derrière le MPD qui devint le principal parti de l'opposition avec 44.02% des suffrages, soit 29 des 72 sièges du Parlement. L'ADM a obtenu 2,8% des voix. Ces élections marquèrent la première alternance de l'ère démocratique. Aux élections législatives du 22 janvier 2006, le PAICV gagna encore avec 56,9% (41 des 72 sièges du Parlement) contre 40,2% pour le MPD (28 sièges) et 2,7% pour l'UCID (2 sièges).

Les élections présidentielles de 2001 étaient, à l'instar des législatives, les élections les plus participatives dans toute l'histoire du Cap-Vert. En tout, cinq candidats se battaient pour la magistrature suprême : Pedro Pires soutenu par le PAICV; Carlos Veiga, soutenu par le MPD; Jorges Carla Fonseca, soutenu par le PCD; David Hopffer Almada, soutenu par quelques secteurs reliés au PAICV et plusieurs organisations de la société civile; et Onésino Silveira, soutenu par le PTS et quelques personnalités de la société civile. A l'élection présidentielle des 11 et 25 février 2001, le candidat Pedro Pires du PAICV fut élu avec 49,43% des voix contre 49,42% pour le candidat Carlos Veiga, soit un écart de 12 voix seulement.<fnref n="77" /> Aux élections présidentielles du 12 février 2006, Pedro Pires remporta encore la présidentielle (comme en 2001) en obtenant 50,98% des voix contre 49,02% pour Carlos Veiga.

Les élections présidentielles ont été précédées par les élections législatives, séparées par une courte période de quelques semaines. L'expression de l'électorat permet alors l'harmonie entre le Président et le Premier ministre nécessaire dans le cadre du régime politique cap verdien pour conduire les destinées de la nation.<fnref n="78" />

## La polarisation politique de l'opinion des Cap-Verdiens : le bipartisme

Au Cap-Vert, la méthode d'Hondt telle qu'elle est appliquée, favorise essentiellement les deux grandes forces politiques comme on l'a vu à travers les résultats des différentes législatives.<fnref n="79" /> Le scénario bipartite est aussi favorisé par l'homogénéité sociale, la forte implantation des deux grands partis dans les régions et les conséquences psychologiques du vote utile poussant les électeurs à voter pour les grands partis. Depuis 1991, le système bipartisan est allé en se renforçant. Seuls les deux grands partis, le PAICV et le MPD, se disputent des sièges dans toutes les régions. A titre illustratif, on peut citer l'exemple des élections législatives de 2006 qui ont vu la consolidation du système bipartisan, reflétant une fois encore le rôle dominant des deux grands partis par rapport aux autres partis politiques. Sur 72 députés, 70 étaient élus sur les listes du PAICV et du MPD. La question est de savoir si cette configuration bipartisane du jeu politique ne va pas entraîner la désaffection des citoyens qui ne se retrouvent pas forcément dans l'idéologie et les programmes des deux grands partis.<fnref n="80" />

<footnote n="77">77 Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, DGAE, janvier 2007, p.22.</footnote>

<footnote n="78">78 Idem, p.35.</footnote>

<footnote n="79">79 Mario Ramos Pereira Silva, *Código Eleitoral*, 2. Edição, 2007.</footnote>

<footnote n="80">80 Ministério da Administração Interna, op.cit., p.30.</footnote>
C. Organes de gestion des élections : cadres juridique et institutionnel, pouvoirs et fonctionnement

Après la libéralisation politique du pays intervenue en 1991, le système électoral cap-
verdien s'est employé à se doter d'organes de gestion du processus électoral définis de
manière consensuelle par les partis politiques. Dans ce pays, la gestion pratique du pro-
cessus électoral se fait conjointement par trois organes impliqués dans l'organisation des
élections dans le pays. Il s'agit de la Commission nationale des élections (CNE), la Direc-
tion générale de l'appui au processus électoral du ministère de l'Intérieur (DGAPE) et des
Commissions de recensement (CRE). La DGAPE est la structure qui organise du point
de vue technique les élections, elle apporte également son appui en matière d'expertise
électorale aux deux autres structures lorsque c'est nécessaire. Les CRE sont les éléments
de mise en œuvre concrète sur le terrain et la CNE est le superviseur (censeur) général.<fnref n="81" />

La Direction générale de l'appui au processus électoral (DGAPE) du
Ministère de l'administration intérieure

Le décret-loi no. 29/2007 du 20 août 2007 fixe les compétences de la Direction générale de l'appui au processus électoral (Direcção-Geral de Apoio ao Processo Eleitoral, DGAPE) qui est un Service du Ministère de l'administration intérieure.<fnref n="82" /> La DGAPE est une structure sous la dépendance hiérarchique du Gouvernement (l'Exécutif) par l'intermédiaire du ministère de l'intérieur dont le rôle principal est d'appuyer techniquement l'organisation des élections au Cap-Vert.<fnref n="83" /> C'est la DGAPE qui organise du point de vue technique (intellectuel et logistique) les élections en République du Cap-Vert. Pour cela, elle dispose de deux directions techniques : la direction de la logistique et la direction informatique. Les directeurs de ces trois organes – la DGAPE, la direction de la logistique et la direction informatique – sont nommés par le Gouvernement sur proposition du ministère de l'intérieur. La DGAPE utilise les fonctionnaires de l'administration publique, mais peut, surtout pendant la période électorale, recourir à l'expertise externe dans le cadre de contrats signés avec des structures privées. Au moment de la rédaction de ce rapport, son personnel permanent compte une quinzaine de membres, ce qui est généralement jugé insuffisant.<fnref n="84" />

La DGAPE est dirigée par un directeur générale et comprend : une direction de l'administration et de la logistique électorale (Direcção de Administração e Logística Eleitoral) et une direction de l'informatique et du cadastre électoral (Direcção de Informática e Cadastro Eleitoral). Aux termes de l'article 2 du décret-loi précité, la DGAPE apporte un appui technique, administratif et logistique comme prévu par le code électoral. Elle a pour attributions de :

<footnote n="81">81 M. Hounkpe et I.M. Fall, « Les Commissions électorales en Afrique de l'Ouest. Analyse comparée », Friedrich Ebert Stiftung, 2010.</footnote>

<footnote n="82">82 Boletim oficial, Segunda feiria, 20 de Agosto, 2007, I, Série no. 31.</footnote>

<footnote n="83">83 Assembleia Nacional de Cabo Verde, Reforma do Estado, Teoria da Legislação e regulação, Friedrich Ebert Stiftung, Praia, 6-8 de Maio de 2003.</footnote>

<footnote n="84">84 Enretiens avec des members de la CEN, Praia, décembre 2009.</footnote>
* Étudier et proposer le perfectionnement du système électorale et élaborer les projets de texte nécessaires à cette fin ;

* Assurer la réalisation du recensement électorale ;

* Collaborer avec la Commission nationale électorale dans le processus de prise des actes liés aux élections ;

* Récolter et traiter toutes les informations relatives au matériel électorale ;

* Élaborer des études juridiques, statistiques et de sociologie électorale pour améliorer le processus électorale et favoriser une participation pleine et effective ;

* Organiser des sessions de formation sur les textes relatifs au processus électorale ;

* Prendre en charge la confection et la diffusion des bulletins de vote conformément à la loi ;

* Planifier, coordonner les aspects technique, financier, administratif et matériel de l'appui au processus électorale.

En outre, La DGAPE assure, en collaboration avec la CNE :

* L'appui technique aux commissions électorales locales ;

* L'approbation des budgets des commissions locales et leur intégration dans son propre budget ;^85

* L'établissement du chronogramme des activités du processus électorale ;

* La préparation du budget des élections (en y incluant les budgets des commissions locales) ;

* L'identification et la sélection des besoins en matériel électorale nécessaire et le processus de passation des marchés pour leurs achats ;

* Le déploiement du matériel électorale (aussi bien pour le recensement que pour le vote) sur le terrain.

Du point de vue financier, la DGAPE dispose de deux budgets : un budget de fonctionnement normal renouvelé chaque année et un budget spécifique attribué lors des années électorales. L'exécution du budget obéit aux procédures de la comptabilité publique avec quelques dérogations et flexibilité accordées par le Ministère de l'économie et des finances.^86 Pour son fonctionnement, la DGAPE rend compte au Ministre de l'administration intérieure, aux tribunaux et au Parlement.

## La Commission nationale électorale (CNE)

Organe de supervision et de contrôle du processus électorale, la Commission nationale électorale (Comissão Nacional de Eleições, CNE) est un maillon important du dispositif des institutions qui s'occupent d'élections au Cap-Vert.^87

<footnote>^85 Dans la loi électorale de 2007, les commissions locales adressent directement leurs budgets au ministère des finances.</footnote>

<footnote>^86 Textes cités confirmés par l'entretien avec la directrice générale de l'appui au processus électorale.</footnote>

<footnote>^87 Boletim oficial (journal officiel) du 14 janvier 2008, I, Série no. 2, no. 2.</footnote>
## Désignation des membres de la Commission nationale électorale

La CNE est composée de cinq membres élus par le Parlement au scrutin secret à la majorité des deux tiers. Il est procédé à l'élection du président, ensuite des autres membres. Même si le fait que les membres de la CNE sont élus par les députés n'est pas une particularité du Cap-Vert, il est cependant intéressant de noter qu'à la différence de plusieurs pays de la sous région, aucune allusion n'est faite ici à la configuration politique de l'institution parlementaire ni à la scène politique nationale de façon générale. Ceci pour la simple raison que les membres de la CNE ne représentent pas les partis politiques, mais devraient jouir de la confiance d'une large frange des forces politiques représentées à l'Assemblée nationale. Il faut ajouter que, jusque-là, bien qu'aucune allusion n'ait été clairement faite par rapport à la nécessité de prendre en compte la confi-guration politique du Parlement dans le choix des membres de la CNE, l'opposition a été toujours prise en compte (même quand la majorité disposait à elle seule des 2/3 des voix) et il arrive même que le président de la CNE soit l'un des membres désignés par l'opposition, comme c'est le cas à la date de ce rapport.88 Ce mode de nomination des membres de la CNE par le Parlement revêt une originalité par rapport aux pays francophones où la tradition consiste en la nomination des membres par le président de la République, même si dans certains de ces pays le président ne fait qu'entériner la désignation effectuée par d'autres institutions et/ou corporations. Cette particularité du système capverdien est également intéressante en ce qu'elle renforce les prérogatives du Parlement dans la désignation des membres de la Commission, et notamment du secrétariat exécutif qui est un organe permanent.

La désignation des membres de la CNE est l'occasion de vives confrontations au Parlement entre le pouvoir et l'opposition. La classe politique souhaite que cette désignation se fasse dans un meilleur climat de sérénité où l'on privilégie la compétence sur les considérations politiques. La préoccupation permanente est de faire en sorte que la CNE ne soit pas dominée par un parti politique.89

## Qualifications requises pour être membre de la Commission électorale

De manière générale, les conditions posées pour être membre de la Commission élec-torale ne sont pas d'une rigueur excessive. La préoccupation des qualifications est de compter dans les Commissions des personnes qui puissent donner les garanties d'une neutralité ou d'une représentation équilibrée des forces politiques prenant part à la com-pétition électorale. Il est remarquable que les textes gardent en général le silence sur ces conditions. La Commission est instituée, la nomination et le statut de ses membres évoqués, mais rien n'est dit sur les capacités mêmes de ces membres.

<footnote n="88">88 Voir dans ce sens, Dr. José Luiz Quadros de Magalhaes, « Orçamento participativo e democracia dialogica », dans Assembleia Nacional de Cabo Verde, *Reforma do Estado, Teoria da Legislação e regulaçao*, op.cit., p.51.</footnote>

<footnote n="89">89 Opinions exprimées au cours des discussions en focus group organisé le 11 décembre 2009 à Praia en vue de cette étude.</footnote>
Bien que l'approche genre ne soit pas clairement spécifiée dans les textes, les parlementaires en tiennent généralement compte dans les faits : la précédente CNE comprendait deux femmes et trois hommes et celle qui a suivi l'inverse, c'est-à-dire deux hommes et trois femmes avec pour président, une femme. C'est donc une femme qui préside aux destinées de la CNE. Une quasi parité est observable pour la désignation des délégués de la CNE au niveau des cercles. Au Cap Vert, des efforts réels sont donc accomplis pour tenir compte de l'équilibre genre dans la dévolution des responsabilités de la gouvernance politique en général, et dans celle du système électoral en particulier. A tous les niveaux, les femmes sont intégrées dans les instances de décision. A cet égard, la constitution et la loi électorale prévoient, pour les élections législatives et municipales, que les listes doivent être équilibrées.<fnref n="90" />

## Durée des fonctions des membres de la Commission électorale

Au Cap-Vert, les membres de la CNE sont élus pour un mandat de 6 ans renouvelable une seule fois. Mais seulement deux d'entre eux (le président et le secrétaire) sont utilisés à temps plein. Les autres sont sollicités à l'approche des élections et cessent leurs activités pour la commission quelques semaines après les élections. Il est précisé que les membres de la Commission électorale ne peuvent être limogés.

## Attributions de la CNE

La loi du 22 juin 2007 relative à la Commission nationale électorale charge la CNE de :

* Veiller à la régularité et au caractère libre des élections, au traitement équitable des candidats et au respect des principes fondamentaux contenus dans la Constitution, le code électoral et dans tous les textes légaux pertinents en la matière;

* Assurer l'égal traitement des citoyens et garantir l'impartialité et l'objectivité des agents des services publics impliqués dans la gestion des élections;

* Superviser et assurer la régularité des opérations électorales, y compris la constitution des bureaux de vote et le dépouillement;

* Aider les Commissions de recensement (commissions locales) dans l'interprétation des textes électoraux;

* Superviser des opérations de recensement et de vote et prendre toutes les mesures en vue d'assurer leur régularité;

* Assurer la formation des citoyens en période électorale;

* Créer un vivier d'agents électoraux (surtout membres des bureaux de vote) aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays;

* Assurer et s'assurer de la qualité de la formation pertinente de tous les agents impliqués dans le processus électoral;

* Publier toutes les dispositions légales relatives aux dates de tenue des élections;

* Trancher toutes plaintes et réclamations qui relèvent de sa compétence;

<footnote n="90">90 Art. 404 et Art. 420 de la loi électorale de 2007.</footnote>
* Sanctionner les délits électoraux qui relèvent de sa compétence ;

* Communiquer au Ministère public tous les crimes électoraux portés à sa connaissance et qui ne relèvent pas de ses compétences ;

* Apprécier la régularité des comptes électoraux soumis par les candidats à la fin de chaque élection ;

* Assurer la proclamation des résultats ;

* Exercer toute autre fonction prévue par le présent code électoral ou tout autre texte légal.

## Fonctionnement et personnel de la Commission électorale

La CNE s'occupe essentiellement de la supervision de l'ensemble du processus électoral et tranche les contentieux éventuels portés à sa connaissance. Pour jouer convenablement son rôle, la CNE est assistée de trois conseillers permanents :

* Un conseiller du ministère des Affaires étrangères pour la gestion des questions relatives aux citoyens de la diaspora ;

* Un conseiller du ministère de la Communication pour la gestion des questions relatives aux campagnes de sensibilisation et à la gestion des temps d'antennes ;

* Un conseiller permanent venant de la Direction générale des services d'appuis au processus électoral (DGAPE).

La CNE tient une rencontre par semaine à laquelle participent les représentants de tous les partis politiques. Jusqu'à l'adoption en juin 2007 de la dernière loi électorale, les représentants des partis étaient habilités à demander des éclaircissements sur des zones d'ombre, ils n'étaient pas autorisés à participer aux débats ou au processus décisionnel.<fnref n="91" /> Mais avec la nouvelle loi de 2007, ils participent aux débats mais sans la possibilité de voter. Pour la supervision de la gestion pratique des élections ou des opérations de recensement, la CNE envoie un délégué dans chacune des 22 circonscriptions électorales. Ces délégués sont choisis librement par la CNE parmi les personnalités de bonnes moralité et probité. La possibilité est cependant laissée aux partis politiques de contester la proposition d'une personnalité parce que cette dernière ne possèderait pas les qualités exigées d'un délégué désigné par la CNE.

Le personnel permanent de la CNE, jusqu'à l'installation de la Commission actuellement en place, comptait seulement cinq membres dont un chauffeur, un secrétaire, un informaticien et un comptable.<fnref n="92" /> La commission a donc, surtout pendant les périodes électorales, abondamment recours à l'expertise extérieure dans le cadre de contrats de prestation de services.

<footnote n="91">91 F. Correia, « L'expérience du Cap-Vert », dans *Le rôle des commissions électorales indépendantes : expériences en Afrique de l'Ouest*, Fondation Friedrich Ebert, 1997, p.31.</footnote>

<footnote n="92">92 L'auteur ne dispose d'aucune information indiquant un changement de la situation depuis l'installation de la commission actuelle.</footnote>
## Relations de la CNE avec les autres institutions

Les relations avec les autres institutions doivent se comprendre ici comme celles entre la CNE (et dans une moindre mesure entre les CRE) et les autres institutions impliquées dans la gestion des élections au Cap-Vert. Les institutions en question comprennent le Gouvernement (à travers certains ministères), la Chambre des comptes, la Cour constitutionnelle, le Parlement, les médias, les partenaires au développement, etc.

Les relations entre la CNE et le gouvernement se fait essentiellement à travers la collaboration de la Commission avec trois ministères. Le ministère des Affaires étrangères qui désigne un conseiller permanent auprès de la CNE pour la gestion de la participation de la diaspora capverdienne (qui en nombre dépasse les citoyens vivant sur le territoire national) aux élections. Le ministère de la communication qui désigne également un conseiller permanent auprès de la CNE pour aider cette dernière dans la gestion du volet communication (et surtout sensibilisation) de l'organisation des élections. Et enfin, le ministère de l'intérieur collabore avec la CNE de manière indirecte à travers le conseiller permanent près la CNE désigné par la Direction générale des services d'appui aux élections (DGAPE) qui aide la Commission dans le suivi de l'évolution de la préparation matérielle (logistique) des élections par la DGAPE. Ces liens de collaboration avec différents départements ministériels ne sont pas de nature à entraîner des difficultés dans la mesure où ils n'influent directement sur la gestion des ressources ni sur les issues des élections.<fnref n="93" />

L'Assemblée nationale est probablement l'institution avec laquelle la CNE est le plus liée. En effet, le budget de la CNE fait partie intégrante de celui du Parlement, c'est à celui-ci qu'elle est tenue de faire un rapport annuel sur ses activités. Elle est supposée être une Commission auprès de l'institution parlementaire. Malgré cette proximité institutionnelle et même cette apparente dépendance financière, les différentes CNE qui se sont succédé, tout au moins selon les avis de leurs présidents<fnref n="94" />, ne se sont jamais senties influencées par l'Assemblée nationale.

Les forces de sécurité (police) surveillent le processus électoral. Elles sont sous la responsabilité du Ministre de l'intérieur. La police assure la liberté et la transparence du processus électoral, distribution des bulletins de vote. S'il y a des problèmes, c'est la Commission électorale qui peut requérir les forces de police. A l'occasion de chaque élection, les forces de sécurité subissent une formation pour leur sensibilisation sur le processus électoral. En principe, elles sont positionnées à un endroit éloigné du bureau de vote, mais sont sollicitées pour sécuriser le bureau de vote et accompagner les agents chargés de l'acheminement du matériel électoral et des suffrages.

Les médias et les organisations de la société civile (OSC) n'ont pas de relations formelles avec la CNE. Cependant, ils interviennent à leur manière dans la gestion des élections et peuvent être rappelés à l'ordre et même poursuivis par la CNE en cas de dérive. Les OSC interviennent dans la sensibilisation et le suivi de l'organisation des

<footnote n="93">93 Entretiens avec la présidente de la CNE le 8 décembre 2009.</footnote>

<footnote n="94">94 Idem.</footnote>
élections. Il faut cependant reconnaître que leur implication est jugée insuffisante et à peine perceptible.<fnref n="95" />

## Application par la CNE des règles relatives aux médias

Les médias collaborent avec la CNE à deux niveaux. Les médias publics – essentiellement la radio et la télévision nationale (puisqu'il n'y a plus de presse écrite d'Etat) – assurent, en collaboration avec la CNE, l'utilisation des temps d'antenne attribués aux candidats ou au partis politiques qui participent aux élections. Les médias privés quant à eux, n'ont pas de relations particulières avec la CNE et, en l'absence d'organe de régulation des médias, gèrent leur participation aux élections. L'association des journalistes du Cap-Vert (AJCV), un réseau indépendant de journalistes qui compte plus de 150 praticiens, organise parfois à l'intention de ses membres (et de tous les journalistes) des formations en matière électorale.

Pour mettre en œuvre les dispositions prévues par l'article 47 de la Constitution de 1999 sur la liberté d'expression et d'information (article 46 de la Constitution de 1992), la loi n°56/V/98 de 1998 prévoit un organe de régulation, le Conseil de la communication sociale (Conselho de Comunicação Social) qui n'est pas pleinement fonctionnel, mais qui devrait jouer un rôle relativement important dans l'accès des partis aux médias sous le contrôle de la CNE. Le Conseil ne se réunit jamais. Il est dans la léthargie parce qu'il n'a pas été possible jusque-là de réunir la majorité qualifiée des 2/3 du Parlement nécessaire pour la désignation des membres dudit Conseil.<fnref n="96" /> La direction générale de la communication sociale qui dépend du premier ministre est l'organe chargé de la régulation du secteur de télécommunications. Elle attribue des licences et effectue le contrôle du fonctionnement des médias, contrôle la grille des programmes, organise le droit de réponse. En attendant la fonctionnalité du Conseil de régulation de la communication sociale, c'est la CNE qui procède à la répartition du temps d'antenne entre les partis pour ce qui concerne la présidentielle et les législatives en tenant compte de la configuration politique du Parlement.<fnref n="97" /> La CNE paye les droits d'antenne à la télé et à la radio qu'elle fait bénéficier aux partis.

## Les Commissions de recensement (CRE)

Toutes les circonscriptions électorales sont dotées des Commissions de recensement (comissões de recenseamento eleitoral), dont les membres sont élus par les conseils locaux (communaux et municipaux). Il existe 22 CRE comprenant chacune entre trois et cinq membres selon le nombre d'électeurs par localité (circonscription électorale coïncidant avec la commune ou la municipalité). Les membres des CRE sont élus pour un mandat de 3 ans renouvelable une seule fois. Mais une fois élus par les conseils locaux, ces commissaires locaux ne reçoivent des instructions que de la CNE et leurs budgets, jusque-là approuvés par la DGAPE et intégrés au budget de celui-ci, sont, depuis l'adoption de

<footnote n="95">95 Entretiens avec des membres de la CNE et des représentants des OSC et des partis politiques, Praia, 11 décembre 2009.</footnote>

<footnote n="96">96 Entretiens avec le directeur général de la Communication sociale.</footnote>

<footnote n="97">97 Sur ces questions, voir le site de la Direction de la Communication sociale. www.dgcs.gov.cv.</footnote>
la nouvelle loi électorale de 2007, directement envoyés au ministère des finances. Au même titre que la CNE, les CRE sont du point de vue technique assistées par la DGAPE.

