Organes de gestion des
élections en Afrique de l'ouest

Une étude comparative de la contribution des commissions électorales au renforcement de la démocratie

Par

Ismaila Madior Fall

Mathias Hounkpe

Adele L. Jinadu

Pascal Kambale

Une étude d'AfriMAP
et de
L'Open Society Initiative for West Africa
cc Open Society Foundations, deuxième impression, 2012

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Publié par :
Open Society Foundations

ISBN 978-1-920489-17-5

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# Table des matières

Préface

V

Méthodologie et remerciements

vi

1 Aperçu général : Contribution des organes de gestion des élections à l'organisation d'élections crédibles en Afrique de l'Ouest – Pascal Kambale

1

A. Résumé

1

B. L'héritage colonial

2

C. Elections et réformes constitutionnelles

3

D. Composition des OGE et désignation de leurs membres

4

E. Indépendance et efficacité

5

F. Les défis communs à la gestion des élections

9

G. Conclusion

10

H. Recommandations

11

2 Bénin – Mathias Hounkpe

13

A. Résumé

13

B. Contexte historique

14

C. La Commission électorale nationale autonome (CENA)

21

D. Financement des élections au Bénin

34

E. Contentieux électoral au Bénin

37

F. Evaluation critique de la performance de la CENA

39

G. Recommandations

52

3 Le Cap-Vert – Ismaila Madior Fall

54

A. Résumé

54

B. Evolution constitutionnelle, partis politiques et histoire électorale

56

C. Organes de gestion des élections :
cadres juridique et institutionnel, pouvoirs et fonctionnement

64

D. Financement des élections au Cap Vert

72

E. Contentieux électoral au Cap Vert

73

F. Evaluation critique de la performance des OGE au Cap Vert

74

G. Recommandations

82
<table><tr><td><strong>4 Ghana – Mathias Hounkpe</strong></td><td>83</td></tr><tr><td>A. Résumé</td><td>83</td></tr><tr><td>B. Evolution politique du Ghana</td><td>85</td></tr><tr><td>C. La Commission électorale (CE)</td><td>89</td></tr><tr><td>D. Financement des élections au Ghana</td><td>102</td></tr><tr><td>E. Contentieux électorale au Ghana</td><td>106</td></tr><tr><td>F. Evaluation critique de la performance de la CE</td><td>107</td></tr><tr><td>G. Recommandations</td><td>119</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>5 Nigéria – Adele Jinadu</strong></td><td>121</td></tr><tr><td>A. Résumé</td><td>121</td></tr><tr><td>B. Evolution constitutionnelle, politique partisane et histoire des élections</td><td>123</td></tr><tr><td>C. Organe de gestion des élections du Nigéria :<br>histoire, structure et indépendance</td><td>132</td></tr><tr><td>D. Le financement des élections au Nigéria</td><td>146</td></tr><tr><td>E. Contentieux électorale au Nigéria</td><td>151</td></tr><tr><td>F. Evaluation de la gestion et du processus électoraux au Nigéria</td><td>162</td></tr><tr><td>G. Débat sur la gouvernance électorale au Nigéria après 1999</td><td>171</td></tr><tr><td>H. Recommandations</td><td>178</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>6 Sénégal – Ismaila Madior Fall</strong></td><td>183</td></tr><tr><td>A. Résumé</td><td>183</td></tr><tr><td>B. Evolution constitutionnelle, partis politiques et histoire électorale</td><td>184</td></tr><tr><td>C. Les OGE au Sénégal: leurs statuts, pouvoirs et fonctions</td><td>196</td></tr><tr><td>D. Financement des élections au Sénégal</td><td>212</td></tr><tr><td>E. Contentieux électorale au Sénégal</td><td>215</td></tr><tr><td>F. Evaluation de la gouvernance électorale et réformes politiques et électorales</td><td>216</td></tr><tr><td>G. Recommandations</td><td>230</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>7 Sierra Leone – Adele Jinadu</strong></td><td>231</td></tr><tr><td>A. Résumé</td><td>231</td></tr><tr><td>B. Contexte historique</td><td>232</td></tr><tr><td>C. Gestion des élections et règlementation de la politique électorale :<br>structures institutionnelles</td><td>238</td></tr><tr><td>D. Financement des élections en Sierra Leone</td><td>249</td></tr><tr><td>E. Contentieux électorale en Sierra Leone</td><td>253</td></tr><tr><td>F. Evaluation critique de la gouvernance électorale en Sierra Leone</td><td>254</td></tr><tr><td>G. Recommandations</td><td>270</td></tr><tr><td>Les auteurs</td><td>272</td></tr></table>
# Préface

Les organes de gestion des élections (OGE) sont devenus une clé de voûte du processus de démocratisation dans bon nombre de pays en Afrique de l'Ouest. Leurs composition, fonctionnement et activités suscitent l'intérêt du public. Dans beaucoup de pays, les OGE focalisent l'essentiel d'interrogations et de débats passionnés sur les règles du jeu électoral à chaque cycle des élections. Dans certains cas d'ailleurs, les débats autour des OGE sont quasi-permanents et se tiennent indépendamment du calendrier électoral. L'absence d'une bonne compréhension des enjeux de ces structures et de leur contribution à la gouvernance démocratique et à une participation citoyenne de qualité a contribué à crisper les débats et à apporter des réponses inadéquates aux préoccupations exprimées.

Ce rapport répond donc à un besoin évident d'éclairage sur une institution qui occupe une place de plus en plus centrale dans les processus politiques en Afrique de l'Ouest. C'est une exhaustive cartographie des OGE des six pays étudiés (Bénin, Cap-Vert, Ghana, Nigéria, Sénégal et Sierra-Léone) basée sur une recherche documentaire approfondie et des entretiens détaillés menés dans chaque pays. Un chapitre introductif, qui emprunte également à une autre étude menée séparément sur la gestion des élections en Ouganda, propose une analyse comparative des OGE qui dégage les ressemblances et dissemblances dans leurs formes comme dans leurs fonctionnements tout en essayant de mettre en exergue les logiques qui fondent leurs succès et leurs limites.

Chaque étude explore en détail dans quelle mesure les OGE s'acquittent de leurs responsabilités, leur degré d'indépendance par rapport au pouvoir exécutif, l'efficacité de leur performance et leur contribution à l'amélioration de la qualité des élections et par conséquent de la qualité de la démocratie dans chaque pays. Cette étude replace évidemment les OGE dans leur contexte global, en tenant compte de leur statut en tant que produit de la lutte pour la démocratie dans chacun des cas, de leur ancrage dans les traditions constitutionnelles de chacune des sociétés, de leur place dans l'histoire des réformes politiques et de leur interaction avec les autres institutions de chacun des pays.

Comme institutions de mise en œuvre des règles du jeu électoral, les OGE sont au cœur des discussions et de la pratique sur la question cruciale de la participation effective des citoyens aux affaires publiques de leur pays. Voilà deux décennies que des OGE

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indépendants du gouvernement, sous leurs diverses appellations, ont surgi pour la première fois dans certains pays de la sous-région ou fait l'objet de restructurations profondes dans d'autres pays où ils existaient déjà. Depuis lors, les modes de leur création et les règles de leur fonctionnement effectif n'ont cessé de préoccuper les protagonistes des compétitions électorales et d'occuper le centre des réformes politiques. Le droit de regard fortement revendiqué – et acquis dans certains cas – des citoyens, des acteurs politiques et des gouvernants sur ces structures est à la mesure du rôle déterminant qu'ils jouent pour traduire dans les faits les principes de transparence dans la gouvernance démocratique. Et pourtant, bien souvent ce droit de regard ne porte pas plus loin que la surveillance du respect des règles formelles de la composition et du fonctionnement des OGE. Ce qui, au-delà des garanties formelles, constitue le vrai gage de l'indépendance et de l'efficacité des OGE est donc largement laissé de côté. En conséquence, le simple citoyen tout comme les différents protagonistes du jeu politique n'ont parfois qu'une connaissance limitée de l'impact que les structures formelles des OGE ont ou peuvent avoir sur la qualité de la démocratie participative dans les pays concernés.

Aussi, cette étude vient à point nommé. Elle permet une investigation pointue de la théorie et de la pratique des organes de gestion des élections dans des pays avec des traditions administratives et politiques différentes. De ce point de vue, l'étude offre un éclairage intéressant du champ socio-historique, institutionnel, politique et interactionnel qui permet de mieux comprendre les OGE dans le contexte ouest africain. Elle constitue bien plus qu'un état des lieux visant à décloisonner le débat sur les organes chargés de conduire les élections dans les pays concernés. Elle offre aux citoyens, aux acteurs politiques, aux gouvernants, et aux institutions internationales intéressées des pistes de réflexion et d'actions dans les évaluations et réajustements continus des règles du jeu électoral. En ce sens, elle constitue un premier outil de l'amélioration du niveau des connaissances sur les institutions et procédures de conduite des élections avant d'être un outil important à la disposition des acteurs de la gestion du processus électoral, de son observation, du contrôle de sa crédibilité et de l'adjudication des conflits électoraux.

## Méthodologie et remerciements

L'idée de mener une étude critique des organes de gestion des élections et d'évaluer leur rôle dans l'organisation d'élections crédibles en Afrique de l'Ouest est le résultat d'une série de consultations menées à partir de la seconde moitié de 2009 à l'initiative d'AfriMAP, le Programme du réseau des fondations Open Society Foundations pour l'observation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique. En août 2009, AfriMAP a organisé avec la fondation Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) et le Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique (CODESRIA) une réunion consultative sur les expériences électorales et le rôle de la société civile dans la gestion des élections en Afrique de l'Ouest. Nous remercions les personnes suivantes qui ont représenté à cette réunion des organisations parmi les plus actives dans
l'observation des élections et le suivi des réformes électorales en Afrique de l'Ouest : Aliyu Ahmadu du Center for Democracy and Development (CDD-Nigéria), Emmanuel Akwetey, Institute for Democratic Governance (IDEG-Ghana) et Aboubacry Mbodj de Rencontre africaine pour la défense des droits de l'homme (RADDHO-Sénégal), de même que Achieng Akena et Ibrahima Kane, tous deux du programme de plaidoyer à l'Union africaine de Open Society Foundations.

Cette réunion a permis de constater qu'en dépit des différences relevant des traditions politiques propres, les pays de la sous-région ouest-africaine partageaient des défis similaires pour l'organisation d'élections crédibles. À partir des expériences des pays les participants à la réunion ont constaté que l'une des caractéristiques de la conduite des élections en Afrique de l'Ouest est la fragilité du cadre institutionnel de leur organisation, sa vulnérabilité face aux attaques ouvertes ou insidieuses des acteurs politiques, et son impuissance face aux mauvaises pratiques électorales. La réunion a conclu qu'une étude plus systématique des cadres institutionnels de l'organisation des élections dans une perspective comparative permettrait de dégager les raisons de ces faiblesses de manière à doter décideurs et activistes d'un outil des réformes et des pratiques électorales qui soient basées sur des données de recherche probantes.

Suite aux recommandations de la réunion consultative d'août 2009, AfriMAP a organisé en octobre 2009 une consultation plus restreinte destinée à développer un cadre méthodologique de recherche pour une étude comparée des commissions électorales dans la sous-région. En plus des auteurs de cette étude, cette réunion a connu la participation des personnes suivantes que nous tenons à remercier pour leur contribution au cadrage de l'objet de l'étude et à la définition de la méthodologie de recherche : Hawa Ba, chargée du programme Sénégal à OSIWA ; Idiatou Bah, chargée du programme gouvernance politique à OSIWA ; Maurice Enguéléguélé, coordinateur des programmes à l'Institut Africain de la Gouvernance (IAG) ; Kango Lare-Lantone, consultant et ancien conseiller du PNUD en réforme des institutions de gouvernance ; Bernard Lututala, secrétaire exécutif adjoint de CODESRIA ; George Nzongola-Ntalaja, directeur exécutif intérimaire de l'IAG ; et Ebrima Sall, secrétaire exécutif du CODESRIA.

Les recherches pour cette étude ont été menées entre fin 2009 et la mi-2010, et ont consisté en une étude documentaire et une ou plusieurs visites dans les pays concernés. Les informations contenues dans ce rapport sont donc à jour à la fin de 2010. Dans chaque pays, les chercheurs ont eu des entretiens avec les principaux acteurs de la gestion des élections, notamment les membres des commissions électorales et les représentants des partis politiques et de la société civile. Les chercheurs ont également organisé des forums de discussion dans chacun des pays, qui ont permis à un aréopage varié d'acteurs de plancher sur les défis de la gestion électorale dans le pays.

Aucune de ces réunions n'aurait pu être organisée sans l'assistance administrative de Yaye Helene Ndiaye, chargée d'administration d'AfriMAP, qui a également apporté une assistance appréciable aux recherches de terrain en vue de cette étude, en programmant et coordonnant les visites des auteurs de l'étude. Hawa Ba et Idiatou Bah ont relu
quelques chapitres pays de l'étude et fait des commentaires pour leur amélioration.
Bronwen Manby, conseillère principale de programme à AfriMAP, a relu toute l'étude
et apporté une contribution substantielle à sa version définitive. Cette étude a été finali-
sée sous la direction éditoriale de Pascal Kambale, directeur adjoint de AfriMAP.
1

Contribution des organes
de gestion des élections à
l'organisation d'élections
crédibles en Afrique de l'Ouest

Pascal Kambale

A. Résumé

La compétition électorale occupe progressivement une place centrale dans la vie poli-
tique de presque tous les pays de la sous-région ouest-africaine depuis le déclenche-
ment de ce qui a été appelé la « deuxième vague de démocratisation », au début des
années 1990. Le Protocole sur la Démocratie et la Bonne gouvernance adopté par la
Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), en 2001, pré-
voit, parmi les principes « déclarés principes constitutionnels communs à tous les États
membres de la CEDEAO », celui en vertu duquel « toute accession au pouvoir doit
se faire à travers des élections libres, honnêtes, et transparentes (article 1[b]). Il prévoit
également que « Les organes chargés des élections doivent être indépendants et/ou
neutres et avoir la confiance des acteurs et protagonistes de la vie politique » (article
3). Au titre des réformes introduites ces deux dernières décennies pour consolider la
pratique (re)naissante de la démocratie, celles visant à améliorer la gestion des élections
ont été au premier plan et attiré les débats les plus passionnés. Un des traits géné-
raux des réformes introduites dans ce domaine dans les pays étudiés a consisté
à renforcer ou à initier les mécanismes visant à séparer, voire isoler la gestion des
élections des tâches administratives normales de l'exécutif. La conséquence directe
a été la création d'organes de gestion des élections (OGE) dépeints comme « indé-
pendants » du pouvoir exécutif dans presque tous les pays de la sous-région. Cela
s'est traduit par la nécessité de doter ces organesde personnel compétent, dont les
besoins en expertise ont été accrus en raison de la complexité croissante des règles et
des procédures électorales.

Ce recueil d'études pose la question de savoir si, et dans quelle mesure, les
réalisations accomplies en mettant en place ces institutions et ces compétences
ont réellement eu une valeur positive pour la démocratie dans les pays de la
sous-région. Son objectif est de caractériser l'impact de l'évolution des structures
et des procédures relatives à la gestion des élections sur la qualité de la participa-
tion des citoyens à la direction de leur pays. Il ressort des différentes études que,
même si les problèmes sont similaires dans chacun des pays et les réponses à ces
problèmes ont pris le même chemin institutionnel et procédural, l'impact que de
ces réponses sur la crédibilité des élections et la qualité de la participation politique
varie considérablement d'un pays à l'autre. Les raisons de ces différences se situent
plus souvent dans les facteurs historiques et dans le contexte politique général,
et moins dans la forme institutionnelle de l'OGE ou dans le statut juridique
de ses membres – même si ces facteurs ne sont pas sans conséquences pour la
gouvernance électorale.

B. L'héritage colonial

Dans tous les pays étudiés, à l'exception du Cap-Vert, l'expérience électorale remonte à
la période coloniale. Le système de gestion des élections et le contexte politique – parti-
culièrement au cours de la décolonisation – ont ainsi eu une influence immense sur
la politique électorale de chaque pays au moins pendant les premières décennies de
l'indépendance. Bien que les élections aient été gérées directement par l'administra-
tion publique en Grande-Bretagne et en France à l'époque, la Grande-Bretagne a fait
le choix de mettre en place des commissions électorales semi-autonomes chargées de
la gestion des élections avant l'indépendance dans les années 1950, afin d'atténuer
les tensions internes générées par l'introduction des partis politiques. La disposition
constitutionnelle standard prévoyait la mise sur pied d'une commission électorale qui
« exercera ses pouvoirs, fonctions et devoirs en dehors de toute ingérence ou influence
de toute personne ou autorité ». Les commissions électorales plus ou moins auto-
nomes sont ainsi une tradition depuis l'indépendance dans la plupart des pays anglo-
phones (au Ghana, au Nigéria, mais pas en Sierra Léone) ; tandis que les commissions
électorales sont une innovation relativement récente dans les pays francophones et luso-
phones (au Bénin, au Cap-Vert, au Sénégal mais également en Sierra Léone, où une
commission électorale a été établie par la constitution de 1991).

L'idée selon laquelle la gestion des élections devrait relever d'un organe composé
d'agents honnêtes, indépendants et compétents de la fonction publique date également
de la période coloniale. Mais là encore, les trajectoires sont différentes. Dans certains cas, les agents préposés à la gestion des élections ont été recrutés au sein de l'administration publique coloniale elle-même ; dans d'autres, le processus a été dirigé par d'éminentes personnalités indépendantes de l'administration. Dans les pays francophones, durant les dernières années de l'empire coloniale, les élections se sont déroulées dans le cadre du projet colonial, avec pour objectif la consolidation de sa légitimité (Bénin, Sénégal). Dans les pays anglophones, en revanche, les élections organisées dans les dernières années de la période coloniale ont été marquées par contexte général de défi à la colonisation ou de préparation des élites africaines au gouvernement indépendant (Nigéria, Ghana, Sierra Leone). Ces différences expliquent également, en partie, comment, dans les pays francophones, les systèmes de gestion des élections de période coloniale ont été maintenus après l'indépendance, consolidant ainsi les nouveaux régimes. Dans les pays anglophones, par contre, le rôle des organes chargés de la gestion des élections a fait partie des questions les plus contestées dans l'effervescence politique des premières années de l'indépendance.

La divergence des trajectoires peut également rendre compte de la différence notée à propos de l'histoire de la violence électorale dans les (ou la plupart des) pays anglophones par rapport à celle (de la plupart) des pays francophones. Le fait que les élections organisées dans la période précédant immédiatement l'indépendance faisaient partie du processus de décolonisation dans les pays anglophones explique, en grande partie, la nature violente des élections dans ces pays. Au Bénin et au Sénégal, en revanche, comme dans le reste des territoires de l'Afrique occidentale française (AOF), les élections organisées dans la période d'avant l'indépendance n'ont pas eu le caractère violent puisqu'elles s'apparentaient à une formalité administrative normale où la compétition portait sur des fonctions dans les institutions coloniales parmi des candidats africains qui faisaient eux-mêmes déjà partie de l'élite coloniale. Ainsi, la violence électorale est, dans la plupart des pays francophones, un phénomène relativement nouveau survenu avec la deuxième vague de démocratisation au début des années 1990. Même au Sénégal, où la démocratisation a commencé beaucoup plus tôt que dans la plupart des pays francophones, la violence électorale dans sa forme la plus brutale est devenue une caractéristique chronique dans les compétitions électorales uniquement après la restauration du multipartisme ouvert vers la fin des années 1970.

## C. Elections et réformes constitutionnelles

En tant que partie intégrante de l'histoire politique de ces pays, les OGE ont été au centre des efforts de consolidation de la démocratie. Quelle que soit la trajectoire suivie, la réforme des OGE – leur statut, leurs pouvoirs et leurs fonctions – a constitué un aspect important des réformes constitutionnelles et politiques plus vastes notées dans l'ensemble des pays étudiés. Dans certains cas (Ghana, Sierra Leone), les réformes électorales ont
été au cœur des efforts déployés en vue de l'adoption d'une nouvelle constitution et de la mise en place d'un nouveau cadre institutionnel plus démocratique dans le pays. Dans d'autres cas (Bénin, Nigéria), les réformes du système électoral ont été la conséquence logique des efforts visant à mettre en place des institutions plus stables et plus représentatives de la diversité régionale du pays. Les pays qui n'ont pas connu de bouleversement institutionnel mouvementé (Cap-Vert, Sénégal) – et qui n'ont donc quasiment pas connu de réformes institutionnelles fondamentales dans une logique de rupture avec un ordre ancien – ont également entrepris relativement peu de réformes au niveau de la gestion et des procédures électorales. Le pouvoir exécutif a donc continué à y jouer un rôle important, voire principal, dans la gestion des élections.

## D. Composition des OGE et désignation de leurs membres

Les pays étudiés ici suivent actuellement l'un des trois modèles institutionnels suivants en matière de gestion des élections :

* Le modèle hybride/gouvernemental, dans lequel les principales fonctions du processus électoral sont réalisées par le gouvernement, mais sous la surveillance d'un organe indépendant (Sénégal, Cap-Vert) ;

* Le modèle politique, dans lequel la gestion des élections relève d'une institution qui est indépendante du gouvernement mais essentiellement ou entièrement composée de représentants de partis politiques (Bénin) ; et

* le modèle des experts, dans lequel la gestion des élections relève d'un organe indépendant dont les membres sont (au moins en théorie) choisis pour leurs qualités personnelles, leur expérience professionnelle et leur intégrité (Ghana, Nigéria, Sierra Léone).

Dans les trois modèles, le système de désignation des membres de la commission auto-
nome qui supervise ou dirige les élections varie de façon assez significative, tant sur le
plan du droit que dans la pratique. Au Sénégal, les membres de la Commission Natio-
nale Electorale Autonome (CENA) sont désignés par le président de la République après
consultation ; au Cap-Vert, les cinq membres de la Comissão nacional de eleições (Com-
mission Nationale Electorale – CNE) sont élus par l'Assemblée nationale, à une majorité
des deux-tiers pour chacun d'eux, exprimée à bulletin secret. Au Bénin, les commissaires
sont désignés par les partis politiques eux-mêmes alors qu'au Ghana, la consultation d'un
organe consultatif est obligatoire ; en Sierra Léone, la consultation des partis est suivie par
une approbation du Parlement. La manière dont les OGE sont constitués est également
caractérisée par une souplesse permanente : d'importantes réformes ont récemment
été adoptées au Sénégal et en Sierra Léone, tandis que d'autres réformes font actuelle-
ment l'objet de débats dynamiques au Nigéria, au Bénin, au Sénégal et ailleurs. Ces dif-
férents modèles institutionnels de gestion électorale ont cependant moins d'impact sur
l'indépendance des OGE que la façon dont les membres des OGE sont désignés, leur
sécurité d'emploi, leur mandat et l'étendue de leur maîtrise des ressources financières des élections.

