* Pressions externes – qu'elles soient d'ordre politique ou financier. Les pressions financières peuvent concerner des sources directes de revenus ou des pressions commerciales indirectes (par exemple, le désir de ne pas porter atteinte à d'autres champs d'activité d'une entreprise) ;

* Conflits entre fonctions alliées, légitimes – par exemple, quand les activités de renforcement des capacités peuvent interférer avec l'indépendance, au point que cette ingérence est perçue comme un intérêt porté par l'organisation à ce que des évaluations positives résultent de l'examen approfondi de la situation d'un partenaire ;

* Problèmes liés au fait d'être à la fois 'juge et partie' – dans le cas, par exemple, où la même organisation assume des tâches d'accréditation et de normalisation, ou de certification et d'élaboration de normes ;

* Plaidoyer – dans les cas où la mission de l'organisation est considérée comme susceptible de compromettre son devoir d'objectivité ; et

* Considérations d'ordre pratique – dans le cas où un organisme (ou un individu) est reconnu comme ayant des intérêts dans le conflit mais qu'il est le seul acteur disponible ayant les compétences nécessaires.

Le rapport Proforest de l'ISEAL recommande l'adoption d'une approche axée sur les processus qui vise à l'obtention de résultats non conflictuels à travers l'identification systématique des conflits et la mise en œuvre d'une série de mécanismes pour pouvoir en assurer la gestion (ibid.). Au nombre de ces mécanismes figurent les suivants : mettre fin aux conflits à travers la division des activités ou l'interdiction de ces activités ; identifier les règles et les systèmes, comme par exemple, les directives de l'ISO (bien qu'elles ne permettent pas toujours de résoudre les conflits, comme noté plus haut) ; utiliser des systèmes de vérification ou de freins et contrepoids (checks and balances) ; et veiller à ce que les activités concernées soient soumises à des procédures de transparence et de rééquilibrage.

## 20.4 Résumé

Dans tous les ouvrages concernant la vérification, l'intérêt pour la notion d'indépendance s'est plutôt focalisé sur l'observation indépendante dans le secteur forestier [Independent Forest Monitoring] (IFM), la justification donnée étant que l'indépendance constituait le facteur le plus critique du secteur en question. Un bulletin de bonne santé signé par un observateur indépendant (IFM) sceptique quant au caractère légal de l'approvisionnement en bois d'un pays ou d'un producteur suffirait à lui seul à valider toute la filière. Il ne s'ensuit cependant pas nécessairement que la fonction de vérification doive incomber à une seule institution.

Deux autres préoccupations sont aussi apparues comme revêtant une importance critique : il s'agit de déterminer quelles mesures doivent être prises d'emblée par les acteurs pour préserver leur indépendance et quelles actions les gouvernements et leurs partenaires doivent engager pour assurer la transparence et la fiabilité de la reddition des comptes à long terme par rapport aux informations fournies par les vérificateurs indépendants.
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# Chapitre 21

## Impact sur le développement des systèmes de vérification du secteur forestier

Note : Kate Schreckenberg et Neil Bird sont les auteurs de ce chapitre, extrait de l'article de Schreckenberg, K. et Bird, N. 2006 Developmental Impacts of Verification Systems in the Forest Sector. VERIFOR, Briefing Paper No. 3. ODI, London.

### 21.1 Introduction

Ce chapitre passe en revue les impacts possibles des systèmes de vérification en se basant sur les enseignements tirés des études de cas rapportées dans le cadre de VERIFOR. Quelques rares évaluations formelles seulement ont été réalisées à ce jour sur l'impact des systèmes de vérification du secteur forestier. De tous les impacts éventuels, l'impact sur le développement semble avoir été celui qui a le moins retenu l'attention et a été aussi le moins bien considéré et le moins compris. Outre le problème récurrent qui consiste à en attribuer la cause aux interventions pour le développement, il semble que deux raisons principales peuvent expliquer cette situation. Premièrement, la plupart des systèmes de vérification n'ont été mis en place que depuis peu de temps et leur impact sur le développement reste encore indéterminé pour une large part. Deuxièmement, quand un système est imposé de l'extérieur, l'évaluation de son impact peut ne présenter que peu d'intérêt à l'échelle nationale. Les conclusions auront donc nécessairement un caractère provisoire à ce stade. Il est toutefois possible de dégager un certain nombre de points saillants sur la base des expériences globales qui ont été menées à l'échelle internationale dans le cadre de la vérification du caractère légal des activités menées dans le secteur forestier :

* Comment les intérêts de toutes les parties prenantes peuvent-ils être pris en compte de façon à permettre de fixer des objectifs clairs et sans ambiguïté pour le système de vérification ?

* Quelle est la nature de l'impact éventuel d'un système de vérification sur le développement et comment en évaluer les résultats pour aboutir à un degré raisonnable de confiance en ce qui concerne leur répartition en impacts direct et indirects?

* Comment séparer les questions liées à la mise en œuvre de l'influence exercée par le cadre juridique sur lequel le système est basé ?

* Comment minimiser les impacts potentiellement négatifs de la vérification?
## 21.2 Parties prenantes, facteurs déterminants et objectifs des systèmes de vérification

L'établissement des systèmes de vérification est déterminé par une série d'objectifs qui varient en fonction des différentes parties prenantes et de leur influence sur l'adoption des programmes. Les raisons pour lesquelles chacun de ces groupes veulent mettre en place un système de vérification peuvent être très différentes les unes des autres et tandis que certaines seront explicitement énoncées, d'autres (y compris, au niveau national, la question des droits fonciers sur la forêt et, au niveau international, celle des déséquilibres du commerce du bois d'œuvre) pourraient l'être moins. Comme indiqué au Chapitre 18, certains objectifs pourraient se renforcer mutuellement alors que d'autres pourraient être en conflit et nécessiter des compromis (concernant l'architecture du système, par exemple).

Pour de nombreuses parties prenantes, le but ultime est probablement celui qui consiste à « améliorer la croissance économique nationale de façon durable ». La possibilité que la vérification contribue à l'objectif de réduction de la pauvreté n'est pas souvent explicitée – reflétant peut-être le fait que les défenseurs de cet objectif, comme les sociétés civiles nationales, sont ceux qui sont le moins écoutés pendant la période d'élaboration des systèmes de vérification. Un débat est en cours pour déterminer si ces systèmes doivent ou non prendre en compte l'objectif de réduction de la pauvreté (rester neutres ou cibler des actions ayant des retombées positives pour les populations pauvres). Le Plan d'action de l'UE pour l'application des législations forestières, de la gouvernance et du commerce semble adopter une position de neutralité, se contentant de rechercher des solutions à l'abattage illégal qui n'aient « pas d'impact négatif sur les populations pauvres ».

D'un point de vue plus limité, l'objectif primordial unique de tout système de vérification est de démontrer que le comportement observable sur le terrain est compatible avec la législation existante. Les entités individuelles composant un système de vérification peuvent cependant avoir leurs propres objectifs qui se réfèrent parfois spécifiquement aux objectifs de développement. En Equateur, par exemple, l'entité publique/privée Vigilancia Verde qui est l'une des trois composantes du système de vérification a inclus dans ses objectifs celui de faire participer la société civile à la vérification et de rendre la légalité plus accessible aux petits producteurs. Aux Philippines, les comités de protection multisectorielle des forêts (MFPC) sont non seulement chargés des tâches relatives à la vérification mais aussi des services de vulgarisation et sont invités à contribuer à la création de modes de vie alternatifs.

## 21.3 Impacts directs et indirects des systèmes de vérification

Les impacts d'un système de vérification se déroulant conformément à son objectif principal qui consiste à vérifier la conformité avec la législation existante sont multiples et peuvent être soit directs, soit indirects.
Au nombre des impacts directs figurent, notamment, les suivants :

* Une amélioration de la conformité. Impact le plus évident d'un système de vérification, il a été observé dans plusieurs pays. En Equateur, par exemple, les saisies de bois illégalement transporté ont doublé les deux années qui ont suivi l'introduction du système de vérification, tandis que plus de 120 permis d'exploitation ont été retirés pour non-conformité.

* Une augmentation des recettes perçues par le gouvernement au titre des amendes pour infraction. Les sanctions imposées pour non conformité ont rapporté des gains substantiels aux services fiscaux de pays aussi éloignés les uns des autres que le Cambodge, le Cameroun et la Malaisie.

* Un nombre accru de dépôts de plaintes et autres litiges. La vérification peut être contestée. Par exemple, le Conseil chargé de l'examen des vérifications (Verification Review Council) en Indonésie a été institué pour connaître des plaintes concernant la certification des unités de gestion forestière.

* Une augmentation des coûts de fonctionnement pour l'industrie du bois, l'observance de la conformité risquant d'être plus onéreuse que les activités illégales. Bien que la différence puisse parfois n'être que marginale du point de vue financier (comme cela semble être le cas en Equateur), force est de constater que l'observance de la conformité dans un certain nombre de pays entraîne des frais considérables pour pouvoir satisfaire à des procédures bureaucratiques.

* Une meilleure disponibilité et une plus grande précision de l'information. La mise en place de nouveaux systèmes de vérification dépend énormément des technologies de l'information comme l'a montré l'expérience brésilienne. L'utilisation d'outils comme le GPS et les systèmes de traçabilité par satellite a amélioré le degré de précision des informations concernant les sources et les mouvements du bois d'œuvre dans des proportions jamais atteintes auparavant.

Les impacts indirects, induits par l'utilisation du processus de vérification comprennent notamment :

* Une concentration de l'industrie. A mesure que les conditions relatives à la vérification de la conformité deviennent plus strictes, certaines sociétés (en général, les plus petites) pourraient ne pas être en mesure d'appliquer les normes prescrites. En outre, les petits producteurs supportent souvent une part relativement plus élevée des sanctions parce qu'ils sont une proie plus facile pour les fonctionnaires du gouvernement qui manquent de ressources et qu'ils sont politiquement moins influents que les grosses entreprises industrielles. Au Costa Rica, par exemple, le fait qu'un délai d'une année soit nécessaire pour obtenir l'approbation des plans de gestion a abouti à un système discrétionnaire qui favorise ceux qui ont un pouvoir politique ou financier. Au fur et à mesure de la cessation des opérations des petits producteurs, l'activité du secteur se trouve de plus en plus concentrée entre quelques gros établissements.

* L'illégalité qui guette les petits opérateurs marginalisés. A mesure que les activités légales sont de plus en plus concentrées, les petits producteurs peuvent être poussés
à l’illégalité. En Papouasie indonésienne, par exemple, les descentes de police ont été très efficaces pour mettre un terme aux transports de bois illégal. Il en est cependant résulté un impact très négatif sur la population pauvre en raison du retrait de tous les permis d’exploitation forestière délivrés aux communautés. Ces permis auraient été annulés au motif que les communautés étaient abusées par les syndicats désireux de s’assurer un accès à la ressource. La mesure a abouti à une situation de vide juridique pour les communautés avec des villages entiers prisonniers pendant que la police y menait ses enquêtes.

* *Le déplacement des activités d'exploitation illégale du bois d'œuvre dans les terres non forestières.* Le fait que les systèmes de vérification mettent moins l'accent sur les terres forestières et la production de bois d'œuvre – ciblant plutôt l'exploitation illégale et le changement d'affectation des terres – a entraîné un déplacement des activités illégales vers d'autres utilisations des terres (agricoles), comme relevé au Costa Rica.

* *Une amélioration de la planification.* La collecte d'informations plus précises sur les volumes réels de production permet de mieux planifier les activités de l'industrie de transformation.

* *Une plus grande transparence.* Une plus large diffusion des informations entraîne une plus grande responsabilisation des communautés, comme dans le cas du Cameroun où les communautés reçoivent une partie des taxes forestières au cours d'une cérémonie publique. Il peut aussi en découler un engagement plus fort de la société civile et d'autres parties prenantes dans les processus politiques forestiers. La disponibilité des informations en ligne dans le cadre du système de fichiers brésilien a entraîné initialement de vives critiques de la population à l'égard de l'agence fédérale pour l'environnement, IBAMA.

* *Un impact sur les processus politiques forestiers.* Un taux élevé de litiges peut éventuellement entraîner le démantèlement du système de vérification comme cela s'est passé au Cambodge. L'antagonisme initial peut cependant avoir un résultat bénéfique à plus long terme en sensibilisant davantage le public aux questions relevant de la gouvernance forestière, comme cela a été le cas au Cameroun.

* *Un effet de dissuasion sur la plantation d'arbres.* Selon le barème des coûts appliqué aux transactions y afférentes, la vérification peut parfois involontairement avoir un effet dissuasif sur la plantation d'arbres. C'est le cas en Equateur, où la commercialisation des arbres plantés a désormais atteint des coûts de transaction plus élevés que celle des produits agricoles.

## 21.4 Quels sont les facteurs déterminants de l'impact d'un système de vérification ?

Comme il ressort clairement de la précédente section, l'impact de la vérification est à facettes multiples et peut être perçu comme négatif ou positif selon les différents groupes de parties prenantes. Afin de maximiser les chances de succès d'un système de vérification, il importe de comprendre quels sont les facteurs qui en détermineront l'impact.
## Politique et législation

Le but d'un système de vérification est de vérifier que la législation est bien appliquée. Ainsi, même un excellent système de vérification ne peut assurer plus de prestations que celles qui sont requises au titre de la loi. Dans le cas de la Colombie britannique, par exemple, les ONG et autres institutions restent préoccupées par l'absence de mise en œuvre d'une utilisation durable des terres sous la législation actuelle – pourtant relativement plus rigoureuse, toutes proportions gardées, que celle des autres pays – en dépit d'un système de vérification performant avec de très hauts niveaux de conformité. Selon le mouvement écologiste, s'il est souhaitable d'améliorer la vérification, il est incontestablement encore plus nécessaire d'améliorer la législation forestière de la province. Dans les pays tropicaux producteurs de bois d'œuvre, les mêmes préoccupations apparaissent à propos du manque d'intérêt porté aux besoins des communautés forestières dans le cadre politique et législatif existant. Dans une étude axée sur les législations forestières et leur application en Bolivie, au Cameroun, au Canada, au Honduras, en Indonésie et au Nicaragua, Colchester et al. (2006) ont conclu que les droits des pauvres n'étaient pas protégés de façon adéquate. Dans ces conditions, tout système de vérification favorisant une application plus stricte de la législation a vraisemblablement pour corollaire l'inconvénient majeur de désavantager les pauvres.

## Architecture du système de vérification

La question visant à déterminer quelles sont les législations qu'il convient de vérifier (voir Chapitre 19) relève de l'architecture du système de vérification. Un élément important de l'architecture est celui du degré d'indépendance atteint. Comme indiqué au Chapitre 20, l'indépendance peut être le résultat de plusieurs façons de procéder, y compris à travers l'architecture du système (impliquant la participation d'un certain nombre d'acteurs différents qui peuvent se surveiller les uns les autres) et/ou en ciblant l'indépendance d'éléments constitutifs clé du système (par ex. l'observateur indépendant dans les cas du Cambodge et du Cameroun). Un système qui n'est pas indépendant mais redevable – en ce qu'il est rattaché à un groupe d'intérêts particuliers du secteur forestier – est probablement moins exposé et devrait donc ne pas ressentir les impacts qui auront un effet sur d'autres groupes d'intérêts.

## Mise en œuvre du système de vérification

Un système de vérification peut être bien conçu mais gêné par des contraintes financières et/ou pâtir d'un manque de personnel. Comme indiqué aux Chapitres 9 et 23, le nouveau système de navigation par satellite établi par IBAMA au Brésil a permis de créer des cartes de situation spécifiques pour faire apparaître les zones d'activités légales et illégales de l'exploitation de bois d'œuvre. La robustesse du système est affaiblie par sa dépendance vis-à-vis d'un cycle de financement trimestriel pour acheter les images satellite (cartographiées) dont il a besoin pour permettre aux inspecteurs du gouvernement d'avoir une longueur d'avance sur les exploitants illégaux. IBAMA a un effectif réduit et manque de personnel pour conduire des inspections sur le terrain en nombre suffisant. Une autre contrainte est celle du financement dans presque tous les cas examinés, l'exemple extrême
étant celui des Philippines où de nombreux comités MFPC ont cessé d'exister dès la fin
de la période de financement du projet dont ils étaient chargés.

S'agissant de certaines fonctions (ou rôles), l'approche adoptée par des acteurs individuels
au sein d'un système de vérification peut aussi avoir un effet sur le type d'impact produit.
Ce fut le cas au Cambodge où le rôle d'observateur indépendant des forêts avait été
initialement dévolu à une ONG internationale de défense des droits de l'Homme, Global
Witness, dont les intentions de programme ont été fortement suspectées. En revanche,
la société privée qui lui a succédé, la SGS, a été accusée d'interpréter son mandat de
façon trop restrictive et de ne s'en tenir qu'à son domaine de compétence sans élargir son
champ d'action. En Colombie britannique, le Conseil des pratiques forestières (Forest
Practices Board) est devenu plus conciliant et constructif au fil des années ; en particulier,
il a tenté d'apporter des améliorations à l'industrie du bois en se faisant le chantre des
bonnes pratiques et des innovations et en fustigeant la non-conformité.

## 21.5 Comment minimiser les impacts négatifs sur le développement?

Un certain nombre des impacts indirects du système de vérification peuvent se révéler négatifs pour les plus démunis. Ces retombées négatives qui sont généralement involontaires et parfois inattendues peuvent résulter d'une compréhension et d'une prise en compte insuffisantes de plusieurs facteurs :

* Les intérêts des différentes parties prenantes ;

* Le pouvoir dont elles disposent pour imposer leurs intérêts ; et

* Les impacts, pris séparément, des différents éléments constitutifs du système de vérification.

Dans un contexte de développement, il est d'un intérêt capital de veiller à minimiser
les retombées négatives sur les populations pauvres. Il faudrait au moins permettre aux
plus démunis d'avoir accès aux mécanismes de règlement des différends (par ex. à travers
un service d'assistance juridique) pour faire appel de tout impact négatif induit par un
processus de vérification. Il y a cependant lieu de signaler que les études de cas VERIFOR
menées dans différents pays et d'autres ouvrages thématiques relèvent un certain nombre
d'options possibles pour minimiser les retombées négatives.

### Enoncé explicite des objectifs et des objections

Un énoncé des objectifs clair et sans ambiguïté – accompagné d’objections éventuelles
à ces objectifs – présenté pendant la phase d’élaboration de l’architecture du système
de vérification pourrait contribuer à en minimiser les retombées négatives sur les plus
démunis. Des préoccupations non résolues peuvent pousser des personnalités ou
institutions clé à bloquer la mise en œuvre du système dans la pratique. En Equateur, par
exemple, l’une des raisons non énoncées pour lesquelles le ministère de l’Environnement
n’a pas apporté un soutien sans réserve à l’externalisation de certaines de ses fonctions
administratives à un opérateur du secteur privé tient à la perte en résultant pour une activité clé génératrice de revenus. Cet exemple témoigne bien du précieux avantage qui consiste à incorporer le système de vérification dans un processus élargi de réforme politique (c.-à-d. le programme forestier national) qui, entre autres, favorise la détermination des objectifs d'une façon transparente par voie de consensus.

## Evaluation de l'impact sur la pauvreté et de l'impact social

Dans un monde idéal, l'architecture d'un système de vérification doit bénéficier d'une évaluation « *ex ante* » de l'impact sur la pauvreté et sur la société (PSIA). Si les impacts probables de ce type peuvent être déterminés à l'avance, deux types d'actions pourraient en bénéficier : (i) de meilleures décisions pourraient être prises quant aux interventions à mener et la meilleure façon de procéder ; et (ii) les mesures d'atténuation ou de compensation des effets du système qui pourraient être mises en œuvre le cas échéant. Les évaluations d'impact sont aussi importantes en ce qu'elles apportent des éclairissements sur la répartition des différents types d'impacts entre les différents groupes de la société et, en particulier, sur la charge relativement plus lourde qui pèse sur les groupes les plus vulnérables.

L'utilisation des PSIA ou d'une analyse des coûts et bénéfices « *ex ante* » pour toutes les parties prenantes pourrait aussi aider ces dernières à conclure un accord sur l'importance relative et le degré d'acceptabilité des différents impacts possibles. Certains des impacts inattendus ou indésirables pourraient être considérés comme suffisamment préjudiciables pour justifier une totale remise en question du système de vérification, voire même de son support juridique.

## Introduction d'un processus parallèle de réforme législative

La vérification ne peut se substituer à une réforme législative. Par conséquent, si l'objectif recherché est un impact sur le développement, il faudra le spécifier dans la législation forestière dont le fonctionnement sera à son tour vérifié. Par exemple, quand les communautés rurales ne se voient pas reconnaître leurs droits les plus fondamentaux, il importera de trouver une façon de procéder pour changer la législation de sorte qu'une application rigoureuse de la loi ne les désavantage pas injustement. Les impacts de la vérification varieront en fonction de la mesure dans laquelle le cadre juridique et réglementaire est suffisamment souple pour s'adapter au changement.

## Reconnaissance légale des diverses utilisations du bois par les populations pauvres

Pour reprendre le point soulevé dans le paragraphe précédent, il se pourrait que le seul changement requis soit simplement que le législateur se borne à reconnaître la réalité concernant la façon dont les plus démunis utilisent le bois d'œuvre. Au Costa Rica et en Equateur, des permis d'exploitation sont délivrés dans le cadre de différents régimes fonciers en reconnaissance du fait que, souvent, les petits producteurs n'ont pas la
pleine jouissance de leur titre de propriété. De même, la loi brésilienne sur les forêts domaniales (Brazilian Law on Public Forest) a ouvert la voie à la légalisation des activités d'extraction du bois dans 45 pour cent de l'Amazonie brésilienne, là où l'exploitation était auparavant illégale dans les forêts domaniales. Dans le cadre du plan concernant les concessions d'exploitation forestière accordées pour une période de 100 ans dans l'Etat de Sabah, Malaisie, ce n'est pas seulement le droit d'usufruit des communautés installées à l'intérieur de ces concessions qui est reconnu, mais aussi leur droit à établir des forêts communautaires. Outre le fait de reconnaître ainsi le statut foncier incertain de nombreux habitants des forêts, le législateur a aussi veillé à établir, dans d'autres textes de loi, une distinction entre les arbres à l'état naturel dans les forêts et ceux qui sont plantés dans des systèmes agro-forestiers ou font partie de petites plantations. Ainsi le Costa Rica remet des bons de transport gratuits aux agriculteurs pour abattre jusqu'à trois arbres par an et par exploitation agricole. Les agriculteurs (producteurs) qui ont planté des arbres dans des systèmes agro-forestiers ou des forêts plantées n'ont pas besoin de permis ; ils doivent simplement obtenir un certificat auprès d'un « régent » (administrateur des forêts).

