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# Raconter le territoire sous pression.

Maxime Pailler

► To cite this version:

Maxime Pailler. Raconter le territoire sous pression. Colloque “Les sollicitations en politique”, CRBC, Oct 2025, Brest, France. hal-05386050

HAL Id: hal-05386050

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Submitted on 27 Nov 2025

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# Raconter le territoire sous pression : ce que les sollicitations font au métier d'élu local

## Colloque « Les sollicitations en politique »

### Axe 2, Sollicitations et profession politique et Axe 3, Sollicitations en politique et malaise démocratique

#### Mots-clés

Enquête, compétences, action publique, récit, paysage

#### Biographie de l'auteur

Maxime Pailler, laboratoire Géoarchitecture et laboratoire Arènes, chaire Territoires et Mutations de l'Action Publique, Sciences Po Rennes

Depuis le 1er janvier 2025, je suis post-doctorant à Sciences Po Rennes au sein de la chaire TMAP dans le cadre du programme POPSU Transitions. Paysagiste-concepteur et docteur en aménagement de l'espace, mes recherches interrogent le rôle du récit dans l'aménagement du territoire, à la fois comme outil d'enquête et méthodologie de projet. Mon parcours m'a conduit à travailler en conception et en réalisation d'aménagements paysagers, des espaces publics aux territoires plus vastes. Ma thèse en recherche-action en Centre-Bretagne questionne la manière dont les diagnostics territoriaux, souvent cantonnés aux sphères expertes, peuvent être traduits en outils concrets pour l'action collective. C'est depuis cet ancrage, entre terrain, recherche et conception que je vous parle.

#### Résumé

Cette communication analyse l'impact de la sur-sollicitation (courriels, appels, interpellations, réseaux sociaux) sur le métier d'élu local et sur leur légitimité à « raconter » l'avenir du territoire. À partir d'une enquête qualitative menée en 2024 auprès de quinze élus du Centre-Bretagne, elle montre comment l'accumulation des demandes quotidiennes et les injonctions descendantes brouillent le temps politique et déplacent la narration vers les procédures et l'ingénierie quotidienne. Elle propose enfin des pistes de repolitisation des sollicitations — re-collectivisation, mutualisation intercommunale, compétences renouvelées — afin de restaurer la capacité des élus à demeurer narrateurs du devenir territorial.
L'avenir du territoire constitue un horizon paradoxal pour les élus locaux. D'un côté, ils en demeurent les figures attendues : « enfants du pays », porteurs d'un récit biographique et paysager, ils incarnent une continuité institutionnelle et territoriale qui les rend légitimes pour dire où va la commune. Mais de l'autre, ils expriment de plus en plus le sentiment de perdre la main sur ce récit, happés par les urgences quotidiennes et par les injonctions descendantes. Comme le dit un maire : « Je pense qu'aujourd'hui, l'élu local va peut-être disparaître ou alors sera là, mais sera un prête-nom de plus en plus... Et la gestion réelle se fait par des administratifs ou des gens formés pour ça. » Cette inquiétude renvoie à une interrogation centrale : qui, demain, aura la légitimité de « raconter » l'avenir du territoire – l'élu, l'administration, ou d'autres acteurs ? Qui aura le « droit au récit » ?

Pour répondre à cette question, cette communication s'appuie sur une enquête qualitative menée en 2024 dans le cadre d'une thèse CIFRE auprès de quinze élus locaux de Centre-Bretagne<fnref n="1" />. Elle propose d'abord un constat : la sur-sollicitation (courriels, appels, interpellations, réseaux sociaux) brouille le temps politique, fragilise les registres traditionnels de légitimation et tend à déplacer la narration du côté des procédures. Dans un second temps, elle avance des propositions : penser la reconfiguration des sollicitations non comme un fardeau mais comme un levier, en identifiant les conditions d'une repolitisation possible du lien élu-habitants et en explorant l'hypothèse d'un « territoire apprenant » (Gwiazdzinski et Cholat, 2021), capable de mutualiser les ressources et de redonner sens au récit territorial (Pasquier, Guigner et Cole, 2020).