## E. Indépendance et efficacité

Dans tous les pays étudiés, la constitution (Ghana, Nigéria, Sierra Léone), le code électoral ou la loi portant création des OGE (Bénin, Cap-Vert, Sénégal) prévoient que ces dernières ne recevront pas d'injonction ou d'instruction de toute autre institution pour la conduite des affaires et l'accomplissement de leurs tâches. Ces garanties formelles ne constituent visiblement pas un critère de comparaison efficace étant donné que les OGE, dans les pays étudiés, se situent à des degrés très variés d'indépendance en dépit du fait que les règles statutaires d'indépendance y sont prévues en des termes presque identiques.

Les études de cas présentés dans ce volume montrent que les militants pour la démocratie et les partis d'opposition dans la sous-région partagent largement l'idée que le mode de désignation des membres des OGE a un impact plus important sur leur indépendance. Parmi les questions débattues au cours des réformes récentes ou en cours dans ces pays en vue de renforcer l'indépendance des OGE, celle visant à changer le mode de désignation de leurs membres figure en bonne place. Au Nigéria, une Commission de réforme électorale, mise en place après la débâcle électorale de 2007, a proposé l'intervention du Conseil national de la Magistrature (National Judicial Council) dans le processus de nomination des membres de la CENI, ainsi qu'une procédure très rigoureuse de sélection des candidats. Au Sénégal, le débat vise à élargir le nombre d'institutions qui peuvent intervenir dans le processus de nomination des membres de la CENA et à casser le monopole du président de la République dans ce processus. En Sierra Leone, c'est le pouvoir du président de la République de destituer les membres de la CNE pour mauvaise conduite ou pour une autre raison qui est mis en cause comme pouvant nuire à l'indépendance des membres de la CNE étant donné que ce pouvoir n'est soumis à aucun contrôle particulier du parlement.

Toutefois, les OGE composés de représentants des partis politiques sont affectés par la loyauté politique de leurs membres. Les partis d'opposition affectionnent particulièrement ce système, mais, il peut négativement affecter la performance de la commission et conduire à des critiques sur son travail, comme cela a constamment été le cas au Bénin.

Les différents systèmes de désignation et les compositions des divers OGE ont un impact sur leur performance, mais d'autres facteurs jouent souvent un rôle au moins aussi important, voire plus important. Une commission réunissant les partis politiques comme la CENA au Bénin, en dépit de ses défauts, a parfois conduit les élections avec davantage d'indépendance et de compétence qu'une commission d'experts, comme c'est le cas au Nigéria; tandis que le modèle gouvernemental au
Cap-Vert a une tradition plus longue de performance et d'indépendance d'action, que celui du même type qui existe au Sénégal. Des questions comme la taille du pays (le Nigéria par rapport au Cap-Vert, pour citer les deux extrêmes), l'équilibre relatif des pouvoirs entre les partis politiques (le Bénin par rapport à la Sierra Léone) et la force des autres institutions (les tribunaux, la fonction publique dans son ensemble) sont des éléments tout aussi importants. Toutefois, la configuration des organes de gestion des élections peut faire une grande différence.

Les critères majeurs qui peuvent affecter l'indépendance et l'efficacité d'un OGE sont les suivants :

* La force de caractère de ses membres, tout particulièrement du président de l'OGE. Ainsi, au Ghana et en Sierra Léone, c'est la force de caractère du président de la commission qui a résisté aux pressions des partis politiques qui a assuré la qualité des élections ; en revanche, au Nigéria, au moins jusqu'à la désignation d'un nouveau président, en 2010, les personnes à la tête de la commission étaient considérées comme étant à la solde du parti au pouvoir. La force de caractère d'une personne est une caractéristique qu'il est difficile, voire impossible, de garantir à l'avance ; et aucun des pays étudiés ne recommande cette caractéristique parmi les critères de nomination des membres d'un organe de gestion des élections. Le critère de l'intégrité morale, commun à toutes les législations nationales sur les OGE, est celui qui s'en approche le plus, mais l'élément de « confiance » ajouté dans le Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance – non repris dans les lois des pays étudiés – pourrait constituer une garantie supplémentaire intéressante. En vertu du Protocole (article 3), les OGE doivent être indépendants et/ou neutres « et avoir la confiance des acteurs et protagonistes de la vie politique ». Le Cap-Vert est le pays qui s'approche peut-être le plus de l'idée sous-jacente à cet article, avec son processus d'approbation des membres de la CNE par une majorité des deux-tiers au parlement.

* La stabilité dans les fonctions des membres de l'OGE est plus importante que leur processus de désignation. Au Ghana, par exemple, la désignation du président et des deux vice-présidents de la Commission électorale (EC) est plus ou moins laissée à l'entière discrétion du président, mais une fois nommés, ils sont irrévocables. Ils ont la même sécurité de travail que les juges. Au Bénin, le fait que l'OGE soit recréé à l'issue de chaque élection et qu'il ne soit installé que pour quelques mois, engendre une instabilité et la possibilité de manipulation, est, dans une certaine mesure, contrebalancée par l'absence dans la législation de dispositions prévoyant la révocation des membres de l'OGE en cours de leur mandat. Au Sénégal, cependant, les garanties juridiques prévues concernant la sécurité de travail n'ont pas empêché le président de la République de révoquer le président de la CENA, au motif que ce dernier avait « perdu sa confiance ». Des situations similaires se sont produites plusieurs
fois au Nigéria, où, par exemple, le président Ibrahim Babangida a révoqué le président et quelques membres de la commission électorale en 1989 avant la fin de son programme de transition. Ensuite après l'annulation des élections présidentielles du 12 juin 1993, il a révoqué le président et tous les membres de la commission, avant l'expiration de leur mandat. En Sierra Leone, après les élections présidentielles et parlementaires de 2007, le président de la République a révoqué quelques membres de la commission électorale de ce pays en violation de la procédure appropriée. Toutefois, aucun de ces cas n'a donné lieu à une action judiciaire par le président ou les membres des commissions électorales ainsi révoqués. Au Nigéria, en réaction à ces abus de pouvoirs, le rapport de 2008 de la Commission de réforme électorale a recommandé que le président et les membres de la CENI ne soient désormais révocables par le président de la République que sauf dans les cas d'incapacité à remplir leurs fonctions ou de mauvaise conduite, et cela doit être entériné par un vote à la majorité des deux-tiers au Sénat.

* La stabilité du personnel administratif. Plus le personnel est temporaire et recruté au moment des élections, plus grand est le risque d'une gestion électorale non compétente et plus grande est la possibilité d'influencer une telle gestion électorale. Au Bénin, les membres de la commission ne sont en place que pour quelques mois et il y a très peu de continuité d'une commission à l'autre. Comme le montre l'exemple du Cap-Vert, la gestion des élections relève de structures gouvernementales peut s'avérer être un atout.

* La sécurité du financement des OGE. Le manque de financement garanti et prévisible – peu importe qu’il provienne du gouvernement central ou des bailleurs de fonds – qui soit à l’abri de toute ingérence politique du régime ou de l’instabilité des préférences des donateurs engendre des défis énormes. Par exemple, le rôle du ministre des Finances dans la préparation du budget électoral est plus significatif au Sénégal qu’au Cap-Vert. En conséquence la CNE au Cap-Vert a un degré de contrôle plus élevé sur le processus budgétaire et donc un degré d’indépendance plus important que la CENA au Sénégal.

* La mesure dans laquelle l'OGE exerce un contrôle effectif sur l'ensemble des tâches à accomplir dans le cadre du processus électoral, ou du moins la mesure dans laquelle les tâches des divers organes sont clairement délimitées et comprises par tous, afin qu'il n'y ait pas de tentative de duplication ou d'incompréhension dans la répartition des tâches. La performance d'un OGE est souvent proportionnée à la mesure dans laquelle il contrôle toute la chaîne d'évènements du processus. Cela va souvent de pair avec le degré de contrôle des aspects logistiques et financiers du processus électoral par l'OGE (pas simplement les élections réelles elles-mêmes) : plus la Commission électorale est impliquée dans la passation des marchés, le recrutement de son personnel, l'affectation des ressources et l'élaboration du budget électoral, moins grand
est le risque d'ingérence politique des autres acteurs (comme l'indiquent les exemples du Ghana et de la Sierra Léone). Au Bénin, le fait que les structures décentralisées de la CENA soient désignées séparément signifie qu'il n'y a pas de hiérarchie claire du contrôle et que le bureau national de la CENA ne peut s'assurer que ses instructions sont suivies au niveau local. La répartition des tâches électorales entre d'autres institutions augmente le risque de mauvaise performance et de dépendance par rapport auxdites institutions. La Direcção-Geral de Apoio ao Processo Eleitoral (DGAPE) du Cap-Vert, par exemple, qui est un département du ministère de l'Intérieur, prend en charge un ensemble beaucoup plus vastes de tâches que la CENA du Bénin et, bien qu'elle soit sous le contrôle du gouvernement, elle exécute bien mieux ses tâches. Sur ce point, le Nigéria peut être considéré comme un cas exceptionnel. Alors que dans les autres pays la tendance est d'élargir l'assiette des responsabilités électorales de l'OGE, la Commission de réforme électorale du Nigéria a recommandé que certaines tâches de la CENI soient confiées à d'autres institutions à créer, y compris une commission de recensement et de régulation des partis, une commission des fraudes électorales, une commission de délimitation des circonscriptions électorales et un centre pour les études en démocratie chargé de l'éducation civique.

* L'octroi à l'OGE d'un mandat lié aux partis politiques – et l'exerce d'un tel mandat – est particulièrement important. Dans les pays francophones, il est rare que l'OGE ait un rôle dans la gestion interne des partis politiques. Au Ghana, la Commission électorale a entièrement pris en charge son rôle de surveillance des élections internes des partis, et a, de sa propre initiative, établi la Commission consultative inter partis (Inter Party Advisory Committee – IPAC). L'IPAC est une institution qui renforce la confiance sans avoir de rôle officiel dans le processus électoral, dans le cadre de laquelle tous les partis briguant des élections rencontrent régulièrement la commission électorale et les autres parties prenantes concernées, de la société civile aux représentants des forces de sécurité chargées d'assurer l'ordre des élections, pour résoudre les questions qui peuvent se poser. L'IPAC a joué un rôle important dans la consolidation de la démocratie au Ghana, même si elle n'est pas expressément prévue par la loi ou la constitution. Au Nigéria, la CENI avait le pouvoir de surveiller les activités des partis en vertu de la constitution de 1999 et ce pouvoir a été renforcé par la loi électorale de 2010 ; mais ces dispositions ont par la suite été annulées à la suite d'une révision législative intervenue à la fin de l'année. En Sierra Léone, la Commission chargée de l'enregistrement des partis politiques (Political Party Registration Commission – PPRC) spécialement mise en place pour surveiller les partis n'a pas réussi, comme escompté, dans l'exercice de son mandat – peut-être parce qu'elle est considérée comme un partenaire secondaire des deux organes de gestion des élections et qu'elle a moins de ressources et moins de poids.
* La qualité de la collaboration entre les organes de gestion des élections et les autres institutions et parties prenantes dans les élections. Par exemple, la relativement bonne qualité des relations entre la commission électorale et la PPRC en Sierra Léone, ou entre la DGAPE et la CNE au Cap-Vert ; à titre comparatif, on peut souligner le dysfonctionnement des relations entre le ministère de l'Intérieur et la CENA au Bénin et au Sénégal.

## F. Les défis communs à la gestion des élections

Les études rassemblées dans ce volume indiquent que tous les OGE sont confrontés à des problèmes similaires dans la gestion des élections. Parmi les plus importants, on peut citer la création et le maintien d'un registre électoral crédible, le coût élevé des élections, le manque de pouvoir pour sanctionner les fautes et le faible niveau d'implication des OGE dans la gestion des litiges électoraux.

L'inscription des électeurs : certains pays ont encore des systèmes manuels, mais même les pays dotés de systèmes entièrement informatisés sont confrontés à de véritables défis en matière de fiabilité du registre électoral (le Nigéria surtout, mais aussi le Ghana). Même au Cap-Vert, le pays le mieux organisé de ce point de vue, le droit de vote de la diaspora engendre des problèmes significatifs au niveau du registre. Le principal problème dans ce domaine est relatif à l'absence, dans presque tous les pays étudiés, d'un registre détat-civil capable de générer des statistiques démographiques crédibles. Le lien entre un registre d'état-civil crédible et des élections crédibles est clairement indiqué dans le protocole de la CEDEAO qui prévoit que « chaque Etat membre doit s'assurer de l'établissement d'un système d'état civil fiable et stable » (article 4). D'autres problèmes sont liés aux difficultés logistiques, comme la mauvaise couverture du territoire national par les centres d'inscription et de vote (Sierra Léone) et l'absence de système cohérent et uniforme pour l'inscription des électeurs (Nigéria, Bénin).

Le pouvoir de sanctionner : une faiblesse commune à tous les OGE est leur incapacité à faire respecter les règles en leur nom propre. Au Bénin, la CENA ne peut que rapporter les irrégularités électorales au système judiciaire, la CENA ne disposant pas de pouvoir pour sanctionner elle-même. En Sierra Léone, la CNE peut adopter des réglementations qui, par exemple, lui permettent de déclarer l'invalidité des résultats marqués par un taux de participation supérieur à 100%, mais sa capacité à appliquer cette règle a été remise en question dans la pratique : ni la CNE ni la PPRC ne disposent des pouvoirs pour faire respecter leur autorité, et en particulier pour traduire devant les tribunaux les délits électoraux en leur nom propre, dépendant de la police pour le faire.

Au Sénégal, la CENA a quelques pouvoirs limités pour agir contre les cadres du ministère de l'Intérieur et peut se joindre comme partie à une action judiciaire, même si le procureur retient la compétence exclusive des poursuites. Au Ghana, la Commission électorale a le pouvoir d'invalider les résultats des élections tant qu'ils n'ont pas
encore été publiés ou annoncés (après la publication, seuls les tribunaux peuvent intervenir), mais elle n'a pas la capacité de faire respecter le code électoral, sauf avec la déclaration de l'invalidité des résultats, par exemple de prendre des mesures pour faire respecter le code de conduite des partis politiques.<fnref n="1" />

*Coût des élections:* Le coût des élections et la bonne gestion des finances publiques constituent une question majeure pour tous les OGE. La question se pose aussi de savoir comment rationaliser les dépenses, afin de diminuer le coût des élections dans des pays où les ressources sont limitées. C'est particulièrement le cas dans les pays où, plutôt que de s'appuyer sur la fonction publique, du personnel temporaire doit être engagé en nombre important et du matériel acheté, souvent par le biais d'un processus de passation de marchés qui doit être réalisé dans un contexte d'extrême pression au niveau du temps.

*Résolution des litiges électoraux:* la résolution des litiges électoraux est un problème majeur dans presque tous les pays. Il faut clarifier les différents rôles et pouvoirs des OGE et des tribunaux dans de nombreux pays – en déterminant le niveau de plainte qui peut être traité par les OGE et celui qui doit être porté devant les tribunaux. Même si les OGE peuvent adopter des mesures visant à améliorer la gestion des litiges électoraux sans être dotés de plus amples pouvoirs juridiques (comme par exemple en renforçant la confiance dans et entre les partis politiques, les candidats et les acteurs de la société civile, par le biais de cadres informels de consultation permanente, comme au Ghana et au Cap-Vert), une réforme de la législation relative à la résolution des litiges électoraux est indispensable dans tous les pays étudiés. La législation devrait notamment renforcer le pouvoir des OGE à sanctionner directement certaines violations du code électoral, simplifier et rationaliser les règles de procédure et diminuer les délais de finalisation des résultats.

## G. Conclusion

La propulsion du jeu électoral au centre de la vie politique dans un nombre croissant de pays fait de la gestion des élections un enjeu politique de premier plan. Les organes chargés de la gestion des élections émergent ainsi comme des acteurs majeurs de la performance desquels dépendent l'étendue et la qualité de la participation des citoyens aux affaires de leur pays. La manière dont ces organes sont constitués, équipés en ressources humaines et financés a donc constitué une préoccupation importante dans les réformes constitutionnelles qui ont accompagné la deuxième vague de démocratisation en Afrique de l'Ouest. Alors que les réformes ont focalisé sur la nécessité de doter les OGE de plus d'indépendance légale

<footnote n="1">1 En Ouganda (pays qui fait l'objet d'une étude séparée réalisée par AfriMAP), il existe une demande pour que la commission électorale ait le pouvoir de rejeter des candidats condamnés pour fraudes. Voir *Uganda: The Management of Elections*, AfriMAP & OSIEA, 2010, disponible à l'adresse : www.afrimap.org/report.php#Uganda (la version française de l'étude détaillée en cours de réalisation au moment de la publication de ce rapport).</footnote>
et institutionnelle, cette étude montre que le degré de performance des OGE et leur
contribution à une participation citoyenne de qualité dépendent de bien plus que des
garanties formelles d'indépendance ni même de ressources.

Toutefois, la lutte entreprise en faveur de ces réformes s'est avérée être un élément cri-
tique du processus d'institutionnalisation des pratiques démocratiques. Bien que la for-
mulation des lois puisse être très similaire, qu'un OGE fonctionne comme il le devrait ou
pas – c'est-à-dire, avec l'indépendance et le courage de faire face à l'ingérence du pouvoir
exécutif – le fait qu'une formulation spécifique constitue le résultat d'un processus de
lutte, de débat et d'instauration d'un consensus est en lui-même d'une grande importance
pour l'établissement de la légitimité et de la capacité de l'OGE à s'acquitter du rôle pour
lequel il a été conçu. Pour la mise en place d'un OGE efficace, aussi bien que pour
l'acceptation d'élections légitimes, le processus est essentiel.

H. Recommandations

Indépendance des OGE

Au nombre des mesures à mettre en place pour garantir l'indépendance des OGE, les
États doivent au minimum s'assurer que :

* Le mécanisme de nomination à l'OGE garantit qu'il existe un large consensus entre acteurs politiques, société civile et autres secteurs de la société sur l'indépendance et la qualification des personnes nommées. Il est souhaitable, pour cela, d'éviter que les OGE soient composés des représentants des partis politiques, mais lorsqu'ils le sont, le mode de désignation de ces représentants doit au minimum garantir le plus large consensus possible des principales forces politiques et sociales du pays;

* Les membres qui composent les OGE jouissent d'une sécurité d'emploi équiv-
alente à celle reconnue aux plus hauts magistrats du pays.

Pouvoirs des OGE

Les États doivent donner aux OGE des compétences et ressources qui leur permettent
de gérer ou superviser le maximum possible des tâches nécessaires à la bonne prépa-
ration et à l'exécution effective du processus électoral, que l'OGE conduise lui-même
ou qu'il supervise des élections conduites par un organe étatique. Ces tâches doivent
comprendre toute la chaîne électorale :

* Commande du matériel électoral, déploiement des bureaux d'enrôlement et de vote, vérification des listes électorales et centralisation des résultats. En particulier, en plus des tâches leur confiées habituellement dans presque tous les pays, les OGE devraient avoir au minimum;

* Le pouvoir réglementaire de création des cadres de concertation perma-
nente entre partis politiques, organisations de la société civile intéressées et
candidats, dans le but de créer ou d'entretenir la confiance entre les acteurs
des élections et de prévenir les conflits électoraux ;

* Le pouvoir de sanctionner les violations du code électoral qui ne sont pas de la compétence des tribunaux ordinaires ni des tribunaux électoraux ;

* Le pouvoir réglementaire de s'assurer que les partis politiques qui participent aux élections respectent le code électoral, les lois sur les partis, les lois sur le financement des campagnes électorales et le code de bonne conduite des partis là où il en existe un.

## Litiges électoraux

Les États doivent mettre en place des règles simples mais claires qui permettent :

* Une délimitation claire des rôles respectifs des OGE et des tribunaux ordinaires ou électoraux en matière de résolution des conflits ;

* De réduire au strict nécessaire le délai de résolution judiciaire des litiges électronaux, notamment en s'assurant qu'il y a des tribunaux en nombre suffisant pour s'occuper des plaintes électorales et que les règles de procédures appliquées ne prolongent pas inutilement les délais.

## Normes régionales

* La Division d'appui aux élections de la Communauté Economique des États de l'Afrique Occidentale (CEDEAO) en collaboration avec l'Unité d'appui à la démocratie et aux élections de l'Union Africaine devraient travailler à l'adoption de Principes directeurs sur l'indépendance, le fonctionnement et le statut des OGE, basés sur le Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance de 2001 ainsi que sur la Charte africaine pour la démocratie, la gouvernance et les élections.
## A. Résumé

Depuis 1994, les élections sont organisées au Bénin par un organe indépendant du gouvernement, la Commission électorale nationale autonome (CENA). Cette évolution, qui est la conséquence d'une méfiance grandissante à l'égard de la gestion des élections par l'administration gouvernementale, a constitué un développement positif majeur dans l'évolution de la démocratie béninoise. Au fil du temps, néanmoins, la CENA s'est progressivement révélée plus problématique que bénéfique à la crédibilité du processus électoral. Le cadre juridique qui régit la composition de la CENA change à chaque scrutin, provoquant une instabilité qui ne favorise pas la fixation des règles connues à l'avance. L'administration des élections est elle-même caractérisée par une multitude de lois votées, amendées et revues la veille de chaque cycle électoral, une incertitude qui soumet la gestion du processus électoral aux risques de manipulation politique permanente.

La CENA est un organe non permanent. Elle est constituée à la veille de chaque scrutin et disparaît à la fin du cycle électoral pour lequel elle aura été créée. Ce caractère d'organe ad hoc et temporaire prive la CENA de la possibilité de développer une expertise technique. L'instabilité institutionnelle qui en résulte empêche la CENA de capitaliser sur les expériences passées.

La composition de la CENA constitue une autre faiblesse du système de gestion électoral au Bénin. La nomination de ses membres en grande majorité par les partis politiques en fait des représentants d'intérêts partisans. Il devient de plus en plus urgent de modifier la composition de la CENA pour la rendre à la fois moins nombreuse, moins politisée et plus souple. Il est également urgent de modifier la loi électorale aux fins de rendre plus permanent le mandat des membres de la Commission. L'expérience acquise par les commissaires au cours d'une élection devrait ainsi servir à améliorer la qualité des consultations électorales suivantes.
La gestion des élections au Bénin comporte une autre faiblesse liée à la très faible fiabilité des listes électorales. Le système de confection, de contrôle et de mise à jour des listes électorales est très défectueux et mérite une réparation urgente et durable. Une Liste électorale permanente informatisée (LEPI) n'a pu être réalisée qu'au début de 2011 après avoir été plusieurs fois repoussée. Son utilisation pour la première fois à l'occasion de l'élection présidentielle de mars 2011 a néanmoins révélé des insuffisances techniques qui ont fait douter de sa crédibilité et entraîné de profonds désaccords entre les camps politiques en compétition. Ces insuffisances méritent d'être corrigées aussi vite que possible.

