et complète l'approche partenariale, centrée sur la résolution des conflits d'intérêts entre parties prenantes (Rajan & Zingales, 2000), par une attention à la dimension productive de l'entreprise. Les résultats exposés montrent le besoin spécifique et intrinsèque d'organisation d'une gouvernance cognitive dans les entreprises démocratiques par le biais de dispositifs de gestion adaptés.

4. Des **résultats empiriques**, à partir d'une recherche-intervention, ont montré comment la problématique de la différenciation des rôles pouvait intégrer, par le biais de dispositifs *ad hoc*, une certaine circulation et un partage de savoirs nécessaires à une régulation démocratique. Ce faisant, il est alors envisageable de contrebalancer la dégénérescence de l'entreprise démocratique en prenant en compte ce besoin spécifique. Ce faisant, j'ai montré que la dégénérescence pouvait s'ancrer dans l'activité opérationnelle de l'entreprise.

L'approche par les dispositifs de gestion, que j'ai mobilisée dans sa première vague de théorisation (Hatchuel & Weil, 1992 ; Moisdon, 1997), m'a semblé particulièrement utile analytiquement pour dépasser la focalisation sur les aspects « structurels » de l'expression démocratique (vote, assemblées...) et appréhender l'objet d'étude comme une action collective finalisée dont la concrétisation implique l'irruption de certains instruments, acteurs ou encore règles qui sont révisables pour répondre à la double motivation du projet, économique et démocratique. Les différents types de résultat exposés dans ce chapitre m'ont également été utiles pour travailler ensuite sur le thème de la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance, dont la collaboration entre acteurs hétérogènes dans des contextes singuliers à chaque territoire pose des problèmes (cf. chapitre 4).

Le chapitre 3 qui suit présente les travaux menés dans le champ des organisations de type bureaucratie professionnelle dont la différenciation interne de la gestion des ressources humaines est délicate.
Liste des publications associées dans le tome de recueil des travaux :

2. Gand, S. (2008). L'organisation des dynamiques de services professionnels : logique de rationalisation, cadre de gestion et formes de collégialité. In *Centre de Gestion Scientifique*.

6. Gand S. (2010) *Analyzing and comparing Professional Service Firms over services, time and space: Proposition of a foundation framework*, EGOS 2010, Lisbonne.

7. Schilling A., A. Werr, S. Gand & JC. Sardas, (2012) « Understanding professionals' reactions to strategic change: the role of threatened professional identities ». *The Service Industries Journal*, 32:8, pp1229-45

8. Noury L., S. Gand et JC. Sardas (2017) « Tackling the work-life balance challenge in professional service firms: The impact of projects, organizing, and service characteristics », *Journal of Professions and Organization*, 4:2, pp149-178

9. Noury L., S. Pezé et S. Gand « Committed, unbalanced or augmented: how individuals engage with the ideal professional image» (*working paper*)

10. Lelebina O. et S. Gand (2018) « Beyond “hero-based” management: revisiting HRM practices for managing collective expertise », *Relations industrielles/Industrial relations*, 73:1, pp. 39-66

11. Dalmasso C., S. Gand et F. Garcias (2019) « Peut-on concilier croissance interne des ressources spécifiques et performance ? Le cas des ressources humaines d'ingénierie », *Management international*, 23:4, pp.124-135

12. Dalmasso, C., S. Gand et F. Garcias (2018) « Stimuler l'innovation radicale par l'usage d'un réseau social d'entreprise ? Une expérimentation dans l'industrie pétrolière », *Revue Française de Gestion*, 272, pp. 103-120
## Introduction. Des bureaucraties professionnelles bousculées

Les professions ont été décrites en sociologie des professions comme des activités réglementées, nécessitant la maîtrise de savoirs spécifiques, de longs apprentissages et s'exerçant en autonomie (Abbott, 1988; Dubar & Tripier, 2005). Si la question de l'organisation de ces activités n'a pas été au cœur de la sociologie des professions, des organisations spécifiques du travail professionnel se sont rapidement déployées à partir du tournant du 20ème siècle : grands bureaux d'études (Le Masson & Weil, 2014), création de cabinets d'avocats puis de consultants (Hobson, 1986), hôpitaux (Scott, 1982), universités (Hardy, 1991).

Souvent qualifiées de « bureaucratie professionnelle » (Mintzberg, 1979), ces organisations mélangent de la division du travail et de la hiérarchie avec des espaces de régulation collégiale, d'où l'adossement des deux termes. Mintzberg insiste dans sa présentation de la bureaucratie professionnelle sur les conditions de son existence : **une certaine stabilité de l'environnement et la possibilité d'organiser des temps longs d'apprentissage, deux éléments de contexte remis en cause** dans les bureaucraties professionnelles contemporaines.

Si la tension entre autonomie et contrôle est constitutive de la bureaucratie professionnelle (Scott, 1982), elle évolue, se déplace, en relation avec les transformations d'activité et de contexte interne ou externe (Adler et al., 2008; Denis et al., 2019). J'en ai étudié deux occurrences :

- l'apparition de demandes de meilleure prise en compte de l'équilibre vie professionnelle-vie privée dans les cabinets de conseil ;

- les rationalisations des activités de recherche et développement industrielles et leurs conséquences sur le développement des expertises industrielles.

Ces évolutions percutent les modes d'organisation établis et ont été le fil directeur de mes intérêts de recherche sur ce thème.

Les deux champs de recherche présentent des interrogations différentes du rapport entre bureaucratie et travail professionnel :

* Une demande de dé-bureaucratisation dans les entreprises de services professionnels par l'adaptation des modes d'organisation sur projet et des carrières à des fins d'individualisation de la gestion des ressources humaines.
* L'enjeu de reconnaissance de la spécificité des rythmes et des modalités de la construction des expertises scientifiques et industrielles face à des mouvements de bureaucratisation par uniformisation de la gestion des ressources humaines dans les grandes entreprises industrielles.

Par rapport au chapitre précédent, **ma place dans les travaux présentés ici est différente**. Elle s'inscrit dans un collectif de recherche, l'équipe « Travail, métier, organisation » du CGS entre 2009 et 2016 et plusieurs travaux sont des produits collectifs, parfois insérés dans des programmes de recherche pré-existants.

Sur le thème de l'adaptation des cabinets de conseil aux demandes de modalités de travail flexibles (pour *flexible working arrangements*), il y a tout d'abord un lien avec mon travail de thèse. Le cabinet X est une entreprise de service professionnels (*professional service firm*) et je mobilisais la littérature de ce champ dans mon travail doctoral pour qualifier la crise de l'organisation et discuter des voies d'évolution possibles. La poursuite de l'étude des rationalisations contemporaines des entreprises de services professionnels s'est faite en grande partie à travers le co-encadrement de la thèse de Lucie Noury, avec une participation empirique moins en première ligne que précédemment.

Quant aux recherches sur les rationalisations des ingénieries, je me suis inscrit dans le programme de recherche autour des travaux de Jean-Claude Sardas sur les métiers internes.
Les travaux en équipe m'ont amené à co-encadrer la thèse d'Olga Lelebina, et à travailler avec Cédric Dalmasso et Frédéric Garcias sur une recherche empirique et des travaux de publications.

Mon rapport au terrain pourra donc parfois apparaître plus en retrait que dans les chapitres 2 et 4.

**Quelle place occupe ces travaux dans ma trajectoire** de recherche et de chercheur ? Tout d'abord, ils ont été l'occasion pour moi de développer une partie des compétences présentées dans le chapitre 1 : co-pilotage de doctorants, co-pilotage de contrats de recherche, renforcement de la valorisation académique, prise de responsabilité dans l'animation d'un collectif de recherche.

Sur la partie de travaux relative aux entreprises de services professionnels, j'ai pu appliquer la méthode de problématisation généalogique et « axiomatique » proposée par Hatchuel (2000)
pour « dénaturaliser » les objets de recherche contemporains et les problématiser (Gand, 2008 ; Gand, 2010). Cela a été ensuite utile pour appréhender et contribuer à expliquer la difficulté de mise en œuvre des modalités de travail flexibles dans les cabinets de conseil, et c'est une méthode que je ré-utiliserai pour mes futurs objets de recherche.

Quant aux travaux sur la construction et l'entretien d'expertises industrielles, ils m'ont permis d'approfondir la structuration organisationnelle par les savoirs et les dynamiques d'apprentissage et de coopération dont les manques de perception et de compréhension « suffisent » à mettre en échec des stratégies. Ce sont des éléments auquel je suis particulièrement attentif pour mes travaux sur les politiques publiques de gouvernance.

Dans les publications, **ces travaux n'ont fait appel qu'à la marge à la notion de dispositif de gestion** : cela s'explique notamment par l'inscription dans des débats académiques qui n'étaient pas centrés sur cette notion mais sur des questions de dynamique individuelle, de forme organisationnelle ou de gestion des ressources humaines. Pour autant, **leur relecture montre que l'introduction d'outils, d'instruments ou de dispositifs est au cœur des problématiques de changement** ou d'adaptation organisationnels étudiés. Je reviens sur cet angle de relecture en conclusion.

Ce chapitre est organisé en deux temps. Je présente tout d'abord les difficultés des cabinets de conseil à réviser leur modèle d'organisation pour faire face aux demandes de modalités de travail flexible (3.1). Ensuite, j'expose la fragilité de la gestion des collectifs d'expertise face aux rationalisations industrielles, aux pratiques individualisantes et à des représentations de leur fonctionnement déficientes (3.2).
### 3.1. Les cabinets de conseil face à la demande d'équilibre de vie de consultants : du pouvoir de négociation aux dispositifs informels aux effets incertains

Les activités de services professionnel tels que le conseil ou l'audit sont parfois caractérisées comme des « *extreme works* » (Granter et al., 2015; Hewlett & Luce, 2007) dans lesquels les professionnels sont soumis à une forte pression incluant de longues heures de travail à un rythme intense et parfois imprévisible. Si cela peut apparaître comme une norme professionnelle (Blagoev & Schreyögg, 2019), celle-ci est remise en cause depuis une quinzaine d'années par des professionnels souhaitant bénéficier d'arrangements particuliers leur permettant de mieux concilier leur vie personnelle, souvent familiale, avec leur vie professionnelle. Au tournant des années 2010, la mise en œuvre des modalités de travail flexibles est décrite comme échouant et la raison avancée est le manque de volonté managériale de les faire exister (Kaiser et al., 2011; Litrico & Lee, 2008).

Cependant, les données collectées à partir de deux cas (cf. encadré 2 ci-dessous) où les cabinets affichaient un engagement en la matière, reconnu comme réel par les consultants bénéficiant de mesures individuelles, mettaient en évidence que des difficultés récurrentes empêchaient une certaine stabilisation des modalités de travail flexibles et leur généralisation. En outre, il existait un contraste entre les deux cabinets : les mesures apparaissaient mieux diffusées et inscrites au sein de Finance consulting, ce que nous avons cherché à comprendre par une étude de cas comparée (Noury et al., 2017). Quels sont les facteurs qui augmentent la probabilité d'application individuelle réussie de modalités de travail flexibles ?

Les travaux sur les mesures d'équilibre de vie des consultants ont été menés avec Lucie Noury, dans le cadre du co-encadrement de sa thèse doctorale avec Jean-Claude Sardas, et poursuivis ensuite pour des publications. Je ne reviens pas ici sur le mode d'encadrement (cf. chapitre 1). Lors de la thèse de Lucie Noury, 40 cabinets de conseil parisiens ont été contactés, via leur DRH ou l'associé en charge des ressources humaines, pour savoir s'ils portaient un intérêt aux questions de santé au travail et d'équilibre de vie et s'ils étaient ouverts à en discuter. Deux ont répondu positivement, un cabinet orienté sur les prestations financières (audits de transactions, évaluations d'entreprise, litiges...) et un travaillant sur des missions d'accompagnement au changement organisationnel. Deux études de cas ont été engagées,
mêlant étude de documents internes, dont des évaluations « Great place to work », entretiens avec une quarantaine de consultants de différents niveaux hiérarchiques et des associés, dont ceux en charge des ressources humaines impliqués dans l'expérimentation de modalités de travail flexibles offertes à certains consultants. Le travail a aussi donné lieu à des restitutions discutées avec des dirigeants de chaque cabinet. Ces matériaux ont été mobilisés dans différentes communications, dans l'article paru dans Journal of Professions and Organisation en 2017 « Tackling the work-life balance challenge in professional service firms: The impact of projects, organizing, and service characteristics » et dans le working paper « Committed, unbalanced or augmented: how individuals engage with the ideal professional image ».

