# Bois légal
Vérification et gouvernance
dans le secteur forestier

David Brown, Kate Schreckenberg, Neil Bird, Paolo Cerutti, Filippo Del Gatto, Chimere Diaw, Tim Fomété, Cecilia Luttrell, Guillermo Navarro, Rob Oberndorf, Hans Thiel, Adrian Wells

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# Bois légal

## Vérification et gouvernance
dans le secteur forestier

David Brown, Kate Schreckenberg, Neil Bird, Paolo Cerutti, Filippo Del Gatto, Chimere Diaw, Tim Fomété, Cecilia Luttrell, Guillermo Navarro, Rob Oberndorf, Hans Thiel, Adrian Wells

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THE CENTER FOR
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CIFOR

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© 2009 par le Center for International Forestry Research et le Overseas Development Institute.
Tous droits réservés.

Imprimé en Indonésie
ISBN: 978-602-8693-11-0

Brown, D., Schreckenberg, K., Bird, N., Cerutti, P., Del Gatto, F., Diaw, C., Fomété, T., Luttrell, C., Navarro, G., Oberndorf, R., Thiel, H. et Wells, A. (éds) 2009 Bois légal : Vérification et gouvernance dans le secteur forestier. CIFOR et ODI, Bogor, Indonésie.

Photographies de couverture :
© Panos Pictures/Gerd Ludwig (illustration principale de la première de couverture)

Traduction de : Brown, D., Schreckenberg, K., Bird, N., Cerutti, P., Del Gatto, F., Diaw, C., Fomété, T., Luttrell, C., Navarro, G., Oberndorf, R., Thiel, H. et Wells, A. (eds) 2008 Legal Timber: Verification and governance in the forest sector. ODI, London.

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Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne représentent pas nécessairement celles des institutions dont les auteurs font partie ni des personnes ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage.

**Centre de recherche forestière internationale**

CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en développement. CIFOR est l'un des 15 centres au sein du Groupe consultatif sur la recherche agricole internationale (CGIAR). Le siège du CIFOR est situé à Bogor, en Indonésie. CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.
# Table des matières

<table><tr><td>Abréviations et acronymes</td><td>viii</td></tr><tr><td>Remerciements</td><td>xi</td></tr><tr><td>Principaux collaborateurs</td><td>xii</td></tr><tr><td>Préface</td><td>xiv</td></tr><tr><td>Avant-propos</td><td>xvi</td></tr></table>

## Partie A Introduction à la vérification

<table><tr><td>1 Evolution de la politique sur l'exploitation forestière illégale</td><td>3</td></tr><tr><td>2 Le contrôle forestier : une discipline émergente</td><td>15</td></tr><tr><td>3 Leçons à tirer de l'expérience extra-sectorielle</td><td>29</td></tr></table>

## Partie B Études de cas de pays portant sur la vérification forestière

<table><tr><td>4 Aperçu des questions examinées dans les études de cas de pays</td><td>57</td></tr><tr><td>5 Le Forest Practices Board en Colombie-Britannique</td><td>85</td></tr><tr><td>6 Évolution du système de contrôle des forêts au Costa Rica</td><td>97</td></tr><tr><td>7 Le système national de contrôle des forêts au Honduras</td><td>109</td></tr><tr><td>8 Vérification forestière au Nicaragua</td><td>121</td></tr><tr><td>9 Respect de la loi sur les forêts dans le système brésilien de gouvernance forestière</td><td>133</td></tr><tr><td>10 Le système national externalisé de contrôle des forêts en Equateur</td><td>145</td></tr><tr><td>11 Le système de vérification forestière au Cameroun</td><td>157</td></tr><tr><td>12 Ghana : s'attaquer à la réforme de la gouvernance par la conception d'un système</td><td>169</td></tr><tr><td>13 L'expérience de l'observation indépendante des forêts au Cambodge</td><td>179</td></tr><tr><td>14 Comités multi-sectoriels de protection des forêts aux Philippines</td><td>189</td></tr><tr><td>15 Vérification de la conformité légale en Indonésie</td><td>199</td></tr><tr><td>16 Approches multiples pour améliorer le contrôle des forêts en Malaisie</td><td>215</td></tr></table>

## Partie C Examen des questions transversales

<table><tr><td>17 Présentation des questions transversales</td><td>247</td></tr><tr><td>18 Appropriation des systèmes de vérification forestiers</td><td>253</td></tr><tr><td>19 Les fondements juridiques des systèmes de vérification dans le secteur forestier</td><td>263</td></tr><tr><td>20 Indépendance de la vérification</td><td>275</td></tr></table>
<table><tr><td>21</td><td>Impact sur le développement des systèmes de vérification du secteur forestier</td><td>287</td></tr><tr><td>22</td><td>Convergence de la certification et de la vérification à travers la légalisation des activités forestières</td><td>297</td></tr><tr><td>23</td><td>Nouvelles technologies pour appuyer une gouvernance forestière améliorée</td><td>309</td></tr><tr><td>24</td><td>Processus à multiples parties prenantes : enseignements tirés du processus de vérification du bois</td><td>323</td></tr></table>

## Partie D Elaborer des systèmes de vérification des forêts efficaces et équitables

<table><tr><td>25</td><td>Principes et pratique : conception du système de vérification dans le secteur de la forêt</td><td>335</td></tr><tr><td>26</td><td>Conclusions : vérification de la légalité et de la réforme de la gouvernance de la forêt</td><td>357</td></tr></table>

<table><tr><td>Annexe : messages politiques</td><td>365</td></tr><tr><td>Références</td><td>371</td></tr></table>
# Tableau, figures et encadrés

## Tableau

<table><tr><td>1.1</td><td>Estimations du taux des exportations de bois d'œuvre de certains pays généralement considérées comme illégales (2006)</td><td>11</td></tr><tr><td>2.1</td><td>La certification, comparée à la vérification</td><td>25</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Comparaison de certaines expériences extra sectorielles avec la vérification et la situation concernant la vérification du commerce du bois d'œuvre</td><td>32</td></tr><tr><td>4.1</td><td>Questions de vérification abordées par les études de cas de pays</td><td>57</td></tr><tr><td>4.2</td><td>Moteurs-clés qui gouvernent la participation des parties prenantes à l'établissement d'un système de vérification</td><td>62</td></tr><tr><td>4.3</td><td>Destinations des exportations (2006) des pays des études de cas VERIFOR, exprimées en pourcentage des exportations totales</td><td>68</td></tr><tr><td>5.1</td><td>La Colombie-Britannique : quelques statistiques clés</td><td>85</td></tr><tr><td>6.1</td><td>Le Costa Rica : quelques statistiques clés</td><td>97</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Le Honduras : quelques statistiques clés</td><td>109</td></tr><tr><td>8.1</td><td>Nicaragua : quelques statistiques clés</td><td>121</td></tr><tr><td>8.2</td><td>Enquêtes menées par le Procureur pour l'environnement du Nicaragua en 2005</td><td>128</td></tr><tr><td>9.1</td><td>Brésil : quelques statistiques clés</td><td>133</td></tr><tr><td>9.2</td><td>Contrôle du respect de la législation forestière au Brésil</td><td>142</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Equateur : quelques statistiques clés</td><td>145</td></tr><tr><td>11.1</td><td>Cameroun : quelques statistiques clés</td><td>157</td></tr><tr><td>12.1</td><td>Ghana : quelques statistiques clés</td><td>169</td></tr><tr><td>13.1</td><td>Cambodge : quelques statistiques clés</td><td>179</td></tr><tr><td>14.1</td><td>Les Philippines : quelques statistiques clés</td><td>189</td></tr><tr><td>15.1</td><td>Indonésie : quelques statistiques clés</td><td>199</td></tr><tr><td>15.2</td><td>Éléments clés du système de vérification des forêts en Indonésie</td><td>205</td></tr><tr><td>16.1</td><td>Malaisie : quelques statistiques clés</td><td>215</td></tr><tr><td>16.2</td><td>Comparaison des systèmes de vérification forestière en Malaisie</td><td>220</td></tr><tr><td>17.1</td><td>Une matrice modèle pour analyser et vérifier l'architecture du système</td><td>248</td></tr><tr><td>22.1</td><td>Conditions imposées en matière de légalité et de durabilité des principaux systèmes de certification forestière</td><td>298</td></tr><tr><td>22.2</td><td>Quelques différences essentielles entre certification et vérification dans le secteur forestier</td><td>301</td></tr></table>

## Figures

<table><tr><td>1.1</td><td>Zone de forêts certifiées (millions d'hectares)</td><td>5</td></tr><tr><td>1.2</td><td>Zone certifiée en pourcentage de la totalité de la couverture des forêts régionales</td><td>5</td></tr></table>
<table><tr><td>2.1</td><td>Cadre stylisé de la vérification nationale et internationale et des systèmes de gouvernance des forêts typiques</td><td>16</td></tr><tr><td>4.1</td><td>Volumes des exportations de bois feuillus tropicaux pour les pays des études de cas VERIFOR (2006)</td><td>67</td></tr><tr><td>4.2</td><td>Destinations principales des exportations de bois feuillus tropicaux vers l'UE de certains pays producteurs (données 2006)</td><td>69</td></tr><tr><td>5.1</td><td>Principales activités du Forest Practices Board en Colombie-Britannique pendant ses dix premières années d'existence (1995-2004)</td><td>88</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Vérification dans le secteur forestier en Colombie-Britannique</td><td>91</td></tr><tr><td>6.1</td><td>Flux des procédures administratives dans le système de contrôle des forêts au Costa Rica</td><td>100</td></tr><tr><td>6.2</td><td>Flux des procédures de contrôle dans le système de contrôle des forêts au Costa Rica</td><td>101</td></tr><tr><td>6.3</td><td>Contre vérification et application de sanctions dans les procédures d'administration et de vérification du Costa Rica</td><td>102</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Procédures administratives pour l'approbation de plans d'aménagement forestier au Honduras</td><td>114</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Procédures administratives pour l'approbation et la mise en œuvre des plans d'opérations forestières au Honduras</td><td>115</td></tr><tr><td>7.3</td><td>Acteurs internes et externes au secteur intervenant dans la vérification forestière au Honduras</td><td>116</td></tr><tr><td>8.1</td><td>La vérification et le contrôle des forêts au Nicaragua</td><td>125</td></tr><tr><td>8.2</td><td>La vérification et le contrôle des forêts externes au secteur au Nicaragua</td><td>127</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Structure de base du SNTCF</td><td>148</td></tr><tr><td>10.2</td><td>Organisation des services de contrôle des forêts</td><td>150</td></tr><tr><td>10.3</td><td>Système de recoupements et de contrepoids du SNTCF</td><td>152</td></tr><tr><td>11.1</td><td>Importance des destinations des exportations camerounaises de bois (2005)</td><td>159</td></tr><tr><td>11.2</td><td>Acteurs et fonctions de vérification au Cameroun</td><td>162</td></tr><tr><td>12.1</td><td>Le système actuel de contrôle des forêts au Ghana</td><td>174</td></tr><tr><td>12.2</td><td>Le système de vérification envisagé au Ghana</td><td>174</td></tr><tr><td>13.1</td><td>Structure du système d'observation indépendante au Cambodge (1999 à 2003)</td><td>182</td></tr><tr><td>13.2</td><td>Structure du système d'observation indépendante au Cambodge (2003 à 2005)</td><td>182</td></tr><tr><td>14.1</td><td>Composition des MFPC</td><td>192</td></tr><tr><td>15.1</td><td>Systèmes de vérification des forêts en Indonésie</td><td>204</td></tr><tr><td>15.2</td><td>D'administration des bois (PUHH) en Indonésie</td><td>206</td></tr><tr><td>16.1</td><td>D'administration des bois dans les réserves forestières permanentes en Malaisie péninsulaire</td><td>224</td></tr><tr><td>16.2</td><td>Suivi, audit et conformité des forêts en Malaisie péninsulaire</td><td>226</td></tr><tr><td>16.3</td><td>D'administration des bois pour les SFMLA au Sabah</td><td>229</td></tr><tr><td>16.4</td><td>Suivi, audit et conformité des forêts à Sabah</td><td>231</td></tr><tr><td>16.5</td><td>Administration standard du bois au Sarawak</td><td>235</td></tr></table>
<table><tr><td>16.6</td><td>Suivi et audit des forêts au Sarawak</td><td>237</td></tr><tr><td>16.7</td><td>Surveillance, vérification et suivi des importations de bois</td><td>240</td></tr></table>

## Encadrés

<table><tr><td>2.1</td><td>Pourquoi le secteur de la forêt est-il enclin à l'illégalité ?</td><td>19</td></tr><tr><td>2.2</td><td>Comment l'illégalité se manifeste-t-elle dans la foresterie ?</td><td>21</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Le Système de certification du processus Kimberley</td><td>35</td></tr><tr><td>3.2</td><td>Le Protocole de Montréal</td><td>37</td></tr><tr><td>3.3</td><td>La Convention sur le Commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction (CITES)</td><td>38</td></tr><tr><td>3.4</td><td>La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et son Protocole de Kyoto</td><td>41</td></tr><tr><td>3.5</td><td>L'agence de normalisation pour les produits alimentaires et la transformation de la viande</td><td>43</td></tr><tr><td>3.6</td><td>L'Agence internationale de l'énergie atomique</td><td>47</td></tr><tr><td>3.7</td><td>L'observation internationale des élections</td><td>50</td></tr><tr><td>3.8</td><td>Le travail des ombudsmans</td><td>52</td></tr><tr><td>4.1</td><td>Résumé du cadre analytique</td><td>59</td></tr><tr><td>4.2</td><td>Éléments d'un système de vérification</td><td>80</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Observation indépendante des forêts (OIF) au Honduras</td><td>112</td></tr><tr><td>16.1</td><td>Litiges en cours sur les droits aborigènes et coutumiers autochtones en Malaisie</td><td>218</td></tr><tr><td>19.1</td><td>Adoption d'une approche progressive à la légalisation</td><td>267</td></tr><tr><td>20.1</td><td>Conditions générales requises par l'ISO au titre des organismes d'accréditation et des systèmes de certification</td><td>282</td></tr><tr><td>23.1</td><td>Programmes d'appui technologique à la réforme du secteur forestier dans le Mato Grosso, Brésil</td><td>316</td></tr></table>
## Abréviations et acronymes

<table><tr><td>ACDI</td><td>Agence canadienne de développement international</td></tr><tr><td>ACP</td><td>Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique</td></tr><tr><td>AIEA</td><td>Agence internationale de l'énergie atomique</td></tr><tr><td>ALFA</td><td>Application de la loi forestière en Amazonie (Brésil)</td></tr><tr><td>ARE</td><td>Agence de recherche sur l'environnement</td></tr><tr><td>AusAID</td><td>Agence australienne pour le développement international</td></tr><tr><td>CB</td><td>Colombie Britannique (Canada)</td></tr><tr><td>BRIK</td><td>Comité pour la revitalisation de l'industrie du bois d'œuvre (Indonésie)</td></tr><tr><td>BID</td><td>Banque interaméricaine de développement</td></tr><tr><td>CATIE</td><td>Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (Centre agronomique tropical de recherche et d'éducation)</td></tr><tr><td>CEDENMA</td><td>Comité équatorien pour la protection de la nature et de l'environnement</td></tr><tr><td>CIA</td><td>Institut professionnel pour les ingénieurs agronomes (Costa Rica)</td></tr><tr><td>CIFOR</td><td>Centre de recherche forestière international</td></tr><tr><td>CITES</td><td>Convention sur le commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction</td></tr><tr><td>CONADEH</td><td>Commission nationale du Honduras pour les droits humanitaires</td></tr><tr><td>CONAFLOR</td><td>Commission interinstitutionnelle de coordination du programme forestier national (Brésil)</td></tr><tr><td>CdP</td><td>Conférence des Parties</td></tr><tr><td>CLPI</td><td>Consentement libre, préalable et informé</td></tr><tr><td>COVIRENAS</td><td>Comités pour la surveillance des ressources forestières et naturelles (Costa Rica)</td></tr><tr><td>CPET</td><td>Point central d'expertise sur l'approvisionnement en bois</td></tr><tr><td>Danida</td><td>Agence danoise de développement international</td></tr><tr><td>DENR</td><td>Département de l'environnement et des richesses naturelles (Philippines)</td></tr><tr><td>DFID</td><td>Département britannique du développement international</td></tr><tr><td>DFO</td><td>District Forest Office (Malaisie)</td></tr><tr><td>DMC</td><td>Demande de mesures de correction</td></tr><tr><td>CCNUCC</td><td>Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique</td></tr><tr><td>CE</td><td>Commission Européenne</td></tr><tr><td>CI</td><td>Contrôleur indépendant</td></tr><tr><td>CNUCED</td><td>Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement</td></tr><tr><td>CSF</td><td>Conseil de soutien de la forêt</td></tr><tr><td>EIA</td><td>Evaluation de l'impact environnemental</td></tr><tr><td>ENR-SECAL</td><td>(Financé par la Banque Mondiale) Environment and Natural Resources Sector Adjustment Loan (prêt d'ajustement sectoriel pour l'environnement et les ressources naturelles) (Philippines)</td></tr><tr><td>ERT</td><td>Équipe d'examen</td></tr></table>
<table>
   <tr>
    <td>EURATOM</td>
    <td>Communauté européenne de l'énergie atomique</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FAO</td>
    <td>Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FC</td>
    <td>Commission de foresterie (Ghana)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FCMRP</td>
    <td>Projet de surveillance et de reportage des crimes forestiers (Cambodge)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FLEG</td>
    <td>Application des règlements forestiers et gouvernance</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FLEGT</td>
    <td>Application des règlements forestiers, gouvernance et échanges commerciaux</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FMI</td>
    <td>Fonds monétaire international</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FMU</td>
    <td>Unité de gestion forestière</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FNUF</td>
    <td>Forum des Nations Unies sur les forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FPB</td>
    <td>Forest Practices Board (Colombie Britannique, Canada)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>FRPA</td>
    <td>Forest and Range Practices Act (Colombie Britannique, Canada)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GCF</td>
    <td>Gestion communautaire de la forêt</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GDF</td>
    <td>Gestion durable des forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GFW</td>
    <td>Global Forest Watch</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GPTIRID</td>
    <td>Groupe de travail interministériel permanent visant à réduire le déboisement en Amazonie brésilienne</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GTZ</td>
    <td>Entreprise allemande pour la coopération technique internationale</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>GW</td>
    <td>Global Witness</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IBAMA</td>
    <td>Centre brésilien de recherche sur l'environnement et les sources naturelles (Brésil)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ICF</td>
    <td>Centre national pour la préservation des forêts (Honduras)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IFF</td>
    <td>Forum intergouvernemental sur les forêts</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>IFM</td>
    <td>Contrôleurs/contrôle forestier(s) indépendant(s)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>INAFOR</td>
    <td>Centre national forestier (Nicaragua)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ISO</td>
    <td>Organisation internationale de normalisation</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>KPCS</td>
    <td>Système de certification du processus de Kimberley</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>LEI</td>
    <td>Institution indonésienne d'Ecolabel</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>LGUs</td>
    <td>Unités locales du gouvernement (Philippines)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>LPIs</td>
    <td>Instances indépendantes d'évaluation (Indonésie)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MARENA</td>
    <td>Ministère de l'Environnement et des sources naturelles (Nicaragua)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MDP</td>
    <td>Mécanisme de développement propre</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MINEFI</td>
    <td>Ministère des finances (Cameroun)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MININFOF</td>
    <td>Ministère des forêts et de la faune (Cameroun)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MFPCs</td>
    <td>Comités multisectorielles pour la protection des forêts (Philippines)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>MTCC</td>
    <td>Conseil malaisien pour la certification du bois d'œuvre</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ONG</td>
    <td>Organisation non gouvernementale</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>ODI</td>
    <td>Overseas Development Institute</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>OHL</td>
    <td>Opération forêts durables (Indonésie)</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>OI</td>
    <td>Observateur indépendant</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>OMC</td>
    <td>Organisation mondiale du commerce</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>PA</td>
    <td>Protocole d'accord</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>PAS</td>
    <td>Programme d'ajustement structurel</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>PEFC</td>
    <td>Programme de mise en vigueur des plans de certification forestière</td>
   </tr>
   <tr>
    <td>PFN</td>
    <td>Programme forestier national</td>
   </tr>
  </table>
PIF Panel intergouvernemental sur la forêt

PP Processus plurilatéral

PUHH Système d'administration du bois (Indonésie)

RDC République démocratique du Congo

RECOFTC Centre de formation de foresterie communautaire régionale pour l'Asie et le Pacifique

REM Contrôle du prélèvement des ressources

RGC Gouvernement royal du Cambodge

SIG Système d'information géographique

SFMLAs Accords de licence sur la gestion durable des forêts (Malaisie)

SGS Société générale de surveillance (Bureau d'inspection, de vérification, d'essai et de certification établi en Suisse)

SIGIF Système de gestion informatisée de l'information forestière (Cameroun)

SINAC Système national de zones de conservation (Costa Rica)

SISCOM Système national d'information forestière (Brésil)

SKSHH Permis de transport (Indonésie)

SNCFF Stratégie d'application des réglementations nationales sur les forêts et la faune (Cameroun)

SNTCF Système national de contrôle forestier externalisé (Equateur)

SPG Système de positionnement géographique

STIDC Conseil de développement de l'industrie du bois de Sarawak

TFF Fondation forêt tropicale

THP Permis d'exploitation du bois d'œuvre

TICEN Traité d'interdiction des essais nucléaires

TLAS Système d'assurance de la légalité du bois d'œuvre

TNC Conservation de la nature

TdR Termes de référence

TRAFFIC Réseau de surveillance du commerce de la faune et de la flore

TTP Permis de transport du bois

TVA Agence de validation du bois (Ghana)

UE Union Européenne

USAID Agence des Etats-Unis pour le développement international

VERIFOR Le projet de recherche sur la vérification forestière sur lequel se base cet ouvrage

VCL Vérification de la conformité légale

VLO Vérification de l'origine légale

VLTP Programme de validation du bois d'œuvre légal (Ghana)

VPA Accord sur le partenariat volontaire

WALHI Forum indonésien sur l'environnement

WRI Institut des ressources mondiales

WWF Fonds mondial pour la nature

ZFE Zone de forêt permanente
Remerciements

Ce livre est le fruit d'une collaboration internationale entre chercheurs du Royaume-Uni, du Cameroun, du Costa Rica et de la Thaïlande, assistés par de nombreux partenaires et alaborateurs en Europe, en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Nous remercions également tous ceux qui nous ont aidés à préparer les études sur lesquelles se fonde l'ouvrage, ainsi que ceux qui nous ont aidés à nous procurer l'information nécessaire d'une autre façon. Nous sommes particulièrement reconnaissants envers les co-auteurs des divers documents et études de cas produits dans le cadre du projet VERIFOR, tous ceux qui ont pris part à la Consultation des experts à Palma de Majorque en 2006, et les participants des divers ateliers et évènements animés dans le cadre du projet VERIFOR en Amérique du Sud, en Asie et en Afrique.

