démocratique que beaucoup ont considéré, rétrospectivement, comme tortueux et délibérément conçu pour permettre son maintien au pouvoir.<fnref n="185" />

Le programme de transition démocratique de l'administration Babangida a entraîné la restructuration de la commission électorale du pays, a mis en place et légalisé un système bipartisan, le *National Republic Party* (NRC), « légèrement à droite » de l'échiquier politique sur le plan idéologique, et le *Social Democratic Party* (SDP), « légèrement à gauche », étant les deux partis politiques enregistrés. Il a adopté en 1989 une nouvelle constitution appliquée seulement en partie. Entre 1987 et 1993, il a organisé des élections des autorités administratives locales d'abord sur une base non partisane en 1987, et ultérieurement sur une base partisane, suivies par des élections compétitives partisanes pour les gouverneurs et les législateurs des états et pour la présidence et l'Assemblée nationale fédérale.<fnref n="186" />

Les programmes de transition démocratique entre 1975 et 1979, et entre 1985 et 1999, ont vu la mise en place de commissions de rédaction/révision de la Constitution en 1975, 1987 et 1995, la convocation d'assemblées constituantes en 1977, 1988 et 1996, et la mise sur pied de commissions/comités/bureaux spéciaux et de panels chargés de la réforme de la constitution et de réformes politiques et électorales. Le « Bureau politique » mis en place par le général Babangida en 1986 a fait des recommandations complètes sur la réforme électorale dans son rapport de 1987 ; le rapport de 1991 de la Commission judiciaire sur le fonctionnement de la Commission électorale fédérale (Judicial Commission into the Affairs of the Federal Electoral Commission (FEDECO) 1979-83) connu comme le Rapport Babalakin) a fait d'importantes recommandations en vue de la réforme électorale sur la base de ses conclusions.

En dépit de ces efforts pour retirer des leçons de l'histoire politique et électorale du pays et à améliorer ainsi la gouvernance électorale du pays, l'administration du président Babangida a annulé les élections présidentielles du 12 juin 1993 remportées par Moshood Abiola, dirigeant du Parti social démocrate (SDP), alors que ces élections furent considérées comme les plus crédibles jamais organisées dans le pays.<fnref n="187" /> L'annulation a engendré une crise constitutionnelle et politique de plus, que le général Babangida a tenté de résoudre en « s'écartant » en faveur d'un gouvernement intermédiaire national (Interim National Government – ING).

La Haute Cour de Lagos, en réponse à la contestation d'Abiola, a statué que l'ING était « illégal », car il avait été mis en place après que le général Babangida, qui avait signé le décret l'instituant, « s'était écarté » et qu'il n'avait aucun pouvoir pour signer ce décret. La cour a également conclu que l'élection présidentielle annulée devait être rétablie et que la

<footnote n="185">185 Diamond, Kirk-Greene et Oyediran, 1997, op.cit.</footnote>

<footnote n="186">186 Olagunju, Jinadu et Oyovbaire, 1993, op.cit.</footnote>

<footnote n="187">187 Voir « Expediency and the Path of Honour, Address to the Nation on the occasion of the annulment of the Presidential Election of 12 June 1993 on 26 June 1993 », dans Sam Oyovbaire and Tunji Olagunju (eds), *Crisis of Democratization in Nigeria: Selected Speeches of IBB, Volume 3, Lagos, Malthouse Press Limited, 1996* ; Osaghae, op.cit., pp.251-256; Bola Akinterinwa, « The 1993 Presidential Elections Imbroglio », dans Diamond, Kirk-Greene and Oyediran, op.cit.</footnote>
Constitution de 1989 devait prendre effet. L'ING a fait appel du jugement. Mais avant que l'appel n'ait pu être entendu et le jugement rendu, l'ING a été renversé par un autre coup d'état en novembre 1993 – le dernier à ce jour – qui a marqué l'arrivée au pouvoir du général Abacha, qui était quasiment le chef d'état réel sous l'ING, en tant que dirigeant militaire.<fnref n="188" />

Bien qu'il y ait eu espoir que l'administration Abacha allait rendre à Abiola son mandat électoral, cet espoir ne s'est jamais matérialisé. Après son décès en 1998, le général Abdulsalam Abubakar lui a succédé en tant que dirigeant militaire. Le programme de transition de l'administration Abdulsalam a adopté la Constitution de 1999, toujours en vigueur, bien qu'amendée en 2010 – et actuellement l'objet d'un examen pour voir si la constitution, sous sa forme amendée, requiert l'aval du président pour entrer en vigueur – et il a abouti en mai 1999 à des élections compétitives parmi les partis politiques nouvellement enregistrés, aux niveaux des autorités administratives locales, des gouverneurs et parlements au niveau des états et à des élections présidentielles et législatives au niveau fédéral. Depuis, des élections ont été organisées tous les quatre ans – en 2003 et 2007, les prochaines étant prévues en 2011. Toutefois, les élections des autorités administratives locales, sous l'égide des Commissions électorales indépendantes des états, ne se sont pas déroulées régulièrement comme prévu, après celles de 1999 sous l'administration militaire ; en fait, dans un certain nombre d'états, les commissions intérimaires chargées des autorités administratives locales ont été désignées après 2003, par les gouverneurs, en violation de la disposition constitutionnelle figurant à la Section7(1) de la Constitution de 1999 qui stipule que « le système du gouvernement local par des conseils d'autorités administratives locales élues est garanti par la présente Constitution ».

La controverse a perduré lors des élections des états et des élections fédérales organisées en 2003, des équipes d'observation et de contrôle nationales et internationales attirant l'attention sur leur nature biaisée sur le fond.<fnref n="189" /> De plus, un mouvement concerté s'est produit en 2006-2007 pour changer la disposition constitutionnelle prévoyant une limitation à deux mandats pour le président et les gouverneurs, afin de permettre aux tenants de ces fonctions sur le point de terminer leurs deux mandats consécutifs de quatre ans prévus par la constitution de postuler pour un mandat supplémentaire « étiré ».<fnref n="190" />

Les élections de 2007 au niveau des états et de la Fédération ont été caractérisées par une perte encore plus marquée de leur crédibilité et de leur acceptabilité que les

<footnote n="188">188 Osaghae, *Crippled Giant*, op.cit., p.265.</footnote>

<footnote n="189">189 European Commission, Nigeria, *European Union Mission Election Observation Mission Final Report*, Abuja, European Commission Mission in Nigeria, 2003; Human Rights Watch, *Nigeria's 2003 Elections: The Unacknowledged Violence*, New York, 2004; and Transition Monitoring Group, *Do Votes Count? Final Report of the 2003 General Elections*, Abuja, 2003; tous cité dans Jibrin Ibrahim, « Elections and Their Implications for Democratic Consolidation in Nigeria », dans Attahiru Jega, Haruna Wakili and Ismaila Zango (eds), *Consolidation of Democracy in Nigeria: Challenges and Prospects*, Kano, Aminiu Kano Centre for Democratic Research and Training, 2009, pp.32-52.</footnote>

<footnote n="190">190 Jibrin Ibrahim, « Legislation and the Political Process: The Third Term Agenda and the Future of Nigerian Democracy », seminar, Centre for Democracy and Development, London, 21 April 2006; National Civil Society Coalition Against Third Term Agenda, *Don't Destroy Our Unity with Third Term Agenda* », Abuja, 2006.</footnote>
précédentes élections depuis l'indépendance. Les tribunaux chargés des élections ont annulé non seulement des sièges législatifs au niveau des états et de la fédération, mais également l'élection de six gouverneurs (des Etats d'Adamawa, Bayelsa, Cross River, Ekiti, Kogi et Sokoto). Une requête en annulation de l'élection présidentielle a également été introduite sans succès devant le tribunal compétent.

## Ethnicité et fédéralisme: lier la réforme électorale à la réforme du système des partis

L'ethnicité, en tant qu'élément majeur de la structure sociale du pays, a eu un profond impact sur les origines et la trajectoire de l'évolution de la vie politique, tant au niveau des élections compétitives que des partis, et sur la théorie et la pratique du fédéralisme dans le pays.<fnref n="191" /> La manifestation la plus évidente de cet impact a été l'étroite relation entre les associations ethnoculturelles et les partis politiques. Chacun des trois principaux partis, dans les années qui ont suivi l'indépendance – l'AG, le NCNC et le NPC – était fondamentalement enraciné dans une base ethnique et régionale, tandis que les minorités ethniques formaient leurs propres partis politiques, avec un appui électoral important dans les zones d'origine des ethnies minoritaires dans chacune des trois régions.<fnref n="192" /> Les dirigeants nationaux des trois grands partis ont préféré rester dans leurs fiefs ethniques et sont devenus des gouverneurs régionaux, un choix qui était à la fois issue de la structure et de la dynamique du système fédéral du pays entre 1954 et 1960 et qui les renforçait, mettant l'accent sur l'autonomie régionale, ce qui a entraîné un affaiblissement du gouvernement central.<fnref n="193" />

Toutefois, en 1960, la logique compétitive des élections fédérales avait freiné l'élargissement de ces grands partis à base ethno-régionale au-delà des bastions régionaux, dans leur compétitivité au niveau fédéral. Le résultat de cette fédéralisation du système des partis a été un système de facto à deux partis, selon des lignes de partage ethno-communautaires au niveau fédéral, et un système de parti unique dominant au niveau régional pendant la Première République (1960-1966).

Cette fédéralisation du système des partis a contribué de façon significative à la combinaison de crises de gouvernance électorale, de crises politiques et de crises constitutionnelles, et à l'agitation civile qui s'en est suivie d'octobre à décembre 1965, précipitant la chute de la Première République. Les transitions négociées par les militaires en 1975-1979 et 1985-1999 ont du interdire la formation de partis sur des bases ethniques.

<footnote n="191">191 L. Adele Jinadu, « Federalism, the Consociational State, and Ethnic Conflict in Nigeria, » op.cit., p.15; Okwudiba Nnoli, *Ethnic Politics in Nigeria*, op.cit.</footnote>

<footnote n="192">192 L'Action Group (AG) d'Obafemi Awolowo tirait la majeure partie de son soutien électoral du bastion Yoruba, dans la Région Ouest ; le NCNC de Nnamdi Azikiwe s'appuyait quant à lui essentiellement sur le soutien du groupe ethnique majoritaire Ibgbo, dans la Région Est, mais bénéficiait aussi d'un large soutien électoral au sein des Yoruba de la Région Ouest ; tandis que le NPC de Sir Ahmadu Bello, le Sardauna de Sokoto, avait pour base électorale les Hausa/Fulani de la Région Nord.</footnote>

<footnote n="193">193 R.L. Watts, *New Federations: Experiment in the Commonwealth*, Oxford, Oxford University Press, 1966, p.340.</footnote>
L'un des objectifs significatifs des réformes électorales, prévu dans les Constitu-
tions de 1979 et de 1989 et dans la législation électorale qui s'en est suivie, a été la
réforme du système des partis, qui visait à : (a) en commençant avec la Constitution
de 1989, instaurer la démocratie interne et l'obligation redditionnelle au sein des
partis politiques, à travers la mise en place de critères tels que les primaires pour les
nominations dans les partis et d'une bureaucratie au sein des partis, impliquant une
distinction entre les politiciens de carrière et les technocrates des partis ; (b) veiller à
leur présence nationale, c'est-à-dire à travers tout le pays, et leur progression à tous
les niveaux de composition des membres et de la direction ; (c) doter la commission
électorale des pouvoirs et fonctions pour enregistrer les associations politiques en
tant que partis politiques, et réguler et superviser leurs activités ; (d) financer les activ-
vités des partis à travers les décaissements de subventions conditionnelles affectées
par les états et l'audit des finances des partis ; et (e) des décrets qui ont barré l'accès
aux élections des politiciens discrédités.<fnref n="194" />

Le rôle de la commission électorale dans le cadre du programme de transition démocra-
tique mis en place par l'administration Babangida entre 1985 et 1993, en vue de la mise en
place d'un système de partis réformé et plus responsable, a été complété par le rôle imparti à
deux institutions nouvellement créées, l'Agence MAMSER (Agency for Mass Mobilisation for
Economic Recovery, Self-Reliance and Social Justice) et le CDS (Centre for Democratic Studies),
qui avaient toutes deux pour mandat la réorientation des valeurs en harmonisation avec la
culture politique démocratique.<fnref n="195" /> La création de ces deux institutions, comme celle de la
commission électorale, est issue des recommandations du Rapport du Bureau politique
et du Rapport Babalakin, qui ont tous deux pointé la nécessité d'ancrer et de renforcer la
réforme structurelle et institutionnelle de la gouvernance électorale et de la démocratie plus
largement dans le pays, en mettant en place une culture politique démocratique, au sein de
laquelle les citoyens prenaient leurs responsabilités civiques au sérieux et étaient mobilisés
en faveur de leur mandat électoral et de la démocratie.

Ces réformes n'ont ni résolu le facteur ethnique de la vie politique nigériane, ni
apporté la démocratie interne au sein des partis. Elles n'ont pas n'ont plus permis de
mettre un terme à la culture politique de l'impunité qui prévalait, ce qui continue à
entacher la gouvernance électorale du pays. Toutefois, les partis politiques, après 1987
et 1999, ont marqué une certaine rupture par rapport à la Première République : bien
que l'ethnicité soit présente en leur sein, il n'y a pas de partis politiques fondé sur des
bases ethniques ; même si des irrégularités et des fraudes existent dans la pratique,
le simple critère des primaires pour les partis a au moins permis de fixer un point de
départ basé sur le droit pour la lutte au sein des partis, en vue de l'institutionnalisation
et de la pratique de la démocratie interne.

<footnote n="194">194 Olagunju, Jinadu et Oyovbaire, op.cit., pp.196-225; L. Adele Jinadu, « Electoral Administration in Africa: A Nigerian Case Study Under the Transition to Civil Rule Process », dans S. Adejumobi et Abubakar Momoh (eds), *The Political Economy of Nigeria Under Military Rule, 1984-1993*, Harare, SAPES books, 1995.</footnote>

<footnote n="195">195 Olagunju, Jinadu et Oyovbaire, op.cit.</footnote>
La politique d'ethnicité, combinée aux exigences et aux raccourcis juridiques du régime militaire, a également contribuée de façon substantielle à la multiplication exponentielle des unités fédérales au Nigéria. Au moment de l'indépendance, le pays comptait trois régions : le Nord, l'Ouest et l'Est. Dès 1963, une nouvelle région a été ajoutée, le Mid-Ouest, portant à quatre le nombre des régions, dotée chacune des mêmes pouvoirs dans le cadre de la constitution de 1963. En mai 1966, l'administration militaire d'Aguiyi-Ironsi adopta le Décret d'unification (No. 34 de 1966), qui abolissait le système fédéral du pays et mettait en place un gouvernement centralisé, ce qui a entraîné un mécontentement et a constitué un des facteurs du coup d'état qui l'a renversée en mai 1966, amenant le colonel Yakubu Gowon à la tête d'un nouveau régime militaire. En mai 1967, l'administration Gowon divisa le pays en douze états, issus des quatre régions existant avant le coup d'état de janvier 1966, pour prévenir ou empêcher (sans succès) la préparation de la déclaration de sécession de la Région Est de la Fédération, par l'administration militaire de cette région. Les transitions démocratiques négociées par les administrations militaires qui ont suivi la destitution du général Gowon en juillet 1975 ont été confrontées à la demande croissante émanant de divers groupes ethniques auto-identifiés d'avoir leurs propres états, afin qu'ils puissent, eux aussi, bénéficier des revenus nationaux distribués par les diverses autorités administratives de la fédération. En 1976, le nombre d'états est passé à 19 sous le général Murtala Mohamed, à 21 en 1987 et 30 en 1991 sous l'administration Babangida, pour atteindre le chiffre actuel de 36 en 1996 sous le général Abacha. Le nombre de conseils locaux de gouvernement dans le pays est passé de 305 en 1983, à 774 en 1999. Bien que la constitution de la république fédérale inscrive les pouvoirs des états dans la liste concertée, au fil des ans, il a été compris et admis dans l'ensemble que ce qui ne relève ni des compétences exclusives de la fédération, ni de la liste concertée, c'est-à-dire résiduelle, relève de la compétence législative des états. Les états individuels, contrairement aux régions initiales, n'ont plus leurs propres constitutions régissant l'exercice des pouvoirs au niveau des états.

Un autre biais par lequel l'ethno-régionalisation s'est manifestée est la question de la rotation des mandats des détenteurs de fonctions politiques au niveau fédéral, y compris de la fonction présidentielle, dans les différentes zones du pays, à travers des arrangements officieux ou officiels au sein de chaque parti politique. Bien que la configuration des zones ait fluctué dans le temps, la division actuelle se fait généralement entre six régions ethno-politiques : le Nord Ouest, le Centre Nord, le Nord Est, le Sud Ouest, le Sud Est et le Sud Sud. La division en zones est censée affaiblir ou atténuer l'effet du « gagnant-raflé-tout » du scrutin majoritaire à un tour.<fnref n="196" />

<footnote n="196">196 L. Adele Jinadu, « Theoretical Issues in Nigerian Constitutions, » dans Ekeh, Cole et Olusanya (eds), op.cit.</footnote>
### C. Organe de gestion des élections du Nigéria : histoire, structure et indépendance

L'organe de gestion des élections fédérales du Nigéria a été établi selon les dispositions de la Constitution de 1960. Son nom a été toutefois modifié au fil du temps : passant de Commission Electorale de la Fédération sous la Constitution de 1960 à Commission Electorale Fédérale sous la Constitution de 1979, à Commission Electorale Nationale sous la Constitution partiellement applicable de 1989, puis à Commission Electorale Nationale du Nigéria sous l'administration Abacha, et enfin à Commission Electorale Nationale Indépendante sous l'actuelle Constitution de 1999. Chaque changement de nom a apparemment été fait dans le but d'éloigner la nouvelle commission électorale de la mauvaise réputation et des controverses qui entouraient ses prédécesseurs, mais également pour principalement donner l'impression que la nouvelle commission électorale serait indépendante, à l'abri de tout contrôle partisan et particulièrement de la part du gouvernement.

Le Tableau 1 met en exergue les noms des différents organes électoraux fédéraux, ceux de leurs présidents et la durée du mandat de ces présidents depuis 1958.

<table><caption>Tableau 1 : Noms des organes de gestion des élections nigérianes et noms de leurs présidents, 1958–2010</caption><thead><tr><td>Appellation de l'Organe Electoral</td><td>Présidence</td><td>Mandat de la Présidence</td></tr></thead><tbody><tr><td>Commission Electorale du Nigéria (Electoral Commission of Nigeria – ECN)</td><td>R.E. Wraith</td><td>1958–1959</td></tr><tr><td>Commission Electorale Fédérale (Electoral Commission of the Federation)</td><td>Eyo Esua</td><td>1964–1966</td></tr><tr><td>Commission Electorale Fédérale (Federal Electoral Commission – FEDECO)</td><td>Michael Ani</td><td>1976–1979</td></tr><tr><td>Commission Electorale Fédérale (Federal Electoral Commission – FEDECO)</td><td>Juge V. Ovie-Whiskey</td><td>1980–1983</td></tr><tr><td>Commission Nationale Electorale (National Electoral Commission – NEC)</td><td>Prof. Emé Awa</td><td>1987–1989</td></tr><tr><td>Commission Nationale Electorale (NEC)</td><td>Prof. Humphrey Nwosu</td><td>1989–1993</td></tr><tr><td>Commission Nationale Electorale (NEC)</td><td>Prof. Okon Uya</td><td>1993</td></tr><tr><td>Commission Electorale Nationale du Nigéria (National Electoral Commission of Nigeria – NECON)</td><td>Sumner Dagogo-Jack</td><td>1994–1998</td></tr></tbody></table>
<table><tr><td>Commission Electorale Nationale Indépendante du Nigéria (Independent National Electoral Commission - INEC)</td><td>Juge Ephraim Akpata</td><td>1998-2000</td></tr><tr><td>Commission Electorale Nationale Indépendante du Nigéria (INEC)</td><td>Dr. Abel Guobadia</td><td>2000-2005</td></tr><tr><td>Commission Electorale Nationale Indépendante du Nigéria (INEC)</td><td>Prof. Maurice Iwu</td><td>2005-2010</td></tr><tr><td>Commission Electorale Nationale Indépendante du Nigéria (INEC)</td><td>Prof. Attahiru Jega</td><td>2010-nos jours</td></tr></table>

Source: *Report of Nigeria's Electoral Reform Committee*, Abuja, Nigéria, 2008, p.98, légèrement modifié.

## Composition, présidence et secrétariat

Depuis la Constitution de 1960, la composition de la commission électorale a changé plusieurs fois. Cela s'explique en partie par l'augmentation du nombre d'Etats dans la Fédération, mais aussi par les changements des dispositions relatives à la nomination des membres, telles qu'énoncées dans les constitutions et les lois électorales du pays. La Constitution de 1960 (Section 45[2]) disposait que la Commission Electorale de la Fédération est composée d'un président et de membres issus de chacune des trois régions de la Fédération, chacun nommé par le gouverneur général « en accord avec l'avis du Premier ministre » qui, « en matière de nomination d'un membre représentant une région, devra consulter le gouverneur de chacune de ces régions » (mais pas le Parlement).

La Constitution de 1979 a suivi le principe d'une représentation régionale/étatique à la commission électorale, en disposant que, en plus de la présidence de la Commission Fédérale Electorale (FEDECO), un membre sera issu de chacun des Etats de la Fédération (19 au moment où la Constitution est entrée en vigueur).197 Cependant, la même Section a également prévu, contrairement à la Constitution de 1960 : « (a) pas plus de cinq membres additionnels, nommés par le président selon leur mérite ; (b) le président consultera le Conseil d'Etat nouvellement créé au sujet de la composition des membres de la commission ; et (c) la confirmation de la nomination des membres par le Sénat du pays ». Cela faisait un total de 25 membres, plantant ainsi le décor pour une commission électorale lourde qui, comme il s'est avéré par la suite, a été divisée selon des lignes de fracture partisanes et étroites en fonction des états, ceci au point de quasiment immobiliser le système, lorsqu'arrivèrent les élections générales de 1983. Ceci est en partie dû au fait que certains membres de la commission définissaient leur mandat et leur gestion comme étant essentiellement tournés vers la protection des intérêts de leur Etat ou des intérêts des partis politiques au pouvoir dans leurs Etats, qui

<footnote n="197">197 Annexe Trois, Part I, C, Section 5(a-c).</footnote>
pourraient, comme cela était le cas pour certains Etats, ne pas représenter les partis politiques au pouvoir au niveau fédéral.<fnref n="198" />

L'un des autres problèmes structurels-institutionnels a été de déterminer à qui, entre le président et le secrétaire de la Commission, devrait revenir le pouvoir exécutif au sein de la FEDECO. Le problème a été mis en lumière par le Code électoral de 1982, qui désignait le secrétaire de la Commission comme étant « le secrétaire exécutif et le responsable des élections au niveau fédéral », donnant l'impression que le secrétaire de la Commission était bel et bien le directeur général de la FEDECO. En conséquence, les commissaires le voyaient comme la personne responsable du déroulement des élections. Selon le *Report of the Judicial Commission into the Activities of FEDECO* (le Rapport Babalakin), la description du secrétaire en tant que responsable des élections au niveau fédéral « [a] donné l'impression que d'autres autorités [que la FEDECO] avaient essentiellement en charge le déroulement des élections, et que le rôle de la FEDECO était limité à un rôle de surveillance de cette autre autorité. En effet, quasiment tous les Commissaires électoraux que l'on rencontre considèrent qu'ils ne sont pas responsables du déroulement des élections de 1983. Leur rôle, selon eux, était de « superviser » et de « surveiller ».<fnref n="199" /> Cependant, le Rapport conclut « clairement, la Constitution donne à la Commission électorale l'entière responsabilité de l'organisation et de la conduite des élections. »<fnref n="200" />

La loi qui a mis en place la Commission Electorale Nationale en 1987 (Décret No. 23 de 1987, amendé par un Décret No. 8 de 1989), ainsi que la Constitution partiellement appliquée de 1989, et la Constitution de 1999, ont tenté de résoudre les problèmes structurels et institutionnels récurrents de la commission électorale de la manière suivante. Tout d'abord, le Décret No. 23 de 1987, ainsi que les constitutions de 1987, 1989 et 1999, ont réduit le nombre de membres de la commission de la manière suivante : 9 membres sous le Décret 23 de 1987 et la constitution de 1989,<fnref n="201" /> et 13 membres sous la Constitution de 1999,<fnref n="202" /> le président étant compris dans les chiffres dans les deux cas. Cela a conduit dans la pratique à l'abandon du principe de la représentation étatique, au profit de ce qui s'est avéré être, plus par convention que par une nécessité statutaire, une représentation par zone ethnico-régionale ou ethnico-géopolitique, comme base de la composition de la commission. Autrement dit, depuis la mise en place de la Commission Electorale Nationale en 1987, la composition des membres de la commission électorale du pays a reflété la division bipartite entre le Nord et le Sud, qui a parfois évolué en une répartition éclatée en zones géopolitiques à 6 entités : Centre-Nord, Nord-Est, Nord-Ouest, Sud-Est, Sud-Sud, et Sud-Ouest.