## Accès accru des populations pauvres aux voies administratives légales

Des actions ont été menées dans le cadre de plusieurs systèmes de vérification examinés dans les études de cas par pays pour essayer de faciliter l'accès des petits producteurs à la légalisation de leurs activités. En Equateur, ces tentatives se sont soldées par l'introduction d'unités administratives itinérantes aux niveaux régional et local pour venir directement à la rencontre des communautés dans les lieux où elles sont installées. Au Brésil, les permis de transport du bois d'œuvre peuvent être obtenus par internet, même depuis des sites très éloignés et excentrés.

## Amélioration des flux d'informations et de la transparence

Fournir des informations en plus grand nombre – sous une forme qui soit accessible aux petits producteurs – est un moyen important de faciliter leur engagement dans le processus de vérification. Au Cameroun, les communautés peuvent tenir pour responsables leurs conseils locaux et leur demander de rendre des comptes puisqu'elles ont désormais connaissance des montants des recettes fiscales qui leur sont versés par le Fonds central des forêts (Central Forest Fund). De meilleurs flux d'informations pourraient aussi élargir le débat sur la vérification aux zones les moins boisées dont les résidents pourraient élever des objections à l'encontre du versement des taxes forestières aux seules zones richement dotées en forêts.

## Suivi et évaluation

Les systèmes de vérification ne doivent pas seulement faire l'objet d'évaluations d'impact « *ex ante* » mais aussi d'un processus de suivi et d'évaluation cohérent et transparent visant à mieux définir leurs impacts sur leurs différents groupes-cibles. Au nombre des indicateurs mesurables de ces impacts – cités dans les études de cas – figurent notamment :
* L'accroissement des ressources financières mises à disposition par le gouvernement ;

* Le renforcement des capacités de mise en application des législations (personnel qualifié, nombre d'affaires instruites, etc.) ;

* La réduction des formalités administratives requises/procédures bureaucratiques (délais nécessaires pour obtenir un permis d'exploitation ; nombre de démarches administratives auxquelles doit se plier l'utilisateur de la ressource forestière) ;

* Le renforcement du système de freins et contrepoids (checks and balances) du système réglementaire, pour satisfaire toutes les parties ; et

* Le renforcement du processus d'appropriation au niveau national avec la participation du gouvernement et de la société civile au sens large.

Il importera également de mettre en place les processus nécessaires pour que les résultats des activités de suivi et d'évaluation fassent l'objet de rapports libres de toute influence et que les mesures correctrices nécessaires soient prises, le cas échéant.

## 21.6 Résumé

La complexité du processus menant à garantir la légalité des opérations dans un cadre international n'est nulle part plus apparente qu'au stade de l'évaluation des impacts. La grande diversité des parties prenantes avec des intérêts dans la ressource forestière est encore renforcée par l'entrée en jeu de nouveaux intervenants et l'émergence de nouvelles préoccupations quant à la conservation des biens publics relevant du patrimoine commun de l'humanité. Enfin, la durabilité à long terme d'un système de vérification ne saurait être garantie sans en aborder les questions clé – minimiser les impacts négatifs et veiller à ce que les amendements nécessaires soient apportés pour tenir compte des impacts imprévus – préalablement à sa mise en œuvre.
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## Convergence de la certification et de la vérification à travers la légalisation des activités forestières

Note : David Brown et Neil Bird sont les auteurs de ce chapitre, extrait de l'article de Brown, D. et Bird, N. 2007 Convergence between certification and verification in the drive to legality assurance: assessing the pros and cons. VERIFOR, Briefing Paper No. 6. ODI, London.

### 22.1 Introduction

Les tentatives de légalisation du commerce international de bois d'œuvre ont accru l'intérêt porté au potentiel des projets de certification forestière du secteur privé en tant que moyen pour promouvoir la gestion durable des forêts et vérifier la légalité de la production forestière. Il existe des points de convergence manifestes entre les deux courants de pensée et de stratégies, plusieurs gouvernements producteurs étant même réputés disposés à traiter la certification comme une substitution de l'assurance formelle de légalité. Si une telle convergence offre de réels bénéfices en diminuant les coûts et la charge administrative pour les producteurs, elle n'est pas sans risques et les avantages et inconvénients en sont étudiés dans ce chapitre.

Depuis le début des années 1990, la certification en matière forestière a été l'un des principaux moyens de promouvoir les pratiques de gestion durable et un certain nombre de projets de certification ont acquis une grande importance. Institué en 1993, le Conseil de supervision des forêts [Forest Stewardship Council (FSC)] a été pionnier en la matière et, pendant plusieurs années, est resté le seul organisme international d'accréditation. Doté de structures de prise de décision novatrices permettant de regrouper des intérêts divergents et à travers ses principes directeurs « Principles for Forest Stewardship », le FSC a contribué à définir ce que devrait être une gestion durable des forêts. D'autres projets de certification ont suivi, initialement au niveau national, (celui de l'Association canadienne de normalisation (Canadian Standards Association scheme) et l'Initiative pour une foresterie durable (Sustainable Forestry Initiative) aux Etats-Unis). Le principal concurrent de la FSC est cependant le résultat d'une initiative régionale – le projet pan-européen de certification pour les forêts (Pan-European Forest Certification scheme) ou PEFC – qui a été lancé en 1999. Les bons résultats obtenus par le PEFC en travaillant avec l'industrie forestière européenne et les petits propriétaires de forêts ont favorisé une reprise de ses activités en 2003, avec couverture mondiale cette fois, sous le nom de programme pour entériner les projets de certification forestière (Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes). Le label de certification PEFC est le label
qui prévaut désormais pour la plus grande partie, exprimée en superficie, des forêts du monde (Nussbaum et Simula 2005).

## 22.2 La légalité dans les systèmes de certification

Tous les principaux systèmes de certification forestière exigent que preuve soit apportée de la légalité des opérations en tant que condition préalable de la délivrance d'un certificat (voir Tableau 22.1).

Il est particulièrement intéressant dans ce contexte de relever la liberté accordée aux agents de certification pour se faire leur propre opinion quant au niveau de conformité avec les lois nationales. Quand les conditions juridiques ont été précisées par le gouvernement, l'agent chargé de la certification utilisera les normes ainsi fixées pour prendre une décision en matière de conformité. Les situations plus problématiques sont celles où la loi est contestée par d'importants groupes d'intérêts et le danger vient alors de l'hésitation des agents de certification à examiner de plus près des interprétations qui seraient en conflit (entre l'Etat et la société civile, par exemple).

Dans le cas du FSC, la conformité avec la loi est l'un des dix principes de gestion durable des forêts qu'il convient d'observer pour qu'une opération forestière puisse être certifiée. Ces principes sont exprimés en tant que critères et indicateurs (C&I) génériques (globaux) du FSC, qui doivent ensuite être adaptés au contexte national. Cela se fait habituellement à travers l'élaboration de normes de certification nationales impliquant un processus de consultation des parties prenantes. En l'absence de consultation ou de directives, les agents

<table><caption>Tableau 22.1 Conditions imposées en matière de légalité et de durabilité des principaux systèmes de certification forestière</caption><thead><tr><td>Système de certification</td><td>Conditions en matière de légalité</td><td>Conditions en matière de durabilité</td></tr></thead><tbody><tr><td>Canadian Standards Association (CSA)</td><td>√</td><td>√</td></tr><tr><td>Forest Stewardship Council (FSC)</td><td>√</td><td>√</td></tr><tr><td>Malaysian Timber Certification Council (MTCC)</td><td>√</td><td>√</td></tr><tr><td>Programme for the Endorsement of Forest Certification (PEFC)</td><td>√</td><td>√</td></tr><tr><td>Sustainable Forestry Initiative (SFI)</td><td>√</td><td>√<br/>[sous réserve de l'utilisation d'un système COC]</td></tr></tbody></table>

Note : Les cinq systèmes de certification ci-dessus sont ceux qui ont été acceptés par le Point central d'expertise du Royaume-Uni pour les achats de bois d'œuvre (Central Point of Expertise on Timber Procurement) (CPET), et les comparaisons sont extraites des évaluations spécifiques du CPET pour ces projets.

Source: www.proforest.net/cpet/cpet-s-assessment-of-evidence/assessment-of-certification-schemes-category-a/
de certification doivent interpréter eux-mêmes les C&I génériques, et dresser une liste des points à certifier qui est ensuite mise à la disposition du public. Ils peuvent s'inspirer de normes consultatives internationales comme celles qui sont proposées par l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) et, dans le contexte sous-régional de l'Afrique centrale, par l'Organisation africaine du bois (OAB). L'agent de certification individuel pourra alors juger au cas par cas sur la base de ces principes directeurs et décider s'il y a ou non conformité avec la loi. Les délais très courts qui sont impartis à la plupart des missions d'évaluation de certification forestière signifient que la décision doit souvent être prise rapidement, sur la base d'éléments de preuve facilement disponibles. En effet, l'application de la législation devient un exercice d'audit. Il ne s'agit pas d'un processus garanti à toute épreuve mais les agents de certification sont protégés par la clause de non responsabilité qui figure dans l'introduction des principes et critères du FSC qui stipule : « ni le FSC ni les organismes de certification accrédités auprès du FSC n'insisteront sur la perfection en appliquant les P&C » (Paragraphe 4 de l'introduction). Cela ne ressemble en rien – et s'en écarte même très nettement – à une procédure judiciaire au sens où l'entend un tribunal.

La certification s'est avéré un instrument efficace dans le cas de certains types de forêts, surtout les forêts plantées et les forêts caractérisées par un haut niveau de normalisation et la sécurité des droits d'accès et de propriété foncière. Elle est ainsi bien utilisée dans les zones géographiques tempérées d'Europe occidentale et d'Amérique du Nord, et (avec plus de variations) en Amérique centrale et en Amérique du Sud. Elle s'est cependant montrée moins applicable dans d'autres contextes, en particulier dans les régions tropicales d'Afrique et d'Asie du Sud-est dont les forêts ont une structure beaucoup plus complexe (et, par conséquent, moins facile à reconstituer après une période d'exploitation) et dont la situation en matière de droits d'accès et de propriété foncière – pour diverses raisons tenant entre autres à l'héritage colonial – suscite bien plus de difficultés qu'ailleurs. Ces pays tendent aussi à devenir des pays qualifiés de pays « à hauts risques » dans l'industrie du bois, en raison d'un niveau de gouvernance forestière insuffisant.

## 22.3 La vérification en tant que nouvelle stratégie

C'est en partie en reconnaissance de tous ces problèmes que l'attention s'est portée, au début des années 2000, sur la vérification du caractère légal des activités forestières/de la légalité en tant que vecteur de développement d'une politique forestière internationale. Certains ont considéré qu'il s'agissait là d'une méthode plus abordable pour améliorer la qualité de la gestion des forêts, sans la nécessité d'avoir recours à des notions complexes de pérennité. La légalité leur est apparue comme un concept plus simple que les Etats auraient moins de difficultés à traduire dans les faits.

Cependant, au fil des progrès réalisés – sous l'impulsion, notamment, d'initiatives comme le programme FLEGT de l'UE – en matière de garanties concernant la légalité des activités forestières, la convergence entre les deux opérations – certification et vérification – est devenue de plus en plus manifeste. Il est aussi apparu de plus en plus clairement que la certification pouvait se substituer aux procédures visant à garantir la
légalité des opérations – ce qui est assez paradoxal étant donné la plus grande complexité de ses associations – et plusieurs gouvernements producteurs sont réputés envisager la possibilité de traiter certains systèmes de certification du secteur privé comme équivalents à une procédure de vérification de la légalité, fournissant ainsi un moyen détourné aux concessions certifiées pour être en règle avec les formalités administratives qu’elles doivent remplir au titre des demandes de justification du caractère légal de leurs activités. La convergence entre les deux procédures de certification et de vérification est tout à fait distincte des initiatives pilotées par l’industrie qui visent à « vérifier » l’origine légale et la conformité du bois d’œuvre avec la législation (par exemple, la norme « bois contrôlé » du FSC, et le programme « Validation du bois légal » du SGS).

Comment évaluer la convergence entre certification et validation sous l'angle de la qualité de la gestion forestière compte tenu des enjeux de justice sociale et d'équité pour les populations dépendantes des forêts ?

## 22.4 Le FLEGT et l'assurance de la légalité

Le concept de l'assurance de la légalité est un concept beaucoup moins large que celui de la durabilité et ne vise que la conformité des activités d'abattage et de transformation avec les législations locales, nationales et internationales ; il ne prend pas en compte les questions plus complexes relatives à l'exploitation durable dans ses diverses dimensions relevant des domaines économique, social et environnemental. Cela dit, les procédures visant à garantir la légalité des activités forestières reste un enjeu important, en particulier dans les pays en développement comme en témoignent certaines des études de cas rapportées dans ce livre. Un cas extrême est celui de l'Indonésie (voir Chapitre 15) où coexistent environ 800 lois, règlements et décrets applicables au secteur des forêts. Dans de telles situations, il peut être tout bonnement impossible d'assurer la conformité avec toutes les lois locales et nationales. Comme indiqué au Chapitre 19, ce pourrait être tâche ardue que d'avoir à décider quelles lois sont déterminantes pour la reconnaissance de la légalité des activités forestières. L'industrie forestière sera probablement encline à retenir l'interprétation la plus étroite possible, se bornant aux normes prescrites pour le secteur forestier ; les ONG militantes seront probablement en faveur d'interprétations beaucoup plus larges qui tiennent compte de questions relatives aux droits fonciers et aux intérêts des peuples autochtones. Cela pourrait fort bien conduire tout droit à une impasse avec des gouvernements peu désireux d'arbitrer entre les deux parties.

Dans d'autres situations, les enjeux pourraient être plus simples et représentés par deux scénarios : dans l'un, il s'agit de trouver les moyens de mettre en échec la connivence entre acteurs de l'Etat et exploitants forestiers malhonnêtes ; dans l'autre, la technicité des conditions pourtant tout à fait valables exigées au titre de l'assurance de la légalité des activités en rend l'application difficile dans la pratique et compromet les efforts des opérateurs, voire des plus légitimes d'entre eux, qui cherchent à « travailler en toute légalité ».
## 22.5 Convergence : les avantages et les inconvénients

La convergence existant entre l'assurance de la légalité et la certification est une nouvelle étape vers la légalisation des opérations et pourrait avoir des répercussions aussi bien pour les organismes que pour les agents de certification. D'un point de vue fonctionnel, elle présente de nombreux avantages. Toutefois, la certification et la vérification constituent deux instruments très contrastés et leurs visées sont notablement différentes (voir Tableau 22.2).<fnref n="1" /> Dans cette section, nous examinerons tout d'abord les arguments avancés en faveur d'une convergence de ces deux instruments, puis les arguments contraires.

### Arguments en faveur de la convergence

Tout d'abord, le fait que les principaux projets de certification exigent tous l'adhésion aux lois nationales et locales comme condition préalable de la certification suppose qu'il y a fondamentalement un empiètement entre la certification et la vérification du caractère légal des opérations forestières. Si une superficie forestière est certifiée, il en découle que la production de bois de cette forêt doit être en conformité avec les lois et règlements applicables existants. Il est donc raisonnable d'un point de vue administratif et financier, aussi bien pour les producteurs que pour les gouvernements, de traiter la certification comme un instrument de remplacement de la vérification du caractère légal de la production pour éviter toute répétition inutile en matière de formalités et des coûts y afférents.

Deuxièmement, comme la certification dépend en dernière analyse de l'évaluation indépendante d'adhésion à la légalité effectuée par un agent de certification accrédité (habituellement un cabinet commercial), une assurance de légalité délivrée sous certification permet de ne pas mettre en cause la souveraineté nationale au cas où un débat opposerait des non nationaux (donateurs, ONG et autres) aux gouvernements producteurs sur une question d'interprétation des lois nationales.

<table><caption>Tableau 22.2 Quelques différences essentielles entre certification et vérification dans le secteur forestier</caption><thead><tr><td>Certification</td><td>Vérification</td></tr></thead><tbody><tr><td>Initiative volontaire pilotée par le secteur privé</td><td>Initiative statutaire pilotée par le gouvernement</td></tr><tr><td>Portée globale appliquée globalement dans la pratique, mais plus en avance dans les pays du Nord</td><td>Portée globale mais pas d'application globale dans la pratique ; cible les pays à 'hauts risques'</td></tr><tr><td>Vise le concept élargi de gestion durable des forêts</td><td>Vise le concept plus restreint de conformité légale</td></tr><tr><td>Implique les normes relatives aux processus et à la performance</td><td>Question non encore résolue, même si la position de l'UE sur les APV est de privilégier les normes de performance</td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1 Pour une comparaison plus complète, voir le Tableau 2.1.</footnote>
Troisièmement, les nouveaux projets existants du côté de la demande, comme les divers systèmes de marchés publics européens qui ont récemment été mis en place, sont considérés par leurs partisans comme fonctionnant bien et pourraient constituer un modèle à la fois pour les Etats producteurs et les Etats consommateurs. Des systèmes comme le CPET (Central Point of Expertise on Timber) du Royaume-Uni visent à fournir des renseignements et des conseils détaillés sur la façon dont les acheteurs du secteur public et leurs fournisseurs peuvent satisfaire à la condition exigée par le gouvernement du RU en matière de bois d'œuvre, à savoir que seul le bois en provenance de sources durables et légalement vérifiées sera utilisé par les entreprises avec lesquelles il a passé des contrats. Ces systèmes semblent répondre à un réel besoin de la part des acheteurs et détaillants de bois d'œuvre qui souhaitent travailler sur une base légale mais ont eu jusqu'ici des difficultés à évaluer leurs fournisseurs.

Le CPET identifie quatre dimensions clé de la légalité : droits d'usage, conformité avec la législation applicable, paiement des taxes gouvernementales et conformité avec les conditions exigées au titre de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES). Les droits d'usage sont ceux qui suscitent habituellement les plus grandes difficultés. Par exemple, le Conseil malaisien de certification du bois [Malaysian Timber Certification Council] (MTCC) a vu son action contestée par des ONG de défense des droits au motif que les droits coutumiers des populations autochtones pourraient être érodés en cas de formalisation des régimes fonciers des forêts (voir Chapitre 16 et Nussbaum et Simula, 2005).

Les capacités requises pour évaluer les fournisseurs individuels sont bien supérieures à celles dont disposent les systèmes d'approvisionnement/des marchés publics qui, dans la pratique, dépendent en fait des normes de certification pour faire des évaluations approximatives. Les gouvernements producteurs semblent faire appel aux systèmes de certification essentiellement pour les mêmes raisons. Ceux qui sont en faveur de la mise en place de systèmes d'approvisionnement pourraient soutenir que même s'ils ne sont pas parfaits pour garantir la légalité, ils sont suffisamment performants pour bien remplir la tâche qui leur est assignée et résoudre un réel dilemme pour le secteur forestier.

L'expérience glanée en dehors du secteur forestier montre aussi le bien fondé de cette évaluation positive. Par exemple, les autorités chargées d'élaborer les normes en matière de viande en Europe reconnaissent la valeur des systèmes de certification du secteur privé, et récompensent les entreprises qui se se donnent du mal pour se conformer aux normes en abaissant la barre des conditions réglementaires requises dans leur cas (voir Chapitre 3). Cela semble être une pratique de gestion éminemment frappée au coin du bon sens.

## Arguments critiquant la convergence

Tous les commentateurs ne sont pas aussi favorablement disposés vis-à-vis de la convergence. Les arguments opposés à l'utilisation de la certification en tant que remplaçant de la procédure visant à garantir la légalité ont trait à des questions de principe et aussi à des aspects pratiques.
Questions de principe

Pour les sceptiques, la question fondamentale est celle qui consiste à déterminer s'il est
possible, en toute légitimité, de substituer des systèmes volontaires à la gouvernance
nationale. Ils avancent que la certification est un outil du secteur commercial qui n'a été
conçu ni pour servir l'intérêt public ni pour faire appliquer les dispositions réglementaires
édictées par les Etats-nations. Les systèmes volontaires peuvent être une solution crédible
basée sur l'économie de marché pour les exploitants forestiers qui souhaitent faire
valoir la qualité de leur gestion auprès des acheteurs de produits ligneux. Toutefois les
critiques relèveront que la certification ne doit pas se substituer au gouvernement en
assumant un rôle qui revient légitimement à ce dernier, à savoir la réglementation de
l'activité économique. Les organismes d'accréditation internationaux comme le FSC
ou le PEFC sont responsables devant leurs électorats comme le sont les gouvernements
démocratiques nationaux. Si ces organismes sont effectivement responsables, ils tendront
à l'être à un échelon supra-national plutôt que national. On pourrait même ajouter que
les systèmes de certification ont le potentiel de saper le développement des Etats en
assumant en parallèle certaines responsabilités étatiques qui doivent impérativement
relever des institutions nationales conformément aux dispositions de la Constitution.
Cette éventualité semblerait plus particulièrement applicable aux Etats fragiles dans
lesquels des efforts sont faits pour réhabiliter les institutions de l'Etat. De ce point de
vue, la conformité avec la loi n'est pas un domaine dans lequel le secteur privé est investi
de la légitimité nécessaire pour mener seul les procédures y afférentes.