Le financement des élections est un sujet de préoccupation grandissant. Les dépenses effectuées par la CENA pour l'organisation des élections connaissent une augmentation continue à un rythme qui est à la longue intenable pour les finances de l'Etat. Il y a nécessité de rationaliser les dépenses des élections qui doivent relever de la souveraineté nationale. Certaines des mesures utiles de rationalisation des dépenses sont contenues dans les recommandations proposées par la « Commission de juristes indépendants sur le système électoral en République du Bénin » institué en avril 2007 par le président de la République. Il s'agit, par exemple, de l'établissement d'un bureau de vote pour 500 électeurs au lieu de 300, du couplage des élections et de la prévision chaque année d'une dotation sur le budget de l'État à verser dans un compte bancaire spécial ouvert au profit de la CENA.

Le système de résolution des conflits électoraux mérite également une révision qui établisse une division plus claire des compétences entre les différents organes de contrôle. La confusion des compétences entre la CENA et la Cour constitutionnelle, en particulier, doit être levée. Il importe de clarifier les attributions de chacune de ces institutions en confiant à la CENA la gestion du processus électoral, y compris la publication des résultats provisoires, et à la Cour constitutionnelle uniquement le contentieux électoral. Le champ des compétences respectives de la CENA et de la Cour suprême doit également être clarifié en ce qui concerne les élections locales. La loi électorale devrait permettre à la CENA de proclamer les résultats provisoires des élections communales. La Cour suprême n'interviendrait alors que pour connaître du contentieux électoral et proclamer les résultats définitifs.

## B. Contexte historique

### Evolution politique du Bénin

Même si la vie politique dans l'ancienne colonie française du Dahomey remonte à beaucoup plus loin que 1946, c'est à cette dernière date qu'ont été organisées pour la première fois des élections pour le choix des membres d'une Assemblée représentative territoriale. Les élections précédentes permettaient de choisir des délégués représentant le Dahomey au Parlement français.
Depuis lors, la politique n'a cessé d'être considérée comme un sport favori de l'élite du pays, ainsi que des citoyens ordinaires. Même sous le règne colonial, l'activisme politique et citoyen étaient très intenses et déstabilisateurs pour les différents pouvoirs qui se sont succédé dans le pays. En effet, « le Dahomey est, avec le Sénégal, le seul territoire d'Afrique Occidentale Française (AOF) à avoir eu, sous la colonisation, une vie politique et une activité militante propre ».<fnref n="2" /> L'une des manifestations de ce dynamisme politique a été ce que l'on a appelé la valse des gouverneurs dans le Dahomey colonial. La colonie du Dahomey a en effet eu 26 gouverneurs de 1894 à 1947, soit en moyenne un gouverneur tous les deux ans. Le séjour le plus long a été celui du Gouverneur Gaston-Léon Joseph Fourn qui a dirigé le pays pendant 11 ans alors que le séjour le plus cours était de quelques mois seulement.

La turbulence de l'espace politique national se manifestait également à travers le rythme constant des restructurations que subissaient les institutions républicaines comme le gouvernement et le parlement, ainsi qu'à travers les mutations constantes de l'opinion publique sur les affaires politiques. La conséquence de cet état de choses a été et demeure l'instabilité des coalitions politiques et par conséquent une sorte d'incertitude permanente par rapport à la configuration politique des institutions – surtout le parlement – et de la scène politique du pays.

## Fragmentations ethniques et sociales

Le Bénin est un pays multiethnique où très tôt, bien avant son indépendance, l'élite nationale a perçu l'avantage que représentait pour elle l'ethnicisation de la politique. En réalité, la société béninoise n'est pas que multiethnique, elle est ethniquement atomisée. Pour une population d'environ huit millions d'habitants, le Bénin compte au moins une cinquantaine de groupes dont aucun ne dépasse 20% de la population nationale. En d'autres termes, du point de vue politique, aucun groupe ethnique ne peut à lui tout seul réunir une majorité pour gouverner le pays.

Cette hétérogénéité ethnique a été structurée autour des partis politiques et vers la fin des années 1940, elle a été instrumentalisée par l'élite politique béninoise. C'est ainsi que les premières dissensions qui ont frappé l'Union Progressiste Dahoméenne (UPD), le premier parti organisé né en 1947, ont débouché sur la régionalisation et l'ethnicisation des formations politiques au Bénin. Cette tendance née vers la fin des années 1940 a commencé par la subdivision politique du pays en trois grands groupes politiques au Nord, au Centre et au Sud. Mais comme on le verra ci-dessous, la tendance s'est accentuée avec le temps au point où aujourd'hui (au Bénin du Renouveau démocratique) toutes les nuances des groupes ethniques sont ressorties et instrumentalisées politiquement.

Au-delà des clivages ethniques, le Bénin est également une société de disparités

<footnote n="2">2 Déclaration de M. Gabriel d'Arboussier au rassemblement des Jeunesses RDA (Rassemblement Démocratique Africain) à Cotonou en 1957; dans Maurice A. Glèlè, *Naissance d'un Etat noir : l'évolution politique et constitutionnelle du Dahomey, de la colonisation à nos jours*, Paris, Librairie générale de Droit et de Jurisprudence, 1966.</footnote>
sociales. Au début des années 1960, le décalage entre le Nord et le Sud était frappant. Que ce soit par rapport au taux de natalité, au taux de mortalité, au taux d'accroissement naturel et autres indicateurs de la même nature, la disparité était claire entre le Nord et le Sud en faveur du Sud. Comme le montre le tableau ci-dessous pour la rentrée scolaire 1961-62, le taux de scolarisation (qui a beaucoup évolué depuis ce moment-là) est la dimension suivant laquelle la disparité entre le Nord et le Sud a toujours été assez visible.

<table><caption>Tableau 1 : Taux de scolarisation par département pour l'année scolaire 1961-62</caption><thead><tr><td>Départements</td><td>Taux</td></tr></thead><tbody><tr><td>Nord-Est (Parakou)</td><td>18%</td></tr><tr><td>Nord-Ouest (Natitingou)</td><td>14%</td></tr><tr><td>Centre (Abomey)</td><td>23%</td></tr><tr><td>Sud-Ouest (Lokossa)</td><td>19%</td></tr><tr><td>Sud (Cotonou)</td><td>39,5%</td></tr><tr><td>Sud-Est (Porto-Novo)</td><td>25,5%</td></tr></tbody></table>

Une société d'activisme citoyen

Le Bénin a constamment présenté une autre caractéristique dont les implications pour la gouvernance politique et électorale sont évidentes. Il s'agit de l'activisme citoyen et ceci même dans les conditions politiques les plus intransigeantes en matière de contrôle des libertés et droits fondamentaux des citoyens. Cela a été observé aussi bien sous la colonisation que sous le régime militaro-marxiste à parti unique qu'a connu le pays entre 1972 et 1990. Un canal important de participation citoyenne au Bénin est celui de la presse qui est considérée et utilisée comme un outil de lutte politique. Même si l'industrie de la presse écrite existe depuis 1900, le premier journal édité par un béninois, *Le Guide du Dahomey*, a paru en décembre 1920 et était présenté comme un « journal politique et économique », un organe d'union et de défense des intérêts généraux du pays. Vers 1936, paraissaient déjà au Bénin environ une douzaine de journaux dont les plus lus tiraient à près de 2000 exemplaires.<fnref n="3" /> Même pendant la période révolutionnaire (dictature Marxiste-Léniniste), des publications clandestines étaient distribuées.

<footnote n="3">³ On pourrait citer, entre autres, *La Voix du Dahomey*, *Le Phare du Dahomey*, *L'Etoile du Dahomey*, *La Presse Porto-Novienne*, *Le Messager du Bénin*, *Le Cœur du Dahomey*, *L'Eclaireur*, *La Suprême Sagesse* et *La Bataille*.</footnote>
L'activisme citoyen sur la scène politique béninoise s'est également exprimé à travers les organisations syndicales fortes. Les mouvements syndicaux, surtout depuis l'accession du pays à l'indépendance en 1960, ont traditionnellement constitué un pôle de contestation politique au Bénin. Entre 1960 et 1972, l'activisme des mouvements syndicaux s'exprimait notamment à travers des mouvements de grève qui résultaient dans le blocage du fonctionnement de l'Administration et qui ont beaucoup contribué à l'instabilité politique qu'a connue le Bénin pendant cette période. Ce dynamisme syndical existe encore aujourd'hui et constitue toujours l'une des forces d'influence sur la scène politique nationale.

Il faut noter que l'espace de l'activisme citoyen a souvent servi de pépinière à l'espace partisan au Bénin. Avant l'indépendance, les sociétés de presse se sont progressivement transformées en comités électoraux puis en partis politiques. Après l'indépendance, ce sont les associations de développement et autres mouvements citoyens et parfois politiques qui se transforment en partis politiques.

## Evolution des cadres partisan et de gestion des élections

### Phase coloniale de formation

L'année 1946 peut être considérée comme ayant marqué le début de l'histoire partisane et électorale au Bénin. C'est l'année où des élections ont été organisées au Bénin pour la première fois pour le choix des députés d'une Assemblée territoriale.

Durant la période allant de 1946 à 1960, bien que n'étant pas encore un pays indépendant, le Bénin a connu deux types de régimes politiques. De 1946 à 1958, il y a une évolution dans l'association de l'élite nationale à la gestion des affaires du pays. En effet, c'est en 1946 qu'ont été instituées en Afrique occidentale française des assemblées représentatives territoriales portant la dénomination de conseils généraux<fnref n="4" /> chargés de la question des intérêts propres à chaque territoire. Ces conseils territoriaux devraient envoyer des représentants au Grand Conseil de l'AOF à Dakar. En 1958, le statut du Bénin a connu un nouveau développement qui ne durera que deux ans puisque en 1960, le pays accèdera à l'indépendance. En effet, le 28 septembre 1958, le Bénin a approuvé par référendum le projet de Constitution du Général de Gaulle pour la Vème République française et a ainsi opté pour le statut d'Etat membre de la Communauté française – une courte période qui a précédé la fin formelle du contrôle français sur son territoire colonial en Afrique en 1960. Ainsi, l'Etat béninois était devenu une République avec l'adoption de la Constitution républicaine du 28 février 1959 – et donc la naissance de la 1ère République dahoméenne (béninoise) – qui prévoyait des institutions telles que le Gouvernement, l'Assemblée Législative e l'Autorité Judiciaire.

Pendant toute cette phase – c'est-à-dire de 1946 à 1960 – des élections ont été organisées par les différentes administrations publiques. Cette évolution de régimes politiques

<footnote n="4">4 Journal Officiel de l'AOF, no. 2255 du 3 novembre 1946, p.1339 et suivants, dans Pierre G. Métinhoué, *Acquisition, gestion et perte du pouvoir d'Etat au Dahomey-Bénin (1960 à 2009)*, Cotonou, octobre 2009.</footnote>
au Bénin n'a pas manqué d'avoir des implications sur la dynamique de la configuration de l'espace partisan national. En effet, de quasiment un seul parti organisé en 1945, le Bénin est passé à au moins trois partis vers la veille de l'indépendance du pays en 1960. En réalité, le fait qu'il n'y avait à chaque échéance électorale que trois partis politiques en compétition était trompeur. De 1946 à 1960 plusieurs partis et coalitions de partis politiques ont été créés avec des alliances qui se formaient et se déformaient sur la base des ambitions politiques des leaders politiques de l'époque. C'est ainsi qu'à partir du premier parti politique créé en 1946, l'UPD, les partis (ou alliances de partis) tels que le RDD (Rassemblement démocratique dahoméen), l'UDD (Union démocratique dahoméenne), le PRD (Parti républicain du Dahomey), le FAD (Front d'action démocratique), le PPD (Parti progressiste dahoméen), et le PND (Parti des nationalistes dahoméens) ont été créés avant l'accession du pays à l'indépendance en 1960. La seule constante, dans l'environnement politique extrêmement mouvant de l'époque, est la régionalisation progressive de la compétition politique. Toutes les alliances qui se formaient ou se déformaient reposaient sur une division du pays en trois grandes régions : le Nord, le Sud et le Centre. A la veille de l'indépendance du pays, trois leaders avaient également émergés chacun contrôlant une région du pays : Justin Ahomadégbé pour le Centre, Hubert Maga pour le Nord et Sourou M. Apithy pour le Sud et le Sud-Est.

## Indépendance et renforcement de la régionalisation de la politique partisane

La deuxième phase allant de 1960 à 1972 et correspondant aux premières années d'indépendance du Bénin, a été essentiellement marquée par le renforcement de l'ethnicisation et de la régionalisation de la politique partisane au Bénin, un changement anormalement élevé de régimes politiques, et une incapacité à bâtir un capital d'expérience en matière de fonctionnement des institutions démocratiques (y compris en matière de gouvernance électorale). Au cours de cette période l'élite béninoise a tenté de mettre en œuvre au Bénin divers régimes de démocratie libérale. La tendance ethnique observée vers la fin de la colonisation s'est consolidée, créant de fait une division du pays en trois grandes régions contrôlées par l'un des trois leaders majeurs de la scène politique béninoise du moment. Comme le montrent les résultats de la présidentielle du 11 décembre 1960 ci-dessous (Tableau 2), chaque leader s'arroge la quasi-totalité des suffrages de son fief.

La tendance régionaliste a refait surface et s'est même consolidée après la parenthèse des 17 ans de parti unique expérimenté pendant la période révolutionnaire. Comme le montre la figure ci-dessous, à l'exception de l'élection du Président de la République actuel, M. Thomas Boni Yayi, tous les autres candidats étaient des leaders régionaux qui contrôlent la quasi-totalité des électeurs de leurs régions d'origine.
<table><caption>Tableau 2 : Election présidentielle du 11 décembre 1960</caption><thead><tr><th rowspan="2">REGION</th><th colspan="3">PDU (Apithy-Maga)</th><th colspan="3">UDD (Ahomadégbé-Sacca)</th></tr><tr><th>Fiefs</th><th>%V/R</th><th>%V/TVS</th><th>Fiefs</th><th>%V/R</th><th>%V/TVS</th></tr></thead><tbody><tr><td>Sud-oest</td><td>X</td><td>87.55</td><td>25.93</td><td></td><td>12.45</td><td>8.18</td></tr><tr><td>Sud</td><td></td><td>38.29</td><td>8.46</td><td></td><td>61.71</td><td>30.26</td></tr><tr><td>Sud-ouest</td><td></td><td>50.24</td><td>8.07</td><td></td><td>49.76</td><td>17.74</td></tr><tr><td>Centre</td><td></td><td>28.80</td><td>7.61</td><td>X</td><td>71.20</td><td>41.77</td></tr><tr><td>Nord-ouest</td><td>X</td><td>95.86</td><td>19.91</td><td></td><td>4.14</td><td>1.90</td></tr><tr><td>Nord-ouest</td><td>X</td><td>98.07</td><td>30</td><td></td><td>1.93</td><td>1.30</td></tr></tbody></table>

Source: Maurice Ahanhanzo-Glèlè Naissance d'un Etat Noir: l'évolution politique et constitutionnelle du Dahomey de la colonisation à nos jours, Paris, 1966.

Notes: Les sigles des partis politiques représentent le Parti Dahoméen de l'Unité (PDU) de Apithy et l'Union Démocratique Dahoméenne (UDD) de Ahomadégbé. Les pourcentages en italique représentent les proportions de votes par parti dans chaque région et les ceux qui ne sont pas en italique, les proportions de votes par rapport au total national.

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Figure 1 : Répartition des voix par département pour les quatre candidats arrivés en tête au 1e tour de la présidentielle de 2006</figcaption></figure>

Source : Décisions de la Cour Constitutionnelle relatives aux résultats de la présidentielle de 2006.
Au-delà du fait que l'ethnicisation de la politique s'est poursuivi, la période de 1960-1972 a été également une période de grande turbulence politique avec plusieurs changements de régimes politiques. Suite à des créations de nouveaux partis politiques, de formation et de cassures d'alliances politiques, la gestion des institutions de la République était devenue extrêmement difficile. L'on assistait par conséquent à des blocages fréquents du fonctionnement des institutions de l'Etat aggravés par les mouvements syndicaux. Ces évènements servaient de prétextes aux hommes en uniformes pour interrompre tout aussi fréquemment le processus de démocratisation entamé en 1960.

Le Bénin a par conséquent connu six coups d'Etat réussis et au moins autant de tentatives avortées pendant la période de 1960 à 1972. Après la Constitution de novembre 1960, le Bénin a expérimenté plusieurs autres constitutions ou des textes à valeurs constitutionnelles jusqu'en 1972. C'est ainsi qu'il y a eu une deuxième constitution en 1964, une Charte en septembre 1966, une troisième constitution en 1968, une ordonnance constitutionnelle en 1969 et une deuxième ordonnance constitutionnelle en 1970. Ces différents textes constitutionnels ont permis au Peuple d'expérimenter plusieurs types de régimes. De 1960 à 1972, le Bénin a essayé un système présidentiel, un système parlementaire et un système semi-présidentiel. Le dernier système politique essayé a été un système de conseil présidentiel où les trois leaders contrôlant les trois régions du pays constituaient le Pouvoir Exécutif collégial et où chacun devrait diriger le pays pour deux ans.

Toutes ces expériences ont eu pour conséquence majeure, l'incapacité du pays et de son élite à apprendre la gestion démocratique du pays. En effet, entre 1960 et 1972, aucune Législature n'est allée jusqu'à son terme, elles ont toutes été interrompues en cours de mandant. De la même manière c'était difficile de parler d'expérience en matière de gouvernance électorale dans la mesure où c'était non seulement l'Administration qui était en charge de la gestion des élections, mais la plupart du temps c'était sous le contrôle d'un gouvernement militaire. C'est dans ces conditions que les militaires sont intervenus une dernière fois en octobre 1972 pour mettre en place trois ans plus tard un régime Marxiste-Léniniste à parti unique qui gouvernera le pays jusqu'à l'avènement du Renouveau démocratique en 1990.

## L'expérience du parti unique marxiste

La troisième phase, celle allant de 1972 à 1990, a été initiée par les militaires pour mettre fin à ce qu'ils appelaient l'incapacité des civiles à diriger le pays. Cette phase a été essentiellement caractérisée par une confiscation des libertés et droits fondamentaux des citoyens, la création d'un parti et d'un mouvement syndical uniques. Même la société civile, c'est-à-dire les mouvements de jeunes et des femmes, était unique.

Le régime Marxiste-Léniniste ainsi installé n'offrait aucune possibilité d'apprentissage en matière de gouvernance électorale. Même si des élections étaient périodiquement organisées, les résultats étaient connus d'avance et les scores étaient de l'ordre de 99,99%. La seule constante par rapport aux régimes passés, et qui se poursuit à ce jour, est la prise en compte de la pluralité ethnique du pays dans sa gestion politique. En effet,
bien que n'étant pas une exigence légale (comme c'est par exemple le cas aujourd'hui au Nigéria), l'exigence de l'équilibre régional – c'est-à-dire le fait de s'assurer que toutes les régions sont représentées – était scrupuleusement respecté dans la distribution des postes politiques et administratifs. Vers la fin des années 1980 ce régime a débouché sur une banqueroute profonde sur les plans politique, social et économique. Ceci, ajouté à la pression des citoyens et à l'évolution de la situation au niveau international (la chute du mûr de Berlin), a conduit le pouvoir à libéraliser l'espace politique nationale. L'organisation de la Conférence des Forces Vives de la Nation en février 1990 a donné naissance au Renouveau démocratique qui se poursuit à ce jour.

## C. La Commission électorale nationale autonome (CENA)

### Contexte politique et historique

Les délégués à l'historique Conférence des forces vives de la Nation tenue à Cotonou du 19 au 28 février 1990 ont, parmi les décisions fondamentales sur la gouvernance du pays, opté pour l'érection au Bénin d'un système politique de démocratie fondée sur l'Etat de Droit. En application des recommandations de la Conférence nationale, une nouvelle Constitution a été élaborée et adoptée par référendum le 11 décembre 1990.

La Constitution du 11 décembre 1990 prévoit un régime à séparation des pouvoirs Exécutif, Législatif et Judiciaire et des mécanismes suffisamment crédibles pour la protection des droits et libertés fondamentaux des citoyens. La Constitution a consacré le multipartisme intégral et fait de l'élection la seule voie légale d'accession aux pouvoirs d'Etat au Bénin. En conséquence, depuis l'avènement du Renouveau démocratique, l'élection est devenue une routine au Bénin. En effet, depuis 1991, plus d'une dizaine d'élections ont été organisées au Bénin pour la sélection des élus aussi bien au niveau national que local, cinq élections présidentielles (1991, 1996, 2001, 2006 et mars 2011), cinq élections législatives (1991, 1995, 1999, 2003 et 2007) et deux élections locales (2002 et 2008).

Les deux premières élections du Renouveau démocratique, c'est-à-dire les législatives de février 1991 et la présidentielle de mars 1991, étaient entièrement gérées par les services du Ministère de l'intérieur avec des démembrements au niveau local. Bien que lesdits démembrements portaient des dénominations proches de celles en vigueur aujourd'hui au Bénin, ils étaient entièrement sous le contrôle du Ministère de l'Intérieur. Par exemple, la Commission Electorale Locale était composée d'un Président, d'un Vice-président et de deux assesseurs désignés par le préfet du département ou par le sous-préfet ou le chef de la circonscription urbaine sur délégation expresse du préfet parmi les électeurs de la circonscription considérée. En ce qui concerne la Commission électorale départementale, elle était présidée par un magistrat, président du tribunal en poste dans le département concerné ou son représentant. Elle comprenait en outre, un représentant du préfet, du commandant de Compagnie de gendarmerie ou
son représentant, du commissaire de police du chef-lieu et du directeur départemental du Plan et de la statistique.

Ce modèle de gestion d'élections compétitives dans un pays qui a connu une longue période de système politique à parti unique s'est néanmoins vite heurté à la montée d'une forte méfiance à l'égard du gouvernement de la part des partis politiques nouvellement créés. A peine trois ans après le début du processus de démocratisation, le parlement a décidé en 1994 de retirer au gouvernement l'exclusivité de la gestion du processus électoral à travers le Ministère de l'Intérieur qui en avait jusqu'alors la compétence en vertu d'une loi de 1990.<fnref n="5" /> Le parlement a alors créé un organe indépendant de gestion des élections, la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA).<fnref n="6" />

## Composition

Toutes les élections organisées au Bénin depuis ce moment ont été gérées par la CENA dont la composition a évolué dans le temps. Les membres de la CENA proviennent généralement de trois origines : le Parlement (en respectant sa configuration politique), le Gouvernement et la société civile. Le nombre de membres de la CENA est passé de 17 en 1995 et 1996 à 23 en 1999, avant d'être augmenté à 25 en 2001, 2003 et 2006, puis ramené à 17 en 2007 avant d'être fixé à 11 en 2011.