A Londres, Josie Tucker, puis Francesca Iannini ont géré avec beaucoup d'efficacité le projet VERIFOR et elles ont contribué au bon achèvement de ce livre. Elles étaient assistées par une équipe internationale dont faisaient partie Marcela Duran et Victor Madrigal Granados (CATIE), Cecile Effila et Hari Sukmara (CIFOR) et Wallaya Pinprayoon et Sanjiv Ray (RECOFTC). Nous les remercions tous, ainsi que les directeurs et autres membres des quatre instances participantes qui, au fil des ans, ont soutenu le projet. Jennifer Rietbergen-McCracken a été une éditrice particulièrement douée et efficace.

Pour ce qui est des agences de financement, Frank Jacobs et John Bazill (CE), Herman Savenije et Antje van Driel (Pays-Bas), Vincent van den Berk (Pays-Bas/CE), Evy Gräfin von Pfeil (GTZ), Julia Gruber (CIM) et Neil Scotland (un ancien du DFID/CE) nous ont particulièrement aidé avec leurs conseils et leur assistance. Nous remercions également : Chris Beeko (Commission forestière du Ghana), Marvin Centeno et Richard Modley (GTZ), Julia Falconer et Mathieu Bousquet (CE), John Hudson et Hugh Speechly (DFID), Jaime Guillén (Rainforest Alliance), Jader Guzmán (MAG-FOR-Nicaragua), Yanni Vilchez (SNV), Alberto Salas (UICN) et Bernardo Ortiz (TRAFFIC Amérique du Sud).

Ce livre est un produit du projet VERIFOR ; il a été réalisé avec l'aide financière de l'Union Européenne, du gouvernement néerlandais et Allemand, lequel a fourni des fonds supplémentaires pour le programme Amérique latine. Nous tenons à les remercier pour leur contribution. A noter toutefois que la responsabilité du contenu de cette publication incombe uniquement aux bénéficiaires et qu'elle ne pourra en aucune circonstance être considérée comme l'expression de la position des institutions de financement ou d'autres donateurs.
# Principaux collaborateurs

## David Brown

David Brown est chargé de recherche pour le Programme sur les forêts, l'environnement et le changement climatique de l'Overseas Development Institute (ODI), et directeur du projet VERIFOR. Ce sociologue politique a concentré ses travaux sur la gestion des richesses naturelles en Afrique subsaharienne. M. Brown s'intéresse actuellement à la gouvernance environnementale et aux forêts dans la politique de changement climatique.
Email : d.brown@odi.org.uk

## Kate Schreckenberg

Kate Schreckenberg est chargée de recherche auprès de l'ODI. Cette forestière sociale de formation, qui à une spécialisation dans la gestion forestière commune et les chaînes de valeur des produits naturels, s'intéresse principalement à la contribution des forêts à la réduction de la pauvreté et à l'impact des politiques de la réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation tropicale (REDD) sur les pauvres qui dépendent des forêts. Email : kschreckenberg@gmail.com

## Neil Bird

Neil Bird est chargé de recherche auprès de l'ODI. Il tire son expérience forestière pratique de son travail de conseiller technique auprès des autorités forestières nationales en Guyane, à Belize et au Ghana. Actuellement, M. Bird effectue des recherches sur le développement institutionnel d'agences sur l'environnement et le financement des biens publics. Email : n.bird@odi.org.uk

## Paolo Cerutti

Paolo Omar Cerutti travaille en tant que chercheur au Centre de recherche forestière international (CIFOR) et fait partie de l'équipe de recherche de VERIFOR en Afrique centrale. Les intérêts de ce forestier de formation se concentrent actuellement sur la gouvernance des forêts. Email : p.cerutti@cgiar.org

## Filippo Del Gatto

Filippo Del Gatto est facilitateur d'un programme conjoint IUCN/TRAFFIC et VERIFOR consacré à la gouvernance et la transparence forestières en Amazonie. M. Del Gatto a acquis une riche expérience de terrain dans le domaine des politiques d'exploitation illégale du bois, des politiques foncières et du secteur forestier communautaire en Amérique Central et en Amérique du Sud. Email : fdelgatto@gmail.com

## Chimere Diaw

Chimere Diaw coordonne l'Initiative africaine des forêts modèles (AMFI) et il fait partie du Networking committee du réseau international des forêts modèles. M. Diaw est à la tête du Forest Governance Learning Group (FGLG) au Cameroun. Cet anthropologiste social s'intéresse à la gouvernance à l'échelle du paysage et aux droits de propriété.
Email : c.diaw@africanmodelforests.org
Tim Fomété

Timothée Fomété Nembot est un conférencier détaché à l'Université de Dschang, au Cameroun. Il est aussi le correspondant de VERIFOR pour l'Afrique. Cet économiste forestier a pour principaux intérêts de recherche : l'économie des ressources en bois d'œuvre, la gestion des richesses naturelles et le financement durable.
Email : timfomete@yahoo.fr.

Cecilia Luttrell

Cecilia Luttrell est chargée de recherche auprès de l'ODI et actuellement basée en Indonésie. Ayant suivi une formation de géographe et de forestier, son travail se concentre sur la gouvernance des ressources naturelles et l'analyse institutionnelle de la pauvreté. Deux de ses intérêts sont actuellement les effets de la pauvreté sur la sylviculture communautaire et le débat sur le carbone forestier. Email : cecilia.luttrell@gmail.com

Guillermo Navarro

Guillermo A. Navarro est Professeur agrégé en économie et politique forestières au sein du « Latin American Chair on Forest Landscape Management » au Centre agronomique de recherche et d'éducation (CATIE). Point focal de VERIFOR pour l'Amérique centrale, il a mené des recherches sur la gouvernance et l'économie forestières dans la région.
Email : gnavarro@catie.ac.cr

Rob Oberndorf

Robert Burton Oberndorf, (Juris Doctor, master en droit) est un conseiller juridique international, spécialisé dans les richesses naturelles et l'environnement. M. Oberndorf est actuellement correspondant de VERIFOR pour la région Asie Pacifique et coordinateur des Projets de régimes foncier, de marchés et de commerce en faveur des pauvres du Centre de formation de foresterie communautaire régionale pour l'Asie et le Pacifique (RECOFTC) à Bangkok (Thaïlande). Email : robert@recoftc.org

Hans Thiel

Vice-ministre de l'environnement en Equateur, Hans Thiel a surveillé le processus de réforme qui a mené à l'introduction du système équatorien de contrôle forestier externalisé et des normes simplifiées de légalité pour la gestion durable des forêts (GDF). Ancien point focal de VERIFOR pour l'Amérique du Sud, M. Thiel conseille actuellement les Etats membres de l'Organisation du traité de coopération amazonienne (OTCA) afin d'améliorer la mise en vigueur de leurs lois forestières dans le contexte de l'initiative ALFA. Email : hthiel.ec@gmail.com

Adrian Wells

Adrian Wells est chargé de recherche auprès de l'ODI. Il a une formation en droit de l'environnement et s'occupe de la gouvernance des ressources naturelles et du financement du changement climatique. M. Wells a récemment été détaché au Ministère des affaires étrangères et du Commonwealth de Grande-Bretagne ainsi qu'au Département britannique du développement international (DFID) où il s'occupe des forêts et du changement climatique. Email : a.wells@odi.org.uk
# Préface

Ce livre traite des liens entre la gestion forestière et la bonne gouvernance. Les thèmes des études de cas qu'il examine se trouvent au cœur de la tension entre la conservation des forêts et le développement économique : les rapports entre les communautés vivant aux alentours de la forêt, l'industrie du bois d'œuvre qui cherche à exploiter ses ressources et les intérêts de la société manifestés pour les normes et les politiques qui règlementent cette interface.

En Amérique latine, nous ne sommes que trop conscients de la capacité des ressources forestières à agir en tant que force, tant dans un sens positif que dans un sens négatif. Les forêts sont une source de capital et il existe de nombreux conflits d'intérêt parmi les parties prenantes pour le contrôle des richesses de la terre et des forêts. Bien trop souvent, les lois forestières ont été conçues par un nombre restreint de privilégiés visant à tirer profit des opportunités qui leur sont offertes, ne laissant que des institutions faibles, à l'origine même de l'illégalité, de la corruption et de la liquidation de biens nationaux de grande valeur. Dès lors, une bonne gouvernance dans le secteur de la forêt se doit de lutter contre cette culture obsolète pour l'amélioration de la société dans son ensemble.

Cette publication tombe à point nommé. Dans un contexte marqué par des droits acquis considérables, *Bois légal : Vérification et gouvernance dans le secteur forestier* a beaucoup à offrir puisqu'il s'agit d'une évaluation indépendante et objective de cette discipline nouvelle qu'est la vérification de la forêt. L'ouvrage reflète le résultat d'un projet de recherche appliquée de quatre ans dont le but est d'encourager le développement d'options institutionnelles pour la vérification dans le secteur forestier ; des options qui soient propres à chaque pays, nationales, socialement inclusives et tournées vers l'efficacité et la bonne gouvernance. Il n'a d'autre programme à promouvoir que l'aide pour la mise en place de systèmes durables qui se conforment à tous ces impératifs.

*Bois légal* met l'accent sur les différents types de défis que rencontrent tous ceux qui cherchent à améliorer la qualité de la gouvernance forestière. Il suggère qu'une approche uniforme serait une solution inadéquate, tout en reconnaissant en même temps la nécessité de développer une compréhension commune des forces à l'origine du besoin de vérification dans des environnements divers. Le cadre analytique du projet se révélera utile pour ceux qui travaillent à la conception de systèmes de vérification des forêts. Les sections au milieu du livre passent en revue de nombreuses pistes d'implémentation de la vérification, à l'intérieur comme à l'extérieur du secteur forestier, qui inciteront à réfléchir, ainsi que bon nombre de suggestions pratiques pour aider les décideurs à mettre en place les processus de réforme de la gouvernance forestière. Le livre se termine sur une discussion intéressante sur les principes d'une vérification efficace. Ces principes pourraient bien servir de base à de futures discussions nationales, au fur et à mesure que la pratique de la vérification se développe à l'échelle internationale.

Le projet a été coordonné par l'ODI en Grande-Bretagne, en association avec trois organismes régionaux de recherche : CATIE au Costa Rica, CIFOR au Cameroun et
RECOFTC en Thaïlande. Ces partenaires ont collectivement fourni des perspectives régionales différentes sur la définition d'un défi planétaire. Le résultat est un « tout » bien plus important que ses « éléments ». Nous vivons à l'ère de la mondialisation où une meilleure compréhension entre les différentes parties du monde est devenue extrêmement importante. CATIE, qui est l'institution pour laquelle je travaille applaudit cette possibilité de rassembler les résultats de nos recherches et de partager nos expériences avec nos partenaires sur trois continents.

Dès lors, je vous invite à lire ce livre et à découvrir comment le secteur forestier avance, pour devenir une composante centrale des stratégies nationales pour le développement durable.

José Joaquín Campos
Directeur Général
CATIE
# Avant-propos

## Le contenu du livre

Ce livre se penche sur un sujet d'actualité dans le développement de la politique forestière internationale : Comment vérifier la légalité du bois d'œuvre vendu sur les marchés régionaux et internationaux de façon à satisfaire à la fois les intérêts des Etats producteurs et les demandes des consommateurs ? Cette question, apparemment simple et technique, est en fait complexe et politique. Elle porte sur une interface essentielle dans les relations intergouvernementales, où les droits de propriétés des Etats producteurs sont défendus avec une grande ténacité. Elle comble une fracture géographique et sociale importante : les consommateurs concernés se trouvent essentiellement dans le nord postindustriel, alors que les producteurs sont surtout dans le sud en pleine industrialisation. Elle se réfère par ailleurs au thème de l'exploitation forestière illégale, qui se trouve au centre d'un mouvement international dans lequel les acteurs privés (commerciaux, aussi bien que ceux à but non lucratifs) jouent des rôles de plus en plus importants dans la gouvernance publique et commencent à établir des agendas politiques pour le nord et pour le sud. Dès lors, la spécificité technique du sujet cache sa pertinence, bien plus importante.

Le thème de ce livre est d'un côté spécifique au secteur forestier ; et de l'autre, il renvoie à des problèmes bien plus vastes concernant l'équilibre entre le contrôle de l'état souverain et la gestion internationale des biens publics planétaires, l'llégalité en tant que dimension de mauvaise gouvernance et les mécanismes de responsabilités publiques nationales et internationales. Il lance un défi au « Consensus westphalien » libéral (c.-à-d., le principe de la souveraineté nationale) qui régit les relations internationales depuis le dix-septième siècle. Il soulève des questions concernant le statut des forêts, en tant que ressources, sous un contrôle national sans équivoque, une interprétation légale qui, en dépit des désaccords dans les cercles écologiques, a été reconnu et réaffirmé dans tous les traités et conventions nationaux d'après-guerre, dont les conférences internationales importantes telles que les « Sommets sur la Terre » de Rio de Janeiro (1992) et de Johannesburg (2002). Enfin, il souligne les grandes divergences d'idées entre les nombreux utilisateurs et les bénéficiaires du bois d'œuvre et des produits forestiers, tant à l'échelle nationale que sur le plan international, ainsi que l'importance d'une garantie que toutes les initiatives de politique internationale soient conçues de façon à préserver les besoins des plus défavorisés et des plus vulnérables.

La vérification, telle qu'elle est définie dans cet ouvrage, est une réponse à un doute important sur le fonctionnement du système normal de contrôle forestier. Elle englobe deux des principaux aspects de « l'additionnalité » pour traiter ce doute : pour commencer, le développement et la mise en place d'une série de mesures supplémentaires permettant de vérifier et de valider les revendications sur la conformité légale dans le secteur forestier ; et ensuite l'introduction d'un deuxième groupe d'acteurs extérieurs au secteur de la forêt, pour aider à renforcer la crédibilité de ces nouvelles mesures et la responsabilité de ceux qui sont chargés de les mettre en place.
Le livre est le point culminant de quatre ans de recherches effectuées par deux équipes multinationales et pluridisciplinaires qui, ensemble, ont mené à bien le projet de recherche appliquée de VERIFOR. Ce projet est destiné à contrôler les systèmes de vérification existants dans le secteur forestier et ailleurs, afin de mettre au point une série de principes pour la vérification des forêts. Des partenaires de quatre institutions ont participé aux recherches : l'Overseas Development Institute (ODI) au Royaume Uni, le Centre agronomique de recherche et d'enseignement (CATIE) du Costa Rica (qui couvre toute l'Amérique latine), le bureau d'Afrique centrale du Centre international de recherche forestière (CIFOR) au Cameroun (couvrant toute l'Afrique) et le Centre de formation régional sur la sylviculture communautaire pour l'Asie et le Pacifique (RECOFTC) en Thaïlande (couvrant l'Asie et le Pacifique). Le projet en tant que tel couvrait les principales régions productrices de bois d'œuvre tropical et surveillait, sans toutefois intervenir, les problèmes connexes en zones tempérées. Pour plus de détails sur l'étude VERIFOR, vous pouvez aller sur le site www.verifor.org.

En rapportant les résultats du projet de recherche VERIFOR, ce livre contribue à la discipline émergeante du contrôle forestier. Il présente une douzaine d'études de cas de pays relatant les expériences nationales de vérification dans le secteur de la forêt, ainsi que huit comptes rendus de cas de vérification extra sectorielles et sept études de problèmes intersectoriels permettant de prendre certains des problèmes communs à tous les types de systèmes de vérification qui pourraient être traités par ceux qui conçoivent les systèmes de vérification des forêts. Le but est d'offrir un travail qui soit analytique, sceptique et interrogateur, tout en apportant des conseils utiles à ceux qui veulent comprendre les limites des dispositions actuelles de gestion de la forêt et mettre en place des réformes sur la gouvernance des forêts. Le livre aborde par ailleurs le souci de créer de nouvelles structures de surveillance publique minutieuse aptes à apporter l'indépendance et l'appropriation, et qui répondra aux besoins d'importants groupes intéressés nationaux et internationaux. D'une façon plus générale, l'ouvrage vise à éclairer les débats de plus en plus nombreux sur la gouvernance réelle des sortes de biens publics hybrides nationaux et mondiaux que représentent les ressources forestières. Il s'interroge sur la meilleure façon, pour les acteurs régionaux, nationaux et internationaux d'agir ensemble dans cet univers mondialisé pour la sauvegarde de la gestion des richesses naturelles qui sont à la fois essentielles au bien-être régional et très convoitées au niveau international.

L'analyse proposée dans ce livre soulève un certain nombre de questions intéressantes et déterminantes, non seulement pour une gestion adéquate du secteur forestier, mais également pour une gouvernance de qualité plus étendue dans certains Etats qui jusqu'à présent sont fracturés et instables. Parmi ces questions :

* Existe-t-il des exigences différentes pour les responsabilités publiques nationales et internationales ?

* Les niveaux de responsabilité se garantissent-ils mutuellement ?

* Qui doit être responsable envers qui ?

* Dans quelle mesure les différents programmes de sociétés étrangères, d'entreprises locales, de gouvernements donateurs et de gouvernements hôtes, d'ONG régionales et étrangères coïncident-ils ?
Comment apporter un élément d'indépendance dans la gestion des ressources forestières de telle façon qu'il soit culturellement approprié et ne « colporte pas de moralité environnementale » (pour reprendre l'expression imagée de Lipschultz et Fogel 2002, p. 135).

Ce livre essaie d'éclairer ces questions. L'affirmation sous-jacente étant que le secteur forestier est un environnement particulièrement productif dans lequel il s'agit de comprendre les défis de gouvernance qui assaillent le monde moderne, du fait qu'il rassemble et engage un large éventail d'intérêts et d'acteurs aux niveaux planétaire, international, national et régional ; étatique et non étatique ; des secteurs public, privé et de la société civile.

La conclusion générale que l'on voit apparaître progressivement est que pour être effectif dans les situations typiques des états producteurs tropicaux, le contrôle de l'exploitation forestière illégale ne peut être abordé uniquement comme étant un problème de criminalité, pas plus qu'on ne peut laisser des parties extérieures le gérer totalement. Il serait préférable de le positionner au sein d'un processus de réforme de gouvernance plus large et bien ancré.

## La structure du livre

L'ouvrage est divisé en quatre parties. La Partie A, *Introduction à la vérification*, retrace l'historique de l'évolution de la politique relative à l'exploitation forestière illégale et l'émergence de la vérification dans le secteur de la forêt. Elle examine également l'expérience plus longue de la vérification dans d'autres secteurs et identifie une série de principes généraux de vérification efficace basés sur cette expérience extra sectorielle. La Partie B, *Etudes de cas de la vérification des forêts*, se penche sur les expériences de vérification de la forêt au Brésil, au Canada (Colombie-Britannique), au Cambodge, au Cameroun, au Costa Rica, en Equateur, au Ghana, au Honduras, en Indonésie, en Malaisie, au Nicaragua et aux Philippines. La Partie C, *Analyse des questions transversales*, examine sept points généraux qui découlent de ces études. Elle porte sur les forces diverses qui peuvent aboutir à une demande publique de vérification de la légalité et des réponses à cette revendication, et les leçons que l'on peut tirer de ces expériences de bénéfice potentiel pour d'autres pays qui doivent encore se lancer dans la vérification des forêts. La Partie D, intitulée *La création de systèmes efficaces et équitables de vérification des forêts*, reprend tous ces points pour voir dans quelle mesure les principes généraux identifiés ci-dessus sont manifestes dans le secteur forestier et si leur présence ou absence s'avèreront importants pour l'objectif d'amélioration de la qualité de la gestion des forêts. Cette partie propose quelques conclusions sur les défis présentés par la vérification de la forêt et les témoignages existants sur l'efficacité des diverses initiatives politiques de vérification des forêts à ce jour. Enfin le livre se termine par une annexe dans lequel un certain nombre de stratégies politiques sont proposées pour l'amélioration des normes d'appropriation, d'indépendance et de légalité et les impacts du développement sur les systèmes de vérification des forêts.
Partie A

# Introduction à la vérification
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
## Evolution de la politique sur l'exploitation forestière illégale

### 1.1 La politique des biens publics mondiaux et de la forêt nationale

Pendant longtemps, la politique forestière a été un domaine débattu au niveau international et contesté. Ce haut niveau d'intérêt mondial a, en partie, pour origine le fait que les ressources forestières sont considérées comme des biens publics aussi bien que privés.<fnref n="1" /> Qui plus est, la dimension biens publics est à cheval entre les intérêts nationaux et internationaux. Le problème de base est que les forêts comportent un important volet biens publics mondiaux (lequel prend de plus en plus d'envergure dans les médias internationaux et les débats sur l'environnement), tout en étant gérées, sur pratiquement toute la planète, comme étant des ressources souveraines des états producteurs. Il existe un intérêt particulièrement fort pour les problèmes de déforestation et de dégradation des forêts : ces problèmes sont fortement associés aux producteurs du sud, qui sont essentiellement tropicaux, et s'avèrent très importants dans les économies en voie d'industrialisation. Dans les sociétés déjà industrialisées du nord développé (et qui deviennent de plus en plus « post-industrialisées »), la déforestation a cédé le pas au reboisement, souvent à une échelle importante. Une couverture forestière croissante est une caractéristique de la post-industrialisation, à tel point que l'on a proposé une « courbe environnementale de Kuznets » dans laquelle l'industrialisation s'accompagne d'abord d'une déforestation qui croît jusqu'à atteindre un point critique, avant que la relation ne s'inverse et que la couverture forestière augmente de façon plus régulière (Rudel 1998 ; Persson 2003).

La déforestation est un problème qui concerne donc principalement les pays du sud, même si les voix qui s'élèvent se situent essentiellement dans les pays du nord. Un conflit de programmes politiques accompagne ces changements environnementaux : conscientes de leurs besoins en matière de développement, les sociétés industrialisées et celles qui doivent encore le devenir arguent du fait qu'elles devraient pouvoir disposer d'autant de potentiel pour l'exploitation des ressources naturelles pour constituer un capital que les pays industriels au 19ᵉ siècle. Ce à quoi le nord postindustriel riposte que quelle que soit l'extravagance de ses modèles de consommation passés et présent, la poursuite de la

<footnote n="1">1 Le caractère mondial et national des biens publics forestiers trouve son origine dans les avantages de l'écosystème et du climat qu'ils apportent. Une grande partie du débat sur les forêts en tant que biens publics est liée au fait que les acteurs du secteur privé ont les mauvais mobiles pour financer leur approvisionnement et (ou) leur conservation. L'approvisionnement du marché est donc nettement inférieur au niveau socialement optimal et est un échec commercial. C'est ce qui justifie l'intervention non-marchande dans un souci d'approvisionnement ou de protection de ces biens publics forestiers. Dans la mesure où les avantages sont nationaux, la responsabilité incombe au gouvernement concerné. Dans la mesure où les bénéfices sont de niveau mondial, la responsabilité incombe à la communauté internationale.</footnote>
déforestation est un luxe que la Terre ne peut plus se permettre à l'ère d'un changement climatique menaçant.