Une deuxième critique concerne le fait que les systèmes de certification n'ont pas été
conçus pour assurer la conformité avec la loi mais plutôt que la certification forestière a
été établie afin d'aider les utilisateurs légitimes des forêts à faire la preuve de leur capacité
à gérer les forêts de façon responsable (Colchester, 2006). Les systèmes de certification
ont donc été conçus dans un but très général – celui de la gestion durable des forêts –
plutôt que dans le but plus limité de la conformité avec la loi. En outre, les systèmes
de certification prévoient un groupe-cible d'utilisateurs spécifiques, composé de ceux
qui souhaitent montrer de hauts niveaux de supervision forestière. La vérification de la
légalité doit s'appliquer à tous les opérateurs du secteur forestier. Pour avoir un impact,
la vérification doit permettre d'identifier ceux qui exercent leurs activités en dehors de la
loi et être dotée des moyens suffisants pour mettre un terme à ces activités.

Comme le montrent les Figures 1.1 et 1.2 du Chapitre 1, la certification est peu avancée
dans les pays où l'exploitation illégale du bois est monnaie courante. Elle atteint son plus
haut degré de développement dans les pays où la conformité avec la loi n'est pas considérée
comme un problème majeur pour l'élaboration des stratégies et reste largement confinée
aux pays développés de l'hémisphère nord (même s'il existe une certification pour les
forêts plantées dans le sud). Les raisons pour lesquelles la certification n'a pas progressé
plus rapidement dans les forêts tropicales naturelles tiennent aux difficultés inhérentes à
ce type d'environnement sur le plan des objectifs économiques, écologiques et sociaux
de la gestion forestière. Comme nous l'a montré l'expérience acquise tout au long de la
dernière décennie, aucune solution n'est facilement ni rapidement applicable. On peut
également assumer dans ce genre de situation que le manque de certification constaté
dans ces environnements forestiers ne résulte ni d'un défaut d'engagement de la part des organismes de certification ni de l'insuffisance de leurs efforts. Les sceptiques pourraient ajouter un corollaire, à savoir que tout rapide accroissement du nombre de forêts certifiées dans des régions non-certifiables auparavant ne pourrait résulter que d'un compromis sur les normes, plutôt que d'un changement soudain des niveaux de conformité à ces normes.

## Questions pratiques

Les ONG de défense des droits environnementaux ont allégué qu'il y a des cas où les normes de certification ont été acceptées comme preuves de la légalité des activités dans des situations où il y a des signes manifestes de production illégale. Même dans les cas où de telles allégations sont justifiées, elles ne sapent pas complètement les fondements de l'entreprise ; il est inévitable que des erreurs soient commises. Elles pourraient toutefois renforcer les soupçons portant à croire que partout ou le processus est piloté par des intérêts commerciaux, ce sont les normes de performance qui en pâtissent.

## Autres domaines de préoccupation

Il y a deux autres domaines principaux de préoccupation :

* Les conflits d'intérêts entre prestataires de services ; et

* Les partis pris contre les petits producteurs et les pauvres.

**Conflits d'intérêts.** Une question qui mérite de retenir l'attention est celle du pouvoir détenu par les organismes d'accréditation pour prévenir les conflits d'intérêts survenant avec des agents de certification individuels. L'introduction de la vérification du caractère légal des opérations en tant que nouvelle initiative politique internationale de grande envergure a entraîné une réponse de l'industrie de certification désireuse de conquérir de nouveaux marchés. Le résultat en est que les agents de certification peuvent à la fois vérifier la conformité avec la loi au titre de systèmes d'assurance de la légalité du bois relevant du secteur public et certifier la conformité avec la loi au titre de systèmes de certification relevant du secteur privé. Cette situation porte en elle les germes d'un conflit d'intérêt et pourrait favoriser des allégations selon lesquelles les intérêts commerciaux influenceraient les décisions en matière de conformité. Elle rejoint les préoccupations exprimées à propos du personnel de certification qui pourrait parfois se retrouver de mèche avec les exploitants dont il certifie les activités. Malgré la réglementation mise en place par les organismes d'accréditation pour limiter ce type d'abus, force est de constater la permanence d'une zone grise en la matière et l'accentuation du problème à travers la pratique de certains organismes de certification qui engagent sous contrat – pour des missions de certification – des consultants freelance qui pourraient se retrouver à « travailler pour les deux côtés ».

**Parti pris contre les petits producteurs et les pauvres.** Un thème récurrent dans ce livre est celui des relations entre la politique et l'équité. De nombreux opérateurs qui se conforment à la législation (et, en particulier, les petits producteurs) n'ont reçu aucune incitation financière
pour investir dans des systèmes de certification volontaire. Ces opérateurs pourraient être désavantagés au cas où la certification serait utilisée comme première approximation de la conformité avec la législation. La certification ayant déjà été adoptée, à travers le monde, par les exploitants forestiers caractérisés par une plus forte intensité de capital, il en résulte une menace pour les petits producteurs qui pourraient être écrasés par ces entreprises beaucoup plus importantes. Les exploitants certifiés existants qui captureront les marchés avant tous leurs concurrents seront ceux qui prendront l'avantage en sachant démontrer la légalité de leurs activités de façon crédible, en particulier dans le contexte de la commercialisation de produits à valeur d'exportation plus élevée. Cela pourrait accentuer la consolidation d'une industrie naissante (voir le Chapitre 26 pour un examen plus approfondi de la question).

## 22.6 Perspectives d'avenir – la certification en tant que complément de la vérification ?

Les controverses entourant la question de la certification des forêts sont bien connues et font désormais partie du territoire de tous les principaux organismes de certification. Ce qui peut toutefois présenter un caractère de nouveauté est l'effet sur la certification de l'intérêt accru porté à la question de la légalité, suite à l'importance stratégique donnée à l'application des législations forestières, de la gouvernance et du commerce (FLEGT) et, en particulier à la mise en œuvre du Plan d'action de l'UE. De plus en plus pris en compte dans les politiques forestières, le thème de la légalité pourrait avoir une grande influence sur l'intérêt du public pour les questions liées à la légalité ainsi que les perceptions qu'il en a. Il pourrait y avoir des répercussions sur les marchés de consommation – répercussions qui seraient le plus souvent évidemment négatives et toucheraient l'extrémité à plus haut risque du spectre. Les organismes d'accréditation et de certification devront prendre acte de cette évolution et veiller encore plus à l'application des normes élaborées. Dans les pays dans lesquels des APV (accords de partenariat volontaires) avec l'UE sont en voie de préparation, les définitions concernant la légalité feront vraisemblablement l'objet d'un très vif intérêt de la part du public. Dans un contexte de certification, il pourrait être nécessaire de revoir les critères à l'aune desquels est évaluée – dans de telles situations – la conformité avec les normes nationales en s'efforçant à une plus grande rigueur et à une transparence accrue.

Une question quelque peu différente concerne la façon dont la convergence entre la certification et la vérification devrait être analysée du point de vue de la gouvernance et pas seulement par rapport à la conformité juridique. Il y a certainement de bonnes raisons a priori de se féliciter de toute mesure visant à promouvoir l'instauration possible d'une gestion durable et des mécanismes de consultation publique nécessaires pour atteindre cet objectif. De même, il semble raisonnable d'accorder un traitement préférentiel aux exploitants forestiers qui essaient déjà d'agir en toute légalité et de les exonérer de tous frais supplémentaires inutiles. Des esprits critiques pourraient cependant soutenir qu'utiliser la certification comme substitution de légalisation est un peu comme de « mettre la charrue avant les bœufs ». L'autorité de l'Etat est indispensable à l'efficacité du processus de vérification de la légalité dont les responsabilités devront aussi être clairement définies.
et ne pas être liées à des intérêts financiers. Si cette autorité était déléguée trop en aval et laissée aux forces du marché, la légalité dans l'intérêt du commerce risquerait d'être battue en brèche avant même que le programme FLEGT ait eu le temps de prendre son envol.

Il existe donc de solides arguments pour maintenir une séparation non seulement conceptuelle mais aussi institutionnelle entre la certification et l'assurance de la légalité. Cette séparation donnerait la priorité aux définitions de l'Etat en matière de normes de légalité et en encouragerait l'évaluation rigoureuse et sans ambiguïté.

Si cette interprétation est acceptée, deux séries de conditions pourraient alors être imposées aux agents chargés de la certification :

* Les agents de certification pourraient avoir besoin de se montrer bien plus rigoureux et d'appliquer des méthodes plus transparentes en rendant leurs jugements de conformité avec la législation s'ils veulent avoir quelque chance que leurs interprétations soient acceptées par les ONG et autres groupes de militants – puis en dernière analyse par le grand public – sans que des questions soient posées.

* Les organismes d'accréditation devront prendre des mesures pour veiller à que leurs objectifs ne soient pas compromis par des intérêts commerciaux liés :

- Aux évaluations de conformité avec les normes compte tenu, en particulier, du passage du temps ; il faudra suivre la situation de très près pour s'assurer qu'il n'y aura pas de tendance à la baisse du niveau de conformité.

- Aux individus et organisations auxquels ils (les organismes d'accréditation) font appel pour l'évaluation du degré de conformité ; il faudra veiller à éviter les conflits d'intérêts.

Il pourrait être nécessaire de disposer de codes de conduite clairs pour régir les deux courants d'opérations et maintenir leur séparation. Il pourrait aussi être utile d'envisager l'établissement d'un système autorisant les agents qui vérifient le caractère légal des opérations du secteur forestier à exercer leurs fonctions.

## 22.7 Conclusion

Des ambiguïtés demeurent dans le fonctionnement actuel des principaux systèmes de certification quant aux preuves de conformité avec la législation, et il est probable qu'elles seront mises à profit par les tenants de la nouvelle démarche – favorable à la vérification de la légalité – qui n'hésiteront pas à en grossir les inconséquences. En tout état de cause, il importe que les deux courants de réglementation, volontaire et statutaire, se développent simultanément. Il ne faut toutefois pas oublier leur raison d'être – la nécessaire amélioration d'une gouvernance généralement médiocre du secteur forestier. L'Etat a un rôle critique bien défini à jouer puisqu'il doit rendre des comptes aux citoyens (même de manière imparfaite) suivant des procédures qui ne sont absolument pas applicables aux institutions du secteur privé.
Cette évaluation ne vaut pas seulement pour la certification. Le contexte dans lequel se déroule le processus de vérification de la légalité semble aussi se transformer et les mêmes effets pourraient donc également s'y faire sentir. En particulier dans le domaine des institutions, les autorités forestières pourraient tirer un grand parti des enseignements de ces dix dernières années en matière de certification et tenter d'en utiliser les points forts lorsqu'elles doivent vérifier le caractère légal des activités du secteur. Au nombre de ces points forts figurent tous ceux qui se rattachent à la gouvernance des systèmes et à l'accréditation des prestataires de services – deux domaines qui ne font jusqu'ici pas la part assez belle aux systèmes de vérification et d'assurance de la légalité et qui sont pourtant essentiels à la crédibilité du processus.

Si la convergence entre la certification et l'assurance de la légalité peut présenter un défic particulier pour le processus le mieux établi (celui de la certification), la certification pourrait cependant se révéler fort utile pour la nouvelle initiative.
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## Nouvelles technologies pour appuyer une gouvernance forestière améliorée

Note : Neil Bird et Hans Thiel sont les auteurs de ce chapitre basé sur leur article : Bird, N. et Thiel, H. 2007 New technologies in support of improved forest governance: factors influencing success. VERIFOR, Briefing Paper No. 7. ODI, Londres.

### 23.1 Introduction

L'application de technologies novatrices ouvre de nouvelles perspectives en matière de contrôle réglementaire dans le secteur forestier. De nouvelles technologies sont introduites progressivement à mesure que les pays en reconnaissent les bénéfices potentiels et mettent en place les moyens nécessaires. Dans ce chapitre, nous examinons ces nouvelles technologies sous l'angle de la gouvernance forestière et formulons des suggestions sur la façon dont elles pourraient être appuyées par des arrangements institutionnels qui renforceraient la responsabilité et la transparence du secteur public et favoriserait l'indépendance des actions entreprises. Nous commençons par donner un aperçu général de ces technologies dans le contexte du secteur forestier avant d'examiner les faits en nous référant au cas du Brésil en particulier. Dans la dernière partie, nous regroupons toutes nos observations et identifions un certain nombre de questions clé susceptibles de favoriser la réussite de l'adoption de ces technologies dans les systèmes de gouvernance forestière.

### 23.2 Quelles sont les technologies en cause ?

L'introduction au cours des quelques dernières années de données enregistrées à distance au moyen de satellites et d'avions volant à très haute altitude a constitué un progrès majeur dans la production d'images détaillées de paysages forestiers sur de vastes surfaces. Des images de forêts entières peuvent maintenant être facilement acquises et utilisées par les autorités forestières pour identifier toute une série de phénomènes allant de feux et d'incendies de forêts à des défrichages non autorisés en plein cœur des forêts.

Etant donné que ces informations se présentent sous forme numérique, elles peuvent être transformées et incorporées dans des systèmes d'information géographique (SIG) et combinées avec d'autres types de sources d'information géographique (par ex. des cartes topographiques) pour procéder à une analyse complète du couvert boisé et, sur une période donnée, à celle du changement d'affectation des terres (dont le déboisement qui présente évidemment un intérêt tout particulier). La superposition des cartes topographiques (établissant les limites officielles des forêts) et les images satellitaires récentes permet de mettre facilement en évidence les différences (ou les écarts) éventuels entre les limites enregistrées et le couvert boisé actuel.
D'autres informations peuvent être ajoutées au SIG à travers les systèmes manuels de géolocalisation par satellite qui peuvent relever et enregistrer la position (exacte) des points géodésiques. Les données applicables au secteur forestier vont de la localisation des installations de transformation des bois à celle des aires d'empilement et de ramassage des grumes, voire à l'individualisation d'arbres de la forêt.

Les technologies basées sur internet (y compris les bases de données intégrées facilement accessibles en ligne) offrent de nouvelles opportunités de communiquer des informations qui avaient auparavant le papier pour seul support. Les formulaires administratifs et permis qui constituent l'essentiel des contrôles réglementaires appliqués pour les forêts au niveau national peuvent désormais être transmis par voie électronique entre l'administration forestière et les utilisateurs, permettant un gain de temps et une économie d'efforts considérables. La toile (le web) à l'échelle mondiale est un outil exceptionnel qui permet une diffusion beaucoup plus étendue et transparente des informations émanant des administrations forestières.

## 23.3 Qu'attendre de ces nouvelles technologies en matière de gouvernance forestière ?

Les nouvelles technologies devraient pouvoir aider à combler un certain nombre de lacunes constatées dans le secteur forestier en matière de gouvernance. L'insuffisance de la coordination et des voies de transmission entre les services d'information gouvernementaux et les systèmes d'administration entraîne une très grande inefficacité. Il arrive souvent que les registres du cadastre, les procédures administratives relatives à l'environnement, le suivi des changements en matière d'affectation des terres et les données sur le produit des impôts et des recettes fiscales fassent défaut, soient incomplets ou totalement obsolètes. Dans les cas où les bureaux de l'administration sont installés dans des centres régionaux éloignés des zones forestières, les opérateurs commerciaux dans ces zones rurales ont souvent du mal à observer toutes les prescriptions administratives requises au titre de la conformité avec la loi.

La difficulté la plus communément rencontrée est liée au manque d'information, laquelle entraîne une médiocre performance de l'autorité forestière qui ne rend pas suffisamment compte aux contribuables. Le droit de regard du public sur les données concernant les permis d'exploitation forestière et les recettes fiscales n'est le plus souvent pas respecté – ce qui rend le système vulnérable et sans défense par rapport à un usage abusif.

Il convient toutefois de faire apprécier par les différents groupes d'utilisateurs possibles le parti qui peut être tiré des nouvelles technologies pour en faciliter l'adoption à grande échelle dans le secteur forestier. S'agissant de l'Etat, trois grands bénéfices potentiels peuvent être relevés :

* Une plus grande transparence et une diminution de la probabilité de corruption – les procédures de saisie automatisées de formulaires et permis normalisés rendent la falsification plus difficile que dans le cas du support papier ;
* De meilleures chances de publier en temps opportun les informations statistiques voulues (données géographiques, processus de délivrance de permis, sanctions encourues et résultats obtenus) – ce qui augmentera la transparence du système de réglementation dans son ensemble et incitera le public à faire davantage confiance à l'autorité chargée de l'application des règlements ;

* Éventuellement, une meilleure gestion du secteur public à travers les actions suivantes, par exemple :

- La simplification des tâches et formalités administratives ;

- L'amélioration de la perception des recettes fiscales ;

- La redistribution des maigres ressources existantes pour faire appliquer la loi afin de les optimiser en les réorientant de façon stratégique ;

- L'identification – en la rendant plus facile – des goulets d'étranglement du système administratif éventuellement responsables de retards d'acheminement et de traitement de dossiers et susceptibles d'être plus exposés à la corruption ; et

- L'amélioration de la communication entre les différents services de l'administration gouvernementale – aboutissant à une diffusion de l'information en temps opportun pour la prise de décisions politiques spécifiques.

Les opérateurs forestiers peuvent aussi s'attendre à retirer un bénéfice direct d'un climat d'investissements plus propice dans le secteur privé suite à l'introduction de procédures d'attribution de marchés et de ventes (de bois) plus concurrentielles et transparentes et à l'amélioration des outils électroniques existants sur le marché. Ce dernier aspect s'applique cependant dans une moindre mesure au cas de nombreux pays producteurs de bois tropicaux qui disposent de maigres ressources dans ce domaine. Il n'en demeure pas moins que l'amélioration de l'outil informatique permet une rapidité et une efficacité d'exécution que n'avaient pas les méthodes traditionnelles de commercialisation. Les nouvelles technologies devraient aussi faciliter la mise à disposition de services plus pratiques et plus abordables dans le secteur forestier. Destinés à toutes les parties prenantes, ces services seraient rendus à travers un système de prestations rationalisé en permettant aux utilisateurs privés, en particulier, même à ceux qui résident dans des zones éloignées, d'avoir accès aux procédures administratives par voie électronique.

## 23.4 Quels sont les facteurs qui empêchent ces technologies de contribuer à l'amélioration de la gouvernance forestière ?

L'introduction de nouvelles technologies ne doit pas être considérée sous l'angle purement technique même si cet aspect a une grande importance. D'autres facteurs doivent être pris en compte dès lors qu'est évalué le rôle potentiel de la technologie dans un système réglementaire. Comme le montre l'étude de cas pour l'Equateur, les facteurs politiques peuvent constituer une contrainte importante, en particulier si une faible priorité est accordée au secteur forestier à cet égard. Les groupes d'intérêts bénéficiant du statu quo pourraient fort bien s'opposer à des améliorations du système réglementaire s'ils
estiment qu'ils y perdront. Il se pourrait donc que l'administration publique, l'industrie
ou la société civile (ou les trois ensemble, à des degrés divers) doivent intervenir avec
détermination pour exercer une pression sur les milieux politiques afin que ceux-ci se
prononcent en faveur du changement. L'introduction de nouvelles technologies pourrait
aussi être compromise par une absence de politiques et de stratégies en recommandant
l'adoption et en facilitant la gestion. Il s'agit souvent d'un problème de politique générale
dont la solution ne relève pas de la compétence du secteur forestier.

En outre, l'inertie du public peut aussi constituer une contrainte. Quand leur participation
au processus décisionnel est limitée, les citoyens sont moins enclins à prendre fait et cause
pour les avancées technologiques susceptibles d'améliorer la qualité de ce processus. Ces
attitudes peuvent trouver leur origine dans un sentiment de méfiance généralisée vis-à
vis de la capacité des institutions publiques à mener à bien leurs fonctions statutaires.
D'autres facteurs doivent aussi être pris en compte comme le cadre juridique dans lequel se
déroulent des transactions électroniques qui ne seront pas reconnues parce que le système
administratif ne reconnaît pas les identités qui sont déclinées par voie électronique ou que
les données enregistrées à distance devront être révisées avant l'introduction de nouveaux
contrôles réglementaires. Cela pourrait ralentir l'introduction de la technologie, en
particulier dans le cas du suivi des obligations légales.

Les facteurs institutionnels (par ex., l'insuffisance de l'infrastructure administrative et
du budget consacrés à l'administration des forêts et le manque de personnel qualifié
en résultant pour faire face à l'évolution technologique) peuvent aussi faire obstacle
à l'adoption des nouvelles technologies. La technologie reste onéreuse et inabordable
au vu des maigres ressources de trésorerie d'un grand nombre de services publics. La
concentration de toutes les activités dans une seule institution qui assume toutes les
responsabilités – souvent le cas de l'administration nationale chargée des forêts – pourrait
être un déni de l'opportunité de bénéficier de techniques plus spécialisées. La constitution
d'un grand service regroupant les techniques de l'information n'est tout simplement pas
possible pour de petites institutions (dont les ressources se limitent souvent à un effectif
constitué d'un ou deux techniciens spécialisés).

L'efficacité de la mise en œuvre dépendra donc vraisemblablement d'une collaboration
entre divers départements. Tout manque de coordination entre institutions quant à
l'introduction et au développement de ces technologies et tout chevauchement et/ou
conflit de fonctions et de compétences entre différents niveaux de gouvernement risquent
toutefois de susciter des difficultés dont il faudra sans doute tenir compte.

Enfin, il faudra aussi surmonter des obstacles d'ordre technologique. L'accès à Internet
reste peu fiable, voire inexistant, dans de nombreuses zones rurales. En outre, bien que
le matériel informatique soit d'une qualité bien meilleure qu'auparavant, il risque d'être
beaucoup moins fiable dans un environnement très poussiéreux ou un climat très humide.
Le manque de logiciels spécialisés et de données satellites (télédétection) continue à gêner
les efforts visant à développer l'utilisation de cette technologie dans le secteur forestier.
Par exemple, la technique de l'imagerie visible par structures en bande n'est utilisable
dans les régions tropicales humides que lorsque se dissipe la couverture nuageuse qui limite considérablement le nombre de jours dans l'année où ces données peuvent être collectées. Même dans les cas où des jeux de données assez complets existent, il peut être difficile de comparer ces images aux observations sur le terrain si la résolution n'est pas assez élevée – ce qui en limiterait l'usage au suivi de l'application des législations.