Deuxièmement, la loi mettant en place la Commission Electorale Nationale en 1987 (Décret No. 23 de 1987, amendé par le Décret No. 8 de 1989) a clairement affirmé que

<footnote n="198">198 Olagunju, Jinadu et Oyovbaire, op.cit., p.152.</footnote>

<footnote n="199">199 *Report of the Judicial Commission into the Activities of FEDECO*, 1991, pp.98-99.</footnote>

<footnote n="200">200 Idem, p.109.</footnote>

<footnote n="201">201 Constitution de 1989, Troisième Annexe, Partie I, H, Section 17.</footnote>

<footnote n="202">202 Constitution de 1999, Troisième Annexe, Partie I, F, Section 14(1) (a-b).</footnote>
le président de la Commission était à la fois directeur général et trésorier en chef de la
commission. Cette position a depuis été modifiée par la loi (portant création) de la Com-
mission Electorale Indépendante de 1999, dont la Section 10(1) dispose que le secré-
taire de la Commission sera « le trésorier de la Commission », alors que la Section 2(1)
déclare que le président de la Commission sera « le directeur général de la Commis-
sion ».<fnref n="203" /> Néanmoins, le secrétaire de la Commission demeure une figure essentielle
de la Commission. Le principe a toujours été que le gouvernement fédéral nomme le
secrétaire de la Commission, qui est généralement un fonctionnaire de haut rang, au
niveau de directeur, détaché de l'autorité administrative fédérale. Une navigation habile
de la relation de pouvoir entre le président et le secrétaire de la Commission est devenue
un élément déterminant dans la gestion et l'organisation de la Commission électorale
du pays. Ce sont en effet des tensions entre les deux fonctionnaires qui ont causé la
quasi paralysie des activités de la Commission Electorale Nationale et son éventuelle
dissolution en 1989.

Le Tableau 2 (pages suivantes) fournit une comparaison précise des dispositions
constitutionnelles au sujet des modalités de nomination, de titularisation et de radia-
tion des membres des organes de gestion électorale au Nigéria depuis 1958.

<footnote n="203">203 La Constitution de 1999, en faisant la liste des membres de l'INEC à la Section F 14-(1) de l'Annexe Trois (Organes Exécutifs Fédéraux établis par la Section 153 de la Constitution), ne fait aucune référence au rôle du secrétaire de la Commission. Le Code électoral de 2006 (Partie II), dans ses dispositions relatives au personnel de la Commission, dispose qu' « un secrétaire à la Commission est nécessaire et qu'il devra être nommé par la Commission » (Section 9-[1][a]) ; et que « soumis à la direction générale de la Commission, le secrétaire devra (a) être chargé de tenir un registre précis des procédures de la Commission ; (b) être le chef du secrétariat de la Commission et être donc responsable de l'administration ; et (c) être responsable de la direction et du contrôle de tous les autres employés de la Commission, avec accord de la Commission » (Section 9[2] [a-]). Cependant, la Constitution de 1999 et le Code électoral de 2006, contrairement à la Loi (portant Création) de la Commission Electorale Nationale Indépendante de 1999, demeurent silencieux sur la désignation du trésorier de la Commission. Dans l'actuelle Réforme de la Fonction Publique dans la Fédération, le ministre est le chef politique d'un ministère, alors que le secrétaire Permanent est le trésorier en chef du ministère.</footnote>
<table><caption>Tableau 2 : Comparaison des dispositions constitutionnelles sur les modalités de nomination des membres des OGE du Nigéria depuis 1958</caption><thead><tr><td>Disposition de la Constitution</td><td>Nom</td><td>Nombre de Membres</td><td>Responsable de la désignation</td></tr></thead><tbody><tr><td>Constitution de 1960 Section 45 (reprise dans des dispositions de la Constitution de 1963)</td><td>Commission Electorale Fédérale</td><td>« Un responsable des élections au niveau fédéral, qui sera président, et un membre représentant chaque territoire. » Section 45(2) (a-b)</td><td>Le gouverneur général, « agissant conformément à l'avis du Premier ministre, qui « en matière de nomination d'un membre... représentant une région... devra consulter le Premier ministre de chacune de ces régions. » Section 45(4)</td></tr><tr><td>Constitution de 1979, Sections 140-145</td><td>Commission Electorale Fédérale (FEDECO).</td><td>« (a) Un président, qui sera choisi parmi les membres ci-dessous » : « un membre de chacun des états de la Federation » et « un maximum de 5 autres membres choisis au mérite. » Constitution de 1979, Annexe Trois, Part I, C, Section 5(a-c)</td><td>Le président, dans le cadre des (a) dispositions de la Constitution, (b) avec confirmation du Sénat (Section 141(1); et (c) 141(3)).</td></tr><tr><td>Constitution de 1989 (mise en œuvre en partie), Sections 151-156 (précédées du Décret No. 23 de 1987, amenée par le Décret No. 9 de 1989, portant création de la Commission Electorale Nationale)*</td><td>Commission Electorale Nationale (NEC)</td><td>Un responsable électoral national et 8 autres membres (Constitution de 1989, Annexe Trois, Part I, H Section 17); en outre, « sur recommandation de la Commission et afin de la seconder » un commissaire électoral sera choisi dans chaque Etat de la Fédération. (Constitution de 1989, Annexe Trois, Part I, H Section 19)</td><td>Le président (Constitution de 1989, Annexe Trois, Part I, H, Section 18; le président désigne les commissaires aux élections des Etats, mais sur recommandation de la NEC. (Constitution de 1989, Annexe Trois, Part I, H, Section 19)</td></tr><tr><td>Constitution de 1999, Sections 153-161</td><td>Commission Electorale Nationale Indépendante (INEC)</td><td>(a) un président, « qui sera commissaire en chef aux élections et (b) douze membres, qui seront des personnes d'une intégrité irréprochable et qui seront âgés au minimum de cinquante et quarante ans respectivement. » Constitution de 1999, Annexe Trois, Part 1, F, Section 14(1) (a) (b) Par ailleurs « Chaque Etat de la Fédération et le territoire de la capitale fédérale, Abuja, seront dotés d'un commissaire aux élections résidant</td><td>Le président, sous réserve (a) des dispositions de la Constitution de 1999 ; (b) de la confirmation du Sénat (section 154[1]); et (c) en consultation avec le Conseil d'Etat. (Section 154[3]) La nomination dans chaque Etat de la Fédération et le territoire de la capitale fédérale, Abuja, d'un commissaire aux élections résident, est faite par le président et n'est soumise ni à la confirmation du Sénat, ni à la consultation du Conseil d'Etat.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Mandat</td><td>Destitution</td><td>Indépendance</td></tr></thead><tbody><tr><td>5 années à compter de la date de sa nomination (Section 45(6) (a); « ou dans toutes circonstances selon lesquelles, s'il n'était pas membre de la Commission, entraîneraient la dis-qualification de sa nomination en tant que tel. » La Section 45(6) (b) Section 152(1) stipule qu'un membre « peut, s'il est qualifié, être désigné à nouveau. Conformément aux dispositions de la présente Constitution. »</td><td>« Aucun membre...ne sera révo-qué en dehors des dispositions prévues à la présente section. » Section 45(8)</td><td>« Dans le cadre de l'exercice de ses fonc-tions en vertu de la présente Constitution, la Commission ne sera sous les ordres ou sous le contrôle d'aucune autre personne ou autorité. » Section 45(9)</td></tr><tr><td>Identique à ce qui est prévu par la Con-stitution de 1960. (Voir la Constitution de 1979, Sections 142(1) (c) et 142(2)</td><td>Le président, « agissant sur requête avalisée par une majorité des deux-tiers du Sénat demand-ant qu » [un membre de la com-mission électorale] soit révoqué pour incapacité à remplir les fonctions liées au poste (que ce soit en raison d'une infirmité de l'esprit ou du corps ou pour toute autre cause) ou pour faute pro-fessionnelle. » Section 144(1-2)</td><td>Identique à ce qui est prévu à la Constitution de 1960. Voir la Consti-tution de 1979, Section 145 (1)</td></tr><tr><td>5 années à compter de la date de sa nomination (Constitution de 1989, Section 153[1] [c]). Aucun mandat n'est précisé dans la Constitution de 1989 pour les commissaires électoraux des Etats</td><td>Les mêmes dispositions que celles de la Constitution de 1979 s'appliquent (Constitution de 1989, Section 155(1-2) pour les membres de la NEC ; rien n'est stipulé pour les commis-saires aux élections des Etats.</td><td>« dans l'exercice de son pouvoir de nomination ou du contrôle disci-plinaire sur les person-nes [la NEC] ne sera sous les ordre ou sous le contrôle d'aucune autre autorité ou per-sonne.] » Constitution de 1989, Section 156 (1)</td></tr><tr><td>Identique à ce qui est prévu par la Constitution de 1979. Voir Section 155 (1) (c) et Section 155(2). Cependant, « une personne ne pourra être qualifiée en vue d'une nomination...si elle a été désignée pour un nouveau mandat en tant que membre » de la Commission. Voir Section 156(3)</td><td>Identique à ce qui est prévu par la Constitution de 1999. Voir Section 157(1). La Constitution de 1999 définit la « faute profes-sionnelle » comme « une viola-tion du Serment d'Allégeance par un membre ou une violation des dispositions de [la] Con-stitution ou une subordination ou corruption ou une fausse décla-ration d'actif et de passif ou une condamnation pour trahison ou acte délicteux constituant une trahison. » Section 161(d)</td><td>La Section 158(1) stipule que « dans le cadre de l'exercice de son pou-voir de nomination ou de son contrôle discipl-inaire sur les personnes, la Commission électo-rale nationale ne sera sous la direction d'au-cune autre personne ou autorité ».</td></tr></tbody></table>

<footnote>* Note: Le nom des organes (EMB) du pays a changé, passant de la Commission électorale nationale (NEC) à la Commission Electorale Nationale du Nigéria (NECON) en 1994, afin de marquer une rupture en raison des con-troverses qui entouraient la NEC au sujet des élections présidentielles annulées du 12 juin 1993. Mais la loi portant création de la NEC, le Décret No. 23 1987, amendé par le Décret No. 9 de 1989, n'a apparemment pas été abrogé.</footnote>
## Niveaux fédéral et étatique de gestion électorale

Le système fédéral au Nigéria justifie la création d'institutions et de procédures aus-
si bien au niveau fédéral qu'a niveau local, c'est-à-dire au niveau de la gouvernance
régionale. Cela explique la pratique générale, qui est l'établissement de deux types de
corps électoraux, à savoir un organe électoral fédéral et un organe électoral distinct dans
chaque région/état. Mais ce dédoublement n'a pas toujours été de coutume puisque,
depuis 1960, cela dépendait de la nature des élections, selon qu'elles concernaient
un scrutin exclusivement fédéral ou que des scrutins fédéral et locaux/régionaux se
tenaient en même temps. Par exemple, les OGE régionaux ont précédé l'établissement
d'un OGE fédéral en 1958. Par la suite le pays a alterné entre (a) un OGE fédéral pour
organiser les élections générales au niveau fédéral et des OGE régionaux pour orga-
niser les élections régionales et locales (1960-1966, sous les constitutions de 1960 et
1963) ; (b) un OGE fédéral pour organiser à la fois les élections fédérales et les élections
générales au niveau des Etats, et des OGE étatiques pour organiser uniquement les
élections locales au niveau des conseils municipaux (1979-1983 et depuis 1999, sous les
constitutions de 1979 et 1999 respectivement) ; et (c) un OGE unique pour organiser
à la fois les élections fédérales, régionales et locales, comme cela a été le cas pendant
la triste tentative avortée de transition démocratique de 1985-1993, sous la constitution
partiellement en vigueur de 1989.

La Constitution de 1999, qui est aujourd'hui en vigueur, est revenue à la situation existant sous la Constitution de 1979, en prévoyant des OGE aux niveaux fédéral et étatique. Ainsi, dans la lignée de l'énumération de la Constitution de 1979, la Constitution de 1999 inclut dans les matières législatives exclusives du niveau fédéral, la gestion des élections pour pourvoir aux postes exécutifs et aux sièges parlementaires aux niveaux fédéral et étatique, réservant l'organisation des élections des membres des conseils municipaux locaux aux matières résiduelles (étatiques). La Constitution de 1999 a ainsi réintroduit les deux niveaux, fédéral et local, de structures de gestion des élections, à savoir (a) un OGE fédéral, la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI), chargé des élections générales aux niveaux fédéral et des Etats;<fnref n="204" /> et (b) des commissions électorales étatiques indépendantes (State Independent Electoral Commission – SIEC) « afin d'organiser, conduire, et superviser » toutes les élections des autorités administratives locales au sein de l'Etat ainsi que de conseiller la CENI au sujet de « la compilation et l'enregistrement des électeurs » tels que « nécessaires dans le cadre des élections des autorités administratives locales au sein de l'Etat ».<fnref n="205" />

## Pouvoirs et fonctions de la Commission électorale

En vertu de la constitution de 1999, la CENI est chargée de l'organisation des élections pour les postes de président et vice-président de la République, de gouverneur et de vice-gouverneur des Etats, des sénateurs et députés de la Chambre des représentants au

<footnote n="204">204 Vol. 3, Partie I F, Section 15(a).</footnote>

<footnote n="205">205 Vol. 3, Partie II B Section 4(a-b).</footnote>
parlement fédéral, et de membres des assemblées parlementaires des Etats. En outre, la CENI enregistre les parties politiques, met en place la réglementation des campagnes électorales et supervise leur organisation et déroulement, en ce compris auditer et publier des rapports sur leur financement. Elle tient la liste électorale et accomplit toute autre tâche lui confiée par une loi de l'Assemblée nationale.<fnref n="206" />

Des détails sur cette panoplie de tâches sont explicités dans le code électoral qui gouverne chaque cycle électorale. Les pouvoirs détaillés dans les codes électoraux successifs depuis 1999 sont restés en gros inchangés en ce qu'ils contiennent des procédures détaillées pour l'enrôlement des électeurs, la production des cartes d'électeur, les procédures de vote, les pouvoirs de la CENI en matière d'enregistrement des partis, les catégories des infractions électorales, les procédures de résolution des conflits électoraux, etc. En 2010, en plein débat et controverses sur les reformes nécessaires, une loi a été adoptée en vue des élections de 2011 en remplacement du code électoral de 2006 qui avait gouverné les élections de 2007. Les modifications apportées par cette loi sont présentées ci-dessous dans la section sur le débat sur la gouvernance électorale au Nigéria après 1999, mais en gros ses dispositions sont quasiment les mêmes que celles de l'ancien code électorale.<fnref n="207" />

## Indépendance de la Commission électorale

La question de l'indépendance de la commission électorale a toujours été un problème majeur dans la gouvernance électorale du pays. Dans l'ensemble, on retrouve deux grandes approches dans les constitutions et les lois régissant les élections au Nigéria depuis 1960: (a) isoler les activités opérationnelles de la commission électorale, notamment son financement et son budget, de toute ingérence excessive de la part des autorités administratives publiques, des partis politiques et des personnes ; et (b) protéger l'intégrité du processus de nomination et de révocation des membres de la commission électorale.

### Protéger les activités opérationnelles de la commission électorale de tout contrôle externe

Depuis 1960, les constitutions du Nigéria contiennent des dispositions relatives à l'autonomie de la commission électorale, regroupées sous la rubrique « Indépendance de certains organes ». Ces dispositions ont varié par deux fois. La première version figure dans la Constitution de 1960, Section 40(9) et la Constitution de 1979, Section 145 (1). La disposition pertinente contenue dans la Constitution de 1960, Section 40(9), stipule que :

Dans le cadre de l'exercice de ses fonctions en vertu de la présente Constitution, la Commission ne sera sous les ordres ou sous le contrôle d'aucune autre personne ou autorité.

<footnote n="206">206 Section 153(f) et Partie I de la Troisième Annexe à la Constitution de 1999.</footnote>

<footnote n="207">207 En dépit des efforts, il n'a pas été possible de mettre ce chapitre entièrement à jour pour se conformer aux dispositions du code électoral de 2010.</footnote>
La deuxième version figure dans la Constitution de 1989, Section 156(10) et la Constitution de 1999, Section, 158(1). La Constitution de 1999 stipule que :

> Dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs de nomination ou de contrôle disciplinaire sur des personnes, la ... Commission électorale nationale indépendante ne sera sous les ordres ou sous le contrôle d'aucune autre personne ou autorité.

La différence entre les deux versions est significative: la première recouvre les « fonctions » de la Commission, telles qu'énumérées dans la Constitution, tandis que la deuxième version protège uniquement la nomination de son personnel et de ses pouvoirs disciplinaires sur ledit personnel. La deuxième version implique clairement que dans le cadre de l'exercice de ses fonctions autres que celles liées à la nomination et la discipline exercée sur son personnel, la Commission peut être soumise « à la direction ou au contrôle de toute autre autorité ou personne. »

Soulignant les implications de cette formulation différente pour l'autonomie de l'organe électorale, le Dr Abel Guobadia, président de la CENI entre 2000 et 2005, a noté que « La Constitution [de 1999] accordait à la Commission le pouvoir et l'indépendance en ce qui concerne ses employés, mais ne l'a pas dotée d'une indépendance identique dans l'exercice de ses fonctions », contrairement à la loi No. 17 de 1998 sur la CENI, qui « stipulait que la Commission, dans l'exercice de ses fonctions, ne sera soumise au contrôle d'aucune autre autorité ou personne ».<fnref n="208" /> En 2010, la Constitution de 1999 a été amendée afin de soustraire le pouvoir de la CENI de s'auto réguler 'au contrôle ou à l'approbation du président de la République', une disposition qui, bien que plus restrictive que les précédentes, rencontre certaines de ces préoccupations. En 2010, la Constitution de 1999 a été amendée afin de soustraire le pouvoir de la CENI de s'auto réguler 'au contrôle ou à l'approbation du président de la République', une disposition qui, bien que plus restrictive que les précédentes, rencontre certaines de ces préoccupations.<fnref n="209" />

La nécessité pour la Commission électorale nationale (NEC), créée en août 1987, d'avoir sa propre administration avec un personnel recruté par ses soins, qu'elle pouvait aisément déployer et dont elle pouvait compter sur la loyauté, a amené la commission à demander en 1989 à être une « organisation régulière » reconnue et classée en tant que telle en vertu de la Loi nationale sur les retraites (Pensions Act). Cela a constitué une évolution significative, opérant une distinction entre la Commission en tant qu'entité institutionnelle dotée d'un statut juridique propre et ses membres dont la nomination est politique et qui, eux, ont un mandat à durée fixe. Ce statut subsiste dans le cadre de la CENI actuelle.

Toutefois, Guobadia parle du danger d'un « contrôle indirect des activités de la Commission par le gouvernement » lorsque ce dernier exige de la commission électorale

<footnote n="208">208 Abel I. Guobadia, *Reflections of a Nigérian Electoral Umpire*, 2009, p.18.</footnote>

<footnote n="209">209 Loi constitutionnelle, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration) Act*, 2010, modifiant la Section 160 de la Constitution de 1999.</footnote>
qu'elle applique pour son propre fonctionnement les procédures administratives et financières courantes en vigueur dans la fonction publique.<fnref n="210" /> Ainsi par exemple, le fait qu'en vertu de la procédure normale de passation des marchés, la commission effectue ses achats sous le contrôle d'un ministère ou d'une agence gouvernementale donne l'impression que la commission électorale est une agence ministérielle ou un département de l'autorité de tutelle, et son autonomie s'en trouve diminuée d'autant. D'après Guobadia, « la Commission a jugé que l'implication de personnes n'appartenant pas au personnel de la Commission dans l'attribution de ses contrats était inacceptable » parce que, par ce biais, « le gouvernement au pouvoir contrôle l'attribution des contrats et le paiement pour l'acquisition du matériel électoral et d'autres équipements et outils sensibles servant aux élections, ce qui affecte la neutralité des élections dans lesquelles des membres dudit gouvernement ont des intérêts tangibles. » L'autonomie de la Commission est alors compromise parce que le processus des achats se trouve en quelque sorte « sous la direction ou le contrôle » d'une autre autorité. Il faut ajouter à cela la description par Guobadia de l'utilisation délibérée et vile de la bureaucratie administrative pour entraver le fonctionnement de la commission électorale, ce qu'il appelle « cette pratique de parcimonie et de retard dans le décaissement des fonds budgétisés. »<fnref n="211" />

Le cadre juridique et institutionnel des commissions électorales depuis la Constitution de 1979 résulte des programmes de transition successivement mis en place par les militaires, sous les régimes de Muhammed/Obasanjo (1975-1979), Babangida (1985-1993) et Abubakar (1998-1999). En examinant l'autonomie de la commission, il faut donc garder à l'esprit le caractère militaire de ces régimes, notamment l'absence d'un corps législatif autonome du Conseil des Forces armées (Armed Forces Ruling Council - AFRC). Sous ces régimes de transition, ce sont donc les militaires qui élaboraient la loi instituant la commission électorale et le code électoral, même si les principes de base en étaient élaborés par les commissions chargées de la rédaction/la révision de la constitution et les assemblées constituantes créées ou élues sous ces administrations militaires. A cela s'ajoute la question de représentativité : qui ou que constitue le « gouvernement » lorsque différents groupes et individus au sein du gouvernement poursuivent des agendas propres et essayent de manipuler la commission pour servir leurs propres intérêts.

