# Introduction

Expérimentées principalement dans les départements de l’Ouest de la France, les chartes d’aménagement foncier sont une réponse aux dysfonctionnements provoqués par l’absence de gestion globale des espaces et par la considération productive des territoires agricoles. Plus ambitieuses que les formes de requalification environnementale initiale, les chartes créées ou en cours de rédaction s’inscrivent dans une approche décentralisée et sont menées à l’initiative des départements. Elles définissent des politiques d’aménagement foncier actives et cohérentes, inscrivant les actions engagées dans des logiques de durabilité. Leur efficacité explique leur diffusion progressive à partir des années 1990 (Figure 1) et les réflexions nationales engagées récemment autour de ce thème (Diren de Lorraine, 2001).

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Dans un avenir proche, il est probable que soient systématiquement réalisées des chartes départementales d’aménagement foncier encadrées par des instances de concertation chargées d’assurer la coordination des actions entreprises.

Depuis novembre 2000, le département des Vosges conduit une réflexion autour des opérations de remembrement menées sur son territoire, en vue de réaliser sa propre charte d’aménagement foncier. Le document final, destiné à être élargi à d’autres types d’aménagement foncier, s’inscrit dans la politique environnementale définie par la charte pour l’environnement adoptée par l’Etat et le Conseil Général en 1999. La conception du document a nécessité la collaboration de l’ensemble des partenaires concernés par le remembrement en particulier des élus, de la direction départementale del’agriculture et de la forêt (DDAF), du Conseil Général, de la Chambre d’Agriculture, des géomètres experts et des chargés d’études. La démarche établie consiste à effectuer tout d’abord une critique constructive de la procédure pour aboutir ensuite à l’émergence de propositions adaptées permettant d’inscrire l’aménagement foncier dans une logique qualitative.

# I. L’examen de la procédure est à la base d’un projet d’aménagement global de qualité

Critiquer le déroulement d’une procédure d’aménagement foncier demande une connaissance approfondie des enjeux (politiques, techniques, juridiques, locaux…) et des différents acteurs qui y interfèrent. Il s’agit en effet, considérant les spécificités départementales, de dégager et d’analyser les problématiques liées à la ­procédure pour élaborer des propositions pertinentes, adaptées au contexte local. Pour que cette démarche englobe l’ensemble des approches abordées par l’aménagement, elle peut s’appuyer à la fois sur une critique subjective menée par les acteurs de l’aménagement foncier et sur un bilan post-remembrement des opérations achevées (vision objective).

## A. Entretien avec les différents acteurs concernés par l’aménagement foncier

Les entretiens réalisés auprès des acteurs de l’aménagement permettent de confronter diverses opinions nécessaires pour considérer justement chaque étape de la procédure. Ainsi, le choix des personnes consultées doit être exhaustif et orienté vers des intervenants impliqués et disposant d’une bonne connaissance des rouages de l’aménagement. Le recueil des avis, effectué sous la forme de rencontres individuelles, s’appuie sur un questionnaire suffisamment souple pour laisser libre cours à la réflexion de l’interlocuteur. Cette méthode permet d’extraire des appréciations précises relatives à la procédure associées à des commentaires, formes concrètes de propositions. Ces dernières, parfois excessives, sont néanmoins intéressantes car elles révèlent les attentes de chacun et sont, en ce sens, de solides bases de réflexion. La synthèse des entretiens, traités dans l’anonymat pour favoriser la liberté de parole, doit tendre vers un compromis acceptable par tous.

Les entretiens effectués dans le département des Vosges auprès de 14 acteurs du remembrement ont permis de mettre en évidence des difficultés essentiellement de nature environnementale et concernant ­particulièrement le contenu et la place de l’étude d’impact dans la procédure (Gérard, 2001b).

Issue de la loi relative à la protection de la nature, l’étude d’impact est intégrée officiellement dans la ­procédure de remembrement le 10 juillet 1976. Son objectif est de réduire les effets sur l’environnement provoqués par les aménagements nécessitant la réalisation de travaux portant atteinte au milieu naturel.

Le cadre juridique relativement souple dans lequel s’inscrit cette étude explique que dans le département des Vosges, sa réalisation intervienne en fin de projet (Figure 2).

