## 15.6 Atouts du système et contraintes de vérification

L'intention politique qui sous-tend le système indonésien de vérification ne peut être discutée. L'introduction de normes obligatoires et de directives d'évaluation, ainsi que l'agrément des auditeurs externalisés ont été nécessaires pour améliorer la gouvernance dans le secteur forestier et discipliner l'industrie. Les audits réalisés par les LPI offrent notamment un moyen de s'attaquer à l'llégalité et de soutenir les titulaires de licence dans leur progression vers une approche durable. Le BRIK aussi constitue une innovation potentiellement importante pour encourager l'industrie à s'autoréguler là ou les ressources gouvernementales de vérification de la chaîne de traçabilité sont limitées. Toutefois, les systèmes de vérification existants en Indonésie sont également confrontés à d'importantes contraintes.

### Administration papier et ressources limitées pour la supervision

Le système d'administration des bois (PUHH) actuel est probablement plus un mécanisme de comptabilité des bois qu'un moyen de garantir l'origine légale. Les permis de transport ne fournissent pas toujours d'information sur l'origine ultime d'un arrivage de bois. Il est donc plus difficile de garantir la chaîne de traçabilité pour les transformateurs qui s'approvisionnent auprès de différents intermédiaires. La décision ministérielle (Permen) 55/2006 a instauré la révision du processus d'administration du bois, auparavant régie par le décret ministériel (SK) 126/Kpts-II/2003. L'accent est désormais placé sur l'autorégulation par les sociétés afin de réduire les coûts de transaction. Pour autant, la réglementation ne s'adresse pas aux problèmes de l'insuffisance de la coordination et de la supervision entre les niveaux du gouvernement. Les provinces ne réalisent pas d'audit régulier de la gestion des forêts et de l'administration des bois au niveau des districts. Les districts manquent à leur tour de ressources pour superviser les agents de terrain. Peu d'incitations sont offertes à ces agents ; nombre d'entre eux ont des perspectives de promotion limitées et manquent de ressources pour exécuter leurs responsabilités élémentaires.

### Manque d'indépendance et de transparence dans les audits du secteur forestier

Des mesures ont été prises pour garantir l'indépendance des LPI agréés par rapport aux sociétés évaluées. Toutefois, le ministère des Forêts conserve l'entière autorité d'accréditer les auditeurs, d'évaluer les comptes rendus et d'émettre les décisions de vérification. Cela a soulevé des inquiétudes sur la vulnérabilité du système d'audit des LPI à de possibles interférences politiques. À aucun moment le public ne peut accéder au processus d'évaluation ou aux comptes rendus d'audit. Même le Conseil consultatif de vérification, qui joue le rôle de mécanisme de règlement des conflits, demeure sous le contrôle du ministère, puisqu'il est nommé par l'équipe d'évaluation du ministère. Le fait que ce conseil ne se soit guère réuni depuis sa création est peut-être une indication de son manque d'importance perçu. La période de soumission de plaintes est limitée, et celles-ci restent également inaccessibles au public tant qu'une décision n'a pas été rendue.
## Inspections physiques insuffisantes et possibles conflits d'intérêt dans les autorisations d'exporter

Le BRIK n'est pas parvenu à rassurer certains marchés comme le RU en matière d'approvisionnement légal, principalement parce qu'aucune inspection physique de grumes ou de scierie n'est prévue dans ses systèmes. Le BRIK s'est contenté de vérifier que les quotas de grumes fixés pour chaque scierie correspondaient aux volumes indiqués sur les permis de transport (SKSHH). Le fait que le BRIK soit lui-même un organisme industriel a fait craindre de possibles conflits d'intérêt. Ainsi, des allégations selon lesquelles le bureau avait agi pour consolider son propre cartel d'exportation via l'imposition de charges illégales a conduit le ministère du commerce à ne plus soutenir l'organisation. Les ministères du commerce, de l'industrie et des forêts ont toutefois accepté de prolonger son mandat actuel jusqu'à fin 2008, dans l'attente d'une décision sur le futur régime d'autorisation d'exporter. En attendant, le BRIK continue de gérer une précieuse base de données sur l'approvisionnement en bois des industries de la filière.

## Mesures répressives communes : un frein aux processus de vérification ?

En 2004, le président indonésien a lancé une opération forêts durables (OHL), consistant en une mesure coercitive impliquant des interventions répressives menées conjointement par le MoF et la police. Cette opération destinée à contrer l'exploitation illégale était en partie une réponse aux données générées par les observateurs de la société civile, comme EIA et Telapak. Toutefois, le manque de référence aux processus de vérification existants par les agences chargées de l'application des lois a sans doute annulé la valeur de ceux-ci en tant que mécanisme de lutte contre l'illégalité dans le secteur.

## Impacts sur les pauvres

Les systèmes de vérification actuels ne réduiront probablement pas la pauvreté qui touche les communautés dépendantes des forêts, du fait des coûts de transaction associés à la conformité aux règles d'exploitation forestière et du manque criant de clarté quant aux droits de la population locale sur les terres et les ressources forestières.

Les gérants de forêts communautaires doivent obtenir de multiples permis pour pouvoir gérer et exploiter le bois. Cela inclut un permis de transport pour chaque expédition de bois. Pour les arbres plantés sur des terrains privés, ce permis doit s'accompagner d'un certificat de propriété – que la plupart des communautés locales n'ont pas. Les coûts sont en outre alourdis par l'imposition de taxes par les autorités locales, en plus des taxes, des commissions et des droits de licence forestiers prélevés par le ministère des Forêts (Multi-stakeholder Forestry Programme 2006a).

En second lieu, le fait que les communautés locales ne disposent peut-être d'aucune certitude juridique signifie qu'elles sont souvent la cible des opérations de répression. En 2005, les licences d'exploitation par les communautés coutumières (IPKMA) en
Papouasie ont fait l'objet d'un examen particulier dans le cadre de l'OHL. Ces licences avaient été accordées par le gouvernement provincial de Papouasie, mais furent par la suite considérées illégales par le ministère des forêts. D'un côté, l'OHL est parvenu à empêcher l'utilisation abusive, par des syndicats contrebandiers, de permis IPKMA pour accéder au bois et l'exploiter illégalement. D'un autre côté, les IPKMA constituaient pour les communautés locales le seul moyen légal de tirer un revenu du bois sur les terres coutumières. L'OHL a supprimé toute perspective de gestion communautaire directe du bois provenant des forêts naturelles – une situation qui perdure encore trois ans après (Multi-stakeholder Forestry Programme 2006b).

## 15.7 Efforts de consolidation des systèmes de vérification

Les contraintes rencontrées par l'architecture de vérification indonésienne existante sont officiellement reconnues. Le politique devra également exister pour réformer et renforcer ses divers composants en un seul Système d'assurance de la légalité du bois (TLAS) – en réponse aux négociations autour d'un possible AVP avec l'UE.

Les réformes actuelles et proposées incluent :

* Le développement d'une norme consolidée de vérification de la légalité, qui rassemble l'administration des bois (PUHH), et de la conformité légale par les concessions forestières et les industries de transformation ;

* Le développement de systèmes d'information forestière et de protocoles de transparence associés ;

* Des propositions d'introduction d'une plus grande indépendance dans les systèmes de vérification, y compris l'accréditation indépendante des auditeurs ;

* Des propositions d'institutionnalisation de l'observation indépendante par la société civile ; malgré une contribution cruciale à la lutte contre l'exploitation illégale, cela n'a jusqu'alors pas été intégré dans la conception formelle de vérification.

### Développement d'une norme consolidée de vérification de la légalité

Le cadre réglementaire qui régit le secteur forestier en Indonésie est très complexe. Actuellement, l'administration du bois, la certification de la conformité et les autorisations d'exporter traitent chacune des éléments différents de ce cadre. Les efforts en matière d'examen et de rassemblement des principales conditions nécessaires pour déterminer la conformité légale ont été entamés en 2003, en vertu du protocole RU-Indonésie sur l'exploitation illégale. Ce processus a désormais établi un précédent pour les efforts équivalents entrepris ailleurs dans le monde. La norme actuellement acceptée devra, toutefois, demeurer active si elle veut intégrer des réformes plus récentes de gestion des forêts par les communautés (CBFM), en vertu du règlement PP6/2007.

Le travail d'élaboration de cette norme fut entamé en 2003 par une équipe conjointe au protocole RU-Indonésie/Conservatoire de la Nature (TNC). Les premières normes incluaient des provisions pour le classement ; l'impact social et environnemental ; les
relations communautaires et les droits des travailleurs ; les lois et règlements relatifs à l'exploitation du bois ; les taxes forestières ; l'identification, le transfert et la livraison des grumes ; le traitement et l'expédition du bois.

La consultation des parties prenantes sur cette première version a permis de révéler d'importantes différences d'opinion quant à sa légitimité et son aspect pratique. Tout d'abord, elle ne traitait pas correctement du consentement préalable libre et éclairé (CPLE) et de la classification légale des délimitations de concession (de grandes zones du domaine forestier national font l'objet de débats). Deuxièmement, elle n'a pas encore été testée en matière de forêts plantées gérées par la communauté. Les parties prenantes ont recommandé d'œuvrer davantage à l'harmonisation de la norme avec les lois et règlements concernés. Il fut également convenu que l'Institut indonésien de l'écolabel (LEI) ferait avancer la facilitation de la norme, compte tenu du nombre important de ses membres et de sa forte crédibilité technique.

Le système d'administration des bois (PUHH) du ministère des forêts fut par la suite incorporé à la norme. Le LEI a facilité les efforts de différenciation de la norme entre trois régimes de gestion forestière :

* Les unités de gestion des forêts naturelles, des forêts plantées et des forêts communautaires au sein du domaine forestier national ;

* Les licences accordées pour l'exploitation du bois dans le domaine forestier national, mais non basées sur les unités de gestion ;

* Les bois provenant de terrains privés et autres zones en dehors du domaine forestier national.

Une quatrième partie de la norme a trait au transport et à la chaîne de traçabilité depuis la source jusqu'à la première transformation, puis jusqu'à la seconde transformation et/ou l'exportation.

La norme fut de nouveau testée sur le terrain pour les forêts plantées, les forêts naturelles, les forêts communautaires privées (hutan rakyat) et les industries de transformation primaires et secondaires. Ces essais de terrain ont contribué à ébaucher des directives de vérification. Le consensus sur la version finale de la norme fut obtenu le 22 janvier 2007. Des équipes ad hoc ont depuis été mises sur pied pour le développement de procédures et d'un organe de direction chargé de superviser la norme.

Il reste toutefois de grands défis à relever. L'ONG environnementale indonésienne WALHI s'inquière du fait que la version actuelle minimise les dispositions sur le classement des forêts et le CPLE. Cela se traduit par le glissement du CPLE vers une simple consultation des communautés locales. WALHI a également souligné l'absence de mécanismes permettant de vérifier la crédibilité de la documentation et réitéré ses critiques quant au fait que la norme ne formule qu'un statu quo, malgré un appel par la chambre haute du Parlement indonésien en faveur de réformes radicales du régime foncier et de la gestion des ressources naturelles (TAP MPR IX/1999). Parallèlement, l'industrie
craint toujours qu'une norme complexe entraîne une hausse des coûts de production et une perte d'avantage concurrentiel face à des pays dont les normes foncières et relatives aux droits des autochtones peuvent être bien plus laxistes (voir Wells et al. 2006).

## Systèmes d'information, transparence du secteur forestier

D'importantes mesures sont prises pour améliorer les systèmes d'information forestière et servir de base pour vérifier la conformité légale. Ces mesures visent à :

* Établir un Système d'inventaire des ressources forestières (FRIS) avec l'appui technique de l'université du Dakota du Sud et du World Resources Institute (WRI) – qui fournissent dans un format exploitable un accès public à des informations fiables, exactes et à jour sur les forêts et les ressources en bois, ainsi que sur les décisions s'y rapportant ;

* Mettre en place des protocoles de transparence régissant l'accès aux informations sur le secteur forestier (une équipe spéciale dédiée à la transparence a depuis été mise sur pied pour développer une politique de divulgation du ministère des forêts) ;

* Relier les données spatiales sur les concessions et les blocs de découpe avec les données sur la consommation des scieries (RPBBI), afin de contribuer à la vérification de la chaîne de traçabilité. Par exemple, le projet de soutien FLEGT de l'UE a passé un contrat avec Helveta (une société privée spécialisée dans les technologies de traçabilité et de contrôle de la chaîne d'approvisionnement) pour aider les ministères des forêts et des finances à intégrer quatre bases de données disparates contenant des informations sur l'inventaire, l'industrie, la cartographie et les recettes du secteur forestier.

## Renforcer l'indépendance

Dans un effort pour renforcer la crédibilité, le ministère des forêts et le LEI ont signé un protocole d'accord pour développer un système d'accréditation indépendante des auditeurs. Il complète les propositions visant à créer un organe de gouvernance distinct pour superviser la norme de légalité. Tous deux sont cruciaux si le système de vérification doit aller au-delà de la performance de chaque titulaire de licence, afin également d'examiner de près l'administration du secteur forestier – y compris l'allocation de ressources et l'octroi de licences par le ministère lui-même. Le degré d'indépendance véritable que peut introduire cet accord dépend toutefois de la représentation réelle des différentes parties prenantes dans un tel organe de gouvernance.

Il est également indispensable de superviser les décisions de vérification du ministère, avec provision adéquate pour un procès équitable en cas de litige. Dans ce domaine, le nouveau Conseil national des forêts (DKN) a le pouvoir d'enquêter et de réaliser des auditions fournissant la base d'un mécanisme crédible de règlement des conflits, conformément à l'organe d'appel du LEI. Cependant, le DKN dépend à l'heure actuelle du MoF en matière de financement. Pour être impartial, il lui faudrait être financé indépendamment du MoF (voir Wells et al. 2006).
Institutionnalisation de l'observation indépendante par la société civile

La société civile a contribué de manière cruciale à la lutte contre l'exploitation illégale en Indonésie. Pourtant, elle n'occupe aucune place officielle dans les structures existantes de vérification. Dans le cadre d'un futur TLAS, les propositions incluent l'observation indépendante par des comités ad hoc créés par le DKN et/ou ses divisions régionales (DKD).

**15.8 Élargir l'impact**

Si les systèmes de vérification doivent avoir un impact significatif, un éventail de réformes plus larges pourrait également être nécessaire, au-delà des efforts visant à établir une norme de légalité et à renforcer l'indépendance et la supervision par la société civile. Certaines de ces mesures de réforme sont présentées ci-dessous :

* Une solution légitime qui répond aux préoccupations des populations locales et indigènes sur les terres déclarées domaine forestier national doit encore être trouvée dans le cadre de la norme de légalité. Le règlement PP6/2007 a introduit un ensemble de licences limitées dans le temps pour la gestion communautaire des forêts, mais qui ne traitent pas des conflits autour de la propriété foncière. Les alliances de la société civile travaillent à décrire les approches au CPLE, mais celles-ci doivent encore être intégrées dans des processus officiels de classement et d'allocation de zones forestières.

* Les mécanismes de vérification ne sont pas encore en place pour la gestion communautaire des forêts (community-based forest management, CBFM). Pourtant, en termes de volumes de bois produit, la CBFM peut s'avérer bien plus productive et aussi importante que les concessions industrielles. En l'absence de systèmes de vérification sur mesure et de données en résultant, les titulaires de licence communautaire sont vulnérables au retrait arbitraire de leurs droits par des agences chargées d'appliquer la loi. Les systèmes de vérification existants sont également susceptibles de rendre les initiatives de CBFM non viables à cause des coûts de transaction. Des approches plus « légères » peuvent impliquer la vérification par des organisations de terrain intégrées dans la communauté.

* Il reste un argument pour transférer davantage d'autorité aux régions afin de vérifier la conformité des opérateurs, conformément aux lois actuelles sur la décentralisation et les régions disposant d'une autonomie spéciale. Là où le ministère des forêts s'est efforcé d'auditer des centaines de titulaires de licence, cela pourrait restreindre son propre rôle de supervision de la vérification par ses homologues des gouvernements locaux. Cependant, dès lors que les responsabilités du gouvernement local ne s'accompagnent pas de l'autorité nécessaire, elles n'ont pas de rôle très incitatif en matière de suivi et de contrôle.

* Une vérification efficace dépend de l'application effective des lois. Cela implique (i) d'augmenter les efforts pour systématiquement documenter la gestion des procédures juridiques, en cas d'absence de jugements écrits et face à une intégrité limitée dans
le système judiciaire ; (ii) de renforcer la légalité des poursuites contre les délits d'exploitation illégale – p. ex. le pouvoir du Centre indonésien de rapport et d'analyse des transactions financières (PPATK) de poursuivre les crimes financiers liés au secteur forestier ; (iii) de veiller à ce que les opérations répressives d'application de la loi tiennent correctement compte des précédents comptes rendus d'audit au moment de se prononcer sur l'illégalité.

* Enfin, les réformes des systèmes de vérification ne réussiront probablement pas si les principaux facteurs qui favorisent l'exploitation illégale ne sont pas traités, en particulier la surcapacité existante des filières forestières. Une feuille de route pour la restructuration industrielle a été élaborée, mais elle doit encore être officiellement avalisée par le gouvernement.

## 15.9 Enseignements

En Indonésie, les systèmes de vérification existants bénéficient d'une forte mainmise du gouvernement. Comme en Malaisie, leur gouvernance est considérablement influencée par les processus de certification volontaire des forêts. Cela implique de recourir à des audits externalisés afin d'améliorer l'efficacité et la crédibilité. Mais cela met fin à la supervision indépendante par des tiers, ce qui entraîne des allégations d'interférences politiques et de conflits d'intérêt.

On observe toutefois une volonté d'améliorer de telles dispositions, en se basant sur l'expérience des initiatives de certification indépendante, comme le LEI. Les priorités de réforme actuelles incluent :

* Des systèmes d'information forestière améliorés, en particulier les protocoles de transparence ;

* L'accréditation indépendante des vérificateurs tiers et le développement d'un organe de gouvernance distinct pour superviser la norme de légalité, et ainsi retirer au ministère des forêts le monopole du processus d'audit.

Cependant, l'Indonésie prouve également à quel point l'efficacité des systèmes de vérification dépendent d'une réforme plus large. En particulier, un consensus doit être trouvé sur les moyens légitimes et évolutifs d'identifier et de répondre aux droits des populations locales et indigènes sur les terres forestières ; les gouvernements locaux ont besoin d'une incitation plus forte pour investir dans les processus de vérification ; les opérations d'application de la loi doivent renforcer, et non passer outre, les processus de vérification au moment d'évaluer la conformité légale ; enfin, des efforts doivent être entrepris pour concrétiser les recommandations existantes relatives à la surcapacité industrielle, qui encourage l'exploitation illégale.
# Chapitre 16

## Approches multiples pour améliorer le contrôle des forêts en Malaisie

Note : Cette étude de cas a été réalisée en juin 2008 par Adrian Wells. Elle se base sur Wells, A., Thang, H.C. and Chen, H.K. 2008 Systems for verification of legality in the forest sector, Malaysia: domestic timber production and timber imports. Etude de cas nationale n° 8 de VERIFOR. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 16.1 Malaisie : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Division de la population des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>2005</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Division de la statistique des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Propriété publique des forêts</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois dans le secteur forestier formel</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>Japon, Chine, Taiwan</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption de TI (de 0 à 10, avec 0 = le plus corrompu)</td><td>2006</td><td>Transparency Internationa 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0 ou 1, avec 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 16.1 Introduction

Ce chapitre présente la fascinante diversité des structures de vérification ayant évolué dans le système fédéral de la Malaisie, dans lequel les 13 Etats disposent de leur propre juridiction en matière de domaine forestier. Alors que l'homogénéité de pratique a été
atteinte dans les huit Etats producteurs de bois de la Malaisie péninsulaire, les systèmes de vérification au Sabah et au Sarawak (sur l'île de Bornéo)<fnref n="1" /> ont évolué séparément. Cela reflète des différences dans les dispositions institutionnelles en matière de gestion forestière, ainsi que des différences crucales en matière d'octroi de licences et d'administration du bois, selon la nature et l'étendue du domaine forestier. Et cela a une résonance pour les autres grands pays décentralisés comme l'Indonésie.

Le cas de la Malaisie est particulièrement intéressant du fait des structures composites multi-agences chargées du contrôle des forêts. La vérification est généralement assurée via l'audit des systèmes de gestion forestière, lesquels incluent :

* Les audits obligatoires de gestion durable de la forêt (GDF) des titulaires de licence, menés par les autorités forestières d'Etat ;

* La réalisation par les gouvernements locaux d'audits de GDF obligatoires des autorités forestières d'Etat ;

* Les audits réalisés par les organes de certification agréés par rapport aux normes de l'Organisation internationale de normalisation (ISO) volontairement adoptées par les autorités forestières du gouvernement fédéral et des Etats ;

* Les audits réalisés par les organes de certification agréés, sur les normes de GDF volontairement adoptées par les autorités forestières de l'Etat et les titulaires de licence individuels.

Compte tenu du rôle de la Malaisie en tant que grand transformateur et re-exportateur de bois provenant d'ailleurs dans la région, ce cas souligne les mesures prises pour restreindre et administrer certaines catégories d'importation sous pression, afin d'empêcher le commerce illégal.

Après une brève description du contexte forestier, des facteurs et des mandats de vérification en Malaisie, ce chapitre analysera les approches de vérification adoptées en Malaisie péninsulaire, au Sabah et au Sarawak, et au regard des importations de bois. Une discussion de l'impact de la vérification sera suivie d'une section de conclusion énumérant les enseignements pouvant intéresser d'autres pays.

## 16.2 Contexte

Les forêts malaisiennes couvrent 19,5 millions d'hectares, soit environ 60 % de la superficie du pays. Sur ce total, 14,9 millions d'hectares ont été qualifiés de domaine forestier permanent (DFP), dont 11,2 millions d'hectares de forêts de production.<fnref n="2" /> Le reste se compose principalement de réserves foncières destinées à la conversion et au développement. Le DFP comme les réserves foncières de l'Etat demeurent propriété publique. Seule une petite proportion de la couverture forestière (7 %) se trouve sur des terres privées, des terrains coutumiers autochtones ou des réserves aborigènes.