L'intérêt écologique mondial a très bien été exprimé par les ONG du nord à la recherche d'un moyen de réaffirmer les valeurs des biens publics des forêts vierges de la Terre. Bon nombre d'ONG écologiques internationales avait espéré une convention contraignante à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUCED) de Rio de 1992, à laquelle s'est opposé le groupe des 77 pays en développement (G77), et les parties ont seulement conclu une série de principes non exécutoires sur les forêts.

A l'origine, les tentatives pour maintenir la problématique de la déforestation tropicale au programme du traité international passaient par le biais du processus intergouvernemental post-Rio. Le Panel intergouvernemental sur les forêts (PIF) a été suivi du Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF) puis, à un niveau politique plus élevé, par le Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF). Le résultat de tout ceci est bien maigre. Il n'y a eu aucun progrès dans les négociations devant aboutir à la réalisation d'un traité international exécutoire sur les forêts, et le FNUF propose à présent un accord non contraignant qui ressemble beaucoup à celui envisagé juste après la CNUCED il y a une quinzaine d'années.

Confrontés à cette impasse au niveau intergouvernemental, les bailleurs de fonds internationaux ont pris l'initiative en mains et ont cherché à améliorer la performance du secteur forestier en faisant pression directement sur les gouvernements producteurs. Dans les années 1990, l'arme de choix principale consistait à imposer des conditions sur l'aide internationale au développement, soit dans le cadre d'une plus longue liste de conditions d'aide, soit en tant que mesures spécifiques au secteur forestier. Il est couramment reconnu que ces conditionnalités n'ont donné de bons résultats dans aucun contexte (Killick 1998), notamment dans le secteur forestier (Ross 2001 ; Seymour et Dubash 2000). A un niveau général, le principal problème est que de telles conditionnalités sont appliquées par la Banque Mondiale et le Fonds monétaire international ; ces institutions bancaires ont pour vocation fondamentale d'accorder des crédits, et non de les retenir. Leur capacité à sanctionner les gouvernements enregistrant de mauvais résultats était aussi très limitée dans le temps, un fait que ces gouvernements ont vite fait de comprendre. En ce qui concerne le secteur de la forêt, force est de constater un problème supplémentaire : l'industrie forestière est souvent lucrative et bien intégrée dans les circuits des politiques nationales. Autrement dit, l'industrie forestière est souvent plus influente dans l'environnement du producteur que ne le sont les donateurs officiels. Sur les deux plans, les conditionnalités n'ont pas su garantir des avantages importants pour la gouvernance des forêts dans de nombreux contextes à haut risque.

## La certification dans le secteur privé

Au cours de la dernière décennie du vingtième siècle, la tendance a été à l'utilisation croissante des instruments du secteur privé pour essayer de mettre fin au problème de la déforestation et de mettre en place une gestion durable de la forêt, essentiellement à
travers des schémas de certification forestière. Le premier, le Conseil de soutien de la
forêt (CSF) a été mis en place en 1993 au lendemain du Sommet de la CNUCED de
Rio. Le lancement du CSF représentait le point culminant d'un processus qui était en
gestation depuis plusieurs années sous l'égide d'un groupe de négociants en bois d'œuvre
et d'ONG. A noter que le WWF jouait un rôle éminent (Nussbaum et Simula 2005,
p. 240-249).

La certification émise par le secteur privé a beau avoir des effets bénéfiques, il n'en
demeure pas moins que son impact est inégal. Elle n'a pas emporté le succès escompté
dans les régions et pays où elle est sans doute le plus nécessaire ; à savoir, les régions
tropicales où la majorité de l'exploitation forestière se produit encore dans les forêts
vierges (voir les Figures 1.1 et 1.2). Ces forêts sont d'importance capitale, non seulement
en raison de leur signification sylvicole, emblématique et de leur capacité de stockage du
carbone atmosphérique. Elles se trouvent souvent, d'autre part, dans des pays confrontés
à de graves problèmes de gouvernance publique qui touchent à la fois le secteur forestier
et l'administration publique. Certains pays sont par convention considérés comme des
Etats « à haut risque » au niveau de la gestion forestière et de la qualité générale de
la gouvernance (Contreras-Hermosilla et al. 2007). Un grand nombre de ces pays se
trouvent face à un problème sérieux : la faiblesse ou l'absence de droits fonciers sur la terre

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 1.1 Zone de forêts certifiées (millions d'hectares)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 1.2 Zone certifiée en pourcentage de la totalité de la couverture des forêts régionales</figcaption></figure>
ou la forêt des populations indigènes et d'autres groupements pauvres et marginalisés de la population. Ces insuffisances remontent souvent aux époques coloniales et l'incapacité à les résoudre reflète à la fois la complexité des problèmes sous-jacents et l'absence de volonté politique à attaquer ces problèmes qui pourraient semer la discorde et perturber la société.

Il est largement admis que la certification a très peu incité ces pays à régler leurs affaires. Les augmentations des prix du bois d'œuvre certifié ont en général été insignifiantes et ne suffisent sans doute pas pour couvrir les coûts de la certification (Fischer et al. 2005). Ces coûts, très élevés parfois, notamment dans les forêts vierges plus complexes du fait des frais élevés liés à la réalisation de contrôles de certification et les bénéfices très réduits que permettent les forêts gérées durablement. Pour une industrie qui historiquement, a toujours été insuffisamment gérée, la « production durable » implique presque toujours une réduction de l'achat de bois d'œuvre rentable. Les principaux bénéficiaires, dans de telles situations, étant des producteurs de forêts bien gérées et ne posant aucun problème, désireux de préserver leurs acheteurs et de protéger leur réputation sur le marché. Ceux qui devaient vraiment améliorer leur performance n'ont dans de très nombreux cas pas été affectés.

## 1.2 La montée de l'exploitation forestière illégale

A la fin des années 1990, la crainte que les conditionnalités d'aide et que la certification ne suffisent pas pour contrer la déforestation rapide ou pour affronter les sérieux problèmes de gouvernance forestière a engendré un intérêt accru pour le problème de l'exploitation illégale des forêts. Un des arguments, entre autres, était qu'un accent mois important sur le caractère « illégal » pourrait aider à surmonter les difficultés conceptuelles de problèmes plus larges, plus difficiles et plus intangibles telles que la « durabilité », notamment dans les milieux complexes typiques des forêts vierges. L'intérêt sous-jacent était la durabilité, mais l'approche par le biais de la légalité était, de l'avis général, la façon la plus réaliste d'atteindre cet objectif. Parallèlement et du fait que cette approche dépend finalement des demandes du consommateur et non de la volonté du producteur, on estimait que cette stratégie aurait plus de chances de réussite dans des environnements où la gouvernance est faible.

L'exploitation forestière illégale peut se définir, en gros, comme « une exploitation forestière en violation des lois nationales et internationales pertinentes ». Ces pratiques sont répandues dans de nombreuses régions forestières, en particulier (mais pas exclusivement) dans les tropiques. Mais, jusqu'à récemment, elles étaient considérées comme une préoccupation nationale et un problème que, en l'absence de convention internationale, seules les autorités nationales pouvaient traiter. Il n'en demeure pas moins qu'avec les changements dans les rapports internationaux survenus à la fin de la guerre froide, les limites politiques conventionnelles ont été largement érodées, aide au développement inclus.<fnref n="2" /> Dès la fin des années 1990, l'attention du donateur s'est tournée vers « la loi sur

<footnote n="2">² Humphreys présente ce mouvement comme révélateur d'une « fuite des autorités règlementaires du système des Nations Unies » vers un groupe plus réduit d'intérêts du nord, essentiellement (2006, p. xviii).</footnote>
l'application des règlements, la gouvernance et le commerce forestiers (FLEGT) en tant que champs d'intérêt potentiels », et « l'exploitation forestière illicite » est intervenue pour la première fois dans les débats intergouvernementaux. Au départ, les pressions visant à aborder le problème de l'exploitation illégale des forêts venaient principalement du nord postindustriel et riche. Parmi les initiatives de politique internationale importantes, on citera le Programme d'Action du G8 pour les Forêts (1998) et l'Initiative du président des Etats-Unis contre l'exploitation forestière illégale (2002). La cause a été largement défendue par la Banque Mondiale et par l'Union Européenne avec un rôle prépondérant pour le Royaume Uni.

La préoccupation internationale liée à l'exploitation illicite des forêts se concentre sur un certain nombre de problèmes. L'illégalité est considérée en partie comme une évidence tangible de la gouvernance défaillante qui assaille le secteur forestier dans de nombreux pays et se manifeste entre autres par l'indiscipline de l'industrie et par le caractère non durable de ses pratiques. Une autre question, à savoir, les coûts sociétaux élevés de l'illégalité en ce qui concerne les revenus auxquels le producteur se voit obligé de renoncer, a également été soulevée et dans certains cas (comme le Cameroun), elle a jeté la base d'un plus grand intérêt national pour l'exploitation forestière illégale pour inclure, outre les ministères sectoriels, des services importants tels que les finances et la planification nationale (voir Auzel et al. 2003). Les preuves se multiplient, mettant en évidence les effets négatifs sur les moyens de subsistance des populations pauvres qui dépendent des forêts, découlant de la vie à proximité d'une industrie non réglementée, et de la dégradation des forêts et de l'environnement qui en résultent (Samfu 2002).

La compétitivité du commerce international est aussi un facteur, et le peu d'importance de l'industrie forestière tropicale dans le marché international du bois d'œuvre contredit la situation désordonnée de l'industrie en général. En 2000 par exemple, la part de l'Europe occidentale et de l'Amérique du nord représentait 75 % de l'exportation mondiale de produits forestiers ; celle de la région en voie de développement Asie Pacifique 10 %. Les autres régions tropicales ne représentaient donc qu'un maximum de 15 % ; or, c'est la zone où les problèmes en termes d'exploitation forestière illégale sont les plus importants. La part africaine se limitait à 2 % de la valeur ajoutée et des exportations dans le secteur de la forêt en 2000 (Lebedys 2004) et il est vraisemblable que la part de ces producteurs tropicaux primaires continuera à diminuer.

Ces statistiques toutefois ne prennent pas en ligne de compte l'impact que l'illégalité peut avoir sur le comportement du commerce légal. Par exemple, une étude sur les effets sur l'industrie américaine estime que :

* 30 % du bois dur international (bois de charpente et contre plaqué) sont commercialisés illégalement ;

* Cela fait baisser les prix de 7 à 16 % au niveau mondial, et

* Les coûts d'opportunité des exportateurs aux Etats-Unis représentent, en termes de baisse des prix et d'effets négatifs sur le commerce extérieur, une valeur annuelle de 460 millions de dollars américains (Seneca Creek Assoc. 2004).
La concurrence avec le bois illégal entraîne manifestement des coûts importants pour l'industrie occidentale. A cette époque marquée par les idéologies du libre-échange (mais aussi des contrôles sévères sur la production), dans laquelle de nombreux gouvernements s'inquiètent de plus en plus de la garantie des livraisons futures de matières premières, des voix puissantes s'élèvent de plus en plus, réclamant l'élimination des négociants qui contournent les lois et vendent à des prix inférieurs à ceux du marché réglementé.

## 1.3 Les acteurs internationaux et la gouvernance forestière

La fin de la guerre froide a donné une impulsion à un mouvement d'ONG écologiques qui faisaient de plus en plus parler d'elles et qui revendiquaient une influence sur le développement de la politique, tant aux niveaux national qu'international. A cet égard, le secteur forestier a réfléchi aux changements plus importants du discours sur le développement, bon nombre desquels étaient conformes au « Consensus de Washington ». Cette série de prescriptions de politique largement adoptée met l'accent sur la libéralisation des investissements et du commerce, la privatisation des services publics et le démantèlement des mesures de protection. Les principes du Consensus de Washington, se reflétant dans un esprit de réforme plus large, prônaient des notions élargies de libéralisation et de simplification supprimant ainsi de nombreuses barrières conventionnelles entre les dispositions nationales et privées et la souveraineté nationale et internationale.

Cette libéralisation constitutionnelle s'est renforcée pendant un certain temps comme en témoignent par exemple des événements marquants comme la convention de Cotonou qui fut ratifiée en 2000 (les négociations ayant commencé en 1998) par l'Union Européenne et ses partenaires des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), qui a affirmé la valeur d'une approche large, participative, et a stipulé *entres autres*, que les acteurs non étatiques, société civile comprise, devraient être impliqués dans les politiques et stratégies de coopération et financés adéquatement pour remplir ces rôles (Article 4, ACP/CE 2000). Dans le secteur forestier, ce changement se notait dans le contexte de la voix, toujours plus forte, des acteurs non étatiques en relation avec la pratique industrielle (par exemple, les objectifs de la certification forestière) et le développement de la politique forestière de la Banque Mondiale (des mouvements tels que l'alliance Banque Mondiale/WWF). Au seuil du 21e siècle, deux courants d'activisme écologique se sont imposés dans le cadre de l'attaque contre l'illégalité. Dans certains pays (le Brésil, l'Equateur, l'Indonésie et le Canada en sont des exemples notoires), les acteurs locaux commencèrent à faire pression pour d'importantes réformes forestières. Dans d'autres Etats (le Cambodge et le Cameroun par exemple), des acteurs extérieurs ont occupé le devant de la scène. Dans les organismes de ce type, le travail d'un certain nombre d'ONG est à l'origine de l'intérêt des bailleurs de fonds ; ces ONG établies pour la plupart en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, défendent les droits environnementaux et ont entamé des recherches sur le secteur forestier et ses liens avec l'ordre politique et elles se manifestent de plus en plus sur la scène internationale. Le travail de Global Witness a été particulièrement important, notamment au Cambodge (dès 1996, bien que le contrat officiel a duré de 1999 à 2003) puis au Cameroun (dès 2000). D'autres agences comme
l'Agence de recherche sur l'environnement (ARE), qui a joué un rôle prédominant en Indonésie et Greenpeace International, qui a assumé la tâche de surveiller les forêts au niveau planétaire. Tant au Cambodge qu'au Cameroun, Global Witness a été – et c'est ce qui caractérise l'Organisation – pendant d'importantes périodes sous contrat avec l'Etat producteur, bien que financé par les donateurs dans le cadre des conditionnalités du prêt, essentiellement la Banque Mondiale et le département britannique du développement international (DFID), avec quelques contributions supplémentaires de la part d'autres donateurs bilatéraux. Ces contrats ont mis en évidence l'importance rampante de l'illégalité dans le secteur forestier des deux pays et obligea les gouvernements qui jusque-là « étaient dans le déni » à reconnaître l'étendue du problème. Les donateurs détenaient ainsi des armes puissantes leur permettant de justifier la nécessité de prendre des mesures de correction urgentes. Les contrats des ONG révélèrent aussi les faibles niveaux de performance et de compétence des agences de contrôle publiques que les ONG avaient été chargées d'évaluer et de renforcer.

L'exécution de ces contrats était plutôt « en dents de scie » comme le montreront les études de cas dans ce livre, aboutissant dans un cas (Cambodge) à la résiliation. Toutefois, on a pu ainsi dénoncer fermement l'illégalité comme un problème de gouvernance dans les pays où l'intérêt national n'avait pas été fort jusque-là, et ils ont eu un impact très fort sur le cours des réunions à haut niveau sur la l'application des règlements forestiers et la gouvernance (FLEG) organisées par la Banque et les donateurs de l'UE (en 2001) en Asie du Sud-est, puis en Afrique (2002) et plus tard en Europe et dans le Nord de l'Asie (2006).

## 1.4 Développements au niveau international

### Le plan d'action de l'UE sur la FLEGT

A peu près au même moment, et s'inspirant fortement de ces développements, la Commission Européenne (CE) a commencé à mettre au point un Plan d'action sur la l'application des règlements forestiers, la gouvernance et le commerce (FLEGT) qui obtint l'aval du Conseil de l'Europe en octobre 2003 (Commission des Communautés européennes 2003).<fnref n="3" /> Le Plan d'action a instauré une approche innovatrice de la lutte contre l'exploitation illégale des forêts ; il établit un lien entre la réforme de bonne gouvernance dans les pays producteurs et l'effet de levier exercé par le marché intérieur influent de l'UE. Parmi les principales composantes, on retiendra l'appui à la réforme de la gouvernance et un schéma d'octroi de licence pour assurer que seul le bois légal a droit d'entrée sur le territoire de l'UE. Ce dernier devait se concrétiser par le biais de partenariats bilatéraux volontaires (et contraignants) avec des Etats producteurs de bois sélectionnés.

<footnote n="3">³ Les processus régionaux FLEG étaient des arènes intergouvernementales créées pour assurer les engagements politiques pour renforcer la gouvernance des forêts ; ils étaient très encouragés par la Banque Mondiale, alors que l'initiative FLEGT est née du désir européen d'utiliser le marché potentiel considérable des Etats membres de l'UE pour influencer le comportement des producteurs de bois d'œuvre tropical. La différence majeure étant que chaque accord FLEG constituait une déclaration d'intention politique, sans mécanisme de mise en oeuvre ; la FLEGT, elle, propose ce mécanisme.</footnote>
Une caractéristique importante du Plan d'action est sa cohérence en termes de politique environnementale, mais aussi, d'objectifs de développement social. Le plan stipule que :

> « L'on s'efforcera notamment à promouvoir des solutions équitables et justes visant à régler le problème de l'exploitation illégale des forêts, des solutions sans impact négatif sur les pauvres ; à aider les pays partenaires à mettre en place des systèmes permettant de vérifier que le bois a été récolté légalement ; à promouvoir la transparence de l'information ; à renforcer des capacités au profit des gouvernements et de la société civile des pays partenaires, et à promouvoir la réforme politique. »

(Commission des communautés européennes 2003, p. 3)

Ceci a abouti à un accord sur une réglementation du Conseil de l'UE concernant « l'établissement d'un plan d'octroi de licence FLEGT pour l'importation de bois d'œuvre dans la Communauté européenne » en décembre 2005 (2173/2005). Cette réglementation est un important pas en avant, puisqu'elle a fermement déplacé les actions de gouvernance forestière du côté de la demande. Depuis, le groupe Ad Hoc de l'UE (un forum destiné aux conseillers officiels en matière de foresterie venant de pays de l'UE) s'est réuni pour mettre au point la position de négociation de l'UE. L'objectif est de créer des accords de partenariat volontaire (VPA) avec les états producteurs intéressés. Ces derniers offriront une méthode pour garantir la livraison de bois d'œuvre légal sur le marché européen et ils ouvriront la voie à l'UE afin d'aider les pays producteurs à améliorer la qualité de leur gouvernance forestière. L'UE a clairement fait savoir qu'il ne s'agit là que d'un premier pas. D'autres mesures, dont, sans doute, des « options supplémentaires » telles que la législation, pour contrôler les importations de bois et de produits récoltés illégalement dans le territoire de l'Union, pourront être envisagées en temps opportun (Brack 2006). D'autre part, plusieurs états membres modifient leurs règles d'achats pour privilégier le bois d'œuvre légal et certifié.