Selon les différentes versions de la loi portant règles générales pour les élections en République du Bénin,<fnref n="7" /> les membres de la CENA sont formellement nommés par le Président de la République sur proposition de plusieurs corps. Tout en gardant une constance, la liste des corps autorisés à proposer des membres pour nomination à la CENA a évolué dans le temps.

En effet, les premières CENA étaient composées de membres désignés respectivement par le Parlement, le Gouvernement, les magistrats du siège et la Société civile (représentée par la Commission béninoise des Droits de l'Homme, organe mis en place par le Pouvoir Exécutif).

Les deux premières CENA, celles constituées pour les législatives de 1995 et les présidentielles de 1996, étaient composées de 17 membres dont :

* 7 désignés par le Gouvernement ;

* 7 désignés par le l'Assemblée Nationale ;

* 1 désignés par les magistrats de siège ;

* 2 désignés par la Commission Béninoise des Droits de l'Homme (CBDH).

<footnote n="5">5 Loi 90-034 du 31 décembre 1990 portant règles générales pour les élections du Président de la République et des membres de l'Assemblée nationale.</footnote>

<footnote n="6">6 Loi 94-013 du 17 janvier 1995. Il est utile de noter que le choix de ce modèle a été fait contre la voilonté du Président de la République de l'époque. En effet, le Chef de l'Etat du moment, le Président Nicéphore Soglo, a épuisé tous les recours légaux (demande de deuxième lecture, recours à la Cour Constitutionnelle) à sa portée pour empêcher le retrait de la gestion des élections au Ministère de l'intérieur. La CENA n'a été adoptée comme organe de gestion des élections au Bénin que grâce à l'opposition qui était majoritaire au Parlement et surtout grâce à la Cour Constitutionnelle qui a décidé que la CENA devrait contribuer à la crédibilisation du processus électoral au Bénin.</footnote>

<footnote n="7">7 Cette loi dont la première version a été adoptée en 1991 est amendée pratiquement à l'approche de chaque échéance électorale.</footnote>
La troisième CENA, celle qui a géré les législatives de 1999, était composée de 23 membres :

* 3 désignés par le Gouvernement ;

* 15 désignés par l'Assemblée Nationale ;

* 4 désignés par les magistrats de siège ;

* 1 désigné par la CBDH.

Les trois CENA suivantes, celles qui ont organisé la présidentielle de 2001, les élections communales de 2002 et les législatives de 2003, étaient composées de 25 membres :

* 3 désignés par le Gouvernement ;

* 19 désignés par l'Assemblée Nationale ;

* 2 par les magistrats de siège ;

* 1 désigné par la CBDH.

À partir de 2006, la composition a légèrement changé et incluait désormais les membres qui n'étaient plus désignés que par le Parlement, le Gouvernement, le Secrétariat Administratif Permanent de la CENA (SAP/CENA), et la société civile (non plus représentée par la Commission béninoise des Droits de l'Homme).

La gestion de la présidentielle de 2006 et des législatives de 2007 a été faite par une CENA de 25 membres dont :

* 2 désignés par le Président de la République (et non plus le Gouvernement, même si ceci n'est fait en réalité aucune différence) ;

* 18 désignés par l'Assemblée Nationale ;

* 1 par la Société civile (et non plus la CBDH : désormais, la société civile s'organise en son sein pour choisir son représentant à la CENA et dans ses démembrements) ;

* Les 4 membres du SAP/CENA (qui a été créé en 2006).

La CENA 2007, celle qui a organisé les élections locales et communales de 2008, était composée, comme la première CENA, de 17 membres :

* 2 désignés par le Président de la République ;

* 13 désignés par l'Assemblée Nationale ;

* 1 par la société civile ;

* 1 représentant le Secrétaire administratif permanent de la CENA (donc un seul membre du SAP/CENA est désormais retenu dans la CENA).

La dernière CENA, celle chargée de la présidentielle et des législatives de 2011, était composée de 11 membres :

* 1 désigné par le Président de la République ;

* 9 par l'Assemblée nationale en tenant compte de sa configuration politique ;

* 1 désigné par et au sein des organisations de la société civile actives depuis au
moins cinq ans dans les domaines de la bonne gouvernance et de la démocratie. Le fait de préciser que le délégué de la société civile doit provenir des organisations actives depuis au moins cinq ans dans les domaines de la bonne gouvernance et de la démocratie est important à noter. C'est en effet la première fois que des critères aussi précis sont proposés pour restreindre la catégorie des OSC autorisées à désigner les représentants à la CENA.

Après la désignation de leurs représentants par chaque corps, les membres de la CENA sont nommés par le Président de la République et, avant leur prise de fonction, sont installés par la Cour Constitutionnelle réunie en audience solennelle devant qui ils prètent serment. Il faut noter que de toutes les CENA mises en place depuis 1995 (9 au total), seulement trois (1995, 1999 et 2008) ont été dirigées par un représentant de la société civile. Toutes les autres ont eu présidents, des représentants des partis politiques.

## Durée du mandat des membres de la CENA

La CENA au Bénin est une institution *ad hoc* qui est installée à l'approche de chaque échéance électorale et qui cesse ses fonctions quelques semaines après la proclamation des résultats définitifs. Selon la loi, la durée du mandat des membres de la CENA, même si elle ne peut pas être indiquée de manière précise, ne saurait être inférieure à 4 mois et demi – soit 90 jours au minimum avant le jour du scrutin et 45 jours au plus après la proclamation des résultats définitifs.<fnref n="8" /> Par conséquent, même si la loi est précise sur le moment de la cessation de fonction (c'est-à-dire 45 jours après la proclamation des résultats définitifs), rien n'empêche l'installation de la CENA 6 mois ou plus avant le jour du scrutin (ceci respecterait toujours les 90 jours minimum).

Il faut noter que pour la qualité de la gestion des élections, le délai le plus important est celui relatif à la durée de fonctionnement de la CENA à partir de son installation jusqu'au jour du scrutin. Malheureusement, malgré les dispositions légales ci-dessous évoquées, la quasi-totalité des CENA utilisées pour la gestion des élections ont disposé de moins de 3 mois pour la préparation des élections y compris pour l'établissement de la liste électorale.<fnref n="9" /> En ce qui concerne les démembrements de la CENA, selon le règlement intérieur de la Commission, leur mandat court à partir de leur installation et prend fin à la cessation de leurs activités constatées par le Bureau de la CENA après remise du matériel électoral contre quitus.

Les conséquences du délai très court dans lequel les différentes CENA organisent les élections sont nombreuses. Selon les rapports de quasiment toutes les CENA, le délai insuffisant de gestion des élections a pour conséquences « la formation bâclée des

<footnote n="8">8 Pour l'élection présidentielle de 2006, la loi portant règles générales pour les élections avait prescrit l'installation de la CENA six mois avant le jour du scrutin. Dans tous les autres cas, le délai est de 90 jours minimum avant le jour du scrutin.</footnote>

<footnote n="9">9 Ceci peut se voir sur la figure no. 2 ci-dessous.</footnote>
agents électoraux, l'incapacité d'établir les listes électorales conformément aux prescripti-
tions légales, la sensibilisation insuffisante des populations, etc. ».<fnref n="10" />

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 2 : Le nombre de jours pour la gestion des élections par la CENA</figcaption></figure>

Source : Secrétariat permanent de la CENA (SAP/CENA).

Conditions de destitution des membres de la CENA

La loi électorale ne prévoit généralement pas les cas de cessation de fonction des membres de la CENA (ce qui est une insuffisance de la loi). C'est le règlement intérieur de la CENA qui prévoit :

* Les causes « classiques » de cessation anticipée, à savoir l'impossibilité physique d'exercer le mandat (pour cause de décès ou de maladie) et la démission ;

* L'absence de plus de quinze (15) jours consécutifs d'un membre titulaire. Dans ce cas, son poste est déclaré vacant par le Bureau de la CENA qui fait appel à son suppléant.

Comités techniques et démembrements de la CENA

La CENA est organisée à l'interne sous forme de comités techniques. Les dénomina-
tions des comités techniques ont varié avec le temps et leur nombre est passé de 2 à 5
depuis 1995.

* En 1995, ils étaient au nombre de 3 à savoir : comité administration et sécurité, comité organisation et communication et comité finances.

* En 2001, 4 comités techniques étaient mis en place au sein de la CENA à

<footnote n="10">10 Voir, par exemple, les rapports de la CENA pour les années 1995, 1996, 1999 et 2003.</footnote>
savoir : comité d'organisation, comité des affaires administratives et de la gestion des ressources humaines, comité des affaires financières et du matériel et comité chargé de la communication et des relations extérieures.

* En 2002, 5 comités techniques ont été installés à la CENA à savoir : comité de l'organisation, comité chargé des affaires administratives, comité chargé des affaires financières et du matériel, comité chargé de la communication et des relations publiques, comité chargé de la centralisation et du traitement des résultats.

Chacune des lois portant règles générales pour les élections au Bénin prévoit des démembrements territoriaux de la CENA. Avant la mise en œuvre de la politique de décentralisation, c'est-à-dire jusqu'à la CENA de 2001, les démembrements de la CENA étaient à deux niveaux : départemental et local. Depuis l'organisation des premières élections locales et communales en 2002, les démembrements sont à trois niveaux : départemental, communal et au niveau des arrondissements.

A l'image des modalités de désignation des membres de la CENA, celle des membres de ses démembrements territoriaux ont également évolué. Pendant les premières années d'expérimentation de ce mode de gestion des élections, les membres des commissions électorales départementales (CED) étaient désignés par les mêmes corps que les membres de la CENA, tandis que les membres des commissions électorales locales (CEL, le deuxième niveau de démembrement) étaient nommés par la CENA sur propositions des CED. Depuis l'avènement de la décentralisation, les membres de la CENA et des CED sont désignés par le Gouvernement, le Parlement et la société civile, tandis que les membres des commissions électorales communales (CEC) et ceux des commissions électorales d'arrondissement (CEA) sont désignés seulement par le Parlement et la société civile.

## Personnel de la CENA

La CENA dispose d'un personnel administratif et technique, dont une partie vient du secrétariat administratif permanent de la CENA (SAP/CENA), tandis que l'autre partie est constituée du personnel recruté directement par la CENA une fois qu'elle est installée et selon ses besoins. Cependant, il arrive que pour diverses raisons, dont notamment le manque de confiance ou la pratique de clientélisme, les membres de la CENA choisissent de collaborer le moins possible avec le personnel disponible au SAP/CENA auquel ils préfèrent le personnel recruté par eux.

## Pouvoirs et fonctions de la CENA

La CENA au Bénin dispose d'une autonomie aussi bien par rapport aux institutions de la République (Exécutif, Assemblée Nationale, Cour Constitutionnelle, Cour Suprême, haute Cour de Justice, Conseil Economique et Social, Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication) qu'en ce qui concerne la gestion de son budget. Elle se dote d'un
règlement intérieur, pour son organisation et son fonctionnement, dont les principes fondamentaux sont fixés par la loi portant règles générales pour les élections.

La fonction de la CENA est strictement cantonnée à la gestion d'une élection. Dans ce cadre, elle est chargée de la préparation, de l'organisation, du déroulement, de la supervision des opérations de vote et de la centralisation des résultats qu'elle met à la disposition de la Cour Constitutionnelle chargée de sanctionner les élections législatives et présidentielles et de la Cour Suprême chargée de sanctionner les élections municipales, communales et locales. Elle a tout pouvoir d'investigations pour assurer la sincérité du vote.<fnref n="11" />

La CENA est associée à la détermination de la date du scrutin par les autorités gouvernementales, bien que ce soit un décret pris en Conseil des ministres qui fixe formellement cette date et qui en informe les populations. En effet, c'est la CENA qui, conformément aux délais légaux prévus pour l'organisation des élections, propose au Gouvernement la date du scrutin. En règle générale, le décret gouvernemental fixant la date du scrutin suit la proposition de la CENA. Elle met en œuvre le recensement des électeurs, elle contrôle les listes électorales et en assure la garde. Elle détermine les conditions dans lesquelles les bureaux de vote sont installés, elle tient compte de données démographiques et sociales pour fixer l'emplacement des bureaux de vote et des postes d'inscription.

La CENA est compétente pour l'impression des bulletins de vote et pour la formation des agents électoraux – c'est-à-dire les membres des équipes de recensement et de bureau de vote – qui sont désignés par les partis politiques et les candidats indépendants prenant part aux élections. Cette formation, assurée par la CENA, est souvent appuyée par des organisations de la société civile et des institutions internationales présentes au Bénin.

La CENA intervient dans la « logistique » de l'élection, plus précisément dans des opérations matérielles comme le transport des bulletins de vote. Ce transport se fait en effet sous la supervision des membres des différents démembrements de la CENA – à savoir les Commissions électorales départementales (CED), les Commissions électorales communales (CEC) et les Commissions électorales d'arrondissements (CEA) – et des coordonnateurs nationaux chargés par la CENA de veiller sur l'élection dans un département. Elle a le pouvoir d'accréditer les observateurs nationaux et internationaux.

La CENA n'est toutefois pas compétente pour se prononcer sur la qualité d'électeur. Les litiges concernant cette question sont portés soit devant la Cour constitutionnelle, soit devant la Cour suprême, selon les élections en cause. Elle n'est pas non plus compétente pour la détermination des magnitudes des circonscriptions électorales (allocation de sièges à pourvoir sur telle portion du territoire national) qui est plutôt du domaine de la loi et relève par conséquent de l'Assemblée nationale.

<footnote n="11">11 Art. 45 de la loi no. 2007-25 du 15 novembre 2007 portant règles générales pour les élections au Bénin. Cette loi, en vigueur au moment des recherches pour cette étude, a depuis été remplacée par la loi no. 2010-33 du 3 janvier 2011 portant règles générales pour les élections en République du Bénin, au contenu strictement identique.</footnote>
La centralisation des résultats est assurée par la CENA. S'agissant de la proclamation même des résultats, la loi béninoise opère une distinction selon l'élection en cause. La CENA n'est en effet pas toujours compétente pour proclamer les résultats. Aux termes de l'article 45 de la loi de novembre 2007, portant règles générales pour les élections en République du Bénin (en vigueur en 2010), « La Commission électorale nationale autonome (CENA) proclame les résultats définitifs des élections locales ... la Commission électorale nationale autonome (CENA) centralise les résultats des élections législatives et présidentielles. Après centralisation des résultats des élections législatives et présidentielle, la Commission électorale nationale autonome (CENA) les transmet à la Cour Constitutionnelle pour vérification de la régularité, examen des réclamations et proclamation des résultats définitifs ».

La CENA du Bénin, lorsqu'elle constate des irrégularités, soit au moment du contrôle qu'elle exerce sur le fichier et les listes électorales, soit le jour même du scrutin – actes frauduleux accomplis par des individus ou des groupes d'individus – ne peut que les signaler aux autorités compétentes, qui sont judiciaires. En effet, ce sont la Cour constitutionnelle et la Cour suprême – selon le type de l'élection – qui sont compétentes pour sanctionner les irrégularités commises. C'est dire que la CENA béninoise, contrai- rement à la Commission électorale ghanéenne par exemple, n'a, à proprement parler, aucun pouvoir de sanction.

Une fois qu'elle a accompli les missions qui sont les siennes dans le processus élec- toral, la CENA rédige un rapport qui est remis au Président de la République. Ce rapport est déposé au plus tard trente (30) jours après la proclamation des résultats définitifs.<fnref n="12" /> Les membres de la CENA transmettent enfin leurs archives au Secrétariat Administratif Permanent de la CENA, qui en assure la garde. La CENA n'a point d'autre compétence en dehors du cadre strict des élections. Elle ne peut (contrairement à la Commission électorale du Ghana), en particulier, exercer quelque pouvoir que ce soit sur la vie ou sur le fonctionnement des partis politiques ni intervenir dans le découpage électorale.

## Rapports entre la CENA et les autres acteurs du processus électoral

Sans être conflictuelles, les relations entre la CENA et les autres acteurs majeurs du pro- cessus électoral ne sont pas non plus des relations de collaboration active. En effet, depuis 1995 que l'expérience de la CENA a commencé, il n'y a quasiment pas eu de situations de conflits entre la Commission et certains des autres acteurs clés du processus électoral au Bénin. Il y a eu quelques cas de désaccords entre l'Exécutif et la CENA sur la gestion des ressources des élections sans que ceux-ci débouchent sur de véritables conflits.

Les rapports entre la CENA et les autres acteurs des élections sont de deux types. Il y a des acteurs avec qui la CENA maintient des rapports nécessaires parce qu'indispensables pour l'accomplissement de sa mission. Il s'agit, par exemple, de la Cour Constitutionnelle et des départements ministériels indispensables comme les ministères des Finances, de l'Intérieur et de la Défense. Le deuxième type de rapports qu'entretient la CENA avec le

<footnote n="12">12 Ce délai était de quarante cinq (45) jours jusqu'à l'adoption de la loi no. 2007-25.</footnote>
reste des acteurs du processus électoral peut être caractérisé de minimum. Qu'il s'agisse des acteurs politiques (partis politiques et candidats), de la société civile ou des médias, la Commission électorale n'entretient pas de rapports particuliers encore moins de rapports systématiques avec eux. Une nuance est cependant nécessaire en ce qui concerne les rapports entre la CENA et les partis politiques dans la mesure où la Commission électorale est fortement politisée, du niveau central jusqu'au niveau des bureaux de vote. Les partis politiques et les candidats étant déjà fortement représentés au sein de l'appareil de gestion des élections peuvent ne plus sentir la nécessité d'établir d'autres canaux de communication avec celui-ci. Les partis politiques en tant qu'entités n'entretiennent aucune relation directe avec la CENA, même si certains d'entre eux (en général les plus grands) sont représentés au sein de la Commission et peuvent donc être considérés comme participant aux procédures de prises de décisions.

Quant à la société civile et aux médias, leurs relations avec la Commission sont très opportunistes et reposent essentiellement sur la nécessité du moment. Des rapports se nouent selon les besoins spécifiques de chaque échéance électorale entre la CENA et ceux parmi les acteurs ci-dessus cités dont la collaboration se révèle nécessaire.

Ceci expose de ce fait une partie de la gestion du processus électoral aux aléas et à l'incertitude. Rendre systématiques les rapports entre la Commission électorale et les acteurs ci-dessus cités, même si cela se fait dans un cadre informel, peut aider à l'amélioration de la gestion des processus électoraux. En effet, chacun des acteurs indiqués ci-dessous dispose d'informations utiles pour les autres et a, à son tour, besoins d'informations que possèdent les autres pour une meilleure gestion des élections. L'inexistence de rapports systématiques et fréquents entre la CENA et les acteurs en question réduit donc la possibilité de partage des informations et accroît par conséquent les risques de prise de décisions non suffisamment renseignées.

Les relations entre la Commission électorale et les forces de sécurité, dont l'implication est reconnue par tous les acteurs clés du processus électoral comme nécessaire pour la bonne organisation de ce dernier, ne sont pas mieux loties. La première faiblesse découle du cadre légal qui est assez sommaire et même vague en ce qui concerne l'implication des Forces de sécurité dans le processus électoral au Bénin.

La loi no. 2007-25 du 15 novembre 2007 portant règles générales pour les élections en République du Bénin prévoit seulement deux articles sur la participation des FS au processus électoral. La première disposition (l'art. 147) prévoit que « le Ministère en charge de la sécurité publique assure la sécurité des citoyens et des opérations durant toute la période électorale, depuis la campagne électorale jusqu'à la proclamation définitive des résultats du scrutin ». Elle est silencieuse sur la manière dont le Ministère s'acquitte de cette tâche et les relations qui devraient exister entre lui et la Commission électorale. De plus, elle n'évoque que la période allant de la campagne électorale à la proclamation définitive des résultats du scrutin alors que les problèmes de sécurité relatifs aux élections peuvent se poser en dehors de cette période-là. La période d'établissement ou d'actualisation de la liste électorale (en général antérieure à celle de
la campagne) et la phase entre la proclamation des résultats et la passation de charge entre le nouvel élu et l'ancien peuvent connaître des problèmes d'insécurité liés aux élections. La deuxième disposition (l'art. 79) est relative au faut que « nulle force armée ne peut être placée dans un bureau de vote sans l'autorisation du président dudit bureau de vote ».

Dans la pratique, il n'y a pas de règles formelles en ce qui concerne les relations entre la CENA et les Forces de sécurité pour la sécurisation des élections. En général, dès l'installation de la CENA, son président entre en contact avec les Ministères de l'intérieur et de la défense pour discuter des questions relatives à la sécurité des élections. Selon les anciens présidents de CENA, les FS sont supposées être invitées à toutes les réunions à la CENA qui portent sur les questions relatives à la sécurité du processus électoral.<fnref n="13" /> Mais les membres des FS disent ne pas attendre à recevoir des instructions de la part de la CENA, ils disposent et reposent sur leurs propres canaux hiérarchiques de commandement. Ils estiment pouvoir intervenir efficacement sur la base des informations qu'ils collectent sur le terrain par eux-mêmes lorsqu'ils le jugent nécessaires que ceci soit sur la demande de la CENA ou non.<fnref n="14" />

## Indépendance et politisation de la CENA

La CENA est conçue, comme l'indique son nom, comme une structure indépendante et elle a jusque-là essayé de fonctionné comme telle. Bien que l'on parle de Commission autonome et non indépendante au Bénin, l'autonomie est perçue comme un moyen pour atteindre l'indépendance. Cette indépendance, cependant, est négativement affectée et menacée par sa politisation excessive, son caractère temporaire, et sa composition. Le soutien des acteurs politiques, de la société civile et de la Cour constitutionnelle constitue un atout important pour son indépendance.

### Politisation excessive de la CENA

Le degré de politisation de la CENA du Bénin se détermine par le pourcentage de membres de la Commission représentant les acteurs politiques, c'est-à-dire désignés par les acteurs politiques. Ce pourcentage est passé de 70% en 1995 à 88% en 2000 (avec 22 des 25 membres de la CENA désignés par les acteurs politiques) et 94% en 2010 (16 des 7 membres étant désignés par des acteurs politiques).

Cette politisation de la CENA a été consacrée par la Cour Constitutionnelle qui a établit une clé de répartition des membres de la Commission sur la base d'un quota attribué à chaque groupe parlementaire en tenant compte de la configuration politique de l'Assemblée nationale. Par exemple, par une décision de 2001, la Cour a rappelé « qu'il faut tenir compte de la configuration politique pour assurer la participation de toutes les forces politiques représentées à l'Assemblée Nationale et pour garantir la transparence, principe à valeur constitutionnelle dans la gestion des élections » avant

<footnote n="13">13 Entretiens avec des anciens présidents de la CENA.</footnote>

<footnote n="14">14 Entretiens avec des responsables des forces de sécurité.</footnote>
de proclamer que « la configuration politique doit s'entendre comme l'ensemble des forces politiques représentées à l'Assemblée Nationale et organisées en groupe parlementaire et/ou en non inscrits, que l'Assemblée Nationale l'a si bien compris qu'elle en a tenu compte lors de la désignation des membres de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) et des Commissions Electorales Départementales (CED) en sa séance du 21 janvier 1999 pour les élections législatives de mars 1999 en affectant à chaque groupe parlementaire le nombre des membres à désigner au prorata du nombre de députés composant chacun des groupes ».$^{15}$

Cette politisation de la CENA s'étend aussi bien aux démembrements de la CENA qu'aux agents électoraux, c'est-à-dire les agents recenseurs et les membres de bureaux de vote. En effet, au Bénin, ce sont les partis politiques et citoyens candidats aux élections qui proposent à la Commission électorale, dans des conditions définies par la loi, les personnes à nommer comme agents électoraux. Il est juste exigé de la CENA de s'assurer que la composition des équipes de recensement et de membres de chaque bureau de vote est multipartiste.

