## Ouverture aux élections concurrentielles

Les réformes constitutionnelles de 1976 et 1978 ont incontestablement démocratisé le système politique sénégalais en permettant l'émergence et l'expression de courants politiques pluriels et l'organisation d'élections concurrentielles auxquelles pouvaient prendre part des candidats issus des rangs de l'opposition.<fnref n="275" />

À partir de ces réformes, le jeu politique a vraiment gagné en ouverture et en valeur ajoutée démocratique. C'est la fin du parti unique et le début du démantèlement de la plupart des subterfuges utilisés alors pour verrouiller le système politique et assurer l'hégémonie du parti dominant. Par exemple, pour la présidentielle, le parti dominant a pendant longtemps utilisé une technique d'exclusion de candidatures concurrentes à celle du président sortant : l'article 24 de la Constitution prévoyait qu'aucune candidature à la Présidence n'était recevable, si elle n'était présentée par un parti politique légalement constitué ou si elle n'était accompagnée de la signature de cinquante électeurs dont dix députés au moins. Il apparaît clairement, dans le contexte du Sénégal politique d'alors, comme le font remarquer Jean Claude Gautron et Michel Rougevin-Baville, que « sauf scission au sein du parti ... [au pouvoir], un seul candidat pouvait remplir les conditions fixées par la Constitution », en l'occurrence le candidat du parti unifié.<fnref n="276" /> Le Président Senghor était ainsi seul candidat aux différentes présidentielles organisées antérieurement avec des résultats stali niens.<fnref n="277" />

Dans le même sens, pour les législatives, avant les réformes, le droit était instrumentalisé pour empêcher à d'autres partis ou groupements politiques d'entrer au Parlement. L'ordonnance du 6 juin 1963 fixant le nombre des membres de l'Assemblée nationale, leurs indemnités, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités prévoyait que les députés à l'Assemblée nationale sont élus au scrutin de liste majoritaire à tour sur une liste nationale, sans panachage, ni vote préférentiel. Le parti au pouvoir, étant sûr de devancer ses concurrents, s'arrogeait ainsi la totalité des sièges, et le tour était joué pour exclure l'opposition qui pouvait prendre part aux élections comme le parti du regroupement africain (PRA-Sénégal) l'a fait en 1963.<fnref n="278" />

<footnote n="275">275 Voir S.M. Sy, « La démocratie multi-partisane au Sénégal à la lumière de la révision constitutionnelle de 1976 », dans *Annales Africaines*, 1976, p.9.</footnote>

<footnote n="276">276 J.-C. Gautron et M. Rougevin-Baville, *Droit public du Sénégal*, Paris, Pedone, 1977, p.60.</footnote>

<footnote n="277">277 Ainsi, lors de l'élection présidentielle du 1er décembre 1963, le Président Senghor est élu par 85,08 % des inscrits. Et il en a été ainsi sans discontinuité. Ce fut le cas aux élections du 25 février 1968 à la faveur de l'avènement du parti unique consécutif à la dissolution du PAI et à la fusion avec le PRA-Sénégal, le Président candidat unique fut élu par 94,11 % des suffrages exprimés. Le scénario du candidat unique triomphant par 99,97 % des suffrages à l'élection présidentielle non compétitive fut réédité lors du scrutin du 28 janvier 1973. Le régime du parrainage par les députés du parti unique a favorisé en 1973 aussi la candidature unique de Senghor aux élections présidentielles de 1973 lors desquelles il est réélu à 99,97 %. Voir E-I. Ndao, op.cit., p.516 et suivantes. Sur les élections africaines de cette époque, voir CEAN-CERI, *Aux urnes l'Afrique ! Elections et pouvoir en Afrique noire*, Paris, Pedone, 1978.</footnote>

<footnote n="278">278 En effet, aux élections législatives du 1er décembre 1963, deux listes étaient en compétition : celle de l'UPS dirigée par le président Lamine Guéye et celle du PRA Sénégal symboliquement clôturée par Abdoulaye Ly. Voir S.-M. Sy, *Les régimes politiques sénégalais de l'indépendance à l'alternance politique, 1960-2008*, Paris, Dakar et Yaoundé, IROKO, Karthala et CREPOS, p. 57.</footnote>
Malgré des législatives compétitives, le Parlement restait monocolore avec les seuls élus du parti dominant. Ce système n'était assurément pas démocratique.

À partir de l'ouverture démocratique de 1976-1978, le Sénégal inaugure la séquence historique des élections compétitives. Désormais, les Sénégalais n'ont pas simplement à choisir entre un seul candidat et le bulletin blanc,<fnref n="279" /> ils gagnent la liberté de suffrage, celle de comparer avant de choisir, cette liberté qui « symbolise l'idée de démocratie ». La première présidentielle compétitive de 1978 va enregistrer la participation de plusieurs candidats. Pour les législatives, le mode de scrutin a été modifié dans le sens de permettre à l'opposition d'entrer au Parlement. C'est ainsi que la proportionnelle intégrale fut appliquée avec la conséquence de permettre au PDS de faire son entrée au Parlement en 1978 avec 18 députés sur 100. Ces députés disposaient de la faculté de contester politiquement les décisions de la majorité par la critique lors des débats parlementaires et de contester juridiquement les lois votées par la majorité par le biais du contrôle de constitutionnalité devant la Cour suprême. En cela ces réformes ont vraiment permis une avancée de la démocratie sénégalaise.

D'autres avancées surviendront en 1981 suite à la démission du président Senghor avant la fin de son mandat au profit de son premier ministre Abdou Diouf et la présentation de ce dernier aux élections présidentielles de 1983 par l'UPS rebaptisé Parti Socialiste (PS) en 1976. L'arrivée au pouvoir du président Abdou Diouf en 1981 va favoriser l'adoption du multipartisme intégral par la suppression de la limitation du nombre de partis et de l'indication des courants de pensée.<fnref n="280" /> Le nombre de partis est immédiatement passé de quatre à quatorze.<fnref n="281" /> Ce qui ouvre la compétition pour le pouvoir.

## Premières crises électorales

En 1983, les élections présidentielles et législatives qui s'organisaient simultanément à l'époque débouchèrent sur un contentieux électoral lourd.<fnref n="282" /> Abdou Diouf et son parti étaient sortis victorieux du scrutin, mais l'opposition contesta vivement ce qu'elle appela « la mascarade électorale du 27 février 1983 » et les partis d'opposition ayant recueilli des sièges à l'Assemblée nationale (le PDS et le Rassemblement National Démocratique RND) refusèrent pendant un moment d'y siéger. Les contestations de l'opposition étaient largement basées sur le défaut des conditions minimales d'une élection transparente comme le passage à l'isoloir qui était facultatif.<fnref n="283" /> Au fil des cycles électoraux, le contentieux électoral ira crescendo et connaît une gravité critique à l'occasion

<footnote n="279">279 Senghor appelait les opposants et les clandestins à choisir le bulletin blanc. Voir E-I. Ndao, op.cit., p.516.</footnote>

<footnote n="280">280 Loi no. 81-16 du 6 mai 1981 portant révision constitutionnelle. Voir J.M. Nzouankeu, « La consolidation et le renforcement de la démocratie au Sénégal. La révision constitutionnelle du 6 mai 1981 », RIPAS no. 2, décembre 1981, p.323.</footnote>

<footnote n="281">281 S. Sylla, « Les leçons des élections sénégalaises du 27 février 1983 », *Annales africaines*, 1987, p.231.</footnote>

<footnote n="282">282 *Politique africaine* no. 11, 1983, « Les élections sénégalaises du 27 février 1983 » ; S. Sylla, « Les leçons des élections sénégalaises du 27 février 1983 », *Annales africaines* 1983-1984-1985, p.78.</footnote>

<footnote n="283">283 C. Cruise O'Brien, « Les élections sénégalaises du 27 février 1983 », dans C. Cruise O'Brien, M.-C. Diop et M. Diouf, *La construction de l'État au Sénégal*, Paris, Karthala, 2003, p.95.</footnote>
des élections présidentielles et législatives de 1988 lors desquelles les violentes contes-
tations des résultats qui donnaient victorieux Abdou Diouf et son parti ont abouti à
l'arrestation et au jugement de leaders de l'opposition.<fnref n="284" /> On a l'impression que les
réformes constitutionnelles du président Diouf n'ont pas vraiment relevé le pari de
la consolidation démocratique qu'elles avaient lancé. Le pays était dans une situation
d'incertitudes<fnref n="285" /> et une crise de légitimité faisant plus penser à une déconsolidation qu'à
une consolidation de la démocratie.<fnref n="286" />

*Le code électoral consensuel de 1992*

Au lendemain des élections générales de 1988, le gouvernement convoqua une table ronde avec tous les partis politiques pour discuter des questions nées des élections. La vocation trop générale de la Table ronde qui ambitionnait de discuter de TOUT selon la formule consacrée n'a pas donné de résultats. Ce qui fit monter de nouveau la tension entre le pouvoir et l'opposition. En 1991, le président Diouf nomme une commission,<fnref n="287" /> la Commission Nationale de Réforme du Code électoral, pour faciliter les discussions entre les partis politiques sénégalais en vue d'arrêter des règles électorales consensuelles. Le Président Abdou Diouf a invité l'Assemblée nationale à entériner le rapport de la Commission «sans y changer une virgule ». C'est le code électoral du 7 février 1992.

Parmi les points saillants de la réforme figurent les suivants, destinés à moderniser et démocratiser le système électoral :<fnref n="288" />

* l'abaissement de la majorité électorale de 21 à 18 ans ;

* l'instauration du vote des émigrés qui sera repris dans beaucoup de pays africains ;

* la garantie du secret du vote par le passage obligatoire à l'isoloir pour l'électeur ;

* l'identification des électeurs par la présentation obligatoire de la carte d'électeur ;

* l'usage de l'encre indélébile pour éviter les votes multiples ;

* la refonte du fichier général en vue de l'établissement de listes électorales nouvelles, sous le contrôle des partis ;

* l'instauration de la règle maximum deux mandats présidentiels ;

* la représentation des partis prenant part au scrutin dans les bureaux de vote ;

* la distribution des cartes d'électeurs en présence des représentants des partis ;

* l'institution de commissions départementales et d'une Commission

<footnote n="284">284 C. Young et B. Kanté, « Gouvernance et démocratie : les élections de 1988 au Sénégal », dans G.Hyden et M. Bratton (eds), *Gouverner l'Afrique. Vers un partage des rôles*, Paris, Nouveaux Horizons, 1992, p.43.</footnote>

<footnote n="285">285 M. Fall, *Sénégal, L'État d'Abdou Diouf ou le temps des incertitudes*, Paris, L'Harmattan, 1986.</footnote>

<footnote n="286">286 A-B. Diop, « Espace politique et violence électorale au Sénégal », *Afrique Développement*, XXVI, 1 et 2, 2001, p.155.</footnote>

<footnote n="287">287 La Commission était présidée par le juge Kéba Mbaye et comprenait quatre autres experts : Abd-El Kader Boye, Tafsir Malick Ndiaye, Youssoupha Ndiaye et Alioune Badara Sène.</footnote>

<footnote n="288">288 Pour une analyse de cette réforme du système électoral, voir A.-B. Diop, *Le Sénégal, Une démocratie du phénix ?*, Paris et Dakar, Karthala et CREPOS, 2009, p.191.</footnote>
nationale de recensement des votes présidées par un magistrat et comprenant
les représentants des partis engagés dans les élections ;

* le principe de la non concomitance de l'organisation de la présidentielle et des législatives ;

* l'augmentation du nombre de bureaux de vote pour rapprocher l'électeur de son lieu de vote ;

* la compétence de la cour d'appel pour le contentieux de la campagne électorale ;

* l'autorisation de la coalition de partis aux législatives (précieuse opportunité pour limiter les effets du mode de scrutin favorables au PS dont l'implantation de longue durée est une garantie de succès au scrutin de liste majoritaire) ;

* l'interdiction de toute précampagne ou de campagne électorale déguisée ;

* la fixation après concertation avec les partis d'un cautionnement au montant raisonnable ;

* l'autorisation de candidatures indépendantes aux présidentielles et aux législatives ;

* l'élection du président de la République au premier tour avec la condition de la majorité absolue des suffrages exprimés et du quart des électeurs inscrits ;

* la combinaison du scrutin majoritaire au niveau départemental et du scrutin proportionnel au niveau national aux législatives pour favoriser l'entrée des petits partis au Parlement ;

* la garantie de l'égal accès des candidats aux médias.

L'on croyait avec ce code salué par tous que « rien ne serait plus comme avant », que le pays avait définitivement fermé le cycle des « cinémas électoraux », des élections contestées pour ouvrir le cycle des élections paisibles. Il n'en fut rien : les élections présidentielles et législatives de 1993 furent entachées de fraudes avérées. Le recours à l'ingénierie électorale n'a pas pu éradiquer la culture de la fraude. Les élections présidentielles puis législatives ont montré « une classe politique incapable de mettre en pratique son propre consensus ».<fnref n="289" /> La présidentielle, contestée dès la campagne électorale, se dénoue dans la confusion totale avec le blocage des travaux de la Commission nationale de recensement des votes et de la surprenante démission du président du Conseil constitutionnel Kéba Mbaye ; les législatives furent toutes aussi contestées avec plus de violence.<fnref n="290" />

<footnote n="289">289 Idem, p.192.</footnote>

<footnote n="290">290 Avec l'assassinat du vice président du Conseil constitutionnel Me Babacar Sèye. Voir, à cet égard, M.-C. Diop, M. Diouf, « Léopold Sédar Senghor, Abdou Diouf, Abdoulaye Wade, et après ? », dans Cruise O'Brien, Diop et Diouf, op.cit., p.110. Sur cet assassinat, voir A-L. Coulibaly, *Wade, un opposant au pouvoir. L'alternance piégée?*, Dakar, Les Editions Sentinelles, 2003, p.67 ; M. Niang, *Pour que triomphe la vérité. L'assassinat de Maître Babacar Sèye*, Paris, La Platine, 2002 ; et I.-D. Thiam, *Un procès d'intention à l'épreuve de la vérité*, Paris, Editions de l'Hémicycle, 2004.</footnote>
## L'ONEL et la préparation de l'alternance

L'application du code lors des élections de 1993 montra ses limites aggravées pendant les élections locales de 1996 : le souci de légitimité avait pris le dessus sur le souci d'efficacité. Des rectifications s'avérèrent nécessaires. Suite à une demande de l'opposition, le Président Diouf institua, comme en 1992, une Commission cellulaire (différente de celle de 1991) chargée d'organiser une concertation entre les partis politiques sénégalais pour évaluer les élections locales de 1996 et proposer au Président de la République des mesures consensuelles visant à améliorer le système électoral sénégalais.<fnref n="291" /> Du fait des positions irréductibles entre le « collectif des 19 » regroupant les partis d'opposition qui voulaient une commission électorale indépendante et le PS partisan du status quo, la concertation était bloquée. À la suite d'une demande d'arbitrage qui lui a été adressée par le collectif des 19, le chef de l'Etat a déposé un projet de loi instituant l'Observatoire National des Elections (ONEL) qui a permis d'avoir des lendemains postélectoraux paisibles après les législatives de 1998. C'est donc après la deuxième concertation sur le code électoral et la création de l'ONEL que le Sénégal connaît pour la première fois en 1998 la pratique des élections non contestées avec les législatives de 1998 et les présidentielles de 2000.<fnref n="292" /> Le Parti Socialiste a connu sa première défaite électorale depuis l'indépendance et le président Diouf a cédé le fauteuil présidentiel à Abdoulaye Wade, dirigeant du Parti Démocratique Sénégalais. Ce changement pacifique de régime, ou « alternance », a été largement applaudi comme une victoire de la démocratie en Afrique.

## L'époque post-alternance

Dans le courant de l'année 2004, alors que l'on s'éloignait du cycle électoral (2000-2002) qui a vu se tenir la présidentielle de 2000, les législatives de 2001 et les locales de 2002 dans la sérénité et que le second cycle d'élections s'annonçait avec les législatives qui devaient avoir lieu en 2006, l'opposition pose la nécessité d'avoir une super-vision plus indépendante des élections parce qu'elle considère que les conditions d'une élection transparente (notamment le doute nourri sur le fichier électoral et les limites notées au niveau du statut et des attributions de l'ONEL)<fnref n="293" /> ne sont pas réunies ou alors que celles-ci peuvent faire l'objet d'amélioration. L'opinion était divisée sur la question de l'instauration d'une Commission électorale indépendante qui devait être chargée de la totalité du processus électoral. Les membres du parti au pouvoir PDS étaient pour le

<footnote n="291">291 La Commission cellulaire était présidée par Ibou Diaïté et comprenant les professeurs de droit Moustapha Sourang, Babacar Kanté et El Hadj Mbodj et un administrateur civil à la retraite, Magib Seck.</footnote>

<footnote n="292">292 Illustrative à cet regard est la décision du Conseil constitutionnel proclamant les résultats définitifs du second tour de la présidentielle qui constatait que le Conseil constitutionnel n'a été saisi d'aucune contestation dans le délai prévu à l'article 29 alinéa 2 de la Constitution (Décision no. 73/2000 du 25 mars 2000, dans I.-M. Fall (ed.), *Les décisions et avis du Conseil constitutionnel du Sénégal*, Dakar, CREDILA, p.307).</footnote>

<footnote n="293">293 Comme limites évoquées : la non permanence de l'ONEL et son incapacité à prononcer des sanctions contre les autorités administratives défaillantes dans l'exécution de leurs tâches électorales.</footnote>
renforcement de l'ONEL, organe de supervision et de contrôle. Les partis d'opposition étaient pour une Commission électorale indépendante et permanente habilitée à gérer tout le processus électoral. Pour permettre la tenue de la concertation sur cette question, devant déboucher sur la création d'une structure de gestion des élections indépendantes, le Président de la République a, conformément à ses attributions constitutionnelles, pris deux décrets : d'abord, le décret n° 2004 673 du 02 juin 2004 qui instaure une Commission chargée de faire des propositions pour l'institution d'une Commission Electorale Nationale Autonome (CENA). Cette Commission, composée d'un représentant de chacun des partis politiques légalement constitués devait, aux termes de l'article 2 alinéa 2 du décret, « remettre ses propositions au Président de la République dans un délai de deux mois suivant son installation ». Ensuite, le décret présidentiel n° 2004 1379 du 29 octobre 2004 par lequel le professeur Babacar Gueye a été nommé président de ladite Commission. Ce dernier s'était entouré d'une équipe d'experts pour faciliter les travaux et systématiser les propositions faites par les partis dans un rapport soumis au Président de la république. C'est aux termes de cette concertation que la CENA a été instituée avec l'adoption d'une loi adoptée à l'unanimité par les députés.

Ces pourparlers ont abouti à l'accord sur la mise sur pied de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA), formellement installée en 2005 après le vote unique au parlement de la loi 2005-07 du 11 mai.

Pourtant, contre toute attente, le cycle électoral post alternance va être confronté à des problèmes qui vont malheureusement faire face au système électoral des pas en arrière en termes de consensus dans la définition des règles du jeu et d'acceptation des résultats. Le point de départ de la crise du système électoral est l'adoption par l'Assemblée nationale de la loi de prorogation du mandat des députés du 20 janvier 2006. Prenant prétexte des pluies diluviennes ayant provoqué des milliers de sans-abris, le gouvernement pour faire face à cette situation, a, selon l'exposé des motifs de la loi<fnref n="294" />, mobilisé de nombreux moyens afin de procurer des abris provisoires aux populations sinistrées et pour éradiquer définitivement les bidonvilles. C'est dans ce cadre que le Chef de l'Etat a décidé de lancer le plan « Jaxaay » (aigle) dans le but de reloger rapidement les sinistrés. Toutes choses qui, d'après le gouvernement, nécessitaient la réallocation des ressources devant financer les élections de 2006 au profit des sinistrés. Pour ces raisons, le Président de la République a proposé à la représentation nationale le couplage des élections présidentielles et législatives qui doivent se tenir entre le 13 février et le 1er mars 2007. C'est le sens de la loi du 20 janvier 2006 précitée qui dispose « par dérogation à l'alinéa 1er de l'article 60 de la Constitution, le mandat des députés élus à l'issue des élections du 29 avril 2001 est prorogé pour être renouvelé le même jour que l'élection présidentielle ». Il s'agit d'une décision politique controversée du fait

<footnote n="294">294 Loi constitutionnelle no. 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogant le mandat des députés élus à l'issue des élections du 29 avril 2001, et Loi constitutionnelle no. 2007-21 du 19 février 2007 modifiant la loi no. 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogant le mandat des députés élus à l'issue des élections du 29 avril 2001.</footnote>
des positions radicalement tranchées du pouvoir et de l'opposition, mais entérinée par la majorité parlementaire et validée par le Conseil constitutionnel.<fnref n="295" />

La date des élections couplées s'approchant, le président était toujours, pour diverses raisons<fnref n="296" />, visiblement désireux de reporter les législatives et de les découpler par rapport à la présidentielle. Cette fois ci, le prétexte lui est allégalement fourni par l'opposition. En effet, saisi par le PS et son allié de gauche Ligue Démocratique/Mouvement pour le Parti du Travail (LD-MPT), le Conseil d'Etat a annulé, par arrêt du 12 janvier 2007, le décret de répartition du nombre de sièges à pourvoir au scrutin majoritaire départemental pour non-respect du critère démographique.<fnref n="297" /> Le prétexte était alors tout trouvé par le président pour de nouveau reporter la date des législatives et procéder au découplage des élections. « Sauf à méconnaître les dispositions de l'article 31 de la Constitution, proclame avec malice l'exposé des motifs, l'élection présidentielle prévue le 25 février 2007 doit impérativement se tenir à cette date. En revanche, suite à la décision du Conseil d'Etat du 12 janvier 2007 annulant le décret de répartition des sièges des députés, la tenue des élections législatives n'est plus possible dans les délais prévus par l'article L. 168 du Code électorale qui fait obligation aux déclarations de candidatures d'être déposées soixante jours avant la date du scrutin. Le présent projet de loi constitutionnelle, qui modifie la loi constitutionnelle du 20 janvier 2006, autorise l'organisation des élections législatives le 03 juin 2007 ».<fnref n="298" />

Ces initiatives du pouvoir perturbatrices du calendrier électorale ont sans nul doute eu un effet déconsolidant sur le processus électorale et la démocratie. Elles ont été les instruments de manœuvres de la part du pouvoir destinées à influencer le processus électorale dans un sens qui le favorise en instillant dans le jeu électorale des éléments générateurs d'une crise de confiance entre les protagonistes qui discréditent le système. Parmi les effets pervers que ces initiatives ont générés on peut citer la contestation de la présidentielle de 2007 par les candidats malheureux et, par la suite, le boycott des législatives de la même année. Toutes choses qu'on croyait révolues après la prouesse de l'alternance démocratique de 2000.<fnref n="299" />

## C. Les OGE au Sénégal : leurs statuts, pouvoirs et fonctions

Dans la tradition républicaine française dont le Sénégal a hérité, l'élection relève de la souveraineté de l'Etat et est à cet effet organisée par le Ministre de l'Intérieur qui s'appuie

<footnote n="295">295 Décision 92/2005 Affaire no. 3/C/2005 Prorogation du mandat des députés du 18 janvier 2006, dans I.-M. Fall (ed.), op.cit., p.387.</footnote>

<footnote n="296">296 Notamment la constitution d'une coalition de partis candidate aux législatives et constituée d'une partie significative de l'opposition (PS et LD) et des partisans de l'ancien premier ministre de Wade Idrissa Seck.</footnote>

<footnote n="297">297 Pour des détails, voir www.socialisme-republique.sn.org.</footnote>

<footnote n="298">298 Voir l'exposé des motifs de la loi du 19 février 2007 précitée.</footnote>

<footnote n="299">299 Ce processus de discrédit du système électorale doit être relativisé avec la bonne tenue des élections locales en 2009 qui ont consacré la victoire de l'opposition dans les grandes villes dont la capitale.</footnote>
sur l'administration pour s'acquitter de cette mission. Traditionnellement donc, la gestion de tout le processus électoral au Sénégal était dévolue au Ministère de l'Intérieur, entraînant une quasi-exclusion des acteurs non étatiques dans les règles de dévolution du pouvoir. Cependant, la libéralisation de l'espace politique et l'organisation d'élections concurrentielles en 1978 avec la première participation d'un parti d'opposition légale, le PDS ont permis l'ouverture d'un débat national sur la problématique d'une élection régulière et transparente. Les fraudes et les violences électorales qui ont émaillé tous les scrutins organisés jusqu'en 1998 rendaient inéluctable la mise en place d'organismes autonomes ou indépendants de l'administration pour l'organisation ou la supervision des élections. Les déboires constatés lors des élections municipales de 1996 avaient fini par convaincre la majorité socialiste d'accepter la vieille revendication de l'opposition relative à l'instauration d'une structure autonome de gestion des élections. À travers des négociations politiques successives, le modèle de gestion exclusive des élections par l'Administration a été progressivement remis en cause, d'abord par la mise sur pied en 1997 d'un Observatoire National des Elections (ONEL),300 ensuite par la création en 1998 du Haut Conseil de l'Audiovisuel (HCA).301 Ces institutions ont ensuite été remplacées respectivement par la Commission Nationale Electorale Autonome (CENA) et le Conseil National de Régulation de l'Audiovisuel (CNRA) qui reprennent et renforcent, pour l'essentiel, leurs attributions.