Bien plus qu'un engagement régional ou mondial, l'engagement de l'UE à une série d'arrangements bilatéraux (UE/Etat producteur) plutôt qu'à un accord régional ou international, a comme le stipulait la note d'information FLEGT de l'UE n° 8 (Commission Européenne 2004), été établi par crainte que toute tentative de négociation d'un accord universel entre l'UE et ses partenaires tropicaux ne pose problème avec les réglementations de l'OMC sur les barrières non tarifaires du commerce. Il se peut que cette position ait été prise par excès de prudence. Toujours est-il que l'OMC a outrepassé certaines mesures environnementales, bien que les motifs des décisions doivent être interprétés avec prudence et qu'ils ne défient pas nécessairement le principe d'application de normes aux accords bilatéraux. Dans la fameuse affaire du « thon-dauphin », par exemple, la controverse relevait sans doute davantage de la discrimination commerciale que de l'admissibilité de normes environnementales (Vogel 1995, Chapitre 4).<fnref n="4" />

<footnote n="4">⁴ Dans ce cas précis, les Etats-Unis avaient interdit l'importation de thon du Mexique, du Venezuela et de Vanuatu, invoquant le fait que les méthodes de pêche utilisées violaient l'Acte de protection de la Marine américaine sur la protection des mammifaires (1972), prenant spécifiquement en considération la mort de dauphins pêchés en même temps que le thon. Le Mexique présenta le cas à un groupe spécial de règlement des différends du GATT comme exemple du protectionisme commercial américain. Le groupe a partiellement soutenu la plainte mexicaine : non par rapport aux problèmes de conservation mais pour le motif plus restreint que les Etats-Unis avaient cherché à limiter l'importation en appliquant une méthode non-conforme aux règles du commerce tels que définies par le GATT (Vogel 1995).</footnote>
<table><caption>Tableau 1.1 Estimations du taux des exportations de bois d'œuvre de certains pays généralement considérées comme illégales (2006)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="5">Principales concessions</th><th rowspan="2">Autres permis et ailleurs</th><th rowspan="2">Autres</th></tr><tr><th>Attribution/ réattribution</th><th>Plans de gestion des forêts</th><th>Exploitation forestière illégale</th><th>Crime économique</th><th></th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil (Amazonie)</td><td>40 %</td><td>40 %</td><td>20 %</td><td>30 %</td><td>30 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Birmanie</td><td>?</td><td>?</td><td>?</td><td>?</td><td>90 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>20 %</td><td>30 %</td><td>10 %</td><td>10 %</td><td>30 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Chine</td><td>10 %</td><td>?</td><td>20 %</td><td>?</td><td>10 %</td><td>20 %</td><td></td></tr><tr><td>République du Congo</td><td>30 %</td><td>60 %</td><td>40 %</td><td>30 %</td><td>0 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Côte d'Ivoire</td><td>?</td><td>?</td><td>?</td><td>?</td><td>?</td><td>70 %</td><td></td></tr><tr><td>Guinée Equatoriale</td><td>80 %</td><td>80 %</td><td>80 %</td><td>90 %</td><td>0 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Gabon</td><td>10 %</td><td>60 %</td><td>10 %</td><td>50 %</td><td>10 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Ghana</td><td>30 %</td><td>?</td><td>20 %</td><td>30 %</td><td>30 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Indonésie – bois d'œuvre</td><td>30 %</td><td>20 %</td><td>20 %</td><td>30 %</td><td>50 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Indonésie – pâte</td><td>?</td><td>0 %</td><td>30 %</td><td>30 %</td><td>50 %</td><td>70 %</td><td></td></tr><tr><td>Malaisie</td><td>10 %</td><td>15 %</td><td>15 %</td><td>10 %</td><td>?</td><td>5 %</td><td></td></tr><tr><td>Papouasie-Nouvelle-Guinée</td><td>90 %</td><td>90 %</td><td>20 %</td><td>20 %</td><td>0 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Russie (Orientale)</td><td>?</td><td>?</td><td>10 %</td><td>20 %</td><td>40 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Russie (Occidentale)</td><td>5 %</td><td>?</td><td>10 %</td><td>15 %</td><td>5 %</td><td>-</td><td></td></tr><tr><td>Iles Salomon</td><td>50 %</td><td>?</td><td>50 %</td><td>70 %</td><td>10 %</td><td>-</td><td></td></tr></tbody></table>

Source : www.globaltimber.org.uk/IllegalTimberPercentages.doc
Une autre approche aurait été que l'UE pousse à conclure un accord mondial. De l'avis général, toutefois, il y a peu de chances qu'un règlement contraignant au niveau international soit approuvé dans la prochaine décennie. A court terme, donc, l'intérêt de l'UE se limite à des négociations au niveau national. Au départ, l'accent est mis sur les pays qui sont importants sur le marché, considérés comme à hauts risques en matière de forêt (et méritent donc une assurance de légalité), et néanmoins susceptibles de signer un APV. Le fait que les négociations se fassent entre l'état producteur et l'UE en tant que bloc, plutôt qu'entre les producteurs et les états membres individuels de l'UE, reflète la compétence de l'Union en matière de commerce dans le territoire de l'Union.<fnref n="5" />

Un résultat de la promotion de FLEGT par l'UE a été l'intérêt international pour un aspect de l'environnement de la forêt qui était déjà implicite dans le discours international, encore que ce soit d'un point de vue impressionniste ; il s'agit de la question du *risque* au niveau du pays. Depuis longtemps, le commerce international distinguait les pays riches en forêts par niveau de risque, même si le sens de ce terme ne fait l'objet d'une analyse rigoureuse que depuis peu. Des estimations des niveaux d'illégalité dans la production forestière sont en cours, bien que leurs qualités soient variées et qu'il soit difficile de les comparer ; elles ne seront donc pas toujours considérées comme fiables. Ces évaluations se doivent d'être interprétées avec une certaine précaution ; elles reposent souvent sur des chiffres largement répandus, mais pas toujours bien fondés, et elles constituent une interprétation plutôt statique de ce qui est un phénomène dynamique (voir Cerutti et Tacconi 2006). Elles démontrent toutefois que l'illégalité est perçue comme un problème important, mais non exclusif des pays à faible gouvernance et elles tendent à renforcer d'autres évaluations de gouvernance plus importantes tels que l'indice de perception de la corruption (Transparency International) et les évaluations sur la gouvernance de la Banque Mondiale (Kaufmann et al. 2003). Une série d'estimations actuelles largement reconnues est présentée au Tableau 1.1.

## Différences régionales

Le mouvement FLEGT n'a pas été accueilli partout de la même façon. Les pays d'Amérique latine notamment se sont montrés prudents, alors que le commerce du bois entre cette région du monde et l'Europe est relativement insignifiant. Le Brésil en particulier s'est montré hostile à la FLEGT, instaurant sa propre initiative régionale, l'ALFA (*Aplicação da Legislação Florestal na Amazônia*). Pour les autorités brésiliennes, la principale menace pour les forêts n'est pas nécessairement l'exploitation illégale de la forêt, mais plutôt la conversion de la terre ; il faudra dès lors d'autres mesures pour lutter contre cette forme de déforestation. Les réactions en Afrique et en Asie ont été plus positives. A la date de la rédaction de cet ouvrage, quatre pays (le Cameroun, le Ghana, l'Indonésie et la Malaisie) ont entamé des négociations officielles avec l'UE pour la conclusion d'APV ; d'autres

<footnote n="5">5 Chaque Etat membre de l'UE a toutefois compétence sur le commerce dans ses frontières. Si un vendeur de bois d'œuvre voulait vendre du bois illégal à un membre de l'UE, cette transaction relèverait de la police et des autorités environnementales nationales et non de la Commission. Cette pratique a mené certaines ONG environnementales à exercer une pression pour obtenir des actions parallèles au niveau national, pour renforcer les négociations multinationales européennes inévitablement plus lentes à fournir des résultats.</footnote>
Etats (comme la République Centrafricaine, la République du Congo et le Liberia) pourraient commencer les négociations prochainement. Dans chaque cas, un membre de l'UE assume le rôle de « mentor » (l'Allemagne pour le Cameroun, le Royaume Uni pour le Ghana, la Commission européenne pour l'Indonésie et les Pays-Bas pour la Malaisie). D'autres suivront sans doute si, comme l'espèrent et l'attendent les consommateurs, le signal fort donné par les coureurs de tête, aboutit à une baisse de la demande en bois d'œuvre légal non vérifié sur les marchés lucratifs européens ainsi qu'un prix avantageux pour le bois « légal et vérifié ». Tel est le contexte dans lequel la vérification de la légalité émerge en tant que dimension importante des processus de gouvernance des forêts.

## 1.5 En résumé

Ce chapitre a placé le souci grandissant du bois illégal dans le contexte de trois séries de relations qui se recoupent, chacune ayant ses facettes contradictoires : (i) la relation entre les biens publics mondiaux et nationaux dans un contexte juridique marqué par la souveraineté nationale ; (ii) la gouvernance du secteur forestier et le rapport entre l'exploitation des forêts et les modèles plus larges de bonne gouvernance et (iii) les formes de responsabilité publique et les rapports entre les acteurs étatiques et non étatiques et les acteurs nationaux et les agents internationaux. Plus loin dans l'ouvrage, il prépare les études et analyses des cas qui illustrent l'approche de l'illégalité dans divers contextes de producteurs ainsi que les enseignements à tirer d'une validité plus étendue.
<figure><img src="image_10.png" /></figure>
## Le contrôle forestier : une discipline émergente

### 2.1 Introduction

Ce livre explore une dimension du domaine de la politique émergente de la l'application des règlements forestiers, la gouvernance et le commerce : la vérification de la légalité. La vérification n'est qu'un pas (ou une série d'actions) dans le processus de la commercialisation du bois d'œuvre légal ; il s'agit néanmoins d'un pas capital, un pas qui englobe nombre de tensions inhérentes à l'examen qui jette un pont entre les contextes nationaux et réunit divers acteurs à travers les frontières internationales.

Pour comprendre l'importance de ce concept, il nous faut tout d'abord examiner certains points de terminologie. La terminologie représente un défi dans le domaine de la vérification des forêts ; cette nouvelle discipline développe sa terminologie au fil du temps et elle est sujette par conséquent à des malentendus. Il pourrait être utile de mettre des jalons pour guider le lecteur à travers le reste de l'ouvrage.

A un degré important, la conceptualisation sur le terrain de la vérification des forêts se trouve structurée par des considérations d'encadrement, et la terminologie émerge en réaction aux pressions qui façonnent le mouvement plutôt qu'à des règles *a priori*. Les initiatives de lutte contre l'illégalité ont pris des formes diverses dans des situations différentes. Dans certains pays (l'Equateur, les Philippines), les principaux conducteurs ont été internes et les réactions reflètent la nécessité d'une légitimité interne, réunissant de nombreuses parties prenantes locales dans un groupement de gestion collective (voir les Chapitres 10 et 14). Parallèlement, la Malaisie dispose de conducteurs forts, bien que conditionnés ces derniers temps par le besoin des gouvernements nationaux de contrôler l'industrie et de présenter au monde une image très positive. Divers systèmes ont été mis au point ici (voir Chapitre 16). Par contre, les conducteurs sont entièrement externes dans le cas de pays comme le Cameroun et le Ghana. Dans ces situations précises, la réaction nationale a été sérieusement conditionnée par des intérêts extérieurs, notamment la proposition de l'UE pour que le point central de l'APV soit un « système d'assurance de la légalité du bois d'œuvre » (TLAS) (voir Chapitres 11 et 12).

Quels qu'en soient les déclencheurs immédiats, tous ces arrangements ont en commun un élément de doute partagé sur le fonctionnement du « système normal » de contrôle forestier ainsi qu'une reconnaissance manifeste par certaines parties (leur nombre et leur diversité dépendant du contexte) du fait que des mesures exceptionnelles sont requises pour convaincre les sceptiques de la légalité de l'origine du bois d'œuvre. Les situations de ces types constituent le sujet de ce livre et les notions de *doute* et *d'additionnalité* sont des principes primordiaux.
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 2.1 Cadre stylisé de la vérification nationale et internationale et des systèmes de gouvernance des forêts typiques</figcaption></figure>
Pour poursuivre le développement de ce point, il nous faut démêler les structures typiques de la gestion forestière et leurs rapports avec les systèmes de gouvernance, lesquels sont conceptualisés dans la Figure 2.1.

## 2.2 La terminologie des autorités du secteur forestier

Nous distinguerons divers niveaux (qui se chevauchent parfois) où l'autorité est exercée dans le secteur de la forêt.

Le premier niveau est le système de gouvernance forestier : il s'agit des cadres politique et légal qui définissent la nature et l'importance des droits détenus par diverses parties prenantes et les instances qui régissent les rôles et les responsabilités de gestion des ressources forestières. Le système de gouvernance des forêts évolue au sein d'un système de gouvernance nationale qui peut être influencé, à un degré plus ou moins fort, par le fonctionnement du système de gouvernance forestier. De même que ce dernier peut être influencé par d'autres forces au sein même du système de gouvernance nationale, en dehors du secteur forestier.

Deuxième niveau est celui de l'administration forestière nationale. Il s'agit de l'institution nationale qui a légalement été mandatée pour gérer, régler, surveiller et contrôler l'utilisation et la conservation des forêts (et ceci comprend aussi le recouvrement des revenus généré par la gestion des ressources forestières). Les fonctions de la gestion forestière pourront être assumées par un ou plusieurs organisme(s), sous des appellations différentes comme ministère des forêts, autorité forestière ou service forestier. Les deux dernières instances peuvent être placées sous l'autorité directe du Ministère impliqué ou gérées par une Commission.

En troisième lieu, nous avons le système national de contrôle des forêts. Ce niveau comporte les éléments d'administration nationale faits pour assurer que les exploitants forestiers se conforment à leurs obligations contractuelles. Dans le contexte de l'application des réglementations forestières, le contrôle est une fonction déléguée par la loi à une autorité légale qui lui concède le droit d'investigation, de rapport, et au sein de sa compétence, assurer la conformité (de saisir les preuves et de sanctionner). Un système de contrôle forestier est donc imbriqué, tout au moins partiellement, dans l'administration forestière ; il comprend des dispositions nationales pour le contrôle de la gestion, de la protection, de la récolte et de l'utilisation des ressources forestières imposées par la Loi. Tout processus administratif qui inclue la « restriction et (ou) le rationnement » d'une ressource nécessitera une certaine forme de contrôle. Une administration forestière qui dispose de toute une diversité de fonctions dans les domaines de la recherche, de la formation et de l'extension, notamment, lesquelles assurent l'existence d'un système de contrôle efficace est vraisemblablement un élément important et sensible de ses responsabilités. D'autres acteurs peuvent être impliqués dans le contrôle : ce seront dans la plupart des cas la police et les autorités douanières.

Le système de vérification des forêts n'est pas un « niveau » d'opérations proprement dit ; il s'agirait plutôt d'une activité, ou d'une série d'activités pouvant intervenir à n'importe
quel niveau ou combinaison de niveaux. Un système de vérification existe et a pour vocation d'assurer la légitimité ou d'accorder une crédibilité aux systèmes de gestion de la forêt lorsqu'il existe des doutes sur leur fonctionnement. Il comprend une disposition de vérification et de validation des revendications de conformité légale (et, plus généralement, la conformité aux normes convenues), avec, à l'appui, les renseignements fournis par la surveillance, les audits, l'observation extérieure et d'autres instruments, ainsi que des procédures permettant d'évaluer cette information et de parvenir à une conclusion sur le niveau réel de conformité - en bref, une proposition de « décision de vérification ». Le besoin de contrôler la légalité implique généralement (mais pas toujours) une classe d'acteurs bien plus étendue que celle qui intervient dans le contrôle des forêts. Comme le montre la Figure 2.1, les sites où l'on entreprend des activités de vérification varient ; ils sont à cheval sur les systèmes de gouvernance nationale et forestière et sur les états producteurs et consommateurs. Le mélange exact d'activités qui inclut le « système de vérification » dans tous les contextes et leurs sites institutionnels sera spécifique à la situation et dépendra des intérêts et des pouvoirs des acteurs impliqués. Tout ceci est approfondi dans les chapitres suivants et en particulier, au Chapitre 4.

La tendance du secteur forestier d'être accusé de mauvaise gestion, voire, d'illégalité, vient d'un certain nombre de caractéristiques typiques à l'exploitation des forêts ; elles prévalent surtout (mais pas uniquement) dans les milieux tropicaux (voir l'encadré 2.1).

Comme l'illustrent les études de cas dans ce livre, les formes prises par une administration des forêts peuvent varier tout comme le peuvent les formes et l'efficacité des fonctions de contrôle et de vérification. Le public se montre assez souvent méfiant vis-à-vis du système de contrôle forestier ordinaire, qui n'est d'ailleurs pas d'avantage pris au sérieux par la politique. Aux niveaux supérieurs, les autorités ne voient pas l'intérêt d'exposer l'industrie forestière à l'examen rigoureux du public ; de leur côté, les bureaucrates aux niveaux inférieurs n'auront pas vraiment envie de mettre en danger leurs propres carrières en défiant les autorités supérieures.

Les doutes des publics extérieurs quant au « fonctionnement normal » sont sans doute liés à des points spécifiques de la séquence de la gestion forestière, ou elles seront générales et concerneront la performance générale du secteur. Quatre domaines principaux sont sujets à préoccupation :

* En premier, la valeur importante que l'on peut obtenir de l'exploitation forestière industrielle signifie que le *processus d'attribution de la concession* est souvent vulnérable. Ceci est en particulier le cas, lorsque les frontières entre l'entrepreneuriat et les partis politiques sont floues.

* Deuxième préoccupation : *l'exploitation forestière en dehors des limites de la concession*. Ce souci peut être relié au précédent, surtout lorsque la protection politique autorise les bûcherons à agir en toute impunité. Le fait que les opérations sur le site de l'exploitation s'effectuent dans des situations isolées augmente pour les bûcherons la tentation d'abattre des arbres précieux en dehors des zones autorisées ou de faire des compromis sur des normes contractuelles.
## Encadré 2.1 Pourquoi le secteur de la forêt est-il enclin à l’illégalité ?

Notons certaines explications typiques :

* L'exploitation du bois d'œuvre s'effectue généralement dans des situations isolées, loin des yeux du public, à des endroits donc où les transgressions passent souvent inaperçues.

* Les ressources en bois d'œuvre ont souvent une valeur extraordinairement élevée pour l'économie locale, de sorte que les avantages de la transgression de la loi seront supérieurs aux peines encourues.

* L'exploitation forestière est une entreprise à forte utilisation de capital ; elle a souvent lieu dans des environnements à haut risque. Ces faits augmentent les taux d'escompte appliqués par les entrepreneurs et les encouragent à continuer à faire fonctionner leurs actifs en dépit des règlements qui ordonnent le contraire.

* L'exploitation du bois d'œuvre a souvent lieu sur des terres publiques, ce qui encourage à conclure des alliances avec les politiques.

* Même lorsque l'exploitation a lieu sur des terres privées, celles-ci tendent, théoriquement, à être soumises à une réglementation sévère (c'est dans la nature des arbres en tant que ressources à long terme). Dès lors, les alliances avec ces politiques peuvent être intéressantes pour déstabiliser les contrôles publics.

* L'exploitation du bois d'œuvre est sans doute une des formes les plus lucratives d'entrepreuneriat dans les sociétés riches en forêts. Une forme qui peut être facilement liquider si nécessaire. Ces charactéristiques encouragent aussi les alliances avec la politique (les dons aux partis par exemple, qui aboutissent à des allégations de « capture » par l'industrie).

* Le prix du respect de la légalité peut être élevé.

* Les populations qui vivent dans les forêts font souvent partie des groupes les plus défavorisés et les plus marginalisés de la société (paradoxalement, vue la valeur élevée de la ressource) ; elles n'ont sans doute pas la puissance, voire, l'autorité, d'éviter les abus.

* Les pauvres n'ont que peu de choix ; l'exploitation illégale des forêts n'est qu'une des rares options pour trouver du travail et gagner un salaire.

* Il peut s'avérer difficile de « se comporter en fonction de la Loi », notamment là où les forêts et les arbres sont soumis à des juridictions qui se recoupent (par exemple, en cas de contrôles par différents niveaux de gouvernement).

* Les lois forestières peuvent sembler incohérentes par rapport aux pratiques de gestion de la terre (par exemple, lorsque les arbres font partie du cycle de la jachère ou lorsque les politiques agricoles et forestières sont entre les mains de ministères indépendants), et elles ne pourront dès lors pas être respectées dans certains domaines ; ceci risque d'encourager un mépris général de la loi sur le plan de l'utilisation du bois.

* L'exploitation illégale du bois est susceptible d'avoir des conséquences positives, à court terme du moins, comme une augmentation de la production et une réduction du prix du bois (ce qui stimule la concurrence des industries nationales et profite aux consommateurs) (Tacconi 2007).
* La partie des opérations qui implique le transport de bois bruts en grumes des chantiers d'exploitation vers les dépôts et les scieries, leur traitement sur place et leur transport vers les ports entraîne une troisième série de points vulnérables, dont la surveillance sera couverte par le terme de « contrôle de la chaîne de conservation ». La vulnérabilité est au plus haut point lorsque des grumes de différentes origines sont mélangées dans une seule scierie, surtout lorsque la scierie dispose d'un ensemble d'équipements de transformation.

* Enfin, la relation entre le secteur de la forêt et la société au sens large est souvent problématique, surtout lorsqu'il y a d'importantes différences de pouvoir entre les utilisateurs (industrie forte face aux communautés faibles par exemple) et(ou) d'importantes considérations sur les droits de populations indigènes ou les préoccupations environnementales spécifiques (captage de l'eau et pollution des cours d'eau, inondations, envasement, dégradation du sol, perte de flore charismatique, etc.). Tout ceci peut inquiéter le public et, dès lors, attirer son regard sur la performance de l'administration forestière. Cette dernière est souvent accusée de privilégier l'industrie et de traiter le système de contrôle en conséquence.

L'encadré 2.2 résume les formes typiques de l'llégalité dans le secteur de la forêt et les niveaux auxquels elles surviennent.

Le manque de fonds est quelquefois invoqué pour expliquer la mauvaise performance des autorités de contrôle gouvernementales, bien qu'il s'agisse sans doute là, dans les pays riches en forêts, davantage d'une excuse que d'une véritable motivation, car l'exploitation forestière peut en effet s'avérer très lucrative et la taxation devrait être à même de générer des revenus importants pour l'Etat. On soupçonne que les organismes de contrôle forestier sont souvent privés de fonds pour les rendre inopérables. Quels que soient les problèmes sous-jacents, le contrôle des opérations forestières est souvent un maillon faible de la chaîne de l'autorité forestière ; il contribue considérablement à la faible confiance des observateurs extérieurs (à l'intérieur, tout comme à l'extérieur de la société productrice), dans le sens qu'il s'agit d'un secteur qui n'est pas suffisamment contrôlé par le public.

Dans certaines situations, il existe d'autres moyens, en dehors de la gestion du secteur de la forêt, pour surveiller la performance des opérateurs industriels qui se sont vus accorder un accès privilégié aux ressources publiques. Ainsi, les médias ont tendance à se montrer très actifs dans des pays comme les Philippines et ils dénoncent souvent dans la presse la malhonnêteté des maires et des fonctionnaires. Soulignons toutefois que dans diverses sociétés de pays riches en forêts, la société civile n'a pas vraiment acquis ses « formes modernes » (en termes de presse, de radiodiffusion, d'ONG urbaines qui se font entendre), et les libertés démocratiques ne sont pas généralisées. Les sociétés riches en forêts ont souvent des populations habitant les forêts souvent limitées et sans pouvoir et qui de ce fait et pour d'autres raisons, peuvent bien ne pas avoir les capacités de la société civile pour s'engager auprès d'acteurs et d'agences nationaux.

On a introduit des mesures supplémentaires « pour se donner des marges de sécurité » dans ces environnements pour surveiller l'industrie forestière. Ces mesures constituent le
## Encadré 2.2 Comment l’illégalité se manifeste-t-elle dans la foresterie ?

Les symptômes typiques de pratiques illicites dans le secteur forestier incluent certains ou l'ensemble des faits suivants :

* L’illégalité dans l’octroi de concessions forestières (exemple : pots de vins pour l’obtention d’une concession) ;

* La déformation de la capacité et des propriétés de l’entreprise candidate ;

* Le non-respect des conditions contractuelles dans le cadre du développement de l’infrastructure associée (la construction d’une scierie, par exemple) ;

* Le non-respect des droits des communautés indigènes (exemples : droit à la résidence, à la chasse ou à la récolte d'autres produits forestiers que le bois ; droit de commencer une culture itinérante) dans les domaines de la concession ;

* L’exploitation du bois hors des limites des zones spécifiées dans les contrats ;

* La mauvaise identification d’espèces (en général des espèces de grande valeur enregistrées comme étant des variétés de faible valeur) ;

* Le non-respect des conditions des plans de gestion forestière et les cahiers des charges (relatifs, par exemple, aux nombres et aux circonférences des spécimens supprimés) ainsi que les exigences relatives à la consultation du public et au respect des besoins locaux ;

* Le non-paiement des droits et des taxes dus ;

* Le bouleversement des intentions de la loi et des cadres réglementaires par le biais de pratiques comme l'abus de l'évaluation des prix des permis de récupération et de transfert ;

* La non-conformité aux normes relatives aux problèmes sociaux et aux questions d'infrastructure (concernant par ex. la qualité des routes, des ponts ou des cliniques construits) ;

* Le non-respect des normes ou des prescriptions environnementales (en matière de pollution, par exemple) ;

* Le non-respect des normes de travail nationales ou industrielles ;

* La corruption de fonctionnaires ou d'autres individus dans le but d'ignorer les points ci-dessus ; et

* L'utilisation de bois bruts de grumes illégaux dans les activités de transformation.

principal sujet de ce livre. Les « systèmes de contrôle des forêts » de routine visent bien sûr (tout comme d'autres éléments de l'administration forestière) à servir les objectifs de vérification, même s'ils n'y répondent pas toujours. L'intérêt actuel de la vérification de la légalité découle de la fréquence de cet échec. Cela implique un niveau de formalisation différent du contrôle routinier en tant que domaine fonctionnel de la gestion de la forêt et l'on peut, généralement le considérer comme complémentaire en termes institutionnels. Ce que de telles mesures supplémentaires impliquent dépendra en grande partie du contexte spécifique. Elles peuvent entraîner des activités par les organismes
de surveillance agissant au nom de l'Etat ou encore, des tentatives plus systématiques d'établir une légitimité et une confiance dans les travaux de l'administration forestière qui fait participer diverses instances au sein du secteur forestier tout comme à l'extérieur, ou un hybride des deux. Elles peuvent impliquer des missions routinières de surveillance par des catégories spécifiques de personnel, des audits périodiques visant à vérifier le bon fonctionnement des systèmes ou des interventions ponctuelles dont l'objectif sera une évaluation de l'efficacité des contrôles de routine par des observateurs extérieurs, des équipes de spécialistes, ou des groupes de pairs. Dans chaque cas, la caractéristique essentielle est le fait qu'il existe un élément de doute important quant au fonctionnement des structures et systèmes normaux, et la reconnaissance, par des acteurs importants, de la nécessité de prendre des mesures supplémentaires et exceptionnelles pour appréhender ce doute.