<footnote n="1">1 Ces huits États sont : Pahang, Selangor, Terengganu, Johor, Kedah, Perak, Negeri Sembilan et Kelantan.</footnote>

<footnote n="2">2 Dans les États péninsulaires, on ne parle pas de DFP, mais de « réserves forestières permanentes » (RFP).</footnote>
Environ 200 000 personnes travaillent dans le secteur forestier formel (FAO 2004). Sur la période 2001-2005, la production annuelle de bois rond industriel fut en moyenne de 30 766 000 m³ (OIBT 2005). En 2003, l'industrie du bois a représenté 3,4 % du PIB de Malaisie et 4,3 % de l'ensemble des recettes d'exportation. Cette année-là, le pays fut également le troisième exportateur mondial de grumes après la Russie et les Etats-Unis, le deuxième exportateur de contreplaqués après l'Indonésie et le huitième exportateur de bois scié. Alors que l'offre de bois national décline et que le pays compte un millier de scieries opérationnelles, une part croissante de la production malaisienne consiste à ré-exporter du bois provenant à l'origine de divers pays voisins, dont l'Indonésie, la Papouasie-Nouvelle-Guinée et la Birmanie. Les principaux marchés incluent le Japon, la Chine et Taiwan. L'Union Européenne (pour les producteurs de Malaisie péninsulaire), l'Inde et le Moyen-Orient sont également des grands marchés.

## 16.3 Facteurs sous-tendant les systèmes de contrôle et de vérification des forêts

Les évolutions liées à la vérification dans le secteur forestier malaisien sont principalement motivées par le désir de rester compétitif. Elles incluent :

* La mise en place d'une gestion reposant sur des normes, en vertu des Critères, indicateurs, activités et normes de performance pour la certification de l'aménagement forestier (les MC&I) ; un dispositif de certification national, le Conseil de certification des bois ; des contrats de gestion durable de la forêt (SFMLA : Sustainable Forest Management License Agreement), d'une durée de 100 ans au Sabah ;

* L'introduction de normes ISO dans de nombreux aspects de l'administration forestière, sous l'impulsion du Premier ministre afin d'améliorer l'efficacité ;

* D'importants investissements dans la capacité de production existante afin d'augmenter la valeur ajoutée ; des mesures de soutien incluant des interdictions et des quotas d'exportation de grumes spécifiques aux régions.

Les systèmes de contrôle forestier existants reflètent également les efforts du gouvernement fédéral et de certaines organisations de la société civile pour s'attaquer à la surexploitation et à l'exploitation illégale. Les gouvernements d'Etat ont toujours eu un intérêt à maximiser la production de recettes. Mais au début des années 1990, le gouvernement fédéral est intervenu pour réduire l'exploitation illégale et s'attaquer à l'ouverture excessive des zones forestières et à la surexploitation par les Etats de la péninsule. Il en a résulté l'organisation d'audits obligatoires des départements forestiers d'Etat en matière de MC&I pour la GDF.

Une diminution des ressources nationales en bois a provoqué une dépendance accrue aux importations et au développement de plantations pour répondre aux pénuries de production. La Malaisie a par conséquent dû introduire une série de mesures pour garantir la légalité des importations (en particulier celles provenant d'Indonésie), sous l'œil très attentif de groupes de la société civile, tels que TRAFFIC Asie du Sud et l'Environmental Investigation Agency (EIA).
La perspective d'un Accord volontaire de partenariat (AVP) entre l'Union Européenne et la Malaisie sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux (FLEGT) se traduit par une nouvelle pression du marché en faveur de l'amélioration des normes. Les négociations ont débouché sur un débat approfondi autour des thèmes suivants :

* Les niveaux d'indépendance des organes de supervision, puisque les entités chargées du suivi et des audits sont en majorité financées ou détenues par le gouvernement ;

* Les niveaux de participation et de supervision de la société civile dans la conception et la mise en œuvre des systèmes de vérification ;

* Les pressions exercées pour que les droits fonciers des peuples indigènes et leur compensation soient reconnus, là où 93 % des forêts malaisiennes demeurent propriété publique (FAO 2005).

La question des droits indigènes a suivi le développement et la mise en œuvre des MC&I, ainsi que les négociations actuelles sur l'AVP. Des litiges sont en cours concernant les

## Encadré 16.1 Litiges en cours sur les droits aborigènes et coutumiers autochtones en Malaisie

La Cour d'appel de Malaisie a confirmé le devoir fiduciaire des Etats de la péninsule de classer les zones dans lesquelles les aborigènes sont susceptibles d'avoir un intérêt foncier et de dédommager ceux-ci ainsi que les droits d'usufruit s'ils devaient leur être retirés. Cela souligne qu'il est nécessaire de disposer de directives et de normes claires en matière d'avis public et d'arbitrage, d'indemnisation et/ou d'intégration des droits aborigènes/autochtones dans les processus de classement des terres forestières ou d'aléniation de celles-ci à des fins de conversion.

Il est également fait état que les indicateurs et les moyens d'évaluer la conformité aux MC&I ne sont pas suffisamment spécifiques ou axés sur la performance pour résoudre les litiges avec les communautés locales. Parmi les problèmes, il n'existe pas encore de mécanisme pour la gestion et le versement de compensations aux communautés aborigènes ou autochtones.

Enfin, à part les chefs de district ou le département des affaires aborigènes, il n'existe à l'heure actuelle aucun arbitre tiers, au sein des parties, qui supervise et se prononce de manière crédible sur les droits coutumiers aborigènes/autochtones.

L'absence de normes et de mécanismes adéquats pour résoudre les conflits peut être l'une des raisons pour laquelle les parties ont souvent eu à recourir au tribunal civil, alors que ces conflits auraient pu être réglés par la négociation ou l'arbitrage. Non seulement ceci est très insuffisant et implique des coûts de transaction élevés pour toutes les parties impliquées, mais l'absence de financement d'un système d'assistance juridique signifie également que les communautés doivent se reposer sur une assistance juridique bénévole.
droits des groupes aborigènes/autochtones sur le domaine forestier. Cette question est compliquée par l'absence de normes claires permettant de comparer la conformité administrative avec les exigences légales afin de définir, d'annuler ou d'admettre ces droits aborigènes/autochtones. Ces deux catégories de problèmes se retrouvent devant les tribunaux fédéraux suite à des affaires dans la péninsule et au Sarawak (voir Encadré 16.1).

## 16.4 Mandats de vérification

Les systèmes malaisiens de vérification légale comprennent des structures multi-agences complexes de supervision de la production nationale et des importations de bois. Ils ont évolué en suivant différentes trajectoires dans la péninsule, au Sabah et au Sarawak. Conformément à l'article 74 (2) de la Constitution fédérale, les 13 Etats de Malaisie disposent chacun de leur propre juridiction sur les terres et le classement des forêts, leur gestion et les licences. Ce qui signifie que la Malaisie ne constitue pas une entité unique en matière de gestion forestière. Dans la péninsule, tous les Etats ont à présent adopté la Loi nationale sur les forêts (1984).

Conformément à leurs conditions d'accession à la Fédération de Malaisie, le Sabah et le Sarawak gèrent leur secteur forestier selon leurs propres lois et ordonnances. Celles-ci incluent le Sabah Forest Enactment de 1968 (amendé en 1992) et les Forest Rules (1969), ainsi que le Sarawak Forest Ordinance de 1954 (amendé en 1999).

Un Conseil national des forêts (NFC) a été créé en 1971 afin de coordonner les politiques entre le gouvernement fédéral et les gouvernements d'Etat. Il a supervisé le développement de la Politique nationale des forêts, à laquelle tous les Etats adhèrent. Le NFC décide également de la possibilité annuelle de coupe (PAC) de chaque Etat, sur une base quinquennale. Toutefois, l'autorité exécutive du gouvernement fédéral (le département forestier fédéral) ne s'étend qu'à la fourniture de conseils et d'une assistance technique aux Etats, ainsi qu'à la formation, la recherche et l'entretien des stations expérimentales et de démonstration.

Dans les trois juridictions (péninsule, Sabah et Sarawak), tous les produits forestiers provenant du domaine forestier permanent (DFP) ou des terres d'Etat en dehors du DFP est considéré propriété de l'Etat. Toute exploitation de produit forestier doit faire l'objet d'une licence et être administrée par l'autorité de l'Etat. Les titulaires de licence opérant dans les réserves forestières permanentes ont l'obligation de développer et de mettre en place des plans de gestion, d'exploitation et de reboisement. Les agents forestiers ont le pouvoir d'arrestation, de recherche, de saisie et d'investigation. Les directeurs forestiers d'Etat décident des amendes et/ou de la poursuite des contrevenants.

Il existe d'importantes différences juridictionnelles entre les trois systèmes (telles que résumées dans le Tableau 16.2), ce qui n'est pas sans conséquences sur la conception de la vérification :
<table><caption>Tableau 16.2 Comparaison des systèmes de vérification forestière en Malaisie</caption><thead><tr><th></th><th>Péninsule</th><th>Sabah</th><th>Sarawak</th><th>Import/export</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="5"><strong>1. Objectifs sous-jacents</strong></td></tr><tr><td></td><td>Recettes ; gestion durable de la forêt</td><td>Recettes ; gestion durable de la forêt ; restauration des zones surexploitées</td><td>Recettes ; quotas de grumes de réserve destinées à la transformation dans le pays</td><td>Conformité à l'interdiction indonésienne d'exporter des grumes et du bois scié ; actions pour réduire la contrebande transfrontalière</td></tr><tr><td colspan="5"><strong>2. Champ d'application</strong></td></tr><tr><td>Allocation des ressources, licences</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Non</td></tr><tr><td>Gestion forestière</td><td>Audits fédéraux et par le MTCC de la GDF dans les UGF d'Etat</td><td>Audits des SFMLA par le département des Forêts</td><td>Audits interrégionaux des licences et des offices régionaux par la SFC</td><td>Non</td></tr><tr><td>Administration du bois</td><td>ISO 9000, audits du MTCC</td><td>Audits ISO 9000</td><td>Vérifications croisées entre Harwood Sdn. Bhd, la SFC, le STIDC ; ISO 9000 et 14000</td><td>Audit ISO 9000</td></tr><tr><td colspan="5"><strong>3. Composants</strong></td></tr><tr><td>Systèmes d'information</td><td>Administration papier</td><td>Proposition de passer à une d'administration des bois informatisée</td><td>D'administration des bois partiellement informatisée ; proposition de réunir les bases de données de la SFC et du STIDC</td><td>STIDC, douanes, Département des Forêts (Sabah et péninsule) – mais sans connexion</td></tr></tbody></table>

A suivre
<table><caption>Tableau 16.2 (suite)</caption><thead><tr><th></th><th>Péninsule</th><th>Sabah</th><th>Sarawak</th><th>Import/export</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="5"><strong>3. Composants (suite)</strong></td></tr><tr><td>Suivi et application</td><td>Offices des forêts de district :<br>suivi de l'exploitation,<br>administration logistique,<br>production des scieries</td><td>Offices des forêts<br>de district : suivi de<br>l'exploitation, administration<br>logistique, production des<br>scieries</td><td>SFC : suivi de l'exploitation,<br>administration logistique ;<br>Harwood Sdn. Bhd : quotas<br>de grumes de réserve ; STIDC :<br>production des scieries</td><td>STIDC/MTIC : vérification de<br>l'autorisation d'exporter auprès<br>des ambassades de Malaisie,<br>licences d'importation ;<br>Douanes, autorités portuaires<br>inspections</td></tr><tr><td>Audit</td><td>Aufits fédéraux de GDF ; GDF<br>et chaîne de traçabilité par le<br>MTCC ; ISO 9000, MTCC</td><td>Audits des SFMLA par le<br>département des forêts ou (en<br>cas de litige) par des auditeurs<br>externes ; ISO 9000</td><td>Audits interrégionaux par la<br>SFC ; ISO 9000 et 14 000</td><td>Audit général ISO 9000,<br>auditeur d'Etat</td></tr><tr><td>Supervision<br>externe</td><td>Informateurs publics</td><td>Informateurs publics</td><td>Informateurs publics</td><td>Non</td></tr><tr><td>Décision de<br>vérification</td><td>Par le Comité exécutif d'Etat<br>(titulaires de licence), les DF<br>fédéraux ou le Conseil national<br>des forêts (UGF d'Etat)</td><td>Par le département des Forêts<br>ou le Comité exécutif d'Etat<br>(Premier ministre et Garde des<br>Sceaux)</td><td>Par le département des Forêts<br>ou le Comité exécutif d'Etat</td><td>Non</td></tr><tr><td colspan="5"><strong>4. Indépendance</strong></td></tr><tr><td>Séparation des<br>pouvoirs</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Le DF du Sarawak et la SFC ont<br>le même directeur général</td><td>Non</td></tr><tr><td>Sous-traitance</td><td>Non</td><td>Auditeur tiers lorsque les<br>audits de GDF menés par l'Etat<br>font l'objet de litiges</td><td>Sous-traitance à Harwood,<br>mais entièrement détenu par<br>le STIDC</td><td>Non</td></tr><tr><td>Financement</td><td>Par le niveau fédéral/l'Etat</td><td>Par l'Etat</td><td>Par l'Etat</td><td>Par le niveau fédéral/l'Etat</td></tr></tbody></table>
* Des objectifs différents. Par exemple, le système du Sarawak est conçu en partie pour garantir la conformité aux quotas de grumes de réserve destinés à la transformation dans le pays et en partie pour contrôler les importations en provenance d'Indonésie. Le système au Sabah est en revanche conçu pour que les concessionnaires se conforment à la norme afin d'obtenir la certification de gestion durable de la forêt par le Forest Stewardship Council (FSC).

* La structure organisationnelle des agences forestières. Alors que dans la péninsule et au Sabah, la responsabilité de la gestion, du développement et de la réglementation du secteur forestier incombe aux directeurs forestiers, le Sarawak a pris l'unique mesure de sous-traiter ces tâches à une entreprise d'Etat, la Sarawak Forestry Corporation (SFC).

* La responsabilité de la gestion des forêts et la durée des licences de concession. Dans les Etats de la péninsule, les licences d'exploitation à court terme (en général 12 mois) sont généralement émises pour les Unités de gestion forestière (UGF) directement gérées par les autorités forestières nationales. Le Sabah a en revanche opté pour des contrats de licence de gestion durable de la forêt (SFMLA) d'une durée de 100 ans, en vertu desquels les titulaires de licence assument l'entière responsabilité de la gestion des UGF. C'est également le cas au Sarawak, bien que les contrats de concession forestière n'y soient en général que de 25 ans renouvelables.

* Le rôle du gouvernement fédéral dans le contrôle des forêts. Dans la péninsule (c.-à-d. Sabah et Sarawak exclus), le département fédéral des Forêts effectue des audits routiniers de GDF dans les UGF gérées par l'Etat. Toutefois, l'administration des importations de bois reste de la responsabilité d'un organe fédéral statutaire, le Conseil de l'industrie du bois de Malaisie (MTIB) pour la péninsule et le Sabah, et le Conseil du développement de l'industrie du bois de Sarawak (STIDC) pour le Sarawak.

* Disposition légale pour les droits aborigènes et autochtones. Les lois actuelles dans les trois juridictions empêchent tout intérêt foncier aborigène ou autochtone dans les zones classées DFP. Mais contrairement à ce qui se passe dans la péninsule, les ordonnances au Sabah et au Sarawak prévoient l'identification, la suppression ou l'abolition des droits coutumiers en échange d'une compensation.

## 16.5 Vérification dans les Etats péninsulaires

Dans la péninsule, chaque Etat se définit comme une UGF à part entière chargée de préparer et de mettre en œuvre des plans de gestion en vertu desquels les licences de coupe à court terme sont octroyées. Dans les Etats, les départements des forêts sont soumis à des audits de conformité de deux types :

* Des audits obligatoires des UGF d'Etat par le département fédéral des forêts, par rapport aux MC&I pour la gestion durable de la forêt (GDF) ;

* Des audits volontaires des UGF d'Etat par le MTCC et des certificateurs ISO agréés.

Dans le cas spécial du site Perak Integrated Timber Complex, des audits volontaires des titulaires de licence à long terme sont également menés par le FSC.
## Suivi de routine et application

Les accords existants de planification et d'administration des bois au sein des UGF d'Etat sont décrits à la Figure 16.1. Le suivi quotidien de la conformité légale des titulaires de licence relève principalement de la responsabilité des Offices des forêts de district (OFD). Les gardes forestiers en charge de chaque zone sous licence réalisent des inspections mensuelles durant l'exploitation afin de veiller à ce que les délimitations, les zones tampons et les limites de coupe soient respectées. Des inspections après exploitation sont menées pour évaluer les dommages aux arbres restants et calculer les redevances, suivies d'un inventaire post-abattage permettant de déterminer la proportion de surface occupée restante et le traitement sylvicole approprié.

Des unités spéciales peuvent être déployées par les OFD pour l'inspection régulière des délimitations de parcelles et pour effectuer deux fois par mois des contrôles routiers et des inspections de parcs à grumes. Ces unités peuvent également être déployées en cas d'allégations par le public d'exploitation ou de transport de grumes illégaux. Une telle participation du public est encouragée par un système de récompense. L'assistance de la police et des forces armées peut être demandée, notamment pour les barrages routiers. Les OFD soumettent des comptes rendus mensuels au département des Forêts, lequel peut réaliser des contrôles surprises.

## Audits obligatoires des UGF d'Etat

Une « équipe interne d'auditeurs » au sein du département fédéral des Forêts réalise des audits annuels de GDF dans les UGF d'Etat de la péninsule, en suivant les procédures d'évaluation du MTCC. L'audit examine les données de suivi, par exemple les comptes rendus mensuels, et inclut des contrôles aléatoires sur les pratiques de gestion dans certaines zones forestières choisies. La procédure évalue également les mesures prises par les UGF d'Etat pour traiter les « demandes d'actions correctives » (DAC) qui sont identifiées dans les évaluations du MTCC pour la certification forestière. Ainsi, les audits obligatoires du département fédéral des Forêts et les audits volontaires du MTTC se renforcent mutuellement.

## Audits volontaires des UGF d'Etat

Outre les audits internes de GDF par le niveau fédéral, il existe à l'heure actuelle deux audits volontaires complémentaires, mais non liés, relatifs à la gestion forestière et à l'administration des bois dans les Etats de la péninsule. Nous les décrivons ci-après.

## Conseil malaisien de certification des bois

Le MTTC a été créé en 1998 pour superviser la mise en place d'un dispositif de certification volontaire, par rapport aux MC&I pour la gestion durable des forêts. Bien qu'il s'agisse en théorie d'une organisation indépendante établie en vertu de la loi sur les entreprises (1965), le MTTC reste sous l'autorité du ministère fédéral des Industries et des Produits des plantations. Le MTTC a d'abord reçu un financement par ce ministère
<figure><img src="image_42.png" /></figure>

(Source : Wells et al. 2008)

<caption>**Figure 16.1** D'administration des bois dans les réserves forestières permanentes en Malaisie péninsulaire</caption>
pour couvrir les coûts de ses opérations durant les premières années de sa création. Il est aujourd'hui financé par les intérêts générés par une dotation fournie par le ministère à partir de la collecte des taxes d'exportation sur le bois et les produits du bois.

Fin 2005, le MTCC avait certifié 4,67 millions d'hectares de réserves forestières permanentes couvrant les huit Etats producteurs de bois de la Malaisie péninsulaire, chacun de ces Etats étant considéré comme une UGF distincte en matière de certification MTCC. Le Conseil a également certifié 55 949 hectares de l'UGF Sela'an Linau à Sarawak, qui est gérée par Samling Plywood (Baramas) Sdn. Bhd. À partir de 2006, la certification a évolué vers la conformité à la norme MC&I 2002. En outre, le MTTC a instauré des « procédures d'évaluation liées aux exigences pour la chaîne de traçabilité ». Les évaluations sont menées par des organisations ou des entreprises agréées et nommées par le MTTC.

## Normes ISO 9001 (2000) de gestion de la qualité

Dans le milieu des années 1990, le département fédéral des forêts a introduit des normes ISO de gestion de la qualité (aujourd'hui version ISO 9001 : 2000) afin de garantir la conformité aux procédures administratives pour une « production durable de bois issu des réserves forestières permanentes naturelles ». Elles s'appliquent désormais aux huit Etats de la péninsule qui produisent du bois. La procédure d'évaluation est entièrement basée sur la production et nécessite de remplir des formulaires et autres documents concernant la conformité à la planification de l'exploitation et aux mesures de contrôle. Les audits sont menés tous les ans par l'organe agréé SIRIM QAS, une entreprise malaisienne spécialisée dans la certification, l'inspection et les essais.

La Figure 16.2 décrit les mesures complémentaires de suivi, d'audit et de conformité utilisées en Malaisie péninsulaire.

## Points forts du système de vérification en péninsule

Il existe potentiellement une forte complémentarité entre les audits obligatoires et les audits volontaires en péninsule :

* Les audits volontaires (du MTCC) et obligatoires (du département fédéral des Forêts) de la gestion durable des forêts se soutiennent mutuellement, car ils sont tous menés sur la base des MC&I. Les audits fédéraux offrent un moyen de suivre et de prendre en charge les DAC identifiées par les évaluateurs du MTCC.

* Les exigences du MTTC en matière de chaîne de traçabilité fournissent un aperçu crucial du traitement en scierie, où les systèmes obligatoires reposent autrement sur l'auto-déclaration, par les opérateurs de scierie, des taux de production et de récupération.

* Les audits selon les normes de performance ISO 9001 : 2000 assurent la cohérence des procédures administratives, notamment du suivi et des comptes rendus par les départements d'Etat des Forêts.
<figure><img src="image_43.png" /><figcaption>Figure 16.2 Suivi, audit et conformité des forêts en Malaisie péninsulaire</figcaption></figure>

## Points faibles du système de vérification en péninsule

On dénombre quatre domaines de préoccupation dans les activités de vérification en Malaisie péninsulaire.

