Là ou les circonscriptions pauvres ou marginales représentent un souci immédiat, l'évidence privilégie une approche de la législation proportionnée aux besoins. Dans le cas des normes d'hygiène de la viande (Encadré 3.5), on a prévu une disposition spéciale à l'intention des producteurs artisanaux de viande fumée (essentiellement du jambon fumé d'Europe méridionale), pour qui les normes de niveau industriel sont souvent bien au-delà de leur capacité technique et leur pouvoir d'achat financier. La forte demande pour de tels produits culturels et leur valeur emblématique ont encouragé l'adoption d'une disposition spéciale, ce qui a été justifié, en termes d'évaluation des risques (ces denrées alimentaires étant souvent le produit de chaînes de production relativement courtes et bien intégrées). De même, plutôt que d'interdire les styles de préparation préférés de certaines minorités ethniques (les « smokies », ou « fumés » par exemple : des quartiers de chèvre ou de mouton dont les poils et la laine ont été tondus, mais où la peau n'a pas été enlevée, dont sont friands les Antillais et les Africains vivant en Grande-Bretagne) on a investi davantage encore dans la recherche de manières d'assurer que les méthodes de production sont compatibles avec l'intérêt culturel et les besoins des autorités de contrôle, et que les mesures de vérification ont été dûment adaptées. Ces avantages semblent peu importants et périphériques, mais en Europe, en tout cas, la majorité des transformations de la viande sont bien intégrées dans les chaînes d'approvisionnement des supermarchés, ce qui encourage d'importantes économies d'échelle.

## 3.4 En résumé

L'expérience extra sectorielle fournit des indications utiles sur le fonctionnement éventuel des régimes de vérification dans le secteur de la forêt. Des éléments tels que le forage institutionnel, susceptible de satisfaire un grand nombre d'acteurs et d'intérêts ainsi que diverses sources d'information, et une définition de la légalité acceptable pour tous pourraient jouer un rôle proéminent dans tout accord de vérification. De même, la séparation des niveaux décisionnaires entre la politique et la technique, et entre l'évaluation de la conformité et les mécanismes de mise en vigueur au niveau opérationnel pourraient contribuer à dépolitiser les éléments de négociation à exclure du processus politique. Un système séquentiel de gestion de l'information serait recommandable, impliquant trois éléments bien définis (la récolte de l'information, son contrôle et la prise de mesures) avec la démarcation d'une autorité suprême (la fonction de la « prise de mesures ») qui jouit d'une large confiance du public et opère au sein du processus politique. Tout ceci, accompagné de la condition importante que le « processus politique », dans cette référence, soutienne les principes démocratiques et garantisse une bonne gouvernance dans le sens de l'ouverture, de la transparence et de la responsabilité publique. Une capacité de surveillance indépendante sera de même, associée à des accords internationaux solides, avec cependant une vue équilibrée de ce que cela implique d'acceptable et pour les producteurs et pour les consommateurs, ainsi qu'une grande importance accordée à l'aspect prospectif et constructif plutôt qu'à la dénonciation et aux sanctions.

La deuxième partie de cet ouvrage (B) revient sur le secteur de la forêt et y examine l'expérience de vérification à ce jour, en tant que leçon supplémentaire sur la définition des régimes de vérification viables.
Partie B

# Études de cas de pays portant sur la vérification forestière
<figure><img src="image_12.png" /></figure>
# Chapitre 4

## Aperçu des questions examinées dans les études de cas de pays

### 4.1 Introduction

Ce chapitre donne un aperçu des diverses études de cas de pays portant sur la vérification dans le secteur forestier, présentées aux Chapitres 5 à 16. Ces études dressent le bilan de la vérification du secteur forestier national dans douze pays : le Brésil, le Canada (Colombie-Britannique), le Cambodge, le Cameroun, le Costa Rica, l'Equateur, le Ghana, le Honduras, l'Indonésie, la Malaisie, le Nicaragua et les Philippines. Ce choix recouvre toute une gamme de contextes, de types de forêts et de relations commerciales différents. Le Tableau 4.1. résume les principales questions de vérification abordées par les études de cas.

<table><caption>Tableau 4.1 Questions de vérification abordées par les études de cas de pays</caption><thead><tr><td>Pays étudiés</td><td>Questions de vérification essentielles abordées</td></tr></thead><tbody><tr><td>Colombie-Britannique (Canada)</td><td>Ce cas se penche principalement sur le Forest Practices Board, organisme unique dont la mission est d'obliger l'Etat et l'industrie à rendre des comptes au sujet de la gestion des forêts. Ce cas présente le rôle de cet élément institutionnel-clé du système de contrôle et de vérification de la Colombie Britannique (CB) et examine les modalités de maintien de son indépendance.</td></tr><tr><td>Costa Rica</td><td>Ce cas décrit le système d'administration des forêts du Costa Rica, dans lequel une variété d'acteurs publics, publics-privés et indépendants intervient pour assurer le contrôle et la vérification de la production forestière. Ce cas se penche principalement sur le besoin d'assurer le financement des activités de vérification, ainsi que sur le rôle des professionnels du secteur forestier.</td></tr><tr><td>Honduras</td><td>Ce cas décrit un système de contrôle national des forêts inchangé dans lequel les activités de vérification sont réalisées par un observateur indépendant auquel a fait appel le Commissariat aux droits de l'homme et non la filière forestière.</td></tr><tr><td>Nicaragua</td><td>Ce cas décrit un système de vérification émergent. Il met en évidence le besoin de poser des limites juridiques claires aux responsabilités de la vérification et fait le constat qu'un système conçu pour lutter contre l'exploitation forestière illégale ne permet pas nécessairement de remédier au problème plus général de la déforestation.</td></tr><tr><td>Brésil</td><td>Ce cas montre à quel point l'engagement politique, la clairvoyance de la direction du mouvement, et la coordination intersectorielle sont importantes pour mettre en place une vérification dans le secteur forestier. Il montre comment des réformes juridiques et institutionnelles inédites, associées à des innovations technologiques, sont parvenues à créer les conditions propices à l'applicabilité et au respect des lois régissant l'utilisation des terres et des forêts. Il porte essentiellement sur la région amazonienne et met en évidence un système de vérification fortement structuré, qui comporte des mécanismes d'équilibrage des pouvoirs au niveau fédéral et national.</td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 4.1 (suite)</caption><thead><tr><td>Pays étudiés</td><td>Questions de vérification essentielles abordées</td></tr></thead><tbody><tr><td>Equateur</td><td>Ce cas se penche sur le Outsourced National Forest Control System (SNTCF), système national de contrôle des forêts imparti, innovateur mais éphémère, qui délègue la responsabilité de l'observation et de l'administration publique des activités forestières à trois organismes différents, et inclut la participation active de la société civile et du secteur privé. Ce cas met en évidence que la réussite d'un système de vérification passe par un soutien public important, des domaines de compétence juridiques clairement définis et un financement indépendant.</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>Le Cameroun est un des pays pilotes qui se prépare activement à la négociation d'Accords de partenariat volontaire avec l'UE. Ce cas décrit un programme de réformes entraîné principalement par les donateurs et ayant conduit à des améliorations significatives de la gestion des forêts, même si des incertitudes demeurent sur l'adhésion nationale à long terme.</td></tr><tr><td>Ghana</td><td>Le système national de vérification du Ghana est en phase de création. Ce cas analyse les éléments de la structure du système et l'importance d'assurer l'indépendance de celui-ci. Il présente également des informations sur le volume d'investissements requis pour soumettre un secteur jusque-là très peu contrôlé à un processus de réforme auquel pourront à la fois se fier la société civile nationale et le marché international du bois.</td></tr><tr><td>Cambodge</td><td>Ce cas se penche sur l'un des éléments de la vérification (l'observation indépendante par une tierce partie) au travers de deux prestataires de services ayant des approches très différentes. Il met en évidence que les programmes dirigés par des donateurs ont peu de chances d'aboutir sans adhésion nationale pleine et entière dans le cadre d'une coalition interne pour la réforme.</td></tr><tr><td>Philippines</td><td>Ce cas porte principalement sur les comités multisectoriels de protection de la forêt aux Philippines, qui montrent comment un processus indépendant à partenaires multiples peut être mis en place pour jouer le rôle d'un système de vérification du secteur forestier autorisé par l'Etat.</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>Le système de vérification en Indonésie associe des audits obligatoires et une autorégulation de la filière. Ce cas décrit les travaux actuels du ministère des Forêts et de l'institut de l'écolabel indonésien (organisme de certification volontaire) ayant pour objectifs : (i) de définir et tester un référentiel de légalité unifié, répondant spécifiquement au FLEGT et anticipant un APV et (ii) de renforcer les standards de GDF et l'accréditation des auditeurs obligatoires. Des luttes de pouvoir incessantes entre le gouvernement central et les autorités provinciales et de districts compliquent la situation.</td></tr><tr><td>Malaisie</td><td>Les trois systèmes (la Malaisie péninsulaire, le Sabah et le Sarawak) se distinguent par le fait que la vérification de la légalité y est administrée par les pouvoirs publics et qu'elle s'appuie en autres sur le contrôle régulier des pratiques d'exploitation, une administration des bois sur papier et des audits périodiques des offices des forêts au niveau des districts ainsi que des titulaires de permis. Ce cas fait ressortir l'intérêt de l'association d'audits volontaires (ISO, FSC) et d'audits obligatoires (sous la tutelle de l'Etat ou d'autres pouvoirs publics) et examine la question de la convergence de la vérification et de la certification.</td></tr></tbody></table>
Il a été noté au Chapitre 2 que des systèmes de vérification du secteur forestier liés formellement à des accords commerciaux n'existent pas encore, dans lesquels des dispositifs officiels confirmeraient l'utilisation de la ressource conformément aux dispositions légales et fourniraient une attestation de conformité pour faciliter le commerce international. Ces études de cas sont néanmoins riches en enseignements, ne serait-ce que parce qu'elles fournissent les éléments constitutifs de la création de systèmes futurs. Étant donné la variabilité des conditions initiales dans les pays considérés, le but est d'identifier les principes de conception de systèmes de vérification qui peuvent être appliqués d'une manière générale, et ceux qui sont tellement spécifiques de conditions particulières qu'il faudrait se garder des tentatives de généralisation.

Chaque étude de cas a été préparée par un ou plusieurs membres de l'équipe internationale de recherches VERIFOR, avec l'aide d'un consultant originaire du pays étudié pour certaines d'entre elles. Les recherches initiales ont eu une durée variant de quelques semaines à plusieurs mois. La plupart d'entre elles ont été achevées en 2006. La situation évoluant très rapidement dans la plupart des cas étudiés, il a fallu trouver un compromis entre un descriptif instantané et un processus de mise à jour permanente.<fnref n="1" /> Les recherches étaient constituées d'une série d'entretiens avec des parties prenantes très diverses, d'une analyse bibliographique secondaire et dans la majorité des cas, de réunions de groupes de consultation.

## Encadré 4.1 Résumé du cadre analytique

### Moteurs de la vérification :

* Facteurs qui créent une demande de vérification ; et

* Facteurs qui poussent un pays donné à donner suite à cette demande.

### Facteurs contextuels :

* Nature de l'industrie de la forêt et du bois, et localisation des marchés ;

* Questions de gouvernance ;

* Le cadre politico-administratif, y compris l'administration forestière et l'organisation judiciaire, et des considérations intersectorielles ;

* La structure juridique, notamment les questions de tenure de la ressource forestière ;

* Influences socio-structurelles ; et enfin,

* Intérêts extérieurs suscités par le secteur forestier, émanant en particulier de donateurs et de militants environnementalistes internationaux.

### Description du système de vérification :

* Structure organisationnelle ;

* Implantation institutionnelle ;

* Fondation juridique ;

* Indépendance budgétaire ;

* Structures de rapport ;

* Aspects anti-pauvreté ;

* Impacts du système de vérification.

<footnote n="1">1 Pour chaque étude de cas, la date d'achèvement de l'étude est indiquée dans une note au début du chapitre, date à partir de laquelle aucune mise à jour majeure n'a été réalisée.</footnote>
Afin de rendre les comparaisons plus aisées, un cadre analytique commun a été élaboré pour orienter les études. Ce cadre (résumé dans l'encadré 4.1) porte sur trois domaines principaux : les moteurs, le contexte et la description du système, chaque domaine comportant un nombre de variables-clés. Le premier domaine concernant les moteurs s'attache à comprendre ce qui a motivé la création d'un système de vérification et à déterminer le rôle des influences à l'œuvre dans l'optique des différents résultats obtenus. Le second domaine concernant le contexte porte sur les contraintes contextuelles susceptibles d'influer sur la conception des systèmes de vérification. La diversité des systèmes de vérification existants montre l'importance du contexte quand il s'agit de comprendre les pressions qui ont conduit à leur mise en place, ainsi que leur forme définitive. La troisième composante du cadre, la description, présente les caractéristiques-clés de chaque système de vérification. Les parties suivantes donnent plus de précisions sur ces trois dimensions.

## 4.2 Les moteurs de la vérification

Les motivations de la mise en place d'un régime de vérification se répartissent en deux ensembles de points distincts. Le premier groupe de moteurs comprend ceux qui créent la demande de vérification dans certains milieux. Le deuxième groupe de moteurs concerne la volonté du gouvernement et de l'industrie de donner suite à cette demande.

Le Tableau 4.2 traite du premier point et montre les divers intérêts et objectifs que pourraient avoir les différents groupes de parties prenantes par rapport à la vérification. Ce tableau propose une classification en trois groupes constitués par les promoteurs (c'est-à-dire ceux qui sont susceptibles de défendre activement la cause de la vérification), les partisans principaux (qui pourraient fournir un soutien actif même s'ils ont peu de chances de montrer la voie), et ceux qui sont plutôt enclins à rester neutres ou à s'opposer à la vérification. Il ne cherche pas à caractériser le comportement de tous les acteurs d'une catégorie, qu'elle soit individuelle ou collective, mais simplement à préciser les rôles typiquement joués par certaines institutions quand il s'agit de décider d'investir ou non dans la vérification de la légalité. Ainsi, les administrations forestières nationales semblent rarement jouer un rôle prépondérant pour tout ce qui concerne le FLEGT, mais cela ne veut pas dire que tous les collaborateurs de ces administrations sont nécessairement indifférents à cette question sur le plan personnel. De même, les communautés locales ont souvent de bonnes raisons de ne pas soutenir les efforts d'application de la loi, non pas parce qu'elles sont partisanes de l'illégalité, mais parce que leur expérience de ces efforts a souvent été négative. Le tableau n'a pas non plus pour objectif de trouver des coupables. Ainsi, c'est sûrement à juste titre que la grande industrie forestière internationale fortement capitalisée manifeste une adhésion plus forte à la gestion à long terme que les petits producteurs (bien que ce ne soit pas toujours le cas), et que les fonctionnaires des ministères des Forêts éprouvent des difficultés à agir indépendamment des exploitants forestiers, dont ils dépendent à bien des égards. Ce tableau a plutôt pour objectif de mettre en évidence ces dilemmes fréquents et d'aider à comprendre pourquoi les intérêts divergent tant en matière de vérification.
Ce tableau met en évidence que dans un contexte de pays producteurs, ce sont les
donateurs internationaux qui ont été les plus proactifs dans la mise en place de systèmes
FLEGT. Les pouvoirs publics nationaux ont rarement pris la tête du mouvement, même
si les gouvernements centraux pourraient bien trouver avantageux de prendre le train en
marche, surtout dans la mesure où ces systèmes permettraient d'augmenter les recettes
fiscales et d'obtenir des marchés à l'étranger. Cependant, les administrations forestières
sont susceptibles d'être moins favorables à la vérification parce qu'elles sont plus
étroitement impliquées dans les systèmes de favoritisme existants. De la même façon, il
est peu probable que les exploitants forestiers aient un rôle actif au début du processus,
mais une fois la dynamique engagée, la grande industrie internationale pourrait bien y
trouver des avantages, bien plus d'ailleurs que les petits exploitants locaux, craignant
d'être marginalisés par les entreprises internationales. La catégorie des « ONG » englobe
des réalités très différentes et complexes, difficiles à cerner dans des termes généraux.
Certaines ONG internationales et locales sont plutôt favorables à une coopération active
avec l'industrie du bois et soutiennent le commerce international si celui-ci est bien géré,
tandis que d'autres y sont irrémédiablement hostiles et ne voient dans la vérification
qu'un moyen supplémentaire d'exercer des pressions sur l'industrie.

Ce sont les intérêts et influences de parties prenantes très diverses qui doivent être
prises en compte conjointement si l'on veut comprendre les forces dynamiques qui
génèrent un système de vérification donné. Les intérêts en jeu pourraient avoir trait aux
questions directement liées au FLEGT ou à d'autres processus politiques internationaux,
dont l'objectif clairement affiché est d'accroître les recettes et d'augmenter l'efficacité
de l'application de la législation relative aux forêts. Il peut s'agir également d'intérêts
commerciaux (valorisation de la marque), de considérations politiques (le souci d'un
gouvernement central de contrôler les activités économiques dans ses provinces) ou
de préoccupations liées à l'environnement et aux droits de l'homme. Ce tableau fait
clairement ressortir le fait que beaucoup d'éléments moteurs se situent en dehors de la
filière forestière, les ONG locales et internationales et d'autres acteurs internationaux
jouant un rôle particulièrement important, ce qui se retrouvera probablement dans la
plupart des situations décrites.

La nature politique des motivations profondes est clairement mise en évidence dans le cas
brésilien. L'hostilité du gouvernement brésilien à l'égard du processus FLEGT s'explique
largement par le fait qu'à son avis l'exploitation forestière illégale découle principalement
de la conversion illégale des terres et non du commerce illégal. Il soutient que le volume
important de bois d'origine illégale sur le marché local est un effet secondaire découlant
de l'ampleur de ce phénomène de conversion des terres plutôt que sa cause première. Par
conséquent, selon le gouvernement brésilien, la solution n'est pas d'exercer des pressions
d'action sur la demande, visant le commerce et en particulier le commerce international
 solutio qui si elle était valable, justifierait l'intérêt international suscité par les forêts
brésiliennes), mais de mettre en place des contrôles d'action sur l'offre, visant les pratiques
de gestion foncière (qui relèvent exclusivement de l'Etat brésilien souverain). Dans le
cas brésilien, il faut accessoirement tenir compte du fait que les exportations nationales
transitent toutes par un nombre réduit de ports (moins d'une vingtaine), qui de ce fait,
<table><caption>Tableau 4.2 Moteurs-clés qui gouvernent la participation des parties prenantes à l'établissement d'un système de vérification</caption><thead><tr><th>Objectifs de l'établissement d'un système de vérification</th><th>Petite industrie forestière locale</th><th>Grande industrie forestière internationale</th><th>Ministère national des Forêts</th><th>Etat producteur</th><th>Communautés locales</th><th>ONG (nationales et/ou internationales)</th><th>Donateurs</th></tr></thead><tbody><tr><td>Arrêt de l'exploitation forestière illégale</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Renforcement de l'application de la loi</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Limiter la concurrence déloyale qui réduit la compétitivité de la GDF</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Réduire la dégradation des ressources nationales (services rendus par les écosystèmes/ biodiversité)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Conserver les biens publics de la planète</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Trouver des marchés à l'export</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Aider les populations forestières</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Parvenir à une répartition plus équitable dans l'industrie des bénéfices tirés de la forêt</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

A suivre
<table><caption>Tableau 4.2 (suite)</caption><thead><tr><th>Objectifs de l'établissement d'un système de vérification</th><th>Petite industrie forestière locale</th><th>Grande industrie forestière internationale</th><th>Ministère national des Forêts</th><th>Etat producteur</th><th>Communautés locales</th><th>ONG (nationales et/ou internationales)</th><th>Donateurs</th></tr></thead><tbody><tr><td>Lutter contre la corruption</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Minimiser les pertes de recettes de l'Etat</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Réussir à imposer une interdiction de l'exportation des bois feuillus tropicaux</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Remplir les conditions demandées par les donateurs</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Négocier des processus de décentralisation</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Cases foncées = promoteurs probables ;

Cases claires = principaux partisans probables ;

Cases blanches = neutres ou opposants probables.

Note : ce tableau met en évidence les intérêts caractéristiques des différents groupes de parties prenantes, l'ordre d'importance probable de ces intérêts, sans chercher à décrire la situation dans un pays en particulier. Les intérêts en jeu varieront évidemment beaucoup d'un pays à l'autre ainsi qu'à l'intérieur d'un même pays. Les différents objectifs indiqués ne s'excluent pas mutuellement.
se prête à des contrôles nationaux. Le message que le gouvernement brésilien cherche à faire passer est que ces questions sont du ressort de l'Etat souverain et qu'elles doivent échapper aux influences politiques externes, surtout lorsqu'elles émanent des pays du Nord. Une argumentation similaire peut s'appliquer à l'Indonésie par exemple ou à d'autres pays asiatiques, dans lesquels la conversion des terres pour la production d'huile de palme ou d'autres cultures est en grande partie responsable du déboisement. Dans la plupart des régions d'Afrique, la conversion des terres capitalistique a moins d'influence que les pratiques d'exploitation des forêts (et dans certains cas, la conversion agraire du fait de petits planteurs profitant des coupes forestières), et donc des pressions exercées prioritairement sur l'industrie du bois pourraient être plus efficaces. Il découle clairement de tout de qui précède que la conception d'un système de vérification, quelle que soit la situation, doit commencer par l'évaluation des problèmes de fond qui affectent les régions forestières et par l'analyse des mesures permettant d'y remédier.