Encadré 2. Présentation du cadre de la recherche sur l'introduction d'arrangements individuels d'équilibre de vie

Le travail généalogique permet de rendre à des formes organisationnelles leur caractère construit, historicisé, et les conditions sous-jacentes à son existence dans le temps en dehors de visions idéalisées (Denis et al., 2019). C'est pourquoi j'ai cherché à comprendre comment était apparu le mode d'organisation dominant dans les entreprises de services professionnels, le modèle Cravath du « up-or-out », afin d'éclairer les raisons de la difficulté d'implantation de mesures individualisant la gestion des consultants dans ces contextes organisationnels.

J'ai associé la généalogie à un travail d'« axiomatisation », dont l'objet est de se doter de dimensions d'analyse fondamentales qui permettent d'appréhender l'objet de recherche dans sa spécificité contemporaine, mais sans prendre cette dernière comme un « universel ».

Je restitue ainsi les raisons de la tension autour des demandes individuelles de modalités de travail flexible par une problématisation organisationnelle (3.1.1), avant de présenter les résultats des travaux sur la mise en œuvre des mesures d'équilibre de vie dans deux cabinets de conseil (3.1.2).

### 3.1.1. Pourquoi le modèle du « up-or-out » est-il structurellement inadapté aux modalités de travail flexibles ?

Je me suis tout d'abord intéressé à la généalogie du mode d'organisation dominant des entreprises de services professionnels durant mon travail de thèse (Gand, 2008). Elles font l'objet d'un champ académique depuis les années 1980. L'identité de l'objet est relative au travail professionnel qui s'y réalise et à l'existence d'une caractéristique organisationnelle, une
gouvernance collégiale (Lazega, 2001; Waters, 1989), qui les distingue des grandes
organisations bureaucratiques et industrielles les plus couramment étudiées alors en théorie
des organisations. Un article majeur contribue à structurer le champ autour d'une forme
particulière d'organisation, la « P²-form », P² pour Professional Partnership (Greenwood et al.,
1990) : publié dans l'Academy of Management Journal, l'article « "P²-Form" Strategic
Management: Corporate Practices in Professional Partnerships » identifie et définit l'archétype
historique de l'entreprise de services professionnels. Il montre notamment le peu de besoin de
stratégie centralisée dans ce type d'organisation.

Dans les années 1990, la question du changement organisationnel monte en puissance dans l'étude de ces organisations, historiquement stable : du fait de la croissance de leur taille, de leur internationalisation, de la diversification des prestations ou encore de l'arrivée d'instruments de gestion des connaissances, un débat sur la bureaucratisation des entreprises de services professionnels s'instaure, appuyé sur des observations empiriques majoritairement issues de l'étude des grands cabinets d'audit<fnref n="21" /> (Cooper et al., 1996; Empson, 2001; Greenwood & Lachman, 1996; Hinings et al., 1991). La disparition des professional partnerships est-elle alors engagée ? (Greenwood & Empson, 2003).

Des recherches critiquent cependant la généralisation opérée à partir de contextes empiriques
anglo-saxons et centrés sur les grands cabinets d'audit financier. Des travaux se concentrent
alors sur la définition des catégories d'organisations incluses dans les entreprises de services
professionnels (von Nordenflycht, 2010) et sur la compréhension de l'hétérogénéité entre les
professions ou à l'intérieur d'une même profession et selon les zones géographiques (Malhotra
et al., 2006; Malhotra & Morris, 2009; A. Pinnington & Morris, 2002, 2003; von Nordenflycht,
2010). L'enjeu est d'expliquer l'hétérogénéité et la variation entre différentes organisations,
selon les activités professionnelles, dans le temps et selon le contexte géographique. Cette
problématisation rencontre mes questionnements relatifs à l'étude du cabinet X, dont le
caractère « extrême » (Yin, 2003) du cas interroge sur sa capacité à éclairer des problématiques
plus théoriques du champ des entreprises de services professionnels.

<footnote n="21">21 C'est la décennie durant laquelle les grands cabinets d'audits américains passent des « big eight » aux « big five » (puis aux « big four » après la disparition d'Arthur Andersen en conséquence de l'affaire Enron en 2001).</footnote>
C'est pourquoi j'ai cherché à comprendre comment était apparu le mode d'organisation dominant dans les entreprises de services professionnels, le modèle Cravath du « up-or-out », afin d'éclairer ses conditions d'existence (Gand, 2008, chap.2). Il faut pour cela remonter au 19ème siècle aux Etats-Unis et à la profession d'avocats d'affaires (Galanter & Palay, 1991; Hobson, 1986; Swaine, 1946, 1948; Tolbert & Barley, 1991).

Jusque dans les années 1860, la profession d'avocat aux Etats-Unis consiste essentiellement en un travail de plaidoirie par rapport à une corpus de droit de type *common law*<sup>22</sup> et est exercé de manière artisanale. Dans le domaine des affaires, les clients sont des entrepreneurs ou de riches familles, les professionnels étant eux-mêmes issus de familles aisées. L'activité n'est d'ailleurs souvent exercée qu'à temps partiel ou dans l'attente d'un poste politique. Les premiers *partnerships* sont souples, rassemblant quelques associés avec des clercs en charge de la rédaction des actes (brevets...) et des apprentis avocats travaillant bénévolement avant de s'installer à leur propre compte.

Les conditions d'exercice de la profession se transforment profondément à partir des années 1870. Tout d'abord la seconde moitié du 19ème siècle voit l'apparition de grandes entreprises qui soulèvent de nouvelles problématiques (appels publics à l'épargne, acquisitions, création de trusts) : ces dernières nécessitent un travail de bureau, plutôt que de plaidoirie, et de manière récurrente plutôt que ponctuelle (Hobson, 1986). En outre, cette montée en puissance des besoins en droit des affaires se fait de pair avec une technicisation de celui-ci, les législations étatiques et fédérales se déployant progressivement pour encadrer les grandes entreprises (voir par exemple le Sherman Act de 1890 sur les trusts). Enfin, le dernier élément clé est l'évolution des modalités de formation des avocats : les *law schools* et plus généralement les universités américaines se développent dans le dernier quart du 19ème siècle (Hobson, 1986 chap. 4; Tonn, 2003). Alors qu'en 1870, seul un tiers des avocats sont formés dans des *law schools*, la proportion passe à deux tiers en 1914, ce qui offre une main d'œuvre formée et compétente (Galanter & Palay, 1991, p.9).

Le tableau 5 ci-dessous résume ces évolutions.

<footnote n="22"><sup>22</sup> Droit jurisprudentiel par rapport au droit romain écrit.</footnote>
<table><caption>Tableau 5. Transformation de la profession d'avocat d'affaires à la fin du 19ème siècle aux Etats-Unis (Gand, 2008)</caption><thead><tr><th></th><th>Clients</th><th>Régulation externe</th><th>Dispositifs de formation</th></tr></thead><tbody><tr><th>Evolutions</th><td>- Naissance de la grande entreprise<br>- Forts besoins capitalistiques<br>- Vague d'acquisitions</td><td>Naissance de la « corporate law » par des sources législatives</td><td>Développement des universités de droit</td></tr><tr><th>Conséquences sur la profession d'avocat</th><td>- Spécialisation des avocats<br>- Nouveaux besoins permanents de services juridiques (appel public à l'épargne, private equity, fusions-acquisitions, droits des contrats...)</td><td>- Evolution de la régulation des entreprises → demandes de service<br>- Technicisation du droit, moins de travail de plaidoirie, plus de conseil</td><td>- « Professionnalisation » du modèle d'apprentissage prépratique (intellectualisation)<br>- Evolution du modèle d'intégration dans les cabinets</td></tr></tbody></table>

Face à ces évolutions, une **rationalisation organisationnelle** apparaît, dont la postérité reste associée au nom de Paul Cravath, qui propose un nouveau modèle d'organisation. En s'inspirant de son expérience dans d'autres cabinets, Cravath instaure en 1899, dans ce qui est l'actuel cabinet Cravath, Swaine & Moore LLP, une organisation reposant sur deux éléments (Galanter & Palay, 1991 ; Hobson, 1986) :

1. De jeunes **diplômés** issus des meilleures universités sont salariés et formés afin d'accéder progressivement à des responsabilités dans la **perspective de devenir associé**. Seuls les mieux évalués des « juniors » sont conservés, les autres étant « invités » à quitter le cabinet. C'est la naissance du **système du « up-or-out »**.

2. Les **associés** ont la charge de la relation-clients et doivent générer des contrats. Ils assurent également la division du travail entre les jeunes avocats, orientent et supervisent les opérations. La gouvernance du partnership est collégiale entre les associés.

Ce faisant, Cravath rationalise la production de services juridiques en augmentant le nombre de clients qu'un cabinet peut servir par une division du travail expert. S'éloignant de la représentation vocationnelle de la profession (Dubar & Tripier, 2005), **il a pour modèle l'organisation industrielle et Frederick W. Taylor** (Hobson, 1986 ; Swaine, 1948, p.12). Bien que contesté au départ par des professionnels refusant la « bureaucratisation » et la « commercialisation » de leur profession, le système Cravath tend à s'imposer dans les années
1920 du fait de son efficacité (Hobson, 1986, p207-208). Il se diffuse ensuite rapidement dans les activités de services professionnels, à commencer par les cabinets de conseil.

La généalogie du modèle Cravath permet de saisir la nature de ce type de bureaucratie professionnelle, dans lesquelles la division du travail et l'acceptation de longues heures au service des associés et des clients va de pair avec la **perspective de devenir associé pour les mieux évalués**. Ainsi, la bureaucratisation de la réalisation des services s'accompagne d'une problématique de gestion des ressources humaines : **attirer et retenir les « meilleurs » professionnels** pour l'entreprise de services professionnels. Ces entreprises évoluent sur un double marché, les clients et les professionnels (Maister, 1993). Mais le modèle de GRH sous-jacent est univoque, exigeant un engagement très fort en temps et un apprentissage progressif des relations commerciales, et ne souffre pas d'exception dans le modèle Cravath. Autrement dit, cette bureaucratie professionnelle s'appuie sur une **GRH mécaniste**, peu adaptable à une éventuelle différenciation des conditions d'exercice entre professionnels.

Avant d'aborder la remise en cause de ce modèle par les demandes individuelles de meilleure prise en compte de l'équilibre vie professionnelle-vie privée, j'ai également travaillé à la production d'un cadre d'analyse de type « axiomatique » qui permette de rendre compte d'une certaine variété dans le temps, dans l'espace et selon le type de service de l'organisation des entreprises de services professionnels sans figer une forme organisationnelle a priori (Gand, 2010).