### Problèmes de la chaîne de traçabilité

Malgré le marquage d'un numéro de série unique sur tous les arbres exploitables, la gestion des autorisations d'enlèvement se fait de manière entièrement manuelle. L'absence d'un système informatique centralisé rend difficile le suivi des consignations individuelles, notamment la confirmation que les autorisations d'enlèvement sont annulées une fois arrivées à destination. Une autre difficulté résulte du fait que les exigences pour la chaîne de traçabilité du MTCC nécessitent que les fournisseurs signent une auto-déclaration stipulant que les matières premières ou produits non certifiés ne contiennent pas de bois issu de sources incertaines. L'absence de garde forestier permanent dans les scieries pour surveiller les taux de production et de récupération constitue une faille potentielle qui pourrait permettre l'entrée de bois originaire de sources controversées (nationales ou importées) dans la chaîne de production.

### Champ d'application et fréquence des audits

Les audits posent problème à plusieurs égards. Tout d'abord, les audits du MTTC, les audits fédéraux sur la GDF et les audits ISO 9001 : 2000 sont limités aux réserves forestières permanentes. Aucun audit obligatoire ou volontaire équivalent n'existe pour l'extraction et l'administration des bois réalisées sur les terres de l'Etat voisin ou aliénées pour être converties. Ensuite, il n'existe aucun lien explicite entre les audits ISO et GDF, comme il existe entre les audits du MTTC et les audits fédéraux sur la GDF. Les audits
ISO actuels de l'administration forestière se basent uniquement sur la documentation et ne tiennent pas compte des résultats en matière de gestion forestière. Enfin, la taille de certaines grandes UGF permet difficilement aux auditeurs d'assurer une couverture suffisante. L'Etat de Pahang en est un bel exemple (puisqu'il représente une seule UGF de plus d'un million d'hectares de réserves forestières permanentes). Les audits seraient plus efficaces si les grands Etats étaient divisés en plusieurs UGF.

## Indépendance

Bien que le MTCC fonctionne grâce aux intérêts générés par son propre fonds de dotation, il reste sous l'autorité du ministère fédéral des industries et des produits des plantations. Son indépendance perçue serait améliorée s'il existait un système d'accréditation. Les quelques organes de certification actuellement agréés par le MTCC pour mener les audits des UGF (p. ex. SGS, SIRIM QAS) devraient ainsi s'enregistrer auprès du département des Normes afin d'être en mesure d'émettre directement des certificats MTCC. De cette manière, le MTCC pourrait ne plus émettre de certificats de conformité et se concentrer à la place sur la supervision de la norme MC&I.

## Mesure de la conformité

La décision de retirer une licence en cas d'infraction grave reste aux mains du Comité exécutif d'Etat (en réalité cabinet d'Etat). Cependant, aucune directive n'a été publiée sur les critères de retrait de licence, ni sur l'utilisation des comptes rendus d'audit pour parvenir aux décisions de sanction. Aucune synthèse des décisions du Comité n'est rendue publique.

## 16.6 Vérification au Sabah

Aux termes de la Constitution fédérale, le Sabah constitue une juridiction légale distincte en matière de foresterie. Son département des forêts n'est par conséquent pas soumis aux audits de GDF menées par le département fédéral des forêts. Les mesures de suivi des forêts et d'administration des bois sont en grande partie similaires à celles adoptées dans la péninsule. Toutefois, contrairement au système péninsulaire de licence d'exploitation à court terme, le Sabah a introduit en 1997 un nouveau système de contrats de licence de gestion durable de la forêt (SFMLA) d'une durée de 100 ans. Chaque SFMLA représente une Unité de gestion forestière (UGF) à part entière. Cela permet de placer la priorité sur le respect de la conformité par les titulaires de licence, qui sont responsables de toute la gestion, par opposition à la conformité que doivent respecter les autorités d'Etat de gestion forestière.

## Suivi de routine et exécution des SFMLA

Comme en péninsule, les OFD de Sabah sont chargés de l'administration routinière du bois. Leurs responsabilités incluent la préparation de « plans complets d'exploitation » et la gestion des plaintes et des autorisations d'enlèvement. Afin de permettre la traçabilité jusqu'à la souche, le département des forêts de Sabah est en train de mettre au point des
mesures de suivi informatique des grumes incluant le marquage par code-barres, des permis de mobilisation des bois et des autorisations d'enlèvement. Les accords actuels de planification et d'administration des bois sont décrits à la Figure 16.3.

Les OFD effectuent également le suivi de la conformité à des normes de gestion équivalentes à celles du FSC et établies dans le cadre des SFMLA en matière de conservation des forêts, d'impact réduit de l'exploitation, de traitement sylvicole, de protection des forêts, de forêts communautaires et de développement des communautés.

L'une des conséquences de la politique des SFMLA de 100 ans est que le retrait de licence ne peut avoir lieu qu'en cas de circonstances exceptionnelles, avec preuves d'une absence de production à grande échelle. Lorsque les délits sont moins graves, l'OFD travaille directement avec les titulaires de licence pour les amener à se conformer entièrement aux normes établies en vertu des SFMLA. Les OFD aident ces exploitants à élaborer des plans de travail annuels et des comptes rendus trimestriels de progrès. Les « rapports annuels de conformité » des titulaires de licences réalisés sur le terrain par les OFD servent également aux audits de conformité menés par la direction du département des Forêts.

En août 2002, le département des forêts du Sabah a créé une nouvelle division Exécution et Investigation. Celle-ci collabore avec l'Unité de lutte contre l'exploitation illégale du Bureau du Premier ministre du Sabah, ainsi qu'avec la police et les forces armées. Grâce à la formation en interne à l'investigation et au suivi, au contrôle et à l'application effectués par les unités opérationnelles et les OFD, le travail de la division a entraîné une forte hausse des condamnations pour exploitation illégale (de 12 en 2001 à 194 en 2004).

## Audits obligatoires des opérations sous licence

### Audits des SFMLA par le département des Forêts de Sabah

Le département des Forêts du Sabah a introduit une « procédure générale d'audit de la GDF » des 125 clauses du SFMLA standard. Celles-ci sont formulées autour des 10 principes du FSC. En tant que tels, les audits veillent à assurer la conformité et à ce que les titulaires de licence se conforment à la norme à des fins de la certification.

La procédure générale d'audit de la GDF est mise en place par une équipe d'audit désignée au sein du département des forêts du Sabah. Cette équipe transmet une évaluation globale de la viabilité au directeur du département des forêts du Sabah. Lequel émet ensuite un certificat de conformité (pouvant être soumis à des demandes d'actions correctives). Lorsqu'un titulaire de licence a continuellement échoué à respecter son contrat, le directeur peut émettre une recommandation de suspension au Comité exécutif d'Etat. La décision de retirer ou de maintenir une licence relève du Comité exécutif, qui inclut le Premier ministre et le Garde des Sceaux. Depuis 1997, deux licences (sur 18) ont été retirées pour non-exécution et une autre est en suspens. Dans un quatrième cas, la licence a été maintenue suite à l'intervention d'auditeurs externes indépendants.
<figure><img src="image_44.png" /><figcaption>Figure 16.3 D'administration des bois pour les SFMLA au Sabah</figcaption></figure>
Les comptes rendus d'audit ne sont pas mis à la disposition du public, sauf si une demande spécifique d'accès est effectuée. En l'absence de directives établies sur la confidentialité du processus d'audit, le département des forêts du Sabah détermine lui-même le mérite de telles demandes.

## Audits externes ad hoc des opérations sous licence

Les titulaires d'un SFMLA ne sont actuellement impliqués dans aucun dispositif de certification volontaire. Le département des forêts du Sabah a néanmoins recouru à des auditeurs tiers indépendants en complément de sa propre « procédure générale d'audit de la GDF ». Dans un cas, cela a été instauré lorsque des incohérences significatives ont été identifiées entre le rapport de conformité d'un titulaire de licence et l'évaluation de l'OFD.

Le recours à un auditeur externe traduit également les pressions exercées par l'industrie en faveur d'une plus grande transparence dans le processus de décision d'un audit et d'une vérification. Aucune procédure n'a encore été établie pour déterminer lorsque des auditeurs externes doivent intervenir.

## Audits volontaires du département des forêts du Sabah

Le Sabah n'est pas soumis aux audits de GDF réalisés par le niveau fédéral. Il fait toutefois l'objet d'audits conduits par des organes accrédités en matière de procédures administratives certifiées ISO. À ce jour, le département des forêts du Sabah a identifié plusieurs processus à évaluer selon les normes de performance ISO 9001 : 2000. Cependant, leur champ d'application est moins complet que dans la péninsule, puisqu'il se limite jusqu'à présent aux procédures de collecte des redevances et à la préparation des plans complets d'exploitation. Ils ne s'appliquent pas encore à la « procédure générale d'audit de la GDF ».

Un cas spécial au Sabah est le modèle de concession certifiée FSC à Deramakot, qui reste sous la gestion directe du département des forêts. La concession de 55 000 hectares vise à proposer aux SFMLA de long terme un modèle pour évoluer vers la certification. En tant que concession gérée par l'Etat, les systèmes de suivi et d'audit diffèrent de ceux qui sont appliqués aux SFMLA. Les pratiques de gestion sont examinées par Global Forest Systems (GFS), un vérificateur tiers agréé par le FSC. À mesure que les SFMLA se conforment à la norme, il est probable que certains chercheront également la certification FSC. La Figure 16.4 illustre le système de suivi, d'audit et de conformité des forêts au Sabah.

## Points forts du système de vérification à Sabah

Avec les audits obligatoires qui se concentrent sur les titulaires de licences (SFMLA), le département des forêts du Sabah a bien plus de pouvoir pour sanctionner les gérants de forêts que dans la péninsule. Un autre grand atout du Sabah est la priorité donnée à la gestion de la conformité, au moyen d'audits de routine qui fournissent une base pour renforcer les capacités et améliorer la performance dans le temps. Dans d'autres Etats, le
<figure><img src="image_45.png" /><figcaption>Figure 16.4 Suivi, audit et conformité des forêts à Sabah</figcaption></figure>
contrôle forestier met davantage l'accent sur le respect de la conformité, y compris sur les inspections post-exploitation, que sur l'accompagnement des titulaires de licence pour les faire se conformer aux normes.

## Points faibles du système de vérification au Sabah

### Problèmes dans la chaîne de traçabilité

Le Sabah envisage de mettre en place un système informatisé d'administration du bois, y compris le marquage à 100 % des souches. Tant que ce système n'existera pas, le lien entre l'administration des bois et le contrôle de l'exploitation sera plus faible qu'en péninsule.

### Champ d'application et complémentarité des audits

À l'heure actuelle, les audits de GDF et ISO ne se complètent pas. Leur complémentarité doit donc être renforcée en étendant le champ d'application des audits ISO, afin qu'ils couvrent l'ensemble de la chaîne de production, depuis la planification de l'exploitation jusqu'à la production de la scierie (incluant également la « procédure générale d'audit de la GDF »). Les procédures du département des forêts pourraient également être mises à jour, en ligne avec les normes ISO 14 000 et ISO 19 000 de gestion environnementale et de suivi des systèmes.

### Indépendance et transparence

Il n'existe aucune procédure permettant au public d'accéder aux comptes rendus d'audit et aux décisions de vérification du département des forêts ou du Comité exécutif d'Etat. Il n'existe pas non plus de directive claire quant au recours à des auditeurs externes indépendants en cas de désaccord sur l'évaluation du département des forêts. Or, ces deux éléments sont largement considérés comme indispensables pour garantir la crédibilité de la « procédure générale d'audit de la GDF » aux yeux de l'industrie et de la société en général.

## 16.7 Vérification au Sarawak

Comme au Sabah, Sarawak a développé ses propres systèmes de vérification de la conformité légale dans le secteur forestier. La principale différence au Sarawak réside dans sa structure composite multi-agences pour la définition de politiques, la réglementation, le suivi et l'application sous l'autorité globale du ministre de la planification et de la gestion des ressources (MPRM) de l'Etat, qui en est également le Premier ministre. Avec le regroupement en six grands groupes industriels des opérations en amont et en aval, cette structure permet un contrôle étroit de la filière bois par le gouvernement de l'Etat.

Contrairement à la Malaisie péninsulaire, il n'existe aucun audit fédéral obligatoire. Et contrairement au Sabah, les audits d'Etat obligatoires ne recourent pas à des tiers. Le Sarawak a toutefois utilisé les normes ISO de manière extensive.
## Suivi de routine et application

Si les mesures de suivi de l'exploitation et l'administration des bois sont largement similaires à celles de la péninsule et du Sabah, les structures y afférant sont différentes au Sarawak.

Tout d'abord, le suivi de l'exploitation et l'administration des bois relèvent à présent de la juridiction de la Sarawak Forestry Corporation Sdn. Bhd. (SFC), une entreprise privée détenue par le gouvernement de l'Etat. La SFC a été créée afin de permettre l'externalisation des fonctions clés du département des forêts du Sarawak et de rendre le système plus efficace. Depuis, la SFC a créé un certain nombre de divisions dédiées. Lesquelles incluent l'unité Foresterie durable et conformité (SF&C) chargée de planifier et de suivre l'exploitation, et l'unité Sécurité et protection des biens (SAPU) chargée de l'application des lois. Le département des forêts se concentre désormais sur la politique, la réglementation et les licences.

En second lieu, le Sarawak a sous-traité à Harwood Timber Sdn. Bhd. le suivi de 60 % de ses quotas de grumes de réserve destinées à la transformation dans le pays. Cette société est une filiale entièrement détenue par le Conseil du développement de l'industrie du bois de Sarawak (STIDC), un organe statutaire chargé de promouvoir la filière bois au Sarawak. Les 40 % de grumes rondes restantes peuvent être exportées. Harwood gère également les dépôts dans lesquels sont entreposées les importations en provenance d'Indonésie en attente de l'inspection et du dédouanement.

## Planification et suivi de l'exploitation

Le directeur du département des Forêts approuve d'abord un Plan de gestion forestière (PGF) qui comprend le tracé et la construction de routes ainsi que des directives sur les opérations d'exploitation. Un plan général d'exploitation est préparé avant le début des opérations sur le terrain, suivi d'un plan détaillé d'exploitation pour chaque bloc. Des autorisations pour le développement d'infrastructures et l'exploitation sont accordées aux titulaires de licence en fonction de leurs progrès opérationnels. Si les mesures requises ne sont pas prises, l'unité SF&C envoie une requête de mesure corrective avant la poursuite des travaux. L'unité SF&C a instauré des procédures pour l'inspection des exploitations et l'émission de certificats d'autorisation de coupe, mais aussi pour le suivi et le compte rendu des progrès en matière d'exploitation et de fermeture de blocs. Ces procédures se concentrent sur une inspection post-exploitation de 100 % plutôt que sur le suivi des opérations en cours.

## D'administration des bois

Comme dans la péninsule et au Sabah, l'administration des bois au Sarawak comprend trois grandes étapes : identification des grumes, calcul et règlement des redevances et gestion des autorisations d'enlèvement (telles que résumées à la Figure 16.5). Le système est actuellement administré de deux manières. D'un côté, par le système standard, qui
s'applique à environ 70 % de la production. D'un autre côté, par un système informatisé qui couvre le reste. Dans les deux cas, les sociétés sont chargées de marquer les grumes.

Harwood travaille en tandem avec l'administration des bois du Sarawak pour veiller à ce que les titulaires de licence se conforment au quota de réserve de 60 % des grumes destinées aux scieries nationales. Harwood soumet des rapports mensuels au ministère de la planification et de la gestion des ressources, au directeur des forêts, au STIDC et à la SFC. Ces rapports retracent les mouvements de grumes dans l'Etat, ainsi que le respect des quotas de réserve et d'exportation par les détenteurs de licence. Les scieries doivent remettre au STIDC des rapports mensuels qui évaluent la production par rapport aux chiffres de la SFC et de Harwood, ainsi qu'aux permis d'exportation du STIDC pour les grumes et les bois sciés.

## Application

Des brigades mobiles de police effectuent régulièrement des barrages routiers et contrôlent les zones frontalières à la recherche d'éventuels mouvements de bois illégal. La police maritime et fluviale est également active. L'unité Sécurité et protection des biens (SAPU) de la SFC et les officiers chargés de l'application des lois du STIDC procèdent à des contrôles aléatoires de scieries et d'expéditions de bois. La SFC renvoie les cas appropriés au département des forêts afin qu'il engage des poursuites. Le STIDC, toutefois, peut ordonner la cessation des activités de scieries non enregistrées ou de scieries ayant commis une infraction.

## Audits obligatoires des titulaires de licence et des systèmes de contrôle forestier

Le Sarawak est actuellement en train de mettre en place un ensemble d'audits obligatoires du système de contrôle forestier et de la conformité des titulaires de licence. Cela inclut les audits interrégionaux par l'unité SF&C. Ils ont commencé en 2005 et sont toujours à l'essai. Ces audits se focalisent sur les opérations des bureaux régionaux de la SFC et sur le respect de la conformité par les grands groupes industriels. Une structure et des procédures d'audit complètes sont toujours en développement. En outre, le département d'audit interne d'Etat au sein du bureau du Premier ministre effectue des audits de l'organisation et des finances de l'administration du bois, notamment la surveillance de la facturation des redevances. Comme au Sabah, il n'existe pas d'audit fédéral de la GDF. Mais contrairement à son voisin, le Sarawak ne recourt pas à des vérificateurs tiers lorsque les résultats des audits obligatoires sont remis en question.

## Audits volontaires des titulaires de licence

Des éléments du système de contrôle forestier du Sarawak sont certifiés ISO et régulièrement audités en termes de cohérence et de transparence dans l'administration et la gestion de l'information. Tous les processus des unités SF&C et SAPU sont certifiés ISO 9001 : 2000 et ISO 14001 : 1996. Les systèmes Harwood de suivi des grumes sont
<figure><img src="image_46.png" /></figure>

Sources : Global Forestry Services 2004, p. 9 ; Harwood Timber Sdn. Bhd 2005, et al. 27 septembre ;
département des forêts de Sarawak et Sarawak Forestry Corporation, 2006, et al. 24 juillet.

<caption>**Figure 16.5** Administration standard du bois au Sarawak</caption>
également soumis à des audits de routine selon la norme ISO 9001 : 2000. La Figure 16.4 présente le système de suivi, d'audit et de conformité des forêts au Sarawak.

## Points forts du système de vérification au Sarawak

Dans l'attente de la mise en place des audits interrégionaux, la vérification est largement effectuée via un système de vérifications croisées au sein du système d'administration des bois – entre la SFC, Harwood et le STIDC. Si par exemple le système de suivi informatisé de Harwood détecte des écarts en matière de consignation individuelle de grumes, ceux-ci sont automatiquement rapportés à la SFC afin qu'une enquête soit menée. Le développement prévu d'un système de rapprochement en ligne des importations, de la production nationale, de la production des scieries et des exportations renforcerait davantage ce système. Le suivi des quotas nationaux de réserve et d'exportation par Harwood présente l'avantage d'introduire une plus grande efficacité dans la gestion des quotas de réserve ainsi que dans les propres chaînes d'approvisionnement de la société.

## Points faibles du système de vérification au Sarawak

### Problèmes dans la chaîne de traçabilité

Sans marquage à la souche, le système actuel d'administration des bois fonctionne davantage comme un mécanisme de comptabilité des bois qu'un moyen de garantir l'origine légale. Dans le bassin de Rajang, la mise au point d'un marquage informatisé et d'un système de suivi des grumes a constitué un pas important dans la résolution de ces questions, mais des mesures doivent encore être prises pour appliquer cela ailleurs.

### Suivi de l'exploitation

Le suivi et le contrôle actuel des opérations d'exploitation sont principalement effectués au moyen de la planification avant exploitation et d'inspections post-exploitation. Le contrôle préventif doit être amélioré en renforçant le suivi durant les opérations d'exploitation. Toutefois, ce suivi est limité par les restrictions budgétaires du gouvernement. Une solution pourrait être d'accroître l'utilisation de la télédétection. Une attention accrue est également nécessaire en matière d'allocation des fonctions clés entre le département des forêts du Sarawak et la SFC et les options de réallocation ou d'externalisation de celles-ci pour veiller à ce que le suivi et l'application soient correctement financés.

### Indépendance

Au-delà de l'utilisation des normes ISO (et d'une seule concession certifiée MTCC à Sela'an Linau), les systèmes de certification existants ne prévoient pas d'auditeurs externes. En tant que filiale entièrement détenue par le STIDC, le rôle de Harwood dans le suivi des quotas de réserve consiste probablement en une délégation de fonctions au sein de la structure administrative de l'Etat, et non à une véritable sous-traitance à un tiers. Harwood affirme cependant que ses activités d'autorisation de grumes sont totalement indépendantes d'organes statutaires tels que le STIDC.
<figure><img src="image_47.png" /><figcaption>Figure 16.6 Suivi et audit des forêts au Sarawak</figcaption></figure>
## 16.8 Vérification des importations de bois

Des systèmes de contrôle et de gestion des forêts sans doute assez solides sont en place pour les bois cultivés localement. Néanmoins, alors que la gestion de la ressource nationale s'est progressivement améliorée, l'attention s'est de plus en plus portée sur les importations de bois, qui sont depuis longtemps considérées comme une faille potentielle dans le système.

En vertu de la loi sur les douanes de 1967, tous les bois importés sont soumis à des procédures de dédouanement standard, incluant la soumission et la vérification des déclarations écrites de la valeur, de la quantité et du pays d'origine. Un certain nombre de mesures additionnelles ont été prises afin de réglementer les importations de bois en réponse à des signalements d'exploitation illégale par la société civile et à des restrictions d'exporter par le pays d'origine. Cependant, la vérification à base de recoupements, soit entre différentes agences chargées de l'administration du bois, soit entre différentes formes d'audit, est moins développée que la supervision de la production intérieure.

Toutes les importations de bois ronds, ainsi que les manufactures de base, doivent obtenir une autorisation préalable du MTIB (en péninsule et au Sabah), ou du STIDC au Sarawak. Ceux-ci n'autoriseront ces importations que si la source est authentiquement prouvée et vérifiée par l'ambassade de Malaisie dans le pays d'origine. L'ambassade en question doit avaliser l'autorité d'émission du pays d'origine (par exemple, Myanmar Timber Enterprise) pour chaque convoi.