Depuis, le format choisi est donc celui de la collaboration entre l'administration et une structure autonome, l'ONEL puis la CENA. Ce schéma ne manque pas de soulever des vagues dans la classe politique. L'administration reste toujours responsable de l'organisation matérielle des élections et l'ONEL (1997-2004) et la CENA (depuis 2005) contrôle et supervise l'action de l'administration en matière électorale. Outre le Ministère de l'Intérieur chargé de l'organisation des élections et la CENA organe de supervision et de contrôle de celles-ci, d'autres institutions interviennent dans le processus électoral. Il s'agit du Conseil national de régulation de l'audiovisuel (CNRA), de la Commission de recensement des votes, des autorités locales et du ministère des Affaires étrangères.

## Le Ministère de l'Intérieur

Le Ministère de l'Intérieur est le principal administrateur des élections au Sénégal. Il est chargé, à travers ses services centraux et déconcentrés, de l'organisation matérielle des élections et des référendums au Sénégal.302

### Les services centraux

Il s'agit essentiellement de la Direction générale des Elections (DGE) et de la Direction de l'Automatisation des Fichiers (DAF). Créée en 1997, la Direction générale des

<footnote n="300">300 Loi no. 97-15 du 8 septembre 1997.</footnote>

<footnote n="301">301 Loi no. 98-09 du 2 mars 1998 ; le HCA a remplacé le Haut conseil de la radio télévision (HCRT) créé en 1991.</footnote>

<footnote n="302">302 Décret no. 2003-292 du 8 mai 2003 portant organisation du ministère de l'Intérieur.</footnote>
Elections a pour mission l'organisation des élections et des référendums au Sénégal.<fnref n="303" /> Sa création fait suite à de nombreux dysfonctionnements notés dans l'organisation matérielle des élections, notamment les élections locales de novembre 1996. La Direction de l'Automatisation des Fichiers est chargée de la centralisation et du traitement des informations relatives aux fichiers ainsi que de la diffusion des résultats nécessaires à la gestion et à la prise de décision.

La DGE est l'organe central voire la clef de voûte de l'organisation des élections au Sénégal, chargée de : <fnref n="304" />

* L'établissement et la révision des listes électorales, en liaison avec la Direction de l'Automatisation des Fichiers du Ministère de l'Intérieur ;

* La tenue des fichiers électoraux ;

* La conception, la confection, l'installation et la conservation des documents et archives électoraux ;

* L'organisation et le suivi de la distribution des cartes d'électeurs ;

* Le contrôle des conditions d'impression des bulletins de vote ;

* L'application et le contrôle, en liaison avec les autorités territoriales, des principes applicables en matière de propagande électorale ;

* L'appui au service de sécurité pour ce qui concerne le dispositif de sécurité applicable lors des opérations de vote ;

* La formation afférente au processus électoral des responsables administratifs, des autorités judiciaires et des élus ;

* Les campagnes de sensibilisation et d'information civique ;

* L'élaboration et la gestion de la carte électorale ;

* L'adaptation des outils informatiques aux besoins électoraux ;

* L'analyse des scrutins électoraux ;

* La diffusion de l'information technique relative aux élections notamment celle qui concerne la mise en œuvre du processus électoral et les divers statistiques ; l'appui aux autorités judiciaires dans l'exercice de leurs missions relevant du code électoral ;

* L'élaboration et l'exécution du budget de la révision des listes électorales et des élections en relations avec les services compétents ; et

* La gestion des crédits destinés à l'accomplissement des missions de la Direction Générale des Elections.

Pour bien mener sa mission et organiser des élections dans les conditions matérielles optimales, la DGE s'appuie sur deux catégories de services. D'une part, on relève des services qui lui sont spécifiques à l'instar des services publics rattachés, de la Direction des opérations électorales et de la Direction de la formation et de la communication.

<footnote n="303">³⁰³ Art. 14 du décret no. 2003-292 du 8 mai 2003 portant organisation du Ministère de l'Intérieur.</footnote>

<footnote n="304">³⁰⁴ Arts 14 à 18 du décret no. 2003-292 du 8 mai 2003 portant organisation du Ministère de l'Intérieur.</footnote>
D'autre part, il existe des services rattachés à la DGE comme le bureau administratif et financier et le bureau informatique.

## Les services déconcentrés

Le Ministère de l'Intérieur a pour relais dans l'organisation des élections les autorités administratives que sont les gouverneurs qui sont à la tête des régions, préfets chefs des départements et sous-préfets qui dirigent les arrondissements. Elles interviennent dans la création des commissions d'établissement et de révision des listes électorales, le ramassage des procès-verbaux de dépouillement des votes et la sécurité des opérations électorales.

## La Commission Electorale Nationale Autonome (CENA)

La CENA a, entre autres missions, de contrôler et de superviser l'ensemble des opérations électorales. Elle fait respecter la loi électorale, la transparence et la sincérité des scrutins, en garantissant aux électeurs, ainsi qu'aux candidats en présence, le libre exercice de leur droit. Contrairement aux institutions de la République limitativement énumérées par la constitution, les instances de gestion des élections ne figurent pas dans la constitution, mais sont créées par une loi. Précisément, c'est la loi n° 2005-07 du 11 mai 2005 qui instaure la CENA Auparavant, l'ONEL trouvait son origine dans la loi no. 97-15 du 8 septembre 1997. Par ailleurs, la loi portant création de ces structures n'en fait pas expressément des autorités administratives indépendantes. Concernant la CENA par exemple, la loi se limite à indiquer qu'elle « est une structure permanente, dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière », quoiqu'au regard de son rôle, de sa place dans le dispositif des institutions administratives, elle est perçue comme une autorité administrative indépendante.

## Statut et composition structurelle

Les modes de désignation et de composition de la CENA sont destinés à garantir l' autonomie et l'intégrité de la CENA. La CENA comprend 12 membres nommés par décret et choisis parmi les personnalités indépendantes, connues pour leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité. D'après l'article L.4 du Code électoral, « La CENA comprend douze (12) membres nommés par décret. Ils sont choisis parmi les personnalités indépendantes exclusivement de nationalité sénégalaise, connues pour leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité, après consultation d'institutions, d'associations et d'organismes tels que ceux qui regroupent Avocats, Universitaires, Défenseurs des Droits de l'Homme, Professionnels de la communication ou toute autre structure. Les membres de la CENA sont nommés pour un mandat de six ans, un tiers renouvelables tous les trois ans. »<fnref n="305" />

Contrairement à l'ONEL, la CENA est une structure pérenne. Une fois nommés, les membres ne peuvent plus être révoqués ou démis de leurs fonctions. De même,

<footnote n="305">³⁰⁵ Art. L.4 du Code électoral.</footnote>
la structure ne peut être dissoute par l'exécutif. Entre les élections, elle a pour mission
de gardienne des archives électorales du pays, de mener des activités éducatives et de
sensibilisation. De plus, elle propose des modifications qualitatives de la législation
électorale. En réalité, elle ne fait pas partie de la trilogie traditionnelle des pouvoirs.
La structure de contrôle et de supervision des élections ne fait pas partie du pouvoir
exécutif, ni du pouvoir législatif encore moins du pouvoir judiciaire. C'est une instance
autonome chargée de surveiller les instances classiques chargées de l'organisation
des élections.

Crée par une loi, la question de la stabilité de la Commission électorale nationale autonome subsiste toujours car son existence est laissée à la discrétion du législateur. La permanence de la CENA est un indice de la stabilisation de son statut. Il serait néan-moins plus judicieux de s'orienter vers la constitutionnalisation de celle-ci, la mettant ainsi définitivement à l'abri des majorités de circonstance qui seraient tentés de la modeler en fonction de leurs exigences et préoccupations partisanes.

La CENA est représentée aux niveaux régional et départemental. La Commission électorale régionale autonome (CERA) est composée de sept membres nommés par le Président de la CENA parmi les personnalités indépendantes de la région, de nationa-lité sénégalaise, connues pour leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuelle, leur neutralité et leur impartialité, après approbation de l'assemblée générale de la CENA. La Commission électorale départementale autonome (CEDA) est composée de cinq membres nommés dans les mêmes conditions que les membres de la CERA. Auprès de chaque ambassade ou consulat du Sénégal situé dans un pays où les ressortissants du Sénégal ont le nombre requis, à savoir 500 inscrits, pour participer aux élections, la CENA est représentée par une délégation comprenant :

* Un président nommé par le Président de la CENA, parmi les membres de la colonie ;

* Deux autres membres de la colonie nommés par le président après consulta-tion des ressortissants ; et

* Un agent de l'ambassade ou du consulat faisant office de secrétaire général.

La nomination des membres des délégations extérieures de la CENA (DECENA) est faite par le Président de la CENA, après approbation de l'Assemblée générale de la CENA et enquête sur leur intégrité morale, leur honnêteté intellectuel, leur neutra-lité et leur impartialité. Les membres des démembrements de la CENA prêtent tous, serment devant les tribunaux de leur ressort<sup>306</sup> à l'exception de ceux des DECENA dont le serment est reçu par le chef de mission diplomatique ou consulaire du ressort.

<footnote n="306">306 La prestation de serment des membres de la CENA est organisée par l'article L.17 de la loi no. 2005-07 du 11 mai 2005 qui dispose que « Les membres de la CENA prêtent serment devant le Conseil Constitutionnel ». Ceux des CERA et CEDA devant la juridiction de leur ressort.</footnote>
## Le personnel de la CENA

Les membres de la CENA ont des pouvoirs égaux. Toutefois, le président et le vice-président exercent des fonctions protocolaires. Seule l'Assemblée générale est investie d'une fonction délibérative. La CENA délibère sur toutes les questions et statue par consensus ou par vote à la majorité qualifiée. La CENA compte, outre les membres nommés par le Président de la République, un Secrétaire Général nommé par décret sur proposition du Président de la CENA et un secrétaire général adjoint nommé par l'Assemblée Générale de la CENA.

LA CENA a adopté son règlement intérieur et arrêté que ses décisions seraient prises sous le sceau du secret. Ce règlement intérieur poursuit dans l'ensemble un objectif de rationalisation des missions en vue d'éviter des dispersions inutiles. Il précise en particulier les missions assignées au président et au Secrétaire général ainsi que la structuration des activités par une répartition des tâches à des domaines techniques spécifique et selon un découpage administratif et territorial.

L'administration de la CENA compte un secrétaire général évoqué plus haut, un adjoint au secrétaire général, un chef du service informatique, deux informaticiens, un responsable de la communication, un comptable deniers, un gestionnaire comptable matières, un conseiller, un archiviste, six secrétaires, un archiviste documentaliste, deux contrôleurs représentant la CENA à la Direction de l'Automatisation du Fichier du Ministère de l'Intérieur, un aide-comptable, un standardiste, 18 chauffeurs, un agent de service, un chef du parc automobile, cinq femmes de ménage, trois agents de sécurité. Chaque CEDA étant composée de neuf personnes (cinq membres, une secrétaire-assistante, un chauffeur, un gardien et une technicienne de surface). Chaque nouvelle CEDA a eu droit à un véhicule neuf (de type *pick-up*), à du mobilier (bureaux, tables, chaises) et à du matériel de travail (ordinateur et consommables divers), sans oublier qu'il a fallu les doter de sièges. Le nouveau personnel recruté, notamment les cinq membres de chaque CEDA, a dû se soumettre à une formation poussée sur le processus électoral dans ses divers aspects, de même que les contrôleurs et superviseurs qu'ils ont par la suite retenus pour représenter la CENA dans les commissions administratives ainsi que dans les lieux et bureaux de vote.<fnref n="307" />

La déficience de formation du personnel des bureaux de vote et des membres de la CENA est une constante. Le plus souvent, les membres composant les bureaux de vote et les électeurs ne maîtrisent pas les documents électoraux notamment les dispositions du Code électoral relatives à l'organisation des élections. En cas de difficultés, les magistrats et autres personnes assermentés sont en mesure de lire et d'expliquer le contenu des règles régissant la matière électorale. Leur nombre limité et les possibilités d'absence peuvent altérer le déroulement des scrutins dans certains centres de vote.<fnref n="308" />

La crédibilité des représentants de la CENA au niveau régional a souvent été mise en

<footnote n="307">307 Rapport CENA, 2010.</footnote>

<footnote n="308">308 Intervention de B. Seck, représentant de la RADHO à Saint-Louis, au focus groupe du 17 février 2010 organisé à Saint Louis.</footnote>
cause. Pour certains ayant pris part au focus group de Saint Louis, la CENA ne joue pas
son rôle tant au niveau national qu'au niveau local. Par exemple, à Saint-Louis, n'importe
qui peut être superviseur de la CENA. Des personnes à la moralité douteuse sont souvent
recrutées sur des bases purement amicales pour faire un travail qui nécessite du sérieux
et de l'expertise.<fnref n="309" /> A Saint-Louis, plusieurs personnes cooptées au niveau de la CEDA
ont des penchants politiques. C'est pour des raisons financières circonstancielles que ce
choix est effectué. Ce sont des gens que l'on retrouve dans les meetings et les réunions
des Partis politiques.<fnref n="310" />

De façon générale, on constate une relative faiblesse des femmes dans les organes de gestion des élections, et la CENA en particulier. Aucune disposition de la loi ne fait état de l'approche genre, si bien que parmi ses membres au nombre de 12, il n'y a qu'une seule femme.<fnref n="311" /> Il serait important, à ce titre, que la loi prévoie dans la nomination des membres de la CENA un quota de femmes assez représentatif. A cet égard, la composition des OGE pour une meilleure implication des femmes a été oubliée par la loi de mai 2010 sur la parité de genre qui n'est applicables qu'aux Assemblées électives comme le Parlement et les organes des collectivités locales.

Pouvoirs et fonctions de la CENA

Les attributions de la CENA sont limitativement énumérées par la loi. Aux termes de
l'article L.8 de la loi portant création de la CENA, l'organe de régulation des élections
est doté d'un pouvoir de supervision et de contrôle. A l'instar d'un arbitre d'une com-
pétition sportive, la CENA joue un rôle actif dans la mesure où elle contrôle et signale
les entorses à la réglementation électorale et elle dispose d'un pouvoir juridique pour
y remédier. La supervision et le contrôle impliquent la vérification de tous les actes
posés par les organes et autorités en charge de l'élection. La constatation des manque-
ments suppose l'observation, le questionnement des autorités responsables de l'orga-
nisation matérielle de l'élection ainsi que l'enquête ou la demande de documents voir
de toutes pièces pouvant permettre à la CENA d'exercer sa mission.

Le champ de compétence de la CENA est largement étendu. Il concerne pratiquement l'ensemble du processus électoral. L'article L.8 énumère les pouvoirs suivants :

* Superviser et contrôler tout le processus d'établissement et de gestion du fichier électoral, avec un droit d'accès à la documentation relative aux analyses, à la configuration physique du matériel et des équipements informatiques, à la programmation et aux procédures de saisie, de mise à jour, de traitement et de restitution des données ;

* Superviser et contrôler l'établissement et la révision des listes électorales par la nomination d'un contrôleur auprès de toute commission ou de toute structure chargée de l'inscription sur les listes électorales, ainsi que leur révision

<footnote n="309">309 Intervention d'El Hadji Ndao, représentant CODESEN, Idem.</footnote>

<footnote n="310">310 Intervention d'Ousseynou Diongue, consultant-formateur, Idem.</footnote>

<footnote n="311">311 Entretien avec les membres de la CENA précité.</footnote>
ou refonte ; ce contrôleur garde un feuillet de l'attestation d'inscription ou de modification de l'inscription de chaque électeur, appose son visa sur le récépissé d'inscription remis à l'électeur et sur la souche qui sert de support à la saisie informatique ;

* Contrôler et superviser toute mise à jour de la carte électorale ;

* Superviser et contrôler l'impression et la distribution des cartes d'électeurs ; la CENA est informée de tout le processus d'appel à concurrence et de commande des cartes d'électeurs ; un contrôleur, nommé par elle, est présent de droit dans toute commission ou structure chargée de distribuer des cartes d'électeurs ;

* Superviser et contrôler le dépôt des dossiers de candidature aux élections régionales, municipales, rurales et législatives en vue d'apposer son visa sur le récépissé pour attester du dépôt dans les formes et les délais légaux ;

* Veiller à ce que les candidats à l'élection présidentielle, les listes de candidats et la CENA reçoivent la liste des électeurs par bureau de vote, deux semaines au moins avant la date du scrutin ;

* Superviser et contrôler la commande et l'impression des bulletins de vote ;

* Veiller à ce que la publication de la liste des bureaux de vote soit faite au plus tard quarante jours avant le début de la campagne électorale, ainsi que sa notification aux candidats et listes de candidats ;

* Valider la nomination des membres des commissions d'inscription, des membres des commissions de révision, des membres des commissions de distribution, ainsi que des membres des bureaux de vote, désignés par l'Administration ;

* Superviser et contrôler avec les partis politiques, la mise en place du matériel et des documents électoraux ;

* Contrôler et superviser la publication des listes électorales, et faire procéder aux rectifications nécessaires ;

* Contrôler le décompte des cartes d'électeurs non retirées ;

* Désigner ses contrôleurs dans tous les bureaux de vote ;

* Participer au choix des observateurs nationaux et internationaux ;

* Cosigner les cartes des mandataires des candidats ou listes de candidats ;

* Superviser le ramassage et la transmission des procès-verbaux des bureaux de vote aux lieux de recensement et la centralisation des résultats ;

* Participer aux travaux des commissions régionales, départementales et nationales de recensement des votes ;

* Garder, par devers elle, copie de tous les documents électoraux ;

* Contribuer à l'éducation civique des citoyens en matière d'expression du suffrage ;

* Faire toutes propositions relatives à l'amélioration du Code électoral.

Contrairement à ce que l'on pourrait penser, la création de la CENA n'entraîne pas
systématiquement l'exclusion de l'administration dans l'organisation et la gestion matérielle du processus électoral. Dans le système électoral sénégalais, l'Administration reste la pièce maîtresse du processus électoral. La CENA joue un rôle de gendarme disposant de pouvoirs de contrôle et de sanction. Son statut d'arbitre de la compétition politique est renforcé par rapport à l'ONEL, car elle dispose de pouvoirs de sanction, d'injonction, de dessaisissement, etc. A ce titre, elle veille à ce que la loi électorale soit appliquée et respectée aussi bien par les autorités administratives que par les partis politiques, les candidats et les électeurs.<fnref n="312" />

En cas de non-respect des dispositions législatives et réglementaires relatives aux élections ou référendums par une autorité administrative, la CENA lui enjoint de prendre les mesures de correction appropriées. Si l'autorité administrative ne s'exécute pas, la CENA dispose du pouvoir de dessaisissement et de substitution d'action dans le cadre des opérations électorales à l'égard de l'agent responsable, nonobstant son pouvoir de saisine des juridictions compétentes. Elle propose, en outre, des sanctions administratives contre l'agent responsable et s'assure de leur exécution. Le Procureur de la République ou son délégué, saisi d'une plainte par la CENA à l'occasion des opérations électorales, garde l'initiative des poursuites. Toutefois dans la mise en œuvre de cette action, la CENA est partie jointe à toutes étapes de la procédure. La CENA peut également saisir le tribunal par citation directe du ou des mis en cause. En dépit de ses nombreux pouvoirs, la CENA est obligée de collaborer avec l'Administration qui demeure toujours responsable de l'organisation matérielle et de la gestion des élections, gestion contrôlée et superviser par la CENA.

## Les autres structures impliquées dans la gestion des élections

### Le Ministère chargé des Affaires étrangères

Il est chargé, à travers les chefs de représentation diplomatique ou consulaire, de l'organisation des élections à l'extérieur du Sénégal, en relation étroite avec le Ministère de l'Intérieur. En tant qu'organe de gestion des élections, les chefs de représentation diplomatique ou consulaire ont notamment les mêmes pouvoirs, dans leur juridiction, que les autorités administratives à l'intérieur du Sénégal, en ce qui concerne les élections présidentielles et législatives.<fnref n="313" /> Il doit être précisé que les Sénégalais de l'Extérieur ne participent pas aux élections locales.