## 23.5 Comment surmonter les contraintes existantes?

Ces contraintes commencent à être prises en compte dans un certain nombre de pays. Ainsi en est-il du cas particulièrement instructif du Brésil qui a investi des montants substantiels dans ces nouvelles technologies pour répondre aux inquiétudes s'exprimant à la fois aux niveaux international et national sur la question du déboisement de l'Amazonie.

Trois types de réformes ont permis d'accélérer le rythme d'adoption de ces technologies dans le secteur forestier.

Tout d'abord, les rôles et les compétences des différents niveaux de gouvernement ont été précisés. C'est un problème habituel dans les pays qui ont connu une progression de la décentralisation ces dernières années sans que les mandats réglementaires aient été clairement définis et élucidés.

En deuxième lieu, le renforcement des compétences professionnelles dans l'administration des forêts a fait l'objet d'une attention spécifique. Ayant toujours traditionnellement privilégié le travail sur le terrain, les départements des forêts dans de nombreux pays ont une perspective limitée des avantages qu'ils pourraient retirer de l'adoption de systèmes technologiques modernes. La situation évolue lentement à mesure qu'une génération de jeunes techniciens, plus sensibilisés à l'importance de l'informatique, rejoint les rangs des services administratifs du gouvernement.

Troisièmement, de nouveaux systèmes ont vu le jour, financés par les investissements publics colossaux nécessaires pour les mettre en service. Il n'est possible de procéder à ce type de réforme qu'avec la volonté institutionnelle et politique suffisante pour la mener à bien et la mise à disposition, par le gouvernement, des ressources financières nécessaires qui doivent être renouvelées tous les ans à travers le processus d'affectation budgétaire annuel.

Ces trois types de réforme sont analysés ci-après.

### Clarification des fonctions et des compétences aux différents niveaux de gouvernement

Comme noté au Chapitre 9, le Conseil national pour l'environnement du Brésil (CONAMA) a procédé à une réforme politique de grande ampleur fin 2006, et accordé un délai d'un an aux Etats pour assumer leurs compétences dans le cadre du Système
national pour la gestion de l'environnement (SISNAMA). Tous les Etats étaient sommés de mettre en place, dans les délais ainsi impartis (une année), leurs propres systèmes d'administration et de contrôle forestiers, rattachés à la fois au Système national d'information pour les forêts (SISCOM) et au Système national d'information pour l'environnement (SISNIMA).

Au moment de la rédaction de ce chapitre, un protocole établissant un partage des rôles et des responsabilités dans un nouveau régime forestier décentralisé (MMA 2006c) est en cours de discussion au sein de la Commission inter-institutionnelle pour coordonner le Programme national des forêts (CONAFLOR). L'étape ainsi franchie est importante. Avant l'adoption de ces résolutions, l'Agence fédérale pour l'environnement (IBAMA) était dotée de compétences qui empiétaient sur celles des Etats provinciaux – ce qui entraînait inefficacité et double emploi et donnait même parfois lieu à des conflits importants. Une division des rôles et des compétences plutôt floue entre les différents niveaux de gouvernement empêchait totalement la mise en place d'un système cohérent d'administration des forêts et de délivrance de permis foncier, et limitait sérieusement les gains pouvant être retirés de l'adoption de la nouvelle technologie.

Bien que les Etats soient libres de mettre en œuvre leurs propres systèmes de contrôle, la coopération de l'agence fédérale leur était acquise à travers la conclusion d'un accord pour fournir ce type d'expertise (mise en place de systèmes électroniques) et la création d'une commission composée de multiples parties prenantes pour assurer le suivi de la mise en service. Les institutions opérant au niveau fédéral, IBAMA et le ministère de l'Environnement (MMA), ont mis gratuitement à la disposition des Etats un nouveau système de contrôle forestier électronique et assurent aussi la formation nécessaire à son utilisation (voir section 23.6 ci-après).

Le suivi des activités forestières illégales au niveau national continue à être assuré par les agences fédérales, la responsabilité de la coordination étant assumée par le Groupe de travail interministériel permanent pour réduire la déforestation dans l'Amazonie brésilienne (GTPDA). Le décret présidentiel ayant porté création du GTPDA a prévu la participation de dix ministères à ce groupe de façon à assurer une réponse collective au sein de la plus large représentation possible. Les institutions nationales à vocation technique, comme l'Institut national pour la recherche spatiale (INPE), sont également membres de ce groupe. La fourniture des jeux de données techniques (par ex. télédétection) a été essentielle au début pour avoir un aperçu général de la situation afin d'orienter les actions réglementaires. A présent, le système de suivi par satellite DETER, capable de détecter des activités illégales de déboisement en Amazonie quasiment « en temps réel », est le système privilégié pour les observations.

## Renforcement de la compétence des administrations forestières étatiques

Depuis 2003, l'Agence fédérale pour l'environnement (IBAMA) a recruté de nouveaux employés, ajoutant plus de 25 pour cent à ses effectifs précédents. En parallèle, l'Agence
a pris une série de sanctions disciplinaires et licencié pour corruption des douzaines de membres de son personnel. Le résultat en est une équipe de jeunes professionnels dynamiques qui connaissent et utilisent les nouvelles technologies avec brio. Un processus similaire se déroule actuellement au niveau fédéral, étant donné que la décentralisation en cours (dévolution des compétences forestières aux Etats) n'inclut pas le transfert des ressources de l'Agence.

## Création statutaire de nouveaux systèmes d'information électronique

La Résolution 379 du Conseil national pour l'environnement (CONAMA) porte création d'un système au titre duquel toutes les agences environnementales étatiques doivent mettre en place des systèmes d'information forestiers. Les normes fondamentales et critères minimaux que ces systèmes doivent adopter sont définis au niveau fédéral. L'accès aux systèmes mis en place au niveau des différents Etats doit être libre pour permettre leur transfert dans le système national d'information pour les forêts (SISCOM).

L'Instruction normative No. 5 (MMA IN No. 5/11.XII.2006) stipule que tous les plans de gestion forestière qui ont été approuvés doivent être enregistrés au cadastre national des plans pour une gestion durable des forêts (CNPM) auquel le public pourra accéder librement par internet. Des mises à jour des informations seront saisies au moins deux fois par an dans une base de données centralisée et un rapport annuel devra être transmis par chaque niveau de gouvernement au service forestier fédéral.

Il n'aurait tout simplement pas été possible d'atteindre un tel degré de sophistication en matière de gestion de l'information avant l'introduction des bases de données électroniques. Certains des tout premiers systèmes d'information mis en place l'ont été au niveau des Etats, en particulier dans l'Etat du Mato Grosso (voir Encadré 23.1).

## 23.6 Remplacement d'un système de contrôle discrédité sur support papier par des systèmes électroniques

L'Agence fédérale de l'environnement (IBAMA) du Brésil met en place progressivement depuis plusieurs années un nouveau système de contrôle et d'administration électronique des forêts du pays. Il s'agit du système DOF (Documento de Origen Florestal) dont l'introduction au niveau national remonte au mois de septembre 2006. Pour satisfaire aux dispositions du nouveau système, les exploitants forestiers sont tenus de s'inscrire auprès d'une base de données administrative, le CTF (Cadastro Técnico Federal). Le CTF est en service depuis 2001 et accessible en ligne. Contrairement à la procédure retenue pour la base de données CC-SEMA du Mato Grosso (Encadré 23.1), les utilisateurs peuvent s'inscrire eux-mêmes en ligne. Cependant, si l'authenticité des informations portées par les utilisateurs est mise en doute, l'administration forestière peut demander à l'utilisateur de soumettre une documentation à l'appui sous forme de documents imprimés (Chaves, J.H. 2006 et al. septembre).
## Encadré 23.1 Programmes d'appui technologique à la réforme du secteur forestier dans le Mato Grosso, Brésil

En 1999, la Fondation pour l'environnement du Mato Grosso [Fundación Estadual de Meio Ambiente] (FEMA), avec le concours du Programme-pilote (financé par des fonds internationaux) pour la conservation des forêts tropicales au Brésil (PPG-7), a mis en place le système de planification pour le zonage des terres [Sistema de Licenciamiento Ambiental em Propriedade Rural] (SLAPR)). Mis en service en 2000, le SLAPR dont l'objectif principal est la réduction de la déforestation illégale, est un système d'information pionnier pour le Brésil. Il s'agit d'une base de données centralisée qui combine les informations sur la délivrance de permis d'environnement aux propriétés rurales avec celles qui concernent le suivi et le contrôle des changements d'affectation des terres. Le système est applicable aux forêts privées et contient les informations suivantes : les limites (basées sur leurs coordonnées géographiques) de chaque propriété dûment autorisée ; les limites de la zone « réservée » (conformément aux dispositions de la loi) qui doit rester boisée à l'intérieur même de la propriété et les limites de toutes les « zones protégées », y compris les pentes raides et les zones tampon en bordure des cours d'eau. Dès qu'un permis d'environnement est émis pour une propriété donnée, toutes ces données sont saisies dans le système de façon à pouvoir surveiller les changements du couvert boisé à partir d'images satellite et, le cas échéant, à faire appliquer les mesures prévues par la législation.

Au début de sa mise en service, le système s'est révélé trop lent pour et n'a permis de détecter aucun impact notable résultant de l'application des législations en vigueur dans le secteur forestier. Les données recueillies en 2004 montrent que la déforestation illégale dans les zones agréées (au bénéfice d'un permis) n'était pas notablement de moindre ampleur que celle des zones non agréées – ce qui indiquait une persistance de l'inefficacité des mesures visant à faire appliquer la loi et à sanctionner la déforestation illégale.

Ces failles du système sont devenues apparentes en juin et août 2005 quand deux opérations anti-corruption spectaculaires appelées Operação Curupira 1 et 2 ont été lancées et menées en coopération par le ministère de l'Environnement, le Ministério Público et la Police fédérale. Ces opérations ont révélé que certains agents officiels de la FEMA avaient prêté main forte aux auteurs d'activités illégales de déforestation en trafiquant les images satellite et en fabriquant des faux (documents) pour blanchir des transactions de bois résultant d'une exploitation illégale de la ressource.

Peu de temps après ces deux opérations, il a été mis un terme aux activités de la FEMA (fondation de statut semi-autonome) qui, ultérieurement, a été remplacée par une institution étatique dépendant de l'administration publique, la SEMA (Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso). Cette institution a ajouté deux nouvelles technologies à la panoplie du système SLAPR pour gérer les domaines de compétence applicables dans l'Etat du Mato Grosso : une base de données sur les producteurs et les consommateurs de produits forestiers (CC-SEMA) et un système de contrôle et d'administration en ligne des produits forestiers (SISFLORA).

A suivre
## Encadré 23.1 (suite)

Pour extraire du bois ou défricher les forêts naturelles dans le Mato Grosso, il faut tout d'abord obtenir un permis d'environnement au titre du système SLAPR. En outre, tout plan de gestion des forêts comme tout permis de déforestation doit être approuvé par la SEMA qui accorde ensuite un « crédit » (sous forme de tonnages de bois timber-volume) au titre du système SISFLORA. Les producteurs de bois peuvent gérer ce « crédit-tonnage » de bois en ligne et imprimer eux-mêmes leurs permis de transport de bois. Pour ce faire, il est nécessaire que ces crédits et permis aient été préalablement inscrits et enregistrés dans la base de données CC-SEMA. Pour pouvoir être inscrits dans cette base, les utilisateurs devront apporter la preuve de leur statut juridique et de leur observation des dispositions applicables (en matière de régime foncier, de taxes et redevances, de permis d'environnement et d'approbation par les autorités municipales, etc.). Ces procédures ont été mises en œuvre afin que toute la filière de production du bois soit visée par le système de contrôle et aussi pour faire obstacle à l'utilisation de « sociétés bidon » pour blanchir du bois illégal (comme cela est arrivé dans le passé).

Dès qu'ils sont enregistrés dans la base de données CC-SEMA, les opérateurs forestiers peuvent avoir accès au système SISFLORA en ligne moyennant la saisie d'un mot de passe personnel. Les producteurs qui ont la possibilité d'accéder aux tonnages de bois peuvent les proposer à la vente en ligne à des consommateurs enregistrés dans cette même base. C'est seulement lorsque le consommateur accepte le bois proposé à la vente et que la transaction est saisie dans le système que les volumes de bois sont alors déduits automatiquement du « crédit-tonnage » (par essences) du plan de gestion et qu'un permis de transport individualisé sous forme de code-barres est imprimé. Une innovation intéressante de ce système est le lien établi entre les producteurs et les consommateurs à travers un processus administratif potentiellement porteur (d'un marché) d'échanges électroniques de bois d'œuvre légalement exploité entre acteurs inscrits auprès de la CC-SEMA.

Dans le système DOF comme dans le système SISFLORA du Mato Grosso, le nouveau permis de transport du bois avec code-barres (DOF ou GF) émis par voie électronique remplace l'ancien permis de transport (discrédité) ATPF sur support papier. Les nouveaux permis comportent des informations (à l'intention des contrôles routiers qui sont effectués) sur l'origine et le tonnage des grumes transportées. A l'arrivée à l'usine de transformation du bois, les informations saisies dans le document avec code-barres sont lues en se branchant sur le système en ligne et permettent d'honorer le « crédit-tonnage » dont l'industrie a besoin pour émettre à son tour les permis de transport (DOF ou GF) des produits intermédiaires transformés. Si on compare ce système au précédent, on constate qu'il incombe désormais au producteur d'imprimer le permis DOF ou GF et de rendre compte à l'administration – ce qui réduit les coûts et la bureaucratie. Le code-barres individualise le permis de transport du bois et protège le système contre les fraudes. Le fait que le système soit en ligne permet aussi de le prémunir contre toute tentative
arbitraire de la part des Bureaucrates locaux et diminue le risque de corruption. En outre,
il est désormais possible de relier entre eux les sites d'origine des coupes forestières et les
sites où les grumes sont transportées pour être transformées, établissant ainsi une chaîne
de traçabilité crédible qui peut être vérifiée par contrôles ponctuels effectués par les
autorités. Tous les Etats brésiliens sont tenus, conformément aux dispositions en vigueur,
de concéder à IBAMA le libre accès à ces informations de façon à les intégrer dans le
système fédéral SISCOM.

Ces nouveaux systèmes peuvent cependant être gênés par un défaut de sensibilisation
à l'utilisation d'internet et/ou par le niveau de connaissance en informatique de leurs
utilisateurs potentiels. L'informatisation de la société et, par conséquent, l'accès à internet,
progressent cependant rapidement au Brésil. Par exemple, le système de pensions public
est désormais accessible en ligne, même depuis les régions éloignées, et permet aux ayant
droits de percevoir leurs retraites. IBAMA envisage de fournir aux utilisateurs du système
DOF un accès aux terminaux informatiques à travers ses bureaux régionaux disséminés
dans tous les Etats en Amazonie.

Une autre contrainte sur le plan pratique est le manque actuel d'accès en ligne à la base de données depuis les aires de coupes forestières. Les informations concernant les volumes et les essences qui seront transportés devront donc être déterminés d'avance – ce qui implique une réduction de la marge de manœuvre au niveau de l'exécution puisque ces décisions ne pourront être prises sur les aires de coupe. Il en découle la nécessité de mieux planifier les opérations d'extraction et de transport du bois et d'accéder à un niveau d'efficacité et de consolidation de l'industrie qui est loin d'être universellement atteint.

## 23.7 Comment réussir l'adoption des nouvelles technologies dans le contexte des systèmes de gouvernance forestière

La situation décrite ci-dessus laisse entrevoir que le succès – en matière d'adoption des
nouvelles technologies visant les activités de vérification et réglementation forestières –
dépendra des progrès qui seront accomplis dans six domaines clé. Une brève description
en est donnée dans les paragraphes qui suivent.

Questions clé relevant du domaine politique. Une condition préalable essentielle semble
bien être celle du soutien apporté par les plus hautes instances gouvernementales. En raison
de leur nature même, les choix technologiques sont au centre du processus décisionnel
et les décisions devront ensuite être systématiquement reprises à tous les niveaux de
gouvernement. C'est un aspect important étant donné que l'utilisation des nouvelles
technologies peut avoir un impact substantiel sur les dépenses publiques. Les coûts
d'acquisition d'images satellite commerciales ou d'applications de logiciels commercial
peuvent être colossaux et il est essentiel de sensibiliser le public aux retombées positives
de ces technologies par des campagnes de communication bien orchestrées. Il sera tout
particulièrement important de saisir le Parlement de cette question au moment des
auditions budgétaires associées à la présentation annuelle du budget. Les investissements
engagés doivent aussi être rendus publics à travers les instruments de planification financière intermédiaires comme les cadres de dépenses à mi-parcours [Medium-Term Expenditure Frameworks (MTEFs)], qui font partie du programme et budget du gouvernement. Il faut en effet que ces retombées bénéfiques soient mieux comprises non seulement par les décideurs (y compris le législateur) mais aussi par le grand public et par les média. La façon de procéder pourrait dépendre de la politique plus générale que le gouvernement adoptera aux divers échelons de l'administration quant à l'utilisation des systèmes technologiques en question.

Questions clé relevant du domaine juridique. Une autre condition essentielle est celle de l'existence d'un cadre juridique qui reconnaît l'utilisation des nouvelles technologies aux fins de l'application de la législation et qui autorise la conduite en ligne des procédures relatives à l'administration publique. De telles dispositions sont rarement inscrites dans les textes législatifs en vigueur et il importe donc que toute stratégie portant sur l'introduction de technologies dans le système de réglementation étatique prête attention à la nécessité de procéder à une réforme législative le plus tôt possible. Il est peu probable que ce type de législation ait un rang de priorité élevé dans le programme politique du gouvernement si elle reste confinée au secteur forestier. Dans le contexte de l'adoption des nouvelles technologies, une tactique efficace pour garantir un examen de ce type de législation en temps opportun par le législateur est de cibler une réforme plus vaste qui englobe des domaines de compétence plus étendus du gouvernement central.

Questions clé relevant du domaine institutionnel. Les rôles et compétences doivent être clairement définis dans le modèle des structures institutionnelles et sociétales qui sont à la base de tout système de gouvernance forestière. Les technologies de contrôle forestier devraient être intégrées aux technologies utilisées dans d'autres structures gouvernementales élargies (par ex. régime foncier, système judiciaire, impôts et recettes fiscales). Il n'est cependant pas facile d'administrer ce type d'actions intégrées et il pourrait être nécessaire de prévoir la création d'un organe de supervision comme une commission intersectorielle par exemple. Les autorités forestières doivent être capables d'utiliser ces technologies pour produire des informations stratégiques si elles veulent avoir un impact visible sur l'application des législations. Cela pourrait entraîner l'obligation de créer des unités de communication ou de renforcer celles qui existent déjà au sein de l'administration forestière. La participation du secteur privé à l'introduction et au maintien de nouvelles technologies pourrait être une option à envisager pour accélérer la mise en œuvre. Les technologies peuvent aussi promouvoir des actions décentralisées à travers l'amélioration radicale des communications entre l'Etat fédéral et les Etats. En outre, ces technologies peuvent constituer des outils efficaces pour permettre à l'administration centrale de suivre et de superviser la performance des autorités régionales ou locales dans leurs domaines de compétence décentralisés.

Questions clé relevant de la technologie. L'existence d'une infrastructure technique constitue bien évidemment une condition préalable incontournable afin que les utilisateurs puissent accéder à l'internet. Un problème spécifique sera probablement l'accès à internet depuis le site de coupe forestière. Les camps forestiers sont souvent trop
éloignés pour être accessibles par les technologies sans fil (wi-fi) quoique cet obstacle soit actuellement contourné – grâce au rythme de progression de l'évolution technologique – par l'accès à distance aux bases de données depuis les réseaux de téléphonie cellulaires. La fiabilité de l'accès et la sécurité de gestion des données sont aussi des conditions préalables indispensables au bon fonctionnement de tout système de contrôle basé sur ce type de technologie. Dans ce contexte et afin de mieux préserver l'intégrité de ces nouveaux systèmes électroniques, il sera judicieux de faire bénéficier le secteur forestier de l'expérience d'autres secteurs (par ex. le secteur bancaire) pour assurer la protection et la sécurité des données électroniques.

Questions clé relevant de l'application de la législation. Les infractions à la loi détectées à travers l'utilisation des nouvelles ressources technologiques finissent souvent par être examinées (dans le cadre des sanctions appliquées) suivant des procédures bureaucratiques extrêmement lentes qui dépendent de l'administration ou des instances judiciaires. Si les délits ne sont pas sanctionnés efficacement en temps opportun, il en résultera une érosion de la confiance du public qui compromettra la crédibilité du système de gouvernance forestière. L'existence de services indépendants et efficaces pour veiller à l'imposition et à l'application des sanctions et la vigilance de la société civile sont donc des éléments d'importance cruciale pour favoriser l'application des législations forestières et faire en sorte que les nouvelles technologies aient l'impact souhaité.

Questions clé relevant du domaine culturel. Le faible niveau de l'éducation de base dans un grand nombre de communautés rurales augmente la dépendance de ces communautés vis-à-vis des intermédiaires, que l'administration forestière utilise des systèmes modernes (électroniques) ou traditionnels (support papier). Les risques de corruption s'en trouvent aussi accrus. Il est donc particulièrement important d'informer et d'éduquer ces utilisateurs pour leur faire connaître les règles et procédures requises pour extraire le bois en toute légalité ainsi que de mettre à leur disposition des systèmes simples et accessibles. Il y a lieu de signaler en même temps que le mythe selon lequel les communautés rurales seraient réticentes à l'utilisation des technologies modernes et d'internet a déjà volé en éclats comme le montre l'usage enthousiaste qu'elles font des téléphones portables et des messages SMS. Il importe que ce potentiel soit utilisé à bon escient pour l'introduction des nouvelles technologies dans le secteur forestier.