Le 25 juin 2002, le gouvernement de Malaisie a interdit les importations de bois ronds indonésiens, en réponse à une interdiction d'exportation similaire décidée par l'Indonésie, et a par la suite étendu l'éventail des produits concernés.

Avec des craintes accrues quant à la provenance des bois indonésiens de petite taille, le STIDC a également décidé d'administrer les importations de ces bois dans le cadre de contrats transfrontaliers avec le territoire voisin du Kalimantan occidental. Les importations de bois sciées sont désormais restreintes à cinq points d'entrée précis au Sarawak.<fnref n="3" /> L'autorisation du STIDC est soumise à la présentation d'un permis de transport indonésien (SKSHH) et de déclarations de douanes (PEB) valides.

Les douanes sont dotées du pouvoir de saisir et d'engager des poursuites lorsque les marchandises prévues sont importées sans autorisation préalable du MTIB/STIDC. La loi sur les douanes confère également au MTIB et au STIDC le pouvoir de pénétrer dans les locaux, d'effectuer des inspections et des examens, et d'interdire la vente ou l'exportation de bois. Le MTIB et le STIDC effectuent régulièrement des inspections/visites aux points d'entrée, y compris aux ports et appontements privés, en plus de celles réalisées par les douanes royales et les autorités portuaires de Malaisie. La Figure 16.7 présente le système de surveillance, de vérification et de suivi des importations de bois.

<footnote n="3">³ Sematan (port maritime), Biawak, Tebedu, Batu Lintang et Lubok Antu.</footnote>
## Points forts du système de vérification des importations de bois

Le MTIB/STIDC est investi de pouvoirs étendus en matière de contrôle des importations de bois. La décision par le Sarawak d'octroyer des licences et des autorisations d'enlèvement sur les arrivages de bois sciés de petite dimension en provenance d'Indonésie met peut-être fin à une importante faille ayant permis l'entrée de bois illicite dans la chaîne d'approvisionnement.

## Points faibles du système de vérification des importations de bois

Il reste quelques grandes inquiétudes quant à l'efficacité du système :

### Aval des ambassades malaisiennes

Alors que les ambassades de Malaisie situées dans les pays sources doivent vérifier la réputation des fournisseurs si ceux-ci veulent obtenir une licence d'importation du MTIB/STIDC, cela ne suffit pas à garantir la légalité de chaque convoi.

### Importations de bois scié de petite dimension

Une autorisation d'enlèvement n'étant pas nécessaire pour l'expédition de bois de petite dimension, il est difficile de connaître leur destination dans le pays. Cela n'exclut pas que des bois d'origine potentiellement illégale soient introduits dans la chaîne de production. La seule exception est le Sarawak, où le STIDC autorise et marque les importations de bois de petite dimension en provenance du Kalimantan. Mais même au Sarawak, il n'existe à l'heure actuelle aucun mécanisme permettant de vérifier l'authenticité des documents d'exportation indonésiens. Les chiffres des importations malaisiennes ne reflètent pas l'expansion, à toutes les catégories de bois scié, de l'interdiction d'exporter indonésienne de 2004.

### Systèmes d'information

Alors que les statistiques d'importation sont collectées par le MTIB, le STIDC et les douanes, il n'existe pas encore de système permettant le rapprochement en ligne de ces données avec la production intérieure et la production des scieries déclarée ainsi que l'évaluation des quantités probables de bois de contrebande qui entrent dans les flux de production et d'exportation de Malaisie. Le STIDC a commencé à réfléchir à la question, mais les progrès sont plus lents que dans la péninsule et au Sabah. Dans les trois juridictions, le suivi informatisé des grumes aiderait considérablement à effectuer un rapprochement en ligne.

### Recours limité à l'audit

Les audits d'Etat ou fédéraux n'ont pas encore été introduits en matière de mesures des importations, sauf pour les audits internes des opérations des agences chargées de l'application de la loi. Les normes ISO 9001 : 2000 s'appliquent désormais à certaines
<figure><img src="image_48.png" /><figcaption>Figure 16.7 Surveillance, vérification et suivi des importations de bois</figcaption></figure>
mesures d'importation, telles que les inspections du MTIB, mais celles-ci ne se basent
que sur les résultats (papiers) et ne concourent pas à renforcer une quelconque autre
forme d'audit.

16.9 Efficacité du contrôle et de la vérification des forêts

Les systèmes de contrôle forestier existants en Malaisie bénéficient d'un fort soutien gouvernemental, ce qui prouve l'importance du secteur en matière de recettes et de réputation du pays sur le plan international.

Un ensemble de mesures de vérification a progressivement été introduit ces récentes années afin d'améliorer l'efficacité du système. Au début des années 1990, l'action du gouvernement fédéral dans la péninsule visant à relever le niveau des sanctions et à introduire des directives plus strictes en matière d'octroi de licences et de concessions a eu un impact considérable sur le taux d'exploitation illégale et de surexploitation dans les Etats.

Les audits ont également commencé à jouer un rôle de plus en plus important. En Malaise péninsulaire, les Etats qui ne satisfont pas aux demandes d'actions correctives dans le cadre des audits fédéraux de la GDF doivent rendre des comptes au Conseil national des forêts. L'absence de réponse aux demandes d'actions correctives entraîne également le risque d'une suspension de la certification MTCC – ce qui s'est produit pour l'Etat de Terengganu en 2002.

La participation active des informateurs publics dans la signalisation de cas d'exploitation illégale a également joué un rôle ; cela suggère que les systèmes bénéficient d'un soutien de l'opinion relativement étendu. Il existe cependant quelques domaines d'inquiétude.

Tout d'abord, il existe des failles possibles dans la chaîne de traçabilité, bien que cela varie selon le degré avec lequel chaque Etat : (i) dépend d'une administration papier, (ii) pratique la traçabilité à la souche, (iii) gère les bois en dehors du domaine forestier permanent, (iv) marque et suit les importations de bois (en particulier les bois de petite dimension en provenance d'Indonésie). Les systèmes d'information ne sont pas encore reliés pour permettre un rapprochement rapide de la production de scierie déclarée avec la production et les importations légales.

Ensuite, l'application des lois est entravée par des ressources limitées pour suivre les opérations d'exploitation – manque de personnel et contraintes de coûts pour les autorités forestières.

Troisièmement, malgré l'éventail d'audits obligatoires et volontaires, il existe des craintes
sur les questions suivantes :

* Si le champ d'application et la profondeur des audits existants sont suffisants, surtout lorsqu'un Etat entier est considéré comme une seule Unité de gestion forestière, comme c'est le cas des Etats de la péninsule.
* Si les audits existants sont réellement complémentaires en termes de champ d'application et de méthode. Par exemple, bien que les audits de GDF examinent les résultats de l'administration des bois et de la gestion forestière, les audits ISO ne peuvent examiner que les premiers.

* Si les organes obligatoires sont suffisamment indépendants, étant donné que la responsabilité du suivi et de l'audit obligatoires se limite aux organismes d'Etat et aux organismes détenus ou financés par l'Etat, avec recours limité à des auditeurs externes.

* Si les systèmes sont suffisamment ouverts et transparents ; l'absence d'accès public garanti aux procédures d'audit obligatoire et aux décisions de vérification prises par les autorités forestières ou les fonctionnaires d'Etat est un inconvénient d'un point de vue de gouvernance.

* L'absence de mécanismes bien développés de résolution des recours et des litiges pour garantir l'intégrité perçue de certaines procédures d'audit obligatoire.

* Les pouvoirs relativement limités du gouvernement fédéral en matière d'audits obligatoires des autorités forestières des Etats de la péninsule.

Cependant, le plus grand défi de la vérification concerne les droits légaux des groupes aborigènes/autochtones coutumiers sur le domaine forestier permanent. Aucun système de vérification forestière ne répond à ce problème, à l'exception peut-être des SFMLA au Sabah, qui prévoient des dispositions sur les forêts communautaires et le développement des communautés.

## 16.10 Enseignements

Le cas de la Malaisie illustre à quelles point différentes approches de contrôle et de vérification des forêts peuvent se développer au sein d'une même structure fédérale, en réponse à un contexte forestier différent dans chaque Etat. Dans les trois juridictions, (Malaisie péninsulaire, Sabah et Sarawak), une approche progressive a été adoptée afin d'augmenter la crédibilité, basée sur le renforcement des systèmes de suivi et de vérification existants.

Ce cas montre que les structures composites qui conjuguent audits volontaires (ISO et FSC) et obligatoires (par l'Etat ou en rapport avec l'Etat) peuvent potentiellement réduire la nécessité d'une observation externe *ad hoc* et intrusive des activités de gestion forestière du pays. Toutefois, l'efficacité des dispositifs dépend de plusieurs facteurs. En particulier :

* Les procédures existantes doivent être complémentaires les unes des autres en termes de champ d'application, d'échantillonnage et de fréquence, afin de permettre un véritable système de contrôle mutuel équilibré, notamment des protocoles d'évaluation comparative des résultats d'audit.

* Les fonctions de suivi et de vérification sous-traitées et les processus d'accréditation connexes doivent être à l'abri de toute influence gouvernementale.
Le fait que certains éléments du contrôle forestier soient sous-traités à des entreprises détenues par l'Etat (p. ex. Harwood au Sarawak et les régulateurs de l'industrie du bois dans les trois juridictions) signifie que la vérification entièrement indépendante attendue par le marché peut ne pas être assurée. L'absence de procédures établies permettant au public d'avoir accès aux audits d'Etat et aux décisions de vérification connexes constitue un autre problème qui réduit la confiance du grand public et soulève des inquiétudes quant à une possible interférence politique. Le Sabah répond à cette nécessité d'indépendance garantie en travaillant à une certification FSC complète pour tous les titulaires de licence. Ailleurs, le processus d'accréditation des auditeurs est un élément crucial de l'indépendance. L'expérience avec le MTCC indique également que la représentation des organismes de normalisation/accréditation est essentielle pour maintenir la crédibilité, en particulier lorsque ceux-ci sont semi-privés.

Ce cas est également intéressant en ce sens qu'il utilise les normes ISO, ce qui traduit un mouvement général d'amélioration de l'efficacité administrative. Cependant, la plupart des audits ISO (principalement ISO 9000) sont axés sur les réalisations, à savoir la conformité aux procédures administratives, et non sur les résultats (légalité, GDF). Ceci pourrait exiger de passer à ISO 14000 et/ou 19000.

Dans la mesure où la majorité de la production de bois nationale est légale sur le plan des licences et du transport, les commentateurs se préoccupent désormais plus de la nature des normes juridiques (en particulier dans les domaines fonciers et de GDF) qui servent à évaluer la conformité. Bien que les tribunaux se soient prononcés en faveur des droits autochtones, ceci doit encore être traduit dans la réforme des règlements sur le classement, la gestion des forêts et les compensations. Il existe tout un ensemble de règlements qui régissent les licences, la planification de l'exploitation et l'administration du bois. C'est seulement maintenant qu'ils sont rassemblés dans une unique définition de la légalité, dans le cadre du développement d'un AVP entre la Malaisie et l'UE. Jusqu'à présent, les équivalents les plus proches d'une définition de la légalité étaient les normes de GDF établies pour les audits du MTTC et les audits d'Etat de la GDF, ainsi que les audits ISO de conformité aux procédures administratives. Ceux-ci ont remplacé la vérification de la légalité, en l'absence d'une procédure dédiée.

En termes de production de bois nationale, le suivi informatisé est considéré utile pour garantir l'origine légale et améliorer le contrôle de l'exploitation dans les essais au Sarawak. Il est donc envisagé de l'adopter à plus grande échelle. Toutefois, en tant que grand importateur de bois, la Malaisie doit également s'occuper de la vérification de la légalité dans les pays d'origine comme sur son territoire. Ce qui soulève deux types de défis :

* La vérification aux points d'entrée : les ambassades peuvent avoir à vérifier la bonne réputation des opérateurs dans les pays sources, alors que la présentation de la documentation officielle du pays source est considérée comme suffisante aux points d'entrée. Une coopération douanière efficace est donc essentielle pour empêcher les fraudes, mais un système régional d'audit transnational doit encore être créé.

* La séparation des documents importés et nationaux dans les flux de transformation et d'exportation, afin de rassurer les acheteurs. Cela exige, entre autres, que tous les
arrivages importés (y compris les bois sciés) reçoivent une autorisation d'enlèvement et soient suivis jusqu'au lieu de transformation.

Enfin, l'expérience du Sabah avec ses licences de 100 ans montre que la vérification n'est pas qu'une question d'application des lois. Elle peut également représenter un important outil pour amener les systèmes de gestion des forêts à une conformité légale complète
## Partie C

# Examen des questions transversales
<figure><img src="image_49.png" /></figure>
# Chapitre 17

## Présentation des questions transversales

### 17.1 Introduction

Les études de cas par pays présentées dans la Partie B illustrent la grande diversité des contextes et des facteurs qui prévalent en matière de systèmes de vérification et en déterminent l'architecture. Si certains pays ont adopté une approche progressive en se fondant sur des systèmes de suivi existants, d'autres ont privilégié des réformes plus radicales, souvent facilitées par des intérêts extérieurs. Dans quelques cas, la vérification a été effectuée par une seule et même institution alors que partout ailleurs la responsabilité en est revenue à de multiples intervenants. Les effets de la vérification ont varié en intensité s'étageant d'un impact négligeable à un impact substantiel, voire parfois inattendu.

Ce court chapitre est un exposé succinct des questions qui nous sont apparues à la fois comme constituant des thèmes communs aux études de cas nationales et comme présentant le plus grand intérêt pour l'élaboration d'un système de vérification. Ces questions sont étudiées d'une façon plus détaillée dans les chapitres qui suivent, notamment les aspects qui concernent plus spécifiquement les systèmes de vérification pour déterminer à la fois les facteurs critiques présidant à l'élaboration de ces systèmes et les répercussions (impacts) que ces systèmes pourraient avoir.

### 17.2 Une matrice conceptuelle pour analyser le modèle du système de vérification

Malgré la grande diversité des études de cas et leurs différences évidentes, il est clairement ressorti de l'analyse des résultats que quatre grandes fonctions devaient être incluses dans tout processus de contrôle et vérification, à savoir :

* Le mandat politique précédant la vérification ;

* Les fondements juridiques et institutionnels de ce mandat ;

* L'architecture du système de vérification ; et

* Les résultats attendus du système.

Ces fonctions ont été précédemment étudiées dans le Chapitre 4 et sont résumées sous forme de matrice modèle dans le Tableau 17.1 ci-après qui en présente les multiples objectifs. Tous les éléments du système de vérification sont d'abord regroupés en une suite logique et reliés au mandat politique au titre duquel le système a été établi, à son contexte juridique et institutionnel et à l'impact sur le terrain. Suivent les thèmes clé qui doivent être analysés pour évaluer la faisabilité du système – il s'agira vraisemblablement
<table><caption>Tableau 17.1 Une matrice modèle pour analyser et vérifier l'architecture du système</caption><thead><tr><th></th><th>Mandat politique</th><th>Contexte juridique et institutionnel</th><th>Architecture</th><th>Résultats</th></tr></thead><tbody><tr><td>Questions liées aux éléments du système</td><td>Objectifs de la vérification<br>• réformer la gouvernance<br>• améliorer la conservation de la forêt<br>• tirer parti des bénéfices de la croissance<br>• réduire la pauvreté</td><td>Les règles du jeu'<br>• systèmes de gouvernance forestière :<br>- cadre juridique<br>- tradition juridique<br>- accès à l'information et à la justice<br>- droits et responsabilités des secteurs public et privé<br>• administration nationale des forêts :<br>- système national de suivi forestier<br>- normes de performance nationales<br>- conformité</td><td>Modèle du système de vérification<br>• éléments constitutifs<br>• caractéristiques de l'organisation<br>• architecture</td><td>Résultats de la vérification<br>• appui du public<br>• gouvernance progressive<br>• impact sur la pauvreté<br>• réalisation des objectifs<br>• facteurs collatéraux</td></tr><tr><td>Questions liées au processus</td><td>Facteurs déterminants<br>• facteurs individuels et facteurs liés à l'organisation : aux niveaux local, national international<br>• culture politique</td><td>Détermination du statut :<br>acteurs et autorité<br>• supervision<br>• facilitation<br>• participation</td><td>Prestation des services de vérification<br>• participation<br>• résolution des conflits<br>• introduction progressive</td><td>Mesure et interprétation<br>• indicateurs<br>• évaluation<br>• rétro-information</td></tr><tr><td>Thème clé</td><td>Appropriation</td><td>Norme de légalité</td><td>Indépendance</td><td>Impacts</td></tr></tbody></table>
de l'appropriation dans le cas du mandat, de la norme de légalité, de la mesure dans laquelle le système peut préserver son indépendance en dehors de toute influence politique dans le contexte juridique et institutionnel, et de l'impact du système en aval. Enfin, est relevée la nécessité d'établir un lien effectif entre les facteurs qui déterminent et créent la demande de vérification et la façon dont les jugements concernant la vérification sont rendus et la stratégie est déterminée.

S'agissant du thème clé de l'appropriation qui fait l'objet du Chapitre 18, il est clair que l'appropriation du processus par le gouvernement est une condition nécessaire mais non suffisante de la crédibilité de la vérification. Pour que le système de vérification soit crédible, il est indispensable qu'il soit adopté par d'autres intervenants qui s'en approprient les objectifs sous-jacents. De grands partenariats peuvent être conclus entre les divers acteurs concernés, en partie à travers leur participation active à la conception et à la mise en œuvre du système. Différents acteurs ont cependant des aspirations et des objectifs qui diffèrent et il sera donc difficile de trouver un juste équilibre qui variera vraisemblablement d'une situation à l'autre. Les dispositions prévues par les gouvernements devront être assez souples pour tenir compte des opinions exprimées par le grand public et il faudra sans cesse rechercher la juste mesure entre les responsabilités du gouvernement et celles du public en procédant à des analyses au cas par cas.

Un ensemble de règles claires et sans ambiguïté est indispensable pour déterminer que les dispositions édictées en matière de vérification sont bien respectées. Il y a cependant lieu de noter que les cadres juridiques et réglementaires du secteur forestier sont souvent extrêmement complexes et ne constituent pas une référence suffisamment claire pour la procédure d'audit. Pour pallier cette difficulté, il conviendra donc de prendre deux types de mesures à court terme : (i) définir les priorités des lois et réglementations existantes en fonction de l'objectif et du mandat du système de vérification ; et (ii) doter les cadres réglementaires de normes précises en matière de performance. Dans les deux cas, il sera nécessaire (d'élaborer une norme de légalité nationale (voir description au Chapitre 19).

S'agissant du champ d'application de la norme, le registre des options est plutôt vaste – allant d'une approche minimaliste (par exemple, seules les règles concernant l'exploitation du bois d'œuvre sont prises en compte) à une approche beaucoup plus globale comportant notamment des objectifs de développement et à visée sociale. Comme le pouvoir de légiférer relève du droit souverain des Etats, il n'est possible que d'anticiper les différentes façons dont la question peut être abordée. Toute définition du champ d'application de la norme doit comporter un énoncé clair de l'objectif (ou des objectifs) du système de vérification qui, à son tour, dépendra du contexte politique et du cadre juridique spécifiques du pays concerné. Il importe aussi de consulter la plus large gamme possible de parties prenantes de sorte que les opinions et avis des différents groupes d'intérêts puissent être pris en compte. Une autre question importante concerne la façon dont les normes une fois établies seront mises en œuvre – soit sous forme de codes de bonnes pratiques soit en tant que dispositions législatives ayant force de loi. La première option présente le double avantage du maintien d'un lien fort avec l'administration des forêts et de la facilité de sa mise en application. L'avantage potentiel de la seconde tient à ce que
la décision ultime, au stade du règlement des différends, sera prise par les tribunaux en dehors du secteur forestier.

Le maintien d'un fort degré d'indépendance est au cœur de la crédibilité de tout système de vérification et il en sera question au Chapitre 20. Cette indépendance peut être garantie par la diversité des origines et des associations des différents acteurs chargés de la vérification ; à travers différentes organisations qui interviennent dans le processus de vérification (ONG, sociétés et entreprises du secteur privé) ou à travers l'adhésion à des normes professionnelles. L'autre possibilité est que les structures institutionnelles plutôt que les caractéristiques des différents acteurs concernés soient mieux à même de préserver cette indépendance. Nombreuses sont les inquiétudes exprimées à propos de l'insuffisance de garantie que présente – pour l'indépendance de cette opération – une vérification effectuée par un seul intervenant. Il est indispensable de mettre en place des mécanismes qui garantissent la responsabilité, la transparence, l'objectivité, la compétence et l'acceptabilité du système, et d'assurer aussi qu'ils comportent suffisamment de procédures de vérification (cross-checks and balances). L'indépendance de tout mécanisme public de reddition des comptes (public reporting) est un élément essentiel de tout système de vérification.

Le Chapitre 21 porte sur le thème final du cadre conceptuel, celui des effets. Notre expérience en matière d'évaluation de l'impact formel des systèmes de vérification mis en place dans le secteur forestier est très limitée, voire inexistante, à ce jour. Les raisons en sont multiples : (i) un grand nombre de ces systèmes sont encore trop récents pour avoir déjà fait l'objet d'évaluations ; (ii) l'évaluation de l'impact est complexe et requiert des ressources considérables ; (iii) les effets à attribuer au système de vérification n'apparaissent pas toujours très clairement ; et (iv) dans les cas de faible adhésion au système (degré d'appropriation insuffisant), évaluer l'impact peut se révéler sans grand intérêt. L'impact sur l'environnement, en particulier, reste encore mal compris. On peut toutefois observer qu'au plus haut niveau politique, de nombreux pays ont explicitement élevé la gestion équitable des forêts au rang d'objectif politique – ce qui implique une cascade de décisions politiques et de textes législatifs pour assurer un impact de l'utilisation des forêts sur le développement. En renforçant la conformité, la vérification devrait logiquement concourir à la réalisation de cet objectif politique.