### Le Conseil national de régulation de l'audiovisuel (CNRA)

Le CNRA est créé par la loi 2006-04 du 4 janvier 2006. Il est chargé de réguler l'ensemble du paysage audiovisuel sénégalais public et privé. En matière électorale, la régulation de la couverture médiatique de la campagne électorale entre dans ses compétences.<fnref n="314" /> Elle doit assurer l'égalité des candidats dans l'utilisation du temps d'antenne et

<footnote n="312">312 Art. L.10 de la loi relative à sa création.</footnote>

<footnote n="313">313 Titre VIII de la partie législative et titre IV de la partie réglementaire du Code électoral, relatifs à la participation des Sénégalais de l'extérieur aux élections du Président de la République et des députés.</footnote>

<footnote n="314">314 Voir notamment CN-RA, *Rapport annuel au Président de la République*, 2007.</footnote>
fixer les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions réglementées.<fnref n="315" /> A l'instar de la CENA, la structure du CNRA révèle une certaine garantie d'indépendance. Le CNRA comprend neuf membres nommés par décret issus de sphères sociales diversifiées (milieu des arts, universitaire, des droits de l'homme etc.). La durée de leur mandat est de six ans. Ce mandat n'est ni renouvelable, ni révocable. Ils ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés ou jugés à l'occasion des actes accomplis ou des opinions émises dans l'exercice de leur fonction.<fnref n="316" />

Le CNRA a des missions qui dépassent la gestion des élections. En rapport avec les partis politiques et l'organisation des élections, il a pour mission (i) d'assurer le contrôle de l'application de la réglementation sur l'audiovisuel ; et (ii) de « veiller au respect des dispositions de la loi n° 2006-04 du 1er janvier 2006 précitée et de celles de cahiers de charges et conventions régissant le secteur » de l'audiovisuel. Il veille notamment au respect de l'accès équitable des partis politiques, des syndicats et des organisations reconnues de la société civile aux médias audiovisuels dans les conditions fixées par les lois et règlements en vigueur. Il fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation, et de diffusion des émissions réglementées des médias audiovisuels pendant les campagnes électorales.

Depuis sa création le CNRA est intervenu activement dans le cadre de la préparation et du déroulement de la campagne en vue des différentes élections politiques organisées depuis son instauration. Ainsi a-t-il régulé les élections présidentielles du 25 février 2007, les élections législatives du 3 juin 2007 et sénatoriales de la même année, ainsi que les élections locales et régionales du 22 mars 2009.

Conformément à sa mission conférée par la loi en matière d'élections politiques, elle a effectué son travail, et rendu compte de son activité en dépit des difficultés qui affectent la mission de régulation et qui proviennent de la défiance des acteurs politiques et médiatiques, de l'incompréhension de son rôle par une population pas toujours consciente de la mission des structures de régulation et de leurs pouvoirs. Elle fait son chemin et tente de s'ériger en acteur incontournable du jeu démocratique. Il y a lieu de s'appuyer sur les rapports de l'instance de régulation des médias pour restituer son rôle lors des différentes élections qu'elle a eu à réguler tout en portant une appréciation critique sur son rôle.

Dans la perspective des élections locales du 3 juin 2007, le CNRA a tenté d'exercer pleinement sa mission d'alerte et de veille en vue d'assurer une bonne régulation de l'audiovisuel durant les élections. Ainsi a-t-elle rendu visite aux différents organes tant publics que privés et tenu des réunions avec les partis politiques afin de leur rappeler leur responsabilité et leurs obligations en matière électorale.<fnref n="317" /> Aux termes de ces rencontres, le CNRA a déterminé par tirage au sort l'ordre de passage des candidats et rappelé le temps d'antenne. Durant la campagne électorale, le CNRA a relevé un certain

<footnote n="315">315 Art. 7 de la loi 2006-04 du 1 janvier 2006.</footnote>

<footnote n="316">316 Idem, Arts 3 et suivants.</footnote>

<footnote n="317">317 Cf. *Rapport de supervision pour les élections législatives du 3 juin 2007*.</footnote>
nombre d'irrégularités. Celles-ci sont relatives à des propos de caractère xénophobe, à une utilisation de l'image des enfants, au dépassement du temps d'antenne et au non respect de la vie privée et de l'intimité des personnes filmées.

L'accomplissement des missions de régulation de l'audiovisuel surtout durant la période sensible de la campagne électorale ne s'est pas fait sans difficulté. A cet, effet, le CNRA retient que sa mission d'instaurer l'égalité de traitement des candidats aux législatives a été entravée par certains faits relatifs à l'insuffisance des équipements techniques, au problème de traduction de certaines langues utilisées par les candidats notamment, le portugais, le bambara et le manjack, le manque de cohérence et de clarté des indications figurant sur les fiches de montage. Deux requêtes ont amenés le CNRA à procéder à des vérifications nécessaires afin de dissiper tout malentendu. Ainsi a-t-il rejeté celle de l'Union nationale patriotique (UNP)/Tekki pour défaut de marginalisation. En revanche, il a ordonné la reprise du montage et la rediffusion de l'élément incriminé dans le cadre du Mouvement de la réforme pour le dévéloppement social (MRDS).

Constatant que la couverture médiatique s'est bien déroulée dans l'ensemble, le CNRA reconnaît que ce succès trouve son origine d'une part dans la collaboration des médias publics comme privés qui ont respecté le pluralisme et les principes d'équité et d'équilibre. D'autre part, les partis et les coalitions de partis politiques ont, dans leur temps de parole, veillé au respect des dispositions de la Constitution et du Code électoral.318

### Les commissions de recensement des votes

Depuis l'avènement du code électoral consensuel de 1992, le comptage des voix incombe d'abord à des Commissions dites de recensement des votes. Il s'agit des Commissions départementales, régionales et nationale de recensement des votes.319

La commission départementale est composée de trois magistrats, dont l'un assure la présidence, tous désignés par ordonnance du Premier Président de la Cour d'Appel, parmi les magistrats des cours et tribunaux. Elle comprend, en outre, un représentant de chaque candidat ou liste de candidats et son suppléant. Elle siège au tribunal départemental. Quant aux commissions régionales, elles sont prévues pour les élections locales. Il en existe onze à l'échelle nationale. La commission régionale est présidée par le président du tribunal régional, ou en cas d'empêchement, par un autre magistrat de la même juridiction, nommé par lui. Elle comprend, en outre, deux magistrats désignés par le Premier Président de la Cour d'Appel, ainsi qu'un représentant de chaque candidat ou liste de candidats. Elle siège dans les locaux du tribunal régional. La commission nationale de recensement des votes siège à la Cour d'Appel. Elle est présidée par son Premier Président et, en cas d'empêchement, par un autre magistrat qu'il désigne. Elle comprend, en outre, deux magistrats du siège, nommés

<footnote n="318">318 Voir Conseil national de régulation de l'audiovisuel, *Rapport de supervision des élections législatives du 3 juin 2007*.</footnote>

<footnote n="319">319 Depuis 2008, le Sénégal compte 14 régions et 45 départements.</footnote>
par lui. Elle se compose également d'un représentant de chaque candidat ou liste de candidats et son suppléant.

Les Commissions départementales, régionales et nationale procèdent au recensement des votes à partir des procès-verbaux. A la différence de la Commission départementale des votes, les Commissions régionales et nationale peuvent, le cas échéant, procéder à l'annulation ou au redressement des procès-verbaux des bureaux de vote. La commission nationale de recensement des votes procède à la proclamation provisoire des résultats des élections présidentielle et législatives. Les commissions régionales de recensement procèdent à la proclamation des résultats des élections locales au niveau des régions.<fnref n="320" />

## Indépendance des OGE

L'indépendance du ministère de l'Intérieur dans son pouvoir de conduite et de gestion des élections est naturellement mise en doute en raison de son appartenance à l'exécutif et de son association au parti politique au pouvoir et donc à l'un des compétiteurs électoraux. En dépit des garanties formelles d'indépendance, les autres organes impliqués dans le processus électoral ne sont pas exempts de critique et leur indépendance est régulièrement mise en doute, en raison des faiblesses dans les procédures de nomination de leurs membres et de l'influence politique exercée sur eux par l'exécutif.

## Le Ministère de l'Intérieur

Le rôle du ministère de l'Intérieur dans la conduite des élections a été traditionnellement mis en cause et soupçonné de n'être qu'un conduit de la mainmise de l'exécutif dans les opérations électorales. A la tête de l'exécutif se trouvent les autorités politiques suprêmes de l'Etat, notamment le chef de l'Etat, le Premier ministre et un Ministre de l'Intérieur nommé pour rendre compte aux deux premiers. Le lien politique a été ainsi éloquemment relevé par El Hadj Mbodj : « En effet, membre éminent du gouvernement qui est l'émanation institutionnelle du parti au pouvoir, le ministre de l'Intérieur est, dans les faits, politiquement responsable de la victoire électorale de sa famille politique. L'obligation politique de rendre compte qui pèse sur lui s'étend également à ses représentants dans les circonscriptions administratives en charge du pilotage, à la base, du processus électoral. Ce noyautage de toute la chaine du processus électoral par le gouvernement et ses démembrements territoriaux a été vite perçu comme un facteur négatif limitant l'épanouissement du jeu démocratique dans les nouvelles démocracies africaines en construction. Il n'est nullement de nature à offrir les traditionnelles garanties minimales de neutralité, d'impartialité, de transparence et de sincérité dans l'expression du suffrage [...] ».<fnref n="321" />

L'orientation du recrutement sur des bases sélectives voir partisanes et la connivence entre le parti au pouvoir et l'autorité administrative ont engendré des confusions

<footnote n="320">320 Arts LO.134, LO.182, LO.183, L.217 à L.219 du Code électoral.</footnote>

<footnote n="321">321 Mbodj, op.cit., p.2.</footnote>
jetant ainsi le trouble sur les relations entre l'Administration d'une part, les administrés et les partis de l'opposition d'autres part.<fnref n="322" /> Dans ce contexte, l'obtention de la carte de membre du parti au pouvoir ouvrait droit à des postes de responsabilités si elle ne donnait pas lieu purement et simplement à des passe-droits.<fnref n="323" /> Ainsi certains fonctionnaires se sentaient-ils obligés d'exécuter les mots d'ordre pour plaire ou satisfaire l'autorité politique sauvegardant ainsi leurs privilèges. Cette perversion des règles en matière administrative a eu des conséquences dans l'organisation et la conduite des élections. Pour une frange importante de la population et pour les partis politiques de l'opposition, l'administration ne peut pas organiser des scrutins en toute neutralité, et cela en dépit de l'instauration des organes de régulation des élections.

Les fonctionnaires du Ministère de l'Intérieur chargés de l'organisation des élections reconnaissent être sous la dépendance hiérarchique du ministère de l'Intérieur, mais affirment que cela n'affecte en rien leur indépendance. D'après eux, au sein de la Direction générales des élections on choisit des agents qui n'ont aucune affinité politique avec le parti au pouvoir.<fnref n="324" /> Le Directeur général des élections, Inspecteur général d'Etat, déclare avec fierté : « J'ai fait 41 ans de service, je n'attends rien de l'Administration. Le Ministre ne peut nous donner des ordres contraires aux lois. J'ai organisé plus de dix élections plus un référendum ». Il ajoute que malgré le changement de régime politique, il a été maintenu à son poste.<fnref n="325" />

## La CENA

Le Président de la République nomme les membres de la CENA.<fnref n="326" /> Cette prérogative manifeste, à première vue, la mainmise de l'exécutif dans la composition de la CENA. Cependant, les pouvoirs de nomination des membres de la CENA sont en principe tempérés par une série de précautions, parmi lesquelles, comme noté ci-dessus, leur choix parmi les personnalités indépendantes jouissant d'une intégrité morale et à l'honnêteté intellectuelle et à la neutralité irréprochables, et surtout, l'exigence d'une consultation préalable d'institutions, d'associations et d'organismes tels que ceux qui regroupent avocats, universitaires, défenseurs des droits de l'homme, professionnels de la communication ou toute autre structure.<fnref n="327" /> La portée de ces consultations est très limitée dans la pratique puisqu'il ne s'agit pas pour ces institutions de désigner les membres de la CENA, mais de donne simplement un avis qui ne lie pas l'autorité de nomination.

Les membres des instances de contrôle des élections sont souvent contestés à leur

<footnote n="322">322 Cette situation est notée de manière plus accentuée dans d'autres pays notamment le Cameroun. Voir l'étude pénétrante de Claude Momo, « L'administration électorale en Afrique subsaharienne francophone », Politeia no. 12/2007, pp.401-434 ; et celle de Aboya Endong, « Parti administratif, Transitions démocratiques et patrimonialisme en Afrique Noire », Politeia no. 10, 2006, p.336.</footnote>

<footnote n="323">323 Antoine Tine, Polis, Revue électronique, Revue Camerounaise de science politique, p.12.</footnote>

<footnote n="324">324 Entretien avec le Directeur général des élections du ministère de l'Intérieur et ses collaborateurs, 8 février 2009.</footnote>

<footnote n="325">325 Le Directeur général des élections, toujours en fonction, a en effet été nommé par le l'ancien Président de la République Abdou Diouf.</footnote>

<footnote n="326">326 Art. L.4 du Code électoral.</footnote>

<footnote n="327">327 Idem.</footnote>
nomination. La désignation du Général Amadou Abdoulaye Dieng en 1997 comme Président de l'ONEL avait été virulemment mise en cause par l'opposition qui lui reprochait d'avoir initié un mouvement de soutien pour la réélection du Président Abdou Diouf, candidat à sa propre succession.328 La CENA a aussi vu ses membres contestés dès leur nomination. Le Président Moustapha Touré a été récusé par l'opposition qui a mis en exergue l'appartenance de sa femme aux instances dirigeantes du PDS, parti au pouvoir, dans la Région de Thiès. Dans le temps, l'opposition a également émis des réserves sur l'impartialité et la probité de certains membres de la CENA.329

Théoriquement, les membres de la CENA bénéficient de garanties statutaires qui les protègent dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions. A cet effet, il ne peut être mis fin avant l'expiration de son mandat, aux fonctions d'un membre de la CENA que sur sa propre demande ou pour incapacité physique ou mentale, dûment constatée par un médecin désigné par le Conseil de l'Ordre des médecins, après avis conforme de la CENA.330 Une autre garantie statutaire réside dans la durée relativement longue du mandat. Les membres de la CENA sont nommés pour un mandat de six ans renouvelable par tiers tous les trois ans. Les membres de la CENA ne doivent solliciter ni recevoir d'instructions ou d'ordre d'aucune autorité publique ou privée.331 Les conditions de cessation des fonctions sont également strictement réglementées. De même, le régime des incompatibilités est bien circonscrit. Ainsi, ne peuvent être membres de la CENA : les membres du Gouvernement, les membres d'un cabinet ministériel, les personnes exerçant un mandat électif et les chefs de circonscriptions administratives, ou parents des candidats aux élections à la Présidence de la République jusqu'au deuxième degré.332

La CENA bénéficie d'un cadre juridique garantissant son autonomie. L'autonomie fonctionnelle s'apprécie en fonction de la permanence de l'institution, de la dotation de la personnalité juridique, de l'autonomie financière et de l'octroi de pouvoirs importants à la CENA.333 Elle a affirmé son autonomie en matière budgétaire en refusant que son budget soit inscrit dans celui du Ministère de l'Intérieur. Instance autonome de l'Administration dont elle est chargée de contrôler et de superviser la mission en matière électorale, elle ne saurait accepter cette forme de limitation insidieuse de son autonomie financière. Dans le même sens, la CENA a toujours obtenu le vote de son budget sans modification de la ligne de crédit ni auprès du Ministère du budget ni auprès du parlement. A ce titre, la CENA est directement entendue par la Commission des Finances de l'Assemblée nationale devant laquelle elle présente son budget.334 De

<footnote n="328">328 Pour des développements plus éclairants, voir Zékaria Oul Ahmed Salem, « L'observatoire national des élections au Sénégal : une neutralité sous surveillance », dans Patrick Quantin (ed.), « Voter en Afrique : comparaisons et différenciations », Paris, Karthala, 2004, pp.178-181.</footnote>

<footnote n="329">329 Sur ces différents épisodes, voir « Action de récusation du Président et du vice-président de la CENA », *Sud Quotidien*, 29 juillet 2005 ; « Présidence de la CENA : l'opposition exige la révocation de Moustapha Touré », *L'Observateur*, 11 juin 2005 ; *Sud Quotidien*, 8-9 août 2005.</footnote>

<footnote n="330">330 Art. 6 du Code électoral, éditions 2009, p.4.</footnote>

<footnote n="331">331 Art. L.4, du Code électorale.</footnote>

<footnote n="332">332 Art. L.7 du Code électorale.</footnote>

<footnote n="333">333 Art. L.1 alinéa 1 de la loi no. 03-2005 portant création de la CENA.</footnote>

<footnote n="334">334 Entretien avec M. Sall, Secrétaire général de la CENA, 26 janvier 2010.</footnote>
même, l'autonomie fonctionnelle est assurée par le fait que la CENA élabore et adopte
son propre règlement intérieur, ce qui lui permet d'avoir son propre personnel (infor-
maticien, gardien, agent de sécurité, etc.).

Mais en dépit de ces garanties statutaires d'indépendance, la CENA et ses membres sont constamment soumis aux pressions de l'exécutif. La démission en novembre 2009 de Moustapha Touré, président de la CENA, sur demande du Président de la République est une illustration de l'étendue du contrôle que l'exécutif exerce sur la CENA en dépit des garanties légales de son indépendance. D'après M. Touré, « (...) Le Président de la République m'a demandé de venir le voir en audience et celle-ci a eu lieu le 5 novembre 2009 au palais de la République. Quand je suis arrivé à son bureau, il m'a parlé clairement, en expliquant que je n'avais plus sa confiance. Il a répété plusieurs fois cette phrase : « vous êtes contre moi, vous combattez mon parti. Etant donné que vous n'avez plus ma confiance, ajoutait-il, je vous demande de me remettre le mandat que je vous avais confié, quand cette confiance perdue était là »<fnref n="335" />

L'indépendance de la CENA fait l'objet de débats dans l'opinion. Pour certains la CENA se cherche, elle n'est pas une autorité, elle observe des silences sur des aspects fondamentaux du processus électoral (cas de la fiabilité du fichier électoral). A preuve, les populations pour contester la fraude électorale s'adressent directement à la presse, ce qui révèle un manque de confiance certain vis-à-vis de la CENA.<fnref n="336" /> Pour d'autres, théoriquement, la CENA est libre, c'est dans la pratique que son indépendance est remise an cause. D'après le secrétaire Général adjoint du parti LDMPT chargé des élections, Abdoulaye Badiane, les membres de la CENA ont été désignés sans le respect des procédures de consultations prévues par l'article 4 du Code électoral et que la nomination par décret implique forcément un choix partisan et politique comme illustré par la démission du président de la CENA à la demande du président de la République.

L'impartialité et la neutralité de la CENA ont été particulièrement mises en cause
durant l'élection présidentielle de 2007. L'opposition y trouve même une des clés du
succès du Président Wade. Le rôle de la CENA dans la gestion de l'élection présiden-
tielle a été vivement critiqué. Pour certains, « elle est complice de fraude et de mascarade électorale. »<fnref n="337" /> Pour d'autres, « [...] la Commission électorale nationale autonome (CENA), du fait de ses réelles attributions et du mode de nomination largement administratif de ses membres et de ses délégués sur le terrain, est loin de constituer un gage de transparence des opérations électorales. Et, dans les faits, elle joue plus un rôle de conseiller des autorités de l'Etat, pour lui signifier quelques corrections qui, pour l'essentiel, ne gênent nullement le parti au pouvoir. Au surplus, rien ne prouve que l'administration territoriale veille, partout dans tout le pays, et de manière systématique, à la neutralité et à l'impartialité attendue d'elle. On est même tenté de penser que, pour

<footnote n="335">335 Entretien avec Moustapha Touré, Président de la CENA, « L'énigme de l'élection de 2007 se trouve dans le fichier », *La Gazette du Pays et du Monde* no. 37, 10-17 décembre 2009, p.11.</footnote>

<footnote n="336">336 Focus groupe réalisé à Saint-Louis le 17 février 2010 avec les organisations de la société civile et les journalistes.</footnote>

<footnote n="337">337 Abdoulaye Bathily, candidat de la coalition Jubbanti Sénégal, www.rewmi.com.</footnote>
éviter de handicaper la progression de leur carrière, peu de représentants de l'Etat oseraient défier le parti au pouvoir et s'élever au-dessus des contingences partisanes. Ceci était valable avant l'alternance de 2000 ».$^{338}$

Tout compte fait, force est de constater que la CENA s'est globalement relativement bien acquittée de sa mission de contrôle et de supervision des élections. Ce n'est pas vraiment de l'autosatisfaction lorsqu'elle affirme que « L'élection présidentielle du 25 février 2007 s'est tenue de façon globalement satisfaisante, permettant au peuple sénégalais de s'exprimer et de faire son choix. Ce choix a été opéré dans la démocratie, la discipline, la clarté et la transparence, mais aussi à travers une participation populaire rarement égalée ».$^{339}$ L'information permanente des acteurs du processus électoral, la tenue des réunions avec les Partis politiques, sa présence sur le terrain et la vigilance constante de ses membres ont crédibilisé sa mission générale de contrôle et de supervision de l'élection présidentielle.

## Le Conseil national de régulation de l'audiovisuel

A l'image des autres OGE, les membres du CNRA affirment aussi leur indépendance par rapport aux pouvoirs publics. Toute de même, à ce niveau, la Présidente du CNRA souligne que lors des campagnes électorales, il y'a une prédominance du parti au pouvoir aidée en cela par la presse publique lors de l'utilisation du temps d'antenne.$^{340}$

## Critiques sur le manque d'indépendance dans la gestion des élections

Globalement, au plan organique, il y a une réclamation de plus d'indépendance en faveur des OGE en termes de statut (par exemple l'atténuation du monopole présidentiel de nomination des membres) et de pouvoirs (revendication d'une structure de gestion des élections aux pleins pouvoirs comme c'est le cas dans beaucoup de pays africains). L'Atelier multi acteurs sur le processus électoral et le fichier électoral organisé le 20 mai 2010 à Dakar par les experts de l'Union européenne et de l'Agence américaine pour le développement international (USAID) pour auditer le fichier électoral a été l'occasion d'un débat sur le rôle du CNRA en période de campagne électorale. La Coalition de l'Opposition a déploré l'iniquité avec laquelle les médias d'État traitent l'actualité et la part belle qu'ils font au pouvoir en place. Elle a déploré la faiblesse des interventions correctives du CNRA, même si celui-ci veille en principe sur le respect du temps de parole alloué aux partis respectifs. Elle a également critiqué le format et la conception des émissions « pluralistes » du service public.$^{341}$ La Coalition au pouvoir a au contraire estimé que le champ médiatique ne lui est pas si favorable que cela, si l'on prend en compte tous les médias, « publics » comme « privés ». Ces derniers en plus grand nombre, manifesteraient, de leur côté, une certaine opposition au Gouvernement, manquant d'objectivité à l'égard de celui-ci et le critiquant systématiquement.