Par exemple, sous le régime de Babangida le décret d'août 1987 donnait à la NEC le pouvoir de reconnaître les associations politiques qui souhaitaient s'enregistrer comme partis politiques. Pourtant, dès 1989 (et avant le renvoi prématuré de tous les commissaires), ce pouvoir a été retiré à la commission et transmis par décret à l'AFRC. Ensuite, le programme de transition ayant été révisé, une « Commission de transition » dirigée par un militaire et chargé de coordonner certains aspects de la transition a davantage compliqué la question de l'autonomie de la commission électorale en brouillant la division du travail entre la commission et le gouvernement fédéral. Eme Awa, président de

<footnote n="210">210 Idem.</footnote>

<footnote n="211">211 Idem, p.25.</footnote>
la NEC, s'est plus tard rappelé que « la Commission de transition ... semblait fonctionner comme une société de holding, la NEC étant isolée dans un coin de ses entreprises ».<fnref n="212" />

La Constitution de 1999 a également été rédigée sous le régime militaire et en porte encore quelques tares, comme par exemple sa Section 158(1) qui, en dehors de « l'exercice de son pouvoir à procéder à des nominations ou exercer un contrôle disciplinaire sur son personnel », place en fait la Commission sous la direction d'une autre autorité ou personne.

En certaines occasions, les organes chargés de la gestion des élections ont également dû s'appuyer sur l'aide logistique et administrative des autorités administratives étatiques et des commissions électorales des états. A cet égard, se basant sur son expérience en tant que membre de la Commission électorale nationale du Nigéria, l'auteur a observé que « ... il résulte de l'état de sous-développement et de ses manifestations structurelles, ainsi que de la complexité des problèmes géographiques et topographiques d'accès posés par l'immensité du pays, que [la Commission électorale nationale] ne peut être autonome comme elle l'aurait souhaité ».<fnref n="213" /> Cette dépendance vis-à-vis du soutien logistique et administratif des autorités administratives étatiques sous les administrations civiles depuis 1999 indique clairement les abus de pouvoir des dirigeants, gouverneurs des états et les partis au pouvoir, dans le but d'obtenir un avantage électoral déloyal, par la corruption qui pourrait compromettre les commissaires électoraux résidant dans les états, leur personnel chargé des élections au niveau des autorités administratives locales et leur personnel chargé de la surveillance des élections.

## Nomination des membres des OGE

Généralement, le chef de l'Etat détient le pouvoir de nommer les membres de la commission électorale du pays, même si cette autorité est soumise à un certain nombre d'autres dispositions constitutionnelles. La Constitution de 1960 (Section 45[3]) stipulait que la nomination des membres de la Commission électorale de la Fédération relève du gouverneur général, « agissant conformément au conseil du Premier ministre », qui doit consulter le gouverneur de chaque région sur la nomination d'un membre de la commission de ladite région. Dans le but d'améliorer cette disposition, les Constitutions de 1979 et 1999 ont introduit une autre disposition renforçant le processus de consultation et de nomination en accordant au Conseil d'Etat<fnref n="214" /> un rôle consultatif et au Sénat le pouvoir d'approuver la nomination des membres de la commission électorale.<fnref n="215" />

<footnote n="212">212 Awa, 1996, op.cit., p.130.</footnote>

<footnote n="213">213 L. Adele Jinadu, « Political Science, Elections and Democratic Transitions in Nigeria », dans Attahiru Jega et Okechukwu Ibeanu (eds), *Elections and the Future of Democracy in Nigeria*, Abuja, Nigerian Political Science Association, 2007, p.37.</footnote>

<footnote n="214">214 Le Conseil d'Etat est composé du président, du vice-président, de tous les anciens présidents de la Fédération et de tous les anciens chefs de gouvernement de la Fédération, de tous les anciens présidents de la cour suprême du Nigéria, qui sont citoyens du Nigéria, du président du Sénat, du président de la Chambre des représentants, de tous les gouverneurs des Etats de la Fédération, du procureur général de la Fédération et d'une personne de chaque état désignée par le Conseil des chefs de l'Etat et choisie au sein dudit Conseil.</footnote>

<footnote n="215">215 Constitution de 1979, Section 141; Constitution de 1999, Section 154.</footnote>
La Constitution de 1989 partiellement mise en œuvre présentait des divergences par rapport à celles de 1979 et de 1999, en ne soumettant le pouvoir nominatif du président ni à la consultation du Conseil d'Etat, ni à la confirmation par le Sénat. Toutefois, le décret de 1987 portant création de la Commission électorale nationale, Décret No. 23 de 1987, prévoyait la nomination du président et des membres de la Commission par le Conseil national des Etats, sur nomination du Président.

Ces dernières années, la nomination du président et des membres de l'organe élec-
toral a fait l'objet de controverses, en raison des qualifications requises pour faire partie
de la Commission. La Constitution de 1999 (Section 156[1] [a]) stipulait notamment que
« Nul ne pourra être nommé [à la commission électorale nationale] s'il n'est pas qualifié
ou s'il est disqualifié pour l'élection en tant que membre de la Chambre des représen-
tants ». Si cette disposition particulière figurait dans la Constitution de 1979 et celle de
1989 (Section 154[1] [a]), la Constitution de 1999 (Section 65[2] [b]), contrairement aux
autres constitutions précitées, stipulait précisément, au titre des conditions d'élection
au Sénat et à la Chambre des représentants, que le candidat à l'élection ne doit pas
seulement être « membre d'un parti politique, mais également être proposé par ledit
parti. »

Certains partis d'opposition ont avancé que cette disposition a été utilisée par le
parti au pouvoir au niveau fédéral, le *People's Democratic Party* (PDP), pour saper l'indé-
pendance de la Commission électorale nationale indépendante, avec la nomination de
membres du PDP en tant que commissaires électoraux nationaux. En portant cette
allégation, aucun membre particulier de la commission n'a été nommé ni identifié
comme détenteur d'une carte du PDP. Toutefois, sous l'administration du Président
Goodluck Jonathan qui a accédé au pouvoir suite au décès du Président Umaru Yar-
Adua, la nomination de deux commissaires de la CENI a été annulée en juin 2010, avant
leur confirmation par le Sénat, suite à une protestation du public par le fait qu'ils étaient
membres du PDP. Un amendement à la Constitution intervenu en 2010 a ensuite sup-
primé la disposition exigeant que les membres de la CENI soient aussi membres d'un
parti politique.<fnref n="216" />

La nomination elle-même par le Président de la République du président et des
membres de l'organe électoral n'a généralement pas fait l'objet de contestation devant
les tribunaux. Seule, la nomination du juge V. Ovie-Whiskey comme président de la
FEDECO en juin 1980, par le Président Shehu Shagari, a été contestée devant la Haute
cour, au motif qu'il était employé par l'ancien Etat du Bendel (comme président de
la cour suprême de cet Etat). La Haute cour a conclu que cela aurait été un motif de

<footnote n="216">216 Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration) Act, 2010 modifiant la Section 156 de la Constitution de 1999.</footnote>
disqualification, mais il avait pris sa retraite avant que cette affaire ne soit entendue, et
la décision sollicitée n'a donc pas été prononcée.<fnref n="217" />

Révocation des commissaires aux élections

Les Constitutions de 1979, 1989 et 1999 exposent les conditions dans lesquelles les membres des organes électoraux seront démis de leurs fonctions. Les dispositions pertinentes donnent généralement mandat au président à « agir sur requête avalisée par une majorité des deux-tiers du Sénat demandant qu' [un membre de la commission électorale] soit révoqué pour incapacité à remplir les fonctions liées au poste (que ce soit en raison d'une infirmité de l'esprit ou du corps ou pour toute autre cause) ou pour faute professionnelle ».<fnref n="218" /> La constitution de 1999 définit la « faute professionnelle » comme « une violation du Serment d'Allégeance par un membre ou une violation des dispositions de [la] Constitution ou une subordination ou corruption ou une fausse déclaration d'actif et de passif ou une condamnation pour trahison ou acte délicteux constituant une trahison. »<fnref n="219" /> Ces dispositions reprennent les dispositions prévues pour la révocation de certaines catégories de membres du corps judiciaire.<fnref n="220" />

Dans la pratique, les dispositions n'ont jamais été appliquées à l'encontre de membres
de la commission électorale du pays. A l'exception d'un membre de la commission élec-
torale, sous la CENI alors dirigée par Abel Guobadia (2000-2005), qui a été forcé de
démissionner en raison d'allégations de « subordination ou corruption », concernant la
sous-traitance d'un service juridique qu'elle avait négocié au nom de la commission avec
un consortium d'avocats engagés par la commission. Comme indiqué plus haut, l'admi-
nistration de Babangida avait également révoqué à deux reprises l'ensemble des membres
de la Commission électorale nationale, sous la présidence du professeur Eme Awa en
1989 et d'Humphrey Nwosu en 1993, avant l'arrivée à échéance de leurs mandats, sans
processus en bonne et due forme ni raisons invoquées dans les deux cas.

Beaucoup plus récemment, le Président par intérim Goodluck Jonathan a trans-
mis le 28 avril 2010 un courrier au président de la CENI, Maurice Iwu, lui demandant
de prendre « congé pour convenance personnelle » en préparation de la fin de son
premier mandat de cinq ans en tant que président, le 12 juin 2010. Il lui a été instruit
de procéder à la passation de service avec le « doyen » des commissaires aux élections,

<footnote n="217">217 Adesanya v Président du Nigéria et Hon Ovie-Whiskey, dans *Nigerian Constitutional Law Reports*, Vol. 1, 1981, publié par Gani Fawehinmi, p.249; voir également, B.A. Susu, *Constitutional Litigation in Nigeria*, Lagos, CJC Press (Nigeria) Limited, p.104, et Senator Abraham Adesanya v President of the Federal Republic of Nigeria, dans laquelle le sénateur contestait la nomination du président de la Cour suprême comme président de la Commission électorale fédérale par le président. Bien que ce point ait été abandonné avec la question du droit d'action au niveau de la Cour d'appel, la question de l'inconstitutionnalité a été jugée par la Haute cour ... Malheureusement, au niveau de la Cour d'appel, il a été décrété que le plaignant n'avait pas qualité pour acter en justice et introduire la contestation ... et la question de l'inconstitutionnalité de la nomination n'a pas été saisie par la Cour suprême.</footnote>

<footnote n="218">218 Constitution de 1979, Section 144(1-2); Constitution de 1989, Section 155(1); et Constitution de 1999, Section 157(1).</footnote>

<footnote n="219">219 Constitution de 1999, Section 161(D).</footnote>

<footnote n="220">220 Constitution de 1999, Section 292(1) (a).</footnote>
en attendant la nomination d'un nouveau président de la commission électorale.<fnref n="221" /> Cela est intervenue en dépit du fait que le mandat du président devait expirer en juin 2010 et du fait que la modalité de sa révocation était prescrite dans la constitution du pays, soulevant la question de savoir si la pratique en vigueur dans la fonction publique et en vertu de laquelle des fonctionnaires pouvaient donner leur congé définitif ou être amenés à le faire avant leur retraite, était applicable aux membres de la commission électorale. Mais, dans le cadre de la Section 158(1) de la Constitution de 1999, qui stipule que la commission sera sous la direction « d'une personne ou d'une autorité quelconque », sauf en ce qui concerne la nomination et la discipline de son personnel, il semblerait que le président de la République avait bien le pouvoir de donner ce type d'instruction au président de la Commission. Démontrer qu'une telle « instruction » est conforme à l'esprit de la Constitution concernant l'indépendance de la commission est une autre question.

Toutefois, le moyen le plus simple de mettre fin aux fonctions des membres de la commission électorale est pour le président de la République d'exercer son pouvoir constitutionnel de ne pas renommer les membres de la commission à un deuxième mandat non renouvelable auquel ils ont droit. Cela signifie qu'un président peut refuser de renouveler la nomination d'un commissaire aux élections qui « ne joue pas le jeu » et qui est consciencieux dans l'exercice de son rôle non partisan. L'ancien président de la Commission électorale nationale indépendante, le Dr Abel Guobadia, a noté une conséquence négative de l'utilisation du pouvoir présidentiel de non renouvellement du mandat au sein de la commission électorale, comme ce fut le cas lorsque tous les membres de la commission, à l'exception de deux, ont vu leur mandat ne pas être renouvelé alors qu'il arrivait à terme en août 2003. Le résultat, selon Guobadia, a été que « la commission de septembre 2003, à laquelle se rajoutèrent dix nouveaux membres, n'était pas la même que la précédente », qui avait travaillé et s'était familiarisée avec les réformes en cours au sein de la Commission.<fnref n="222" /> Aussi, y a-t-il eu « une perte de dynamisme suite au renouvellement massif des membres. Un temps précieux a été perdu à cause de l'installation et l'apprentissage du métier des nouveaux membres qui constituaient désormais la majorité ». Pour cette raison, il recommande qu' « un organe permanent avec un nombre aussi important de membres que la Commission ne devrait pas... avoir un renouvellement aussi grand de ses membres. La Commission devrait toujours avoir un nombre raisonnable de membres au courant des activités en cours et de l'évolution au sein de la Commission ».<fnref n="223" /> Une solution à ce problème serait, comme c'est le cas au Ghana, de prolonger le mandat des commissaires aux élections jusqu'à l'âge de la retraite.

<footnote n="221">221 Voir Mohammed Abubakar, « Iwu : Troubled tenure, shabby exit », *The Guardian*, Lagos, 4 mai 2010, p.8.</footnote>

<footnote n="222">222 Guobadia, 2009, op.cit., p.128.</footnote>

<footnote n="223">223 Idem.</footnote>
## D. Le financement des élections au Nigéria

Le comité de réforme électorale de 2008 (ERC) résume ainsi l'histoire du financement des organes électoraux du pays :

Dans l'ensemble, le financement des organes électoraux du pays a été insuffisant, le problème du financement ayant été déterminé avant tout par la situation économique, par l'intérêt de l'état et celui de la classe dirigeante, et par les réalités de ce qui est en jeu (le pouvoir) et ses avantages connexes.

Le financement des élections doit tenir compte non seulement du coût du financement de la commission électorale elle-même, mais également des fonds dépensés par les autres agences pour des raisons électorales.

### Chiffres inscrits aux budgets

Le Tableau 3 résume les affectations budgétaires et extra budgétaires de la Commission électorale nationale (1987-1991) et le Tableau 4 synthétise le budget approuvé de l'INEC pour les années fiscales 2009 et 2010.

Si nous prenons le chiffre de 1991 de 282,164,160.00 de Nairas budgétisés pour les élections (essentiellement pour les élections des gouverneurs) à titre illustratif, au taux de change alors en vigueur de US$ 1 pour 8.04 Nairas, on obtient environ US$ 35,78 millions, ce qui donne un coût unitaire d'à peu près US$ 0.50 par votant, en se basant sur le chiffre de 72 millions d'électeurs inscrits. Les dépenses électorales se sont élevées à quelque 25,143 milliards de Nairas en 2003 et à 34,012 milliards en 2007.<fnref n="224" /> En prenant les chiffres de 2007 et le taux de change alors en vigueur de 1 dollar US pour 155 Nairas, on obtient un montant de US$ 219.4 millions, ce qui donne, sur la base des 60 millions d'électeurs inscrits en 2007, un coût unitaire d'environ 3.70 dollar US par électeur.

### Cadre juridique

La Constitution et le code électoral adopté pour chaque cycle électoral prévoient le financement des opérations de la commission ainsi que des élections par le gouvernement, et par des « aides [et] subventions ... destinées à la réalisation de ses fonctions », par d'autres sources que le gouvernement fédéral. En vertu de la Section 81(1) de la Constitution de 1999, le Code électoral de 2006 stipulait à la Section 6(1) que « la Commission devra soumettre au ministre fédéral des Finances, avant le 31 août de chaque année budgétaire, une estimation de ses dépenses et de ses revenus (notamment des paiements à la Commission électorale indépendante) pour l'année financière suivante ». En ce qui concerne les membres de la CENI et des SIEC, les Sections 84(1) et 124(1) de la Constitution de 1999 précisent qu'ils « seront payés avec les rémunérations, salaires et indemnités fixés par l'Assemblée nationale [par une Chambre de l'Assemblée dans le

<footnote n="224">224 Chinwe Nwankwo, Olusola Fabiyi et John Ameh, « INEC spent 96.7 billion in five years », *The Punch*, Lagos, 16 février, 2009, p.2.</footnote>
cas des SIEC], mais sans que cela excède le montant déterminé par la Commission de mobilisation et d'affectation des revenus et de la fiscalité » ; tandis que la Section 84(2) (la Section 124[2] pour les SIEC) stipule que « les rémunérations, salaires et indemnités » qui leur sont versés « seront à la charge du Fonds des revenus consolidés de la Fédération ».

Sur le plan de la gestion, la loi sur la CENI de 2006 prévoyait en ses sections 3 à 5(i) la création d'un fonds pour la Commission, appelé « Fonds de la Commission électorale nationale indépendante », dans lequel sont versés tous les montants et les paiements mis à la disposition de la Commission pour qu'elle remplisse ses fonctions, que ces montants proviennent du gouvernement fédéral, des dons ou d'intérêts des investissements, et (ii) des procédures pour la mise en mouvement de ce fonds.

Etant donné le cadre constitutionnel et juridique du financement de base des opérations de l'organe électoral, comme indiqué ci-dessus, on comprend pourquoi Abel Guobadia, président de la CENI (2000-2005), se plaignait du « contrôle indirect des activités de la Commission par le gouvernement », et d'un « schéma marqué par la parcimonie et le retard dans la délivrance des fonds budgétisés. » Cela est rendu possible par le fait que le budget de la Commission est généralement défendu devant le ministre fédéral des Finances et avalisé/révisé par lui, comme prévu par le Code électoral de 2006 (Section 6), et ensuite intégré sous forme d'évaluation des revenus et dépenses de la Fédération pour l'année fiscale suivante, que le président, en vertu de la Constitution de 1999 (Section 84[1]) « fera préparer et présenter devant chacune des Chambres de l'Assemblée nationale à n'importe quel moment au cours de chaque année financière. »

L'exercice budgétaire annuel et le débat sur le projet de loi budgétaire (*Appropriation Bill*) au niveau des deux Chambres de l'Assemblée nationale, constituent également une occasion d'interférence subtile dans le travail de la Commission, de la part du corps législatif fédéral et de la bureaucratie fédérale, tout particulièrement en ce qui concerne l'attribution des contrats et des marchés publics pour les élections et les opérations connexes de la commission. Le décaissement à temps des fonds budgétisés pour l'organe de la commission peut être, et est généralement, contrarié par les demandes concurrentes des ministères, des départements et des agences du gouvernement fédéral, même après que le décaissement a été autorisé.<fnref n="225" />

Le rapport officiel de la CENI sur les Elections générales de 2007 note toutefois que, en dépit « d'une amélioration remarquable dans le financement des Elections générales de 2007, par rapport aux élections précédentes, le bénéfice de l'appropriation plus élevée des fonds pour les élections a été contrebalancé par le décaissement tardif des fonds ... en raison de difficultés ... imputables dans la plupart des cas au ministère fédéral des Finances ... et à la Banque centrale. » Le rapport attribue également les retards au rôle du Bureau de contrôle, des Prix et de l'Unité des renseignements, « qui veille au bon déroulement des processus des marchés publics pour les matériaux des élections. »

Les retards dans l'acquisition et la distribution des matériaux pour les élections sur

<footnote n="225">225 Jinadu, op.cit., p.35.</footnote>
le terrain sont dus en partie à la centralisation des fonds et aux décisions concernant les
marchés publics au siège de la Commission. Aussi, les commissaires résidents chargés
des élections sont-ils vulnérables aux tentatives de corruption sur le terrain. En effet,
la centralisation des décisions d'achats publics au siège national de la Commission est
une raison significative expliquant le fait que les commissaires résidents chargés des
élections se retrouvent chapeau bas devant les autorités administratives des états pour
solliciter de l'aide.

En 2010, la Constitution de 1999 a finalement été amendée faisant dépendre les salaires et dépenses courantes directement du budget fédéral consolidé (Consolidated Revenue Fund of the Federation), ce qui a eu pour effet de réduire sa dépendance vis-à-vis du gouvernement.<fnref n="226" />

Aide des bailleurs de fonds

Le Code électoral de 2006 reconnaissait en sa Section 3 (c) que la Commission peut
recevoir « des aides [et] des subventions », de sources autres que gouvernementales.
Parmi ces aides et subventions figurent celles provenant des partenaires au développe-
ment international et des gouvernements étrangers, en appui aux domaines critiques
identifiés par le Plan stratégique 2004-2007 de la CENI. Les subventions des parte-
naires au développement proviennent du Fonds conjoint des bailleurs de fonds (Joint
Donors Basket Fund – JDBF), mis en place en 2006 par un consortium de quatre par-
tenaires internationaux au développement, l'Union européenne (UE), le département
britannique du développement international (DFID), l'Agence canadienne au dévelop-
pement (CIDA) et l'Agence au développement des Nations Unies (PNUD), le Fonds
étant « géré et coordonné conjointement » par le PNUD. Les partenaires internationaux
au développement ont mis en place le JDBF en partie pour protéger la Commission de
toute ingérence excessive : le PNUD agit comme tampon ou agence de médiation entre
eux et la Commission.

Selon une source du JDBF, le montant placé dans le fonds pour la période 2006-
2007 était de 30 millions de dollars US, dont 70% pour soutenir les activités de la CENI
et 30% pour appuyer les activités liées aux élections par les organisations de la société
civile. Pour la période 2009-2014, sur les US$ 80 millions, 22 ont été affectés aux acti-
vités de la CENI ou à l'assistance technique, 18 aux activités de la société civile liées aux
élections, et le reste pour les autres activités liées aux élections, comme la promotion
de l'égalité de genre et la participation des femmes au processus électoral. D'autres
sources de subventions à la Commission provenaient du gouvernement des Etats-Unis
et d'autres pays.

<footnote n="226">226 Loi d'amendement constitutionnel, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration)*
*Act, 2010*, insérant une sous Section 3 à la Section 81 et une sous Section 8 à la Section 84 de la
*Constitution de 1999*.</footnote>
## Rapports sur les dépenses

La question de l'autonomie financière de l'organe électoral ne peut être traitée séparément de la nécessité de rendre des comptes et de la transparence dans la gestion des fonds publics. Comme le note Eme Awa, « la NEC était une mine d'or et tous ceux qui avaient un intérêt certain ou précaire à « l'exploiter » s'attendaient à en recevoir le paiement des royalties ».<fnref n="227" />

Le cadre juridique de l'exercice de la surveillance de la gestion financière par la Commission est constitué par la Constitution de 1999 et le Code électoral, complétés par les réglementations financières et les règles fédérales de transparence applicables aux marchés publics de la Fédération ainsi que la réglementation interne de contrôle et d'audit financiers de la CENI. Le cadre de cette surveillance contient notamment les éléments suivants :

* La présentation des estimations budgétaires de la Commission pour chaque année financière devant les ministères et agences fédéraux compétents et la révision de ces estimations par ces derniers, avant leur inclusion dans le projet de loi budgétaire, conformément à la Section 81(1) de la Constitution de 1999 et aux sections pertinentes du Code électoral, comme la Section 6(1) du Code électoral de 2010.

* La présentation et l'examen de ces mêmes estimations budgétaires annuelles de la Commission devant l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'exercice de son pouvoir constitutionnel de contrôle des fonds publics, en vertu du Chapitre 5 E de la Constitution de 1999.

