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# Statistiques publiques et débat démocratique : de nouvelles attentes et de nouveaux enjeux (1988-2016)

Gaël de Peretti, Béatrice Touchelay

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Gaël de Peretti, Béatrice Touchelay. Statistiques publiques et débat démocratique: de nouvelles attentes et de nouveaux enjeux (1988-2016). Courrier des Statistiques, 2024, 11, pp.11-30. hal-05286276

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# Statistiques publiques et débat démocratique : de nouvelles attentes et de nouveaux enjeux (1988-2016)

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Gaël de Peretti* et Béatrice Touchelay**

À la fin des années 1980, la statistique publique souhaite s'ouvrir à un plus large public. Cette nouvelle esquisse historique, qui se poursuit jusqu'au début des années 2010, décrit comment cette ouverture se traduit sur la production et la diffusion de l'information statistique. Dans un premier temps, les incidences de la construction européenne sur l'appareil statistique ainsi que ses conséquences sur le débat statistique seront abordées. Dans un deuxième temps, à travers quelques exemples, est traitée la façon dont la statistique publique réagit à la demande sociale ou politique de mesures et d'indicateurs statistiques. Quelles orientations sont mises en œuvre pour essayer de répondre aux besoins d'utilisateurs variés et toujours plus exigeants ? Finalement, si l'ouverture du service statistique public à de nombreux usagers semble évidente, la question de la capacité à élargir les discussions sur ce qui doit être compté et comment le mesurer reste posée. Enfin, l'ère numérique modifie les termes du débat, mais c'est une autre histoire...

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At the end of the 1980s, Official Statistics wanted to open up to a wider audience. In this new historical sketch from the early 1990s to the 2010s, the aim is to describe how this openness translates into the production and dissemination of statistical information. First, the impact of European construction on the statistical system and its consequences on the statistical debate will be described. Second, we will illustrate through a few examples how public statistics react to the social or political demand for statistical measures and indicators. What directions are being implemented to meet the needs of varied and increasingly demanding users? In the end, if the opening of the public statistical service to many users is obvious, the question of the capacity to open the debate on what should be counted and how to measure it remains raised. Finally, the digital age changes the terms of debate. But that's another story...

<footnote>* Sous-directeur, sous-direction des études, des statistiques et des systèmes d'information, DGAFP. gael.de-peretti@finances.gouv.fr</footnote>

<footnote>** Professeure des Universités, Université de Lille, Institut de Recherches Historiques de Septentrion (IRHiS). beatrice touchelay@univ-lille.fr</footnote>
Conçu pour être au service du public et de la démocratie économique et sociale conformément au programme du Conseil national de la Résistance de mars 1944, l'insuffisance des moyens budgétaires et humains accordés jusqu'au début des années 1960 ne permet pas de tenir ce programme ambitieux. L'Insee, créé en 1946, destine ses informations à un cercle d'experts et de décideurs. L'arrivée de nouvelles générations de décideurs politiques, l'augmentation du budget, des effectifs de la statistique publique qui essaient dans les ministères, et le développement de l'informatique favorisent ensuite l'ouverture à un plus vaste public<fnref n="1" />.

Avec la réforme des publications, la mise en place d'observatoires économiques régionaux (OER), d'enquêtes de terrain et de recensements démographiques quinquennaux, l'Insee intensifie les rendez-vous avec le public. Mieux connus et utilisés pour orienter les politiques publiques, ses indicateurs (par exemple l'indice des prix ou la mesure du chômage) sont parfois critiqués.

À la fin des années 1980, l'heure est aux interrogations. Le Conseil national de l'information statistique (Cnis)<fnref n="2" /> organise un colloque pour réfléchir à l'information statistique des années 2000 (Cnis, 1989). Dans sa synthèse, Michel Volle soulève la question fondamentale (Volle, 1989) : à qui et à quoi sert cette information ? Cependant, les travaux de divers groupes de travail ne répondent pas directement à cette question. Ils étudient plutôt les conséquences des nouvelles technologies sur la production statistique, le rôle de la statistique au sein de l'État, le conditionnement social et théorique de la statistique et les axes de développement de sa qualité.

À cette même période, apparaissent des travaux autour de la « politique des nombres », qui interrogent les liens entre démocratie et nombre, aux États-Unis (Alonso et Starr, 1989), en France (Desrosières, 1987 ; Thévenot, 1981 ; Salais, 1986), au Royaume-Uni, etc. Comment le politique façonne-t-il les nombres ? Et réciproquement comment les nombres influencent-ils le champ politique ? « *How the domain of numbers is politically composed and the domain of politics is made up numerically* » (Rose, 1991, p. 675). Dans tous ces cas, l'interrogation porte sur l'articulation entre façon de penser la société, modalités d'action et modes de description (Desrosières, 2008).

Cette esquisse historique (*figure*) examine les liens entre statistique et débats démocratiques à travers trois focus spécifiques : premièrement l'Europe, deuxièmement ce que nous qualifierons de « statistiques dans l'arène », et troisièmement la volonté d'élargir le champ de diffusion de l'information statistique. Dans ces trois cas, la question principale est le changement entre les quarante premières années de l'Insee et les suivantes avec en particulier, les effets de la volonté de la statistique publique de s'ouvrir toujours plus vers l'extérieur.