Les CRE ont pour fonctions principales de prendre toutes les dispositions nécessaires pour la confection et l'actualisation du ficher électorale. Ceci inclut, entre autres :

* L'initiation et la dynamisation du processus de recensement ;

* L'élaboration, conformément à la loi et sous la supervision de la CNE, de la liste électorale de la localité ;

* La publication et la conduite de la sensibilisation nécessaire sur le chronogramme de conduite du processus de recensement ;

* La conduite des opérations d'épuration du fichier électorale (fausse inscription, multiple inscriptions, etc.) ;

* La réception et le jugement en première instance des réclamations relatives au recensement électoral ;

* La distribution des cartes d'électeurs sous la supervision de la CNE.

## Indépendance de la CNE et des CRE

L'indépendance de la CNE et des CRE est reconnue par le code électorale. Elles ne peuvent être l'objet d'aucune influence ni de contrôle de la part de quelque individu ou autorité que ce soit. La CNE et les CRE sont « libres » de faire recours à toute personne ou toute structure dont elles jugent l'implication nécessaire pour une bonne gestion des élections. Mais au-delà des dispositions légales relatives à l'indépendance de la CNE et des CRE, c'est surtout le comportement des membres de ces organes, leur capacité à s'imposer par la rigueur et l'impartialité dans leurs prises de décisions qui véritablement les crédibilisent et les légitiment.

Il résulte aussi bien des entretiens individuels que des discussions au cours du focus group organisé à Praïa pour ce rapport que les acteurs sont unanimes à reconnaître que les organes impliqués dans la gestion des élections au Cap-Vert – la CNE, la DGAPE et les CR – jouissent d’un niveau raisonnable de crédibilité et de fiabilité. Même les animateurs des organisations de la société civile et les journalistes présents au Focus group, en général les plus critiques et plus exigeants en cette matière, reconnaissent et soulignent la chose. Pour la plupart d'entre eux, le succès relatif des organes en charge de la gestion des élections peut être attribué à quelques éléments dont :

* L'accord entre une grande majorité des acteurs politiques sur les dispositions importantes à appliquer dans le cadre de la gestion des élections ;

* Le respect des décisions de toutes les instances d'arbitrage (CNE, Cour constitutionnelle, etc.) impliquées dans la gestion des élections ;

* Le comportement pour le moins, du moins jusque-là, exemplaire de la plupart des animateurs desdits organes ;

* La transparence d'une bonne partie du processus électorale. La meilleure manifestation de cet état de choses est la participation des représentants des partis politiques aux délibérations de la CNE.
D. Financement des élections au Cap-Vert

Le financement des élections se fait de manière séparée au niveau de chacun des trois organes clés impliqués dans la gestion des élections. La DGAPE élabore son budget en concertation avec le ministère des finances. A ce jour, son budget de fonctionnement normal, c'est-à-dire en dehors des années d'élection, s'élève à environ 70 millions d'escudos. En année électorale, le budget de la DGAPE, couvrant le fonctionnement normal et les opérations électorales, avoisine les 100 millions d'escudos.<fnref n="98" /> Ce budget incluait, jusqu'à l'adoption de la nouvelle loi électorale, les budgets des CRE. La DGAPE rend compte de sa gestion financière à la Cour des comptes par l'intermédiaire du ministère des finances. En ce qui concerne la CNE, son budget est contenu dans celui de l'Assemblée nationale car cette institution dépend institutionnellement du Parlement. Elle propose, annuellement (pour son budget de fonctionnement) et périodiquement (pour les budgets des élections) le budget à l'Assemblée nationale qui l'approuve systématiquement et l'intègre dans son budget propre. Le budget de fonctionnement ordinaire (hors année électorale) de la CNE est de l'ordre de 250 000 euros et plus de 2 500 000 euros (pour la CNE seule) pendant les années électorales. Pour les locales de 2008, le budget prévu par la CNE est de l'ordre de 4 000 000 d'euros dont au moins 2 000 000 d'euros serviront pour le soutien des partis politiques.

La CNE rend compte de sa gestion financière à la Cour des comptes et adresse son rapport d'activité annuel à l'Assemblée nationale,

Le budget des élections comprend également l'appui financier aux partis politiques en compétition. Pour assurer l'égalité de chances entre les candidats et contribuer à lutter contre la corruption des dirigeants, le système politique cap verdien prévoit en effet un système de financement public des partis. Ainsi, les partis représentés au Parlement bénéficient chaque année d'une subvention globale. La subvention reçue par les partis dépend de leurs performances électorales puisqu'un montant est affecté à chaque voix obtenue. C'est la CNE qui, après vérification des comptes de campagne, donne aux partis ayant participé à une élection l'appui financier de l'Etat au prorata du nombre de voix obtenues par chaque parti et à raison de 5 euros par voix obtenu. Cet appui du gouvernement pour la participation des partis aux élections est différent de celui prévu par la Charte des partis et qui concerne tous les partis politiques.

Beaucoup de changements ont été introduits pour renforcer l'indépendance de la CNE (art. 26 du code électoral). Le budget de fonctionnement est libéré chaque mois par le système du douzième. Quant au budget d'investissement, il est approuvé par le Parlement et totalement mis à la disposition de la CNE par le Ministère de l'économie et des finances. La CNE est appuyée pour ses activités annexes par les partenaires au développement de la coopération bilatérale (notamment le Portugal). La CNE dispose d'une autonomie financière importante puisque disposant en début d'exercice de la totalité de son budget attribué par le Parlement. Elle n'a donc pas à demander des paiements successifs pour couvrir des besoins chaque fois que ces besoins surviennent. Toutefois,

<footnote n="98">98 Entretiens avec les membres de la CNE le 8 décembre 2009.</footnote>
les membres de la CNE considèrent qu'il faut donner à la Commission la liberté de proposer le budget et de le défendre au Parlement en vue d'éviter les interférences du Ministère de l'Intérieur.<fnref n="99" />

Jusqu'à l'adoption de la nouvelle loi électorale, les CRE avaient la gestion autonome de leur budget. Elles étaient donc libres de décider des recrutements et services à mettre à contribution pour la réalisation des tâches entrant dans le compte de la gestion des élections. Elles étaient cependant tenues de soumettre leurs propositions de budgets à l'approbation de la DGAPE qui les intégrait ensuite dans son propre budget. Les décaissements se faisaient de manière trimestrielle sur présentation des justificatifs du trimestre précédent. Un changement important est survenu depuis l'adoption de la nouvelle loi électorale en juin 2007. Le budget des CRE est directement envoyé au Ministère des Finances.

Les partenaires au développement interviennent, comme dans la plupart de nos pays aux ressources limitées, dans l'organisation des élections au Cap-Vert. Mais leurs contributions, jugées substantielles par leurs acteurs,<fnref n="100" /> sont en général orientées vers la DGAPE – pour la mise à disposition d'une partie du matériel électoral – et vers les organisations de la société civile pour les appuyer dans les actions de sensibilisation et de contrôle citoyen de la gestion des élections. D'après une opinion largement partagée, le fait qu'une bonne partie du matériel électoral est obtenu directement à travers l'assistance des partenaires est un facteur qui réduit les conflits autour des questions de passation des marchés.<fnref n="101" />

Le budget de la CNE couvre pour l'essentiel les opérations électorales. Sa présidente et ses membres considèrent qu'elle doit avoir les moyens financiers pour faire davantage de formation des membres des bureaux de vote, élaborer des brochures sur les élections et collaborer avec les organisations de la société civile pour la sensibilisation des citoyens.<fnref n="102" />

## E. Contentieux électorale au Cap-Vert

En vertu de l'article 219 de la Constitution de 1999, la Cour constitutionnelle est compétente pour les litiges nés des élections et de l'organisation des partis politiques conformément à la loi. Cette compétence revenait à la Cour suprême en vertu de la constitution de 1992.<fnref n="103" />

Ainsi, la Cour constitutionnelle est l'instance compétente pour connaître de l'ensemble du contentieux électorale, c'est-à-dire pour les élections présidentielles, législatives et locales, ainsi que des recours contre les décisions de la CNE.

<footnote n="99">99 Idem.</footnote>

<footnote n="100">100 Entretiens avec la présidente de la CNE et la directrice générale de l'appui au processus électorale.</footnote>

<footnote n="101">101 Opinions recueillies au cours des discussions en focus group organisé en vue de cette étude Praia, 11 décembre 2009.</footnote>

<footnote n="102">102 Entretiens avec Mme Rosa Vicente, présidente de la CNE, 8 décembre 2009.</footnote>

<footnote n="103">103 Art. 238 de la constitution de 1992.</footnote>
Le contentieux n'est pas abondant du fait du consensus sur les règles du jeu élec-
toral et du caractère transparent du processus électoral qui se dénoue souvent avec
quelques voix de différence entre les concurrents. Toutefois, il existe des cas de recours
tant pour les législatives et les locales que pour la présidentielle.<fnref n="104" />

F. Evaluation critique de la performance des OGE au Cap-Vert

Les questions relatives à l'amélioration de la gouvernance politique font traditionnelle-
ment l'objet de débats ouverts et vifs au Cap Vert. Bien qu'il y ait quelques divergences
sur la meilleure stratégie de développement du pays ainsi que le rôle que doit jouer
l'Etat dans l'orientation économique, il y a un large consensus sur le modèle de gou-
vernance démocratique cap-verdien. L'usage généralisé du créole dans les discussions
sur la politique rend permanent le débat sur la démocratie.<fnref n="105" /> Ceci est remarquable tant
lors des sessions de l'Assemblée Nationale que sur l'espace publique de façon générale.

Le focus group organisé en décembre 2009 à Praia dans le cadre des recherches
pour cette étude a enregistré la participation des acteurs de premier plan du système
électoral, et a ainsi permis d'identifier quelques points forts des discussions sur la gou-
vernance électorale au Cap Vert. Il a surtout permis de constater un large consensus
parmi les participants, qu'ils soient de la classe politique ou de la société civile, sur les
performances de la CNE. La présidente de la CNE est particulièrement appréciée pour
sa compétence et son indépendance. Au regard de sa composition, de ses attributions
et de son mode de financement, la CNE apparaît comme une institution forte et res-
pectée dans le système politique. Elle arrive à suivre la totalité du processus électoral et
assure l'égalité des candidats tant en ce qui concerne l'accès aux médias que la compé-
tition électorale. Cependant, l'opposition et la société civile ne manquent pas de formu-
ler quelques griefs à l'endroit du système électoral. Ainsi, certains aspects du système
électoral font encore l'objet de discussion entre les protagonistes du jeu politique. La
perception populaire très largement favorable aux OGE, et à la CNE en particulier, doit
donc être tempérée par une analyse rigoureuse des faiblesses dont souffre encore le
système électoral cap-verdien.

Perceptions populaires du système électoral et des OGE

Depuis l'avènement du système démocratique en 1991, le pays a connu, à l'image d'autres pays de la sous-région de l'Afrique de l'Ouest, une alternance pacifique au sommet de l'Etat et un renouvellement tout aussi pacifique des autres institutions clés du pays. Depuis 1991, une dizaine d'élections ont été ainsi organisées : quatre élections

<footnote n="104">104 Voir Mario Ramos Pereira Silva, *Código Eleitoral anotado*, 2. edição, Praia, 2007, p.245. Avec des cas jurisprudentiels cites: Arrêt de la Cour supreme no. 11/2001 déclarant nulle l'élection dans la circonscription électorale de Albala-de-Huambo em Angola (p.246) et un second arrêt no. 6/2006 déclarant nul le vote de 21 bureaux de vote à Sao Tomé et Principe (p.247).</footnote>

<footnote n="105">105 Manuel Veiga, « Le créole du Cap-Vert », dans *Découverte des Iles du Cap-Vert*, op. cit., p.97.</footnote>
présidentielles (1991, 1996, 2001 et 2006), quatre élections législatives (1991, 1996, 2001 et 2006) et deux élections locales.

L'une des particularités du Cap-Vert et notamment de ses organes de gestion des élections, est leur capacité à gérer dans la paix sociale et presque sans contestations majeures des élections aux résultats très serrés. C'est ainsi que la présidentielle de février 2001 était très disputée avec le vainqueur, M. Pedro Pires, devançant son challenge, M. Carlos Veiga, de seulement une dizaine de voix. De la même manière, en février 2006, M. Pires a de nouveau vaincu son adversaire de 2001, M. Carlos Veiga, par environ 3 300 voix.<fnref n="106" />

Aujourd'hui, le Cap-Vert est réputé avoir un système électoral performant. Le modèle adopté par le Cap-Vert fonctionne sur la base d'un partage des rôles entre la Commission électorale et des services de l'Administration publique. Dans ce cadre institutionnel électoral, la fonction d'appui technique à l'organisation des élections est confiée à la Direction générale des services d'appui au processus électoral (DGAPE), qui est un service du Ministère de l'intérieur. En ce qui concerne la Commission électorale, elle supervise et prend les dispositions nécessaires pour garantir la régularité du processus. Le système s'emploie, avec succès, à identifier ses manquements et insuffisances après chaque processus électoral et à les corriger. Le Cap-Vert est parmi les pays africains où l'opinion générale de la population est favorable au système politique en général et au système électoral en particulier.<fnref n="107" /> Il y a une adhésion générale remarquable des Cap-Verdiens à l'idée et aux pratiques démocratiques. Cet attachement des Cap-Verdiens à la démocratie est remarquable à plusieurs niveaux : le choix du régime, la culture démocratique, les institutions, la reddition des comptes. Toutes choses qui permettent d'avoir une perception de la qualité de la démocratie et de la gouvernance au Cap-Vert.<fnref n="108" />

## Satisfaction par rapport au fonctionnement de la démocratie

Par rapport au niveau de la démocratie existant dans le pays, les résultats des sondages conduits par Afrobaromètre sont assez encourageants, étant donné que la proportion de ceux qui affirment que le Cap-Vert est une démocratie achevée a augmenté considérablement (34% en 2008 contre 7% enregistrés en 2002 et 15% en 2005), en même temps que continue à diminuer la proportion de ceux qui considèrent que l'archipel est une démocratie à problèmes, passant de 64% en 2005 à 55% en 2008. Les avis les moins critiques dans ce sens ont été recensés à l'intérieur de l'île de Santiago avec 45% et 54%, respectivement.<fnref n="109" />

La critique dirigée contre la démocratie est plus accentuée parmi les jeunes, nonobs-
tant sa diminution, par rapport à 2005, en passant de 74% à 55%, pour ceux qui sont

<footnote n="106">106 Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, op.cit, pp.24 et 36.</footnote>

<footnote n="107">107 M. Hounkpe at Ismaila Mador Fall, *Les Commissions électorales en Afrique de l'Ouest. Analyse comparée*, op.cit.</footnote>

<footnote n="108">108 Afro Barometer, *A qualidade da democracia e da Governacão em Cabo Verde*, 2008.</footnote>

<footnote n="109">109 Idem, p.13.</footnote>
d'avis que le pays est une démocratie à problèmes. On doit noter aussi qu'a diminué significativement la proportion des individus proches des deux plus grands partis politiques capverdiens qui considèrent que le Cap Vert est une démocratie à problèmes, passant de près de 70% en 2005, à 56% en 2008, ce qui indique une plus grande pro-pension à l'adhésion à une culture démocratique parmi les individus militant dans un parti politique.

Près de la moitié des capverdiens (47%) se disent satisfaits de la manière dont la démocratie fonctionne au Cap-Vert. Ce résultat est pratiquement le même que celui enregistré en 2005 (46%). Toutefois, a augmenté la proportion de ceux qui ne se disent pas satisfaits, passant de 41% en 2005, à 47% en 2008. Cette augmentation du taux d'insatisfaction est enregistrée surtout à l'intérieur de l'île de Santiago dans l'ordre de 16%, passant ainsi de 35% en 2005, à 51% à 2008, alors qu'à Praia, c'est le contraire qui est noté, c'est-à-dire qu'augmente la proportion de ceux qui se disent satisfaits, passant de 35% en 2005 à 50% en 2008. Le comportement le plus « non conformiste » des jeunes est mis en évidence encore une fois, la plupart (54%) se situant dans la tranche d'âge comprise entre 15 et 24 ans qui se dit non satisfaite du mode de fonctionnement du régime démocratique capverdien – plus de 7% que la moyenne nationale. A mesure qu'augmente l'âge, diminue la proportion de ceux qui se disent non satisfaits, surtout chez les individus âgés de plus de 55%.

La satisfaction notée par rapport au fonctionnement de la démocratie capverdienne ne se vérifie pas seulement chez les sympathisants/militants des plus grands partis politiques, mais elle peut être notée aussi chez les militants des petits partis, surtout l'UCID, le PTS et le PCD. Par rapport à 2005, les individus proches du PAICV mani-festent une plus grande satisfaction envers la démocratie (51%) contre 46% enregistrés parmi les sympathisants du MPD.<fnref n="110" /> On constate, lorsqu'on les interroge sur la transpa-rence des élections générales, que les capverdiens considèrent qu'elles ont tendance à être de plus en plus libres et justes. Tandis qu'en 2005, 56% des citoyens considéraient les élections législatives de 2001 comme étant globalement libres et justes, ce taux est passé à 69% lorsqu'on interroge les capverdiens par rapport aux élections législatives de 2006. Seuls 8,3% les avaient considérées comme n'ayant pas été libres et justes, une réduction de moitié par rapport aux élections antérieures. C'est dans les centres urbains de Praia et São Vicente que l'on note la plus grande proportion de ceux qui considèrent que les dernières élections législatives ont été transparentes, ce qui représente respec-tivement 74% et 72%. Au contraire, les perceptions les plus négatives se notaient à l'île de Fogo, mais même ainsi, ce taux était de 52%.

## *Les députés et leurs circonscriptions*

La majorité des Cap-Verdiens pensent que les Députés devraient visiter leurs circons-ccriptions électorales au moins une fois par mois. C'est l'opinion, au plan national, des

<footnote n="110">110 Afro Barometer, *A qualidade da democracia e da Governaçao em Cabo Verde*, 2008.</footnote>
54% des enquêtés en 2008, une augmentation par rapport aux 49% en 2005.¹¹ Ceux qui réclament le plus cette fréquence des visites, sont les habitants de Santo Antão (67% en 2008) et ceux, bien moins nombreux, de Fogo (32%). Plus de 7 Cap-Verdiens sur 10 estiment que les Députés ne font jamais ou rarement de leur mieux pour écouter ce que le peuple a à leur dire. Ce taux est resté relativement constant depuis 2005. Toutefois, il y a eu une baisse sensible du scepticisme envers les députés. Les plus sceptiques, en 2008, sont les habitants de Praia et ceux de São Vicente. Le niveau de scepticisme envers les Conseillers Municipaux est, au plan national et en 2008, semblable à celui nourri à l'égard des Députés, les habitants de Praia et de São Vicente étant également les plus critiques.

Il apparaît donc tant à travers les études de la qualité de la démocratie comme celle de Afro baromètre qu'au cours des entretiens et le Focus group organisés à Praïa que les Cap-Verdiens ont foi en leur système électoral. La CNE est bien appréciée par la population dans son ensemble. La répartition des tâches de gestion des élections entre la DGAPE et la CNE suscite l'adhésion de la population qui y voit un système équili-bré entre la volonté du pouvoir de faire gérer la totalité du processus électoral par le gouvernement et l'opposition qui voulait une Commission électorale responsable de l'ensemble du processus électoral.

La réussite de la gestion du processus électoral est liée à beaucoup de facteurs :

* La qualité du cadre juridique et institutionnel ;

* La crédibilité des personnes nommées membres de la CNE ;

* Le consensus ayant présidé le choix des membres de la CNE ;

* La façon exemplaire dont les organes de gestion des élections ont rempli leur mission ;

* Le fait que la population du Cap-Vert est très scolarisée ;

* La bonne circulation de l'information politique au niveau de la population ;

* La culture partagée de la tolérance et de la paix ;

* L'engagement des acteurs qui sont dans leur grande majorité honnêtes ;

* Le caractère équilibré du jeu politique caractérisé par le bipartisme qui fait qu'aucun parti ne peut avoir une emprise totale sur le système politique ;

* Le respect par les citoyens des institutions ;

* L'existence d'une opinion publique de défense de la Constitution ;

* La présence de la société civile qui influence positivement le processus élec-toral par l'usage de la communication sociale.

Une adhésion générale à la démocratie à nuancer

En 2008, environ 44% croyaient que les élections permettent aux membres du Parle-ment de refléter l'opinion des électeurs, alors qu'en 2005, cette proportion était de 41%. Ceux qui croient le plus à ce système sont les habitants des centres urbains de Praia et de Mindelo, bien que suivis de très près par ceux de Fogo.

<footnote n="111">111 Idem, p.32.</footnote>
Toutefois, il faut souligner que 31%, proportion ayant augmenté de 3% en 2005, considèrent que les élections reflètent peu ou prou l'opinion des électeurs. Par ailleurs, plus de la moitié des enquêtés (51%), la même proportion que celle enregistrée en 2005, considère que les élections permettent de chasser du Pouvoir des dirigeants qui ne font pas ce que le peuple veut. Les plus convaincus de cette idée sont les habitants de São Vicente (70% en 2008 et 58% en 2005) et ceux de Praia (60% en 2008 et 69% en 2005). Près de 7 Cap-Verdiens sur 10 affirment ne pas craindre d'être intimidés durant les campagnes électorales. Toutefois, cette proportion varie beaucoup en fonction de l'île. Tandis qu'à São Vicente et à Santo Antão, ce taux est, respectivement, de 86 et 83%, à Fogo ce taux a été ramené à 51%. Dans cette île, près du tiers affirme avoir peur d'être intimidé. La perception selon laquelle le vote est réellement secret est élevée au Cap - Vert. Pratiquement 8 Cap-Verdiens sur 10 considèrent improbable que des personnes détenant le pouvoir puissent savoir pour qui on a voté durant les élections. Les plus convaincus sont les habitants de Santo Antão (83%) et São Vicente (88%) et les moins convaincus sont ceux de l'intérieur de l'île de Santiago (70%).<fnref n="112" />

## Fiabilisation du fichier électoral

La situation d'archipel du Cap Vert et l'importance de la diaspora rendent difficile l'éta-
blissement et la gestion du fichier électoral. Il y a ainsi un débat permanent relatif à
la fiabilisation du fichier électoral en vue d'éradiquer les irrégularités relevées. Après
chaque élection, des initiatives sont prises pour l'amélioration. Le recensement a
connu une nette amélioration avec l'utilisation des nouvelles technologies de l'infor-
mation et de la communication. Dans la lignée de l'option du Cap Vert pour le *egouver-
nement* depuis 1997, le fichier est constitué sur la base de données biométriques des
électeurs qu'on peut recueillir au niveau de chaque bureau d'inscription relié à une
base de données centrales. Il y a ainsi un logiciel qui permet la gestion des données
contenues dans le fichier électoral. Le pays dispose depuis les élections de 2000 d'un
système électoral informatisé. À partir de juin 2007 un recensement généralisé avec la
signature digitalisée de l'électeur a été opéré en vue des élections de 2008. Tout parti
politique, tout citoyen peut accéder aux listes électorales disponibles sur les sites de la
CNE et de la DGAPE. Les listes sont aussi publiées dans la presse. La communication
avec les électeurs se fait par voie de SMS en indiquant à chaque électeur l'endroit où il
doit voter. Chaque électeur peut appeler à un numéro vert pour savoir où voter. À partir
de 2007-2008, les informations sur le bureau de vote ont été envoyées aux électeurs
par SMS.