<footnote n="1">¹ Les entretiens semi-directifs présentés ici ont été menés en 2024 dans le cadre de ma thèse CIFRE. Le « nous » employé dans cette communication renvoie au partenariat établi avec Erwan Seys, doctorant en histoire et science politique à l'UBO, sous la direction de Laurent Le Gall et Sébastien Vignon. Sa thèse, conduite au sein du Centre de Recherche Bretonne et Celtique (CRBC), porte sur le « malaise démocratique et les sollicitations politiques en Bretagne des années 1970 aux années 2020 ». Nous avons enquêté ensemble les élus du territoire, en croisant nos compétences et nos approches disciplinaires. Cette collaboration nous a permis de mettre en regard nos matériaux et d'adopter la distance critique nécessaire pour dégager des enseignements généraux.</footnote>
## 1. Le constat : La sur-solicitation comme facteur de recomposition du métier d'élu et de fragilisation de la légitimité narrative

### A. La sur-solicitation : un brouillage du temps politique

Les élus décrivent un quotidien où la sollicitation est permanente, jusqu'à saturer la sphère intime. « Le téléphone sonne à partir de 5h30 le matin et jusqu'à 23h30 le soir... alors on le met en vibreur, mais de toute façon, c'est la famille qui est impactée », explique un maire. Le mandat n'est plus seulement chronophage ; il est envahissant, empiétant sur la vie professionnelle, familiale et personnelle. Un élu parle même de « souffrance au travail » pour décrire la difficulté à concilier mandat et emploi.

Cette pression continue produit un brouillage des temporalités du mandat. L'activité quotidienne se structure autour d'un temps « guichet », fait de réponses rapides, de dépannage et de résolution immédiate de problèmes, qui tend à restreindre le temps « horizon », celui de la projection, de la stratégie et du récit collectif. Comme le dit un autre maire : « Quand je vais chercher le pain le dimanche, je reviens avec un sac à dos plein de problèmes. » La proximité, qui fonde la légitimité de l'élu local, devient en même temps le vecteur d'une surcharge qui empêche de penser l'avenir.

### B. Injonctions descendantes et capture de la stratégie

À ce régime de sollicitations locales s'ajoute un flot d'injonctions descendantes. Les appels à projets, les normes à territorialiser (comme le Zéro Artificialisation Nette) et les dispositifs réglementaires imposent des calendriers et des formats d'action. Or, dans les entretiens, neuf élus sur quinze rejettent le terme même de « stratégie » : « Pour nous, la stratégie, c'est le mot des députés ou des sénateurs. Être maire, c'est gérer le quotidien. »

Pourtant, la demande de projection stratégique est partout : dans les plans de financement, dans les évaluations, dans la rhétorique face à l'État. Cette contradiction met les élus sous tension : ils sont sommés d'anticiper le long terme, alors même que leur agenda est saturé par l'immédiateté des sollicitations. Le résultat est une stratégie par opportunité, indexée aux dispositifs disponibles plutôt qu'à une vision locale construite. Les appels à projets deviennent alors des « matrices de récit » qui cadrent la mise en mots du territoire (Pailler, 2024).
Dans ce contexte, l'élu se transforme en « chef d'orchestre » d'une ingénierie multi-niveaux appuyée sur différents acteurs et échelons institutionnels : secrétaires de mairie, services techniques, intercommunalité. Ces adjuvants à la mise en récit politique sont fondamentaux. Comme le résume un maire : « *Un maire sans sa secrétaire, il est mort.* » Le rôle politique se déplace : il s'agit moins de formuler une doctrine que de coordonner des ressources techniques. Cette évolution rejoint le diagnostic de l'affaiblissement du « maire-manager territorial » (Prigent et al., 2019 ; Le Bart cité).

### C. Ressources mobilisées et fragilité des légitimités

Ce déplacement du rôle politique produit une dissociation paradoxale. La légitimité des élus continue de reposer sur trois registres traditionnels : l'ancrage biographique local (« *Moi je suis un enfant du pays, donc on est connu* »), la capacité à dire le territoire par le paysage (« *C'est sauvage, boisé, on voit plein de chevreuils* »), et l'engagement associatif préalable. Ces dimensions nourrissent la reconnaissance des habitants, qui voient dans l'élu une incarnation du territoire mais également le socle, voire le relais, de leurs préoccupations individuelles.