<footnote n="1">1. Voir l'article du Courrier des statistiques N° N9 des mêmes auteurs : « Statistiques publiques et débat démocratique : de la création à la consolidation (1946-1987) ».</footnote>

<footnote n="2">2. Le Conseil national de l'information statistique (Cnis) assure la concertation entre les producteurs et les utilisateurs de la statistique publique.</footnote>
► **Figure - Les grandes dates à retenir**

* Évènement concernant directement la statistique publique

* Évènement concernant indirectement la statistique publique

1989

Colloque
« L'information statistique en l'an 2000 »

1992

Traité de Maastricht

1993

Parution de l'ouvrage « La politique des grands nombres », Alain Desrosières

1996

« Pour une meilleure connaissance des sans-abri et de l'exclusion du logement », rapport final du groupe de travail du Cnis* sur les sans-abri

1998

Mise en place de la Banque centrale européenne (juin)

1997

Pacte de stabilité et de croissance (juin)

2002

Mise en circulation de l'euro

2005

Création du groupe de travail du Cnis sur les inégalités

2009

Commission Stiglitz-Sen-Fitoussi

2012

Deuxième enquête nationale sur les sans-domicile en France

2001

* Création du centre Quételet

* Réalisation de la première enquête nationale sur les sans-domicile en France

2003

Gratuité de l'ensemble des publications et statistiques diffusées via le site Internet de l'Insee

2008

Publication du rapport de l'Assemblée nationale « Mesurer pour comprendre »

2010

Création du CASD
(Centre d'accès sécurisé aux données)

2016

Loi pour une République numérique

<footnote>* Cnis : Conseil national de l'information statistique</footnote>
► L'Europe ou les « statisticiens sur la brèche »

La fin des années 1980 et le début des années 1990 sont marqués par une intense activité de la Communauté européenne, qui n'est pas sans incidence sur la production statistique. En effet, « la liaison entre description et gestion apparaît nettement quand plusieurs États entreprennent comme c'est le cas aujourd'hui avec l'Europe [...], d'harmoniser leurs législations sociales, fiscales, économiques, afin de rendre possible la libre circulation des personnes, des marchandises et des capitaux » (Desrosières, 1993, p. 17). Cette activité communautaire propulse des statistiques sur le devant de la scène. Ainsi, le traité de Maastricht définit quatre indicateurs de convergence<fnref n="3" /> à respecter pour intégrer l'Union économique et monétaire, et donc la zone euro, puis à conserver sous peine de sanctions. Les critères introduits par l'article 121 du traité établissant la Communauté européenne, correspondent à des seuils à ne pas dépasser :

* stabilité des prix : le taux d'inflation des États membres ne doit pas dépasser de plus de 1,5 point celui des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ;

* situation des finances publiques :

* interdiction d'avoir un déficit public annuel supérieur à 3 % du PIB de l'année précédente ;

* interdiction d'avoir une dette publique supérieure à 60 % du PIB de l'année précédente ;

* taux de change : interdiction de dévaluer sa monnaie<fnref n="4" /> ;

* taux d'intérêt à long terme : ils ne doivent pas excéder de plus de 2 % ceux des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.

Une statistique nationale contrainte par les statistiques européennes

> Pour faciliter les comparaisons entre les États membres, la comptabilité nationale du Système européen des comptes (SEC) 95 est mise en place.

> Ces décisions ne sont pas sans incidence sur l'élaboration de statistiques. Pour faciliter les comparaisons entre les États membres, la comptabilité nationale du Système européen des comptes (SEC) 95 est mise en place<fnref n="5" />. Cela implique de disposer d'un système de comptabilité nationale commun, et aussi que tous les membres l'appliquent ; ainsi, le SEC devient un règlement européen le 25 juin 1996⁶. En effet, « Eurostat s'était aperçu que la majorité des pays membres n'utilisaient pas le SEC pour préparer les comptes.

Le Système européen n'était utilisé que pour la transmission des données à Eurostat, ce qui introduisait de nombreuses distorsions dans l'interprétation et l'application des règles comptables et des définitions retenues. Ces écarts provoquaient d'importantes disparités

<footnote n="3">3 Critères de convergence (traité de Maastricht) : https://www.insee.fr/fr/metadonnees/definition/c1348.</footnote>

<footnote n="4">4 Ceci fut rendu obsolète avec le passage à l'euro pour les pays de la zone euro. En outre, l'État membre doit avoir participé au mécanisme de taux de change du système monétaire européen (SME) sans discontinuer pendant les deux années précédant l'examen de sa situation, sans connaître de tensions graves.</footnote>

<footnote n="5">5 Le SEC 95 s'inspire très fortement du Système des comptes nationaux 93 mis en place par l'ONU (Organisation des Nations unies), premier manuel de comptabilité nationale accepté par toutes les grandes organisations internationales.</footnote>

<footnote n="6">6 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>
entre les résultats des pays membres. Ils ne pouvaient subsister alors que la comptabilité nationale devenait une référence incontournable dans l'application de nombreuses politiques communautaires : Union économique et monétaire, ressources propres, politique régionale, politique sociale, politique agricole, etc. » (Eurostat, 2003, p. 141). S'ajoutent les difficultés inhérentes à la prise en compte, ou à la non prise en compte, de certaines opérations pour réduire le déficit budgétaire. Concernant la France, après la privatisation de France Télécom (FT) en octobre 1996⁷, il est nécessaire de savoir s'il faut ou non prendre en compte le versement pour la prise en charge des pensions de ses futurs retraités à l'État.

Ainsi, au milieu des années 1990 (1994-1997), chaque pays soucieux d'entrer dans la zone euro consacre beaucoup d'énergie pour calculer deux ratios, celui du déficit et celui de la dette publique, au détriment parfois d'autres recherches en matière de comptabilité nationale, comme les comptes par ménages.

Dans un même objectif d'harmonisation, Eurostat introduit un indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH). Cette harmonisation n'est pas évidente puisque, parmi bien d'autres raisons (habitudes de consommations, conditions climatiques distinctes, etc.), les indices nationaux sont souvent liés à des procédures de revalorisation de contrat. En France par exemple, l'indice des prix hors tabac sert à indexer de nombreux contrats privés, comme les pensions alimentaires ou les rentes viagères et aussi le Smic<fnref n="8" />. Ces deux indicateurs, IPC et IPCH, diffèrent légèrement (Daubaire, 2022) : ils coexistent et comprendre les écarts entre ces deux indicateurs nécessite des explications très techniques.

Par ailleurs, le choix de ces critères très spécifiques orienterait les politiques publiques vers un contrôle des prix et du budget des États au détriment, par exemple, des questions de l'emploi, de l'environnement, des inégalités, etc. (Bournay, 2001).

