# Utilisation de données administratives à des fins statistiques: une nouvelle loi

Une loi complétant la « loi statistique » française (loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques) a été adoptée par le Parlement en décembre dernier et publiée au Journal Officiel du 26 décembre 1986. Ce nouveau texte, loi n° 86-1305 du 23 décembre 1986, ajoute à la loi de 1951 un « article 7 bis » autorisant, sous certaines conditions, la transmission à l'INSEE et aux services statistiques ministériels d'informations nominatives d'origine administrative, même lorsqu'elles sont couvertes par le secret professionnel.

Des réunions seront organisées au sein de l'INSEE et avec les services statistiques ministériels pour préciser les modalités de mise en oeuvre de ce texte, dont le présent numéro du Courrier des statistiques assure la première présentation.

## LE CADRE JURIDIQUE EXISTANT ETAIT INCOMPLET

Le cadre législatif régissant l'activité statistique publique comprend des textes spécifiques (loi du 27 avril 1946 instituant l'INSEE et loi de 1951) et des dispositions d'ordre général, notamment des règles de secret professionnel (règles qui relèvent en définitive de l'article 378 du Code pénal) et la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

La loi de 1946 et son décret d'application n° 46-1432 du 14 juin 1946 confèrent à l'INSEE la mission de rassembler et de coordonner les statistiques « en utilisant, le cas échéant, les éléments qui lui sont fournis par les diverses administrations ».

La loi de 1951 concerne seulement les enquêtes statistiques publiques. Comme l'indique la dénomination même de la loi, elle traite du caractère obligatoire de ces enquêtes et du secret des informations qu'elles permettent de recueillir, ainsi que de leur coordination. Celle-ci relève d'une instance qui, depuis le décret du 17 juillet 1984, se trouve être le CNIS. Les travaux du CNIS portent sur les diverses sources des exploitations statistiques, mais la loi, elle, ne s'applique pas aux problèmes de l'accès des statisticiens aux données administratives.

Or, en raison des avantages évidents que cela représente pour l'administration (moindre coût) comme pour les administrés (à qui il n'est pas nécessaire de demander à nouveau des informations qu'ils ont déjà fournies), la statistique publique repose pour une part importante sur l'exploitation de données administratives.

Celles-ci constituent une matière première abondante pour certains services statistiques ministériels, tel celui du Ministère chargé des affaires sociales où de nombreuses déclarations relatives à l'emploi par exemple représentent des sources statistiques indispensables. Quant à l'INSEE, il suffit de citer quelques

exemples (Déclarations annuelles de salaires, bordereaux URS-SAF, statistiques UNEDIC, bénéfices industriels et commerciaux) pour mettre en évidence l'intérêt de l'exploitation de fichiers administratifs et la place qu'elle représente dans les statistiques économiques et sociales.

Bien que l'utilisation de données administratives à des fins statistiques constituât une pratique ancienne et de notoriété publique, elle soulevait des questions par rapport aux dispositions législatives générales évoquées plus haut :

- une administration détentrice de données couvertes par le secret professionnel peut-elle les transmettre à un service statistique, fût-il du même ministère et quelles que soient les garanties de confidentialité offertes par ce service ?

- des informations collectées par un service administratif avec une finalité déterminée peuvent-elles être utilisées à l'établissement de statistiques d'intérêt général ?

A l'occasion de deux dossiers particuliers examinés par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en 1985 (cf. encadré), le problème de la compatibilité entre les différents textes applicables à l'activité statistique s'est trouvé explicitement posé. Avec une interprétation stricte des dispositions relatives au secret professionnel, le fondement juridique de transferts d'informations individuelles aux services statistiques qui, dans le cas de l'INSEE, résidait dans la loi de 1946, était un peu fragile bien avant 1978. La loi « informatique et libertés » a accentué le doute sur la régularité de telles opérations.

C'est d'abord pour permettre leur poursuite sur une base juridique indiscutable qu'un projet de loi a été élaboré. C'est aussi, dans la perspective du développement du système statistique, afin de pouvoir mener à bien de nouveaux projets d'exploitation de données administratives, projets qui n'auraient sûrement pas pu aboutir sans texte législatif spécifique.

## DIX-HUIT MOIS DE GESTATION

Dès que le problème de l'exploitation des DAS a été soulevé, un premier projet d'un texte particulier a été conçu pour le régler; mais on espérait, en l'attente de l'avis final de la CNIL, que la justification par la loi de 1946 serait suffisante et le projet n'a pas abouti avant la fin de la session parlementaire. En juillet 1985, après les deux délibérations de la CNIL évoquées, il pouvait être envisagé des textes spécifiques à chaque problème, ou des textes plus généraux par domaine, ou encore un texte de portée tout à fait générale. Il a été jugé préférable, plutôt que de retourner devant le Parlement à plusieurs reprises, de régler en une fois l'aspect législatif du problème des cessions de fichiers administratifs aux services statistiques.