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1 27 F/ha soit environ 20 000-25 000 F/études (56 F/ha dans la Meuse ; 60 F/ha en Moselle ; 65 F/ha (...) 9L’étude d’impact n’est donc pas un support pour établir les mesures compensatoires qui sont depuis peu et de manière informelle, déterminées et exécutées par les services de la DDAF. Le contenu partiel de l’étude explique notamment le faible coût consacré à sa réalisation1.

Ce fonctionnement est dénoncé par les différents acteurs qui estiment que le travail du bureau d’études doit s’effectuer parallèlement à l’élaboration du projet. Cette démarche suppose une collaboration accrue et permanente entre les différents intervenants (le bureau d’études doit notamment avoir accès le plus tôt pos­sible aux plans des géomètres et des travaux connexes). De même, un grand nombre de personnes consultées estime que les mesures compensatoires et les mesures de requalification territoriales doivent être intégrées au document.

## B. Le bilan post-remembrement est un support précieux au service de la charte

Les enseignements de l’étude post-remembrement viennent compléter les apports issus des entretiens avec les acteurs de l’aménagement et constituent le second support destiné à orienter la réalisation de la charte d’aménagement foncier (Gérard, 2001a).

L’étude post-remembrement faisant l’objet du développement ci-dessous s’appuie sur les résultats obtenus dans l’espace central du département des Vosges, appartenant au Plateau Lorrain méridional. Elle repose à la fois sur une connaissance approfondie de la procédure technique et juridique et de la situation spatiale, temporelle et statistique des remembrements locaux. En accord avec les différents services concernés par l’aménagement foncier (DDAF, chambre d’agriculture, représentants des géomètres, conseil général) et en fonction de critères précis de représentativité (répartition géographique cohérente, outils de comparaisons disponibles), trois communes ont été retenues pour faire l’objet du bilan post-remembrement. Celui-ci s’articule autour de trois axes d’études complémentaires (économique, environnemental et relationnel) intégrant l’ensemble des enjeux abordés dans la procédure. Chaque approche, inspirée des études d’e. Marochini (1998, 1999, 2000), a nécessité la mise au point de méthodes particulières (entretiens, prospections de terrain, cartographies assistées par ordinateur), adaptées au contexte territorial local et aux différents acteurs impliqués dans les opérations.

Les résultats de cette analyse dévoilent que les espaces remembrés subissent un certain nombre de destructions environnementales (justifiées ou non) provoquant des bouleversements paysagers voire écologiques ­d’envergure, aggravés s’il y a absence de politique de requalification post-remembrement. Les processus évoqués ne sont pas irrémédiables et méritent d’être décrits afin de mieux comprendre leurs mécanismes.

En effectuant le recoupement des informations contenues dans les études d’aménagement, les entretiens réalisés et les prospections de terrain, des cartes synthétiques établissant les implications de chacun dans les destructions recensées ont pu être élaborées (Figure 3).

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

2 Sensibles à la mise en place des Contrats Territoriaux d’Exploitation qui devraient conduire à des (...) 15Celles-ci font clairement apparaître la responsabilité des exploitants agricoles à l’origine de 80 à 90 % des destructions constatées sur les territoires remembrés. Ainsi, et contrairement aux idées préconçues, les atteintes sur le milieu engendrées par les travaux connexes sont systématiquement inférieures à 20 % du total (ce pourcentage équivaut par exemple à 590 mètres de haie dans une des communes considérées). Ces actes sont en contradiction avec les avis des exploitants agricoles qui reconnaissent majoritairement l’importance des éléments paysagers dans leur environnement2.

3 Ce chiffre est très certainement en-dessous de la réalité puisqu’un exploitant affirme avoir suppr (...) 16Les destructions occasionnées sont essentiellement orientées vers la suppression de haies (17 exploitants agricoles sur 19) et d’arbres fruitiers (11 exploitants). Cela correspond à environ 530 pieds3 d’arbres fruitiers et 3 065 mètres de haies dans une commune étudiée. Les autres éléments paysagers, en particulier les boisements linéaires qui servent de corridors cynégétiques, ou les ripisylves, sont moins touchés que les éléments cités précédemment. Les agriculteurs, souvent amateurs de la pratique de la chasse, pérennisent des milieux qu’ils savent être des habitats, des relais pour la faune.