* L'audit annuel des comptes de la Commission par des auditeurs externes, pris sur une liste fournie par le Contrôleur général de la Fédération, et les commentaires y relatifs par le contrôleur général de la Fédération, conformément à la Section 85(3a-b) de la Constitution de 1999 et la Section 6(2) du Code électoral de 2010.

* Des contrôles réguliers par le contrôleur général de la Fédération.

* La soumission d'un rapport par le contrôleur général de la Fédération à l'Assemblée nationale en vue de son examen et d'un débat sur la gestion des finances de la Commission, comme prévu à la Section 85(4) de la Constitution de 1999.

* L'exigence d'un processus en bonne et due forme à travers l'agence de suivi, des prix et de renseignements (Bureau of Monitoring, Prices, and Intelligence Unit - BMPIU) pour les processus d'acquisition du matériel électoral.

Dans la pratique, toutefois, veiller à ce que ces systèmes soient efficaces a souvent été problématique, en raison d'activités de location, d'archivage mauvais ou inadéquat, de retards dans la soumission des rapports et d'une faible capacité de mise en œuvre ou de

<footnote n="227">²²⁷ Eme Awa, « Electoral Administration in the Early Administration », dans Diamond, Kirk-Green et Oyediran, op.cit., p.130.</footnote>
<table><caption>Tableau 3 : Résumé des affectations budétaires et extra budgétaires de la Commission électorale nationale (1987-1991)</caption><thead><tr><th>Année</th><th>Subvention périodique Naira*</th><th>Subvention sous forme de capital (Naira)</th><th>Inscription des Electeurs (Naira)</th><th>Subvention des élections (Naira)</th><th>Autorités administratives éta-tiques et locales (Naira)</th><th>Bâtiments de la NEC au niveau local (Naira)</th><th>Subventions aux partis politiques (Naira)</th><th>Total (Naira)</th></tr></thead><tbody><tr><td>1987</td><td>14.500.000,00</td><td></td><td></td><td>200.000.000,00</td><td>26.477.086,00</td><td></td><td></td><td>240.977.086,00</td></tr><tr><td>1988</td><td>42.500.000,00</td><td>15.400.000,00</td><td></td><td></td><td>7.130.079,00</td><td></td><td></td><td>65.013.079,00</td></tr><tr><td>1989</td><td>40.000.000,00</td><td>95.448.628,00</td><td>43.700.000,00</td><td>277.919.204,00</td><td>2.914.344,00</td><td></td><td></td><td>486.182.176,00</td></tr><tr><td>1990</td><td>69.000.000,00</td><td>59.499.265,00</td><td></td><td>86.165.950,00</td><td>3.091.155,00</td><td>100.000.000,00</td><td>539.980.656,20</td><td>857.737.026,00</td></tr><tr><td>1991</td><td>102.000.000,00</td><td>80.783.984,00</td><td>171.005.000,00</td><td>282.164.160,00</td><td>5.055.520,00</td><td>79.000.000,00</td><td>200.000.000,00</td><td>920.008.664,00</td></tr><tr><td>Total</td><td>268.000.000,00</td><td>251.131.877,00</td><td>214.705.000,00</td><td>846.249.314,00</td><td>70.851.184,00</td><td>179.000.000,00</td><td>739.980.656,20</td><td>2.569.918.031,20</td></tr></tbody></table>

Source: Tunji Olagunju, Adele Jinadu & Sam Oyovbaire, Transition to Democracy in Nigeria, Annexe A.
*US$ 1 = N 4.7 (1987); US$ 1 = N 4.54 (1988); US$ 1 = N 7.40 (1989); US$ 1 = N 7.40; US$1 = N 8.04 (1991).

<table><caption>Tableau 4 : Budget approuvé de la CENI, 2009 et 2010</caption><thead><tr><th>Année fiscale</th><th>Personnel (Naira)*</th><th>Frais généraux (Naira)</th><th>Dépenses récurrentes pour les élections (Naira)</th><th>Capital (Naira)</th><th>Total (Naira)</th></tr></thead><tbody><tr><td>2009</td><td>5.841.761.025,44</td><td>2.998.837.056,00</td><td>2.500.000.000,00</td><td>5.081.380.000,00</td><td>16.421.978.081,44,00</td></tr><tr><td>2010</td><td>10.939.834.261,00</td><td>2.396.355.068,00</td><td>25.966.119.866,00</td><td>10.910.395.500,00</td><td>50.212.704.695,00</td></tr><tr><td>Total</td><td>16.781.595.286,44</td><td>5.395.192.124,00</td><td>28.466.119.866,00</td><td>15.991.775.500,00</td><td>66.634.682.776,44</td></tr></tbody></table>

Source: confidentielle. *US$ 1 = N 148 [Taux official Naira-US$, août 2010].
suivi des recommandations de sanctions ou de mesures correctrices/préventives contenues dans le rapport du contrôleur général de la Fédération.

## E. Contentieux électoral au Nigéria

Selon le rapport de la commission de réforme électorale (Electoral Reform Committee – ERC) de 2008, « depuis les premières réclamations sur les élections dans les années 1950 à ce jour, le pouvoir judiciaire a toujours constitué le dernier recours en cas d'échec de règlement non judiciaire de conflits post électoraux ».<fnref n="228" /> Les carences vont de problèmes au niveau de l'inscription des électeurs, d'abus de pouvoir par les titulaires de fonctions officielles apportant un avantage électoral déloyal, des campagnes électoralistes, du financement des élections, des procédures dans les bureaux de vote, de la nature du droit de vote, de la substitution des candidats, au vol des urnes contenant les bulletins, au bourrage des urnes, à l'inadéquation des bureaux de vote, à la mise en place de bureaux de vote illégaux, à la disparition de fonctionnaires préposés aux élections et à la combinaison de l'inefficacité administrative, de défauts de procédures et de corruption dans la préparation et la conduite des élections, pour ne citer que ces manquements-là.

### Cadre juridique

La Constitution de 1979 prévoyait la mise en place de tribunaux électoraux dotés de juges de la Haute Cour. L'article 269 a précisément porté création de trois types de tribunaux pour les élections : (a) le Tribunal chargé des élections présidentielles, dont le président et les membres sont nommés par le président de la Cour suprême fédérale ; (b) le Tribunal chargé des élections des gouverneurs et des Chambres législatives, dont le président et les membres sont nommés par le président de la Cour suprême ; et (c) les Tribunaux chargés des élections des autorités administratives locales, dont le président et les membres sont désignés par le président de la Cour suprême de l'Etat concerné. Des appels peuvent être interjetés des jugements de ces tribunaux, devant la Cour suprême pour le Tribunal chargé des élections présidentielles, devant la Cour d'appel pour le Tribunal chargé des élections des gouverneurs et des Chambres législatives et devant la Haute cour de l'état pour les Tribunaux chargé des élections des autorités administratives locales.

La Section 285(1) de la Constitution de 1999 portait création de tribunaux pour les élections de l'Assemblée nationale « qui, à l'exclusion de toute cour ou de tout tribunal, auront la compétence initiale pour entendre et statuer sur les réclamations afin de déterminer si – (a) une personne a été valablement élue en tant que membre de l'Assemblée nationale ; (b) le mandat constitutionnel d'une personne a expiré ; (c) le siège d'un membre du Sénat ou de la Chambre des représentants est devenu vacant ; et (d) une question ou une réclamation portée devant le tribunal a été correctement présentée

<footnote n="228">²²⁸ Electoral Reform Committee, op.cit., p.108.</footnote>
ou pas ». La Section 285(2) créait dans chaque état de la Fédération un Tribunal chargé des élections des gouverneurs et des Chambres législatives « qui, à l'exclusion de toute autre cour ou de tout autre tribunal, aura la compétence en première instance pour entendre et statuer sur les réclamations afin de déterminer si une personne a été valablement élue au poste de gouverneur ou gouverneur adjoint ou en tant que membre d'une chambre législative. » La Sixième Annexe à la Constitution de 1999 fixe la composition du Tribunal de l'Assemblée nationale et du Tribunal chargé des élections des gouverneurs et des Chambres législatives.

Le Décret électoral de 2006 fixait en sa Section 142 la création et la composition du Tribunal chargé des élections des conseils communautaires pour le Territoire de la capitale fédérale en première instance, à l'exclusion de toute autre cour ou de tout autre tribunal, et doté de la compétence pour entendre et statuer sur les réclamations afin de déterminer si une personne a été valablement élue au poste de président ou de vice-président ou conseiller. La Section 143 prévoyait la création et la composition du Tribunal d'appel chargé des élections des conseils communautaires pour le Territoire de la capitale fédérale « qui, à l'exclusion de toute autre cour ou de tout autre tribunal, aura la compétence pour entendre et statuer sur les appels issus de la décision du Tribunal chargé des élections des conseils communautaires », et prévoit aussi que « la décision du Tribunal chargé des élections des conseils communautaires en matière d'élections des conseils communautaires sera finale ». La, Partie VIII Sections 124-139 de la Loi électorale détermine les violations en matière d'élections et l'Annexe 1 du Code électoral de 2006 fixe les règles de procédures pour les réclamations en matière d'élections.

Le jugement est rendu à deux niveaux : avant et après les élections. Si les jugements pré-electoraux sont rendus par les tribunaux, le processus allant jusqu'à la période suivant les élections dans un certain nombre de cas, les jugements rendus après les élections sont généralement faits au niveau des tribunaux chargés des élections, créés dans ce but par la Constitution et le décret électoral, comme indiqué supra, et en appel des jugements des tribunaux chargés des élections au niveau de la Cour d'appel et de la Cour suprême selon les cas. Toutefois, dans un certain nombre de cas, les deux types de jugements ont concerné également des règlements hors des tribunaux : ainsi, Olu Falaiye, candidat à l'élection présidentielle de 1999, a retiré l'affaire qu'il avait introduite devant les tribunaux contre la déclaration selon laquelle Olusegun Obasanjo, du People's Democratic Party (PDP), était vainqueur des élections.

Fin 2010, la Constitution de 1999 a été amendée pour écourter les délais de procédure, réduire le nombre de juges requis pour siéger dans les tribunaux électoraux, consolider dans le même tribunal des affaires provenant de différentes circonscriptions et alléger la procédure.

Fin 2010, la Constitution de 1999 a été amendée pour écourter les délais de procédure, réduire le nombre de juges requis pour siéger dans les tribunaux électoraux,
consolider dans le même tribunal des affaires provenant de différentes circonscriptions
et alléger la procédure.<fnref n="229" />

Les litiges en matière d'élections dans la pratique

Les litiges en matière de processus de nomination dans les partis, surtout dans les
primaires des partis, depuis l'introduction desdits processus au cours du programme
de transition de l'administration Babangida (1985-1993), ont principalement été réglés
par le biais de mécanismes internes aux partis. Toutefois, l'échec de la résolution de
litiges internes aux partis, portant sur des allégations d'irrégularités et sur les résultats
des primaires pour les élections de gouverneurs, a abouti à l'annulation par l'AFRC de
neuf primaires du parti SDP et de quatre primaires du parti NRC pour les élections de
gouverneurs d'Etat en 1991, et des primaires présidentielles pour les deux partis l'année
suivante.

Depuis 1999, le nombre de cas de litiges non résolus au sein des partis, portant sur les résultats des processus de nomination dans les partis, a augmenté. Dans un certain nombre de cas, des membres lésés des partis sont allés en justice pour obtenir réparation lorsqu'ils pensaient avoir été injustement traités, estimant que leurs partis avaient violé leurs statuts et leurs règles de nomination à des postes politiques publics électifs. Les tribunaux sont passés d'une position de non ingérence dans ce qu'ils considéraient comme des affaires purement internes aux partis politiques, à une position où ils se saisissent des litiges portés devant leurs juridictions par des membres des partis lésés, qui avacent que leurs partis ont violé les règles et les réglementations régissant les processus de nomination au sein des partis, et ils rendent des jugements sur ces litiges.

Voici quelques exemples de ce changement intervenu dans la jurisprudence en
matière d'élections dans le pays :<fnref n="230" />

* Dans l'affaire *Onuoha v Okafor*, 1983, et dans l'affaire *Dalhatu v Turaki*, 2003, la Cour suprême a statué que les tribunaux n'étaient pas compétents pour ce qu'elle a déclaré relever des « affaires internes » d'un parti.

* Dans l'affaire *Ugwu vs Ararume* 2007 et dans l'affaire *Amaechi v INEC* 2007, la Cour suprême a statué que la substitution d'Ararume et Amaechi, qui avaient remporté les primaires de leur parti (PDP) en 2007 pour l'élection de gouverneurs dans les Etats d'Imo et de Rivers respectivement, au profit d'autres candidats, était illégale.

<footnote n="229">229 Lois constitutionnelles, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration) Act*, 2010, modifiant la Section 285 de la Constitution de 1999 ; et *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (Second Alteration) Act*, 2010, ajoutant les Sections 233, 239, 246 et 285 ainsi que la sixième Annexe à la Constitution de 1999.</footnote>

<footnote n="230">230 Voir Festus Okoye, « Restorative Justice and the Defence of People's Mandate: The Judiciary in the Aftermath of the 2007 Elections in Nigeria », dans Jibrin Ibrahim and Okechukwu Ibeanu (eds), *Direct Capture: The 2007 Nigerian Elections and Subversion of Popular Sovereignty*, Abuja, Centre for Democracy and Development, 2009.</footnote>
La prolifération de litiges non résolus au sein des partis par les tribunaux, tout particulièrement depuis 2003, a de graves conséquences pour la vie politique électorale compétitive du pays. En effet, si les partis politiques sont incapables de gérer avec succès leurs propres processus de nomination et d'élections primaires, ils risquent alors de contaminer et de freiner la crédibilité des élections compétitives et de la gouvernance électorale en général.231 Au fil des ans, les jugements rendus par les tribunaux avant et après les élections sont devenus non seulement une partie essentielle de la gouvernance électorale du pays, mais également un business se chiffrant en millions de Nairas pour la profession juridique. Pratiquement tous les litiges en matière d'élections sont à présent portés devant les tribunaux. Pour les plaintes portées avant les élections, par exemple, l'INEC a observé que :

> Au cours de la période précédant les élections générales de 2007, notamment à l'issue des primaires, un nombre significatif de litiges soulevés par des membres lésés des partis qui cherchaient réparation des torts et injustices perçus a encombré la scène politique. Si on peut voir cela comme une expression saine des options existant dans le cadre de toute démocratie, un grand nombre de ces affaires judiciaires n'a pas été résolu avant l'approche immédiate des élections. Il y a également eu des problèmes d'éligibilité, avec des candidats qui ont été disqualifiés et sont allés en justice pour contester leur disqualification, notamment le candidat du PDP au poste de gouverneur de l'Etat d'Imo, les candidats de l'AC [Action Congress] et de l'ANPP [All Nigeria Peoples' Party], ceux de l'Etat d'Anambra et, plus dramatique encore, le cas du candidat de l'AC à l'élection présidentielle, Atiku Abubakar, alors vice-président.

Parmi les affaires soulevées dans le cadre de l'adjudication avant les élections, en 2007, on peut citer la question de savoir si la CENI avait le pouvoir de rejeter ou disqualifier les candidats désignés, au cours du processus de vérification de leurs prétentions à déterminer leur respect des dispositions constitutionnelles en matière d'éligibilité. Les litiges sont nés des préoccupations de certains candidats, selon lesquelles la CENI pourrait succomber à des pressions de personnalités puissantes au sein du gouvernement ou en dehors du gouvernement, au niveau fédéral aussi bien qu'au niveau des états, et les disqualifier pour des accusations montées de toutes pièces ou non étayées par des preuves et n'ayant pas suivi le processus en bonne et due forme. Comme Okoye l'a noté, « le gouvernement s'est servi du bureau du Procureur général, de l'EFCC [Economic and Financial Crimes Commission] et de la CENI pour s'arroger des pouvoirs qui ne lui reviennent pas et pour disqualifier des candidats qui ne sont pas dans ses bonnes grâces. »

Une célèbre illustration de cette « usurpation » de pouvoirs judiciaires a été la

<footnote n="231">231 Pour un plus ample compte-rendu des conséquences déstabilisantes de la mauvaise gestion des processus de nomination des partis et des primaires par les partis politiques sous la Seconde République, voir Patrick Ollawa, « The 1979 Elections », dans Ekeh, Cole et Olusanya, op.cit., p.161.</footnote>
disqualification par la CENI du vice-président Atiku comme candidat de l'AC à l'élection présidentielle de 2007, sur la base du résultat publié au Journal officiel d'une enquête administrative instiguée par le gouvernement fédéral, qui avait porté les accusations contre lui. Beaucoup ont vu la main du parti au pouvoir dans cette disqualification. Atiku a cherché réparation devant les tribunaux. La Cour suprême a statué, quelques jours avant les élections présidentielles, que la CENI n'avait pas le pouvoir de disqualifier les candidats nommés. En vertu des dispositions de la Section 32(4)(5) et (6) du Code électoral de 2006, seule une Haute cour de l'état ou une Haute cour fédérale a le pouvoir légal de disqualifier un candidat qui cherche à briguer des élections.<fnref n="232" />

Quant aux jugements concernant la période post électorale, ils sont généralement intervenus dans le cadre de litiges sur la déclaration des résultats pour les élections au poste de président, de gouverneur et de membre des corps législatifs au niveau fédéral et des états. Depuis 1999, les résultats des élections présidentielles ont fait l'objet de litiges, même si la contestation de 1999 a été retirée. La Cour suprême a maintenu les résultats des élections présidentielles de 2003 et 2007, contestés par les candidats vaincus aux présidentielles, au motif que, bien qu'entachée d'irrégularités, la conduite des élections était conforme sur le fond aux principes du Code électoral, tandis que les irrégularités ou « la non-conformité » n'affectait pas le résultat des élections de manière substantielle.

En fait, la décision prise en appel, portée devant la cour en dernière instance par le général Buhari, le candidat aux élections présidentielles de 2007, a été une décision controversée, prise à quatre contre trois, ce qui a amené le juriste et militant pour la démocratie Chidi Odinkalu à observer que « la Cour suprême ne décide pas si des élections sont libres et équitables ou non. Elle décide uniquement si les allégations de fraudes électorales ont été étayées par de preuves. La Cour suprême, par sa décision rendue dans *Buhari vs Obasanjo*, lors des dernières élections (2007), a veillé à ce qu'il soit désormais impossible de prouver de manière certaine une fraude ou une manipulation électorale dans des élections présidentielles. »<fnref n="233" /> Un brandon de discorde majeur dans cette affaire a été de décider si le fait, prouvé de manière incontestable, que les bulletins de vote des élections présidentielles de 2007 n'étaient pas marqués avec des numéros de série, en violation du Code électoral de 2006, était un motif suffisant pour annuler les élections. Le jugement majoritaire a estimé que, bien que les bulletins de vote n'aient pas été marqués avec des numéros de série, aucune preuve n'a été apportée devant la cour pour montrer que le candidat déclaré vainqueur en avait retiré un avantage ; tandis que l'opinion minoritaire de la Cour a estimé que ce fait constituait en lui-même un motif d'annulation des élections. Selon Bamidele Aturu, « comme le juge à la

<footnote n="232">232 *Action Congress v INEC* (2007) 12 NWLR (Pt 1048) 222; *Action Congress v INEC* (2007) 12 NWLR (Pt1048) 222@257,265 *Action Congress v. INEC* (2007) 12 NWLR (part 1048) 222@262, 272-273; *Ugwu v Ararume* (2007) 12NWLR (Pt. 1048) 367; et *Amaechi v INEC* (2008) NWLR (Pt 1080) 227; tous cité dans Okoye, op.cit., fn. 36, 37, 38.</footnote>

<footnote n="233">233 Chidi Anselm Odinkalu, « Re: Supreme Court on 2007 Elections: Another Missed Opportunity », communication électronique privée, 12 décembre 2008.</footnote>
Cour suprême Oguntade l'a fait remarquer [dans son opinion dissidente], il est difficile
de voir comment une élection décente peut être organisée sans numéros de série [sur
les bulletins de vote] ».<sup>234</sup>

Comme indiqué au Tableau 5, les réclamations en matière d'élections sont pratiquement la norme, plutôt que l'exception, pour les élections au Nigéria à tous les niveaux.

<table><caption>Tableau 5 : Litiges électoraux portés devant différents tribunaux avant les élections générales de 2007</caption><thead><tr><td>Etat</td><td>Elections des gouverneurs</td><td>Elections sénatoriales</td><td>Elections des représentants de la Chambre fédérale</td><td>Elections aux Assemblées d'Etat/ élections à la municipalité du territoire de la capitale fédérale (Federal Capital Territory - FCT)</td><td>Total</td></tr></thead><tbody><tr><td>Abia</td><td>5</td><td>6</td><td>11</td><td>30</td><td>52</td></tr><tr><td>Adamawa</td><td>1</td><td>3</td><td>4</td><td>12</td><td>18</td></tr><tr><td>Akwa Ibom</td><td>2</td><td>2</td><td>4</td><td>3</td><td>11</td></tr><tr><td>Anambra</td><td>9</td><td>13</td><td>40</td><td>72</td><td>134</td></tr><tr><td>Bauchi</td><td>1</td><td>1</td><td>7</td><td>16</td><td>25</td></tr><tr><td>Bayelsa</td><td>2</td><td>2</td><td>1</td><td>22</td><td>27</td></tr><tr><td>Benue</td><td>4</td><td>4</td><td>9</td><td>13</td><td>30</td></tr><tr><td>Borno</td><td>1</td><td>4</td><td>3</td><td>2</td><td>10</td></tr><tr><td>Cross River</td><td>2</td><td>2</td><td>4</td><td>11</td><td>19</td></tr><tr><td>Delta</td><td>4</td><td>3</td><td>13</td><td>35</td><td>55</td></tr><tr><td>Ebonyi</td><td>2</td><td>1</td><td>3</td><td>8</td><td>14</td></tr><tr><td>Edo</td><td>1</td><td>3</td><td>10</td><td>19</td><td>33</td></tr><tr><td>Ekiti</td><td>2</td><td>4</td><td>10</td><td>25</td><td>39</td></tr><tr><td>Enugu</td><td>8</td><td>6</td><td>2</td><td>38</td><td>54</td></tr><tr><td>Gombe</td><td>1</td><td>1</td><td>3</td><td>7</td><td>12</td></tr><tr><td>Imo</td><td>6</td><td>6</td><td>19</td><td>16</td><td>47</td></tr><tr><td>Jigawa</td><td>—</td><td>2</td><td>3</td><td>1</td><td>6</td></tr><tr><td>Kaduna</td><td>3</td><td>1</td><td>5</td><td>10</td><td>19</td></tr><tr><td>Kano</td><td>2</td><td>4</td><td>17</td><td>20</td><td>23</td></tr><tr><td>Katsina</td><td>2</td><td>4</td><td>15</td><td>23</td><td>44</td></tr><tr><td>Kebbi</td><td>2</td><td>7</td><td>7</td><td>11</td><td>27</td></tr></tbody></table>

<footnote n="234">234 Buhari v Yar'Adua (2008), Special Edition MJSC; Bamidele Aturu, « Supreme Court on 2007 Elections: Another Missed Opportunity », communication électronique privée, 12 décembre 2008.</footnote>
<table><tr><td>Kogi</td><td>3</td><td>4</td><td>5</td><td>33</td><td>47</td></tr><tr><td>Kwara</td><td>3</td><td>5</td><td>49</td><td>21</td><td>150</td></tr><tr><td>Lagos</td><td>2</td><td>1</td><td>7</td><td>2</td><td>12</td></tr><tr><td>Nasarawa</td><td>1</td><td>5</td><td>6</td><td>12</td><td>24</td></tr><tr><td>Niger</td><td>2</td><td>5</td><td>5</td><td>36</td><td>48</td></tr><tr><td>Ogun</td><td>3</td><td>4</td><td>9</td><td>35</td><td>51</td></tr><tr><td>Ondo</td><td>4</td><td>9</td><td>17</td><td>34</td><td>64</td></tr><tr><td>Osun</td><td>1</td><td>3</td><td>10</td><td>25</td><td>39</td></tr><tr><td>Oyo</td><td>7</td><td>1</td><td>7</td><td>24</td><td>39</td></tr><tr><td>Plateau</td><td>1</td><td>4</td><td>2</td><td>21</td><td>28</td></tr><tr><td>Rivers</td><td>9</td><td>5</td><td>13</td><td>44</td><td>71</td></tr><tr><td>Sokoto</td><td>2</td><td>3</td><td>1</td><td>13</td><td>19</td></tr><tr><td>Taraba</td><td>4</td><td>3</td><td>3</td><td>12</td><td>22</td></tr><tr><td>Yobe</td><td>2</td><td>1</td><td>1</td><td>2</td><td>6</td></tr><tr><td>Zamfara</td><td>2</td><td>5</td><td>9</td><td>7</td><td>23</td></tr><tr><td>Territoire de la Capitale Fédérale</td><td>—</td><td>1</td><td>3</td><td>4 pour le poste de président/9 pour le poste de conseiller au Conseil municipal FCT</td><td>17</td></tr><tr><td>Total</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1250</td></tr></table>

Source: Adapté de l'INEC, 2007, pp.57–58.