<footnote n="338">338 M. Lo, « Réflexion sur le processus électoral », *Wal Fadjiri*, 12 mars 2007.</footnote>

<footnote n="339">339 CENA, *Rapport général de la CENA sur les élections présidentielles 2007*, Dakar, janvier 2008.</footnote>

<footnote n="340">340 Entretiens du 19 janvier 2010.</footnote>

<footnote n="341">341 Déclaration du BCG.</footnote>
Sur la question plus spécifique des « campagnes électorales déguisées », des divergences ont également été notées. L'Opposition a critiqué ce qu'elle considère comme des intrusions indues du Président de la République dans des campagnes qui ne concernent pas son mandat, réclamant que de tels agissements puissent être sanctionnés par l'Autorité de régulation des médias, alors que la Coalition des partis au pouvoir s'est attachée à montrer que le président était bien dans son rôle naturel, et n'a pas outrepassé sa fonction de chef de l'Etat lors d'éventuels déplacements qu'il aurait faits dans une période de campagne électorale.<fnref n="342" />

## D. Financement des élections au Sénégal

Les OGE souffrent d'une limite financière, à savoir leur dépendance à l'égard des pouvoirs publics. Ce qui dénote une certaine forme de « tutelle ». Le renforcement de leur indépendance passe aussi par l'octroi d'une autonomie financière qui les rendrait directement justiciable de la Cour des comptes.

### Le Ministère de l'Intérieur

Théoriquement, les ministères n'on pas d'existence juridique propre différente de l'Etat. Ils fonctionnent en régie. A ce titre, ils dépendent financièrement de l'Etat. D'après le Directeur général des élections, les dotations budgétaires sont relativement satisfaisantes par ce qu'elles permettent de couvrir l'ensemble des charges inhérentes à leur mission.<fnref n="343" /> Le coût de l'organisation de la présidentielle de 2007 est estimé par le ministère de l'Intérieur à 12 milliards de francs CFA (US$ 25.026.000). Cette élection a été l'occasion de refonte totale du fichier électoral avec l'instauration des cartes d'électeur et des cartes d'identité nationale numérisées. Il a été posé le problème du coût élevé de l'investissement pour un rendement contesté. Pour les uns, la mise en place du système a coûté 23 milliards de francs (US$ 47.960.000) et son utilisation au-delà de la période électorale ne semble pas intéresser les structures de l'Etat qui risquent de le mettre en veilleuse ou à la réforme, après une courte durée d'utilisation. L'Etat, pour sa part, affirme pouvoir rentabiliser l'investissement par la production de passeports, de permis de conduire et autres documents numérisés, au Sénégal et dans la sous-région.<fnref n="344" />

### La Commission électorale nationale autonome

Aux termes de l'article 19 du Code Electoral, la CENA élabore son budget en rapport avec les services techniques compétents de l'Etat et l'exécute conformément aux règles de la comptabilité publique. Les crédits nécessaires au fonctionnement et à l'accomplissement des missions de la CENA et de ses démembrements, font l'objet d'une inscription autonome dans le budget général. Ils sont autorisés dans le cadre de la loi de

<footnote n="342">342 Synthèse des travaux de l'Atelier multi-acteurs sur le processus et le fichier électoral organisé le jeudi 20 mai 2010 au Novotel, Dakar.</footnote>

<footnote n="343">343 Entretien précité</footnote>

<footnote n="344">344 Rapport général CENA sur l'élection présidentielle de 2007, p.7.</footnote>
finances. Les crédits correspondants sont mis à la disposition de la CENA dès le début de l'année financière.

En principe, la CENA peut bénéficier d'appuis matériels et financiers provenant d'institutions publiques et privées.345 En réalité, les autorités étatiques ont toujours sou- tenu que le financement des élections devait provenir principalement, voire exclusive- ment, du budget de l'Etat, estimant qu'il serait inopportun que les donateurs financer directement ce type d'activité. Une telle attitude va à l'encontre des pratiques et usages en cours dans la quasi-totalité des pays membres de l'Union africaine, dont les struc- tures nationales chargées des élections demandent et obtiennent, en dehors du budget des Etats, des financements pour la conduite de leurs activités.346

L'exécution du budget de la CENA est faite conformément aux dispositions de la loi organique no. 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances et du Décret n°2003 101 du 13 mars 2003 portant règlement général sur la comptabilité publique. Le Décret n° 2006 07 portant régime financier de la CENA complète la loi sur la CENA sur le plan des finances. La CENA dans le cadre de sa gestion financière dispose d'un ordon- nateur qui est son président, d'un administrateur de crédit, en la personne du secrétaire général de la CENA et d'un comptable public nommé par le Ministre des Finances.

* Le Secrétaire général élabore chaque année le projet de budget, établi en fonction des frais de fonctionnement de la structure, des objectifs et prévisions d'activités pour l'année à venir, sous l'autorité du président. Il le présente à l'assemblée de la CENA pour approbation. Le Secrétaire général procède à toute proposition d'engagement des crédits affectés à la CENA, assure la liquidation et prépare l'ordonnancement. Le Président de la CENA transmet le document budgétaire au Ministre des Finances pour inscription dans le budget général de l'Etat, parmi les dotations des institutions. Le Président de la CENA approuve toute mesure devant entraîner une opération de dépense. Il s'assure de l'application et du respect des lois et règlements applicables aux finances publiques.

* Le comptable public assure le règlement des dépenses, la gestion des fonds, ainsi que la confection des états financiers auxquels sont annexées toutes les pièces justificatives requises. Il est correspondant du trésor à qui il transmet pour visa les états financiers destinés à la Cour des Comptes dans les délais déterminés par la loi 99-70 du 17 février 1999. Les états financiers sont soumis au préalable à l'approbation de l'assemblée de la CENA. Le Comptable est nommé par arrêté du Ministre chargé des Finances. Il est soumis à la règle- mentation de droit régissant les comptables publics.

* L'Assemblé de la CENA veille à ce que les dépenses jugées obligatoires soient toujours inscrites au budget. L'exercice financier de la CENA débute le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. Toutes les recettes et les dépenses doivent couvrir l'année civile. Les fonds nécessaires à la réalisation

<footnote n="345">345 Art. 17 du Règlement intérieur de la CENA.</footnote>

<footnote n="346">346 Rapport CENA, 2008, p.18.</footnote>
des dépenses de la CENA font l'objet d'un ordonnancement global par le Ministre chargé des Finances, dés la mise en place des crédits, a concurrence du montant total de la dotation budgétaire inscrite dans la loi de finances.

Le Président de la CENA transmet chaque année son compte administratif à l'Assemblée de la CENA qui en délibère. Les marchés conclus par la CENA sont faits conformément à la réglementation établie par le Code des Marchés Publics.347 Il est interdit à toutes entreprises ou sociétés appartenant à une personne faisant partie du personnel de la CENA et aux entreprises ou sociétés dans lesquelles ces appels d'offres de la CENA. L'assemblée de la CENA délibère sur la gestion du patrimoine de la CENA faite conformément à l'article 3 du décret 2003-101 du 13 mars portant règlement général sur la comptabilité publique. La gestion financière de la CENA est soumise au contrôle de la Cour des Comptes. Au titre de l'année 2007 qui était une année électorale, les dépenses électorales de la CENA ont été réparties en trois parties :

* Pour le siège national à Dakar, le montant des dépenses est de FCFA 82.330.000 (US$ 171.697) qui comprennent, par exemple, les frais de missions des superviseurs des régions, les achats de papier A4 pour tirages des ordres de missions des contrôleurs et superviseurs.

* Les crédits alloués aux 34 CEDA du Sénégal étaient de l'ordre de FCFA 676.674.800 (US$ 1.411.110) dépensés dans les perdiems des contrôleurs et superviseurs, leurs transports, la location de salles, la restauration des CEDA et la communication.

* Les DECENA, au nombre de 28 au total, avaient, dans la période d'avril 2006 à mars 2007, des indemnités d'un montant de FCFA 319.100.000 (US$ 665.206).

## Le Conseil national de régulation de l'audio-visuel

Le CNRA ne dispose pas d'une liberté financière considérable. Elle dispose, comme resource principale, d'une dotation budgétaire. Il a juste un droit de proposer le vote des crédits nécessaires à son fonctionnement lors du projet de lois de finances.348 Pourtant, dans son fonctionnement les sanctions pécuniaires qu'elle adresse aux personnes qui enfreignent les règles de l'Audiovisuel auraient pu lui permettre de pallier cette insuffisance financière. Ces sanctions peuvent aller jusqu'à deux millions de francs CFA, sans oublier les pénalités quotidiennes de retard de cent mille francs à cinq cent mille francs. Ces sommes sont cependant versées au Budget de l'Etat par ce que recouvrés par les services du Trésor public.349

<footnote n="347">347 Le code des marchés publics est contenu dans le décret no. 2002-550 du 30 mai 2002.</footnote>

<footnote n="348">348 Art. 30 de la loi 2006-04 du 4 janvier 2006.</footnote>

<footnote n="349">349 Art. 26, Idem.</footnote>
## E. Contentieux électoral au Sénégal

Alors que les tribunaux jouent théoriquement un rôle important dans le processus électoral, le contentieux électoral au Sénégal est relativement faible. Ce paradoxe s'explique par le fait que l'intervention des tribunaux va au-delà de la résolution des conflits électoraux et que les acteurs ne faisant pas confiance en l'indépendance des juges ne leur soumettent généralement pas leurs réclamations électorales. Enfin, les textes qui régissent le contentieux électoral ne sont pas suffisamment maîtrisés par différents acteurs électoraux.

### Rôle des tribunaux

Le tribunal départemental connaît du contentieux des listes électorales. Sa décision est rendue en dernier ressort. Elle est susceptible d'un recours en cassation devant la Cour suprême.<fnref n="350" /> Le Président du tribunal régional assure la présidence de la commission régionale de recensement des votes. En cas d'empêchement, il nomme un autre magistrat de la même juridiction, qui le supplée.

Les attributions de la Cour d'Appel sont variables selon le type d'élection. Le Premier Président de la Cour d'Appel nomme, par ordonnance, les magistrats membres des commissions de recensement des votes. Il désigne également, dans les mêmes conditions, les délégués de la Cour d'Appel chargés de veiller à la régularité des opérations électorales le jour du scrutin. Par ailleurs, la Cour d'Appel de Dakar veille, pendant la campagne électorale, à l'égalité des candidats.<fnref n="351" /> Pour les élections locales, la Cour d'Appel est compétente pour leur contentieux.<fnref n="352" /> Le Conseil Constitutionnel reçoit les candidatures à la Présidence de la République, arrête la liste des candidats, statue sur les contestations relatives aux élections du Président de la République et des députés à l'Assemblée nationale et proclame les résultats.

### Faiblesse du contentieux électoral

Au Sénégal, le contentieux électoral n'est pas très développé. Cette carence contentieuse s'expliquerait par un manque de maîtrise des textes évoqués précédemment. La plupart des acteurs impliqués directement dans la gestion des élections ne sont pas très au fait de contenu et de la subtilité des règles juridiques qui gouvernent le processus électoral. Par exemple les anomalies relevées pendant le déroulement des élections ne sont pas toujours systématiquement transcrites dans les procès-verbaux des bureaux de vote comme cela est exigé par la loi. Par ailleurs, le public est souvent désarçonné par l'attitude classique du juge électoral qui ne sanctionne pas des faits manifestement réprimés par la législation électorale parce qu'ils n'auraient pas une incidence déterminante sur le résultat des élections. En effet, la plupart des décisions du juge électoral qui pourtant constatent des dysfonctionnements graves et des violations du code électoral, s'abstiennent néanmoins de les sanctionner, estimant qu'ils ne sont pas de nature à

<footnote n="350">350 Arts L.43, L.44, R.28 et R.35 du Code électoral.</footnote>

<footnote n="351">351 Art. L.121.</footnote>

<footnote n="352">352 Arts L.220 et L.225 du Code électoral.</footnote>
altérer la sincérité du scrutin ou ne sont pas de nature à exercer une influence déterminante sur le résultat. De telles décisions aboutissent à la validation de résultats entachés de fraudes.<fnref n="353" />

A la lumière de toutes ces considérations, les populations sont réticentes à s'adresser aux représentants de l'Administration ou à des commissions électorales lorsqu'elles constatent des défaillances dans le déroulement de l'élection. Cette méfiance à l'égard de l'Administration et de la CENA les conduit à recourir au service de la presse ou des représentants de la société civile. Le journaliste, en effet, donne les informations en temps réel sur les stations de radio et en direct. Il est arrivé que les autorités informées par voie de presse apportent les correctifs nécessaires en donnant spontanément les directives adéquates. La presse en tant que véhicule d'information se fait donc le porte-voix des populations démunies et relaie tous les éléments indispensables à entrainer une réaction rapide de l'autorité.<fnref n="354" />

# F. Evaluation de la gouvernance électorale et réformes politiques et électorales

## De l'apprentissage à la consolidation : la normalisation du système électoral

L'histoire de l'évolution du système électoral sénégalais pourrait être subdivisée en deux étapes : la première étape allant de 1960 à 1992 est marquée par l'absence des vraies conditions d'une élection démocratique du fait de l'absence des standards de garantie de la transparence électorale ; la seconde étape qui s'ouvre depuis l'adoption du code électoral consensuel de 1992 voit se réunir progressivement les conditions de tenue d'élections transparentes. Le code électoral de 1992 a en effet marqué un tournant positif dans l'histoire de gestion électorale au Sénégal. Ce code a cependant été progressive-ment atteint d'une pathologie congénitale née de l'hyper responsabilisation du rôle des partis politiques dans le processus électoral. Le code reconnaissait aux partis politiques un rôle important qui allait de l'inscription sur les listes électorales jusqu'à la proclama-tion des résultats. Ce rôle n'était cependant pas contrebalancé par l'existence d'un tiers observateur en cas de désaccord entre les parties prenantes de la compétition qu'étaient les partis. Cette anomalie a été corrigée avec la création de l'ONEL puis de la CENA, tiers intervenant pouvant servir de témoin, de balancier et d'observateur extérieur et neutre à même de faire peser la balance en cas de désaccord entre les acteurs et d'éviter le blocage, comme ce fut le cas lors de la présidentielle de 1993.

Les doutes qu'on pouvait encore avoir sur la qualité du système et son impartialité doivent être largement dissipés depuis la création d'instances de régulation du jeu

<footnote n="353">353 Par exemple, voir la décision du Conseil constitutionnel no. 96/2007 du 10 mars 2007 proclamant les résultats de l'élection présidentielle de 2007.</footnote>

<footnote n="354">354 Intervention de Naby Sylla, journaliste radio RMF au focus groupe de Saint-Louis du 17 février 2010.</footnote>
électoral comme l'ONEL et la CENA qui ont pu crédibiliser les élections législatives de 1998, présidentielle de 2000 et locales de 2002. Entre temps, le pays a ouvert une parenthèse de contestation de résultats électoraux avec la présidentielle de 2007 et le boycott des législatives de la même année. L'accalmie semblait revenir avec l'acceptation par tous les partis des résultats des dernières locales de 2009 ayant consacré la victoire de l'opposition dans les grands centres urbains dont Dakar. La controverse sur les règles du jeu est encore survenue dans la perspective de la prochaine présidentielle de 2012 pour laquelle le président Wade a déjà annoncé sa candidature.

Au demeurant, l'on peut dire sans exagérer que le système électoral sénégalais fonctionne plus ou moins bien, se consolide et affiche des tendances de routinisation. La fraude électorale est largement exagérée par les perdants qui, au surplus, peinent à en fournir des preuves irréfutables pouvant entraîner l'annulation judiciaire des élections. Depuis l'avènement de l'ONEL et de la CENA, la fraude électorale, si elle existe, est vraiment devenue marginale grâce à un facteur juridique : la qualité des règles du jeu et un facteur politique et citoyen : la mobilisation des politiques et des citoyens. D'après le Directeur général des élections le Code électoral de 1992 a verrouillé toutes les possibilités de fraudes, et avec le système informatique performant de la Direction, les possibilités de fraude sont minimises.355 En affirmant que « pour la fraude, je pense qu'il n'existe pas ; je n'ai pas vraiment vu de cas avéré de fraude en 2007, » le représentant de l'organisation des droits de l'homme RADDHO (Rencontre Africaine pour la Défense des Droits de l'Homme) à Saint Louis a abondé dans le même sens.356

En effet, en tirant progressivement les leçons des scrutins successifs, les acteurs ont, grâce à la technique de la médiation électorale consistant en la sécrétion consensuelle des règles du jeu électoral, pu inventer un système électoral permettant la sincérité de l'expression du pouvoir de suffrage. Le Sénégal fait partie des pays où les citoyens sont mis au courant des résultats des élections dans les minutes qui suivent la clôture du scrutin. Une diffusion médiatique des résultats presque jamais remise en cause par les instances chargées de la proclamation des résultats depuis 1998.

Au total, l'analyse du dispositif institutionnel régissant les élections et de la pratique électorale montre que le pouvoir ne dispose pas, même s'il le voulait, de leviers décisifs pour détourner les suffrages des sénégalais en sa faveur. Sans doute, le parti au pouvoir bénéficie de la faveur politique d'être au pouvoir, de bénéficier de soutiens mercenaires de toute nature, de disposer des deniers dont l'utilisation n'est pas rigoureusement réglementée, nombre d'avantages constituant une sorte de prime au sortant ; mais cela ne lui donne pas les moyens d'organiser une fraude à grande échelle et remporter l'élection sans que ce soit la volonté du corps électoral.

<footnote n="355">355 Entretien précité.</footnote>

<footnote n="356">356 Intervention au cours des discussions du Focus groupe organisé à Saint Louis en vue de la préparation de ce rapport, 17 février 2010.</footnote>
## Persistance des doutes sur la fiabilité des élections

Pourtant, des réserves sont encore émises par divers acteurs sur la fiabilité du système électoral du fait de facteurs divers et de sujets de controverse récurrents. Sur la fiabilité des élections, on relève une différence d'appréciation entre l'Administration responsable des élections et certains acteurs du processus électoral. Pour l'administration, les progrès sensibles ont été réalisés. Ils reposent sur l'utilisation de la biométrie qui permet une vérification automatique des empreintes avant la production de la carte d'électeur. De plus, désormais il est confectionné un fichier électronique qui est confondu avec celui de la carte nationale d'identité. Au verrouillage juridique s'ajoute celui de la carte électorale. En effet, il revient à la DGE de définir la carte électorale pour l'établissement des bureaux de vote. En plus, c'est elle qui gère tout ce qui concerne le matériel électoral. Elle gère également les actes juridiques d'encadrement des élections. Cette mission se matérialise par la conception des textes qui régissent les élections, la formation et la sensibilisation des électeurs, etc.

Ces progrès sensibles dans l'organisation et la gestion des processus électoraux ont été reconnus par les uns et les autres. Mais, la conclusion relative à la quasi sécurisation de l'organisation des élections rendant totalement impossibles les fraudes n'est pas partagée par l'ensemble des acteurs. Il reste toujours, selon certains acteurs, des possibilités de fraudes réelles ou avérées. Ceci est conforté par l'impossible neutralité des autorités administratives. Dans ce domaine, le poids de l'expérience pèse beaucoup sur les relations entre l'Administration et les Partis politiques ainsi que les populations. Habitués à poser des actes de nature frauduleuse qui ont beaucoup et longtemps altéré la crédibilité et la sincérité des scrutins, l'Administration a du mal à convaincre de sa bonne foi même si son action serait exempte de toute suspicion.

Son capital de confiance altéré, la déficience d'une culture républicaine constatée, le poids encore lourd et la responsabilité du ministre de l'Intérieur sur les autorités administratives constituent toutes choses de nature à renforcer le doute sur la crédibilité du processus électoral. Force est de reconnaître l'énigme réel ou imaginaire du fichier qui était à l'origine de la contestation des élections présidentielles de 2007 et du boycott des législatives de la même année, demeure toujours et risque de renforcer la croyance des acteurs à la difficile neutralité de l'administration et de la crédibilité du processus électoral.<fnref n="357" />

## Problèmes nés du chevauchement des compétences

L'intervention de plusieurs acteurs dans la conduite des élections rend difficile l'exercice par ces acteurs de leurs compétences respectives. La CENA en particulier a des difficultés à exercer ses pouvoirs de supervision et de contrôle des opérations électorales lorsque les

<footnote n="357">357 Dans le premier trimestre de l'année 2010, l'Union européenne s'est engagée à mener, avec le consentement de tous les acteurs politiques, un audit du fichier électoral pour le rendre crédible et définitivement accepté par l'ensemble des parties prenantes du jeu politique.</footnote>
tâches nécessaires à l'accomplissement de ces pouvoirs sont confiées à d'autres organes indépendants. Par exemple, dans le cadre de l'inscription sur les listes électorales, la CENA ne maîtrise pas les éventuels déboires nés de la défectuosité de l'état civil. La délivrance des certificats de décès ou des bulletins et extraits de naissance et autres constituent des opérations administratives qui échappent à la compétence de la CENA. Inversement, il a souvent été reproché à la CENA de déborder du cadre strict de son rôle de contrôle et de supervision, et de vouloir s'immiscer dans la tache d'organisation de la matérialité de l'élection au risque de compromettre son indépendance. Par exemple, la CENA a exprimé son accord et apporté son appui au Ministre de l'Intérieur lorsqu'il s'est agi de proroger la date d'inscription sur les listes électorales ou d'approuver la décision de l'Administration de mettre en place des équipes mobiles pour accélérer et faciliter les inscriptions sur les listes électorales avant le début de l'hivernage.358

Par ailleurs, la CENA n'a pas les moyens de renforcer directement ses décisions. Le fait que la mise en œuvre de ses observations et recommandations doive être effectuée par d'autres institutions affaiblit l'autorité de la CENA et réduit sensiblement la portée ses décisions. Dans la plupart des cas, en effet, la CENA ne peut aller au-delà de simples dénonciations publiques dont l'objectif est simplement d'attirer l'attention du Ministre de l'Intérieur sur les irrégularités qu'elle constate et de recommander des mesures correctives. C'était le cas lorsqu'elle a prévenu contre la distribution sélective des cartes d'électeur à des citoyens nouvellement inscrits alors que d'autres qui se sont inscrits bien avant attendent toujours la distribution ou la réception de leurs cartes.359 Dans un autre cas, la CENA a constaté que de nombreuses demandes d'obtention des cartes d'électeur et des cartes nationales d'identité numérisées avaient été refusées sans aucune explication motivée des commissions administratives d'inscription. Elle ne pouvait néanmoins faire plus qu'exhorter le Ministre de l'Intérieur à prendre en compte cette préoccupation des citoyens en mettant en place, dans les brefs délais, une organisation pour le traitement diligent des dossiers.360

Avant la présidentielle de février 2007, une controverse relative aux inscriptions sur les listes électorales avait opposé la CENA et le ministre de l'intérieur. Le report des inscriptions sur les listes électorales était, semble-t-il, lié à un retard de la CENA dans l'installation de ses démembrements régionaux. Ce retard était également constaté dans l'établissement des Commissions de distribution des cartes d'électeur et la délivrance effective de ces documents. Ces dysfonctionnements ont été imputés à la CENA par l'autorité politique.361 Cette position du pouvoir politique a été récusée par l'instance de régulation des élections qui, dans un communiqué-réponse, tenait

<footnote n="358">358 CENA, Communiqué de presse du 13 mai 2006, dans *Rapport général sur l'élection présidentielle du 25 février 2007*, p.100.</footnote>

<footnote n="359">359 CENA, Communiqué de presse du 2 août 2006, Idem, p.103.</footnote>

<footnote n="360">360 CENA, Communiqué de presse du 4 août 2006, Idem, p.105.</footnote>

<footnote n="361">361 Cf. Exposé des motifs du décret 2006-153 du 28 février 2006 portant prorogation du délai des inscriptions sur les nouvelles listes électorales.</footnote>
à « informer l'opinion publique qu'elle ne saurait en aucune façon être tenue pour responsable des retards constatés dans l'inscription des citoyens pour l'établissement des nouvelles listes électorales au Sénégal ». Elle dénonçait ainsi « l'exposé des motifs du décret 2006-153 portant prorogation du délai des inscriptions sur les nouvelles listes électorales (qui) invoque l'installation tardive des démembrements de la CENA comme la cause principale du retard des inscriptions dans les régions autres que Dakar ». La CENA a, enfin, tenu à préciser « qu'en dépit d'une absence totale de moyens, tant logistiques que financiers, elle a installé, depuis le 5 septembre 2005, l'ensemble de ses démembrements pour superviser lesdites opérations aussi bien dans la région de Dakar que dans les communes des autres régions du pays ».<fnref n="362" /> C'est dire que, pour les membres de la CENA, les raisons du retard constaté dans les inscriptions sur les listes électorales sont à chercher ailleurs qu'à la CENA.<fnref n="363" />

De même, les fonds nécessaires au fonctionnement de la CENA ne sont pas octroyés à temps en dépit de l'autonomie financière garantie par les textes. A cela s'ajoute la contestation du fichier électoral dont la fiabilité avait été mise en cause par un informaticien de la CENA en disgrâce. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre les inquiétudes exprimées par l'opposition sur la capacité de la CENA à exercer ses missions. Pire, elle n'a pas hésité demander sa dissolution pour une récréation d'une autre structure sur des bases plus consensuelles.<fnref n="364" />

En définitive, il reste que le rôle de l'Administration dans la gestion matérielle de l'élection ne fait pas toujours l'unanimité. A l'analyse, il faudrait renforcer davantage les prérogatives la CENA et lier étroitement toutes les actions de l'Administration en matière électorale à l'agrément, ou tout au moins l'avis conforme de la CENA. Il est apparu que le Ministre de l'Intérieur peut poser des actes dans la gestion du processus électoral sans que la CENA n'en soit informée. Les questions relatives à l'inscription et à la gestion du fichier électoral ne doivent être traitées unilatéralement par l'Administration toujours responsable dans ce domaine. Pour être plus effective et plus efficace, la mission de la CENA en matière de contrôle et de supervision des élections ne doit laisser aucune marge de manœuvre à l'Administration dans la prise et l'exécution des décisions essentielles relatives à la matérialité de l'élection.