Les destructions intervenant après la procédure, lors de la prise de possession des terres, sont prépondérantes. A titre d’exemple, 17 exploitants sur 19 consultés sont intervenus sur les haies après la procédure. Ce schéma, récurrent pour l’ensemble des éléments paysagers considérés, est étroitement lié à la réorganisation parcellaire. Faute de pression et d’information didactique qui peuvent être menées conjointement par le maire et le géomètre-expert, les destructions concernent pour une part, les éléments situés le long d’anciens chemins ou de clôtures antérieures, intégrés suite à l’aménagement dans de plus vastes îlots d’exploitations. Il peut également s’agir d’éléments paysagers situés dans des espaces prairials mis en labour suite à l’aménagement. Ainsi, le remembrement a permis à 7 exploitants d’organiser des productions complémentaires orientées à 70 % vers les céréales commercialisées. La suppression d’éléments paysagers peut enfin être liée à l’achat de terrains facilité par la perte de référence patrimoniale liée à la montée d’une conception exclusivement utilitaire du support foncier, induisant une simplification parcellaire.

4 Pour ne pas déclencher de réactions hostiles dès le début de la procédure, le chargé d’études n’ab (...) 18Ainsi, le travail de sensibilisation qui s’effectue en direction des exploitants agricoles semble actuellement très insuffisant. Ces derniers ont par exemple une connaissance très approximative des études réalisées au cours de la procédure. Par ailleurs, ils ne connaissent généralement pas l’existence des mesures compensatoires uniquement abordées en fin de projet par la personne en charge des travaux connexes4.

Le travail de sensibilisation doit s’étendre dans le même temps en direction des aménageurs. Il s’agit de leur donner les moyens et les outils nécessaires pour favoriser et mener à terme des actions de requalification paysagère pertinentes. Il semble en effet indispensable de promouvoir le développement de travaux de requalification paysagère (travaux connexes d’amélioration environnementale, opérations d’améliorations complémentaires), initiés depuis peu ou inexistants selon les départements.

L’étude post-remembrement démontre par ailleurs l’absence de relation quasi systématique avec les personnes en charge de l’environnement (Chargés d’études ; Personnes Qualifiées pour la Protection de la Nature) lors de la procédure de remembrement (Figure 4).

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Cette carence, qui se traduit entre autres par la faible implication du bureau d’études, ne permet pas le ­développement d’une coopération environnementale convaincante. L’absence de priorités clairement affichées explique par exemple que la répartition des éléments détruits s’effectue indistinctement sur l’ensemble des territoires. Ainsi, les espaces repérés dans les études d’aménagement préalables, définis comme étant remarquables ou devant faire l’objet d’une attention particulière sont concernés au même titre que les autres (Figure 5).

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Jusqu’alors, dans les cas étudiés, il apparaît que le remembrement n’est pas suffisamment considéré comme un outil d’aménagement global du territoire. Par exemple, les réserves foncières souhaitées par les conseils municipaux sont orientées uniquement vers la constitution de parcelles constructibles repositionnées au mieux sur le territoire communal. Les réserves à caractère environnemental volontairement constituées par le conseil municipal sont rares, car leur entretien est jugé coûteux, complexe à contractualiser avec une structure spécifique (par exemple le conservatoiredes sites lorrains). Pourtant la maîtrise foncière et la gestion des espaces par des instances collégiales compétentes est le gage d’une préservation efficace et durable.

# II. La réalisation de la charte d’aménagement foncier : la mise en œuvre de moyens spécifiques

La charte d’aménagement foncier doit répondre de manière efficace aux problèmes posés et révélés par la critique de la procédure. Les particularités historiques et géographiques départementales ne permettent pas d’envisager la création d’une charte nationale type. Toutefois, si les dispositions prises sont relatives à des problèmes locaux, il est intéressant de comparer les réflexions menées dans chaque département pour éventuellement s’en inspirer.

5 La charte départementale des Vosges étant à ce jour en cours de validation, seules des disposition (...) 24Il convient dans cette deuxième partie, de comprendre, au regard d’exemples départementaux et particulièrement vosgiens5, comment les chartes traduisent une politique départementale marquée.