## 2.3 La vérification et sa terminologie

Les mesures correctives à adopter dépendent beaucoup du contexte et des intérêts des principaux acteurs. Ces facteurs sont définis plus loin (voir Chapitres 4 et 25). La caractérisation des fonctions de façon adéquate et sans équivoque présente certaines difficultés d'ordre terminologique. Un des problèmes étant qu'il n'existe aucune instance dans le secteur forestier où la conformité légale doit être confirmée par le bais d'une « décision de vérification » et par l'émission d'un « certificat de vérification ». Il existe toutefois un système de vérification exécutable (ou ce système a en tout cas existé pendant un certain temps) dans des situations diverses ; ce système toutefois n'a (ou n'avait) pas le degré de formalisation requis par une telle « décision » de vérification.

La théorie que les systèmes de vérification pourraient fonctionner indépendamment des conditions de la décision de vérification est basée sur la notion selon laquelle la vérification finit par aboutir à la légitimité. La « légitimité », dans le sens d'une garantie que le contrôle et les autres fonctions qui font l'objet d'un examen minutieux fonctionnement en fait de façon satisfaisante, ou, du moins, de façon assez satisfaisante pour rassurer leurs détracteurs. Plusieurs cas passés en revue dans la Partie B soulignent cette revendication. Le Costa Rica, l'Equateur, les Philippines et peut-être le Cameroun et la Malaisie en sont des illustrations. Comme le montrera le bilan, au Chapitre 3, de certains systèmes de vérification extra sectoriels pour la plupart liés à des traités et des conventions internationaux, cette incertitude terminologique et fonctionnelle est typique du secteur forestier et provient de l'absence d'un accord général et contraignant à l'échelle internationale, voire mondiale. Il s'agit d'une incertitude que l'on pourra résoudre progressivement au fur et à mesure que les systèmes de vérification apparaissent et se renforcent.

Certains cas de très grande envergure ont impliqué des agences extérieures opérant en tant qu'examinateurs indépendants des services nationaux de contrôle et des industries forestières. Toute une terminologie a été utilisée pour caractériser ce rôle, « observateurs indépendants » et « contrôleurs indépendants des forêts » (CIF) étant les deux dénominations les plus courantes. Une première étude des membres de l'équipe de VERIFOR avait
fait la distinction entre « contrôle forestier indépendant » et « contrôle extérieur », la distinction étant fondée sur la mesure dans laquelle l'agence en question avait passé un contrat avec l'autorité nationale (Brown et al. 2004). Cette distinction peut être illustrée par les travaux de surveillance des forêts de deux ONG internationales consacrées aux droits environnementaux. Dès lors, on peut considérer Global Witness comme étant un contrôleur indépendant au Cambodge (engagé en tant qu'observateur « officiel » travaillant sous contrat pour le Gouvernement royal du Cambodge, quoique financé par un bailleur de fonds), alors que l'Agence de recherche sur l'environnement (ARE) fait fonction de contrôleur extérieur en Indonésie (agissant sans rôle officiel dans le pays, bien qu'étant, elle aussi, financée par un bailleur de fonds).

En dépit de cet usage, toutefois, le terme d'« observateur indépendant » est sans doute une description plus appropriée que « contrôleur indépendant » dans les exemples où Global Witness a été actif (Cambodge, Cameroun et Honduras) ; peut-être pourra-t-on le retenir comme label pour les opérations spéciales de ce type. Le « contrôle » implique une routine, une permanence et des activités entreprises essentiellement par les cadres (voir par ex. Casley et Kumar 1987). A noter que le contrôle est mené à l'interne et systématiquement par tout le personnel de terrain à des fins de gestion interne. Il est limité à l'estimation des activités de routine et ne dépend pas de connaissances spécialisées, de comparaisons extérieures ou de jugements de valeurs. Ceci, par opposition à « l'évaluation », qui sera souvent moins fréquente et conçue pour faire des comparaisons lorsque les délais sont longs et les influences extérieures diverses ; l'attribution de la causalité est une opération complexe et il faut faire des jugements de valeur. L'évaluation incarne ce sens de causalité multiple et la complexité du processus d'évaluation.

Le terme d'« auditeur indépendant » sert parfois à caractériser le travail des observateurs indépendants. L'« audit », toutefois, tend à impliquer une évaluation non continue de la performance. Par ailleurs, les audits sont souvent davantage orientés vers les systèmes plutôt que vers la performance et cherchent à vérifier que les systèmes appropriés sont mis en place et qu'ils fonctionnent plus ou moins convenablement, plutôt que d'analyser des activités ou des violations spécifiques. Dans la littérature financière, d'où vient une grande partie de la terminologie de l'audit, ces vérifications sont divisées en deux catégories principales en fonction du but recherché, les audits internes servant à l'organisation mandatrice, ou « objet de l'audit » et les audits extérieurs pour les objectifs des parties extérieures à l'objet de l'audit (en exemple, les dispositions légales d'une loi nationale sur les sociétés).

Ces genres d'examens rigoureux impliquant les contrôles des droits environnementaux ne sont sans doute pas des types de contrôle ou d'audit. Il s'agirait plutôt d'examens à buts plus précis concernant les capacités des agences de contrôle nationales, avant de plaider (si nécessaire) pour leur réforme. Dans l'exemple de Global Witness, cette dernière démarque impliquait l'annonce des résultats sur le propre site Internet de l'Organisation, où ils étaient repris et utilisés par son équipe d'avocats. Comme le constate van Midwoud, la force acquise par le contrôleur sur l'état producteur dans les situations où il travaille apparemment sur mandat de l'état producteur, alors qu'il
fait partie en fait d'une série de conditionnalités du bailleur de fonds, signifiait, pour
de nombreux observateurs, qu'il s'approchait désagréablement de la surveillance et du
contrôle d'un partenariat gouvernemental bilatéral (2006, p. 8). Tout ceci était extérieur
à une routine de surveillance ordinaire (même si l'ONG a également commenté cette
routine). Mieux vaudrait réserver le label « observateur indépendant » pour de telles
dispositions exceptionnelles et garder le terme de « surveillance » pour les activités plus
courantes entreprises par l'unité de contrôle interne ; le terme « audit » désignera dès
lors les évaluations périodiques à cycle beaucoup plus long, généralement, avec une plus
grande inclination à évaluer les fonctions des systèmes de façon identique aux « audits
financiers » ou à l'accréditation ISO. Cependant, cette distinction n'est pas courante dans
la littérature de la politique, comme en témoignent les sections suivantes.

## 2.4 La vérification, comparée à la certification

Le dernier champ d'ambiguïté terminologique potentielle à considérer afin de pouvoir préparer les arguments qui suivront concerne la différence entre la vérification et la certification. On a noté au Chapitre 1 que la multiplication de la certification dans le secteur privé avait précédé l'intérêt pour la vérification et que les restrictions de la certification aident à expliquer l'intérêt croissant pour la vérification lié, notamment, à la réforme de la gouvernance. La certification prospère surtout là où les problèmes de gouvernance ont déjà été réglés, mais elle ne s'est pas avéré un instrument très fort pour les résoudre elle-même.

La vérification, dans ce livre, renvoie aux activités entreprises par toute une diversité d'agences (secteur public, ONG et secteur privé, souvent ensemble) au nom de l'Etat et dans le but de vérifier et d'évaluer les processus officiels d'utilisation et d'évaluation des ressources. Elle possède un certain nombre de caractéristiques communes avec la certification forestière, notamment le fait qu'elle peut impliquer une vérification par une tierce partie et qu'elle représente une tentative de relier la gouvernance forestière à des normes environnementales ou à d'autres normes. Néanmoins, elle diffère de plusieurs façons de la certification (voir Tableau 2.1).

Le Chapitre 22 se penche davantage sur le contraste entre la certification et la vérification et évalue jusqu'à quel point les deux processus peuvent se rapprocher utilement.

## 2.5 Les propositions de l'UE pour les Accords de partenariat volontaire

Les Accords de partenariat volontaire (APV) constituent une importante stimulation en faveur d'une pratique de vérification, chose qu'ils promeuvent aussi avec force. Ils font l'objet de négociations entre l'UE et un certain nombre de pays producteurs. Cette nouvelle évolution sera vraisemblablement une importante innovation dans le cadre des partenariats internationaux. Bien qu'aucun APV n'ait encore été conclu, un élément de « CIF » sera sans doute revendiqué par l'UE. Dans sa Note d'information n° 7 sur la
<table><caption>Tableau 2.1 La certification, comparée à la vérification</caption><thead><tr><td>Attribut</td><td>Certification</td><td>Vérification</td></tr></thead><tbody><tr><td>Mandat</td><td>Procédure volontaire initiée par l'industrie.</td><td>Services entrepris au nom de l'Etat pour instaurer une surveillance de l'industrie obligatoire, instituée par la loi.</td></tr><tr><td>Instigateur</td><td>Plan du Conseil de soutien de la forêt (FSC) qui fut lancé par un groupe de particuliers, d'ONG et de détaillants en bois redoutant d'éventuelles interdictions du bois d'œuvre tropical. Forte autorité des ONG au niveau international. Autres plans menés par des ONG et (ou) par l'industrie.</td><td>Lancée par l'Etat (et dans certains cas, par les bailleurs de fonds) pour garantir la légalité et certifier la gouvernance adéquate sur le territoire national. Forte présence du bailleur de fonds officiel au niveau international.</td></tr><tr><td>Objectif actuel</td><td>La gestion durable des forêts sous condition de gouvernance adéquate.</td><td>Conformité légale en cas de mauvaise gouvernance.</td></tr><tr><td>Orientation des systèmes ou de la performance</td><td>Peut varier, bien que disposant souvent d'une forte dimension d'audit.</td><td>Liée aux systèmes, aux opérateurs et aux expéditions.</td></tr><tr><td>Additionnalité</td><td>S'ajoute aux exigences du gouvernement.</td><td>Vise à assurer que certaines conditions légales sont satisfaites par le gouvernement.</td></tr><tr><td>Coûts</td><td>Les coûts sont supportés par le secteur (bien que les industriels reçoivent souvent, dans la pratique, des subventions des bailleurs de fonds et des ONG)</td><td>Bien que pouvant varier, on peut anticiper que les coûts peuvent aussi être en partie supportés par l'Etat ; les subventions par des acteurs internationaux et des bailleurs de fonds bilatéraux seront aussi justifiées lorsqu'il s'agit de biens publics internationaux.</td></tr><tr><td>Marque</td><td>Son but, essentiellement commercial, est d'obtenir un label vert ou d'aller dans ce sens.</td><td>En théorie du moins, il n'a pas la fonction de marque (bien qu'il puisse en fin de compte en offrir une).</td></tr><tr><td>Couverture géographique</td><td>Environ 96 % des forêts certifiées sont tempérées (Poku-Marboah et al. 2003), avec un fort pourcentage de plantations forestières.</td><td>Les systèmes qui fonctionnent sont très limités.</td></tr></tbody></table>

FLEGT (Commission Européenne 2007), l'Union Européenne préconise un « système d'assurance de légalité du bois » comportant les cinq éléments suivants :

1. Une définition du bois d'œuvre produit légalement décrivant les lois à respecter pour qu'un permis soit accordé et que les vérifications requises pour déterminer la conformité soient effectuées ;
2. Un système de traçage du bois d'œuvre, depuis les opérations en forêt jusqu'à l'exportation, système qui exclue de la chaîne d'approvisionnement le bois d'origine inconnue ou illégale ;

3. Un système de vérification de la conformité comportant tous les éléments de la définition de la légalité et le contrôle de la chaîne d'approvisionnement ;

4. L'autorisation d'exporter des produits de bois d'œuvre, sur un marché approuvé ou sur la base d'une expédition individuelle ; et,

5. Une surveillance indépendante pour garantir, à toutes les parties intéressées, que le système fonctionne comme prévu et qu'il garde sa crédibilité.

Ce cinquième élément qu'est la « surveillance indépendante » pourrait s'avérer différent du CIF entrepris récemment par les contrôleurs environnementaux (décrit ci-dessus en tant qu'« observation indépendante »). Bien qu'il faille déterminer la nature exacte de cette surveillance indépendante au cas par cas, elle sera sans doute beaucoup plus routinière que ne l'est le type de travail d'investigation observé ci-dessus. Le genre de « CIF d'investigation » entrepris par les contrôleurs des droits de l'environnement dans des pays tels que le Cambodge, le Cameroun, Honduras et l'Indonésie revêtait un caractère fondamentalement sceptique, à tel point que les organisations ont répondu en s'attendant à y trouver des problèmes, insistant dans leurs rapports sur de possibles solutions. Les types de CIF commandés dans le cadre des APV auront sans doute un style moins ambitieux et mettront l'accent sur le côté positif. Cela ne signifie pas nécessairement que s'émousse l'aspect critique de la surveillance, mais que l'accent sera davantage mis, sans doute, sur la maîtrise et la gestion des mauvaises nouvelles et sur la mise en place rapide de mesures de redressement pour conserver la confiance dans le secteur, plutôt que sur la dénonciation de systèmes qui fonctionnent mal et de divulguer leurs bases politiques (ce qui est peut-être la méthode privilégiée de certaines ONG de droits environnementaux). Il est possible, aussi, que les gouvernements producteurs imposent certaines conditions pour limiter l'utilisation des données que les agents de surveillance ont découvertes et dont ils pourraient se servir. Dans ce sens, la « surveillance indépendante » se révélera être une bonne méthode pour décrire le type d'activités dans le cadre des APV, et le distinguer du travail de détective international (l'« observation indépendante ») effectuée par des ONG de droits environnementaux.

Un autre aspect des systèmes de vérification de l'UE liés à l'APV, et dont on ne peut pas encore parler avec autorité, concerne la question des systèmes de vérification de l'opérateur, ou des systèmes de vérification basés sur l'expédition. Les systèmes de vérification mis en place à ce jour se concentrent largement sur l'évaluation directe de l'expédition, soit de l'autre côté de la frontière, soit dans des régions sujettes aux problèmes. Pour être sûr de la réussite des systèmes d'assurance de la légalité du type APV, il devra y avoir un effort important dans le sens de l'accréditation de l'opérateur, soutenue par un CIF périodique. Cela s'explique par la forte vocation commerciale des accords en question en contraste avec la tendance plus environnementale de diverses dispositions d'observation existantes. L'accréditation de l'opérateur est plus favorable aux besoins quotidiens du commerce qu'une approche qui repose davantage sur l'expédition. Le paradoxe étant
que les gouvernements producteurs se verront probablement obligés de passer par la vérification en raison de l'importance du commerce international pour leurs industries forestières ; mais cette vérification risquerait également de compromettre ce commerce du fait qu'elle augmente considérablement les risques d'examen rigoureux de la performance de l'industrie. La licence accordée à l'opérateur est sans doute l'option privilégiée des gouvernements producteurs : en effet, elle sera moins encline à mettre en danger les transactions, et aussi, moins coûteuse en termes de finances et de gestion. Les opérateurs seraient autorisés à exporter le bois d'œuvre puis soumis à des vérifications régulières de leurs systèmes de contrôle et ce, afin de préserver leur statut d'opérateur agréé. Les contrôles en question pourraient impliquer une chaîne complète de contrôles de la conservation « de la forêt à l'exportation » (comme le font actuellement les entreprises finlandaises qui opèrent en Russie) ou, autrement, des contrôles de la production en amont dans le cadre d'un système national de traçage et des contrôles d'exportation distincts au niveau de l'opérateur individuel. De quelle façon que ce soit, l'arrangement perturbera moins les modèles ordinaires de commerce que les contrôles systématiques des expéditions et fonctionnera de telle sorte qu'il ressemblera aux systèmes de certification tels qu'ils fonctionnent actuellement. Les sceptiques, toutefois, répliqueront que l'autorisation de l'opérateur est plus sensible à l'influence politique et particulièrement suspecte dans les conditions de gouvernance faible, là où la vérification s'avère des plus urgentes.

## 2.6 En résumé

Le nouvel accent mis sur la légalité du bois d'œuvre vendu au niveau international en tant que mesure agissant sur la demande reconnaît à la fois le potentiel des marchés de consommateurs à influencer le comportement industriel et l'échec de nombreuses tentatives antérieures du côté de l'offre de réformer la gouvernance forestière. Les connaissances permettant de développer des systèmes de vérification du bois légal sont toujours en processus de développement, mais sont d'ores et déjà disponibles auprès d'une variété de sources, chacune de ces dernières donnant lieu à une terminologie distincte. Aucune d'elles n'est capable de fournir à elle seule un mécanisme d'assurance de légalité qui fonctionne ; en groupe, toutefois, elles permettent de mettre en place les fondements.

Récapitulons : il existe cinq sources d'apprentissage essentielles. Les premières connaissances proviennent de divers systèmes de gestion et de surveillance des forêts qui ont déjà été mis en place dans les pays producteurs du monde entier ; bien qu'ils ne soient pas tous très efficaces, ils sont intéressants et instructifs. Le second groupe de connaissances provient de l'expérience des contrôleurs des droits environnementaux (« observateurs indépendants »), tels que Global Witness et l'Agence de recherche sur l'environnement (ARE). Le troisième volet représente une décennie au moins d'expérience en certification de la forêt. De nombreux obstacles auxquels s'est vu confronter le mouvement de la certification (l'instauration d'autorités de gouvernance, l'interprétation de la conformité avec, dans de nombreux cas, des lois nationales fort complexes et diverses, la sélection de normes de légalité qui abordent les problèmes sociaux tout aussi bien que les contraintes industrielles, mettant en œuvre des systèmes de traçage du bois, s'occupant de conflits
d'intérêts et la politique concernant les revendications basées sur les taux) sont très similaires à ceux auxquels la vérification fait face à présent. Le quatrième volet provient des *processus internationaux* qui se développent autour du thème de la vérification, notamment les APV de l'UE. Nous passerons en revue tous ces faits dans la Partie B.

Le dernier groupe, enfin, est celui de *l'expérience extra sectorielle*. Hors du secteur forestier il existe plusieurs modèles et approches didactiques. Tous n'ont pas été fructueux et ils ne se transfèrent pas aisément hors de leur cadre d'origine. Ils montrent bien cependant l'importance d'une conception claire des « fonctions régaliennes » que l'Etat doit conserver (règlement, jugement, sanction), et les activités susceptibles d'être externalisées. Ils mettent aussi l'accent sur l'importance d'une plateforme d'engagement public solide comme moyen pour assurer la force et le sens de la propriété qui seront requis dans le cas où ils devront se maintenir dans des environnements politiques très mouvementés. Ils ont tous en commun l'implication de tout un éventail de parties prenantes dans les décisions de vérification, et la crédibilité entre l'Etat, l'industrie et la société civile qui résulte des contrôles et des évaluations. Nous allons nous consacrer à présent à ces expériences extra sectorielles.
# Chapitre 3

## Leçons à tirer de l'expérience extra-sectorielle

### 3.1 La gamme d'expériences de vérification

Ce chapitre prépare le terrain pour un examen détaillé des études de cas du secteur forestier en passant en revue les expériences extra sectorielles des activités de vérification, afin d'identifier certains principes susceptibles d'avoir des applications intersectorielles.

L'idée de vérifier les activités de l'exploitation forestière remonte sans doute très loin dans l'histoire du commerce du bois d'œuvre ; il n'en demeure pas moins que la vérification du secteur de la forêt est un effort relativement récent dans un sens plus conceptualisé et officiel, lorsqu'on la considère comme étant un sujet qui mérite un intérêt sérieux, tant à l'échelle nationale que sur le plan international. Même les systèmes les plus établis de vérification du bois tropical ont moins de dix ans. Aucun, toutefois, ne peut être décrit comme pleinement établi et adulte, tous souffrent encore de défis périodiques qui menacent leur viabilité. Ces expériences représentent une épreuve d'apprentissage utile, bien qu'il faille faire preuve de prudence si l'on veut dériver des principes généraux d'action de systèmes encore en formation.

Il n'en demeure pas moins que la vérification hors du secteur forestier est bien mieux établie et largement étudiée, notamment dans les zones d'activité où la communauté internationale est bien implantée et où elle a le mandat d'interférer dans les affaires des états souverains. Ces exemples offrent des opportunités considérables de tirer des enseignements et de les partager. Ce chapitre vise à tirer certaines de ces leçons. Certains accords de référence : la Convention sur le commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction (CITES) ; le Traité d'interdiction des essais nucléaires (TIEN) ainsi que d'autres traités sur le contrôle des armements ; le Processus Kimberley pour les diamants ; le Protocole de Montréal de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d' ozone ; et le Protocole de Kyoto pour la convention cadre des Nations Unies sur le changements climatique (CCNUCC). Parmi d'autres accords importants plus localisés, on citera le travail des ombudsmans dans divers parlements nationaux, les agences de normalisation des produits alimentaires en Europe de l'ouest et les contrôleurs électoraux internationaux à divers endroits. La littérature concernant ces accords étant spécifique aux situations, on est obligé de chercher les similitudes au niveau des caractéristiques analytiques, plutôt que dans les règles courantes.