Au-delà des critères de Maastricht, la mise en place du système des banques centrales européennes<fnref n="9" /> et la création de la Banque centrale européenne (BCE) guident profondément la production de statistiques. En complément du sujet de l'inflation, sur laquelle la BCE est très vigilante, cette institution invite à la production d'indicateurs conjoncturels toujours plus nombreux et dans des délais toujours plus contraints pour disposer quasi en temps réel d'un grand nombre d'indices, afin d'ajuster sa politique

monétaire. « À partir du moment où l'on a désigné une Banque centrale européenne indépendante qui a les yeux braqués sur les marchés financiers et qui a donc besoin

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> Au milieu des années 1990 (1994-1997), chaque pays soucieux d'entrer dans la zone euro consacre beaucoup d'énergie pour calculer deux ratios, celui du déficit et celui de la dette publique.

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> La création de la Banque centrale européenne (BCE) oriente profondément la production de statistiques.

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<footnote n="7">7 Voir par exemple, « L'affaire France Télécom : une nuit à la Bundesbank » par Enrico Giovannini, in Eurostat (2003), « Mémoires d'Eurostat ; Cinquante ans au service de l'Europe », p.144.</footnote>

<footnote n="8">8 Smic : Salaire minimum de croissance. Le Smic est le salaire minimum légal en France. Il se réfère à l'heure de travail. Il a été institué par une loi du 2 janvier 1970. https://www.insee.fr/fr/metadonnees/definition/c1006.</footnote>

<footnote n="9">9 https://fr.wikipedia.org/wiki/Syst%C3%A8me_europ%C3%A9en_de_banques_centrales.</footnote>
d'avoir les mêmes indicateurs que les marchés pour dialoguer avec eux, on a vu arriver très tôt, avant même la constitution de la BCE, une demande très forte de production d'indices conjoncturels dans des délais extrêmement rapides. Les services statistiques ont été priés de répondre à la demande à toute allure. » (Durand, 2006).

Plus généralement, comme l'écrit Michel Glaude (2008), « Pour formuler, piloter et évaluer ces différentes politiques communautaires, il a été largement fait appel aux données statistiques et, plus particulièrement, à la constitution de « tableaux de bord » regroupant de nombreux indicateurs. En plus des indicateurs macroéconomiques traditionnels (produit intérieur brut (PIB), inflation, chômage, commerce extérieur, etc.), on a vu apparaître, d'une part, les principaux indicateurs économiques européens (PIEE) dans le domaine conjoncturel, des indicateurs structurels pour suivre la stratégie de Lisbonne<fnref n="10" />, mais aussi d'autre part, des séries d'indicateurs relatifs à chaque domaine étudié (emploi, développement durable, inclusion sociale avec les « indicateurs de Laeken<fnref n="11" /> », éducation, société de l'information, santé, innovation, etc.). »

## Les statistiques au service de la démocratie ou de l'a-démocratie<fnref n="12" /> ?

Par construction, cette demande européenne de statistiques contraint les instituts nationaux, mais sans apporter de moyens budgétaires ou humains complémentaires, et sature la capacité de production nationale de statistiques. Si dans un premier temps, la volonté d'harmonisation se traduit par les « outputs », à savoir les indicateurs à produire, cette harmonisation se fait ensuite par les « inputs », c'est-à-dire par des dispositifs d'enquête et/ou de remontées de données administratives totalement encadrés par des règlements. Par conséquent, le rôle du Cnis pour juger de l'opportunité de ces dispositifs est limité, puisqu'il ne peut s'opposer aux règlements européens. De même, la capacité du Comité du label<fnref n="13" /> à juger de la pertinence du dispositif, de son protocole et de ses questionnaires est lui aussi restreint dès lors que ces sujets sont encadrés par ces mêmes règlements. Ainsi, la statistique publique est de plus en plus contrainte sur les indicateurs à produire. Et par ailleurs, les marges de manœuvre des utilisateurs et des producteurs pour faire évoluer les dispositifs dans des lieux dédiés aux concertations se réduisent.

Les limitations imposées à la production de statistiques nationales de par cette demande croissante et prioritaire<fnref n="14" /> sont parfois interprétées comme une illustration supplémentaire de la « gouvernance par les nombres » (Supiot, 2015 ; Salais, 2007 ; Salais, 2022). Par exemple, à partir de l'évolution des catégories statistiques mises en avant pour étudier l'emploi et le chômage, Salais distingue deux approches. Dans une approche démocratique, le premier intérêt des statistiques est la construction d'un « savoir général » reposant sur

<footnote n="10">10 La stratégie de Lisbonne est l'axe majeur de politique économique et de développement de l'Union européenne entre 2000 et 2010, décidé au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 par les quinze États membres de l'Union européenne d'alors. L'objectif de cette stratégie est de faire de l'Union européenne « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ».</footnote>

<footnote n="11">11 Le sommet de Laeken a conduit à l'adoption d'une liste d'indicateurs de « qualité de l'emploi » (Commission européenne, décembre 2001).</footnote>

<footnote n="12">12 Référence à l'expression de Robert Salais (2022).</footnote>

<footnote n="13">13 Voir l'article du Courrier des statistiques N5 : « Le Comité du label : un acteur de la gouvernance au service de la qualité des statistiques publiques », Marc Christine et Nicole Roth.</footnote>

<footnote n="14">14 Dans le cadre de la révision de la « Loi statistique » (règlement du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire), Eurostat avait mis en place le concept de « First for Europe » (voir les références juridiques en fin d'article).</footnote>
> Là, au numérateur, on va mettre les actifs de 15 à 64 ans. Cela veut dire qu'il vaut mieux que les jeunes de 15 à 20 ans travaillent plutôt que d'aller à l'école. Même chose pour les gens de 60 à 64 ans.