## 23.8 Résumé

Les nouvelles technologies peuvent présenter des opportunités supplémentaires de remédier à certaines insuffisances constatées en matière de gouvernance dans le secteur forestier, et générer des bénéfices substantiels pour les groupes d'utilisateurs principaux, notamment les Etats, les exploitants forestiers et d'autres parties prenantes. L'adoption de ces nouvelles technologies peut cependant être gênée par des facteurs politiques et institutionnels ainsi que par des contraintes d'ordre technologique. Un certain nombre de pays procèdent actuellement à un examen de ces obstacles et l'expérience du Brésil est fort instructive à cet égard en montrant la valeur d'une approche comportant les trois volets suivants : (i) clarification des rôles et des compétences des différents niveaux de
gouvernement ; (ii) renforcement des compétences professionnelles dans l'administration forestière ; et (iii) création de nouvelles structures et investissements y afférents. Plus généralement, pour tirer pleinement parti des bénéfices potentiels des nouvelles technologies, les pays devront tenir compte de six domaines d'activités clé, portant sur les questions d'ordre politique, juridique, institutionnel, technologique et culturel sans oublier les aspects relatifs à l'application de la législation.
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## Processus à multiples parties prenantes : enseignements tirés du processus de vérification du bois

Note : Cecilia Luttrell est l'auteure de ce chapitre, basé sur l'article de Luttrell, C. 2008 Multi-stakeholder processes: lessons for the process of timber verification. VERIFOR, Briefing Paper No. 8. ODI, Londres.

### 24.1 Introduction

Il y a eu profusion de délégations de pouvoirs en matière de gouvernance publique au cours des deux dernières décennies et cela a entraîné une grande diversité de partenariats entre l'Etat, le secteur des entreprises, les ONG et d'autres acteurs de la société civile ainsi que la mise en place de processus à multiples parties prenantes [multi-stakeholder processes] (MSP) pour tenter de concilier les points de vue divergents des partenaires. Les processus à multiples parties prenantes (MSP) ont aussi pu être considérés comme un moyen pour engager les parties dans la voie de l'application des législations, de la gouvernance et du commerce (FLEGT), sans oublier l'élaboration des politiques publiques. Les questions qui se posent au vu de la polarisation typique des intérêts et des opinions du secteur forestier concernent la façon de statuer et prendre des décisions à propos des processus politiques concernés.

### 24.2 A quel moment convient-il d'élaborer un processus à multiples parties prenantes?

La mise en place des MSP est très attendue mais les coûts de transaction élevés et l'éventualité que ces processus entrent en conflit avec les processus démocratiques imposent qu'ils se déroulent de façon à renforcer (et non à compromettre) la crédibilité des politiques publiques. Les réponses qui seront apportées à la question clé consistant à déterminer « dans quels contextes et à propos de quels enjeux il est utile (ou non) de mettre en place un processus MSP » dépendront d'une série de facteurs, notamment :

* De l'objectif du MSP ;

* Du choix du MSP en tant qu'outil de dialogue ou forum de prise de décision ; et

* Du mandat exécutif et législatif du processus pour statuer sur les questions débattues et contribuer à la mise en œuvre des décisions prises.

#### Préciser l'objectif du MSP (processus à multiples parties prenantes)

Une première étape importante est d'être au clair sur les objectifs du processus MSP. L'une des raisons de la popularité du processus est qu'il est réputé promouvoir de meilleurs
résultats qu’un processus n’impliquant qu’un individu ou une institution isolé(e). Cette efficacité accrue est attribuée au plus grand nombre de facteurs rendus disponibles à travers le processus ainsi qu’à l’ampleur des engagements en résultant. Les tenants du système soutiennent également que le caractère inclusif du processus peut réduire les coûts à travers des initiatives qui ciblent mieux les besoins des parties prenantes, réduisant par là même le temps passé à régler les conflits. S’agissant de mise en œuvre, les MSP peuvent jouer un rôle en comblant les lacunes d’un gouvernement qui n’aurait pas réussi à faire appliquer toutes les législations requises. Des groupes de citoyens, par exemple, pourraient suivre l’application des législations et identifier les violations qu’une institution qui n’a pas les ressources suffisantes pourrait ne pas avoir repérées.

Cependant, l'efficacité d'un processus à multiples parties prenantes n'est pas seulement déterminé par sa capacité à remplir des objectifs mais aussi par la façon dont il apporte crédibilité et légitimité au processus de décision. Vu sous l'angle du « droit », le processus fait valoir le droit des citoyens à participer et insiste sur la légitimité qui dérive de cette participation même, alors qu'une approche plus pragmatique (et moins dogmatique) tend à considérer les MSP comme un moyen pour les participants de faire entendre leur voix et d'œuvrer à une compréhension commune des questions débattues (van Bodegom et Hijweege 2006).

## Le processus à multiples parties prenantes en tant que mécanisme décisionnel

La participation des parties prenantes au processus peut contribuer à promouvoir le dialogue et à accroître la transparence d'un processus de détermination d'une stratégie, mais l'aspiration à prendre les décisions qui prévaudront en dernière analyse n'est pas une caractéristique commune à tous les MSP. Une distinction devra donc être établie :

* Avec les contextes dans lesquels l'objectif du MSP est d'être une plateforme de dialogue et de consultation mais non un processus décisionnel (qui relève d'instances plus spécifiques comme une instance démocratiquement élue par exemple) ; et

* Avec les contextes dans lesquels le processus est considéré comme un véritable forum de prise de décision.

La consultation ou la participation à un processus n'impliquent pas nécessairement la capacité à mettre en œuvre les décisions qui ont été prises. Si les MSP ont été programmés en tant qu'instances de décision, il faudra les doter des pouvoirs nécessaires – ce qui risque de soulever un certain nombre de questions ; il s'agira alors de déterminer notamment :

* Si le MSP considéré en tant qu'entité constituée a reçu un mandat clair et précis de l'exécutif et du législatif pour statuer et prendre des décisions ;

* Quelles limites ont été fixées en matière de pouvoirs de décision délégués au MSP ;

* Comment le MSP peut être défini par rapport aux institutions gouvernementales concernées ; et

* Les rapports du MSP avec les mécanismes démocratiques de reddition des comptes.
L'étendue du mandat législatif et exécutif de l'entité composée de multiples parties prenantes pour statuer et prendre des décisions dépendra du contexte. Les pouvoirs ou mandats requis pour entériner une décision varient selon la nature de la question traitée ainsi qu'en fonction des diverses traditions des parties en matière administrative et juridique. Il appartiendra au législateur de chaque pays concerné de déterminer quelles sont les fonctions qui relèvent du domaine de compétence exclusif de l'Etat et quelles sont celles qui peuvent, au regard de la législation ou de la constitution, être externalisées et transférées à l'entité composée de multiples parties prenantes. Prenons le cas, par exemple, des normes de légalité ; certaines d'entre elles pourraient être assujetties à l'approbation d'instances législatives ou judiciaires et un forum composé de multiples parties prenantes ne semble donc pas être l'organe décisionnel adéquat.

Il importe que les limites du pouvoir de décision du MSP soient clairement et précisément définies et que ses compétences s'inscrivent dans un cadre mutuellement convenu entre l'entité MSP et les instances gouvernementales concernées. Dans le cas d'un MSP à caractère international, il s'agira d'examiner explicitement comment les actions engagées à ce titre se rattachent aux programmes officiels et d'en coordonner la mise en œuvre avec les politiques et processus existants aux niveaux international et national. Les actions de partenariat lancées par le Sommet mondial sur le développement durable (SMDD), par exemple, ont fait l'objet de critiques visant précisément leur manque de coordination et de synergie avec les programmes officiels de développement aux niveaux international et national (Malena 2004).

La participation d'acteurs non-étatiques aux MSP est souvent présentée comme nécessaire pour permettre aux citoyens d'être représentés dans le processus décisionnel. C'est un argument invoqué dans des contextes où les citoyens ne font pas confiance aux instances étatiques ou bien lorsque des acteurs importants estiment qu'il est nécessaire de contrebalancer le pouvoir de l'Etat. Dans ce genre de situations, les MSP sont considérés comme une étape sur la voie d'une plus grande démocratisation à travers leur mode de fonctionnement qui consiste à laisser s'exprimer un grand nombre d'opinions tout au long des processus de prise de décision. Le risque, néanmoins, pour les structures démocratiques qui sont en place même si elles fonctionnent de façon imparfaite, pourrait venir de MSP dont le fonctionnement saperait plutôt qu'il ne renforcerait les bases de la démocratie. Ribot (1999) s'est inquiété du fait que les MSP pourraient compromettre la fiabilité des mécanismes existants de reddition des comptes de l'Etat à la société par des prises de position aboutissant à contredire des lois politiques ou administratives ou à démanteler des mécanismes de représentation locaux plus responsables.

Il est donc nécessaire de structurer les MSP de façon à ce qu'ils contribuent à la démocratie et ne cherchent pas à en usurper les fonctions.

## Les MSP comme instrument de dialogue

D'aucuns estiment que la valeur réelle des processus à multiples parties prenantes (MSP) tient plus à leur capacité d'instaurer un dialogue qu'à celle de prendre des décisions
concrètes. Les MSP liés au Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) étaient des processus « de recherche plutôt que de prise de décision » et restaient sous la coupe de la « règle d'airain » qui stipulait que seuls les gouvernements pouvaient négocier avec les gouvernements (Bäckstrand et Saward 2004, p. 16). L'absence d'une fonction formelle de prise de décision n'exclut cependant pas l'influence que peut exercer une partie prenante sur le processus. Même sans pouvoirs conférés ou délégués, certains MSP ont permis de faire avancer des négociations à travers le dialogue, l'obtention d'un consensus et le renforcement des réseaux, sans oublier leur rôle en tant que plateforme d'information sur les politiques publiques.

Il importe d'énoncer clairement le statut de chaque MSP et de préciser donc, dans chaque cas, la nature (formelle ou informelle) de la consultation engagée ainsi que les relations avec le gouvernement. Ces précisions (concernant l'étendue des pouvoirs des MSP) font souvent défaut – ce qui peut éroder la volonté des parties prenantes à honorer leurs engagements.

## 24.3 Questions relatives à la participation

Au nombre des facteurs critiques pour la participation, figurent les éléments suivants :

* Les catégories de parties prenantes qui seront incluses dans le processus ;

* Les mesures à prendre pour éviter l'exclusion de certains groupes ;

* La façon dont est traitée la dynamique du pouvoir ;

* Les mécanismes assurant l'indépendance ; et

* Les mécanismes de transparence et de responsabilisation.

### Qui doit être inclus dans le processus ?

Faire participer à un MSP des groupes très divers de parties prenantes est l'un des moyens de renforcer la crédibilité du processus. Un défi clé sera de choisir les acteurs les plus qualifiés – choix qui se fondera sur un certain nombre de critères qui dépendront de l'objectif recherché – notamment :

* Ceux (les acteurs) dont l'appui est nécessaire pour mettre en œuvre les décisions ou dont le manque de soutien se traduirait par une érosion possible du processus ;

* Ceux qui peuvent contribuer par leurs connaissances spécialisées à la question étudiée ; et

* Ceux qui ont le « droit » d'être inclus dans le processus au motif qu'ils pourraient être affectés par les décisions prises.

La diversification des perspectives peut aussi contribuer à l'amélioration des connaissances et à une meilleure compréhension. Promouvoir le partage de connaissances spécialisées et de nouvelles opinions contribue à une meilleure information sur les processus politiques. L'inclusion d'acteurs importants et de ceux dont le soutien est nécessaire pour que les décisions politiques soient suivies d'effet peut être bénéfique pour l'appropriation et prévenir tout sabotage ultérieur. C'est ainsi, par exemple, que trois groupes de travail
informels composés de représentants du secteur privé, des ONG et des pays concernés ont été institués dans le cadre du Protocole de Kimberley pour les diamants – procédure qui a contribué à étoffer le processus en incluant des avis de spécialistes et à accroître la transparence (Smillie 2005).

Les demandes des parties prenantes dans le secteur forestier sont particulièrement diversifiées et conflictuelles et une participation élargie pourrait aider à désamorcer d'éventuels conflits.

Un dilemme clé consiste à déterminer qui a un intérêt légitime. Les directives en matière de bonnes pratiques dans le contexte du MSP tendent à privilégier l'utilisation de critères clairement définis et d'un processus transparent pour identifier les acteurs à retenir (Malena 2004 ; Hemmati 2002). Ces directives concernent :

* La représentativité ;

* Le mandat organisationnel ;

* Les compétences spécifiques ; et

* Le respect de valeurs spécifiques.

Le « droit à être inclus » est un critère important de sélection des parties prenantes et les MSP ont l'obligation d'inclure ceux qui sont affectés par des actions ou des décisions, en particulier quand les retombées risquent d'être négatives. Un processus de sélection basé sur des normes de représentativité et de légitimité articulées de façon transparente contribuera à éviter une domination par les groupes qui « crient le plus fort ». Il conviendra de s'assurer, toutefois, que ces accréditations n'entraînent pas d'effet de distorsion en créant des obstacles pouvant gêner la participation d'acteurs moins influents et de groupes minoritaires.

## Préserver l'indépendance du processus

Un autre point critique est celui de la désignation (ou de la nomination) des représentants. Des processus légitimes visant à garantir la cohérence et la transparence du choix des représentants doivent être mis en place à cet effet. La question de savoir qui nomme les représentants revêt une importance critique et une sélection opérée par des électorats clé pourrait contribuer à la légitimité de la désignation des représentants. Dans la publication « Initiative pour la transparence des industries extractives » [Extractive Industries Transparency Initiative (Publish What You Pay and Revenue Watch 2006)], un rapport fait état d'une situation où l'indépendance du comité à multiples parties prenantes est compromise dans un grand nombre de pays par l'interdiction faite à la société civile de choisir ses représentants. L'auto-sélection peut être particulièrement importante dans un contexte politique très tendu avec de multiples enjeux et renforcer la responsabilité des représentants envers leurs électeurs.

Le mécanisme de financement est un autre facteur déterminant pour l'indépendance et la crédibilité. Un financement de source gouvernementale peut entraîner des distorsions du
programme et un financement par le secteur privé est souvent perçu comme susceptible de compromettre la mission, les valeurs et la réputation du MSP. Ce n'est pas non plus une solution idéale que d'attendre des parties prenantes qu'elles s'autofinancent étant donné que les capacités de rémunération des organisations diffèrent les unes des autres et que se profile donc le risque que des groupes d'intérêts particuliers avec des moyens suffisants (à la fois en ressources financières et en temps) saisissent l'occasion (Bäckstrand et Saward 2004). Dans le cas de la Commission mondiale des barrages, des efforts ont été déployés pour diversifier les sources de financement afin de démontrer que la Commission n'était asservie à aucun jeu d'intérêts particuliers (Dubash *et al.* 2001).

## Uniformiser les règles du jeu : éviter l'exclusion

De nombreuses parties prenantes ne sont pas en mesure de participer aux MSP parce qu'elles manquent de ressources ou n'ont pas les capacités suffisantes. L'absence de structures institutionnelles adéquates est souvent citée comme autre raison de la non-représentation de certains groupes dans ces processus. Des mesures spécifiques visant à favoriser l'instauration de règles du jeu plus équitables pourraient inclure notamment :

* La formalisation de règles de partage des pouvoirs ;

* Un taux de représentation plus élevé des groupes de parties prenantes « les plus faibles » ;

* Des politiques de rééquilibrage des ressources ;

* Des mesures pour renforcer les capacités ; et

* Des garanties d'accès à l'information.

Par exemple, les frais de voyage des représentants ayant besoin d'un concours financier sont pris en charge par la Commission mondiale des barrages – ce qui permet d'élargir la participation (Dubash *et al.* 2001). La tenue de consultations régionales permet aussi de favoriser la mobilisation de la base et sa leur participation au débat.

Il convient cependant de prendre garde aux risques induits par ces tentatives visant à canaliser la participation, notamment aux risques qui sont liés à :

* Une homogénéité apparente, autrement dit le risque de stéréotype et de faire rentrer les individus dans des « catégories » qui arrangent les décideurs mais ne reflètent pas la diversité des intérêts locaux ;

* Une participation nominale plutôt que significative : la présence physique de groupes marginalisés, voire leur prise de parole pendant les débats, ne leur garantit pas une écoute suffisante ni que leurs inquiétudes seront prises en compte. Il importe donc de veiller à ce que les MSP ne soient pas perçus comme « jouant le jeu » de la participation. On peut l'éviter en informant à l'avance les participants sur les actions spécifiques qui seront engagées et la façon dont ces questions seront abordées.

* Les processus symboliques : dans de nombreuses situations, les prises de position 'hors salle de conférence' peuvent avoir bien plus d'influence que celles qui sont adoptées en séance publique (Hemmati 2002).
## Laisser la contestation s'exprimer et savoir reconnaître les différences

Les opinions diffèrent en ce qui concerne le caractère nécessaire ou souhaitable d'une standardisation des valeurs, des intérêts et des objectifs. Un certain degré de désaccord manifeste n'est pas nécessairement indésirable ou inutile. Un MSP efficace sera celui qui, en effet, permettra à une saine contestation de s'exprimer et, de surcroît, la stimulera. Vaines sont les tentatives qui, adeptes avant tout de la recherche d'un consensus et pour gommer l'inégalité des pouvoirs, dissimulent les divergences d'opinion et ignorent les conflits potentiels ; plutôt que de supposer nécessaire de jeter aux oubliettes les différences d'opinions politiques ou, en tous cas, de les neutraliser temporairement, les facilitateurs pourraient plus utilement chercher à renforcer les pouvoirs décisionnels des groupes désavantagés (Edmunds et Wollenberg 2002). Pour cela, il leur faudra reconnaître les disparités de pouvoir et aborder de front les questions sensibles. Peut être faudra-t-il aussi établir des paramètres acceptables pour mesurer ces divergences (et disparités) et encourager les partenaires à débattre de l'opportunité d'accepter de ne pas être d'accord. Un MSP qui tenterait de tenir compte des préoccupations de toutes les parties prenantes pourrait bien priver les acteurs individuels de la possibilité de se faire entendre. La création d'espaces de liberté d'expression pourrait contribuer à éviter de telles tensions. L'initiative multi-institutions Safe Motherhood Initiative par exemple, a pu régler un désaccord fondamental concernant la question de l'avortement en autorisant certains membres à choisir de se retirer de certaines fonctions tout en restant partenaires de l'initiative globale (Malena 2004).

## Clarté des procédures

Une consultation efficace et élargie depuis les premiers stades de son déroulement tend à être associée à de robustes processus à multiples parties prenantes, de sorte que les parties intéressées peuvent influencer la formulation des objectifs principaux, les prestations et les indicateurs de performance (voir, par exemple, van Bodegom et Hijweege 2006). Un comité directeur bien équilibré peut aider à la planification technique et à l'élaboration du programme. Il faudra aussi convenir explicitement des tâches dévolues à chaque partenaire et veiller à ce que les responsabilités qui lui seront conférées correspondent à ses droits légitimes et soient adaptées à ses compétences et intérêts spécifiques. Enfin, une définition claire et précise des objectifs, des rôles et des résultats attendus est essentielle pour assurer une bonne reddition des comptes. De même et malgré l'importance qu'il convient d'attacher à la clarté des procédures, il importera également de faire preuve de souplesse du point de vue des objectifs et du contenu pour que la complexité sous-jacente des questions étudiées soit bien prise en compte et que cela ouvre la voie à de nouvelles réflexions (Hajer 2005).

Dans le cas des MSP dotés de pouvoirs décisionnels, un certain nombre de choix devront être faits, y compris sur la question de savoir s'il faut opter pour le consensus ou la procédure du vote à la majorité, ou encore sur la façon d'aborder les opinions exprimées par une minorité de participants. Nombreux sont les processus qui associent des structures internes (telles que conseils d'administration, comités et groupes consultatifs) à leurs propres pouvoirs et procédures en matière de prise de décisions. L'échantillonnage
stratifié par groupes d'intérêts organisés en « sous-chambres » de délibération (sub-
chambers, comme dans le cas du Forest Stewardship Council) peut permettre d'éviter
qu'un groupe soit dominant. Dans le cas de l'initiative intitulée Children's Vaccine
Initiative (alliance regroupant les Nations Unies, le secteur privé et les organisations
non-gouvernementales), le secteur privé participe à la mise en œuvre mais est exclu des
processus décisionnels élargis sur les orientations stratégiques afin d'éviter tout conflit
d'intérêts (Malena 2004).

Avant tout, il faut être réaliste et conscient des longs délais impliqués dans tout processus
à multiples parties prenantes qui se fonde sur le dialogue et prend donc du temps, sans
oublier les délais imposés par les cycles budgétaires et autres. Ce dernier point a été
source de difficultés dans le cas de la plateforme à multiples parties prenantes liée à
l'APV entre le Ghana et l'UE dont les délais sont réputés avoir été fixés en fonction de
conditions politiques externes et internationales et non selon les dispositions stipulées
dans la plateforme (Beeko 2008).

Renforcer les procédures de responsabilisation et de transparence

Les processus à multiples parties prenantes sont confrontés à des problèmes particuliers en matière de responsabilisation en raison des multiples sources de délégation de pouvoir existantes, souvent peu claires de surcroît. Sans procédures de responsabilisation, les MSP perdent rapidement leur légitimité. Il importe donc de préciser quelles sont les autorités auxquelles les parties prenantes doivent rendre des comptes et d'établir les mécanismes chargés des évaluations et des rapports à cet égard. Un certain nombre de techniques peuvent être utilisées pour renforcer ces procédures (Benner et al. 2002), notamment :

* La « responsabilité interne » (conseils, comités de supervision);

* La « responsabilité professionnelle » (adhésion aux codes de conduite professionnelles);

* La « responsabilité en matière de réputation » (désigner et faire honte (naming and shaming));

* La « responsabilité commerciale » (récompenses/sanctions attribuées par les consommateurs); et

* La « responsabilité financière » (normes comptables).