Par ailleurs, il existe désormais une interconnexion avec les services de l'état civil
pour éliminer les morts et les doublons. Des progrès ont été alors faits dans la sécuri-
sation du vote. C'est dans ce sens que la loi électorale a introduit l'utilisation de l'encre

<footnote n="112">112 Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, op.cit., pp.24 et 33.</footnote>
indélébile à partir des élections de 2008 pour éviter les votes multiples qui étaient parfois une réalité notée.<fnref n="113" />

## Faiblesses persistantes du système électorale

A côté de ses forces, le système électorale cap-verdien comporte de nombreuses faiblesses.<fnref n="114" /> En ce qui concerne la Commission électorale, l'influence de l'attache parti-sane des membres représentant les partis politiques est évidente. Les débats au sein de la Commission électorale reproduisent souvent le clivage politique du pays et manquent d'objectivité et de sérénité. En outre, des représentants des partis d'opposition et d'orga-nisations de la société civile considèrent que l'autonomie financière de la CNE doit être renforcée et que l'influence du gouvernement sur la mobilisation des ressources doit être annihilée.<fnref n="115" />

Les critiques sont aussi formulées à l'endroit du principe de l'égalité des candidats. Les partis d'opposition estiment qu'il faut une prohibition plus contraignante de l'uti-lisation des moyens de l'Etat. Dans le même sens, la plupart des acteurs, notamment ceux de l'opposition ont fait remarquer la forte présence du parti au pouvoir dans les médias. En effet, dans la période qui précède la campagne électorale, le gouvernement exerce un monopole sur les médias avec des inaugurations et autres. Le déséquilibre de l'accès aux médias en faveur du parti au pouvoir est davantage remarquable à la télévi-sion nationale.<fnref n="116" />

En ce qui concerne les résultats des élections, il y a encore la persistance d'une culture contentieuse avec les accusations mutuelles de corruption électorale, que la majeure partie de la population juge non fondée, mais aussi l'introduction de recours pour contester les élections dans certaines localités.

## Le fléau de l'abstention électorale

L'un des principaux facteurs de légitimation du système démocratique demeure le taux de participation électorale. Le niveau d'abstention peut être considéré comme un bon indicateur d'insatisfaction des citoyens par rapport au système démocratique, même si quelques analyses tendent à nuancer cette affirmation en invoquant la faiblesse de la participation électorale dans des démocraties consolidées telles que les USA ou la Suisse. Les données disponibles permettent de comprendre, bien que de manière indi-cative, l'évolution de l'abstention électorale au Cap-Vert à la fois pour les élections légis-latives et présidentielles.<fnref n="117" /> Le phénomène se comprend à la lumière d'une combinaison des informations fournies par la CNE et des interviews données par les chefs des partis

<footnote n="113">113 Art. 215 du code électoral.</footnote>

<footnote n="114">114 Voir en particulier A. Lima e Mirko Hempel, *Democracia, Sistemas Eleitorais e Economia Soical*, Praia, Asembleia Nacional, 2002.</footnote>

<footnote n="115">115 Focus Group du 11 décembre 2009.</footnote>

<footnote n="116">116 Intervention des représentants de l'opposition au Focus group organisé à Praia (précité).</footnote>

<footnote n="117">117 Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, op.cit., p.48.</footnote>
que sont : le PAICV, le MPD, le PCD et le PRD. Le point de vue de la population est aussi une des clefs d'explication du problème.

## Etendue de l'abstentionnisme

Des données indiquent un taux de participation au niveau national à peu près de 60%.¹⁸ Le taux augmente lorsqu'on y ajoute la diaspora. Le taux d'abstention à l'intérieur des frontières varie d'île à île et de municipalité à municipalité. Par exemple, c'est dans l'île de Santo Antao que le taux d'abstention est le plus bas ; c'est dans la municipalité de Porto Novo qu'il est le plus élevé. Aux élections législatives de 1991, le taux d'abstention était de 24,7%. En 1995, il a baissé de 23,5%, un taux proche de ceux notés dans la plupart des pays à processus démocratique consolidé. Cependant, pour les élections suivantes effectuées en 2001, le taux d'abstention est allé jusqu'à 45,5%; en d'autres termes, l'abstention a presque doublé. Pour 2006, il est de 45,8%.¹⁹ Dans la diaspora, particulièrement en Afrique, le taux de participation était important, où les 2/3 des électeurs inscrits exerçaient leur droit de vote. En Amérique, le taux d'abstention était de 45,5%; en Europe et dans le reste du monde, contrairement aux autres espaces, le taux d'abstention était de 75,5%. Globalement, il y a une tendance claire montrant que la diaspora a un taux d'abstention au-dessus de la moyenne nationale.<fnref n="120" />

## Causes de l'abstentionnisme au Cap-Vert

Les principaux facteurs explicatifs de l'abstention électorale au Cap-Vert sont de deux ordres. Il y a d'abord, des facteurs imputables à la volonté de l'électeur qui, non satisfait des réponses qu'apporte le système politique à ses problèmes, s'éloigne des urnes.<fnref n="121" /> Ensuite, on peut noter les facteurs extérieurs à la volonté de l'électeur et lié aux insuffisances du système électoral lui-même :

* Le langage et message utilisés dans la communication politique décalés par rapport aux préoccupations de l'électeur ;

* L'image des politiciens plus préoccupés par leur carrière personnelle que par l'intérêt général, l'identité entre les programmes des candidats ;

* L'échec de la communication avec la majorité de la diaspora ;

* Les difficultés rencontrées par certains électeurs à s'inscrire dans certaines îles,

* La distance importante entre certains bureaux de vote et certains électeurs ;

* La mobilité des personnes à l'intérieur du pays et l'intérieur de l'île ;

* La mobilité en dehors du pays et les difficultés à changer de résidence électorale ;

* Le manque de fiabilité de l'état civil.

Le taux d'abstention est tellement important au Cap Vert qu'il y a un consensus général

<footnote n="118">118 Idem.</footnote>

<footnote n="119">119 Idem.</footnote>

<footnote n="120">120 Idem.</footnote>

<footnote n="121">121 Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, op.cit., p.33.</footnote>
entre les protagonistes du système politique pour un impératif besoin de réviser le Code électoral, en vue de réduire le taux d'abstention. Plusieurs mesures considérées comme urgentes ont été suggérées :<fnref n="122" />

* Effectuer un nouveau recensement électoral dans des conditions consensuelles ;

* Exiger l'identification fiable des électeurs avec des données de banque du service national d'inscription ;

* Permettre l'inscription sur les listes électorales et l'actualisation de celles-ci pendant toute l'année avec une connexion du Service de recensement des élections à des Services comme le département d'émigration, les institutions judiciaires, les institutions sanitaires, etc. ;

* Introduire les nouvelles technologies et le système du vote électronique dans le système électoral ;

* Élargir le nombre de types de documents d'identification de l'électeur qui peuvent être utilisés dans les bureaux de vote durant l'acte de vote, spécialement pour les élections de la Diaspora ;

* Instaurer le vote anticipé pour certaines catégories d'électeurs qui, pour diverses raisons, ne pourront pas voter le jour de l'élection (forces de sécurité, diplomates...).

Certaines de ces idées connaissent un début de mise en œuvre. Ainsi, pour les élections locales de mars 2008, la DGAPE, en collaboration avec la CNE, s'emploie à améliorer le système électoral à travers l'introduction d'un système informatique plus performant pour la confection de la nouvelle liste électorale permanente. Ce système devra être centralisé de manière à réduire les risques de fausses inscriptions et de doubles inscriptions. Dans le même sens, le pays effectue un recensement général de ses citoyens vivant à l'étranger du 1er mars au 1er septembre 2010 afin de garantir leur participation aux élections législatives et présidentielle de 2011. La date du recensement dans la diaspora capverdienne a été fixée après l'approbation à l'unanimité des membres du Parlement. Avec l'approbation de la révision du code électoral, fruit d'un accord entre les deux principaux partis de l'archipel, le PAICV, au pouvoir, et le MPD, dans l'opposition, après plusieurs années de divergences, le gouvernement s'est vu obligé par la loi à effectuer le recensement des Capverdiens de la diaspora. Dans la mise en œuvre de cette application, le recensement dans la diaspora est contrôlé par la CNE et non à travers les ambassades et consulats capverdiens à l'étranger.

En outre, le réforme du code électoral de 2007 revu a aussi permis de définir, qu'à partir des prochaines élections, le nombre des électeurs dans chaque bureau de vote ne dépassera pas 450, contrairement à ce qui se passait avant où le nombre limite était de 600. Cette modification se justifie par le besoin de garantir à tous les Capverdiens le droit au vote dans le temps prévu et d'en finir avec la fermeture tardive observée des bureaux de vote à cause du nombre excessif de votants.<fnref n="123" />

<footnote n="122">122 Idem.</footnote>

<footnote n="123">123 Agence PANA, août 2010.</footnote>
# G. Recommandations

## Clarifier les compétences et les rapports entre les organes de gestion des élections

* Pour éviter ou diminuer les malentendus et conflits de compétence et d'influence entre la Direction générale de l'appui au processus électoral et la Commission nationale électorale.

## Renforcer l'implication de la société civile dans le processus électoral

* Un des maillons faibles du processus électoral au Cap-Vert est la société civile qui a du mal à s'assumer comme un acteur important pouvant assumer des tâches que les organes de gestion des élections ne peuvent pas prendre en charge comme la sensibilisation des électeurs et l'observation des élections. Il est important de renforcer ce rôle en le formalisant et en dotant la société civile de moyens financiers et en compétences techniques nécessaires.

## Renforcer l'égalité des chances des concurrents aux élections.

* Ceci permettrait de combattre la pratique en vertu de laquelle le parti au pouvoir utilise les moyens de l'Etat à des fins politiques et s'arroge l'avantage d'être plus visible à la télévision que l'opposition.

## Régulation des médias

* Instaurer un vrai organe de régulation de l'accès des partis politiques aux médias par la mise en place effective du Conseil de Communication Sociale (Conselho de Comunicação Social). Ceci permettrait d'alléger les charges de la CNE qui est obligée de jouer le rôle de régulateur des médias en plus des nombreuses autres fonctions qu'elle exerce dans le processus électoral. Sur ce point, le Cap Vert pourrait s'inspirer de l'expérience de régulation de l'accès des forces politiques aux médias en cours dans certains pays de la CEDEAO.

## Appliquer les mesures destinées à améliorer le fichier électoral et la participation électorale

* Le rapport de 2001 du Ministère de l'Administration interne a fait d'importantes recommandations en vue de l'amélioration du fichier électoral, recommandations qui n'ont été que partiellement mises en œuvre. Il est important de les mettre entièrement en œuvre.
4

Ghana

Mathias Hounkpe

A. Résumé

La République du Ghana, à l'instar de plusieurs autres pays de la sous-région ouest-africaine, a, entre son indépendance en 1957 et l'avènement du Renouveau démocratique en 1992, connu une succession de changements constitutionnels qui étaient pour la plupart consécutifs à l'intrusion des Forces armées sur la scène politique à travers des coups d'Etat militaires. Les trois premières décennies de son existence ont par conséquent été caractérisées par de longues périodes de régimes militaires alternés avec seulement deux courtes périodes (de 1969 à 1972 et de 1979 à 1981) au cours desquelles des régimes démocratiques furent installés à l'issue d'élections plus ou moins libres.

La dernière intrusion des militaires sur la scène politique ghanéenne date de
décembre 1981 lorsque le président de la République d'alors, M. Limann, a été déposé
par un coup d'état dirigé par le Lieutenant Rawlings. L'exercice du pouvoir exécutif et
législatif fut alors concentré au sein d'un Conseil Provisoire pour la Défense Nationale
(Provisional National Defence Council - PNDC). Sous la pression à la fois de la commu-
nauté internationale et des forces nationales, le régime PNDC mit progressivement en
marche une série de mesures qui ont abouti à l'adoption par référendum en avril 1992
de la Constitution actuellement en vigueur établissant ainsi la quatrième République
ghanéenne.

Bien que le Ghana ait une longue expérience de gestion des élections par des organes indépendants du gouvernement, la gestion des élections avant 1992 était caractérisée par une profonde méfiance permanente des acteurs politiques et des citoyens vis-à-vis des organes de gestion des élections (OGE). La Commission électorale actuelle, en place depuis l'avènement du Renouveau démocratique au début des années 1990, est
l'héritière de la tradition des OGE, mais elle constitue dans le même temps une rupture majeure avec la méfiance à l'égard des OGE de la période antérieure à sa création. Organe aux prérogatives particulièrement larges, la Commission électorale ghanéenne (CE) a des pouvoirs qui débordent le cadre électoral strict et s'étendent à la surveillance de l'activité des partis politiques, à savoir l'enregistrement des formations politiques, le contrôle de leurs activités et vérification de leurs comptes. Après l'organisation d'une série d'élections dont au moins quatre élections générales (1996, 2000, 2004 et 2008) une appréciation peut être faite des performances de la CE et sa contribution à l'enracinement de la démocratie au Ghana.

La Commission électorale ghanéenne jouit d'une indépendance, reconnue d'ailleurs par la quasi-totalité des acteurs du processus électoral du pays. Le cadre légal de la Commission, qui peut s'apprécier à travers son mode de composition, les conditions faites aux membres de la Commission (durée du mandat et conditions de détermination de leurs traitements) et la protection de la CE contre les ingérences extérieures dans sa gestion, est l'un des déterminants majeurs de l'indépendance dont jouit la CE. Cependant il y a un point sur lequel l'indépendance de la Commission semble acquise en dépit et non pas grâce à son cadre juridique qui prévoit que la nomination de ses membres se fait à la discrétion du président de la République sans l'intervention d'un organe indépendant. Dans la pratique, les membres de la Commission ont toujours été des personnes reconnues pour leur qualification pour le travail.

Une amélioration progressive des performances de la Commission électorale a été également observée au fil du temps. La qualité des animateurs de l'institution, et surtout celle de son leadership, est considéré comme le principal déterminant de l'amélioration de la qualité des élections gérées au Ghana depuis l'institution de la Commission électorale actuelle. Mais l'on peut citer également, le soutien et la bonne disposition d'esprit des autres acteurs clés du processus électoral au Ghana à savoir les partis politiques, les médias, les organisations de la société civile et les institutions de la République.

En dépit de sa bonne réputation cependant, la CE souffre de nombreuses faiblesses internes, principalement dues aux mauvaises conditions de travail de ses membres, aux performances médiocres de la Commission dans la tenue des listes électorales, ainsi qu'à la qualité d'une partie des ressources humaines utilisées par la Commission, notamment les agents électoraux. L'incapacité de la CE à faire respecter la législation électorale, y compris la loi sur les partis politiques, et l'insuffisance dans la coordination entre les autres institutions impliquées dans le processus électoral occasionnent parfois aussi des faiblesses au niveau de la gestion dudit processus.

Même si des efforts sont en cours pour la résolution de certaines des faiblesses actuellement observées dans les prestations de la Commission électorale, des actions urgentes demeurent nécessaires pour la consolidation de la jeune démocratie ghanéenne. La création d'une cadre formel de concertation avec la société civile pourrait améliorer le travail de la Commission. Renforcer l'indépendance de la Commission passe par la mise à sa disposition de ses moyens financiers de façon à la mettre à l'abri de la
discrétion du ministère des finances. La résolution des conflits électoraux est l'un des maillons faibles du processus électoral. La création d'un tribunal spécialisé chargé des élections pourrait aider à améliorer le traitement judiciaire du contentieux électoral.

## B. Evolution politique du Ghana

Indépendant depuis 1957, le Ghana, à l'instar de plusieurs autres pays de la sous-région, a connu une succession de changements constitutionnels qui étaient pour la plupart consécutifs à l'intrusion des Forces armées sur la scène politique à travers des coups d'Etat militaires. Les trois premières décennies de son existence ont par conséquent été caractérisées par de longues périodes de régimes militaires alternés avec seulement deux courtes périodes (de 1969 à 1972 et de 1979 à 1981) au cours desquelles des régimes démocratiques furent installés à l'issue d'élections plus ou moins libres.

## Nkrumah et la première République

Le Ghana a obtenu son indépendance de l'administration coloniale britannique le 6 mars 1957, devenant le premier pays d'Afrique noire à y parvenir.124 Le territoire appelé Ghana est composé de quatre grandes entités territoriales.125 Ces territoires étaient administrés séparément jusqu'en 1946, lorsque le gouvernement colonial britannique a décidé de les gérer dans le cadre d'une une entité territoriale unique.

En 1951, 6 ans avant l'indépendance, l'administration britannique a promulgué une constitution qui mettait en place une assemblée législative essentiellement composée de membres élus au suffrage universel direct ou indirect. En vertu de cette constitution, un conseil exécutif était également mis en place avec dans sa composition une majorité de membres africains émanant de l'assemblée législative, et trois membres blancs désignés par le gouverneur de la colonie. Une nouvelle constitution approuvée le 29 avril 1954 a établi un gouvernement avec des africains uniquement, tous émanant de l'assemblée législative dont les membres étaient désormais élus au suffrage universel direct. Les élections organisées en vertu de cette constitution ont donné une majorité au parti CPP (Convention People's Party) dirigé par Dr Kwame Nkrumah. Ce dernier devint Premier ministre.

En 1960, c'est-à-dire trois ans après l'indépendance, le pays est passé d'un régime parlementaire intégral (le modèle de Westminster) à un système présidentiel qui s'est par la suite mué en un présidentialisme autoritaire. Le parti au pouvoir, le CPP, ne trouvait plus satisfaisante la Constitution élaborée à l'indépendance, laquelle Constitution qui, pour réaliser un compromis avec l'opposition qui exigeait la mise en place d'un

<footnote n="124">124 Les développements qui suivent sont essentiellement tirés de Open Society Institute, *Ghana : démocratie et participation au processus politique* (une étude d'AfriMAP et de OSIWA), 2007, pp.17-19.</footnote>

<footnote n="125">125 Il s'agit de : la Colonie de la Côte d'Or (aujourd'hui, il s'agit des régions Occidentale, Centrale, Orientale et du Grand Accra), Ashanti (régions d'Ashanti et de Brong Ahafo), les Territoires du Nord (Nord, Haut Ghana oriental et Haut Ghana occidental) et le Togo transvoltaïque (aujourd'hui appelée région de la Volta).</footnote>
système fédéral pendant la période précédant l'indépendance,<fnref n="126" /> avait doté les assemblées régionales de pouvoirs spécifiques. La Constitution de 1960, rédigée par un Parlement unipartite de facto, a donné de larges pouvoirs au premier président, Kwame Nkrumah, et a de fait sérieusement restreint le niveau de participation populaire.<fnref n="127" /> En 1964, un référendum constitutionnel changea le régime politique en un système de parti unique qui octroya des pouvoirs encore plus étendus au président Nkrumah. Celui-ci a, par exemple, arrêté d'autorité la liste des députés, se substituant ainsi aux choix des citoyens qui étaient supposés s'exprimer durant les élections qui étaient prévues pour être organisées en 1965. Ce système perdura jusqu'à l'intervention d'un coup d'État militaire en février 1966.

## Coups d'état militaires chroniques

Les officiers auteurs du coup d'Etat du 24 février 1966 ont cité l'autoritarisme et la corruption du régime de Nkrumah, ainsi que ses pratiques oppressives et de déni des droits de l'homme pour justifier leur action. Ils ont formé un gouvernement provisoire sous la direction d'un Conseil National de Libération (National Liberation Council – NLC) et ont promis de retourner le plus tôt possible le pouvoir à un gouvernement élu. En octobre 1969 le NLC organisa des élections parlementaires à l'issue desquelles le Parti du Progrès (Progress Party) dirigé par Koffi Busia rafla 105 des 140 sièges au parlement. Ce parlement a cohabité pendant près d'une année avec un collège présidentiel qui détenait le pouvoir exécutif sous la direction du Brigadier A. Afrifa. Le 31 août 1970, des élections spéciales en vue de choisir un gouvernement civil furent organisées, à l'issue desquelles Edward Akufo-Addo, un ancien président de la Cour suprême, fut élu président de la République, avec le Dr Busia comme Premier ministre.

Cette Deuxième République ne fut néanmoins que de très courte durée. Citant l'incapacité du gouvernement Busia d'éradiquer l'inflation galopante consécutive à la dévaluation monétaire décidée en décembre 1971, l'armée se saisit à nouveau du pouvoir dans un coup d'Etat non violent le 13 janvier 1972. Sous la conduite du colonel Acheampong, les auteurs du coup d'Etat formèrent un Conseil National de Redressement (National Redemption Council – NRC) qui se mua en 1975 en Conseil Militaire Suprême (Supreme Military Council – SMC). Incapable, néanmoins, de résorber la crise économique et la cherté de la vie, le SMC dut faire face à une montée du mécontentement exprimée à travers des grèves et des manifestations de rue organisées par des associations étudiantes et professionnelles tout au long des années 1977 et 1978. La déposition en juillet 1978 du colonel (entretemps auto-promu général) Acheampong par son chef d'Etat-Major, le général Frederick Akuffo, et le rétablissement par ce dernier des activités des partis politiques ne firent rien pour apaiser le mécontentement populaire ni pour éradiquer la corruption rampante et résoudre la crise économique.