L'examen des quatre thèmes de la matrice conceptuelle est suivi de deux chapitres (22 et 23) dans lesquels sont étudiés les agendas à venir : tout d'abord, la tendance à la convergence entre le système de vérification et l'opération de certification effectuée par le secteur privé – tendance qui est de plus en plus nette à mesure que les gouvernements cherchent à répondre aux demandes extérieures selon des modes acceptables par l'industrie ; et, ensuite, le rôle des technologies de l'information, notamment la télédétection et les bases de données en ligne, particulièrement marqué au Brésil.

Le dernier chapitre de cette troisième partie porte sur la performance et l'historique des processus suivis par les multiples parties prenantes pour faire avancer leurs stratégies dans des contextes très différents du point de vue des intérêts en jeu ainsi que des autorités
et des pouvoirs en cause. Cette analyse est essentielle à la conception du système de vérification étant donné que le soutien que pourrait apporter la société civile à ce système aux niveaux national et international devrait dépendre dans une très large mesure et, selon toute vraisemblance, de la capacité non seulement de rassembler les multiples parties prenantes mais aussi de conserver leur appui à long terme. Il s'agit d'arriver à concilier tous ces intérêts de façon à permettre le bon déroulement et le succès final du processus de négociation, malgré les visées divergentes, voire souvent conflictuelles, des parties en cause.
<figure><img src="image_50.png" /></figure>
# Chapitre 18

## Appropriation des systèmes de vérification forestiers

Note : Cecilia Luttrell est l'auteure de ce chapitre, extrait de l'article de Luttrell, C. 2007 Ownership in relation to the design of verification systems. VERIFOR, Briefing Paper No. 5. ODI, Londres.

### 18.1 Introduction

Une grande partie des débats actuels sur la vérification dans le secteur forestier mettent l'accent sur le concept « d'appropriation » en tant que condition préalable de la durabilité à long terme du système et de son degré d'adaptabilité (robustesse) au changement. Dans les dictionnaires, les définitions concernant l'appropriation relèvent surtout que l'un des éléments importants en est la « faculté de maîtriser et d'utiliser à des fins personnelles ». Dans ce sens, l'appropriation ne se réfère pas seulement à des notions de « participation » ou de « soutien » à quelque chose. De Renzio et al. (2006) propose une définition dans le contexte d'une étude sur l'harmonisation de l'aide, à savoir que l'appropriation résulte « du consensus social qui s'est dégagé à propos de la légitimité des institutions régissant les processus décisionnels et de leur capacité à y participer de façon substantielle ». Aux fins de ce chapitre, le terme appropriation s'entend du « soutien actif » apporté aux objectifs, processus et résultats du système de vérification et de la « capacité de maîtriser » lesdits objectifs, processus et résultats. Il en ressort que les parties prenantes s'intéressent aux enjeux du système et aux processus dont elles sont disposées à appuyer le déroulement et qu'elles seront liées par les résultats. Nous étudierons dans ce chapitre les stratégies susceptibles d'étoffer les systèmes de vérification et, dans le même temps, d'en garantir ou, tout au moins, d'en renforcer l'appropriation.

Les descriptions et définitions données dans d'autres contextes laissent entendre que tout processus d'appropriation devra respecter les conditions suivantes :

* Déterminer les objectifs et les motivations au niveau national ;

* Refléter les perspectives nationales (par exemple, en les rattachant à des plans et programmes sectoriels spécifiques) ;

* Compléter les structures des institutions et processus existants au niveau national ;

* Être en adéquation avec les spécialisations, capacités et ressources nationales ;

* Servir les intérêts d'une vaste gamme d'acteurs du secteur public à travers des processus participatifs globaux de sources variées ; et

* Inscrire les principes de responsabilité et de transparence dans la mise en œuvre.

Le débat ci-après s'articule autour de six grands thèmes liés à l'appropriation.
## 18.2 Objectifs

Dans le contexte de l'appropriation, il s'agira avant tout de déterminer la raison pour laquelle un système de vérification a été mis en place et les principaux facteurs sous-jacents à cette instauration. Cela aidera à mieux percevoir quels sont les différents intérêts et acteurs redevables du système. Les différences relevées d'une étude de cas national à l'autre dans cet ouvrage montrent que l'établissement d'un système de vérification peut prendre ancrage dans toute une série d'objectifs qui seront déterminés par des causes internes ou externes et pourraient notamment inclure :

* Les modalités et conditions imposées par les bailleurs d'aide ;

* Le souhait exprimé par le secteur privé d'accéder aux marchés internationaux ;

* Le souhait exprimé par le gouvernement national d'augmenter les recettes fiscales ; ou

* Le souhait manifeste du gouvernement national de répondre aux demandes de l'opinion publique ou des ONG pour assurer une gestion durable des forêts ou la protection des droits.

Par exemple, l'élan donné au renforcement des systèmes de vérification en Malaisie est en partie dû aux pressions exercées par l'industrie qui cherche à établir sa crédibilité sur le marché international et en partie attribuable à l'Etat dont l'objectif est de s'assurer des prébendes régulières et de faire droit aux inquiétudes de l'opinion publique en matière d'environnement (voir Chapitre 16). Dans le cas de l'Equateur, l'instauration d'un système de vérification a résulté de pressions sociales internes (voir Chapitre 10), tandis qu'au Cambodge et au Cameroun la création d'un mécanisme de suivi et de contrôle indépendant faisait partie des conditions requises par les bailleurs de fonds (voir Chapitres 13 et 11).

Ces pressions peuvent survenir simultanément et se renforcer mutuellement – prendre dûment en compte, par exemple, les demandes pour plus de transparence peut aider à redonner du lustre à la réputation d'un pays au niveau mondial. D'autres facteurs déterminants peuvent cependant être contradictoires comme dans le cas de systèmes de vérification assortis de conditions imposées par les bailleurs et animés par le souhait d'accéder aux marchés internationaux. Par exemple, les bailleurs peuvent être motivés par différentes raisons lorsqu'ils prônent le développement de systèmes de vérification, allant d'une meilleure reddition des comptes concernant l'utilisation des fonds alloués au titre de l'aide à l'encouragement des partisans des réformes. Le règlement de l'UE relatif à la délivrance de licences (CE, 2005a) fait allusion à la diversité des objectifs inscrits dans l'initiative FLEGT : « Le Plan d'Action met l'accent sur les réformes de gouvernance et de renforcement des capacités ; il est appuyé par des actions visant à appuyer une coopération multilatérale et des mesures complémentaires sur le plan de la demande afin d'aider à utiliser le bois légalement exploité et récolté et de contribuer à la promotion de l'objectif plus vaste recherché, à savoir la GDF dans les pays producteurs de bois.» À différents objectifs correspondent aussi divers enjeux et diverses opportunités pour renforcer l'appropriation.
Le terme d'appropriation doit être utilisé avec circonspection. Il sert le plus souvent à désigner des situations dans lesquelles il ne se produira vraisemblablement pas et s'emploie le plus souvent dans les débats relatifs aux systèmes liés aux bailleurs pour indiquer le degré d'acceptation requis des acteurs nationaux en matière d'idées apportées de l'extérieur. Une question récurrente dans les études de cas VERIFOR porte sur la mesure dans laquelle les systèmes de vérification qui se fondent sur l'imposition de conditions à remplir favorisent l'apparition d'un fort sentiment d'appropriation. L'une des thèses fondatrices de la formule des prêts accordés sous conditions est que l'acceptation de ces conditions par l'Etat emprunteur témoigne de la volonté de cet Etat de prendre des engagements fermes. Cette thèse néglige pourtant l'importance de la realpolitik, des modalités de fonctionnement et des raisons pour lesquelles les conditions imposées à l'octroi de l'aide sont acceptées. Si on entend par appropriation « le soutien actif apporté aux objectifs, processus et résultats d'un système de vérification et la capacité de les maîtriser », il se pourrait qu'il y ait contradiction entre l'appropriation et l'imposition de conditions. L'étude de cas effectuée au Cambodge souligne les dangers inhérents au remplacement de l'idéal d'appropriation par la fixation de conditions. L'échec du mécanisme reposant sur un énoncé de conditions est attribuable à la fois à l'absence d'une coalition nationale forte et à l'absence totale d'engagement du gouvernement en faveur d'une réforme.

Dans l'ensemble, les bailleurs se sont désintéressés de l'énoncé des conditions auxquelles l'aide sera accordée. La nouvelle architecture de l'aide internationale est axée sur la promotion, l'appropriation et la volonté d'engagement au niveau national, les conditions jouant un rôle désormais bien moindre. La coercition imposée par le biais de conditions explicites imposées par les donateurs est considérée comme un instrument peu efficace pour favoriser l'instauration d'un climat propice à l'appropriation, étant donné qu'il s'agit d'un moyen totalement incapable de susciter des vocations et des engagements sur le plan national et qu'il n'a donc pas d'avenir.

S'agissant des accords de partenariat volontaires (APV), force est de constater l'existence de réalités géopolitiques inhérentes aux relations existant entre les pays partenaires et l'UE. En outre, les pays producteurs sont incités à signer de tels accords pour toutes sortes de raisons qui auront des répercussions sur le degré d'appropriation, la notion d'appropriation pouvant aussi contredire celle du partenariat au sens de l'APV. Par définition, en effet, tout partenariat suppose un moindre degré d'appropriation puisqu'il a pour résultat un partage de pouvoir et d'influence entre partenaires et qu'il nécessite une entente pour prendre en compte des intérêts et normes pouvant être divergents ou disparates.

Comme dans le cas des mécanismes liés par les conditions imposées par les bailleurs, les systèmes de vérification qui dépendent du marché international impliquent aussi une certaine érosion du sentiment d'appropriation au niveau national. Prenons les APV, par exemple, qui impliquent une influence de parties prenantes basées en UE – ce qui pourrait diminuer le degré d'appropriation de ces accords au niveau national.
Dans cet ordre d'idées, on peut aussi se demander comment éviter que les procédures requises au titre du suivi international de l'aide octroyée puissent être invoquées dans le cas de ressources relevant ostensiblement de la souveraineté nationale. Les agents indépendants chargés de ce suivi au Cambodge et au Cameroun ont, dans les deux cas, tenté d'imposer l'influence d'organismes internationaux sur des ressources relevant du droit souverain des Etats – ce qui a soulevé des questions concernant le régime de propriété applicable à ces ressources. Nombreux étaient ceux, en revanche, qui considéraient comme précieuse la protection assurée par les associations internationales dont les audits/vérificateurs indépendants pouvaient exercer leurs fonctions avec une liberté déniée aux ressortissants nationaux. On a cependant pu estimer par ailleurs que le processus d'appropriation au niveau national se trouvait affaibli par cette influence internationale. Le défi opposé dans ces deux cas au processus d'appropriation nationale pourrait avoir été lié non seulement au caractère international de la fonction de vérification mais aussi au type d'organisation assumant cette fonction – ce qui semblerait dénoter que des observateurs (« chiens de garde ») relevant d'ONG (internationales ou nationales) pourraient être mieux acceptés sur le plan national que des vérificateurs indépendants travaillant sous contrat pour l'Etat.

Au Ghana, les premières remises en cause concernant la vérification et la validation du Programme d'exploitation légale du bois d'œuvre (Validation of Legal Timber Programme) avaient été inspirées par les bailleurs qui cherchaient à contrecarrer les échecs de la gouvernance dans le secteur forestier. Depuis lors, il y a eu de nombreuses tentatives pour impliquer davantage l'industrie, la société civile et divers éléments du gouvernement. Un indicateur manifeste d'appropriation nationale accrue pourrait être la mesure dans laquelle une autorité nationale est disposée à contribuer financièrement à l'initiative. Dans le cas du Ghana, le gouvernement est prêt à investir 2 millions de dollars US de ressources propres dans un système d'audit (voir Chapitre 12).

Il est vraisemblable que les systèmes de vérification qui bénéficieront de la meilleure appropriation nationale seront ceux qui ont été mis en place pour être au service de politiques et causes nationales plutôt que ceux qui visent l'accès aux marchés internationaux ou le respect des conditions fixées par les bailleurs. Quel que soit l'objectif initial cependant, l'appropriation au niveau national peut être renforcée par l'accentuation des complémentarités existant entre les institutions et procédures existantes. Au nombre de ces complémentarités pourraient figurer notamment les procédures en vigueur pour le suivi et l'audit du secteur forestier. L'une des raisons sous-jacentes à la réussite du système de vérification de la CITES en est l'ancrage dans les systèmes nationaux de reddition des comptes et dans le principe de la souveraineté de l'Etat en tant que fondements du système de contrôle (voir Chapitre 3).

## 18.3 Participation d'entités gouvernementales extra-sectorielles et décentralisées

L'appropriation peut être influencée par la mesure dans laquelle les institutions, autres que celles du secteur forestier, participent à la mise en place du système de vérification.
L'un des enseignements des études de cas concerne la nécessité de coopter des parties extérieures au secteur pour assurer une large acceptation au niveau gouvernemental. Dans l'étude de cas de l'Equateur, le manque de participation d'autres institutions gouvernementales a abouti à la situation particulièrement délicate de l'isolement du ministère chargé de la mise en œuvre, à savoir le ministère de l'environnement. Une grande partie de l'opposition à l'introduction du système de vérification est venue de l'intérieur même de ce ministère, sans qu'aucune volonté politique ne contrebalance cette résistance interne. De même, l'étude de cas réalisée en Indonésie montre que le dernier mot pour statuer sur les normes de légalité pourrait ne pas revenir au ministère des forêts étant donné que certaines questions concernent l'administration des terres. Une autre option pourrait être de placer le système de vérification sous le contrôle d'une autre institution ou d'une commission parlementaire, suggérant ainsi qu'il y aurait des avantages à s'assurer que les décisions concernant le système de vérification soient prises aux échelons hiérarchiques les plus élevés du gouvernement.

Certaines entités nationales au Brésil comme le Programme national des forêts, le Comité interministériel de lutte contre la déforestation en Amazonie et le PPG-7 (voir Chapitre 9) se sont fortement engagées dans les processus de vérification qui leur sont rattachés. Une appropriation aussi étendue et aussi marquée de ces systèmes de vérification est en partie le reflet d'un vaste processus de participation entre de nombreuses administrations étatiques importantes mais s'explique également par la volonté du Brésil de faire valoir son droit souverain à gérer le bassin de l'Amazonie.

Un thème récurrent des études de cas est celui de la nécessité de prendre en compte les échelons décentralisés du gouvernement. En Indonésie, le ministère des forêts a dévolu ses pouvoirs en matière d'administration de l'exploitation forestière au niveau du district mais cela ne recouvre pas la répartition des rôles et responsabilités stipulés dans les lois sur la décentralisation administrative (Wells et al. 2006). Il en est résulté une certaine confusion et une surcharge de travail pour les administrations de district dont les capacités de mise en œuvre sont limitées (voir Chapitre 15).

Les questions abordées ici englobent aussi bien différents degrés de volonté et d'engagement des organismes relevant de l'administration centrale ou décentralisée que les différences de capacités disponibles pour la mise en œuvre du système. L'existence de capacités adéquates dans les institutions responsables est un élément crucial de tout bon système de vérification. Le modèle prévu pour le projet SECAL aux Philippines, par exemple, était trop ambitieux au vu des capacités existantes du ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles (Cruz et Pulhin 2006) et, en dehors du secteur forestier, des initiatives comme le processus de Kimberley et l'introduction de sauvegardes nucléaires au niveau international ont été confrontées à de semblables problèmes de capacités dus à la façon dont le système de vérification avait été élaboré (Smillie 2005; Persbo et al. 2005).

Se pose alors une autre question qui est celle de savoir si le renforcement des capacités est essentiel à l'appropriation. Au Cambodge, un organisme de suivi national « extérieur »
appelé « Court Watch » collabore de façon constructive avec le système judiciaire et alimente le processus de réforme en faisant part de ses constatations – et ce sont précisément ces activités qui lui donnent accès au processus et lui permettent d’en suivre le déroulement (Luttrell et Brown 2006). L’élaboration d’un mécanisme de suivi sans prise de mesures correspondantes pour renforcer les capacités du système pourrait aboutir à un défaut d’appropriation. Cependant, c’est précisément le renforcement des capacités qui pourrait compromettre l’indépendance du système au cas où le bon déroulement du processus serait suivi par l’organisme chargé de la vérification.

L'hypothèse de base d'une grande partie des discussions concernant l'appropriation est que le gouvernement sera l'un des acteurs clé de tout système de vérification lié au secteur forestier et que l'aide extérieure devra toujours être acheminée par les voies gouvernementales pour qu'il y ait appropriation. Faut-il qu'il en soit nécessairement ainsi ? Une idée exprimée en Indonésie est que l'APV aurait tout intérêt à suivre une voie purement commerciale – celle d'un accord conclu directement entre deux entreprises – plutôt qu'à travers la mise en place de systèmes de vérification nationaux en veillant à renforcer leurs capacités et à en garantir la crédibilité. Ceci soulève d'autres questions sur la façon de procéder pour que le processus d'appropriation s'appuie sur le public ou sur les citoyens.

## 18.4 Participation et appropriation

Dans toute discussion concernant l'appropriation, il importera de distinguer entre une appropriation nationale – souvent entendue au sens de la seule participation du gouvernement – et une appropriation plus large qui englobe tous les citoyens.

Dans le cas des Etats démocratiques, on peut avancer que l'appropriation par le gouvernement ne recouvre pas l'appropriation par le public. Cependant, cet argument pourrait ne pas s'appliquer dans de nombreuses situations et, en particulier, dans celles où les systèmes étatiques n'ont qu'un faible degré de légitimité et où risque de se poser avec le plus d'acuité la question de l'appropriation interprétée au sens le plus restreint du terme. Le risque le plus évident d'une définition étroite de l'appropriation au niveau national serait de biaiser la vérification pour favoriser les intérêts du gouvernement au détriment des groupes qui seraient exclus de ce système de contrôle. Promouvoir l'appropriation dans un pays qui doute de la capacité des structures officielles à gérer les affaires nationales reposera sur des méthodes très différentes de celles qui seront adoptées dans des pays dont les citoyens font confiance aux institutions étatiques.

On pourrait prétendre que l'appropriation d'un système par le gouvernement et l'appropriation de ce même système par le public ne se rejoignent que dans les situations où des représentants dûment reconnus ont effectivement participé aux consultations et engagements inhérents au processus décisionnel. Peuvent témoigner de cette jonction au niveau national l'adoption manifeste d'attitudes de meilleure écoute et de plus grande souplesse pour incorporer les idées nouvelles préconisées par la société civile, ou encore la poursuite du dialogue pour garantir le maintien du consentement initial
et l'élaboration d'un plan bien structuré fixant des délais de mise en œuvre. L'accès du public à l'information constitue un élément critique de ce processus.

Une opinion communément exprimée est que l'augmentation du nombre d'intervenants et de la diversification des points de vue assurera une meilleure appropriation. Aux Philippines, par exemple, l'installation d'un forum à parties prenantes multiples a, dans certains cas, favorisé l'appropriation à un niveau infranational. Le document d'information FLEGT No. 9 de la CE souligne la nécessité d'élargir la participation dans le cadre de la définition des normes de légalité étant donné que le préjudice causé par la non-conformité avec la loi affecte une multitude de parties prenantes (CE 2005b). Reste cependant la question soulevée dans les études de cas concernant la mesure dans laquelle la présentation d'une grande diversité de points de vue augmente « l'appropriation par le public » ou ne sert qu'à relayer l'opinion d'un certain nombre de groupes d'intérêts. Le cas de l'Equateur, par exemple, donne à penser que l'introduction de réformes ne peut réussir si elle n'est appuyée et encouragée que par la classe moyenne et l'élite urbaine, en l'absence d'une participation élargie. Le concept sous-jacent au système équatorien externalisé de contrôle des forêts (SNTCF) est celui d'un large processus participatif à multiples consultations ; s'agissant cependant de la consultation concernant l'architecture du modèle, elle s'est limitée au secteur forestier au niveau national sans quasiment impliquer de groupes de propriétaires de forêts et autochtones autres que nationaux. D'autres groupes comme ceux relevant des échelons intermédiaires ministériels et de centres d'enseignement professionnel liés à l'industrie du bois ont aussi été exclus du processus de mise en œuvre. Le système SNTCF n'a été en vigueur que pendant une brève période en 2003 avant la suspension de l'externalisation des fonctions d'administration et de supervision.

Accroître l'interaction des ONG dans le processus n'élargit pas nécessairement la portée de l'appropriation. La façon dont des organisations de défense des citoyens ont été recrutées comme observateurs indépendants au Cambodge et au Cameroun n'a pas suscité de mouvement de soutien important en faveur du changement ni d'appropriation de la part du public. De même, il faut reconnaître que la domination exercée par certains groupes d'intérêt environnementaux (essentiellement axés sur les classes moyennes) sur certains comités à multiples parties prenantes chargés de la protection des forêts aux Philippines a rétréci le champ d'action de ces comités en excluant le point de vue d'autres communautés. Une critique semblable peut être énoncée dans le cas de l'Equateur (voir Navarro et al. 2006).

L'appropriation va au-delà de la participation et ne sera pas forcément renforcée par la consultation. Il sera nécessaire de garder une certaine souplesse en choisissant les options qui permettront aux résultats des processus de consultation d'influencer les décisions. En outre, comme l'ont montré les ateliers consultatifs qui se sont tenus sur les normes applicables en Indonésie, la consultation ne débouche pas nécessairement sur un consensus. La question fait partie de celles qui n'ont qu'une très faible probabilité de connaître un résultat franchement « gagnant sur tous les plans » permettant à tous les acteurs de s'approprier le système. Les éléments importants qui influenceront le degré
d'appropriation seront tout à la fois les processus de suivi de ces consultations et les mesures prises pour résoudre les conflits d'intérêt et inclure les acteurs qui auraient été exclus. Il faut aussi relever que des consultations au cours desquelles seraient abordées des questions qui n'ont pas été prises en compte dans l'élaboration du système de vérification pourraient entraîner l'aliénation de certains intérêts.