Les divers systèmes de vérification ont des objectifs différents et souvent multiples dont un ou plusieurs ci-dessous :

* Appuyer l'application de la loi et la « bonne gouvernance » ;
* Instaurer la confiance du marché ;

* Maintien de l'ordre à l'échelle international, contrôles de l'environnement et protection publique ;

* Garantie d'efficacité et de rapport coûts/avantages ;

* Fonctions judiciaires et quasi judiciaires (exemples : l'ombudsman et le rapport judiciaire).

Ces objectifs peuvent être à la fois imbriqués et s'appuyer mutuellement. La conformité au traité international d'interdiction peut donc avoir pour objectif immédiat d'assurer la conformité des parties internationales, étant bien entendu que le but principal est d'assurer le maintien des normes de santé et de sécurité. Ce dernier aide à faire le lien entre les préoccupations nationales et internationales et il assure l'approvisionnement public à large échelle. Dans d'autres cas, les buts sont parfois plus complexes. Exemple : les régulateurs du service public détiennent d'importantes fonctions de vérification liées au caractère non commercial des services impliqués. Le caractère des services offerts et des économies d'échelle dans leur apport signifie que les services publics tels que l'eau, l'énergie et le transport ne peuvent être commercialisés sur une base entièrement compétitive ; dès lors, les régulateurs du service public assument un rôle important, qui est d'assurer non seulement que les services seront livrés comme promis, mais aussi, que le prix et la qualité se trouvent également sous les genres de pression qui seraient autrement garantis par la concurrence du marché. En contraste nous avons le travail des ombudsmans qui est largement impliqué dans le processus judiciaire : les médiateurs vérifient que les procédures convenues sont bien respectées et que ces mêmes procédures servent bien les objectifs visés. Les principaux buts de la vérification du bois d'œuvre comportent trois points au moins de la liste ci-dessus : l'instauration de la confiance du marché, la mise sur pied de contrôles de l'environnement et la promotion d'une bonne gouvernance. La diversité des buts fait une allusion aux défis à venir.

Les instruments de vérification sont d'une grande diversité, dépendant du caractère du produit pris en considération, de la nature des parties de l'accord et des conditions de l'accord qui en régit l'utilisation. Le caractère du produit affecte aussi sa vérifiabilité, dans les sens de sa *possibilité de contrôle* (c.-à-d. la facilité d'observation de l'activité ou de la substance) et la *possibilité d'évaluation* (la capacité de comparer la performance observée à un standard) (Greene 1994, p. 4). La vérification des émissions de carbone exige donc des aptitudes et des jugements différents de ceux qui s'avèrent nécessaires à la vérification de diamants commercialisés ; ces deux sont aussi fondamentalement différents en termes de possibilités de contrôle et d'évaluation du commerce du bois d'œuvre.

Les mécanismes de vérification doivent correspondre à leurs objectifs, lesquels reflèteront les intérêts sous-jacents des parties impliquées. Si la nécessité de vérification provient d'une demande de l'industrie, il faudra alors que le mécanisme en soit acceptable ; il en est de même là où les forces motrices viennent de la société civile. Dans le cas où la demande provient du public tout en étant liée au processus démocratique (comme pour les médiateurs), les objectifs devront alors appuyer ce processus et non le miner sous peine de perdre la crédibilité d'un groupe important. Dans le cas du bois d'œuvre, il s'avère
que la demande provient essentiellement de bailleurs de fonds et de groupes de la société civile (plus particulièrement mais pas uniquement dans les nations consommatrices).

Le Tableau 3.1 met en relief un échantillon d'expériences extra sectorielles qui ont été passées en revue pour cette étude ; il les compare à l'industrie du bois d'œuvre sous l'angle de la facilité et des coûts de vérification.

## 3.2 La vérification dans les conventions et les traités internationaux

Le Chapitre 2 a établi que les notions de doute et de scepticisme jouent un rôle central dans la notion de vérification, et qu'un sens d'additionnalité est implicite dans le concept. Cette additionnalité est liée aux procédures à appliquer et aux publics dont elles servent les intérêts. Cela lui donne plus de sens et de valeur au-delà des mécanismes conventionnels de contrôle forestier, dont les objectifs se limitent aux besoins d'une seule partie (en l'occurrence, le gouvernement hôte). L'approche à partir de la théorie de la vérification du traité institutionnalise considérablement ces éléments d'incertitude et d'additionnalité comme le suggère la définition ci-dessous (reprise d'un ouvrage sur le désarmement et la limitation des armes) :

> « La vérification est un processus qui couvre toute les mesures visant à permettre aux parties de conclure un accord afin d'établir que le comportement des autres parties n'est pas incompatible avec les obligations qu'ils assument dans le cadre de cette convention. »

(Sur 1991, p. 13)

L'accord en question peut être multilatéral, régional ou bilatéral ; il sera lié à des évaluations de conformité plus généralisées comportant des standards (par exemple, la loi et le processus légal, comme dans le cas des ombudsmans parlementaires). Une grande partie du débat concerne les accords multilatéraux, même si les principes analytiques s'appliquent plus généralement.

Cette définition a un certain nombre de caractéristiques en commun avec d'autres qui sont standards sur le terrain (voir par ex. Greene 1994). Vue sous cet angle, la vérification doit être considérée comme :

* Un processus d'investigation et de validation ; et

* Un processus large et à plusieurs couches.

La théorie de la vérification vue dans le contexte d'un traité se concentrera sur la dimension du processus et sur la vérification en tant que mécanisme complexe plutôt que sur un acte d'inspection technique.

Pourquoi faut-il qu'il y ait cette complexité ? La réponse se trouve dans le fait qu'il existe, pour de nombreux traités et accords, un certain nombre d'éléments dans les situations de production, et les contextes politiques de leur opération qui provoquent des intérêts
<table><caption>Tableau 3.1 Comparaison de certaines expériences extra sectorielles avec la vérification et la situation concernant la vérification du commerce du bois d'œuvre</caption><thead><tr><th>Paramètres</th><th>Processus de Kimberley</th><th>Contrôle des matières fissiles</th><th>CITES</th><th>CCNUCC/ Protocole de Kyoto</th><th>Normes alimentaires/ Transformation de la viande</th><th>Bois tropical</th></tr></thead><tbody><tr><td>Matière première en cours de contrôle</td><td>Diamants bruts : valeur sentimentale</td><td>Dangereux : petites quantités en circulation</td><td>Matières premières très diverses</td><td>6 gaz à effets de serre (GES)</td><td>Diverses, avec différents degrés de traitement</td><td>Divers, primaire et secondaire</td></tr><tr><td>Structure de l'industrie (d'approvisionnement)</td><td>Très centralisée ; nombre limité d'acteurs importants</td><td>Chevauchement entre les utilisations pacifiques et non-pacifiques</td><td>Très diverse ; parfois difficile à contrôler</td><td>Profile large, mais relativement peu de pollueurs importants</td><td>Diverse</td><td>très diverse ; décentralisée</td></tr><tr><td>Structure de la demande du marché</td><td>Limitée ; essentiellement dans le nord postindustriel</td><td>Très centralisée</td><td>Diverse, pour ce qui est des clients et des utilisations</td><td>Atténuation Les marchés sont concentrés dans le nord</td><td>centralisation de l'approvisionnement de détail favorise la traçabilité</td><td>Très diverse ; régional et international</td></tr><tr><td>Capacité de mobilisation internationale</td><td>Elevée ; facteur d'image de marque de l'industrie ; préoccupations humanitaires</td><td>Elevée : aspects de sécurité nationale et de santé/ sécurité</td><td>Variable ; élevée pour les charismatiques</td><td>Intérêt public élevé, bien qu'il s'agisse d'un problème indépendant</td><td>Elevée : problèmes de santé dont l'impact se ressent directement sur les clients</td><td>Haut intérêt public dans le nord postindustriel (variable dans le sud)</td></tr><tr><td>Facilité de contrôle</td><td>Grande</td><td>Grande</td><td>Variable</td><td>Facile pour le CO2, pas pour les autres GES</td><td>Grande</td><td>Variable</td></tr><tr><td>Rentabilité de la vérification</td><td>Elevée</td><td>Elevée pour les grandes quantités ; plus problématique pour les petites doses</td><td>Dépend beaucoup de la matière première</td><td>Basse pour les non-CO2 (peu de mandataires)</td><td>Relativement élevée</td><td>Probablement élevée et pas de prix avantageux</td></tr></tbody></table>
en conflit et requièrent une approche complexe. Les principaux domaines de dispute apparaissant généralement dans la mise en œuvre de tels traités ne sont pas liés aux propositions techniques dont la validité pourra être établie « objectivement » ; ils ont davantage rapport aux conflits d'intérêt entre les parties et ils se régleront uniquement par le biais de négociations et de compromis.

La complexité des systèmes de vérification a tendance à être une fonction d'un certain nombre d'influences dont certaines sont liées entre elles, notamment :

* Le nombre de protagonistes ayant un intérêt dans l'accord, et par conséquent, la catégorie d'autorités requises pour communiquer un avis avant de parvenir à une décision de vérification ;

* La variété des intérêts des acteurs et leurs pouvoirs relatifs ;

* Le niveau de confiance mutuel des protagonistes ;

* La mesure dans laquelle la décision de vérification peut être caractérisé en termes absolus ou relatifs ; par exemple, la mesure dans laquelle les décisions sont basées sur des considérations légales et une interprétation stricte de textes légaux ou de points plus subjectifs avec un degré plus élevé d'incertitude, et

* Les limites de tolérance dans le système de diagnostic (c.-à-d. la précision de la vérification des faits du cas).

Dans chacun des cas, la règle opérationnelle veut que : plus la variable est complexe, plus les conditions de vérifications seront sévères. Logiquement, plus il y a d'acteurs et plus leurs points de vue sont divers, plus il leur sera difficile de se mettre d'accord. Parallèlement, une décision basée sur la simple inspection d'un fait observable diffère manifestement, du point de vue conditions de vérification, d'une autre qui dépend d'un jugement plus évaluatif de réalités et d'intentions multiples. L'évaluation de la conformité d'une installation pour le traitement de la viande aux normes de production courantes est une tâche moins exigeante que l'évaluation des intentions d'un gouvernement impopulaire qui investit beaucoup d'argent dans la technologie nucléaire à des fins ostensiblement pacifiques. Lorsque la vérification est basée sur un certain nombre de considérations et qu'elle comporte un taux élevé d'incertitude, le processus comportera sans doute une composante fortement politique. De telles considérations peuvent englober, par exemple, non seulement des règles légales, mais aussi les intérêts futurs des parties mêmes, leurs évaluations de ce qu'elles, et d'autres parties puissantes, considèrent comme acceptables et les estimations des divers acteurs en ce qui concerne les coûts et les bénéfices probables. Pour ce qui est des limites de la tolérance, la mesure dans laquelle les principales violations diffèrent matériellement dans leurs implications des moins importantes conditionnera également la complexité de la réaction à la vérification (les contrôles des matières fissiles constituent un cas de fait évident). Un problème mineur d'étiquetage de produit ou de transgression des limites opérationnelles est d'un ordre autre qu'un problème de violations d'accords systématiques et graves, avec mauvaise intention manifeste et effets potentiellement profonds.
### 3.3 Qu'est-ce qui rend la vérification efficace ?

La littérature extra sectorielle nous permet d'identifier certains des principes qui aboutissent à une vérification effective. Les principes examinés ci-dessous ne sont pas tous aptes à être respectés de façon égale dans chaque contexte de vérification ; ils ne sont pas non plus tous aussi importants pour la vérification du bois d'œuvre légal. Lorsque ces principes font défaut ou sont faibles, la tâche de la vérification efficace sera plus difficile, augmentant dès lors la nécessité de mesures compensatoires.

L'on pourra identifier dix principes généraux pour une vérification efficace dans la littérature extra sectorielle :

1er principe La réciprocité ;

2e principe La faculté d'éviter la migration vers les non-partis ;

3e principe Une définition claire des problèmes que le système de vérification est supposé traiter ;

4e principe L'adoption d'une approche de systèmes et la focalisation sur la distribution et l'équilibre des pouvoirs ;

5e principe Une large participation dans les processus qui aboutissent à la décision de la vérification ;

6e principe La précision des normes d'évaluation ;

7e principe L'apport d'incitations au rapport et à la conformité ;

8e principe Une supervision autonome ;

9e principe L'inclusion de tous les maillons de la chaîne de garde et des efforts particuliers pour garantir les phases les plus vulnérables ;

10e principe L'intégration d'approches en faveur des pauvres dans la conception des systèmes de vérification.

Ces dix principes seront passés en revue ci-dessous. Huit études de cas illustrant ces principes en action sont également examinées dans les encadrés 3.1 à 3.8.

#### 1er Principe : La réciprocité

Lorsqu'un accord est pleinement réciproque, dans le sens qu'il lie toutes les parties de la même façon, sa vérification sera dépolitisée jusqu'à un certain degré. C'est le cas le plus généralement (en principe, mais pas toujours dans la pratique) en ce qui concerne les accords commerciaux ; ça l'est moins fréquemment pour ce qui est des conventions liées aux armements et à l'environnement. Certains traités internationaux importants ne sont pas intégralement réciproques et certains acteurs s'en tiennent à l'écart pour des raisons historiques. Le Traité d'Interdiction des essais nucléaires et la CCNUCC et son Protocole de Kyoto (que certains Etats importants tels que les Etats-Unis n'ont toujours pas ratifié) sont des exemples de traités non réciproques. Cela donne à leur concrétisation et à leur contrôle un caractère hautement politique.

Le Processus de Kimberley illustre de façon intéressante une des voies possibles pour l'établissement de la réciprocité dans une situation de méfiance mutuelle par le biais d'un mécanisme d'évaluation par les pairs (voir Encadré 3.1). Cela implique un
certain nombre de participants d'Etats producteurs et de représentants de l'industrie et d'ONG. Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (Encadré 3.2) marque la reconnaissance de « responsabilités communes, mais différenciées » de tenir compte des besoins particuliers des pays en voie de développement. Une procédure d'ajustement a ensuite autorisé les Etats à varier le rythme de leur abandon progressif sans nécessité d'amendements du traité (Brack 2003).

## Encadré 3.1 Le Système de certification du processus Kimberley

**Principes clés : réciprocité ; non-migration ; définition du problème ; participation large ; incitations à la conformité ; impacts sur les pauvres.**

Le Système de certification du processus Kimberley de 2003 (KPCS) pour les diamants bruts est un des résultats du « Processus Kimberley » ; il vise à mettre fin au commerce de diamants à la source de conflits armés. Les éléments de base de l'accord sont les suivants : chaque participant s'engage à maintenir les contrôles internes des diamants bruts sur leurs territoires ; il interdit l'importation de diamants bruts, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'un certificat du Processus de Kimberley délivré par un autre participant ; il déclare aux autorités d'exportation tous les paquets reçus sur son territoire et il présente régulièrement ses statistiques de commerce.

Le KPCS n'est pas un traité international juridiquement contraignant. Il s'agit davantage d'un programme international de certification basé sur un minimum de normes ; la décision dépend du consensus des parties. Une innovation dans son système de conformité : le mécanisme d'évaluation par les pairs. Les équipes évaluatrices comprennent des représentants de trois autres gouvernements, un délégué pour les ONG et un autre pour le secteur. Bien que de caractère purement volontaire, 18 évaluations ont été réalisées avant la mi 2005, tous les Etats au sein du KPCS en ayant demandé une. Le KPCS dispose par ailleurs d'une procédure de « plaintes » en vertu de laquelle tout participant ou observateur a la possibilité de communiquer au Groupe de travail du contrôle des informations sur la conformité de tout autre participant.

Malgré certaines appréhensions, la disposition relative à la prise de décision consensuelle s'est révélée être un des points forts du KPCS. Au début du traité, un système de vote aurait eu l'effet d'une « ligue » contre les membres ayant des points de vue opposés. Le risque qu'un membre important quitte la table de conférence était réel et il se serait avéré très destructif. Les conflits importants sont rares, même si certaines décisions constituent parfois le dénominateur commun le moins élevé.

En dépit de l'importance de la production de diamants alluvionnaires comme moyen de subsistance pour les pauvres dans certains pays, cet aspect s'est avéré difficile à traiter dans un processus où le souci majeur est de couper l'approvisionnement des Etats voyous.

A suivre
## Encadré 3.1 (suite)

Quelques leçons de base apportées par le KPCS :

* La vulnérabilité des diamants à l'action du consommateur a aidé à regrouper autour de la table de négociation le secteur et plusieurs gouvernements réticents.

* Une forte pression médiatique nourrie par les ONG a contribué à maintenir le dynamisme.

* Un gouvernementem « champion » est important pour l'organisation des réunions, et l'Afrique du Sud a joué ce rôle.

* L'intérêt international (des panels d'experts des Nations Unies, la résolution adoptée l'Assemblée générale des Nations Unies ainsi que des références positives en faveur du Processus de Kimberley lors de deux conférences du G8) a aidé à maintenir le dynamisme et la légitimité.

* Le KPCS n'aurait pas été aussi important sans la forte participation de l'industrie. Si les gouvernements et (ou) les ONG avaient tenté de concevoir un système de certification, le résultat n'aurait sans doute jamais fonctionné. L'industrie avait cerné les problèmes et savait comment les appréhender.

* Le KPCS est « volontaire » ; les pays producteurs et vendeurs de diamants, par contre, devaient devenir membres, rendant l'adhésion pratiquement obligatoire.

Source : Smillie (2005)

## 2ᵉ Principe : La faculté à empêcher la migration vers les non-partis

Si les parties, ou les participants, peuvent se rétracter d'un accord lorsque cela leur convient et sans encourir aucun coût important, la convention s'en trouve manifestement affaiblie et ceci a des répercussions sur sa capacité à évaluer la conformité et à amener les parties à honorer les demandes en question. Trait particulier du Protocole de Montréal, qui est un des traités les mieux réussis en matière de conformité et d'impacts : l'étendue de son acceptation internationale a considérablement limité la possibilité, pour les industries, de migrer vers les non parties (voir Encadré 3.2). De même, ce n'est qu'une fois que la CITES a atteint une certaine masse critique que l'on est parvenu à limiter les effets négatifs de l'influence des non parties. Un pas essentiel a été l'adhésion de Singapour à la CITES ; jusque-là, cet Etat avait entravé sérieusement la progression de la Convention en faisant office d'entrepôt important pour le commerce illégal (voir Encadré 3.3).

## 3ᵉ Principe : Une définition claire des problèmes que le système de vérification est supposé traiter

Un système de vérification efficace sera vraisemblablement un système où les limites et les objectifs sont clairement définis. Par conséquent, la décision du Processus de Kimberley de se restreindre aux diamants alluvionnaires (une décision qui exclut les gisements des diamants de pipes kimberlitiques) était logique, du point de vue du problème
(le rôle joué par cette industrie d'extraction à attiser des guerres et des conflits) qu'il devait appréhender. Certains facteurs, dont le rapport élevé poids/valeur, leur facilité d'extraction et l'indiscipline sur le marché mondial du diamant, font déjà des diamants alluvionnaires une véritable cible pour les régimes corrompus. Cette décision a également eu deux autres effets : tout d'abord, elle a permis l'adhésion de gros producteurs de diamants, qui sont particulièrement soucieux de leurs réputations internationales (et qui produisent essentiellement des diamants de gisement kimberlitique) ; ensuite, elle a

## Encadré 3.2 Le Protocole de Montréal

**Principes clés : réciprocité ; non-migration ; sécurité à chaque étape ; large participation ; incitations à la conformité.**

Le Protocole de Montréal de 1987, relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone, est généralement considéré comme une convention sur l'environnement qui a particulièrement réussi et un modèle riche en leçons importantes pour la création d'autres traités. En vertu du Protocole, les dispositions commerciales ont eu pour effet une dissuasion double en matière de migration vers les non parties : premièrement, en refusant l'accès des non signataires aux substances qui appauvrissent l'ozone (dont l'approvisionnement était entre les mains d'un petit groupe de pays) et deuxièmement, en évitant que les industries ne migrent vers les non parties et accèdent indirectement aux marchés par leur truchement. Il n'en demeure pas moins que la pression la plus forte pour l'obtention de la conformité a été les motivations commerciales et autres motivations disponibles, et susceptibles d'inciter les gouvernements et l'industrie à renoncer aux vieilles technologies polluantes pour les remplacer par d'autres, non polluantes cette fois (Barrett 1999).

Brack (2003) attribue le succès du Protocole à des facteurs divers, dont :

* Son aptitude à changer les connaissances et technologies scientifiques (le Protocole a été actualisé cinq fois) ;

* La reconnaissance de « responsabilités communes, mais différenciées » (pour satisfaire aux besoins particuliers des pays en voie de développement) ;

* Une « procédure d'ajustement » permettant aux Etats de modifier le rythme de leur abandon progressif sans avoir à amender le traité ;

* La large participation (gouvernements, industrie, scientifiques, ONG) ;

* Les fortes incitations à la conformité intégrées dans le protocole, alternant la carotte (des aides financières et techniques généreuses) et le bâton (des sanctions commerciales significatives) ; et

* La vitesse à laquelle l'industrie était en mesure de développer des alternatives pour remplacer les substances appauvrissantes ; elles étaient souvent plus économiques et plus efficaces que les méthodes initiales et constituaient donc une incitation supplémentaire à la conformité.

Source : Brack (2003)
### Encadré 3.3 La Convention sur le Commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction (CITES)

**Principes clés : non migration ; grande participation ; séparation de la vérification et de la mise en vigueur ; autonomie de la surveillance.**

La Convention sur le Commerce international des espèces sauvages de faune et de flore menacées d'extinction (CITES) de 1973 est un accord multilatéral (intergouvernemental) sur l'environnement dont le but est d'assurer que le commerce international en spécimens d'espèces sauvages de faune ou de flore n'en menace pas la survivance.

La CITES règle le commerce de la faune et de la flore essentiellement par le biais d'un système d'autorisations et de certificats distincts à trois niveaux que peuvent délivrer les autorités nationales avant même que les spécimens impliqués dans le commerce international puissent quitter le pays ou y entrer. L'annexe I de la CITES recense toutes les « espèces menacées d'extinction » dont le commerce international n'est autorisé que par exception. L'annexe II inclut les espèces susceptibles d'être menacées si le commerce n'est pas contrôlé et pour lesquelles le commerce est accepté et soumis à des réglementations strictes des les Etats exportateurs et les pays importateurs. L'annexe III inclut les espèces classées spécifiquement par des parties individuelles qui requièrent la coopération d'autres pays pour contrôler le commerce et ce, afin d'éviter la surexploitation à l'intérieur de leurs propres frontières.