La « volonté de mobilisation » est un moteur qui peut être interprété diversement. Cette volonté pourrait indiquer qu'un pays producteur reconnaît la gravité des troubles au sein de la filière forestière et la nécessité d'y remettre de l'ordre. D'un autre côté, elle pourrait n'indiquer qu'une simple mesure d'endiguement sans intention radicale, signifiant seulement que le pays a admis la nécessité d'une réponse précoce, comme meilleure stratégie de contrôle d'une situation sur le point de dégénérer. En ce qui concerne la bonne volonté dont fera preuve un gouvernement donné à l'égard des demandes de vérification qui lui sont faites, il faudrait distinguer les intérêts des gouvernements en général à mettre en place des mécanismes de vérification et les intérêts des ministères des Forêts qui en seront chargés. En général, les ministères des Forêts générateurs de revenus paraissent moins enthousiastes que les ministères distributeurs, tels que les ministères des Finances, quand il s'agit de renforcer les contrôles forestiers. Dans le cas de l'Indonésie par exemple, les pressions en faveur de l'amélioration des pratiques de gestion des forêts sont venues de l'intérieur du gouvernement à la fin des années 90, après que le ministère des Finances eut constaté l'ampleur massive des pertes dues à l'exploitation forestière illégale (supérieures aux crédits demandés au FMI pour faire face à la crise financière dont était victime le pays). Une fois admis la nécessité d'améliorer les contrôles forestiers et le rôle positif que la vérification de la légalité pourrait jouer dans ce sens, le défi se réduit à l'établissement d'un système de vérification qui soit plausible et légitime aux yeux de tous les publics concernés. Dans le monde complexe de la politique forestière, il est peu probable qu'un système de vérification puisse être mis en place de manière autonome par l'administration forestière. Plusieurs raisons permettent de le penser, dont les suivantes :

* Les coûts élevés de la mise en place d'un système de vérification venant s'ajouter aux structures de contrôle forestier existantes ;

* Cela équivaudrait à supposer que « les choses ne sont pas comme les autorités le prétendent » et qu'il y a des raisons de mettre en doute le fonctionnement normal du système de contrôle forestier ; soit en fait, en termes diplomatiques, la perte de prestige qui en découlerait probablement pour l'administration forestière ; et enfin,

* Les risques élevés pour les autorités politiques et/ou l'industrie forestière de soumettre leurs registres à un examen externe minutieux, et le danger que les forces libérées
puissent être difficiles à dominer (demandes émanant des populations autochtones ou du « mouvement pour la bonne gouvernance », par exemple).

Il est beaucoup plus probable que les pressions exercées sur le gouvernement pour qu'il rende plus rigoureux la gestion forestière et le système de contrôle des forêts émanent d'influences externes au secteur forestier, que ce soit de la société (par le biais du militantisme de la société civile par exemple) ou de l'extérieur (par le biais de donateurs internationaux ou d'ONG environnementalistes par exemple), et que les mesures prises résulteront d'un compromis entre les différentes parties concernées.

Cependant, la situation évolue rapidement et des mouvements tels que le FLEGT de l'UE/ la Banque Mondiale et l'initiative ALFA emmenée par le Brésil suscitent des pressions spécifiques que les pays producteurs doivent supporter. Par conséquent, même s'il est peu probable que la majorité des gouvernements producteurs et des administrations forestières mettent en place des systèmes de vérification de leur propre initiative, les pressions auxquels ils sont soumis sont susceptibles d'évoluer. On observerait même le début d'une tendance à l'élargissement de ces influences externes, les forces régionales devenant plus importantes.

Les réponses des pays producteurs à toutes les formes d'incitations externes à la vérification quelles qu'elles soient, seront en toute probabilité fortement conditionnées par leurs intérêts politiques et commerciaux, ainsi que par une série de facteurs liés au contexte.

## 4.3 Facteurs contextuels

Une fois que la nécessité d'une réforme a été admise, ceux dont c'est la mission doivent, soit travailler sur la base des systèmes existants et aller de l'avant par étapes progressives, soit bénéficier d'un soutien, de capacités et de ressources suffisants pour faire table rase du passé et repartir sur de nouvelles bases. Il existe un certain nombre de contraintes structurelles et institutionnelles qui agissent sur les gouvernements producteurs et qui sont susceptibles d'avoir une influence sur leur décision d'agir et sur l'efficacité de leur action. Ces contraintes peuvent être classées en six catégories principales :

* Les caractéristiques du domaine forestier, la nature de l'industrie du bois qui lui est associée et les marchés pour les produits forestiers ;

* Les questions de gouvernance ;

* Le cadre politico-administratif, y compris l'administration forestière et l'organisation judiciaire, et des considérations intersectorielles ;

* La structure juridique, surtout les systèmes de tenure forestière et les formes particulières qu'ils prennent ;

* La structure sociale, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des zones forestières ; et enfin,

* Les intérêts externes portés au secteur forestier, émanant en particulier de donateurs et de militants environnementalistes internationaux.

Ces contraintes sont passées en revue ci-après :
Les caractéristiques de l'industrie de la forêt et du bois, et la localisation des marchés<fnref n="2" />

Le premier facteur qui influe sur la probabilité d'adopter un système de vérification et qui conditionne également beaucoup le type de système établi est lié au type de domaine forestier, et en particulier à l'abondance, à la valeur et à l'homogénéité de la ressource. Le deuxième facteur est la demande en bois et en produits bois sur les marchés internationaux. Toutes choses étant égales par ailleurs, un pays ayant une ressource en bois importante et de grande valeur ainsi qu'une industrie exportatrice prospère considérée comme un moteur essentiel pour l'économie nationale est plus susceptible d'envisager favorablement la vérification de la légalité comme moyen de valoriser son image internationale et son profil commercial, qu'un pays ayant une ressource appauvrie et une industrie du bois marginale.

Toutefois, d'autres facteurs peuvent également intervenir. Ainsi, la structure contractuelle sur laquelle repose le fonctionnement de l'industrie pourrait avoir une influence sur le plus ou moins grand intérêt porté au développement d'une gestion à long terme qui soit rigoureuse et légale. Les concessions de longue durée (jusqu'à 100 ans dans le cas de la Malaisie) renforceraient cet intérêt, à la condition toutefois que la capacité de transformation locale soit suffisamment compétitive et que les autres acteurs soient contrôlés de manière adéquate. Le fait que les situations diffèrent au sein de l'industrie pourrait également avoir une influence. Même si l'industrie légitime pourrait avoir de bonnes raisons de vouloir apporter la preuve de l'origine légale de sa production dans un pays donné, elle devra faire face à une pléthore de petits producteurs et transformateurs contraints d'acheter leur bois là où ils le peuvent et qui commercialisent leur production sur un marché intérieur moins concerné par la légalité.

On peut également penser que la structure industrielle favorise l'illégalité de par ses conditions opérationnelles. Par exemple, sous l'influence d'une conjonction de pressions internationales et internes, plusieurs des producteurs primaires principaux (l'Indonésie et la Malaisie par exemple) ont renforcé leurs capacités de production bien au-delà des coupes annuelles autorisées dans le domaine national forestier. Dans le cas indonésien, l'écart entre ces deux volumes s'élèverait à environ 46 % (2005). Pour ces producteurs, les décisions concernant la vérification peuvent non seulement être liées à la volonté de contenir les pressions d'origine interne, mais également au degré de contrôle des importations souhaité, importations dont ces pays dépendent en partie pour assurer une production suffisante dans leurs unités de production. De bonnes intentions sont probablement insuffisantes pour garantir la légalité future de l'industrie, des équipements de coût élevé devant être amortis, ce qui oblige les unités de production à tourner au maximum ou presque de leur capacité.

Les facteurs liés aux échanges commerciaux pourraient peser considérablement en faveur d'une réforme et contribuent à expliquer les réactions à la proposition de l'UE au sujet

<footnote n="2">2 Nous exprimons notre gratitude à James Hewitt de *Global Timber* pour l'aide précieuse qu'il a apporté en fournissant la majeure partie des données présentées dans ce chapitre.</footnote>
d'Accords de partenariat volontaire. La Figure 4.1 montre le volume des exportations de bois feuillus tropicaux en 2006, par origine.<fnref n="3" /> L'échantillon représenté comprend les onze pays tropicaux des études de cas VERIFOR, qui peuvent être divisés en trois groupes :

1. Les principaux exportateurs de bois feuillus tropicaux, qui exportent environ 10 millions de mètres cubes et plus par an : la Malaisie, l'Indonésie et le Brésil<fnref n="4" /> ;

2. Un groupe comprenant le Cameroun, les Philippines, le Ghana, l'Equateur et le Cambodge, qui ont tous d'importantes industries exportatrices de bois feuillus, avec des productions annuelles de l'ordre de plusieurs centaines de milliers de mètres cubes.

3. Trois pays d'Amérique centrale (le Costa Rica, le Honduras et le Nicaragua) sans industrie du bois importante au plan international.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>**Figure 4.1** Volumes des exportations de bois feuillus tropicaux pour les pays des études de cas VERIFOR (2006)</figcaption></figure>

<footnote n="3">³ Par définition, les bois feuillus tropicaux incluent ici les meubles en bois et excluent le bois de chauffage, le bois de trituration, ainsi que les pâtes et les papiers.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Les exportations de la Malaise atteignent un niveau inégalé à presque 30 millions de mètres cubes annuels, mais il faut noter que ce volume comprend des quantités importantes de bois d'hévéa (Hevea brasiliensis), particulièrement dans les segments des meubles et des panneaux de fibres. Ce bois provient de plantations d'hévéas vieillissantes posant très peu de problèmes de gouvernance et de conservation.</footnote>
Si l'on prend 2006 comme année de référence la plus récente, les marchés cibles des produits bois varient considérablement dans l'échantillon de pays VERIFOR. Le Tableau 4.3 donne les parts de marché en pourcentage pour plusieurs des principaux pays consommateurs (l'UE, les US, le Japon et la Chine). De ce point de vue, les pays VERIFOR se classent en trois catégories distinctes :

1. Les pays d'Asie de l'Est (la Malaise, l'Indonésie et les Philippines) pour lesquels le marché à l'export dominant est constitué par le Japon ;

2. Les pays d'Amérique du Nord et du Sud (le Brésil, l'Equateur et la Colombie-Britannique canadienne) dont le principal marché à l'export est constitué par les US ; et enfin

3. Les pays d'Afrique occidentale et centrale (le Cameroun et le Ghana), pour lesquels l'UE constitue le marché à l'export dominant.

A la lumière de ces chiffres, il n'est pas surprenant que les APV aient fait plus de progrès avec certains des producteurs africains qu'en Amérique latine. Les marchés européens sont fondamentaux pour la plupart des producteurs africains et leurs chaînes logistiques pour atteindre l'Europe sont relativement courtes. C'est pourquoi l'argument du pouvoir d'achat a plus de prise sur eux. Les caractéristiques des échanges commerciaux de bois en Amérique latine sont différentes, et même si de gros producteurs comme le Brésil entretiennent des échanges commerciaux soutenus avec l'Europe, ces pays sont plus orientés vers les USA et d'autres marchés (dont des marchés internes). Pour les pays

<table><caption>Tableau 4.3 Destinations des exportations (2006) des pays des études de cas VERIFOR, exprimées en pourcentage des exportations totales</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>UE</th><th>Japon</th><th>USA</th><th>Chine</th><th>Autres</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Malaisie</td><td>7</td><td>27</td><td>8</td><td>10</td><td>48</td><td>100</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>14</td><td>25</td><td>10</td><td>9</td><td>42</td><td>100</td></tr><tr><td>Colombie-Britannique (Canada)</td><td>1</td><td>11</td><td>84</td><td>1</td><td>3</td><td>100</td></tr><tr><td>Brésil</td><td>26</td><td>1</td><td>44</td><td>7</td><td>22</td><td>100</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>71</td><td>0</td><td>3</td><td>17</td><td>9</td><td>100</td></tr><tr><td>Philippines</td><td>2</td><td>53</td><td>4</td><td>19</td><td>22</td><td>100</td></tr><tr><td>Ghana</td><td>70</td><td>0</td><td>20</td><td>3</td><td>7</td><td>100</td></tr><tr><td>Équateur</td><td>8</td><td>0</td><td>86</td><td>2</td><td>4</td><td>100</td></tr><tr><td>Cambodge</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>75</td><td>25</td><td>100</td></tr><tr><td>Costa Rica</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td></tr><tr><td>Honduras</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td></tr><tr><td>Nicaragua</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td><td>-</td></tr></tbody></table>
d'Amérique centrale, les marchés externes sont très limités et les moteurs externes d'une amélioration de la gouvernance forestière n'existent pratiquement pas. Dans ces pays, le programme de réforme est motivé presque exclusivement par des parties prenantes internes, et le commerce international est rarement un facteur important ; des questions d'ordre politique, comme les droits de l'homme et la biodiversité paraissent plus déterminantes. Les producteurs asiatiques sont importants sur le plan international et jouent un rôle prédominant dans les échanges internationaux ; toutefois ils sont proches du marché chinois en plein essor et se caractérisent par des chaînes logistiques complexes dans lesquelles des produits de sources différentes se mélangent. La Figure 4.2. oppose la position dominante de l'UE dans les exportations de bois du Ghana et du Cameroun à la part de marché beaucoup plus réduite de l'UE dans les exportations de bois d'autres pays étudiés.

Étant donné ces facteurs, l'intérêt précoce exprimé par la Malaisie et l'Indonésie dans les APV de l'UE mérite une explication. Le désir de promouvoir un label écologique positif et convaincant est probablement un facteur important : ces deux pays développent tous deux des industries dynamiques dans les secteurs de l'agriculture de plantation et du tourisme et mettent en avant la haute qualité de leurs environnements naturels sur la scène internationale. Les pressions sociales internes ont également une influence, ainsi que le souci de certains segments de l'industrie de défendre leurs propres parts de marché

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figure 4.2 Destinations principales des exportations de bois feuillus tropicaux vers l'UE de certains pays producteurs (données 2006)</figcaption></figure>
sur fond de recul général de celui-ci. Des considérations de prestige (ce sont des acteurs régionaux importants) entrent également en ligne de compte.

Dans les cas où l'intégration de l'industrie forestière est développée, aussi bien verticalement (le même acteur industriel contrôlant l'exploitation forestière et la transformation industrielle) qu'horizontalement (production relativement homogène et indifférenciée du point de vue de la taille et de la capacité des acteurs), il existe très probablement des forces favorables à la vérification au sein de l'industrie. Cet intérêt est toujours évident même si l'industrie est en déclin. On peut même dire que c'est dans cette situation qu'il sera le plus vif. Une industrie en déclin peut avoir encore plus besoin de s'assurer un accès au marché qu'une industrie qui se porte mieux, en particulier si elle est dominée par des entreprises à vocation exportatrice, qui ont fait des investissements technologiques considérables et se sont engagés sur des contrats de long terme avec des organismes publics et les propriétaires forestiers. Le Ghana et l'Indonésie sont des exemples typiques. Pour ces producteurs, les pressions externes en faveur d'une légalisation formelle de l'industrie fournissent l'occasion rêvée d'évincer les petits producteurs de la chaîne, situation dont ils pourront tirer partie à long terme. À cet égard, on pourrait établir un parallèle avec le processus Kimberley dans l'industrie du diamant, dans laquelle un petit nombre d'industriels dominants producteurs de kimberlite (mine profonde) sont bien placés pour tirer partie de l'instauration de contrôles plus stricts que les producteurs et les marchés de diamants alluviaux (sédimentaires) plus dispersés et moins rigoureux. À cela s'ajoute le risque que les différences entre classes de producteurs de bois opposées se traduisent en termes nationalistes, facteur supplémentaire dont il faudra tenir compte.

Dans les cas où la réputation de la production est ternie par des accusations d'illégalité alors qu'elle est très orientée vers des marchés « verts » sensibilisés à l'environnement, la vérification peut fournir un moyen très efficace d'exercer des pressions sur l'industrie. Cependant, la capacité d'une industrie à réagir ne doit pas être considérée comme acquise, et divers facteurs peuvent entrer jeu comme la composition de l'industrie de transformation ou la nature du cadre juridique dans laquelle l'industrie opère. Le Vietnam par exemple souhaiterait établir un APV avec l'UE, mais la mise en place d'un tel accord pourrait s'avérer très difficile. La production des scieries et des usines vietnamiennes est assurée principalement par des approvisionnements externes d'origines multiples situées dans toute la sous-région d'Asie du Sud-est. Le suivi de produits fabriqués avec du bois récolté dans divers pays producteurs et transformé dans d'autres sera une opération complexe et difficile, surtout en raison des protocoles diplomatiques entre Etats souverains. Une des faiblesses de l'approche des APV réside dans le fait que, même si l'UE a le droit de limiter les importations sur son territoire provenant d'un pays signataire d'un APV si les marchandises ne satisfont pas aux conditions de cet APV, elle n'a pas de le droit de refuser ces produits s'ils contiennent du bois ou des fibres provenant d'un pays tiers et légalement acquis par l'Etat partenaire de l'EU, intermédiaire dans la chaîne d'approvisionnement, malgré les doutes que l'UE peut éprouver au sujet de leur provenance en début de chaîne.
## Les questions de gouvernance

D'un point de vue historique, le secteur forestier a toujours été profondément marqué par des questions de gouvernance, surtout dans les pays tropicaux. Il faut remonter à la centralisation du contrôle des ressources, instrument d'administration de colonies réfractaires par les puissances coloniales, pour expliquer l'habitude d'une utilisation abusive des ressources à l'époque postcoloniale, habitude que le mouvement FLEGT se donne pour objectif de combattre. Lorsque se mêlent à la production de bois les intérêts de la politique partisane, que ce soit au sein des éléments dominants de la classe au pouvoir (comme c'est le cas dans la plupart des grands Etats producteurs) ou pour défendre les intérêts d'un régime particulier (comme en Birmanie), les difficultés sont immenses. Parce qu'un système de vérification renforce l'examen minutieux auquel seront soumises les pratiques d'un pays, il y a peu de chances pour que les autorités nationales soient bien disposées à son égard, leur priorité étant la stabilité politique, voire même la survie, plutôt que l'accès aux marchés du bois. Une grande partie des Etats producteurs de bois sont instables politiquement pour des raisons qui dépassent les questions de mauvaise gouvernance interne. Ces Etats sont souvent situés dans des régions mouvementées, prises au piège dans le vide politique de l'après-guerre froide (Baker et al. 2004).

Les intérêts politiques, tout comme l'excès des capacités de production installées, génèrent à eux seuls des pressions susceptibles d'entraîner une utilisation abusive des ressources. Par exemple, les forces armées indonésiennes, auxquelles les crédits affectés par le Trésor public sont insuffisants depuis longtemps, ont été chargées, jusqu'à très récemment, de combler elles-mêmes le déficit de leurs coûts de fonctionnement (qui s'élèveraient à environ 70 %). Les affirmations qu'elles seraient étroitement impliquées dans la production et le commerce illégal sont fréquentes (Tacconi et al. 2004).

Dans de telles situations, les tentatives de renforcement des capacités de vérification provenant du secteur lui-même se heurtent à des obstacles redoutables. Lorsqu'il existe des groupes de la population importants et déterminés qui se battent pour améliorer la qualité de la gestion des ressources naturelles, il y a des raisons évidentes de rechercher des alliances avec des partenaires extérieurs en vue. Lorsque ce n'est pas le cas, les acteurs extérieurs auront plus de difficultés à trouver à quoi se raccrocher. Chaque situation est distincte et mérite une étude spécifique. D'où que provienne les efforts, il est essentiel qu'ils tiennent compte des rapports de force politiques dans la société et de la place occupée par le secteur forestier dans l'économie politique.

## Le cadre politico-administratif national

L'équilibre des forces et des autorités qui s'établissent entre le ministère des forêts et les autres ministères du gouvernement influe sur la gouvernance des forêts, ainsi que sur la manière dont le gouvernement réagit aux pressions l'incitant à démontrer la légalité de ses pratiques de gestion forestière.
Des rapports de forces très inégaux entre organes du gouvernement peuvent représenter une menace tout aussi grave pour la bonne gouvernance que le non respect des règles et les activités criminelles au sein de l'industrie, et méritent d'être étudiés. Par exemple, les ministres des forêts ont souvent une influence très grande sur la conduite de l'industrie, y compris sur les questions de discipline (amendes pour les opérateurs récalcitrants), influence qui est susceptibles de dénaturer fondamentalement le fonctionnement de l'administration forestière. Tout d'abord, cela laisse planer un doute sur la gestion de cette dernière, ce qui peut avoir des effets particulièrement pernicieux (par exemple, les sanctions et les amendes que le ministre prétend infliger à l'industrie sont-elles réellement toutes appliquées, ou il y a-t-il un fossé entre les performances proclamées et la réalité ?). Ensuite, dans les cas où des fonctionnaires en début de carrière ont décelé (ou pensent avoir décelé) des abus perpétrés dans les échelons supérieurs, il est peu probable qu'ils mettent leur carrière en danger en s'élevant contre le *statu quo*. Il ne serait d'ailleurs pas raisonnable d'exiger d'eux qu'ils se mettent en avant pour dénoncer les abus (De Maria 2005). Cette situation crée une culture de résistance (voire même d'opposition systématique dans certains cas) dans toute l'administration forestière aux tentatives de réforme de la gouvernance quelles qu'elles soient. Cette résistance se manifeste entre autres par de l'hostilité à toute mesure visant à établir la vérification de la légalité. Enfin, lorsque le ministre des forêts est étroitement lié au parti au pouvoir, il peut agir dans le secret, ce qui ne fait que renforcer la tendance à utiliser l'industrie comme une vache à lait politique. Cette situation fragilise le fonctionnement démocratique du pays, tout en réduisant l'intérêt que porte l'industrie à tout processus de réforme constructif.

Quand des dispositifs de contrepouvoir existent, ils offrent des possibilités réelles d'amélioration de la gouvernance des forêts, et créent une réelle réceptivité à la vérification et à d'autres mesures visant à améliorer les performances de l'industrie. Le ministère des finances détient un pouvoir important parce qu'il a tout intérêt à améliorer les performances des secteurs productifs et à percevoir efficacement tous les flux de recettes disponibles. Lorsque la mauvaise gouvernance s'étend à l'ensemble du gouvernement, il y a de bonnes chances pour que le ministère des finances ne soit pas non plus au dessus de tout soupçon, mais quoi qu'il en soit, l'évaluation politique des systèmes de vérification passe par une prise en compte de la structure du gouvernement et des freins et contrepoids qui en font partie.