## 18.5 Renforcement de la responsabilité et de la transparence

Il semble raisonnable de défendre la thèse selon laquelle une plus grande attention devrait être accordée à l'établissement de liens avec des mécanismes visant à garantir la fiabilité et la transparence du système de vérification, l'absence de tels mécanismes pouvant en effet compromettre l'efficacité de la vérification. Au nombre des actions susceptibles de promouvoir la fiabilité et la transparence, peuvent figurer notamment :

* Le resserrement des liens avec des procédures d'examen judiciaire et des commissions parlementaires ;

* L'augmentation de la participation directe du public et de la société civile par voie de presse ou à travers des pages interactives (internet) ; et

* La facilitation de l'accès aux arbitrages et aux procédures de règlement des différends.

En Indonésie, le faible niveau de fiabilité et de transparence de la reddition des comptes publics en matière de prise de décision et de gestion des recettes forestières est en partie attribuable à l'absence d'une loi sur la transparence et l'accès à l'information. Les possibilités de recours à l'assistance juridique et judiciaire ne sont que peu utilisées mais une commission d'arbitrage a été mise en place et les comités parlementaires locaux chargés de suivre ce qui se passe au niveau de l'exécutif assurent leurs fonctions avec une diligence raisonnable.

Il ne suffit pas d'étoffer les structures destinées à appuyer les activités de reddition des comptes pour encourager les simples citoyens ou employés des administrations à participer activement à la responsabilisation des institutions en les amenant à devoir rendre des comptes pour comportement corrompu. Ceux qui dénoncent de tels comportements font bien souvent l'objet de menaces ou de subtiles discriminations. Pour que la participation du public au bon fonctionnement des mécanismes de supervision devienne réalité, il semble donc que s'impose l'instauration de voies de transmission à caractère confidentiel comme de sauvegardes afin de protéger les individus de toute espèce de représailles.

## 18.6 Phases d'introduction/Stades de progression du système de vérification

La mise en place et le fonctionnement d'un système de vérification comportent plusieurs phases qui pourront aussi correspondre au déroulement progressif du processus d'appropriation du système au niveau national :
* Une phase de planification, correspondant au lancement du processus d'appropriation en prêtant particulièrement attention au choix des acteurs sollicités pour prendre part au processus et aux raisons de ce choix ;

* Une phase d'élaboration, pendant laquelle l'inclusion et l'omission de diverses structures et processus peuvent avoir une influence sur le niveau d'appropriation ;

* Une phase de mise en œuvre et de supervision du système de vérification ; et

* Une phase d'évaluation de l'impact du système de vérification.

Il ressort des observations faites dans le cadre des études de cas que le processus d'appropriation tend à prendre plus d'importance pendant certaines phases de la mise en place du système de vérification et qu'il convient de privilégier différentes formes d'appropriation selon le stade de progression du système. Il peut ne pas être nécessaire d'encourager une forme d'appropriation élargie pendant toutes les phases d'installation du système et certaines expériences portant sur des réformes conduites en dehors de tout processus d'appropriation – aux premiers stades de leur introduction seulement – ont été couronnées de succès.

Tenter d'élargir un processus d'appropriation dès le début d'un programme de réformes risque d'être une gageure puisque les résultats et l'impact de ces réformes n'apparaissent encore pas nettement. Dans certains cas, le processus n'a été enclenché qu'après une longue période de négociation et d'étude sur la rentabilité des investissements – déterminante pour la réussite de l'opération. Certaines parties n'ont pas accepté, par exemple, d'adhérer au processus de Kimberley aux premiers stades de son instauration mais les obstacles ont pu être surmontés par la suite. Menée en Indonésie, une autre expérience a montré que la mise en œuvre du système pouvait être bloquée quand toutes les parties intéressées tentaient de s'approprier pleinement l'un des éléments clé du processus (en l'occurrence, il s'agissait de la norme à instituer en matière de légalité). Dans le cas de l'Equateur, la réforme a été rondement menée grâce à l'action décisive d'un petit groupe de réformateurs. La rapidité de l'introduction a cependant entraîné le rejet de ces réformes par certaines parties et il a fallu élargir la participation aux stades ultérieurs pour en assurer la réussite au niveau de l'application. On constate actuellement un renouveau d'intérêt pour un système plus inclusif qui serait mis en œuvre à la fois au niveau national et avec la participation des administrations locales.

## 18.7 Appropriation et impact

L'un des moyens les plus évidents de promouvoir l'appropriation est de veiller à ce que le système de vérification ait un impact positif. L'appropriation est l'aboutissement d'un processus qui n'implique pas seulement une participation et un engagement mais qui donne aussi des résultats nettement bénéfiques. Cette assertion peut sans doute être controversée puisque très peu de systèmes de vérification ont à ce jour fait la preuve de telles retombées positives. Certaines études tendraient même à montrer qu'une très grande partie des coûts de transaction seront plus particulièrement à la charge des plus petits entrepreneurs. L'Equateur fait partie de ces cas d'école.
Dans le contexte des APV, il y a lieu de signaler que l'incertitude des résultats auxquels pourrait aboutir la conclusion de ces accords ainsi que les risques de fermeture du marché inhérents à l'incapacité de se conformer aux normes requises constituent de très réelles forces de dissuasion qui pourraient compromettre l'appropriation des initiatives engagées. Il importe donc de faire une étude attentive de la répartition des coûts et bénéfices pour préciser quels seront les postes budgétaires les plus sollicités. Davantage de certitude en ce qui concerne la répartition probable des charges financières pourrait en effet inciter ceux dont les comptes font l'objet d'une vérification à s'approprier le système. La mise en place de mécanismes tampons ou de garanties pourrait aussi se révéler nécessaire pour atténuer les risques encourus par les producteurs. Au nombre de ces mécanismes, on pourrait envisager d'imposer à ceux qui sont chargés de superviser les initiatives un accord au titre duquel ils accepteraient de ne pas modifier les normes fixées en matière de légalité ou, dans le cas d'une approche progressive, un accord portant sur un barème fixant les limites des variations des normes dans le temps. Dans le cas des mécanismes dépendant de la loi du marché, il pourrait être plus réaliste de considérer l'appropriation comme une question intéressant davantage les pays consommateurs que les pays producteurs.

## 18.8 Résumé

Nous avons pu montrer que plusieurs facteurs influencent l'appropriation d'un système de vérification. Tout d'abord, les objectifs du système sont l'un des éléments déterminants du degré d'appropriation. Il s'ensuit que les systèmes de vérification qui ciblent les priorités nationales et complètent la structure des institutions nationales bénéficieront vraisemblablement d'une meilleure appropriation. Si le gouvernement s'est approprié le système, il pourra le renforcer par toute une kyrielle d'institutions à divers échelons de mise en œuvre décentralisés mais force est de constater que l'appropriation par le gouvernement ne reflète pas nécessairement l'opinion publique ou l'adhésion des citoyens. Une participation accrue et une meilleure prise en compte de la diversité des opinions, sans oublier le renforcement de la fiabilité et de la transparence (par une meilleure reddition des comptes), pourraient inciter le public à se sentir plus concerné et à s'approprier le système. Il faut aussi reconnaître l'importance des phases de déroulement du processus dans l'appropriation du système de vérification, l'adhésion à celui-ci par le plus grand nombre étant moins important pendant la phase d'élaboration que pendant les phases de mise en œuvre et de supervision. En outre et selon toute probabilité, l'appropriation sera d'autant plus authentique que les effets du système de vérification seront perçus comme étant bénéfiques.
## Les fondements juridiques des systèmes de vérification dans le secteur forestier

Note : Adrian Wells est l'auteur de ce chapitre, extrait de l'étude de Wells, A. 2006 The legal basis for verification systems – standard setting for legal compliance. VERIFOR, Concepts Paper No. 1. ODI, Londres.

### 19.1 Introduction

Toute vérification portant sur la légalité doit comporter une série de normes claires pour définir la conformité. Sans cet ensemble de normes préétablies, le processus de vérification manquera d'objectivité et sera vulnérable à des accusations qui pourraient lui être portées comme celle de servir des intérêts politiques. Dans le secteur forestier, les normes de légalité varient en fonction du contexte, selon qu'elles visent l'intérêt national, les accords commerciaux bilatéraux, les contrats de marchés publics ou des initiatives de certification volontaires.

Quel que soit l'objectif et indépendamment de celui-ci, la formulation de normes de légalité fait souvent l'objet de très longues négociations. Les cadres juridiques et réglementaires régissant le secteur forestier sont souvent complexes dans de nombreux pays qui doivent en outre veiller à maintenir, dans tout processus d'élaboration de normes, un équilibre fonctionnel entre :

* Le côté pratique – les procédures d'application de la plupart des cadres juridiques sont coûteuses et ne permettent pas d'évaluer avec précision la mesure dans laquelle les obligations ont été respectées ; et

* La légitimité telle qu'elle est perçue – les cadres juridiques existants peuvent ne pas être suffisamment contraignants pour garantir les droits des populations locales et des peuples autochtones.

Il sera question dans ce chapitre des nombreuses initiatives prises en matière de fixation des normes de légalité aussi bien par les pays producteurs et consommateurs que par le secteur privé et les ONG. Les cinq aspects suivants ont été pris en compte :

* Les efforts existants pour fixer les normes de légalité applicables au secteur forestier ;

* Les échecs ou lacunes des lois et règlements existants ;

* Les mesures visant le côté pratique et la légitimité des normes de légalité ;

* Le processus à appliquer pour élaborer une norme efficace ; et

* La mise en œuvre de la norme fixée, y compris les délégations de pouvoir nécessaires pour publier la norme au journal officiel et délivrer les certificats de conformité.
## 19.2. Efforts de normalisation dans le secteur forestier

### Elaboration des normes au niveau national dans un contexte de gestion durable des forêts

Un certain nombre de pays producteurs ont élaboré des normes de légalité applicables à travers des critères et indicateurs (C&I) à caractère obligatoire pour la gestion durable des forêts (GDF), notamment dans les pays suivants :

* En Equateur (Chapitre 10), où le ministère de l'environnement a contribué à l'établissement de C&I comme fondements d'un système de suivi et de vérification à parties prenantes multiples au titre du système de contrôle forestier externalisé (SNTCF);

* Au Costa Rica (Chapitre 6), qui a mis en place des C&I équivalents à caractère obligatoire applicables à la GDF au titre de sa National Forestry Certification Commission (Commission nationale de certification forestière)<fnref n="1" /> ; c'est cette commission qui constitue désormais la base de référence pour la vérification de la conformité dans le cas des propriétaires de forêts privées ;

* En Indonésie (Chapitre 15), où le ministère des forêts a institué des C&I à caractère obligatoire applicables à la gestion durable des forêts pour les mesurer à l'aune des évaluations effectuées par des auditeurs nommés par le gouvernement pour vérifier la conformité des concessions d'exploitation forestière et des scieries ;

* En Malaisie (Chapitre 16), qui a aussi élaboré des C&I pour la gestion durable des forêts afin de garder sa part de marché in an effort to retain market standing et où les C&I constituent dorénavant la base de référence des audits publics à caractère obligatoire ainsi que du Conseil malaisien de certification du bois (Malaysian Timber Certification Council) pour la certification des administrations et concessions forestières étatiques.

### Elaboration des normes dans le cadre des accords commerciaux bilatéraux

Les processus régionaux et bilatéraux concernant l'application des législations forestières et la gouvernance [Forest Law Enforcement and Governance] (FLEG) ont aussi servi à promouvoir les processus de normalisation à caractère obligatoire. Même si leur domaine de compétence est moins vaste que celui des C&I applicables à la GDF puisqu'il ne recouvre explicitement que les législations et règlements existants, ces processus peuvent concerner une plus large gamme d'activités que celles de la plupart des C&I nationaux, s'étendant non seulement à la gestion des forêts mais aussi à la transformation du bois et à la délivrance de permis d'exportation. Le « protocole d'accord et de coopération entre le Royaume-Uni et l'Indonésie » signé en 2002 « pour améliorer l'application des législations forestières et la gouvernance » constitue, en particulier, un précédent important pour toute action ultérieure qui pourrait être engagée au titre de l'élaboration de normes applicables au commerce du bois légalement exploité.

<footnote n="1">1 En 2007, cette commission a pris le nom de *National Sustainable Forestry Commission* (Commission nationale de foresterie durable).</footnote>
Plus récemment, les accords (accords de partenariat volontaire ou APV) concernant les permis d'importation dans l'UE du bois légalement exploité ont été négociés dans le cadre du Plan d'action de la CE pour l'application des législations forestières, la gouvernance et le commerce (FLEGT) en vertu du règlement du Conseil 2173/2005. Au vu des contraintes exercées sur la fixation unilatérale de normes à caractère obligatoire dans le cadre des négociations avec l'OMC-GATT, la CE envisage, au titre de sa politique FLEGT, de laisser le soin à chaque pays producteur d'élaborer sa propre définition concernant le bois exploité légalement. Cela permettrait d'aboutir à une norme « claire, objectivement vérifiable et utilisable dans la pratique », susceptible aussi d'être modifiée en cas de réforme des règlements (EC 2005b).

Les normes applicables en Indonésie devraient être publiées au journal officiel dès la signature de l'APV envisagé avec l'UE. Des processus de normalisation équivalents ont aussi été engagés au titre d'accords de partenariat volontaire (APV) avec le Cameroun, le Ghana et la Malaisie, dans le cadre de l'application des législations forestières et de la gouvernance (FLEGT). Le récent amendement apporté à la loi Lacey (Etats-Unis) relative à l'interdiction d'importer du bois illégalement abattu, en violation du droit national et international donne encore plus de poids à ces initiatives.

Il n'est cependant pas facile de s'appuyer entièrement sur les législations nationales. Les lois et règlements édictés au niveau national sont souvent complexes, peu clairs et l'objet de fréquentes controverses juridiques. En Indonésie, malgré plusieurs sessions de consultation du public réparties sur une période de cinq ans, force est de constater la persistance de préoccupations concernant le fait de savoir si la norme est, soit : (i) suffisamment robuste pour garantir le respect des conditions stipulées (publication au journal officiel du bornage des concessions), et le consentement libre et éclairé des populations locales et des peuples autochtones ; soit (ii) trop complexe, entraînant des coûts de production plus élevés et la perte d'un avantage concurrentiel par rapport à d'autres producteurs moins chers appliquant des normes moins rigides (Wells et al. 2006).

## Politique des marchés publics

Certains pays importateurs ont mis en place des politiques concernant les marchés publics du bois provenant de l'exploitation à la fois légale et durable des forêts. Le texte d'orientation du Central Point of Expertise (CPET) pour les marchés publics du bois au Royaume-Uni notamment relève que les gestionnaires des forêts devraient avoir un droit légal sur l'exploitation du bois et que les gestionnaires et entrepreneurs du secteur forestier devraient respecter les législations nationales édictées en matière de gestion des forêts, d'environnement, de conditions de travail et de bien-être, de santé et de sécurité ainsi que la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) et le paiement de taxes et redevances. Cependant et précisément parce que les lois des pays peuvent être imprécises et contradictoires, le CPET poursuit en signalant « ... qu'il faudra donner une définition pratique du terme « légal » si elle n'existe pas ou respecter un ensemble de lois fondamentales ayant reçu le
soutien des plus grands groupes de parties prenantes. Cet objectif pourrait être réalisé à travers un processus visant à élaborer des normes au niveau national ou par tout autre moyen approprié. » (CPET 2006, p. 3)

## Initiatives de certification volontaire

Des normes et protocoles non contraignants ont aussi été établis dans le cadre d'initiatives de certification volontaire du bois pour respecter les règlements des pays producteurs dans le but de promouvoir le commerce du bois exploité légalement selon un mode de gestion durable. Des exemples de cette façon de procéder incluent ceux du label de légalité et de traçabilité (ou chaîne de contrôle) délivré par la Fondation des forêts tropicales ou encore de la directive du réseau du commerce mondial des produits forestiers [Global Forest Trade Network] (GFTN) du WWF concernant l'achat responsable de bois d'œuvre et la conformité avec la loi. Assorties d'une demande concernant l'origine légale du produit et le respect de la législation dans un souci de gestion durable des forêts (voir Encadré 19.1), ces initiatives correspondent à une approche à la fois pragmatique et progressive (procédant par étapes) à la mise en œuvre. Elles témoignent aussi du souci de ne pas focaliser l'attention sur la légalité au détriment du développement durable, sans oublier les difficultés de nombreux propriétaires et gestionnaires de forêts à se conformer d'emblée à toutes les conditions requises en matière de légalité et de développement durable.

## 19.3 Echecs des lois et règlements existants

Traduire des lois et règlements nationaux en normes de légalité – qui soient aussi considérées comme à la fois pratiques et légitimes par la plupart des parties prenantes – représente souvent un défi difficile à relever.

### Aspects pratiques

Les populations pauvres, en particulier, sont confrontées à des obstacles quasi insurmontables en matière de conformité, même dans le cas où un droit d'usage des ressources de la forêt leur a été conféré. Cette situation reflète la complexité des règlements en vigueur et le coût élevé des transactions visant l'obtention de permis d'exploitation. Au Honduras, ces difficultés ont forcé les membres des coopératives forestières communautaires à adopter des pratiques illégales quand la rentabilité économique de l'exploitation du bois d'œuvre sur le marché intérieur s'est effritée jusqu'à l'ignißiance. Au Costa Rica où tous les C&I stipulés pour une gestion durable des forêts sont scrupuleusement appliqués, le déficit atteint 200 dollars par hectare – ce qui nécessite le versement de subventions à travers le mécanisme des paiements pour services environnementaux (Navarro, G., 2006 et al. avril).

Les cadres juridiques et réglementaires n'ont généralement pas été conçus pour être utilisés à des fins de vérification des comptes ou d'audit. Les dispositions figurant dans les règlements, en particulier, pourraient ne pas être suffisamment spécifiques pour constituer des normes de performance efficaces. Les lois peuvent aussi être très imprécises pour tout ce qui touche au régime foncier et aux droits des communautés locales.
## Encadré 19.1 Adoption d'une approche progressive à la légalisation

S'agissant de conformité, le Protocole pour la validation des réclamations, élaboré par l'Institut de normalisation néerlandais Keurhout en association avec l'Association néerlandaise pour le commerce du bois d'œuvre [Netherlands Timber Trade Association] (NTTA) « abaisse la barre » mais seulement dans le contexte du processus en trois étapes qui aboutit à une certification GDF (gestion durable des forêts). La première étape correspond à la détermination du caractère légal de l'origine du bois d'œuvre – notamment pour déterminer si l'exploitation a été effectuée conformément aux lois et règlements en vigueur dans le pays d'origine et aux dispositions régissant les permis d'exploitation, le respect des zones protégées, les espèces, les dimensions des arbres et les volumes récoltés. La deuxième étape concerne l'obligation d'appliquer toutes les autres lois et réglementations relatives à la gestion des forêts, y compris les normes requises en matière de conditions de travail et d'environnement. Un bois d'œuvre satisfaisant aux conditions de légalité en matière d'origine ainsi qu'aux conditions imposées au titre de la deuxième étape est considéré comme ayant atteint le stade de « bois de transition » progressant vers l'obtention d'une certification GDF – correspondant à la troisième étape et au plus haut niveau de performance en matière de gestion. Les titulaires d'un permis de « transition » sont ensuite appelés à suivre un programme supervisé par une tierce partie pour se conformer progressivement à toutes les normes requises en matière de GDF dans des délais déterminés convenus.

Une approche similaire a été adoptée par une société de vérification du secteur privé, la SGS, dans le cadre de son programme de validation indépendante du bois d'œuvre exploité légalement. Dans ce contexte, la vérification de l'origine légale [Verification of Legality] (VOL) – ciblant les droits d'exploitation, la légalité des titres de propriété et les paiements effectués au titre des redevances fiscales – est distinguée de la vérification de la conformité [Verification of Legal Compliance] (VLC) au titre de la planification, de l'exploitation et de la gestion des forêts. Les règles relatives à ces deux types de vérification (VOL et VLC) peuvent être progressivement renforcées, permettant de les améliorer de façon continue au fil du temps.

Une autre société du secteur privé, la Proforest, a élaboré un système qu'elle a appelé le système modulaire de vérification et de mise en œuvre [the Modular Implementation and Verification System] (MIV) pour appuyer les approches permettant d'aboutir à la certification de façon progressive (Nussbaum et al. 2003). Adopté par des projets comme le réseau GFTN du WWF, le MIV distingue trois niveaux de légalité qui correspondent aux fonctions suivantes :

* Respect des droits en matière de ressources : droits à l'extraction ; protection des droits législatifs et coutumiers des populations locales ; et paiement des contributions, redevances et taxes applicables ;

* Légalité des opérations : respect de toutes les lois et réglementations locales, nationales et internationales relatives à l'environnement, au régime foncier, aux droits des travailleurs et des populations autochtones, au développement des communautés, à la santé et à la sécurité, au commerce, etc. ; et mise en place d'un système visant à assurer le suivi des modifications requises en matière d'obligations légales et de conformité ; et

* Contrôle des activités non autorisées : notamment l'identification de menaces possibles, la mise en place de systèmes de prévention et de contrôle avec d'autres parties prenantes, et le suivi des progrès réalisés en matière de contrôle de ces activités.
## Légitimité

Les cadres juridiques régissant le secteur forestier font fréquemment l'objet de vives contestations. En Indonésie, la loi 41/1999 sur les forêts reconnaît les titres privés de propriété sur les forêts et exclut ces domaines privés du domaine forestier national (National Forest Estate). Un traitement équivalent n'est toutefois pas accordé aux droits coutumiers – malgré des dispositions légales reconnaissant leur existence et leur inscription au cadastre (Contreras-Hermosilla et Fay 2005). Il en résulte que l'aire de délimitation du domaine forestier national empiète souvent sur celle des systèmes d'utilisation des terres et outrepasse les droits coutumiers. La norme de légalité élaborée au titre du protocole d'accord entre le Royaume-Uni et l'Indonésie a donc été critiquée comme légitimant le maintien du statu quo, voire comme marginalisant encore plus les propriétaires fonciers coutumiers et les petits producteurs.