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une pluralité et une variété de conventions statistiques<fnref n="15" />, reconnues par tous pour comprendre le monde dans lequel ils vivent. Une fois le constat réalisé et partagé, il est possible de définir des politiques publiques pour améliorer ce qui doit l'être. Dans une approche qu'il qualifie de gouvernance par la quantification, la politique publique incorpore l'indicateur pour permettre de suivre sa propre mise en place ; cet indicateur est prédéfini et imposé par

le « Centre »<fnref n="16" />. Il développe son argumentaire en expliquant comment la Commission européenne (exemple de « centre », voir Salais, 2022) est passée d'un objectif de plein emploi à celui de maximiser le taux d'emploi ; cet indicateur devient l'indicateur phare de la méthode ouverte de coordination<fnref n="17" />. Au-delà du fait que ce qui compte c'est d'être en emploi, et ce quel que soit le salaire, les conditions de travail, la durée ou le contrat, il y a implicitement d'autres éléments embarqués dans ce taux d'emploi des 15-64 ans. Comme le signalait Desrosières (2006) dans une table ronde sur « la statistique au service de la démocratie » : « Là, au numérateur, on va mettre les actifs de 15 à 64 ans. Cela veut dire qu'il vaut mieux que les jeunes de 15 à 20 ans travaillent plutôt que d'aller à l'école. Même chose pour les gens de 60 à 64 ans ». Dit autrement, si l'objectif se restreint au suivi de l'indicateur, cela impose implicitement des choix de politique sur l'emploi des jeunes et des seniors. Et selon Salais, cette approche peut être qualifiée d'a-démocratie, c'est-à-dire « un régime politique qui maintient les procédures formelles de la démocratie, mais entrave toute participation efficace des citoyens et des autres acteurs qui pourraient parler en leur nom » (Salais, 2022). Autrement dit, les façons de décrire la société permettent d'imposer tant la manière de la penser que les politiques à mettre en œuvre. Et surtout, les conventions statistiques sont imposées sans réelle discussion autre que technique. Ce constat sévère porté par Salais, pose la question des lieux de discussion pour échanger sur ce que doit produire la statistique publique.

En France, ce lieu est le Conseil national de l'information statistique (Cnis). Comme expliqué dans le précédent opus, la nécessité de s'ouvrir avait conduit à la création du Conseil national de la statistique (CNS) en 1972, puis à sa transformation en Cnis en 1984¹⁸. Dans un bilan sur quinze années de ces deux instances, son secrétaire général explique : « Il reste indispensable que le système statistique public joue la carte de l'ouverture vers les divers milieux économiques et sociaux et le reste de l'administration. Ceci n'est pas une exigence technique fondamentale, même si les avis techniques recueillis ne sont pas négligeables, mais à mon avis une exigence démocratique essentielle. L'administration statistique [...] doit s'efforcer à la transparence vis-à-vis de la société, au service de laquelle elle se trouve, ce qui signifie expliquer ce qu'elle fait, exposer ses projets à des interlocuteurs normalement, par hypothèse, moins compétents qu'elle et recueillir leur avis. » (Vanoli, 1989). En Europe,

<footnote n="15">15 Au sens développé, entre autres par Alain Desrosières, qui parle de convention d'équivalence, mais aussi de la phase de convention qui prévaut à la mesure avant de quantifier un phénomène.</footnote>

<footnote n="16">16 Lieu où seraient décidés les indicateurs et les politiques publiques afférentes.</footnote>

<footnote n="17">17 La « méthode ouverte de coordination » fait reposer la coordination sur des outils de comparaison entre les États membres.</footnote>

<footnote n="18">18 Voir l'article du Courrier des statistiques N6 : « Le Conseil national de l'information statistique : la qualité des statistiques passe aussi par la concertation », Isabelle Anxionnaz et Françoise Maurel.</footnote>
le comité consultatif européen de la statistique (ESAC<fnref n="19" />) a été mis en place en mars 2008 par la décision 234/2008/CE du Parlement européen et du Conseil<fnref n="20" />. Mais selon les propos de sa présidente en 2011 : « Nous nous considérons comme relativement petits par rapport à l’ampleur des tâches et mandats que nous avons. » (Lievesley, 2011).

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## Les statistiques dans l'arène

La question mérite d'être posée : le Cnis joue-t-il son rôle ? Il y a toujours des marges de progrès et des besoins de s'adapter au contexte. Si le débat ne naît pas toujours en son sein, il finit parfois par s'y retrouver et conduire à faire évoluer la production statistique. Ainsi au cours de l'été 2004, des économistes publient une tribune dans le journal Le Monde (Concialdi et alii, 2004), intitulée « Cohésion sociale : des politiques à l'aveuglette ». Cette tribune formule un constat très critique sur l'appareil statistique et sa capacité à saisir la progression de la pauvreté et des inégalités<fnref n="21" />. Chose rare, elle suscite trois semaines plus tard une réaction du directeur général de l'Insee, Jean-Michel Charpin, et du président de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES), Bertrand Fragonard, qui réfutent les arguments techniques avancés par ces chercheurs : « Qui est pauvre en France ? ». Enfin à la fin de l'été, Libération publie une tribune<fnref n="22" /> intitulée « Mieux sonder la pauvreté », qui se réfère explicitement à cet échange entre le collectif de chercheurs et les deux instituts visés. Ils appellent à poursuivre le débat sur la connaissance des inégalités sociales « dans les instances qui y sont spécialement destinées, comme le Cnis : nous avons proposé que cet organisme constitue un groupe de travail en son sein à cet effet. Il doit, simultanément, se poursuivre dans le grand public : cela ne peut qu'être utile à la qualité de nos politiques sociale et économique, ainsi qu'à la capacité du système statistique public de répondre aux attentes des chercheurs et de la société ». Pression syndicale, discussion au sein du Cnis, réflexions à l'Insee : toutes ces étapes seront nécessaires pour la

mise en place d'un groupe de travail présidé par Jacques Freyssinet<fnref n="23" />. Ses travaux se déroulent entre novembre 2005 et novembre 2006. Le projet de rapport de ce groupe de travail est débattu au bureau du Cnis en novembre 2006 puis présenté dans sa version finale à l'assemblée plénière de décembre 2006 (Cnis, 2007). Enfin, dans ses vœux du 2 janvier 2007, le directeur général de l'Insee écrit : « Nous avons montré que nous sommes à l'écoute et que nous savons nous remettre en question pour progresser : j'en veux pour exemple le groupe de travail du Cnis sur les niveaux de vie et les inégalités sociales, qui a engagé des débats riches sur un sujet qui préoccupe nos concitoyens. »

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> Nous avons montré que nous sommes à l'écoute et que nous savons nous remettre en question pour progresser : j'en veux pour exemple le groupe de travail du Cnis sur les niveaux de vie et les inégalités sociales, qui a engagé des débats riches sur un sujet qui préoccupe nos concitoyens.