Des considérations similaires s'appliquent aux fonctions judiciaires, en particulier aux rôles joués par l'organisation judiciaire. Pour être efficace, la vérification est fortement tributaire de l'indépendance de l'organisation judiciaire et de sa volonté de fonder ses jugements sur les preuves qui lui sont présentées. Lorsque cette indépendance est compromise, la capacité d'un système de vérification à améliorer la qualité générale de la gouvernance peut être limitée. Il est essentiel de bien prendre conscience de ces réalités politiques si l'on veut comprendre le fonctionnement du système, car les causes des faiblesses de la gouvernance forestière ont de fortes chances de résider ailleurs que dans le secteur forestier lui-même.
## La structure juridique

Les systèmes du foncier des forêts existants ont une influence tant sur la capacité que sur la volonté des gouvernements de s'engager dans la voie de la vérification forestière. Pour des raisons d'efficacité économique, la vérification dans des forêts presque entièrement publiques et homogènes avec un nombre très réduit de concessions, sera probablement plus aisée, au moins sur le plan technique, que dans des forêts morcelées appartenant à plusieurs propriétaires privés ou à de petites collectivités productrices. La Colombie-Britannique est un exemple du premier cas de figure ; la majeure partie de l'Europe, le Sud-est du Canada et certaines parties des Etats-Unis (par exemple l'Etat de Washington) sont des exemples du second cas de figure, tandis que des régions de l'Asie (les Philippines par exemple) sont un exemple du troisième.

Cependant, c'est la plus ou moins grande volonté politique qui déterminera en définitive si ces activités sont effectivement mises en œuvre dans les forêts publiques. Cette volonté politique est plus problématique que la capacité technique. Un cadre juridique perçu comme étant illégitime peut influer négativement sur la volonté des gouvernements d'attirer l'attention du public sur les industries forestières, surtout si les modes de tenure des forêts sont un point sensible. Par exemple, dans les cas où il existe des questions non résolues concernant les droits des populations autochtones (comme c'est le cas dans de nombreux pays asiatiques), le gouvernement est susceptible d'être défavorable à l'initiative de vérification. Cette attitude pourrait s'expliquer par une hostilité non déguisée à l'égard des revendications des populations autochtones, mais aussi simplement par une répugnance à laisser s'exprimer au grand jour un problème qui couve de longue date et qui paraît insoluble. Les autorités estiment souvent qu'offrir des possibilités de discussion publique des questions litigieuses expose à la controverse et qu'il faut absolument décourager toute tentative de ce genre.

La définition du référentiel de la légalité par rapport auquel les entreprises forestières vont être évaluées est également source de conflit. La logique de vouloir synthétiser un référentiel de légalité à partir d'une myriade de lois se comprend assez bien : dans de nombreuses sociétés, les lois sur les forêts sont nombreuses, diverses et contradictoires (l'Indonésie possède par exemple plus de 800 lois relatives à la forêt). Ainsi, d'un point de vue pratique, les lois doivent être condensées suffisamment en un petit nombre de mesures exprimant les intentions principales de la législation. Cependant, le processus de condensation sera probablement hautement sensible et délicat. Les groupes de la société civile (surtout les défenseurs des populations autochtones) profiteront sûrement de l'occasion qui leur est offerte de défendre leur cause. En même temps, les gardiens de la souveraineté nationale sont susceptibles de s'opposer fortement à la présomption selon laquelle ce qui est légal dans une société soit dicté par des intérêts commerciaux, surtout lorsque cette définition du légal demande l'abandon de critères qui leur sont chers. Ces questions sont discutées plus avant dans la partie traitant des référentiels de légalité au Chapitre 19. Certaines questions intéressantes concernant les référentiels de légalité sont soulevées lors de la négociation des accords de partenariat. Par exemple, lorsque le Plan d'Action FLEGT de la Commission Européenne (2005) dit clairement que la question de l'illégalité est seulement un point d'accès vers d'autres considérations de gouvernance
plus générales, on peut se demander si une telle approche de diversion renforcera la volonté des gouvernements visés de régler la question politique qui était posée au départ, ou si au contraire elle la réduira. Le processus de négociation risque donc de ne satisfaire aucune des parties, ni le gouvernement producteur parce qu'il exige trop de lui, ni les groupes de la société civile et des populations autochtones parce qu'il cède sur trop peu de choses.

## Les influences socio-structurelles

La vérification est influencée par des facteurs liés à l'histoire et à la structure des sociétés de diverses façons. Ces facteurs sont très manifestes quand on considère la faiblesse de la gouvernance dans de nombreuses sociétés riches en forêts. En raison de sa valeur élevée et d'autres caractéristiques, cette ressource extractive a tendance à fragiliser la bonne gouvernance et à peser dans les relations de pouvoir de diverses manières interdépendantes. Ainsi, les gouvernements répugnent souvent à prendre des mesures qui augmenteront le pouvoir des habitants de la forêt sur la gestion de la ressource, si ces mesures limitent leurs possibilités de transiger les bénéfices tirés de la forêt dans le domaine politique. Des acteurs puissants émergent souvent dans ces sociétés (les forces armées dans plusieurs pays par exemple, et des chefs de guerre au Libéria et en République Démocratique du Congo) dont le pouvoir découle ou est renforcé par leur capacité à détourner la haute valeur de la ressource à leur profit. Une mauvaise gouvernance du secteur forestier aboutit à des situations particulièrement instables dans les cas où la majeure partie de la ressource est entre les mains du secteur public (dans l'acceptation la plus étroite du terme) et où les populations forestières les plus proches de la ressource souffrent d'un manque de sécurité foncière, sont pauvres et marginalisées et donc privées de pouvoir (Larson et Ribot 2007). Dans ces situations, les niveaux d'illégalité ont tendance à être particulièrement importants, et les voies vers la réforme particulièrement inextricables.

Le mode de faire-valoir des terres et des arbres est donc une question critique pour la gouvernance forestière, qui a des implications importantes pour l'orientation des efforts de vérification. En plus de la question de principe du pouvoir de l'Etat, les questions principales sont de savoir quels autres acteurs jouissent de la sécurité foncière au regard des terres forestières, et si cette notion s'étend aux arbres sur pied qui se trouvent dessus. Dans certaines parties d'Amérique du Sud, le problème de la propriété est résolu en ce qui concerne les terres et les arbres, les habitants de la forêt pouvant entièrement faire valoir leurs droits de propriété sur ces deux choses. C'est le cas en Equateur et dans certaines parties du Brésil. Dans d'autres cas, le mode de faire-valoir des terres offre une certaine sécurité aux propriétaires fonciers, mais cette sécurité ne s'étend pas nécessairement aux arbres dans tous les cas. Au Ghana par exemple, le contrôle des arbres est dévolu au président, quelle que soit la propriété des terres sur lesquelles ils poussent. Cette disposition était constitutionnelle jusqu'en 1992, et est maintenant englobée dans la loi forestière. Une telle ambivalence peut avoir un effet négatif sur la gérance des forêts parce qu'elle réduit la bonne disposition des propriétaires forestiers envers les exploitants forestiers, et elle affaiblit leur intérêt à observer la loi. À plus long terme, elle
réduit également leur motivation à reconstituer le stock d'essences indigènes (Danso et Opoku 2005).

Lorsque les revendications foncières traditionnelles ne sont soutenues à aucun niveau, les risques de conflit sont multipliés. L'insécurité foncière transforme les populations forestières en squatteurs de terres publiques, dont la subsistance a été absorbée par la sphère plus large de « l'illégalité ». Dans les zones où l'agriculture itinérante est encore le mode de faire-valoir des terres le plus rationnel d'un point de vue économique pour les populations qui disposent de capitaux limités, ceux-ci ont besoin d'avoir accès à des superficies étendues pour conserver la fertilité des sols. Les populations autochtones pourraient avoir besoin de territoires encore plus vastes si elles veulent conserver leurs modes de vie traditionnels, surtout si elles dépendent de la viande des animaux sauvages pour assurer leurs besoins en protéines et ont besoin d'avoir accès à divers produits forestiers non-ligneux. Ces besoins ne sont pas forcément incompatibles avec l'exploitation des bois, mais leur satisfaction doit être déterminée au cas par cas. La situation la plus fréquente est celle où l'Etat suppose qu'il y a incompatibilité et se sert de cette présomption comme d'une justification pour ne satisfaire que les intérêts d'un groupe de la population, c'est-à-dire de l'industrie du bois.

L'absence de droits de tenure affaiblit gravement le pouvoir de négociation des plus démunis, mais leur capacité à défendre leurs droits est tout aussi importante (Wells et al. 2006). Les plus démunis éprouvent souvent des difficultés à défendre leurs revendications face à des étrangers et sont donc obligés d'adopter des stratégies de survie, valables à court terme, mais qui risquent de compromettre progressivement leurs droits. Leur faible capacité à défendre leurs droits peut être due à leur manque d'autorité face à des actions sanctionnées par l'Etat, ou plus simplement au coût élevé et à la complexité administrative qui seraient associés à une telle tentative. Il n'est pas rare non plus qu'un mode de faire-valoir devienne subordonné à un autre pour des raisons essentiellement politiques, processus surtout susceptible de se produire lorsque la tenure des communautés n'est pas suffisamment soutenue par l'Etat. Par exemple, la tenure des communautés est visiblement déjà très répandue en Papouasie-Nouvelle-Guinée et en République Démocratique du Congo, mais dans ces deux cas, des facteurs politiques renforcent les intérêts politico-industriels et affaiblissent les revendications des plus démunis (voir par exemple, Bird et al. 2007 et Hoare et al. 2007). Au Cameroun, les tentatives de renforcement des droits des communautés dans le secteur artisanal ont fréquemment conduit à l'exploitation de ces opportunités par l'industrie et par une illégalité de plus en plus grande (Oyono, et al. 2006). Cela crée d'immenses difficultés pratiques pour le contrôle et la vérification des forêts. Tous ces facteurs sont susceptibles d'ébranler la volonté des défenseurs de la vérification quand il s'agit de s'attaquer au couple Etat-industrie, sachant que les communautés rurales affectées souffrent d'un manque de droits et de moyens pour défendre leurs intérêts. Lorsque les communautés elles-mêmes n'ont pas d'autre choix que d'agir « illégalement » la plupart du temps, comme dans le cas du Cameroun, la situation pourrait en fait déboucher sur un procès des victimes, plutôt que sur la prise de dispositions plus restrictives visant une industrie rapace.
Dans les cas où le domaine forestier est divisé entre des concessionnaires industriels et des petites et moyennes entreprises, des considérations économiques passent au premier plan. Des coûts relativement mineurs pour une industrie exigeant des capitaux importants peuvent être considérables pour les petits exploitants, et la façon dont ces coûts sont supportés (par exemple s'ils sont concentrés sur le producteur en début de chaîne) affectera la capacité de ces derniers à respecter les dispositions légales. Il est donc essentiel de comprendre les différentes classes d'opérateurs économiques avant d'évaluer le rapport coût-efficacité d'une initiative de vérification donnée.

Le mode de faire-valoir de la ressource influe également sur l'exécution de la loi. Dans les cas où les droits de tenure des arbres sont faiblement respectés ou absents, l'exécution de la loi pourrait être déviée pour ne viser que ceux qui sont les moins capables de changer leur conduite. Par exemple, les exécuteurs pourraient se concentrer, au moins en partie, sur les activités de petits opérateurs de tronçonneuses, parce que ceux-ci sont une cible facile pour ceux qui chercheraient à générer des rentes de situation (c'est-à-dire des pots-de-vin et de la corruption). Cet état de fait peut masquer les échecs des politiques de fond qui aboutissent à un déclin rapide de la ressource, dont l'absence de mesures d'incitation à la conservation, et non le comportement criminel des plus démunis, est une manifestation.<fnref n="5" />

C'est pourquoi il est important que le système d'assurance de la légalité distingue différentes formes « d'illégalité » et que les efforts se concentrent sur l'aptitude du système à révéler les vraies causes de la « criminalité » et s'attachent à modifier les comportements qui peuvent l'être. Si les énergies du système d'assurance de la légalité sont détournées pour ne viser que les petits opérateurs ayant des capacités très limitées de changement de leurs pratiques, le système aura peu de chances d'atteindre le but recherché, et sera en outre incompatible avec les principes de la « bonne gouvernance ».<fnref n="6" />

La force de la société civile et sa capacité à participer au débat sur la légalité sont également la traduction de facteurs socio-structurels solidement établis, dont l'étude a été jugée intéressante pour les recherches menées dans le cadre des études de cas. Un passé récent de révolution ou de guerre civile peut avoir une influence majeure sur l'assurance et la réputation de la société civile, comme l'attestent certains exemples en Asie du Sud-est. Des recherches sont nécessaires pour déterminer l'importance du lien entre la structure des classes sociales et le militantisme environnemental. De façon générale, on pourrait s'attendre à ce qu'une sensibilisation et une mobilisation fortes en faveur de l'environnement soient associées à une société diversifiée sur le plan économique et à une classe moyenne développée. Inversement, des pays peu peuplés possédant des

<footnote n="5">5 Comme l'observe Rackham (1986), l'état de la forêt as plus à voir avec les facteurs qui favorisent la croissance des arbres qu'avec ceux qui encouragent leur coupe.</footnote>

<footnote n="6">6 La banque mondiale reconnaît ce danger dans sa stratégie FLEG lorsqu'elle fait l'observation suivante : « Malgré l'ampleur du problème [de la criminalité liée aux forêts], les cas de poursuites et de sanctions sont rares. En fait, lorsqu'il y a des poursuites, elles concernent des pauvres qui cherchent à pourvoir à leur subsistance et qui sont persécutés et envoyés en prison. Les grands opérateurs continuent leurs activités impunément. Sans doute s'agit-il de la pire forme de violation de l'équité et de la justice qui puisse découler de l'échec manifeste de la gouvernance, et c'est à ce problème qu'on doit s'attaquer. » (Banque Mondiale 2006, p. xi).</footnote>
régions forestières importantes, dont l'économie dépend fortement des rentes provenant d'industries extractives et où les structures sociales sont très polarisées, seraient caractérisés par la faiblesse relative de leur société civile et par un militantisme environnemental peu actif. « La sensibilisation à l'environnement » est une notion plus complexe ; on peut supposer que les petits cultivateurs sont très sensibilisés à l'environnement, mais cela ne se traduit pas forcément par des formes de mobilisation qui permettraient de nouer un dialogue avec le gouvernement ou le milieu humanitaire. Une « société civile forte » n'exprime pas forcément cette force d'une manière qui convienne aux processus politiques modernes, surtout lorsqu'ils ont une dimension internationale. Une société civile faible du point de vue moderne indique plutôt qu'elle a peu de moyens ONG et peu de mouvements associatifs au sens où on les connaît dans le Nord. Cela ne veut pas forcément dire que ces pays sont dépourvus des capacités nécessaires à la mobilisation d'une société civile autochtone ; le problème est plutôt que celle-ci est majoritairement de nature ethnique ou tribale, renforcée par des langues de communication différentes. Une forte dispersion géographique (caractéristique intrinsèque des régions où il subsiste encore de vastes étendues de forêts naturelles) vient s'ajouter à ces difficultés. Tous ces facteurs diminuent la faculté de ces sociétés à nouer le dialogue avec les acteurs internationaux et les « programmes modernes », ce qui pose également problème pour les gouvernements nationaux.

Il est intéressant de savoir si les mouvements sociaux défenseurs des valeurs de respect de l'environnement sont nécessairement « anti-pauvreté ». En Afrique, le mouvement des ONG est naissant et il entretient des liens satisfaisants avec la société civile dans son ensemble, surtout pour défendre les intérêts des plus démunis. La faculté interne d'autoréglementation des ONG est souvent limitée, ce qui a une incidence sur la capacité du mouvement à s'exprimer d'une seule voix. De la même façon, il est possible que sa capacité à tenir tête aux forces puissantes de l'industrie du bois soit réduite et très dépendante des alliances que formeront ses membres avec des organismes externes, ainsi que des degrés de soutien à l'extérieur du pays. Les ONG environnementalistes ont tendance à être plus puissantes en Amérique latine et en Asie, mais là encore, pas nécessairement « anti-pauvreté ». Certaines ont une préférence marquée pour les problématiques urbaines, ne s'identifient guère aux producteurs paysans indépendants dont ils ne cherchent pas particulièrement à défendre la cause. Même si des ONG environnementalistes axées sur le développement sont actives, elles ont tendance à être plus fortes lorsqu'elles s'appuient sur des groupes de la population clairement définis, comme c'est le cas pour les défenseurs des droits des populations autochtones.

Si l'on peut considérer que la structure sociale rend possible la gouvernance forestière et qu'elle affecte la probabilité que les efforts consentis pour la vérification se traduisent par des effets positifs sur la qualité de la gouvernance, cette influence n'est pas déterminante et la structure sociale et la gouvernance interagissent d'une manière qui n'est pas nécessairement simple. Aussi ces questions doivent-elles être explorées au cas par cas en tenant compte de l'influence de l'histoire.
## Les intérêts externes portés au secteur forestier

L'importance de l'intérêt externe porté au secteur forestier influe sur la direction de la réforme de celui-ci. Ce soutien peut être particulièrement critique dans les sociétés riches en forêts, dans lesquelles les relations politiques sont déséquilibrées et la gouvernance est faible. Ces alliés externes sont de deux types principaux : les donateurs du Nord d'une part et les militants écologistes et les défenseurs des droits de la personne d'autre part.

Ces dernières années, le groupe des donateurs intéressé par le FLEG comprenait presque exclusivement des institutions de Bretton Woods (la Banque Mondiale et le FMI), et, en ce qui concerne les APV, des bailleurs de fonds du Nord dans le groupe de l'UE (principalement le Danemark, la France, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni). D'autres bailleurs sont actifs dans certaines régions qui reflètent leur situation nationale particulière ; c'est le cas de l'Australie par rapport au Cambodge et d'autres Etats de l'Asie du Sud-est. La présence importante du secteur forestier dans les processus politiques soutenus sur le plan international, tels que les stratégies nationales de réduction de la pauvreté, est susceptible d'accroître l'intérêt des bailleurs, bien que jusqu'à présent les forêts et l'environnement aient toujours été mal représentés dans ces processus (voir Bird et Cabral 2007). Il est intéressant de noter la faible participation jusqu'ici dans le FLEG de grands pays consommateurs tels que la Chine et le Japon. Les forums internationaux comme la réunion FLEG Europe et Asie du Nord qui s'est tenue en novembre 2005 (qui a réuni les pays de l'ancien bloc soviétique) et la réunion du FLEG Chine en octobre 2007 représentent donc une évolution intéressante, qui pourrait aider à élargir la participation de ces acteurs de premier plan.

Les militants écologistes et défenseurs des droits de la personne sont souvent des ONG présents dans les mêmes Etats occidentaux européens que les donateurs humanitaires principaux, mais ils comprennent aussi le puissant groupe de pression de conservation aux USA. Le rôle essentiel joué par les écologistes et les défenseurs des droits de la personne provenant du Nord est une caractéristique intéressante de la scène actuelle du FLEGT et constituent une dimension importante de plusieurs des études de cas traitées dans ce livre. Loin d'être un phénomène isolé, le rôle important joué par ces mouvements dans le secteur forestier est l'aboutissement d'un changement progressif dans la structure de l'autorité publique au cours de la période de l'après-guerre froide, avec plus particulièrement la pénétration d'acteurs privés et non-gouvernementaux dans des domaines jusque-là réservés aux autorités officielles.

Divers commentateurs ont conceptualisé cette scène changeante de plusieurs manières. Pastor (1999) se place du point de vue général de la gouvernance lorsqu'il se penche dans ses écrits sur l'extension de ce qu'il appelle « les dimensions de la responsabilité ». La responsabilité traditionnelle, avance-t-il, a deux dimensions : une dimension horizontale, partagée par les institutions gouvernementales, qui ne devrait pas (en théorie du moins) empiéter sur les domaines de responsabilité légitimes de chacune d'entre elles, et une dimension verticale de responsabilité du gouvernement devant sa population, au travers des élections et d'autres moyens. Pastor propose une troisième dimension de responsabilité, qui renforce les responsabilités verticale et horizontale à la fois, par le biais des actions des
institutions internationales. Goetz et Jenkin (2004) s'appuient sur deux études de cas en Inde lorsqu'ils étudient les formes d'activisme de la société civile qui remettent en cause la dichotomie verticale-horizontale autour de laquelle la responsabilité a classiquement été envisagée. Les deux organisations considérées ont utilisé des méthodes normalement associées aux institutions d'Etat officielles de la responsabilité horizontale. C'est cette notion qu'ils appellent « une forme de responsabilité hybride », qui comble l'écart entre les première et deuxième dimensions traditionnelles, sorte d'engagement direct des citoyens (vertical) dans les fonctions de la responsabilité interne à l'Etat (horizontale). Dans le secteur forestier, il existe un facteur de complication qui est le rôle de premier plan joué par des ONG de pression externes et des organisations du secteur privé (la distinction entre les deux n'est pas toujours clairement établie) dans la responsabilité publique. Celles-ci vont au-delà des rôles traditionnellement joués par les organisations non gouvernementales en prenant fait et cause pour l'autoréglementation de l'industrie par des systèmes de certification et des mesures similaires (voir Brosius 1997).

Trois aspects de cette situation sont à souligner dans les études de cas présentées ci-après. Premièrement, les intérêts que les organisations externes (« internationales ») portent à des questions considérées jusqu'ici comme protégées par la souveraineté de l'Etat producteur. L'influence internationale sur l'élaboration des politiques nationales est si forte que l'expression « Etat intermédiaire » a été inventée pour décrire cette relation. L'« Etat intermédiaire » correspond à un Etat qui intègre facilement les attentes externes et les préoccupations planétaires dans les politiques nationales (Kaul et al. 2003). Deuxièmement, il y a les relations entre les organisations externes et divers acteurs nationaux, aussi bien des ONG que des groupes de la société civile. Les rapports de classe qui sous-tendent ces relations sont particulièrement intéressants à étudier (Lipschutz et Fogel 2002). Le troisième point est plus stratégique ; il concerne le degré de contribution d'actions commencées à l'extérieur d'une société donnée à la résolution durable des enjeux de la gouvernance interne. Ce qui s'est passé dans d'autres secteurs ou lors d'initiatives différentes semble indiquer que les pressions externes ont peu de chance d'avoir un effet à long terme, sauf si elles passent par l'intermédiaire d'un programme de réforme dirigé de l'intérieur ; certains grands axes de la politique humanitaire actuelle (par exemple, le soutien financier consenti par plusieurs donateurs associé à des stratégies nationales de réduction de la pauvreté) visent d'ailleurs à renforcer ce lien (voir Booth 2004 et De Renzio et Smith 2005).