Plutôt que d'identifier des catégories relativement à la nature des savoirs, leur régulation ou encore la nature des clients (Malhotra & Morris, 2009; von Nordenflycht, 2010), l'approche proposée s'intéresse à la manière d'organiser les entreprises de services professionnels, considérées individuellement et non dans des catégories d'activité. Il s'agit ainsi de rentrer dans l'analyse de ces organisations « from within » (Suddaby et al., 2008). Je cherche également à les appréhender dans leur ensemble, tant dans leur dimension caractéristique de gouvernance que dans leur dimension opérationnelle. Le modèle se veut fondamental, « axiomatique », en ce qu'il vise à identifier des dimensions analytiques qui peuvent s'incarner de différentes manières dans toutes les entreprises de services professionnels.
Il est construit à partir d'une description de l'organisation d'une entreprise de services professionnels autour de deux dimensions, reprises de la littérature et articulées :

A) « **Opérations** » : elle représente l'organisation de la réalisation des services, la manière dont les professionnels coopèrent pour répondre aux besoins des clients, élément peu étudié à l'époque au-delà des principes. Je m'appuie sur des travaux de Sardas et Lefebvre sur la gestion des métiers d'ingénierie (Lefebvre et al., 2003, 2009) pour proposer une représentation autour de deux dimensions descriptives et articulées :

- **Ressources** : quelles sont les ressources humaines (répartition de séniorité, champs de connaissances) et les autres types de ressources mobilisables (techniques, sous-traitance...) ? Comment sont-elles « produites » ? (recrutement, modalités d'apprentissage)

- **Coordination** : comment les ressources sont articulées entre elles pour répondre aux demandes des clients ? Quelle division du travail ?

B) « **Gouvernance** » : elle représente la manière de diriger l'organisation. Pour les entreprises de services professionnels, le marqueur le plus mis en évidence est la collégialité de celle-ci (Greenwood et al., 1990). Mais cette description exclut celles qui ne sont pas des partnerships et ne permet pas de décrire les évolutions à l'intérieur même d'un mode de gouvernance. C'est pourquoi je propose de distinguer analytiquement :

a. **Objets de gouvernance** : ils renvoient à ce que l'entreprise gère en commun, du plus réduit lors d'associations avec la simple mise en commun d'un secrétariat et de locaux par exemple, à des éléments liant plus les destinées des associés : stratégie, investissements, acceptation de principes de modalités de travail flexible...

b. **Moyens de gouvernance** : cela peut passer uniquement par des réunions collégiales ou par la délégation d'aspects managériaux à un ou plusieurs dirigeants. L'évolution de ces moyens de gouvernance a pu être qualifiée de bureaucratisation (Cooper et al., 1996).

L'articulation des deux dimensions, dans une forme de cohérence, constitue alors un « régime », c'est-à-dire un mode d'organisation d'ensemble de l'activité, qui peut évoluer. L'évolution sur l'une des dimensions va de pair avec une adaptation des opérations ou de la gouvernance, au risque sinon d'un décalage et de difficultés (difficultés de recrutement et de rétention, compétitivité...).
Dans un second temps, cette description de l'organisation est articulée avec l'environnement, source de changement (contraignant) mais pouvant en retour être lui-même plus ou moins influencé (framing) par des entreprises ou des entrepreneurs institutionnels (Denis et al., 2019; Muzio et al., 2013). Je retiens quatre dimensions pour décrire l'environnement à partir de la sociologie des professions :

* **Régulation** : marqueur des professions régulées, elle comporte l'environnement légal et les associations professionnelles (ordres en France) (Abbott, 1988; Gallouj, 1994, 2002; Greenwood et al., 2002).

* **Clients** : l'évolution des besoins et des demandes des clients est décisive dans l'innovation de service professionnel (grandes entreprises, internationalisation, fusions, révolutions techniques...) et le changement organisationnel consécutif (Anand et al., 2007; Gardner et al., 2007; Hobson, 1986; Johnson, 1972).

* **Concurrents** : outre des effets d'isomorphismes (DiMaggio & Powell, 1983), le mode d'organisation peut également représenter un avantage compétitif et demander des ajustements en retour (Anand et al., 2007; Gardner et al., 2007; Hanlon, 2004; Hobson, 1986).

* **Environnement sociétal et technologique** : les entreprises de services professionnels sont également liées aux grandes évolutions technologiques (par exemple la diffusion de l'informatique à partir des années 1950 ; (Matthews, 2006)) et sociétales (j'y reviens dans la partie sur la prise en compte de l'équilibre vie privée-vie professionnelle).

Il en ressort le modèle ci-dessous (figure 6), offrant les dimensions analytiques au niveau d'une entreprise de services professionnels.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 6. Modèle d'analyse d'une ESP dans son environnement (Gand, 2010)</figcaption></figure>

Le modèle est ensuite destiné à être mobilisé pour décrire des changements ou des différences organisationnels dans le temps, dans l'espace géographique ou dans les types de services.

J'illustre dans la communication (Gand, 2010) la manière dont le modèle peut être utile pour rendre compte d'une transformation organisationnelle à partir du cas historique du cabinet Cravath et du cabinet X étudié au cours de ma thèse.

### 3.1.2. Des dispositifs d'individualisation de la gestion des consultants aux effets structurellement incertains

La généalogie du modèle Cravath et sa diffusion comme mode d'organisation dominant des activités de services professionnels de type consulting ou audit mettent en avant des attentes précises vis-à-vis des professionnels recrutés : formation élitiste, demande d'un engagement fort en temps auprès des clients et de l'organisation, apprentissage mêlant technique et relation client dans la perspective d'une éventuelle cooptation en tant qu'associé. Il définit un régime d'organisation étroitement couplé entre les dimensions gouvernance et opérations.

Un courant de littérature critique a mis en évidence la conformation et l'absence de résistance des professionnels concernés (Grey, 1998), dont le contrôle prend également un tour identitaire normatif (Alvesson & Empson, 2008; Alvesson & Robertson, 2006; Kärreman et al., 2002), particulièrement présent à travers les systèmes de gestion des ressources humaines
(évaluations, promotions) et les discours managériaux sur le métier et les clients (« *client first* »)
(Kärreman & Alvesson, 2009; Kunda, 2006; Michel, 2011).

Toutefois, la description d'une main d'œuvre soumise et n'offrant pas de résistance trouve des limites. Les consultants, pour restreindre sur la catégorie de professionnels que j'ai étudiée, sont une main d'œuvre fluide dont **le rapport de force s'exprime autour de la question de la rétention**. Dans des entreprises reposant avant tout sur leur main d'œuvre, qu'elles recrutent essentiellement jeune diplômée et forment à leurs méthodes, l'enjeu de rétention des mieux évalués est un élément majeur de la politique de ressources humaines.

Une recherche menée lors de mon séjour post-doctoral à la Stockholm School of Economics (Schilling et al., 2012) mettait en évidence que les moments de fusion et d'acquisition sont particulièrement sensibles pour la rétention des professionnels, pas uniquement pour des raisons de peur de perte de pouvoir (Empson, 2001), mais aussi lorsqu'elles charrient des menaces identitaires pour les professionnels. Ces derniers peuvent alors faire preuve de réactions de type « *exit* » ou « *voice* » (Hirschman, 1970) (cf. encadré 3 ci-dessous).

L'article (Schilling et al., 2012) aborde le rôle des menaces identitaires sur la réaction des consultants face à des changements stratégiques (ex : rachat, fusion, changement des prestations). Il propose un cadre d'analyse des types de réactions observés (cf. figure 7 ci-après) : la nature du changement stratégique produit des conséquences sur les pratiques de l'organisations et les rôles professionnels associés, qui viennent elles-mêmes interroger l'identité professionnelle des consultants.

Selon le modèle de Dutton et Dukerich (1991), l'identité professionnelle repose sur trois sous-dimensions : la *self-continuity* (l'identité proposée est compatible avec soi, il y a une certaine continuité entre soi et l'identité organisationnelle), la *self-distinctiveness* (l'identité offre une distinction par rapport à d'autres groupes, d'autres organisations) et le *self-enhancement* (l'identité offre une image positive de soi). En ajoutant la focale d'identification, plutôt à la profession ou plutôt à l'organisation (Goudlner, 1958), le modèle ci-dessous vise à expliquer le type de réactions selon ce qui est mis en danger dans l'identité professionnelle par le changement stratégique et le type d'attachement professionnel, plutôt à la profession ou à l'organisation. Les types de réaction s'appuient sur la typologie d'Hirschmann (1970) : *exit*, *voice* ou *loyalty*.
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 7. Cadre d'analyse de la réaction des professionnels à un changement stratégique (Schilling et al., 2012)</figcaption></figure>

Le cadre est ensuite mis à l'épreuve empiriquement à partir de trois cas, dont celui du cabinet X (Gamma ci-dessous). En synthèse et pour notre propos présent, les résultats mettent en évidence qu'une menace sur l'une ou l'autre des dimensions génère des réactions dans les trois cabinets, qu'elles soient de nature « voice » ou « exit ». Dans le cabinet Beta, remettant en cause la *self-continuity* et dont les consultants ont un rapport avant tout à la profession, les départs sont massifs. Dans les deux autres cas, les remises en cause couplés à un ancrage identitaire dans l'organisation conduisent à des réactions de type « voice », de nature oppositionnelle dans le cas d'une menace forte sur le *self-enhancement* (conduisant pour Alpha à une autonomisation du service de conseil en stratégie dans le cadre d'une fusion) ou dans une logique de négociation plus ancrée au sein de Gamma alors que la distinction avec d'autres cabinets est en jeu (menace sur la *self-distinctiveness*).

Ce premier article montrait donc, à côté de travaux sur le fort contrôle organisationnel et identitaire dans les cabinets de conseil et d'audit, la **fragilité des capacités de rétention des cabinets** lorsqu'un découplage apparaissait entre les aspirations, y compris identitaires, des consultants et l'offre de rôles des cabinets.

Encadré 3. Le rôle des menaces identitaires dans la réaction des professionnels à un changement stratégique (Schilling et al., 2012)

Après la vague d'acquisition des années 2000, les années 2010 mettent empiriquement en évidence l'apparition de demandes de meilleure prise en compte de l'équilibre vie privée-vie professionnelle, avec une remise en cause par certains consultants de la disponibilité
temporelle et géographique qui leur est demandée selon la logique du modèle Cravath. Je vais
présenter dans la suite de cette section des résultats de travaux menés avec Lucie Noury.

Les travaux ont tout d'abord pour objectif de comprendre comment des cabinets de conseil peuvent mettre en œuvre des modalités de travail flexibles pour certains consultants (3.1.2.1).

A ce premier niveau d'analyse organisationnel s'ajoute un second niveau individuel, dans lequel est analysé la manière dont les consultants concernés engagent un travail identitaire original afin de concilier les attentes « d'excellence » et d'équilibre personnel (3.1.2.2.).

### 3.1.2.1. Les facteurs favorisant la mise en œuvre de modalités de travail flexibles

Dans un contexte où la croissance des cabinets, portée par le déploiement des grands systèmes d'information (ERP) et les fusions-acquisitions dans les années 2000, s'est ralentie (Xerfi Global, 2021), les perspectives de promotion dans la pyramide hiérarchique se rétrécissent : en effet, hors-départ, la promotion d'un nouvel associé nécessite une perspective de croissance du chiffre d'affaires afin de financer ses émoluments et ceux de la ligne hiérarchique. Il s'agit d'une première rupture dans la « promesse employeur » du système Cravath : même si un consultant remplit les conditions « d'excellence », sa promotion est soumise à l'existence possible d'un poste dans l'étage supérieur de la pyramide.

A côté de ce premier phénomène, une autre évolution, que l'on retrouve également dans les domaines de la justice ou de la santé par exemple, prend de l'ampleur : du fait de la féminisation de la main d'œuvre et d'attentes sociétales en évolution, des demandes de meilleure prise en compte de l'équilibre vie privée-vie professionnelle apparaissent (Kelan, 2012; Pinnington & Sandberg, 2012; Walsh, 2012). La réponse unique associée au modèle Cravath, le « out » du « up-or-out », devient risquée alors que la moitié de la main d'œuvre est féminisée et que des éléments très bien évalués ne souhaitent pas continuer à travailler selon les mêmes conditions, particulièrement lorsque la parentalité s'inscrit dans la vie des consultants.