En général, la responsabilisation peut être renforcée en maintenant la transparence et
en adoptant des stratégies de communication dynamiques. Les « Principes généraux et
normes minimales pour la consultation » de la CE soulignent l'importance d'un contenu
clair du processus de consultation et la nécessité d'une communication ciblée et prévisible
(voir van Bodegom et Hijeweege 2006).

L'accessibilité à l'information est un aspect important et distinct de celui de la disponibilité des informations. L'article 6 de la Convention de l'OIT relative aux peuples indigènes et tribaux des pays indépendants stipule que les gouvernements « doivent consulter les peuples intéressés, par des procédures appropriées » et « sous une forme appropriée aux
circonstances ». C'est une chose de divulguer des informations, mais c'en est une autre de veiller à ce que ces informations soient comprises par tous.

## 24.4 Conclusion

Un certain nombre de raisons militent en faveur de la prise en compte des processus à multiples parties prenantes dans l'architecture des systèmes de vérification, notamment celles qui sont liées aux besoins suivants :

* Accroître l'efficacité à travers le renforcement des capacités et des intrants techniques ;

* Étoffer le soutien politique en s'assurant de la participation des acteurs influents mais aussi de ceux qui pourraient compromettre le déroulement et les progrès du processus ; et

* Promouvoir la légitimité du processus en impliquant un large éventail de parties prenantes de tous horizons.

De telles différences de motivation ont des effets sur tous les niveaux de participation et la nature du processus qui sera retenu.

S'agissant des procédures relatives à l'assurance de la légalité, la contribution des parties prenantes pourra s'exercer à différents stades du processus de vérification et prendre la forme, soit d'un mécanisme de prise de décision, soit d'un forum pour renforcer le dialogue et la consultation. Chaque fois que le MSP sera une instance de dialogue, il importera de le qualifier de « forum de dialogue » depuis le début en énonçant clairement les limites du processus. Chaque fois que le MSP sera utilisé avec l'intention de lui confier un rôle de décideur, il conviendra de veiller aux dispositions pratiques suivantes, notamment :

* Un mandat précis concernant la prise de décisions et leur mise en œuvre ;

* La clarté concernant la nature de la question débattue afin de déterminer si un organe de type pluraliste est autorisé à prendre des décisions légitimes et à statuer ;

* L'inclusion d'organes décisionnels et de mise en œuvre parmi les parties prenantes représentées ;

* Des ressources adéquates pour pouvoir adhérer à certains principes clé (disposer de délais suffisants, maintenir la transparence et des financements indépendants) ; et

* Un soutien institutionnel ou politique suffisant pour mettre en œuvre les décisions qui auront été prises.
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## Partie D

# Elaborer des systèmes de vérification des forêts efficaces et équitables
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# Chapitre 25

## Principes et pratique : conception du système de vérification dans le secteur de la forêt

### 25.1 Introduction

Ce chapitre reprend les dix principes généraux sous jacents à une vérification efficace identifiés au Chapitre 3 et basés sur une expérience extra sectorielle, afin de mieux éclairer les processus de vérification des forêts. Cette analyse s'inspire également du Chapitre 4 qui porte sur des études de cas de pays sur la vérification et des Chapitres 17 à 24 qui portent sur les questions transversales découlant de ces études.

« L'efficacité » dépend dans une grande mesure, de critères imposés sur le phénomène considéré par la partie intéressée. Partant des témoignages des études de cas précédentes, il semble que pour développer un régime de vérification efficace, il est essentiel d'identifier des principes et des systèmes qui jouiront d'une forte appropriation nationale et qui sont suffisamment robustes et flexibles pour supporter les défis permanents non seulement dans leur fonctionnement quotidien mais également supporter que leur existence même soit contestée. Ces défis sont presque inévitables dans un milieu aussi mouvementé que la gestion de la forêt (en particulier sous les tropiques où l'on voit s'installer des perspectives polarisées « conservation contre production »), comme l'attestent les nombreuses études de cas présentées dans ce livre. La robustesse et la flexibilité apparaissent comme des qualités importantes des systèmes déjà en place, et il existe de bonnes raisons de croire qu'elles constituent des qualités souhaitables pour tous les systèmes futurs, notamment dans des cadres où la gouvernance de la forêt reste en grande partie immuable (non touchée par la réforme). Dans de tels contextes, la volonté d'introduire des mesures d'assurance de légalité se heurtera à une forte opposition des forces qui défendent le statu quo.

Lors de l'évaluation de la pertinence des principes s'inspirant de la revue des études de cas extra sectoriels du Chapitre 3, il faut prendre en compte le fait que la plupart des processus étudiés étaient internationaux. Par contre, les processus du secteur forestier étudiés dans la Partie B sont essentiellement nationaux par nature, bien que contraignants, du moins dans le principe, pour l'ensemble des acteurs sur le territoire national. Ces processus n'ont de caractère international que dans le cadre des AVP (toujours en cours de négociation), essentiellement (du moins à ce stade) au niveau bilatéral, avec le pays producteur de l'UE.
## 25.2 Appliquer les principes de vérification au commerce du bois d'œuvre

Dans les paragraphes qui suivent, les principes identifiés lors de la revue des modèles de vérification sont réexaminés à la lumière des études de cas du secteur forestier en tant que points qui pourraient être intégrés dans toutes les approches de la conception du système de vérification.

En cherchant à appliquer ces principes au secteur de la forêt, il faut prendre en compte les caractéristiques du bois d'œuvre en tant que produit de base commercialisé au niveau international, ainsi que l'absence d'un traité international pour contrôler ce secteur et ce commerce. Alors que le bois d'œuvre est un produit de base tangible (qui devrait le rendre plus facilement vérifiable que le carbone atmosphérique par exemple), il est également très variable dans ses caractéristiques (ce qui ajoute aux difficultés de vérification, en particulier au niveau des maillons vulnérables de la chaîne d'approvisionnement, comme les douanes et les autorités portuaires).

Une même image mitigée est donnée des marchés du bois d'œuvre. Comme le bois d'œuvre est un produit facilement identifiable et qu'il représente un volume important, il est plus facilement reconnu en transit que par exemple les diamants. Cependant, les marchés du bois d'œuvre sont décentralisés dans les pays producteurs et au-delà, sans intérêts dominants sur le marché qui pourrait faire preuve d'un solide intérêt propriétaire sur le produit de base et donc influencer les perceptions publiques (contrairement à l'entreprise principale De Beers sur le marché mondial du diamant). Le bois d'œuvre a également de multiples usages, certains dans le prestige et le luxe, d'autres plus mondains. Ainsi, les défis sur le marché du prestige n'affecteront pas nécessairement la propension à consommer. Là encore, ceci offre un contraste important avec des produits comme les diamants ayant un éventail d'usages prestigieux et des usages industriels restreints, et beaucoup plus vulnérables aux impacts de la perte de leur image internationale. Ces caractéristiques poseront probablement des difficultés particulières pour la vérification de la production et du commerce du bois d'œuvre, et augmenteront les difficultés à obtenir des impacts positifs avec les mesures de vérification.

### Principe 1 : Réciprocité

La réciprocité entre les signataires, pour qu'ils soient tous tenus de la même façon par les conditions de l'accord, a été établie comme principe important dans l'efficacité des régimes internationaux de vérification. Les expériences du secteur forestier sont spécifiques à cet égard. Lorsque les accords du secteur de la forêt sont nationaux ou infranationaux par nature, alors un degré de réciprocité est implicite, du moins dans le principe, et la législation nationale prévoit un mécanisme pour encourager une large conformité. Les Comités multi sectoriels de la protection de la forêt aux Philippines et les Systèmes de pilotage sous traités de l'Equateur sont des exemples de cette approche. La principale préoccupation dans ces cas consiste à savoir si l'égalité nominale des normes favorise en fait des catégories particulières de producteurs et en désavantage d'autres, et
dans le premier cas il s'agit plus probablement des petites et moyennes entreprises. Au niveau international, il n'existe pas encore d'accord dans le secteur forestier qui exige une telle réciprocité. L'expérience internationale récente a simplement confirmé qu'il est improbable d'instaurer un régime réciproque dans le secteur forestier, tout aussi contraignant pour ses signataires, même à moyen terme. Toute tentative d'un groupe de parties à faire passer en force un tel régime serait mal perçue par les autres. Ainsi, en élaborant un système de légalité à caractère bilatéral pour le secteur de la forêt, l'accent doit être mis sur les moyens de dépasser l'absence de réciprocité grâce à des moyens de substitution.

Certains enseignements peuvent être tirés de l'expérience extra sectorielle quant à la façon de dépasser les contraintes de souveraineté en l'absence d'un principe de réciprocité généralisé. Le mieux serait peut-être de capitaliser sur la revue par les pairs comme cela a été fait dans le cas de l'accord Kimberley sur les diamants. Cela a permis de créer une seule communauté de pays producteurs, liés par les mêmes règles et intérêts. Ceci aiderait à s'attaquer à la question de la comparabilité. Il se peut par exemple, que les consommateurs des pays importateurs ne souhaitent pas ou soient incapables de faire la distinction entre différentes normes de légalité concernant les AVP, et ceci peut entraîner des allégations d'injustice de la part des états producteurs pour lesquels la barre a été placée très haut. La régionalisation des normes serait une façon de gérer cette pression sans « baisser le niveau », même si sa faisabilité est discutable. Van Midwoud (2006) donne des arguments convaincants pour l'application d'un mécanisme de revue par les pairs aux AVP du secteur forestier.

## Principe 2 : Migration vers les non parties

L'approche AVP a une capacité limitée à sanctionner la migration vers les non parties comparée aux conventions extra sectorielles abordées dans le Chapitre 3, un fait qui est particulièrement pertinent pour les producteurs asiatiques qui bénéficient d'un accès facile au marché chinois florissant. Certains producteurs (comme ceux d'Afrique de l'ouest et d'Afrique centrale) sont déjà fortement dépendants des marchés verts, et la simplicité relative de leurs chaînes de produits accroît la probabilité de leur conformité. Par opposition, le marché chinois ne s'est pas montré particulièrement vert jusqu'ici, et des questions se posent déjà sur la capacité de l'Union Européenne à exercer une pression du côté de la demande sur les producteurs malaisiens et indonésiens auxquels s'offrent des opportunités importantes. L'accord de ces producteurs à signer des AVP pourrait avoir des implications, même s'il devrait s'accompagner d'autres mesures pour empêcher la migration vers les non parties afin que les impacts soient durables. Les deux mesures les plus évidentes seraient la diplomatie internationale et le plaidoyer des ONG. Cependant, l'accession de la Chine à l'OMC pourrait également avoir des effets positifs, notamment dans la mesure où elle renforce la dépendance croissante du pays aux marchés du détail, qui sont déjà écosensibles.

Le recours aux pressions du côté de la demande dans des sociétés de consommation (comme dans les AVP) pour détourner le commerce des fournisseurs non conformes
vers les fournisseurs conformes, même en l'absence d'une série de règles de marché obligatoires, est une initiative audacieuse qui pourrait bien comporter des avantages, bien que le problème (du moins au début) soit que l'avantage du premier utilisateur pourrait bien se réaliser au détriment d'un risque politique inhabituellement élevé. Les premiers utilisateurs doivent évaluer la sécurité de l'accès au marché qu'ils pourraient obtenir comparé au fait que leurs industries pourraient bien se trouver soumises à un niveau inhabituel de surveillance internationale, en particulier par les ONG. Certains états producteurs pourraient considérer qu'ils ont plus à perdre avec la conformité qu'avec la non-conformité, tant sur le plan financier que sur le plan réputation, en particulier du fait que les non signataires aux AVP ne se verront pas refuser l'accès au marché, du moins dans le court terme. Dans ces cas, la décision finale de savoir si un premier adoptant accepte un régime de vérification des forêts pourrait être influencée tant par les autres avantages qu'ils peuvent obtenir de l'UE, par nature liés au développement en général, que par les avantages immédiats de l'AVP.

Les AVP sont de toute évidence un compromis et leur caractère non réciproque restreint leur potentiel à transformer la gouvernance de la forêt. Des mesures incitatives positives financières du côté de la demande de la chaîne encourageraient sans nul doute fortement les partenaires tropicaux à se conformer, mais il semble improbable de pouvoir offrir ces incitations, du moins à court terme. L'expérience de certification met en garde contre l'optimisme sur ce point, et la situation est plus limitée encore par le fait qu'une prime sur le « bois d'œuvre légal » ne peut être offerte en guise d'alternative au « bois d'œuvre illégal ». La possibilité d'accroître la valeur marchande d'un produit en l'étiquetant « vérifié légal » est limitée par les opportunités extrêmement restreintes qui seraient probablement disponibles pour réduire l'opposition, une fois que le produit en question a obtenu l'accès au marché européen. Les publics nordiques supposeraient probablement que tout produit qui arrive sur leur marché doit être légal et que la distinction entre les produits légaux et illégaux a été faite avant que les produits n'arrivent chez eux. Les mesures supplémentaires envisagées actuellement par l'Union Européenne constituent une réponse à cette situation (voir par exemple, Brack 2006), même si on ne sait pas encore quelles seront les mesures, si mesures il y a, qui seront adoptées.

La nature volontaire des négociations AVP constitue également une contrainte d'un autre genre. Par exemple, une approche basée sur les risques présente également beaucoup d'avantages, tant au niveau logique que sur le plan du contrôle des coûts, comme le montre l'expérience des normes de transformation de la viande (voir l'encadré 3.5). Dans les territoires nationaux, cette stratégie peut (au moins dans certains cas) être valable pour le secteur forestier. Cependant, appliquée au niveau international, les coûts politiques sont importants dans une situation de non réciprocité. La propension à l'illégalité n'est pas également répartie dans les pays producteurs, et un nombre de facteurs interviennent, jouant sur le risque au niveau international, allant de la qualité générale de la gouvernance (incluant, mais ne se limitant pas à la gouvernance de la forêt) au caractère du domaine forestier (diverses forêts anciennes ou des peuplements simplifiés d'espèces de plantation). Les tentatives des consommateurs nordiques de réduire les efforts internationaux pour se concentrer sur les cas à haut risque, et une gouvernance faible, pourraient être contrecarrées
par les pays cibles qui se plaindront de l'absence d'impartialité dans la stratégie. Tous les pays producteurs ont le même accès à l'atout que constitue la souveraineté nationale sur les domaines forestiers.

Une dimension de l'effet de la « migration vers les non parties » aux niveaux domestique et régional se retrouve dans le fait que les régimes de vérification du bois d'œuvre ne s'appliquent habituellement qu'aux zones de « forêt » et que de nombreuses activités de déforestation et d'activités illégales d'exploitation forestières se déroulent à l'extérieur des zones de forêts définies. Elles ne sont donc pas arrêtées – ou pire encore, elles sont même encouragées – en durcissant la gestion des forêts. Ces effets de suintement pourraient exiger l'implication et l'engagement de parties en dehors de l'administration nationale des forêts si l'on souhaite les éviter. Dans la mesure où ils impliquent le déplacement de l'illégalité hors du territoire national, ils fournissent un argument supplémentaire en faveur d'une approche régionale.

## Principe 3 : Définition claire des domaines de problème

Une définition claire du (des) problème(s) que l'intervention devrait traiter est importante pour élaborer un système de vérification efficace. L'élément important ici est l'origine du doute. La vérification, telle qu'elle est abordée dans ce livre, répond à un doute sur le fonctionnement d'un système de contrôle de routine qui à son tour implique l'additionnalité des moyens appliqués pour s'attaquer à ce doute. Une approche logique de la définition du problème serait donc de se demander en premier lieu pourquoi un élément de doute s'est immiscé, et quelle situation finale indiquerait que ce doute a été en grande partie surmonté.

Les problèmes concernés varient à la fois selon les situations et dans le temps. Par exemple, une distinction pourrait être faite entre des contextes dans lesquels la demande de vérification découle des préoccupations relatives à la criminalité flagrante et les liens entre la mafia criminelle et l'ordre politique du parti (une indiscipline qui peut se retrouver dans tous les secteurs d'extraction de l'économie) et celles où l'illégalité est plus le fait des forces structurelles – soit à l'intérieur du secteur (par exemple, des politiques qui ont généré une capacité installée de l'industrie bien au-delà des coupes annuelles autorisées) soit au niveau extra sectoriel (par exemple, des politiques agricoles qui encouragent la conversion de la terre). Il existe un certain nombre de cas dans les études de cas où des questions ont été posées pour savoir si l'objectif ostensible du processus de changement répond aux véritables moteurs du changement dans l'utilisation de la forêt ; dans des cas comme le Brésil, l'Indonésie et le Nicaragua, le point en question est l'équilibre entre les forces qui sont internes au secteur et celles qui ont des origines extra sectorielles.

La conception du problème pourrait bien évoluer progressivement. Et donc, la première étape de nombreux processus de réforme est d'assurer les niveaux de base de la légalité dans le fonctionnement de l'industrie et le comportement des acteurs clés (comme les militaires) qui peuvent les saper. En Malaisie par exemple, la majorité de la production nationale de bois d'œuvre est maintenant légale sur le plan de l'autorisation et du
transport, et les commentateurs et les partisans sont de plus en plus préoccupés par la nature des normes juridiques plus élevées, notamment celles concernant la tenure foncière, les droits indigènes et la gestion durable de la forêt par rapport auxquels évaluer la conformité, ainsi que les failles des systèmes de contrôle des importations de bois de coupe venues d'ailleurs dans la région de l'Asie.

L'idéal est un processus de dialogue national ouvert dans lequel les problèmes à résoudre seront clairement définis et leur séquence acceptée, préliminaire à une voie de réforme plus progressive. Une hiérarchie d'objectifs pourrait s'appliquer, en commençant par des phases à court terme spécifiques à l'industrie et en allant vers des questions socialement plus exigeantes dans un cadre temporel plus long, comme :

1. La conformité aux normes de gestion légale de la forêt (récolte légale du bois d'œuvre);

2. La conformité aux exigences d'une utilisation légale de la terre (déforestation réglementé ou réduite);

3. Le paiement de taxes pour augmenter les recettes publiques (pour garantir ou accroître les exportations vers des marchés exigeants, ou pour augmenter la part des recettes actuelles);

4. Le bien-fondé des processus administratifs d'octroi d'une licence forestière (bonne gouvernance); et

5. La conformité aux normes environnementales et sociales élargies et aux objectifs de développement.

Habituellement, ces objectifs sont liés. Le Ghana en est un exemple : les objectifs de vérification visent à améliorer le pilotage de l'utilisation des ressources forestières et les flux de revenus générés par la récolte du bois d'œuvre, tout en maintenant l'accès à une destination d'exportation importante (l'UE) et en faisant les premières démarches pour aller vers une durabilité à long terme de la gestion des ressources.

Comme le soulignent les Chapitres 18 et 21, une définition claire des domaines de problème exige une grande clarté sur la motivation. Quelquefois, le problème a déjà été identifié avec des moyens fiables et démocratiques – par exemple, un dialogue national sur les forêts, avec un processus multilatéral pour définir les politiques forestières et les plans d'action sur les forêts, souvent dans le cadre du Programme national sur les forêts (PNF). A travers ces processus, le problème que le système de vérification est supposé résoudre peut être défini, explicitement indiqué et agréé par les acteurs clés. Lorsqu'il n'existe pas de liens clairs avec les processus démocratiques nationaux, les défis sont encore plus importants.

Le caractère de biens publics des forêts tropicales renforce la complexité, car il permet à un plus grand nombre de voix extérieures s'intéressant au résulta au niveau national de s'élever (souvent des acteurs du nord dans les agences de développement et des ONG). Lorsque les conditionnalités des agences de bailleurs de fonds liées à d'autres secteurs sont impliquées, (par exemple, un financement avec les prêts d'ajustement structurel
comme dans le cas du Cambodge et du Cameroun), la complexité se trouve multipliée. Enfin, il y a des situations dans lesquelles le processus du changement est une réponse à la pression de la communauté internationale dans les états dits « défaillants » dans lesquels les illégalités dans le secteur de la forêt étaient liées à la guerre et au non respect des droits de l'Homme (comme au Cambodge, au Libéria et en RDC). Dans ces cas, le secteur forestier peut être inhabituellement soumis à l'influence internationale, avec la possibilité d'une appropriation extrêmement limitée (comme dans le moratoire des Nations Unies sur l'exploitation forestière au Liberia de 2003 à 2006). Le principal défi dans ces situations porte sur la transition vers la démocratie, et sur la façon de créer des électorats nationaux pour le changement dans des conditions où les règles ont été fixées par des acteurs extérieurs.

## Principe 4 : Adoption d'une approche système et accent sur la distribution et l'équilibre des pouvoirs

Une fois les premiers problèmes résolus, la prochaine étape pour les décideurs politiques consistera à évaluer la mesure dans laquelle le système de contrôle et d'administration de la forêt peut être amélioré. Si le pronostic est négatif, il peut être nécessaire d'effectuer une réforme complète. Une décision dans ce sens dépendrait fortement du niveau de la volonté politique dans la société – ceci étant considéré comme un engagement national de haut niveau pour une meilleure gouvernance du secteur de la forêt. Ces décisions doivent être étayées par une bonne analyse politique. Le scénario à éviter est celui qui oblige les acteurs ayant le moins de pouvoir à fournir les résultats souhaités. Comme l'attestent plusieurs de ces cas, (le Brésil, l'Equateur et les Philippines, par exemple), la volonté politique peut être inégale dans le temps, et il faut saisir les opportunités lorsqu'elles se présentent, en espérant qu'une fois le mouvement enclenché, l'élan pourra être maintenu.

Même lorsque des réformes plus limitées sont envisagées, la volonté politique pourrait continuer à s'avérer une préoccupation importante car il se peut qu'il soit nécessaire de prévoir un niveau très élevé de financement initial et d'investissement humain pour lancer le processus (comme dans le cas du Ghana). De la même façon (et plus couramment pour l'ensemble des cas examinés), l'absence de volonté politique est extrêmement problématique étant donné la suprématie de l'état souverain sur les ressources forestières. De nombreuses études de cas concernent des scénarios qui cherchent à s'en sortir avec l'absence de volonté politique, cherchant de nouveaux moyens de soutenir les processus de transformation et de générer la résilience à supporter des défis potentiels. La façon dont l'information est gérée pourrait dans ce cas être un élément central, car ceci est essentiel à la crédibilité du système de vérification.