## 19.4 Renforcer l'utilisation pratique et la légitimité des normes de légalité

### Restriction du champ d'application des normes de légalité

Etant donné la complexité des cadres juridiques existants, un certain nombre d'initiatives ont été retenues afin de limiter les normes de légalité à un sous-ensemble de lois et réglementations essentielles. En conséquence et en fonction du contexte national et des objectifs de la vérification, une norme de cette catégorie pourrait inclure une partie ou la totalité des éléments suivants :

* *L'origine légale* définie simplement comme le droit d'extraction, ou incluant aussi la détermination préalable et le règlement de litiges fonciers, la publication au journal officiel des limites des concessions ainsi que le consentement libre, préalable et éclairé des communautés locales aux opérations d'abattage conduites sur leurs terres communautaires;

* *L'extraction légale* du bois, y compris le respect des conditions stipulées dans le permis d'exploitation, l'acquittement des redevances, l'application des règlements édictés en matière de gestion forestière – notamment les C&I à caractère obligatoire pour la GDF – et des lois relatives à l'environnement, au travail et au bien-être ainsi qu'à la santé et à la sécurité;

* *Les procédures légales*, y compris le respect des contingentements assignés aux produits intérieurs transformés et des garanties mises en place pour lutter contre l'inclusion de produits issus de sources non-légales dans les contingents, ainsi que le paiement des taxes prélevées sur les produits transformés ; et

* *Les transactions commerciales et les exportations* à caractère légal, y compris les licences d'exportation, l'obtention des autorisations nécessaires au titre de la CITES et les formalités de dédouanement.

Tout ce qui concerne l'inclusion ou non de lois et règlements dans une norme donnée peut cependant être extrêmement controversée à plusieurs titres, notamment pour déterminer : (i) la hiérarchie des droits applicables au processus (quels sont ceux qui sont
subordonnés à d'autres) ; et/ou (ii) la partie à laquelle il incombera d'acquitter les coûts de transaction relatifs aux opérations de mise en conformité avec la norme.

En Indonésie, par exemple, un certain nombre d'ONG et d'entreprises commerciales du secteur privé ont avancé l'argument qu'une norme de légalité qui adopterait une interprétation au sens large des lois nationales en vigueur serait vraisemblablement inapplicable dans un contexte de faible gouvernance. Dans les situations où 12 % seulement de la superficie totale du domaine forestier national a fait l'objet d'une publication au journal officiel (Contreras-Hermosilla et Fay 2005), les conditions requises pour obtenir le consentement préalable, libre et éclairé (FPIC) de communautés locales et pour définir les limites des concessions constituent un véritable défi pour la plupart des détenteurs de permis d'exploitation. Il y a cependant lieu de relever que les groupes de défense des droits des peuples autochtones considèrent ces mesures comme le strict minimum pour répondre aux doléances des groupes coutumiers dont les droits ont été bafoués par les affectations et les bornages de terres.

Des tensions similaires concernant le champ d'application d'une norme de légalité ont aussi pu être observées en Equateur. Alors que les normes concernant le respect des obligations légales encourues au titre du SNTCF se limitaient initialement à la gestion des forêts, l'industrie a soutenu que le système ciblait les opérateurs légaux et excluait de son domaine de compétence les activités illégales de déboisement et les changements d'affectation des terres. L'accord qui a été conclu ultérieurement pour incorporer toutes les questions relatives à l'utilisation des terres dans un nouveau mécanisme décentralisé suscite cependant de nouvelles inquiétudes à propos de la capacité des institutions et des coûts de mise en œuvre (Thiel, H., 2006, et al. mai).

## Ajustements au régime de mise en conformité

Des ajustements pourraient être apportés à la mise en conformité pour contourner la difficulté liée à une norme de conformité interprétée au sens étroit du terme. Cette option suppose l'introduction progressive de la normalisation et/ou de donner plus d'importance au suivi des conditions dans lesquelles la mise en conformité est appliquée.

## Introduction progressive de la normalisation

Comme indiqué dans l'encadré 19.1, un certain nombre d'ONG sont en faveur d'approches progressives qui tentent de réconcilier légitimité et viabilité. En principe, ce type d'approche peut aussi être adopté par les gouvernements lorsqu'ils fixent les normes à caractère obligatoire au niveau national. Cette façon de procéder implique néanmoins le recours à un système d'audit rigoureux pour veiller à ce que les améliorations s'appliquent à tous les échelons sans exception. Elle prête aussi à controverse en raison d'un certain assouplissement des conditions requises, notamment des délais, en matière d'applicabilité (par exemple en ce qui concerne « l'origine légale ») qui deviennent moins exigeantes que celles inscrites dans les lois et règlements des pays producteurs.
## Donner plus d'importance au suivi de la mise en conformité

Le respect des normes n'implique pas seulement leur entrée en vigueur mais aussi la nécessité de prendre les mesures qui permettront d'améliorer progressivement la performance de ceux qui sont chargés de les faire appliquer. A cet effet, il conviendra d'établir une distinction entre les infractions qui entraînent une mesure coercitive (par ex. des sanctions administratives et/ou des poursuites judiciaires), et celles qui donnent lieu à une mesure corrective (par ex., demande de réparation du dommage causé). L'Etat malaisien de Sabah a adopté cette approche pour rattraper progressivement son retard en matière de légalisation et a mis en place un programme régulier d'audit et de renforcement des capacités dans le cadre des permis d'exploitation accordés au titre de son plan pour « Cent années de gestion durable des forêts » [100-year Sustainable Forest Management License Agreements]. Un système de suivi efficace de la mise en conformité permettrait de renforcer la capacité de se conformer à la norme de légalité, sans devoir en restreindre le champ d'application.

## Réforme légale et institutionnelle

Dans de nombreux cas, la facilité d'application dans la pratique et la légitimité des normes de légalité pourraient dépendre, en dernière analyse, d'une grande réforme institutionnelle et législative. Une telle réforme pourrait notamment porter sur : (i) la prise de mesures visant à assurer que l'Etat assume ses responsabilités dans le cadre de l'administration des terres et vis-à-vis des droits des peuples autochtones ; et (ii) la réduction des coûts de transaction encourus au titre de la mise en conformité.

### Responsabiliser l'Etat

Les tensions existant entre les tenants d'une plus ou moins grande rigidité (« baisser » ou « élever » la barre) du degré de conformité reflètent en partie le manque de clarté concernant les parties tenues de respecter les clauses d'un système de vérification, autrement dit ces clauses sont elles uniquement applicables aux détenteurs de permis d'exploitation ou aussi à l'Etat ? Dans le cas de l'Indonésie, par exemple, c'est à l'Etat, en vertu d'une disposition statutaire inscrite dans la constitution – plutôt qu'aux concessionnaires – qu'incombe l'obligation de négocier l'affectation des terres et le bornage des domaines forestiers avec les communautés locales. Il en est de même pour les normes concernant la publication des limites des concessions au journal officiel et le consentement libre et préalable qui relèvent essentiellement des administrations forestières et non des détenteurs de permis d'exploitation.

Le fait qu'une petite partie seulement des terres forestières relevant du domaine forestier national de l'Etat indonésien ait été enregistrée suivant les voies légales témoigne d'un manquement aux règles de la part du gouvernement qui ne doit pas nécessairement en faire supporter les conséquences par les détenteurs de permis. Les mêmes arguments peuvent être invoqués en Malaisie où de récentes décisions de la Cour d'Appel affirment le droit fiduciaire du gouvernement à inscrire les terres aborigènes au cadastre/procéder à l'enregistrement des terres aborigènes et à dédommager les communautés par des
paiements de compensation raisonnables chaque fois que leurs terres seraient affectées à d'autres utilisations (entre autres, implicitement, à l'abattage). La question n'est donc pas de savoir s'il faut ou non inscrire de telles conditions dans le texte d'une norme concernant la légalité des opérations. Il s'agit plutôt de veiller à ce que les conditions requises au titre d'une norme de légalité établissent une distinction claire entre les engagements pris par l'Etat et ceux pris par les détenteurs de permis d'exploitation.

De même, il ne sera pas possible qu'une norme soit appliquée à la fois par les administrations publiques et par les utilisateurs des forêts sans qu'existent des garanties concernant la responsabilité de l'Etat. Cela inclura les droits statutaires des services publics de réclamations (ou des médiateurs – un service efficace en Papouasie Nouvelle Guinée) sur l'accès à l'information et à la participation et la capacité d'ester en justice (en Malaisie, par exemple, le manque d'assistance juridique restreint la capacité potentielle des communautés locales à recourir devant les tribunaux pour résoudre des litiges fonciers liés au bornage des terres).

## Diminution des coûts de transaction relatifs à la mise en conformité

Reconnaissant les coûts particulièrement élevés de la vérification pour les petits opérateurs, l'Equateur a pris un certain nombre de mesures clé pour réformer le système existant afin de diminuer les frais encourus au titre du respect des obligations contractées dans le cadre du SNTCF, notamment des mesures visant à :

* Faciliter, dans le cas des propriétaires fonciers faisant partie des couches les plus pauvres, les formalités qu'ils doivent accomplir pour prouver qu'ils sont propriétaires de leurs terres forestières, aux fins de l'obtention d'un permis d'exploitation ;

* Déplacer les services administratifs pour assurer un contact direct avec les gestionnaires de forêts communautaires ;

* Simplifier les règles de procédure applicables à la GDF ; et

* Instituer l'exonération des taxes pour les permis visant à extraire certaines essences des systèmes agro-forestiers et à réduire la bureaucratie pour toutes les opérations concernant l'abattage des forêts plantées.

Il y a cependant lieu de noter que les procédures liées à l'élaboration des normes de légalité pourraient aussi exacerber les coûts de mise en conformité en accordant une importance démesurée aux conditions administratives requises pour valider légalement les exportations. Dans des contextes de faible gouvernance, il faudra une supervision efficace de l'Etat au cas où les dispositions prévues dans la norme ne suffiraient pas à favoriser des opportunités de rentabilité (Bohanic, A. 2006 *et al*. avril).

## 19.5 Elaboration de normes efficaces

Une très large participation de toutes les parties prenantes est essentielle à la réussite de tout accord concernant l'élaboration de normes légitimes et faciles à appliquer dans la pratique. Au nombre de ces succès figure le cas des C&I nationaux du Costa Rica pour la gestion durable des forêts qui sont ressortis d'une révision complète du secteur forestier.
Il n’est cependant jamais simple d’aboutir à un tel résultat. En l’absence de plaintes effectivement déposées par le public et de mécanismes de supervision, les processus de normalisation nationaux sont souvent, pour les parties prenantes, l’occasion à saisir pour contester les normes applicables en matière de légalité comme l’illustre le cas de l’Indonésie. Il n’est pas d’accord non plus qui permette de garantir le maintien d’un consensus. Malgré le déroulement d’un processus de consultation à large base, le succès du SNTCF en Equateur s’est rapidement démenti sous l’influence de pressions politiques exercées par l’industrie. La difficulté d’aboutir à un accord a aussi été exacerbée par la diversité des demandes des consommateurs qui différaient toutes les unes des autres selon qu’elles relevaient de la législation sur les importations, des marchés publics ou des initiatives sur la certification du bois. D’après certains pays producteurs, de tels accords ne sont conclus que pour « changer les règles du jeu».<fnref n="2" />

La clé du succès réside en fait dans la capacité du mécanisme institutionnel à élaborer des normes de légalité qui permettront de résoudre ces divergences politiques. A cet effet, il conviendra de prêter tout particulièrement attention aux points suivants :

* La mesure dans laquelle le processus est supervisé par le pouvoir politique (l’exécutif ou le législatif), et si l’organe de supervision est bien investi du pouvoir de décider de ce qui est légal et de ce qui ne l’est pas ; dans le cas de l’Indonésie, par exemple, ni l’institution chargée de la médiation (l’Institut indonésien d’éco-étiquetage) ni le ministère des forêts n’avaient été mandatés pour régler le point principal du contentieux juridique, à savoir celui du régime foncier (Contreras-Hermosilla et Fay 2005) ;

* La crédibilité qui est accordée aux institutions médiatrices la Commission nationale pour la certification des forêts au Costa Rica qui englobe des universités publiques, des ONG techniques et des centres de recherche ;

* La pertinence de l’utilisation d’autres instances (par exemple, les tribunaux) pour régler les différends.

Le temps nécessaire pour mettre en place un mécanisme approprié et aboutir à un accord pourrait bien entrer en collision avec la pression exercée par la demande pour l’établissement de normes de légalité. Il faudra veiller à ce que l’exercice d’une telle pression ne réduise pas la négociation des normes à un simple processus technocratique sans qu’une attention suffisante soit portée aux mandats et à la capacité nécessaire pour résoudre les conflits d’ordre juridique.

## 19.6 Mise en œuvre de la normalisation

Si l’objectif recherché est d’instituer une base de référence obligatoire pour la légalité, il faudra aussi réfléchir aux procédures d’officialisation de l’inscription au cadastre et d’attribution des pouvoirs nécessaires à la délivrance des certificats de conformité. Il

<footnote n="2">² Les producteurs de bois en Malaisie se réfèrent ici à des efforts préalables qui avaient été déployés pour établir des normes relatives à la GDF au titre d’un programme entrepris en collaboration avec l’Institut de normalisation néerlandais Keurhout, normes qui n’avaient pas été acceptées par les ONG néerlandaises.</footnote>
pourrait être opportun, par exemple – compte dûment tenu du champ d'application convenu lors de l'élaboration d'une norme de légalité – de publier cette norme, soit par la voie d'un arrêté émanant du cabinet du Premier Ministre, soit par celle d'un décret présidentiel (différent d'un arrêté ministériel) – en particulier dans les cas où la norme en question empièterait sur des domaines comme la terre (le foncier), les droits du travail ou la fiscalité qui ne relèvent ni de la compétence des ministères des Forêts ni de celle des ministères de l'Environnement. Pour la même raison, il pourrait être plus judicieux de déléguer à un organisme national de normalisation ou de certification le pouvoir de délivrer des certificats de conformité plutôt que charger un seul ministère (par ex. des Forêts ou de l'Environnement) d'assumer cette tâche (Nguiffo, S. 2006 et al. avril).

## 19.7 Résumé

S'il est vrai que l'élaboration d'une norme de légalité puisse donner lieu à un débat entre parties prenantes, il n'en reste pas moins qu'elle ne peut garantir de solution aux différends que susciteront les questions liées à la légitimité du cadre juridique en vigueur et à la mise en conformité sur le plan pratique. Il pourrait être nécessaire de procéder à une réforme législative et institutionnelle (entre autres mesures) afin de veiller à ce que l'Etat assume ses obligations au titre de l'administration des terres et des droits des peuples autochtones, et à ce que les coûts de transaction liés aux formalités requises pour demeurer dans la légalité restent le moins élevés possible.

Les délais impartis dans ce contexte risquent d'être plus longs que ceux de processus pilotés par la demande comme le FLEGT – plus de cinq ans dans le cas de l'Indonésie. Des solutions intérimaires pourront être trouvées dans les ajustements apportés à la mise en conformité, comme notamment : l'introduction progressive des normes, et une plus grande importance accordée au suivi du respect de la législation pour aider les administrateurs/gestionnaires des forêts à appliquer les normes requises.

Dans le contexte des normes, la réussite du processus d'élaboration dépendra en dernière analyse des facteurs suivants : (i) une bonne facilitation effectuée par une organisation techniquement compétente et dotée d'une légitimité incontestable comme un organisme national de certification ; et (ii) une supervision assurée par des institutions ayant été mandatées pour relever les défis juridiques, régler les différends, statuer et prendre les décisions. Selon le degré d'importance du conflit juridique en cause, il pourrait être nécessaire de porter l'affaire devant des commissions interministérielles ou parlementaires, voire de recourir à une interprétation judiciaire ou à une décision de justice.

Au-delà de la procédure d'élaboration des normes, des choix devront être faits quant aux organismes qui seront mandatés pour publier les normes au journal officiel et délivrer les certificats de conformité. Quand les normes concernent la conformité avec des lois et réglementations de secteurs très divers, il pourrait n'être pas suffisant de ne charger qu'un seul ministère (par exemple, celui des Forêts ou de l'Environnement) de veiller à leur application.
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# Chapitre 20

## Indépendance de la vérification

Note : David Brown et Josephine Tucker sont les auteurs de ce chapitre basé sur l'article de Brown, D. et Tucker, J. 2006 On Independence in Verification Work. VERIFOR, Briefing Paper No. 2. ODI, Londres.

### 20.1 Introduction

La capacité de prendre en compte des points de vue différents est essentiel au bon fonctionnement de l'administration publique. Cette attitude renforce les droits du citoyen et donne des gages de confiance, de crédibilité, de transparence et de discipline nationale. Dans la mesure où un jugement indépendant est réputé pouvoir être exercé, il s'opposera (voire même, fera échec) à l'ingérence d'acteurs politiques dans les systèmes administratifs, permettra de maintenir l'application de normes professionnelles et diminuera la tendance à la corruption dans la vie publique. Le principe de l'indépendance est aussi au cœur de toute action de vérification et de tous les débats portant sur des enjeux critiques comme la bonne gouvernance, « l'appropriation au niveau national » et l'efficacité.

#### Le cadre institutionnel

S'agissant de gouvernance, les processus globaux qui se déroulent au niveau international présentent certains avantages par rapport aux processus nationaux (voir Chapitre 2). Ces avantages sont particulièrement évidents dans le cas de l'indépendance de la fonction de supervision. La plupart des conventions mondiales, accords et systèmes d'audit d'internationaux ont en commun un ensemble de règles qui définissent clairement un ensemble de règles relatives à l'indépendance des acteurs intervenant à certains stades clé du système de vérification. Des ressources substantielles ont été consacrées à l'établissement de ces normes et à leur application. Il s'agit cependant d'un principe beaucoup moins développé dans le secteur forestier que dans d'autres secteurs. En l'absence d'un accord internationalement contraignant, la tension entre la souveraineté nationale et les intérêts et responsabilités prévalant au niveau mondial tend à s'exprimer plutôt à travers des négociations informelles hautement politisées qu'à travers des prescriptions et des règles internationalement convenues. La question est donc de savoir comment introduire l'indépendance dans le processus de vérification selon des modes compatibles avec la souveraineté nationale tout en prenant – par rapport à celle-ci – la distance dont a besoin le secteur des forêts en tant que ressource relevant du patrimoine commun de l'humanité.

Dans le secteur forestier, l'attention s'est récemment portée plus particulièrement sur un stade du processus de vérification – celui du suivi forestier indépendant ou de l'observation indépendante des forêts (IFM). Cette attitude doit beaucoup à l'excellent travail réalisé
par les observateurs indépendants des forêts dans des pays comme le Cambodge et le Cameroun. Dans ces deux pays, l'observation indépendante des forêts (IFM) a été utilisée comme un instrument visant à faire respecter les conditions imposées par les bailleurs dans des circonstances caractérisées par une nette perte de confiance entre l'Etat producteur et ses bailleurs officiels. Bien que les observateurs indépendants aient été des ONG, leur capacité à agir « indépendamment » en menant leur enquête/assumant leur rôle d'enquêteur était précisément (et paradoxalement) due à leurs liens étroits avec l'une des deux parties – la communauté des bailleurs de fonds.

La prédominance de ce type d'activité a sans doute focalisé toute la réflexion concernant la vérification sur un seul stade du processus de l'IFM, quasiment considéré aujourd'hui comme synonyme de vérification. Le petit nombre d'intervenants actifs dans ce domaine a encore plus contribué à fausser la situation. La jurisprudence n'est pas encore assez étoffée pour permettre de discerner des systèmes plus généralement applicables ou de proposer d'établir des normes professionnelles. Il est cependant évident qu'il faut analyser la notion « d'indépendance » en matière de vérification et en isoler les principaux éléments constitutifs. L'objectif central ne doit pas être de préserver des fonctions ou des intérêts spécifiques mais d'assurer la plus grande crédibilité possible à l'ensemble du système de vérification.

## 20.2 Deux perspectives pour l'indépendance : celle de l'acteur et celle de la fonction

Dans cette section, l'observation indépendante est replacée dans deux dimensions principales pour en permettre l'analyse : elle est d'abord examinée dans le contexte dans lequel la vérification doit être effectuée (celui de l'acteur – quels sont les acteurs les mieux placés pour garantir un suivi/une observation indépendante ?), et ensuite dans le contexte des qualités requises des acteurs qui participent au processus (la dimension fonctionnelle – quelles sont les fonctions qui ont besoin d'une garantie d'indépendance pour que le système de vérification puisse fonctionner convenablement ?).

### Examen de la première perspective : celle de l'acteur

La pratique internationale extra-sectorielle aide à distinguer certaines des questions principales liées à la notion d'indépendance. Le terme « indépendance » est bien défini dans tous les textes relatifs à l'action humanitaire (notamment, par exemple, dans les principes directeurs de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge) et se distingue clairement de concepts similaires comme ceux « d'impartialité » et de « neutralité ». En conséquence :

* L'indépendance se définit par l'autonomie de comportement, dissocié de tout lien ou de toute influence d'autres parties, dans le déroulement du processus décisionnel ;

* L'impartialité s'entend de la cohérence d'application des jugements portés ; et la

* Neutralité s'entend de l'absence de tout esprit partisan (« ne pas prendre parti »).
S'agissant des efforts déployés dans le secteur forestier pour traduire ces principes dans la pratique, plusieurs options de prestation se présentent au nombre desquelles figurent notamment les interrogations suivantes :

* Quel type d'organisation participe à ces efforts ? L'Etat ? Les ONG ? Le secteur privé ?

* Situation par rapport à la société hôte ? Acteur national ? Acteur international ?

* A quel facteur attribuer la recherche d'indépendance : à l'intégrité de l'acteur ou à l'architecture du système ?

Ces variables sont examinées les unes après les autres dans les paragraphes qui suivent.