Le texte ayant été voté, on l'a dit, en décembre 1986, il a donc fallu dix-huit mois pour aboutir à son adoption dans sa rédaction définitive. Dix-huit mois au cours desquels de nombreuses consultations et procédures, avec des mises au point successives bien plus nombreuses encore, ont conduit à une version finale sensiblement plus longue que le texte initial, mais très proche de celui-ci dans l'esprit, sinon dans la forme.

Dix-huit mois entrecoupés de phases d'attente ou, au contraire, de périodes d'intense accélération, qui ont demandé de la part des responsables du projet, à l'INSEE, au Secrétariat général du Gouvernement et au cabinet du ministre de l'Economie beaut coup de conviction et de ténacité. Le contexte politique ayant changé au cours de la période, il a fallu faire prendre en charge le projet par deux gouvernements différents. Et au terme des
A l'origine du nouveau texte de loi: deux délibérations de la CNIL motivées par la stricte application de principes juridiques.

1) La règle du secret professionnel

En examinant en 1985 un projet de décret relatif à l'opération « Transfert de données sociales » (1), la CNIL, qui avait été saie par ailleurs d'une demande d'un simple particulier sur le fondement juridique de l'exploitation par l'INSEE des Déclarations annuelles de salaires (DAS), a estimé que les textes en vigueur n'étaient pas suffisants pour justifier la transmission des DAS à l'INSEE.

Selon la Commission, la transmission par la Direction générale des impôts (DGI) de données couvertes par un secret professionnel qui procède de la loi, ici le secret fiscal, n'était pas possible sans autorisation expresse du législateur. Bien que l'INSEE appartienne au même ministère et malgré un protocole d'accord entre le directeur général des impôts et le directeur général de l'INSEE (protocole régissant ces transmissions et astreignant les agents de l'INSEE aux mêmes règles de secret que ceux de la DGI), la légalité de telles transmissions, qui avaient d'ailleurs été régulièrement déclarées à la CNIL en 1980, pouvait en effet être mise en doute. Ultérieurement, au Conseil d'Etat comme au Parlement, le recours à la loi pour autoriser de telles transmissions a d'ailleurs toujours été reconnu comme une nécessité.

Si le décret TDS, approuvé par la CNIL, mentionne l'INSEE parmi les destinataires des informations de la DADS, c'est après l'engagement du Secrétariat général du Gouvernement qu'un projet de loi serait rapidement soumis au Parlement pour régulariser la situation.

2) Le principe de finalité

Par ailleurs, à la même époque, la CNIL a examiné un projet d'utilisation du fichier de la taxe d'habitation pour une expérience préparatoire au prochain recensement de la population. La Commission, qui avait déjà refusé l'utilisation de ce fichier lors du recensement de 1982, a autorisé l'expérience, mais a précisé qu'une loi serait nécessaire pour sa généralisation.

Les données du fichier de la taxe d'habitation demandées par l'INSEE étant accessibles au public, ce n'est pas leur caractère confidentiel qui était alors invoqué. L'argumentation de la CNIL reposait dans ce cas sur l'un des principes de la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, le principe de finalité, selon lequel tout traitement automatisé de données nominatives doit répondre à une finalité déterminée, précisément énoncée.

Les fichiers de la DGI étant constitués pour satisfaire à des besoins de gestion propres à cette administration, il n'était pas possible de les utiliser hors de cette administration à d'autres fins, en particulier pour l'établissement de statistiques d'intérêt général. Seule une loi étendant la finalité des données collectées pouvait, selon la CNIL, autoriser leur transfert à l'INSEE.

étapes difficiles de l'examen du projet par la CNIL et par le Conseil d'Etat, il n'était pas évident de convaincre les autorités responsables qu'il était urgent, après son adoption en Conseil des Ministres, de faire voter un tel texte « technique ». La dernière session parlementaire, déjà en grande partie occupée par

le débat budgétaire, devait en effet être consacrée à la discussion de projets à caractère politique qui pouvaient paraître de loin davantage prioritaires.