Dans les affaires impliquant les élections au poste de gouverneur dans les Etats d'Odo et d'Ondo, les résultats des élections proclamés par la CENI ont été annulés et les candidats perdants, qui appartenaient au parti d'opposition dans chacun de ces deux Etats, ont été déclarés vainqueurs et confirmés en tant que gouverneurs de leur Etat. Dans ces deux affaires, les tribunaux ont appuyé leurs jugements sur la disposition suivante de la Section 147(2) du Code électoral de 2006 :

Si le tribunal ou la cour détermine qu'un candidat déclaré élu ne l'a pas été valablement parce qu'il n'a pas remporté la majorité des bulletins exprimés lors de l'élection, le tribunal ou la cour, selon le cas, déclarera élu le candidat qui a remporté le plus grand nombre de voix exprimées lors de l'élection et qui satisfait aux critères prévus dans la Constitution et le présent Code.

Cette approche consistant à utiliser « les comptages et recomptages mathématiques pour se prononcer dans les litiges électoraux, plutôt que de les considérer comme un processus »<fnref n="235" /> a été critiquée par une opinion dissidente des juges Aniagolu et Irikefe

<footnote n="235">²³⁵ Femi Falana, cité dans Okoye, op.cit, p.135, fn.17.</footnote>
de la Cour suprême dans l'affaire *Ojukwu vs Onwudiwe* en 1984. Dans cette opinion dissidente, le juge Aniagolu qui l'a écrite a déclaré que :

On ne peut considérer le comptage arithmétique des bulletins de vote que
si les électeurs ont pu s'exprimer librement à travers leurs bulletins de vote.
Mais lorsque l'atmosphère a été substantiellement entachée de violence et de
brutalité, l'élection dans le territoire concerné doit être annulée et une nouvelle
élection organisée dans la mesure du possible.

Dans les affaires impliquant les élections aux postes de gouverneur de l'Etat d'Adamawa, de Bayelsa, de Cross River, de Kogi et d'Ekiti, les tribunaux ont annulé les élections pour des raisons d'irrégularités et ordonné la réorganisation des élections ; et dans chaque cas, le candidat déclaré précédemment vainqueur a été confirmé en tant que vainqueur. Dans les Etats d'Ekiti et d'Osun, les candidats proclamés perdants aux élections de 2007 (dans les deux cas appartenant au parti, *Action Congress of Nigéria* – CAN) étaient finalement confirmés comme gouverneurs élus. Bien que cela se soit passé dans les derniers mois du mandat de 4 ans, leur propre mandat doit commencer à courir à partir de leur prise de fonction comme gouverneurs.

Le cas de l'élection de gouverneur dans l'Etat d'Anambra est intéressant. L'élection au poste de gouverneur de 2003 a été annulée par le tribunal et le perdant, Peter Obi, du parti *All Progressives Grand Alliance* (APGA), déclaré vainqueur, dans un jugement rendu en 2006. Le gouverneur en poste lors de l'élection de 2007, Peter Obi, avait ainsi servi seulement deux années sur les quatre ans de son mandat au moment de l'élection, ayant pris fonction en 2006 après sa déclaration en tant que vainqueur des élections au poste de gouverneur de l'état en 2003. Toutefois, la CENI, apparemment sous l'effet de pressions exercées par le PDP, a maintenu l'organisation d'élections. Andy Uba, candidat du PDP, a été déclaré vainqueur de l'élection pour le poste de gouverneur et installé dans ses fonctions de gouverneur de l'Etat. Peter Obi, qui a refusé de participer aux élections car son mandat n'avait pas expiré, est allé en justice en avançant qu'étant toujours gouverneur et n'ayant pas achevé son mandat, il ne pouvait y avoir d'élection pour un poste qui n'était pas vacant. La Cour suprême a soutenu la position de Peter Obi, déclaré que la CENI n'aurait pas dû organiser d'élection au poste de gouverneur dans l'Etat d'Anambra et « ordonné que le cinquième défendeur (le Dr Andy Uba) libère le poste de gouverneur de l'Etat d'Anambra, avec effet immédiat, pour permettre au plaignant/demandeur (M. Peter Obi) de terminer son mandat ».<fnref n="236" />

Effet des litiges sur le processus électoral

L'un des problèmes du traitement judiciaire du contentieux électoral est le manque de temps pour vider toutes les affaires litigieuses avant les élections suivantes. Beaucoup

<footnote n="236">236 *Obi v INEC (2007)*, Vol. 9 MJSC 1, dans son jugement principal, Aderemi (JSC) a statué que, « attendu que, à la date du 14 avril 2007, lorsque le premier défendeur (l'INEC) organisait l'élection au poste de gouverneur de l'Etat d'Anambra, le siège de gouverneur de l'état n'était pas vacant, cette élection était un exercice coûteux et inutile ».</footnote>
d'affaires, comme dans le cas du litige sur la disqualification du vice-président Abu-
bakar Atiku, ont été conclues « très près des élections » suivants celles auxquelles ils
se rapportaient. Aussi, « ces litiges ont-ils fait beaucoup de dégâts en empiétant sur le
travail de la Commission dans les jours précédant les élections ».<fnref n="237" />

Dans certains autres cas d'adjudication avant les élections, comme l'affaire intro-
duite par Rotimi Amaechi, contre sa disqualification et sa substitution illégale par son
parti, le PDP, en tant que candidat au poste de gouverneur dans l'Etat de Rivers, le litige
a été tranché en sa faveur seulement en octobre 2007 par la Cour suprême annulant
le jugement de la Cour d'appel cinq mois après les élections de mai 2007. La Cour
suprême a en outre statué que Rotimi Amaechi devait être immédiatement établi dans
ses fonctions de gouverneur, même si son nom ne figurait pas sur les bulletins de
vote. Le jugement rendu par la Cour suprême a été critiqué, au motif que ladite cour
se substituait effectivement aux électeurs en choisissant comme gouverneur, à la place
des populations de l'Etat de Rivers, un candidat dont le nom ne figurait pas sur les
bulletins.<fnref n="238" />

Quant à l'adjudication post-électorale des résultats contestés des élections, la ten-
dance depuis 2003 a été de laisser les jugements traîner bien après que les vainqueurs
déclarés ont été installés en tant que président, gouverneur ou membre du parlement.
Dans les affaires impliquant les élections aux fonctions de président et de gouverneur,
les affaires sont généralement portées en appel depuis la Cour d'appel devant la Cour
suprême pour les élections présidentielles, et depuis le tribunal chargé des élections
au poste de gouverneur devant la Cour d'appel pour statuer en dernière instance sur
chaque cas.

Le processus d'adjudication prend en moyenne deux ans et peut, dans certains cas, aller jusqu'à trois ans, comme dans l'affaire *Buhari vs Obasanjo* dans le cadre des élections présidentielles de 2003, qui a duré 35 mois ; voire même davantage, comme dans l'affaire des tribunaux chargés des élections au poste de gouverneur dans l'Etat d'Ekiti et dans l'Etat d'Osun, dont la conclusion finale n'a pas encore été rendue, à moins de six mois des élections générales de 2011. La raison pour laquelle l'adjudication post-électorale prend autant de temps est apparemment due au fait que « aucune limite de temps n'a été fixée pour trancher sur une affaire, comme par exemple dans le cas du procès intenté par le *National Party of Nigeria* (NPN) pour contester l'élection de Solomon Lar du *Nigeria Peoples' Party* en tant que gouverneur de l'Etat de Plateau en 1979, au lieu de John Kadiya, candidat du NPN. Le jugement a été rendu en 2004 ! »<fnref n="239" /> – plus de 25 ans après les élections. Cette situation est décrite comme « un affront à l'état de droit, d'un point de vue ou dans une conception activiste et progressiste ».

Dans quelle mesure l'adjudication pré et post-électorale, plus particulièrement

<footnote n="237">237 INEC 2007, op.cit., p.51.</footnote>

<footnote n="238">238 Okoye, op.cit., p.150.</footnote>

<footnote n="239">239 ERC, op.cit., p.104.</footnote>
depuis 1999, a-t-elle affecté la gouvernance électorale et la gouvernance en général au Nigéria ? Elle l'a fait sous au moins trois aspects.

Tout d'abord, l'adjudication a eu tendance à renforcer les tensions pré-électorales, au lieu de les atténuer, à compliquer et à contrarier la préparation des élections, concrète dans le temps, par l'organe chargé des élections. Comme l'indique la CENI, « la résolution tardive des litiges relatifs à la période pré-électorale, concernant l'éligibilité du candidat de l'AC [Atiku] à l'élection présidentielle, a entraîné un énorme problème de logistique qui a presque gâché l'élection présidentielle ».<fnref n="240" /> Le litige ayant abouti, avec le jugement rendu par la Cour suprême en faveur d'Alhaji Abubakar Atiku, trois jours avant les élections présidentielles, « la Commission a dû imprimer à nouveau 65 millions de bulletins de vote pour les élections présidentielles...en vue de leur distribution dans les 120.000 bureaux de vote répartis dans les Etats de la fédération ».<fnref n="241" />

Deuxièmement, pour les élections aux postes de gouverneur, l'incapacité à vider les litiges à l'issue des élections et avant la prise de fonction des candidats élus, a abouti à l'installation du candidat vainqueur à compter de la date à laquelle il/elle a pris fonction à l'issue de la nouvelle élection. Cette situation a eu un double impact : (a) elle a donné lieu à l'étalement des élections aux postes de gouverneur, ce qui s'écartait de la pratique, depuis 1979, de l'organisation simultanée de toutes les élections aux postes de gouverneur dans tous les Etats de la fédération, le même jour ; (b) cela signifie que les gouverneurs dont les élections avaient été annulées mais qui gagnaient la nouvelle élection exerceraient leurs fonctions pendant une durée supérieure à la limite de huit ans fixée dans la constitution pour la durée de leur mandat (deux mandats consécutifs de quatre ans chacun, ce qui pouvait aller dans la pratique jusqu'à 12 ans, si les précédentes élections étaient annulées au cours du premier mandat de quatre ans) (voir Tableau 6, page suivante).

Troisièmement, des questions ont également été soulevées pour savoir si un gouverneur dont l'élection a été annulée et qui a été battu au cours de nouvelles élections doit aussi rendre à l'Etat l'ensemble des salaires, indemnités et autres émoluments perçus en tant que gouverneur avant l'annulation de l'élection. Un autre point d'interrogation par rapport à cette situation est de savoir s'il est juste qu'un gouverneur, dont l'élection fait l'objet d'une adjudication post électorale devant un tribunal, se serve des ressources et des fonds de l'Etat pour se défendre devant la justice, alors que le plaignant, le candidat battu qui conteste la déclaration du gouverneur désigné comme vainqueur, « doit supporter un ensemble de fardeaux sur le plan financier, juridique et de la preuve », comme indiqué dans un mémorandum de l'Association des juristes du Nigéria (Nigeria Bar Association - NBA) à la Commission de réforme électorale ERC.

<footnote n="240">240 INEC, op.cit., p.51.</footnote>

<footnote n="241">241 Idem, p.50.</footnote>
<table><caption>Tableau 6: Etats dont les élections au poste de gouverneur ne se dérouleront pas en janvier 2011, suite à l'annulation par les tribunaux des résultats des élections de 2007 proclamés par la CENI<fnref n="242" /></caption><thead><tr><td>Etats</td><td>Prochaines élections de gouverneur</td></tr></thead><tbody><tr><td>Adamawa</td><td>2012</td></tr><tr><td>Bayelsa</td><td>2012</td></tr><tr><td>Edo</td><td>2012</td></tr><tr><td>Ekiti</td><td>2014</td></tr><tr><td>Kogi</td><td>2011 (Novembre)</td></tr><tr><td>Ondo</td><td>2012</td></tr><tr><td>Osun</td><td>2014</td></tr><tr><td>Rivers</td><td>2011 (Mai)</td></tr><tr><td>Sokoto</td><td>2012</td></tr></tbody></table>

La NBA dans sa soumission de 2008 à la Commission de la réforme électorale présidée par le juge Mohammed Uwais, a été catégorique en identifiant le cadre juridique qui encourage l'impunité comme une source principale du problème de l'administration, de la gestion et de la gouvernance dans le pays. Cette position est présentée dans le mémorandum comme suit :

La destruction du système électoral a été réalisée par le biais d'un système par lequel la législation a, au fil du temps, élevé le Certificat d'élection, quelle que soit la manière dont il a été acquis, au rang de prix doté d'une signification outrancière dans le système électoral nigérian. Le Certificat d'élection est le document délivré au candidat déclaré vainqueur comme preuve de son éligibilité à la fonction à laquelle il se présente dans le cadre des élections. Le

<footnote n="242">242 Toutefois, dans un avis paru dans un certain nombre de journaux nationaux le 1 septembre 2010, l'INEC a exclu les états suivants de la liste figurant dans le Tableau 6 des Etats dans lesquels les élections au poste de gouverneur n'auront pas lieu en janvier 2011, en raison des dispositions du Code électoral amendé de 2011 et de la Section 180 amendée de la Constitution de 1999 : (a) Adamawa; (b) Bayelsa; (c) Cross River; (d) Ekiti; (e) Kogi et (f) Sokoto. En vertu de la nouvelle législation électorale, dans le calcul du mandat de quatre ans, lorsqu'une nouvelle élection a eu lieu et que la personne initialement installée dans ses fonctions remporte la nouvelle élection, le temps passé dans l'exercice desdites fonctions avant la date d'annulation de l'élection sera pris en compte. Bien que le Code électoral de 2010 ait été transposé dans le droit, la Constitution amendée de 1999 fait l'objet d'un litige pendant devant les tribunaux pour savoir si l'aval du président est nécessaire pour qu'elle entre en vigueur. La position de l'Assemblée nationale est que l'aval du président n'est pas nécessaire, tandis que la présidence a un avis différent. Toutefois, les dispositions pertinentes du Code électoral de 2010 ne peuvent entrer en vigueur tant que la Constitution amendée de 1999 n'est pas également entrée en vigueur. Dans tous les cas, certains des gouverneurs concernés ont fait part de leur intention de contester la position de la CENI devant la justice, au motif que les dispositions amendées pertinentes ne peuvent être appliquées rétroactivement. Voir This Day, Lagos, 4 septembre 2010, p.1.</footnote>
processus de délivrance de ce certificat est administratif et a été de plus en plus séparé des processus et des résultats légitimes des élections. En 2003, par exemple, des personnes qui n'ont jamais été candidats aux élections ont toutefois obtenu des certificats d'élection qui leur ont permis d'occuper de hautes fonctions au sein de l'Etat sans avoir jamais brigué de poste dans le cadre d'élections.

Beaucoup d'entre eux sont restés en dépit de la contestation de leur élection et ont rempli leur mandat jusqu'au bout. En l'absence de tout critère prescrivant l'obligation pour l'arbitre des élections de prouver le respect sur le fond de la législation en matière d'élection avant de délivrer le certificat d'élection, le processus d'obtention dudit certificat a été de plus en plus commercialisé.

Les avantages juridiques que constitue la possession du certificat d'élection sont effectivement élevés. Une fois délivré, le certificat peut uniquement être retiré par une cour ou un tribunal à l'issue d'une réclamation. Le détenteur de ce document jouit d'une présomption de régularité qui, avec le temps, est devenue difficile à renverser. Il ou elle est assuré(e) d'être installé(e) dans ses fonctions et de récolter les avantages connexes, notamment en rentrant dans les frais liés à la présentation aux élections en accédant au pouvoir. La jurisprudence électorale, à partir de 1983, a engendré progressivement un fardeau de la preuve quasi-ment insurmontable pour les personnes qui cherchent à annuler un certificat d'élection délivré officiellement. Le fait de prendre fonction est en soi-même une incitation substantielle favorisant les retards et les freins des processus de résolution des litiges électoraux. Cela retarde les réclamations en matière d'élection. Quant au candidat qui n'a pas ce certificat, il se retrouve avec un ensemble de contraintes sur le plan financier, juridique et de fardeau de la preuve.

En conséquence, la NBA a recommandé que soit retirée du cadre juridique des élections la « signification excessivement importante » du certificat d'élection et que l'attribution de celui-ci se fasse sous forme d'un processus judiciaire et non administratif, et a demandé que l'indépendance des juges statuant en matière d'élections soit garantie dans la loi et dans la pratique.<fnref n="243" />

## F. Evaluation de la gestion et du processus électoraux au Nigéria

En dépit de solides gages d'indépendances inscrits dans un cadre juridique rigoureux garantissant la crédibilité de la gouvernance électorale du pays, ni les commissions électorales successives ni le reste des institutions du pays n'ont été dans l'ensemble en mesure de se sortir d'une tradition de mauvaise gestion des processus électoraux. En fait, l'ERC situe

<footnote n="243">243 Association du barreau nigérian, *Mémorandum à la Commission chargée de la réforme électorale*, janvier 2008, pp.4-7.</footnote>
le problème de la réforme électorale dans le pays à partir de son évaluation selon laquelle « depuis 1976, nos organes électoraux n'étaient pas indépendants par rapport à la branche exécutive du gouvernement au moment où ils étaient conçus par les militaires ».<fnref n="244" />

Une histoire marquée par la piètre performance de la Commission électorale

Les antécédents en matière de gouvernance électorale dans le pays témoignent d'une
culture politique amorale, soulignée par une indifférence générale devant la désacrali-
sation du processus électoral, sous la forme de graves fraudes électorales. La combinai-
son de la culture civique et politique du pays et de son cadre juridique a invariablement
mené à l'absence de garantie en matière de certitude procédurière qui devrait caractériser
la compétition électorale et engendrer une confiance générale dans son issue. C'est ce
qui apparaît clairement dans le Rapport de la Commission Babalakin (1986), le Rapport
du Bureau politique (1986), le Rapport de la Commission Uwais chargée de la réforme
électorale (2008) et dans de nombreux rapports réalisés avant et après mai 1999 par des
groupes d'observation et de contrôle internationaux et nationaux. Dans son résumé sur
les conclusions de l'administration et la gestion des élections dans le pays, le Rapport de la
Commission chargée de la réforme électorale a indiqué que « Les 85 années d'histoire des
élections au Nigéria montrent une dégradation progressive des résultats. Ainsi, les élec-
tions de 2007 sont considérées comme les pires depuis les premières élections de 1922. »

A travers leur impact, les fraudes ou autres lacunes électorales sont au cœur de la
crise de la gouvernance électorale dans le pays et peuvent être classées dans les grandes
catégories suivantes : (a) le rôle partisan de l'Etat au niveau fédéral et étatique, à travers
l'abus de pouvoir par les personnes détenant des fonctions officielles au sein des partis au
pouvoir ; (b) le problème des capacités en matière de ressources logistiques, financières
et humaines, non seulement pour la commission électorale mais pour le pays en géné-
ral, en raison du sous-développement du pays ; (c) la topographie du pays, qui engendre
des problèmes cauchemardesques d'accès et de distribution en matière de déploiement
du matériel électoral et des fonctionnaires chargés des élections, et de transmission des
résultats pour les zones montagneuses et fluviales ; et (d) la combinaison d'un cadre juri-
dique et d'une culture civique et politique encourageant l'impunité électorale.

Parmi les principales lacunes, on peut citer notamment :<fnref n="245" />

* Les abus/détournements de pouvoir de la part de titulaires de fonctions politiques publiques.

* L'absence de confiance dans les organes électoraux pour organiser des élections libres et équitables.

* Les obstacles/contraintes financières et logistiques sévères au travail des organes électoraux successifs. Cette situation a généralement entraîné

<footnote n="244">244 ERC, op.cit., p.99.</footnote>

<footnote n="245">245 Pour plus d'information, voir Jibrin Ibrahim, *Nigeria's 2007 Elections: The Fitful Path to Democratic Citizenship*, Special Report 182, Washington, DC, United States Institute for Peace, 2007.</footnote>
la dépendance sur le terrain des bureaux des organes électoraux (au niveau des autorités administratives étatiques et locales) par rapport aux autorités administratives de l'état, qui saisissent l'occasion offerte par cette dépendance pour déployer et abuser du pouvoir des titulaires de fonctions publiques et compromettre les fonctionnaires chargés des conseils électoraux au niveau des autorités administratives étatiques et locales.

* La faiblesse/le manque de fiabilité du registre des électeurs et l'incapacité à l'établir suffisamment tôt pour permettre le dépôt de plaintes et d'objections, conformément aux réglementations applicables.

* La manipulation des processus de nomination au niveau des partis et par les organes chargés des élections, notamment le refus de recevoir les documents portant nomination des candidats d'opposition ou les frais et cautions exorbi-tants exigés des candidats pour leur nomination.

* Les carences du personnel des organes électoraux chargés d'organiser les élections, l'incapacité à établir et conserver une liste régulière/permanente de volontaires pour les tâches électorales et la nécessité qui s'en suit de s'appuyer sur le personnel *ad hoc*, mal formé aux tâches électorales et recruté principalement parmi les membres de la fonction publique de l'état et les fonctionnaires des conseils des autorités administratives locales, dont l'allégeance va généralement au parti qui contrôle les autorités administratives de l'état et les conseils administratifs locaux.

* Le manque de loyauté des agents/observateurs chargés des élections au sein des partis envers leurs candidats et leurs partis et leur prompte complicité avec la déclaration de résultats frauduleux, dans les centres de vote et d'assemblage des résultats, tout particulièrement dans les bureaux de vote et les centres d'assemblage des résultats au niveau des circonscriptions électorales et des autorités administratives et locales.

* Le bourrage des urnes, au sein des bureaux de vote ou ailleurs.

* La controverse sur la nature du bulletin de vote, sur sa distribution avant l'élection et sur l'utilisation de bulletins de vote frauduleux.

* Le vote multiple et le vote par des mineurs ou de personnes non inscrites/des substituts.