<footnote n="126">126 A.A. Bohane, *Ghana: Evolution and Change in the Nineteenth and Twentieth Centuries*, Londn, Longman, 1975.</footnote>

<footnote n="127">127 Par exemple, il a restreint le pouvoir du Parlement à examiner le budget national, tandis que les juges étaient nommés et révoqués à l'entière discrétion du président de la République.</footnote>
En juin 1979, le gouvernement Akuffo était déposé à son tour par un coup d'Etat violent dirigé par un groupe d'officiers regroupés au sein d'un Conseil Révolutionnaire des Forces Armées (Armed Forces Revolutionary Council - AFRC) sous la direction du lieutenant de l'aviation Jerry John Rawlings. L'AFRC reprit le projet de constitution préparé par une assemblée constitutionnelle que le gouvernement Akuffo avait mise en place. Rawlings laissa aussi se dérouler les élections législatives et présidentielles qui avaient également été programmées par le général Akuffo. A l'issue des élections, le PNP (People's National Party) – qui se réclamait de l'héritage du CPP de Nkrumah – gagna 71 des 140 sièges au parlement et son leader, le Dr Hilla Limann, fut élu président de la Troisième République.

## Jerry Rawlings et la naissance de la Quatrième République

Après seulement deux ans d'exercice d'un régime démocratique, cependant, le président Limann fut à nouveau déposé par le lieutenant Rawlings en décembre 1981 qui prit pétexte de l'incapacité du gouvernement Limann à éradiquer la corruption et redresser une économie en situation désastreuse. L'exercice du pouvoir exécutif et législatif fut alors concentré au sein d'un Conseil Provisoire pour la Défense Nationale (Provisional National Defence Council - PNDC).

Sous la pression de la communauté internationale et des forces nationales, le régime PNDC mit progressivement en marche une série de mesures qui aboutirent à la quatrième République en janvier 1993. En 1984 le PNDC a, dans un premier temps, créé une Commission Nationale pour la Démocratie (National Commission on Democracy, NCD), chargée d'étudier les modalités pour le rétablissement d'une démocratie participative au Ghana. En juillet 1987, la NCD déposa un rapport qui exposait dans les grandes lignes les modalités pour l'organisation d'élections au niveau des districts. Ces élections furent organisées en 1988 et 1989. La junte militaire PNDC se réservait néanmoins le pouvoir de nommer un tiers des membres des assemblées de district. Dans l'intervalle 1990-1992, un certain nombre d'exercices constitutionnels ont eu lieu, comme les forums régionaux de la NCD, la production d'un projet de Constitution par un Comité d'experts et la tenue d'une assemblée consultative.

À partir de juillet 1990, le PNDC a inauguré une série de forums publics contrôlés, dont le but était ostensiblement d'aboutir à un consensus national sur un nouvel ordre démocratique pour le pays. Mais les forums devinrent des sessions de débat fermées réservées aux partisans du gouvernement. Cependant, les forums régionaux eurent pour conséquence inattendue que le rapport du NCD rendu en mars 1991 indiquait clairement et ouvertement que les Ghanéens avaient une préférence marquée pour un ordre constitutionnel basé sur un système multipartite. Cela obligea le PNDC à changer et abandonner le soutien tacite à un système sans parti qui devait être élaboré à partir du système des assemblées de district. Le PNDC a alors formé un comité d'experts composé de neuf membres, chargé de préparer un projet de nouvelle Constitution qui serait examiné par une assemblée consultative. Suite au rapport du comité d'experts,
le PNDC a mis en place l'assemblée consultative, chargée de rédiger la Constitution de 1992. Finalement, le texte de la nouvelle Constitution a fait l'objet d'un référendum national et a été adopté en avril 1992.

En 1992, le PNDC s'est métamorphosé en *New Democratic Congress* (NDC), un parti politique qui a remporté les élections de 1992 et 1996 avec Jerry Rawlings comme président. Le *New Patriotic Party* (NPP) est sorti victorieux des élections de 2000, la première alternance pacifique au Ghana depuis l'indépendance. Le président John Agyekum Kufuor est devenu chef du gouvernement en janvier 2001 et a été réélu en 2004. Les élections de janvier 2009 ont permis le retour au pouvoir du NDC avec le Professeur John Atta-Mills, ancien vice-président de Jerry Rawlings, comme président.

<table><caption>Tableau 1 : Les régimes politiques au Ghana, 1957–2007</caption><thead><tr><td>Dates</td><td>Régimes en place</td></tr></thead><tbody><tr><td>1957–1960</td><td>Constitution de Westminster, régime parlementaire (gouvernement Nkrumah)</td></tr><tr><td>1960–1964</td><td>Première République: introduction d'un système présidentiel (Nkrumah)</td></tr><tr><td>1964–1966</td><td>Première République: domination d'un parti unique</td></tr><tr><td>Fév. 1966–Oct. 1969</td><td>National Liberation Council (NLC)</td></tr><tr><td>Oct. 1969–Janv. 1972</td><td>Deuxième République (gouvernement Busia)</td></tr><tr><td>Janv. 1972–Oct. 1975</td><td>National Redemption Council (NRC)</td></tr><tr><td>Oct. 1975–Juil. 1978</td><td>Supreme Military Council I (SMC I) (gén. Acheampong)</td></tr><tr><td>Juil. 1978–Juin 1979</td><td>Supreme Military Council II (SMC II) (gén. Akuffo)</td></tr><tr><td>Juin 1979–Sept. 1979</td><td>Armed Forces Revolutionary Council (AFRC)</td></tr><tr><td>Sept. 1979–Déc. 1981</td><td>Troisième République (gouvernement Limann)</td></tr><tr><td>Janv. 1982–Déc. 1992</td><td>Provisional National Defence Council (PNDC)</td></tr><tr><td>Janv. 1993–à nos jours</td><td>Quatrième République</td></tr></tbody></table>

Source : AfriMAP-OSIWA, *Ghana : démocratie et participation au processus politique*, 2007, p.18.
C. La Commission électorale (CE)

La démocratie électorale au Ghana est essentiellement caractérisée, d'une part, par une relativement longue expérience en matière de gestion des élections par des organes de gestion des élections (OGE) indépendants du gouvernement et, d'autre part, par la méfiance permanente des acteurs politiques et des citoyens vis-à-vis de ces organes. La Commission électorale actuelle, en place depuis l'avènement du Renouveau démocratique au début des années 1990, est l'héritière de la tradition des OGE, mais elle constitue dans le même temps une rupture majeure avec la méfiance à l'égard des OGE de la période antérieure à sa création. Organe aux prérogatives particulièrement larges, la Commission électorale ghanéenne (CE) a des pouvoirs qui débordent le cadre électoral strict et s'étendent à la surveillance de l'activité des partis politiques, à savoir l'enregistrement des formations politiques, le contrôle de leurs activités et vérification de leurs comptes.

La Commission électorale ghanéenne jouit d'une indépendance, reconnue d'ailleurs par la quasi-totalité des acteurs du processus électoral du pays, qui s'explique en partie par son mode de composition, la durée du mandat de ses membres et leurs traitements. La CE jouit également d'une liberté d'organisation interne qi lui permet de déterminer sa propre structuration sans ingérence extérieure.

En dépit de sa bonne réputation cependant, la CE souffre de nombreuses faiblesses internes, principalement dues aux mauvaises conditions de travail de ses membres, aux performances médiocres de la Commission dans la tenue des listes électorales, ainsi qu'à la qualité d'une partie des ressources humaines utilisées par la Commission, notamment les agents électoraux. L'insuffisance dans la coordination entre les autres institutions impliquées dans le processus électoral occasionne parfois aussi des faiblesses au niveau de la gestion dudit processus. Il faut noter que des efforts sont en cours pour la résolution de certaines des faiblesses actuellement observées dans les prestations de la Commission électorale.<fnref n="128" />

Contexte historique

Le Ghana, à l'instar des autres pays anglophones de la sous-région ouest-africaine, a traditionnellement eu recours à une forme ou une autre d'organe « indépendant » de gestion des élections. Ceci contraste avec la situation observée dans la plupart des pays de l'Afrique de l'Ouest Francophone où la gestion des élections a longtemps été confiée à un département ministériel, le Ministère de l'Intérieur en l'occurrence.

En effet, à l'exception des périodes 1950-1968 et 1974-1977 durant lesquelles la gestion des élections était confiée à un département ministériel, la République du Ghana, avant le début du Renouveau démocratique en 1993, a systématiquement recouru à une forme ou une autre de commission électorale. Parfois il s'est agit d'un commissaire

<footnote n="128">128 L'essentiel des informations de ce chapitre viennent, entre autres, de : Joseph Ayee (ed.), *The 1996 General Elections and Democratic Consolidation in Ghana*, Accra, University of Ghana, 1999; E. Gymah-Boadi, *Modelling Success : Governance and Institution-Building in Africa : The Case of Ghana's Electoral Commission*, Accra, CDD, 2008.</footnote>
chargé des élections, c'est-à-dire d'une commission électorale composée d'une seule personne. Cela a été, par exemple, le cas en 1968, ensuite entre 1969 et 1974. D'autres fois, il s'agissait de commissions électorales de plusieurs membres, comme pour la Commission Nationale pour la Démocratie (CND) entre 1982 et 1992 qui a conduit les élections des Assemblées des Districts en 1988/89¹²⁹ ou encore la Commission électorale nationale intérimaire (*Interim National Electoral Commission* – INEC) en 1992, ainsi que pour la Commission électorale actuelle mise en œuvre depuis 1993.

Plusieurs facteurs ont contribué à la détermination de la préférence des ghanéens pour un organe indépendant de gestion des élections, parmi lesquels il faut citer l'hertage institutionnel du pouvoir colonial britannique. En effet, la période qui a immédiatement suivi la fin de la 2e Guerre mondiale a été caractérisée par une relative libéralisation de l'espace politique et l'adoption du multipartisme. La gestion des élections compétitives, corollaire naturel et inévitable du multipartisme, a rendu nécessaire la mise sur pied d'organes crédibles pour la gestion desdites élections. Depuis cette période, le Ghana, à l'image de la plupart des autres anciennes colonies britanniques, a recouru à diverses sortes d'organes de gestion des élections.

D'autres facteurs sont propres à l'évolution politique du Ghana après l'indépendance, y compris les leçons tirées de son expérience de démocratisation qui a suivi une succession de coups d'Etat et une instabilité politique chronique ayant entraîné une profonde méfiance à l'égard de l'administration. La situation au Ghana ressemble, à cet égard, à celle au Bénin, où c'est essentiellement le déficit de confiance qui est à la base de l'option faite par le législateur en 1994 de confier la gestion du processus électoral à un organe indépendant, quoique constitué différemment.

Le recours à un organe indépendant de gestion des élections est rentré dans les habitudes des ghanéens, et est pratiquement devenu une routine sans pour autant les conquérir. En effet, malgré ce recours quasi-systématique à des OGE indépendants, les acteurs clés du processus électoral que sont notamment les citoyens et les partis politiques ont continué à manifester un brin de méfiance vis-à-vis de ces organes et de cette manière de gérer les processus électoraux. En réalité, la gestion des élections par ces différents organes a longtemps été caractérisée par le doute quant à leur intégrité, leur indépendance – surtout vis-à-vis du pouvoir Exécutif – et la transparence des processus électoraux.

Cette méfiance quasi-permanente des acteurs du processus électoral vis-à-vis des commissions électorales d'avant 1992 s'expliquerait par un facteur majeur. Il s'agit du mode de désignation des membres de la commission électorale, qu'il s'agisse d'une seule personne ou de plusieurs. Avant 1992, les membres de la Commission étaient désignés de façon unilatérale par le Pouvoir Exécutif, notamment le Président de la République, sans la prise en compte de l'avis de l'opposition politique. Les conséquences

<footnote n="129">129 Il s'agit de la même Commission nationale pour la démocratie créée par le PNDC en 1984 pour réfléchir sur les modalités du rétablissement de la démocratie au Ghana. Voir Joseph R. A. Ayee, op.cit.</footnote>
de cet état de choses ont été la contestation des résultats des élections et des accusations
tous azimuts à l'encontre de la commission électorale, alors généralement considérée
comme un instrument au service du gouvernement et de son chef, le Président de la
République.

Un changement majeur est intervenu au cours de la période du Renouveau démoc-
cratique, c'est-à-dire depuis l'avènement de la 4e République à travers l'adoption de la
Constitution actuelle par référendum en 1992. Depuis cette date, les élections au Ghana
ont été gérées par deux types d'organes.

Il y a eu d'abord la Commission électorale nationale intérimaire (Interim National
Electoral Commission – INEC) qui a géré le référendum d'adoption de la Constitution
de 1992 et les élections générales (présidentielle et législative) de la même année. Cette
commission électorale intérimaire, à l'instar de la quasi-totalité de ses prédécesseurs, a
été accueillie par les acteurs politiques, surtout ceux de l'opposition, avec beaucoup de
méfiance. Ces derniers craignaient et ont même dénoncé la manipulation des élections
à travers le contrôle de la Commission électorale intérimaire par le parti au pouvoir.
Les partis politiques majeurs qui ont participé à la présidentielle de novembre 1992 –
notamment le New Patriotic Party (NPP), le People's National Congress (PNC), le People's
Heritage Party (PHP) et le Provisional National Defence Council (PNDC) – ont denon-
cé des insuffisances dans la gestion de la présidentielle et boycotté les législatives de
décembre de la même année. Les partis politiques de l'opposition de l'époque ont exigé,
entre autres, le remplacement de l'INEC par une autre commission dont les membres
devraient inclure des représentants de tous les partis politiques qui prennent part à la
compétition électorale.

La Commission électorale dans sa forme actuelle est établie par la Constitution de
1992, en ses articles 43, 44, 45 et 46, et une loi ordinaire de 1993, la loi sur la Commis-
sion électorale, Electoral Commission Act 451.130 La Constitution prévoit les dispositions
nécessaires pour l'établissement de la Commission électorale en remplacement de la
Commission électorale nationale intérimaire. La Constitution précise la composition et
les conditions de sélection des membres de la CE. Elle indique également les conditions
de qualification pour être membre de la CE, les traitements de ses membres, la durée de
leurs mandats, et les conditions d'incompatibilité. La Constitution fixe aussi les attribu-
tions essentielles de la Commission et affirme de manière claire son indépendance du
contrôle de toute personne et/ou de toute institution.

Pour permettre et assurer l'opérationnalisation de la Commission électorale, les dis-
positions constitutionnelles ci-dessus mentionnées sont complétées par celles prévues
par la loi sur la CE (Electoral Commission Act. 451) de 1993. Ce texte prévoit, en effet, les
mesures nécessaires pour l'organisation et le fonctionnement de la Commission électo-
rale. De façon plus spécifique, l'Electoral Commission Act. 451 prévoit les dispositions
relatives à l'organisation de la Commission, aux sous-commissions nécessaires pour

<footnote n="130">130 Voir la compilation des lois intitulée *Electoral Laws*, éditée par la Commission électorale en 2008 sur un appui financier du PNUD.</footnote>
son fonctionnement, à la sélection des membres du personnel de la Commission, à la
composition de ses démembrements, au financement et l'audit de la gestion financière
de la Commission, etc (voir ci-dessous).

La nouvelle Commission électorale (CE) ainsi adoptée est établie suivant le modèle
des experts. C'est-à-dire un modèle caractérisé par la gestion du processus électoral par
un organe indépendant dont les membres sont des personnalités d'expérience et de
renommée, désignées généralement par « consensus » par les partis politiques. Cette
CE présente cependant quelques spécificités et déviations de ce modèle qui méritent
d'être soulignées. Par exemple, ses membres, contrairement à ce qui s'observe dans la
plupart des démocraties qui ont recours à ce genre de modèle, ne sont pas choisis de
manière «consensuelle» entre les partis politiques majeurs de l'espace partisan gha-
néen. En effet, comme on le verra ci-dessous, les membres de la CE sont choisis de
manière quasiment unilatérale par le Chef de l'Etat.

Bien qu'elle soit prévue par le Constitution de 1992 et que des dispositions soient
prises pour garantir son indépendance, la nouvelle CE a également été accueillie avec
méfiance par des acteurs politiques de l'opposition. Il a fallu du temps et beaucoup
d'efforts de la part de la CE pour mériter la confiance dont elle jouit aujourd'hui en
matière de gestion des élections au Ghana.<fnref n="131" />

Depuis l'avènement du Renouveau démocratique en 1992, la Commission électo-
rale a organisé une série d'élections dont au moins quatre élections générales : en 1996,
2000, 2004 et 2008. La gestion des élections par cette nouvelle Commission électorale
a permis au Ghana de vivre depuis le début du processus de démocratisation en 1992,
deux alternances pacifiques au sommet de l'Etat, en 1998 et en 2008.

Structures et personnel de la CE

Composition

La Commission électorale ghanéenne est composée de sept membres dont un président, deux vice-présidents et quatre autres membres. A l'instar des autres institutions constitutionnelles – telles que la Commission des Services publics (Public Service Commission), le Conseil national pour l'enseignement supérieur (National Council for Higher Education), etc. – les membres de la Commission électorale sont tous désignés par le Président de la République après l'avis consultatif du Conseil d'Etat, un organe consultatif et sans pouvoirs majeurs établi par la Constitution de 1992.

Plusieurs facteurs concourent à susciter la méfiance des acteurs politiques, surtout
ceux de l'opposition, et de l'opinion vis-à-vis d'une Commission électorale constituée
de cette manière. Premièrement, le Président et les deux vice-présidents de la Com-
mission ne sont pas élus par leurs pairs ; ils sont désignés en ces qualités directement
par le Chef de l'Etat au moment de la composition de la Commission. Deuxièmement,
la sélection des membres de la Commission ne se fait pas de manière à garantir le

<footnote n="131">131 Joseph Ayee (ed.), *The 1996 General Elections and Democratic Consolidation in Ghana*, Accra, University of Ghana, 1999.</footnote>
consensus au sein de la classe politique. Par exemple, l'assentiment ou tout au moins la consultation d'un organe qui reflète la configuration politique (Parlement ou autres) n'est pas exigée. Il est juste demandé au Président de la République de requérir l'avis (non contraignant) du Conseil d'Etat dont les membres sont, en majorité, désignés par le Chef de l'Etat lui-même.<fnref n="132" /> La désignation quasi-unilatérale des membres de la CE par le Chef de l'Etat, constitue une particularité ghanéenne et devrait inciter à s'intéresser aux facteurs qui ont finalement aidé à établir la confiance dont jouit la CE aujourd'hui au sein de la classe politique ghanéenne.

## Organisation interne de la CE

La Commission est organisée en deux divisions : la division des opérations et la division des finances et de l'administration. Chaque division est placée sous la responsabilité d'un vice-président de la CE et dirigée par un directeur central de coordination. La division est à son tour subdivisée en directions dirigées par des directeurs. Selon l'organi- gramme actuel, la division des opérations est composée de trois directions à savoir la direction des élections, la direction de la formation électorale et de la direction de la recherche et du suivi/évaluation. La division des finance et administration, quant à elle, est composée de la direction des ressources humaines et des services généraux, de la direction des finances et de la direction des technologies de l'information.<fnref n="133" />

D'après le site web de la Commission, son personnel permanent est composé de deux directeurs coordinateurs pour chaque division; 17 directeurs (sept au siège natio- nal et dix dans les régions) ; 138 chefs des bureaux des centres électoraux ; 20 agents électoraux au siège national et près de 1010 autres répartis dans les régions et centres électoraux. Au cours de ses opérations sur le terrain la commission recrute plusieurs personnels temporaires pour servir d'agents électoraux chargés de recensement, de chefs de bureaux de vote ou de chefs adjoints, de préposés ou de rédacteurs des pro- cès-verbaux. La commission recrute habituellement pour chaque bureau de vote cinq chefs et chefs adjoints de bureaux de vote. Elle maintient actuellement 21000 bureaux de vote. En plus elle recrute des chauffeurs temporaires pendant les opérations d'enrô- lement et électorales.<fnref n="134" />

La Direction des élections est chargée des tâches électorales de base: enrôlement,

<footnote n="132">132 L'article 89(2) de la Constitution de 1992 donne la composition suivante pour le Conseil d'Etat :
(a) les personnes suivantes nommées par le président de la République en consultation avec le Parlement: (i) une personne ayant déjà occupé les fonctions de garde des sceaux; (ii) une personne ayant déjà occupé les fonctions de chef d'État-major général des forces armées du Ghana;
(iii) une personne ayant déjà occupé les fonctions d'inspecteur général de la police;
(b) le président de la chambre nationale des chefs;
(c) un représentant de chacune des régions du Ghana élu par un collège électoral composé de deux représentants de chaque district de la région, désignés par les assemblées de district dans la région; et
(d) onze autres membres nommés par le président de la République.</footnote>

<footnote n="133">133 Ces informations proviennent du SiteWeb de la CE du Ghana (http://www.ec.gov.gh) consulté le 28 août 2010.</footnote>

<footnote n="134">134 Site web de la CE du Ghana: http://www.ec.gov.gh/node/15, accédé le 13 octobre 2010.</footnote>
délimitation des circonscriptions et conduite des élections proprement dites. La Direc-
tion de la recherche, du suivi et évaluation s'occupe de l'évaluation des programmes de
la commission en analysant les points forts et faiblesses. Elle vérifie les plaintes et griefs
des acteurs et fait des recommandations au bureau. Elle est chargée de documenter
toutes les activités de la commission. La direction s'occupe aussi du suivi des activités
de tous les partis politiques légalement enregistrés par la commission et valide leurs
accréditations. Elle s'assure de la neutralité des logos de partis ou candidats, vérifie
leurs sources de financement et audite leurs comptes de campagne et budget. Les partis
politiques au Ghana sont tenus d'ouvrir et animer des bureaux dans au moins deux tiers
des districts administratifs.<fnref n="135" /> La direction assiste également les étudiants qui viennent
faire des stages à la CE dans leurs recherches.

La direction de l'information et des technologies traite les informations provenant
des districts. Elle est composée d'un personnel de 100 personnes y compris les non-per-
manents. Elle comprend 3 services (développement des systèmes, entrée des données,
équipement et maintenance). C'est elle qui recommande le système d'informatisation
de la liste électorale. Les fiches de résultats sont scannées avant la finalisation et l'affi-
chage de la liste. Le système d'archivage de la commission est aussi informatisé.

La direction des relations publique est responsable de la promotion de l'image de
la commission, établit et maintien le contact avec les clients et prestataires de la com-
mission. La promotion de l'image incombe à chaque agent ; ce principe est stipulé dans
le code de conduite et la convention collective de la commission. Les relations avec les
acteurs électoraux sont entretenues à travers les rencontres mensuelles du comité de
conseil inter partis politiques qui se tiennent au niveau régional et local.