Le chevauchement des compétences entre différents OGE a fait l'objet de discussions lors de l'Atelier multi-acteurs sur le processus électoral et le fichier électoral organisé le 20 mai à Dakar. Les pouvoirs de la CENA ne se déploient pas, aux yeux de certains, avec toute l'amplitude souhaitable, et les pouvoirs que lui confèrent la loi ne semblent pas « acceptés » ou « intériorisés » par tous les acteurs du processus électoral. A ce stade, une proposition a été faite, qui consisterait à une mise à niveau technique de la CENA, compte tenu du déphasage qui existe entre ses pouvoirs et compétences d'une part, et les moyens techniques dont elle est dotée d'autre part. Certains participants ont toutefois

<footnote n="362">362 Cf. Communiqué de la CENA du 1 mars 2006.</footnote>

<footnote n="363">363 « Retard des inscriptions sur les listes électorales : la CENA dément le chef de l'Etat », *Wal Fadjiri*, 2 mars 2006.</footnote>

<footnote n="364">364 Mémorandum sur le processus électoral de la C.P.A (Coalition populaire pour l'Alternative).</footnote>
souhaité que la réflexion sur un renforcement substantiel des pouvoirs et compétences de la CENA soit engagée. Cette transformation serait même, de l'avis de certains, le préalable indispensable d'une bonne surveillance et supervision du processus de l'élection au Sénégal.365 La Coalition de l'Opposition s'est plus spécifiquement inquiétée des conditions dans lesquelles a eu lieu le départ du premier Président de la CENA, conditions qui témoigneraient d'une fragilisation de l'institution par l'autorité politique.366

Les conditions dans lesquelles la commande et l'acquisition du matériel électoral ont lieu ont aussi occupé une part des débats. Il a été essentiellement question de savoir dans quelle mesure la CENA était impliquée dans cet aspect du processus électoral. Les services du Ministère de l'Intérieur ont fait valoir que la faible implication de la Commission Électorale Nationale Autonome s'expliquait par le fait qu'elle n'était tout simplement pas compétente juridiquement pour exercer un quelconque contrôle à ce stade, les actes en question n'étant pas des « opérations électorales » stricto sensu. En vérité, la CENA ne serait concernée qu'à partir du « dispatching » et de l'acheminement du matériel électoral vers les lieux de vote.367 A l'inverse, d'autres intervenants ont soulagné que la CENA a eu à faire des communiqués pour déplorer sa non implication.368 Les éclairages apportés par l'un des représentants de la CENA ont apaisé les craintes que l'on pouvait nourrir à ce sujet. Il semble en effet que sur cette question précise, et depuis quelque temps, le Ministère de l'Intérieur et l'organe de surveillance des élections se soient entendus sur une répartition des compétences, et que le point ne fait plus aujourd'hui l'objet de débat.369

## Divergences sur le cadre juridique d'organisation des élections

Au cours d'un Atelier multi-acteurs organisé le 20 mai 2010 à Dakar pour débattre sur le processus électoral et le fichier électoral, les représentants de l'Opposition ont déploré la fréquence des révisions constitutionnelles au Sénégal, révisions qui seraient, de leur point de vue, opportunistes et dangereuses pour la stabilité du consensus qui semblait acquis depuis l'adoption du Code électoral de 1992. Les modifications de la Loi Fondamentale en particulier se feraient de manière unilatérale, sans un minimum de conciliation avec les autres acteurs du jeu politique. Des exemples ont été cités : suppression du quart bloquant (rétabli en 2001 et supprimé de nouveau en 2007), découpage des circonscriptions électorales à moins de quatre mois des élections locales, etc. Le révisionnisme constitutionnel constituerait également, aux yeux de la Coalition de l'Opposition, un reniement des engagements internationaux du Sénégal, notamment du Protocole de la CEDEAO sur la bonne gouvernance, dont l'une des dispositions interdit

<footnote n="365">365 Déclaration de la « Coalition des Non Alignés » à l'atelier.</footnote>

<footnote n="366">366 Les circonstances de démission du premier président de la CENA sont décrites dans le chapitre suivant sur l'indépendance de la CENA.</footnote>

<footnote n="367">367 Déclaration du Directeur Général des Elections à l'atelier.</footnote>

<footnote n="368">368 Déclaration de la Coalition *Bennoo Senegaal* à l'atelier.</footnote>

<footnote n="369">369 Déclaration de la CENA à l'atelier.</footnote>
toute modification non consensuelle de la législation relative aux élections moins de six mois avant celles-ci.<fnref n="370" />

La perception de la Coalition au pouvoir a été différente. Elle a consisté à réfuter le caractère « politique » ou opportunistes des révisions entreprises. Celles-ci, pour la plupart, résulteraient d'engagements internationaux souscrits par le Sénégal, engagements nécessitant des réformes internes. De plus, nombre de ces modifications seraient politiquement « neutres » (comme par exemple la réforme de la durée du mandat présidentiel et l'instauration de la parité de genre). Bref, au-delà de leur nombre, il faudrait s'intéresser au contenu même de ces révisions : l'on s'apercevrait alors qu'elles n'obéissent pas à des motivations politiciennes ou partisanes.<fnref n="371" />

Les discussions ont cependant permis aux parties de s'accorder sur les deux points suivants : (i) La nécessité pour le Sénégal de se conformer aux dispositions du Protocole de la CEDEAO sur l'interdiction de modifier unilatéralement la législation électorale moins de six mois avant un scrutin; et (ii) l'urgence d'une relance du processus de réforme du Code électoral, sur la base des propositions faites par les parties prenantes aux élections.

## Le système partisan

Le fait historique d'avoir été un pionnier de l'aventure démocratique africaine par l'instauration du multipartisme dès le début des années 1970 d'une part, et la prouesse d'un changement pacifique de personnel politique en mars 2000 d'autre part ont valu au Sénégal les qualificatifs flatteurs « d'exception » ou de « vitrine démocratique » en Afrique. Cette image reluisante semble relever davantage du mythe que de la réalité.<fnref n="372" /> La plus grande partie de l'histoire du Sénégal indépendant a été marquée par la domination du parti au pouvoir et la trop grande faiblesse des partis d'opposition. Ce régime de parti dominant était caractérisé par la faiblesse de tous les partis politiques, l'opacité de leur financement et leur faible capacité de mobilisation.

## Cadre juridique

Les partis politiques sont définis par la Constitution comme « concourant à l'expression du suffrage ». Ils sont régis par la constitution, le code des obligations civiles et commerciales, la loi sur les partis du 6 mai 1981,<fnref n="373" /> le décret 75-1088 du 23 octobre 1975 sur les pièces comptables que tout parti doit fournir chaque année, le code électoral<fnref n="374" /> et la loi de 2007 instituant le Conseil national de régulation de l'audiovisuel (CNRA).

L'analyse de la législation relative aux partis politiques montre une grande liberté en ce qui regarde les conditions de création des partis politiques. Contrairement au Nigéria

<footnote n="370">370 Déclaration de la Coalition *Bennoo Siggil Senegaal* à l'atelier.</footnote>

<footnote n="371">371 Déclaration de la Coalition « Alliance Sopi pour toujours » à l'atelier.</footnote>

<footnote n="372">372 I-M. Fall, *Évolution constitutionnelle du Sénégal de la veille de l'indépendance aux élections de 2007*, Dakar, CREDILA-CREPOS, 2007.</footnote>

<footnote n="373">373 Loi 81-17 du 6 mai 1981 relative aux partis politiques modifiée par la loi 89-36 du 12 octobre 1989.</footnote>

<footnote n="374">374 Loi 92-15 du 15 février 1992 portant code électoral.</footnote>
ou au Ghana par exemple où l'enregistrement des partis politiques obéit à une procédure rigoureuse conditionnant par exemple l'enregistrement d'un parti à son implantation significative sur l'ensemble du territoire national, la législation sénégalaise, à l'identique de celle de la plupart des pays francophones, se caractérise par sa flexibilité, notamment par l'absence d'exigence de démonstration d'une certaine représentativité ou d'une représentativité certaine préalable à son existence. La conséquence évidente est l'inflation du nombre de partis politiques établi d'après le Ministère de l'Intérieur à 150. Si l'on sait que le jeu politique est, pour l'essentiel, animé par une dizaine de partis politiques, il y a de quoi s'interroger sur la nature réellement partisane d'organisations qui se prévalent de cet attribut. La réalité est que bien des partis se limitent à un nombre limité de personnes voire à son chef.

## Organisation interne et financement

En ce qui concerne le fonctionnement des partis, les règles prévues par la législation ne sont pas très contraignantes, mais ne sont pas, dans l'ensemble, respectés par les partis politiques. Ces règles concernent l'organisation et le fonctionnement internes des partis, le système de financement de leurs activités, leur droit de participation aux élections, leur droit d'accéder aux médias et leur dissolution en cas de contravention à la loi.

En ce qui concerne les ressources des partis politiques, celles que la loi autorise aux partis sont : les cotisations des militants et les dons et legs de ses membres. Il y a sur ce point un paradoxe qu'il faut relever : d'une part, les partis n'enregistrent presqu'aucune cotisation (en dehors des occasions épisodiques de vente des cartes). D'autre part, la plupart des grands partis disposent de ressources dont l'origine n'est pas bien connue des pouvoirs publics et ne fait pas l'objet de contrôle pourtant prévu par la loi. En effet, les partis politiques ont l'obligation de présenter avant le 31 janvier de chaque année les comptes de leur fonctionnement. À cet régard, il faut faire mention du décret 75-1088 du 23 octobre 1975 qui fixe les pièces comptables que tout parti légalement constitué doit fournir chaque année, en application de l'article 3 de la loi relative aux partis et aménage les modalités de ce contrôle.

En général, les finances sont le domaine où les informations données par les responsables de parti sont le moins précises du fait de l'absence de comptes régulièrement tenus. Aucun parti politique n'est en mesure d'avancer des chiffres exacts et vérifiables sur ses avoirs financiers ou ses dépenses. Au surplus, une rétention d'information semble s'instaurer en ce domaine. Dans l'ensemble, l'essentiel de leurs revenus proviennent officiellement notamment des cotisations de leurs membres et des dons individuels. Tout le monde sait qu'il n'en est rien.

La question du financement rentre incontestablement dans le champ des problématiques auxquelles est confrontée la démocratie sénégalaise. Il arrive souvent que les élites politiques l'évoquent comme préoccupation à satisfaire par les pouvoirs publics avant de l'oublier. Au Sénégal, la question du financement se présente sous une posture paradoxale : il existe des partis politiques fort bien établis, mais ceux-ci sont incités à
se débrouiller pour se financer alors que des pays qui viennent d'épouser le pluripar-
tisme ont consacré le financement public des partis politiques. Le Président Diouf, qui
a été au pouvoir de 1981 à 2000, avait commandité une étude portant sur le statut de
l'opposition et le financement des partis politiques dont le rapport a été déposé en 1999
mais pas appliqué à l'occasion de la présidentielle de 2000. L'actuel président Wade en
avait fait un propos récurrent de son discours politique d'opposant mais semble ne plus
en faire une priorité. Pourtant, le doute qu'il était permis d'avoir sur l'acceptabilité du
financement par l'opinion publique est levé par l'étude de l'ONG Réseau Africain pour
le Développement Intégré (RADI) menée en décembre 2004 dans laquelle les Sénéga-
lais se déclarent favorables à un système de financement public des partis.<fnref n="375" />

Le clivage politique

Au Sénégal, les partis politiques se structurent autour de trois grandes tendances idéo-
logiques que sont le libéralisme (PDS), le marxisme-léninisme (le PAI et ses partis
dérivés) et la social-démocratie (le PS et ses partis dérivés). La majorité des partis pro-
clament leur ancrage idéologique dans ce que la terminologie politique appelle « la
gauche ». Le clivage idéologique entre les partis politiques sénégalais n'est donc pas
vraiment perceptible. Ainsi, l'idéologie n'est pas vraiment la matrice de comportement
du parti politique. Cela se remarque notamment dans les stratégies d'alliance des partis.
Le parti politique a pour vocation de conquérir le pouvoir seul ou en association avec
d'autres. Dans leur stratégie de conquête du pouvoir, les partis sont alors libres de se
mouvoir à travers le champ politique par des alliances, des coalitions ou soutiens orien-
tés au profit d'un autre parti ou d'un autre candidat. Ici, les alliances et mésalliances
entre partis comme les entrées et sorties du gouvernement ne sont pas motivés par des
référentiels idéologiques ou programmatiques mais sont surtout régis par des logiques
de « transactions collusives » ou de « soutien mercenaire ». Toutes choses qui bénéfi-
cient davantage au parti au pouvoir et qui transforment le système de partis politiques
en un système de parti ultra dominant où le parti au pouvoir apparaît – ainsi qu'on l'a
vu successivement avec le parti socialiste (1960–2000) puis avec le PDS (depuis 2007)
– comme un « géant » face aux « nains » que sont les partis d'opposition.

Sous le règne du parti socialiste comme celui du PDS, le parti au pouvoir, par la
majorité écrasante dont il dispose au Parlement (facilité aussi par le mode de scru-
tin), dispose de toutes les cartes en main pour modifier unilatéralement les règles
du jeu politique et les instrumentaliser en sa faveur. Dans ce contexte, hier comme
aujourd'hui, la perspective d'alternance est toujours conditionnée dans le discours et
les attitudes politiques par la difficile équation de l'unité de toutes les petites forces
politiques d'opposition contre la grande force gouvernante.

La réflexion sur la réforme ou la refondation du système politique sénégalais
constitue une opportunité pour ré-envisager les partis politiques dans la dynamique

<footnote n="375">375 « Financement des partis politiques. Pourquoi ? Comment ? », RADI-CERAP NDI, Sénégal, mars 2005, p.52.</footnote>
démocratique : leur nombre, leur financement, leur organisation, leurs fonctions ... En
tous les cas, les débats montrent la nécessité de moderniser, de renforcer et de rationa-
liser le système de partis en les responsabilisant davantage dans les missions de socia-
lisation des valeurs communes, d'éducation à la citoyenneté et au civisme. Ce qui passe
certainement par les doter des ressources nécessaires à la réalisation de leur mission
de service public.

Baisse progressive de la violence électorale

L'évolution des cycles électoraux sénégalais montre une tendance nette à la pacification progressive des scrutins. Par le passé, les lendemains électoraux étaient souvent accompagnés de violence du fait que l'opposition accusait généralement les pouvoirs publics, organisateurs des élections, d'avoir transformé les résultats des scrutins en leur faveur. Peuvent être citées à titre d'illustration : les violences post électorales 1983, de 1988 aux cours desquelles les leaders de l'opposition ont été arrêtés et de 1993 qui ont conduit à l'assassinat du vice-président du Conseil constitutionnel de l'époque, Babacar Séye, à la veille de la proclamation des résultats des législatives.

On peut constater une baisse tendancielle de la violence depuis les législatives de
1998. Cette tendance s'est confirmée à la présidentielle de 2000, aux législatives de
2001, aux locales de 2002, à la présidentielle et aux législatives de 2007 et aux locales de
2009. Même si les élections font toujours l'objet de contestations comme lors de la pré-
sidentielle de 2007, celles-ci n'ont plus dépassé le stade de déclarations verbales et de
recours introduits auprès du Conseil constitutionnel. En réalité, l'affaiblissement voire
la disparition de la violence électorale serait le corollaire de l'annihilation progressive
des possibilités de la fraude électorale qui, lorsqu'elle est avérée, pousse les électeurs à
se révolter.

La réforme du Code électoral consensuel de 1992

Une réforme du code électoral est en cours depuis le 3 décembre 2009 sous l'égide du Ministre de l'Intérieur sous forme de négociations regroupant outre le Ministre de l'Intérieur et ses experts, les partis politiques de l'opposition réunis au sein du « Front Benno Siggil Senegaal », les représentants de la « Convergence autour du Président pour le 21ème siècle » (CAP 21) et d'autres partis politiques dits indépendants car ils ne se réclament ni du pouvoir ni de l'opposition.

Le Ministre de l'Intérieur a fait 62 propositions de modifications dont plusieurs sont rejetées par l'opposition. Celle-ci a également fait certaines propositions qui n'ont pas emporté la conviction de la majorité. Au final, il subsistait 22 points de désaccords. Parmi ces points litigieux on relève : le scellement des enveloppes et la transmission des procès-verbaux (article L.82), la communication des résultats par voie de presse avant 22 heures (article R.49), la répartition des sièges entre le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel aux élections législatives (article L.142), les candidatures indépendantes aux élections locales, la désignation des mandataires pour le dépôt des listes
(article L.211), la suppression de la distribution des cartes d'électeur le jour du scrutin (L.52 et R.39), la durée de la campagne électorale (article LO.120), le nombre d'électeurs par bureau de vote (article L.64), l'encre indélébile (article L.75), etc. Certaines propositions du Ministre de l'Intérieur ont été retirées. Elles sont relatives à la permanence de la distribution des cartes d'électeur (article L.52), l'appartenance de parents au même conseil municipal ou rural (article L.234 et article L. 251) et le cautionnement aux élections locales (article L.201 bis). La proposition du Ministère de l'Intérieur tendant à la suppression de la production du casier judiciaire parmi les conditions d'acceptation de la candidature a été purement écartée.

Parmi les points de désaccord les suivants ont été le plus discutés et semblent être à l'origine de la rupture du dialogue politique caractérisée par le boycott des négociations par les partis de l'opposition : le fichier électoral, la durée de la campagne électorale, et le statut et les pouvoirs de l'organe de régulation des élections.

## Le fichier électoral

La fiabilité du fichier électoral avait été gravement mise en cause avant les élections présidentielles de 2007. Pour l'opposition et certains observateurs, de sérieux doutes pesaient sur la crédibilité de cet instrument indispensable au vote. Après la déconvénue de l'opposition, la question du fichier électoral refait surface et certains y trouvent même les raisons fondamentales de la défaite de l'opposition à ces élections. L'idée selon laquelle le fichier était plombé par une réserve de plus d'un million de votes au bénéfice de la majorité libérale est confirmée par l'ancien Président de la CENA Moustapha Touré qui, après son éviction forcée par le chef de l'Etat Abdoulaye Wade, a fait ses révélations dans la presse. Le magistrat démissionnaire y voit la source principale de ses divergences avec le Président de la République.376

Depuis, l'opposition fait de la révision du fichier un préalable à l'organisation de toute élection crédible. Cette question faisait partie des griefs avancés par l'opposition regroupée alors dans le « Front Benno Siggil Senegaal » pour boycotter les élections législatives du 3 juin 2007 et les sénatoriales du 19 août 2007. Devant ces exigences, la majorité libérale oppose une fin de non-recevoir, ce qui bloque le processus politique depuis plusieurs mois.

À l'analyse, la question du fichier électoral est une question très sensible. L'opposition soupçonne le Parti au pouvoir de profiter de la révision des listes électorales pour introduire des mineurs, des étrangers et des doubles inscriptions. Ces critiques sont-elles fondées et peuvent-elles avoir un impact sur le processus électoral ? D'abord, il faut relever que les Partis politiques de l'opposition comme ceux de la majorité au pouvoir sont invités à siéger dans les Commissions d'inscription, de révision des listes électorales et de distribution des cartes d'électeurs. Ensuite, lorsque les assesseurs ou représentants des Partis politiques dans lesdites commissions constatent des irrégularités,

<footnote n="376">376 Entretien avec Moustapha Touré, « L'énigme de l'élection de 2007 se trouve dans le fichier électoral », Dakar, hebdomadaire La Gazette, 21 décembre 2009.</footnote>
des voies de droit sont prévues pour sanctionner ces éventuels manquements à la législation électorale. Enfin, dans le cadre de la direction de l'automatisation du fichier, il y a une veille permanente pour la mise à jour du fichier électoral. De même, la confection et l'édition des cartes d'électeurs sont personnalisés. Chaque électeur a sa carte d'identité numérique et on ne peut pas avoir deux empreintes digitales. La biométrie évite les cas de doublons et il y a un mécanisme de détection assez efficace pour débusquer et écarter les doubles inscriptions.