## 4.4 Eléments-clés et impacts des systèmes de vérification

### Les éléments du système de vérification

La majeure partie de ce livre est consacrée à la définition des éléments nécessaires à un système de vérification et aux formes de construction les plus à même de soutenir durablement la fermeté des volontés politiques. Du point de vue de la fonctionnalité de l'ensemble, l'analyse des systèmes de vérification doit tenir compte du contexte, même s'il faut également considérer des éléments génériques.
Les caractéristiques essentielles d'un système de vérification qui ont été retenues lors des recherches VERIFOR comme étant particulièrement intéressantes sont résumées dans l'encadré 4.2. Ce sont les objectifs des systèmes de vérification qui sont d'abord déterminants pour la structure organisationnelle de ceux-ci. Le but d'un système de vérification est-il seulement de contrôler la criminalité et de renforcer l'application de la législation, ou de s'attaquer à des problèmes complexes relatifs à la réglementation de l'industrie ou aux pressions qui s'exercent sur elle ? Ou bien y a-t-il une finalité sociale plus générale qui cherche à maximiser le développement et la protection sociale des plus démunis en situation de dépendance par rapport à la forêt ? Lorsque le système cherche à atteindre des objectifs sociaux et des avantages sociétaux plus généraux, il est susceptible d'avoir des effets très positifs sur le degré de participation et « d'adhésion » des acteurs de la société civile. En revanche, lorsqu'il se donne seulement pour objectif d'appliquer la loi, l'intérêt qu'on lui porte sera sans doute moindre. C'est pourquoi la définition de la « criminalité » est une question essentielle, surtout lorsqu'on s'intéresse non plus simplement aux concessionnaires industriels, mais aussi aux petites et moyennes entreprises.

## Encadré 4.2 Éléments d'un système de vérification

### Objectifs centraux :

* Le système a-t-il pour objectif de contrôler la criminalité, de renforcer l'application de la loi et/ou de s'attaquer aux problèmes complexes relatifs à la réglementation de l'industrie et aux pressions qui s'exercent sur cette dernière ?

### Implantation institutionnelle :

* Le système est-il proche des organes officiels du gouvernement ?

* Comment la gouvernance du secteur influe-t-elle sur le fonctionnement du système de vérification ?

* Quelles sont les capacités techniques des administrations du secteur ?

* Y a-t-il des liens avec d'autres domaines de réforme de la gouvernance et si c'est le cas, le système peut-il tirer partie de ces liens ?

* Le système dépend-il considérablement du soutien de la société civile et/ou des médias pour fonctionner de façon satisfaisante ?

* Quels contrôles externes existe-t-il sur le système de vérification et sur la publication des audits ?

### Fondation juridique :

* Quel est le fondement juridique du système d'observation des forêts (par exemple, loi sur les forêts, lois de lutte contre la corruption) ; l'exploitation forestière illégale est-elle une infraction d'ordre civil ou une infraction pénale ?

A suivre
### Encadré 4.2 (suite)

* En quoi consistent les autorités légales ? Qui attribue, qui contrôle et qui sanctionne ? Qui sont les autorités légales ? Y a-t-il une séparation entre les fonctions exécutives et judiciaires ? Quelle séparation existe-t-il entre l'attribution de permis et de concessions et l'exercice de la répression criminelle et du contrôle ? Quelles sont les règles qui s'appliquent aux conflits d'intérêt ?

* Quelles sont les conditions juridiques qui doivent être satisfaites pour que le ou les organismes de vérification fonctionnent efficacement ? Les performances de ces organismes sont-elles surveillées et des actions de redressement sont-elles prises au besoin ?

* Les infractions à la loi sont-elles évaluées par rapport à des critères pratiques (par exemple, y a-t-il toujours un choix légal qui aurait pu remplacer le comportement jugé illégal, et si ce n'est pas le cas, quelles mesures ont été prises par l'autorité légale pour régler le conflit ?). Même question pour des critères de cohérence.

* Des moyens ont-ils été mis en place pour rendre le système juridique opérant, et si oui, comment ?

### Structure organisationnelle :

* Quels sont les degrés de pouvoir et d'influence politiques et industriels sur les nominations et les méthodes de travail de l'organisme de vérification ?

* Par quelles méthodes et au moyen de quels dispositifs, si tant est qu'il y en ait, l'indépendance et la transparence sont-elles assurées ?

### Indépendance budgétaire :

* Comment le système est-il financé et de quels moyens dispose le montage financier pour protéger le système des ingérences extérieures ?

* L'organisme est-il viable en ce qui concerne la fiscalité ?

* Voir plus loin pour la suite de l'encadré

### Freins et contrepoids entre organismes de contrôle :

* Quelle est le champ de la surveillance publique et quels liens sont entretenus avec d'autres services publiques tels que la police et les forces armées ?

* Comment sont réparties les responsabilités entre divers acteurs au regard de l'application de la loi ?

### Structures de rapport :

* Quels sont les liens avec la société dans son ensemble, et ces liens aident-ils à renforcer la légitimité et l'adhésion nationales ?

* Dans quelle mesure la production de rapports est-elle préservée des pressions particularistes, ou à l'inverse est-elle trop soumise à ce genre de pressions ?

* Les rapports une fois établis sont-ils accessibles et quel est le degré de transparence du processus d'élaboration de rapports ?
Le deuxième facteur à considérer est la localisation institutionnelle, qui influe diversement sur la propension d'un pays à avoir une gouvernance saine, notamment en ce qu'elle reflète les rapports existant entre le ministère des forêts et les autres ministères et administrations concernés (finances, planification, environnement et les collectivités locales). Il faut souligner que les ministères des forêts sont dénués de pouvoir et d'importance dans de nombreux pays producteurs, situation que de nombreux auteurs considèrent comme étant délibérée (voir par exemple, Ross 2001). Cette faiblesse est exacerbée par le fait qu'il y a pléthore d'institutions aux responsabilités imbriquées, ainsi que par la concentration excessive de l'autorité entre les mains d'un petit groupe d'individus. Il est relativement fréquent que ces conflits entre institutions se produisent dans un contexte de pénurie des compétences nécessaires au sein du ministère, de sorte que les possibilités de « redondance » entre prestataires pouvant se remplacer sont limitées, ce qui veut dire qu'il est deux fois plus difficile d'assurer le respect de standards professionnels. L'inaptitude d'un organisme de contrôle forestier à mener à bien sa tâche doit souvent être replacée dans ce contexte institutionnel défavorable pour être bien comprise.

La troisième question intéressante concerne la fondation légale des activités de vérification, y compris l'identité des autorités légales concernées et la base juridique sur laquelle s'appuient les activités d'observation. Toute modification du cadre juridique pour faciliter le bon fonctionnement d'un système de vérification mérite d'être notée. Il peut s'agir de tentatives visant à établir la complémentarité des rôles et des compétences entre les organismes d'application de la loi et l'organisme de vérification. La cohérence du cadre juridique est également importante, dans la mesure où si des incohérences existent, le respect d'une condition légale pourrait entraîner le risque de non-respect d'une autre condition. Cette situation se rencontre surtout dans les cas où l'administration forestière est partiellement décentralisée, mais où cette décentralisation est incomplète, de sorte qu'il y a des dédoublements, voire même des contradictions dans les domaines d'autorité. Dans de tels cas de figure, il est nécessaire d'identifier les procédures mises en place pour régler les conflits qui découlent de cette situation.

Le degré d'attachement à l'équité et à la justice peut se mesurer aux capacités d'adaptation des voies légales aux besoins des utilisateurs de la ressource. Ainsi, dans les cas où les infractions légales sont évaluées en permanence ou périodiquement par rapport à des critères pratiques, le système a les moyens de tenir compte des contraintes auxquels doivent faire face les acteurs, surtout lorsqu'ils n'ont que peu de moyens à leur disposition. Le degré d'attachement des autorités peut également être mesuré par leur volonté de mettre en place des procédures d'appel, que ce soit pour l'industrie ou pour les populations qui sont en relation avec elle.

Les autres dimensions des systèmes de vérification étudiées se rapportent à leur capacité à fonctionner de manière indépendante ainsi qu'au degré de protection dont ils bénéficient par rapport aux pressions politiques mentionnées plus haut. Il est clair que le degré d'indépendance budgétaire est un facteur intéressant, et que les décisions de vérification doivent être objectives, et inchangées quels que soient les intérêts financiers de l'organisme de vérification. L'idéal serait la sécurité financière à long terme, dans
la mesure où celle-ci offrirait les conditions les plus propices pour que soit préservé l'attachement à l'indépendance. Les situations dans lesquelles l'indépendance budgétaire était compromise ont présenté un intérêt évident pour la recherche.

De même, les structures de rapport doivent aussi être protégées des ingérences extérieures. Les modalités de traitement des informations sont particulièrement révélatrices du degré d'attachement à la véracité des comptes rendus tout comme l'est la netteté de la séparation entre le traitement des informations et les décisions politiques faites sur la base de ces informations. Le fait que les décisions finales soient « politiques » est peut-être secondaire par rapport au fait qu'elles soient reconnues comme telles, et au fait que les autorités encouragent la diffusion des informations sur lesquelles s'appuient ces décisions. Sur ce point il pourrait être judicieux d'étudier le degré de latitude politique présent dans le processus de gestion des informations. En utilisant les bons instruments de gestion, il est possible d'exclure la politique, de rendre automatique la production de rapports et de la mettre à l'abri des pressions particularistes (voir par exemple, Brown et al. 2004). Si des tentatives de ce genre sont constatées, elles indiquent clairement que les autorités ont véritablement l'intention de faire avancer les choses dans ce sens.

## Les impacts du système de vérification

Une fois qu'un organisme de vérification est en place, il faut chercher des preuves de ce qu'il peut effectivement changer les choses. Dans le cadre des recherches, les impacts doivent être évalués à deux niveaux : d'abord, il y a l'ensemble des impacts que l'organisme de vérification cherche à obtenir, et ensuite le degré d'efficacité de ces impacts dans la lutte contre la pauvreté. Dans chaque cas, il faut identifier des indicateurs d'adhésion aux résultats. Ce pourrait être des aspects comme le degré d'expression d'objectifs sociaux et la mise en place initiale de structures de contrôle et d'évaluation de la réalisation de ces objectifs.

Le gouvernement producteur pourrait présenter les objectifs du système de vérification dans une optique de réforme de la gouvernance, de conservation et d'utilisation durable des ressources naturelles, mais il pourrait n'être intéressé que par la rentabilité de l'industrie. Même si le gouvernement attache réellement de l'importance aux questions qui affectent la société toute entière, il se peut que la réforme soit partielle, les priorités pouvant changer. On pourrait s'attendre à ce que plus les objectifs de la vérification admis par le gouvernement sont limités, moins ils ont de chances de comporter des impacts anti-pauvreté. Mais même lorsque c'est le cas, les impacts anti-pauvreté peuvent reposer sur des conceptions différentes de la pauvreté. Prenons quelques exemples :

* Si la pauvreté est considérée essentiellement par rapport à la fourniture de services publics, les efforts devront être concentrés sur le contrôle et le suivi des revenus dans tout le système de vérification, puis sur l'évaluation du taux de fourniture de ces services. Cela pourrait poser problème et relever d'une trop grande subjectivité ; par exemple si un accord de concession exige du concessionnaire qu'il fournisse une infrastructure sociale, comprenant des centres de santé, des écoles, des ponts, comment la fourniture de ces services publiques pourra-t-elle être évaluée et par qui ?
Il est fort probable que les agents de contrôle n'aient pas les connaissances techniques suffisantes pour évaluer la qualité de ces infrastructures.

* Si la pauvreté est considérée par rapport à la mise en place de systèmes de protection fondamentaux, les efforts devront être concentrés sur l'exécution et le respect du cahier des charges (notamment les spécifications se rapportant à la responsabilité sociale), afin de voir si le système de vérification respecte bien les conditions sociales (exemple : « interdiction de couper une essence recherchée par les populations locales pour ses produits non ligneux dans un rayon de x km autour d'une localité, sans accord formel de la communauté »).

* Si la pauvreté est considérée par rapport à l'intégration économique et au développement pour éradiquer la pauvreté, les efforts devront être concentrés sur des dimensions macroéconomiques de production et d'affectation de revenus, l'impulsion donnée par l'initiative à la société dans son ensemble (par exemple, emplois créés) et les modalités de suivi de ces deux aspects.

Des indicateurs-clés de préoccupation sociale seront la participation des habitants des forêts dans la conception du système, et le droit de regard qui leur a été accordé sur son fonctionnement. Ces préoccupations ont peu de chances d'être isolées ; elles sont liées à l'attachement des autorités nationales aux principes de la bonne gouvernance que sont la responsabilité, la transparence et la participation publique.

## 4.5 Synthèse

Les paragraphes qui précèdent ont établi que le processus de mise en place d'un système de vérification comporte trois phases. Dans la première phase, les causes de fond de la mauvaise gouvernance forestière sont évaluées, ainsi que le degré de probabilité que les problèmes identifiés puissent être résolus par des améliorations apportées à la production et au commerce du bois. (Bien sûr, cela ne veut pas dire que cette évaluation sera réalisée dans les faits ; plusieurs des études qui suivent permettent en effet d'en douter). Dans la deuxième phase, le gouvernement décide de donner suite à ce désir de réforme ou de s'y opposer. (L'adhésion à la réforme variera probablement beaucoup entre les différents organes du gouvernement, comme l'attestent les études de cas). La décision du gouvernement tiendra compte d'un certain nombre de facteurs liés aussi bien aux caractéristiques de l'industrie du bois qu'aux attentes de la société et des partenaires externes de l'industrie par rapport à celle-ci. La troisième phase est consacrée à la conception du système de vérification et peut s'avérer encore plus prolongée et politisée que les deux premières.

Les chapitres suivant examinent des exemples importants de conception de systèmes de vérification du secteur forestier dans douze pays. Ces études sont suivies, dans la Partie C, par un examen des thématiques communes qui se dégagent de ces études de cas.
# Chapitre 5

## Le Forest Practices Board en Colombie-Britannique

Note : cette étude de cas a été achevée en avril 2006 et a été réalisée par Kate Schreckenberg. Elle s'appuie sur l'étude de cas de pays n° 2 de VERIFOR par Schreckenberg, K. 2006 Verification in the forest sector of British Columbia. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 5.1 La Colombie-Britannique : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>4,3 millions</td><td>www.bcstats.gov.bc.ca/index.asp</td></tr><tr><td>Territoire</td><td>95 millions ha</td><td>COFI 2005</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>62%</td><td>COFI 2005</td></tr><tr><td>Taux de forêts publiques</td><td>95%</td><td>MdF 2004</td></tr><tr><td>Production industrielle de bois ronds</td><td>81,5 millions de m³</td><td>MFR 2007</td></tr><tr><td>Emplois directs dans le secteur forestier</td><td>87 300</td><td>Md 2003</td></tr><tr><td>Part du secteur forestier dans le PNB</td><td>7,7%</td><td>www.bcstats.gov.bc.ca/data/bus_stat/bcea/BCEACurr.asp</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>9,6 milliards USD</td><td>www.bcstats.gov.bc.ca/data/bus_stat/bcea/BCEACurr.asp</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux pour le bois</td><td>USA et Japon</td><td>MFR 2007</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption TI (pour le Canada) (0-10, où 0 = corruption maximum)</td><td>8,5</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (pour le Canada) (0-1, où 0 = très bas)</td><td>0,95</td><td>UNDP 2006a</td></tr></tbody></table>

### 5.1 Introduction

Cette étude de cas porte essentiellement sur le *Forest Practices Board* (bureau des pratiques forestières) de la Colombie-Britannique (CB), organisme unique dans le monde dont la
mission est d'obliger l'Etat et l'industrie forestière à rendre des comptes au public au sujet de leurs pratiques dans les forêts et prairies. D'autres éléments de l'administration et du système de contrôle des forêts de la CB sont abordés, mais non approfondis.

## 5.2 Pourquoi le besoin de vérification ?

La filière forestière du Canada est essentiellement une affaire provinciale puisque la Colombie-Britannique est la province du pays qui dépend le plus fortement des forêts. Celles-ci recouvrent 62 % des 95 millions d'hectares de territoire de la province (COFI 2005) et l'industrie forestière génère 2,1 milliards CAD de recettes annuelles pour le gouvernement de la CB (MdF 2003).<fnref n="1" /> En 2002/2003, elle comptait 87 300 travailleurs forestiers (MdF 2003), représentant 4,4 % des emplois totaux dans la province, mais la totalité des emplois associés au secteur forestier pourrait s'élever à 14 % (MdF 2004).

La CB est renommée dans le monde entier pour sa flore exceptionnelle et les espèces rares de sa faune, telles que la chouette tachetée et le caribou de montagne. Les côtes de la CB sont les terres d'origine de 20 % des forêts pluviales tempérées (WRI 2001) restant sur la planète. À la fin des années 80 et au début des années 90, l'industrie forestière de la CB était en butte à de vives critiques d'ONG locales, nationales et internationales, qui pointaient du doigt les dégradations provoquées par une industrie non régulée. Le conflit de longue durée qui s'ensuivit, appelé « guerre dans les bois », culmina en 1993 lorsque des dizaines de milliers de personnes protestèrent contre les coupes rases de forêt pluviale ancienne dans la baie de Clayoquot. Les groupes écologistes s'en prirent délibérément aux exportations de la CB sur les marchés de produits forestiers européens et américains pour essayer de renforcer la réglementation de l'industrie (Cashore et al. 2006), si bien que certains clients européens et américains de la société d'exploitation forestière active dans la région de Clayoquot annulèrent leurs contrats.

La publicité négative tant à l'intérieur du pays qu'à l'international fut l'un des facteurs qui poussa le gouvernement à créer une commission des ressources forestières, regroupant des représentants d'organismes du travail, de l'industrie du bois et des collectivités locales. La commission conclut que « l'incapacité dont a fait preuve le secteur forestier à reconnaître et à gérer adéquatement les valeurs forestières autres que le bois et à gérer plus intensément les valeurs liées au bois a mis en danger l'existence même du secteur économique le plus important de la CB » (citation dans SLDF/FW 2002). Pour remédier à ce qu'elle considérait comme une absence de cohérence dans la gérance des forêts, la commission recommanda de réunir plusieurs lois et réglementations en un Code d'exploitation forestière unique. Ce Code comportait une réglementation des forêts parmi les plus strictes au monde et contribua fortement à renforcer la confiance dans les activités de l'industrie forestière en CB (Cashore et al. 2006). Parallèlement à l'élaboration du Code en 1995, le gouvernement créa un organisme indépendant, le *Forest Practices Board* (FPB) la même année.

<footnote n="1">¹ CAD fait référence au dollar canadien, 1 CAD étant égal à 0,87 USD (janvier 2006).</footnote>
## 5.3 Le mission du FPB

La mission du FPB est de « servir l'intérêt public en étant l'organisme chargé de veiller à la rigueur des pratiques forestières en Colombie-Britannique » et ses responsabilités sont les suivantes :

* Effectuer des audits des pratiques forestières des organismes publics et des titulaires de permis sur les terres publiques ;

* Effectuer des audits de l'application par les organismes publics de la loi sur les pratiques forestières dans les forêts et les prairies (Forest and Range Practices Act, FRPA, voir ci-après) ;

* Enquêter sur les plaintes du public ;

* Réaliser des recherches spéciales sur des questions forestières ;

* Participer à des procédures administratives d'appel ; et enfin,

* Produire des rapports sur les activités, les résultats des recherches et les recommandations du bureau.

Au travers de ces activités, le FPB peut proposer des améliorations portant sur les pratiques dans les forêts et les prairies et sur les réglementations gouvernementales, lorsque celles-ci se rapportent à l'application de pratiques forestières spécifiques.

Le FPB bénéficie d'un large soutien parmi toutes les parties prenantes essentielles, telles que les organismes publics, les ONG environnementalistes et les groupes des premières nations. Cela est mis en évidence par le fait que sa mission a été reconduite sous l'empire de la nouvelle loi sur les pratiques dans les forêts et les prairies (Forest and Range Practices Act (FRPA), radicalement différente et axée sur les résultats. Cette loi est entrée en vigueur en 2004, suite aux préoccupations de l'industrie concernant la charge très lourde représentée par la gestion prescriptive préconisée par le Code (« gérance forestière en recettes de cuisine »), et dans un cadre général de dérégulation après l'élection d'un nouveau gouvernement libéral en 2001. Certains écologistes, très insatisfaits par la FRPA, considèrent que le bureau ne présente pas tellement d'intérêt pour la cause qu'ils défendent, c'est-à-dire l'amélioration du cadre politique de la gestion durable des forêts et de l'aménagement du territoire. Certains voudraient que la mission du FPB soit élargie de la simple gérance à un rôle de surveillance politique, qui s'étendrait aux domaines actuellement régis par la loi sur les forêts, y compris les décisions concernant la délivrance des permis de routes et voies forestières et des permis de coupes, la pertinence du processus de révision de l'approvisionnement forestier, les décisions concernant les possibilités annuelles de coupe et leur répartition, et les décisions concernant la délivrance et le renouvlement des accords de tenure (SDLF/FW 2002). Selon certains, qui expriment l'inquiétude ressentie au sujet de l'ampleur géographique d'autres utilisations du sol, par les industries gazières et pétrolières (principalement autorégulées) dans les terres de l'intérieur par exemple, la mission du FPB devrait être élargie à l'arène plus générale de l'utilisation des ressources naturelles et de l'aménagement du territoire.
## 5.4 Conception du système de vérification

### Les activités du FPB

Au travers de toute une gamme d'activités, le FPB assure des activités d'observation et de surveillance indépendantes des pratiques forestières dans les forêts et prairies en CB. Bien qu'il n'utilise pas le terme de vérification pour aucune de ses activités, toutes ses activités remplissent ensemble la fonction de nombreux vérificateurs, à savoir de contribuer à renforcer la confiance dans le secteur forestier. Le FPB est extérieur au secteur forestier et entreprend une gamme d'activités, dont la fréquence est indiquée à la Figure 5.1. Ces activités sont décrites ci-après.