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<footnote n="19">19 European Statistical Advisory Committee.</footnote>

<footnote n="20">20 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="21">21 Cette chronique s'appuie sur une communication de Bernard Sujobert dans le cadre du séminaire « Politique des statistiques » organisé à l'EHESS (École des hautes études en sciences sociales) par Isabelle Bruno, Alain Desrosières et Emmanuel Didier en 2012.</footnote>

<footnote n="22">22 Rédigée par Nasser Mansouri-Guilani (directeur du centre confédéral d'études de la CGT (Confédération générale du travail)) et Denis Durand (représentant de la CGT au Cnis).</footnote>

<footnote n="23">23 Jacques Freyssinet est un économiste français né en 1937 dont les travaux font autorité sur l'emploi et le chômage.</footnote>
concitoyens. Nous cherchons à favoriser la transparence, y compris sur nous-mêmes : c'est pourquoi, nous publierons pour la première fois en 2006 un rapport d'activité externe<fnref n="24" />. » Les soixante recommandations de ce rapport vont profondément modifier la production statistique sur cette thématique. Ainsi, l'Insee mettra en place un sur-échantillon sur les hauts patrimoines dans l'enquête éponyme, explorera les distributions de revenus et de patrimoines du dernier centile, voire millime, mettra en place une première décontraction du compte des ménages selon les groupes sociaux ou des niveaux de revenus<fnref n="25" />, enrichira les données localisées sur les revenus et la pauvreté. Cette réorientation se poursuit, ce qui permet au directeur général suivant Jean-Philippe Cotis de déclarer dans une interview au journal Le Monde (17 novembre 2009) : « La statistique est en train de sortir de la dictature de la moyenne. » Par ailleurs, parmi la cinquantaine d'indicateurs retenus pour étudier les niveaux de vie et les inégalités sociales, si les indicateurs de l'ONPES sont bien sélectionnés, les indicateurs de Laeken (Caussat et alii, 2006) ne le sont pas pour la plupart, comme si « le Cnis souhaitait reprendre son autonomie vis-à-vis de l'Europe » (Sujobert, 2012).

## S'ouvrir aux marges de la statistique ?

Un autre exemple emblématique de l'action du Cnis est l'organisation du groupe de travail sur les sans-abri qui a conduit au rapport « Pour une meilleure connaissance des sans-abri et de l'exclusion du logement » (1996). Dans sa préface de l'ouvrage « La rue et le foyer » (2000), Jean-Marie Delarue insiste sur la nécessité de comprendre le fait social « exclusion du logement » : « Il ne suffit pas d'en rester au constat que des personnes n'ont plus de domicile : il faut pouvoir dire pourquoi, comment et combien. » Il insiste aussi sur le rôle du Cnis dans la prise en compte de cet aspect de la réalité sociale. Sept ans séparent la publication du rapport et la première enquête sur les sans-domicile en France réalisée en 2001 par l'Insee. En effet, les défis méthodologiques et organisationnels pour la mise en place de cette enquête ont nécessité plusieurs expérimentations et enquêtes préalables de l'Ined et l'Insee. Parmi les questions que se posent les chercheurs, statisticiens et autres personnes associées aux travaux, il y a celle de la légitimité de mener des enquêtes statistiques auprès des sans-domicile (Firdion et alii, 2000). Les objections à l'enquête statistique sont variées : atteintes à la vie privée, perturbations matérielle et psychologique, résistance à la démarche statistique, utilisation politique des nombres, etc. Faut-il pour autant renoncer à cette démarche statistique car, comme le disait un militant associatif : « Les chiffres, ça ne sert à rien, ce qu'il faut c'est loger les gens »<fnref n="26" /> ou au contraire, comme le soulignait le père Wresinski, avoir un certain nombre de connaissances statistiques pour « fonder une politique réaliste et étayer la prise de conscience de la société » (Wresinski, 1987) ? Finalement, une triple légitimité apparaît : scientifique, démocratique, humaine ou humaniste (Firdion et alii, 2000). Scientifique, car il est nécessaire d'échapper aux stéréotypes et aux caricatures en s'attachant à décrire du mieux possible à la fois le continuum de situations de logement, mais aussi les processus qui conduisent les personnes aux marges du logement. Démocratique, car il est anormal d'exclure des citoyens de la « cité statistique » sous prétexte de difficultés méthodologiques pour les interroger. Humaniste, car « parler de soi, même dans un cadre structuré, permet

<footnote n="24">24 Ce rapport annuel, produit par l'Insee, présente les travaux phares de l'Institut.</footnote>

<footnote n="25">25 Voir Bellamy et alii (2009) : il s'agit de mixer des données microéconomiques d'enquête et des données macroéconomiques du compte des ménages afin de décomposer les revenus et consommation de ce compte à partir des niveaux de vie ou des groupes sociaux.</footnote>

<footnote n="26">26 Un responsable d'association de solidarité avec les sans-domicile (Paris, février 1995) (Firdion et alii).</footnote>
d'avoir un regard sur soi, d'échapper quelque peu à la tyrannie du quotidien et de faire
reculer le sentiment d'invisibilité sociale ».

## Mesurer pour comprendre ?

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> C'est pourquoi le débat est au sens le plus noble de nature politique. S'il n'appartient pas aux travaux statistiques de trancher des débats politiques et moraux, les données fournies doivent alimenter la réflexion.