Il conviendrait d'écrire l'histoire détaillée de cette gestation, et de la vingtaine de rédactions différentes qui l'ont jalonnée, sans compter les projets de textes pour « exposé des motifs », notes, communiqués, communications, discours, réponses aux propositions d'amendements... On se bornera ici à en retracer les étapes importantes.

juillet 1985: deux délibérations de la CNIL mettent en cause le fondement juridique de travaux statistiques ayant pour origine des transmissions de fichiers administratifs. Un premier texte de portée générale est élaboré.

25 septembre 1985: un avant-projet de loi est adopté en réunion interministérielle à l'Hôtel Matignon.

novembre 1985: le Secrétariat général du Gouvernement transmet le texte à la CNIL pour recevoir son avis. Le dossier y est instruit par un Commissaire rapporteur assisté du Service juridique.

février - avril 1986: plusieurs réunions de la CNIL, où le projet suscite certaines réserves, sont nécessaires avant l'adoption d'une « délibération ». Grâce à l'intervention du directeur général de l'INSEE, dont l'audition avait été demandée par la Commission (11 mars 1986), il s'agit d'un avis favorable assorti de quelques observations.

4 août 1986: un nouveau projet est adopté en réunion interministérielle à l'Hôtel Matignon. Le texte a été remanié pour tenir compte des observations de la CNIL. Au cours d'une première réunion interministérielle (29 juillet 1986), il a été décidé d'exclure du champ du projet les données relatives à la santé car un autre texte est par ailleurs en préparation sur la question secret médical, statistiques et recherche. Le texte est transmis au Conseil d'Etat.

4 septembre 1986: le projet est examiné en assemblée générale par le Conseil d'Etat. Il y a eu préalablement deux réunions de la Section des Finances, au cours desquelles tous les aspects juridiques et institutionnels du projet ont fait l'objet d'un examen très détaillé.

10 septembre 1986: le texte du Conseil d'Etat est adopté en Conseil des ministres et immédiatement déposé sur le bureau du Sénat. Le rapporteur désigné de la Commission des lois, M. Thyraud, soutient le projet, mais propose des aménagements de forme qui rendent le texte plus précis; il demande aussi que les données relatives à la vie sexuelle soient exclues du champ du projet. Une version ainsi amendée sera adoptée par la Commission des lois le 29 octobre, mais la discussion du texte en séance plénière, initialement prévue le 6 novembre, doit être retirée d'un ordre du jour trop chargé.

12 décembre 1986: présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de la privatisation, le projet est décuté au Sénat et, compte tenu de l'accord du Gouvernement sur l'amendement de la Commission des lois, il est adopté sans la moindre objection.

18 décembre 1986: vote du projet à l'Assemblée nationale. La veille, sur le rapport favorable de M. Hyest, la Commission des lois l'avait approuvé sous réserve d'un amendement qui sera retiré en séance. Le débat, d'une heure et demie environ, au cours duquel trois autres amendements seront rejetés, est conclu par l'adoption du projet à l'unanimité. La formulation en étant identique à celle qui avait été approuvée par le Sénat, l'approbation par le Parlement est donc définitive et la loi sera promulguée par le Président de la République le 23 décembre.

<footnote>(1) Cf. Courrier des Statistiques n° 31. Le décret TDS (décret n° 85-1343 du 16 décembre 1985) institue un système de transfert de données sociales. Ce système regroupe diverses déclarations obligatoires (impôts, Sécurité sociale) en une déclaration unique, la Déclaration annuelle de données sociales ou DADS, adressée à un service unique qui répartit les informations ainsi rassemblées entre les administrations concernées.</footnote>
Loi n° 86-1305 du 23 décembre 1986 portant modification de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques (1).

L'assemblée nationale et le Sénat ont adopté,

Le Président de la République promulgue la loi dont la
teneur suit:

Article unique. - Il est inséré dans la Loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques un article 7bis ainsi rédigé :

« Art. 7bis. — Les informations relatives aux personnes physiques, à l'exclusion des données relatives à la santé ou à la vie sexuelle, et celles relatives aux personnes morales, recueillies, dans le cadre de sa mission, par une administration, un établissement public, une collectivité territoriale ou une personne morale de droit privé gérant un service public peuvent être cédées, à des fins exclusives d'établissement de statistiques, à l'Institut national de la statistique et des études économiques ou aux services statistiques ministériels.

« Sous réserve de l'article 777-3 du code de procédure pénale, les dispositions de l'alinéa précédent s'appliquent nonobstant toutes dispositions contraires relatives au secret professionnel.

« Les cessions portant sur des informations nominatives, telles qu'elles sont définies à l'article 4 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés sont soumises aux dispositions

de ladite loi; l'acte réglementaire et, lorsque les cessions se font entre deux personnes morales distinctes, les conventions entre le cédant et le cessionnaire de ces informations prévoient les modalités de la transmission, la finalité du traitement envisagé et le sort des informations après leur utilisation aux fins de traitement statistique.