### Audits des pratiques forestières

Des audits des activités forestières des titulaires de permis et des organismes publics examinent tout ou partie de la planification et des pratiques forestières relatives aux forêts et aux prairies dans la zone de permis des entités à auditer, y compris la planification des activités, la construction des routes et voies forestières, la maintenance et la désactivation, l'exploitation du bois, la sylviculture et la protection contre les incendies. Les audits du FPB sont aléatoires, mais une fois qu'un permis a été soumis à un audit de conformité du bureau, il est retiré du « paquet » d'audits à sélectionner pendant cinq ans, ce qui permet d'assurer que d'autres permis soient audités, réduisant ainsi le fardeau éventuel que peut représenter des audits successifs pour les titulaires de permis. Depuis 2002, année du

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>**Figure 5.1** Principales activités du Forest Practices Board en Colombie-Britannique pendant ses dix premières années d'existence (1995-2004)</figcaption></figure>
premier audit par le FPB de société certifiée, il peut utiliser des informations produites
lors d'inspections d'organismes de certification. Cela permet de réduire le temps passé
sur le terrain et les coûts pour le bureau et le titulaire de permis, si l'entreprise auditée
n'a pas d'objections à ce que ces informations soient rendues publiques. Les rapports
d'audit sont d'abord remis aux entités auditées, puis communiqués au public et aux
administrations gouvernementales.

Audits thématiques

Un audit thématique examine les pratiques forestières dans les forêts et prairies d'un ou
plusieurs titulaires de permis qui se rapportent à une valeur forestière spécifique dans
un secteur géographique donné, telle que sa nature riveraine, une qualité de sols ou un
aspect visuel.

Audits d'exécution de la loi

Un audit d'exécution de la loi correspond en quelque sorte à une définition restrictive de
la vérification, en ce sens qu'il est vérifié par des contrôles au hasard que les organismes
gouvernementaux appliquent correctement la loi FRPA et les réglementations. Cet audit
examine entre autres les politiques et procédures relatives à la conformité et au respect de la
loi, ainsi que des dossiers, rapports, enquêtes, demandes d'action corrective et prononcés
d'infraction spécifiques relatifs à des inspections. Il est souvent réalisé en conjonction
avec un audit des pratiques forestières, ce qui permet de vérifier la concordance entre les
résultats de l'audit de terrain et les mesures prises par les organismes gouvernementaux
pour assurer la conformité et le respect des lois et réglementations.

Enquêtes sur les plaintes

À côté des audits aléatoires, le FPB exerce une fonction similaire à celle d'un médiateur : il enquête sur toutes sortes de plaintes, y compris des plaintes contre des organismes gouvernementaux, des entreprises et des particuliers. Le bureau intervient en qualité d'enquêteur indépendant et neutre, et non en tant que porte-parole du plaignant. Il peut consulter toutes les parties et tente de régler la plainte. Lorsque l'enquête est terminée, il présente un rapport avec ses recommandations le cas échéant, aux parties concernées, au public et aux ministres compétents.

Rapports spéciaux

Ce sont les rapports spéciaux produits par le bureau qui présentent le plus d'intérêt pour
le public et qui sont susceptibles d'avoir le plus d'influence politique ; ils traitent de
questions fréquemment soulevées lors des audits, qui correspondent à des préoccupations
du public. Le FPB est totalement libre de choisir les sujets sur lesquels il souhaite enquêter.
Les sujets récents étudiés par le bureau ont été par exemple le caribou de montagne,
l'exploitation forestière dans les régions de montagne, les pratiques forestières relatives à
la gestion de l'épidémie de dendroctones du pin ponderosa, et la réconciliation nécessaire
de la gestion des produits forestiers non ligneux avec la planification et les pratiques
forestières. Lorsqu'il élabore des rapports spéciaux, le FPB se concerte avec le plus grand nombre de parties prenantes possibles.

## Application de la loi et sanctions

Le FPB ne peut pas imposer de sanctions, même lorsqu'une non-conformité est constatée ; il doit en effet se reposer sur la direction pour la conformité et l'exécution de la loi (Compliance and Enforcement, C&E) au sein du ministère des forêts et des prairies (Ministry of Forests and Range, MFR), qui est chargée d'instruire les manquements comme il convient. La direction C&E peut avoir recours à diverses mesures coercitives en fonction de la gravité de l'infraction, les plus fréquentes étant les amendes et les contraventions (C&E 2004). Des mesures coercitives plus sévères pourraient également être appliquées, mais elles le sont rarement. Celles-ci comprennent les ordres de suspension de travaux, les demandes d'action corrective, les suspensions ou les annulations de permis, la privation du droit de vendre du bois, ainsi que les avis d'expulsion. Dans des cas extrêmes, les inspecteurs de la C&E peuvent demander des poursuites par le procureur général.

Le bureau peut demander à être informé des suites données à ses recommandations mais il ne dispose pas des pouvoirs qui lui permettraient d'assurer leur mise en œuvre. Cependant, il privilégie fortement l'information du public et met à sa disposition tous les rapports qu'il produit, tant sous leur forme complète qu'abrégée. En fonction des recommandations, une société civile puissante et bien informée peut prendre le relais du FPB en exerçant des pressions sur des groupes cibles (principalement le gouvernement et/ou l'industrie), pour que ces recommandations soient mises en œuvre.

## Autres acteurs du système de gouvernance forestière

Même si le FPB est le seul organisme à avoir une mission spécifique au secteur forestier de la CB, d'autres acteurs jouent des rôles importants pour maintenir la crédibilité de celui-ci (voir la Figure 5.2). Ces acteurs sont décrits ci-après.

La direction C&E du MFR veille à ce que les lois forestières soient bien respectées dans les forêts publiques de la CB et intervient en cas de non-conformité. Les membres du personnel de la C&E évaluent les risques associés aux activités des titulaires de permis et établissent des programmes d'inspection pour les sites prioritaires à risques élevés. Ils effectuent également des inspections en réponse à des informations provenant d'autres membres du personnel, d'organismes, d'opérateurs ou du public, et des inspections de suivi pour remédier aux problèmes qui leur ont été signalés. Les agents responsables de la C&E effectuent chaque année plus de 16 000 inspections d'évaluation de la conformité aux dispositions légales sur les forêts.

L'Association des professionnels de la forêt de CB (ABCFP) est un organisme de réglementation de la profession, auquel doivent adhérer tous les forestiers exerçant leur métier en CB. L'ABCFP établit les standards de compétences et de pratique professionnelles que ses membres doivent respecter, dans le but de préserver l'intérêt du public en matière
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Figure 5.2 Vérification dans le secteur forestier en Colombie-Britannique</figcaption></figure>
de gérance des ressources et d'obliger ses membres à rendre des comptes au sujet de leurs actions au moyen de programmes disciplinaires et d'assurance de la qualité.

L'industrie forestière a mis en place des initiatives comme celle du *British Columbia Forest Safety Council* (Conseil de la sécurité forestière en Colombie-Britannique). Créé en septembre 2004, cette association à but non lucratif incorpore toutes les principales organisations du secteur forestier et a pour mission de travailler avec l'industrie forestière pour supprimer les accidents du travail, mortels ou autres, dans l'industrie. Une de ses premières actions a été de mettre en place un médiateur de la sécurité forestière.

La certification par un tiers indépendant est très répandue en CB. La plupart des entreprises forestières ont des systèmes de gestion de l'environnement certifiés par l'International Organization for Standardization (ISO 14001 EMS). En outre, la plupart des grandes entreprises sont membres d'un des trois programmes de certification utilisés au Canada aujourd'hui, qui sont les suivants : Sustainable Forestry Initiative (SFI), Canadian Standards Association (CSA) et Forest Stewardship Council (FSC).

La société civile en CB est bien organisée. Les ONG environnementalistes et les groupes des premières nations jouent un rôle particulièrement important en attirant l'attention sur les pratiques qu'ils jugent incompatibles avec la gestion durable des forêts et/ou l'aménagement du territoire.

## Indépendance du FPB

Dans les limites de sa mission, le FPB sous sa forme actuelle est considéré par toutes les parties comme agissant avec un degré élevé d'indépendance (FPB 2006a). Ses rapports ne mettent en évidence aucun favoritisme, ses recommandations étant adressées aussi bien à l'industrie forestière qu'aux administrations publiques. L'indépendance du bureau par rapport aux titulaires de permis et aux administrations publiques est assurée par la législation, ce qui lui permet également de rendre des comptes au public sans ingérence et sans filtrage. Même si le bureau présente ses rapports au ministre des forêts et des prairies, au ministre de l'environnement, au ministre de l'agriculture et du territoire et au ministre de l'énergie, des mines et des ressources pétrolières, ses rapports et les résultats de ses enquêtes ne sont pas fournis au gouvernement pour révision ou commentaires préalablement à leur diffusion publique. Le bureau a également le pouvoir de rendre obligatoire la présentation de preuves lors de ses enquêtes, et l'autorité requise pour auditer et enquêter sur les pratiques forestières et les mesures d'exécution de la loi des administrations gouvernementales.

Le bureau rend des comptes au gouvernement de la CB. Cela veut dire que l'indépendance du bureau en ce qui concerne son financement et sa composition est susceptible d'être exposée à des manipulations de la part du gouvernement, et indirectement de la part de l'industrie du bois influente, par le biais du soutien qu'elle peut apporter à certains candidats politiques aux élections. Le financement du bureau s'élevait à environ 3,6 millions CAD en 2004-2005 ainsi qu'en 2005-2006 et provient directement du Conseil
du Trésor. Ce système permet de protéger le bureau des pressions de financement qui
pourraient surgir s'il était lié à l'un des quatre ministères chargés de l'administration
des forêts. Néanmoins, le bureau n'est pas à l'abri des réductions budgétaires effectuées
sur l'ensemble du secteur gouvernemental et a subi récemment une réduction de son
budget qui était à l'origine de 5 millions CAD, restreignant ainsi sa capacité d'action.
En ce qui concerne sa dotation en personnel, le bureau comporte 8 membres, assistés
d'une équipe de 25 forestiers, biologistes, comptables et avocats. Les membres du bureau
représentent un large éventail d'expertises et d'expériences en sciences forestières et
environnementales, tirées de toute la province. Ils sont nommés à titre personnel, plutôt
qu'en qualité de représentants de groupes d'intérêts particuliers. Un Code de conduite a
été adopté pour veiller à ce que les membres du bureau remplissent bien leurs obligations
légales dans le respect de la justice et de l'impartialité et à l'abri des considérations et
des intérêts de personnes. Le président du bureau est choisi au terme d'une procédure
de sélection, nécessitant l'aval du gouvernement, tout comme les autres membres du
bureau, recommandés par le président.

Règles et procédures de vérification

Référentiels par rapport auxquels la vérification est effectuée

La FRPA définit 11 « résultats » relatifs aux forêts et à l'environnement qui doivent être
obtenus (par rapport aux bois, aux sols, à l'aspect visuel ou aux espèces sauvages par
exemple), mais contrairement au code précédent, elle ne précise pas de critères clairs,
transparents et applicables. Les entreprises sont censées soumettre des plans de gérance
forestière (Forest Stewardship Plans, FSP), qui doivent indiquer les résultats escomptés
pour une « unité forestière d'aménagement » donnée et les stratégies prévues pour parvenir
à ces résultats. Les premiers FSP étudiés laissent penser qu'ils varient beaucoup. Certains
comprennent des engagements spécifiques, auquel cas le FPB évaluera la conformité à ces
engagements. D'autres FSP donnent des résultats mesurables, auquel cas le FPB utilisera
des critères et des indicateurs pour évaluer la probabilité de parvenir à ces résultats (FPB
2006b). Le FPB s'est donc engagé dans un processus de collaboration avec toute une
gamme de parties prenantes pour développer des indicateurs scientifiquement valides
pour chacune des valeurs définie par la FRPA.

Valeurs et principes directeurs du FPB

En raison des critiques du style très négatif des premiers rapports d'audit, qui centraient principalement leurs efforts sur la mise en évidence des points de « non-conformité », le FPB s'efforce désormais d'entretenir des rapports plus constructifs avec les entités auditées. Le bureau a élaboré un ensemble de principes directeurs (FPB 2005), reflétant les valeurs-clés de l'organisation, qui sont appliquées au quotidien pour servir de guide aux activités. Ces principes directeurs spécifient que le bureau :

* Agit au service des intérêts du public, et non de ceux d'un groupe unique, quel qu'il soit ;

* A une approche directe ;
* Met l'accent sur les solutions plutôt que sur l'incrimination ;

* A une attitude non conflictuelle et pondérée ;

* Traite tous les individus d'une façon respectueuse, juste et sensible ;

* Effectue ses activités d'une manière mesurée, sans parti pris ni couleur politique ;

* Remplit sa mission avec intégrité et efficacité ;

* Met à la disposition du public des rapports clairs et concis ;

* Fonde ses actions et ses décisions sur ses connaissances, son expérience et le bon sens ; et enfin

* Est accessible et responsable.

## Les appels

Les entreprises ou les particuliers peuvent faire appel contre une décision de non-conformité devant la *Forest Appeals Commission* (commission des appels du secteur forestier). Ce tribunal indépendant a le pouvoir conféré par la loi d'instruire des appels contre des décisions administratives sur diverses questions réglementées par la FRPA, la loi sur les forêts, la loi sur les prairies, la loi sur la flore et la faune et la loi sur les forêts privées. Il est composé de membres à temps partiel ayant une variété d'expériences dans des domaines techniques ou des affaires, assistés d'une équipe de sept employés à temps plein. Le FPB peut également faire appel contre des décisions devant la *Forest Appeals Commission* pour le compte de particuliers.

## 5.5 Performances du FPB

Le FPB n'a pas le pouvoir d'imposer des pénalités ni d'assurer la mise en œuvre de ses recommandations, et il compte uniquement sur la persuasion pour obtenir les résultats qu'il souhaite. Cependant, du fait de son indépendance, les rapports du bureau ont beaucoup d'influence auprès du public. Le suivi de ses propres recommandations a permis au FPB de constater que beaucoup de celles-ci sont en fait appliquées sans ce qu'il ne soit fait mention du fait qu'elles proviennent à l'origine du FPB. Même si les audits représentent un travail important pour les bureaux de district du MFR, les recommandations fréquentes du FPB sur l'utilisation d'outils plus nombreux et plus efficaces pour améliorer l'application de la loi, sont souvent bien accueillies à la direction générale du MFR. Certains des rapports spéciaux du FPB ont eu un impact très évident : le rapport intitulé « Le caribou de montagne en CB : dernière chance de conservation ? » (FPB 2004), l'un des plus médiatisés, a entraîné la mise en place d'un organe pour la gestion des espèces en voie de disparition à l'échelle de la province. Néanmoins, à peine six mois plus tard, les groupes écologistes ont produit un rapport affirmant que l'industrie du bois n'avait pas changé ses habitudes dans les régions où se trouve l'habitat du caribou de montagne, malgré l'urgence soulignée dans le rapport du bureau du *Forest Practices Board* (projet pour le caribou de montagne 2005). De la même façon, en 2004 le FPB a rendu public un rapport de réévaluation faisant suite à un rapport précédent sorti en 2003 consacré à la gestion et la conservation des habitats de nidification du guillemot marbré, une des espèces en voie de disparition en CB. Dans ce rapport, le FPB fait état
des progrès réalisés, mais attire l'attention sur le caractère encore limité et trop lent des efforts de conservation.

Toutes les parties prenantes témoignent une grande confiance au FPB et à ses activités et sont de l'opinion générale qu'il remplit sa mission limitée dans un souci de justice et d'efficacité (FPB 2006a). Cependant, pour certains de ses détracteurs, le fait qu'il ne dispose pas d'instruments légaux pour imposer des amendes ou des poursuites en cas de non-conformité constitue une faiblesse non négligeable, qui amène « tant les administrations gouvernementales que l'industrie forestière a n'en tenir aucun compte [du FPB] » (FPB 2006a). D'autres souhaiteraient voir la mission du FPB englober des aspects de politique forestière plus généraux, voire même les questions plus fondamentales d'aménagement du territoire. On pourrait leur opposer toutefois que la crédibilité du FPB découle justement en partie de ses modalités de fonctionnement dans le cadre de sa mission actuelle : celle-ci pourrait certes être élargie un tant soit peu, mais les limites actuelles lui permettent de ne pas favoriser les optiques particulières.

## 5.6 Les enseignements à tirer

Cette étude de cas permet de tirer plusieurs enseignements qui sont les suivants :

* Malgré les niveaux élevés de respect de la légalité en CB, il existe un débat intense et parfois très conflictuel sur l'opposition entre la vérification de la légalité et la réalisation de la gestion durable des forêts.

* Le FPB œuvre dans le cadre d'un mandat limité : il ne peut pas imposer de pénalités, et ne peut commenter que les politiques qui concernent directement l'amélioration des pratiques forestières.

* Malgré ces restrictions, ses rapports spéciaux sur des thèmes particuliers permettent au FPB d'offrir un forum neutre où sont débattus de façon constructive les sujets de préoccupation majeure du public, y compris la mise en œuvre de la nouvelle législation forestière.

* Grâce à l'indépendance du FPB, les parties prenantes collaborent avec lui et respectent les résultats de ses travaux.

* La clé de son succès découle notamment de son attitude constructive et professionnelle.

* Le FPB ne peut pas assurer la vérification à lui tout seul. Il œuvre à l'intérieur d'un ensemble d'éléments qui s'influencent les uns les autres et qui comporte des acteurs moins impartiaux comme le gouvernement, le secteur privé et une société civile puissante.
<figure><img src="image_17.png" /></figure>
# Chapitre 6

## Évolution du système de contrôle des forêts au Costa Rica

Note : cette étude de cas a été achevée en mars 2007 et a été réalisée par Guillermo Navarro, Hans Thiel et Joaquín Campos. Elle s'appuie en partie sur l'étude de cas de pays n°. 6 de VERIFOR : Navarro, G. et Thiel, H. 2006 The Costa rican national forest control system. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 6.1 Le Costa Rica : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Division de la population de l'ONU 2006</td></tr><tr><td>Territoire</td><td>2005</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Division des statistiques de l'ONU, 2006</td></tr><tr><td>Taux de forêts publiques</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production industrielle de bois rondes</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT, 2005</td></tr><tr><td>Emplois directs dans le secteur forestier</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Part du secteur forestier dans le PNB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux pour le bois</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption TI (0-10, où 0 = corruption maximum)</td><td>2006</td><td>Transparency International, 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0-1, où 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>UNDP 2006a</td></tr></tbody></table>

### 6.1 Introduction

De pays comptant parmi les plus déboisés du monde, le Costa Rica est passé au rang de leader mondial en matière de sylviculture de plantation, de gestion durable des forêts et d'élaboration et de mise en œuvre de politiques forestières innovatrices, visant à la protection et à l'utilisation des ressources forestières et à la promotion du secteur
forestier. Toutefois, certaines études (CATIE 2001 ; De Camino et al. 2000) indiquent que le déboisement et l'exploitation forestière illégale demeurent des problèmes très importants.

Ce cas décrit la variété d'acteurs publics, publics-privés et indépendants qui interviennent pour assurer le contrôle et la vérification de la production forestière au Costa-Rica. Il analyse la façon dont des forces d'opposition tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du secteur forestier ont fragilisé certains éléments fonctionnels importants des systèmes d'administration, de contrôle et de perception des recettes.

## 6.2 Contexte de l'analyse

Le Costa Rica possède une superficie de 5 millions d'hectares dont 62,8 % sont caractérisés par leur « potentiel forestier » (MINAE 2001). Cependant, la politique de développement agricole agressive menée entre 1950 et 1990 a provoqué une progression du déboisement parmi les plus rapides au monde et une configuration très fragmentée de la couverture forestière. Un point critique a été atteint en 1985 lorsque le couvert forestier ne représentait plus que 24 % de la superficie forestière d'origine (Oficina Nacional Forestal 2001). Cet état de fait a conduit l'Etat à mettre en œuvre un système de mesures incitatives pour créer les conditions propices au reboisement. La loi sur la forêt de 1996 institua un système de paiements pour compenser les propriétaires forestiers pour la préservation de fonctions forestières rendant des services environnementaux à la société (De Camino et al. 2000). Ces mesures incitatives, associées à un changement d'orientation des politiques de développement national en faveur de la promotion des services et de l'écotourisme, ont réussi à faire remonter le couvert forestier, à différents stades de régénération forestière, à 46 % du territoire national (De Camino et al. 2000).

La majeure partie du bois autorisé provient à présent de systèmes agroforestiers et de plantations forestières, 4 % seulement provenant encore de forêts naturelles. Cependant, une part non négligeable (22 %) du total des bois transformés par l'industrie serait encore illégale, et proviendrait d'arbres situés en dehors des forêts, moins soumis aux contrôles de l'administration forestière (Oficina Nacional Forestal 2004).

## 6.3 Situation générale du système de contrôle des forêts au Costa Rica

### Structure organisationnelle

L'autorité forestière nationale du Costa Rica est chargée de la direction de la gestion des forêts. Elle est composée de quatre entités : le système national des aires de conservation (SINAC) et le fonds forestier national, qui dépendent tous deux du ministère de l'Environnement (MINAE), la commission nationale pour la foresterie durable, composée d'institutions universitaires et de recherche qui recommandent des instruments de politique fondés sur des donnés scientifiques, tels que les référentiels de gestion forestière, et enfin l'office national des forêts, organisme participatif pour
l'élaboration de politiques, comprenant plusieurs parties prenantes du secteur forestier privé, ainsi que des organismes écologiques.<fnref n="1" />

Le SINAC a été fondé en 1998 par la loi sur la biodiversité en tant que système de gestion et de coordination participatif et décentralisé, organisé en 11 aires de conservation. Chacune d'entre elles possède un centre administratif régional, prenant des décisions opérationnelles et financières avec un certain degré d'autonomie. Les 32 bureaux locaux du SINAC sont en contact direct avec les clients et gèrent le processus de « promotion et de contrôle des forêts », dont :

* La vérification des demandes d'exploitation forestière sur place dans les bureaux et par des inspections de terrain ;

* L'attribution de permis d'exploitation des bois (PEB) aux propriétaires forestiers ;

* La vérification de ce que l'exploitation forestière est bien réalisée conformément aux normes nationales pour la gestion durables des forêts et aux autres dispositions pertinentes<fnref n="2" /> ;

* La délivrance de permis de transport du bois (PTB), ainsi que d'étiquettes aux propriétaires forestiers ;

* Le contrôle du transport du bois ; et enfin

* L'exécution de la législation relative aux questions administratives, et le signalement des infractions à l'organisation judiciaire.