La composition quasi entièrement partisane affaiblit l'indépendance de la Commission et fait d'elle un instrument au service des intérêts partisans. Au lieu d'y envoyer des membres suivant les critères de probité, de compétence et d'impartialité fixés par la loi, les partis politiques y désignent des militants pour les représenter et défendre leurs intérêts. C'est ainsi qu'on a pu assister par le passé à des tentatives de blocage du processus électoral par la démission en bloc des membres d'une coalition politique. Par exemple, la veille de la présidentielle de 2001, 9 des 25 membres de la Commission électorale représentant les partis de l'opposition à l'époque ont démissionné en bloc de la CENA en prétextant qu'ils étaient écartés de la gestion de la Commission.

Depuis le début de l'expérimentation des CENA, le mode de désignation des membres de ses démembrements a toujours constitué une source d'affaiblissement de l'indépendance de l'institution. En effet, les membres de la CENA et tout ou partie des membres de ses démembrements sont désignés par les mêmes institutions. Jusqu'en 2001, les membres de la CENA et ceux de la CED (démembrement au niveau déparlemental) ont été désignés par les mêmes corps (Parlement, Exécutif, Société civile) tandis que les membres des niveaux inférieurs (local et agents électoraux) étaient nommés par la CENA sur proposition de la CED ou de la CEL (démembrement au niveau local). Mais depuis 2003, tous les membres jusqu'au niveau des arrondissements sont désignés par les mêmes sources.

Ceci a pour conséquence d'affaiblir l'autorité hiérarchique qui devrait exister entre les niveaux supérieurs et les niveaux inférieurs de l'organe de gestion des élections. Un membre de la CEA ne se sent en rien obligé d'obéir à un membre de la CEC, de la CED ou même de la CENA dans la mesure où tous bénéficient du même soutien politique.

<footnote n="15">15 Décision DCC 01-011 du 12 Janvier 2001 relative au contrôle de la constitutionnalité en matière de désignation par l'Assemblée Nationale des membres de la CENA et des Commissions Electorales Départementales.</footnote>
Le fait que les agents électoraux, agents recenseurs et membres de bureau de vote, sont également désignés par les acteurs politiques en rajoute à cette situation.

## La durée du mandat des membres de la CENA

Le fait que la CENA a une durée temporaire et qu'elle est installée pour la gestion d'une seule élection, constitue également une menace pour l'indépendance de la Commission. Cette brièveté de la durée du mandat de la CENA peut inciter les membres de la Commission à rechercher une sorte de sécurité dans le sacrifice de son indépendance à travers la défense des intérêts des partis qui les ont désignés. Il est en effet établi que les candidats à la désignation comme membres de la CENA sont souvent obligés de passer préalablement des promesses de fidélité aux intérêts du parti. A d'autres il est parfois agité la perspective d'être renommé par le parti ou celle de partage les fruits de la victoire avec son parti s'il appartenait à la coalition gagnante constituent des facteurs d'influence de l'indépendance de la CENA.<fnref n="16" />

## L'adhésion des acteurs politiques

Malgré les insuffisances et les faiblesses que présente la gestion du processus électoral par la CENA au Bénin, les acteurs politiques, dans une large majorité, maintiennent leur préférence pour ce modèle. Il y a juste quelques voix dissonantes qui, face aux difficultés que créé le recours à la CENA et surtout aux comportements stratégiques des membres désignés par les acteurs politiques, réclament le retour au modèle gouvernemental. Cette adhésion des acteurs politiques à la CENA aurait pu être un élément favorable à son indépendance si elle était justifiée par la confiance en l'institution. Il y a néanmoins des raisons de croire au contraire : les acteurs politiques préfèrent la CENA à une structure gouvernementale dans la seule mesure où ils espèrent maintenir leur influence sur le fonctionnement de la CENA à travers la désignation de ses membres.

## La Cour Constitutionnelle

La Cour Constitutionnelle, malgré ses décisions qui ont renforcé la politisation de la Commission, constitue également l'un des facteurs favorables à l'indépendance de la CENA. Dès la constitution de la CENA, la Cour a jugé, contre l'avis du Gouvernement, que « la CENA s'analyse comme une autorité administrative autonome et indépendante du pouvoir Législatif et du pouvoir Exécutif » et que « sa création ... est liée à la recherche d'une formule permettant d'isoler dans l'Administration de l'Etat d'un organe disposant d'une réelle autonomie ... pour l'exercice d'attributions concernant le domaine sensible des libertés publiques, en particulier des élections honnêtes : régulières, libres et transparentes ».<fnref n="17" />

La Cour Constitutionnelle constitue également un soutien de la CENA à travers ses décisions qui créent un environnement favorable pour la gestion des élections et

<footnote n="16">16 Entretiens avec des anciens membres de la CENA qui ont requis l'anonymat.</footnote>

<footnote n="17">17 Décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994.</footnote>
facilitent le fonctionnement de la Commission. L'on peut citer, par exemple, une décision de 2005 par laquelle la Cour a mis en demeure le Gouvernement de mettre dans les 24 heures les moyens à la disposition de la CENA pour le démarrage des activités dans le cadre de la gestion de la présidentielle de 2006.<fnref n="18" /> Dans un autre cas, la Cour a estimé que le Gouvernement ne pouvait pas, de façon unilatérale réduire à la baisse les traitements des membres de la CENA sans leurs avis.<fnref n="19" /> La Cour appuie aussi la CENA dans la clarification des dispositions législatives. C'est ainsi, par exemple, que sur une demande du Président de la CENA en vue de l'organisation du second tour des élections présidentielles de 2001 au delà des délais constitutionnels, la Cour a décidé de reporter la date du second tour du scrutin présidentiel de 2001.<fnref n="20" />

## Le soutien de la société civile

Le soutien de la société civile constitue un autre facteur qui contribue au renforcement de l'indépendance de la CENA. Il est déjà arrivé plusieurs fois par le passé où la Société civile est intervenue à travers des plaidoyers pour que l'Exécutif facilite la gestion du processus électoral à la CENA en mettant les moyens nécessaires à sa disposition. La société civile a également manifesté des actions de soutien en faveur de la CENA – notamment par des marches ou autres actions de masse – lorsque son indépendance et/ou son fonctionnement normal étaient menacés par des comportements stratégiques des politiciens.

Une des plus récentes illustrations de ce soutien de la société civile a été donnée pendant l'organisation de la présidentielle de 2006. Le Chef de l'Etat de l'époque, le Président Mathieu Kérékou élu en 1996 et réélu en 2001, finissait ses deux mandats à la tête du pays et, conformément à la Constitution, ne pouvait plus se présenter à ladite présidentielle. Mais à l'approche des élections, des manœuvres tendant à faire reporter les élections et/ou à réviser la constitution pour maintenir le Président Mathieu Kérékou au pouvoir ont été observées. Pour contrer ces manœuvres et garantir à la CENA les conditions favorables pour une bonne gestion des élections, les organisations de la société civile ont organisé une vaste campagne contre la révision de la Constitution, initiée et animée essentiellement par l'ONG ELAN. Elles ont également appuyé les décisions de la Cour Constitutionnelle, en mettant la pression sur le Gouvernement pour qu'il débloque les moyens nécessaires au fonctionnement de la CENA. L'ONG ELAN a même créé un compte bancaire pour la collecte de souscriptions volontaires des citoyens au bénéfice de la CENA pour contourner la faillite du Gouvernement à allouer des fonds pour la CENA.<fnref n="21" />

L'autre catégorie d'organisation de la société dont la contribution de ce point de

<footnote n="18">18 Décision DCC 05-139 du 17 novembre 2005.</footnote>

<footnote n="19">19 Décision DCC 05-144 du 29 novembre 2005.</footnote>

<footnote n="20">20 Cour constitutionnelle, décision EL-P 01-053 du 17 mars 2001.</footnote>

<footnote n="21">21 Cette action symbolique du point de vue financier, puisque selon le rapport de la CENA 2006 elle a rapporté pour la CENA la somme de 7.093.100 FCFA, a néanmoins contribué à mettre la pression sur le Gouvernement pour la mise à disposition des ressources pour la gestion des élections.</footnote>
vue mérite d'être soulignée ici est celle des organisations syndicales. Dans l'histoire politique du Bénin, au moins depuis l'indépendance du pays en août 1960, les organisations syndicales constituent une force face à laquelle tous les gouvernements ont toujours fait très attention, qu'aucun gouvernement n'a pu se permettre de négliger. La situation pendant la présidentielle de 2006 n'a pas fait exception à cette règle. En effet, alors que le Gouvernement avait résisté aux injonctions de la Cour Constitutionnelle et à la pression des groupes tels que ELAN, la menace des organisations syndicales de paralyser le pays par des mouvements de grève en guise de protestation a suffi pour que le Gouvernement débloque en moins de 72 heures les moyens financiers à la CENA.

# D. Financement des élections au Bénin

## Part grandissante de la contribution de l'Etat au financement des élections

La part de la contribution de l'Etat béninois dans le budget national des dépenses électorales a grandi au fil des années.<fnref n="22" /> Bien qu'il sollicite l'appui des partenaires techniques et financiers (bailleurs de fonds extérieurs), l'État finance de plus en plus la plus grande part du budget des élections au Bénin. Par exemple, pour les législatives de 1999, le gouvernement du Bénin par le ministère des finances a prévu 3.547.262.200 F CFA (à peu près US$ 7,5millions) pour les dépenses des élections, mais les partenaires au développement ont apporté une assistance significative au Bénin dans le but de l'accompagner dans le processus démocratique. Pour la présidentielle de 2001, le gouvernement du Bénin a mobilisé un budget de 6.512.238.400 F CFA (à peu près US$ 13,7 millions). Le PNUD a mis à la disposition de la CENA une somme de 25.500.000F CFA (près de US$ 53,910) pour les travaux de dépouillement (paiement des opératrices de saisie et achat du matériel de bureau). L'aide de l'Agence de la francophonie s'élève à 10.693.138F CFA (près de US$22,606) pour acquisition de matériel (fax et photocopieurs). Les gouvernements du Ghana et du Nigéria ont mis chacun à la disposition de la CENA 20 000 flacons d'encre indélébiles pour les premier et second tours, aux conditions ci-après : (i) les flacons vides devront être retournés à la commission électorale du Ghana ; (ii) l'assistance de la Commission nationale de la République du Nigéria est un prêt remboursable en nature ou en valeur financière correspondante.

## Montée du coût des élections

La République du Bénin est l'une des nouvelles démocraties de l'Afrique de l'Ouest où l'évolution du coût des élections constitue une préoccupation et inspire quelques craintes pour l'avenir si rien n'est fait. En effet, au Bénin le coût des élections a connu ces dernières années une augmentation exponentielle au point de devenir une source

<footnote n="22">22 L'essentiel des informations qui suivent est tiré de AfriMAP-OSIWA, Bénin : démocratie et participation à la vie politique, Open Society Institute, 2010, pp.112-113.</footnote>
majeure de préoccupation et d'amener certains des acteurs clés à questionner la per-
tinence de la gestion des élections par la CENA. Le budget de la CENA a en effet aug-
menté de la manière suivante :

## Elections présidentielles

1996 : 1.704.115.300 FCFA (US$ 3,6 millions)

2001 : 6.832.780.000 (US$ 14,5 millions)

2006 : 12.285.786.000 FCFA (US$26 millions)

## Elections législatives

1995 : 1.144.946.900 (US$ 2,4 millions)

1999 : 3.547.262.200 (US$ 7,5 millions)

2003 : 6.668.200.000 (US$14 millions)

La Commission des juristes indépendants a ainsi exprimé son inquiétude face à cette
montée vertigineuse des coûts des élections et a appelé à une meilleure rationalisation
des dépenses électorales.<fnref n="23" />

Sans vouloir attribuer toutes les causes de l'accroissement exponentiel des coûts des élections à la CENA, quelques éléments existent qui indiquent qu'elle y a une part importante de responsabilité. L'on peut citer, par exemple :

* La tendance des représentants des partis politiques à transformer la CENA en un mécanisme d'extraction de ressources publiques. Cela se voit aisément à travers les disputes terribles au sein de l'institution pour la sélection des prestataires de services : location de voitures, achat des consommables, service traiteur pour la restauration, confection des documents électoraux (bulletins, feuilles de dépouillement et autres) ;

* L'absence au niveau de la CENA de mécanismes qui garantissent le retour et l'entreposage (le stockage) du matériel électoral. Il s'agit ici aussi bien du matériel utilisé directement pour le vote que de celui utilisé pour le fonctionnement de la CENA et de ses démembrements – matériel informatique et autres ;

* L'absence d'une sorte de mercuriale des prix des intrants électoraux ;

* L'absence d'un texte clair et pertinent sur le régime de rémunération des membres de la CENA et des agents électoraux.

Cette évolution inquiétante du coût des élections au Bénin est encore plus visible
lorsque ce dernier est comparé aux coûts des élections dans certains pays de la sous-
région. Un graphique comparatif entre le Bénin et le Burkina Faso montre, de manière
on ne peut plus claire, la disparité au niveau du Bénin comparé au Burkina Faso.

<footnote n="23">23 GLELE Ahanhanzo Maurice (Président), Théodore Holo (Rapporteur) et autres, Rapport de la commission de juristes indépendants sur le système électoral en République du Bénin, Cotonou, 27 avril 2007.</footnote>
<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 3 : Comparaison des coûts des élections au Bénin et au Burkina Faso (à partir de données en possession de l'auteur)</figcaption></figure>

Contrôle du processus budgétaire de la CENA

Selon la loi, la CENA jouit d'une autonomie de gestion de son budget initialement intégré au Budget général de l'Etat par le soin du Secrétariat Administratif Permanent de la CENA (SAP/CENA). Dans les faits, le projet de Budget des élections est élaboré et adopté par la CENA une fois qu'elle est installée et la plupart du temps sans tenir compte de l'avant projet élaboré par le SAP/CENA conformément à la loi. Ce projet de Budget est ensuite transmis au Ministre chargé des Finances, qui après consultation avec le Bureau de la CENA, arrête le budget définitif et en autorise l'exécution. Mieux, c'est le Gouvernement qui fixe par décret le règlement financier de la CENA.

Le fait que le Ministre en charge des finances est celui qui arrête le budget définitif des élections, même si c'est après consultation avec la CENA, peut servir de prétexte pour tenter d'influencer la Commission. Ce cas s'est déjà produit plusieurs fois au Bénin, comme lors de la présidentielle de 2006, lorsque la CENA a du attendre deux mois depuis son installation le 23 septembre 2005 avant de recevoir les moyens financiers de son fonctionnement de la part du Gouvernement. Comme noté plus haut, ces fonds n'ont été libérés que suite à une décision de la Cour constitutionnelle sur recours d'un citoyen, selon laquelle « le Gouvernement est tenu de mettre dans les vingt-quatre (24) heures de la présente décision à la disposition de la CENA une avance substantielle de fonds pour assurer le démarrage immédiat de ses activités »<fnref n="24" />

<footnote n="24">24 Cour constitutionnelle, décision DCC 05-139 du 17 novembre 2005.</footnote>
Le pouvoir accordé à l'Exécutif de fixer le règlement financier de la CENA constitue également une voie ouverte pour influencer le fonctionnement de la Commission. Le Gouvernement peut également instrumentaliser les procédures prescrites pour les dépenses et les mécanismes de contrôle dans le but de ralentir la gestion du processus et finalement influencer la qualité des résultats. Lors de la gestion de la présidentielle de 2006, par exemple, le Gouvernement a réagi à la décision de la Cour Constitutionnelle qui lui enjoignait de mettre les ressources financières à la disposition de la CENA en révisant à la baisse le traitement des membres de la CENA.<fnref n="25" /> Il a fallu une autre décision judiciaire pour déclarer que le Gouvernement a violé la Constitution pour n'avoir pas consulté les membres de la CENA avant la fixation de leurs primes et indemnités.<fnref n="26" />

Lors de la gestion des élections locales et communales de 2008, le Gouvernement a mis une pression sur la CENA pour exiger le respect des procédures légales pour la passation des marchés relatifs aux élections. A coup de communiqués dans les médias, le Gouvernement rappelait à tous les prestataires de service qu'ils ne seraient pas remboursés par l'Etat si les procédures n'étaient par respectées. Même si plus de rigueur dans les procédures financières n'est en principe jamais de trop, cette exigence devient un problème pour la qualité de la gestion des élections lorsque le délai réel d'organisation des élections ne laisse pas le temps nécessaire pour le respect des procédures des marchés publics comme c'est souvent le cas au Bénin.

## E. Contentieux électoral au Bénin

Au Bénin, le contentieux à toutes les étapes du processus électoral est tranché par la Cour Constitutionnelle pour les élections législatives et présidentielles et par la Cour Suprême pour les élections locales et communales.<fnref n="27" /> En effet, contrairement à beaucoup de pays francophones, la différence n'est pas faite au Bénin entre la gestion du contentieux relatif, par exemple, à la liste électorale et celui qui porte sur les résultats des élections. Cette particularité béninoise tire sa source de la Constitution qui, en son article 117 dispose que la Cour Constitutionnelle :

* Veille à la régularité de l'élection du Président de la République ;

* Examine les réclamations, statue sur les irrégularités qu'elle aurait pu, par elle-même relever et proclame les résultats du scrutin ;

* Statue, en cas de contestation, sur la régularité des élections législatives ;

* Statue souverainement sur la validité de l'élection des députés.

La loi électorale actuellement en vigueur stipule en plus en son article 106 que « tout le contentieux électoral relatif aux élections présidentielles ou législatives est soumis à

<footnote n="25">25 Décret no. 2005-718 du 23 novembre 2006.</footnote>

<footnote n="26">26 Cour Constitutionnelle, décision DCC 05-144 du 29 nombre 2005.</footnote>

<footnote n="27">27 Cette section s'inspire essentiellement du contenu de l'étude conduite par M. Gilles Badet, Bénin : *Démocratie et participation au processus politique : une évolution de 20 ans de Renouveau démocratique*, AfriMAP-OSIWA, 2010, pp.116-119.</footnote>
la Cour Constitutionnelle ... [et que] tout le contentieux électoral en ce qui concerne les élections locales relève de la compétence de la Cour Suprême ». La procédure devant la Cour Constitutionnelle en ce qui concerne le contentieux relatif aux élections présidentielles ou aux élections législatives est la suivante :<fnref n="28" />

* La Cour constitutionnelle est saisie par une requête écrite adressée au Secrétariat général de la Cour, au maire, au préfet ou au ministre chargé de l'intérieur.

* Le maire, le préfet ou le ministre chargé de l'intérieur saisi, avise par télégramme ou tous autres moyens de communication appropriés, le Secrétariat général de la Cour et assure sans délai la transmission de la requête dont il a été saisi

En ce qui concerne les élections locales et communales :<fnref n="29" />

* La Cour Suprême est saisie par une requête écrite adressée au greffe de la Cour, au greffe du tribunal de la première instance territorialement compétent, au chef d'arrondissement, au maire, au préfet ou au ministre chargé de l'intérieur.

* Le greffe du tribunal de première instance territorialement compétent, le chef d'arrondissement, le maire, le préfet ou le ministre de l'intérieur saisi, avise par télégramme ou tous autres moyens de communication appropriés, le greffe de la Cour et assure sans délai la transmission de la requête dont il a été saisi.

Si la Cour constitutionnelle ou la Cour suprême estime le recours fondé, elle peut par décision ou arrêt motivé, soit annuler l'élection contestée, soit réformer le procès-verbal des résultats et proclamer le candidat régulièrement élu. En cas d'annulation de l'élection du Président de la République, il est procédé à un nouveau tour de scrutin dans les 15 jours qui suivent la décision.<fnref n="30" />

Le cadre légal est assez clair par rapport aux procédures à suivre pour le règlement des conflits liés au processus électoral. Ces procédures sont généralement suivies et les décisions des différentes juridictions impliquées dans le règlement du contentieux électoral sont généralement respectées par tous les acteurs. Cependant, les procédures ne sont pas suffisamment rapides, surtout lorsqu'il s'agit des élections locales et communales, de sorte que des disputes ne sont tranchées qu'à la fin du mandat de l'un des deux plaignants.

Le cas s'est produit lors de la première mandature des conseillers communaux élus en 2003 où des élections n'ont été déclarées invalides que vers la fin du mandat. La situation est un peu plus grave avec la deuxième mandature des élus locaux et communaux. En effet, depuis la fin des élections en mai 2008, des reprises, décidées après décision

<footnote n="28">²⁸ Art. 99 de la loi no. 2010-33 du 3 janvier 2011.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Art. 101, Idem.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Arts 104-105, Idem.</footnote>
d'invalidation par la Cour Suprême, ont continué à être organisées jusqu'en 2010, c'est-
à-dire deux ans après la tenue des élections.<fnref n="31" />

Le système actuel de l'organisation du contentieux des résultats des élections prési-
dentielles créé une situation de confusion des compétences de la Cour constitution-
nelle. En effet, selon le cadre légal actuel, la Cour proclame les résultats provisoires
des élections présidentielles et ensuite traite les réclamations avant la proclamation
des résultats définitifs. La Cour se retrouve ainsi dans une position où elle pourrait
être amenée à se prononcer sur ses propres jugements. Il faut noter que cette situation
incongrue est due au fait qu'au moment où les textes ont été rédigés, le Bénin n'avait
pas encore recours à la CENA.

F. Evaluation critique de la performance de la CENA

Forces et faiblesses de la CENA dans la gestion du processus électoral

Depuis 1995, la CENA a organisé 11 élections dont cinq législatives, quatre présiden-
tielles et deux locales. Ces élections étaient organisées dans le délai constitutionnel et de
manière pacifique sans contestations majeures des résultats et ont sans doute contribué
à améliorer l'image du Bénin qui, dans la sous-région ouest-africaine et même au-delà,
se présente comme l'une des nouvelles démocraties en voie de consolidation. La gestion
des élections par la CENA a néanmoins montré de manière progressive mais continue
et croissante des signes assez sérieux de faiblesses et d'insuffisances. Ces faiblesses et
insuffisances ont affecté tous les aspects majeurs de la gestion du processus électoral à
savoir l'organisation et le fonctionnement de la CENA, la compétence de ses membres,
la crédibilité de la gestion du processus électoral et des résultats qui en découlent.