Alors que le modèle Cravath est uniforme, un seul type de carrière étant promue, les demandes d'adaptation individuelle rentrent en conflit avec celui-ci, introduisant une différenciation individuelle remettant en cause l'indifférenciation pré-existante. Quels sont les facteurs qui augmentent la probabilité d'application individuelle réussie de modalités de travail flexibles ?
Les modalités de travail flexible ou « flexible working arrangements (FWAs) » (Wheatley, 2017), peuvent prendre des formes différentes : périodes sabbatiques, temps partiel non-annualisé, temps partiel annualisé, télétravail, emploi du temps flexible, heures d'arrivée et de départ négociées avec le client, limitation géographique des déplacements...

A partir de l'étude de deux cabinets, le modèle ci-après (figure 8) propose une vision d'ensemble des facteurs favorisant la mise en place réussie de modalités de travail flexibles. Il permet d'expliquer l'incapacité organisationnelle à sécuriser leur mise en œuvre et les conditions les favorisant à partir de cinq dimensions :

* **Caractéristiques individuelles** : les consultants bénéficiant le plus facilement de modalités de travail flexibles sont des personnes ayant au moins le **statut de manager**, qui ont une autonomie plus marquée dans l'organisation de leur travail par rapport à des profils plus « juniors », et un **profil plus généraliste que spécialiste**, ce qui ouvre le panel d'affectations sur missions et les possibilités de remplacement.

* **Soutien organisationnel** : même lorsqu'une politique de flexibilité est affichée, sa déclinaison n'est pas évidente et requiert l'appui de trois acteurs :

o **les associés** : à l'origine du staffing sur mission, leur soutien à la politique du cabinet est indispensable, ce qui n'est pas toujours le cas, conduisant des consultants à éviter de travailler avec certains associés.

o **les chefs de projet** : leur soutien est également nécessaire au quotidien dans l'organisation du travail, réunions, découpage du projet, relation client.

o **les clients** : l'acceptation par le client de certaines dispositions, par exemple d'heures de sortie ou de jours de télétravail, est nécessaire.

* **Caractéristiques des projets** : trois éléments facilitent la mise en œuvre sur projet des modalités de travail flexibles : le travail au bureau plutôt que chez le client, la courte durée des projets (quelques semaines plutôt que plusieurs mois) et l'existence de marge de manœuvre sur les ressources (liée à la marge financière sur projet).

Les deux autres types de caractéristiques ont été construites en croisant données empiriques et connaissances établies dans la littérature sur les entreprises de services professionnels :

* **Caractéristiques organisationnelles et choix managériaux** : le fait que le cabinet soit un *partnership* et non une entreprise avec des actionnaires externes facilite la prise en compte des enjeux de rétention et d'adaptation ; le fait d'avoir un positionnement haut
de gamme offre plus de marge financière ; une moindre présence de consultants juniors par rapport à des séniors (« *leverage structure* ») va de pair avec une facturation élevée, ainsi que l'existence de marge de manœuvre sur les ressources (pas de taux d'affectation à 90% du temps de travail des consultants) ; une faible hétérogénéité des services proposés et un mode de rémunération fixé à l'avance et non sur résultats.

* **Caractéristiques du service** : une base de connaissances experte plutôt que d'accompagnement des clients va souvent de pair avec une structure RH faisant appel à des consultants plus expérimentés, de même que des prestations personnalisées. Enfin, des services demandant relativement moins d'interactions avec le client facilitent également la mise en œuvre des mesures.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 8. Configuration favorisant la mise en œuvre réussie d'arrangements d'équilibre de vie (Noury et al., 2017)</figcaption></figure>

D'après nos résultats, cela ne signifie pas que l'absence d'un de ces éléments empêche toute mise en œuvre de modalité de travail flexible, mais cela la complique. Ainsi, Finance consulting avait plus de facilités à le faire que Management consulting. Mais même dans le cas le plus favorable de Finance consulting, la réussite de telles modalités reste incertaine dans le temps, et se heurte à la difficulté de leur institutionnalisation dans les politiques RH des cabinets étudiés.
Le caractère mécanique du régime organisationnel du « up-or-out » ne s'adapte donc que de manière incertaine à des demandes d'individualisation via des modalités de travail flexibles. Aussi, à un niveau individuel, comment les consultants réagissent et agissent dans ce contexte pour faire exister ces modalités sans se discréditer en tant que professionnel ?

### 3.1.2.2. Du professionnel dédié au professionnel « augmenté »

Confrontés à la situation structurellement ambigüe des modalités de travail flexibles, il est possible d'identifier chez certains consultants un travail identitaire original. Les demandes de prise en compte de l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée vont à l'encontre de l'image du professionnel idéal véhiculée dans cet environnement puisqu'elle est construite sur l'effacement de la vie privée au bénéfice du client et du cabinet à travers de très longues heures de travail (Acker, 1990; Reid, 2015).

A partir de l'étude de 58 histoires de carrières de consultants et d'entretiens avec 9 directeurs des ressources humaines, nous<fnref n="23" /> (Noury et al., en cours) mettons en évidence comment le discours des entreprises sur l'équilibre de vie et la flexibilité est saisi par les professionnels et comment un travail identitaire spécifique est réalisé par celles et ceux qui bénéficient de modalités de travail flexible.

Ainsi, alors que le régime du « up-or-out » ne supporte a priori qu'une identité professionnelle, trois récits identitaire différents, qui peuvent évoluer au fil du temps et selon les missions, coexistent dans l'étude menée :

* « Committed professional » : c'est le modèle « classique » d'engagement et de dévouement au travail, dans lequel la vie privée est effacée au profit du seul travail. Dans ce contexte, la possibilité de mesures d'équilibre de vie ouverte par des cabinets de conseil n'est pas jugée souhaitable, remettant en cause l'idéal professionnel élitiste. Il reste majoritaire dans nos données.

* « Unbalanced professional » : cette narration remet en cause l'idéal historique des longues heures de travail au profit de l'efficacité, mais l'épreuve des faits et leurs représentations conduisent ces consultants à juger irréaliste une évolution possible vers plus d'équilibre de vie et de flexibilité.

<footnote n="23">²³ Avec Lucie Noury et Stéphan Pezé.</footnote>
* « Augmented professional » : enfin, un troisième discours remet également en cause l'idéal professionnel classique et défend une meilleure efficacité permettant d'inclure de la flexibilité et de l'équilibre de vie sans remettre en cause l' « excellence » du travail pour les clients. Les tensions entre travail et vie privée sont traitables par de la négociation et une certaine adaptation. En effet, les consultants mobilisant ce registre narratif savent l'ajuster selon les contextes et peuvent rebasculer sur une narration de type « committed professional » sur certaines missions, pour certains clients. C'est pour cela que ce sont bien trois narrations, et non des postures identitaires individuelles figées.

Le discours porté par les consultants sur ce que nous avons qualifié de « professionnel augmenté » vise ainsi à faire exister une autre image idéale du professionnel : plutôt que d'insister sur l'engagement et les longues heures, ils mettent en exergue l'efficacité dont ils font preuve. Sans remettre en question la qualité de la réponse aux clients, ils sont, selon eux, capables grâce à leur organisation et à leurs qualités de faire aussi bien tout en conciliant leur travail avec leur vie privée. Ils se veulent donc encore « plus professionnels ». Cette perspective n'est cependant accessible qu'à des consultants ayant déjà montré leur engagement et leurs qualités, et donc en capacité de négocier certains aménagements. Ils acceptent par ailleurs que ces arrangements puissent parfois être remis en cause provisoirement pour répondre aux besoins d'une mission. Enfin, malgré les discours revendiqués, tous les consultants mobilisant le récit du « professionnel augmenté » ont conscience de la fragilité de leur situation et des incertitudes quant à la pérennité des arrangements négociés.

Ces travaux sur la capacité des cabinets de conseil à répondre aux demandes d'équilibre de vie montrent la difficulté de ce type de bureaucratie professionnelle, à la gestion des ressources humaines historiquement univoque, à proposer structurellement des adaptations facilitant la rétention des consultants ayant fait leurs preuves. Les expérimentations de la dernière décennie mettent en évidence qu'au-delà de la révision des critères de performance professionnelle, celle du contrôle par le client est un autre enjeu, la diffusion accélérée du télétravail lors de la pandémie du Covid-19 ayant pu y contribuer depuis.
A côté des difficultés d'individualisation de la gestion des consultants dans les entreprises de services professionnels, le contexte de la gestion de l'expertise et des ingénieries dans les grands groupes industriels offre un contraste sur les risques liés à une approche individualisée de la gestion de l'expertise et à l'application d'un pilotage bureaucratique déconnecté de la compréhension des dynamiques d'apprentissage à l'œuvre dans ce type d'activité.
## 3.2. Préservation et stimulation des expertises dans les ingénieries : du déficit de représentation à l'entretien d'une gestion collective

Les grandes entreprises industrielles qui se sont développées au tournant du 20ème siècle ont fait dans un premier temps l'objet d'études sur l'organisation de leurs modalités de production, dans la lignée des travaux de Taylor. Si la figure de l'ingénieur méthode est associée au taylorisme, l'organisation de grands bureaux d'études d'ingénierie au sein des entreprises industrielles est un autre facteur déterminant de leur capacité à « domestiquer » l'innovation (Le Masson et al., 2006; Le Masson & Weil, 2014).

Au début du 21ème siècle, la diffusion d'une compétition industrielle centrée sur la capacité d'innovation, c'est-à-dire la capacité à renouveler rapidement les produits et services offerts, met en lumière la nécessité d'organiser l' « exploration » (March, 1991) : cela passe notamment par l'introduction de modalités de gestion de l'ambidextrie organisationnelle entre exploration et exploitation (Duncan, 1976; Gibson & Birkinshaw, 2004; Tushman & O'Reilly, 1996).

Mais la compétition se joue également sur la capacité à réduire les coûts d'exploitation : après la rationalisation de la production, les efforts se sont portés à partir des années 1980 sur les coûts de conception des produits et la diminution des temps de développement et des ressources consommées, ce qui s'est notamment traduit par l'introduction puis la généralisation de l'organisation par projet (Midler, 1993; Wheelwright & Clark, 1992). Cette pression sur les coûts réduit les marges de manœuvre des ingénieries, au risque de mettre à mal l'entretien et le renouvellement des capacités existantes (Garcias et al., 2015).

Dans ce contexte d'ensemble, j'ai contribué à des travaux sur l'étude de l'entretien de la capacité d'expertise des ingénieries (voir encadré méthodologique 4 ci-après) :

- Sur la gestion individuelle des experts afin de rendre les postes attractifs ;

- Sur les problématiques d'organisation des métiers d'ingénierie en phase de croissance.

Dans les deux cas, on observe un certain rebours par rapport à la valorisation de la rotation des postes et des affectations dans les grands groupes : il s'agit de préserver des temps longs d'apprentissage et des fonctionnements collectifs mobilisant compagnonnage et coopération horizontale. Les travaux réalisés montrent l'insuffisance des représentations de la construction de ce type de ressources en stratégie et les limites d'une individualisation de la GRH des populations scientifiques et techniques. Il en ressort une vision plus organisationnelle de la représentation de ce type d'activité et de ses apprentissages, articulant individuel et collectif.
Je présente tout d'abord les limites des approches par la stratégie et la GRH de la gestion de l'expertise des ingénieries, puis l'importance de la compréhension des dynamiques individuelles et collectives de construction et de partage des connaissances.