La décentralisation politique pourrait également aider à générer la volonté politique, mais de façon perverse. En Indonésie, par exemple, les tensions entre les niveaux ministériels nationaux, provincial et de district ont servi à accroître l'intérêt des autorités centrales pour la vérification, qui autrement sont privées d'informations sur les activités au niveau régional. Cependant, la transparence est encore limitée pour les décisions de vérification,
qui restent le privilège exclusif du Ministère des forêts, et donc la prolifération des acteurs politiques n'aboutit pas nécessairement à une réelle réforme de gouvernance.

Les systèmes de traitement de l'information sont solides dans le cas de l'Equateur et du Cameroun, et ce dernier est particulièrement intéressant en ce sens qu'il y a eu une évolution très positive à un stade précoce, passant d'un régime de suivi imposé de l'extérieur à un système de gestion et d'action sur l'information avec la possibilité d'une intégration à long terme dans le système de gouvernement national. Le comité de lecture du Cameroun (qui lit et se prononce sur l'information du moniteur indépendant) constituait une innovation institutionnelle importante, même si les pouvoirs excessifs du ministère de la forêt affaiblissent son objectif de contribuer à une transparence améliorée. Bien que ce potentiel positif n'ait pas été entièrement maintenu, le principe s'applique toujours.

L'administration, le suivi, l'audit, l'application et la surveillance externe sont des fonctions potentiellement conflictuelles. Certains des systèmes de vérification comportent (ou aspirent à développer) un niveau important de séparation des fonctions de sorte que les cubes sont un ensemble d'acteurs autonomes, chacun ayant un pouvoir sur différentes fonctions. Cependant, la majorité des systèmes concentrent toujours les fonctions dans les mains de quelques acteurs, avec en général des implications négatives sur la qualité de la gouvernance. Un principe général important dans la conception du système de vérification pourrait consister à réduire la concentration des fonctions et à essayer de les distribuer entre les instances autonomes qui ne relèvent pas de la même chaîne de contrôle et de commandement. Ce principe est clairement respecté dans la conception du nouveau système de validation du bois d'œuvre au Ghana, qui devrait attribuer les fonctions de base de l'administration, de la validation, de l'audit et de la surveillance externe à quatre institutions séparées, autonomes.

Une exigence importante est la séparation des pouvoirs entre la collecte de données, la gestion de l'information et les activités d'autorisation. Ceci garantit à son tour, une séparation claire des niveaux de décision – entre les niveaux politiques et techniques, et entre les domaines opérationnels de vérification et d'exécution. Le classement de Lang, indiqué au Chapitre 3, qui identifie trois éléments institutionnels comme exigences minimums pour un système satisfaisant de contrôle de la conformité, souligne ce point. Il indique (1996) la nécessité de :

* Une institution pour collecter des données ;

* Un « mécanisme d'examen » pour évaluer et interpréter des données et offrir des informations utiles ; et

* Une fonction « prise de mesures », réservée à une instance politique, « l'autorité suprême », qui agit sur les recommandations du mécanisme d'examen.

L'accent est mis sur la vérification en tant que processus, et différentes fonctions sont exécutées séparément par des institutions discrètes. Un tel système de gestion d'information offre une fonction officielle de retour d'informations à travers laquelle les informations
générées par les acteurs de la vérification (comme les moniteurs, les observateurs, les auditeurs et les avocats de l'environnement) peuvent être validées et par la suite renvoyées aux institutions afin de contribuer au processus de réforme.

Cependant, il y a trois exigences supplémentaires qui doivent également être réunies pour offrir la garantie que l'arrangement contribuera à améliorer la gouvernance. La première est un mécanisme d'appel réalisable pour assurer que les erreurs peuvent être corrigées et, plus généralement, pour garder à bord les principaux acteurs de la communauté des ONG et de l'industrie forestière. Le secteur forestier est connu pour l'imprécision de la base d'informations (les cartes sont souvent particulièrement peu fiables) et si ceci peut être sciemment utilisé par des éléments non scrupuleux de l'industrie, il existe toujours un besoin de s'assurer que les normes de base de l'impartialité sont appliquées des deux côtés.

La deuxième exigence supplémentaire est un mécanisme pour garantir que l'information, une fois validée, est mise à la disposition du public de façon transparente et responsable. Ceci est loin d'être la norme. Par exemple, la pratique générale en Malaisie ne met pas systématiquement les rapports d'audit publics à la disposition du public (même si ils sont disponibles à la demande) et a engendré une transparence limitée. De façon intéressante, à Sabah, l'industrie elle-même a demandé une plus grande transparence, aboutissant à la nomination d'une tierce partie en tant qu'auditeur ad hoc. La nécessité de transparence n'implique pas nécessairement que les groupes de plaidoyer ont la liberté totale de diffuser l'information de la manière qui semble leur convenir – le mécanisme doit également se conformer aux exigences de bonne gouvernance du mécanisme d'appel (il est beaucoup plus facile d'utiliser l'information pour détruire la crédibilité des acteurs dans le secteur de la forêt que de l'étoffer), et ceci peut exiger un certain élément de confidentialité, en particulier dans les premières étapes. En outre, se posent les questions de responsabilité juridique, à la fois pour les acteurs officiels (ministres de la forêt, par exemple) et les acteurs privés. Ceci étant dit, l'industrie de la forêt s'est en général révélée beaucoup moins litigieuse que, disons l'industrie des diamants, et ceci a offert un certain champ de liberté aux groupes de plaidoyer.

Aussi nécessaires que soient ces étapes, elles sont néanmoins jalonnées de difficultés et de possibilités de manipulation, ce qui souligne l'importance de la troisième exigence – que les procédures de gestion des informations soient elles-mêmes intégrées dans un système de gouvernance plus large et fonctionnant correctement. Un des principaux défis dans un certain nombre de cas examinés (le Cambodge souligne le point, même si la question est assez générale) est que la « fonction de prise de mesures » (ou « l'autorité suprême ») doit bénéficier de la confiance publique. Sinon, la frontière entre les niveaux techniques et politiques pourrait se trouver fortement compromise. Certaines mesures techniques peuvent être prises pour limiter les dégâts (par exemple, réunir régulièrement et automatiquement le comité de lecture, pour éviter que des personnes n'utilisent leurs pouvoirs pour bloquer le processus de prise de décision), mais une leçon qui en découle est que des tentatives isolées de réformer la gouvernance de la forêt auront du mal à transcender les problèmes dans l'environnement plus large de la gouvernance, et ceux-
ci pourraient devoir être réglés de façon concomitante (de préférence avant) avec les préoccupations plus spécifiques au secteur de la forêt.

Dans certaines études de cas VERIFOR, le principe de séparation des pouvoirs est à peine évident. En général, l'agence publique concernée (à travers ses différents départements, unités, bureaux locaux ou d'autres acteurs) cherche à garder un rôle de supervision important et un pouvoir sur les foncions clés. Ceci pourrait s'avérer un compromis acceptable dans certains cas (par exemple, des petits pays avec des problèmes de gestion non controversés et un pouvoir de générer des revenus limité). Cependant, cette concentration des fonctions sera en conflit avec une bonne gouvernance. Le souci d'éviter un tel conflit sous-tend la décision prise de ne pas donner au British Columbia Forest Practices Board le droit de sanctionner et d'exécuter. Considérée par certains critiques comme une faiblesse, cette séparation des fonctions est considérée par d'autres comme une force, lorsque l'on adopte une vue plus large, mettant le Conseil en conformité avec les pratiques sectorielles bien établies concernant la séparation entre l'évaluation de la conformité et la mise en œuvre (voir le Chapitre 3).

Si la surconcentration de fonctions entre les mains de l'état peut s'avérer un problème, l'expérience met en garde contre les tentatives de déléguer des fonctions qui pourraient être considérées comme des compétences publiques. Les « fonctions régaliennes de l'état » (c.-à-d., la réglementation, l'adjudication et l'autorisation) ne peuvent être déléguées qu'aux organisations privées si le gouvernement maintient une surveillance et un contrôle. Le Costa Rica et l'Equateur sont des exemples opposés de ces tentatives. Les défis politiques constants qui se sont posés au système équatorien sous traité soulignent l'importance de préciser préalablement les fonctions exclusives à l'état dans son exercice de l'autorité publique et qui ne peuvent donc pas être fournies par un acteur privé ou sociétal. Mais il est également nécessaire d'être clair sur la performance des rôles extérieurs. Les fonctions à déléguer aux acteurs privés et à d'autres acteurs non étatiques devraient être cohérentes avec leurs rôles spécifiques. Beaucoup se demanderaient si par exemple, les instances de surveillance environnementale des ONG sont des candidats idéals pour un travail de vérification basé sur le commerce, car leur évaluation de l'approche de la concession industrielle est biaisée ; ils y sont souvent implacablement opposés. De même, les rôles et responsabilités spécifiques de la police et du judiciaire dans le processus d'autorisation doivent être prudemment délimités. Etant donné l'intérêt commercial important pour le secteur de la forêt, le potentiel de l'ingérence politique est important.

On considère que les mécanismes de conformité (c.-à-d. les procédures pour faire face à une non conformité alléguée et réelle, incluant l'adjudication et la mise en œuvre) devraient rester entre les mains de l'état, même si en réalité aujourd'hui, l'activisme environnemental semble transférer certains de ces pouvoirs (notamment une certaine adjudication de facto) aux éléments des acteurs de la société civile sans nécessairement des responsabilités ou des mécanismes d'appel. Alors que ceci trouve une justification lorsque la légitimité de l'état est mise en doute, il n'apporte pas nécessairement lui-même « une bonne gouvernance ». C'est un des dilemmes de l'énigme de la « mauvaise gouvernance ».
Principe 5 : Large participation pour accroître l'efficacité des processus de vérification

Inclure l'agenda de l'exploitation illégale dans les priorités d'un processus national comme le Programme national des forêts (PNF) montre que le système de vérification bénéficie d'un mandat politique solide, de l'appropriation de la société, et d'une certaine légitimité. Un mandat clair donné au gouvernement pour conduire et coordonner la mise en œuvre du PNF et entreprendre une action dans le sens de la mise en œuvre de tous les accords conclus, serait également très bénéfique. Cependant, il est probable que deux obstacles s'opposeront à un tel engagement national dans la vérification des forêts. D'abord, comme le montrent la majorité des études de cas actuelles, les processus PNF ont à ce jour rarement abordé les questions de conception relatives aux systèmes de vérification des forêts, en termes de rôles, d'architecture institutionnelle ou de normes de légalité. Un processus de dialogue supplémentaire, la confiance et le renforcement du consensus peuvent s'avérer nécessaires pour aborder ces préoccupations. Le deuxième point est plus essentiel. Il concerne la difficulté à générer une certaine forme de clôture politique (clôture des débats et prise de décisions) sur la gouvernance de la forêt, en particulier sous les tropiques où les intérêts des parties prenantes sont multiples et fortement polarisés, et certaines parties semblent préférer bloquer un processus plutôt que de rechercher un compromis.

Aucune des études de cas de la Partie B ni l'analyse détaillée des processus multilatéraux (PMP) du Chapitre 24 n'offre de formule magique permettant de résoudre ces problèmes. Les structures des classes sociales sont souvent complexes, et un large éventail de forces, pour beaucoup en dehors du secteur de la forêt, pourrait devoir se regrouper avant que la société civile n'obtienne un espace suffisant pour sérieusement influencer les processus politiques ou agir de façon indépendante par rapport à l'élite politique dominante. Cependant, on peut en tirer un certain nombre d'enseignements utiles.

Tout d'abord, il est important d'être clair par rapport au mécanisme participatif et de savoir s'il doit fonctionner en tant que processus de décision (dans lequel on peut mettre un terme à une question) ou en tant qu'opportunité de dialogue pour informer les décisions futures. L'utilisation de PMP en tant que mécanisme de prise de décision (par opposition à un forum de dialogue) est préférée dans certaines circonstances où l'instance multilatérale possède déjà un mandat clair pour la prise de décisions et la mise en œuvre des décisions qu'elle a prises. Ceci dépendra à la fois du sujet en discussion et du contexte, la source d'autorité nécessaire pour mettre un terme à une décision variant en fonction de la question et de la tradition juridique et administrative. Cette tradition déterminera les fonctions qui sont du domaine exclusif de l'état et qui peuvent, légalement ou constitutionnellement, être sous traitées à des instances pluralistes. Dans le cas des normes de légalité par exemple, il est en général nécessaire d'obtenir une approbation législative ou judiciaire du processus de définition, et donc le dernier mot revient au gouvernement.

Deuxièmement, comme le montre le cas de l'Equateur, un engagement dans un processus multilatéral impliquant diverses parties prenantes peut aboutir à une impasse
politique. Lorsque cette impasse politique concerne des questions fondamentales avec des ramifications allant au-delà du secteur de la forêt, sur des questions que certaines ONG et la société civile considèrent non négociables (le plus évidemment, les droits des peuples autochtones) il sera difficile d'éviter de se retrouver dans une impasse. Lorsque les principaux acteurs le comprennent, y consentent et l'acceptent, si le processus consultatif n'aboutit à aucun accord, il incombe à l'autorité forestière de prendre la décision finale, il existe une pression intégrée pour accepter un compromis et l'énigme de la clôture des débats et de la prise de décisions peut être dépassée. Le Costa Rica constitue un modèle du genre, en ce sens qu'il est demandé aux parties prenantes de disposer d'un agenda ouvert avant de s'engager dans des délibérations, et l'autorité finale (le gouvernement national) a une légitimité démocratique considérable. Cependant, la situation de ce pays est exceptionnelle, tant en termes de solidité du fonctionnement démocratique que du large éventail de bénéficiaires. Avec la forte dépendance du Costa Rica à l'écotourisme et son statut de pays à revenu moyen, les avantages y sont appréciés bien plus largement que cela n'est souvent le cas ailleurs.

Troisièmement, la crédibilité d'un PMP peut être accrue en portant une attention particulière au type d'acteurs inclus dans le processus. Des PMP efficaces exigent un soutien institutionnel ou politique au niveau des décisions à mettre en œuvre. Le cas de l'Equateur montre que le processus doit être à la fois participatif et inclusif. Bien que participative, l'approche adoptée dans ce pays n'englobait pas les principaux acteurs qui auraient pu offrir un soutien utile lorsqu'elle s'est trouvée confrontée à l'opposition, soit du personnel du ministère soit des militants de la société civile. Les groupes de populations autochtones, les propriétaires de forêt et le personnel d'autres institutions du gouvernement (sans enjeu personnel dans le statu quo) auraient tous pu jouer ces rôles et prendre fait et cause.

Et enfin, l'exemple de l'Equateur souligne également la nécessité de savoir qui perd dans le processus de réforme, et de chercher à les retenir. C'est là une des limites importantes à l'utilisation des conditionnalités des bailleurs de fonds pour poursuivre une réforme de la politique, car ceci écarte la prise de décision du domaine politique national, laissant les divergences d'intérêt irrésolues.

En résumé, s'il faut être prudent en supposant que les conditions préalables à la vérification des forêts peuvent être facilement créées en partant de zéro, il est clair que la conception est importante, et qu'un processus participatif peut compenser dans une certaine mesure l'absence de volonté politique initiale. Ceci aura probablement des avantages positifs le long de la chaîne de prise de décisions, lorsqu'il faudra prendre des décisions de vérification controversées. Un dialogue ouvert et transparent pour une meilleure exécution de la loi forestière et de la gouvernance est un élément important, en particulier lorsque ceci fait partie d'un processus politique permanent et plus inclusif. Le dialogue peut aider à créer une meilleure communication, crédibilité et confiance entre toutes les parties prenantes impliquées dans la chaîne de production de bois d'œuvre. La crédibilité peut être améliorée dans un processus de confiance et d'espoir entre les acteurs de la société – il n'est pas toujours nécessaire d'impliquer de nouvelles institutions (ou
des institutions externes). C'est une question qui risque d'être noyée dans la campagne pour imposer des accords déterminés de l'extérieur. Un système de vérification ne sert pas toujours ou uniquement les besoins d'un marché extérieur du bois d'œuvre, comme le montrent les cas de l'Amérique centrale et du sud, et la crédibilité et l'implication locales pourraient se révéler des atouts importants qui précèdent ces intérêts extérieurs, et devraient donc être encouragés en premier lorsque cela est possible.

## Principe 6 : Clarté des normes d'évaluation

Les normes de légalité doivent être claires et simples et s'inscrire dans les capacités du système à fonctionner sans recours à l'expertise qui fait défaut dans la sphère officielle. Comme le montre le Chapitre 19, un effort de vérification efficace se base sur une norme claire et sans ambiguïté par rapport à laquelle la vérification se fait. Cependant, il existe de nombreux cas dans lesquels le cadre juridique sous jacent à la gestion de la forêt n'a pas progressé jusqu'à un point où une série de normes claires peut être formulée, et encore moins convertie en critères et indicateurs. Dans ces situations, un processus expressément dédié à la formulation d'une norme de légalité est nécessaire tant pour conditionner la viabilité et l'efficience du système de vérification, que pour garantir et renforcer la robustesse essentielle à sa survie future.

Dans les contextes examinés, les défis que cela représente semblent autant politiques que techniques. Même lorsque le problème est largement reconnu dans la société (comme par exemple en Indonésie où la législation concernant la forêt est abondante) il peut néanmoins être difficile de trouver des catalyseurs pour développer et affiner une norme nationale. Lorsque ces catalyseurs concernent des processus imposés de l'extérieur (par exemple les AVP), le défi politique peut être plus important. Dans le cas du Ghana, par exemple, il y a eu une résistance dés le début de la société civile à la notion de soustraction d'une norme de légalité dans la loi, essentiellement pour se conformer aux exigences d'un AVP initié à l'extérieur (même si la résistance a par la suite diminué alors que se développait un processus plus participatif). Dans l'idéal, un processus de réforme juridique précédera la clarification de la norme, comme dans le cas du Brésil. L'intégration dans un processus politique national facilitera également l'amélioration et la rationalisation qu'exige cette clarification, comme cela s'est produit en Equateur où les critères et les indicateurs nationaux sont démontés jusqu'au plus petit à des fins de vérification. En Colombie britannique au Canada, les normes de légalité existant étaient considérées trop rigides et prescriptibles – d'où le mouvement en direction d'un système plus basé sur les résultats. Une telle évolution n'est possible que lorsque la bonne volonté de l'industrie inspire confiance, et qu'il existe une volonté de lui céder la responsabilité des moyens de réaliser les résultats souhaités. Lorsque l'industrie inspire du scepticisme sur tous les fronts, un tel mouvement peut être mal avisé.

Un certain nombre de cas soulignent l'importance d'une clarté non seulement des normes de légalité claires mais également des sanctions qui peuvent être utilisées pour inciter à la conformité. Le cas du Costa Rica souligne ce point et indique aussi la nécessité de lier les sanctions aux incitations, point qui est examiné plus loin, dans le principe 7.
Il faut garder à l'esprit un certain nombre de points pour que la norme de légalité ait une utilité pratique. Il est essentiel que la norme de légalité soit acceptée et comprise par les acteurs qui vont devoir s'y conformer. Un processus participatif avec diverses parties prenantes tend à disposer d'un espace limité pour traiter les questions techniques. Ceci exige des normes forestières en nombre limité et simples. Cependant, cet impératif pratique doit être comparé aux intérêts sous jacents que le processus de vérification est supposé traiter. Pour de nombreuses parties prenantes, la préoccupation principale porte sur les avantages sociaux, et il est donc essentiel de résoudre cette préoccupation pour que le processus politique se conclue positivement et pour que les impacts sur le développement soient positifs. La plus grande préoccupation concerne les pressions des activistes de la société civile pour s'intéresser à des problèmes sociaux importants comme les droits des populations indigènes, mais cette question n'est qu'une composante (même si importante) de la variété des questions environnementales et sociales qui pourraient se retrouver mises sur la touche si l'accent est excessivement mis sur le technique et le pratique.

L'expérience avec les normes pour une gestion durable de la forêt donne un aperçu utile de ces débats politiques. Elargir la sphère d'intérêt pour inclure les questions sociales et environnementales a constitué une grande avancée dans le traitement des normes de certification pour une GDF. Ceci était en grande partie le résultat des pressions de la société civile et on peut supposer que les mêmes pressions s'appliqueront à la vérification de la légalité.

Les faiblesses dans la pratique actuelle mettent l'accent par anticipation sur certains dangers. Par exemple, la législation environnementale dans un nombre de cas stipule que les concessions forestières devraient faire l'objet d'une évaluation sur l'impact environnemental (EIE). Ceci ne se produit souvent pas (comme par exemple au Ghana) et même là où l'échec est reconnu, il y a rarement de tentative de réconcilier les exigences réglementaires avec la législation forestière existante (par exemple, en décidant qu'un plan valable de gestion de la forêt serait une alternative acceptable). De même, les lois sociales sont souvent ignorées, par exemple, concernant la main d'œuvre et les pratiques d'emploi, notamment la conformité avec les régimes d'assurance et de rémunération. Ainsi, le problème peut ne pas être juste l'échec à s'engager dans des agendas sociaux de longue date comme les droits indigènes, mais à un niveau plus terre à terre, la conformité avec la législation existante.

Une des barrières à l'avancement ici est le fait que la législation nationale concernée est souvent extrêmement large. Une approche pratique de cette difficulté impliquerait la reconnaissance des objectifs économiques, environnementaux et sociaux de la gestion de la forêt comme dans tous les principaux traités internationaux liés à la forêt et les normes du secteur privé. Ceci signifierait que les activités de vérification devraient examiner plus que la simple législation forestière. Le suivi de la conformité avec les EIE, les normes existantes du travail et du bien-être et la législation de la santé et de la sécurité, serait entrepris dans le cadre des activités de vérification. Ceci ne serait pas nécessairement favorable aux préoccupations de multinationales plus importantes et bien financées. La
législation environnementale et sociale prend souvent en compte la taille de l'entreprise lors de la fixation des normes, et il existe des expériences extra sectorielles intéressantes (par exemple, concernant la production artisanale de spécialités de viandes fumées en Europe du sud) qui indiquent également la capacité de la législation à satisfaire les besoins des petites et moyennes entreprises sans renoncer aux garanties exigées.