Faible capacité d'organisation

De nombreuses faiblesses d'organisation affectent le fonctionnement de la CENA et
expliquent ses contre-performances. Après leur nomination et leur installation officielle
par la Cour Constitutionnelle, les membres de la Commission mettent en place les
organes de gouvernance de cette dernière, à savoir le Bureau et les comités techniques.
Depuis quelques années, cet exercice (surtout la formation du Bureau de la CENA) donne
lieu souvent à des disputes entre les membres de la Commission dont la résolution prend
plusieurs jours alors que cette dernière est installée déjà avec beaucoup de retard.

Les disputes naissent généralement des désaccords entre les membres de la Com-
mission autour du positionnement des opinions politiques représentées au sein de
la CENA et/ou du partage des rôles entre elles dans le fonctionnement au quotidien
de la Commission – comme dans le cas cité ci-dessus lorsque neuf membres de la
Commission ont démissionné en 2001. Les disputes ont également eu lieu lors de la

<footnote n="31">31 Intervention d'une représentante de la Cour Suprême à la cérémonie de lancement du rapport AfriMAP sur la démocratie et la participation politique au Bénin, Cotonou, mars 2010.</footnote>
présidentielle de 2006, autour de la configuration politique du Bureau de la Commis-
sion électorale qui devrait refléter celle de la Commission elle-même. Les groupes poli-
tiques représentés au sein de la CENA, alors que la Commission est déjà installée en
retard par rapport au délai légal, ont alors passé plusieurs jours, voire des semaines
pour s'entendre sur le mode de répartition des postes en son sein. D'après le rapport
de la Commission de Juristes indépendants sur le système électoral en République du
Bénin,<fnref n="32" /> « loin d'être un organe technique de gestion du processus électoral, la CENA
est devenue un instrument au service des intérêts partisans. Au lieu de désigner les
membres qui la composent selon les critères fixés par la loi, à savoir, probité, com-
pétence, impartialité et patriotisme, certains partis politiques y envoient des militants
pour les représenter et défendre leurs intérêts ».<fnref n="33" />

Dans la quasi-totalité des cas, les membres de la Commission électorale ne réussis-
sent pas à résoudre les désaccords qui naissent au sein de la CENA pendant la gestion
des processus électoraux et dont certains sont évoqués ci-dessus. Très souvent, ils sont
obligés de se tourner vers le Juge du contentieux électoral pour les départager, voire leur
indiquer la voie à suivre. C'est ainsi que depuis une dizaine d'années, il n'y a pratique-
ment pas eu d'élection où la Cour Constitutionnelle ou la Cour Suprême n'est intervenu
pour aider à trancher une question liée à l'organisation et/ou au fonctionnement de la
CENA. Lors des présidentielles de 2001 et de 2006 ou des élections législatives de 2003
et 2007, par exemple, la Cour Constitutionnelle a du intervenir pour départager les dis-
putes entre les membres de la Commission autour de la distribution des postes en son
sein ou à propos des difficultés liées à son fonctionnement.<fnref n="34" />

La gestion des élections législatives de 2007 offre quelques exemples d'intervention
de la Cour Constitutionnelle dans le règlement de désaccords entre les membres de la
CENA. Le 20 février 2007, un membre de la CENA forme un recours devant la Cour
Constitutionnelle contre le président de la CENA au motif que ce dernier aurait lancé
l'opération de recensement électoral alors que les dispositions pratiques nécessaires
à l'opération n'étaient pas encore complètement en place. L'autre exemple, porte sur
le recours en inconstitutionnalité formé le 21 mars 2007 par le Président de la CENA
contre sa destitution votée par une partie de ses pairs lors des séances de la CENA des
19 et 20 mars 2007.<fnref n="35" />

La préparation des agents électoraux est traditionnellement défaillante. En effet, les
formations des différents agents – membres de la CENA et ses démembrements, les

<footnote n="32">32 Cette Commission a été créé par décret no. 2007-171 du 18 avril 2007 par le Président de la République. Elle avait pour mission d'évaluer le système électoral en République du Bénin et de proposer des solutions pour l'améliorer.</footnote>

<footnote n="33">33 Maurice Glele Ahanhanzo (Président), Théodore Holo (Rapporteur) et autres, *Rapport de la commission de juristes indépendants sur le système électoral en République du Bénin*, Cotonou, 27 avril 2007.</footnote>

<footnote n="34">34 Gilles Badet, *La Cour constitutionnelle du Bénin en fait-elle trop? Bilan et perspectives jurisprudentiels et organiques*, communication au colloque sur le constitutionnalisme en Afrique de l'Ouest, organisé par OSIWA, Dakar, novembre 2007 (copie disponible auprès des auteurs).</footnote>

<footnote n="35">35 Une liste exhaustive des décisions de la Cour rendues à l'occasion des élections de 2007 est disponible à l'adresse : http://www.cour-constitutionnelle-benin.org/courconsbj.html.</footnote>
agents recenseurs et les membres de bureau de vote – sont généralement mal organisées et dans des délais insuffisants.

## Mauvaise tenue des listes électorales

Il est également reproché à la CENA de mal gérer le processus d'établissement de la liste électorale pendant la phase pré-électorale. En effet, il est admis de tous – acteurs politiques, organisations de la société civile et citoyens ordinaires – que les listes électorales, telles que confectionnées au Bénin depuis le début de l'expérience de démocratisation, sont manipulées. Selon de nombreux témoignages, le mode d'inscription sur les listes électorales offre une multitude de possibilités de fraude que les acteurs politiques, parfois avec la complicité des membres de la CENA, ne se prevent pas d'exploiter à fond.<fnref n="36" /> Pire, les mécanismes prévus pour réduire une partie tout au moins des manipulations (par exemple l'affichage des listes dans les quartiers de villes ou villages pendant quelques jours) ne sont plus mis en œuvre depuis quelques années.<fnref n="37" />

Avant le cycle électoral de 2011, le Bénin a pratiqué une tenue manuelle des listes électorales qui étaient directement établies par des agents recenseurs et qui devenaient caduques après un délai de six mois de leur établissement. Depuis 2001, année où la CENA a disposé d'à peine 40 jours pour la gestion d'une élection présidentielle, la Commission électorale dispose rarement du temps nécessaire pour faire le recensement des électeurs et donner le temps de son apurement. Au delà de la question du temps, il y a que quasiment toutes les CENA depuis 2001 connaissent une fronde (grève) d'une partie des agents recenseurs qui retarde la constitution de la liste électorale et donc la mise en œuvre des mécanismes légaux de son apurement.

La tenue manuelle des listes électorales s'est poursuivie jusque récemment malgré que depuis 2001, le législateur béninois a prescrit que désormais « la liste électorale est permanente et informatisée (LEPI) ».<fnref n="38" /> Bien que cette disposition soit reprise dans toutes les lois électorales depuis 2001, la LEPI n'a finalement pu être établie que la veille des échéances électorales de 2011 sur fond de désaccords entre camps politiques adverses sur la procédure de sa confection et de polémiques sur sa fiabilité. Les partis d'opposition attribuent en partie aux insuffisances objectives de la LEPI la très large victoire du Président Boni Yayi passé au 1er tour à la présidentielle de mars 2011. Au delà des désaccords entre les politiciens, la majorité des acteurs du processus électoral s'accordent sur la nécessité d'améliorer la LEPI.

## Education civique

Les performances de la CENA en matière d'éducation civique électorale sont également très maigres. Malgré l'existence formelle au sein de la CENA d'un comité technique

<footnote n="36">36 Interventions d'anciens membres de la CENA lors des réunions des groupes de discussion organisées en vue de ce rapport.</footnote>

<footnote n="37">37 Idem.</footnote>

<footnote n="38">38 Art. 11, loi no. 2000-18 du 3 janvier 2001 portant règles générales pour les élections en République du Bénin.</footnote>
spécialement chargé de la communication, aucun des comités techniques n'est spé-
cifiquement dédié à la sensibilisation des citoyens et par conséquent la Commission
contribue très peu à l'information des citoyens sur les élections. Cette tâche revient
généralement aux organisations de la société civile qui recherchent leurs moyens
propres pour la mener. La CENA n'informe pas non plus par rapport à sa gestion du
processus électoral.

Conduite des élections

La phase électorale, c'est-à-dire le jour du scrutin, est probablement celle pour laquelle la CENA a enregistré le plus de succès. A l'exception de quelques rares cas d'insuffisance de matériel et de retard dans le démarrage des élections par endroit, les opérations se déroulent généralement bien le jour du scrutin. Ceci constitue une véritable prouesse étant donné les conditions non favorables (délai trop court, insuffisance de moyens, perturbation politicienne, etc.) dans lesquelles ont opéré toutes les CENA jusque-là.

Un seul point pose de sérieux problèmes ce jour-là : il s'agit des actes de mauvaise
conduite, de vandalisme et de fraude. La Commission électorale n'a à ce jour jamais
réussi à mieux contrôler les violations de la législation électorale. Alors que selon les
lois en vigueur la CENA « ... a tout pouvoir d'investigation pour assurer la sincérité
du vote ».<fnref n="39" /> C'est ainsi que le jour du vote, à plusieurs endroits à travers le pays, sont
observés des actes d'achats de cartes d'électeurs, de campagne sur les lieux de vote, de
mauvaise conduite, d'achat de conscience etc. Les cas sont rares où la CENA a pu con-
tribuer à l'appréhension et au jugement des acteurs de pareils écarts de conduite.

Plusieurs problèmes caractérisent la gestion que fait la CENA de la période postélec-
torale. En premier lieu, l'opération de centralisation des documents électoraux est géné-
ralement lente prenant plusieurs jours. Cette lenteur donne lieu à des supputations en
ce qui concerne des manipulations éventuelles qui se feraient entre le départ desdits
documents des bureaux de vote à la fermeture de ces derniers et leur arrivée au siège
de la CENA à Cotonou. De telles suspicions semblent confirmées par les disparités qui
s'observent parfois entre les contenus des enveloppes (contenant les documents élector-
aux) envoyées aux différentes institutions impliquées dans le comptage des votes. C'est
ainsi qu'il est déjà arrivé que l'écart entre les différentes statistiques atteignent plus-
ieurs centaines de milliers de voix. Par exemple, pendant la présidentielle de 2001 une
différence de plus de 200 000 électeurs est apparue entre le nombre d'inscrits dans
les documents de la Cour Constitutionnelle et celui dans les documents de la CENA.
La Cour Constitutionnelle est arrivée à un nombre en faisant « la somme des nombres
écrits devant la mention « nombre d'inscrits » sur les documents électoraux<fnref n="40" /> remplis
par les membres des bureaux de vote et qui sont homologués par la Cour Constitu-
tionnelle ».<fnref n="41" /> La Commission électorale s'est basée sur la loi électorale qui définit par

<footnote n="39">39 Art. 45, loi no. 2007-25 portant règles générales pour les élections en République du Bénin du 15 novembre 2007.</footnote>

<footnote n="40">40 Procès-verbaux et feuilles de dépouillement.</footnote>

<footnote n="41">41 Cour constitutionnelle, décision EL-P 01-049 du 16 mars 2001.</footnote>
nombre d'inscrits « le nombre total de personnes inscrites dans les bureaux de recensement pendant le recensement électoral ».<sup>42</sup>

Bien qu'il soit possible, voire probable qu'il y ait une différence objective entre ces deux nombres, l'écart observé en 2001, de plus de 200 000 électeurs, incite à penser qu'il peut y avoir une part de manipulation des documents électoraux pendant leur acheminement des lieux de vote vers la CENA à Cotonou. Cela pose le problème de la capacité de la Commission électorale à assurer l'intégrité du processus de transmission des résultats des bureaux de vote vers les institutions compétentes à Cotonou.

## Relatifs succès politiques

Ces faiblesses sont néanmoins largement compensées par de nombreux cas de succès de la CENA. Le traitement équitable des partis politiques et des candidats pendant la période électorale constitue indéniablement un aspect positif à l'actif de toutes les CENA depuis 1995. Ce traitement égal se manifeste aussi bien dans la détermination des positions sur le bulletin unique que dans l'accès équitable aux médias de service public. Il n'y a jamais eu de plaintes majeures de favoritisme depuis que la CENA gère les élections au Bénin. Il en est de même lorsqu'il est question de l'association des partis politiques et/ou des candidats à la gestion des élections telle que prévue par la loi. Les rares fois où il y a eu des contestations, des solutions y ont été promptement apportées en général à la satisfaction des contestataires.

Un autre cas de succès de la CENA est relatif à la gestion d'élections pacifiques, c'est-à-dire sans grandes contestations. En effet, malgré les insuffisances évoquées ci-dessus, les compétiteurs, partis politiques et candidats, aux élections organisées au Bénin à ce jour ont en général accepté les résultats des urnes. Les élections locales et communales de 2008 et la présidentielle de 2011 constituent des exceptions. La gestion judiciaire du contentieux électoral pour les élections locales de 2008 a duré plus de deux ans, tandis que pour l'élection présidentielle de mars 2011, et pour la première fois dans l'histoire politique récente du Bénin, les résultats définitifs proclamés par la Cour Constitutionnelle ont été contestés par un candidat et ses partisans qui ont organisé des manifestations publiques. En effet, malgré les délais très courts dont ont disposé les différentes Commissions électorales depuis 1995 pour l'organisation des élections (parfois moins de 45 jours pour établir la liste électorale et faire voter les citoyens), l'on n'a jamais connu le dépassement des délais constitutionnels de passation de charge, surtout au niveau de la présidence de la République.

Ce bilan relativement positif de la CENA peut être expliqué par le cadre légal de gestion des élections au Bénin qui associe les acteurs politiques à la gestion des tâches essentielles du processus électoral. En dépit des désavantages certains d'un tel système sur l'indépendance de la CENA, tels que déjà noté, l'implication des acteurs politiques à la gestion des élections a énormément contribué à réduire les risques de contestation des résultats des élections. En effet non seulement la Commission électorale est

<footnote n="42">42 Idem.</footnote>
quasiment composée de membres désignés par les partis politiques, mais les agents électoraux – agents recenseurs et membres de bureaux de vote – sont également des représentants de partis politiques.

Il faut également mentionner la crainte, voire la hantise des béninois de façon générale de déboucher sur un blocage du fonctionnement du cadre institutionnel en place. En effet, l'une des leçons retenues par le peuple béninois de son histoire politique surtout la période entre 1960 et 1972 est que le blocage du fonctionnement des institutions engendre l'intervention des militaires sur la scène politique à travers les coups d'états. Cette peur incite la plupart des acteurs politiques impliqués dans le processus électoral à savoir s'arrêter quels que soient ses intérêts et préoccupations personnels pour permettre la poursuite de l'expérience de démocratisation.

Le succès de la CENA tient aussi au fait que de façon générale, chacune des institutions du processus électoral s'efforce de jouer convenablement sa partition pour la réussite des élections. En effet, aussi bien la Cour Constitutionnelle, la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication, les départements ministériels que les Forces de Sécurité publique, chaque catégorie d'acteurs a jusque-là essayer d'apporter sa contribution à la réussite des élections. Malgré l'imperfection du cadre légal, le manque de coordination pertinente entre toutes ces catégories d'acteurs, le souci de chacun de bien jouer son rôle à beaucoup contribué aux succès de la gestion des élections au Bénin du Renouveau démocratique.

La veille citoyenne, l'activisme de la société civile béninoise et son engagement pour la consolidation de la démocratie constituent un dernier facteur majeur évoqué par les participants aux focus groups. Il est, en effet, arrivé déjà plusieurs fois où, la détermination de la société civile a substantiellement contribué au respect des délais constitutionnels dans la gestion de processus électoraux. Ceci a été particulièrement le cas, les deux fois où l'Exécutif a tenté d'abuser du fait qu'il détient le cordon de la bourse pour influencer la qualité de la gestion des élections.

## Débat sur le modèle de la CENA

Les insuffisances et faiblesses ci-dessus évoquées, dont l'ampleur et la gravité n'ont pas cessé de s'accroître au fil du temps, expliquent fondamentalement que de plus en plus de personnes demandent un changement de modèle en ce qui concerne l'OGE au Bénin et souhaitent le retour au modèle gouvernemental, c'est-à-dire à la gestion des élections par le Gouvernement à travers le Ministère de l'Intérieur.43 Les tenants de cette proposition reposent leurs préférences sur deux arguments majeurs. Le premier argument consiste à dire que, dans un environnement normal, c'est-à-dire dans un pays où les institutions fonctionnent comme il se doit, la gestion des élections est confiée à l'Administration publique. Par conséquent, le recours à une CENA ne peut, au mieux, qu'être considéré comme un expédient et que la solution

<footnote n="43">43 C'est le cas de Alao Sadikou Ayo, Président du Groupe d'Etude et de Recherche sur la Démocratique et le Développement Economique et Social (Gerddes-Afrique).</footnote>
pérenne devrait venir de l'appui à l'Administration publique pour qu'elle puisse gérer
convenablement les processus électoraux. La deuxième raison souvent avancée par
les défenseurs de l'idée du retour au modèle gouvernemental est d'ordre purement
financier. Ils considèrent que le fait de recourir à la CENA pour la gestion des élec-
tions au Bénin contribue à l'augmentation des coûts de ces dernières. Ceci parce que
l'utilisation de la CENA exige la création d'une administration et par conséquent des
frais de fonctionnement supplémentaires et entraîne des gaspillages des ressources
liées au fait que les partis politiques qui y sont représentés cherchent à en tirer des
profits pécuniaires à travers la gestion dispendieuse des fonds mis à disposition pour
la gestion du processus électoral. Le retour au modèle gouvernemental devrait aider à
la réduction du coût des élections au Bénin.<fnref n="44" />

Pour la grande majorité des acteurs politiques au Bénin, y compris les leaders de par-
tis, les parlementaires et les membres du Gouvernement, les arguments développés ci-
dessus nécessitent d'être nuancés et les problèmes réels qui en découlent de l'utilisation
de la CENA peuvent être réglés sans nécessairement revenir au model gouvernemental
de gestion des élections. En effet, par rapport au premier argument, l'Administration
publique est encore loin de posséder les valeurs fondamentales pour inspirer confiance
à tous les acteurs en ce qui concerne la gestion des élections. Quant au deuxième argu-
ment, celui relatif à l'évolution du coût des élections, qui est probablement vrai comme
le montre la figure n°3 ci-dessus, il est possible d'y trouver des solutions dans le cadre
de la gestion des élections par la CENA.<fnref n="45" />

Perceptions du public

En dépit de ses faiblesses, la CENA a traditionnellement joui d'une solide confiance
populaire. Selon la quasi-totalité des participants aux différents focus groups organisés,
le modèle actuel de l'Organe de gestion des élections, c'est-à-dire le recours à une Com-
mission électorale nationale autonome doit être maintenu. Les conditions qui ont été à
l'origine de ce choix – c'est-à-dire entre autres la perte de la neutralité de l'Administra-
tion, le manque de confiance entre les acteurs politiques – n'ayant pas changé, il leur
paraît important de maintenir la forme actuelle de la CENA.

De l'avis des participants, la Commission électorale a, de son avènement à ce jour,
montré beaucoup de mérite dans la gestion des élections au Bénin. Ce jugement favorable
se justifie par le fait que malgré les conditions difficiles de gestion des élections, notam-
ment les délais très limités pour l'organisation des élections et un financement limité, la
Commission a réussi à conduire les processus électoraux à leurs termes sans trop de con-
testations. Les participants apprécient également la qualité des élections au Bénin relative-
ment à celle des processus électoraux mis en œuvre dans d'autres pays de la sous-région.

La qualité des élections au Bénin a néanmoins progressivement diminué dans le

<footnote n="44">44 Cette position est défendue lors de débats à la télévision et à la radio mais également à travers des communiqués dans la presse écrite. Cette position est également défendue à des forums organisés dans la sous-région sur la gestion des élections.</footnote>

<footnote n="45">45 Ce point est souligné dans le rapport général de quasiment chaque CENA.</footnote>
temps depuis la première expérience de la CENA en 1995. En effet, depuis environ une dizaine d'années, les protestations mêmes si elles demeurent encore dans les limites du raisonnable n'ont pas cessé d'augmenter. La fraude et la suspicion vis-à-vis des résultats produits par la Commission n'ont jamais été aussi dénoncées qu'aujourd'hui. Les cas les plus criards ont été observés lors des deux dernières élections, c'est-à-dire les législatives de 2007 et les élections communales et locales de 2008, lorsque les acteurs politiques de premier plan – y compris le président de l'Assemblée nationale, des leaders de partis politiques et certains membres du gouvernement – ont dénoncé la fraude électorale et exprimé des suspicions vis-à-vis de la gestion par la CENA.46 Le niveau de désorganisation a été tel que plusieurs résultats électoraux des communales et locales de 2008 ont du être annulés par la Cour suprême. Ces annulations ont provoqué des reprises en cascade de scrutins pendant deux ans, soit jusqu'au début de l'année 2010.

Ceci explique probablement le fait que, bien que maintenant leur soutien pour le modèle actuel de gestion par un organe indépendant, la Commission a, depuis quelques années, progressivement perdu la confiance de la quasi-totalité des acteurs du processus électoral au Bénin. Les disputes entre les acteurs politiques à l'approche de chaque échéance électorale pour le contrôle de la Commission témoignent largement du peu de confiance qu'ils lui accordent. En ce qui concerne les citoyens ordinaires, les données de Afro-baromètre (figure n°4 ci-dessous) révèlent qu'eux aussi font de moins en moins confiance à la Commission électorale.

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 4 : Niveau de confiance des béninois en la CENA</figcaption></figure>

Source : Données Afro-baromètre round 4, mai 2009.

<footnote n="46">46 Opinion exprimée, par exemple dans le discours d'adieu du Président de l'Assemblée nationale sortant en avril 2007.</footnote>
L'un des facteurs qui expliquent une telle érosion de la confiance en la CENA a trait aux questions que son degré d'autonomie soulève de plus en plus. En effet, au fur et à mesure que les CENA se suivent, les raisons s'accumulent pour réduire la confiance des citoyens en l'autonomie de la Commission. Aussi bien les comportements des membres de la CENA que ceux des acteurs politiques qui les choisissent portent à croire que chacun y va pour la défense des intérêts du groupe qu'il représente au sein de la Commission. Il est déjà arrivé de voir un président, un vice-président ou de simples membres de la CENA défendre publiquement les intérêts d'un camp politique.

Il y a lieu de citer également le déficit de compétence généralement observé chez les animateurs de la CENA. Dans la sélection des membres de la CENA et de ses démembrements les acteurs politiques ont rarement le souci de la continuité et/ou de la compétence. Il arrive, en effet, que tous les membres de la CENA soient renouvelés d'une Commission à une autre ou que les critères de compétences nécessaires pour appartenir la CENA ou à son équipe d'appui sont bafoués. Ceci est d'autant plus facile pour les acteurs politiques que la loi est quasiment large sur les critères de compétence pour appartenir à la Commission électorale.