<figure><img src="image_14.png" /></figure>

> La confrontation entre la demande sociale de statistique et les producteurs peut se faire dans d'autres lieux. Deux exemples différents de la fin des années 2000 sont traités de façon succincte, alors que chacun mériterait de plus amples développements. Le premier est la constitution d'une mission d'information commune sur la mesure des grandes données économiques et sociales par les commissions des Finances, des Affaires sociales et des Affaires économiques fin 2007. Elle rend ses recommandations dans un rapport d'information publié en avril 2008 sous le nom : « Mesurer pour comprendre » (Mariton et Muet, 2008), qui devient la signature de l'Insee en 2013. Cette mission est mise en place à la suite d'une contestation des statistiques officielles considérée comme sans précédent, portant à la fois sur les chiffres du chômage, de l'inflation et du pouvoir d'achat. Elle vise à : « clarifier les termes du débat et proposer des mesures qui permettent de restaurer la confiance dans la statistique publique ». Comme énoncé dans l'introduction du rapport : « le débat ne porte pas tant sur les résultats de la mesure que sur la nature des données mesurées ». Il s'agit donc ici de définir ce qui compte, ce qui doit être compté et mis sur la place publique, car ce qui est sujet à controverse, ce sont les phénomènes économiques et sociaux que l'on veut mesurer. « C'est pourquoi le débat est au sens le plus noble de nature politique. S'il n'appartient pas aux travaux statistiques de trancher des débats politiques et moraux, les données fournies doivent alimenter la réflexion. » L'essentiel des propositions porteront évidemment sur la nécessité de compléter la production d'indicateurs sur le pouvoir d'achat, l'emploi, le halo du chômage et le sous-emploi, de développer les travaux et productions statistiques sur le développement durable, etc. Il s'agit aussi de garantir l'indépendance de la statistique publique en l'inscrivant dans le droit, en chargeant un organisme extérieur<fnref n="27" /> de ce sujet et en étendant le Code de bonnes pratiques de la statistique européenne à l'ensemble des services statistiques ministériels.

## Aller au-delà du PIB ?

Le deuxième exemple s'intéresse aux indicateurs alternatifs au PIB avec la création de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi et ses effets sur la statistique publique<fnref n="28" />. Lancée par le président de la République Nicolas Sarkozy début 2008, elle publie son rapport en septembre 2009. L'objectif est de réfléchir aux mesures alternatives de l'efficacité économique et du progrès social. Cette commission publiera deux ouvrages, le premier à destination des décideurs publics et des statisticiens (Vers de nouveaux systèmes de mesure, Stiglitz et alii,

<footnote n="27">27 Dans le rapport, Mariton et Muet évoquent le Cnis.</footnote>

<footnote n="28">28 L'essentiel de cette section s'appuie sur la thèse de Félicien Pagnon : « Après la croissance : Controverses autour de la production et de l'usage des indicateurs alternatifs au PIB » (2022).</footnote>
2009), et le deuxième plus scientifique et critique à l'égard de la notion de croissance et de l'usage du PIB comme indicateur (Richesse des nations et bien-être des individus, Stiglitz et alii, 2009). Un collectif, le Forum pour d'autres indicateurs de richesse (FAIR)<fnref n="29" />, participe aux travaux par l'intermédiaire de Jean Gadrey, un des fondateurs du FAIR et expert sur ces sujets. Le FAIR juge assez sévèrement une partie du travail de la commission en particulier sur la faiblesse des recommandations sur le sujet soutenabilité, mais il est satisfait du diagnostic critique porté sur la prédominance du PIB et ses limites. À l'Insee, le rapport contribue à introduire de nouvelles statistiques, comme l'enquête sur le mal-logement en 2010, l'enquête sur les revenus distribués par quintile, des exploitations des enquêtes SILC<fnref n="30" /> sur le capital social et le capital humain, des nouvelles questions sur le bien-être subjectif, la sécurité ressentie, etc. À l'OCDE<fnref n="31" />, une nouvelle entité est mise en place : la *Better Life Initiative*<fnref n="32" />.

► **La statistique publique et ses usagers**

Pour examiner les relations entre statistique et usagers, il est nécessaire de revenir à la question « à quoi cela sert et à qui ça sert ? » (Volle, 1989). Dans la présentation de l'Insee sur son blog, il est écrit : « L'Institut national de la statistique et des études économiques, l'Insee, collecte, produit, analyse et diffuse des informations sur l'économie et la société françaises. Ces informations intéressent les pouvoirs publics, les administrations, les partenaires sociaux, les entreprises, les chercheurs, les médias, les enseignants et les particuliers. Elles leur permettent d'enrichir leurs connaissances, d'effectuer des études, de faire des prévisions et de prendre des décisions. » Dans ce dernier temps, l'objectif est de regarder ce que l'Insee a mis ou pourrait mettre en place pour répondre à cet objectif de diffusion. Tous ces usagers ont des besoins particuliers.

## Faut-il ouvrir la boîte noire des conventions ?

Depuis sa création en 1946, l'Insee essaie de s'ouvrir et de développer ses productions pour mieux répondre à la demande sociale. Ces efforts sont-ils suffisants pour répondre aux critiques des usagers ? En 1996, dans un colloque sur l'information économique et sociale, Alain Desrosières, dans un atelier sur « demande sociale et service public de l'information économique et sociale » identifie cinq critiques potentielles :

* on nous cache les informations les plus importantes ;

* ce que l'on a est biaisé, ne correspond pas à la réalité ;

* la statistique est réductrice, ce n'est pas « la vraie vie », la vie c'est autre chose que vos tableaux de chiffres ;

* la statistique exerce un contrôle social abusif ;

* les statistiques sont le produit d'un processus social, de conventions.

<footnote n="29">29 Chercheurs et associatifs qui travaillent depuis longtemps sur les indicateurs alternatifs au PIB.</footnote>

<footnote n="30">30 *Statistics on Income and Living Conditions*, ou Statistiques sur les ressources and conditions de vie (SRCV, https://www.insee.fr/fr/metadonnees/source/serie/s1220).</footnote>

<footnote n="31">31 OCDE: L'Organisation de coopération et de développement économiques est une organisation intergouvernementale d'études économiques (38 pays membres). https://www.oecd.org/fr/.</footnote>

<footnote n="32">32 L'indicateur du vivre mieux est l'un des projets de l'initiative du vivre mieux de l'OCDE dont l'objectif est d'aider les gouvernements à placer le bien-être au centre de l'élaboration des politiques publiques.</footnote>
<figure><img src="image_15.png" /></figure>

> L'attitude conventionnaliste consiste à considérer que l'activité de base de la statistique est le codage. Le codage est comparable à ce que fait un juge : on prend un cas singulier et on le met dans une classe. Il y a un caractère arbitraire et conventionnel dans cette attribution.