## Principe 7 : Créer des incitations pour se conformer et faire rapport

Un dilemme sous jacent à la vérification de la forêt est l'accent qui tend à être mis sur les coupeurs de bois d'œuvre qui opèrent légalement, car la vérification n'offre que des possibilités limitées d'action pour contrôler la conversion de la forêt et le bois d'œuvre illégal clandestin. Il faut donc prendre grand soin à s'assurer que les opérateurs légaux sont encouragés à se conformer à la législation et à faire un compte rendu, et que leur transparence est récompensée positivement.

La question des incitations s'applique à deux niveaux : l'industrie (l'auditée) et le système. Les études de cas extra sectoriels soulignent la valeur stratégique de l'accent mis sur les incitations à la conformité, en gardant bien l'œil sur les facteurs qui pourraient induire la non-conformité et la migration vers les non parties à l'accord de vérification. Les incitations pour l'industrie doivent être claires. Les témoignages montrent que les éléments de l'industrie forestière qui sont bien intégrés dans les marchés internationaux sont soucieux de leur réputation, et voient cela comme un aspect essentiel de la gestion des risques. Ceci est peut-être moins pressant pour les éléments moins capitalisés de l'industrie locale, qui ont moins d'investissements dans le secteur et moins à gagner de la conformité aux normes internationales. Le danger est qu'une réglementation inappropriée aboutisse à une bifurcation du secteur, assainissant le commerce international mais ne contribuant pas nécessairement à la durabilité de l'environnement. Ceci a été un problème dans l'industrie de la viande, où un commerce d'exportation florissant, se conformant à des normes techniques peut exister en parallèle du marché local, qui accorde peu d'attention aux normes internationales de santé humaine et animale en vigueur. Dans cette situation, c'est le public national qui est perdant. Dans le secteur de la forêt, les effets peuvent être négatifs tant pour la population nationale que (en raison de l'érosion des stocks) pour les intérêts à long terme de l'industrie internationale. Le cas du Ghana est particulièrement instructif, en ce sens que la Commission forestière a très tôt adopté un principe d'action clair établissant que les besoins du secteur seraient traités dans leur totalité, sans discrimination en faveur du commerce d'exportation. En dehors des avantages nationaux immédiats, cette approche pourrait probablement favoriser une estimation réaliste des opportunités commerciales alternatives, intercontinentales (par exemple destinée aux marchés européens) ou régionales (destinée aux marchés comme le Nigeria).

Les responsables doivent également être encouragés. Dans un certain nombre de cas du secteur forestier (Cambodge et Cameroun par exemple), l'absence de volonté à se conformer de la part des fonctionnaires de niveaux peu élevés avait tendance à être
interprétée par les manifestants des ONG comme une preuve de corruption, et ceci a
tempéré la façon dont ces activistes ont approché la question de la réforme. La corruption
est souvent répandue dans le secteur, mais l'attitude des bureaucrats pourrait être
conditionnée autant par un désir d'auto préservation que de gain financier. Là encore,
ceci encouragerait à mettre l'accent sur la réforme des structures de gouvernance de la
forêt plutôt que sur des interventions à bas niveau qui pourraient bien aboutir à une
forme de « reproche aux victimes ».

Un dilemme plutôt différent porte sur la question des sanctions et pénalités. Des normes claires exigent des sanctions claires en cas de non-conformité. Même lorsque les normes sont acceptées, il peut y avoir des litiges sur la catégorisation juridique – en particulier sur le code juridique (administratif ou pénal) qui s’applique. L’inconvénient avec la voie administrative c’est que la décision reste entre les mains des institutions forestières. Lorsque (comme au Cameroun), c’est le fonctionnement de celles-ci qui est surtout mis en doute, la capacité de la vérification de contribuer à une réforme de la gouvernance peut être limitée. Un problème supplémentaire est que les pénalités sont rarement à la mesure de la valeur du bois d’œuvre, et ne découragent pas vraiment la non-conformité aux normes. L’énigme de la gouvernance s’applique à nouveau. Les pays qui font montre d’une gouvernance médiocre du secteur de la forêt sont ceux dans lesquels la dynamique croisée du secteur milite contre la réforme. Une industrie qui sait que quels que soient ses délits, les conséquences seront probablement dérisoires comparées aux gains illicites, subit peu de pressions pour modifier son comportement dans des directions progressistes. Le message qui en découle est que des mesures de vérification coûteuses et qui demandent du temps doivent s’inscrire dans de plus vastes programmes de réforme de la gouvernance de la forêt.

Concernant les mesures incitatives pour l'industrie afin de fournir des informations
pour la vérification (elle-même un élément important de transparence et de « bonne
gouvernance »), le secteur de la forêt est particulièrement mal placé car de nombreux
opérateurs ne sont pas des entreprises cotées en bourse et ont tout intérêt à ne pas divulguer
des informations qui pourraient compromettre leur avantage sur le marché. Il incombe
clairement à ceux qui souhaitent discipliner l'industrie de montrer la valeur d'une culture
basée sur les règles et la gestion prudente de l'information – des flux d'informations ouverts
là où cela est approprié, mais également une garantie de confidentialité là où cela ne l'est
pas. Le terme « limitation du mandat » dans son sens le plus restreint peut comporter
des exigences, et le principal défi peut se poser aux activistes de la société civile qui
souhaiteraient s'engager dans l'industrie de la vérification. Contrairement à la recherche
sur la gouvernance, le travail de vérification n'offre pas nécessairement d'opportunités
sans limites pour « ouvrir » les économies politiques des états qui échouent. Une
approche plus restrictive et plus axée sur l'industrie serait probablement exigée. Le même
type de raisonnement encouragerait l'accent sur « la gestion de la conformité » (dans le
sens appliqué par exemple dans les cas de la Malaisie et de la Colombie britannique au
Canada) plutôt que sur « l'exécution de la conformité ». Cette question est traitée plus en
détail dans les paragraphes qui suivent.
## Principe 8 : Surveillance indépendante

Le principe de surveillance indépendante est valable à lui seul, mais complète également d'autres questions de principes déjà abordées, essentiellement la séparation des pouvoirs. Le fait que le secteur de la forêt soit souvent un monopole d'état, et marqué par une gouvernance médiocre en partie en conséquence de ceci, souligne l'importance à introduire des acteurs et des points de vue indépendants dans la conception du système de vérification. Les origines particulières du mouvement de vérification ont eu tendance à encourager l'accent sur une étape de la séquence (suivi indépendant ou observation indépendante) et sur les acteurs qui pourraient le mieux sauvegarder cette étape. Cependant, les questions sont plus générales et se rapportent non seulement aux dernières étapes de la vérification, mais également à tous les acteurs et aux interventions en amont qui doivent être protégées des influences politiques et financières. Dans certaines situations, l'indépendance est compromise par le fait que l'industrie forestière conserve trop de responsabilités – par exemple, là où elle est responsable non seulement de ses propres activités, mais également de régler les salaires des superviseurs sur le terrain et des régents de la forêt en Equateur. Il est nécessaire de faire une distinction claire entre la gestion de la forêt et les activités réglementaires. Combiner les rôles de gestion (par exemple, l'élaboration de plans de gestion) et les rôles réglementaires (par exemple, inspecter et certifier la mise en œuvre correcte de ces plans) aboutit inévitablement à un conflit d'intérêt d'un type qui doit être activement évité plutôt que simplement « géré ».

Ainsi, sauvegarder l'indépendance est aussi importante avec les contrôleurs locaux sur le terrain en Amérique central et du sud qu'avec les observateurs indépendants qui pourraient se voir demander de signer des AVP. Toutes les indications laissent à penser que si ces rôles doivent être acceptés par tous ceux qui ont un enjeu légitime dans le secteur, alors il faut rechercher « l'indépendance » dans ses trois dimensions – neutralité et impartialité ainsi qu'indépendance (voir le Chapitre 20) – et l'indépendance des 'suspects habituels' (essentiellement le gouvernement producteur et l'industrie) n'est pas suffisante pour apporter la crédibilité. Ceci a des implications tant pour les gouvernements (intégrant la « vérification indépendante » des filiales publiques en Malaisie, par exemple) et pour les ONG (l'activisme anti-industrie semblerait incompatible avec les rôle officiels du FMI).

Là où l'état producteur a conservé un solide contrôle du processus de vérification, l'option préférée avait tendance à être proche du gouvernement, avec les limites que cela implique. Ainsi, les Instituts indonésiens indépendants de vérification (LPI) sont supposés être des entreprises d'évaluation indépendantes (accréditées par le Ministère), mais leur indépendance est douteuse parce que leurs activités sont financées par le Département de la Forêt et la décision définitive pour les permis d'extension et de révocation est toujours entre les mains du Ministère, sans garantie de transparence. Un cas plus urgent pourrait être celui de la Malaisie, où l'accent a été mis sur l'audit de routine, même si ceci est souvent confié à des entreprises liées à l'état, semi privées comme Harwood ou le Malaysian Timber Certification Council (Conseil malaisien de certification du bois d'œuvre) (MTCC). Ceci compromet l'indépendance et aboutit à se détourner pour aller vers un FSC tierce partie et les certificateurs et les vérificateurs tierce partie ad hoc. Simultanément, l'indépendance du MTCC est améliorée par l'établissement d'un fonds
de dotation pour couvrir ses coûts opérationnels, même s'il restera probablement sous l'autorité du Ministère fédéral des industries de plantations et des produits de base.

Là où l'aide communautaire externe conduit le processus, l'accent avait tendance à être mis sur le contrôle indépendant des forêts (CIF) entrepris par des ONG axées sur le plaidoyer. C'est une façon d'offrir la crédibilité aux acteurs sceptiques et qui a une valeur particulière lorsqu'il existe des arguments légitimes pour « démarrer » un processus de réforme de la gouvernance, et sortir l'industrie et les autorités de l'auto satisfaction. Cependant, du moins à ce jour, le CIF entrepris par des ONG axées sur le plaidoyer n'a pas nécessairement été un moyen très efficace de créer une appropriation nationale dans les sociétés productrices, et s'est révélé un mécanisme fragile pour soutenir la réforme de la gouvernance à long terme. Ceci ne peut seulement (ou essentiellement) être placé à la porte des CIF – ils ont fonctionné dans des environnements hostiles et leurs objectifs ont souvent été des objectifs d'investigation, clandestins, décourageant le partage d'informations dans les premières étapes. Dans plusieurs cas, la teneur générale des interventions plus larges dans lesquelles ils fonctionnaient constituait également une base infertile pour réaliser des impacts d'appropriation ou de gouvernance, en raison de leur négativité inhérente. Au Cambodge par exemple, le CIF fonctionnait dans le cadre d'un « système de compte rendu sur les crimes de la forêt » qui influençait négativement l'ensemble du système. Cette discrimination intégrée a eu tendance à accroître la vulnérabilité politique de ces efforts de suivi indépendants. Cependant, même en tant que principe général, se reposer sur des acteurs individuels en tant que gardiens de la vertu morale semblerait naturellement déséquilibré, et dans l'ensemble trop enclin à opposer le vérificateur à l'état, dans une situation où la donne est largement défavorable aux premiers.

Sur les critères de durabilité entre autres, il est possible d'encourager une forme plus complexe de fourniture dans laquelle les acteurs individuels se renforcent et se contrôlent mutuellement – comme en Equateur, en Indonésie et aux Philippines. Le cas du Brésil est instructif car il englobe une série d'institutions publiques et fédérales et une série d'organismes publics, intégrés horizontalement et verticalement. Des opérations de contrôle conjointes encouragent son intégrité. Cependant, un tel système exige une forte volonté politique.

Là où une telle volonté fait défaut, d'autres approches composées peuvent s'avérer efficaces. Une implication multiple de la société civile a sans doute plus de potentiel d'émousser l'opposition d'éléments clés dans le gouvernement et de contourner une forte part de l'hostilité de l'industrie. Les institutions qui sont naturellement prédisposées à la transparence – comme les universités – n'ont pas été jusque là très impliquées dans la vérification (bien qu'il y ait des exceptions, comme pour le Costa Rica) mais l'intervention de tels acteurs aiderait non seulement à libérer la vérification d'une association excessive avec une distorsion 'anti-industrie' biaisée, mais pourrait aussi introduire un rythme et un cadre temporel plus adaptés aux longs cycles d'exploitation de la forêt.
Le cas de la Colombie britannique est un exemple particulièrement intéressant d'indépendance consacré dans la législation. L'autorité se trouve à l'extérieur du secteur de la forêt et la responsabilité incombe au Cabinet, et non au Ministère de la forêt. Les membres du Forest Practices Board (FPB) agissent en leurs capacités personnelles et ne représentent pas les parties prenantes. Il existe une procédure d'appel confidentielle pour soutenir la confiance de l'industrie et tout l'arrangement est limité et très professionnel dans le ton. Le Conseil rend compte directement au public, et les acteurs politiques n'ont pas le pouvoir d'interrompre le flux d'information. Il livre ses résultats comme il le juge (quelquefois en faveur d'une partie, quelquefois en faveur d'une autre), et opère en conformité avec toutes les exigences d'indépendance (c.-à-d., indépendance, impartialité et neutralité). Le FPB ne fait pas de vérification de lui-même. Il fonctionne au sein d'un système de composantes agissant l'une sur l'autre, incluant d'autres acteurs potentiellement impartiaux comme le gouvernement, le secteur privé et les diverses composantes d'une société civile forte.

Mettre en place des arrangements financiers pour assurer que l'ensemble du système peut être suffisamment et durablement financé est une exigence importante pour réussir. Aligner les ressources et les capacités pendant la conception du système est essentiel, et peut aider à soutenir une répartition des pouvoirs appropriée et efficace. Le financement des opérations de vérification est souvent problématique et peut compromettre l'indépendance. Il peut s'agir quelquefois de choisir l'option financement qui est la moins mauvaise, car les solutions optimales sont rarement disponibles. En Equateur, le financement de Vigilancia Verde, la coalition public/privé chargée de surveiller le transport de produits de la forêt et de la faune, provenait en partie de subventions des donateurs et d'entreprises, ce qui a compromis l'indépendance de cette instance, et 50 % de la vente du bois d'œuvre mis aux enchères, ce qui aurait pu avoir un effet incitatif perverse en faveur de l'illégalité (car la détection de bois d'œuvre illégal est devenue plus rentable que la prévention). Les membres du Conseil de la forêt étaient en général payés par les propriétaires de la forêt ou les commerçants de bois d'œuvre et étaient donc sensibles à l'idée qu'ils étaient trop proches de leurs clients. La société privée SGS chargée de l'administration et de la vérification était également payée par les utilisateurs et tout aussi vulnérable. Cependant, si ces acteurs avaient été payés par le Ministère de l'environnement, ils auraient été beaucoup plus vulnérables aux pressions politiques de haut niveau et à d'autres machinations comme les retards de paiement et/ou le refus de payer.

Les Comités multi sectoriels de protection de la forêt (Multi-Sectoral Forest Protection Committees (MFPC)) aux Philippines fournissent un exemple de la façon dont un processus indépendant multilatéral pourrait être conçu et utilisé en tant que système de vérification forestier autorisé par l'état bénéficiant d'un niveau d'appropriation élevé, de transparence et de crédibilité en raison du large éventail d'acteurs et d'intérêts concernés. Cependant, une fois que le financement généreux de la Banque Mondiale se terminait, les MFPC étaient facilement ouverts à une capture par des intérêts spécifiques et bien financés comme les ONG environnementales. Des mécanismes de financement public
adéquats pourraient aider à soutenir le modèle et éviter des associations partisanes, même s'ils pourraient fausser la participation en faveur de l'état.

## Principe 9 : Inclusion de toutes les étapes dans la chaîne de garde et efforts spéciaux pour sécuriser les étapes les plus vulnérables

Ce principe comporte deux aspects. D'abord, un accent mis sur la vulnérabilité aux niveaux opérationnels, à travers le développement d'un système ou de systèmes pour suivre le mouvement des produits le long de la chaîne de valeur en mettant un accent particulier sur des points faibles comme le site d'abattage des arbres ; et deuxièmement un accent sur la vulnérabilité institutionnelle et la nécessité de protéger les acteurs vulnérables dans la chaîne de supervision. Le premier peut être largement traité avec des moyens techniques (voir par exemple, Crossin et al. 2003). Le second aspect, cependant, est plus compliqué et soumis aux forces politiques.

Des innovations technologiques récentes ont considérablement accru les possibilités de contrôle réglementaire, même si comme le note le Chapitre 23, les avancées technologiques à elles seules ne permettront pas d'améliorer la gouvernance. L'information est un outil puissant dans les mauvaises mains comme dans les bonnes, et il y a des cas (le cas de l'état de Mato Grosso au Brésil, par exemple) où une mauvaise gouvernance a déjoué les intentions d'investissement dans la technologie, et accru plutôt que limité les opportunités en faveur d'un comportement axé sur la rente. Le potentiel de la nouvelle technologie à concentrer les informations dans quelques mains au lieu de les répandre plus largement, en fait une lame à double tranchant. La technologie ne fournit pas non plus un moyen garanti de maîtriser les complexités des systèmes modernes de production, là où par exemple, le bois d'œuvre d'origines multiples et multinationales est mélangé dans la scierie ou l'installation de transformation, comme cela est souvent le cas en Asie du sud-est. La diversité institutionnelle au sein des autorités réglementaires peut également constituer une barrière à la gestion de l'information. Ainsi, au Cameroun, il existe quatre systèmes d'information pour suivre le mouvement des rondins (bûches) et du bois de construction, impliquant les ministres de la forêt et des finances et le service des douanes, mais les systèmes n'ont toujours pas été unifiés en dépit des nombreuses promesses du gouvernement. De même, au Costa Rica, les différentes instances responsables de la vérification de la forêt ne disposent pas d'un système d'informations pour vérifier l'information qu'ils recueillent grâce aux permis de récolte de bois d'œuvre, rendant difficile et inefficace le contrôle effectif de la forêt. Chaque acteur dans le système de vérification et de contrôle n'affecte qu'un petit segment de la chaîne de production.

Le message qui en découle est que l'introduction de technologies dans le système réglementaire de l'état doit répondre à l'exigence de gestion efficace de l'information, et ceci soulève des questions de nature essentiellement politiques, concernant la précision des limites de l'autorité et l'harmonisation des objectifs entre les services du gouvernement.
Principe 10: Incorporation des approches en faveur des pauvres dans la conception des systèmes de vérification

Parmi les innovations examinées, plusieurs étaient fortement motivées par les préoccupations environnementales des ONG de conservation sans intérêt particulier pour le développement, et ceci soulève la question de la notion selon laquelle, un secteur « moderne » de la société civile s'assurera nécessairement que le système de vérification offert est équitable et « favorable aux pauvres ». Plutôt que d'être intégrés dans la conception du système de vérification, les agendas en faveur des pauvres ont tendance à être soit ajoutés, soit pire, bloqués par l'énormité des changements législatifs qui seraient impliqués dans la réforme des droits autochtones (comme dans les cas de l'Asie du sud est). Une difficulté supplémentaire avec des moteurs de l'environnement forts est que l'économie de base tend à être un élément marginal parmi les préoccupations majeures sur la durabilité environnementale. Ceci peut engendrer des coûts de conformité beaucoup plus élevés pour le petit producteur que pour les grands producteurs, comme en Equateur.

Les systèmes de vérification peuvent également s'avérer anti-pauvres par défaut, car l'élan donné par l'application de la loi peut facilement évoluer et se transformer en reproche aux victimes. Les personnes chargées d'appliquer la loi pourraient trouver plus facile de prendre des mesures contre les petits producteurs et les groupes communautaires que contre des membres ayant des liens politiques importants et qui sont à même de les sortir des difficultés. C'était le problème avec certains MFPC aux Philippines, où les petits opérateurs et les communautés pauvres représentaient des cibles beaucoup plus faciles pour la mise en œuvre que les élites puissantes, et au Cameroun, où la vulnérabilité de la foresterie communautaire à une capture par l'industrie forestière a été interprétée davantage comme un problème pour l'effort communautaire que pour l'industrie. Cependant, le problème est un problème général, en particulier là où l'évolution de carrière des responsables du gouvernement est plus le fait des relations que du mérite, et là où le marché est si restreint que rares sont ceux qui veulent faire un pas de travers.

25.3 En résumé

Il n'émerge des études de cas, aucun modèle, approche ou composante qui soit essentiel
à la conception de la vérification. Cependant, les diverses systèmes analysés dans les
chapitres précédents sont à leur façon, des réponses comparables aux pressions que
connaît le secteur, permettant (selon « la matrice conceptuelle » du Tableau 17.1) des
variations dans l'environnement juridique et institutionnel, les mandats politiques, et les
objectifs de développement poursuivis au niveau public et privé. Les principes considérés
ci-dessus peuvent être anticipés pour améliorer le fonctionnement de tout système de
vérification, indépendamment de l'interaction de chacun de ces facteurs. Cependant, ils
ne garantissent pas nécessairement son fonctionnement efficace, notamment dans les cas
où les problèmes sous jacents de la gouvernance ne sont pas traités.
Le dernier chapitre de ce livre reprend l'énigme de la gouvernance et évalue ses implications. La conclusion que l'on peut en tirer est que divers arrangements sont appropriés dans différentes situations et périodes de l'évolution d'un secteur, mais que c'est la constellation des acteurs plutôt que les compétences individuelles de chacun qui au final détermine leur efficacité. Et enfin, l'annexe présente un certain nombre de messages politiques qui peuvent découler des principes sus mentionnés et des témoignages dans la Partie B ; autant de points de référence à garder à l'esprit au moment de la conception ou de la mise en œuvre des systèmes de vérification.