Mais lorsqu'il s'agit de ressources opérationnelles pour gouverner, voire faire preuve de stratégie, ce ne sont ni les habitants ni les associations qui sont cités, mais les adjuvants cités précédemment. La base narrative de la légitimité s'appuie donc sur la proximité et l'incarnation, tandis que la base pratique de l'action repose sur l'ingénierie discrète. Cette dissociation fragilise l'autorité politique : les élus restent attendus comme narrateurs de leur territoire, mais leur capacité effective à « raconter » est contrainte par une dépendance croissante aux procédures et aux expertises techniques.

### D. Sollicitations, violences et défiance : un climat de tension

La sur-sollicitation n'est pas seulement chronophage : elle est aussi source de tensions et parfois de violences. Certains élus rapportent avoir été insultés lors de réunions publiques ou pris à partie sur les réseaux sociaux. L'Association des maires de France relève 2 265 signalements en 2022 et près de 1 500 démissions en 2023 (Foucault, 2023). Ces chiffres témoignent d'un climat de défiance plus général vis-à-vis de la parole publique, documenté par les baromètres IRSN sur la
perception des risques<fnref n="2" /> (El Jammal et al., 2016-2017 ; Tendero, 2018). Pourtant, cette défiance n'empêche pas la sollicitation ; elle semble même la renforcer. Les habitants continuent de se tourner vers leurs élus comme vers les derniers repères accessibles, alors même que les démissions indiquent un repli systématique (Foucault, 2025). Ces demandes restent fragmentées individualisées, et peinent à se transformer en récit collectif. Elles enferment l'élu dans une logique d'accumulation de cas particuliers, empêchant la formulation d'un horizon partagé.

Ce schéma (cf. figure 1) synthétise les différentes causes identifiées ici et leurs conséquences :

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 1 Synthèse des causes et conséquences de la sur-sollicitation des élus locaux. Source : auteur</figcaption></figure>

<footnote n="2">² En parallèle, des résultats issus d'enquêtes externes indiquent une défiance vis-à-vis des informations pouvant être délivrées : « ainsi, dans le baromètre 2017 de l'IRSN, 55 % des individus n'ont pas confiance vis-à-vis des informations délivrées par l'État (El Jammal et al., 2017). Cette proportion d'individus est considérée comme stable, et est relativement faible dans les précédents baromètres de l'institut (El Jammal et al., a, b, 2016) (...). Cette défiance généralisée peut s'expliquer par l'existence de certains scandales sanitaires ayant affecté la crédibilité accordée aux institutions publiques. Or, la confiance repose sur des éléments fragiles (Slovic, 1993). De plus, les individus tendent à accorder plus de poids aux évènements négatifs qu'aux évènements positifs (Ito et al., 1998, Koren, 1991, Siegrist et Cvetkovich, 2001) » (Tendero, 2018 : 204).</footnote>
**2. Les propositions** : Reconfigurer les sollicitations pour restaurer la capacité politique à « raconter » l'avenir du territoire

**A. Qui reste légitime pour raconter l'avenir du territoire ?**

Dans ce contexte, la question de la légitimité narrative se pose avec acuité. Les fondements traditionnels — ancrage local, engagement associatif<fnref n="3" />, scènes d'adresse — s'effritent. Les temps d'échanges sont souvent jugés peu efficaces (« *Si tu veux qu'un sujet n'avance pas, fais une réunion participative* », ironise un maire), et les moments informels (marché, boulangerie) se transforment en espaces saturés de demandes individuelles.

Au-delà de l'accumulation des demandes individuelles, c'est la difficulté à les transformer en questions collectives qui ressort des entretiens. Les élus expriment la nécessité de trouver des formats où les sollicitations ne se réduisent pas à une succession de cas particuliers. Comme l'explique un maire : « L'habitant, il n'est pas du tout le corps du projet. Après aussi, l'habitant, aujourd'hui, il a changé. (...) Et l'autre sujet aussi, c'est pas l'engagement des élus, c'est l'engagement du bénévolat. (...) Les associations qui s'essoufflent par manque de gens qui veulent s'investir, c'est incroyable. » Cette érosion du tissu collectif, comme citée précédemment, contribue à renforcer l'individualisation des demandes.

La narration du territoire, historiquement confiée aux élus, risque de se déplacer vers les administrations et les ingénieries, au risque d'une dépolitisation du récit. Ce sont alors les procédures qui « racontent » l'avenir, et non plus les élus.