Au surplus, si par extraordinaire des personnes mal intentionnées parviennent à avoir deux bulletins de naissance et à s'inscrire, elles sont repérées lors de l'édition des cartes car le fichier est unique et centralisé. Dans ce cas, des poursuites et des sanctions pénales sont prévues. Certaines personnes ont été poursuivies et sanctionnées. En dernière instance, il faut souligner que tout parti politique a la possibilité de réclamer et de détenir un exemplaire du fichier électoral et de vérifier par lui-même les cas litigieux.

## La Mission d'audit du fichier électoral

Dans son discours à la nation à l'occasion de la journée de l'indépendance le 4 avril 2009, le président de la République Abdoulaye Wade a reconnu la méfiance croissante et les doutes sur la fiabilité du fichier électoral et confirmé la nécessité d'en procéder à un audit indépendant. Ce discours a été suivi d'une requête d'appui technique à un tel audit, présentée le 19 juin 2009 par le ministre de l'Intérieur au chef de la Délégation de l'Union européenne au Sénégal. La Délégation de l'Union européenne et l'ambassade des Etats-Unis au Sénégal ont ensuite conjointement financé une mission préparatoire qui a proposé les termes de référence de la Mission d'audit.

Financée par l'Union européenne, l'ambassade des Etats-Unis et l'ambassade d'Allemagne, la Mission d'audit du fichier électoral (MAFE) a travaillé entre octobre 2010 et janvier 2011.377 Son audit a couvert « l'ensemble du processus d'inscription des électeurs partant de sa planification, aux inscriptions dans les Commissions administratives, au traitement des données par la Direction de l'Automatisation des Fichiers (DAF), jusqu'à la publication des listes électorales définitives utilisées dans les bureaux de vote, » c'est-à-dire, « la carte électorale, la production des cartes d'électeurs, la distribution des cartes d'électeurs et le fichier électoral tel que maintenu par la DAF. »378

Les objectifs principaux de l'audit du fichier électoral étaient :

* D'identifier les forces et les faiblesses du système actuel d'inscription des électeurs et déterminer les mesures correctives en prévision des élections de 2012 ;

* De renforcer les dispositifs relatifs à l'inscription des électeurs en vue d'élections équitables, transparentes et démocratiques dont les résultats seront acceptés par toutes les parties prenantes ;

<footnote n="377">377 La MAFE était composée d'un chef de mission, d'un facilitateur et de quatre experts : une juriste, une experte en opérations électorales, un expert en système d'information et un expert en biométrie.</footnote>

<footnote n="378">378 Mission d'audit du fichier électoral Sénégal 2010 (MAFE), Rapport final, janvier 2011, p.17</footnote>
* De jeter les bases pour une pérennisation des acquis relatifs à l'inscription des électeurs ; et

* De répondre de manière définitive aux questionnements de 2007 et 2009 tout en considérant les modifications effectuées lors de la révision annuelle de 2010.<fnref n="379" />

A la fin de la Mission, l'audit a conclu que le fichier électoral est généralement fiable et que le régime électoral sénégalais répond aux standards internationaux et peut être utilisé en vue des prochaines échéances électorales. La MAFE a néanmoins dressé une liste des points forts et des points faibles ou des points à améliorer dans le processus d'inscription des électeurs. Les constats suivants sont parmi les plus importants que la MAFE a ensuite établis :

* Le code électoral du Sénégal prend en compte les exigences du suffrage universel et répond aux principes d'efficacité, de transparence et d'impartialité du processus d'inscription des électeurs ainsi qu'au principe d'égalité des suffrages.

* Les procédures mises en œuvre dans les différentes phases de la chaîne d'inscription des électeurs garantissent un processus égalitaire pour tous les citoyens. Les irrégularités dans les procédures ou dans l'application des textes légaux constatées, ainsi que les anomalies ou les manquements dans le système ne peuvent être imputés à des fins partisanes ou discriminatoires visant à exclure une catégorie de la population.

* Les examens du fichier électoral ont permis d'obtenir des résultats crédibles quant à la qualité intrinsèque des données et à la cohérence de la base de données elle-même. En revanche, l'enquête de terrain a mis en évidence, entre autres éléments, le fait que :

* 2,3% des inscrits (soit 115 000 individus) sont décédés,

* 97,8% des inscrits ont pu être formellement identifiés comme résidant ou ayant résidé dans le quartier ou le village,

* 75% de la population majeure sénégalaise est inscrite sur les listes électorales mais seulement 12% des 18-22 ans, signifiant que près de 1.13 million d'individus de cette classe d'âge ne sont pas inscrits sur les listes électorales en décembre 2010,

* Un ratio de 50:50 entre hommes et femmes inscrits sur les listes électorales alors que ce ratio est de 48:52 au sein de la population,

* 1% de la population résidant au Sénégal est étrangère selon le recensement général de la population de 2002 alors qu'aucun cas de dénonciation d'étrangers sur les listes électorales par les autorités locales n'a été enregistré lors de l'enquête, et que les nomades identifiés ont bien été reconnus comme Sénégalais.

<footnote n="379">³⁷⁹ Idem, p.18.</footnote>
* Alors que sur le plan théorique les recherches d'inscriptions multiples ont été caractérisées par une performance exceptionnelle du système d'identification automatisé des empreintes digitales, sur le plan pratique, la connaissance de la performance du système demeure à vérifier afin de respecter le principe d'égalité des électeurs face à la recherche des inscriptions multiples.<fnref n="380" />

## Comité de veille et de suivi de l'audit

Sur la base de ses conclusions, la MAFE a formulé des recommandations destinées à améliorer le processus électoral au Sénégal et qui, en fonction de leur mise en œuvre, ont été classées à court (1 à 3 mois), moyen (4 à 12 mois) et long termes (au delà des élections de 2012). La mission préparatoire à la MAFE avait proposé la création, à la fin de l'audit du fichier électoral, d'un comité de veille chargé d'assurer le suivi des recommandations de la mission d'audit. Les partis politiques de l'opposition ont néanmoins obtenu qu'un tel comité soit créé avant la fin des travaux de l'audit pour renforcer la confiance.<fnref n="381" />

Le comité de veille et de suivi (CVS), dont la mission essentielle est de veiller à l'effectivité de la mise en œuvre des recommandations de la MAFE, est composé de représentants : (i) de trois ministères (de l'intérieur, des Affaires étrangères et des Sénégalais de l'extérieur), (ii) de la CENA, (iii) des partis politiques (cinq de la mouvance présidentielle, cinq de la coalition Bennoo Siggil Senegaal, quatre des partis non-alignés et indépendants), (iv) de la société civile et (v) des partenaires au développement (Union européenne, ambassade des Etats-Unis et ambassade d'Allemagne) qui y ont un statut d'observateur. Une des tâches urgentes attendues du CVS consiste, sur recommandation de la MAFE, à procéder à une enquête de terrain pour vérifier la population électorale et sa concordance avec la liste électorale. Plus concrètement, la CVS :

* Devra à moyen terme veiller à l'information sur les procédures d'inscription et de modification, sur la compétence géographique des commissions administratives ;

* Devra veiller à la sensibilisation des électeurs, en particulier les jeunes, à faire les démarches pour obtenir une carte nationale d'identité puis obtenir une carte d'électeur ;

* Devra veiller, à long terme, à améliorer la prise en compte des faits d'état civil (naissances et décès) et la gestion des registres d'état civil, aux fins de créer des liens entre les services de l'état civil et les services de la Direction de l'automatisation du fichier pour l'authentification des actes d'état civil.<fnref n="382" />

<footnote n="380">380 MAFE, *Rapport Final*, pp.14-15.</footnote>

<footnote n="381">381 Décret no. 2010-1776 du 30 décembre 2010 portant création d'un Comité de veille et de suivi des recommandations de la mission d'audit du fichier électoral.</footnote>

<footnote n="382">382 MAFE, *Rapport final*, op.cit. Au moment de la rédaction de ce rapport, les membres du CVS avaient à peine réussi à élire un président consensuel en leur sein, mettant ainsi fin à près de deux mois de dissension entre les représentants de la coalition présidentielle et ceux de l'opposition. Le CVS n'avait donc pas encore entamé la partie substantielle de ses activités.</footnote>
# G. Recommandations

## Stabiliser les règles du jeu électoral

Il est important de renoncer aux changements fréquents et opportunistes des règles du jeu électoral au Sénégal dans la mesure où de tels changements sont susceptibles de faire le lit de crises électorales pouvant dégénérer en crises politiques. Pour cela, le Sénégal doit s'engager à respecter le Protocole ASP 1/12/01 de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance, additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité signé à Dakar en 2001 et qui interdit toute réforme substantielle de la loi électorale (en ses dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires) dans les six mois précédant l'élection sans le consentement d'une large majorité des acteurs politiques, c'est-à-dire sans consensus.

## Renforcer l'indépendance des OGE

Les réformes en cours du code électoral devraient renforcer l'indépendance des OGE par l'institution des mesures simples et pratiques dans les statuts ainsi que les pouvoirs des OGE. Par exemple, le monopole présidentiel de nomination des membres des OGE devrait être supprimé au profit d'un mode de désignation concertée entre différentes institutions publiques et professionnelles. De même la réforme devrait envisager l'institution d'une structure de gestion des élections aux pleins pouvoirs comme c'est le cas dans beaucoup de pays africains.

## Institutionnaliser le dialogue politique

Comme le dialogue et la recherche du consensus ont la vertu de consolider le système électoral et la démocratie, le système politique devrait envisager la perspective de l'institutionnalisation du dialogue politique entre le pouvoir et l'opposition et éviter ainsi les parenthèses de non dialogue précédant les élections et entamant la crédibilité de celles-ci. A cet effet il serait utile d'envisager l'institution d'un Comité consultatif interpartis pour faciliter le dialogue entre les partis et les organes de gestions des élections.

L'institution du Comité de veille et de suivi (CVS) est un début de réponse à cette recommandation. Le mandat du CVS est néanmoins limité au suivi des recommandations de la Mission d'audit du fichier électoral et son existence est liée aux seules élections présidentielles et législatives de 2012. Il serait important d'instituer un organe dont la mission serait la facilitation permanente et globale du dialogue politique.
# 7

## Sierra Leone

### Adele Jinadu

#### A. Résumé

L'histoire électorale de la Sierra Leone est intimement liée et a été influencée par une histoire d'instabilité politique et une guerre civile qui a duré une décennie. Les élections de 1996 s'étaient tenues au plus fort de la guerre civile. Les élections 2002 étaient gérées par les Nations unies pour démarrer une nouvelle ère de post-conflit. Les élections de 2007 étaient donc les premières qui se sont tenues dans un climat de paix.

Les élections de 2007 ont marqué une nette amélioration dans la gestion des élections. Pour la première fois, les élections ont été organisées et entièrement gérées par deux organes constitutionnels, une institution électorale nationale, la Commission électorale nationale (National Electoral Commission – NEC), chargée de l'organisation et de l'exécution de toutes les étapes du processus électoral, et la Commission de recensement des partis politiques (Political Party Registration Commission – PPRC) chargée de superviser les activités des partis politiques.

La mise en place de la NEC et de la PPRC faisait ainsi partie des dispositions institutionnelles post-conflit du pays. Depuis leur mise en place, les deux institutions ont joué un rôle essentiel dans le processus actuel de démocratisation du pays. Si toutes les deux commissions ont fait et continuent de faire des progrès notables, il faut régler certaines ambiguïtés notées dans la Constitution de 1991 et les lois de mise en oeuvre portant leur création, notamment en ce qui concerne (a) les pouvoirs du Président de nommer et de démettre les membres des deux commissions ; et (b) les pouvoirs de la NEC à prendre des dispositions légales sur la gestion et le déroulement des élections. Le financement des deux commissions, surtout celui de la PPRC, est loin d'être suffisant et dépend fortement (pour environ 75%) du financement extérieur. C'est une question à
laquelle le Gouvernement, ainsi que le Parlement de la Sierra Leone, devraient accorder une grande attention, afin de responsabiliser toutes les deux commissions comme un investissement dans la durabilité de la démocratie dans le pays.

Malgré les progrès réalisés depuis les élections de 2007, d'importantes questions demeurent non résolues. Elles tournent principalement et essentiellement autour de l'environnement culturel, économique et politique de la gouvernance électorale. L'environnement devrait être amélioré, par le renforcement des principes constitutionnels, notamment la séparation des pouvoirs, l'indépendance de la justice et les mesures destinées à sanctionner les abus de pouvoir pour obtenir un avantage électoral déloyal. Cela comporte plusieurs dimensions, mais les plus importantes découlant de l'analyse de l'étude sont la violence électorale, la pauvreté et le chômage des jeunes comme étant les éléments qui alimentent le mécontentement et la violence politique. Il s'agit donc de créer et de renforcer la confiance et la coopération constructive, ainsi qu'une compétition saine entre les deux principaux partis, l'APC (All Peoples Congress) et le SLPP (Sierra Leone Peoples Party) ; de maîtriser les fissures ethnico-régionales par un équilibre dans les nominations aux postes publics.

## B. Contexte historique

### Histoire politique

La Sierra Leone a été officiellement placée sous l'autorité britannique unifiée avec l'unification de la Colonie et du Protectorat de la Sierra Leone en 1896. La colonie était composée de la péninsule autour de Freetown et des zones côtières, établie en 1787 comme une colonie d'esclaves libérés appelés plus tard les Créoles en provenance d'Europe et d'Amérique du Nord. Elle est maintenant connue sous le nom de Province occidentale. Le protectorat, composé de territoires de l'intérieur ayant à leur tête des chefs locaux, était habité par les peuples ethnico-linguistiques Mande ou Manding, dont les Mende, les Temne, les Bulom ou Sherbro, les Loko et les Limba.

L'histoire constitutionnelle et politique de la Sierra Leone coloniale depuis l'unification a pris forme et était à son tour une réponse à la dynamique de concurrence économique et politique entre les Créoles et les populations du protectorat, en réponse au régime colonial. Le processus de décolonisation, qui a gagné du terrain et s'est accéléré après la deuxième Guerre mondiale, a alors introduit au sein de la société sierra léonaise de nouveaux défis et opportunités pour une plus grande participation des Africains au gouvernement, à l'administration et à l'économie du pays et l'introduction progressive du principe électif comme modalité pour réaliser une participation politique accrue des Sierra Léonais à leurs propres affaires.

La résistance à l'autorité coloniale et l'exigence des droits politiques des Africains prenaient la forme de la résistance armée à l'annexion du Protectorat à la Colonie, la formation d'associations politiques et de mouvements syndicaux, notamment dans
les secteurs miner et des chemins de fer et la création de maisons de presse écrite. L'organisation politique est devenue plus forte dans la période qui a suivi la réforme constitutionnelle et politique de 1924 qui a étendu au Protectorat la compétence du Conseil exécutif et du Conseil législatif, précédemment limité à la Colonie afin de faciliter leur intégration en une entité politique. La réforme prévoyait aussi l'élection de trois membres «non officiels» provenant de la Colonie (il n'y avait auparavant qu'un membre « non officiel » créole élu depuis la formation du Conseil législatif en 1863) et trois membres « non officiels » provenant du Protectorat, choisis parmi les principaux chefs au sein du Protectorat.

Différents partis politiques et organisations politiques ont vu le jour, y compris, en temps utile, les deux partis politiques qui ont dominé la période postindépendance, le Parti populaire de la Sierra Leone (Sierra Leone Peoples Party – SLPP, 1951) et le Congrès populaire (All Peoples Congress – APC, 1960).

En 1945, les Britanniques ont mis en place une Assemblée du Protectorat et en 1951, une nouvelle Constitution prévoyait une augmentation de la représentation africaine et l'élargissement progressif du droit de vote qui passa d'un suffrage censitaire restreint basé sur les revenus ou la propriété à un suffrage universel global chez les adultes. Sir Milton Margai, leader du SLPP, devint Ministre d'Etat en 1953 et Premier ministre en 1956. Tout au long des débats sur ces réformes, les divisions historiques entre la Colonie et le Protectorat, entre les Créoles et les autres sont restées profondes.

En 1961, Sir Milton Margai devient Premier ministre du pays qui venait d'accéder à l'indépendance. A sa mort en 1964, son frère, Albert Margai, lui succéda au poste de Premier ministre, non sans passer par une épreuve de force au sein du SLPP. Il s'attela immédiatement à consolider son pouvoir et cherche à limiter l'opposition organisée. Les élections de 1967 âprement disputées aboutissent à une crise constitutionnelle et un coup d'Etat militaire pour renverser Siaka Stevens, leader de l'APC, qui prêtait serment en tant que Premier ministre. Un autre coup d'Etat militaire qui a eu lieu en 1968 a remis au pouvoir Siaka Stevens comme Premier ministre. La Sierra Leone devient une république en avril 1971, avec Siaka Stevens comme son premier Président. Les élections de 1973 et 1976 ont été remportées par le SLPP, à cause d'une intimidation généralisée, et à partir de 1978, la Sierra Leone est devenue officiellement un Etat à parti unique. Joseph Momoh succéda à Siaka Stevens en tant que candidat sans rival en novembre 1985. Face à la montée de l'opposition nationale et internationale, le comité central de l'APC accepte, en août 1990, le rétablissement de la démocratie. Une commission de la réforme constitutionnelle aboutit à l'adoption de la Constitution de 1991 qui rétablit le multipartisme.

Cependant, les élections présidentielles et législatives prévues en mai 1992 se sont tenues dans un contexte de violence pré-électorale, y compris les attaques des insurgés lancées après la déclaration en 1991 d'une « guerre du peuple » par le Front révolutionnaire uni (RUF), sous la direction de Foday Sankoh. Avant la tenue des élections, le président Momoh fut renversé en avril 1992 dans un coup d'Etat militaire sans effusion
de sang par les officiers de l'armée sous la direction du capitaine Valentine Strasser. Ces derniers mettent en place un Conseil national de gouvernement provisoire (National Provisional Ruling Council - NPRC), suspendent la Constitution et interdisent les activités des partis politiques.

Le NPRC annonce un nouveau programme de transition démocratique en décembre 1993 et désigne un Conseil consultatif national (National Advisory Council – NAC) pour élaborer les modalités de la transition, y compris un projet de constitution. Du travail du NAC est sortie la création de deux principales institutions : la Commission électorale nationale provisoire (Interim National Electoral Commission – INEC) dirigée par un haut diplomate Sierra Leonais aux Nations unies, James Jonah, pour organiser des élections crédibles, et une Commission nationale pour la démocratie (National Commission for Democracy – NCD), « mandatée pour créer et soutenir une société politique consciente ».<fnref n="383" /> En 1995, l'INEC convoque une Conférence consultative nationale sur le processus électoral, et les élections présidentielles et législatives furent programmées en février 1996.

Avant la tenue des élections, le gouvernement du capitaine Strasser fut renversé par un coup d'Etat militaire dirigé par le général de brigade Maada Bio en janvier 1996. Néanmoins, les élections ont lieu en février et mars 1996, sous le système électoral de la représentation proportionnelle. Aucun parti ne parvient à obtenir une majorité des 80 sièges de la Chambre des Représentants et aucun candidat présidentiel ne réussit à obtenir 50% des suffrages exprimés au premier tour de l'élection présidentielle, même si le SLPP obtient le plus grand nombre de suffrages. Le candidat du SLPP, Ahmad Tejan Kabbah, remporte le second tour de l'élection présidentielle et est installé comme président.

Cependant, un autre coup d'Etat militaire met fin au régime de Tejan Kabbah le 25 mai 1997, et porte au pouvoir le major Paul Koromah comme Président d'un Conseil révolutionnaire des forces armées (AFRC), avec Foday Sankoh comme Vice-président. L'intervention militaire de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) aboutit au retour au pouvoir du président Kabbah comme Président en mars 1998, mais la guerre civile continue avec le RUF. En 1999, l'ONU et l'OUA interviennent pour négocier un accord de partage du pouvoir selon lequel Foday Sankoh devait être Vice-président de la République, en charge des ressources minérales. En outre, trois postes ministériels sont concédés au RUF, qui est également autorisé à former un parti politique. Pourtant, les troubles dans le pays ne baissent pas, ce qui amène le Conseil de sécurité des Nations unies à autoriser une mission de maintien de la paix par l'envoi de la Mission des Nations unies en Sierra Leone (MINUSIL), vers la fin de 1999. Après des échecs au départ, y compris une rechute dans la guerre en 2000

<footnote n="383">³⁸³ Osman Gbla, « The Crisis of Globalization and Its Impact on Democracy and Good Governance in Post-Colonial Africa: Case Study of the March to Multiparty Democracy in Sierra Leone (1990–1998) », *Journal of Development Alternatives and Area Studies*, Vol. 20, no. 1 et 2, 2001, pp.93–94.</footnote>
et une intervention des forces britanniques sur l'invitation du gouvernement, la MINUSIL réussit progressivement à démobiliser les troupes du RUF.

Les élections présidentielles et législatives se tiennent le 14 mai 2002, dans un cadre prévu par la Constitution de 1991 du pays, la Loi sur la législation électorale (2002), et la Loi sur les partis politiques (2002) et un système électoral de bloc de district (une forme de proportionnelle). Lors de l'élection présidentielle, le président Tejan Kabbah du SLPP retrouve le pouvoir avec environ 70% des suffrages, suivi d'Ernest Koroma, leader de l'APC, qui obtient 22%; le SLPP remporte aussi la majorité des sièges du Parlement.

Les secondes élections post-conflit du pays se tiennent en août 2007, avec un système pluraliste, uninominal majoritaire à un tour avec des districts à membres simples. Sept candidats participent à l'élection présidentielle dont Ernest Koroma (APC), Solomon Berewa (SLPP) et Charles Margai du Mouvement populaire pour le changement démocratique (*Peoples Movement for Democratic Change* - PMDC). L'élection ne donne pas de résultats nets, dans la mesure où aucun candidat n'a franchi la barre des 50% des suffrages pour être déclaré vainqueur. Ernest Bai Koroma de l'APC remporte le second tour de l'élection présidentielle contre le candidat du SLPP et prête serment le 17 septembre 2007, avec Samuel Sam-Susama comme Vice-président. Lors des élections législatives, l'APC remporte une majorité des sièges, avec 59 des 112 sièges en jeu.

Le Tableau 1 donne une vue d'ensemble des élections générales (législatives et présidentielles), et les référendums constitutionnels, qui se sont tenus en Sierra Leone depuis 1951.