La fonction de surveillance des activités d'exploitation forestière dans les forêts a été déléguée aux régisseurs forestiers en 1991. Ce sont des forestiers professionnels indépendants agréés par le collège professionnel des ingénieurs agricoles (CIA). Il incombe aux cadres surveillants forestiers du CIA de superviser le travail des régisseurs forestiers. Actuellement, environ 150 régisseurs forestiers sont chargés de 4000 régies forestières par an.

Interviennent aussi dans le système de contrôle des forêts la police nationale, qui vérifie les PTB à des postes de contrôle routier et les comités de surveillance des ressources forestières et naturelles (COVIRENAS). Ces groupes de la société civile ont, conformément à la loi sur les forêts, pour mission de fournir un contrôle social et une surveillance de toutes les activités associées à l'utilisation des forêts naturelles et des espèces sauvages, mais avec la coordination et sous la supervision du SINAC.

## L'administration des forêts

La Figure 6.1 montre le flux des procédures administratives dans le système de contrôle des forêts. Il existe plusieurs options pour demander une autorisation de récolte du bois.

<footnote n="1">1 La Commission nationale pour la foresterie durable s'appelait autrefois Commission nationale pour la certification des forêts.</footnote>

<footnote n="2">2 La loi autorise l'administration à effectuer elle-même la vérification ou à sous-traiter cette tâche à des sociétés d'audit externes, ou à des auditeurs indépendants.</footnote>
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Figure 6.1 Flux des procédures administratives dans le système de contrôle des forêts au Costa Rica</figcaption></figure>

Les régisseurs forestiers doivent superviser la préparation des plans d'aménagement (PA) pour les forêts naturelles et des inventaires de forêts commerciales (IF) pour les arbres situés dans des pâturages. Ils délivrent également des certificats d'origine (CO) pour les arbres issus de plantations forestières et de systèmes agroforestiers, qui peuvent être récoltés et transportés sans restriction. Des « petits permis » (PP) peuvent être préparés par des agents locaux du SINAC pour les propriétaires fonciers souhaitant récolter moins de 20 arbres pour leur utilisation personnelle.

Une fois qu'une demande de coupe a été approuvée par le SINAC, le propriétaire forestier doit engager un régisseur forestier pour superviser la coupe de bois, le contrat étant enregistré auprès du CIA, ainsi que le règlement des droits correspondants. Le SINAC peut alors délivrer le permis d'exploiter (PE). En 2004, les bureaux locaux du SINAC ont délivré 3747 PE, dont plus de 50 % étaient de petits permis, 10 % des PA et des IF, et le reste des CO (Arias 2005). Les régisseurs forestiers soumettent des rapports au SINAC au début et pendant l'exploitation. Après vérification de ces rapports, le SINAC délivre aux utilisateurs de la forêt des formulaires d'autorisation de transport du bois (PTB) et des étiquettes en plastique pour marquer les grumes. Une fois les activités d'exploitation terminées, le régisseur forestier adresse un rapport de réception au SINAC, et y joint éventuellement les formulaires PTB et les étiquettes non utilisés.
## Procédures de contrôle

La Figure 6.2 montre le flux des procédures de contrôle et de vérification. Les bureaux locaux du SINAC effectuent des inspections sur le terrain avant la délivrance des PE. Les régisseurs forestiers sont chargés de contrôler l'exécution des PE ; l'enregistrement de leurs contrats au CIA permet aux cadres surveillants forestiers de superviser leur travail. Le SINAC ne délivre les PTB qu'après la réception d'un rapport de régie forestière satisfaisant, qu'il vérifie parfois sur le terrain. D'après Arias (2005), en 2004, le personnel local du SINAC a effectué 2188 inspections de terrain de PA, d'IF et de PP.

Les PTB peuvent servir de document de la chaîne de contrôle, permettant à l'utilisateur de la forêt et à l'industrie de vérifier la quantité et le type de produits transportés de l'origine jusqu'à la destination finale. Les PTB sont vérifiés aux postes de contrôle routier par la police, souvent assistée de brigades communes SINAC/COVIRENAS. Les agents locaux du SINAC réalisent des inspections de l'industrie pour s'assurer que les piles de grumes et de sciages stockés sont constituées de bois acquis légalement et vérifient pour cela les PTB et les étiquettes. De plus, ils reprennent tous les PTB utilisés et vérifient que les taxes forestières ont été payées pour les volumes et les périodes corrects.

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figure 6.2 Flux des procédures de contrôle dans le système de contrôle des forêts au Costa Rica</figcaption></figure>
## Vérification, contre-vérification et application de la loi

Le système comporte un certain nombre de points de double contrôle et d'équilibrage intrinsèques (voir la Figure 6.3) :

* Les utilisateurs et les régisseurs forestiers peuvent vérifier la rigueur des fonctions et services administratifs rendus par les agents locaux du SINAC et du CIA, et signaler les irrégularités éventuelles aux instances administratives, professionnelles (CIA) et judiciaires.

* Les agents du SINAC, les COVIRENAS et la police procèdent à des contre vérifications de leurs activités respectives. Tout bois illégalement transporté ou abattu est saisi en attendant une éventuelle sanction judiciaire. Le système judiciaire vend le bois aux enchères et place l'argent dans un compte, dont 50 % est payé à la municipalité et 50 % au fonds forestier si l'accusé est reconnu coupable.

* Le SINAC, la police, les COVIRENAS, l'utilisateur de la forêt ou n'importe quel membre de la société civile peuvent dénoncer le CIA, et le système judiciaire peut dénoncer tout régisseur forestier qui se serait mal conduit.

* Les bureaux centraux du SINAC effectuent des audits internes et des contrôles périodiques des bureaux locaux. Des audits forestiers externes occasionnels par des universités et des organismes de recherche sont organisés par l'auditeur environnemental du MINAE et le bureau du contrôleur général national.

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Figure 6.3 Contre vérification et application de sanctions dans les procédures d'administration et de vérification du Costa Rica</figcaption></figure>
## Indépendance financière

Le système de contrôle et de vérification des forêts est censé être financé par un fonds forestier, établi par la loi sur les forêts (n° 7575) et dont le but est de favoriser le développement, mais aussi l'administration et le contrôle du secteur forestier. Le fonds forestier provient d'une taxe forestière générale, de la vente aux enchères des produits forestiers saisis, ainsi que d'autres sources telles que les dons. La taxe forestière s'élève à 3 % de la valeur cédée des grumes au point de transformation primaire. Cette valeur cédée est déterminée par le SINAC, qui est censé recevoir 23 % de ce montant pour la prestation de ses services d'administration, de contrôle, d'éducation écologique et de promotion du secteur forestier.

Cependant, en raison des imprécisions de la loi, la chambre forestière costaricienne conteste la taxe forestière et soutient qu'il existe des incohérences dans la fixation du montant de base permettant la perception de la taxe. Même si la législation existante permettrait de résoudre ces incohérences, le SINAC se montre peu enclin à le faire, et la perception de la taxe est interrompue. Cela crée par conséquent des difficultés financières pour les diverses parties du système de vérification forestière, dont l'efficacité opérationnelle se trouve largement compromise. Les conséquences de ces difficultés financières sont décrites ci-après.

* Pour combler le déficit, le service de contrôle forestier du SINAC a été financé non seulement par le fonds forestier, mais aussi par le biais du fonds national pour les parcs et du budget central du gouvernement. Cependant, ces difficultés financières ont conduit à une certaine perte d'indépendance, les agents responsables étant parfois forcés d'accepter les offres de transport et de vivres de la part des utilisateurs de la forêt lorsqu'ils effectuent des inspections de terrain. Ce manque d'argent a également eu pour conséquence de réduire le nombre des audits internes et externes externalisés par le SINAC pour évaluer les activités administratives et de contrôle de ses bureaux centraux et locaux, de la police, des régisseurs forestiers et du CIA.

* Le budget de l'auditeur environnemental, qui dépend du ministère de l'Environnement est censé provenir en partie de la taxe forestière. Sans celle-ci, l'auditeur ne dispose que de très peu de moyens pour s'acquitter de ses fonctions et on lui reproche sa faiblesse et son inefficacité.

* Pour ce qui est du CIA, la supervision des régisseurs forestiers devrait être financée par les recettes de la taxe forestière à raison de 2 % de celle-ci, montant qui doit désormais provenir des cotisations de ses membres et des droits perçus pour la régie forestière. Par conséquent, les capacités et moyens dont dispose le CIA pour encadrer et effectuer des contrôles systématiques des régisseurs forestiers sont insuffisants (il n'y a que deux cadres surveillants forestiers, alors que 6000 à 8000 rapports de régie sont produits chaque année), son action se limitant donc aux cas de dénonciation de régisseurs forestiers par un tiers.

L'indépendance budgétaire est également problématique pour les régisseurs forestiers, payés directement pour leurs services par les exploitants ou les propriétaires forestiers. Ils ne sont donc pas toujours indifférents aux intérêts économiques de leurs clients, ce qui
réduit leur performance et leur indépendance dans le système de vérification. D'après certaines sources, pour la plupart des PE, les régisseurs forestiers ne feraient pas de rapport de réception, les propriétaires forestiers se désintéressant de la question après l'enlèvement des bois, et ne souhaitant pas payer les régisseurs pour la dernière inspection.

D'autres services comme la police ont un budget extérieur au secteur forestier, qui leur permet de remplir leur mission avec indépendance. Cependant, le rôle joué par la police dans le système de vérification des forêts est tributaire de la volonté des politiques ; de plus, elle ne contrôle pas toutes les voies de transit des bois, ce qui limite son efficacité. De la même façon, les inspecteurs de la société civile incorporés dans les brigades des COVIRENAS travaillent bénévolement sans contrepartie financière, en étant encadrés par le SINAC, ce qui les rend dépendants et peu efficaces.

## Le référentiel de légalité

Selon la loi sur la forêt, les critères de légalité relatifs à l'utilisation des ressources forestières se rapportent aux deux conditions suivantes : l'observation des interdictions d'exploiter et le respect des procédures nécessaires pour les coupes forestières autorisées. Les sanctions comprennent des peines d'emprisonnement allant de trois mois à trois ans, avec confiscation des machines et du matériel utilisé. Cependant, comme la législation forestière ne spécifie pas les sanctions pour chaque interdiction imposée par la loi, les poursuites deviennent très complexes. Cela entraîne fréquemment la suspension des poursuites criminelles, et revient en pratique à laisser agir les contrevenants en toute impunité.

La Commission nationale pour la foresterie durable est chargée de recommander au SINAC des référentiels de gestion durable des forêts, qui pourront être mis en œuvre dans le cadre d'une norme de légalité obligatoire au Costa Rica. Certains des référentiels recommandés se révélèrent très complexes et difficiles à interpréter, ce qui laissait aux agents du SINAC une grande latitude dans leur application ; cette situation conduisit à l'interdiction administrative d'attribuer des PE dans les forêts naturelles du fait de la complexité d'évaluation de la légalité de ceux-ci. Il s'ensuit que les propriétaires forestiers préfèrent transformer les forêts en pâturages en supprimant discrètement le couvert forestier, puis en demandant un permis de récolte de tous les arbres à valeur marchande situés sur ces « pâturages ». L'obtention de ce type de permis d'exploiter est plus économique, et offre donc de meilleures perspectives de rentabilité à l'hectare. Selon le FUNDECOR (2003), 30 % des arbres provenant de pâturages et exploités entre 1999 et 2001 dans la région de Sarapiquí appartenaient en fait à une forêt naturelle dégradée intentionnellement.

## 6.4 Les performances du système

### Répartition et coordination des fonctions

Le système de contrôle des forêts au Costa Rica comporte depuis sa création une série d'acteurs avec des rôles différents, facilitant ainsi la contre vérification entre
acteurs. Cependant, l'acteur central, le SINAC, est écrasé sous le poids des fonctions supplémentaires qui lui ont été confiées. Parmi celles-ci figure l'administration des « petits permis » qui, selon la loi sur les forêts, devrait être dévolue aux conseils régionaux de l'environnement et aux municipalités. Comme ces conseils n'ont jamais été établis et que le MINAE a suspendu le pouvoir municipal de délivrance des PP, pour des raisons d'expertise technique et de capacités institutionnelles insuffisantes, le SINAC a dû se charger de cette tâche. Parallèlement, l'obligation légale de n'effectuer des inspections préliminaires de terrain pour l'attribution de PEB qu'en cas de motif raisonnable, a été remplacée par un ordre administratif (MINAE Directriz DM-173-2001, 30 janvier 2001) exigeant des inspections de terrain systématiques pour toutes les approbations de PE. Comme les « petits permis » représentent plus de la moitié des PE, cela se traduit par une charge administrative très lourde pour les agents locaux du SINAC et des temps d'attente plus longs, allant d'un à trois mois pour ce type de permis (Arias 2005).

L'absence de coordination à l'intérieur du système est particulièrement problématique pour les brigades de contrôle de la police, qui sont isolées dans la chaine de contrôle forestière et n'ont aucune information du SINAC sur les activités qu'elles sont censées contrôler. Elles n'ont pas non plus les moyens de vérifier les essences de bois, de calculer les volumes ou de recouper les indications d'origine sur les PTB avec l'origine effective dans les chargements des camions. Au lieu de cela, elles se contentent d'enregistrer les informations contenues dans les PTB sur des cahiers, sans notification ni communication aux autres composantes du système de vérification et de contrôle. En outre, la police ne vérifie que les camions qui s'arrêtent volontairement aux postes de contrôle pour montrer leurs PTB. Par conséquent, le transport clandestin de bois en camions ou véhicules fermés qui ne s'arrêtent pas ne pourra être découvert que si des contrôles routiers supplémentaires (non systématiques) sont assurés par le SINAC et les COVIRENAS.

Le pouvoir considérable conféré aux régisseurs forestiers constitue l'un des défauts principaux du système actuel (Ferrouki et Aguilar Schramm 2004). Leur supervision est donc une fonction critique. Le CIA est légalement responsable de l'administration, de la supervision et de la sanction de ses membres, les régisseurs forestiers, sans contrôle extérieur. Le SINAC n'a donc pas la compétence nécessaire au contrôle des régisseurs forestiers et la coordination entre le SINAC et le service des cadres surveillants forestiers du CIA est insuffisante. Cependant, dans le passé, le CIA n'a pas enquêté suffisamment sur les accusations faites contre les régisseurs forestiers, comme l'atteste le petit nombre de suspensions temporaires et le fait qu'il n'y a jamais eu de retrait d'accréditation (Esquivel, E. 2005, comm. pers.). Comme les régisseurs sont mal encadrés, ils ne s'acquittent souvent pas complètement de leur mission de supervision de l'exploitation du début à la fin, et finissent par soumettre des rapports de régie en retard ou pas du tout.

Cette situation s'explique en partie par le fait que les régisseurs forestiers sont surchargés de responsabilités liées au contrôle de l'exploitation et de la gestion forestières et des fonctions techniques et sylvicoles, en plus des tâches administratives dont ils ont la charge, telles que le traitement des demandes de permis de transport du bois. Cette situation pourrait être résolue en repensant la division du travail entre les régisseurs et les
ingénieurs forestiers, qui pourraient assumer la responsabilité des activités d'exploitation les moins importantes. Le système de contrôle forestier pourrait également définir plus clairement les rôles des parties prenantes importantes, telles que les exploitants forestiers, les routiers et les intermédiaires, dont les rôles dans le système actuel ne sont pas formalisés et qui ne sont pas suffisamment responsabilisés.

## Le système de contrôle forestier vise-t-il les bons acteurs ?

L'accent mis par le SINAC sur le contrôle de ceux qui agissent légalement, associé à l'absence de contrôle systématique des industries de transformation suscitent la critique selon laquelle le système ne s'attaquerait pas suffisamment à l'utilisation de bois illégal et à la conversion des forêts. C'est pourquoi le MINAE a décidé récemment de développer et de mettre en œuvre une stratégie pour le contrôle de l'exploitation forestière illégale (ECTI) dont l'objectif est d'intégrer, de renforcer et de consolider l'administration, le contrôle et la protection de l'utilisation des ressources forestières au plan national. Cette stratégie a pour objectif de réduire l'exploitation forestière illégale et les activités qui lui sont associées, ainsi que leurs conséquences environnementales et sociales négatives, et d'encourager fortement la participation de tous les secteurs de la société civile à ces efforts.

## Un système de contrôle peut-il contribuer à la lutte contre la pauvreté ?

Au fil de l'évolution du système de contrôle forestier, des politiques de lutte contre la pauvreté ont été adoptées. Prenons quelques exemples :

* En ce qui concerne le mode de faire-valoir des terres, les utilisateurs de la forêt disposent de plusieurs moyens pour établir leurs droits de propriété ou de possession des terrains, afin d'obtenir un accès légal à la ressource forestière.<fnref n="3" />

* La taxe forestière doit être payée par les industries forestières, et non par les propriétaires de la ressource, ce qui rend l'exploitation forestière plus aisée pour les utilisateurs des forêts (y compris les petits propriétaires fonciers).

* Le fonds forestier est utilisé pour payer les propriétaires fonciers pour les services environnementaux fournis à la société par leurs forêts naturelles, leurs plantations forestières et leurs systèmes agroforestiers. Le système reconnaît plusieurs modes de faire-valoir des terres, et privilégie les organisations de petits propriétaires et les régions dans lesquelles vivent des communautés à faible indice de développement.

Cependant, le coût élevé de la préparation d'un permis et les formalités bureaucratiques par lesquelles il est nécessaire de passer pour cela limitent l'accès des plus défavorisés à la légalité. De plus, comme certains modes de faire-valoir des terres à la frontière agricole,

<footnote n="3">³ La propriété des terrains peut être prouvée par une attestation du système judiciaire prouvant que le processus d'attribution des titres suit son cours sans conflits ni difficultés et qu'il existe un plan du domaine inscrit au registre du cadastre.</footnote>
où vivent les plus démunis, ne sont toujours pas reconnus par le SINAC, l'exploitation illégale est le seul moyen par lequel ces agriculteurs peuvent accéder au marché.

## 6.5 Conclusions

L'étude de cas du Costa-Rica permet de tirer les conclusions suivantes :

* Malgré un développement qui s'étale sur 35 années dans le secteur forestier, le système de contrôle du Costa Rica a eu un succès limité, mais cependant, un certain degré de stabilité. D'une façon générale, il est soutenu par les groupes environnementalistes, des secteurs larges de la société civile, les professionnels de la forêt et les agents administratifs des forêts, auxquels fait contrepoids une opposition active de la part des entités visées par le système de contrôle : les exploitants forestiers, les intermédiaires et les acteurs industriels. Une participation plus large d'acteurs non forestiers au développement du système pourrait réduire sa vulnérabilité aux attaques de parties prenantes puissantes au sein du secteur forestier.

* Un financement adapté de tout instrument de vérification est critique pour obtenir de bons résultats. La taxe forestière n'a pas été efficace ; le système de contrôle a néanmoins réussi à survivre grâce à d'autres sources de financement.

* L'indépendance financière des différentes parties du système est cruciale. La dépendance budgétaire du régisseur forestier par rapport à l'exploitant forestier met en péril son indépendance d'action. En outre, les organismes de surveillance et de vérification tels que le CIA, l'auditeur environnemental et les COVIRENAS manquent des ressources financières nécessaires pour fonctionner de manière efficace.

* Lorsque le cadre juridique impose des restrictions trop lourdes sur l'exploitation des bois dans les forêts naturelles, les utilisateurs des forêts préfèrent contourner l'administration forestière et trouver d'autres stratégies pour accéder au bois qu'ils cherchent à exploiter. Un référentiel de légalité efficace doit également être renforcé par un système de sanctions clairement définies et applicables, sinon les contrevenants continuent d'agir en toute impunité.

* Les compétences publiques ne peuvent être déléguées à des organismes privés ou à la société civile que si un organisme gouvernemental conserve la surveillance et le contrôle des activités déléguées. Lorsque l'administration et la surveillance de la régie des forêts ont été déléguées au CIA, les régisseurs forestiers ont vu leurs fonctions s'accumuler, à tel point qu'ils ont été surchargés de responsabilités étrangères au contrôle forestier. Le contrôle forestier a perdu de son efficacité et sa coordination est devenue difficile pour l'administration forestière.

* Il faut poser une limite claire entre la gestion des forêts et les activités de réglementation. La superposition des rôles de gestion des régisseurs forestiers, lorsqu'ils rédigent des plans d'aménagement, et de réglementation, lorsqu'ils effectuent des inspections et attestent de la bonne mise en œuvre des plans d'aménagement, provoque inévitablement un conflit d'intérêts.

* La collecte des données doit être accompagnée de systèmes de recoupement des informations. La police, les COVIRENAS, les régisseurs forestiers et le SINAC n'ont pas de système d'information pour recouper les données collectées par rapport aux
PE, ce qui rend un réel contrôle des forêts difficile et inefficace, parce que chaque acteur dans le système de contrôle et de vérification n'influe que sur une toute petite partie de la chaîne de production.

* Les collectivités locales ne jouent pas un rôle actif dans l'administration et le contrôle de l'utilisation des ressources forestières sur leurs territoires. Cela n'empêche pas les politiques nationales et les lois sur les forêts d'être axées sur la décentralisation et la déconcentration de l'administration des ressources forestières. Ce déplacement des responsabilités a un coût qui est rarement pris en compte, des moyens financiers étant nécessaires pour créer les capacités permettant à ces organismes locaux et régionaux de s'approprier pleinement l'administration et le contrôle des ressources forestières qui les concernent.
# Chapitre 7

## Le système national de contrôle des forêts au Honduras

Note : cette étude de cas a été achevée en mai 2008 et a été réalisée par Mauricio Sánchez, Guillermo Navarro et Carlos Sandoval.