**B. Des dispositifs à inventer pour re-collectiviser les sollicitations**

Dans ce contexte, certains moments ritualisés apparaissent comme des ressources pour re-collectiviser la parole. Les vœux du maire, cités par douze enquêtés, sont ainsi perçus comme une scène où l'on peut rendre visible l'action municipale et inscrire les préoccupations dans un récit partagé. Mais ces temps restent exceptionnels, alors que la plupart des échanges continuent de se faire dans l'urgence. Un élu raconte : « Quand on reçoit un groupe, une association, moi je considère qu'il ne faut jamais être tout seul, parce qu'on n'entend pas forcément la même chose. (...) Un verbatim trop fort, un ton trop élevé, parfois une personne peut vous dire que c'est sa façon de s'exprimer. » Cette vigilance traduit le besoin d'espaces structurés où la parole peut être cadrée, comparée, mise en commun.

<footnote n="3">³ En parallèle, en 2016, la Bretagne comptait entre 65 000 et 70 000 associations en activité (CESER, Conseil Économique, Social et Environnemental Régional, 2017) mais présente une forte évolution à la baisse : - 11,5% de nouvelles associations en 2017-2018, pour une évolution régionale négative de 6,5%. On estime une fourchette de 12 500 à 14 000 pour l'ensemble du département des Côtes d'Armor (Recherches et Solidarités, 2019).</footnote>
L'absence de dispositifs adaptés amène souvent les élus à bricoler avec les moyens du bord. Un adjoint décrit ainsi le poids des sollicitations informelles : « Un petit caillou plus un petit caillou et je reviens [ndlr : de la boulangerie] avec un sac à dos hyper lourd. » Un autre insiste sur la nécessité de canaliser ces flux dispersés : « On a fait une entente intercommunale justement pour tous ces services-là, qui sont mis en commun. Ils sont financés en commun d'ailleurs, chacun au prorata de la population de la commune. » La mutualisation est ici évoquée comme une manière de rendre gérable ce qui, au niveau individuel, devient insoutenable.

Ces constats rejoignent les travaux consacrés à la « mise en récit des problèmes » : une plainte individuelle n'accède véritablement au registre politique que lorsqu'elle est traduite dans un espace collectif de discussion et d'action. Or, dans les communes étudiées, ce processus de traduction demeure lacunaire, renforçant l'image d'un élu réduit à un rôle d'« homme à tout faire » plutôt qu'à celui de narrateur d'un horizon partagé. En mobilisant le cadre proposé par Neveu (2022) — identifier, cadrer, justifier, populariser, transformer en politique publique —, il est possible d'analyser comment les sollicitations se transforment (ou non) en enjeux collectifs. Ce passage dépend étroitement des priorités locales, des hiérarchisations internes, de la mobilisation des instruments d'action publique, ainsi que des scènes de coopération qui s'ouvrent ou se ferment, qu'elles soient communales ou interterritoriales (Amundsen et al., 2018).

### C. Vers un territoire apprenant : conditions de la repolitisation des sollicitations

Face à cette situation, il ne s'agit pas de nier la sollicitation mais de la reconfigurer. Plusieurs pistes émergent des entretiens : rendre visibles les arbitrages de temps entre quotidien et horizon, re-collectiviser certaines demandes (par des réponses groupées ou des formats thématiques), et mutualiser au niveau intercommunal une partie du « guichet » afin de dégager du temps politique pour les élus. L'intercommunalité apparaît ici comme une échelle d'apprentissage possible. Elle permettrait de partager les guichets, de stabiliser des formats d'adresse plus efficaces et de capitaliser des expériences, libérant ainsi l'élu pour le rôle de narrateur. Ma thèse a proposé à ce titre un tableau de compétences (cf. figure 2) : postures (identifier l'intérêt général, se préserver, assumer les interdépendances) et pratiques personnelles (raconter le territoire par le paysage, spatialiser les problèmes) et collectives (déléguer, coopérer à l'échelle supra-communale). La question n'est donc pas de savoir si les élus sont encore légitimes à raconter l'avenir du territoire, mais à quelles conditions cette légitimité peut être restaurée et partagée. Si l'intercommunalité
devient ici un espace d'apprentissage mutuel et de re-collectivisation des sollicitations, alors la narration politique peut redevenir une ressource plutôt qu'une charge, et l'élu conserver sa place d'interprète collectif du devenir territorial.