Démembrements de la CE<fnref n="136" />

Si la Constitution est restée dans les considérations générales en ce qui concerne l'opé-
rationnalisation de la Commission électorale, c'est la loi relative à la CE qui en donne
les détails. Selon l'article 9 de cette loi, la commission doit avoir un représentant dans
chaque région et dans chaque district de la République du Ghana. En réalité, mieux
qu'un représentant par région et par district comme le prescrit la loi, il s'agit à l'échelle
locale de bureaux qui représentent la CE et qui sont composés de 10 membres au maxi-
mum par région et de 3 membres au maximum par district.

La commission a une structure décentralisée avec des directions régionales
représentant les 10 régions du pays qui à leur tour coiffent les directions de districts

<footnote n="135">135 En 2006, 28 districts additionnels étaient créés, augmentant le nombre de districts de 110 à 138. En conséquence, 28 nouveaux représentants de la CE étaient nommés et dépendaient des anciens représentants en attendant d'avoir des facilités de travail telles que les bureaux. En 2008, d'autres districts étaient encore créés, augmentant à 169 le nombre total des districts. Voir http://www. ghanadistricts.com/home/?_=-27&sa=5226, consulté le 4 février 2011.</footnote>

<footnote n="136">136 L'essentiel des informations dans cette section proviennent du rapport d'étude sur la Commission électorale ghanéenne commandité en 2007 par la Cellule d'Analyse des Politiques de Développement de l'Assemblée Nationale (CAPAN) de la République du Bénin. (L'auteur est en possession d'une copie de l'étude.)</footnote>
représentant les 138 districts de la nation. La loi prévoit que les directions techniques et les démembrements « exercent les fonctions qui leurs sont confiées par la commission ».<fnref n="137" />

Un élément important qui mérite d'être souligné est que les représentants de la Commission à l'échelle locale sont choisis par la CE.<fnref n="138" /> En plus, c'est cette dernière qui fixe les attributions, les termes et les conditions de travail des membres desdits démembrements. Cette pratique, qui se retrouve dans la plupart des pays anglophones de la sous-région, est contraire à l'usage dans les pays francophones. Dans ces derniers, la quasi-totalité des membres des démembrements de la Commission électorale est désignée par les mêmes autorités qui choisissent les membres de la Commission électorale au niveau national et ils ont donc les mêmes sources de légitimité.

Cette particularité créé entre la CE au niveau national et ses démembrements une articulation spécifique différente de celle qui s'observe dans les pays francophones. En particulier, elle a des implications importantes – et largement positives – sur l'organisation et le fonctionnement de la Commission. Les rapports hiérarchiques et les liens de subordinations entre les différents niveaux de l'organe en charge de la gestion des élections sont clairement définis. Ceci réduit les risques d'insubordination entre la CE et ses démembrements.

## Gestion du personnel de la CE

La gestion des questions relatives au personnel de la Commission électorale est laissée quasiment à sa discrétion. En effet, la législation – notamment l'Electoral Commission Act 451 (Art. 8) – confère à la Commission électorale le pouvoir de recruter les compétences techniques dont elle sent le besoin pour le bon accomplissement de ses missions. Par conséquent, la commission recrute et nomme librement ses cadres en consultation avec la Commission nationale des services publics et après avoir procédé à une identification des besoins en ressources humaines. Les recrutements se font sur une base compétitive selon les règles de l'administration publique ghanéenne, c'est-à-dire, entre autre, sur la base de critères objectifs clairement précisés. La quasi-totalité des vacances de postes est publiée dans les médias.

Même le recrutement des agents électoraux – c'est-à-dire les agents chargés de la gestion des bureaux de vote et des opérations de recensement – se fait sur une base compétitive par un panel de sélection présidé soit par le Président de la CE lui-même, soit par un de ses Vice-présidents. Le panel de sélection comprend également un représentant de la Commission nationale de la fonction publique, et un représentant

<footnote n="137">137 *Electoral Commission Act*, Art. 9.</footnote>

<footnote n="138">138 *Electoral Commission Act*, Art. 9. Les critères de sélection ne sont pas précisés. La loi dit simplement qu'il doit y avoir des représentants de la Commission au niveau des régions et des districts et qu'ils devraient s'acquitter de toutes les fonctions que la Commission leur confierait. La même disposition légale demande à la Commission de choisir les représentants en consultation avec le Conseil des Services Publiques.</footnote>
de l'Institut ghanéen de management et de l'administration publique (Ghana Institute of Management and Public Administration – GIMPA), une institution publique de formation pour les secteurs publics et privés.<fnref n="139" />

La liberté de la Commission électorale, en ce qui concerne son organisation interne, ne se limite pas seulement au recrutement du personnel. En effet, la CE est également libre de déterminer le nombre et la nature des commissions techniques qu'elle juge nécessaires pour la gestion du processus électoral (Electoral Commission Act 451 art. 7). Il est permis que les commissions mises en place par la CE puissent contenir des membres qui n'appartiennent pas à la Commission. Il est juste exigé par la loi que toutes les commissions érigées par la CE soient dirigées par des membres de la Commission électorale.

## Pouvoirs et fonctions de la CE

Dans la sous-région ouest-africaine, la Commission électorale ghanéenne est sans doute l'un des OGE les mieux pourvus en ce qui concerne la maîtrise du processus électoral. Elle a également un pouvoir important de sanction des infractions à la loi électorale.

### Plénitude des pouvoirs sur l'ensemble du processus électoral

Les pouvoirs de la CE du Ghana lui permettent de couvrir l'ensemble du processus électoral. En effet, la Commission électorale est compétente pour établir les listes électorales et procéder à leur révision annuelle. Elle organise, supervise et contrôle toutes les élections publiques (telles que l'élection des responsables national, régional et au niveau des circonscriptions électorale de chaque parti politique, l'élection des responsables syndicaux, etc.), et pas seulement les élections pour les postes politiques, ainsi que les référendums. Elle assure l'éducation civique et électorale des populations à travers notamment la sensibilisation des citoyens en ce qui concerne le processus électoral et ses objectifs.<fnref n="140" />

La Commission électorale détermine l'emplacement des bureaux de vote, selon des données démographiques. Elle est également compétente pour tout ce qui concerne l'impression des bulletins de vote. Elle assure le recrutement et la formation du personnel des bureaux de vote, et de toutes les personnes appelées à intervenir dans le processus de l'élection. La Commission est également responsable de l'acheminement du matériel électoral et des bulletins de vote, une fois le scrutin terminé.<fnref n="141" /> La Commission s'occupe également de la préparation des cartes nécessaires pour la participation des citoyens au vote.

La Commission électorale ghanéenne est habilitée à proclamer les résultats de l'élection présidentielle, plus précisément, c'est le Président de la Commission qui procède

<footnote n="139">139 Rapport de l'étude de la CAPAN sur la Commission électorale ghanéenne en 2007.</footnote>

<footnote n="140">140 Cette sensibilisation des électeurs se fait parfois par la CE directement, mais d'autres fois en collaboration avec la NCCE (National Commission for Civic Education).</footnote>

<footnote n="141">141 *The Electoral Commission Act*, Art. 2.</footnote>
à une telle formalité.<fnref n="142" /> Pour les autres scrutins, la proclamation des résultats est le fait d'autres individualités désignées par la Commission, aussi bien au niveau de la circonscription électorale qu'au niveau du centre de vote.

A l'instar de la plupart des pays anglophones de la sous-région, la Commission électorale du Ghana procède à l'enregistrement des formations politiques, au contrôle de leurs activités et à la vérification de leurs comptes. Elle a également vocation à recueillir et à distribuer les moyens matériels et financiers alloués aux partis par l'autorité publique ghanéenne. La distribution ainsi opérée peut ne pas être rigoureusement égalitaire, mais dépendre des performances antérieures des formations en question.<fnref n="143" />

La CE est constitutionnellement habilitée à vérifier, de manière régulière, la performance du découpage électoral à l'échelle du pays et à y apporter des modifications nécessaires lorsque celles-ci s'imposent.

### Pouvoirs de sanction

La Commission électorale du Ghana a le pouvoir d'invalider les résultats dans la mesure où ils n'ont pas encore été publiés ou proclamés. Alertée, elle mène ses investigations et s'il apparaît que les allégations d'irrégularités sont prouvées, elle déclare les résultats en question nuls. En revanche, lorsque les allégations d'irrégularités sont postérieures à la publication ou à la proclamation des résultats – lesquels seraient dans une telle hypothèse seulement provisoires – une invalidation ne peut être prononcée que par la Cour suprême du Ghana pour les élections présidentielles.<fnref n="144" /> Pour les élections législatives, l'invalidation, suite à des allégations d'irrégularités postérieures à la publication des résultats, est prononcée par la Haute Cour.<fnref n="145" /> Dans tous les deux cas, l'annulation du scrutin implique l'organisation d'un nouveau scrutin.

La CE a également un pouvoir de rectification des erreurs ou de certaines irrégularités. Elle est saisie, dans cette hypothèse, par toute personne qui s'estime lésée par ladite erreur ou irrégularité.

### Code de conduite et conseil consultatif inter-parti

La Commission électorale a élaborée un code de conduite à l'intention des partis politiques dans le but d'améliorer les relations entre les partis et les comportements des membres des partis politiques en période électorale.

L'élaboration d'un code de conduite pour les partis politiques est l'une des recommandations de la commission consultative interpartite (Inter-Party Advisory Committee – IPAC), mise en place en 1994 et composée des représentants de la CE et des partis

<footnote n="142">142 *Election Law*, PNDCL 285, Art. 4.</footnote>

<footnote n="143">143 *The Political Parties Act* 574, 2000; voir aussi Open Society Foundations, *Ghana: démocratie et participation politique*, AfriMAP et OSIWA, 2007, pp.83-86.</footnote>

<footnote n="144">144 *Presidential Election Law*, PNDCL 285, Art.5.</footnote>

<footnote n="145">145 *Representation of the People Law*, PNDCL 284, Art.16.</footnote>
politiques.146 Le principal rôle de l'IPAC est de servir de chaîne d'information entre la commission et les partis politiques et de faciliter un consensus sur les questions controversées en matière électorale. Des représentants des bailleurs de fonds peuvent également être invités aux réunions de l'IPAC. C'est la Direction des Opérations de la CE qui est chargée de la préparation des réunions mensuelles de l'IPAC. Ce mécanisme participatif en vue de la recherche de consensus est répliqué à travers des réunions mensuelles aux niveaux des régions et des districts.

Le code de conduite a également été recommandé par les observateurs aux élections de 1996. Finalement, c'est au cours des élections de 2000, 2004 et 2008 que l'ensemble des partis politiques régulièrement enregistrés ont adopté un code de conduite volontaire. Cette adoption a été facilitée par la CE, la Commission nationale pour l'éducation civique (NCCE) et l'ONG Institut des Affaires Economiques (IEA).147 Ce code couvrait les campagnes, les activités entreprises en dehors des campagnes, la tenue des élections, le mode d'application et de mise en œuvre. Le code prévoyait, notamment, que les plaintes déposées en vertu de ses dispositions devaient faire l'objet d'enquêtes menées par un corps composé des partis politiques, la CE et l'IEA, aux niveaux national, régional et des districts. Il prévoyait également qu'en cas d'infraction à l'une de ses dispositions, le parti lésé signalera l'infraction au parti responsable de l'infraction dans un premier temps et tentera de résoudre à l'amiable le litige entre les partis politiques. C'est en cas d'échec de la voie amiable que le litige peut être rapporté au corps établi à cet effet. Ce dernier est invité à entendre équitablement l'ensemble des partis politiques concernés et dispose d'un pouvoir des sanctions sous la forme de réprimandes. Les solutions préconisées par le code ne préjugent pas des droits des victimes à intenter une action pénale ou civile devant les tribunaux ordinaires.

Si le code a fonctionné de façon satisfaisante, il pourrait être encore plus effectif s'il était rendu plus contraignant, ce qui n'est pas encore le cas, et engageait donc des mécanismes ayant force juridique.

## Indépendance de la CE

La Commission électorale du Ghana jouit d'une solide réputation pour son indépendance en dépit des plaintes des partis politiques par rapport au système de désignation de ses membres. Sa composition, qui privilégie l'expertise de ses membres à leur représentation politique, contribue beaucoup à cette indépendance. Le contrôle par la CE de

<footnote n="146">146 L'IPAC constitue le forum par lequel partis politiques et bailleurs de fonds contribuent aux reformes électorales et à la gestion du processus électoral, et, en général, soumettent leurs préoccupations en matière électorale. Au nombre des reformes introduites depuis 1993 figurent l'introduction des cartes d'électeur avec photo, les urnes transparentes, l'implication de représentants des partis comme observateurs pendant l'enrôlement, le couplage des élections présidentielles et législatives, les photos des électeurs dans les registres électoraux, etc. Boafo-Arthur, K. (ed.) *Voting for Democracy in Ghana: The 2004 Elections in Perspective*, Vol. 1, Accra, Freedom Publications, 2006, pp.38-41. Voir aussi *Ghana : démocratie et participation a processus politique*, AfriMAP, 2007, pp.74-78.</footnote>

<footnote n="147">147 L'implication de l'IEA, qui est une ONG, constituait une innovation destinée à renforcer la collaboration entre la CE, les partis politique et la société civile.</footnote>
tout le processus électoral ainsi que du budget est également un facteur important qui
lui fait gagner en indépendance par rapport à d'autres institutions de l'Etat.

*Le modèle de la CE : Experts non partisans*

Le modèle de Commission électorale choisi par le Ghana est celui d'un organe indépendant dont les membres sont des personnalités d'expérience et de renommée désignées par « consensus » par les partis politiques. Même si dans le cas du Ghana, les membres de la CE ne sont pas réellement pas désignés par consensus, mais plutôt par le président après l'avis consultatif du Conseil d'Etat, une tradition a été établie en faveur de la nomination des personnes ayant une solide expérience et des qualités professionnelles et éthiques reconnues. Cette pratique relevant du « droit coutumier » électoral est devengue un des acquis de la démocratie ghanéenne.

L'expérience dans plusieurs démocraties nouvelles de la sous-région est que la présence de représentants des partis politiques ou des candidats dans la Commission électorale concourt à l'affaiblissement de l'indépendance de la CE. Les partis politiques, au lieu d'y envoyer des membres remplissant les critères de probité et d'intégrité généralement fixés par la législation, préfèrent se faire représenter par des militants préoccupés avant tout par le succès de leurs candidats ou de leurs partis. En conséquence, les comportements stratégiques afin d'influencer négativement le fonctionnement et par conséquent les performances de la Commission sont monnaie courante. C'est ainsi qu'on a pu observer des tentatives de blocage du processus électoral ou de manipulation de certains aspects de la gestion du processus électoral en vue d'influencer les résultats. C'est le cas du Bénin où 94% des membres de la Commission Electorale Nationale Autonome (l'OGE du Bénin) sont désignés par les partis politiques.

Au Ghana, en revanche les partis politiques ne sont pas autorisés à envoyer des représentants à la Commission électorale. Malgré le caractère « quasiment unilatéral » de la désignation des membres de la CE par le Président de la République, le choix a porté en 1993 sur des personnalités d'expérience et possédant un degré assez élevé d'intégrité et de moralité. Les membres de la Commission sont reconnus par l'opinion comme des personnes d'expérience et d'un niveau assez élevé d'intégrité.148 L'opinion dans une large mesure reconnaît que les membres de la Commission maîtrisent l'art de la conduite des processus électoraux. Elle pense que la compétence dont fait preuve la CE vient de longues expériences en matière de gestion des élections de ses membres et que les expériences accumulées par les membres de la CE qui ont appartenu à des Commissions antérieures (NCD et INEC) ont positivement influencé la Commission actuelle. Par exemple le Président actuel, Dr Kwadwo Afari-Gyan, était vice-présient de l'INEC alors que l'un des deux vice-présidents actuels, M. David Azey Adeenze-Kangah, était membre de la NCD et de l'INEC.

<footnote n="148">148 Par exemple, E. Gymah-Boadi, *A Study of Ghana's Electoral Commission*, CODESRIA Research Reports, No. 2, 2010, Dakar, CODESRIA, 2010; voir aussi entretiens au cours des focus groups organisés à Accra en vue de ce rapport, janvier 2010.</footnote>
### Contrôle du processus électoral par la CE

La législation électorale confie à la CE la quasi-totalité des tâches électorales, aussi bien en ce qui concerne la préparation que l'organisation pratique et le contrôle du processus électoral à la CE. Mieux, la loi laisse à la CE la liberté de choix des moyens tels que la nomination des personnes ressources nécessaires pour la gestion du processus électoral, la préparation des textes normatifs qu'elle juge nécessaires pour s'acquitter de ses obligations, etc.

Toutes ces mesures qui augmentent le contrôle de la Commission électorale sur le processus électoral réduisent par la même occasion, les possibilités d'interférence par d'autres acteurs du processus électoral. La situation serait différente si, par exemple, d'autres acteurs devaient sélectionner les personnes ressources nécessaires pour la gestion du processus électoral ou si une autre institution devait intervenir dans la préparation de la réglementation jugée nécessaire par la CE.

### Durée du mandat de la Commission et du travail de ses membres

Selon la législation électorale, la Commission électorale ghanéenne, à l'instar de la plupart de ses homologues de la sous-région, est une institution pérenne, c'est-à-dire qu'elle est établie pour toujours, pas pour une seule élection. Mieux, et ceci est une exception ghanéenne, au moins trois de ses membres, notamment le Président et les deux Vice-présidents, sont inamovibles. Les commissaires électoraux du Ghana sont donc beaucoup plus indépendants de ceux qui les ont choisis et/ou des politiciens que leurs homologues de la sous-région. De la même manière, les commissaires électoraux ghanéens jouissent d'une plus grande autorité et montrent plus de responsabilité que ceux des commissions électorales éphémères (comme celle du Bénin) ou des commissions électorales dont les membres ont un mandat à durée déterminée.

### Durée du mandat des membres de la CE

La durée du mandat des membres de la Commission électorale ghanéenne constitue une de ses spécificités. En effet, dans toutes les autres nouvelles démocraties de la sous-région ouest-africaine, la durée du mandat des membres de l'OGE est déterminée et n'excède pas un mandat unique de quelques années – 7 ans au maximum – ou alors un mandat de quelques années renouvelable une seule fois. C'est le cas au Burkina Faso et au Nigéria où la durée du mandat des membres de la Commission électorale est de cinq ans renouvelable une fois. Au Libéria, par contre, les membres de la Commission électorale ont un mandat de sept ans non renouvelable. Le cas du Sénégal diffère légèrement des deux exemples ci-dessus par le fait que le mandat est de 6 ans renouvelable une seule fois, mais avec un renouvellement par tiers tous les trois ans.

Au Ghana, par contre, aucune durée fixe n'est assignée au mandat des membres de la Commission électorale. La Constitution prescrit que le Président de la Commission jouit des mêmes conditions et termes de travail qu'un Juge de la Cour d'Appel. Ceci signifie que tant qu'il remplit les conditions de maintien à son poste, le président
de la CE est inamovible jusqu'à l'âge de la retraite fixé à 70 ans pour un Juge de la Cour d'Appel (Constitution de 1992). Les deux vice-présidents de la Commission électorale, tout en bénéficiant des mêmes types de protection, jouissent de conditions légèrement différentes de celles du Président. Ils bénéficient en ce qui les concerne des mêmes conditions et termes de travail que les juges de la Haute Cour. En d'autres termes, les vice-présidents de la CE sont inamovibles tant et aussi longtemps qu'ils remplissent les conditions légales pour être à leurs postes et ceci jusqu'à l'âge de la retraite fixée à 65 ans pour un Juge de la Haute Cour.<fnref n="149" />

La situation des quatre membres restants de la commission électorale est différente et même plutôt ambiguë. En effet les dispositions de la Constitution et de la loi relative à la CE, qui sont pourtant assez précises sur les conditions et termes du Président et des Vice-présidents de la CE sont restées silencieuses sur la durée du mandat des quatre autres membres de la Commission. Dans la pratique, ces membres sont également supposés rester à leurs postes jusqu'à la retraite, même s'ils ne se consacrent pas à la Commission à temps plein et n'interviennent que de manière intermittente. Le Président et les deux Vice-présidents de la Commission électorale peuvent légalement demander à jouir de leur droit à la retraite à partir de l'âge de 60 ans, mais ils peuvent également rester encore en fonction pendant six mois après l'âge légal de la retraite (Constitution et loi relative à la CE).

## Conditions de destitution des membres de la CE

La situation, du point de vue des conditions de destitution des membres de la CE, est, à l'instar de la durée du mandat desdits membres, également quelque peu particulière. La législation relative à la CE, à l'instar de celles de la plupart des démocraties nouvelles de la sous-région, ne prévoit pas de procédure de dissolution de la Commission électorale dans son ensemble, c'est-à-dire en tant qu'institution. Ceci peut s'expliquer par le souci d'isoler les CE de l'influence et du contrôle des pouvoirs d'Etat, en particulier le Pouvoir Exécutif.

En ce qui concerne les membres de la Commission, la Constitution et la loi sur la CE prévoient des dispositions relatives aux conditions de destitution et la procédure à suivre pour cela, mais seulement pour certains des membres de la Commission (art. 146). Seuls le Président et les deux Vice-présidents sont soumis aux mêmes traitements que ceux prévus par la loi pour les membres de corps du Pouvoir Judiciaire, à savoir les Juges de la Cour d'Appel (pour le Président de la CE) et de la Haute Cour (pour les deux Vice-présidents de la CE). Pour les quatre autres membres de la Commission, les textes sont silencieux aussi bien sur la possibilité de leur destitution que sur les procédures à suivre pour cela.

La destitution du Président de la Commission électorale ou de l'un de ses vice-présidents ne peut intervenir que pour des fautes avérées, pour incompétence ou pour incapacité physique ou mentale. La procédure suivante est alors appliquée :

<footnote n="149">149 Constitution, 1992, Arts 44 et 145.</footnote>
* Si le Président de la République reçoit une pétition pour la destitution du président de la CE et/ou de l'un de ses vice-présidents, il l'envoie au Président de la Cour Suprême qui détermine si le cas paraît fondé ou non.

* Si le Président de la Cour Suprême juge nécessaire d'initier une action, il met sur pied un comité de cinq membres dont 3, nommés par le Conseil Judiciaire, sont choisis parmi les membres des Cours supérieures et/ou les présidents des tribunaux régionaux. Les deux autres membres du Comité sont nommés par le Président de la Cour Suprême avec l'avis du Conseil d'Etat. Ces derniers ne peuvent être membres du Conseil d'Etat, des députés ni des avocats.