Le Centre de gestion scientifique de Mines Paris-PSL a travaillé sur la question des métiers d'ingénierie et de leur rationalisation dès les années 1990 et j'étais membre de l'équipe « Travail, métier, organisation » autour de Jean-Claude Sardas. Les productions scientifiques restituées ici s'inscrivent dans une **posture globalement plus en retrait que les travaux présentés antérieurement dans ce document.**

Les travaux sur la gestion des experts sont issus du co-encadrement de la thèse d'Olga Lelebina à partir d'une recherche-intervention au sein du groupe Total, qui a nourri particulièrement la réflexion sur les limites de l'outil de GRH de la « double échelle » dans la gestion des experts (Gand et al., 2010). L'article paru dans Relations industrielles/Industrial relations est le fruit d'un travail empirique d'Olga Lelebina et d'un travail de co-élaboration de l'article de recherche « *Beyond "hero-based" management: revisiting HRM practices for managing collective expertise* » (2018).

Sur le difficile management stratégique de la croissance des ressources d'ingénierie, je n'ai pas participé aux deux recherches interventions qui ont nourri empiriquement l'article paru dans Management International « Peut-on concilier croissance interne des ressources spécifiques et performance ? Le cas des ressources humaines d'ingénierie » (2019), avec Cédric Dalmasso et Frédéric Garcias. Ma contribution a été là aussi une contribution à la rédaction de l'article à partir d'un croisement entre des cadres d'analyse que nous utilisions couramment en recherche-intervention (notamment un schéma de Jean-Claude Sardas sur deux dimensions, relationnelle et expertise, permettant de positionner les rôles dans un métier et la manière de d'évoluer de l'un à l'autre) et des débats académiques, en l'occurrence la pertinence managériale de l'approche par les ressources de la firme (Barney, 1986; 1991).

Enfin, un travail d'évaluation a été menée en équipe avec Cédric Dalmasso et Frédéric Garcias sur l'expérimentation de l'utilisation d'un réseau social d'entreprise pour stimuler l'innovation de rupture. J'ai alors été impliqué aussi bien empiriquement que dans la valorisation académique (Dalmasso et al., 2018).

Encadré 4. Eléments méthodologiques sur les travaux sur les ressources d'ingénierie
### 3.2.1. L'insuffisance des approches de la gestion des expertises industrielles par la stratégie et la GRH

L'objet de recherche relatif aux collectifs de professionnels dans de grandes entreprises industriels est peu traité en tant que tel dans la littérature. Barley et Kunda (2006) indiquent malgré tout qu'il existe à côté des professionnels dans des organisations dédiées (*professional service firms*) et des « *contractors* » des « *corporate professionals* », et Baylin (1991) explore les différents types d'autonomie, opérationnelle ou stratégique, dont ces derniers disposent selon leurs rôles. Or l'« absence de prise en compte de la spécificité de ces collectifs », relative à l'apprentissage individuel et collectif de savoirs spécifiques, **conduit à des actions managériales peu efficaces voire contre-productives** lorsqu'elles visent à piloter plus directement le fonctionnement et la croissance de telles ressources pour les entreprises (Bobadilla & Gilbert, 2017; Garcias et al., 2015), ce dont je rends compte à travers les limites de leur management stratégique (3.2.1.1) et de leur GRH (3.2.1.2).

### 3.2.1.1. Les difficultés du management de la croissance des ressources d'ingénierie : un symptôme du manque de représentation des dynamiques d'apprentissage en stratégie

L'approche par les ressources est solidement ancrée dans les champs de la stratégie, depuis les travaux précurseurs de Penrose (1959) puis par les développements de l'approche fondée sur les ressources (*resource-based view*) initiée par Barney dans les années 1980 (1986, 1991). Dans cette dernière lignée de travaux, la capacité d'une entreprise à développer des ressources spécifiques est un vecteur d'avantage compétitif majeur, à la différence des approches centrées sur le positionnement produit / marché classiques (Porter, 1985).

Alors que Barney centrait initialement son propos à partir de l'existence d'un marché des ressources (1986), des travaux complémentaires ont rapidement montré que le développement interne des ressources était une alternative à l'acquisition de celles-ci, *a fortiori* dans le cas de ressources dites spécifiques (Dierickx & Cool, 1989; Maritan, 2001), moins imitables par les concurrents mais nécessitant des investissements par de la formation et de la socialisation qui sont sources d'apprentissages techniques et organisationnelles indispensables à leur efficience.

Ces investissements requièrent notamment de perdre en capacité productive immédiate pour consacrer une partie du temps des ressources déjà formées à l'accompagnement des nouvelles
recrues par de l'encadrement et des activités spécifiques (learning-by-doing) (Dalmasso & Maniak, 2018; Pacheco-De-Almeida et al., 2008). Il en ressort qu'un certain slack (Cyert & March, 1963) de ressources est nécessaire pour ne pas dégrader les attendus productifs. Or la pression concurrentielle dans de nombreuses industries s'est déplacée à partir des années 1980 sur les coûts et les délais de développement de nouveaux produits. La diffusion rapide et généralisée de l'organisation par projet (Midler, 1993; Wheelwright & Clark, 1992) a conduit à réduire en régime courant la capacité des métiers d'ingénierie à former de nouvelles ressources (réduction du temps hors projet consacré à la R&D et à la capitalisation).

Comment dès lors répondre aux besoins de croissance de ces mêmes ressources lorsque des plans de développement stratégique le demandent ?

Dans un article paru dans Management international en 2019 (Dalmasso et al., 2019), nous montrons avec Cédric Dalmasso et Frédéric Garcias que les approches trop macroscopiques des ressources humaines spécifiques, en théorie et managérialement, conduisent à une surestimation récurrente des capacités de croissance sur un temps donné. Nous nous appuyons pour cela sur deux cas d'entreprises étudiées lors de deux recherches-interventions, l'une étant un constructeur automobile et l'autre une grande entreprise ayant une activité de projets d'infrastructures industrielles complexes.

Dans les deux cas, il est observé une inadéquation entre la stratégie de croissance des ressources des entreprises et leurs capacités d'accumulation réelles, ce qui conduit à des échecs industriels et à des effets délétères sur les personnels. Le processus repose sur un point commun (point de départ de la figure 9 ci-après) : une **mauvaise représentation managériale des modalités et de la temporalité d'apprentissage des nouvelles ressources**, et particulièrement de la sollicitation exacerbée mais nécessaire des professionnels expérimentés déjà en poste.
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 9. De la sous-estimation du délai d'assimilation au ralentissement de l'accumulation de ressources (Dalmasso et al., 2019, p. 132)</figcaption></figure>

Une hypothèse est que l'existence préalable d'un slack de ressources masquait initialement cette représentation inadéquate, mais que son affaiblissement du fait des rationalisations contemporaines a fragilisé les capacités de croissance sans pour autant que le top-management ne fasse évoluer sa représentation des délais d'assimilation de ressources humaines spécifiques.

Ce premier éclairage souligne les spécificités de ce type d'univers professionnel, dont les temps longs d'apprentissage sont indispensables (Mintzberg, 1979), et leur déstabilisation par les rationalisations contemporaines : recherches d'un contrôle plus étroit des ressources pour des raisons financières, d'augmentation de la production en quantité et de diminution des délais. La relative désincarnation de l'approche stratégique par les ressources renforce l'intérêt de regarder plus précisément la gestion des ressources humaines dans les environnements industriels scientifiques et techniques.

### 3.2.1.2. Les difficultés du management des experts industriels : un symptôme de la limite de la réponse individuelle en GRH

Parmi les professionnels scientifiques et techniques des grandes entreprises industrielles, une population spécifique, les experts (techniques et scientifiques), est l'objet d'une littérature dédiée en gestion des ressources humaines. Il s'agit de professionnels ayant un degré de
maîtrise technique et scientifique avancé dans leur domaine, qui les rend incontournable pour
répondre à des problèmes opérationnels, de développement, de recherche et d'innovation au
sein de leur organisation (Bobadilla & Gilbert, 2017; Reinhardt et al., 2011). Si des travaux leur
sont consacrés depuis longtemps (Shepard, 1958), c'est que la **GRH de cette population se
heurte à des spécificités** :

* Des motivations et des attentes individuelles centrées sur le contenu des missions, l'autonomie, et non sur le pouvoir promu par les organisations hiérarchiques (Bobadilla Tarquino, 2014; Debackere et al., 1996; Raelin, 1986; Schein, 1978);

* Des ressources stratégiques pour les entreprises mais plus difficilement contrôlables du fait de leur autonomie et d'un double ancrage identitaire dans l'organisation et dans leur profession (Bailyn, 1991; Gouldner, 1957, 1958), générant des incertitudes de rétention.

Dans ce contexte, la réponse historique a été de promouvoir un instrument de gestion des carrières, la **double échelle**, qui vise à symétriser les échelons de progression et la reconnaissance des carrières managériales et des carrières scientifiques et techniques (Allen & Katz, 1986; Katz et al., 1995). Les buts sont notamment de reconnaître les experts scientifiques et techniques en évitant de les faire évoluer vers des postes managériaux, au risque de transformer d'excellents experts en de médiocres managers (Moore & Davies, 1977; Smith & Szabo, 1977).

La figure 10 ci-après en donne une représentation graphique.
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 10. Représentation d'une double échelle scientifique et technique (Cabanes et al., 2016)</figcaption></figure>

Malgré une large diffusion de cet instrument, il est l'objet de **critiques récurrentes** dans l'analyse **de ses applications** empiriques, parmi lesquelles :

* Une mise en œuvre **souvent dévoyée** et peu soutenue stratégiquement (Gastaldi & Gilbert, 2007) : positionnement de profils managériaux sur l'échelle technique, reconnaissance de loyauté organisationnelle plus que d'expertise au fur et à mesure de l'usage.

* Une reconnaissance symbolique qui ne donne **pas plus de pouvoir** dans l'organisation, voire tend à éloigner les experts des zones de décision (Debackere et al., 1997; Shepard, 1958)

* Une reconnaissance des activités passées des experts mais un **manque de construction des carrières** pour y arriver (Baylin, 1991) : la double-échelle n'est alors pas un instrument de gestion des carrières mais de reconnaissance d'experts « déjà experts ». Ceci conduit Gastaldi et Gilbert (2006, 2007) à affirmer que la double échelle est la représentation du problème managérial et non une réponse organisationnelle appropriée.

Dans notre travail avec Olga Lelebina (Lelebina & Gand, 2018), nous nous sommes appuyés sur l'étude du cas d'une grande entreprise industrielle pour analyser les conséquences de l'introduction d'une double échelle sur une autre dimension, collective, qui est ignorée par l'approche individualisante de la gestion des carrières telle qu'appréhendée par la double
échelle et les études pré-existantes. A la suite d'autres travaux (ex : Engeström, 1992; Mieg, 2001), les résultats confirment que la production d'expertise est une activité collective, appuyée sur une coopération dans le travail, qui se traduit par exemple dans la liste des contributeurs d'un brevet. Aussi, la mise en œuvre d'une double échelle réduit cette activité collective à une « héroïsation » de l'activité d'expertise, au risque de casser les relations de coopération indispensables à cette même activité. Ainsi, se concentrer sur la valorisation des experts pour renforcer leur place dans l'entreprise peut dans le même temps mettre en danger l'organisation sous-jacente qui a contribué à leur reconnaissance, et ainsi la construction de futurs experts. L'introduction de la double échelle peut même créer de la compétition inter-individuelle qui ne pré-existait pas, ou en tout cas pas aussi explicitement auparavant.

La mise en évidence du risque de la réduction du management des experts à une dimension individuelle centrée sur l'individu pose conséquemment la question de la place de la GRH auprès de ces populations. Dans la lignée des travaux de Bobadilla et Gilbert (2017), les résultats interrogent la place que peut prendre la gestion des ressources humaines dans ces univers professionnels face aux risques du refuge dans un instrument de gestion tel que la double échelle, mais aussi face à l'insuffisance d'une auto-gestion des personnels experts (déviance par rapport à la stratégie de l'entreprise, modèle darwinien n'ayant pas démontré non plus son efficacité) (Gvaramadze, 2008). Il est proposé que la GRH prenne une place en coopération avec la gestion scientifique et technique des entreprises, particulièrement les responsables de métiers. Il s'agirait alors de mettre en œuvre des couples administrativo-scientifiques, tels que prônés par Shepard dans son article séminal sur la double échelle (1958) et expérimentés chez NEC (Buderi, 1999), pour articuler gestion des besoins d'expertise et gestion des ressources d'expertise par leurs carrières.