<figure><img src="image_16.png" /></figure>

Derrière ces critiques, se cachent différentes perceptions de la réalité « statistique ». Les deux premiers cas sont qualifiés de réalisme métrologique, avec l'idée qu'il existe une vraie valeur, comme il existerait une vraie altitude du Mont Blanc. Les trois autres critiques sont plus radicales, car elles remettent en cause l'activité statistique.

Plus récemment, surgit l'inquiétude de la « capacité de la statistique à représenter le monde avec précision » (Davies, 2017). En cela, il s'agit plutôt des trois premières critiques.

Apparaît une demande, difficile à satisfaire, de statistiques toujours plus précises, toujours plus fines pour s'approcher de la singularité de chacun.

Étudier les marges statistiques, sortir de la dictature de la moyenne, diffuser à des niveaux infra-nationaux voire locaux, proposer des indices des prix personnalisés sont des réponses, sans doute partielles, aux critiques adressées au service statistique public. En revanche, la question des conventions est finalement peu traitée : « L'attitude conventionnaliste consiste à considérer que l'activité de base de la statistique est le codage. Le codage est comparable à ce que fait un juge : on prend un cas singulier et on le met dans une classe. Il y a un caractère arbitraire et conventionnel dans cette attribution. » (Desrosières, 2008). Ces conventions ne sont pas sans effet sur la représentation de la société. Se pose alors la question de la capacité d'intervention de tout un chacun pour participer à l'élaboration de ces conventions. Certains évoquent le « stataactivisme » (Bruno et alii, 2014). Une autre forme à explorer serait celle des forums hybrides (Callon et alii, 2001). En effet, se pose la question de la capacité à imposer ce qui compte, ce qui doit être compté et comment cela doit être compté (Latour, 1999). Sans forcément être responsable des choix, le statisticien va contribuer à réifier des catégories qui vont servir à décrire le monde. Ces catégories ou conventions pourraient être discutées dans des forums hybrides, « des espaces ouverts où des groupes peuvent se mobiliser pour débattre de choix techniques qui engagent le collectif ». Hybrides, car ces groupes engagés et leurs porte-paroles sont hétérogènes : experts, profanes, hommes politiques, etc.

## Ouvrir les données aux chercheurs

Parmi les multiples usagers de la statistique publique, certains sont plus experts que d'autres et peuvent contribuer à cette phase de convention mais aussi et surtout d'analyse : les chercheurs. Ces derniers ont des besoins particuliers. Ils veulent accéder aux micro-données les plus détaillées possibles pour pouvoir réaliser leurs études en s'affranchissant parfois des nomenclatures usuelles. Pour pouvoir exploiter au mieux ces micro-données, il est nécessaire qu'elles soient documentées et que les métadonnées soient riches et de qualité, ce qui n'est pas sans coût pour les producteurs. De fait, l'Insee et le service statistique public réalisent des enquêtes ou produisent des fichiers à partir de sources administratives sans avoir la capacité d'exploiter pleinement ces ressources. Cette sous-exploitation est évidemment un problème compte tenu du coût de ces opérations. Parmi les critères de qualité mis en avant par l'OCDE, il y a celui de la rentabilité, au sens des informations produites à partir d'un dispositif. Par rapport à la période précédente (1946-1987), diffuser les sources (enquêtes ou
données administratives) pour permettre leur exploitation est une façon d'enrichir le débat social et un nouveau service rendu par la statistique publique. Les progrès en la matière sont importants depuis la fin des années 1980. Tout d'abord en 1986, une convention entre le CNRS<fnref n="33" /> et l'Insee via le Laboratoire d'Analyse Secondaire et de Méthodes Appliquées à la Sociologie (Lasmas)<fnref n="34" /> est signée. Avant cette convention, l'accès des chercheurs aux données de la statistique publique était parcellaire et plutôt lié à la connaissance de personnes entre elles (Silbermann, 1999). Cette convention, même si l'accès aux chercheurs du CNRS reste limité, est un premier pas. La situation perdure jusqu'au lancement de la mission « Sciences sociales et données » début 1999 par Claude Allègre, alors ministre de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie, pilotée par Roxane Silberman, alors directrice du Lasmas-Iresco<fnref n="35" />. Cette mission identifie trois besoins : accroître la diffusion et l'utilisation des données et mieux associer les chercheurs à la production de données. Cette mission aboutira à la création du Centre Quetelet en 2001 (Chenu, 2003) dont les membres fondateurs sont le CIDSP (actuellement CDSP) qui fournit des enquêtes sociopolitiques, le Lasmas (actuellement Adisp) chargé notamment des données de la statistique publique, et l'Ined<fnref n="36" /> : il deviendra en 2005 le Réseau Quetelet (Caporali et alii, 2015). Cette structure gère à la fois le sujet archivage, documentation et contrôle l'accès des chercheurs. Cela conduit à la création des fichiers de production pour la recherche (FPR), « fichiers raisonnablement anonymes, c'est-à-dire où il n'est pas possible d'identifier qui que ce soit, tant que l'on utilise ces fichiers à des fins de recherche scientifique » (Le Gléau, 2014). En ce qui concerne les entreprises, l'impossibilité d'ouvrir les données aux chercheurs incite à modifier la loi de 1951 en 1984³⁷, pour soumettre cet accès à l'accord du comité du secret statistique. Rapidement, il apparaît que pour des travaux de recherche plus précis, il est nécessaire d'accéder à des fichiers plus détaillés. Cela conduit à une nouvelle modification de la loi de 1951 en 2008 et à l'extension des missions du « comité du secret » des seules enquêtes entreprises aux enquêtes ménages. En parallèle, pour sécuriser l'accès à ces données détaillées, l'Insee avec le Genes (Groupe des écoles nationales d'économie et statistique) lance un projet de centre sécurisé en 2007 qui aboutit à la création en 2010 du Centre d'accès sécurisé aux données (Gadouche, 2019). Cependant, l'accès à ces fichiers est limité à des finalités de recherche.