<table><caption>Tableau 1 : Elections en Sierra Leone depuis 1951</caption><thead><tr><td>Type d'élections</td><td>Année</td></tr></thead><tbody><tr><td>Législatives</td><td>1951 ; 1957 ; 1962 ; 1967 ; 1973 ; 1977 ; 1982 ; 1986 ; 1996 ; 2002 ; 2007</td></tr><tr><td>Présidentielle</td><td>1985 ; 1996 ; 2002 ; 2007</td></tr><tr><td>Référendum</td><td>1978 ; 1991</td></tr><tr><td>Locales*</td><td>1959 ; 1966 ; 2004 ; 2008</td></tr></tbody></table>

La Sierra Leone a tenu ses élections générales sous le système de pluralité simple (système uninominal majoritaire simple à un tour) lors des élections générales entre 1951 et 1996 ; la proportionnelle pour les élections générales de 1996 2002 ; le système majoritaire plurinominal pour les élections générales de 2002 et 2007 ; et système majoritaire uninominal simple à un tour pour les élections générales de 2007.

<footnote>* Les conseils locaux et les élections locales furent abolis en 1972. La Constitution de 1991 prévoyait le retour des conseils locaux et des conseils locaux démocratiquement élus. Les élections locales prévues en 1994 n'ont pas pu se tenir. Les premières élections locales depuis 1972 furent tenues en mai 2004.</footnote>
## Histoire de l'administration électorale

L'administration et la gestion des élections locales et nationales ont eu un début lent vers 1951, avec la désignation d'un responsable des élections au sein de l'administration centrale du pays à Freetown. Ce dernier est assisté d'un certain nombre de personnes, dont deux « hauts » fonctionnaires ou de catégorie administrative. Concernant les élections nationales, le responsable des élections était sous la tutelle du Ministre d'Etat, alors que pour les élections locales, il était sous la tutelle du Ministre chargé des collectivités locales. A l'intérieur du pays ou dans les provinces, les commissaires de district jouaient le rôle d'agents de recensement (électoral), alors qu'à Freetown, le secrétaire municipal remplissait ce rôle, et avait le pouvoir de nommer les assistants électoraux dans les deux cas.

L'introduction de la gestion des élections dans l'administration centrale ou la fonction publique du pays faisait partie de l'héritage colonial au moment de l'indépendance, le Premier ministre ou un autre membre du gouvernement étant chargé de la surveillance des activités des fonctionnaires et de l'institution chargés de la gestion des élections. L'hypothèse derrière cette disposition était le mythe de la neutralité ou de l'impartialité de l'administration et n'a pas survécu longtemps, car elle n'a jamais fonctionné en réalité. L'administration coloniale n'a pas toujours été un arbitre impartial du processus électoral et des élections. En septembre 1951, par exemple, le Secrétaire général du SLPP, H.E.B John, entre autres, prétendait qu'à Freetown et dans le Protectorat, « ...les responsables politiques essaient d'influencer l'électorat du Protectorat afin d'éviter le retour de plusieurs citoyens du Protectorat très instruits qui n'étaient pas des chefs ».<fnref n="384" /> La politisation du processus électoral dans ce sens s'est poursuivie après l'indépendance du pays et constituait une dimension de la politisation tentée et partiellement réussie de l'administration, y compris l'administration provinciale et la justice, par les partis au pouvoir dans la Sierra Leone postcoloniale entre 1961 et 1967 et bien au-delà.<fnref n="385" />

La politique électorale compétitive est devenue plus rancunière et plus violente dans la Sierra Leone postcoloniale, alimentée et caractérisée par des allégations selon lesquelles le parti au pouvoir, le SLPP, et son successeur au pouvoir, l'APC, abusaient du pouvoir pour obtenir un avantage électoral partisan inéquitable. De même, il y avait de plus en plus d'allégations de partialité politique en faveur du parti contre cette disposition institutionnelle basée sur la fonction publique pour la gouvernance électorale du pays. En temps utile, il y avait une agitation pour que des changements soient apportés au système afin de créer et de renforcer la confiance dans sa compétence et son impartialité en le séparant de la politique des partis et des ethnies généralement et en séparant de sa base institutionnelle dans la fonction publique et l'administration provinciale.

L'occasion de régler cette question de la réforme électorale s'est présentée avec le

<footnote n="384">384 John R. Cartwright, *Politics in Sierra Leone, 1947–67*, Toronto and Buffalo, University of Toronto Press, 1970, p.57.</footnote>

<footnote n="385">385 Idem, pp.195–96 et 250–251.</footnote>
processus de réforme constitutionnelle et politique lancé en août 1990 par le président Momoh avant qu'il ne soit renversé par un coup d'Etat militaire. Une fois en mouvement, le processus de réforme était irréversible et a abouti au plan de réforme qui a servi de base à la Constitution de la Sierra Leone de 1991. Cette réforme a donné lieu à la création de la Commission électorale nationale provisoire (INEC), qui a par la suite conduit les élections présidentielle et législatives de 1996. Cependant, l'INEC n'est pas partie de zéro. Tout au long des différentes périodes de régime militaire, lorsque les membres des commissions électorales étaient démis de leur fonction, le personnel technique et de soutien de la commission restait en place, constituant une mémoire institutionnelle et « un réservoir d'expérience considérable de l'administration électorale » pour l'INEC.386 La Commission électorale nationale (National Electoral Commission - NEC) a remplacé l'INEC en mars 2000. La loi portant création de la NEC en 2000 a aussi donné à la Commission des pouvoirs statutaires pour le recrutement de son propre personnel. Jusqu'alors, la Commission de la fonction publique, un corps au sein de l'exécutif, qui était chargée de recruter le personnel de la Commission. Avec ses nouveaux pouvoirs statutaires, le Programme de réforme de la NEC de 2005-2008 et la Résolution No. 1 de la NEC de 2005, « la transformation complète de la Commission a sérieusement commencé. »387

La Constitution de 1991 (article 34[1]) et la Loi sur les partis politiques de 2002 ont pris les fonctions et les pouvoirs de recensement et de règlementation des partis politiques de la Commission électorale et les a conférés à une Commission de recensement des partis politiques (PPRC). La Constitution de 1991 a donc créé un organe de gestion électorale sous la forme de deux organes séparés : l'un, la Commission électorale, est chargé de l'administration des élections ; et l'autre, la Commission de recensement des partis politiques, est un organe règlementaire et de supervision, avec des pouvoirs de surveillance des activités des partis politiques.

Cependant, l'article 34(4) de la Constitution prévoit que « ... la première inscription des partis politiques, après l'entrée en vigueur de la Constitution, est effectuée par la Commission électorale. » Aux termes de cette disposition, l'article 3 I du Décret sur les partis politiques de 1995 a donné mandat à l'INEC d'inscrire et de délivrer une attestation d'inscription aux partis politiques, alors que l'article 11 du décret a suspendu l'article 34 de la Constitution de 1991, qui a conféré ces pouvoirs à la Commission de recensement des partis politiques. Bien que le Décret sur les partis politiques soit remplacé par la Loi sur les partis politiques en 2002, la Commission de recensement des partis politiques n'avait pas vu le jour jusqu'en 2006.

<footnote n="386">386 Commission électorale nationale, Plan stratégique de la NEC : 2001-2005, disponible sur le site http://hopesierraleone.org/nec.html.</footnote>

<footnote n="387">387 Hindowa Batilo Momoh, « NEC's Preparations for Sierra Leone's 2007 Elections », *Peace, Security and Development Update*, no. 1, juillet 2007.</footnote>
### C. Gestion des élections et règlementation de la politique électorale : structures institutionnelles

Les dispositions légales régissant les élections en Sierra Leone sont contenues dans la Constitution de 1991, la Loi sur les élections de 2002, la Loi sur la législation électorale (Amendement) de 2007, la Loi portant création de la Commission électorale nationale de 2002, la Loi sur les partis politiques de 2002 et la Loi sur les collectivités locales de 2004.388 La NEC et la PPRC sont chargées de la direction et de la gestion des différents aspects du processus de gouvernance électorale. Leurs pouvoirs et responsabilités sont établis par la Constitution de 1991 et par les lois promulguées dans le cadre du processus de réforme dirigé par le gouvernement restauré de Tejan Kabbah en direction des élections de 2002.

#### Commission électorale nationale

##### *Composition et organisation structurelle*

Le Conseil d'administration de la Commission électorale sert d'organe de surveillance et de décision de la Commission : il « est chargé de la supervision générale et du contrôle du processus électoral. Cela inclut la conduite d'une évaluation globale du processus électoral, interagissant avec le gouvernement, les... bailleurs de fonds et le grand public ».$^{389}$

Les membres de la Commission électorale – le président de la Commission électorale et quatre autres membres de la Commission – sont nommés par le Président après consultation avec les dirigeants de tous les partis politiques inscrits et soumis à l'approbation du Parlement.$^{390}$ Par convention, leur nomination doit refléter la diversité ethnico-régionale du pays ainsi que l'équilibre entre les hommes et les femmes. Actuellement, le président de la Commission électorale et deux des quatre membres de la Commission sont des femmes.

La Commission électorale a 14 bureaux électoraux de district, dont chacun a à sa tête un agent électoral de district, qui est assisté d'un agent électoral de district adjoint, entre autres. Les capitales régionales – Freetown (Province Occidentale), Bo (Province du Sud), Makeni (Province du Nord) et Kenema (Province Orientale) – ont chacune à leur tête un agent électoral de district principal, chargé de la surveillance de toute la région.

En 2007 la Commission avait 6171 bureaux de vote à travers le pays, chaque bureau de vote regroupant pas plus de 500 électeurs.

##### *Effectifs*

La Commission électorale a un secrétariat administratif qui a à sa tête un secrétaire exécutif. La Loi sur la Commission électorale nationale de 2002 a conféré à la Commission électorale les pouvoirs pour le recrutement de son propre personnel dans le but de professionnaliser sa bureaucratie et ses activités et renforcer son autonomie.

<footnote n="388">388 D'autres documents clés comprennent les règles de pétition des élections de 2007, règlements de la NEC et Code de conduite des partis politiques.</footnote>

<footnote n="389">389 Commission électorale nationale de la Sierra Leone, *Rapport annuel*, 2008, p.1.</footnote>

<footnote n="390">390 Constitution de 1991, section 32(3).</footnote>
Le Secrétariat se divise en départements suivants :

* Audit interne, qui « examine l'efficacité de tous les niveaux de gestion dans leur utilisation des ressources de la Commission conformément aux politiques et procédures en place ».

* Administration et Finance, composé de l'Unité administrative et du personnel, et l'unité financière, et qui « est chargé d'assurer que l'appui administratif effectif et efficace est assuré à la NEC pour ses opérations quotidiennes », et

* Opérations, qui « est chargé d'élaborer un plan électoral général opérationnel, et d'assurer sa mise en œuvre », et qui est composé de cinq unités—procédures, formation et renforcement des capacités, technologie de l'information, information du public et relations extérieures, logistique et approvisionnement, coordination sur le terrain et établissement de rapports.391

La Commission électorale recrute un personnel ad hoc, à travers un appel à candidatures, pour aider à l'organisation des élections et servir d'agents de formation, d'agents d'éducation des électeurs, d'agents logistiques, de coordonnateurs de bureaux et d'agents d'inscription et de vote. Par exemple, pour les élections locales de 2008, la Commission électorale a recruté 35.175 membres du personnel électoral.392 Certains de ces postes ad hoc, comme ceux des directeurs du scrutin, sont publiés officiellement. Dans le cadre de ses activités de formation et d'instruction, la Commission électorale a démarré un programme pilote de diplôme en matière électorale, qui sera transformé en programme diplômant à l'Institut de d'administration électorale et d'éducation civile. La Commission électorale a mis sur liste noire 400 à 500 personnes qui ont travaillé pour elle en tant que personnel ad hoc pour qu'ils ne soient plus recrutés. Ces personnes auraient procédé, seraient impliquées ou auraient encouragé d'autres personnes à commettre des mauvaises pratiques électorales. Une liste des noms de certaines de ces personnes a été remise à la police pour enquête et poursuite si nécessaire.

Un certain nombre de questions liées aux ressources humaines auxquelles la Commission est confrontée doit encore être réglé, notamment « (a) l'identification de la catégorie dans laquelle se classe la Commission (Fonction publique ou Service public) ; (b) les conditions générales de service des membres de la Commission et du personnel ; (c) la durée de fonction du personnel dans la nouvelle structure organisationnelle ; (d) les anomalies dans la nouvelle grille de salaires ; (e) l'absence de police d'assurance pour le personnel ; (f) l'absence d'heures supplémentaires pour les petits cadres ; (g) les indemnités insuffisantes (en dehors des salaires mensuels, par ex. prime de relogement) ; et (h) la promotion non basée sur les données provenant des inventaires des compétences, de l'expérience des employés et des évaluations du personnel ».393

<footnote n="391">391 Commission électorale nationale de la Sierra Leone, *Rapport annuel*, 2008, p.2.</footnote>

<footnote n="392">392 Idem, p.14.</footnote>

<footnote n="393">393 Commission électorale nationale de la Sierra Leone (2010), *Plan stratégique 2010-2014*, 28 juillet 2010, p.4.</footnote>
## Fonctions

Les fonctions de la commission sont de recenser les électeurs et de réviser les inscriptions au moins tous les trois ans et d'organiser les élections et les référendums par vote secret. Aux termes de l'article 38 de la Constitution de 1999, la Commission doit déterminer le nombre de circonscriptions et leurs limites tous les cinq à sept ans. La Loi sur la législation électorale de 2002 a réuni un certain nombre de lois qui portaient précédemment sur les élections. Il est important de noter qu'elle permet à la NEC d'adopter des règlements pour atteindre ses objectifs.394 Ainsi, la Loi sur la législation électorale ne règlemente que les principales dispositions et laisse à la NEC le soin de régler les détails de manière plus souple. Plus concrètement, la NEC a l'entière responsabilité de diriger et de gérer les élections. Ses missions sont, entre autres, les suivantes : (i) la conduite et la supervision de l'inscription des électeurs pour et lors des élections publiques et des référendums ; et (ii) adopter des règlements au moyen d'un instrument statutaire pour le recensement des électeurs, le déroulement des élections présidentielles, législatives ou locales et les référendums, et d'autres questions relatives, y compris les règlements du vote par procuration.395

Le pouvoir d'adopter des règlements, en particulier sans l'approbation du Parlement, était sujet à controverse lors des élections de 2007. La Commission a adopté une « Règlementation/Procédure » qui prévoyait que dans les « les bureaux de vote qui ont enregistré un taux de participation de plus de 100% seront exposés à l'invalidation immédiate des résultats, même si aucune plainte n'est déposée par un des partis/candidats aux élections, ou un compte rendu d'incident établi par l'Agent électoral de district ».396 La Commission a appliqué ce règlement pour la première fois pour invalider les résultats du second tour de l'élection présidentielle en annulant les résultats de 477 bureaux de vote au total à travers le pays qui avaient un taux de participation de plus de 100%. En même temps, la Commission a insisté sur le fait que « l'invalidation ... ne nécessite pas une reprise du vote », car « les invalidations n'ont pas affecté l'issue de l'élection [présidentielle] ».397 Le fait que le public ignore généralement les règlements émis par la Commission conformément à cette disposition a été maintes fois souligné lors des discussions de groupes organisées en révision de ce rapport.

Les dirigeants du SLPP, le parti au pouvoir, considéraient que l'application des règlements pourrait être un désavantage dans leurs fiefs géographiques. Beaucoup d'autres ne connaissaient pas apparemment le Règlement en vue de sa nouvelle application. D'autres croyaient qu'il fallait l'approbation du Parlement avant son entrée en vigueur,

<footnote n="394">394 Art. 33 de la Constitution de 1991 et Art. 127 de la Loi sur les lois électorales 2002.</footnote>

<footnote n="395">395 Chapitre IV, Art. 34 de la Constitution de 1991.</footnote>

<footnote n="396">396 Déclaration du Secrétariat de la Commission électorale nationale, 1 juillet 2008.</footnote>

<footnote n="397">397 Commission électorale nationale (2007), Communiqué du Président de la NEC : Communiqué de presse de la NEC du 17 septembre 2007, Freetown, p1. (Accent dans l'original.) Selon le communiqué, « en tout, les résultats de 477 bureaux à travers le pays ont été invalidés comme suit : Kailahun : 90, Ken ema : 65, Kono : 9, Bombali : 17, Kambia : 8 ; Koinadugu : 12, Port Loko : 2, Tonkolili : 6, Bo : 123, Bonthe : 2, Moyamba : 24, Pujehun : 113, Western Rural : 1 et Western Urban : 4 » ; Idem.</footnote>
tandis que d'autres prétendaient que le Président et une partie de la Commission ont pris la décision, sans la présence de tous les membres de la Commission, et n'ont pas suivi la procédure « interne » arrêtée pour l'invalidation de ces résultats ou « ne l'ont pas fait dans le cadre de la loi ». D'autre part, d'autres ont déclaré que le taux de participation de plus de 100% pourrait être dû au changement de résidence des électeurs inscrits et non à cause d'une action frauduleuse des électeurs ou des militants des partis ou des fonctionnaires et donc les résultats ne devraient pas être automatiquement invalidés dans les bureaux de vote concernés sans une enquête approfondie pour connaître la raison du taux de participation de plus de 100%.398 Certaines dispositions seraient instables politiquement, lorsqu'ils prévoyaient des raisons d'annuler des résultats des élections. Pour cette raison, en particulier, certains participants des aux discussions des groupes de consultation ont souligné la nécessité pour la Commission de diffuser largement les raisons de ces directives comme une stratégie de confiance.

Cependant, comme l'a fait remarquer le Président de la Commission (a) tous les membres de la Commission électorale, y compris les deux membres protestataires, ont signé la déclaration émettant les Règlements et sur l'autorité de laquelle l'invalidation a été faite ; (b) tous les 14 districts électoraux du pays étaient affectés par l'invalidation—l'invalidation n'était limitée au fief d'aucun parti en particulier ; (c) il fallait soumettre les règlements au Parlement pour approbation car la formulation explicite et catégorique des dispositions d'habilitation de la Constitution et des Lois sur la législation électorale ne l'exigent pas ; et en aucun cas, il ne serait possible de retourner au Parlement, dans ce cas particulier, étant donné que le Parlement pourrait être en vacances ; (d) les lois électorales prennent déjà en compte le changement de résidence et prévoient que cela devrait apparaître sur les listes électorales définitives de la localité où les électeurs inscrits ont été transférés et que leur nom soit retiré des listes électorales de la précédente localité de résidence ; et (e) l'invalidation n'a pas affecté l'issue finale du second tour de l'élection présidentielle et, par conséquent, « n'exigeait pas une reprise du vote », conformément aux pratiques internationales. Estimant que la décision d'invalidation a été prise selon les règles, dans la mesure où elle exigeait par convention un quorum de seulement trois des cinq membres de la Commission pour prendre des décisions exécutoires, le Président a estimé que, pour « éviter la confusion » à l'avenir, les lois électorales devraient combler une lacune de la loi en fixant un quorum pour les réunions de la Commission.399 La Commission souligne également la nécessité de régler « le manque de clarté dans la disposition sur l'annulation des votes... » comme un des défis du cadre juridique de la gouvernance électorale.400

Une importante fonction supplémentaire de la Commission électorale, qu'elle partage, aux termes de l'article 38, avec le Parlement, est la division du pays en

<footnote n="398">398 Entretien avec un ancien membre de la direction de la NEC, Freetown, 13 septembre 2010 ; Entretien avec le Président du SLPP, Freetown, 13 septembre 2010.</footnote>

<footnote n="399">399 Entretien avec le Président de la NEC, Freetown, 14 septembre 2010 ; Communiqué de la Commission électorale nationale par le Président de la NEC : Communiqué de presse de la NEC, 17 septembre 2007, p.1.</footnote>

<footnote n="400">400 Commission électorale nationale (2010), Plan stratégique 2010-2014, p.5.</footnote>
circonscriptions législatives. L'article 38(1) de la Constitution prévoit que la Commission électorale « agit avec l'approbation du Parlement ». Lorsqu'il devient nécessaire pour elle de délimiter les circonscriptions électorales, la Commission, en concertation avec les acteurs pertinents comme la Division de la statistique de la Sierra Leone et le ministère des Affaires Intérieures, des Collectivités Locales et du Développement Rural, préparera un projet de loi à adopter par le Parlement. Ainsi, lorsqu'il fallait combler une lacune de la loi qui règlemente la délimitation des circonscriptions électorales locales, en vue des élections locales de 2008, la Commission a préparé le projet de Règlements des Circonscriptions électorales (délimitation des frontières) en 2008 et l'a soumis au Parlement pour examen. Le Parlement a promulgué les règlements qui deviennent des lois et un Instrument constitutionnel No. 2 de 2008.

La Commission électorale est mandatée pour organiser l'éducation des électeurs, même si le gros des activités d'éducation des électeurs est menée par une autre institution créée au milieu des années 1990, la Commission nationale pour la démocratie (NCD). Un certain nombre de groupes de la société civile ont été aussi impliqués dans l'éducation des électeurs.

## Commission de recensement des partis politiques

La PPRC est un organe règlementaire et de supervision doté de pouvoirs de surveillance des activités des partis politiques – y compris les activités électorales.401 Ainsi, la Constitution de 1991 a théoriquement supprimé les fonctions règlementaires et de supervision des partis politiques de la Commission électorale, qui les assumait jusque-là. Comme il est mentionné ci-dessus, les pouvoirs d'inscription des partis politiques étaient conférés à la NEC depuis quelques années, apparemment à cause du manque de volonté politique pour créer la PPRC. Sa création finale en 2006 serait due à l'insistance du Président de la NEC selon qui les dispositions constitutionnelles et législatives devraient être respectées et appliquées.

### Membres

Les membres de la Commission de recensement des partis politiques sont composés des personnes suivantes qui sont nommées par le Président, sous réserve de l'approbation du Parlement :

* Le Président de la Commission, qui doit être une personne ayant exercé des fonctions judiciaires ou compétente pour être nommée juge de la Cour supérieure de justice, nommé par la Commission judiciaire et des Affaires juridiques ;

* Le Président de la Commission électorale ;

* Un juriste nommé par le Barreau de la Sierra Leone ; et

* Un membre nommé par la Confédération des syndicats de la Sierra Leone.

L'article 34(3) prévoit que « l'Administrateur et le Greffier général assurent le secrétariat de la Commission. »

<footnote n="401">401 Chapitre IV, Art. 34 de la Constitution de 1991.</footnote>
## Pouvoirs et fonctions

La PPRC est chargée du recensement de tous les partis politiques « et à cet effet, elle peut adopter les règlements qui pourraient s'avéraient nécessaires pour assumer ses responsabilités prévues par [la] Constitution. » 402 La Commission a défini cette disposition pour inclure (a) le contrôle et la supervision des affaires et le fonctionnement des partis politiques, y compris leur démocratie interne, pour s'assurer qu'ils sont conformes à la Constitution, la Loi sur les partis politiques de 2002, les conditions de leur recensement et les règlements adoptés par la Commission ; (b) la promotion du pluralisme politique, y compris la sensibilisation aux différences entre les hommes et les femmes et l'équité entre les hommes et les femmes, ainsi que l'esprit et la philosophie du constitutionnalisme entre les partis ; (c) la médiation, lorsqu'elle est saisie par un des partis, dans les litiges, conflits et différends entre les dirigeants d'un parti ou entre des partis politiques ; et (d) prendre des mesures pour contribuer aux idées garanties par la Constitution du pays.