* La falsification des résultats.

* La pénurie d'urnes électorales et le manque/l'insuffisance d'informations sur leur emplacement/y compris le détournement d'urnes de vote d'un emplacement à un autre.

* L'inadéquation des centres de vote pour garantir le caractère secret du vote.

* La violence électorale au cours des campagnes électorales et le jour des élections.

* L'usage partisan de la Police et des services de sécurité pour harceler les
candidats et encourager les fraudes électorales ou ne pas prendre de mesures préventives, avant et pendant les élections.

* Le manque de confiance du grand public dans le processus électoral, notamment dans sa gestion par les organes électoraux, et un scepticisme/une non-chalance au niveau général, avec le sentiment que rien ne peut être fait pour garantir l'inviolabilité du processus électoral, ce qui incite les gens à prendre part aux fraudes électorales et à en commettre.

* Des processus d'adjudication coûteux et qui traînent en longueur, ce qui encourage l'impunité électorale.

* La manipulation de l'établissement des limites des circonscriptions.

* La manipulation des médias en vue de gains électoraux partisans.

* Le manque de participation effective des femmes au processus électoral, ce qui entraîne une incapacité électorale, c'est-à-dire un défaut d'inscription des femmes pour des motifs culturels et politiques, et leur marginalisation au sein des partis politiques.

* La manipulation des primaires des partis et le manque de démocratie interne au sein des partis politiques.

* L'affaiblissement des autorités administratives locales en tant que troisième niveau du gouvernement par les autorités administratives de l'état, constituant une étape préliminaire pour fausser et compromettre le processus électoral, par les partis au pouvoir au niveau de l'état.

Ce qui suit illustre brièvement la nature et les implications de la gouvernance électorale pour les lacunes les plus graves parmi celles identifiées supra.

## Le fichier électoral et l'inscription des électeurs

En général, l'exercice d'inscription des électeurs est réalisé sommairement, ce qui laisse place aux irrégularités, comme l'inscription d'électeurs « mineurs » (qui ne remplissent pas la condition de l'âge minimum), l'inscription multiple, l'inscription par procuration, mais également la violence, les partis politiques essayant d'être plus futés les uns que les autres dans les irrégularités commises. L'insuffisance de matériel pour inscrire les électeurs et les problèmes de distribution engendrent des délais, de même que la privation délibérée de matériel dans certains centres d'inscription, voire même au niveau de certains états, et l'accumulation dudit matériel dans plusieurs autres endroits aux fins d'inscription massive, dans des domiciles privés.

Comment arriver à réaliser une inscription crédible des électeurs et à la dépolitiser, par un processus d'inscription continue, en se servant des infrastructures des différents bureaux des conseils des autorités administratives locales du pays pour l'enregistrement des données démographiques, voilà qui reste une question importante dans la gouvernance électorale du pays. Il y a trois dimensions significatives à cet ensemble particulier de problèmes. Tout d'abord, il y a le problème de la division du registre en
différentes circonscriptions, et ensuite la sous-division en bureaux de vote dans cha-
cune des circonscriptions, une tâche le plus souvent compliquée par des retards au
niveau de l'établissement, de la vérification et ensuite de la rédaction et de la distribu-
tion du registre dans les délais avant le jour des élections.

Le deuxième problème est le coût de l'inscription des électeurs. Ce point est préoc-
cupant en raison du coût prohibitif en ressources financières et humaines du nouvel
exercice d'inscription tous les quatre ans, les élections générales ayant lieu suivant un
cycle de quatre ans. C'est un exercice qui nécessite dans l'ensemble un travail admi-
nistratif astronomique, impliquant un coût budgétaire « vertigineux » pour l'achat des
fournitures de papeterie et des bureaux, l'impression du matériau d'inscription, le paie-
ment des honoraires des préposés temporaires (ad hoc) à l'inscription des électeurs qui
devaient être déployés dans quelque 380.000 bureaux d'inscription en 1987, réduits à
120.000 en 2007 et, suite à la décision prise depuis 2007 de procéder à l'inscription
électronique numérique, l'importation de matériel numérique.

Pour l'inscription des électeurs en 2010, en prévision des élections générales de
2011, le coût de l'exercice est estimé à 75-85 milliards de Nairas (US$ 1 = 148 Nairas),
tandis que pour l'exercice 2006/2007, le coût du matériel numérique acheté était d'en-
viron 20 milliards de Nairas. Selon une estimation, le budget de 85 milliards de Nairas
environ, pour l'inscription des électeurs en 2010 dans le pays, « se traduit par un coût
de 1292,3 Nairas (US$ 8,6) par électeur inscrit, soit le coût le plus élevé par personne
pour inscrire un électeur où que ce soit dans le monde. »<fnref n="246" />

Le troisième problème est celui de la sur-inscription et de l'inscription multiple
dans certaines zones, étant donné les courants sous-jacents géopolitiques et socio-éco-
nomiques des élections dans le pays, où, de même que pour l'éternel problème du
recensement dans le pays, les chiffres comptent, ayant des implications pour la force
de vote dans les élections, dans le cadre du scrutin majoritaire à un tour et où les
chiffres, en termes de taille de la population, sont parfois également liés à la fourniture
et la jouissance ou le refus des installations et infrastructures réhabilitées de l'état aux
communautés.

<footnote n="246">246 « Nigeria's voter registration is world's most expensive », *Business Day*, Lagos, 2 août 2010.</footnote>
<table><caption>Tableau 7 : Chiffres sur l'inscription des électeurs au Nigéria pour les années indiquées</caption><thead><tr><td>Année</td><td>Electeurs inscrits</td></tr></thead><tbody><tr><td>1959</td><td>9.043.782<sup>(a)</sup></td></tr><tr><td>1977</td><td>48.633.782<sup>(b)</sup></td></tr><tr><td>1983</td><td>65.304.818<sup>(c)</sup></td></tr><tr><td>1987</td><td>72.000.000<sup>(d)</sup></td></tr><tr><td>2002</td><td>60.823.022<sup>(e)</sup></td></tr><tr><td>2007</td><td>60.000.000<sup>(f)</sup></td></tr></tbody></table>

Source: (a) Ngou, dans Ekeh, Cole et Olusanya, op.cit. p.98; (b) Ollawa, op.cit., p.131; (c) Diamond, op.cit., p.70; (d) Awa, op.cit., p.134; (e) Clifford Nduhijo, « Disparity here and there, North maintains lead in population», Guardian (Lagos), 15 mai 2003, http://www.guardiannewsgr.com/policy_politics/article02 ; (f) CENI.

## Les urnes et les bulletins de vote

Les pratiques frauduleuses liées aux urnes et aux bulletins de vote, afin de donner un avantage partisan déloyal à certains partis et candidats politiques, vont de (a) la subtilisation des urnes soit sur leur trajet vers les bureaux de vote, soit lorsqu'elles reviennent des bureaux de vote, en les bourrant alors en toute illégalité de bulletins de vote illégitimes ; (b) la distribution de bulletins de vote avant le Jour des élections à des fins illégales ; (c) l'arrivée délibérément retardée des urnes et des bulletins de votre dans les bureaux de vote le Jour des élections ; (d) le manque délibéré de bulletins de vote et d'urnes dans les bureaux de vote dans certaines communautés le Jour des élections ; et (e) les urnes incendiées ou brûlées à l'acide à l'issue du vote, avant le décompte des bulletins qu'elles contiennent.

La conception des bulletins eux-mêmes peut s'avérer problématique, vu le nombre parfois important de candidats aux élections. En 1990, l'idée d'un scrutin public a été adoptée, à l'issue d'une série de débats intenses aussi bien au sein de la commission qu'en dehors, sous la forme d'un scrutin ouvert ou système de queue, dans lequel les électeurs, une fois accrédités, devaient faire la queue sous la photo ou l'agent du candidat de leur choix et être comptés. Son adoption a été justifiée par le fait qu'elle éliminerait les fraudes électorales comme le vol, le bourrage et la destruction des urnes, et l'inflation des votes liée au système du vote à bulletin secret, outre le fait que cette méthode est rentable car elle supprime le besoin d'imprimer des bulletins de vote et de fabriquer des urnes.

Il s'est avéré que le scrutin public n'était pas la panacée attendue pour faire obstacle à la fraude électorale. Les électeurs qui attendaient la procédure de vérification ou qui attendaient dans la queue pour voter se voyaient offrir des incitations financières, avec parfois des billets de banque glissés dans les pains qui leur étaient distribués ! Les décomptes pouvaient être erronés, et le furent dans plusieurs cas qui ont été rapportés ou ont fait l'objet de litiges, avec une rapidité stupéfiante dans plusieurs bureaux de
vote par des agents préposés aux élections affectés au comptage des électeurs dans les queues ; et lorsque les résultats ont été proclamés, les chiffres figurant sur les feuilles de résultats pouvaient être, et étaient parfois, trafiqués et modifiés au cours de leur transfert des bureaux de vote vers les centres de collecte, afin de favoriser les candidats qui avaient perdu au cours du comptage dans les bureaux de vote. Dans ces conditions, il n'y aurait pas de bulletins de vote valables utilisables si les résultats enregistrés et déclarés sur les feuilles de résultats étaient contestés au niveau des centres de collecte et des tribunaux. Le scrutin public a également été montré du doigt pour le faible taux de participation de 15% à l'échelle nationale lors des premières élections impliquant des partis politiques réalisées par la NEC en décembre 1990.

En septembre 1992, le scrutin public a été remplacé par ce qui a été décrit comme un scrutin public modifié, en fait un retour au vote à bulletin secret, où la vérification des électeurs était faite avant le démarrage du vote ; au moment du vote, chaque élektor autorisé attend son tour pour aller dans un box à l'abri des regards, indique son choix sur le bulletin de vote et sort ensuite du box pour placer le bulletin de vote dans l'urne, devant les préposés aux élections et les personnes présentes. C'est cette même procédure qui était adoptée par le Code électoral de 2010 pour les élections de 2011. La séparation inhabituelle des procédures de vérification/autorisation des électeurs et de vote, le nombre des électeurs autorisés étant annoncé avant le début du vote, avait pour objectif de réduire les mystérieuses augmentations du nombre d'électeurs au moment du comptage des voix.

Quant à l'incompétence administrative, il ne peut y en avoir plus triste illustration que l'omission par la CENI de s'assurer de l'inscription de numéros de série sur les bulletins de vote utilisés lors des élections présidentielles 2007. Nonobstant la situation difficile créée par la décision de la Cour suprême d'inclure le nom du vice-président Atiku sur les bulletins de vote en tant que candidat de l'AC, la CENI avait l'ultime responsabilité d'approuver le bulletin de vote avant son impression.

## Vote et processus de comptage des voix

Le vote et le processus de comptage des voix le jour du vote fait l'objet de violations, par divers moyens visant à détourner et voler le mandat exprimé par l'électorat. Ces violations sont rendues possibles en raison de lacunes dans l'administration et la conduite des élections, ou de la connivence délibérée et la conduite criminelle de préposés aux élections, de membres de la police et du personnel de sécurité déployés au niveau des bureaux de vote lors des élections, d'électeurs et de leurs complices ou instigateurs. Ces défaillances sont notamment (i) l'ouverture tardive des bureaux de vote ; (ii) l'insuffisance ou le manque de matériel de vote de base – bulletins de vote, encre indélébile, tampons encreurs ; (iii) nombre insuffisant ou absence des préposés aux élections ; et (iv) registre des électeurs erroné ou incomplet – ce qui engendre généralement des tensions et entraîne des débordements de la part des électeurs.

La fraude la plus courante est le vote multiple par le même électeur, soit dans un
bureau de vote, soit dans un certain nombre de bureaux de vote. Il n'est pas rare d'être témoin d'électeurs qui se vantent ouvertement d'avoir voté plusieurs fois, sans être découverts ou appréhendés. D'autres fraudes de ce type sont notamment (a) le vote par des mineurs ou des électeurs ne remplissant pas les conditions, notamment des hordes de personnes qui n'ont pas la nationalité nigériane, venant des pays voisins ; (b) la modification et/ou le gonflement des chiffres des électeurs en faveur de certains candidats ; (c) l'annonce de faux résultats ; (d) le refus délibéré des préposés aux élections de déclarer les résultats immédiatement ; (e) l'exclusion par des agents de certains candidats, des bureaux de vote et des centres de collecte ; (f) les changements de dernière minute de l'emplacement des bureaux de vote et des centres de collecte, au détriment de certains candidats ; (g) la corruption ou l'incitation financière illégale des agents officiels intervenant dans le cadre des élections, y compris de la police et des responsables de la sécurité affectés à la surveillance des bureaux de vote.

## Abus de pouvoir par les tenants de fonctions officielles

Les gouvernements et les partis au pouvoir au Nigéria ont, depuis l'époque coloniale, pratiqué l'abus de pouvoir pour donner un avantage déloyal à certains candidats ayant leur faveur et aux candidats des partis au pouvoir. Cette pratique a pris plusieurs formes dans l'histoire de la gouvernance électorale du pays.

Une variante de la manipulation de la législation et des réglementations en matière d'élection, en vue de la mise en place d'un terrain de jeu déloyal, est la stipulation du paiement à l'avance de frais prohibitifs, le plus souvent non remboursables, comme condition imposée aux personnes qui souhaitent se porter candidats. L'imposition de frais excessivement élevés pour obtenir ne serait-ce que des formulaires de nomination, pour les membres du parti qui souhaitent se présenter aux primaires des partis, est devenue monnaie courante.

De même, les tenants de fonctions officielles recourent habituellement à l'utilisation abusive des ressources publiques, notamment des finances de l'Etat, ainsi que des autorités traditionnelles, des agents de la Fonction publique, de la police et des services de sécurité et, dans une moindre mesure, des tribunaux, avec la frustration, le harclement et l'intimidation des opposants politiques dans la période précédant et suivant le jour des élections. Ces abus de pouvoir par les tenants de fonctions officielles ont atteint leur apogée au cours des élections de 2003 et 2007, rappelant non seulement de tristes souvenirs des conséquences catastrophiques pour le pays du déploiement parti-san grossier et éhonté de ce type de pouvoir entre 1962 et 1966, mais prenant également la forme plus nouvelle de la coalition contre nature du pouvoir de l'état et de l'influence financière des entreprises au Nigéria pour donner un avantage électoral déloyal aux partis au pouvoir et à leurs candidats, tout particulièrement pour les élections à la présidence et aux postes de gouverneur.
## Problèmes de personnel

La majeure partie des lacunes dues à l'incompétence administrative des organes électoraux peut être imputée à leur incapacité en termes de ressources humaines et à leur recours conséquent à du personnel ad hoc, sur la loyauté duquel ils ne peuvent pas compter et sur lequel quasiment aucune sanction disciplinaire ne peut être exercée. Ainsi, le personnel de la CENI s'élevait à environ 12.000 personnes en 2009, dont seules 9 à 10.000 pouvaient être déployées pour les élections et l'inscription des électeurs, deux processus qui nécessitent en général entre 36.000 et 48.000 personnes.

Le recrutement de personnel ad hoc est un vaste problème récurrent auquel sont confrontés les organes électoraux du pays. L'organisation de la formation et le paiement adéquat du personnel ad hoc sont tout aussi problématiques, si on veut éviter que ce personnel ne soit « à vendre » au plus offrant, une situation susceptible de les amener à compromettre le processus électoral en modifiant ou falsifiant les résultats des élections, en vendant des cartes d'électeurs ou des bulletins de vote ou en étoffant le registre des électeurs.

## Raisons de la crise de la gouvernance électorale au Nigéria

Comment peut-on expliquer la persistance des problèmes identifiés dans l'administration et la gestion des élections dans le pays ?

Premièrement, l'Etat du Nigéria est le lieu d'une concurrence électorale impitoyable à somme nulle en matière d'acquisition du pouvoir ; et avec l'acquisition du pouvoir politique viennent l'accès et le contrôle de l'immense pouvoir économique patrimonial qu'il confère. Cela explique en partie pourquoi la vie politique électorale nigériane a pris par le passé, et de plus en plus au fil des ans, des allures de guerre, ce qui a été encore accentué par la tendance inhérente au scrutin majoritaire à un tour, en vigueur dans le pays depuis l'indépendance, de voir le gagnant remporter toute la mise. C'est également la raison pour laquelle aucun effort n'a été épargné par le passé par les partisans des différents partis pour corrompre le processus électoral, avec une désinvolture amorale, en sachant très bien qu'ils pouvaient s'en sortir en toute impunité. Cela a fait de la vie politique une immense entreprise commerciale, où les règles de la concurrence, conçues pour condenser l'indétermination préalable aux élections, sont ouvertement et grossièrement violées par l'impunité et où les régulateurs deviennent des collaborateurs actifs ou inactifs du vol qualifié du mandat électoral du peuple.

Deuxièmement, la violation progressive d'un repère institutionnel essentiel dans la vie politique démocratique libérale, à savoir la séparation normative, ou plutôt le détachement de l'administration et de la vie politique, par la classe politique du pays. Cela a eu pour effet de contribuer largement à la sape et l'érosion du professionnalisme au sein des institutions publiques du pays, et leur affaiblissement conséquent. En ce qui concerne la gouvernance électorale, l'abus et le détournement de pouvoir par les tenants de fonctions officielles pour donner un avantage politique partisan déloyal, attestent clairement de cette conjoncture de la vie politique et de l'administration, ce qui a gravement contribué à la violation du processus électoral. Les organes de régulation, comme les OGE, la
commission nationale de la téléradio-diffusion, la commission de lutte contre la corrup-
tion et la police nationale, ferment les yeux sur les violations ou agissant contre ces viola-
tions de manière sélective en prononçant des sanctions de manière partisane.

Troisièmement, compte tenu de la nature de l'Etat nigérian comme lieu de l'accu-
mulation primitive et de la violation de la séparation de l'autorité administrative du gou-
vernement et de la vie politique, il s'est développé une culture politique et un processus
judiciaire dont le fonctionnement tend à encourager, voire récompenser l'impunité.

Que faire alors pour remédier à la crise de la gouvernance électorale du pays ? En
dépit de la déclaration d'engagement édifiante envers la réforme électorale faite par la
classe politique du pays, plus particulièrement par la faction au pouvoir, le problème
essentiel de la réforme électorale est d'arriver à faire face au conflit d'intérêt qui se pose
aux tenants de fonctions politiques officielles dans le pays, face à la nécessité d'une
réforme électorale. Les subterfuges et prévarications auxquelles la réforme électorale et
la réforme constitutionnelle ont donné lieu sont la manifestation de ce conflit d'intérêt.
Pourtant, ce qui doit être fait devrait être considéré comme un impératif politique et
stratégique.

G. Débat sur la gouvernance électorale au Nigéria après 1999

L'indignation générale devant l'organisation des élections générales de 1999 au niveau
de la fédération et des états a connu un regain avec le rythme effréné et l'urgence immé-
diate de la question de la réforme électorale en tant que dimension de la réforme consti-
tutionnelle et politique du pays. Le débat s'est entrecroisé avec les élections encore plus
litigieuses et controversées de 2003 et 2007. Dans son discours inaugural du 29 mai
2007, le président Umaru Yar'Adua a promis de « mettre en place un panel chargé
d'examiner le processus électoral dans son ensemble, afin de veiller à ce que nous éle-
vions la qualité et le niveau de nos élections générales et que nous renforcions ainsi
notre démocratie. »

Mise en place de la Commission chargée de la réforme électorale (ERC)

En août 2007, le gouvernement fédéral a donc mis sur pied une Commission char-
gée de la réforme électorale (Electoral Reform Commission – ERC), présidée par l'ancien
président de la Cour suprême de la Fédération, le juge Muhammadu Lawal Uwais,
afin d'examiner divers aspects de la gouvernance électorale dans le pays et de faire des
recommandations en vue de leur amélioration. Les termes de référence incluaient
l'étude de l'histoire des élections au Nigéria, l'examen du cadre juridique et institu-
tionnel actuel, notamment du système électoral, et la proposition de recommandations
pour garantir l'indépendance de la Commission électorale, l'intégrité du processus et
l'absence de violence électorale ou toute autre question jugée pertinente.<fnref n="247" />

Le travail de l'ERC a donné lieu à un débat animé sur la réforme électorale à travers

<footnote n="247">247 ERC, op.cit., paragraphs 1.41 (a–g).</footnote>
tout le pays, qui s'est traduit par une large participation aux auditions publiques organisées par zones et par la soumission de 1466 memoranda à l'ERC. Sans surprise, son rapport et ses recommandations ont été largement approuvés car ils reflétaient le point de vue de l'ensemble des Nigérians sur les causes premières de la crise de gouvernance électorale du Nigéria et les solutions à y apporter.

## Conclusions de l'ERC

Dans son rapport publié en 2008, l'ERC est arrivée aux conclusions suivantes, sur la base de l'analyse des données rassemblées dans le cadre de sa mission.<fnref n="248" />

* Dégénérescence des résultats électoraux : « L'histoire des élections au Nigéria, depuis 85 ans, montre une dégénérescence des résultats », les élections de 2007 étant « les pires depuis les premières élections organisées en 1922 ».

* Le rôle des politiciens et leur perception du pouvoir : les élections organisées sous un régime militaire ont été généralement plus crédibles que celles réalisées sous un régime civil. Ceci est dû aux « efforts déployés par les hommes politiques pour rester au pouvoir à tout prix », qui deviennent « plus désespérés et audacieux dans la prise et la conservation du pouvoir, plus téméraires et cupides dans leur utilisation et leurs abus de pouvoirs et plus intolérants envers l'opposition ».

* Attentes des Nigérians: Les attentes élevées des Nigérians dans leur engagement « dans la vie politique et la démocratie... ont été le plus souvent anéanties, les politiciens et les tenants de fonctions politiques officielles ayant moins confiance que l'électorat en des élections correctement organisées comme fondement de la gouvernance démocratique ».

* Rôle des organes chargés de la gestion des élections (OGE) et des autres agences : les dispositions constitutionnelles et juridiques relatives à l'organisation des élections et les liens étroits entre les organes chargés de la gestion des élections et les agences de sécurité « sont, au fil des années, devenus les points sur lesquels les élections ont été compromises » dans le pays. En outre « les OGE ont été accablés d'un trop lourd fardeau de responsabilités, ce qui a affecté leur performance ».

* Conflits sur les résultats des élections : « Depuis la première réclamation portant sur les élections en 1950 à ce jour, le pouvoir judiciaire a toujours constitué le dernier recours, lorsque les règlements extrajudiciaires n'ont pas pu résoudre les problèmes post électoraux. Si les tribunaux se sont honorablement acquittés de cette importante responsabilité, il faudrait faire attention de ne pas attirer trop souvent le pouvoir judiciaire dans l'arène politique, car cela peut affecter sa crédibilité ».

* Education civique, morale et politique : Il y a « une nécessité impérieuse à investir massivement dans l'institutionnalisation de l'éducation civique, morale et

<footnote n="248">248 Résumé/extrait de l'ERC, op.cit., pp.18-23.</footnote>
politique des Nigérians à grande échelle, des politiciens aussi bien que des électeurs ».

* Pauvreté et corruption : « ... les efforts de lutte contre la pauvreté et la corrup-
tion doivent être intensifiés », car ces deux facteurs concourent à « affaiblir et
menacer les fondations des institutions démocratiques ».

* Bien-être des Nigérians : Il faut renforcer l'économie nigériane et doter les Nigérians de compétences, afin « qu'ils puissent être davantage en mesure de défendre la démocratie, notamment lorsqu'elle est menacée par des politiciens malavisés ».