## L'ère numérique et la gratuité

Plus généralement, se pose la question de l'accès aux informations statistiques produites par le service statistique public. À la fin des années 1980, se pose la question de savoir s'il ne faudrait pas se concentrer sur la production statistique susceptible d'être vendue, ce qui permettrait d'identifier les besoins vers lesquels orienter la production (Volle, 1989). Dans les années 1990, l'Insee vend ses publications, des CD-ROM contenant des données plus ou moins détaillées, tout en respectant le secret statistique. Mais le développement d'internet, les possibilités offertes par ce nouveau vecteur pour diffuser l'information produite conduisent l'Insee, mi-2003, à modifier la politique de tarification et de rediffusion dans le sens d'une gratuité totale (Audibert, 2007), suivant ainsi l'exemple de nombreux instituts étrangers. Eurostat fera de même en 2004. Cette nouvelle politique se traduit par une forte

<footnote n="33">33 CNRS : Le Centre national de la recherche scientifique est le plus grand organisme public français de recherche scientifique.</footnote>

<footnote n="34">34 Dirigé à l'époque par Alain Degenne : https://fr.wikipedia.org/wiki/Alain_Degenne.</footnote>

<footnote n="35">35 Iresco : Institut de recherche sur les sociétés contemporaines.</footnote>

<footnote n="36">36 CIDSP : Centre d'informatisation des données sociopolitiques ; CDSP : Centre de données sociopolitiques ; Adisp : Archives de données issues de la statistique publique ; Ined : Institut national d'études démographiques.</footnote>

<footnote n="37">37 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>
augmentation à la fois de l'offre d'informations statistiques, mais aussi de la demande. Comme le souligne le directeur général de l'Insee en 2007, « le public s'est élargi et diversifié » (Charpin, 2007). Cette décision est très importante et fait de l'Insee un précurseur du développement quelques années plus tard de l'Open data. En effet, en 2011 est créée la mission Etalab qui met en place un portail unique interministériel de données publiques et en 2016, la loi pour une République numérique<fnref n="38" /> consacre le principe de l'Open data par défaut<fnref n="39" />.

Mais l'accès gratuit et à des informations toujours plus détaillées ne suffit pas. L'information diffusée doit être compréhensible, ce qui exige de documenter et d'accompagner l'usage de fichiers détaillés. Des efforts sont faits en ce sens en centralisant les nombreux sites de l'Insee en un seul, en étoffant les rubriques définitions, méthodes, et plus généralement les métadonnées<fnref n="40" /> afférentes et en continuant à produire des analyses de premier niveau, voire plus sophistiquées pour ne pas laisser « l'inseenaute » seul face à la multitude des données. Cette ouverture génère des utilisateurs plus exigeants, ce qui impose de produire en pensant à la cohérence des données diffusées et à leur comparabilité dans le temps et l'espace. En matière d'accompagnement, la mise en place du service « Insee contact » au début des années 2000 permet de répondre aux questions des utilisateurs du site. En parallèle, cette stratégie s'accompagne de la disparition progressive des publications papier. De fait, le site internet insee.fr devient le principal vecteur de diffusion de l'information statistique.

En parallèle de cette augmentation de la diffusion d'informations statistiques via son site internet, l'Insee affiche dans son programme de moyen terme 2016-2025, nommé Insee 2025, la volonté de « faire parler les chiffres et d'aller au-devant de tous les publics ». Derrière cette orientation stratégique, l'objectif est, comme énoncé devant le Cnis en mars 2016, le suivant : « La statistique publique décrit et analyse une réalité de plus en plus complexe, utilise les vecteurs les plus modernes de diffusion, va au-devant de tous les publics dans un langage accessible à chacun et avec des produits adaptés. L'Insee, grâce au travail collectif de tous ceux qui concourent à ses productions, soumet ses chiffres à l'épreuve de la réalité et de la comparaison internationale pour en améliorer la pertinence, la qualité et la cohérence, s'assure de leur utilité pour éclairer les décisions nationales et locales, et veille à ce que la statistique publique couvre un champ cohérent et sans redondance. » Afin d'aller au-devant de tous les publics, l'Insee mobilise différents outils dont un blog, une application mobile, une chaîne YouTube pour élargir ses canaux de diffusion. Et enfin, l'Institut investit les réseaux sociaux comme Twitter (X) et LinkedIn et s'expose ainsi directement aux critiques de ses usagers. Expliquer, diffuser et communiquer sur des informations statistiques à travers ces nouveaux supports permet d'entrer dans une nouvelle arène. Admettre la critique, la recevoir, y répondre que ce soit pour dissiper des incompréhensions ou faire évoluer ses productions, devient une nécessité. Dans cette nouvelle ère de l'Open data, les données sont partout présentes sur internet, ce qui facilite la production de nouvelles statistiques publiques ou non, mais qui ouvre la possibilité à des concurrents moins soucieux de la qualité et la fiabilité de leur production de se développer. Dans un monde où de plus en plus de débats se déroulent sur les réseaux sociaux, avec les dérives que cela peut entraîner, avec la perte de confiance vis-à-vis de l'expertise, la statistique publique doit relever de nouveaux défis pour garder son rôle primordial dans le débat démocratique. Mais ceci est encore une autre histoire...

<footnote n="38">38 Voir les références juridiques en fin d'article.</footnote>

<footnote n="39">39 Voir S. Goëta (2024), *Les données de la démocratie – Open data, pouvoirs et contre-pouvoirs*.</footnote>

<footnote n="40">40 Voir l'article de Mauguin et Sagnes, « Faciliter l'accès aux données de l'Insee », dans ce même numéro.</footnote>
► **Fondements juridiques**

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* Règlement (CE) n° 322/97 du Conseil du 17 février 1997 relatif à la statistique communautaire. In : *site de l'Union européenne*. [en ligne]. [Consulté le 14 mai 2024]. Disponible à l'adresse : https://op.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/96e4c99e-6a09-4ba3-9e8d-a031b680975a/language-fr.

* Décision n° 234/2008/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2008 instituant le comité consultatif européen de la statistique et abrogeant la décision 91/116/CEE du Conseil. In : *Journal officiel de l'Union européenne*. [en ligne]. [Consulté le 14 mai 2024]. Disponible à l'adresse : https://op.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/a09da308-8c26-4dd1-b43b-6040c08ad2b1/language-fr/format-PDF/source-324382681.

* Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique. In : *site de Légifrance*. [en ligne]. [Consulté le 14 mai 2024]. Disponible à l'adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000033202746.
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