Découlant de ses pouvoirs statutaires, la Commission est aussi chargée d'améliorer et d'assurer l'éthique, la responsabilité et la transparence au sein des partis politiques et dans les activités politiques des partis, et entre les candidats aux charges publiques électives. A cet effet, les règlements de la Commission émis pour soutenir ses pouvoirs règlementaires et de supervision des partis politiques exigent des partis politiques qui présentent des candidats aux charges publiques électives de déclarer leur patrimoine et leurs dettes avant les élections et de déclarer leurs dépenses pour les élections, y compris celles des candidats de leur parti, trois mois avant les élections. Les rapports déposés dans les deux cas doivent être publiés dans le Journal officiel de la Sierra Leone.

Les pouvoirs de la Commission de régulation des activités politiques des partis doivent être lus selon l'article 35(6) de la Constitution de 1991 qui prévoit que « Sous réserve des dispositions de [la] Constitution, [...] le Parlement pourrait adopter des lois réglementant l'inscription, les fonctions et les opérations des partis politiques ».

La Commission de recensement des partis politiques (PPRC) est encore en phase de consolidation institutionnelle. Cela implique une structuration interne pour jouer son rôle fondamental prévu pour assurer la paix dans le pays, en encourageant et en persuadant les partis politiques et les autres acteurs à s'engager dans une politique compétitive et électorale saine, comme un antidote à la violence électorale. A cet effet, la Commission travaille étroitement avec les organisations de la société civile, les partis politiques et d'autres acteurs étatiques et de la société. Un résultat de ses efforts à cet égard est l'accord qu'il a négocié et facilité entre les partis politiques, sous la forme d'un Code de conduite, contenant les règlements que les partis politiques doivent observer dans leurs activités politiques (voir ci-dessous, dans la section sur la violence électorale).

La PPRC manque de pouvoirs de contrainte forts pour s'assurer que les partis politiques assurent leurs responsabilités. En conséquence, les partis politiques et les

<footnote n="402">402 Art. 34(4) de la Constitution. Cette disposition est prévue par la Loi sur les partis politiques de 2002, Art. 6.</footnote>
candidats manquent régulièrement de déposer les rapports obligatoires post-élection
surleurs dépenses au cours de la période qui précède immédiatement les élections ou ne
respectent pas le délai de soumission fixé à cet effet. Un participant à un groupe de dis-
cussion a qualifié la PPRC d'un « bulldog édenté, car la Loi portant création de la PPRC
ne lui a pas donné le pouvoir de poursuivre » ou « d'éliminer les partis défaillants ».<fnref n="403" />

*Effectifs*

La PPRC a aussi commencé à recruter son propre personnel pour réduire sa dépen-
dance vis-à-vis du personnel déployé par la fonction publique. Elle prévoit de recruter
41 personnes dont une quinzaine est déployée pour occuper différents postes au siège
de la PPRC et dans les 4 régions. Elle prévoit de mettre en place un comité de contrôle
dans chacun des 14 districts électoraux pour contrôler les activités politiques des partis
et assurer la médiation en situation de conflit entre et au sein des partis politiques.
Comme la NEC, la PPRC a conclu un abonnement avec un cabinet d'avocats pour aider
dans son travail concernant la législation et les affaires judiciaires.

Responsabilités étroitement liées

La NEC et la PPRC ont des responsabilités électorales étroitement liées qui les obligent
forcément à coopérer. C'est cette situation qui a justifié l'intégration du Président de la
Commission électorale parmi les membres de la Commission de recensement des par-
tis politiques. La Commission de recensement des partis politiques est représentée au
Comité de liaison des partis politiques de la Commission électorale, un forum de concer-
tation et de communication entre la NEC et les partis politiques, qui vise à entretenir la
coopération et partager les informations sur tous les aspects du processus électoral. La
Commission électorale a mis sa longue expérience prouvée à la disposition et en faveur
du programme de restructuration institutionnelle en cours au sein de la PPRC.

Concrètement, les domaines dans lesquels la NEC et la PPRC collaborent, compa-
rent et partagent leurs expériences comprennent différentes réunions conjointes avec
les partis politiques sur les stratégies à élaborer pour des élections crédibles et sans
violence, sur la déclaration de leur patrimoine et de leurs dettes avant les élections et les
dépenses après les élections, ainsi que sur les calendriers de campagne. Face à leurs res-
ponsabilités partagées pour la consolidation de la démocratie dans le pays, la Commis-
sion électorale et la Commission de recensement des partis politiques collaborent aussi
avec la Commission anti-corruption, la Commission nationale des droits de l'homme,
la Commission de réforme des lois et la Commission nationale pour la démocratie, tous
étant des organes créés constitutionnellement. Cette collaboration prend généralement
la forme de partage d'informations, de concertations et de réunions et de contributions

<footnote n="403">403 Un autre a constaté que la PPRC « a besoin de pouvoirs juridiques pour faire appliquer certaines choses. Par exemple, après les élections de 2007, les partis politiques devaient soumettre des rapports sur les comptes financiers par rapport aux élections et il a fallu très longtemps pour qu'ils le fassent. La PPRC doit utiliser les médias, la radio et les journaux pour essayer de les cajoler, juste pour qu'ils rendent compte ... ».</footnote>
« en nature » au travail de la NEC et de la PPRC provenant de ces autres commissions. Dans le cas des contributions « en nature », ces autres commissions complètent the budget de la NEC et de la PPRC grâce à leurs propres activités de promotion de la démocratie prévues dans le budget.

Néanmoins, le financement de la PPRC est relativement faible et les ressources humaines/dotation en personnel insuffisantes, de même que l'appui logistique, contrai-
rement au financement, à la capacité des ressources humaines et à la dotation en logis-
tique plus importantes de la NEC. Par exemple, le nouveau secrétariat élargi de la NEC,
qui se trouve au centre de Freetown, est presque achevé et serait bientôt terminé pour
que la Commission y aménage, alors que la PPRC se trouve toujours dans un bâtiment
peuplé et visiblement inapproprié en face de l'imposant secrétariat de la NEC. Reflé-
tant sa faible dotation en ressources humaines et en logistique, la PPRC est incapable
de publier autant de statistiques basées sur les données que la NEC et doit dépendre
des autres pour un appui logistique. Selon un participant à un groupe de discussion
: « les partis politiques et le peuple n'écouteront pas la PPRC car presque 90% de sa
logistique proviennent de la NEC. Par exemple, pendant les élections [de 2007], la NEC
avait fourni des véhicules à la PPRC et ceux-ci ont été repris après les élections et cela a
sérieusement affecté les opérations de la PPRC ».

La perception dominante est que la PPRC est un complément qui convient à la NEC,
bien qu'il n'y ait aucun consensus sur le fait de savoir s'il était nécessaire de séparer
l'ensemble des fonctions et pouvoirs de la NEC transférés à la PPRC. Mais l'opinion
générale est que le partenariat entre la NEC et la PPRC dans le cadre du processus de
gouvernance électorale s'est avéré « peu structuré », non coordonné, la PPRC étant
manifestement le « petit » partenaire et la NEC ayant généralement réussi à gagner plus
de confiance et de respect pour elle-même et pour ses activités. Comme le commentait
un participant à la discussion du groupe de consultation: « Nous nous sommes rendu
compte que la NEC est plus populaire que la PPRC, ce qui, en réalité, ne devrait pas
être le cas... Nous nous sommes rendu compte au fil des années que plus de respect
est accordé à la NEC qu' [à] la PPRC. » Par « populaire », la participant voulait dire que
le grand public connaît plus et a une opinion plus positive de la NEC et de ses activités
que de la PPRC. Les discussions des groupes de consultation ont soulevé des questions
sur la « relation peu structurée » entre elles et proposé qu'elle devrait être plus solide à
travers « une sorte de protocole d'accord qui les rapprocherait réellement davantage » et
renforcerait ainsi leur coopération.

Indépendance des OGE

La NEC et la PPRC sont, toutes les deux, conçues et, aux termes des dispositions consti-
tutionnelles, statutairement indépendantes de l'exécutif. Elles tirent leur autorité de leur
validation dans la constitution, dont la dérogation exige un amendement de la consti-
tution. Leur composition et leurs membres donnent plus de garanties d'indépendance.
## Commission électorale nationale

La Constitution de 1991 prévoit l'indépendance de la Commission électorale sur trois aspects importants.

D'abord, l'article 32(1) fait d'elle une institution publique, distincte et indépendante de l'exécutif et des autres démembrements du gouvernement, avec des pouvoirs impliquites de recrutement de son propre personnel. La Loi portant création de la Commission électorale nationale de 2002 a rendu explicites à cet égard les pouvoirs implicites. Elle a autorisé la Commission à employer son propre personnel, la soustrayant ainsi de manière effective de la fonction publique et de la supervision du ministère des Affaires Intérieures. Le Programme de réforme 2005-2008 de la Commission électorale nationale et la Résolution No.1 de 2005 de la Commission ont poursuivi un processus de restructuration et de transformation de la Commission qui a débuté en 2001, pour rendre celle-ci clairement indépendante et assurer la loyauté et la dévotion du personnel à la Commission.404 En août 2005, dans le cadre de la restructuration, les fonctionnaires de la Commission recrutés à travers la Commission de la fonction publique étaient redéployés au Bureau du Secrétaire de l'Etablissement dans la fonction publique du pays pour de nouvelles affectations dans la fonction publique. La restructuration a aussi confié à la Commission, de manière générale, une plus grande surveillance des activités de son personnel, un rôle précédemment assuré exclusivement par le Secrétaire exécutif.405 Pour renforcer davantage son indépendance vis-à-vis de l'organe exécutif du gouvernement, la Commission électorale a sollicité les services d'un cabinet d'avocats, au lieu de se fier au procureur général du pays pour un avis juridique et la représentation. Il s'agit, dans le cadre du programme de restructuration de la Commission de la séparer de l'organe exécutif dont le Bureau du procureur général est un des démembrements. La Commission vise aussi à renforcer sa cellule nouvellement créée.

Ensuite, l'article 32(11) garantit aussi l'indépendance de la NEC en stipulant que dans l'exercice de ses fonctions prévues par la Constitution, la Commission électorale n'est soumise à la direction ni au contrôle d'aucune personne ou autorité. Troisièmement, la Constitution de 1991 rend plus difficile la révocation des membres de la Commission électorale qu'elle ne l'était auparavant ; comme lorsqu'en décembre 1964, le gouvernement d'Albert Margai a sommairement révoqué le Président de la Commission électorale. La Constitution de 1991 (article 32[8-9]) stipule les conditions de révocation d'un Président de la Commission électorale qui sont similaires à celles prévues pour la révocation d'un juge de la Cour supérieure de justice (Haute Cour et au-delà).

<footnote n="404">404 La Matrice de réforme est une indication de la « détermination [de la NEC] sur les programmes de renforcement des capacités institutionnelles qui sous-tendent la mise à niveau du personnel et des infrastructures pour relever les défis du nouveau millénaire ». Commission électorale nationale de la Sierra Leone, *Rapport annuel*, 2008, pp.13 et 21-27 ; voir aussi Momoh, op.cit.</footnote>

<footnote n="405">405 Commission électorale nationale de la Sierra Leone, *Rapport annuel*, 2008, p.10.</footnote>
Il y a une exception importante à ce statut équivalent. Un juge de la Cour supérieure, soumis aux dispositions de l'article 137 de la Constitution de 1991, « ne peut être démis de ses fonctions que pour incapacité à exercer les fonctions de sa charge, soit pour cause d'infirmité physique ou mentale soit pour ... faute grave ». Il existe une disposition similaire à l'article 32(8) et (9) sur la révocation d'un Président de la Commission électorale. Cependant, le juge, contrairement au Président de la Commission électorale, a une garantie supplémentaire de sécurité de son poste : l'article 137(5) prévoit les conditions dans lesquelles « la question de la révocation d'un Juge de la Cour supérieure de justice, autre que le Juge en chef, aux termes de l'article (4), devrait être examinée » par un tribunal, dont « les membres ... sont des personnes qualifiées pour exercer ou avoir exercé la charge de Juge de la Cour Suprême ». De plus, si le tribunal recommande la révocation du juge, l'article 137(7) (b) exige « l'approbation par une majorité de deux tiers des membres du Parlement, avant qu'il ne puisse être démis de ses fonctions par le Président ». Dans le cas d'un Président de la Commission électorale, sa révocation motivée par le Président ne fait l'objet ni d'une enquête ni de l'approbation du Parlement à une majorité spéciale. A moins qu'il y a une forte opposition morale et politique à cela, rien ne retient un Président décidé à révoquer un Président de la Commission électorale. C'est parce qu'aux termes des dispositions actuelles de la Constitution, il n'y a aucune condition (a) pour que le Président donne les raisons de la révocation ; (b) pour que les raisons fassent l'objet d'une enquête d'un organe indépendant par une application régulière de la loi ; et (c) pour que la conclusion de l'enquête soit soumise au vote du Parlement, nécessitant une majorité spéciale.

Cependant, la Loi portant création de la Commission électorale nationale de 2002, qualifiée de « loi portant dispositions supplémentaires aux articles 32 et 33 de la Constitution concernant la Commission électorale nationale, » prévoit des conditions similaires à celles exposées ci-dessus pour la révocation d'un juge et pour la révocation d'un membre de la Commission. Elle prévoit que « lorsqu'un membre de la Commission doit être démis de ses fonctions pour mauvaise conduite aux termes de l'article (1), la déclaration de mauvaise conduite est adressée au tribunal nommé par le Président, adaptant à cet effet les dispositions des paragraphes (a) et (b) du paragraphe (5) de l'article 137 de la Constitution et des paragraphes (6) et (7) de cet article s'appliquent, avec les modifications nécessaires, à la révocation de ce membre de la Commission ». Il est, peut-être, important de noter que la référence à la Loi sur la législation électorale 2002 à cet égard spécifiquement est de révoquer « pour mauvaise conduite » et non « pour incapacité à exercer les charges de sa fonction (soit pour infirmité mentale ou physique ou pour toute autre cause ». Mais il reste discutable si cette sorte de disposition supplémentaire remplace la disposition constitutionnelle ou équivaut à « amender n'importe quelle disposition » de la Constitution, qui exigerait une approbation dans un référendum tel qu'il est stipulé dans l'article 108 de la Constitution. Ce qui complique davantage les conditions de révocation d'un membre de la Commission, c'est l'ambiguïté apparente de la Constitution de 1991 (article 32[8]) qui prévoit que le membre
« pourrait être démis de ses fonctions par le Président pour « toute autre cause » que celle « découlant d'une infirmité mentale ou physique ...or pour mauvaise conduite », dans la mesure où elle soulève la question suivante : « que signifie toute autre cause » ?

Avant cette disposition supplémentaire, il fut facile pour le président de la République de démettre les membres de la Commission électorale en 1992, sans s'encombrer de la procédure d'approbation, même s'il a consulté les partis politiques reconnus avait de les révoquer.406 Même après l'entrée en vigueur de la disposition, deux membres de la Commission ont été révoqués à la suite des élections présidentielles de 2007 dans des circonstances très controversées. Deux membres de la Commission électorale, qui seraient des sympathisants du SLPP, ont quitté la conférence de presse que la Commission électorale avait convoquée pour déclarer le candidat de l'APC vainqueur de l'élection présidentielle. Il s'agissait des mêmes membres de la Commission qui s'étaient opposés à l'application des règlements invalidant les résultats des bureaux de vote ayant un taux de participation de plus de 100%. Le nouveau Président a alors révoqué les deux membres de la Commission électorale, apparemment sans procédure d'approbation ; alors que le secrétaire exécutif de la Commission et un certain nombre des membres de la direction générale qui seraient proches des deux membres de la Commission — notamment le directeur administratif et financier, l'agent électoral chargé de la logistique et le chef de la cellule administrative et de la gestion des ressources humaines — ont été rétrogradés par la Commission, une décision que certains d'entre eux qualifiaient de forme de « guerre psychologique » contre eux. Le Secrétaire et les autres membres de la direction générale rétrogradés finirent par démissionner de la Commission.407 Le recours aux tribunaux pour appliquer ces droits ou pour savoir si le Président a agi conformément à la lettre et l'intention de l'article 32 de la Constitution est toujours le médecin après la mort, étant donné le pouvoir prépondérant de la présidence et la nature lente et coûteuse de la procédure judiciaire.

Le système de nomination des membres de la Commission indiqué dans la Constitution est plus défectueux, laissant beaucoup de pouvoir à la discrétion du Président, qui, avant de nommer les candidats, est seulement tenu de consulter les dirigeants de tous les partis politiques reconnus. Si le parti du Président a aussi la majorité au Parlement, l'approbation du Parlement ne sera pas difficile à obtenir. Après sa défaite contestée aux élections de 2007, le SLPP s'est opposé à la nomination de Dr Christiana Thorpe au poste de Président de la Commission électorale, en déposant un rapport du groupe minoritaire de la Commission parlementaire compétente en s'apposant à sa nomination.408 Dans un entretien sur le rapport, le Président du SLPP a déclaré que, contrairement aux « engagements » pris mutuellement pas l'APC et le SLPP, le Prési-

<footnote n="406">406 Momoh, op.cit.</footnote>

<footnote n="407">407 Jimmy D. Kandeh, « Rogue incumbents, donor assistance and Sierra Leone's second post-conflict elections of 2007 », *Journal of Modern African Studies*, 2008, p.633, fn.16.</footnote>

<footnote n="408">408 Gouvernement de la Sierra Leone, Troisième session du troisième Parlement de la Deuxième République de Sierra Leone, Rapport du groupe minoritaire sur la Commission des nominations et de la fonction publique sur l'enquête parlementaire sur la nomination de Dr. Christiana Thorpe comme Présidente de la Commission électorale nationale, n.d. pp.1-2.</footnote>
dent n'avait pas en réalité « consulté » le SLPP sur la re-nomination de la Présidente de la NEC pour un deuxième mandat. Selon le Président du SLPP, consultation « n'est pas information et une rencontre qu'aurait convoquée le Président pour discuter de cette nomination n'a jamais eu lieu ». <fnref n="409" />

Dans la pratique, l'autonomie de la Commission s'est, à plusieurs égards, appuyée sur la détermination de son président pour servir cet idéal. Le Président de la Commission électorale en 1996, Dr James Jonah, un Sierra Léonais, qui occupait, avant sa nomination, le poste de secrétaire général adjoint des Nations unies, a pu maintenir un degré assez élevé d'autonomie de la Commission malgré le désir de la junte de la limiter. Cet exploit ne pouvait pas être possible sous le mandant du Président de la Commission électorale en 2002. Ce dernier était malléable et voulait éviter une éventuelle mise en examen par le Procureur général pour détournement présumé des ressources de la Commission. In 2004, le Président de la Commission électorale a démissionné au milieu d'allégations mutuelles de fraude électorale faites aussi bien par le gouvernement que l'opposition pendant les élections locales. Les résultats relativement crédibles et largement acceptés des élections de 2007 qui ont vu la défaite du gouvernement aux élections sont, dans une large mesure, attribués à la détermination du Président de la Commission électorale d'éviter la fraude électorale.<fnref n="410" />

### Commission de recensement des partis politiques

L'article 34(5) de la Constitution garantie l'indépendance de la PPRC en stipulant que : « dans l'exercice de toute fonction conférée par [la] Constitution, la Commission n'est soumise à la direction d'aucune personne ou autorité, sauf par rapport au droit de faire appel contenu dans l'article 35 », qui prévoit au paragraphe 7 que « toute association lésée par une décision de la Commission de recensement des partis politiques aux termes de cet article peut faire appel auprès de la Cour Suprême et la décision de la Cour est sans appel ».

## D. Financement des élections en Sierra Leone

La Commission électorale et la Commission de recensement des partis politiques sont financées par le Gouvernement de la Sierra Leone, à travers des allocations budgétaires du ministère des Finances et à travers les contributions « en nature » d'un certain nombre d'agences gouvernementales. Une source importante de financement des deux commissions, gérée à travers une cellule de gestion des projets au sein du bureau du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) en Sierra Leone, provient de la communauté des bailleurs internationaux, notamment le Département du développement international (DFID) du Royaume Uni, Irish Aid, l'Union européenne,

<footnote n="409">409 Entretien avec le Président du SLPP, Freetown, 13 septembre 2010.</footnote>

<footnote n="410">410 AfriMAP, *Sierra Leone : Démocratie et participation politique* (bientôt).</footnote>
le Danemark et la Norvège.<fnref n="411" /> Selon une estimation d'une source de la Commission électorale, depuis 1996, environ 25% du financement des élections proviennent du Gouvernement de la Sierra Leone et à peu près 75%, de la communauté des bailleurs internationaux.<fnref n="412" /> Selon la Commission électorale, la contribution financière conjointe des bailleurs aux élections locales de 2008 s'élevait à 84.7% du budget total des élections, le Gouvernement de la Sierra Leone contribuant à hauteur de 15.3%.<fnref n="413" />

Le Tableau 2 fournit une analyse comparative des « coûts comparatifs réels » en US$ des contributions du Gouvernement de la Sierra Leone, du Fonds commun de financement des donateurs/PNUD et d'autres au budget de la NEC entre 2005 et 2009.

<table><caption>Tableau 2 : Coûts comparatifs réels des contributions au budget de la NEC, 2005–2009</caption><thead><tr><th></th><th>2005</th><th>2006</th><th>2007</th><th>2008</th><th>2009</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Designation</td><td>US$</td><td>US$</td><td>US$</td><td>US$</td><td>US$</td><td>US$</td></tr><tr><td>Gouvernement de la Sierra Leone</td><td>288375,28</td><td>2062395,48</td><td>3880430,23</td><td>2206945,00</td><td>1273854,74</td><td>9712001,11</td></tr><tr><td>Fonds commun de financement/ PNUD</td><td>—</td><td>1988098,00</td><td>21088972,00</td><td>13539812,00</td><td>3425474,00</td><td>40042356,00</td></tr><tr><td>Autres*</td><td>—</td><td>63882,46</td><td>1072647,00</td><td>—</td><td>—</td><td>1136530,37</td></tr><tr><td>Total</td><td>288375,28</td><td>4114375,94</td><td>26042050,15</td><td>15746757,37</td><td>4699328,74</td><td>50890887,48</td></tr></tbody></table>

Source : Commission électorale nationale de la Sierra Leone.

*Parmi les autres sources il y a le Fonds de consolidation de la paix (2007), l'Appui électoral du gouvernement japonais (2007) et le Programme BEAC du gouvernement allemand (2006).

Le Tableau 3 convertit les contributions en % de coûts comparatifs pour la même période.

<footnote n="411">411 Momoh, op.cit.</footnote>

<footnote n="412">412 Entretien avec un membre de la NEC, Freetown, février 2010.</footnote>

<footnote n="413">413 Commission électorale nationale de la Sierra Leone, *Rapport annuel*, 2008, p.18.</footnote>