* Inclusion : Il faut un système électoral qui garantisse que ... l'ensemble des principales parties prenantes, notamment celles qui se comportent honorablement, les femmes et autres groupes d'intérêt, ne sont pas laissés de côté au sein des gouvernements émergents ».

* Mandats et fonctions : Ce sont des « grands facteurs de corruption des proces-
sus électoraux et de violence, qui entachent toujours les élections. »

* Interventions militaires : « les militaires ... sont toujours intervenus lorsque les institutions de gouvernance démocratique s'étaient effondrées ou quand le pays était confronté à une éventuelle désintégration. » Des efforts devraient donc être faits pour rendre l'intervention des militaires « inutile » et « sans attrait », en endiguant « la montée de l'impunité croissante avec laquelle les politiciens ont violé les lois en vigueur ».

* La société civile : Ayant joué « un rôle important dans le dynamisme de l'espace politique ... les organisations de la société civile devraient être habilitées légale-ment à remplir efficacement leurs fonctions de sentinelles et de protecteurs de la démocratie ».

* Système multipartite : « Les points de vue exprimés par les Nigérians lors des audiences publiques étaient favorables, à une écrasante majorité, à la réduc-tion du nombre des partis politiques à 2 à 7 » au lieu de « la cinquantaine de partis existants ».

Recommandations de l'ERC

Sur la base de ces conclusions, l'ERC a fait un certain nombre de grandes recommandations :<fnref n="249" />

* Membres et structure de la CENI : « La nomination du président, du vice-président et des membres du conseil d'administration de la CENI sera faite par le biais du Conseil national de la magistrature, afin de (i) publier les postes, en précisant les qualifications requises ; (ii) recevoir les demandes/nominations du grand public/ de certains groupes de la société civile ; (iii) faire une présélection de trois personnes pour chaque poste ; (iv) envoyer les nominations au Conseil national d'Etat pour en sélectionner une dans chaque catégorie et les envoyer au Sénat pour confirmation. »

<footnote n="249">249 Résumé/extrait, Idem, pp.24-75.</footnote>
* Durée du mandat des membres de la CENI : elle est fixée à cinq ans et le mandat est renouvelable pour cinq autres années.

* Sécurité d'emploi et révocation du président et des membres de la CENI : « Le président et les membres de la CENI ne peuvent être révoqués que par le Sénat, sur recommandation du Conseil national de la magistrature, aux deux-tiers de la majorité du Sénat, avec au moins 10 membres des partis minoritaires au Sénat inclus dans ces deux-tiers.

* Financement de la CENI : Le financement de la CENI, y compris les dépenses liées aux élections et les dépenses courantes liées à ses activités, ainsi que les salaires et indemnités du président et des commissaires, devraient être à la charge du Fonds consolidé des revenus de la Fédération (NDLE : c'est-à-dire relever du budget général de la Fédération).

* Dégraissage de la CENI : La Constitution de 1999 devrait être amendée afin que certaines des fonctions actuellement réalisées par la CENI soient confiées aux institutions suivantes, qui doivent être établies dans ce but : (i) une Commission d'enregistrement et de réglementation des partis politiques ; (ii) une Commission chargée des délits en matière d'élections ; (iii) une Commission chargée de la délimitation des circonscriptions ; et (iv) un Centre d'études de la démocratie, « chargé d'entreprendre l'éducation civique et politique des parlementaires, des mandataires publics, des agences de sécurité, des partis politiques et du public large ».

* Composition et fonctions des Commissions électorales indépendantes des Etats (State Independent Electoral Commission – SIEC) : « Les SIEC existantes doivent être réorganisées et intégrées dans la structure de la CENI pour renforcer son efficacité et son autonomie ».

* Inscription et registre des électeurs : Il devrait y avoir une inscription continue des électeurs, entièrement informatisée et basée sur des données biométriques afin de détecter et de supprimer les inscriptions multiples.

* Urnes et bulletins de vote : la CENI doit veiller à ce que les bulletins de vote aient des caractéristiques qui les rendent infaillibles en matière de sécurité, avec un système de suivi transparent ; tandis que la sécurité des urnes devrait être améliorée avec des sceaux et des serrures et « du matériel dans les urnes... sous la protection et la surveillance des agences de sécurité et des fonctionnaires électoraux... afin d'empêcher les leaders politiques locaux de faire obstruction à leur distribution ».

* Isoloirs/Bureaux de vote : la CENI devrait donner aux partis politiques et aux observateurs une liste exacte des bureaux de vote, notamment des emplacements et du nombre d'électeurs inscrits avant les élections ; tandis que la CENI devrait également identifier des bureaux de vote satellite, pour que les électeurs soient correctement dirigés vers leurs lieux de vote, et veiller à ce que
chaque bureau de vote n'ait pas plus de 500 électeurs inscrits, pour éviter la congestion et les retards dans le vote et le décompte des voix.

* Processus du vote : L'utilisation de machines électroniques de vote est recommandée pour les futures élections, mais cela devrait être fait progressivement et à l'issue d'une période de test et d'expérimentation.

* Compilation des voix et déclaration des résultats : La CENI devrait élaborer des plans d'urgence pour la fourniture alternative de courant aux centres de compilation des résultats le cas échéant ; « donner rapidement et publiquement les résultats détaillés, tous les résultats étant annoncés dans les bureaux de vote par le responsable, dûment signés, et des copies données aux agents des partis politiques ayant des candidats qui ont participé à l'élection, la Police et le Service de la sûreté de l'Etat.

* Candidatures indépendantes : les candidats indépendants devraient être autorisés à se présenter aux élections, dans certaines conditions.

* La démocratie interne au sein des partis politiques : Le système des partis devrait être réformé « en insistant davantage sur la démocratie au sein des parties », de telle sorte que « les partis politiques élaborent des procédures internes de nomination qui soient ouvertes, transparentes, inclusives et démocratiques. » En outre, « les partis politiques devraient être plus attentifs à la nomination de femmes et de jeunes comme candidats... et veiller à ce que les femmes aient un accès égal aux possibilités pour devenir membres de la direction des organisations des partis ».

* Compétence des tribunaux sur les questions concernant les partis : « la disqualification de candidats présentés lors d'une élection devrait se faire en se basant sur les dispositions de la Constitution de 1999 et de la législation électorale au niveau des tribunaux ».

* Système électoral : « Le Nigéria devrait conserver le scrutin majoritaire à un tour mais également injecter une certaine dose de représentation proportionnelle à base des listes fermées de partis », avec un amendement du Code électoral de 2006 visant à s'assurer que 30% des listes des partis dans le cadre du scrutin proposé de représentation proportionnelle soient réservés aux femmes et 2,5% aux personnes souffrant de handicap, sans porter atteinte à leur droit de se présenter également dans le cadre du scrutin majoritaire à un tour.

* Adjudication/Gestion des litiges électoraux : des règles et des procédures de renforcement de la gestion rapide des réclamations en matière d'élections doivent être introduites, la loi déplaçant le fardeau de la preuve des plaignants à la CENI « pour montrer que les élections controversées ont été effectivement libres et équitable... et des règles de preuve ... formulées afin d'arriver à une justice de fond, plutôt qu'une simple observation de questions de forme. » En outre, « aucun détenteur de fonctions officielles ne devrait être installé dans ses fonctions avant la conclusion d'une affaire contre lui. La CENI ne devrait
pas avoir le droit de faire appel. » Pour ce faire, « il faudrait fixer un délai pour
le traitement des réclamations et des appels en matière d'élection émanant de
la décision des tribunaux en amendant la Constitution de 1999 » – « les tribu-
naux ne devraient pas prendre plus de quatre mois pour rendre leur jugement,
et deux mois supplémentaires pour les appels, soit un total de six mois. »

* Approche du « jeu à somme nulle/le gagnant emporte tout » dans la vie politique électorale : « Les partis politiques qui obtiennent au minimum 2,5% des sièges à l'Assemblée nationale pendant les élections générales devraient être envisagés pour des nominations au gouvernement. »

* Participation de la société civile au processus électoral : La législation électorale doit garantir la participation de la société civile aux étapes appropriées du processus électoral, notamment en contribuant à l'éducation et l'information des électeurs sur les mécanismes et l'importance de l'inscription des électeurs et la signification des élections pour la consolidation de la jeune démocratie nigériane.

* Rôle et enjeu de la gouvernance électorale : Nécessité pour l'ensemble des parties prenantes de voir les élections seulement comme une partie d'un processus et non comme un point final dans le déroulement de la vie politique.

* Rôle des agences de sécurité : « Les forces de Police devraient organiser des sessions de formation, des conférences et des ateliers pour son personnel avant les élections » ; « inclure dans son programme de formation un cours sur le rôle de la police pendant les élections » ; et « les agences chargées de l'application de la loi devraient être correctement orientées pour apprécier le besoin de neutralité pendant les élections. »

Le Livre blanc du gouvernement (contenant sa réponse) sur le Rapport de l'ERC a rejeté
les recommandations sur (a) la réorganisation et le repositionnement de la CENI afin
de garantir son indépendance et son professionnalisme (b) la réorganisation et l'inté-
gration des SIEC dans la structure de la CENI, (c) la représentation proportionnelle et
(d) la garantie que toutes les affaires relatives aux élections sont résolues par les tribu-
naux dans un délai de six mois et avant la prise de fonction des personnes nouvellement
élues.<fnref n="250" /> Mais le Livre blanc a accepté la recommandation sur la dégraissage de la CENI
et la création d'une Commission d'enregistrement et de réglementation des partis poli-
tiques, d'une Commission chargée des délits électoraux et d'une Commission chargée
de la délimitation des circonscriptions pour assumer, le cas échéant, les fonctions dont
la CENI se trouverait ainsi « déchargée ». Le Code électoral de 2010 sert de cadre juri-
dique aux élections prévues pour 2011, et des amendements constitutionnels ont été
adoptés en janvier 2011 suite aux changements apportés par ce code.

<footnote n="250">250 Nkanu Egbe, « INEC Chairman from where? », *The Guardian*, Lagos, 16 mars 2009.</footnote>
## Le code électoral de 2010

Aussi bien le code électoral de 2010, adopté en vue des élections fédérales et étatiques de 2011, que les amendements constitutionnels qu'il a rendus nécessaires ont mis en œuvre certaines de ces recommandations mais en ont ignoré d'autres.

Sur le financement de la CENI, la constitution de 1999 a été amendée en vue de aire dépendre les salaires de son personnel et ses dépenses courantes directement du fond consolidé de revenu de la Fédération (Consolidated Revenue Fund of the Federation), réduisant ainsi sa dépendance de l'exécutif.<fnref n="251" /> Sur la gestion du contentieux électoral, les délais étaient écourtés et le quorum pour les tribunaux électoraux réduit dans le but d'accélérer la procédure de jugement des affaires.<fnref n="252" />

Les révisions constitutionnelles ont également renforcé l'indépendance de la commission électorale vis-à-vis du gouvernement aussi bien que des partis politiques, en prévoyant que les membres de la CENI ne devraient pas être membres des partis politiques et que le pouvoir de la CENI de créer son propre règlement de procédure ne devrait être soumis ni au contrôle ni à l'approbation du président de la République.

Les révisions constitutionnelles ont également renforcé l'indépendance de la commission électorale vis-à-vis du gouvernement aussi bien que des partis politiques, en prévoyant que les membres de la CENI ne devraient pas être membres des partis politiques<fnref n="253" /> et que le pouvoir de la CENI de créer son propre règlement de procédure ne devrait être soumis ni au contrôle ni à l'approbation du président de la République.<fnref n="254" />

En ce qui concerne les partis politiques, la constitution a été amendée pour permettre à l'Assemblée nationale de donner à la CENI un pouvoir plus important de supervision de la démocratie interne des partis politiques, ce qui a été traduit dans une première mouture du code électoral de 2010 qui prévoyait que « tout candidat d'un parti politique qui viole les dispositions de cette loi à l'occasion de la tenue de ses élections internes sera exclu des élections pour le poste en cause ».<fnref n="255" /> En décembre 2010 cependant, le pouvoir de supervision de la CENI sur les partis politiques a été considérablement affaibli par un amendement au code électoral qui a élagué cette disposition et l'a remplacée par une disposition interdisant à la Commission de rejeter ou disqualifier

<footnote n="251">251 Sous-section (8) ajoutée à la Section 84 de la Constitution de 1999 par la Loi d'amendement constitutionnel no. 5 de 2010, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration) Act No. 5 of 2010*, op.cit.</footnote>

<footnote n="252">252 Nouvelle sous-section (1) de la Section 285 de la Constitution de 1999 ; nouvelles Sections 233, 239, 246 et 285, et Sixième Annexe de la Constitution de 1999 ajoutées par la Loi constitutionnelle, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (Second Alteration) Act, 2010*.</footnote>

<footnote n="253">253 Loi constitutionnelle, *Constitution of the Federal Republic of Nigeria (First Alteration) Act, 2010*, modifiant la Section 156 de la Constitution de 1999: 'il ne peut être exigé d'aucun membre de ces organes [plusieurs organes du gouvernement fédéral] d'appartenir à un parti politique, et, en ce qui concerne la Commission Electorale Nationale Indépendante, aucun membre ne doit appartenir à un parti politique'. Auparavant, la Constitution prévoyait que nul ne pouvait être member de ces organs, dont la CENI, à moins de remplir les critères d'éligibilité à l'Assemblée nationale, ce qui impliquait d'être membre d'un parti politique étant donné qu'il est interdit de siéger comme indépendant à l'Assemblée nationale.</footnote>

<footnote n="254">254 Idem, modifiant la Section 169 de la Constitution de 1999.</footnote>

<footnote n="255">255 Section 87(9) du code électoral de 2010 avant la modification.</footnote>
« pour quelque raison que ce soit » les candidats présentés par les partis politiques.<fnref n="256" /> C'est donc dorénavant devant les tribunaux que tout conflit relatif aux élections primaires devra être dirigé. D'autres dispositions sur le pouvoir de supervision de la CENI ont été maintenues, et le code électoral a en plus prévues des dispositions sur la fusion des partis.<fnref n="257" />

Parmi les recommandations qui n'ont pas été retenues se trouvent celles relatives à la nomination du président de la CENI, celle permettant des candidatures indépendantes, et celle tendant au dégraissage de la CENI par la mise en place d'organes complémentaires de gestion des élections, en dépit du fait que cette dernière recommandation avait été acceptée par le gouvernement.<fnref n="258" />

## H. Recommandations

Les options politiques en matière de réforme électorale sont présentées ci-dessous, basées sur des recherches documentaires et les conclusions des groupes de discussions sur la gouvernance électorale au Nigéria qui ont eu lieu à Abuja et Lagos dans le cadre de la présente étude et sur les recommandations de l'ERC.

### Système électoral

* Il faut adopter une certaine forme de représentation proportionnelle modifiée, au lieu du scrutin majoritaire simple à un tour actuel. La modification désamorcera l'approche du « jeu à somme nulle / le gagnant emporte tout » dans la vie politique, contribuera à atténuer la tension post électorale et rendra son processus de gouvernance électorale plus compétitif en reflétant davantage les relations entre la proportion de voix remportées au cours d'une élection par un parti politique et sa représentation législative.

* La recommandation de l'ERC selon laquelle 30% des listes des partis devraient être réservés aux femmes et 2,5% aux personnes souffrant de handicap « sans porter atteinte à leur droit de se présenter également dans le cadre du scrutin majoritaire à un tour » mérite d'être prise en compte.

### Administration électorale : nomination, mandat, révocation

* Il faudrait impérativement entreprendre une restructuration et un renforcement de la gestion des élections dans le pays et, comme le recommande l'ERC, la rendre administrativement, opérationnellement et financièrement indépendante des autorités administratives de la fédération et des états, au vu du passé électoral du Nigéria marqué par des élections entachées de graves irrégularités, imputables de manière significative à l'impunité et l'abus de

<footnote n="256">256 Section 31(1) du code électoral de 2010 tel que modifié.</footnote>

<footnote n="257">257 Section 84 du code électoral de 2010.</footnote>

<footnote n="258">258 Sur les reformes en général, voir International Crisis Group, *Nigeria's Elections: Reversing the Degeneration?*, Africa Briefing no. 79, 24 février 2011.</footnote>
pouvoir des tenants de fonctions officielles par le pouvoir exécutif au niveau
des autorités administratives locales, étatiques et fédérales.

* Cela nécessitera, comme recommandé par l'ERC, que « les Commission élec-
torales indépendantes des Etats soient réorganisées et intégrées dans la struc-
ture de la CENI pour accroître leur efficacité et leur autonomie ». Cette dispo-
sition faisait partie de la Constitution de 1989 partiellement mise en œuvre.

* Le modèle d'organe de gestion des élections recommandé par l'ERC est une variante de la commission indépendante, au sein de laquelle différents organes, chacun indépendant du pouvoir exécutif, sont chargés des fonctions de direction et de gestion des élections. Il faut séparer et isoler la gouvernance électorale des branches exécutive et législative et la doter d'un noyau de personnel professionnel permanent qui est nommé et rend des comptes auxdits organes de gouvernance électorale, et pas au pouvoir exécutif ou à une autre branche du gouvernement. Ces organes fonctionneraient généralement par paires, l'un étant chargé de la gestion des élections et l'autre servant d'organe de réglementation et de supervision. Dans la réalité, l'ERC a recommandé la déconcentration de la CENI en répartissant ses fonctions entre trois institutions : (a) la Commission électorale nationale indépendante (b) la Commission d'enregistrement et de réglementation des partis politiques et (c) Commission chargée de la délimitation des circonscriptions.

* Le mode de désignation des membres de la CENI et des trois commissions issues de la « déconcentration », leur mandat et le financement des activités et opérations de leurs commissions devraient être tenus à l'écart de la vie politique partisane et rendus vraiment indépendants des tenants de fonctions officielles politiques. Cela nécessiterait une certaine innovation institutionnelle ingénieuse, pour procéder à leur nomination et à la supervision de leur fonctionnement et des opérations des commissions, par un groupe restreint composé essentiellement d'éminentes personnalités non partisanes issues de diverses sphères de la vie publique, à qui les commissions devront rendre compte. Dans ce domaine, les recommandations de l'ERC échouent à protéger l'indépendance de la CENI et des trois autres commissions proposées, à travers le rôle attribué au Conseil d'Etat, composé surtout de membres exécutifs de la fonction publique, au niveau de la fédération et des états, et de l'Assemblée nationale, dont les membres sont également des tenants de fonctions officielles politiques, les commissions ayant des pouvoirs de surveillance et de supervision sur les activités politiques de leurs partis.

* Afin de protéger l'indépendance de la CENI, les dispositions de la Section 158(1) de la Constitution de 1999 stipulant que « Dans l'exercice de ses pouvoirs en matière de nomination, ou du contrôle disciplinaire sur les personnes, la ... Commission électorale nationale indépendante ne sera pas sous la direction ni sous le contrôle d'une autre autorité ou personne quelle qu'elle soit »,
devraient être remplacées par la Section de la Constitution de 1960 qui stipule
que « dans l'exercice de ses fonctions en vertu de cette constitution, la Com-
mission ne sera pas sous la direction ni sous le contrôle d'une autre autorité ou
personne quelle qu'elle soit ».

* La révocation du président et des membres avant expiration de leur mandat devrait être faite par le Sénat, sur recommandation du Conseil national de la magistrature et sur décision prise aux deux-tiers des membres du Sénat, avec au moins 10 membres des partis minoritaires membres du Sénat, comme recommandé par l'ERC. Toutefois, afin d'éviter le départ en masse de membres dont le mandat expire quasiment la même année et pour assurer la continuité, la présomption du renouvellement du mandat devrait être favorable aux membres qui souhaitent briguer un second mandat. Cela éviterait le genre de situation dans laquelle s'est trouvée la commission, sous la direction du Dr Abel Guobadia, en 2003, lorsque l'utilisation du pouvoir présidentiel de non renouvellement a abouti au départ simultané de tous les commissaires sauf 2, à l'expiration de leur mandat mi août 2003.

* Comme l'a recommandé l'ERC, « le financement de la CENI devrait être impu-
té prioritairement au Fonds consolidé des revenus de la Fédération ». Au-delà
de la recommandation de l'ERC en la matière, les dispositions financières et
les procédures d'appel d'offres de la CENI, si elles doivent être soumises à leur
propre processus et audit extérieur en bonne et due forme, ne doivent pas être
alourdis par les procédures et les avals applicables aux appels d'offres de la
fonction publique.

* La gestion des élections devrait être décentralisée et localisée, dans le cadre de la routine de la vie politique au niveau des états et localement, l'organe électoral national réformé donnant les grandes lignes directives de la mise en œuvre pour les filiales ou les antennes des autorités administratives étatiques et locales. Ainsi, des unités non partisanes chargées des élections au niveau étatique et local, composées d'éminentes personnalités au niveau étatique et local, et s'inspirant de l'idée d'une Surveillance par les gens du quartier pour éloigner les rodeurs, peuvent être mis sur pied pour contrôler le processus électoral dans leurs communautés.

Gestion des élections: inscription des électeurs, vote et processus du vote

* L'inscription des électeurs devrait être routinière et s'effectuer sous forme de processus continu, dans le cadre de l'enregistrement national informatisé de statistiques démographiques, afin d'éviter la bousculade à chaque cycle électoral, tous les quatre ans, pour procéder à l'inscription de nouveaux électeurs.

* Le registre des électeurs devrait être régulièrement mis à jour et mis à la dis-
position des partis politiques et du grand public. Il faudrait prévoir une marge
de temps assez large et dans le respect du temps imparti, avant le Jour des
élections, pour le dépôt des plaintes et objections et pour leur examen et leur détermination. La CENI devrait également entreprendre son propre échantillonnage aléatoire de noms par strates à partir du registre des électeurs dans le pays.

* Le vote devrait commencer rapidement au moment prévu pour son démarrage et finir dans l'heure suivant l'heure de clôture prévue. Cela signifie que la logistique qu'implique le déplacement du matériel et des personnes dans et depuis les centres de vote doit être soigneusement prévue et répétée, et que le matériel électoral/pour le vote doit être en place dans les centres de vote bien avant le début de l'accréditation.

* Chaque bureau de vote ne devrait pas accueillir plus de 500 électeurs inscrits et à l'issue du vote, les voix doivent être comptées et les résultats proclamés dans les centres de vote.

* Les centres de vote doivent être connus avant le jour des élections, en essayant de prendre des lieux fixes pour qu'ils soient permanents et que leur identification soit plus facile.

## Administration électorale et collaboration inter-agences

* Une approche inter-agences doit être adoptée pour le processus électoral, au sein des diverses agences régulatrices, au vu de la nature continue du processus électoral. Cela nécessitera des réunions régulières, des échanges de points de vue, un partage des ressources et des informations et une coordination politique afin de garantir et d'appliquer l'observation de la législation, des règles et réglementations électorales.

* Ce type de collaboration peu s'avérer utile dans les domaines de l'éducation des électeurs, de l'inscription des électeurs, du mouvement du matériel électoral et du contrôle des activités politiques des partis.

## Adjudication électorale

* Comme le recommande l'ERC, les affaires post électorales doivent être résolues promptement, dans un délai maximum de six mois, et avant la prise de fonction des tenants de fonctions officielles.