* Le Comité conduit les investigations et fait ses recommandations au Président de la Cour Suprême qui, à son tour, les envoie au Président de la République. Ce dernier prend ses décisions (de destitution ou non) conformément aux recommandations du Comité avec l'avis consultatif du Conseil Judiciaire.<fnref n="150" />

Comme cela se voit aisément, le Président de la République, autorité qui nomme les membres de la CE, à la décision finale formelle de leur révocation. Il doit cependant agir en conformité avec les recommandations du comité de 5 membres. On peut donc penser que la compétence présidentielle de révocation est liée, qu'elle n'est pas libre.

## Rémunération des membres

En vertu de la constitution et de la loi électorale ghanéenne, les traitements d'une partie des membres des membres de la CE, notamment le Président et ses deux Vice-présidents, sont clairement définis. Il est prévu également par la loi les conditions de révision de ses traitements (par exemple, ils ne peuvent pas faire l'objet de réduction) et de fixation des pensions de retraite. Même si la détermination des traitements des quatre membres restants de la CE est laissée à la discrétion du législateur, il est aisé de s'imaginer qu'il ne saurait y avoir un écart trop grand entre les traitements ni un traitement inéquitable vis-à-vis des membres qui ne sont ni présidents ni vice-présidents.

# D. Financement des élections au Ghana

## Budget de la Commission Electorale

Le budget de la commission comporte quatre rubriques :

* Salaires et émoluments du personnel (en moyenne US$ 8 millions) ;

* Les dépenses administratives (US$ 4 millions) ;

* Les autres dépenses (US$ 4 millions) ; et

* Le budget des investissements (US$ 6 millions).<fnref n="151" />

<footnote n="150">150 Constitution, 1992, Art. 146 paragraphs 3-11 (on the removal of judges).</footnote>

<footnote n="151">151 Les estimations contenues dans cette section les plus récentes dont nous disposons datent de 2007. Elles ont été fournies lors d'interviews conduites auprès des membres de la Commission électorale en janvier 2010.</footnote>
Comme en 2004, les élections en moyenne coûtent US$ 24 millions aux contribuables mais pour 2008 la commission a budgétisé US$ 50 millions en raison du fait qu'elle a du changer la technologie d'inscription sur les listes électorales, renouveler le parc automobile et augmenter les honoraires des agents électoraux. Avec une population de 25.000.000 d'habitants, le Ghana compte à peu près 14.000.000 d'électeurs. Avec un budget de 2008 de US$ 50.000.000/14.000.000 hab./4 ans. Le coût par électeur revient à US$ 1 par habitant et par an. Lors des élections locales, le coût revient en moyenne à US$ 1.5/électeur/an. Ce rapport qualité-coût à amener IFES à reconnaître en 1998 qu'à US$ 1 par habitant et par an la commission électorale du Ghana est, au monde, celle qui organise les élections les moins coûteuses.<fnref n="152" />

Maîtrise du budget par la CE

La CE détermine et gère librement ses propres ressources financières. Elle détermine
le budget des élections avant de le soumettre à l'Exécutif, mais ce dernier ne peut y
apporter des amendements sans l'avis de la Commission. De plus, l'accent est beaucoup
plus mis sur le contrôle a posteriori à travers l'exigence d'un audit annuel systématique
par l'Auditeur général. Ces mesures, même si elles ne couvrent pas toutes les sources
possibles d'influence de la CE, aident quand même à réduire les possibilités d'instru-
mentalisation des mécanismes de contrôle dans le but d'influencer la préparation et/ou
l'organisation des élections.

La Constitution est silencieuse sur les conditions de financement des élections et la loi relative à la CE stipule simplement en son article 10 que « les dépenses administratives de la Commission y compris les salaires et les rémunérations des personnes travaillant pour elle son imputées aux dépenses communes ». Les fonds de la Commission viennent de deux sources principales. Le Gouvernement finance les dépenses liées à la gestion des tâches essentielles du processus électoral et pour cela, il peut, en tant que Gouvernement, sentir le besoin de solliciter l'appui des partenaires techniques et financiers (PTF). La Commission électorale peut, par elle-même, solliciter directement l'appui des PTF pour le financement de certaines activités qui, sans être parmi les tâches essentielles, sont quand même utiles pour la bonne gestion du processus électoral. Il s'agit, par exemple, des activités telles que la sensibilisation des électeurs.<fnref n="153" />

La contribution des PTF dans le financement des élections est relativement élevée.
Selon Joseph R. A. Ayee, le succès de la Commission électorale dans la gestion des élec-
tions ... dépend énormément du soutien financier qu'elle reçoit des PTF,<fnref n="154" /> tandis que
pour M. Boadi, la pratique qui consiste à faire financer une bonne part du budget de la
CE par les PTF n'est pas durable.<fnref n="155" /> Il est à craindre que la fatigue des PTF n'entraîne la

<footnote n="152">152 Rapport CAPAN, op.cit.</footnote>

<footnote n="153">153 Entretiens avec les membres de la CE, Accra, janvier 2010.</footnote>

<footnote n="154">154 « Election management and democratic consolidation: The electoral commission of Ghana » dans Joseph R. A. Ayee (ed.), *The 1996 General Elections and Democratic Consolidation in Ghana*, 1998.</footnote>

<footnote n="155">155 E. Gymah-Boadi, *A Study of Ghana's Electoral Commission*, CODESRIA Research Reports, No. 2, 2010, Dakar, CODESRIA, 2010.</footnote>
CE dans une crise sérieuse et par conséquent ne constitue une menace grave pour la démocratie ghanéenne.<fnref n="156" />

Malgré le fait que la constitution reconnaisse l'indépendance de la commission élec-
torale et que des mesures (citées ci-dessus) soient prise pour protéger la Commission,
nul ne peut affirmer qu'elle est vraiment indépendante du point de vue de son finan-
cement. Dans les faits, seule la gestion des dépenses est indépendante. Les fonds pro-
viennent des dépenses communes de l'Etat. L'Etat fixe les marges en ce qui concerne
les charges administratives obligeant la commission à prioriser ses activités. Parfois les
fonds de fonctionnement et d'investissement ne sont pas alloués au moment opportun
ou alors l'Exécutif dit n'avoir pas des disponibilités pour mettre les ressources pourtant
déjà adoptées à la disposition de la Commission.

La mise à disposition tardive des ressources semble être l'une des principales raisons qui expliquent les difficultés de la Commission dans l'établissement de la liste électorale pour les élections générales de 2008. En effet, n'ayant pas reçu les fonds du Gouvernement à temps, la Commission électorale s'est trouvée dans l'obligation de réajuster le chronogramme prévu pour l'établissement de la liste électorale. Il en a résulté un manque de temps et par conséquent l'établissement d'une liste dont tout le monde s'accorde pour reconnaître qu'elle est de qualité douteuse, en raison du fait qu'il n'existait aucun mécanisme contre l'inscription des mineurs, des étrangers et les inscriptions multiples. Conséquence, la CE s'est retrouvée à l'issue de l'opération de recensement avec une liste qui contient entre 800 000 et 1 000 000 d'électeurs plus que ses meilleures estimations.<fnref n="157" />

Préparation et approbation du budget

La commission à travers la direction chargée des opérations électorales, établit le calen-
drier des élections nationales. La direction des opérations propose le budget des opéra-
tions électorales (élections générales et élections locales) en impliquant les démembre-
ments dans l'exercice budgétaire. Cette direction élabore son plan d'action, son chro-
nogramme annuel et son budget approximativement un an avant la mise en œuvre
et fixe la date des élections. Ceci permet de solliciter éventuellement l'assistance des
partenaires au développement à bonne date. Vers le mois de juin de chaque année,
les régions soumettent leurs besoins pour être intégrés au budget général de la com-
mission. Ce travail préalable concourt à l'élaboration par la direction des finances du
budget et des autres documents nécessaires pour une bonne préparation des opérations
électorales.

La direction des finances est chargée de :

* La préparation du budget (budget de fonctionnement et budget opérationnel) ;

* L'élaboration du plan de passation de marchés ;

* L'élaboration du plan de trésorerie.

<footnote n="156">156 Entretiens avec les membres de la CE, Accra, janvier 2010.</footnote>

<footnote n="157">157 Idem.</footnote>
Les plans financiers ci-dessus mentionnés sont défendus par le président de la commission devant l'Exécutif (notamment le Ministre des Finances) et la Commission parlementaire des budgets spéciaux (*Parliamentary Committee on Special Budgets*). La Commission parlementaire recommande l'approbation du Parlement sur les dépenses par rapport auxquelles elle est convaincue (satisfaite) par les justifications données par le Président de la CE. Sur les autres points, des amendements, y compris des réductions, ne peuvent être proposées que sur le consentement de la Commission électorale.<fnref n="158" />

Malgré la possibilité dont il dispose à travers l'appréciation du budget par la Commission parlementaire, le parlement propose rarement des modifications aux budgets de la CE. En réalité, depuis 1993 que la CE a été créée, tous ses budgets ont été adoptés par ses deux partenaires que sont l'Exécutif et le Législatif sans aucun amendement. Mieux, le Gouvernement (notamment le Ministère des Finances) sollicite l'expertise de la Commission électorale pour la confection du budget de certaines activités ayant des liens avec la gestion du processus électoral.<fnref n="159" />

Les charges de fonctionnement engagées dans une année hors élection, telles que les charges salariales et dépenses récurrentes sont allouées chaque mois. Le budget d'investissement et de services est alloué sur une base annuelle. Les appels d'offre sont lancés après que le budget soit approuvé et les fonds engagés. A la fin de l'année un bilan financier est dressé et tous les fonds non dépensés sont retournés au trésor public.

## Contrôle du budget et du matériel électoral

Il existe au sein de la commission un service de contrôle interne et un service de vérification des marchés.<fnref n="160" /> Les dépenses administratives de la commission (salaires, avantages et pensions) sont imputées aux dépenses communes. Les comptes sont audités par l'Inspecteur Général d'Etat ou son représentant une fois l'an.<fnref n="161" />

En matière de passation des marchés ou d'approvisionnement, la commission a mis en place des procédures spéciales en plus des conditions générales applicables à toute passation des marchés. En particulier, la CE met sur pied un comité composé de : deux députés (représentant l'opposition et la majorité), un expert en passation de marché, des directeurs chargés des élections et des finances, un spécialiste d'approvisionnement et d'autres agents techniques selon le besoin. Le comité délibère et envoie ses recommandations au bureau de la commission qui décide en dernier ressort.

Il existe un magasin dans chaque district pour stocker le matériel électoral. Malgré cela, les autorités reconnaissent que le système de stockage n'est pas des plus performants.<fnref n="162" /> Selon la loi, les bulletins uniques utilisés doivent être gardés jusqu'à un an après les élections. Si aucun recours n'est enregistré après un an, ils sont systématiquement détruits par la commission.

<footnote n="158">158 Rapport CAPAN, op.cit.</footnote>

<footnote n="159">159 Entretiens avec des membres de la CE, Accra, janvier 2010.</footnote>

<footnote n="160">160 Rapport CAPAN, op.cit.</footnote>

<footnote n="161">161 *Electoral Commission Act*, Art. 11.</footnote>

<footnote n="162">162 Entretiens avec les membres de la CE, Accra, janvier 2010.</footnote>
E. Contentieux électorale au Ghana

Selon la partie IV de la loi relative à la Représentation du Peuple (Representation of People Law, PNDCL 284, 1992) adoptée durant le régime militaire mais encore en vigueur quoique amendée, la contestation de la validité de l'élection d'un député au Parlement ghanéen se fait devant la Haute Cour. Le recours ne peut être formulé que par une personne qui :

* Jouit de son droit de vote ou qui a effectivement voté lors de l'élection en question ;

• Affirme mériter d'être élu à l'élection en question ;

• A été candidate à l'élection ;

* Affirme mériter d'être nominée en tant que candidate à l'élection en question.

Le recours doit être formulé dans un délai de 21 jours à partir du jour de la publication des résultats de l'élection en question au Journal Officiel. Mais lorsque le recours est fondé par des allégations de corruption par le paiement d'argent par la personne dont l'élection est contestée, le délai de 21 jours court à partir du jour où ledit paiement est supposé avoir été fait.<fnref n="163" />

La Haute Cour conduit les investigations pour déterminer s'il faut annuler le vote rela-
tif au siège en question ou s'il faut l'attribuer à l'une des deux personnes qui le disputent.

La loi relative aux élections présidentielles dispose que la contestation de la validité de l'élection du Président de la République se fait devant la Cour Suprême du Ghana. Le recours peut se faire par tout citoyen ghanéen dans un délai de 21 jours après la proclamation des résultats desdites élections. La procédure à suivre pour formuler le recours peut être établie par la Commission parlementaire chargée des Procédures judiciaires (Rules of Court Committee).<fnref n="164" />

Le règlement des cas de violation de la législation électorale est moins encadré que ci-dessus. Par exemple, en ce qui concerne la plupart des violations – par exemple, les violations qui ont lieu dans le cadre de l'établissement de la liste électorale, le vote illégal, violations par les agents électoraux, etc. – la loi est silencieuse sur les étapes de la procédure qui conduit à la sanction. Il est simplement dit, après chaque type de violation, qu'un tel acte constitue une faute et qu'il peut être sanctionné par telle ou telle pénalité (amende et/ou emprisonnement). Alors que du moment où la violation est constaté, plusieurs catégories d'acteurs peuvent intervenir (e.g. la CE, les Forces de sécurité, les juges, etc.) pour espérer aboutir à une sanction.<fnref n="165" />

Au Ghana, la gestion du contentieux électorale constitue, de l'avis de la plupart des
acteurs clés du processus électoral, l'un des maillons les plus faibles de la chaîne de

<footnote n="163">163 *Representation of the People Law*, Arts 17–19, PNDCL 284, 1992.</footnote>

<footnote n="164">164 *Presidential Elections Law*, Art. 5, PNDCL 285, 1992.</footnote>

<footnote n="165">165 *Representation of the People Law*, Part V, PNDCL 284, 1992.</footnote>
gestion des élections. Ceci est le cas, premièrement, parce que le partage des rôles entre les différents acteurs appelés à intervenir dans le règlement des disputes électorales n'est pas toujours clair. Deuxièmement, le traitement du contentieux électoral souffre de certaines caractéristiques du fonctionnement de l'appareil judiciaire classique. En effet, la procédure judiciaire classique est souvent très lente (le traitement d'une affaire pouvant prendre plusieurs mois et parfois plusieurs années) et se prête facilement à l'instrumentalisation pour peu que les avocats soient habiles. L'une des conséquences du suivi de cette même procédure pour le règlement du contentieux électoral est que ce dernier peut durer parfois jusqu'aux prochaines échéances électorales. Les acteurs interviewés dans le cadre de l'étude évoquent des cas où la décision de justice invalidant une élection n'est tombée qu'après l'expiration du mandat de l'élu rendant ainsi inutile la poursuite. Troisièmement, les acteurs qui sont amenés à intervenir dans la gestion du contentieux électoral, notamment les Forces de sécurité, les animateurs des institutions judiciaires, etc., inspirent de la suspicion aux acteurs du processus électoral, surtout ceux des partis d'opposition. Il arrive parfois que les citoyens aient le sentiment que les juges du contentieux électoral ont prix des colorations politiques. C'est ainsi que la vitesse de traitement des disputes électorales semble parfois dépendre de la couleur politique de certains des mises en causes. En d'autres termes, ils sont plus sévères, plus rapides dans la mise en œuvre de la procédure avec les opposants qu'avec les suspects proches du pouvoir.<fnref n="166" />

## F. Evaluation critique de la performance de la CE

Depuis sa création en 1993, la Commission électorale ghanéenne, dans sa forme actuelle, a organisé au moins huit élections nationales (il s'agit des élections présidenciales et législatives en 1996, 2000, 2004 et 2008), plusieurs élections locales et d'autres élections non politiques. La pratique de la CE, pour la gestion des élections au Ghana, a révélé que la Commission a beaucoup de points forts, même si des faiblesses existent encore et mériteraient d'être corrigées.

Il est important de noter que du point de vue de la gestion des élections, les perspectives sont prometteuses au Ghana. En effet, en ce qui concerne la qualité de la gestion des élections, la situation au Ghana est différente de, et l'on peut même dire contraire à, celles qui s'observent dans certaines nouvelles démocraties de la sous-région (par exemple au Bénin) où la gestion des élections a montré de manière progressive et continue des signes assez sérieux de faiblesses et d'insuffisances. Au Ghana, la qualité des élections gérées par la CE depuis 1993 s'est plutôt constamment améliorée dans le temps. Elections après élections, la structure en charge de la gestion des élections a amélioré sa maîtrise du processus, gagné la confiance de la plupart des acteurs clés du processus

<footnote n="166">166 Entretiens avec des représentants de la société civile, des partis politiques, de la CE et avec des juges, Accra, janvier 2010.</footnote>
électoral, mais elle a également profité de la bonne disposition de ces derniers à ne pas
ériger des obstacles sur son chemin.<fnref n="167" />

Les forces de la CE ghanéenne

La Commission électorale ghanéenne, comparée à la quasi-totalité de ses homologues
dans la sous-région, présente de nombreux points forts dus en particulier à un envi-
ronnement juridique favorable, à la qualité des membres de la CE et aux retombées
positives des performances de la Commission.

Lorsque l'on évoque les forces de la CE ghanéenne, la première catégorie de points
forts avancée par tous les acteurs du processus électoral (rencontrés dans le cadre de la
présente étude) est l'environnement légal dans lequel évolue la Commission. En dépit
du fait que la désignation des membres de la Commission est juridiquement défec-
tueuse, puisqu'ils sont nommés par le Chef d'Etat de façon presque discrétionnaire,
le cadre juridique général concourt au renforcement de la Commission électorale d'au
moins deux manières. Premièrement, le fait que la Commission électorale soit une
institution prévue et suffisamment protégée des interférences extérieures par la Consti-
tution elle-même constitue l'une des forces de la CE. Tous les acteurs du processus élec-
toral au Ghana, à commencer par les membres de la CE, reconnaissent, en effet, que ce
fait contribue énormément à l'autorité et à la légitimité de la Commission.

Deuxièmement, la loi sur la CE lui confère un pouvoir réglementaire très géné-
reux qui lui permet d'édicter toutes les règles qu'elle jugerait nécessaires pour la bonne
conduite du processus électoral. Ceci évite que la CE se retrouve dans un environne-
ment réglementaire difficile à mettre en œuvre, inutile et/ou inapplicable comme cela
s'observe parfois dans certaines démocraties jeunes de l'Afrique de l'Ouest. Mieux, le
pouvoir conféré à la CE d'initier tous textes nécessaires pour l'accomplissement de sa
mission lui permet de prendre les dispositions légales idoines en temps réel dès que le
besoin se fait sentir.

La deuxième catégorie de points forts de la Commission électorale ghanéenne est relative à la qualité des personnes qui animent la CE. Par qualité des animateurs de la CE, il faut entendre dans le cas d'espèce, non pas leurs formations et éducations, mais plutôt leur volonté d'organisation d'élections crédibles et peut-être surtout d'obtention de la confiance des autres acteurs clés du processus électoral. Cette qualité était d'autant plus utile et nécessaire que, comme il est affirmé plus haut, la CE a été créée en 1993 dans des conditions qui ont créé un environnement de suspicion et de réserve surtout de la part des acteurs politiques de l'opposition mais aussi de la part de l'opinion.

La volonté des membres de la CE de rassurer les acteurs clés du processus électoral s'est manifestée à travers plusieurs initiatives de la CE. Il y a eu par exemple en 1995, la décision de la CE de réviser la liste électorale dont la qualité a été contestée par les

<footnote n="167">167 Les informations de cette section proviennent pour l'essentiel des interviews conduites en janvier 2010 avec les acteurs clés du processus électoral ghanéen dans le cadre de la présente étude. Elles proviennent également des rapports tels que ceux de M. Boadi et de M. Joseph Ayee déjà cité plus haut.</footnote>
acteurs politiques lors des élections de 1992. Cette opération s'est effectuée avec la participation et la collaboration des partis politiques dont les représentants étaient autorisés par la CE à suivre toutes les étapes et à intervenir de manière à accroître la crédibilité du processus d'établissement de la nouvelle liste électorale.

A l'initiative ci-dessus, il faut ajouter une série d'autres qui sont de nature à crédibiliser et à améliorer la qualité des élections. Il faut citer, par exemple, l'adoption en 1995 de carte d'électeur avec photo, même si en cette année-là, pour des raisons d'insuffisance de ressources, seuls le tiers des électeurs habitant les chefs-lieux des dix régions du pays et dix circonscriptions rurales sélectionnées en étaient pourvus<sup>168</sup> (ceci est devenu effectif en 2000). L'on peut citer également l'adoption en 1996 de l'urne transparente, le décompte des votes et la proclamation des résultats publiquement par bureau de vote, l'adoption la même année d'isoloirs de meilleure qualité comparée au passé, la proclamation des résultats provisoires par circonscription électorale, etc.<sup>169</sup>

Une autre initiative prise par les membres de la CE toujours pour accroître la confiance des autres acteurs du processus électoral, notamment les acteurs politiques, est la création en mars 1994 du Comité consultatif interpartis (Inter Party Advisory Committee – IPAC). Il s'agit d'un mécanisme innovant réunissant la CE et les représentants des partis politiques. Il peut s'étendre aux représentants des partenaires techniques et financiers (PTF) ou des autres acteurs clés du processus électoral (médias, société civile, etc.) si cela s'avérait nécessaire. L'IPAC créé un cadre d'échanges sur des questions relatives à l'intégrité du processus électoral telles que la préparation des élections, la chronologie des élections (présidentielle et législative), le recours aux urnes transparentes, etc.

La direction des opérations de la CE est chargée de préparer chaque mois une rencontre de concertation entre la commission et l'IPAC. Ce forum permet en toute transparence d'établir une plate-forme permanente pour maintenir le dialogue avec les partis politique actifs. L'objectif de la rencontre est de faire le point de l'état d'avancement des travaux et de lever tous les goulots d'étranglements qui surviennent dans le processus de l'organisation des élections, de l'accréditation et de la gestion des partis politiques. A la suite de la réunion nationale mensuelle, des réunions sont organisées au niveau régional et local de façon décentralisée. Les partenaires au développement sont invités à ces réunions.