<table><caption>Tableau 7.1 Le Honduras : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Division de la population de l'ONU 2006</td></tr><tr><td>Territoire</td><td>11,2 millions ha</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>41,5 %</td><td>Division des statistiques de l'ONU 2006</td></tr><tr><td>Taux de forêts publiques</td><td>75 %</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production industrielle de bois ronds</td><td>1,32 millions m</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois directs dans le secteur forestier</td><td>18 000</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Part du secteur forestier dans le PNB</td><td>2,8 %</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>40 millions USD</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux pour le bois</td><td>USA</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption TI (0-10, où 0 = corruption maximum)</td><td>2,5</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0-1, où 0 = très bas)</td><td>0,68</td><td>2004</td><td>UNDP 2006a</td></tr></tbody></table>

### 7.1 Introduction

Le cas hondurien montre un système de contrôle forestier national qui n'a pas pratiquement pas été rénové, dans lequel la vérification interne se borne à constater que les critères d'obtention d'un permis de récolte et de transport ont été satisfaites. L'étude de cas souligne le rôle important d'un observateur indépendant, auquel a fait appel la Commission nationale hondurienne des droits de l'homme pour réagir face à l'ampleur de la corruption et des conflits dans le secteur forestier.
## 7.2 Situation générale du contrôle forestier au Honduras

### Recul et dégradation des forêts

La culture, les traditions et l'économie de l'Honduras reposent depuis longtemps sur l'agriculture et l'élevage, même si 87 % de la superficie du pays (selon les chiffres officiels) se prête à la sylviculture. Cependant, une partie de plus en plus grande de la population a des activités liées à l'exploitation forestière. Pour certains, il s'agit d'une façon d'arrondir les revenus de la famille, tandis que pour d'autres, c'est une source de richesse et de pouvoir considérable.

Les régions boisées du Honduras, où vivent environ 1,5 millions de personnes, ont les taux de pauvreté les plus élevés du pays (UNDP 2006b). Les activités forestières constituent pour les habitants l'un des rares moyens de gagner leur vie, et nombreux sont ceux qui sont mêlés à l'exploitation et au commerce illégaux du bois, en raison de la rareté de l'emploi dans ces régions. Ils fournissent en général la main-d'œuvre pour de puissants acteurs économiques dans l'industrie du bois, ou défrichent des terres de leur propre initiative pour développer les cultures ou l'élevage de bestiaux.

En dépit de l'absence de surveillance systématique de la couverture forestière au Honduras, les données officielles indiquent que la réduction annuelle de celle-ci s'effectue depuis 30 ans à un rythme constant égal 1 % (AFE-COHDEFOR 2006). La part illégale de la production forestière varierait de 75 % à 85 % dans les forêts feuillues et de 30 % à 50 % dans les forêts de pins (FEHCAFOR et al. 2003). Une étude de 2003 basée uniquement sur des estimations de la production clandestine de pin situait les pertes financières directes pour le gouvernement du Honduras entre 55 millions USD et 70 millions USD chaque année (idem).

La mise en œuvre de tout système de vérification forestière au Honduras devra faire face à des difficultés extrêmement graves, telles que la corruption et le copinage politique. Comme le dit le proverbe « Eau trouble fait bonne pêche », certains industriels de la filière du bois ont profité du chaos qui règne dans les activités de contrôle forestier au Honduras pour augmenter leurs capitaux au détriment de la dégradation des ressources forestières et de l'environnement. Non seulement ces industriels ont exploité la situation, mais en outre ils ont contribué à aggraver et à perpétuer ce chaos, en plaçant des personnes qui servent leurs intérêts à des postes publics importants, et ils sont prêts à distribuer des pots-de-vin aux fonctionnaires qui essaient de stopper la destruction des ressources forestières (EIA 2005).

### Le régime foncier des forêts

La répartition des terres au Honduras remonte à l'époque coloniale espagnole, mais des problèmes demeurent quant à la définition des droits fonciers, principalement dans les départements situés au nord-ouest du pays. Selon la loi sur les forêts (décret n° 85-71), les zones forestières sont classées comme étant des aires de forêt publiques (les *Ejidales*,
appartenant à l'Etat ou à des collectivités) ou des aires de forêt privées (y compris les terres tribales gérées par l'Etat).

Il est fréquent que les droits de propriété et d'usufruit des terres et des ressources forestières soient partiellement confondus, contestés ou tout simplement bafoués (Del Gatto et al. 2004). Les terres sont soumises à une pression constante, à tel point qu'il existe des mouvements autochtones dont l'objectif principal est la récupération des terres, aujourd'hui en possession d'autres propriétaires fonciers ou qui ont été désignées comme appartenant à l'Etat.

## Comment le contrôle forestier a-t-il été envisagé dans le passé ?

Avant 1971, l'Etat n'exerçait qu'un contrôle très faible sur le secteur forestier au Honduras. L'adoption de la loi forestière de 1971 et la nationalisation des forêts pendant la période 1974-1992 ont changé cette situation. Les forêts ont été rendues aux propriétaires fonciers entre 1992 et 2000 pour tenter d'élaborer de nouveaux systèmes de gestion des forêts. Une nouvelle loi sur les forêts a été approuvée à la fin de 2007. Cette loi est la première à reconnaître la séparation entre le secteur forestier et le secteur agricole et le dote d'un budget propre ; elle fonde l'Institut national de la conservation des forêts (Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF)) qui remplace l'autorité forestière (Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (AFE-COHDEFOR)). Cette loi a également entraîné la création d'un fonds pour le réinvestissement forestier, mis en place une répartition plus équitable des bénéfices de la forêt entre les communautés forestières, les collectivités locales et le gouvernement central et institué un règlement environnemental plus strict.

Plusieurs organisations non gouvernementales sont actives dans le domaine environnemental. Une des plus influentes sur le plan politique, Alianza Cívica, soutenue par Cáritas de Honduras, est axée principalement sur la défense de l'environnement contre les activités minières. Le mouvement environnemental d'Olancho (Movimiento Ambientalista de Olancho (MAO)), soutenu par le prêtre catholique Andrés Tamayo, qui privilégie plutôt la protection des forêts, se place à un niveau plus populaire et organise par exemple des marches de protestation et d'autres manifestations pacifiques. L'Olancho est une des régions productrices de bois les plus importantes du pays, avec une forte concentration d'exploitants forestiers (légaux et illégaux). Les pressions exercées par ces mouvements de la société civile, le MAO en particulier, ont contribué à la formation d'une volonté politique, ayant abouti à l'approbation de la nouvelle loi sur les forêts en septembre 2007.

## 7.3 La responsabilité légale du contrôle forestier

Le cadre légal du système de contrôle forestier au Honduras est très étendu et fragmenté, puisqu'il comprend 21 lois et règlements. L'instrument principal est constitué par la nouvelle loi sur les forêts qui, entre autres choses, considère la dégradation de l'environnement comme un acte criminel et met en vigueur des sanctions beaucoup plus sévères pour l'exploitation forestière illégale.
C'est l'ICF, institut chargé de la supervision des industries extractives, du transport et de la transformation des produits forestiers, qui est investi légalement de la mission de contrôle des forêts. Mais d'autres entités de l'Etat, telles que la police nationale, le secrétariat aux ressources naturelles et à l'environnement, le procureur public chargé du respect de l'environnement et les municipalités participent également à des activités de contrôle forestier.

Le procureur public chargé du respect de l'environnement rattaché au ministère public (Ministerio Público), ainsi que les forces armées jouent également un rôle très actif dans le contrôle forestier, dans la mesure où ils interviennent directement dans des opérations communes dans les forêts ou sur les routes. En se fondant sur le décret n° 153-95, la

## Encadré 7.1 Observation indépendante des forêts (OIF) au Honduras

Le CONADEH est un organisme protecteur du citoyen, fondé dans le but de « garantir les droits et libertés reconnus dans la Constitution de la République » (décret n° 153-95), dont le droit à un environnement sain. Afin de se lancer dans l'aspect environnemental de sa mission et de répondre aux préoccupations grandissantes du public au sujet de l'exploitation forestière, le CONADEH a engagé un processus de concertation avec Global Witness en 2004, qui s'est soldé par le lancement d'un projet pilote d'OIF au Honduras, auquel participent les deux organisations. Ce projet a bénéficié dès le début du soutien officiel de l'autorité forestière de l'époque (AFE-COHDEFOR), qui cherchait une occasion d'améliorer son image ternie en faisant la preuve de son adhésion à la transparence et à l'examen du public.

Malgré des fonds très réduits, le projet continue à être opérationnel depuis trois ans et s'est développé en agrandissant son personnel et son rayon d'action géographique. Ses objectifs principaux sont : (i) de produire des informations fiables sur l'exploitation forestière illégale et le commerce qui y est associé ; (ii) d'assurer l'objectivité et la transparence des activités d'observation de l'autorité forestière ; et enfin (iii) de renforcer la capacité opérationnelle de l'autorité forestière en exécutant des missions de terrain communes et en mettant en commun leurs expériences et compétences. Après la phase pilote initiale d'une durée d'un an, le rôle et le soutien de Global Witness se sont progressivement réduits, la conduite de la mise en œuvre de l'OIF ayant été transmise au CONADEH. Le projet est actuellement entièrement réalisé par ce dernier, sans aucune aide de Global Witness. La consolidation du projet a franchi une étape importante lors de la mise en place d'un comité consultatif interinstitutionnel en 2007, qui examine les rapports OIF avant leur publication. Ce comité englobe l'autorité forestière (actuellement ICF), la Commission nationale de lutte contre la corruption et l'accusateur public chargé du respect de l'environnement, le procureur de la République pour l'environnement, les forces armées et les représentants des syndicats professionnels forestiers et des groupes de la société civile. Le nombre élevé de participants au comité entraîne inévitablement une certaine complexité de fonctionnement, mais contribue également à favoriser la reconnaissance du projet et à améliorer la qualité des rapports de suivi.
Commission nationale hondurienne des droits de l'homme (Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH)) a également lancé une initiative d'observation indépendante des forêts (OIF) en 2005, dont l'objectif est de renforcer les efforts de lutte contre l'exploitation forestière illégale (voir Encadré 7.1).

Des entités nationales et infranationales de coordination interinstitutionnelle ont récemment été créées pour soutenir la gouvernance et la modernisation du cadre juridique. À l'échelle nationale, le Programme pour les forêts honduriennes est un organisme indépendant, ayant le rôle de forum permanent de coopération entre les parties prenantes du secteur forestier. Celui-ci permet d'assurer la participation à armes égales des institutions publiques, des acteurs privés et des ONG au processus de planification visant à guider le développement durable des ressources forestières du pays. Dans la région de la côte Nord du Honduras, le Réseau pour la gestion des forêts de feuillus (REMBLAH) est une organisation de la société civile à but non lucratif et non politique, qui œuvre en faveur de la coopération entre parties prenantes dans le secteur forestier.

## 7.4 La conception du système de contrôle forestier

Le Honduras n'a pas de système de vérification forestière consolidé. L'ICF est directement responsable de l'application de la loi sur les forêts et de la direction de l'administration des ressources forestières du pays.<fnref n="1" /> L'ICF a également le pouvoir d'approuver la formulation et la mise en œuvre de plans d'aménagement forestier pour les forêts publiques et privées et d'autoriser la récolte des bois, conformément aux plans d'aménagement approuvés. L'activité principale à faire l'objet d'une vérification est l'attribution des permis de récolte, qui doit satisfaire à certains critères. Cette activité consiste à préparer et à approuver un plan d'aménagement (voir la Figure 7.1), puis à préparer et à approuver un plan annuel d'opérations (voir la Figure 7.2).

Le plan annuel d'opérations (PAO) est l'instrument technique permettant d'exécuter un plan d'aménagement forestier ; sa formulation et son approbation font intervenir le propriétaire des forêts, le technicien engagé par celui-ci et des agents régionaux de l'ICF (même si pendant une courte durée en 2006, les plans d'opérations ont été approuvés par les bureaux centraux de l'ICF). La Figure 7.2 montre les étapes et les acteurs intervenant dans le processus d'approbation et de mise en œuvre des plans d'opérations.

Après l'approbation du PAO et l'acquittement des taxes municipales par le propriétaire foncier et l'entrepreneur autorisé, l'ICF est payé pour ses services administratifs et le bureau régional fournit le permis de transport.<fnref n="2" /> La délivrance de ce permis a deux objectifs principaux : de vérifier la légalité des produits transportés et de vérifier la production industrielle de sciages, par rapport au volume de bois ronds acquis.

<footnote n="1">1 Le système mis en œuvre actuellement n'a pas tellement changé par rapport à celui qui était appliqué par le prédécesseur de l'ICF, AFE-COHDEFOR, en attendant l'élaboration de nouvelles dispositions réglementaires et de prescriptions techniques et administratives.</footnote>

<footnote n="2">2 D'après la nouvelle Loi forestière, l'ICF est doté d'un budget indépendant. Mais jusqu'à ce qu'une nouvelle régulation ne soit publié pour mettre en application cette loi, le système existant de paiements des propriétaires reste.</footnote>
<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>**Figure 7.1 Procédures administratives pour l'approbation de plans d'aménagement forestier au Honduras**</figcaption></figure>

Les bureaux régionaux de l'ICF attribuent également des permis de récolte non commerciaux, qui interdisent la vente de produits. Cependant, la violation de ces permis est presque une institution, les titulaires de permis récoltant systématiquement plus de bois qu'ils n'y sont autorisés pour leur utilisation personnelle, bois qu'ils commercialisent sur des marchés locaux en sachant que rien n'est fait pour mettre un frein à cette pratique. L'exploitation d'arbres sains en utilisant des permis délivrés pour la récolte d'arbres morts, tombés ou brûlés sur pied est également une des violations de permis pratiquées. De la même façon, les permis délivrés pour abattre des pins atteints par le dentroctone méridional du pin, *Dendroctonus frontalis*, sont susceptibles d'être utilisés pour couper des arbres sains en dehors des zones affectées par le parasite. Cet état de fait a été corroboré par le projet pilote d'OIF, comme le montrent certains de ses rapports (CONADEH et Global Witness 2005 ; CONADEH et Global Witness 2006).

Au sein de l'ICF, le département d'audit technique (DAT) est chargé de diriger les activités de contrôle et de s'assurer que les normes et les dispositions réglementaires techniques sont bien respectées. Son champ d'intervention comporte quatre domaines :

* L'évaluation des plans d'aménagement à l'échelle nationale,

* La tenue d'un registre des industries forestières,

* La tenue d'un registre des parcs à bois locaux, et enfin

* La conduite d'audits des industries forestières et des lieux de stockage, qui doivent être effectués selon une méthodologie standardisée, également utilisée dans les bureaux régionaux de l'ICF.
<figure><img src="image_22.png" /><figcaption>Figure 7.2 Procédures administratives pour l'approbation et la mise en œuvre des plans d'opérations forestières au Honduras</figcaption></figure>
<figure><img src="image_23.png" /><figcaption>Figure 7.3 Acteurs internes et externes au secteur intervenant dans la vérification forestière au Honduras</figcaption></figure>
La vérification des PAO dans la forêt comprend les étapes de préparation, d'exécution et de réception finale, qui doivent démontrer, entre autres, que la délimitation sur le terrain, les activités de protection, la construction et la maintenance des routes et voies forestières, les traitements sylvicoles (arbres producteurs de graines, gestion des déchets, éclaircies périodiques etc.), le traitement des arbres restant sur la coupe, l'utilisation des permis de transport et la prévention et la lutte contre l'érosion des sols sont correctement réalisés. Cependant, le manque de moyens matériels et humains signifie que la vérification n'est pas réalisée avec suffisamment de rigueur.

La vérification du transport consiste à examiner les permis de transport pour confirmer la présence des documents originaux et de copies conformes à bord des véhicules et qu'ils sont bien remplis, avec des précisions sur la quantité de bois indiquée et la quantité transportée, la date de délivrance ou de facturation, le numéro de résolution du plan d'opérations, les labels ICF, la confirmation des dimensions des pièces transportées et des informations sur les véhicules indiqués sur les factures.

La Figure 7.3 montre la relation qui existe entre les agents responsables de l'ICF et les autres acteurs de la vérification intervenant aux côtés de l'ICF ou indépendamment. La police a le pouvoir et la charge de demander à ce qu'on lui présente les permis de transport aux postes de contrôle fixes et à n'importe quel point de l'itinéraire de transport des produits entre la forêt et les sites industriels. Le bureau du procureur de district effectue des activités de vérification similaires à celles de l'ICF, mais selon une méthodologie et des normes différentes. Le projet d'OIF mis en œuvre par le CONADEH (voir Encadré 7.1) constitue un intervenant extérieur important.

## 7.5 Les performances du système de contrôle forestier

Jusqu'à très récemment, l'acteur principal du contrôle forestier au Honduras a toujours été l'autorité forestière (AFE-COHDEFOR). Cet organisme, créé en 1974, a été chargé du contrôle de toutes les forêts situées dans des zones boisées publiques et privées, ce qui comprenait la conservation, le reboisement, l'exploitation, la transformation et le commerce des produits issus de celles-ci. En 1992, lorsque les forêts nationalisées ont été rendues aux propriétaires fonciers, l'AFE-COHDEFOR est passé d'un statut de « propriétaire » et d'administrateur de fait des ressources forestières, à un rôle de superviseur, chargé de fonctions non génératrices de revenus, telles que l'approbation de plans d'aménagement forestier sur des domaines privés et de l'organisation de ventes aux enchères de bois issus des forêts nationales.

Selon un rapport d'une commission d'audit (Flores et Evelyne 2004), 38 % des moyens financiers et logistiques de l'AFE-COHDEFOR étaient concentrés à la direction générale à Tegucigalpa. Moins de 24 % des moyens totaux étaient consacrés aux quatre régions du pays produisant plus de 92 % du bois rond national. D'un point de vue financier, l'AFE-COHDEFOR dépendait des ventes de bois et des paiements du secteur privé. Il faisait l'objet de vives critiques émises par les groupes environnementalistes qui lui reprochaient son inefficacité et la corruption qui sévissait dans ses rangs. La création
de l'ICF, organisme décentralisé rattaché à la présidence, doté de son propre budget et indépendant financièrement, a eu pour but de remédier à la situation en succédant à l'AFE-COHDEFOR. Toutefois, il n'est pas du tout certain que l'ICF parvienne à diminuer l'exploitation forestière illégale au Honduras.

Dans le système de l'AFE-COHDEFOR, c'est le département d'audit technique (DAT) qui assumait les responsabilités de vérification les plus importantes, mais celles-ci étaient centralisées au niveau de la direction générale. Les droits payés sous la forme d'une « taxe forestière » étaient insuffisants pour entretenir un système administratif aussi compliqué et pour en même temps financer les activités de contrôle et de vérification du DAT dans tout le pays.

En 2006, selon le DAT, 90 % des audits mettaient en évidence des anomalies sous une forme ou une autre (dont la gravité était variable), mais seulement 3 % des cas étaient résolus en raison du bourbier juridique dans lequel tout le système était plongé, des irrégularités commises par les divers intervenants, ou de l'incurie ou du manque de volonté existants dans toute l'administration. Même s'il existe un manuel de procédures avec une méthodologie de conduite d'audit, les agents responsables peuvent décider de ne pas en tenir compte si bon leur semble.

Selon l'accusateur public chargé du respect de l'environnement, l'AFE-COHDEFOR n'a pas de protocole de conduite d'audit défini, il n'y a pas de contrôles et le ministère public doit participer à un examen du DAT pour harmoniser les méthodologies de ces deux institutions. Par exemple, l'accusateur public chargé du respect de l'environnement a mis presque trois mois à réaliser un audit que l'AFE-COHDEFOR a terminé en un jour et demi.

Les rapports portant sur des missions OIF de terrain, produits par le CONADEH, sont soumis à l'examen des membres du comité consultatif interinstitutionnel, avant d'être rendus publics sur le site Web du CONADEH. L'OIF représente désormais le mécanisme principal qui permette de mettre en évidence que les activités de terrain ne sont pas mises en œuvre conformément aux permis délivrés.<fnref n="3" /> Cependant, les observateurs signalent l'existence de trois faiblesses principales dans la mise en œuvre actuelle de l'OIF au Honduras :

* L'absence de protocole de sélection de dossiers ou d'opérations d'exploitation forestière à auditer, ce qui veut dire que l'OIF peut être victime de manipulations politiques visant à cibler un certain type de contrevenants ;

* L'absence de standards permettant d'assurer l'objectivité des évaluations, et

* Les menaces proférées par les contrevenants à l'encontre des auditeurs OIF qui craignent pour leur sécurité personnelle.

<footnote n="3">³ Plus de 50 rapports de mission ont été publiés pendant les trois premières années d'activité, tous peuvent être consultés sur http://www.conadeh.hn/informes_monitoreo_forestal.htm.</footnote>
## 7.6 Les enseignements à tirer

Le cas du Honduras montre qu'une réelle adhésion des parties prenantes est essentielle pour que le contrôle et la vérification des forêts aient des chances d'aboutir. L'inclusion de groupes organisés de la société civile, du secteur privé et des collectivités locales dans la formulation des politiques nationales sur le contrôle des forêts a été importante au cours des deux décennies passées. Cependant, le gouvernement central a fait preuve d'une ouverture insuffisante de la formulation des politiques au public, préférant la concertation à une réelle élaboration participative des politiques.