« Les cessions portant sur des informations concernant des personnes morales sont autorisées par décision conjointe du ministre dont relève l'Institut national de la statistique et des études économiques et des ministres intéressés.

« Sous réserve des dispositions des articles 40, 97 et 99 du code de procédure pénale, les informations transmises en application du présent article et permettant l'identification des personnes physiques ou morales auxquelles elles s'appliquent ne peuvent faire l'objet d'aucune communication de la part du service bénéficiaire.

« Les agents de l'Institut national de la statistique et des études économiques et ceux des services statistiques ministériels sont astreints, pour les données dont ils ont à connaître en application du présent article, au secret professionnel sous les sanctions prévues à l'article 378 du code pénal. »

La présente loi sera exécutée comme loi de l'Etat.
Fait à Paris, le 23 décembre 1986.

Sénat :

Projet de loi n° 530 (1985-1986);

Rapport de M. Thyraud, au nom de la commission des lois, n° 30 (1986-1987);

Discussion et adoption le 12 décembre 1986.

Assemblée nationale :

Projet de loi, adopté par le Sénat, n° 556 ;

Rapport de M. Hyest, au nom de la commission des lois, n° 567 ;

Discussion et adoption le 18 décembre 1986.

François MITTERRAND

Par le Président de la République :

Le Premier ministre

Jacques CHIRAC

Le ministre d'Etat, ministre de l'économie,
des finances et de la privatisation,

Edouard BALLADUR

Le garde des sceaux, ministre de la justice,

Albin CHALANDON

LE CONTENU DE LA LOI

La nouvelle loi répond strictement à l'objectif qui lui était assi-
gné et résout les problèmes juridiques précédemment évoqués.
Elle autorise des cessions de données administratives, quelles
que soient les règles de secret professionnel, à l'INSEE et aux
services statistiques ministériels.

En contrepartie, la loi précise les garanties dont sa mise en oeuvre doit être assortie.

L'expression « peuvent être cédées » entraîne des possibilités de transmission grâce à la levée du secret, mais n'emporte nulle obligation pour les services détenteurs de données, qui ne sont donc pas tenus de les céder. Quant à l'expression suivante, « aux fins exclusives d'établissement de statistiques », qui précise que c'est seulement pour cet objectif qu'il y a ici levée du secret, elle donne à tous les fichiers administratifs la possibilité d'une finalité particulière qui est la transmission aux principaux

services du système statistique public pour exploitation à des
fins d'information générale.

1) Champ d'application : services et informations concernés

Applicable seulement à l'INSEE et aux services statistiques ministériels, la loi leur permet l'accès à des informations nominatives figurant dans les fichiers de gestion d'organismes qui peuvent être :

- les services de l'Etat,

- les établissements publics (on pense essentiellement aux éta-
blissements à caractère administratif, tels les Caisses natio-
nales de sécurité sociale),

- les collectivités territoriales,

- les organismes privés chargés de la gestion d'un service public (tels les ASSEDIC, qui détiennent d'importantes données sur le chômage et l'emploi).

<footnote>(1) Travaux préparatoires : Loi n° 86-1305.</footnote>
Il peut s'agir de données relatives à des personnes physiques et qui en permettent, directement ou indirectement, l'identification. C'est ce que signifie l'expression « données nominatives telles qu'elles sont définies à l'article 4 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés » du troisième alinéa du nouvel article 7 bis. Il peut aussi s'agir de données individuelles identifiables portant sur des personnes morales.

Deux types de données ont toutefois un statut particulier dans ce texte : les données à caractère pénal et, entièrement exclues du champ de la loi, les données à caractère médical ou sexuel.

- Dans le premier cas, la loi précise que l'article 777-3 du Code de procédure pénale demeure applicable. Cet article réserve l'exclusivité du traitement de données nominatives à caractère pénal (casier judiciaire, jugements, arrêts de condamnation) aux services relevant du ministère de la Justice, et il n'a pas semblé utile d'y déroger.

- Dans le deuxième cas, il n'était pas initialement prévu d'exception, sinon de procédure, pour les données relatives à la santé ou à la vie sexuelle, même dans le projet approuvé par la CNIL. Mais le ministère de la Santé préparait parallèlement un projet de loi, encore en chantier, pour l'utilisation de ces données à des fins de statistique ou de recherche médicale. Il a semblé préférable de traiter conjointement les divers problèmes, toujours délicats, de dérogation au secret médical, dans un texte spécifique qui sera soumis ultérieurement au Parlement. Cela a été indiqué dans l'exposé des motifs.