Au-delà des efforts de la CE d'accroître la confiance des autres acteurs clés du processus électoral, ses performances ont au fil du temps également contribué à la renforcer. En effet, les résultats positifs obtenus par la Commission électorale aux différentes élections qu'elle a organisées concourent également au renforcement de la crédibilité de la Commission. De ce point de vue, l'on peut citer plusieurs exemples à commencer par le fait que la Commission a toujours organisé les élections, surtout les élections

<footnote n="168">168 Les autres électeurs se contentaient des cartes d'électeurs portant les empreintes digitales.</footnote>

<footnote n="169">169 Ceci fait que les citoyens (les électeurs en particulier) peuvent savoir qui est l'élu de leur circonscription électorale dans les meilleurs délais en attendant bien sûr un éventuel contentieux électorale.</footnote>
générales et les élections locales, dans le délai constitutionnel sans contestation violente des résultats. L'on peut également évoquer le fait que la CE a développé dans le temps une réputation certaine de traitement équitable des acteurs politiques (candidats et partis politiques) pendant la période électorale. Il n'y a jamais eu de plaintes majeures de favoritisme depuis que la CE gère les élections au Ghana.

Enfin, il faut mentionner les contributions des autres acteurs clés du processus élec-
toral. En effet, chacun desdits acteurs – partis politiques, candidats, organisations de
la société civile, animateurs des médias, forces de sécurité publique – impliqués dans
le processus électoral évite des comportements de nature à fragiliser la Commission.
Mieux, tous lui apportent leurs soutiens et contribuent dans la mesure du possible à
l'organisation d'élections crédibles.

Les faiblesses de la Commission électorale

Les conditions de travail des membres de la Commission électorale du Ghana consti-
tuent l'un des points qui méritent des améliorations pour augmenter les chances qu'elle
demeure un instrument pertinent de consolidation de la démocratie ghanéenne. Les
membres de la Commission ne s'estiment pas bien traités au regard des risques et des
pressions de toutes sortes auxquels ils sont exposés dans l'exercice de leurs fonctions.<fnref n="170" />
Le fait que leurs traitements soient alignés sur ceux d'animateurs d'autres institutions
de la République tels que ceux de certains Juges pour le Président et les Vice-présidents
de la CE ne leur paraît juste. En effet, les membres de la CE rencontrés lors de l'étude,
estiment qu'ils gèrent une activité à très grands enjeux et qu'ils sont par conséquent
soumis à des pressions et à des tentations beaucoup plus élevées que les animateurs
des autres institutions ou la plupart des fonctionnaires de l'Administration publique.

Le personnel souvent recruté par la Commission électorale pendant la période des élections, par exemple les agents électoraux – en particulier les agents recenseurs et agents de bureaux de vote – n’est pas non plus satisfait de son traitement.171 En effet, les agents électoraux se plaignent souvent de rémunérations trop basses et menacent de perturber les opérations. Pour les élections de décembre 2008, la commission s’est proposé d’augmenter les primes des agents électoraux de 100% pour faire face aux menaces des agents de perturber le processus électoral.

La qualité des conditions de travail des membres de la Commission électorale semble
être inversement proportionnelle à la distance qui sépare le siège de la Capitale du pays,
Accra. En effet, au niveau du siège national de la Commission électorale, les condi-
tions sont acceptables, même si elles mériteraient des améliorations afin de permettre
aux animateurs de la CE de donner le meilleur d'eux-mêmes. En ce qui concerne les
démembrements de la CE, aux niveaux des régions et des districts, plus l'on s'éloigne de

<footnote n="170">170 Entretiens avec les membres de la CE au niveau national et dans les démembrements, Accra, janvier 2010. En dépit de nos efforts, nous n'avons pas pu avoir les chiffres des traitements des membres de la CE.</footnote>

<footnote n="171">171 Nous n'avons pas pu disposer d'informations permettant la comparaison entre les traitements des agents électoraux et ceux des agents de la fonction publique.</footnote>
la Capitale Accra, et moins les conditions sont bonnes. Insuffisances d'infrastructures, insuffisance de personnel, insuffisance de moyens de tous ordres sont le lot quotidien des membres des démembrements de la Commission électorale.

La liste électorale dont la qualité douteuse a justifié le boycott des élections législatives de 1992 par les principaux partis politiques demeure l'un des points faibles de la gestion des élections par la Commission électorale. Les conditions d'établissement de la liste sont rarement les meilleures. Si le délai prévu pour son établissement n'est pas trop court, ce sont les dispositions pour garantir l'exécution pacifique de l'opération qui manquent. Par exemple, durant l'établissement de la liste électorale pour les élections générales de décembre 2008, il a fallu les premières échauffourées sur le terrain pour que la CE perçoive la nécessité d'associer les Forces de Sécurité à ce stade du processus électoral. Il en est résulté, pour les élections générales de décembre 2008, une liste dont entre 800 mille et 1 million d'inscrits de trop. En effet la CE elle-même a reconnu que les résultats obtenus à l'issue de l'opération de recensement dépassaient les meilleures estimations du nombre d'électeurs. La situation n'a pu être contenue que grâce à la bonne disposition d'esprit des acteurs politiques clés du processus électoral ghanéen qui ont tous acceptés d'aller aux élections avec liste présentant des insuffisances de cette envergure. Ce dernier point mérite d'être souligné dans la mesure où la différence de voix entre les deux candidats du deuxième tour de la présidentielle de 2008 n'était que d'à peine 50 000 voix.

La neutralité et la préparation des agents électoraux – agents recenseurs et agents de bureaux de vote et même des animateurs de certains démembrements de la CE – constituent également des aspects du processus électoral où la CE montre quelques faiblesses. En effet, par défaut de ressources suffisantes, la Commission électorale se trouve obligée, à l'approche de chaque échéance électorale, de recruter de la main d'œuvre temporaire pour l'aider dans sa tâche. Cet état de choses pose naturellement le problème de la garantie de la neutralité des personnes ainsi recrutées et de la qualité de leur préparation avant leur implication dans le processus électoral.

## Les débats actuels sur la CE

Les insuffisances et faiblesses évoquées ci-dessus expliquent largement que des voix commencent à s'élever au sein de la société civile et des partis politiques pour demander que des amendements soient apportés aux conditions de fonctionnement de la Commission électorale. Au delà de la durée du mandat de la Commission électorale, des débats existent actuellement aussi par rapport aux conditions de collaboration et de partage des rôles entre les acteurs clés du processus pour augmenter la qualité des élections organisées au Ghana.

Parmi les suggestions avancées, il faut mentionner la proposition de changer le mandat de la CE et d'accorder une attention particulière aux questions telles que :<fnref n="172" />

<footnote n="172">172 Entretiens avec le doyen de la Faculté de science politique de l'université de Lagon et avec un ancien membre de la NCCE, Accra, janvier 2010.</footnote>
* La durée du mandat de la commission et des commissaires ;

* La qualité des listes électorales et les conditions de leur actualisation ;

* La qualité des personnes ressources nécessaires pour la gestion du processus électorale par la CE ;

* Une meilleure clarification des rôles entre les différentes institutions impliquées dans le processus électorale ;

* Les conditions de collaboration entre la CE et les autres acteurs clés du processus électorale ;

* Le manque de coordination de la gestion de la sensibilisation des citoyens en matière électorale par la CE, la Commission nationale pour l'éducation civique (National Commission for Civic Education, NCCE) (qui, à travers leur service de communication organisent leurs propres campagnes de sensibilisation), les Forces de Sécurité et autres organisations de la société civile ;

* La question de l'élargissement éventuel du cadre de concertation entre la CE et les partis politiques (IPAC) aux autres acteurs clés du processus électorale tels que les animateurs des médias et les membres de la société civile.

Bien que pour le moment les voix qui souhaitent des amendements au mandat ne soient pas légions, elles ont quand même des soutiens de poids. L'ancien président John Kufuor l'a clairement exprimé dans son discours de sortie charge du 5 janvier 2009, estimant qu'il est risqué d'avoir un arbitre qui jouit d'un mandat permanent. Il a souhaité, entre autres, que : (i) la durée du mandat des membres de la Commission électorale soit de 6 ans, renouvelable une seule fois, de manière à ce qu'elle chevauche les législatures ; (ii) la sélection des membres de la Commission soit faite par un collège électoral.<sup>173</sup>

## Rapports entre la CE et les autres acteurs du processus électoral

Au Ghana, les relations entre la Commission électorale et les autres acteurs majeurs du processus électoral sont meilleures comparées à la situation dans les autres nouvelles démocraties de l'Afrique de l'Ouest. L'une des spécificités de la CE ghanéenne, reconnaue par tous les acteurs clés du processus électoral du pays, est la prise de conscience assez tôt de ses membres (surtout de la part de ses responsables) de la nécessité d'un environnement favorable pour la collaboration entre elle et les autres acteurs pour une meilleure gestion du processus électoral. Cette prise de conscience a été accompagnée d'une volonté des membres de la CE de prendre des initiatives dans ce sens.

<footnote n="173">173 Extrait du discours dont une copie a été lue sur le site web http://www.thefreelibrary.com/President+Kufuor's+adieu%3A+President+John+Kufuor's+farewell+speech...-a0194269682, consulté le 30 août 2010.</footnote>
## Partis politiques

C'est ainsi que des plateformes ont été créées réunissant la CE et des acteurs spécifiques du processus électoral dans le souci de créer les meilleures conditions d'accomplissement de tâches déterminées du processus électoral. L'IPAC, la plateforme regroupant essentiellement les acteurs des partis politiques et la CE, créée à l'initiative de la Commission électorale, en est un exemple type. Ce cadre, comme il est déjà mentionné plus haut, aide à prendre en compte les préoccupations des partis politiques et des candidats dans la préparation et l'organisation du processus électoral. Ce même cadre est également utilisé par la CE pour tenir les acteurs majeurs du processus électoral que sont les partis politiques et les candidats informés des dispositions prises et des difficultés rencontrées dans la gestion du processus électoral. Les partis politiques ne paraissent pas complètement satisfaits du mode de fonctionnement de l'IPAC et pensent que la CE ne tient pas toujours compte de leurs préoccupations. Certains estiment que l'on pourrait envisager la formalisation de l'organe, ce qui pourrait cependant poser des problèmes avec l'indépendance de la CE prévue par la Constitution.<fnref n="174" />

## Forces de sécurité

Mais l'on peut citer également la *National Election Security Task Force* (NESTF), une plateforme ad hoc, un cadre également initié par la CE et qui regroupe la CE et tous les acteurs pertinents pour la sécurité des élections, notamment les représentants des différents corps des Forces de sécurité. Ce cadre aide la direction des opérations et les agences de sécurité (Inspection Générale de la Police, le Directeur Générale de l'Immigration, etc.) dans l'élaboration du budget de la sécurité en période électorale et à planifier la formation des agents de sécurité retenus pour participer à la sécurisation des élections.

## Société civile

Au-delà des cadres quasiment formels ci-dessus évoqués, la CE maintient des relations plus flexibles et fait montre d'une disponibilité vis-à-vis des autres acteurs du processus. Ceci a été reconnu par tous les acteurs de la société et des médias rencontrés dans le cadre de la présente étude. C'est ainsi que des réunions périodiques se tiennent également avec les acteurs de la société civile (observateurs nationaux, groupes religieux, syndicats, Association des parents d'élèves, etc.) afin d'échanger des informations et/ou d'apporter des solutions à des problèmes spécifiques posés par la gestion des élections.<fnref n="175" /> Pour la mise en œuvre de leurs activités relatives à la gestion des élections, les ONG mobilisent les financements directement auprès des partenaires au développement. Mais dans l'exécution des activités, elles savent pouvoir compter sur la disponibilité quasi-permanente de la CE pour jouer le rôle qui lui revient. Les organisations de la société civile (OSC) ghanéennes constituent un énorme capital de soutien à la CE.

<footnote n="174">174 Entretiens avec des représentants des partis politiques, Accra, janvier 2010.</footnote>

<footnote n="175">175 Entretiens avec des acteurs du processus électoral ghanéen, Accra, janvier 2010.</footnote>
Elles initient des actions pour aider au renforcement des capacités de la CE. Il s'agit aussi bien d'actions pour renforcer les capacités de la CE elle-même que pour améliorer l'environnement où intervient cette dernière. La société civile contribue, par exemple, à la sensibilisation, à l'éveil de la conscience civique des citoyens pendant la période électorale et elle aide à la formation de tous les acteurs du processus électorale. Elles interviennent dans leur propre formation, dans celle des Forces de sécurité, des médias, des membres de la CE, etc.

De plus, la société civile ghanéenne initie des actions susceptibles d'aider au renforcement de la légitimité de la Commission électorale. C'est ainsi que dans des situations de tension, les organisations de la société civile interviennent pour soutenir la Commission face aux velléités éventuelles des acteurs politiques de bafouer l'autorité de la CE ou d'influencer ses décisions. Par exemple, selon le Rapport de l'observation des élections générales de 2008 fait par le *Christian Council of Ghana* (CCG), « la contribution la plus importante (faite discrètement) pendant cette période (des élections) est l'émergence d'un réseau incluant les leaders du WANEP (West Africa Network for Peace), de l'Institute of Policy Alternatives (IPA), de l'Institute for Democratic Governance (IDEG), du Christian Council of Ghana, du National Catholic Bishops Conference et de la National Peace Council (NPC) ». Toujours selon le rapport d'observation du CCG, « ce groupe a initié [pendant la période des élections] plusieurs contacts avec la CE, les candidats des deux grands partis politiques, le Ministre de l'Intérieur, le Chef d'Etat-Major de la Défense et le Président sortant John Agyekum Kufuor ».<fnref n="176" />

Le groupe de leaders de la société civile a été très utile lorsque entre les deux tours de la présidentielle de 2008, la tension faisait craindre les dérapages et le pire pour le pays. Selon Rev. Albert Kwabi, Président par intérim du *Christian Council of Ghana*, ce groupe a contribué à baisser la tension en rappelant de manière très claire à certains des acteurs ci-dessus cités, notamment le Président de la République sortant et les deux candidats du 2ème tour de la présidentielle de 2008, que « la décision de la CE quelle qu'elle soit devrait s'imposer à tout le monde et être acceptée de tous » et en mettant chacun d'eux devant ses responsabilités historiques.<fnref n="177" /> Ces propos ont été confirmés aussi bien par les responsables de IDEG et IEA interviewés dans le cadre de la présente étude.

## Confiance populaire

Le premier constat qui se dégage de l'opinion des citoyens ghanéens vis-à-vis de la Commission électorale et de ses prestations. Malgré les réticences de départ, surtout de la part des acteurs politiques de l'opposition de l'époque (1993), la Commission, à travers de manière déterminée et à travers des actions concrètes dont certaines ont été rappelées plus haut, a rapidement gagné la confiance de tout le monde. En effet, trois ans seulement après son installation et après l'organisation des élections générales de 1996, plus

<footnote n="176">176 Christian Council of Ghana, *Election Observation Report for the 2008 Presidential and Parliamentary Elections*.</footnote>

<footnote n="177">177 Entretien avec le Rev. Kwabi, Accra, novembre 2009.</footnote>
de 70% des citoyens sondés en décembre 1996 (comme le montre le tableau ci-dessous) estimaient déjà que la Commission électorale s'était assez bien acquitté de sa mission.

Contrairement à un pays comme le Bénin où la confiance en la CENA (Commission électorale nationale autonome) s'est érodée avec le temps, la confiance des ghanéens vis-à-vis de leur Commission électorale s'est maintenue et s'est même consolidée avec le temps. Un autre sondage d'opinions publiques conduit par l'IFES (la Fondation Internationale pour les Systèmes Electoraux) en 1997 a donné à peu près les mêmes résultats à savoir que plus de 78% des citoyens en âge de voter estiment que la CE s'acquitte assez bien de ses missions. Ces appréciations sont confortées par les sondages du groupe Afro-baromètre pour les rounds 3 (2005) et 4 (2008) selon lesquels les ghanéens demeurent à plus de 70% assez confiants en leur Commission électorale.

<table><caption>Tableau 2 : Performance de la CE (sur la base du caractère libre et juste des élections de 1996)</caption><thead><tr><th>Question: Pensez-vous que les élections de 1996 étaient, grosso modo, libres et justes ?</th><th>Réponse</th><th>Fréquence</th><th>Pourcentage</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>Oui</td><td>1979</td><td>73.3</td></tr><tr><td></td><td>Non</td><td>419</td><td>15.5</td></tr><tr><td></td><td>Ne sait pas</td><td>300</td><td>11.2</td></tr><tr><td></td><td>Total</td><td>2700</td><td>100.0</td></tr></tbody></table>

Source : Joseph R. A. Ayee (edit.), *The 1996 General Elections and Democratic consolidation in Ghana*, March 1998.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 1 : Niveau de confiance en la CE</figcaption></figure>

Source : Afrobaromètre rounds 3 (2005) et 4 (2008).
La confiance des ghanéens n'est pas seulement élevée vis-à-vis de la Commission électorale, ils placent la CE parmi les institutions les plus fiables du pays. Comme le montre la figure 2 ci-dessous, comparée au Président de la République, au Parlement, au Conseil local, à la Justice, etc. la Commission électorale occupe une place de choix dans la confiance des citoyens.

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 2 : Confiance des citoyens en chacune des institutions ci-après</figcaption></figure>

Source : Afrobaromètre rounds 3 (2005) et 4 (2008).

Pour finir sur la question de la confiance des citoyens en leur commission électorale, il peut être utile de remarquer que d'après une enquête Afro-baromètre, les citoyens ghanéens sont parmi ceux qui font le plus confiance en leur commission électorale dans la sous-région ouest africaine, comme le montre la figure 3 ci-dessous.
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 3 : Ne pas avoir du tout ou juste un peu confiance en la Commission</figcaption></figure>

Source : Afrobaromètre rounds 3 (2005) et 4 (2008).

## Des lacunes à combler

Le mode par lequel l'Exécutif met les ressources financières à la disposition de la Commission est très problématique. La quasi-totalité des acteurs interviewés estime qu'il est possible que le Gouvernement influence l'indépendance de la Commission à travers la manière dont les ressources sont mises à disposition.178 Soient les ressources sont mises à disposition de la CE en retard ou alors le Gouvernement, une fois le budget de la CE adopté, sous prétexte que les ressources nécessaires ne sont pas disponibles, retarde la mise en œuvre du chronogramme de la Commission. Les acteurs interviewés estiment pour la plupart que cela explique en partie les aménagements qui s'observent parfois dans le calendrier électoral et le délai trop court réservé finalement à certaines opérations. Les difficultés rencontrées lors de l'établissement de la liste électorale pour les élections générales de 2008 seraient en partie expliquées par ce phénomène.

La prééminence de son président constitue un élément potentiellement perturbateur du bon fonctionnement de la Commission électorale du Ghana. Le sentiment général est que la personnalité du président de la Commission électorale surpasse celle de l'institution elle-même.179 Cet état de choses fait craindre que cela ne constitue un handicap pour l'institutionnalisation (la consolidation) de la Commission et que la mise à la retraite du président n'affecte la perception des citoyens en ce qui concerne les qualités de la Commission.

<footnote n="178">178 Entretiens avec des représentants de la CE, des partis politiques et de la société civile, Accra, janvier 2010.</footnote>

<footnote n="179">179 Focus groupe tenu à Accra et entretiens séparés avec les acteurs représentants la CE et la société civile, Accra, janvier 2010.</footnote>
Il ressort également des entretiens avec les acteurs de la société civile que l'état actuel des rapports entre la CE et les organisations de la société civile nécessite des améliorations. En effet, bien qu'il existe une bonne ambiance de collaboration entre la Société civile et la CE (ceci est reconnu par les acteurs des deux institutions), les animateurs de la société civile estiment qu'un cadre, à l'image de l'IPAC ou de la NESTF, qui réunirait la CE et les OSC pourrait améliorer la qualité de la contribution de tout au chacun au processus électoral. La situation actuelle laisse la place aux relations interpersonnelles comme un déterminant majeur des actions de collaboration entre des acteurs de la société civile et des membres de la Commission électorale. La création d'un cadre à l'image de celui liant la CE et les partis pourrait aider à résoudre ce problème.

La lenteur de la Commission électorale à adopter les aménagements dont la nécessité est pourtant établie constitue une autre faiblesse qui empêche l'optimisation de ses performances. Les acteurs de la société civile, les animateurs des partis politiques et même les membres CE rencontrés dans le cadre de l'étude reconnaissent que la Commission est lente dans la mise en œuvre des recommandations des ateliers d'évaluation qui sont organisés à l'issue de chaque échéance électorale. Les mêmes acteurs (y compris les membres de la CE) pensent que la Commission électorale met du temps à s'adapter aux nouvelles possibilités qui s'offrent pour une meilleure gestion des élections, par exemple l'utilisation des Technologies de l'Information et de la Communication (TIC) dans le processus électoral.

La qualité des ressources humaines auxquelles la CE a recours pendant le moment des élections constitue un autre de ses points faibles identifiés par les acteurs du processus électoral interviewés (y compris les membres de la CE). A l'approche des élections, la Commission, faute de ressources humaines propres suffisantes, se trouve obligée de procéder à des recrutements pour l'accomplissement de ses missions. Il est difficile pour la Commission de garantir la compétence technique des personnes qu'elle recrute et surtout leur neutralité.

Il est également reproché à la Commission électorale son incapacité à faire respecter la législation électorale et à prévenir la fraude. La Commission électorale n'a pas les moyens de suivre la mise en œuvre des dispositions relatives à la gestion du processus électoral. Pire, la CE considère les cas de fraude comme des délits et rejette la responsabilité de les poursuivre et de les sanctionner sur d'autres acteurs du processus électoral (police, Juge du contentieux électoral, le système judiciaire, etc.). Même s'il est vrai que la loi électorale est silencieuse sur le partage des rôles entre les différents acteurs impliqués dans la gestion du contentieux électoral, cet état de choses affecte l'autorité de la CE et influence négativement la qualité de la gestion du processus électoral. La conséquence de ce qui précède, c'est le sentiment d'impunité qui se dégage actuellement en ce qui concerne les acteurs impliqués dans le processus électoral.

Au jour du scrutin, l'insuffisance du personnel oblige la Commission à recourir à des corps des Forces de sécurité qui ne sont pas complètement préparés pour affronter les
situations d'insécurités spécifiques aux élections. De même, la Commission ne réussit pas encore à prévenir les votes multiples à certains endroits, ceci étant favorisé par la médiocre qualité de l'encre qui est facilement effaçable, ainsi que par la qualité de la liste qui, comme il est déjà montré ci-dessus, a toujours constitué un point faible de la gestion des élections par la CE. L'insuffisance de préparation de certains agents de bureau de vote constitue également un problème auquel il faut faire attention, de même l'insuffisance du nombre de bureaux de vote qui créent des queues parfois très longues et difficiles à gérer en pratique.

## G. Recommandations

### Dispositions constitutionnelles/légales

*La désignation et le mandat des commissaires*

* Changer la procédure de désignation des membres de la CE afin de ne plus en faire une désignation quasi unilatérale par le Président et associer plus active-ment les représentants du parlement sous forme d'approbation préalable à une majorité qualifiée.