Les listes forment l'élément principal du système de conformité de la CITES. Chaque partie se doit de nommer une « Autorité de gestion » nationale qui administre le système de licence, ainsi qu'une ou plusieurs « Autorités scientifiques » pour éclairer l'Autorité de gestion sur les effets du commerce sur l'état de conservation des espèces impliquées. Le système de conformité de la CITES est basé sur le fait que les parties doivent soumettre leurs propres rapports, lesquels seront complétés et contre-vérifiés sur la base des renseignements recueillils par le Secrétariat et par des ONG militantes. La CITES doit sa capacité de veiller à la conformité en grande partie à la croissance du nombre de ses membres (l'Organisation comptait 160 Parties membres en 2003 réparties sur les cinq continents) et donc, sa capacité d'éviter la migration du commerce vers les non parties. La vente effectuée par une non partie, Singapour en l'occurrence, compliquait, dans certains cas, le contrôle international. Le pays a fait fonction de grand entrepôt pour le trafic de la faune et de la flore sauvages jusqu'à sa ratification de la Convention en 1986.

Les énormes quantités d'espèces et de sous-espèces de la CITES, objets des ventes légales et illégales, sont impressionantes (au moins 33 000 espèces) ; il en est de même pour les grandes variations dans la valeur des produits commercialisés. Ces nombres compliquent énormément le contrôle de la conformité et de la vérification : on ne peut, en effet, exiger des douaniers qu'ils reconnaissent plus qu'une petite partie des espèces concernées.

A suivre
### Encadré 3.3 (suite)

Le système CITES présente un dilemme fondamental, à savoir que la Convention a une forte vocation de conformité, mais elle ne possède pas de capacité d'exécution centrale. La CITES n'a pas non plus la compétence d'imposer des sanctions ; elle pourra tout au plus exercer une pression pour que ces sanctions soient appliquées « comme il se doit » par les autorités nationales, sans spécifier leur contenu (Matthews 1996, p. 422). La vérification au sein de la CITES dépend en grande partie de la circulation de l'information entre les parties. L'absence d'un instrument indépendant de vérification sur place est une faiblesse spécifique. La vérification repose grandement sur le travail de détective des ONG, même si deux d'entre elles seulement (UICN et TRAFFIC) ont un statut officiel au sein du processus de décision de la CITES. Ces dernières années, le Secrétariat de la CITES a introduit un certain nombre de nouvelles procédures pour consolider l'aptitude de la Convention à réaliser ses impacts escomptés. On retiendra notamment le processus de « l'Etude du commerce important », qui se penche sur les espèces couramment vendues de l'Annexe II, et sur la variété de missions d'inspection à entreprendre par le Secrétariat ou par une équipe formé par ce dernier et agissant au nom de la Convention. Les missions d'experts techniques bénéficient souvent d'une large couverture par la presse, à condition toutefois qu'elles se concentrent sur les espèces sérieusement menacées, les tigres par exemple.

La CITES est une des premières conventions environnementales multilatérales ; elle a été l'objet, au fil des ans, d'un certain nombre de critiques. Les critiques portant sur ses systèmes de conformité tendaient à focaliser sur son manque d'efficacité et sa dépendance excessive aux mécanismes de « loi souple » pour appréhender la non conformité (Reeve 2002, p. 250). Ses défenseurs, de leur côté, répliquent que la structure présente de la conformité peut, quelles que soient ses imperfections, être un compromis raisonnable, vu les moyens restreints mis à sa disposition et l'invraisemblance d'un changement radical de sa situation financière. Pour eux, le fait que des acteurs internationaux importants investissent une énergie considérable pour essayer de la ralentir indiquerait qu'elle fonctionne assez bien.

Citons, parmi les leçons à retenir de cette étude de cas :

* L'ambition d'un système de vérification est régie par son mandat. Dans le cas de la CITES, le souci majeur est d'éviter le commerce non durable ; sa capacité de réaliser d'autres objectifs sera donc plutôt limitée. Toutefois, certains mécanismes complémentaires (tels que les études du commerce important) peuvent jouer un rôle favorable.

* La conformité et la mise en œuvre doivent être des choses distinctes, mais complémentaires. Il est possible de compenser la faiblesse du mécanisme de conformité par le biais de la prolifération des moyens permettant de générer des réactions à la conformité (dont l'élargissement de la participation en incluant des acteurs non gouvernementaux).

* La réussite de l'exécution repose sur la coopération entre les Parties qui la mettent en place qui relient les niveaux international et national ; ces initiatives peuvent impliquer des investissements importants au niveau du renforcement des capacités.

A suivre
### Encadré 3.3 (suite)

* Il faudra adapter le système de vérification à la complexité des produits dans le commerce. Le niveau de complexité est élevé dans le cas de la CITES, ce qui justifiera une approche de classification (le système des listes et de l'autorisation) qui, de façon idéale, reposera sur des organismes forts (la gestion et les autorités scientifiques nationales) ; néanmoins, le talon d'Achille du système d'autorisation est sa vulnérabilité aux abus.

* Tout comme d'autres aspects de loi internationale, la CITES ne dispose pas de pouvoir de police ; il n'en demeure pas moins que certains facteurs portant sur la réputation peuvent se révéler importants pour la conformité (certainement plus importants que des motifs financiers).

* Il faudra faire preuve de prudence pour que les sanctions soient appliquées de façon impartiale, d'autant plus si les parties ont un pouvoir inégal sur la scène internationale.

Source : Brown et Swails (2005)

encouragé une approche collaborative de la vérification internationale ; certains acteurs importants (notamment dans les industries de transformation) la considérant comme un grand soutien pour leurs moyens de subsistance à long terme, ont reconnu en effet qu'il était dans leur intérêt de ratifier le Processus (voir Encadré 3.1).

D'un autre côté, et toujours dans le cas de la CCNUCC, certains prétendent qu'il aurait été plus avisé que la Convention ne contrôle que les émissions de dioxyde de carbone des carburants fossiles (voir Encadré 3.4). Le contrôle aurait été beaucoup plus simple étant donné qu'on avait déjà une possibilité de mesurer le niveau des émissions (quantité de carburants fossiles consommés) et des facteurs mesurables d'émission (quantité d'émission par unité de la catégorie spécifique de carburant). D'autres gaz à effet de serre dans les six catégories qui ont été contrôlées pour la CCNUCC sont beaucoup moins mesurables (le méthane et l'oxyde nitreux par ex., qui n'ont pas encore de mesures approximatives ou de facteurs réguliers d'émissions par classe de polluants). La grande ambition que se donne la CCNUCC comprend donc des processus de vérification compliqués (Victor 2001).

Dans le cas des normes d'hygiène concernant la viande, le système de contrôle prescriptif initial est devenu progressivement un système basé sur les dangers (voir Encadré 3.5). Cela implique de s'éloigner de l'imposition d'un jeu complexe de règles à appliquer universellement pour mieux se concentrer sur le lieu des sites et des activités qui risquent d'être le plus contaminés. La focalisation sur le niveau du risque permet de procéder à une vérification plus rentable que ne le font les systèmes de contrôle qui reposent sur la conformité de l'évaluation avec des mesures largement normatives ; elle permet d'autre part une approche plus réceptive et plus réactive qui convient à certaines circonstances particulières.
## Encadré 3.4 La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et son Protocole de Kyoto

**Principes clés : réciprocity ; non migration ; définition du problème ; large participation ; approche des systèmes ; besoin de clarté des standards ; surveillance indépendante (dans l'infraction).**

La vérification des émissions de gaz est confrontée à des problèmes particuliers d'incertitude du fait de leur intangibilité, de la diversité des facteurs qui les influencent et des désaccords ininterrompus concernant les méthodologies de contrôle. La vérification sous les auspices de la CCNUCC vise à tester la conformité avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effets de serre (GES) identifiés dans le Protocole de Kyoto, qui prévoit la vérification de la performance de réduction nationale ainsi que les effets de trois mécanismes de réduction « flexibles » : (i) le système d'échange des droits d'émissions ; (ii) le Mécanisme du développement propre (impliquant la collaboration entre les Etats industriels et les pays en voie de développement) ; et (iii) la mise en œuvre conjointe (impliquant la collaboration à travers les sociétés industrielles). Cet encadré prend essentiellement en considération la performance nationale des Parties de l'Annexe I (pays industrialisés), bien que la vérification en vertu du MDP soit aussi brièvement examinée.

La vérification des émissions nationales des Parties de l'annexe 1 doit satisfaire aux pressions de la concurrence : la décentralisation du reporting répond à un expédient politique (la souveraineté nationale), mais se heurte rapidement à d'importantes contraintes de capacité (le manque de personnel technique qualifié, notamment en ce qui concerne les Parties dans le sud). La CCNUCC a réagi en proposant des incitations financières et un support technique, bien que les investissements nécessaires soient encore considérables. Le système géré par le Secrétariat international, repose toutefois sur le reporting national. Comme dans le cas d'autres traités, l'essence d'une vérification efficace sous l'égide de la CCNUCC est basée sur l'autoreporting selon un jeu prescrit de formats et soutenu par une série de mécanimes institutionnels permettant de vérifier les constatations par recoupement. La crédibilité de ces dispositions dépend beaucoup de l'efficacité des mesures mises en place pour protéger le système contre toute ingérence politique.

L'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto a entraîné la modification des conditions du reporting. Avant même la fin de la première période d'engagement, chaque Partie doit mettre en place un système national permettant d'évaluer les émissions de gaz à effet de serre ainsi qu'un registre national pour enregistrer les transactions d'unités de réduction d'émission générées par divers types d'activités : les unités certifiés de réduction d'émission de projets du MDP, les unités de réduction d'émission de projets de mise en œuvre conjointe et les unités de suppression de projets de puits. Le système national comporte un inventaire exhaustif des émissions. Les parties devront aussi faire des progrès manifestes dans le respect leurs engagements en vertu du Protocole, et utiliseront dans ce cadre un certain nombre de formats de reporting standardisés et techniques.

Le Protocole de Kyoto propose une procédure de conformité innovatrice qui comprend deux parties (englobant la facilitation et l'exécution) ; on reconnaît ainsi le fait que le terrain est
## Encadré 3.4 (suite)

nouveau pour toutes les parties. La présence d'un processus de facilitation, combiné à un système de sanctionnement clairement défini donne au Protocole une « procédure de non-conformité plus ambitieuse que tout autre traité environnemental existant » (Rapport END 2001, cité dans Stokke et al. 2005).

Le processus d'enquête de la CCNUCC met en jeu des équipes d'examen (ERT) pour les parties de l'Annexe 1. Les ERT ont pour tâche de vérifier les systèmes d'inventaires et les données remises par une partie au Protocole avant et pendant la première période d'engagement (c-à-d., jusqu'en 2012). Elles ont également un rôle de facilitation, offrant un retour d'informations aux parties, pour les aider à améliorer les inventaires de leurs émissions. Le produit du processus d'examen est un rapport qui sera présenté au Comité de Conformité. Certaines dispositions aident à assurer l'impartialité de la sélection et de la composition des ERT. Les équipes sont sélectionnées par le Secrétariat parmi des experts nommés par les parties et par des organisations intergouvernementales, et cette procédure maximise ses contributions à partir de différents groupes d'intérêts au sein du processus. Le Secrétariat, pour sa part, a un degré d'impartialité du fait de sa responsabilité auprès de la Conférence des parties (CdP) et des instances affiliées. Il est aussi financé par les Parties, dont les contributions sont basées sur une échelle d'évaluation des Nations Unies.

La vérification sous l'égide du MDP est une entreprise pleine de défis ; elle implique une collaboration internationale entre divers partenaires du nord et du sud, elle vise la durabilité à long terme et requiert l'additionnalité (c.-à-d., que les réductions doivent s'ajouter à toutes les réductions d'émissions survenant en l'absence d'une activité du projet). La « durabilité » et « l'additionnalité » sont des critères particulièrement exigeants pour la vérification.

Passons en revue certains points généraux pour résumer la vérification au sein de la CCNUCC :

* La transparence et la rentabilité sont deux critères importantes ; il aurait sans doute été plus sage dans les premières étapes, de limiter le contrôle aux émissions de CO₂ du carburant fossile car cela aurait été plus simple, en mesurant la consommation de carburant fossile qui donne une mesure du taux d'émissions de CO₂, une des principales causes de la pollution (Victor 2001).

* La transparence et l'efficacité représentent une problématique particulière lorsqu'un système s'écarte de l'enregistrement direct d'un phénomène observable (comme avec le MDP).

* Les protagonistes non-gouvernementaux peuvent avoir des rôles importants à jouer dans les domaines que la vérification conventionnelle risque de ne pas couvrir adéquatement (par exemple, les mécanismes à impact social élevé) ; ils peuvent par ailleurs encourager la conformité là où les contrôles internes sont faibles.

* Dans les cas où un traité impose des coûts importants à ses parties, l'inclusion est une conditions préalable à l'efficacité ; dans cet exemple, la présence de non parties puissantes (les pays de l'Annexe 1 dont les Etats-Unis et l'Australie jusqu'en 2007, ainsi que des pollueurs importants tels la Chine et l'Inde parmi les pays non-Annexe 1) suscite quelques inquiétude.
## Encadré 3.5 L'agence de normalisation pour les produits alimentaires et la transformation de la viande

**Principes clés : chaîne de conservation ; incitations ; surveillance indépendante.**

Les standards en matière de produits alimentaires proposent une étude de cas comparative et intéressante de la vérification du bois d'œuvre et cela, pour un certain nombre de raisons. Premièrement : tout comme le bois et ses fibres, les aliments sont largement commercialisés au niveau international. Deuxièmement : les nations consommatrices imposent dans les deux cas des normes élevées pour les produits en question. Troisièmement : comme pour les forêts, les chiffres relatifs à l'alimentation constituent un motif important pour l'état de l'environnement, surtout dans le nord industriel. Et pour finir : le contrôle des produits alimentaires et de leur sécurité fait l'objet, ces dernières années, au sein de l'Union Européenne, d'une série de réformes institutionnelles importantes : des réformes qui remontent aux crises alimentaires qui ont défrayé la chronique et qui découlent du changement des normes d'acceptabilité publique. Toutefois, la préoccupation essentielle concernant les normes des produits alimentaires (en l'occurrence, la santé et la sécurité de l'être humain) ont des implications immédiates et personnelles pour les consommateurs occidentaux en général, alors que dans le cas du bois et de la fibre, l'intérêt premier se limite à ceux qui sont « écologiquement conscients ». Autre différence entre les produits alimentaires et le bois, surtout dans un contexte commercial : les propriétés intrinsèques des aliments (par exemple, leur capacité à provoquer des maladies) qui en encouragent la règlementation et, dès lors, les mesures nationales ne seront vraisemblablement pas contestées sous le régime de l'OMC.

En Europe, les normes pour les produits alimentaires et plus particulièrement, la viande et les produits qui en dérivent illustrent plusieurs points d'intérêt général pour la vérification. Ces dernières années, la conception du système de contrôle s'est transformée, partant d'une politique normative au sein de laquelle la sécurité de la viande était recherchée par le biais de l'application de directives normatives afin d'assurer la certification adéquate de la viande, pour devenir une politique plus orientée vers le risque basé sur les dangers. Cette nouvelle approche implique l'identification des risques du moment et la mise en place de contrôles efficaces pour les minimiser. La nouvelle approche semble moins rigide ; elle permet de réagir plus rapidement à l'évolution des concepts de risque et à la technologie nouvelle, et est beaucoup plus facile à harmoniser à travers les frontières culturelles. Au Royaume Uni, cette nouvelle approche est appuyée par une série de directives de systèmes concernant la gestion de la sécurité contre les dangers des produits alimentaires (les principes dits « HACCP ») auxquelles tous les fournisseurs sont priés de se conformer. Au niveau européen, la nécessité d'adapter les standards aux conditions locales est de plus en plus reconnue, de telle façon que la conception soit réaliste et apte à une concrétisation efficace dans le contexte donné (par ex., la fumaison artisanale et à petite échelle de la viande dans le sud de l'Europe est un procédé technologiquement simple dans la plupart

A suivre
### Encadré 3.5 (suite)

des cas, mais qui implique dans l'ensemble des chaînes d'approvisionnement courtes ; aussi est-elle perçue comme présentant peu de risques).

La vérification dans l'industrie de la viande est liée à deux zones d'activités importantes : l'évaluation de la conformité d'opérateurs privés au sein des règlements des systèmes de production alimentaire et l'évaluation de l'efficacité du contrôle national et des dispositions de mise en œuvre à divers niveaux (en rapport avec la performance des « autorités compétentes » nationales). Avec les règlements actuels, les autorités britanniques sont autorisées à tenir compte des opérateurs qui participent à un régime d'assurances. Des programmes qui certifient que les normes de gestion et de bien-être dans la ferme d'un des membres, ou encore, que les normes de gestion au sein d'une installation de transformation répondent aux niveaux de meilleure pratique convenus à l'échelle nationale peuvent prétendre à certaines exemptions concernant l'audit et le contrôle. Les incitations à la conformité comprennent à la fois la carotte et le bâton. La pire sanction négative étant le retrait de licence dont les conséquences commerciales sont immédiates. Les sanctions positives, elles, sont liées à l'accès au marché préférentiel et également au fait que les hautes normes de traçabilité exigées par les autorités servent à la fois les intérêts du public et ceux du commerce (par ex., elles correspondent bien aux mesures de contrôle du stock dont se servent les supermarchés).

Récemment encore, l'UE a pris des mesures pour élargir l'éventail des organisations susceptibles de se charger de l'inspection de la viande, tout en requérant que tous les praticiens respectent la norme EN 45004 (ISO 17020). Des critères de conflit d'intérêt clairs sont applicables ici : l'organisme en question ne doit être libre de tout intérêt commercial, mais également ne subir aucune pression susceptible d'affecter son jugement ; il doit aussi être libre de tout préjugé pouvant influencer ses conclusions.

Leçons à tirer de cette étude de cas :

* Les avantages du système de contrôle personnalisé adapté aux risques et à la vulnérabilité ;

* Le besoin d'adapter les mécanismes de vérification aux principes du plan (ex., connecter les conditions d'audit à l'évaluation du risque) ;

* Le besoin d'adapter les normes aux conditions locales pour améliorer la probabilité d'une réalisation efficace ;

* L'impact motivant de la liaison entre les nouvelles conditions de contrôle et les normes établies de façon à les renforcer mutuellement (ex., l'accord d'un crédit pour pouvoir participer aux plans d'un régime d'assurances agréé) ; et

* La valeur d'un large concept « d'indépendance » pour veiller à ce que les vérificateurs soient libres de tout préjugé susceptible de miner leur crédibilité.

Source : Brown et van Midwoud (2006)
## 4ᵉ Principe : L'adoption d'une approche de systèmes et la focalisation sur la distribution et l'équilibre des pouvoirs

Que se passerait-il, en termes pratiques, si l'expérience faisait apparaître le besoin d'aller au-delà de la vérification comme étant un moyen direct d'accorder des licences pour une approche d'avantage orientée vers les systèmes ? La littérature sur le traité donne généralement des conseils utiles en ce qui concerne les éléments institutionnels du système décisionnel.

Un certain nombre de composantes sont à ajouter à un régime de vérification sur le plan des obligations des traités et conventions (Sur 1991 ; Cameron et al. 1996 ; Reeve 2002). Pour ce qui est des traités plus complexes (limitation des armements par ex.), le régime de vérification comprendra généralement : des engagements juridiques ; l'échange de données et des arrangements au niveau de la notification ; des méthodes de contrôle ; des mécanismes de communication, de consultation et d'éclaircissement ; une méthode de vérification des jugements ; et éventuellement, les mécanismes de conformité (Findlay 2003). Le système de vérification est considéré comme un regroupement de toutes ces caractéristiques bien que certaines définitions excluent les mécanismes de conformité (procédures permettant d'aborder les non conformités supposées et véritables). On a tendance à les considérer comme faisant partie d'un système de mise en application, comme par exemple les divers mécanismes coercitifs susceptibles d'imposer une demande de conformité (à tour de rôle des pressions politiques et économiques et des sanctions telles que le recours à la force), plutôt qu'une simple évaluation de la conformité. Le point litigieux ici ne réside pas dans les précisions de la définition du mot « vérification » par opposition à « mise en application », mais plutôt dans la nécessité de séparer l'évaluation de la conformité des mesures nécessaires pour l'effectuer. Une bonne pratique serait de garder ces deux éléments séparés pour que la base d'information sur laquelle sont prises les décisions de conformité soit isolée des sanctions susceptibles d'être appliquées pour les imposer, ainsi que les politiques que les sanctions entraîneraient. Lorsque le traité ou la convention est ordonnée par les Nations Unies (comme c'est le cas pour NTBT et Kimberley), la mise en application suppose un caractère profondément politique. Kyoto est un cas intéressant, dans ce sens qu'il fait aussi la distinction entre la facilitation et la mise en application, cette dernière seulement ayant des fonctions judiciaires.

Lang (1996) met en relief la valeur de la séparation des jugements sur la conformité des mesures qu'entraîne l'inobservation au moyen de sanctions et de « mesures d'assistance ». Elle identifie trois éléments institutionnels comme étant des conditions minimales pour un système satisfaisant de contrôle de la conformité, et ces éléments offrent une structure utile pour n'importe quelle forme de vérification :

1. Un organisme chargé de recueillir l'information auprès de toute source disponible ;

2. Un « mécanisme d'examen » pour l'évaluation et l'interprétation de données (ces travaux sont souvent confiés à une ou plusieurs instances différente(s) ; et

3. Une fonction qui « mesure » et qui sera réservée à un corps politique (l'autorité suprême d'un traité ou d'une convention par exemple, comme la Conférence des Parties), qui agira soit sur les recommandations de l'instance d'examen, soit de sa propre initiative.
L'accent est mis sur la vérification en tant que processus, dans lequel (idéalement du moins) les fonctions clés sont exécutées séparément par différents organismes. Ce système de gestion de l'information a pour avantage de séparer les niveaux opérationnels entre les mécanismes de vérification et de mise en place, et il préconise par ailleurs la séparation des niveaux de prise de décision entre la politique et la technique. Le fonctionnement de cette instance politique constitue l'élément le plus controversé, notamment dans les situations où le mécanisme se trouve intégré dans un système de gouvernance plus large qui ne se conforme pas aux critères de « bonne gouvernance ». Nous verrons par la suite que ce point prévaut particulièrement dans le secteur forestier où le produit examiné convient à la liquidation politique (par ex., le niveau et le caractère de départ de la ressource répond aux besoins de fonds financiers des acteurs politiques), et où, par conséquent, il peut y avoir des forces puissantes susceptibles d'encourager l'ordre politique à intervenir dans son extraction.