## A. Information et sensibilisation : des démarches à promouvoir

Les opérations d’information et de sensibilisation sont, dans chaque département pourvu d’une charte, engagées en amont de la procédure et se poursuivent jusqu’à la clôture des opérations. Elles s’effectuent sous la forme de documents (plaquettes, guides) financés par le maître d’ouvrage et réalisés le plus souvent par des groupes de travail associant plusieurs acteurs de l’aménagement (géomètre, chambre d’agriculture, ddaf). La diffusion de ces documents s’effectue en direction des propriétaires (Meurthe-et-Moselle) ou des élus (Deux-Sèvres, 1997). Dans le département des Vosges, la charte prévoit, en complément de ce document, une information technique à destination des géomètres. Celle-ci, réalisée notamment en collaboration avec le Conseil d’Architecture, d’Urbanisme et de l’Environnement, visera à orienter les décisions prises lors de la réalisation du projet. Il s’agira par exemple de définir l’emprise adaptée à un type de plantation donnée. Par ailleurs, dans ce même département, la diffusion des études sera améliorée. Désormais, les résumés seront communiqués aux différents membres de la Commission Communale d’Aménagement Foncier (ccaf)et une présentation publique sera dispensée par le bureau d’études.

## B. L’étude d’aménagement préalable : un outil décisionnel s’inscrivant dans une coopération environnementale permanente

6 Dans ce département, il s’agit d’établir une hiérarchisation des éléments à préserver prioritairem (...) 26Dans les départements pourvus d’une charte d’aménagement foncier, l’étude d’aménagement préalable joue un rôle majeur dans la procédure. Généralement réalisé par un bureau d’études indépendant (hormis dans l’Hérault où ce sont les partenaires locaux qui participent à sa rédaction) le contenu détaillé de l’étude inclut des recommandations précises. Ces dernières doivent être suivies par le géomètre lors de l’élaboration du nouveau parcellaire (Côtes d’Armor, Yonne, Sarthe, Vosges6). Dans les Deux-Sèvres, l’étude est complétée par un schéma directeur d’aménagement foncier posant les jalons du futur projet (orientations environnementales, programme de travaux). Lorsque les prescriptions définies dans ce document ne sont pas respectées par la ccaf et par le Conseil Municipal, un remboursement des financements attribués par le Conseil Général est engagé. Dans les Vosges, l’étude d’aménagement préalable servira de support à l’élaboration d’un « programme global de mise en valeur et de sauvegarde du patrimoine paysager, naturel et bâti » associant l’ensemble des partenaires concernés par l’aménagement. Ce programme permettra notamment d’établir les mesures envisagées pour réduire l’impact environnemental du projet.

## C. La modulation des travaux connexes : l’économie au soutien de l’environnement

L’ensemble des chartes adoptées prévoit la modulation du taux de financement des travaux connexes, mais les orientations stratégiques varient très largement en fonction des départements considérés (Figure 6).

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Dans le cadre de la préservation du bocage, le département de la Manche octroie les crédits de voirie uniquement si chaque chemin s’appuie sur une haie type ou d’arbres d’alignement. Le département des Deux-Sèvres établit une distinction entre les travaux d’intérêt général (sous maîtrise d’ouvrage communale) financés à 60 % et les travaux d’intérêt agricole (sous maîtrise d’ouvrage de l’association foncière) financés à 35 %. Le programme envisagé doit impérativement être conforme au schéma directeur évoqué précédemment. Dans l’Yonne (1998), c’est la validation de la charte par la commune ou l’association foncière qui conditionne l’attribution des subventions. Le département des Vosges, qui dispose d’un des taux de financement les plus élevés de France (70 % sans condition), s’interroge actuellement sur les modalités de financement des travaux connexes futurs. Les réflexions semblent s’orienter vers une modulation favorisant la réalisation de travaux connexes environnementaux participant à la requalification territoriale.

Toutes ces modulations nécessitent la mise en place de contrôles, exercés en fonction des départements, par le bureau d’études ou par un technicien du Conseil Général.