* Amender la loi relative à la CE afin de rendre la procédure de sa composition plus inclusive et plus représentative des courants politiques et des secteurs de la société civile.

* S'assurer qu'une législation est prise pour statuer sur la durée et les termes du mandat des quatre autres membres de la CE dont les termes de service ne sont pas alignés sur ceux de corps spécifiques, comme c'est le cas pour le Président et les Vice-présidents de la CE.

*La procédure de mise à disposition des ressources pour la CE*

Amender les lois des finances afin de soumettre le financement public des élections à un régime exceptionnel dans le souci de réduire à la fois les risques d'instrumentalisation par le gouvernement de son pouvoir d'argentier national et ceux de gestion incontrôlée des ressources publiques par la CE. Plus concrètement, adopter :

* Des procédures de contrôle *a priori* et *concomitant* des ressources de la CE en plus du contrôle *a posteriori* présentement appliqué ;

* Une mise à disposition automatique des ressources définies dans le budget de la CE dès l'adoption du budget, et soustraire ainsi cette mise à disposition de la discrétion du ministère des finances.

### Amélioration de la gestion du contentieux électoral

* Adopter un mécanisme spécial et adapté pour le règlement du contentieux électoral au lieu d'avoir recours à l'appareil judiciaire classique dont la lenteur et la lourdeur des procédures ne parait pas très adapté au règlement des
litiges électoraux. La création d'un tribunal électoral pourrait répondre à cette nécessité.

## Création d'un cadre institutionnel de collaboration avec la société civile

* La Commission électorale devrait mette en place un cadre institutionnel de concertation avec les organisations de la société civile, à l'instar de l'IPAC pour les partis politiques.

* La CE devrait, en collaboration avec toutes les parties prenantes, procéder à oune évaluation des cadres de concertation existants, c'est-à-dire l'IPAC et la NESTF (National Election Security Task Force), afin de déterminer la nécessité et les modalités d'amélioration de ces cadres et, en particulier, de déterminer les modalités de formalisation de ces cadres qui tiennent en compte la nécessité de préserver l'indépendance de la CE.

## Règlement du problème de personnel et d'infrastructure de la CE

* La CE devrait améliorer les procédures de recrutement et de formation des agents électoraux afin d'assurer un nombre adéquat, l'indépendance et les qualifications du staff temporaires de la CE. Elle devrait à cet effet constituer un vivier dont elle pourrait extraire des agents électoraux à former à l'approche de chaque échéance électorale ;

* Les ressources budgétaires et en personnel de la Commission devraient, en conséquence, être sensiblement augmentées. En particulier, les démembrements régionaux de la Commission devraient être dotés de ressources humaines suffisantes.

## Amélioration des traitements des membres de la CE et des agents électoraux

* Les traitements des membres de la Commission doivent être relevés pour réduire les risques qu'ils succombent à des tentations de corruption.

## Amélioration de la liste électorale

* La CE devrait s'assurer qu'elle dispose de suffisamment de temps pour la conduite des opérations d'établissement ou d'actualisation de la liste électorale ;

* Elle devrait mettre en place des mécanismes pratiques susceptibles d'aider à crédibiliser la liste électorale en réduisant les risques d'inscriptions multiples et de votes multiples. En particulier, la CE pourrait organiser un forum sur les TIC et la fiabilisation des listes électorales et du processus électoral, afin de tirer le meilleur profit des avantages que peut offrir les TIC pour la fiabilisation de la liste électorale.
# 5

## Nigéria

Adele Jinadu

### A. Résumé

Le Nigéria a toujours eu des difficultés à organiser des élections que le peuple croit libres et équitables. Ces difficultés se présentent comme un problème à double facette : d'une part, il s'agit de mettre en place un organe de gestion des élections qui soit efficient, efficace et non partisan, d'autre part, il s'agit de réorienter la culture politique du pays de telle sorte que l'élite politique et le public large adhèrent au cadre règlementaire et législatif en matière de gouvernance électorale, afin de garantir des élections crédibles et par conséquent compétitives.

Le processus de réforme des élections en cours au Nigéria constitue une réponse à la série de rapports produits en cascade par les missions internationales et les groupes nationaux d'observation sur les mauvaises pratiques électorales relevées lors des élections générales de 1999, 2003 et 2007. Ces rapports documentaient la mesure dans laquelle la gestion du processus électoral avait enfreint la législation électorale du pays et les conventions et normes internationales en matière d'élections.

Historiquement, les élections au Nigéria ont été caractérisées par de nombreuses carences, parmi lesquelles : (a) l'abus de pouvoir par les candidats sortants ; (b) les difficultés financières, logistiques et autres qui pèsent sur le travail des organes de gestion des élections (OGE), entraînant une dépendance des bureaux des organes électoraux sur le terrain par rapport aux autorités administratives étatiques et locales ; (c) le manque d'adaptation/de fiabilité du fichier électoral et l'incapacité à le fournir à temps, ainsi qu'à recevoir, comme le prévoient les réglementations, les plaintes et objections portant sur les registres ; (d) la manipulation des processus de nomination des candidats par les partis et par les organes électoraux ou leurs fonctionnaires, notamment en refusant de recevoir les documents de nomination des candidats de l'opposition ou en
fixant des frais de nomination et de dépôt de caution prohibitifs pour les candidats ; (e) le bourrage des urnes dans les bureaux de vote ou ailleurs ; (f) les votes multiples et les votes par des mineurs ou des personnes non inscrites ou des substituts ; (g) la falsification des résultats ; (h) la violence électorale pendant la campagne électorale et le jour du vote ; (i) le rôle partisan de la police et des forces de sécurité sous forme de harcèlement des candidats et d'incitation aux mauvaises pratiques électorales avant et pendant les élections ou d'absence d'action pour les empêcher ; et (j) la lenteur et le coût élevé du processus de résolution des conflits électoraux, encourageant l'impunité électorale.

Des débats controversés ont tourné autour de la question de savoir comment garantir l'indépendance de l'organe de gestion des élections au Nigéria. La structure fédérale du Nigéria rend les choses encore plus compliquées et nécessite parfois la mise en place de structures et procédures électorales séparées au niveau fédéral et au niveau local. Le système de nomination des membres des OGE, l'absence de garantie constitutionnelle fiable d'indépendance par rapport aux ingérences extérieures et un passé d'implication des militaires dans la vie politique, qui plane encore sur la gestion des élections, sont autant de défis à relever. Les systèmes de financement des OGE et des activités électorales continuent à permettre l'ingérence du pouvoir exécutif dans le processus de gestion des élections. L'abus de pouvoir par les personnes exerçant des charges officielles, à travers la monopolisation des ressources de l'Etat pour assurer leur réélection, est un phénomène récurrent. La résolution du contentieux électoral est extrêmement problématique et encourage effectivement l'impunité, avec notamment la focalisation excessive sur des questions techniques de procédures plutôt que sur des questions de fond.

Le Rapport 2008 de la Commission chargée de la réforme électorale (*Electoral Reform Committee*), le dernier en date d'une longue série d'investigations sur les problèmes en matière d'élections au Nigéria, a fait des recommandations générales et importantes pour résoudre ces nombreux problèmes. Certaines de ces recommandations ont été prises en compte dans le texte de la Constitution de 1999 telle que révisée en 2010 et dans le Code électoral de 2010 en prévision des élections de 2011. D'autres recommandations ne sont toujours pas mises en œuvre. Parmi les plus importantes, on peut notamment citer :
(i) la réorganisation et le repositionnement de la Commission électorale nationale indépendante (CENI), afin de garantir son autonomie et son professionnalisme, grâce à un processus qui doit être mis en place par le Conseil national de la magistrature (*National Judicial Council*);
(ii) l'intégration des Commissions électorales indépendantes des états (*State Independent Electoral Commissions* – SIECs) au sein de la CENI, afin de garantir leur autonomie vis-à-vis des institutions de l'Etat et de les isoler de la vie politique;
(iii) l'introduction et l'utilisation de machines de vote électroniques pour les futures élections;
(iv) la modification du code électoral pour permettre aux candidats indépendants de se présenter aux élections;
(v) la modification du scrutin majoritaire à un tour, avec la représentation proportionnelle, basée sur les listes bloquées des partis;
(vi) la modification du Code électoral, pour s'assurer que 30% des listes des partis dans le cadre de la représentation proportionnelle sont réservées aux femmes et 2,5% aux personnes ayant un handicap
physique, sans porter atteinte à leurs droits à briguer une représentation dans le cadre du système majoritaire à un tour ; (vii) le Code électoral devrait faire peser le fardeau de la preuve en matière de disputes électorales non plus sur les plaignants mais sur la CENI, et modifier l'administration de la preuve de sorte à rendre une justice de fond, plutôt que de focaliser sur l'observation de points de détails procéduriers techniques ; (viii) la nécessité de résoudre toutes les plaintes liées aux élections avant que les candidats concernés à tous les niveaux – fédéral, étatique et local – n'aient prêté serment et pris leur fonction ; (ix) les partis politiques qui remportent au moins 2,5% des sièges de l'Assemblée nationale devraient pouvoir être nommés au sein du gouvernement, afin de dissiper l'approche du jeu à somme nulle, qui est encouragée par le scrutin majoritaire à un tour dans la vie politique et dans l'exercice du pouvoir ; et (x) le Code électoral devrait garantir la participation de la société civile à tous les niveaux du processus électoral.

## B. Evolution constitutionnelle, politique partisane et histoire des élections

### Une brève histoire des élections – et des coups d'Etat – au Nigéria<fnref n="180" />

Dès 1923, en se basant sur la Constitution Clifford de 1922, la représentation dans les structures de gouvernance législative coloniale a commencé au Nigéria lorsque le « principe électoral a été introduit... avec la concession selon laquelle trois représentants officieux de Lagos et un de Calabar devaient être élus par les habitants des villes ayant un revenu minimum de [cent livres sterling] ».<fnref n="181" />

On peut citer d'autres progrès marquants en matière de constitution et de réforme électorale sous le régime colonial entre 1945 et 1960, notamment la Constitution Richards de 1947, portant création d'un Conseil législatif composé de représentants du Nord et du Sud du pays et d'institutions de gouvernance régionale séparées et décentrées dans l'Est, le Nord et l'Ouest, et la Constitution de 1951, qui a introduit les élections indirectes dans les trois Chambres régionales de l'Assemblée (Est, Nord et Ouest)

<footnote n="180">180 Voir Georges Balandier, *The Sociology of Black Africa: Social Dynamics in Central Africa*, New York, Praeger, 1970; J.A. Ballard, « The Administrative Origins of Nigerian Federalism » dans *Journal of Modern African Studies*, Vol. 70, 1971; C.M. Ngou, « Elections and the Formation of the Independence Government » dans Peter P. Ekeh, Patrick Dele Cole et Gabriel O. Olusanya (eds), *Nigeria Since Independence: The First Twenty Five Years: Volume 5, Politics and Constitutions*, Ibadan, Heinemann, 1989; Tunji Olagunju, Adele Jinadu et Sam Oyovbaire, *Transition to Democracy in Nigeria* (1985–1993), St. Helier, Jersey, Safari Books, 1993; R.L. Watts, *New Federations: Experiment in the Commonwealth*, Oxford, Oxford University Press, 1966; Eghosa Osaghae, *Crippled Giant: Nigeria Since Independence*, London, Hurst and Company, 1998; Billy J. Dudley, *Instability and Political Order: Politics and Crisis in Nigeria*, Ibadan, Ibadan University Press, 1973; Billy J. Dudley, *An Introduction to Nigerian Government and Politics*, London, Macmillan, 1982; Richard Joseph, *Democracy and Prebendal Politics in Nigeria: The Rise and Fall of the Second Republic*, Cambridge, Cambridge University Press, 1987; Okwudiba Nnoli, *Ethnic Politics in Nigeria*, Enugu, Fourth Dimension Publishers, 1978; L. Adele Jinadu, « Federalism, the Consecipational State and Ethnic Conflict in Nigeria », *PUBLIUS: The Journal of Federalism*, Vol. 15, 1985; L. Adele Jinadu, « Theoretical Issues in Nigerian Constitutions », dans Ekeh, Cole et Olusanya, op.cit.; Oyeleye Oyediran, « The 1983 Elections », dans Ekeh, Cole et Olusanya, op.cit.</footnote>

<footnote n="181">181 Richard L. Sklar, *Nigerian Political Parties: Power in an Emergent African Country*, New York and Enugu, NOK Publishers International, 1983, p.28.</footnote>
par le biais d'un système de collèges électoraux. D'autres réformes ont entraîné l'intro-
duction progressive du suffrage universel adulte dans les élections, en commençant par
les élections du Conseil de la Mairie de Lagos et en s'étendant aux autres régions lors
des premières élections fédérales de 1959.

Les élections fédérales de 1959, qui se sont tenues sur la base d'un système parlementaire, ont été controversées et entachées de violence et d'allégations de fraudes électorales. Le gouverneur général, Sir James Robertson, a invité le parti Northern Peoples Congress (NCP ou Congrès des Peuples du Nord), dirigé par Sir Abubakar Tafawa Balewa, à former le gouvernement fédéral devant amener le Nigéria à l'indépendance en 1960. D'aucuns ont considéré que cette invitation était trop hâtive du fait que les deux autres grands partis – le Action Group (AG), dirigé par Obafemi Awolowo, et le National Council of Nigeria and the Cameroons (NCNC, qui devint par la suite le National Council of Nigerian Citizens), sous la direction de Nnamdi Azikiwe – avaient également négocié l'éventuelle formation d'un gouvernement de coalition. Le NPC avait été considéré comme plus favorable aux intérêts des Britanniques qui se préparaient à partir. Toutefois, en 1963, le Nigéria a adopté une nouvelle constitution républicaine, en vertu de laquelle le président remplaçait le gouverneur général comme chef d'Etat, et les gouverneurs régionaux étaient chefs d'Etat dans leurs régions respectives, le président exerçant l'autorité du pouvoir exécutif au niveau fédéral et les gouverneurs l'exerçant au niveau régional.

La constitution de 1960, au moment de l'accession à l'indépendance, et la constitu-
tion républicaine de 1963 instauraient toutes les deux un régime parlementaire ; chaque
région avait sa propre constitution qui prévoyait également un système parlementaire.
La politique électorale compétitive pendant cette période, tant au niveau fédéral que
régional, était donc liée à la capacité à encourager les partis politiques à remporter et
maintenir les majorités parlementaires, dans le cadre du scrutin majoritaire à un tour.
Le recensement de 1962/63 a pris une importante envergure en raison de ses impli-
cations dans la délimitation des circonscriptions et, par conséquent, dans la politique
électorale compétitive. Des accusations de fraudes ont été proférées pour expliquer que
le recensement ait donné une plus forte population à la Région du Nord par rapport
aux deux autres régions réunies. La controverse qui a suivi l'annonce des résultats du
recensement a été un facteur déterminant dans la série de crises politiques et constitu-
tionnelles dans le pays qui ont abouti au coup d'état de janvier 1966.

Les élections fédérales de 1964 ont été précédées d'éruptions de violence à grande
échelle et d'un réalignement politique majeur des partis, suite à une crise au sein du
parti au pouvoir dans la Région de l'Ouest, dans laquelle les deux principales factions
de l'AG s'affrontaient, et suite à des désaccords au sein de la coalition gouvernemen-
tale fédérale du NPC/NCNC, essentiellement autour des résultats du recensement de
1962/1963. Les élections ont été boycottées dans la Région de l'Est, dans certaines cir-
conscriptions de la Région de l'Ouest, et dans quatre des cinq circonscriptions de Lagos,
où aucun vote n'a eu lieu. Le pays a connu un répit dans cette crise, grâce à un accord
négocié par le président de la Cour suprême de la Fédération et par celui de la Région de l'Est. » Les élections ont finalement eu lieu en mars 1965 dans les circonscriptions de la Région Est, de la Région Ouest et de Lagos, où les élections fédérales de 1964 avaient été boycottées. Un gouvernement fédéral élargi a ensuite été formé, regroupant tous les grands partis, à l'exception de Action Group (AG).<fnref n="182" />

Au niveau régional, la politique électorale compétitive a été tout aussi controversée.<fnref n="183" /> Dans la Région du Nord, les élections régionales de 1961 dans la Division de Tiv ont été caractérisées par la violence qui s'est poursuivie jusqu'en 1964. Dans la Région de l'Ouest, une crise généralisée a éclaté entre les deux factions d'Action Group, le parti au pouvoir. Obafemi Awolowo, dirigeant national de l'AG, qui avait démissionné de son poste de gouverneur régional en 1959 pour se présenter aux élections à la Chambre fédérale des représentants, fut traduit en justice, condamné et emprisonné sous le chef d'inculpation de tentative de renversement par la force du gouvernement fédéral. Le schisme a abouti à la déclaration de l'état d'urgence dans la région par le gouvernement fédéral en 1962. De nouvelles élections régionales ont eu lieu en 1965, sur fond d'accusations et de contre-accusations de fraudes électorales.<fnref n="184" />

L'incertitude persistante qui a suivi la crise politique et la violence liée aux élections, dans le sillage des élections dans la Région Ouest en 1965, ainsi que la controverse subsistant à la suite des élections fédérales d'octobre 1964, ont eu des répercussions dans toute la fédération et ont été parmi les facteurs qui ont précipité la tentative de coup d'état militaire du 15 janvier 1966. Même si des officiers loyaux au gouvernement fédéral ont fait avorter le coup d'état avant la mise en place d'un nouveau gouvernement, le Premier ministre et le ministre des Finances ont été assassinés. Ce qui restait du gouvernement fédéral avait demandé au président du Sénat, qui agissait en tant que chef d'Etat par intérim en l'absence du Président en vacances à l'étranger, de remettre le pouvoir à un dirigeant militaire. Le Général de division Maj-Gen Johnson Aguiyi-Ironsi, au sommet de la hiérarchie militaire au Nigéria, qui n'était apparemment pas au courant de ce qui se passait et, selon toute vraisemblance, ne faisait pas partie des conspirateurs, a été invité à prendre le pouvoir en tant que chef d'état militaire et chef du gouvernement.

En juillet 1966, un autre coup d'état a renversé Aguiyi-Ironsi. Son chef d'état-major, le Général Yakubu Gowon, a pris le pouvoir en tant que chef d'état et de gouvernement. L'instabilité politique qui s'en est suivie, et les tensions ethniques ainsi générées et

<footnote n="182">182 Leo Dare, « The 1964 Elections and the Collapse of the First Republic », dans Ekeh, Cole et Olusanya (eds), op.cit., p.117.</footnote>

<footnote n="183">183 Remi Anifowose, *Violence and Politics in Nigeria: The Tiv and Yoruba Experience*, New York, MOK Publishers International, 1982; Billy J. Dudley, *Instability and Political Order: Politics and Crisis in Nigeria*, Ibadan, University of Ibadan Press, 1973; K.W.J. Post et Michael Vickers, *Structure and Conflict in Nigeria, 1960–1965*, Ibadan, Heinemann, 1973.</footnote>

<footnote n="184">184 Voir notamment Remi Anifowose, *Violence and Politics in Nigeria: The Tiv and Yoruba Experience*, op.cit.; Billy J. Dudley, *Instability and Political Order: Politics and Crisis in Nigeria*, op.cit.; C.M. Ngou, « Elections and the Formation of the Independence Government », dans Ekeh, Cole et Olusanya (eds), op.cit.; Post et Vickers, *Structure and Conflict in Nigeria, 1960–1965*, op.cit.</footnote>
exacerbées, ont entraîné une guerre civile qui a éclaté en juillet 1967 et qui s'est terminée en janvier 1970, avec la défaite de l'Etat sécessionniste du Biafra. En juillet 1975, Gowon a été renversé par un autre coup d'état, après avoir renié son engagement d'organiser de nouvelles élections. Le général Murtala Mohammed lui a succédé. En février 1976, Murtala Mohammed, dont l'administration avait mis en place un programme de transition démocratique, avec des réformes constitutionnelles et électorales, a été assassiné lors d'une tentative de coup d'état avorté. Son adjoint, le général Olusegun Obasanjo, a pris le pouvoir, en tant que chef d'état et de gouvernement.

Sous l'administration Obasanjo, le programme de transition démarré sous le Général Murtala Mohammed a été mené à bien. Ainsi, la première série de coups d'état militaires, entre 1966 et 1975, s'est achevée par un retour à un régime civil le 1er octobre 1979. L'administration Obasanjo a adopté la Constitution de 1979, qui remplaçait le gouvernement parlementaire par un gouvernement présidentiel, avec un maximum de deux mandats consécutifs de quatre ans pour le président et pour les gouverneurs. En prélude à la passation du pouvoir à un gouvernement élu démocratiquement, la Commission électorale fédérale (Federal Electoral Commission – FEDECO), créée en 1976, a organisé des élections générales pour les fonctions de président et de gouverneur au niveau fédéral et au niveau des états respectivement, et pour les législatures au niveau fédéral et au niveau des états.

La proclamation d'Alhaji Shehu Shagari, du National Party of Nigeria (NPN), comme vainqueur des premières élections présidentielles d'octobre 1979, a été contestée en justice au motif que, bien qu'il ait remporté une simple pluralité des voix exprimées lors des élections, il ne remplissait pas un nouveau critère appelé « facteur de répartition », en vertu duquel il fallait obtenir au moins un quart des voix dans au moins deux-tiers des 19 états de la fédération. La Cour suprême a interprété le critère des deux-tiers en faveur d'Alhaji Shehu Shagari, une décision très controversée, considérée par certains comme obéissant à des motifs politiques destinés à favoriser le candidat préféré du régime militaire.

Les commissaires de la FEDECO ont été extrêmement divisés sur l'administration et la conduite des élections au niveau des états et de la fédération. Cette division provenait essentiellement de leur nombre élevé – 25 membres, composés du président, d'un membre représentant chacun des 19 états de la fédération et de cinq autres désignés au mérite – et du fait que la plupart des membres se considéraient comme représentant les intérêts de leurs états respectifs et de leurs partis. Cette paralysie et la crise de confiance dans la conduite impartiale et efficace des élections générales d'octobre 1983 ravivèrent le souvenir des élections âpres et controversées de 1964, et des élections régionales dans la Région de l'Ouest en 1965.

Dans la nuit du 31 décembre 1983 au 1er janvier 1984, les militaires frappèrent à nouveau et le général Mohammadu Buhari prit le pouvoir. Il fut chassé par un autre coup d'état militaire en août 1985, qui a vu l'arrivée au pouvoir du général Ibrahima Babangida. L'administration Babangida mit en place un processus sophistiqué de transition