La Commission électorale béninoise est également affaiblie par l'incapacité de tout le système à apprendre de l'expérience. Les rapports des élections, depuis 1995 que le Bénin a initié l'expérience de la CENA, les uns après les autres, reviennent pratiquement sur les mêmes insuffisances qui pour la plupart restent sans effets, sans être corrigées. Par conséquent la Commission électorale traîne des insuffisances depuis plus d'une décennie qui parfois s'aggravent avec le temps et réduisent la qualité de la gestion des élections au Bénin. Cette situation s'explique aussi bien par le caractère *ad hoc* de la CENA que par l'inexistence de liens entre la CENA et les autres institutions (notamment le Parlement) permettant l'intégration des recommandations des différentes CENA dans le cadre légal national.

La mauvaise gestion et la mauvaise conservation du matériel électoral n'est qu'une des conséquences de cette incapacité à apprendre de l'expérience. La Commission électorale peine à résoudre de façon idoine la question de la gestion du matériel électoral entre deux élections, qu'il s'agisse du matériel périssable – le matériel informatique, par exemple – ou du matériel durable – tel que les urnes et isoloirs. Ceci a pour conséquence majeure, l'accroissement du coût des élections parce qu'il faut, pour certains ingrédients électoraux, pratiquement tout reprendre à chaque élection par défaut de bonne conservation de l'existant.

## Débat sur la réforme électorale

Depuis son élection en 2006, le président Boni Yayi a inscrit les questions relatives aux réformes électorale et constitutionnelle parmi les priorités de son gouvernement. En avril 2007, un environ après son accession au pouvoir, il a institué une « Commission de juristes indépendants » qu'il a chargée de proposer des pistes de réforme du
système électoral.47 La commission de juristes indépendants a focalisé l'essentiel de ses réflexions sur la gouvernance électorale et surtout sur l'organe en charge de la gestion des élections, c'est-à-dire la CENA. Les membres de la Commission ont pu identifier les insuffisances majeures de la CENA et ont fait une série de recommandations pour une réforme du système de gestion électorale. Ils ont notamment suggéré l'instauration d'un système électoral mixte alliant le scrutin majoritaire avec le scrutin proportionnel en remplacement du système proportionnel de liste actuellement utilisé pour l'élection des parlementaires.

Le Président de la République a ensuite initié un processus de révision constitutionnelle en 2008. Il a créé à cet effet une Commission technique *ad hoc* pour la relecture de la Constitution du 11 décembre 1990 en vue de corriger les imperfections observées pendant près de deux décennies de pratique.48 La Commission technique a déposé son rapport dont un extrait a déjà fait l'objet d'un projet de loi portant révision de la Constitution de la République du Bénin introduit au Parlement par le décret n°2009-548 du 03 novembre 2009.

Bien que ces deux initiatives de réformes aient été prises séparément, la chronologie de leur mise en œuvre a permis une sorte de synergie entre les résultats des deux. En effet, l'essentiel des propositions d'amendements faits par la commission chargée de la relecture de la Constitution sur la gouvernance électorale au Bénin se sont forte- ment inspirés des recommandations de la Commission des juristes indépendants qui a évalué le système électoral. Dans tous les cas, les rapports de ces deux commissions ont déclenché un débat national sur la nécessité de réformer le cadre juridique et insti- tutionnel des élections au Bénin. Parmi les points qui font l'objet du débat figurent la composition de la CENA, les trop fréquentes révisions de la législation électorale et la place et le rôle que devraient jouer les organisations de la société civile dans la gestion du processus électoral. Les questions liées à la réforme des partis politiques et du sys- tème électoral sont également débattues.

## Composition de la CENA

Sur la base des difficultés rencontrées depuis quelques années pour l'organisation et le fonctionnement de la CENA, les acteurs du processus électoral, particulièrement les acteurs politiques, suggèrent des amendements qui tournent autour de deux principaux points. Il y a, premièrement, les problèmes qui proviennent du fait que, conformément à la loi, les représentants du Parlement à la CENA sont désignés proportionnellement aux poids des groupes politiques au sein de l'Assemblée. Ceci occasionne un déséquilibre automatique au sein de la CENA à chaque fois qu'un camp politique jouit d'une majorité relativement large au sein du Parlement. Le deuxième point est relatif au déficit de compétence des membres de la Commission. Il faut noter à ce niveau qu'à ce jour, aucune preuve de compétence n'était exigée pour le choix des membres de la CENA.

<footnote n="47">47 Décret no. 2007-171 du 18 avril 2007.</footnote>

<footnote n="48">48 Décret no. 2008-525 du 13 février 2008 et modifié par décret no. 2008-597 du 22 octobre 2008.</footnote>
Parmi les solutions actuellement avancées figure la proposition d'adopter un mode de désignation des membres de la CENA qui garantit l'équilibre des forces politiques entre opposition et majorité au sein de la Commission, quels que soient les poids respectifs de chacun de ces groupes politiques. La deuxième catégorie de propositions suggère ce qui est appelé au Bénin la professionnalisation de la CENA. En réalité, une sorte de « technicisation » du modèle multipartiste choisi par le Bénin. C'est ainsi que le groupe d'experts constitué par le Chef de l'Etat actuel pour réfléchir sur l'amélioration du système électoral a proposé que les représentants des partis politiques à la CENA soient choisis suivant des profiles techniques bien déterminés, ce qui contrasterait avec le modèle en cours depuis 1994 dans lequel aucun critère de compétence n'est utilisé pour la sélection des représentants des partis politiques au sein de la Commission au niveau national.

Il est important de noter à ce niveau que malgré les insuffisances du modèle actuel de l'organe de gestion des élections, les acteurs politiques au Bénin ne semblent pas prêts pour le remplacer par un autre. En effet, à quelques exceptions près, tous s'opposent au modèle gouvernemental. Dans le même temps, les acteurs politiques béninois résistent à l'adoption du « modèle des experts » ou du « modèle des juges » pour la simple raison qu'ils ne croient pas aux experts ou juges non partisans.49 Au Bénin, l'idée dominante au jour d'aujourd'hui au sein des acteurs politiques, et même au-delà, est qu'il n'y a pas de personnes objectives et neutres dans le pays et par conséquents ils croient encore moins à l'impartialité d'experts ou de juges qui seraient chargés d'animer la Commission électorale.

## Incertitude du cadre juridique de la gestion des élections

La gestion des élections au Bénin est également caractérisée par une instabilité juridique en ce qui concerne le cadre légal électoral. Au Bénin, contrairement à d'autres pays de la sous-région, il n'existe pas de code électoral inscrit dans la durée. Les élections sont réglementées par une série de lois dont une loi portant règles générales pour les élections et des lois portant règles particulières pour chacune des élections présidenciales, législatives et communales et locales organisées dans le pays. Ces textes sont régulièrement modifiés à la veille de chaque échéance électorale, si bien que le cadre juridique des élections a déjà été modifié une bonne vingtaine de fois depuis les premières élections du Renouveau démocratique de 1991. En conséquence, la plupart des acteurs impliqués dans le processus électoral n'ont pas une bonne maîtrise des textes qui régissent les élections au Bénin.

Il est dès lors fortement suggéré au parlement d'adopter un code électoral qui réunit toutes lois relatives aux élections au Bénin et qui tienne compte des recommandations de la Commission des juristes indépendants sur le système électoral en République du Bénin.

<footnote n="49">49 Opinions exprimées lors des focus groupes organisés à Cotonou et Parakou dans le cadre de la présente étude.</footnote>
## Place et rôles des OSC

Depuis 2005, un groupe d'OSC se sont constituées en réseau sous l'appellation Front des Organisations de la Société Civile Elections (FORS). Initiative citoyenne la plus structurée, avec plus de 150 OSC et associations, le FORS se constitue à l'approche des élections et contribue à la gestion du processus électoral.50 C'est ainsi qu'il y a déjà eu FORS Présidentielles 2006, FORS LEPI pour le plaidoyer sur une Liste électorale permanente informatisée (LEPI) et plus récemment FORS Elections 2011. Le 21 juin 2010, FORS Elections 2011 a innové en mettant sur pied pour la première fois au Bénin une Commission électorale citoyenne alternative (Céca). L'objectif principal de la Céca, selon les leaders de FORS Elections 2011 est de procéder à la surveillance de la gestion du processus électoral de 2011.

En dépit de la contribution importante de FORS, la place et les rôles qui doivent revenir aux organisations de la société civile (OSC) constituent aussi un sujet des débats en cours au Bénin sur la gestion du processus électoral. Jusqu'à présent, il est normalement attendu de la par des OSC de jouer deux rôles dans le processus électoral à savoir envoyer des représentants à la CENA et dans ses démembrements et contribuer à la sensibilisation des citoyens et à la surveillance de la gestion des élections.

Si par rapport au 2ᵉ rôle – c'est-à-dire la sensibilisation des citoyens et le suivi de la gestion faite du processus électoral – l'unanimité demeure entre les différents acteurs du processus électoral, des questions sont soulevées quant à au 1ᵉ rôle, c'est-à-dire la représentation au niveau de la Commission électorale. Les interrogations naissent par rapport à ce premier rôle ordinairement attribué à la société civile essentiellement pour deux raisons : premièrement, la représentation des OSC au sein de la CENA et de ses démembrements est insignifiante. En effet, il y a un seul représentant de la société au niveau de la CENA qui compte 11 membres et au niveau de chacun de ses démembrements. Toute la question est de savoir à quoi sert le représentant de la SC dans un tel contexte.

La deuxième raison tient de ce que depuis quelques années, la désignation des représentants des OSC à la CENA créé des dissensions en leur sein. Le fait que la législation électorale ne soit pas assez spécifique sur la question – par exemple en associant les acteurs des OSC intervenant dans des domaines liés aux élections et non ceux de toutes les OSC comme c'est le cas actuellement – augmente les difficultés. Ces dernières années, les représentants des OSC à la CENA ont été choisis suite à des décisions de justice pour départager les groupes en désaccord.

Certains au sein de la société civile suggèrent donc le retrait pur et simple des OSC de la CENA et de ses démembrements afin de se consacrer uniquement et complètement au suivi de la gestion faite du processus électoral.51 D'autres, par contre, souhaitent le maintien du statu quo et une amélioration des procédures de désignation des

<footnote n="50">50 Matinal, 22 juin 2010, qui rend compte de la cérémonie d'installation de la Céca.</footnote>

<footnote n="51">51 Par exemple, dans un communiqué publié dans la presse écrite en juillet 2010, FORS suggère le retrait des OSC de la CENA et affirme ne plus être intéressé par une participation à la CENA à l'avenir.</footnote>
représentants de la société civile afin d'éviter les recours au Juge du contentieux élec-
toral. Cette dernière position est celle adoptée, par exemple, par les acteurs du Cadre de
concertation de la Société civile, un regroupement d'organisations de la société civile.
Les acteurs politiques eux-aussi (tous bords politiques confondus), souhaitent le main-
tien des représentants de la société civile dans les structures de gestion des élections.

Réforme du cadre institutionnel des partis politiques et de leur financement

Le débat sur la réforme du système des partis politiques est né au Bénin après que, cinq ans à peine après la libéralisation politique le nombre de partis politiques a amorcé une augmentation exponentielle pour atteindre plus de 150 formations politiques en fin 2010 pour une population d'environ 8 millions d'habitants. Malgré ce nombre, les partis politiques béninois n'ont ni de positions idéologiques ni de programmes politiques digne de ce nom. Leur mode de gestion interne pose également de nombreux problèmes. En effet, les partis politiques au Bénin sont considérés comme des propriétés privées de leurs fondateurs et leurs principaux bailleurs de fonds et ils sont organisés et fonctionnent comme tels. Par conséquent, la question du financement des partis politiques est également demeurée depuis plusieurs années une préoccupation majeure.

Une des questions discutées actuellement est relative à la recherche de voies et moyens pour ramener le nombre des partis politiques à un niveau raisonnable et pour améliorer le contenu programmatique et idéologique de leurs positions. Le dursissement des conditions de création et de maintien des partis politiques à travers la Charte des partis politiques adoptée en 2001⁵² ne semblent pas produire d'effets, puisque le nombre des partis est encore plus élevé aujourd'hui qu'au début des années 2000. Une autre préoccupation est relative au financement des partis politiques. Les réflexions à ce niveau vont dans le sens de la recherche des mécanismes pertinents de financement public des partis politiques de manière à augmenter le contrôle de leur fonctionnement interne et à réduire la gestion personnelle des partis par ceux qui les financent.

Les initiatives sont actuellement en cours à plusieurs niveaux pour la recherche d'approches de solutions à travers l'amélioration du cadre légal des partis politiques. Des réflexions sont en effet en cours sur la Charte des partis politiques et sur le Statut de l'Opposition<fnref n="53" /> pour améliorer la contribution des partis politiques au processus de consolidation de la jeune démocratie béninoise.

Les réflexions sur les différents textes évoqués ci-dessus sont menées aussi bien
au niveau du Gouvernement qu'à celui de l'Assemblée nationale. Au niveau du Gou-
vernement, c'est le Ministère chargé des relations avec les institutions qui initie des
actions de réflexion dans le sens de l'amélioration du paysage partisan béninois. A
l'Assemblée nationale, c'est la Cellule d'Analyse des Politiques de développement de

<footnote n="52">52 Loi no. 2001-21 portant Charte des partis politiques (remplaçant Loi no. 90-023 du 13 août 1990).</footnote>

<footnote n="53">53 Loi no. 2001-36 portant Statut de l'opposition.</footnote>
l'Assemblée Nationale (CAPAN) qui, sur instructions des parlementaires, conduit des études dans le souci d'amender les textes en questions. Les deux institutions (MCRI et CAPAN) ont d'ailleurs organisé un atelier en juillet 2010 sur le thème « Cadre légal des partis politiques : états des lieux et perspectives » dans le souci d'amélioration de la législation en la matière.

Ces initiatives sont surtout soutenues par les membres des groupes politiques relativement grands sur la scène partisane nationale qui aujourd'hui se retrouvent tous dans la coalition de l'opposition appelée l'Union fait la Nation (UN). Ces acteurs politiques ont pour souci majeur, la réduction de l'hyper-fragmentation du paysage partisan national qui rend difficile la gestion des institutions de la République et la stabilité des coalitions politiques. Dans les textes électoraux actuellement à l'étude au Parlement, il est également mentionné la possibilité de fixer un seuil (dont le niveau n'est pas encore déterminé) de suffrage pour participer au partage des sièges aux élections législatives.

## G. Recommandations

### Dispositions constitutionnelles/légales

*Statut de la Commission et de ses membres*

* Changer le mode de désignation des membres de l'OGE afin de transformer le modèle pluripartiste actuel par le modèle d'experts. Alternativement, en cas de maintien du modèle multipartiste, adopter une représentation paritaire de la majorité et de l'opposition et un mécanisme de nomination assurant le plus large consensus, au lieu de la représentation proportionnelle qui a été pratiquée à ce jour ;

* Amender la législation électorale de manière à s'assurer que le mode de désignation des membres des démembrements de l'OGE et l'articulation des rapports entre la commission et ses démembrements sont tels que l'autorité et les relations de subordination nécessaires pour la bonne gestion des élections sont respectées ;

* Amender la législation électorale pour changer le caractère *ad hoc* de l'OGE et en faire une commission permanente ;

* Amender la législation électorale de manière à définir clairement la durée du mandat et les termes de service des membres de la CENA afin d'accroître leur indépendance vis-à-vis des acteurs politiques et du Gouvernement.

*La procédure de mise à disposition des ressources pour la CENA*

* Amender la législation nationale afin de soumettre le financement public des
élections à un régime qui réduit les risques d'instrumentalisation par le Gouvernement de son pouvoir d'argentier national. Plus concrètement :

* Accentuer le contrôle *a priori* (au moment de l'élaboration du budget) et *a posteriori* (après l'exécution du budget) en plus du contrôle concomitant actuellement appliqué ;

* Garantir une mise à disposition automatique des ressources définies dans le budget (pour la gestion d'une élection donnée) de la CE dès l'adoption du budget, et soustraire ainsi cette mise à disposition de la discrétion du ministère des finances.

## Amélioration de la gestion du contentieux électoral

* Amender la loi de manière à ce que l'OGE proclame les résultats provisoires et la Cour Constitutionnelle les résultats définitifs pour les élections présidenciales et législatives ;

* Adopter un mécanisme spécial et adapté pour le règlement du contentieux électoral au lieu d'avoir recours à l'appareil judiciaire classique dont la lenteur et la lourdeur des procédures ne paraissent pas adaptées au règlement des litiges électoraux. La création d'un tribunal électoral pourrait répondre à cette nécessité.

## Création de cadres institutionnels de collaboration entre l'OGE et des acteurs clés du processus électoral

* L'OGE devrait envisager la création des plateformes formelles ou informelles d'échanges avec les partis politiques ebvt les candidats, la société civile, les forces de sécurité et les représentants de certains départements ministériels, dans le but de créer et cultiver la confiance entre acteurs du processus électoral et d'échanger des informations nécessaire à une bonne gestion électorale.

## Règlement du problème du personnel et des infrastructures de l'OGE

* L'OGE devrait améliorer les procédures de recrutement et de formation des agents électoraux afin de garantir le nombre suffisant, l'indépendance et la qualification du staff temporaire de l'OGE.

## La question de la fraude électorale

* Rendre systématique l'évaluation de la gestion de chaque processus électoral et la prise en compte, dans la mesure du possible, des recommandations qui en découlent, en particulier en ce qui concerne les pratiques de nature à augmenter les chances de détection, de poursuite et de sanction de ceux qui violent les lois électorales.
3

Le Cap-Vert

Ismaila Madior Fall

A. Résumé

Le 5 juillet 1975 le Cap-Vert acquit son indépendance « totale et immédiate » vis-à-vis du Portugal. Le Parti Africain pour l'Indépendance de la Guinée et du Cap Vert (PAIGC) établit immédiatement un système politique unipartite. Le Cap-Vert vécut alors sous un régime d'inspiration socialiste jusqu'en 1990, avec le Parti africain pour l'indépendance du Cap-Vert (PAICV, né de la scission avec le PAIGC) pour unique parti. Le pays s'ouvrit ultérieurement au multipartisme en 1990.

La constitution du Cap-Vert approuvée pour la première fois en 1980 et substan-
tiellement révisée en 1992 et 1999 définit les bases du régime politique. La réforme
constitutionnelle de 1990 instaure un régime semi-présidentiel qui s'inspire du régime
politique portugais, mais aussi de la Vème République française. Cette option constitu-
tionnelle a été confirmée par la seconde révision de la Constitution de 1992, qui pose
les fondements d'un Etat social et démocratique. Le régime combine un président de
la République élu au suffrage universel direct et un Gouvernement dirigé par un Pre-
mier ministre aux pouvoirs importants et responsable devant le Parlement. En vertu du
caractère semi-présidentiel du régime politique, le Cap Vert organise en même temps
des élections présidentielles et des législatives à l'issue desquelles un Premier ministre
est nommé, et détient une bonne part du pouvoir exécutif aux côtés du président de
la République. La Constitution prévoit que le gouvernement est « l'organe qui définit,
conduit et exécute la politique générale interne et externe du pays » et est responsable
devant l'Assemblée nationale.

Le système électoral pratiqué favorise un bipartisme dominé par les partis PAICV
et MPD. Le Parti africain pour l'indépendance du Cap Vert (Partido Africano da Independência de Cabo Verde, PAICV), issu de la séparation en 1980 d'avec le Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert, dirigea seul le pays sous un système communiste à parti unique de l'indépendance jusqu'en 1990. Entre mars et septembre 1990, surgit le Mouvement pour la Démocratie ((Movimento para Democracia, MPD), qui réunit toutes les idées favorables au changement de régime, prônant le pluripartisme.

L'élection des députés de l'Assemblée nationale a lieu tous les cinq ans. Les élections législatives sont régies par le mode de scrutin proportionnel avec des listes des partis présentées au niveau des municipalités. Chaque municipalité doit avoir au moins deux sièges. Au fil des cycles électoraux, le Cap-Vert a routinisé l'alternance politique. En général, le régime démocratique du Cap Vert est stable. Les élections sont considérées comme libres et justes, une presse libre existe et la loi est généralement respectée par l'État.

Après la libéralisation politique du pays intervenue en 1991, le système électoral cap verdien s'est employé à se doter d'organes de gestion du processus électoral définis de manière consensuelle par les partis politiques. Le système électoral comporte, pour l'essentiel, deux organes qui s'occupent du processus électoral. Il s'agit d'une part du Ministère de l'administration intérieure à travers sa Direction générale de l'appui au processus électoral (DGAPE) qui s'occupe principalement de l'organisation des élections et d'autre part de la Commission nationale électorale (CNE) chargée d'assurer le suivi, la supervision et le contrôle des opérations électorales.

Le Cap-Vert compte parmi les pays africains qui enregistrent une satisfaction de la population par rapport au système politique en général et au système électoral en particulier. L'adhésion générale des Cap-Verdiens à l'idée et aux pratiques démocratiques est réelle. Cet attachement des Cap-Verdiens à la démocratie est remarquable à plusieurs niveaux : le choix du régime, la culture démocratique, les institutions, la reddition des comptes. Toutes choses qui permettent d'avoir une perception de la qualité de la démocratie et de la gouvernance au Cap-Vert.

Les résultats des élections sont généralement acceptés par toutes les parties, quoiqu'il y ait encore la persistance au sein des partis politiques d'une culture contenueuse caractérisée par des accusations mutuelles de corruption électorale, suivies parfois de recours pour contester les élections dans certaines localités. Cette culture et ces accusations ne donnent cependant presque jamais lieu à des crises étant donné le respect général des décisions des instances d'arbitrage de disputes électorales, telles que la Cour constitutionnelle. La plupart des membres des organes de gestion des élections font montre d'un comportement exemplaire qui force le respect et inspire la confiance des compétiteurs. Enfin, le processus électoral lui-même se déroule généralement dans une transparence garantie par des mécanismes pratiques tels que la participation des représentants des partis politiques aux délibérations de la CNE.

Le jeu électoral est cependant altéré par des pratiques qui rompent le principe de l'égalité des candidats. Au nombre de ces pratiques il faut mentionner l'utilisation
abusive des moyens de l'Etat en période de campagne ou le déséquilibre de l'accès aux médias en faveur du parti au pouvoir, surtout à la télévision nationale. Il serait important de procéder à une prohibition plus contraignante et à un contrôle plus effectif de ces pratiques. Des représentants des partis d'opposition et des organisations de la société civile considèrent que l'autonomie financière de la CNE doit être renforcée et que l'influence du gouvernement sur la mobilisation des ressources doit être diminuée.