* Le cadre juridique de la gouvernance électorale devrait être réformé en mettant l'accent sur les questions de fond jugées et un réexamen de la législation, avec un déplacement du fardeau de la preuve sur les candidats élus et la CENI, en demandant la certification des résultats par les tribunaux avant l'annonce des résultats, dont la publication relèverait d'un processus judiciaire et non simplement administratif, et en élargissant le champ du droit d'action pour les affaires liées aux élections – comme avancé dans la soumission de la NBA à l'ERC.
## Professionnalisme et renforcement des capacités

* La CENI et les commissions qui seront créées à partir de sa « déconcentration » doivent renforcer le professionnalisme et l'éthique de son personnel permanent. Des salaires, indemnités et conditions de travail attractifs et compétitifs doivent être proposés, afin de retenir et d'attirer les meilleurs, ainsi que des opportunités de formation et de formation continue. L'application des TIC à leur fonctionnement doit être en tête de leurs priorités.

* L'Institut électoral de la CENI doit être réorganisé et restructuré en tant que point focal pour la formation du personnel permanent de la CENI et du personnel ad hoc affecté à des missions liées aux élections et en tant que centre de recherche pour la collecte et la diffusion de données, le plaidoyer, la planification stratégique et la mise en place de scénarios pour l'avenir.

## Les élections et le processus de développement

* La politique publique doit avoir pour objectif le bien-être du public et la réduction de la pauvreté, des élections crédibles, libres et équitables, et la défense du mandat des populations. Cela devrait être lié à l'impératif développemental du renforcement des capacités dans le pays.
# 6

## Sénégal

Ismaila Madior Fall

### A. Résumé

En dépit de sa bonne réputation de démocratie attestée par le fait qu'il a conduit des élections régulières depuis l'indépendance et qu'il a embrassé le multipartisme dès les années 1970, le Sénégal n'a pas disposé d'un système électoral réunissant les conditions d'élections transparentes jusqu'en 1992. C'est à cette date qu'un consensus de la classe politique a permis des réformes de la constitution et du code électoral qui ont rendu possible l'alternance politique de 2000.

Quoiqu'il ait constitué un tournant important dans la gestion des élections a Sénégal, le code électoral de 1992 a néanmoins donné aux partis politiques trop de pouvoirs dans l'administration des opérations électorales. L'absence d'une institution de gestion des élections indépendante des acteurs politiques a parfois abouti à des blocages du processus électoral et à des contestations violentes des résultats des élections. La création de l'Observatoire Nationale des Elections (ONEL) en 1998, et de son successeur, la Commission Nationale Electorale Autonome (CENA) en 2005 ont constitué un autre tournant important dans la gestion des élections au Sénégal. Ces institutions étant chargées, non pas d'organiser les élections mais d'en superviser et surveiller l'organisation, ont permis d'introduire dans le processus électoral un élément de neutralité et de confiance qui manquait jusqu'alors. Les risques de fraude électorale en ont été sensiblement réduits et les élections au Sénégal ont connu une tendance progressive à la baisse des tensions violentes.

En dépit de ces progrès, cependant, l'organisation des élections au Sénégal n'a pas encore atteint un niveau de sécurisation qui rende totalement impossibles les fraudes électorales. Si pour les défenseurs du système, la fraude électorale, si elle existe reste marginale, sa preuve n'étant pas souvent rapportée, force est de reconnaître la
persistance de problèmes favorisant la suspicion et générant des crises récurrentes. La fiabilité du fichier électoral est devenue l'élément central de querelles électorales comme illustré par la contestation des résultats des présidentielles de 2007 et le boycott des législatives de la même année.

L'analyse critique du système de gestion des élections au Sénégal amène à la conclu-
sion qu'il est urgent de stabiliser les règles du jeu électoral souvent changeantes en
fonction des intérêts politiques du moment. Il est également important d'établir les
moyens d'une institutionnalisation du dialogue politique. Le modèle sénégalais qui
confie l'organisation au Ministère de l'Intérieur et la supervision à la commission élec-
torale mérite également d'être renforcé et enrichi, notamment par le renforcement de
l'indépendance et du pouvoir de la commission électorale. Par ailleurs, les pratiques
électorales gagneraient en qualité avec la rationalisation du système partisan, notam-
ment par l'institution d'un système de dialogue régulier entre partis politiques.

B. Evolution constitutionnelle, partis politiques et
histoire électorale

Période coloniale

Le Sénégal est la première colonie française en Afrique de l'ouest. À partir de 1816, il est initié progressivement à un mode d'organisation politique de type moderne. À cet effet, le pouvoir exécutif français, bénéficiant de larges pouvoirs dans la gestion des colonies, va appliquer d'abord une politique d'assimilation – dont l'ambition est la suppression des particularités culturelles des populations colonisées au profit de la culture française avec l'objectif ultime de donner à terme à ces populations le même statut que les citoyens français. Celle-ci va conduire à la mise en place d'un appareil administratif, fortement centralisé et hiérarchisé s'appuyant sur une représentation des populations sénégalaises au niveau de la métropole, au niveau local et à partir de 1895 au niveau de l'Afrique Occidentale Française (AOF). Au cours des années 1950, la France a abandonné la politique d'assimilation au profit de celle d'association, inspirée de l'indirect rule britannique et consistant au respect des cultures des colonisés et en l'administration des populations à travers leurs propres représentants. Dans le cadre de cette politique, les citoyens sénégalais vont davantage s'engager dans la gestion de leur territoire et progressivement dans la lutte politique pour l'indépendance en 1960.

Les premières compétitions électorales au Sénégal remontent à octobre 1848 avec l'institution d'un Député représentant la colonie à la chambre des députés française. Le droit à la citoyenneté française, accordé en 1833 aux habitants de Saint-Louis et l'île de Gorée, permit à ceux d'entre eux en mesure de prouver une résidence d'au moins cinq ans, de participer à ces élections. Les Français et les métis avaient automatiquement le droit de vote.

Sur le plan local les premières représentations électives suivent la création des
premières communes d'arrondissement. Ainsi les communes de Saint-Louis et de Dakar-Gorée créées par décret du 10 août 1872 furent pourvues chacune d'un Conseil municipal avec à sa tête un Maire et deux adjoints. Rufisque obtint le même statut en 1880 et en 1887, le Sénégal compta quatre communes (les « quatre communes ») avec la séparation de Dakar de Gorée.<fnref n="259" /> La condition d'inscription sur les listes électorales est, alors, réduite à un an de résidence. Par ailleurs le Conseil Général, organe consultatif qui avait existé auprès du gouverneur, sera restauré, cette fois en étant élu par les citoyens français, notamment les originaires des quatre communes. Ces derniers, en vertu d'une loi du 19 octobre 1915, seront les seuls à participer aux élections dans le territoire jusqu'en 1946. D'autres compétitions vont également voir le jour à cette époque, comme l'élection du Conseil colonial à partir de 1920, suite à l'unification du Sénégal tout entier et l'élection au Conseil de la République, deuxième chambre du parlement français à partir de 1945.<fnref n="260" /> La participation active des autochtones sénégalais commence d'abord au niveau des quatre communes sous l'impulsion d'une petite élite noire dont la majorité des membres exerçait une fonction dans les niveaux inférieurs de l'administration coloniale et dans le commerce.

Pour contourner les limitations imposées aux libertés politiques, c'est par des associations que vont se développer la conscience politique et la lutte pour l'obtention de plus de droits et de responsabilités. Il est ainsi crée en 1910 l'Aurore de Saint-Louis suivi en 1912 du Mouvement des Jeunes Sénégalais, qui vont beaucoup contribuer à l'élection en 1914 de Blaise Diagne, premier député africain au Parlement français.<fnref n="261" /> L'action parlementaire de ce dernier permit d'étendre la citoyenneté française à tous les natifs des quatre communes ainsi qu'à leur descendance. Le premier parti véritable, le Parti Socialiste Sénégalais, est fondé vers 1929.<fnref n="262" /> Ce parti deviendra en 1938, la section sénégalaise du parti socialiste français – dont l'appellation était alors Section Française de l'Internationale Ouvrière (SFIO) – avec à sa tête Lamine Gueye. Cependant ces mouvements n'avaient qu'une influence limitée sur la politique coloniale. Les violences électorales, les cadeaux distribués par l'administration et son parti pris pour certains candidats commençaient à détourner l'esprit du vote.<fnref n="263" /> Par contre c'est dans le milieu des intellectuels sénégalais résidant en France que la lutte politique sera plus affinée.

À partir de la fin de la seconde guerre mondiale, les autochtones sénégalais seront davantage associés à la gestion de leur territoire à la suite d'un certain nombre de réformes impulsées par la Conférence de Brazzaville en 1944 entre le gouvernement de la France Libre dirigé par le Général De Gaulle et les dirigeants africains. On note

<footnote n="259">259 Ils seront regroupés de nouveau par le décret du 9 avril 1929, réduisant le nombre de commune à trois.</footnote>

<footnote n="260">260 Voir C. Atlan, *Elections et pratiques électorales au Sénégal (1940-1958)*. *Histoire sociale et culturelle de la décolonisation*, Thèse de doctorat en Histoire, Paris, EHESS, 2001.</footnote>

<footnote n="261">261 Sur ce parcours des élites politiques sénégalaises, voir E.H.I. Ndao, *Sénégal, histoire des conquêtes démocratiques*, Dakar, NEAS, 2003.</footnote>

<footnote n="262">262 G. Hessling, *Histoire politique du Sénégal*, Paris, Karthala, 1985.</footnote>

<footnote n="263">263 Voir P. Quantin, « Les élections en Afrique : entre rejet et institutionnalisation », dans *Polis revue camerounaise de science politique*, Vol. 9 spécial 2001/2002, p.5.</footnote>
au plan politique, l'extension aux colonies de la liberté d'association et de réunion,<fnref n="264" /> ainsi que l'octroi de la qualité de citoyen au même titre que les nationaux français à tous les ressortissants des territoires coloniaux français.<fnref n="265" /> Sur le plan économique est créé un fond d'investissement pour le développement économique et social des territoires d'outre-mer. En vue de l'élaboration de la constitution de la IVᵉ République française, le Sénégal est représenté aux assemblées constituantes de 1946 par la liste SFIO, avec à sa tête Lamine Gueye et Léopold Sédar Senghor, élus au double collège lors des élections législatives d'octobre-novembre 1945 et du 2 juin 1946. La constitution française du 27 octobre 1946 consacra l'Union française<fnref n="266" /> dans laquelle la colonie du Sénégal devint territoire d'Outre-mer doté d'un statut de collectivité décentralisée. On note également la création du Conseil général remplacé par l'Assemblée territoriale du Sénégal en 1952. Pour pourvoir les 50 sièges du Conseil, les élections du 15 décembre 1946 voient la participation de 5 partis politiques. Le Sénégal comptait alors 4 circonscriptions. La liste du Bloc Union Républicaine Socialiste dirigée par Lamine Gueye et Senghor remporta la totalité des sièges. Cette assemblée était aussi chargée d'élire les trois conseillers de l'Union représentant le Sénégal à l'Assemblée de l'Union. Ces élections eurent lieu le 3 novembre 1947.

Les compétitions électorales au Sénégal ont toujours été marquées par des alliances et des ruptures. Alliances avec les maisons borderline françaises sur lesquelles reposait l'économie, alliance avec l'administration coloniale dont les faveurs se monnayaient par la soumission et alliance entre les élites politiques autochtones pour la défense des intérêts communs relatifs aux droits et libertés. Cependant une fois que ces derniers accédèrent aux fonctions électives importantes de député et de maire, s'instaurent des rivalités notamment sur le statut du territoire Sénégalais et la condition de sa population. Vont donc naître des ruptures au sein de la classe politique entraînant des violences lors des élections. Ce fut le cas en 1947 avec le départ de Senghor de la section SFIO et la création par lui du Bloc Démocratique Sénégalais (BDS), qui remporte dès le 14 novembre un poste de sénateur.

Les élections législatives du 17 juin 1951, cantonales du 30 mars 1952 et sénatoriales du 18 mai 1958, marquent la victoire du BDS, non sans de vives violences entre partisans du BDS et ceux de la SFIO. Depuis lors, le BDS ainsi que ses leaders vont asseoir leur hégémonie sur la scène politique sénégalaise, et ce, grâce aux soutiens des acteurs syndicaux et des chefs des principales confréries musulmanes.<fnref n="267" /> En outre, en septembre 1956 Senghor va unifier autour de lui l'Union Démocratique Sénégalaise (UDS), les Socialistes Unitaires, le Mouvement Autonomiste Casamançais et le Mouvement Populaire Sénégalais (MPS). La SFIO s'étant retirée au dernier moment restera le principal opposant de ce regroupement de partis politiques appelé le Bloc Populaire Sénégalais

<footnote n="264">264 Décret du 13 mars et du 11 avril 1946.</footnote>

<footnote n="265">265 Loi du 7 mai 1946.</footnote>

<footnote n="266">266 F. Borrela, *L'évolution politique et juridique de l'Union française depuis 1946*, Paris, LGDJ, 1958, p.500.</footnote>

<footnote n="267">267 Voir M. Monjib, « Comportement électoral, politique et socialisation confrérique au Sénégal », *Politique africain*, no. 69, mars 1998, p.53.</footnote>
(BPS – « parti unifié des masses »).<fnref n="268" /> La députation de Senghor aura permis d'améliorer le processus électoral grâce à deux lois importantes. Il s'agit des lois du 23 mai 1951 et du 6 février 1952 qui ont élargi le collège électoral, multiplié les bureaux de vote à la proportion d'un bureau pour 1500 électeurs, et posé l'obligation de l'impression des bulletins de vote aux couleurs des partis. Pour lutter contre la fraude, ces mêmes lois ont imposé la représentation de tous les partis dans les commissions de révision et de jugement pour les listes électorales, la représentation des délégués de partis dans les bureaux de vote et la distribution des cartes d'électeur par l'administration.

La loi cadre no. 56-619 du 23 juin 1956 et ses décrets d'application, vont amorcer une évolution vers une plus grande autonomie, en mettant en place de nouvelles institutions. Désormais le Sénégal est doté d'un Exécutif propre, appelé Conseil de gouvernement et composé de membres choisis au sein de l'Assemblée territoriale dont les pouvoirs sont renforcés. Par ailleurs, est institué le suffrage universel, de même que le collège unique pour les élections au parlement et aux Assemblées locales. Les 14 circonscriptions d'alors devaient élire les 60 membres de l'Assemblée, le 31 mars 1957. Le BPS remporte 47 sièges contre 13 pour la SFIO de Lamine Gueye, devenu le Parti Sénégalais d'Action Socialiste (PSAS). Mamadou DIA co-leader avec Senghor devient le premier président du conseil de gouvernement (Premier ministre).<fnref n="269" />

La Constitution de la Ve République française était attendue comme une panacée aux différents problèmes politiques auxquels la France devait faire face. Parmi ces problèmes figurait la question de l'organisation des rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés. Par le référendum du 28 septembre 1958, le Sénégal adopte la nouvelle constitution instituant la communauté franco-africaine. Cette adoption avait fait l'objet de vives oppositions de la part du Parti Africain pour l'Indépendance (PAI), créé en 1957 par des dissidents du BPS et du Parti du Rassemblement Africain (PRA-Sénégal) fondé par des transfuges de l'UPS, Abdoulaye Ly, Amadou Makhtar Mbow et Assane Seck. Son Assemblée territoriale opte le 25 novembre, pour le statut d'Etat membre de la communauté, et s'érige en Assemblée constituante chargée de rédiger la première constitution du Sénégal. À partir de là commence à proprement parler l'histoire constitutionnelle du Sénégal, qui va adopter sa première constitution le 24 janvier 1959.<fnref n="270" /> De territoire d'outre-mer le Sénégal devient un Etat, ne jouissant cependant que de la souveraineté interne.<fnref n="271" /> Toutefois, une porte reste ouverte à l'article 78 al 3 prévoyant la possibilité de règlement de tout transfert de compétences de la communauté à l'un de ses Etats membres par des accords particuliers. Les partisans sénégalais de l'indépendance dans l'unité vont user de cette disposition pour accéder à l'indépendance dans le cadre d'une

<footnote n="268">268 Voir A. Ly, *Les regroupements politiques au Sénégal (1956-1970)*, Dakar, CODESRIA, 1992.</footnote>

<footnote n="269">269 Avant l'ordonnance du 26 juillet 1958, Mamadou Dia était-vice Président du conseil, la présidence revenant de droit au Gouverneur.</footnote>

<footnote n="270">270 Voir P.-F. Gonidec, « La constitution de la République du Sénégal du 24 janvier 1959 », *Penant*, 1959, p.137.</footnote>

<footnote n="271">271 Voir I.M. Fall, *Evolution constitutionnelle du Sénégal de la veille de l'indépendance aux élections de 2007*, Dakar, CREDILA CREPOS, 2007 ; E. I. Ndao, *Sénégal. Histoire des conquêtes démocratiques*, Dakar, NEAS, 2003, p.231.</footnote>
fédération avec le Soudan (l'actuel Mali) le 20 juin 1960, sans quitter la communauté. L'Union Progressiste Sénégalaise (UPS)<fnref n="272" />, créée dès 1958 à la suite du regroupement du BDS, du PSAS et du MSUS, sera le principal artisan de ce dernier pas vers l'indépendance. Le 20 août 1960 le Sénégal accède définitivement à l'indépendance, suite à la dissolution de la Fédération du Mali.

## Événements politiques après l'indépendance

Une fois l'indépendance acquise, l'Assemblée Nationale composée exclusivement de membres de l'UPS élus en mars 1959, adopte la première constitution du Sénégal uni-taire indépendant, le 26 août 1960. Cette constitution maintient le régime parlemen-taire à exécutif bicéphale initié par la constitution du 24 janvier 1959. Les trois leaders politiques UPS de l'époque se partagent ainsi le pouvoir : Lamine Gueye, Président de l'Assemblée Nationale, Mamadou Dia, Président du Conseil de Gouvernement et Léo-pold Sédar Senghor, Président de la République.

Au bout de deux années de fonctionnement du régime, une répartition juridique confuse des pouvoirs entre le Président de la République (chef de l'Etat) et le Président du Conseil (chef du gouvernement) conjuguée avec une crise de leadership sur fond de rivalité politique au sein du parti dominant (UPS) a engendré la survenance d'une crise institutionnelle. Celle-ci a abouti à la démission de Mamadou Dia en 1962 et au changement radical du régime politique avec l'adoption d'une nouvelle constitution le 7 mars 1963 instituant un régime présidentiel à la place du régime parlementaire désigné comme responsable de la crise de 1962. Le régime institué par la Constitution de 1963 a été conçu en réaction à celle de 1960. Pour conjurer les démons du bicéphalisme, il fut institué un monocéphalisme exécutif avec un président détenteur exclusif du pou-voir exécutif. Pour prévenir toute crise entre l'exécutif et le législatif, il fut organisé une séparation rigide des pouvoirs avec pour corollaire la spécialisation fonctionnelle des pouvoirs (tout l'exécutif au Président, tout le législatif au parlement, tout le judiciaire au pouvoir judiciaire) et l'irrévocabilité mutuelle des pouvoirs, c'est-à-dire l'absence de responsabilité du gouvernement devant le parlement et du droit de dissolution du par-lement par l'exécutif.

La loi constitutionnelle de 1963 a eu pour objectif de promouvoir la stabilité poli-tique au Sénégal qui sort du traumatisme de la crise de décembre 1962. À cet égard, par rapport à l'ordre constitutionnel existant, la loi constitutionnelle du 7 mars 1963 ambitionne de s'inscrire dans une perspective de rupture qui intègre le legs du cycle précédent et consacre l'avènement d'un cycle présidentialiste. Dotée d'une longévité exceptionnelle (1963-2001), la Constitution de 1963 a eu le temps d'impulser progres-sivement des initiatives d'approfondissement de la démocratie et de l'État de droit.

L'Etat du Sénégal hérite d'une administration fortement centralisée, sur un terri-toire érigé en une unité administrative, avec une population d'une grande diversité

<footnote n="272">272 Voir F. Zuccarelli, *Un parti politique africain : L'union progressiste sénégalaise*, Paris, LG-DJ, 1970.</footnote>
ethnique largement analphabète.<fnref n="273" /> L'accaparement de la gestion des élections par l'administration sera maintenu au profit du ministère de l'intérieur largement inféodé au parti gouvernemental.<fnref n="274" /> La dépendance vis-à-vis de l'extérieur est toujours de mise surtout au plan économique, du fait du sous développement. Aussi l'Etat sénégalais va-t-il s'engager dans la bataille pour le développement grâce à l'élaboration d'un plan de développement économique et social, accompagné d'une réforme des institutions administratives dans le cadre de la décentralisation. L'élite politique formée à l'école française, rompue à la pratique parlementaire, donc assimilée sur le plan politique, social et culturel, va opérer une continuité dans la gestion de l'Etat avec cependant quelques originalités.

En dépit de la reconnaissance du multipartisme par l'article 3 de la Constitution, il y a lieu de noter que jusqu'en 1975, aucune loi spécifique n'a été adoptée en vue de règlementer les conditions de formation et d'exercice des activités des partis. La constitution ne va donc pas résister à la volonté affirmée des dirigeants de l'UPS d'imposer leur vision unitaire de la gestion de l'Etat, au point d'en arriver à un système de parti unique de fait. Le contexte politique de l'époque fut marqué par des fusions et interdictions de partis. Après la dissolution du Parti Africain de l'Indépendance (PAI) en 1960 et du Front National Sénégalais (FNS du Professeur Cheich Anta Diop) en 1964, le Parti du Rassemblement Africain (PRA) constituait le seul parti d'opposition légal face au bloc monolithique que représentait le parti gouvernemental.

Sous les débuts du régime de la constitution de 1963, et malgré le maintien du multipartisme le Président Senghor va réaliser en 1966 ce qu'il va appeler le « parti unifié », avec le ralliement à son parti, l'Union Progressiste Sénégalaise (UPS) du seul parti légal d'opposition de l'époque, le Parti du Rassemblement Africain (PRA) d'Abdoulaye Ly ainsi que d'une partie des membres du Bloc des Masses Sénégalaises (BMS) de Cheikh Anta Diop et du Parti Africain de l'Indépendance (PAI) de Majmouth Diop, tous deux partis non légalement reconnus. Sous prétexte que le développement du Sénégal passait par une action concertée de tous les citoyens et surtout de ses élites, Senghor, tolérait très peu l'opposition. Face à une opposition quasiment inexistante, l'UPS n'a aucun mal à remporter les élections de décembre 1963, février 1968, et de janvier 1973, marquées par de violents incidents. La persistance de la crise économique, la pression internationale et des grèves incessantes vont conduire le gouvernement à assouplir sa politique. Les partis politiques refont surface alors, avec la reconnaissance en 1974 du Parti Démocratique Sénégalais (PDS) et l'encadrement du multipartisme.

<footnote n="273">273 Voir sur ce point M. Diouf, *Sénégal, Les ethnies et la nation*, Dakar, NEAS, 1998.</footnote>

<footnote n="274">274 E.H. Mbodj, « Faut-il avoir peur de l'indépendance des institutions électorales en Afrique ? », AFRILEX, *Revue d'étude et de recherche sur le droit et l'administration dans les pays d'Afrique*, Université Montesquieu-Bordeaux IV, http://www.afrilex.u-bordeaux4.fr/sites/afrilex/IMG/pdf/Faut_il_avoir-peur_de_l_independance_des_institutions_en_Afrique.pdf</footnote>