## 5e Principe : Une large participation dans les processus qui mènent à la décision de la vérification

Lorsque des acteurs multiples s'intéressent au problème examiné (fait qui s'accompagne souvent d'une différence de points de vue), les processus décisionnels devraient alors refléter cette divergence. Cela demande des forums institutionnels susceptibles d'accommoder les nombreux acteurs, intérêts et diverses sources d'information, et une définition de la légalité acceptable pour toutes les parties concernées. Un mélange de principe et de pragmatisme se révèle nécessaire. Par exemple, les Etats peuvent se dérober devant l'engagement d'acteurs de la société civile dans des questions qui relèvent de la souveraineté nationale (tel a été le cas avec Kimberley et CITES, par exemple). Ce phénomène peut se justifier en principe dans le fait que l'Etat et la société civile ne sont pas des protagonistes égaux dans le domaine de la politique, et les acteurs de la société civile manquent souvent de légitimité démocratique et de mécanismes pour le renouveau démocratique. Ce dernier s'applique particulièrement à la société civile internationale qui jette des ponts sur des domaines politiques sensibles. Il y a aussi des questions concernant la neutralité d'acteurs de la société civile. Les ONG de conservation par exemple s'orientent de plus en plus sur la mégafaune charismatique comme les pandas, les éléphants et les tigres, au détriment de la biodiversité moins emblématique et cela est dû, dans une large mesure, au pouvoir de levées de fonds plus important des charismatiques (Victor 2001).

Il y a néanmoins de bonnes raisons pour ouvrir le processus aux acteurs de la société civile. Ces derniers peuvent offrir leur expertise, et leur participation est apte à promouvoir la transparence du processus et à aider à engager le grand public. Tout en ayant éventuellement des préjugés dans leur défense (les droits des indigènes, par exemple, sont plus faciles à promouvoir sur la scène internationale que les droits généralisés des pauvres, étant donné qu'une législation internationale les protège déjà) ils sont souvent le dernier recours du pauvre et du marginal dont les intérêts ne sont pas nécessairement bien représentés dans les processus démocratiques. Le processus décisionnel dans des conventions telles que la CITES a sans doute beaucoup gagné de cet élargissement de la participation, bien qu'il subsiste encore des préoccupations quant à la responsabilité en particulier au niveau transnational.
## 6ᵉ Principe : La précision des normes d'évaluation

Convenir d'une définition de la légalité est essentielle pour toute forme de contrôle et constitue un pas particulièrement critique. De nombreux pays admettent la complexité et le caractère contradictoire du contexte légal pour la foresterie, avec ses juridictions qui se chevauchent et ses droits rivaux. Le jugement à partir de l'expérience des traités (et l'extrapolation à un contexte de non réciprocité), l'adoption d'une telle définition peut s'avérer être une affaire exigeante et qui prend du temps.

Le principe de la « limitation du mandat » tend à avoir des significations assez spécifiques dans les négociations internationales sur les armements, en référence à l'autorité du mandat gouvernant. Il peut néanmoins s'appliquer également, et de façon plus idiomatique, pour se concentrer sur la question de savoir s'il faut demander aux vérificateurs de baser leurs décisions de vérification sur le mandat de l'accord, ou s'ils sont autorisés à introduire leurs propres intérêts. Bon nombre de traités internationaux importants sont très précisément « limités par le mandat », et il est demandé aux vérificateurs de se conformer à une spécification claire et avalisée légalement de leurs tâches, ce qui est logique pour toutes les parties du traité. Si l'on pense qu'ils ne l'ont pas fait, des mesures seront souvent prises pour restreindre leurs tâches. Exemple : des accusations selon lesquelles les inspecteurs que l'Agence internationale de l'énergie atomique étaient trop soumis au préjugé national ont mené à l'affinement du système de recrutement ; dès lors, on leur demanda de prêter serment de loyauté à l'ONU, et non pas à leurs Etats parrains comme cela était le cas précédemment (voir Encadré 3.6).

### Encadré 3.6 L'Agence internationale de l'énergie atomique

**Principes clés : réciprocité ; non migration ; approche des systèmes ; valeur de la surveillance indépendante.**

Le système de sauvegarde de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) englobe les matériaux susceptibles d'être utilisés dans la fabrication d'armements nucléaires. En vertu de son statut, l'AIEA a le droit d'examiner l'équipement et les installations spécialisées des Etats membres pour vérifier de l'absence de tout but militaire, pour exiger le maintien de rapports d'opération et pour demander et recevoir les rapports d'avancement. Pour faciliter la vérification, cette disposition accorde également à l'AIEA le droit d'envoyer des inspecteurs, désignés par l'AIEA, après avoir consulté l'Etat impliqué. La mesure stipule toutefois que les activités de l'AIEA seront menées en respectant les droits souverains des Etats. Les Inspecteurs du Contrôle de sécurité doivent être accompagnés par des représentants de l'Etat, si cela est demandé. Bien que recrutés parmi les Etats membres de l'ONU, les inspecteurs de l'Agence sont des employés des Nations Unies. Ils n'accepteront aucune instruction de leurs propres gouvernements et ils ne violeront pas les règles de confidentialité établies par l'Organisation.

Le « produit » des opérations de vérification de l'AIEA est une déclaration de la différence d'inventaire relevée pour une période spécifique. Cela demande à tirer une conclusion

A suivre
### Encadré 3.6 (suite)

concernant l'absence de détournement du matériel nucléaire déclaré et l'absence de matériel et d'activités nucléaires non déclarés dans l'Etat. S'il lui est impossible de tirer une telle conclusion, il le fera savoir.

Les évaluations de conformité et de non-conformité sont menées par le Conseil des gouverneurs de l'AIEA, par son Organe exécutif (constitué de dix membres, désignés par l'Organe sortant) et par vingt membres, élus par la Conférence générale. Dix sièges sont alloués sur la base de la compétence en technologie nucléaire ; le choix de vingt autres sièges repose sur une base géographique équitable. Le Conseil des gouverneurs décide, finalement, du degré de conformité par un pays ; il examine également toutes les questions provenant de l'interprétation de (des) accord(s) sur le contrôle de la sécurité. La décision par consensus est privilégiée, mais s'il s'avère impossible d'obtenir un tel consensus, le Conseil détient le droit de décision par vote à la majorité. Le Statut de l'AIEA n'interdit pas à un membre du Conseil d'être impliqué dans la prise de décision concernant sa propre conformité.

L'AIEA et son Conseil de gouverneurs déterminent les actions nécessaires conformément à son mandat. Le mandat actuel de l'AIEA est de sommer l'Etat non conforme à remédier à la non conformité ; de rapporter la non conformité aux membres de l'Agence, au Conseil de Sécurité des Nations Unies et à l'Assemblée générale de l'ONU ; d'écourter ou de suspendre l'assistance nucléaire ; d'ordonner le retour des matériaux et de l'équipement mis à la disposition de l'Etat, et de suspendre ce dernier de l'exercice des droits et privilèges auxquels il avait droit en tant que membre de l'AIEA. Il existe une procédure de recours impliquant la Cour internationale de justice.

Les contrôles de l'AIEA se caractérisent donc par une participation large et une structure complexe de surveillance internationale par le biais des structures de l'ONU. Pourtant, son autorité se voit affaiblie par le fait que les cinq Etats dotés d'armes nucléaires (la Chine, la France, la Russie, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis) sont indépendantes de l'AIEA et par le fait, aussi, que les Etats européens défendent leur industrie régionale par le biais du système de garantie d'EURATOM.

Leçons à tirer de cette étude de cas :

* La valeur d'organismes forts pour l'établissement des normes, la communication de l'information et le maintien de l'ordre/la conformité ;

* La nécessité de maintenir des limites claires entre le contrôle de routine, la vérification et la mise en vigueur ;

* La valeur d'une participation large dans les décisions de vérification, améliorant leur légitimité et l'autorité internationale ; ainsi que

* La nécessité d'un système d'inspection pour assurer le respect de l'accord et non pas des intérêts individuels des parties.
La tendance, dans l'environnement, à mettre au point des normes « in situ » soulève d'importantes questions quant à l'identité des vérificateurs et des contrôles qui leur sont imposés. Une condition fondamentale pour les vérificateurs est qu'ils doivent être prêts à donner une recommandation positive pour la décision de vérification une fois que les conditions sont satisfaites, dans le cadre des tolérances convenues ; ils doivent de même se montrer disposés à s'y opposer si les conditions ne sont pas remplies. Cela risque de poser un problème sur lequel les observateurs environnementaux officiels devront se concentrer particulièrement dans le cas où ils décideraient de jouer le rôle de vérificateurs. Comme le constate Haufler (2001), ce domaine représente un défi pour les ONG de plaidoyer que leur mode d'opération ordinaire consiste à insister pour relever les normes, en mettant l'accent sur le côté négatif, et ils peuvent trouver difficile (non sans raison) de travailler principalement en mode positif. D'un côté, une méthode d'opération excessivement positive risque de coopter les ONG et de compromettre leur indépendance ; d'un autre côté, un mode par trop négatif risque d'entraîner des effets très destructeurs. Ceci est particulièrement probable dans un secteur comme la foresterie où il s'est avéré plus difficile pour les ONG de soutenir un marché que de s'y attaquer.

## Principe 7 : Fournir des incitations à faire des compte-rendu et à se conformer

Stratégiquement, les traités forts ont tendance à se concentrer sur les incitations à la conformité, et sur les facteurs aptes à inciter à la non-conformité et à la migration. Les systèmes de vérification fonctionnent au mieux lorsqu'il existe de fortes motivations pour se conformer et peu d'incitations encourageant à quitter le traité. Ces motivations peuvent, à des degrés différents, être financières, stratégiques ou de nature à influencer la réputation. Le Protocole de Montréal est un exemple de traité dont l'efficacité a fortement augmenté grâce à ses qualités « bénéfiques pour tous » (Barrett 1999). Le fait qu'il existait des gains évidents pour les acteurs puissants de l'industrie de la haute technologie a contribué à générer la volonté de soutien politique (voir Encadré 3.2).

Question quelque peu à part, les motivations au rapport. La manière dont est effectué l'établissement des rapports est également importante. Paradoxalement, dans une situation de faiblesse de gouvernance, la demande de rapports efficaces peut elle-même alimenter l'llégalité en raison de la façon selon laquelle les documents prennent une valeur marchande (Brack et al. 2002). La CITES, par exemple, a énormément souffert de documentations frauduleuses, bien que les progrès techniques les rendent plus difficiles. Le secteur forestier est encore plus sujet à de telles fraudes du fait de la nature hautement dispersée de ses activités. Les derniers progrès technologiques avec l'informatisation et la recherche documentaire (« formulaires inviolables », etc.) sont ici d'un intérêt particulier bien qu'ils ne soient pas nécessairement une panacée (voir Chapitre 23).

## Principe 8 : Une supervision autonome

« Le contrôle indépendant », selon le Plan d'action FLEGT de l'UE, « rend les systèmes de vérification plus crédibles et moins sujets à la corruption » (Commission des Communautés Européennes 2003) : un point de vue que semblent également
partager les observateurs de nombre d'accords divers. Normalement, cela impliquerait
la participation de contrôleurs de parties tierces, lesquels opèreraient indépendamment
des premières parties (le commerce) et des secondes parties (sa clientèle), comme dans
les cas des observateurs internationaux lors d'élections (Encadré 3.7) et les ombudsmans
(Encadré 3.8). Il existe toutefois des problèmes concernant l'équilibre approprié entre
l'auto déclaration (par le secteur ou par le gouvernement délivrant le permis) et la
supervision extérieure et autonome à toutes les phases du processus de vérification. L'auto
déclaration tend à générer le principe de la responsabilité même si elle est faible sur le
plan de la légitimité externe, alors que la supervision indépendante tendrait à privilégier
le contraire. Nombreux sont les traités internationaux importants qui essaient d'établir
un équilibre politique entre les deux, même si cela ne satisfait aucune des parties. L'auto
déclaration s'avère très peu satisfaisante pour les affaires stratégiques telles que le Traité
d'interdiction totale des essais nucléaires, et l'on constate un scepticisme général lorsqu'il
s'agit de « demander à la souris de surveiller le fromage ».

Encadré 3.7 L'observation internationale des élections

Principes clés : définition claire du problème ; large engagement dans le processus menant à la décision de vérification ; valeur de la supervision indépendante.

L'observation des élections implique le regroupement délibéré d'informations concernant
un processus électoral et la formation d'un jugement informé concernant son honnêteté.
Tout comme la vérification de la légalité du bois, l'observation des élections n'est pas une
pratique universelle ; on l'utilise néanmoins pour alléger les doutes sur le fonctionnement
d'un processus de routine. Les observateurs contrôlent la véracité des plaintes pour
améliorer la performance des instances directrices et le système général de gouvernance
et pour augmenter la légitimité des opérations examinées.

De par sa vulnérabilité face aux accusations de violation de la souveraineté nationale, l'observation internationale des élections requiert une grande prudence. Aucun instrument légal international ne peut garantir le principe de l'observation électorale. Les négociations concernant l'observation des élections revient donc au gouvernement hôte. Les normes internationales autour de la démocratie sont fortes ; elles ont aidé à donner une légitimité aux efforts d'observation des élections internationales. Au-delà de ces normes, toutefois, le jugement sur ce qui est « libre et juste » demeure ambigu. La loi électorale n'est pas liée à des normes fixes et universelles, et la complexité du processus électoral rend irréaliste la notion de formule simple. En réponse à ces défis, on éprouve le besoin de se concentrer sur le professionnalisme et l'expertise des observateurs.

Une des principales raisons d'accorder l'acceptation et l'appropriation à l'activité de l'observation est la perception positive des observateurs des élections par les parties prenantes dans le pays en question. L'indépendance et la crédibilité sont des conditions fondamentales ; on les associe à la neutralité, aux comportements des attitudes non partisanes et des méthodes impartiales, dont les techniques de reporting. Le caractère

A suivre
## Encadré 3.7 (suite)

sporadique et de courte échéance de maints processus d'observateurs internationaux semblerait restreindre leur utilité à cause d'un accent excessif mis sur « le jour de l'élection » et cela, au détriment des événements et des processus menant aux élections. Une des conditions fondamentales pour l'observateur d'élections est la capacité de faire la distinction entre les irrégularités, conséquences d'une faible capacité administrative, et celles qui sont le résultat exprimé de l'intention politique.

En ce qui concerne l'impact et la résonance avec le débat sur la vérification du bois d'œuvre, certains déclarent que l'intervention externe peut être bonne sur le plan de l'exposition des problèmes, mais que cela ne mène pas nécessairement à un changement constructif dans l'arène de la gouvernance démocratique. Pour d'autres, l'observation internationale des élections a contribué au renforcement des normes primaires des administrateurs électoraux ; elle aurait également participé à la croissance des partis politiques et au développement d'une société civile organisée. De savoir si l'observation des élections est un levier important pour les réformes de gouvernance, ou un indicateur trop simple pour influencer la qualité générale de la gouvernance reste à débattre. Dans les démocraties solides, le rôle des observateurs et des contrôleurs électoraux est assumé par des institutions nationales bien enracinées : des commissions électorales indépendantes, les « poll-watchers » (observateurs d'élections) impartiaux, la presse et les tribunaux indépendants. On peut donc se demander s'il est préférable d'investir les efforts et les ressources dans le développement de ces autres organismes horizontaux de démocratie que dans l'observation électorale qui n'est qu'un élément du processus.

Leçons à tirer de cette étude de cas :

* L'observation d'une élection internationale requiert une prise en charge minutieuse car elle est vulnérable à l'accusation de violer la souveraineté de l'Etat. La loi électorale n'est pas associée à des normes fixes et universelles, et la complexité du processus électoral ôte tout réalisme à la notion d'une formule simple.

* L'indépendance et la fiabilité sont des conditions fondamentales pour conférer toute crédibilité au travail des observateurs d'élections. Elles s'associent à la neutralité, aux comportements non partisans des observateurs et de méthodes impartiales, dont des techniques de compte rendus techniques. Le recours à l'observation électorale indépendante suscite des questions de souveraineté nationale et de subjectivité sur ce qui constitue des élections « libres et justes » ; dans une telle situation, les observateurs devront maintenir de hauts niveaux de professionnalisme et prouver leur intégrité.

* L'observation indépendante des élections suscite par ailleurs des questions concernant la mesure dans laquelle l'intervention étrangère peut aider à consolider la gouvernance intérieure ; comme dans le domaine de la vérification du bois, on pourrait dire qu'il est plus effectif d'investir dans la consolidation des instances de gouvernance intérieure au lieu de se focaliser sur une perspective extérieure, partielle et potentiellement subjective.

Source : Luttrell et Nash (2008)
## Encadré 3.8 Le travail des ombudsmans

### Principes clés : approche des systèmes ; clarté des normes ; valeur de la surveillance indépendante.

Généralement, le terme d'« ombudsman » se réfère à un fonctionnaire indépendant chargé de recevoir, d'étudier et de traiter les plaintes concernant l'injustice dans l'administration de services publics. Au cours de ces dernières décennies, les ombudsmans ont joué un rôle important dans le processus de transformation de l'Etat. Après un lent démarrage (le premier poste d'ombudsman fut créé au début du XIXe en Scandinavie, bien que le concept sous-jacent remonte à la magistrature du Califat ottoman), l'institution s'est propagée sur tous les continents et dans de nombreux pays, avec, cependant, différents niveaux d'engagement politique et de succès. Les postes d'ombudsman sont actuellement répartis sur 120 pays sur quatre continents. L'institution de l'ombudsman fait partie de l'histoire de la transformation de l'Etat au XXe siècle ; son efficacité réside dans le fonctionnement de l'état encapsulant, et les variations dans son mandat et sa performance peuvent être liés à la nature de l'Etat en question (monarchie constitutionnelle par ex., ou république, étendue de la séparation des pouvoirs, etc.)

L'ombudsman travaille au nom du public ; il a généralement le droit de lancer des enquêtes de sa propre initiative. La focalisation est généralement procédurale : l'ombudsman doit s'assurer que les procédures adéquates ont bien été suivies pour obtenir une décision administrative ; la décision elle-même sera moins fréquente au sein du mandat.

La vérification est un principe de travail essentiel que se partagent tous les ombudsmans ; toutefois, la façon dont l'ombudsman a été nommé, son statut légal et la sécurité de sa charge, les organismes envers lesquels il est responsable et la possibilité d'engager du personnel et de contrôler un budget sont toutes des choses qui influencent la capacité d'agir et d'agir de façon indépendante dans un rôle de vérification. De nos jours, il existe des ombudsmans parlementaires dans de nombreux pays ; leur efficacité, toutefois, est limitée par le financement. Les ombudsmans dont le financement dépend trop de l'exécutif se trouvent dans une position vulnérable. Il existe plusieurs moyens pour consolider leur autonomie (des structures institutionnelles par exemple, qui protègent le titulaire du poste de toute interférence politique et des dispositions qui requièrent que les ombudsmans fassent des rapports au grand public).

Tous les ombudsmans ont en commun une série de principes de travail, courants dans les systèmes de vérification. Leçons à tirer :

* Les ombudsmans les plus efficaces sont ceux qui cherchent à améliorer les mécanismes du système administratif, au lieu d'en divulguer ou d'en dénoncer les défauts.

* La mise en place de la légalité en soi n'est pas le motif premier ni le point de ralliement des ombudsmans. Le souci majeur du bon ombudsman sera la justice.

* Des dispositions de financement et de reportage aptes à améliorer les valeurs fondamentales du rôle sont nécessaires (par exemple, des dispositions de financement qui garantissent l'indépendance).
## Principe 9 : L'inclusion de toutes les étapes dans la chaîne de garde et d'efforts particuliers pour garantir les phases les plus vulnérables

Là aussi, des arguments assez similaires sont applicables. Toute faiblesse dans la chaîne de garde est susceptible d'être exploitée par des opérateurs commerciaux, et pas uniquement par les opérateurs sans scrupules. On a beaucoup écrit sur les maillons vulnérables de la chaîne telle l'inspection avant expédition. Là où (comme c'est le cas pour les normes relatives à la viande) la pratique de la vérification s'est écartée des normes directives pour privilégier une approche basée sur les risques, cela a eu tendance à répondre à des caractéristiques particulières de l'industrie, qui concentrent les risques sur des phases spécifiques (voir Encadré 3.5). Dans ce cas, la plupart des dangers se trouvent à la ferme et non pas à l'abattoir ; il est logique, dès lors, de se concentrer sur la source première du danger plutôt que sur sa manifestation en aval. Dans le secteur de la forêt, l'unité de gestion forestière représente souvent un point faible à cause de son isolement physique, et cela mériterait d'être souligné. Toutefois, la théorie de la conformité devrait une fois de plus mettre en garde contre le danger des effets pervers. Cela pourrait impliquer un mouvement de pratiques illégales vers des points moins problématiques ou, comme dans le cas de la CCNUCC, le risque de fuite au niveau du projet (c.-à-d. les activités de projets qui ont pour effet de reporter la pollution vers des sites hors des limites du projet). Dans le cas du secteur du bois d'œuvre, tout comme ailleurs, il y a de bonnes raisons pour assurer que les activités de conformité sont dotées d'une composante régionale, supranationales basée sur un raisonnement similaire.

## Principe 10 : L'intégration d'approches en faveur des pauvres dans la conception des systèmes de vérification

En général, les études de cas extra sectoriels ne présentent aucune indication forte pour le secteur du bois d'œuvre par rapport à l'équité. Dans les exemples plus marquants, les accords internationaux focalisent sur les avantages internationaux et leurs répercussions sur les pauvres au niveau infranational ne constituent pas un souci majeur ; les effets en faveur des pauvres se positionnent plutôt en bas de la hiérarchie des résultats escomptés. On peut rapprocher ce fait au haut niveau de sophistication technique de la question considérée, de sorte qu'il n'est pas vraisemblable que les pauvres soient engagés en tant que catégorie (dans le cadre du contrôle de sécurité nucléaire, par exemple) ou à la généralité des effets (comme pour la CCNUCC qui contrôle les biens publics mondiaux). Certaines conventions ont bien tenté d'évaluer leurs impacts sur les pauvres. La CITES représente un cas typique, même si les préoccupations à propos de l'écologie et du bien-être animal ne riment pas trop avec les intérêts sociaux, ce qui complique la mise en place de politiques restrictives de façons légalement cohérentes, mais aussi « en faveur des pauvres ». Parallèlement et alors que les impacts sur les producteurs pauvres préoccupent le Processus de Kimberley, ils ne sont pas automatiquement faciles à défendre si l'on songe à la structure et aux caractéristiques de la chaîne des produits pour les diamants alluvionnaires. S'il est vrai que les pauvres sont très défavorisés par la perte d'emplois dans l'exploitation des diamants, les effets positifs liés au refus de bénéfices exceptionnels aux politiques et aux seigneurs de la guerre pourraient constituer une considération plus exaltante pour les décideurs internationaux.