## Type d'organisation

La notion d'indépendance tend aujourd'hui à être rattachée (dans tous les textes traitant du développement) aux interventions des acteurs de la société civile. Il s'agit d'une attitude commune à de nombreux secteurs et pas seulement propre au secteur forestier. Elle est associée à une mouvance que ses partisans pourraient qualifier de propagation de la responsabilité démocratique entendue au sens de processus de « trans-nationalisation », mais que ses détracteurs considèrent comme un processus d'érosion de cette même responsabilité à travers l'extension d'un phénomène de « corporatisme envahissant ». Dans le secteur forestier, il semble que les organisations de la société civile (en particulier les ONG) soient de plus en en plus considérées comme les gardiennes naturelles du maintien de normes indépendantes et, plus généralement, de la moralité publique. La communauté des bailleurs s'est montrée plutôt favorable à cette approche en tendant à considérer la société civile comme un important vecteur de transmission pour mettre les gouvernements producteurs face à leurs responsabilités en leur demandant de rendre des comptes sur l'utilisation des ressources publiques à des fins d'extraction minière. Certains ont pu alléguer y voir l'émergence d'un phénomène en voie d'expansion entre les bailleurs internationaux et les ONG – phénomène qui donne un « avantage à la confiance » et qui peut être considéré comme inquiétant (voir Ronit et Schneider 1999, p. 245).

Les ONG constituent-elles nécessairement des partenaires plus souhaitables que les institutions du secteur privé comme tendent à le tenir pour acquis certains milieux militants ? Il est difficile d'évaluer le bien-fondé d'une telle affirmation. Seules quelques expériences ont été menées à ce jour et elles ne sont pas nécessairement comparables entre elles. Les études de cas conduites par VERIFOR comportent cependant quelques éléments de preuve utiles (bien que non concluants) pour essayer de répondre à la question. Au Cambodge (Chapitre 13), par exemple, la SGS (secteur privé) a succédé à l'ONG Global Witness. Au Cameroun (Chapitre 11), toute une série d'opérateurs ont joué le rôle d'observateurs indépendants, y compris Global Witness, la REM et Global Forest Watch (des ONG), la SGS et le Cabinet Behle (secteur privé). En Indonésie (chapitre 15), l'EIA (en association avec des ONG et des entités du secteur privé) a assumé la fonction d'observateur externe. Au vu des cas cités, il ne semble pas qu'il y ait à première vue de raison pour considérer qu'une catégorie d'acteurs est supérieure à une autre du point de vue de son indépendance intrinsèque. Cela étant, il existe de bonnes raisons de penser
que les ONG sont mieux placées pour influencer l'opinion publique internationale et aussi, probablement, pour promouvoir la transparence.

## Acteurs internationaux ou acteurs nationaux

Le débat sur l'observation indépendante (IFM) tend aussi à nourrir la conviction que le changement, lorsqu'il survient dans les pays producteurs de bois, serait essentiellement dû à des sources exogènes. On peut extrapoler en ajoutant que les ressortissants de pays très divisés en factions rivales, ne peuvent agir indépendamment parce qu'ils ne pourront jamais se libérer d'une appartenance politique, qu'il s'agisse de l'adhésion à une association politique ou de l'absorption de perceptions externes et par défaut. Plus radicales encore, certaines critiques pourraient faire valoir que le principe de l'indépendance – appliqué dans des conditions bien particulières à connotation géo-éthique – ne sert qu'à renforcer la subordination des pays du tiers monde aux intérêts du monde développé et symbolise la dépendance idéologique des pays du Sud vis-à-vis des pays du Nord. Il en est qui pensent même que c'est un moyen fourbi par des groupes militants pour boycotter l'exportation de bois tropical vers les marchés du nord et imposer de nouvelles voies d'acheminement. Pour d'autres, il y aurait comme un parfum de complot et l'observation indépendante [Independent forest monitoring] (IFM), d'après eux, servirait à compléter l'action de certification en privilégiant les producteurs des pays tempérés du Nord dont les coûts de production sont bas au détriment des pays tropicaux dont les coûts de production sont élevés (voir Smouts 2002). Que de tels soupçons puissent exister est sans doute l'expression d'inquiétudes sous-jacentes concernant la sélection de vérificateurs réellement indépendants et la faible participation de groupes et ressortissants nationaux.

## Les institutions et l'architecture du système

Les organisations ne sont pas seules à se préoccuper de l'indépendance de la fonction et il pourrait être utile d'axer la discussion sur des aspects du système de vérification plutôt que sur des mesures spécifiques ou certains attributs des institutions. Si l'observation indépendante conduite par les ONG environnementales permet d'aboutir à une forme de reddition des comptes responsable bénéficiant d'une bonne réputation sur le plan international, la question de la pérennité de cette façon de procéder n'en demeure pas moins un souci à plus long terme. Il pourrait être plus avantageux – pour arriver à une reddition de comptes démocratique à la fois plus grande et plus stable – de tabler sur l'architecture du système et des arrangements visant à garantir l'indépendance de la fonction à travers des mécanismes de vérification (checks and balances) adaptés.

Il existe deux variantes principales de l'approche architecturale : passive et active. Une bonne illustration de la variante passive est donnée par les comités philippins de protection multisectorielle des forêts [Philippines Multi-sectoral Forest Protection Committees] (MFPC) (voir chapitre14). Dans ce cas, l'indépendance est « passive » au sens où elle résulte de l'architecture du système et n'a pas pour origine des objectifs poursuivis par des acteurs spécifiques. Ce qui est une vertu tant qu'une grande diversité d'intérêts en font partie (au sens où il n'est pas besoin de prendre activement fait et cause pour
l'indépendance pour la défendre contre des intérêts politiques), est cependant clairement une forme d'indépendance fragile pouvant aboutir à un système dont le fonctionnement sera faussé en cas de réduction du nombre d'acteurs concernés. Il semble que ce scénario se soit produit aux Philippines quand diverses formes de soutien ainsi que l'apport de ressources financières ont diminué et que les comités (MFPC) ont donc commencé à dépendre dans de très fortes proportions des contributions volontaires des ONG dont la plupart sont plus intéressées par des actions militantes en faveur de l'environnement que par le développement économique local ou national.

Comme nous l'avons signalé cependant, l'approche architecturale comporte aussi une variante « active », au sens où des mécanismes sont délibérément incorporés dans la structure du système pour en promouvoir le fonctionnement indépendant. Au nombre des exemples classiques de ce type d'approche, figurent notamment les suivants :

* L'Equateur a externalisé son système de suivi en confiant les fonctions de suivi et d'observation à toute une série d'institutions différentes (ONG, administrations étatiques et secteur privé), l'indépendance résultant des divers systèmes de vérification et contrepoids (checks and balances) que ces institutions ont mis en place (voir Chapitre 10).

* La Colombie Britannique – dont certaines caractéristiques sont similaires même si le statutaire y est privilégié (voir Chapitre 5) – est un cas particulièrement intéressant en ce qu'il souligne l'importance qu'il convient d'attacher à la crédibilité du système tout entier plutôt qu'à l'un ou à l'autre de ses attributs.

* La Malaisie péninsulaire (voir Chapitre 16) s'est aussi orientée vers une approche de type 'architectural' en matière d'indépendance, mais plutôt que d'adopter un accord à multiples parties prenantes, elle a ciblé la mise en place d'un système de poids et contrepoids entre le secteur public et les auditeurs externes. Ce système comprend des audits à caractère obligatoire effectués par le Département fédéral de la Foresterie (Federal Forestry Department), des évaluations réalisées par des tierces parties sous le couvert du Conseil malaisien de certification du bois d'œuvre (Malaysian Timber Certification Council) ainsi que des audits conduits par les départements de foresterie des divers Etats de la Malaisie (State Forestry Departments) pour vérifier la conformité à la norme ISO 9001:2004 sur les normes de qualité en matière de gestion.

* Une autre solution pourrait être d'associer la fonction de suivi et d'observation aux activités d'un organisme statutaire mandaté pour enquêter sur les abus de pouvoir. Au Honduras, par exemple, un observateur indépendant a agi sous le contrôle de la Commission hondurienne des droits de l'Homme dont l'intention, toutefois, est de reprendre à son compte le rôle d'observateur indépendant des forêts (IFM) à une date ultérieure (voir Chapitre 7).

Ces solutions de type architectural sont celles qui offrent le meilleur potentiel de responsabilisation (et de fiabilité des opérations de reddition des comptes) à l'intérieur même des pays puisqu'elles sont proposées dans le cadre de fonctionnement des systèmes de gouvernance existants. En théorie du moins, le degré de responsabilité, de robustesse
et de gestion durable en résultant au niveau national devrait être supérieur (et préférable pour le public) à celui des approches pilotées de l'extérieur par une seule institution.

## Indépendance de la fonction

Une autre perspective consiste à s'intéresser aux différentes fonctions et à la façon dont elles s'exercent pendant le déroulement du processus de vérification plutôt qu'aux acteurs qui en assument la charge. Il est possible d'établir, parmi d'autres, la liste de fonctions suivante :

* Les audits de routine et les audits conduits à intervalles réguliers ;

* Les activités de certification ;

* Les prestations relatives à la délivrance des licences (permis) ;

* Le suivi assuré par des observateurs indépendants ; et

* Les mécanismes externes mais chevauchants (comme les médiateurs ou ombudsmen).

Certaines de ces fonctions pourront vraisemblablement être remplies par des organisations de normalisation internationales, dûment accréditées et certifiées, et offrir (à certaines réserves près) des garanties suffisantes quant à la qualité de la prestation (voir Encadré 20.1). Toutefois, le stade considéré comme le plus sensible du processus dans le secteur forestier – l'observation indépendante – est encore à ce jour totalement dérèglementé. C'est une question qui suscite quelques inquiétudes, en particulier dans les milieux proches des gouvernements producteurs. Etant donné l'importance des intérêts économiques, sociaux et commerciaux en jeu, il semble indéniablement justifié d'envisager aussi une certification des activités d'observation indépendante conformément aux normes internationales en vigueur ainsi qu'un contrôle professionnel des opérations.

## 20.3 La vérification dans la pratique

Quelles conclusions peuvent être tirées de cette étude sur l'indépendance des fonctions liées à la vérification des activités du secteur forestier ? Il s'agit de déterminer si la vérification est effectuée suivant des méthodes qui sont non seulement crédibles pour toutes les parties légitimes mais aussi équitables et réalisables sur le plan pratique. Quatre aspects retiendront plus particulièrement notre attention : (i) le champ d'application du mandat des vérificateurs ; (ii) les contraintes liées à la confidentialité commerciale ; (iii) les questions liées au financement pour veiller au maintien de l'indépendance ; et (iv) les questions relevant des conflits d'intérêts.

### Champ d'application des mandats : réforme de gouvernance ou certification commerciale (étiquetage)

Le premier point litigieux concerne le mandat du vérificateur. Une condition essentielle est d'énoncer clairement les objectifs de la vérification en procédant à une analyse aussi
crédible qu'objective de façon à gagner aussi la confiance de toutes les parties prenantes légitimes. Les ouvrages spécialisés concernant les procédures d'audit ou les normes à appliquer en théorie recommanderaient de se limiter à un ensemble de fonctions aussi succinct que possible et à une définition objective des normes à évaluer. Des esprits critiques pourraient néanmoins faire observer que limiter le nombre de fonctions possibles risque d'aller à l'encontre du but recherché en réduisant la vérification à un exercice où on ne fait que cocher des cases dans des conditions excessivement contrôlées. L'impact est beaucoup plus grand, pourraient-ils ajouter, si les assesseurs sont libres de « poursuivre leur proie dans quelque fourré qu'elle les entraîne » pour terminer en citant à l'appui de leurs affirmations l'impact encore bien plus important des observateurs des droits environnementaux dans des pays comme le Cameroun et le Cambodge.

Il faut cependant noter un changement majeur d'orientation du travail de vérification. Comme dans le cas du débat sur les normes de légalité (Chapitre 19), la question qui se pose désormais devient celle de la légitimité de l'élargissement des objectifs jusqu'au point où l'objectif essentiel risque de ne plus être l'audit technique mais des questions plus vastes comme celles qui relèvent de l'économie politique. Ce changement peut avoir des retombées positives pour les agendas des réformes générales concernant la gouvernance avec une large participation nationale mais être moins adapté à des mesures liées au commerce comme les APV de l'UE. Des craintes spécifiques ont été exprimées à propos des observateurs des ONG qui ont adopté des positions environnementales antagonistes de celles de l'Etat et de l'industrie et justifié leurs positions par les éléments de preuve glanées au fil de leurs missions d'observation. Les critiques pourraient opposer à cela qu'il est tout à fait inapproprié pour des agents qui sont ostensiblement des « observateurs indépendants » d'adopter des positions hostiles sur des questions comme le système des concessions d'exploitation forestière. Les textes sur les normes (par ex. ISO 65/EN4501) insistent sur le fait que les observateurs ne doivent en aucun cas émarger à des intérêts commerciaux susceptibles d'influencer leur jugement. Certains estiment que la liberté devrait avoir un caractère plus général et n'inclure aucune forme d'association avec un groupe d'appartenance partisane, quel qu'il soit. Le Costa Rica pourrait être un modèle fort utile en l'occurrence, tous les agents participant aux fonctions de vérification étant tenus de réaffirmer leur neutralité sur tous les points précités.

Il pourrait aussi être justifié d'établir quelques principes relatifs à la supervision qui serviraient à la fois à valider les données générées par l'observation indépendante (IFM) et en faciliter la diffusion auprès du grand public, assurant par là même transparence et responsabilisation. Une condition fondamentale pourrait être celle de la reconnaissance du principe d'interdiction d'un droit de veto – autrement dit, de ne laisser à aucun individu ni à aucune organisation le pouvoir de décider des normes à appliquer ou de se prononcer unilatéralement sur la performance des systèmes de vérification ou des acteurs participant à l'opération (voir CPET 2006). L'approche suivie par le « Comité de lecture » au Cameroun devrait nous encourager dans la même voie malgré la possibilité d'avoir recours à d'autres arrangements qui pourraient contribuer au déroulement d'un meilleur processus d'appropriation au niveau national.
## Encadré 20.1 Conditions générales requises par l'ISO au titre des organismes d'accréditation et des systèmes de certification

L'ISO est le mieux connu des systèmes de normalisation, même si d'autres systèmes également applicables (et souvent similaires) existent comme le système de gestion environnementale et d'éco-audit européen [the European Eco-management and Audit Scheme](EMAS) qui est utilisé dans l'UE et la zone économique européenne. Les normes internationales présentent un certain nombre d'avantages dans le contexte actuel, notamment :

* Une reconnaissance internationale;

* La non-association à des gouvernements ou intérêts spécifiques;

* La clarté et la cohérence;

* Un accès et un statut de base de référence universels;

* Des méthodes participative; et

* Une composition élargie mais des membres volontaires.

Certaines des normes ISO sont déjà largement appliquées dans le domaine de la vérification du bois comme, par exemple, la série de normes ISO 9000 (sur les systèmes de gestion de la qualité), ISO 14001 (sur les systèmes de gestion environnementale) et ISO 19000 (sur la supervision des systèmes de suivi, combinant ISO 9000 et ISO 14000). Nombreux sont les pays, entre autres les différents Etats composant la Fédération de Malaisie, qui font grand usage de ces normes et, notamment, dans le contexte dont il est question ici, des deux séries concernant les domaines de l'accréditation et de la vérification : ISO 17011 (« Exigences générales concernant les organismes d'accréditation procédant à l'évaluation et à l'accréditation des organismes d'évaluation de la conformité »), et ISO 65/EN45011 (« Exigences générales relatives aux organismes procédant à la certification de produits »).<fnref n="1" />

Il s'agit de normes de performance clairement définies qui visent à affermir l'assurance de l'opérateur et à renforcer sa prestation. A titre d'exemple de cette approche, la norme ISO 65/EN4501 stipule que l'organe de certification doit :

* Être constitué en tant qu'entité juridiquement identifiable, doté d'un pouvoir séparé l'autorisant à exercer une activité de certification;

* Confiner ses opérations à des activités de certification spécifiques;

* Définir clairement les liens tissés avec toute organisation plus importante;

* Veiller à ce que ses activités et celles d'entités lui étant rattachées et d'employés non permanents ne portent pas préjudice à la confidentialité, à l'objectivité et à l'impartialité des activités de certification;

A suivre

<footnote n="1">¹ La norme ISO 65 est identique à la norme européenne EN 45011. La norme ISO 17011 comme la norme ISO 65/EN 45011 ont été notamment adoptées par le CPET (*Central Point of Expertise on Timber Procurement*), service consultatif pour les marchés du bois d'œuvre établi par le gouvernement du Royaume Uni.</footnote>
### Encadré 20.1 (suite)

* Distinguer ses travaux de certification de toute activité de consultation ; et

* Assurer la confidentialité à tous les niveaux de ses activités.

Les conseils d'administration doivent représenter tous les intérêts impliqués dans le processus de certification, sans qu'aucun intérêt soit prédominant. Le but recherché est d'aboutir à « une structure qui préserve l'impartialité ».

S'il apparaît à première vue que des normes claires sont ainsi établies pour les opérateurs relevant du domaine public, force est de constater que des questions continuent à se poser quant aux niveaux d'indépendance requis et à la conversion des principes dans la pratique. Dans le premier cas cité par exemple, un point de controverse reste celui de la mesure dans laquelle d'éventuels conflits d'intérêt seraient tolérés. Dans le dernier cas cité, le volontarisme du système, l'obsession de la confidentialité et l'absence de recours à des fonctions de surveillance quasi-policière constituent autant de contraintes et ont contribué à la réputation de « sagesse » de l'approche ISO (voir Bass 1998). L'orientation est fermement donnée et c'est celle du consensus. La norme ISO 17011 par exemple n'interdit désormais plus à ses membres de prendre des mesures en cas de conflit d'intérêt ; elle précise seulement qu'il faut identifier les gérer les conflits potentiels (voir Proforest/ISEAL 2005).

## Confidentialité commerciale

Une question corollaire tient à la mesure dans laquelle les vérificateurs ont accès aux informations – classées comme commercialement confidentielles – détenues par les concessionnaires, et à l'usage qu'il leur serait permis d'en faire. Le danger est que le principe de confidentialité puisse être utilisé sans discrimination de façon à empêcher le public d'être informé de questions qu'il est en droit de connaître (le versement de prébendes à des partis et des dirigeants politiques fait partie, par exemple, de ces informations). Toutefois, le respect de la confidentialité est aussi un principe important, aux nombreuses ramifications juridiques, et probablement essentiel pour que l'industrie y adhère.

## Financement d'un examen approfondi indépendant

Les inspections techniques sont souvent financées par l'industrie ou imputées sur les recettes fiscales de l'Etat. Les points faibles des systèmes d'administration forestière sont souvent situés à la charnière entre deux types de pouvoirs dans des situations isolées et excentrées, celui qu'exercent de puissantes forces industrielles et celui qui est assumé au titre de responsabilités dévolues par l'Etat. Les « régents » (administrateurs) des forêts constituent au Costa Rica et en Equateur, par exemple, les nœuds ou points charnières vulnérables. Bien qu'ils soient censés être indépendants, le fait qu'ils soient le plus souvent payés par les propriétaires des forêts ou les concessionnaires d'exploitations forestières les
laissent sans grande défense face à l'accusation portée contre eux, à savoir qu'ils sont
redevables envers leurs clients.

Un autre sujet prétant à controverse est celui de l'observation indépendante des forêts dont le financement a jusqu'ici dépendu dans de très fortes proportions des bailleurs internationaux institutionnels afin de préserver l'indépendance de la fonction, à l'écart d'intérêts politiques et industriels. Cette façon de procéder a peut-être permis de se démarquer du gouvernement et de l'industrie du pays producteur et d'être indépendant vis-à-vis de ces deux secteurs mais non de tous les intérêts relevant du secteur forestier.

Il existe de solides arguments pour appuyer un financement issu de sources nationales, sous réserve que les procédures de contrôle en soient démocratiques. Les mécanismes faisant intervenir des médiateurs (ombudsmen) pourraient constituer un modèle fort utile à cet égard (voir Chapitre 3). Si les fonds pouvaient être rassemblés et affectés par la voie législative, il en résulterait un renforcement de l'indépendance vis-à-vis non seulement des forces politiques partisanes mais aussi des bailleurs étrangers. Dans la pratique, cependant, l'appareil législatif pourrait bien être subordonné à l'appareil d'Etat, de sorte que le risque est d'aboutir à un renforcement et non à une diminution de « l'incertitude en matière de gouvernance » (c.-à-d. de la situation dans laquelle l'autorité revient à ceux que les étrangers considèrent comme les plus suspects). Même en Colombie britannique (caractérisée par une « forte gouvernance », au sens conventionnel du terme), le Conseil des pratiques forestières (Forest Practices Board) n'a pas de comptes à rendre au corps législatif – contrairement au médiateur national (BC Ombudsman) et au commissaire de la Cour des Comptes (Auditor-General) – mais est directement financé par le Trésor Public. Cette procédure le rend potentiellement vulnérable aux influences, aussi bien directes (du gouvernement) qu'indirectes, à travers les liens politiques qu'il entretient avec l'industrie du bois.

Certes, il existe aussi d'autres options (voir Brown et al. 2004). Certains systèmes fonctionnent, en partie du moins, en hypothéquant (affectant) amendes et sanctions financières – même si le principe en est considéré comme suspect au motif qu’il crée un intéressement du public à l’indiscipline. Autre possibilité encore : les parties prenantes peuvent être incitées à participer en s’autofinançant – ce que les comités chargés du projet multisectoriel de la protection des forêts aux Philippines ont fait lors de la deuxième phase du projet. Le risque en est toutefois que l’entité chargée de la vérification devienne la proie de groupes d’intérêts particuliers.

## L'approche issue du « conflit d'intérêt »

L'inquiétude suscitée par d'éventuels conflits d'intérêts est toujours présente et revient constamment en filigrane du débat sur l'indépendance. Les textes concernant la certification sont intéressants à cet égard. S'agissant de certification éthique, par exemple, le code de bonnes pratiques pour la mise en place de normes sociales et environnementales (ISEAL) identifie une série de raisons (intérêts) pouvant donner lieu à des situations conflictuelles dont certaines peuvent aussi être rattachées à l'indépendance des prestations (Proforest/ISEAL, 2005) et regroupées sous cinq grandes rubriques :