Dans les deux recherches synthétisées, j'ai pris deux points de départ de la gestion de l'expertise scientifique et technique éloignés et peu articulés, la stratégie et la gestion des ressources humaines via la gestion des carrières. Les deux approches font ressortir des manques de compréhension des processus organisationnels sous-jacents à ce type d'activité, point que mettent en évidence les deux travaux et sur lesquels je reviens dans la section suivante.
### 3.2.2. Lier stratégie et GRH par la compréhension des dynamiques collectives d'expertise

Les deux approches, par la stratégie des ressources et par la gestion individuelle des ressources humaines, montrent des limites d'action managériale si elles sont appréhendées trop isolément de l'action collective sous-jacente, c'est-à-dire de la manière dont est organisée la production de connaissances mobilisées au sein de l'entreprise. L'une et l'autre sont donc à articuler dans un triangle **stratégie / connaissances / gestion des ressources humaines** qui est indissociable et dans lequel se situe un niveau organisationnel absent par ailleurs. Celui-ci comprend l'appréhension collective et processuelle de la division du travail (formelle ou par ajustement mutuel) et de la dynamique d'apprentissage au cœur de ce type d'activité.

C'est pourquoi un manque apparaît dans la gestion de ces activités et de leurs acteurs : il s'agit de rendre visible l'immatériel de la dynamique d'apprentissage et la manière de l'organiser. Un tel dispositif permet alors de faire dialoguer stratégie de l'entreprise, croissance des ressources et modalités soutenables de celle-ci. Il permet également de décliner des rôles dans une carrière scientifique et technique.

Dans les recherches interventions menées, un instrument de représentation développé par Jean-Claude Sardas et son équipe pour la gestion des métiers internes (Lefebvre et al., 2003, 2009) était utilisé pour analyser différents collectifs d'expertise. Comme la figure 11 l'exemplifie, il s'agit de représenter une structure de rôles au sein d'un collectif de travail selon deux dimensions : la maîtrise technique nécessaire au rôle et la part de management et relationnel de celui-ci. Cette représentation peut être utilisée de manière descriptive d'un état ou prospective. Les flèches représentent les parcours possibles ou à construire (en pointillé) et les modalités d'évolution demandent à être précisées à chaque fois : apprentissage sur certains projets, formations, expérience d'encadrement...
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 11. Exemple d'une structure de rôle et de parcours au sein d'un domaine d'expertise (Lelebina, 2014)</figcaption></figure>

Ce type d'outil permet alors de dessiner des parcours, menant potentiellement à un rôle d'expert, de travailler sur les besoins en ressources humaines et sur la manière de les couvrir (en situation de renouvellement ou de croissance). Par exemple, il peut être un support pour **ouvrir un espace de dialogue entre les responsables de ces entités et les directions des ressources humaines** sur l'adaptation de certaines règles de gestion (rotation des postes, « pesée » des postes et rémunération, besoins et profils de recrutement...). Cela peut soutenir l'existence de « co-production collégiale » dans le cadre d'activités professionnelles organisées et bureaucratisées (Denis et al., 2019), dans lesquelles les professions sont amenées à faire évoluer leurs modes historiques de régulation.

Un outil de ce type peut donc être une réponse, en agissant comme un objet-frontière (Leigh Star & Griesemer, 1989) utile pour faire dialoguer les différentes fonctions de l'organisation (top-management, direction des ressources humaines, responsables métier) autour de la gestion des différentes spécialités techniques et des expertises qui composent les grandes entreprises industrielles.

A travers ces exemples, il s'agit de montrer que la préservation de pans d'organisation professionnelle dans de grandes bureaucraties industrielles, nécessitant une compréhension
des modalités d'apprentissage et des fonctionnements collectifs les soutenant, requiert le développement de représentations complémentaires pour expliciter certaines spécificités qui ne sauraient se dissoudre dans une bureaucratisation visant à contrôler et à orienter uniquement « par le haut » au risque d'effets contre-productifs.

De tels constats, visant à préserver une certaine stabilité, ne suffisent cependant pas à répondre aux impératifs d'innovation qui ont secoué nombre de secteurs d'activité.

### 3.2.3. Comment stimuler l'innovation de rupture dans les ingénieries stabilisées ?
L'expérimentation de l'usage d'un réseau social d'entreprise.

Si les métiers d'ingénierie sont organisés pour réaliser des activités de développement et d'innovation incrémentale, l'innovation de rupture requiert d'autres formes d'organisation pour croiser des champs de connaissances et d'usages, ce croisement étant souvent la source de nouvelles manières d'appréhender conceptuellement ou techniquement les produits ou les services concernés (Le Masson et al., 2006).

Cela peut tout d'abord passer par l'implication d'acteurs externes, via de l'innovation ouverte (Chesbrough, 2006), des partenariats industriels (Segrestin, 2006) ou encore du « crowdsourcing », par exemple lors de hackathons (Howells, 2006).

Une voie alternative consiste à rechercher un décloisonnement interne de l'organisation lors d'évènements et de séminaires appuyés sur des méthodes dédiées à l'innovation de rupture telles que le design thinking (Wylant, 2008), TRIZ (Gadd, 2011) ou KCP (Hooge et al., 2016). Si les résultats de ces différentes méthodes sont probants, elles restent limitées à des groupes de quelques dizaines de participants en présentiel. Or les grandes entreprises industrielles mondialisées ont des ingénieries de milliers de personnes dispersées sur des sites sur plusieurs continents. La contrainte présentielle limite donc l'ouverture du nombre de participants. Existe-t-il donc une possibilité de combiner les effets d'ouverture au plus grand nombre du « crowdsourcing » et l'usage de méthodes d'innovation de rupture éprouvées ?

J'ai eu l'occasion avec deux collègues<fnref n="24" /> d'évaluer les effets d'un dispositif expérimental pour explorer cette question. L'expérience a été réalisée au sein de l'entreprise de l'entreprise

<footnote n="24">²⁴ Cédric Dalmasso et Frédéric Garcia</footnote>
parapétrolière Technip, confrontées aux limites techniques et économiques à terme de son activité, et ce dans un secteur très financiarisé.

Un challenge d'innovation de rupture a été créé selon la méthode KCP, qui voit se succéder des phases de partages de connaissances, de génération de concepts puis d'élaboration de projets à explorer (Elmquist & Segrestin, 2009). Il a été conçu par une équipe de consultants spécialisés et des acteurs internes à Technip et adapté à un usage sur un réseau social d'entreprise, Yammer, qui prend la forme d'un Facebook fermé aux membres de l'organisation.

Trois étapes se sont succédées en trois mois :

1. **Partage de connaissances** : préparée et nourrie par l'équipe d'animation, l'étape a consisté à fournir des connaissances sur quatre thèmes majeurs et à stimuler les échanges entre participants.

2. **Génération de concepts en équipes** : des concepts (une dizaine) ont été créés et explorés par des équipes multi-sites accompagnées par l'équipe de pilotage.

3. **Vote sur les meilleurs concepts** : ouvert à l'ensemble des participants, quatre concepts gagnants ont obtenu des moyens d'exploration plus avancée de leur concept.

Le rôle de l'équipe de recherche était d'évaluer les effets de ce dispositif. A partir de données récoltées en amont, durant le challenge et en aval de celui-ci, mêlant entretiens semi-directifs, analyse de données issues de Yammer et d'un questionnaire post-expérimentation, les principaux résultats ont été les suivants.

L'initiative a été relayée notamment par 20 « ambassadeurs » au sein du groupe et 1 075 personnes se sont inscrites au challenge. L'analyse des posts publiés sur Yammer a permis de les classer selon qu'ils soient des messages de « socialisation » ou d'apport de « connaissances ». En croisant cette dimension avec la quantité de messages publiée par individu (6,9 en moyenne), quatre catégories de participant ont été repérées (cf. figure 12). Environ 80% des individus sont inactifs ou lecteurs purs. Parmi les 20% actifs (218 personnes), 13% sont des producteurs de contenus intensifs, c'est-à-dire qu'ils participent beaucoup et par des apports de connaissances. En plus des orientations du challenge, cette **minorité très participante** utilise l'espace créé comme une **opportunité** pour pousser des idées qu'ils avaient ou travaillent par **ailleurs**. Le challenge et le réseau social en ligne leur offrent alors un **espace de visibilité** qui n'existait pas auparavant. Pour l'organisation, c'est également l'opportunité de
et des tensions paradoxales qui sont générées entre une structure organisationnelle très établie et des dispositifs visant à introduire de la flexibilité temporelle et individuelle.
Conclusion du chapitre 3.

Ce chapitre a proposé une synthèse des travaux menés dans des contextes de bureaucratie professionnelle, les entreprises de services professionnels et les ingénieries de grands groupes industriels. Il fait ressortir la tension propre à l'appellation même de bureaucratie professionnelle, entre des éléments de structure organisationnelle de nature bureaucratique (règles, fonctions établies, hiérarchie) et des éléments propres aux activités professionnelles (autonomie, collégialité, expertise).

A partir de cas de cabinets de conseil et de consultants, il a été possible de montrer comment l'organisation existante du « up-or-out » était d'une nature mécaniste qui rendait délicate et incertaine la différenciation individuelle et l'adaptation à des demandes d'équilibre de vie.

Dans le cas des ingénieries de grands groupes industriels, le manque d'appréhension fine des fonctionnements collectifs et des dynamiques d'apprentissage par le top-management ou dans les directions de ressources humaines fragilisent l'entretien et le développement de ressources humaines dans le temps.

Les éclairages empiriques sur deux types de bureaucraties professionnelles (cabinets de conseil et ingénieries de grands groupes industriels) montrent la **grande cohérence des modèles originels et la difficulté d'une révision ou d'une adaptation partielles** à laquelle invitent des demandes internes ou contingentes. Cela conduit régulièrement à l'échec d'actions (ex : croissances des ressources d'ingénierie) ou alors à leur maintien dans un statut non formalisé (ex : modalités de travail flexible dans les cabinets de conseil). De manière plus générale, les cas étudiés soulèvent la question de la perte de certains fondements de l'organisation d'activités professionnelles (dans les rationalisations des ingénieries et des cabinets de conseil), à commencer par l'existence d'une certaine autonomie, d'un ancrage dans l'organisation et dans la profession et de règles d'organisation permettant des temps d'apprentissage longs.

Les travaux menés ont produit différents types de résultat et de contributions (certains peuvent être rattachés à plusieurs catégories, je ressors ici l'élément le plus saillant selon moi) :

1. **Problématisation et re-problématisation** :

a. La généalogie du modèle « up-or-out » permet de saisir la nature mécaniste de l'organisation des entreprises de services professionnels, que le « up » est dépendant d'une croissance de l'organisation (toutes choses égales par ailleurs),
mais aussi de la dépendance à la rétention des « mieux évalués » qui offrent à ces derniers des leviers de négociation.

b. A la suite d'autres auteurs (Bodadilla & Gilbert, 2017 ; Gastaldi & Gilbert, 2007), il a également été mis en évidence les limites d'un centrage de la problématique de la gestion des experts scientifiques et techniques sur un instrument de gestion tel que la double-échelle et une reproblématisation plus organisationnelle, liant stratégie, connaissances et GRH, a été proposée.