## D. L’implication des communes reste essentielle pour réussir des remembrements de qualité

L’implication des communes est recherchée par les instances départementales car c’est à cette échelle que la préservation de l’existant est la plus efficace. Ainsi, dans les Deux-Sèvres, le Département s’engage à prélever 1 % des terres remembrées au profit de la commune pour favoriser la préservation des espaces. En complément et dans le même objectif, la ccaf doit faire l’acquisition de 0,5 % des terres inclues dans le périmètre. Dans les Côtes-d’Armor (1997), les communes et la ccaf sont dans l’obligation d’assurer la pérennité des haies après la procédure, par classement ou par inclusion dans un plan local d’urbanisme. Dans les départements de la Sarthe (1996) et de la Vendée (1991), les conventions Département-communes visant à préserver l’existant conditionnent le financement des travaux connexes entrepris.

7 Depuis leur détermination en 1987, deux tiers de ces zones non protégées juridiquement ont été dég (...) 31Dans les Vosges, les opérations d’amélioration seront favorisées par la charte. Ainsi, les communes profiteront davantage de l’aménagement pour réaliser des travaux de mise en valeur territoriale. Elles seront chargées d’assurer par ailleurs, dans la mesure de leurs possibilités, la préservation d’espaces présents sur leur territoire, notamment ceux faisant l’objet d’inventaires départementaux (espaces naturels sensibles), nationaux (Zones Naturelles d’Intérêt Écologique Floristique et Faunistique7) et communautaires (zones importantes pour la conservation des oiseaux). Ce type d’acquisition pourra faire l’objet de subventions départementales (50 % par exemple pour l’achat d’espaces naturels sensibles), mais elles devront être complétées par un partenariat avec les exploitants agricoles et les associations pour gérer au mieux les territoires.

En complément de ces mesures de préservation, certaines chartes (Vendée, Sarthe et Manche) impliquent le maire et les conseillers municipaux dans la surveillance du territoire aménagé.

Le projet de charte d’aménagement foncier du département des Vosges repose sur deux supports fondamentaux (entretiens auprès des différents acteurs et étude post-remembrement). Cette démarche a permis de repenser qualitativement la procédure de remembrement en développant la participation des acteurs et en prenant davantage en considération les données environnementales. La réalisation de la charte qui découle de ces réflexions est un exercice difficile, situé au carrefour d’exigences et d’enjeux divers. Son application nécessite une remise en cause des méthodes de travail établies et suppose la mise en place de moyens supplémentaires techniques, humains et financiers, de la part du maître d’ouvrage. La conception et l’adoption d’un tel document engage le département vers l’élaboration d’une véritable politique d’aménagement foncier.

<footnote n="1">1 27 F/ha soit environ 20 000-25 000 F/études (56 F/ha dans la Meuse ; 60 F/ha en Moselle ; 65 F/ha en Meurthe-et-Moselle (Dirende Lorraine, 2001)).</footnote>

<footnote n="2">2 Sensibles à la mise en place des Contrats Territoriaux d’Exploitation qui devraient conduire à des approches concrètes d’agriculture durable, les exploitants commencent à intégrer la valeur paysagère dans leurs stratégies.</footnote>

<footnote n="3">3 Ce chiffre est très certainement en-dessous de la réalité puisqu’un exploitant affirme avoir supprimé 1 000 pieds répartis sur l’ensemble du territoire qu’il exploite.</footnote>

<footnote n="4">4 Pour ne pas déclencher de réactions hostiles dès le début de la procédure, le chargé d’études n’aborde pas ce point lors de la réunion de présentation.</footnote>

<footnote n="5">5 La charte départementale des Vosges étant à ce jour en cours de validation, seules des dispositions provisoires sont présentées ici.</footnote>

<footnote n="6">6 Dans ce département, il s’agit d’établir une hiérarchisation des éléments à préserver prioritairement, notamment ceux qui influent sur l’équilibre des milieux. Les travaux allant à l’encontre des recommandations de l’étude d’aménagement préalable pourront être exclus des subventions.</footnote>

<footnote n="7">7 Depuis leur détermination en 1987, deux tiers de ces zones non protégées juridiquement ont été dégradées, en partie ou totalement.</footnote>