<table><caption>Figure 2 Identification des compétences nécessaires à la mise en récit territorial à l'issue des entretiens semi-directifs menés. Source : auteur</caption><thead><tr><th rowspan="2">Posture de l'élu</th><th colspan="2">Pratiques de l'élu</th></tr><tr><th>Personnelles</th><th>Collectives</th></tr></thead><tbody><tr><td><ul><li>capacité à identifier l'intérêt général au-delà de questions de sensibilités politiques;</li><li>capacité à identifier et à valoriser ses marges de manœuvres;</li><li>capacité à savoir exprimer des faiblesses, pas seulement dans une logique proactive;</li><li>capacité à savoir se préserver;</li><li>capacité à manager un projet;</li><li>capacité à miser sur nos interdépendances (milieu rural, être breton et maintien de la population).</li></ul></td><td><ul><li>capacité à savoir raconter son territoire grâce au paysage;</li><li>capacité à identifier les problématiques locales, les hiérarchiser et les spatialiser.</li><li>capacité à identifier les leviers d'actions face à des problématiques;</li><li>capacité à mettre en ordre une stratégie qui articule les problématiques quotidiennes et vision à long terme du développement du territoire.</li></ul></td><td><ul><li>capacité à savoir déléguer des tâches;</li><li>capacité à savoir préparer le relais politique;</li><li>capacité à savoir formuler une commande en fonction des moyens alloués notamment en termes de gestion;</li><li>capacité à identifier un paysage attractif selon les spécificités propres à chaque commune;</li><li>capacité à définir les complémentarités entre communes adjacentes et polarités propres à la commune;</li><li>capacité à miser sur des expériences attractives et authentiques spécifiques à la commune;</li><li>capacité à mobiliser une ingénierie au service des problématiques locales et transversales;</li><li>capacité de coopération, notamment pour agir sur le territoire extérieur à la commune, qui est partagée avec les acteurs compétents.</li></ul></td></tr></tbody></table>
Amundsen, H., Hovelsrud, G. K., Aall, C., Karlsson, M., & Westskog, H. (2018). Local governments as drivers for societal transformation: Towards the 1.5 °C ambition. *Current Opinion in Environmental Sustainability*, 31, 23-29.
https://doi.org/10.1016/j.cosust.2017.12.004

Foucault, M. (2023). *Des maires engagés mais empêchés : Cinquième enquête de l'Observatoire de la démocratie de proximité* (AMF-CEVIPOF / Sciences Po) [Rapport]. Association des Maires de France.

Foucault, M. (2025). *Les démissions de maires : enquête sur un phénomène sans précédent* (AMF-CEVIPOF / Sciences Po) [Rapport]. Observatoire de la démocratie de proximité.

Gwiazdzinski, L., & Cholat, F. (2021). *Territoires apprenants et fabrique de situations. Pistes et enjeux pour la formation et la cité*. pp.39-61.

Pailler, M. (2024). *Le récit en proximité au service des paysages revendiqués: Création d'un outil de projection paysagère pédagogique* [These de doctorat, Brest].
https://theses.fr/2024BRES0078

Pasquier, R., Guigner, S., & Cole, A. (2020). Introduction. Gouvernance et territoires, l'âge de l'hybridation. In *Dictionnaire des politiques territoriales* (Vol. 2, p. 19-27). Presses de Sciences Po.
https://doi.org/10.3917/scpo.pasqu.2020.01.0019

Prigent, L., Martin-Brelot, H., Toudic, A., & Rouxel, F. (2019, avril 3). *L'expression des élu(e)s Conclusions Propositions*. 1ères Assises des Maires de Bretagne, Saint-Brieuc.

Tendero, M. (2018). *Reconversion et aménagement durable des friches urbaines polluées : Élaboration d'une méthode participative d'évaluation et d'aide multicritère à la décision* [Thèse]. Economies et finances. Agrocampus Ouest.

Neveu, E. (2022). *Sociologie politique des problèmes publics: Grand débat national Ed.* 2. Armand Colin.
https://univ-scholarvox-com.passerelle.univ-rennes1.fr/book/88931889#