Au Honduras, se soustraire aux règles qui régissent la conduite humaine est un fait culturel courant et profondément ancré à tous les niveaux de la société, et le secteur forestier ne fait pas exception à la règle. Les pouvoirs économique et politique vont de pair et sont tous deux couramment utilisés par certains groupes puissants pour bafouer ou contourner les règlements, que ce soit des procédures très simples, ou plus gravement, des lois. Cependant, les puissants ne sont pas les seuls à tourner la loi. Les permis de récolte non commerciaux constituent une mesure qui devrait favoriser les plus démunis. Or, la violation routinière de ce type de permis ainsi que des autres en toute impunité crée les conditions propices à une culture de transgression des règles établies. Par réaction à cette culture de transgression des règles, on trouve la culture de l'établissement de règles chimériques et de la réglementation excessive des activités de production. Cette prolifération de règlements et d'exigences, associée à la confusion et à l'incertitude qui prévalent au sujet des modes de faire-valoir, rendent impossible la conformité totale (Del Gatto et al. 2004).

Enfin, cette étude de cas nous fournit un enseignement particulièrement intéressant au sujet de l'OIF. Habituellement, l'OIF se définit comme le recours à une tierce partie indépendante pour accomplir des activités d'observation des forêts avec l'accord des autorités gouvernementales (Global Witness 2005). On admet généralement que la tierce partie est une ONG à but non lucratif ou une entreprise privée. Cependant, l'expérience hondurienne indique qu'une institution publique nationale peut aussi jouer un rôle efficace d'observateur indépendant des forêts, comme c'est le cas du CONADEH, qui agit sans nécessairement avoir l'accord des autres autorités gouvernementales.<fnref n="4" /> Il s'agit là d'une variation intéressante par rapport aux projets précédents d'OIF réalisés dans d'autres pays, laissant entrevoir la possibilité d'une approche plus endogène et institutionnalisée de l'OIF.

<footnote n="4">4 Même si la loi n'y oblige pas, le projet d'OIF au Honduras a bénéficié de la reconnaissance officielle de l'AFE-COHDEFOR. D'après la majorité des parties prenantes, cette reconnaissance a facilité la tâche de l'OIF et a permis d'instaurer une relation de collaboration avec l'AFE-COHDEFOR (ainsi qu'avec son successeur, l'ICF).</footnote>
<figure><img src="image_24.png" /></figure>
# Chapitre 8

## Vérification forestière au Nicaragua

Note : Cette étude de cas a été réalisée en mars 2007 par Filippo Del Gatto, Guillermo Navarro, Ove Faurby et Armando Argüello.

<table><caption>Tableau 8.1 Nicaragua : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la population 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td></td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la statistique 2006</td></tr><tr><td>Propriété de la forêt publique</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois officiels dans le secteur forestier</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice TI de perception de la corruption (0-10, 0 = corruption la plus forte)</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice du développement humain (0-1, 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 8.1 Introduction

Le Nicaragua est considéré comme le pays le plus pauvre du continent américain avec un PIB (produit intérieur brut) annuel par habitant de 950 USD (BCN 2006 ; PNUD 2005). Tandis que la contribution du secteur forestier au PIB est minime, de l'ordre de 1 % environ, les forêts sont perçues comme étant la ressource naturelle la plus importante du pays pour le développement économique et la réduction de la pauvreté. Environ 43 % du territoire du Nicaragua est couvert par des forêts (5,2 millions de ha), dont plus de la
moitié, c'est-à-dire à peu près 3 millions de ha, convient à la gestion forestière tournée vers la production.

Cette étude de cas décrit le système de contrôle des forêts au Nicaragua, en s'attachant particulièrement aux caractéristiques de vérification. Elle illustre quelques aspects clés des systèmes de vérification et de contrôle des forêts, qui peuvent aussi se révéler adaptés à d'autres pays :

* *Insistance sur le respect des règles de la part des exploitants.* Au Nicaragua, si les activités de vérification et de contrôle portent sur la récolte et la transformation du bois, l'attribution des droits d'exploitation par les instances forestières n'a pas fait l'objet d'un examen très approfondi. On observe, cependant, des signes de changement. Par exemple, des enquêtes menées en 2006 ont permis de découvrir l'attribution frauduleuse de permis d'exploitation à petite échelle à de grandes entreprises d'exploitation forestière.

* *Un intérêt limité pour la déforestation.* La principale cause de la disparition des forêts au Nicaragua est le changement d'utilisation des sols pour l'élevage des bovins et l'agro-industrie. En dépit de cela, la vérification et le contrôle des forêts se concentrent surtout sur les activités d'exploitation, tandis que la déforestation gagne du terrain partout de façon sauvage, sauf dans les zones protégées où elle est surveillée. Cependant là aussi, des changements en cours semblent aller dans le bon sens, la déforestation ayant été déclarée crime environnemental par une loi récente.

## 8.2 Le débat sur la vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua

Le débat national sur la vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua se polarise sur l'exploitation illégale et le commerce qui en découle. Ces activités sont perçues par le grand public comme les principales responsables de la déforestation. Cette perception est accentuée par les médias qui décrivent souvent le secteur du bois comme une « mafia » qui dévaste l'environnement et affaiblit l'autorité et la légitimité de l'Etat.

Par conséquent, la plupart des parties prenantes s'accordent sur l'urgence qu'il y a à mettre fin à l'exploitation et au commerce du bois s'exerçant dans l'illégalité. Les exploitants forestiers privés font les frais de cette situation : une réglementation excessive, trop de contrôles et une opinion publique trop critique qui les blâme pour un problème, en l'occurrence la déforestation, dans lequel ils portent une responsabilité limitée. En dépit du lien présumé entre l'exploitation illégale et la déforestation, ces deux phénomènes ne sont pas liés au Nicaragua. Si l'exploitation illégale semble être plus importante, en termes de volume, dans les forêts de pins (Richards et al. 2003), le déboisement a lieu presque en totalité dans les forêts de feuillus de la région atlantique, et est surtout accéléré par des investissements dans l'élevage bovin et l'agriculture (Faurby 2005).

Si l'exploitation illégale n'est pas la principale responsable du déboisement, d'où vient ce débat national qui vise l'industrie du bois ? Selon certains observateurs, le pouvoir du lobby de l'élevage bovin est un facteur qui entre en jeu. Les entrepreneurs du secteur
forestier affirment que ce lobby a tout intérêt à focaliser le public et les efforts du gouvernement sur les activités forestières, détournant ainsi l'attention de la conversion en terre d'élevage. Et au Nicaragua comme ailleurs, la « croisade » contre l'exploitation illégale, grâce à son grand retentissement, permet aux hommes politiques de se présenter en acteurs publics engagés. Lors de la campagne qui a précédé les élections de 2006, on a pu observer d'ailleurs un plus grand nombre de déclarations à propos de l'exploitation illégale et l'approbation de nouveaux textes de loi, actions davantage suscitées par une envie de publicité que par un véritable intérêt pour la recherche de solutions durables.

## 8.3 Missions de vérification et de contrôle

La vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua s'inscrivent dans un cadre juridique complexe, composé de multiples textes normatifs :

* Le statut d'autonomie des régions de la côte atlantique de 1987 (Loi n° 28);

* La loi sur les municipalités de 1988 (Lois n° 40 et 261);

* La loi sur l'environnement de 1996 (Loi n° 217);

* La loi sur les forêts de 2003 (Loi n° 462);

* La loi sur les délits environnementaux de 2005 (Loi n° 559);

* La loi sur l'interdiction d'abattage de 2006 (Loi n° 585).

Ces divers textes de loi posent le principe de l'intervention de plusieurs organismes et acteurs à qui sont dévolues les activités de vérification et de contrôle (voir Figures 8.1 et 8.2). La mission de chaque institution ou acteur est définie par la loi, mais il n'existe pas de mission globale portant sur la totalité du système de vérification des forêts.

Certaines de ces missions jouissent d'un soutien plus grand de la part du public que d'autres. Ce soutien ne semble pas être en rapport ni avec les mérites particuliers de la mission, ni avec le niveau de participation des intervenants dans la définition de celle-ci. En revanche, la perception du public semble plus pertinente quant à l'accomplissement du mandat par rapport au débat ouvert sur l'exploitation illégale. Ainsi, bien que l'on observe une large adhésion du public à la mission de l'Institut National des Forêts (INAFOR) qui contrôle l'usage des forêts, on ne peut pas en dire de même de la façon dont cet Institut remplit sa mission. En revanche, la récente initiative du procureur pour l'environnement en vue d'enquêter sur l'exploitation illégale a été saluée par les médias et une grande partie du public.

## 8.4 Vérification forestière au Nicaragua : schéma et pratique

Comme nous l'avons déjà signalé, les dispositions régissant la vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua impliquent une multiplicité d'institutions et d'acteurs. Certaines de ces dispositions peuvent être considérées comme des mécanismes internes au secteur, fixés par la loi sur les forêts et la réglementation afférente. D'autres sont des dispositions externes au secteur définies dans divers textes législatifs, tels que le statut d'autonomie
des régions de la côte atlantique, la loi sur les municipalités, la loi sur l'environnement et la loi sur les crimes environnementaux. Si ces mécanismes font l'objet d'une description séparée ci-dessous, ils se chevauchent en réalité et certains intervenants (les municipalités, par exemple) jouent un rôle sur les deux plans, interne et externe.

## Les mécanismes de contrôle et de vérification fixés par la loi sur les forêts du Nicaragua

La Figure 8.1 montre le système de vérification et de contrôle interne au secteur, avec ses principaux intervenants et leurs fonctions. Le système met surtout l'accent sur le respect des règles de la part des exploitants (surveillance des propriétaires de forêts ou des entrepreneurs qui détiennent un permis d'exploitation).

L'INAFOR, organe exécutif dépendant du Ministère de l'agriculture et des forêts (MAGFOR), est responsable du suivi et du contrôle courants de l'usage des ressources forestières hors des zones protégées ; l'INAFOR inspecte aussi la transformation et le commerce des produits forestiers. Ces fonctions sont déléguées aux agents municipaux de cet Institut. Leurs principales tâches consistent en :

* L'examen au bureau des plans de gestion forestière et des plans annuels de récolte ;

* Des inspections sur le terrain des sites forestiers ;

* La révision des rapports mensuels transmis par les régisseurs forestiers, qui sont des professionnels agréés ;

* Le contrôle des activités de transport ;

* L'inspection des installations industrielles.

Pour assister l'INAFOR dans ses responsabilités en matière de contrôle, la loi sur les forêts instaure aussi la délégation des obligations de suivi et d'administration des forêts aux régisseurs forestiers dont les missions pour l'Etat sont :

* De vérifier l'élaboration correcte des plans de gestion forestière et des plans annuels de récolte ;

* De superviser les travaux d'exploitation ;

* De contrôler les permis de transport ;

* D'adresser des rapports mensuels au bureau local de l'INAFOR.

Les agents municipaux de l'INAFOR sont en théorie inspectés de façon impromptue par son département de suivi qui est basé dans la capitale. Mais ces inspections étant généralement peu fréquentes et assez superficielles, ces agents locaux peuvent donc travailler dans une grande autonomie (CINCO et CIP 2006).

L'administration locale a le pouvoir de signer des accords de partenariat avec l'INAFOR, en vertu desquels les municipalités peuvent assumer une fonction de contrôle et d'administration des forêts. Un certain nombre d'accords a déjà été signé mais, pour la plupart, ils sont encore en gestation. Certaines municipalités sont aussi impliquées dans
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Figure 8.1 La vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua</figcaption></figure>
le contrôle des feux de forêts et des modifications d'utilisation des sols. Cependant, en dehors des zones protégées, ceci est du ressort de MAGFOR.

En théorie, les inspections de forêts peuvent être considérées comme la « démarche de vérification » de ce système de contrôle à plusieurs niveaux. Ces inspections par des tiers sont définies par la loi sur les forêts et devraient être réalisées par des personnes ou des entreprises indépendantes et spécialisées, agréées par l'INAFOR. Elles visent à vérifier la mise en œuvre des plans de gestion forestière et des plans annuels de récolte. Grâce à ces mesures, les inspecteurs forestiers peuvent vérifier ce que font les exploitants et les régisseurs forestiers (et aussi indirectement les agents municipaux de l'INAFOR). Mais le tendon d'Achille des inspecteurs forestiers a été la question du financement. Tandis que l'INAFOR recourt à leurs services, la loi sur les forêts ne précise pas l'origine du financement de leurs prestations. C'est pour cette raison que ce mécanisme de vérification n'a pas encore été mis en place.

En juillet 2006, l'INAFOR et Global Witness, organisation non gouvernementale basée au Royaume-Uni, ont signé un accord pour la mise en œuvre d'un projet pilote d'observation indépendante des forêts (Independent Forest Monitoring, IFM) au Nicaragua, dont la mission est de recueillir des informations fiables sur l'exploitation illégale dans le pays et de veiller à l'objectivité et à la transparence des activités de suivi menées par les instances responsables (INAFOR and Global Witness 2006). D'après certains observateurs, la mission attribuée aux inspecteurs forestiers a été effectuée, au moins en partie, par l'observateur indépendant des forêts. Mais la plupart des parties prenantes (y compris l'équipe de l'IFM) ont un point de vue différent et affirment que l'initiative de l'IFM devrait accompagner et observer les inspecteurs forestiers dans leur travail, et ne pas être considérée comme venant en remplacement de ceux-ci.

## Vérification forestière par des organismes externes au secteur

La Figure 8.2 illustre le système de vérification et de contrôle externe au secteur, tel qu'il est défini par les divers textes législatifs. Comme nous l'avons déjà dit, ce système insiste surtout sur le respect des règles par les exploitants.

La loi sur l'interdiction de l'abattage de 2006 a interdit la récolte de bois dans toutes les zones protégées. Avant cette loi, des activités de gestion forestière étaient possibles dans certaines de ces zones. L'INAFOR ne pouvait alors délivrer un permis d'exploitation qu'après l'approbation du plan de gestion forestière par le Bureau régional du ministère de l'environnement et des ressources naturelles (MARENA). Le suivi des travaux forestiers dans les zones protégées était aussi du ressort du Bureau régional du MARENA, comme le contrôle du transport des produits forestiers qui en sortaient. Toutes ces missions ont été supprimées par l'interdiction d'abattage dans les zones protégées, mais le MARENA est toujours chargé d'y enquêter sur le déboisement et les activités illégales d'exploitation.

La loi sur les municipalités accorde aux administrations locales un rôle important en matière de suivi et de surveillance, qui s'exerce en général par l'Unité environnementale
<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>Figure 8.2 La vérification et le contrôle des forêts externes au secteur au Nicaragua</figcaption></figure>
municipale (UAM) par l'intermédiaire d'inspections de terrain en collaboration avec les agents locaux de l'INAFOR et du MARENA. Dans les deux régions autonomes de la côte atlantique (la région autonome nord-atlantique ou RAAN, et la région autonome sud-atlantique ou RAAS), ce rôle est assumé par le Secrétaire aux ressources naturelles (SERENA) du gouvernement régional.

La police nationale et l'armée sont requises pour épauler l'action de l'INAFOR et du MARENA en vue de contrôler le transport des produits forestiers. Depuis le vote de la loi sur l'interdiction d'abattage, ils jouent aussi un rôle clé dans la surveillance de l'application des nouvelles interdictions d'abattage, en particulier (mais pas seulement) le long des frontières.

Dans ce cas, le « vérificateur » du système est le procureur pour l'environnement, institué par la loi sur l'environnement de 1996, qui dépend du Bureau du Procureur général, et qui est en charge de la représentation et de la défense des intérêts du public et de l'Etat pour les questions environnementales. Cette institution a été très active ces dernières années dans le combat contre l'exploitation illégale. Comme le montre le Tableau 8.2, plus de 50 % des enquêtes menées en 2005 ont concerné les activités illégales d'exploitation, de transport et de transformation du bois.

L'unité d'enquêtes sur les crimes environnementaux a été créée en 2006 au sein du Bureau du Procureur public pour contribuer à l'application de la nouvelle loi sur les crimes environnementaux. Cette unité peut mener ses propres enquêtes de terrain sur les violations définies par cette loi. Bien qu'il soit trop tôt pour le dire, elle pourrait finalement devenir un nouvel acteur de vérification de l'ensemble du système de gouvernance forestière du Nicaragua.

Ces deux entités étant financées par le budget alloué tous les ans par l'Assemblée nationale aux institutions qui les accueillent (Bureau du Procureur général et Bureau du Procureur public), leur financement est plutôt indépendant d'éventuels aléas externes. Cependant, au Nicaragua, une partie de l'industrie du bois entretient des liens étroits

<table><caption>Tableau 8.2 Enquêtes menées par le Procureur pour l'environnement du Nicaragua en 2005</caption><thead><tr><td>Crimes</td><td>Nombre</td><td>Pourcentage</td></tr></thead><tbody><tr><td>Activités illégales d'exploitation, de transport et de transformation du bois</td><td>310</td><td>53,2</td></tr><tr><td>Incendies volontaires</td><td>57</td><td>9,8</td></tr><tr><td>Autres (par ex. braconnage, pêche non autorisée, pollution de l'air/de l'eau/du sol, extraction illégale de matériaux)</td><td>21</td><td>37</td></tr><tr><td>Total</td><td>583</td><td>100</td></tr></tbody></table>

Source : Procureur pour l'environnement 2006
avec les principaux partis politiques, qui, pour leur part, ont la mainmise sur la plupart des organismes publics, dont le Bureau du Procureur général et le Bureau du Procureur public, entraînant une grande vulnérabilité en matière de manipulation politique.

## 8.5 Quelles missions de vérification peut-on repérer ?

En vertu de la loi sur les forêts, le principal objectif des inspections de forêts (qui n'ont pas encore eu lieu, comme nous l'avons déjà signalé) est d'évaluer le travail des exploitants et des régisseurs forestiers par rapport à un ensemble de normes relatives à la gestion forestière. Par conséquent, leur fonction de suivi est très restreinte et se concentre surtout sur des éléments bien précis du système de gouvernance forestière.

Si l'on considère que c'est l'INAFOR qui octroie l'agrément des inspecteurs forestiers, qui les fait travailler sous contrat et qui les paie, il semble improbable que ces inspecteurs soient attentifs aux modalités d'attribution des ressources de cet institut. D'ailleurs, ceci n'entre pas dans le cadre de leur mission fixée par la loi.

Malgré sa mission bien plus étendue, le Procureur pour l'environnement n'a généralement pas une grande fonction de surveillance, étant essentiellement chargé d'enquêter sur le respect de la réglementation pour chaque exploitant. Cependant, ceci est en train de changer. Ce changement a été suscité par les nombreux abus commis par l'INAFOR concernant les permis relatifs aux petites forêts situés sur les terres agricoles (qui ne font donc pas l'objet de l'élaboration d'un plan de gestion), définis dans la réglementation liée à la loi sur les forêts. L'attribution illicite et à foison de ces permis à de grandes entreprises travaillant dans des zones forestières étendues a incité le procureur pour l'environnement à s'intéresser à la totalité du système (y compris aux décisions d'attribution des ressources et à la performance de l'INAFOR), exerçant par conséquent une fonction d'inspection de plus en plus vaste.

Dans les deux mécanismes de vérification, il n'est pas prévu de fonction officielle de remontée de l'information, par laquelle l'information recueillie par les inspecteurs forestiers ou le procureur pour l'environnement peut être validée et transmise aux organismes concernés afin de contribuer au processus de réforme. De même, il n'existe pas de procédure permettant de mettre l'information à la disposition du public.

En revanche, ces deux mécanismes sont très axés vers la lutte contre les infractions. Les rapports des inspecteurs forestiers, après approbation par l'INAFOR, peuvent servir de document technique pour l'application des sanctions fixées par la loi sur les forêts et la réglementation afférente tandis que le procureur pour l'environnement a le pouvoir de prononcer des condamnations se traduisant au niveau de l'INAFOR par la prise de sanctions administratives et au niveau du système judiciaire par des sanctions civiles et pénales.
## 8.6 Bilan des mécanismes de vérification

### Inspections de forêts

Il n'est pas possible d'évaluer le fonctionnement des inspections de forêts puisqu'elles n'ont pas encore eu lieu. Néanmoins, la plupart des intervenants sont favorables à ce mécanisme et regrettent qu'il ne soit pas appliqué.

Comme l'indique la Figure 8.1, le contrôle courant des activités forestières est délégué aux agents municipaux de l'INAFOR en collaboration avec les régisseurs forestiers. Ces deux groupes d'acteurs font partie de la communauté forestière locale (c'est-à-dire à peu près les personnes intervenant en relation avec le secteur forestier local). Comme l'on pouvait s'y attendre, les cas de non respect des règles par les exploitants forestiers locaux sont traités dans un esprit de conciliation qui est favorable aux sanctions légères. En général, les violations sont vues comme des erreurs admises (qui se justifient en raison de la difficulté de l'environnement de travail) et les sanctions sont appliquées avec une grande souplesse. Ceci contribue à maintenir la cohésion sociale de la communauté forestière locale (Pendleton 1998). Mais en même temps, cela engendre de la méfiance chez les acteurs externes au secteur.

Dans ce contexte, de nombreux observateurs pensent que les inspections de forêts sont un mécanisme nécessaire (et pas trop contraignant), qui pourrait apporter davantage de transparence et déboucher sur une plus grande obligation de rendre des comptes, tout en étant acceptable pour la communauté forestière locale.

### Procureur pour l'environnement

Les données présentées dans le Tableau 8.2 montrent l'investissement personnel et l'action du Procureur pour l'environnement qui effectue un travail remarquable avec de maigres ressources.

Plus de la moitié (53,2 %) des enquêtes menées en 2005 ont concerné les activités illégales d'exploitation, de transport et de transformation du bois, tandis qu'aucune n'a porté sur la déforestation. C'est surprenant si l'on considère que le Nicaragua perd entre 50 000 et 70 000 hectares de forêts chaque année (FAO 2005 ; Faurby 2005). Comme indiqué au début de cette étude de cas, la principale cause de la disparition de forêts au Nicaragua est de loin le changement d'utilisation des sols pour l'élevage des bovins et l'agriculture, bien plus que les activités d'exploitation forestière.

Par conséquent, tandis que l'action du procureur pour l'environnement correspond au débat public sur l'exploitation illégale et dans une certaine mesure au désir du public de voir que des mesures sont prises, on peut soutenir qu'il fait peu d'efforts pour enrayer la disparition des ressources forestières du pays.

De même, les effets en termes de gouvernance forestière globale semblent limités. Les exploitants forestiers ont tendance à refuser les activités du procureur pour l'environnement.