2. Modèles : les travaux sur les entreprises de services professionnels et les consultants ont produit des modèles de différentes natures à différents niveaux d'analyse.

a. **Niveau organisationnel :** l' « axiomatisation » de l'entreprise de service professionnel vise à analyser et à comprendre les différentes modalités d'organisation des entreprises de services professionnels dans le temps et dans l'espace, relativement à leur environnement. Il intègre des pans de littérature qui étaient dissociés et soutient des analyses organisationnelles moins « archétypales » et plus proches des pratiques concrètes.

b. **Processus d'interaction organisation / individus / pratiques** : le modèle publié dans *Journal of professions and organization* en 2017 vise à rendre compte en même temps de la possibilité et des incertitudes structurelles des modalités de travail flexible dans les cabinets de consultants. Pour comprendre la mise en œuvre ou non de mesures, le modèle articule des éléments structurels d'activité et de choix d'organisation avec des processus d'activité mobilisant des acteurs (associé, direction de mission et client).

c. **Niveau individuel** : dans l'analyse des réactions des professionnels à des menaces identitaires (Schilling et al., 2012), le modèle s'appuie lui-même sur le modèle de l'adaptation identitaire de Dutton et Dukerich (1991), qui est mobilisé pour saisir les dynamiques individuelles des professionnels dans les processus de changement stratégique. Il s'agit donc de la mobilisation d'un modèle général et de son usage pour éclairer une problématique spécifique, et ce en ajoutant des dimensions d'analyse de cadrage et de qualification des comportements.

3. **Dialogues et contributions théories** : si les différentes publications s'inscrivent dans des dialogues théoriques et ambitionnent certaines contributions à ces dialogues, je
voudrais ici souligner, outre les modèles précédents, la contribution au dialogue entre
**approche stratégique par les ressources** (Barney, 2001) **et gestion des ressources humaines d'ingénierie**. Ainsi, l'article publié dans Management international (Dalmasso et al., 2018) éclaire la dynamique d'échec des stratégies de croissance des ressources spécifiques qui nécessitent un temps d'apprentissage dédié et encadré par des ressources expérimentées avant d'être contributives. En contre-point, le travail souligne des conditions nécessaires à la croissance, à commencer par la préservation d'un certain slack organisationnel.

4. **Eclairages empiriques** : enfin, il me semble que des contributions se trouvent également dans la « plongée » empirique qu'offrent des études de cas. J'en citerai deux.

a. Les **effets de l'introduction d'une double-échelle** dans la gestion des carrières des experts, notamment la conséquence sur les dynamiques collectives, l'introduction d'une compétition interne et la faible attractivité qui demeure pour les plus jeunes en l'absence de construction de parcours valorisants au-delà de la reconnaissance des experts « déjà-experts ».

b. L'expérimentation du **pilotage d'une phase amont d'innovation de rupture en distanciel** par le biais d'un réseau social d'entreprise. La valeur du cas réside particulièrement dans le fait qu'il s'agissait d'un phénomène non étudié à notre connaissance à l'époque et que l'accès au terrain était ouvert. Cela a permis de rendre compte de l'effort de pilotage absolument nécessaire, et de l'incomplétude du dispositif pour agir pleinement du fait du manque de soutien hiérarchique et de disponibilité temporelle.

Enfin, il est à noter que les travaux synthétisés ici n'ont fait que **marginalement appel à la notion de dispositif de gestion**. Si cela est dû aux modalités de publications et aux dialogues scientifiques dans lesquelles elles s'inscrivent, le cadrage analytique par les dispositifs de gestion pouvait être présent dans le travail empirique (recherches interventions, évaluations). Il serait tout à fait possible de relire les recherches présentées dans une approche « classique » de la notion de dispositif de gestion (Hatchuel & Weil, 1992 ; Moisdon, 1997). Cela conduit notamment à souligner la coexistence de dispositifs non articulés, voire antagonistes :

- les modalités de travail flexible face à la gestion univoque et mécaniste des ressources humaines dans les cabinets de conseil ;
- les conséquences du manque de compréhension stratégique des dynamiques collectives dans les métiers d'ingénierie (modalités d'apprentissages, rôles, relations de co-production) et le décalage entre plans de développement et capacités concrètes ;

- le fait que la possibilité technique du pilotage de phases amont d'innovations de rupture en distanciel ne saurait se substituer à une mise en dispositif plus large, inscrite dans une orientation stratégique et déclinée dans les activités individuelles.

Une relecture des différents cas m' invite également à considérer des appréhensions plus larges des dispositifs de gestion, dans laquelle les discours stratégiques, les évolutions sociétales et technologiques trouvent leur place et contribuent à expliciter les tensions internes aux organisations et d'éventuelles évolutions, point que je développe dans le chapitre 5.

Avant cela, le chapitre 4 propose une synthèse des travaux menés sur la gouvernance multi-acteurs des politiques publiques.
4. Des dispositifs de gestion pour la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance

INTRODUCTION. LES DEFIS DE LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES PUBLIQUES DE GOUVERNANCE .................................................. 133

4.1. DE L'ESSOR DES POLITIQUES PUBLIQUES DE GOUVERNANCE AUX DIFFICULTES DE LEUR MISE EN ŒUVRE ........................ 135

4.1.1. Le développement des politiques publiques de gouvernance et ses conséquences : complexité et management de réseau .................................................................................................................. 136

4.1.1.1. Trois modèles d'action publique : bureaucratie, new public management et gouvernance.................. 136

4.1.1.2. Les conséquences organisationnelles de la gouvernance : complexité et management de réseau ........ 139

4.1.2. Les difficultés de mise en œuvre et la diffusion de l'expérimentation de politique publique ........ 142

4.1.2.1. Appréhender la mise en œuvre de politique publique par l'innovation et l'apprentissage .................... 142

4.1.2.2. Deux approches de l'expérimentation de politiques publiques et de leur évaluation................................ 144

4.2. GOUVERNER SANS LES INSTRUMENTS ? PROPOSITION POUR APPUYER LE PILOTAGE TERRITORIAL DE L'HETEROGENEITE DES SERVICES D'AIDE AUX PROCHES AIDANTS.................................................................................................................. 147

4.2.1. La délicate mise en œuvre d'une politique d'aide aux proches aidants en France ................................ 148

4.2.2. Des services pour quels besoins ?.................................................................................................................. 152

4.2.3. Agir en réseau face à la complexité : la proposition d'un instrument cartographique à l'appui de la gouvernance territoriale de l'aide aux proches aidants.................................................................................. 154

4.2.3.1. Quels services pour quels besoins et avec quel portage ? ................................................................................ 155

4.2.3.2. Proposition d'un instrument cartographique dynamique.................................................................................. 157

4.2.4. Comme mettre en dispositif l'instrument ?........................................................................................................ 161

4.2.5. Relecture de la recherche sur les proches aidants.................................................................................. 163

4.3. GOUVERNANCE MULTI-NIVEAU DES DISPOSITIFS D'EXPERIMENTATION : DE LA PRESCRIPTION AUX PROCESSUS DE CONFIGURATION .................................................................................................................................................................................. 166

4.3.1. Un pilotage centralisé descendant sur les contenus et le rythme d'expérimentation .................... 169

4.3.2. Les limites de la séparation conception / mise en œuvre et le risque de décrochage .................... 170

4.3.3. L'impensé du cadrage des ressources locales dans le pilotage de l'expérimentation .................... 172

4.3.4. Quel pilotage multi-niveau des expérimentations de politiques publiques de gouvernance ?........ 173

CONCLUSION DU CHAPITRE 4 .................................................................................................................................................. 175
Liste des publications associées à ce chapitre :

13. Gand S., Hénaut L., & Sardas J-C. (2014). Aider les proches aidants : Comprendre les besoins et organiser les services sur les territoires, Presses des Mines, Paris, 240p.

14. Gand, S. & Periac E. (2016). Gouverner sans les instruments ? La difficile construction des politiques relatives à la perte d'autonomie des personnes âgées. In Edey-Gamassou, C. & Pyun, H-O. (Eds), *Réformes publiques : Expériences et Enseignements*, L'Harmattan, Paris, 161-175.

15. Gand, S., & Periac, E. (2018). Représenter la complexité pour agir en gouvernance multi-acteurs : une proposition à partir du cas de l'aide aux proches aidants. *Politiques et management public*, 35(1-2), 27-47.

16. Gand, S., & Periac, E. (2019). Configuring multi-level steering in a pilot-project: a study of a program for frail elderly in France, Academy of Management, Division Public Non-Profit, Boston, 10-13 août.

17. Gand, S. & Periac E. (2021). Erik-Hans Klijn : Le management comme réponse à la complexité des réseaux de gouvernance. In Burlaud, A., Chatelain-Ponroy, S., Gibert, P. & Rival M. (Eds) *Les grands auteurs en management public*, Editions EMS, Paris, 143-153

18. Gand, S. (2022). Expérimentation. In Benzerafa-Alilat, M., Lamarque, D. & Orange G., *Encyclopédie du management public*, éditions IGPDE, Paris.
## Introduction. Les défis de la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance

Alors que les deux chapitres précédents exposent des recherches qui s'inscrivent dans la continuité de mes travaux de thèse - pérennisation des organisations démocratiques et transformation des bureaucraties professionnelles -, j'ai souhaité à partir de 2010 explorer un nouveau champ de recherche. À la suite d'une opportunité de recherche sur l'analyse d'actions de soutien auprès des proches aidants<fnref n="25" /> de personnes âgées, j'ai construit des travaux s'inscrivant théoriquement dans la mise en œuvre des politiques publiques multi-acteurs, dites de gouvernance, et empiriquement dans le champ de la perte d'autonomie des personnes âgées.

En administration publique, le modèle organisationnel de la gouvernance se distingue de deux autres modèles, la bureaucratie administrative, qui s'appuie sur la hiérarchie et les règles pour déployer des politiques publiques uniformisées sur les territoires, et le new public management, qui a recours à la contractualisation par des mécanismes de marché pour mettre en œuvre les actions publiques (Rhodes, 1997, 2007). Dans ce contexte, la gouvernance désigne l'exercice de l'action publique par la coopération entre plusieurs acteurs, publics à différents niveaux politiques et administratifs mais aussi privés, et est associé à la notion de réseau (Kickert et al., 1997; Sorensen & Torfing, 2011). Il est visé par ce biais une meilleure efficacité de mise en œuvre des politiques publiques (Osborne, 2006), répondant à l'hétérogénéité des territoires de déploiement, et une meilleure représentation des différentes parties prenantes dans un souci démocratique (Chevallier, 2011; Klijn, 2008; Sorensen & Torfing, 2009). De nombreuses politiques publiques se déploient aujourd'hui dans un cadre de gouvernance, parmi lesquelles l'environnement et la santé ressortent particulièrement (ex : Ansell & Gash, 2008, 2018; Contandriopoulos et al., 2004; Denis & Usher, 2017; Hovik & Sandkjaer Hanssen, 2014; Klijn & Koppenjan, 2016a; Rodríguez et al., 2007; Touati, Maillet, et al., 2019; Tremblay et al., 2019; van Buuren & Loorbach, 2009).

Si la gouvernance est présentée comme une alternative au modèle administratif bureaucratique, le « mythe rationnel » (Hatchuel, 1997a) d'une action publique efficace et participative en réseau se heurte à des problématiques de mise en œuvre. Cela n'est pas propre à cette approche et l'implementation des politiques publiques fait l'objet de travaux académiques dédiés depuis les années 1970 (Pülzl & Treib, 2007). Mais elle se pose avec

<footnote n="25">²⁵ Personnes non professionnelles qui apportent un soutien bénévole et durable à une personne en perte d'autonomie.</footnote>
certains spécificités, relatives à la multiplicité des acteurs impliqués, autonomes et devant coopérer pour atteindre une certaine efficacité. Il en ressort une complexité, au sens propre d'interactions nombreuses et rétroactives entre des éléments autonomes dont l'évolution n'est pas précisément prédictible (Ansell & Geyer, 2017; Geyer, 2012; Touati, Maillet, et al., 2019). Le traitement organisationnel et managérial de cette complexité est le cœur de questions académiques relatives à la mise en œuvre de politiques publiques de gouvernance (Gerrits & Verweij, 2017; Klijn & Koppenjan, 2014; Touati, Denis, et al., 2019).