## B. Evolution constitutionnelle, partis politiques et histoire électorale

### Contexte historique

Le Cap-Vert est un archipel situé à 500 km au large de la côte sénégalaise. Ancienne colonie portugaise, il est l'un des premiers pays de l'Afrique subsaharienne à être passé d'un système politique à parti unique à un système de démocratie pluraliste. Petit pays de l'Afrique de l'Ouest, le Cap-Vert, dont la capitale est Praia, a une superficie de 4.033 km² et une population de 470 000 habitants. La langue officielle du pays est le portugais, son taux d'alphabétisation est de 75% et sa population est essentiellement chrétienne avec 93% de catholiques et 7% de protestants. Le taux de chômage est relativement élevé et est estimé à 25% de la population active.<fnref n="54" />

L'histoire du Cap-Vert débute au XVème siècle, plus précisément au début des années 1460.<fnref n="55" /> Les îles du Cap-Vert restèrent inhabitées jusqu'à l'arrivée des explorateurs portugais en 1456 et à la fondation de Ribeira Grande (Cidade Velha) en 1462 sur l'île de Santiago.<fnref n="56" /> Très tôt l'archipel représente une conquête importante pour la couche portugaise, car le rôle assigné par sa position géographique, le place dans le cadre de la stratégie expansionniste du Portugal. En effet, dans une époque de recherche de mondes nouveaux ou d'expansion outre-mer, le Cap-Vert représente un relais important pour les navigateurs, d'où sa grande valeur géostratégique.

Colonie portugaise jusqu'en 1975, l'évolution du Cap-Vert est marquée par deux périodes de prospérité, au XVIIᵉ siècle grâce au commerce des esclaves, puis à la fin du XIXᵉ siècle qui vit l'ouverture des lignes transatlantiques. Néanmoins, les sécheresses chroniques dues à la déforestation provoquèrent des famines, accentuées par l'absence d'aide alimentaire.<fnref n="57" /> À partir de 1956, les indépendantistes du Cap-Vert et de la Guinée-Bissau, autre possession portugaise en Afrique de l'ouest, s'allient pour former le Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert (PAIGC). Amilcar Cabral,

<footnote n="54">54 La plupart des chiffres de ce paragraphe viennent des documents de la Banque mondiale et du PNUD et datent de 2003 et 2004.</footnote>

<footnote n="55">55 *Découverte des îles du Cap-Vert*, Paris, Ahn Praia, 1998.</footnote>

<footnote n="56">56 Instituto de Investigação Científica Tropical (Portugal) e Direcção Geral do Patrimonio Cultural (Cabo Verde), *Historia Geral de Cabo Verde* Vol. 1, Lisbonne, Coordination de Luis de Albuquerque et Maria Emilia Madeira Santos, Praia, 1991.</footnote>

<footnote n="57">57 D. Bruno Ferreira, *Etude sur la Sécheresse dans l'île de Santiago (Cap-Vert)*. Ligne d'action de la géographie fisicale, Rel. no. 23, Centre d'Etudes Géographiques, Lisbonne, INIC, 1986, p.112.</footnote>
de père capverdien et de mère guinéenne, porte-parole et père fondateur de la nation, lança en 1956 la thèse de l'unité de la Guinée Bissau et du Cap-Vert. Fondateur du parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert, Cabral est un idéologue qui combat pour la libération des colonies portugaises. Il meurt en 1973, laissant un vide difficile à combler au sein du PAIGC. Sa disparition eut pour résultat immédiat l'effondrement de la thèse de l'unité. Le coup d'Etat du 25 avril 1974 au Portugal, qui entraîna la chute de Salazar-Caetano, permit de mettre fin à la guerre de libération du PAIGC contre le Portugal (guerre qui se déroulait surtout en Guinée), donnant aux colonies portugaises la possibilité d'accéder à l'indépendance par voie de négociation. Ainsi, la Guinée-Bissau qui avait déjà proclamé son indépendance en 1973 fut reconnue quelques mois après la « Révolution des œillets » au Portugal (terme utilisé par les forces armées durant les années qui suivirent le coup d'Etat). Le Cap-Vert, lui, obtiendra son indépendance le 5 juillet 1975, au terme de longues négociations entre le Portugal et le PAIGC.

Comme pour la plupart des mouvements de libération sur le continent, l'idéal révo-
lutionnaire d'inspiration marxiste-léniniste fut l'école choisie pour la formation des
dirigeants, le support de la lutte contre la domination coloniale d'après-guerre. A l'indé-
pendance des deux pays, il était alors question d'une unité entre les deux pays, projet
abandonné après le coup d'État en Guinée-Bissau de 1980. Le PAIGC devint le Parti
africain pour l'indépendance du Cap Vert (PAICV) en 1980 après la séparation entre
le Cap Vert et la Guinée-Bissau. Au seuil des indépendances, chaque parti va appliquer,
avec ses méthodes propres et selon les circonstances, un régime d'économie planifiée
et d'orientation socialiste. Le Cap-Vert opta pour une politique de démocratie nationale
révolutionnaire, très tolérante.<fnref n="58" />

Emergence de l'Etat après l'indépendance

L'indépendance fut acquise dans un contexte difficile. Le territoire cap-verdien est exigu, dispose de peu de sols arables et manque d'eau. Le pays ne dispose pas de ressources minières, les infrastructures de base sont absentes et la population sous-alimentée est en croissance accélérée.<fnref n="59" /> Avec l'indépendance, les centres urbains vont accueillir l'excédent de la population rurale confrontée au manque d'eau et à la petitesse des exploitations agricoles. Les disparités régionales vont s'accentuer et provoquer de graves problèmes sociaux à la ville de Praia, la capitale.

Les initiatives prises par le Cap-Vert pour lutter contre la désertification, élever le
taux de croissance et poser les bases d'une bonne gouvernance politique démocratique
rencontrèrent un écho auprès des organisations internationales et des bailleurs de
fonds disposés à soutenir le pays. S'appuyant à partir de 1980 d'abord sur un système
d'économie planifiée où l'Etat détient les principaux facteurs de production, le Cap-Vert

<footnote n="58">58 Claudia Correia, « La société cap-verdienne : formation et évolution », dans *Découverte des lles du Cap-Vert*, Paris, Ahn Praia, 1998, p.51.</footnote>

<footnote n="59">59 Ignacio dos Santos Carvalho, « Introduction à l'histoire du Cap-Vert », Idem, p.15.</footnote>
va rapidement dévier de l'orthodoxie révolutionnaire, même s'il continue à s'y référer jusqu'en 1990, en désaccord avec la réalité d'une société ouverte vers l'extérieur grâce aux émigrants et aux jeunes cadres formés dans les divers pays d'Europe et d'Amérique.

Vers la fin des années quatre-vingt, face à l'imminente ruine d'une politique centrée autour d'entreprises d'Etat, une timide ouverture vers le secteur privé fut esquissée, cette « réorientation de l'économie » devant permettre de conquérir le marché international. Le changement radical fut imposé d'un côté par la pression civile exercée surtout par les jeunes cadres formés après l'indépendance, et de l'autre par le rapide changement en cours dans l'Europe de l'Est.<fnref n="60" />

Le mois de janvier 1991 est un tournant important pour la République du Cap-Vert ; c'est la période où les vents du changement soufflent sur toute l'Europe de l'Est, et où les régimes d'inspiration socialiste perdent leur base de soutien. Les pays socialistes africains dépendants de l'ancien empire soviétique se virent contraints à une ouverture au multipartisme. Dans les anciennes colonies portugaises, celle-ci commença à Sao Tomé et Principe immédiatement suivi par le Cap-Vert.

Le régime élu en 1991 opte clairement pour une économie de marché et intensifie sa politique de communication, particulièrement dans le domaine des ports, aéroports et routes. L'Etat s'approprie le rôle d'arbitre dans les activités économiques, laissant au secteur privé la dynamique de la promotion pour le développement. La pêche, l'industrie, le tourisme et les services sont classés comme secteurs clefs pour le développement du pays. Les investissements externes sont encouragés par le biais de franchises ; les secteurs des télécommunications ainsi que celui des transports inter-îles ont été considérablement améliorés.

Avec l'indépendance et ultérieurement la démocratisation, le Cap-Vert enregistre des progrès notables dans les domaines social et économique. L'ouverture politique de 1991 créa de grandes espérances pour le développement économique accéléré, dans un contexte de crise mondiale. Pauvre mais relativement bien soutenu par l'aide publique internationale, le Cap-Vert est désormais considéré comme un bon élève des organismes internationaux d'aide au monde en développement.

## Emergence de la démocratie pluraliste

### Le système constitutionnel

La première Constitution du pays, adoptée en 1980, est amendée en 1981 pour établir la primauté du nouveau parti PAIVC comme la seule force dirigeante de la nation. C'était le règne du parti unique. Aristide Pereira, le secrétaire général du PAICV, a été le chef de l'Etat de 1975 à 1990, puisque réélu trois fois par l'Assemblée nationale populaire (ANP).

Le troisième congrès du parti, en novembre 1988, marque un tournant dans l'histoire postcoloniale du pays. Des décisions importantes sont prises en vue de la libéralisation du régime. En avril 1990, des intellectuels créent le Mouvement pour la démocratie (MPD) et réclament ouvertement le multipartisme. Dès le 4 avril, le conseil national

<footnote n="60">60 José Maria Semedo, « Le Cap-Vert, un archipel du Sahel », Idem, p.25.</footnote>
du PAICV se prononce en faveur du pluralisme politique, de l'adoption d'une nouvelle
loi électorale et de l'élection du Président de la République au suffrage universel. En
septembre 1990, une table ronde réunit le gouvernement, le PAICV et le MPD pour
décider de l'organisation des différents scrutins. Le 28 septembre enfin, l'ANP adopte
la révision constitutionnelle : l'article 4 de la Constitution consacrant la suprématie du
parti unique est aboli. L'Etat et le parti sont séparés et le pluralisme politique devient
effectif. Le Premier ministre Pedro Pires (en poste depuis 1975), succède à A. Pereira au
poste de secrétaire général du parti.

La transition vers le multipartisme fut plus rapide que prévue, même pour le PAICV
qui avait programmé des élections pour 1990 au sein du régime de parti unique ainsi
que la création d'une Assemblée Constituante en vue du changement.<fnref n="61" /> La réforme
constitutionnelle de 1990 instaure un régime semi-présidentiel qui s'inspire du régime
politique portugais, mais aussi du régime politique français de la Vème république.<fnref n="62" />
Cette option constitutionnelle a été confirmée par la deuxième révision de la Constitu-
tion de 1992, qui pose les fondements d'un Etat social et démocratique, ainsi que par la
constitution actuelle adoptée en 1999. Le régime combine un Président de la république
élu au suffrage universel direct et un Gouvernement dirigé par un Premier ministre aux
pouvoirs importants responsable devant le Parlement. En vertu du caractère semi-prési-
dentiel du régime politique, sont à la fois organisées des élections présidentielles et des
législatives à l'issue desquelles un Premier ministre est nommé, et détient une bonne
part du pouvoir exécutif aux côtés du Président de la république.

La Constitution prévoit que le gouvernement est « l'organe qui définit, conduit et exécute la politique générale interne et externe du pays » et est responsable devant l'Assemblée nationale.<fnref n="63" /> Le Premier ministre est le chef du gouvernement et ce faisant, désigne les autres ministres et secrétaires d'État. Les membres de l'Assemblée nationale sont élus par un vote au suffrage universel pour un mandat de 5 ans. Tous les citoyens du Cap-Vert de 18 ans et plus ont le droit de vote. Les dernières élections ont eu lieu en 2006. Le Premier ministre est nommé par l'Assemblée nationale et sa charge lui est conférée par le Président. Le Président est le Chef de l'État et est élu au suffrage universel pour un mandat de 5 ans.

Le système judiciaire est composé d'une Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional) dont les membres sont élus par l'Assemblée nationale, d'une Cour suprême (Supremo Tribunal de Justiça) dont les membres sont nommés par le président de la République, l'Assemblée nationale et le Conseil supérieur de la magistrature (Conselho Superior da Magistratura Judicial, l'organe de gestion de la carrière des magistrats et juges), de tribunaux régionaux et d'autres tribunaux spécialisés.<fnref n="64" /> Les jugements sur

<footnote n="61">61 E. Correia e Silva, L. Antonio, « O processo cabo-verdiano de Transiçao Para a Democracia », Dissertação de Mestrado, Centro de Estudos Africanos, Lisbonne, ISCTE, 1997.</footnote>

<footnote n="62">62 D. Costa, « O semipresidencialismo en Cabo Verde (1991-2000) », Dissertação de Mestrado, Rio de Janeiro, IUPERJ, 2001.</footnote>

<footnote n="63">63 Constituicao da Republica de Cabo Verde (Loi no. 1/V/99 du 23 novembre 1999), Arts 184 et 185.</footnote>

<footnote n="64">64 Constitution de 1999, Arts 213 et 219.</footnote>
les délits et les crimes rendus par les cours inférieures sont susceptibles d'appel devant
la Cour suprême.

La constitution de 1992 définit le pays comme une « République souveraine, uni-
taire et démocratique, qui garantit le respect de la dignité humaine et reconnaît l'invio-
labilité ainsi que l'inaliénabilité des Droits de l'Homme comme fondement de toute la
communauté humaine, de la paix et de la justice ».<fnref n="65" /> Cette même Constitution recon-
naît la liberté de la presse, de déplacement, de migration, d'association, de réunion et
de manifestations.

Le système de partis

Le système politique du Cap-Vert est bipartite, avec deux partis principaux occupant
le devant de la scène politique, grâce à un système électoral favorable.<fnref n="66" /> Il est extrême-
ment difficile pour une formation de gagner en influence en dehors de l'un de ces deux
partis comme cela est illustré par les résultats des différentes législatives.

* Le Parti africain pour l'indépendance du Cap Vert (Partido Africano da Independência de Cabo Verde, PAICV) est un parti politique capverdien, issu de la séparation en 1980 d'avec le Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert, suite à un coup d'État en Guinée-Bissau qui déposa le président Luís Cabral, frère du héros de l'indépendance cap-verdienne Amílcar Cabral. Le PAICV est membre de l'Internationale socialiste. Après l'indépendance du Cap-Vert en 1975, le PAICV dirigea seul le pays sous un système communiste à parti unique jusqu'en 1990 et sous le système de multipartisme encore une fois depuis 2001.

* Entre mars et septembre 1991, surgit le Mouvement pour la Démocratie (Movimento para Democracia, MPD), qui réunit toutes les idées favorables au changement de régime, même si, en dehors du pluripartisme, le contenu exact de ce changement n'était pas encore bien défini. Le MPD fut au pouvoir de 1991 à 2001. Il est un parti de tendance libérale centre-droite, membre de l'Internationale démocrate centriste, et partisan du libre-échange et d'une économie ouverte, ainsi que d'une coopération accrue avec les organisations internationales économiques telles que l'Organisation mondiale du commerce ou la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest. Le MPD jouit traditionnellement du soutien des îles au vent (Barlaventos, au nord de l'archipel). Ces dernières années, il a également recueilli des voix dans les villes secondaires des îles sous le vent (Sotaventos, au sud). Ses positions sur la politique agricole, accusées de nuire à la fragile agriculture locale, le rendent impopulaire dans les zones rurales.

<footnote n="65">65 Constitution de 1999, Art. 1.</footnote>

<footnote n="66">66 Assembleia Nacional de Cabo Verde, Democracia, Sistemas Eleitorais, Economia Social, Friedrich Ebert Stiftung, 2002.</footnote>
Bien que bipartisan, le système politique cap-verdien compte d'autres partis à l'in-
fluence limitée. Parmi ces partis il y a l'Union du Peuple pour l'Indépendance du
Cap Vert – Rénové (União do Povo para a Independência de Cabo Verde – Ressusitação,
UPICV-R) qui avait été interdit par le PAICV en 1975, et l'Union Cap-Verdienne pour
l'Indépendance et la Démocratie (União Cabo-Verdiana Independente e Democrática,
UCID), un parti créé en 1978 dans la communauté cap-verdienne de l'étranger sans
avoir une base significative au pays. L'UCID ne réussit pas à accompagner les chan-
gements rapides qui eurent lieu au pays en 1991, et ne put se présenter aux premières
élections pluralistes.

Entre 1991 et 2000, plusieurs nouveaux partis politiques ont été créés. En 1992, après une division au sein de l'UCID suivant les premières élections législatives, le Parti Socio Démocrate (Partido Social Democrático, PSD) est créé. Ultérieurement, suite à une crise au sein des rangs du MPD en 1993, le Parti de la Convergence Démocratique (Partido da Convergência Democrática, PCD) est né. L'année 2000 voit la naissance de deux partis : le Parti du Travail et de la Solidarité (Partido de Trabalho e Solidariedade, PTS) et le Parti de la Rénovation Démocratique (Partido da Renovação Democrática, PRD). Ces deux derniers partis sont également issus des flancs du MPD.

Le système électoral

Globalement, le Cap-Vert a un système électoral efficace qui garantit la stabilité du régime politique. Durant la transition vers le multipartisme en 1990, une loi spéciale était adoptée pour gouverner les élections de 1991.<fnref n="67" /> Cette loi a plus tard été révisée pour établir un cadre plus permanent de conduite des élections.<fnref n="68" /> La plus récente version du code électoral a été adoptée en 2007 et amendée en 2010.<fnref n="69" />

L'élection des 72 députés de l'Assemblée nationale a lieu tous les cinq ans.<fnref n="70" /> Les élections législatives sont régies par le mode de scrutin proportionnel avec des listes des partis présentées au niveau des municipalités. Chaque municipalité doit avoir au moins deux sièges. A chaque élection dans le pays ou à l'extérieur, la conversion des voix en sièges est effectuée selon la méthode d'Hondt<fnref n="71" /> de la plus grande moyenne.<fnref n="72" />

Le Cap-Vert est une nation d'émigrés ayant une diaspora équivalent à sa population

<footnote n="67">67 *Official Gazette of the Republic of Cape Verde*, Loi no. 87/111/90.</footnote>

<footnote n="68">68 Code électoral de 1994, Loi no. 116/IV/94 du 30 décembre 1994.</footnote>

<footnote n="69">69 Lei da revisão do código eleitoral, Loi no. 17/VII/2007 du 22 juin 2007; Loi no. 56/VII/2010 du 9 mars 2010, Altera o Código Eleitoral.</footnote>

<footnote n="70">70 Sur le système électoral, la source principale des informations est : Ministério da Administração Interna, direcção Geral da Administração Eleitoral, *Sociological Study on 2001 and 2006 Legislative and Presidential Elections*, DGAE, janvier 2007.</footnote>

<footnote n="71">71 Il s'agit d'un mode de scrutin à la proportionnelle conçu par le juriste et mathématicien Victor d'Hondt décrite en 1878 pour allouer les sièges aux candidats des différents partis lors d'élections proportionnelles. Sa méthode a été adoptée dans de nombreux pays, dont la Belgique, l'Espagne, le Japon ou les Pays-Bas.</footnote>

<footnote n="72">72 Constitution du Cap-Vert, révisée en 1999, Art. 149 ; Code électoral révisé en 2000, Art. 405 ; voir aussi Mario Ramos Pereira Silva, *Código Eleitoral Anotado*, 2. Edição, 2007.</footnote>
résidente.<fnref n="73" /> En plus des cinq régions que compte le pays,<fnref n="74" /> trois autres régions ont donc été créées pour représenter la diaspora, à savoir l'Afrique, les pays d'Amérique et d'Europe et le reste du monde.<fnref n="75" /> Les membres de la diaspora qui s'inscrivent sur la liste électorale de ces régions ont le droit à voter et en vertu de l'article 153 de la constitution de 1992 ils avaient une représentation de six députés parmi les 72 députés de l'Assemblée nationale. La constitution a laissé à une loi le soin de définir les circonscriptions électorales de la diaspora et de répartir le nombre de sièges entre elles. Les lois électorales qui ont présidé aux élections législatives successives jusqu'à celles de 2011 ont reconduit la définition des trois circonscriptions électorales de la diaspora retenue aussi bien dans la loi de 1991 que dans la constitution de 1992 et leur a réservé 2 sièges à chacune.<fnref n="76" />

## Résultats électoraux

Aux premières élections concurrentielles de 1991, le principal parti de l'opposition, le MPD, remporta les élections législatives du 13 janvier 1991, en obtenant les deux tiers des suffrages (majorité qualifiée de 70,9% des sièges parlementaires) et forma un gouvernement. Lors des élections présidentielles tenues au mois de février de la même année, le candidat du MPD, Antonio Mascarenhas Monteiro, remporta aussi l'élection présidentielle face au candidat du PAICV. L'ancien parti unique, le PAICV, passa à l'opposition. La transition politique se fit dans le calme, sans violence.

Les deuxièmes élections législatives ont eu lieu en décembre 1995. Les partis ayant pris part à ces élections sont : le MPD, le PAICF, le PCD, l'UCID et le PSD. Le MPD, le PAICV et le PCD avaient investi des candidats dans toutes les 19 régions. L'UCID n'a présenté des candidats que dans 12 régions et le PSD dans seulement 7 régions. Lors de ces élections, le MPD garda la majorité qualifiée de 69,4% des suffrages. Le PAICV, avec 29,2% des suffrages, reste le principal parti d'opposition. Le PCD a obtenu seulement 1,4%. Aux élections présidentielles de janvier 1996, Antonio Mascarenhas Monteiro, sans adversaire, sera réélu de manière plébiscitaire.

Aux élections législatives de 2001, les protagonistes étaient le MPD, le PAICV, le PRD, le PSD et l'ADM (Alliance démocratique pour le changement, une coalition de PCD, PTS et UCID). Ces élections ont été, sans aucun doute, les élections les plus compétitives depuis celles de 1991. Dans la plupart des régions électorales, divers partis politiques ont pris part, individuellement ou en coalition, aux élections. Les deux grands partis que sont le MPD et le PAICV étaient présents dans toutes les régions. Leur monopole de la représentation s'est observé même au niveau de la Diaspora. A l'issue des élections, le PAICV était proclamé vainqueur avec une majorité absolue au Parlement de 55,5%, en laissant

<footnote n="73">73 Selon les statistiques du dernier recensement électoral au Cap-Vert, qui a permis de réaliser des élections présidentielles et législatives de 2006, le total des électeurs résidant à l'étranger était de 28 000, représentant 10,76 pour cent des 260 126 inscrits dans l'archipel. Praia - Pana 11/02/2010.</footnote>

<footnote n="74">74 Il s'agit des régions de Santiago, Maio, la région Centrale, les Ribeiras do Este et la région Nord.</footnote>

<footnote n="75">75 J. Andrade, « Les migrations cap-verdiennes », dans *Découvertes du Cap-Vert*, op. cit., p.63.</footnote>

<footnote n="76">76 Loi no. 116/IV/94 du 30 décembre 1994 ; voir Nuias Silva and Arlinda Chantre, « Cape Verde: A Large Diaspora and Low Turnout by External Voters », dans *Voting from Abroad: The International IDEA Handbook*, 2007.</footnote>