## 2) Les garanties

Les possibilités offertes aux statisticiens par la nouvelle loi ne sont évidemment pas sans limite. Des procédures sont prévues pour assurer un contrôle étroit de sa mise en oeuvre.

Dans le cas de données relatives aux personnes physiques, ce contrôle procédera de l'application de la loi « informatique et libertés », dont toutes les dispositions demeurent applicables, en particulier de l'examen par la CNIL de tout projet de transmission de fichier qui serait fondée sur la nouvelle loi. L'acte réglementaire nécessaire pour décider de toute transmission sera soumis à son avis.

Le texte comporte une disposition particulière pour la transmission de données relatives aux seules personnes morales. En effet, la loi de 1978, qui ne concerne que les traitements relatifs aux personnes physiques, ne lui serait pas applicable. Il est prévu que le ministre dont relève l'INSEE, c'est-à-dire le ministre de l'économie, président du CNIS, est associé, conjointement avec les autres ministres intéressés, à toute décision qui doit autoriser une telle transmission.

En pratique, le ministre de l'économie signera aussi les actes réglementaires évoqués ci-dessus pour les cessions de fichiers portant sur des personnes physiques. Cela a été précisé dans l'exposé des motifs et annoncé par le ministre dans sa présentation du projet au Sénat. Bien entendu, le texte ne comportant pour les services détenteurs de données aucune obligation de transmission, la préparation des arrêtés ou décisions implique l'accord des parties concernées. Cet accord se concrétisera par la signature de ces actes et, dans le cas où cédant et cessionnaire des données ne seront pas l'un et l'autre des services de l'Etat, mais des personnes morales distinctes, par une convention fixant les modalités de la transmission, la finalité du traitement envisagé et le sort des informations après leur utilisation aux fins de traitement statistique.

Enfin, le texte interdit toute communication par les statisticiens de données dont ils auraient ainsi à connaître et rappelle les sanctions auxquelles ils s'exposeraient s'ils ne se soumettaient pas à l'obligation de secret, de la même manière que l'administration initialement dépositaire de l'information. Il y a, sur ce point, symétrie avec les règles déjà édictées pour les enquêtes par l'article 6 de la loi de 1951. Une seule exception à cette interdiction : comme à l'article 6, les articles 40, 97 et 99 du Code de procédure pénale demeurent applicables (l'article 40 prescrit à tout fonctionnaire d'informer le Procureur de la République d'un crime ou d'un délit dont il aurait connaissance dans l'exercice de ses fonctions ; les articles 97 et 99 l'obligent à répondre aux demandes soit de communication au juge d'instruction ou à l'officier de police judiciaire par lui mandaté, soit de restitution à une partie, toujours sur demande du juge).

## UNE MISE EN OEUVRE IMMEDIATE

La nouvelle loi ne constitue pas un aboutissement, mais un point de départ. La légalité de certaines opérations statistiques étant désormais reconnue sur le plan des principes, il convient maintenant de les régulariser officiellement en suivant les procédures impliquées par la loi.

Cela signifie la préparation, à l'INSEE comme dans les services statistiques ministériels, d'actes réglementaires relatifs aux transmissions de données concernées et la soumission des dossiers correspondants à la CNIL selon des modalités qui seront étudiées avec les services de la Commission.

Dans les domaines où les conditions d'application de l'article 378 du Code pénal ont fait l'objet de textes spécifiques, comme le secret fiscal, il n'y a évidemment aucune difficulté à identifier les travaux qui doivent faire l'objet des actes réglementaires à préparer. Dans des domaines de l'activité des entreprises où la notion de secret professionnel peut recevoir des acceptations plus ou moins larges, il faudra commencer par définir les exploitations à prendre en compte, dans leur ensemble ou partiellement.

Bien entendu, la nouvelle loi n'est pas seulement destinée à couvrir des pratiques actuelles. La mise en oeuvre de projets nouveaux, qui n'avaient aucune chance d'aboutir jusqu'à présent, peut désormais être envisagée. Il en est ainsi de l'utilisation de données individuelles du fichier de la taxe d'habitation.

Quel que soit le domaine d'application, il est clair que la préparation des dossiers doit faire l'objet d'une large concertation entre l'INSEE, les services statistiques ministériels et les services détenteurs de données, avant leur transmission à la CNIL. L'organisation de cette concertation constituera un aspect important du programme du département de la coordination statistique et comptable de l'INSEE pour 1987.

J. BEGUE
Chef adjoint du département
de la coordination statistique et
comptable
INSEE