Je me suis intéressé à la problématique de la mise en œuvre de politiques publiques de gouvernance dans un champ empirique particulier en santé, la perte d'autonomie des personnes âgées. Les populations vieillissent et la durée de vie s'est allongée de manière spectaculaire (Desrivierre, 2017; Lécroart, 2011), ce qui a conduit à l'émergence de nouveaux enjeux de politique de santé relatifs à la prise en charge des personnes âgées lorsqu'elles perdent, à différents degrés, la capacité à réaliser par elles-mêmes les actions et tâches de la vie quotidienne. Alors que la situation de personnes âgées vivant en institution dans des EHPAD<fnref n="26" /> fait l'objet de critiques et d'attention médiatique (Castanet, 2022), le choix politique privilégie depuis les années 1980 en France l'option du maintien à domicile (Amyot, 2016). Or, pour des personnes âgées en perte d'autonomie, le maintien à domicile soulève la question de leur prise en charge et de leur accompagnement dans des situations individuelles et contextuelles très variées.

Empiriquement, j'ai travaillé en équipe sur l'évaluation qualitative de deux expérimentations en France visant à répondre à des problèmes de politique publique sur le sujet de :

1. La mise en œuvre de services d'aide aux proches aidants (avec Léonie Hénaut et Jean-Claude Sardas)

2. La mise en œuvre d'un ensemble de mesures visant à prévenir les passages évitables aux services d'urgences des hôpitaux de personnes âgées fragiles (avec Marie-Aline Bloch, Léonie Hénaut et Elvira Periac).

Par rapport aux méthodes utilisées dans les recherches relatées précédemment (études de cas, recherches interventions), le cadre, la posture et les modalités d'investigation présentent des différences :

<footnote n="26">²⁶ Établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes</footnote>
* Présence d'un mandataire administratif financeur de l'expérimentation.

* Un cadre temporel de la recherche empirique rythmé d'un côté par les attentes du pilotage central et de l'autre par la vitesse de concrétisation des expérimentations sur le terrain.

* Une posture mixte entre évaluateur dans un cadre relativement défini et chercheur ouvert à la découverte et l'inattendu.

Dans les deux cas, il s'est agi de démarches qualitatives, à visée compréhensive, dans le but de rendre compte des modalités de déploiement sur les territoires expérimentaux, qui sont complémentaires d'approches quantitatives orientées sur l'efficacité des dispositifs (Touati et al., 2009). **Le choix d'une telle orientation méthodologique se justifie par la puissance d'observation qu'elle permet, la posture d'évaluateur ouvrant l'accès à de multiples terrains d'études et à leurs acteurs.**

Je présente tout d'abord les politiques publiques de gouvernance et les problématiques organisationnelles associées à leur mise en œuvre (4.1.). Puis je donne à voir des résultats de recherche issus des deux évaluations d'expérimentation, d'abord sur la question de l'instrumentation de gestion face à la complexité du déploiement de l'aide aux proches aidants (4.2), puis sur la gouvernance multi-niveau des expérimentations territorialisées et multi-acteurs (4.3). En conclusion, je reviens sur les apports des recherches menées et leurs liens aux travaux sur les instruments et les dispositifs de gestion, ouvrant la voie au développement théorique proposé dans le chapitre 5.

## 4.1. De l'essor des politiques publiques de gouvernance aux difficultés de leur mise en œuvre

Dans cette première section, je vais tout d'abord caractériser le modèle d'action publique multi-acteurs dit de gouvernance, distinct du modèle bureaucratique wébérien et du new public management, et ses conséquences organisationnelles : existence d'une complexité intrinsèque et enjeu d'un management de réseau adapté (4.1.1). Face aux difficultés d'une mise en œuvre effective, j'aborde ensuite la place croissante prise par la démarche expérimentale dans l'action publique (4.2.2).
4.1.1. Le développement des politiques publiques de gouvernance et ses conséquences :
complexité et management de réseau

4.1.1.1. Trois modèles<fnref n="27" /> d'action publique : bureaucratie, new public management et gouvernance

Le développement de l'administration publique moderne dans les États occidentaux est indissociable de la démocratie libérale et de la bureaucratie pour piloter de grandes organisations (Laufer, 2011). Mise en lumière par Max Weber, cette dernière a représenté le modèle d'organisation unique du fonctionnement de l'administration publique pendant la plus grande partie du 20ème siècle (Hughes, 2012; Koppenjan, 2012). L'objectif est alors de concevoir et de mettre en œuvre des politiques publiques uniformes et de manière descendante sur les territoires d'un État, et ce avec une attention particulière à la légalité et à la légitimité des mesures ainsi qu'à l'égalité de traitement des citoyens ou usagers (Klijn & Koppenjan, 2016, p.9). On retrouve alors l'application des principes de la bureaucratie webérienne (Weber, 1921) : spécialisation du traitement des problématiques, place dominante des règles écrites pour prescrire l'action associée à une hiérarchie fonctionnelle descendante, neutralité personnelle des fonctionnaires recrutés sur leurs compétences.

La place de l'État et de son administration publique est allée croissante avec le développement
de l'État-providence au cours du 20ème siècle. Des critiques du « Big government » ont en retour
émergé, parmi lesquelles l'inflation budgétaire, le manque de contrôle et les défauts de la
centralisation pour déployer des services adaptés à la variété des situations. C'est dans le
contexte néolibéral anglo-saxon des années 1980 qu'apparut un nouveau modèle d'action
publique, le new public management (Hood, 1991; Osborne & Gaebler, 1992), ayant pour
objectif premier d'être plus efficace et plus efficient dans l'exécution des services publics et
dans les modes d'organisation. Le new public management repose sur une séparation entre la
conception des politiques publiques et leur exécution : le rôle des strates politique et
administrative se cantonne à l'élaboration des contenus ainsi que d'objectifs (mesurables) et
d'incitations pour les atteindre. La mise en œuvre est externalisée à des agences publiques ou

<footnote n="27">27 J'emploie ici le terme de modèle (plutôt que paradigme ou perspective) pour souligner leur dimension organisationnelle et le fait que, sans représenter des réalités pures, elles en font ressortir de manière stylisée les principes structurants.</footnote>
privées, l'hypothèse étant que les acteurs non administratifs sont plus efficaces et moins
coûteux. Elle introduit donc une relation contractuelle de marché au cœur de l'action publique
étatique (Rhodes, 2007) tout en conservant un pilotage centralisé des politiques publiques
(Klijn & Koppenjan, 2016, p.7).

Le terme de gouvernance s'est largement répandu à partir des années 1990 et renvoie à des
acceptations différentes (Klijn & Koppenjan, 2016; Osborne, 2006; Pierre & Peters, 2000; Rhodes,
1996; Rodríguez et al., 2007). Je l'appréhende ici comme modèle d'action publique spécifique
tel qu'il s'est développé à partir des années 1990 (Rhodes, 1997). S'appuyant sur une critique
de l'efficacité de la bureaucratie, particulièrement de sa capacité à répondre à la variété des
situations de mise en œuvre (Bevir, 2011; Osborne, 2006; Rhodes, 2007), sur la déception des
effets du *new public management* (Boyne et al., 2003; Christensen & Laegreid, 2007), et sur la
critique du manque d'implication des différentes parties prenantes concernées (Chevallier,
2011 ; Klijn, 2008), la gouvernance part du constat que « conduire la société ou faire des
politiques publiques requiert de plus en plus la participation active de nombreux autres acteurs
que le gouvernement lui-même » (Pollitt & Bouckaert, 2011, p. 21). Elle peut être définie en
première approche comme « un **processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux et
d'institutions en vue d'atteindre des objectifs définis et discutés collectivement** » (Le Galès,
2010).

Il en est tout d'abord attendu de la souplesse organisationnelle pour s'adapter aux conditions
et aux caractéristiques locales (Klijn, 2008 ; Osborne, 2006). Le modèle de la gouvernance est
également positionné comme une réponse organisationnelle plus adaptée pour traiter de
certains problèmes d'action publique, appelés « *wicked problems* » (Rittel & Webber, 1973),
qui se caractérisent par la cumulation d'un manque de connaissances établies sur un sujet, par
le fait que le problème implique beaucoup d'acteurs ayant des intérêts et des représentations
différentes de celui-ci, et que la réponse au problème requiert la coopération de plusieurs
acteurs dans la conception et la mise en œuvre. On peut citer par exemple les politiques
environnementales (Aggeri, 1999), la gestion de crises naturelles (Klijn & Koppenjan, 2016) et
les politiques de santé nécessitant d'intégrer des services sanitaires et sociaux par-delà les
frontières organisationnelles et professionnelles (Cloutier et al., 2016; Contandriopoulos et al.,
2001; Denis & Usher, 2017).
La figure 13. ci-dessous, tirée du livre *Governance networks in the public sector* de Klijn et Koppenjan (2016), synthétise les traits principaux de chacun des modèles précédemment exposés.

<table><thead><tr><th></th><th>Traditional Public Administration</th><th>New Public Management</th><th>Governance Network perspective</th></tr></thead><tbody><tr><th>Focus</th><td>Differentiation and coordination within bureaucracy</td><td>Internal functioning of governmental bodies and contractual relations</td><td>Relations between governments and with other actors (inter-organizational focus)</td></tr><tr><th>Objectives</th><td>Production of effective and uniform policies and services according to principles of equality, legitimacy, and legality</td><td>Improving effectiveness and efficiency of public service delivery and public organizations</td><td>Improving inter-organizational coordination and quality of policymaking and service delivery</td></tr><tr><th>Core ideas/management techniques</th><td>Using hierarchy and command and control; line management; building on rule following, loyalty and a public service orientation of civil servants; policy cycle as control mechanism</td><td>Using business and market instruments (modern management techniques, market mechanisms, performance indicators, consumer boards) to improve service delivery</td><td>Using network management: activating actors, organizing research and information gathering (joint fact-finding), exploring content, arranging, process rules, and so forth</td></tr></tbody></table>

<table><caption>Figure 13. Comparaison des trois modèles en administration publique (Klijn & Koppenjan, 2016, pp.9-10)</caption><thead><tr><th></th><th>Traditional Public Administration</th><th>New Public Management</th><th>Governance Network perspective</th></tr></thead><tbody><tr><th>Politics</th><td>Politicians set goals that are implemented by the executive in a neutral way. Both civil servants and elected administrators are held accountable by representative bodies of elected politicians</td><td>Politicians set goals. Policy implementation and service delivery is done by independent agencies or market mechanisms on the basis of clear performance indicators</td><td>Goals are developed and negotiated during interaction processes, with no sharp distinction between formation, implementation, and delivery of policies and services. Politicians are part of these processes or facilitate these processes</td></tr></tbody></table>

Si ces modèles sont inscrits historiquement dans leur apparition et leur déploiement (au tournant du 20ème siècle avec une montée en puissance jusqu’à la fin des années 1970 pour la bureaucratie, dans les années 1980-1990 pour le *new public management* et au tournant du 21ème siècle pour la gouvernance) (Osborne, 2006), ces trois modèles ne se remplacent pas nécessairement. Ils coexistent aujourd’hui et sont mobilisés plus ou moins selon les types de politiques publiques et les orientations politiques des gouvernements (Nederhand et al., 2019; Rodríguez et al., 2007).
Chacun des trois modèles associe un principe organisationnel dominant à son fonctionnement. Ainsi la bureaucratie s’appuie sur la hiérarchie et la règle, et le *new public management* sur la relation contractuelle de marché (Rhodes, 2007). Quant au modèle de la gouvernance, il est associé à la forme organisationnelle du réseau (Kickert et al., 1997 ; Sorensen & Torfing, 2011). Un auteur comme Klijn (2008) défend d’ailleurs **l'idée que gouvernance et réseau sont indissociables**, qu’il ne peut pas y avoir de gouvernance sans réseau et que la gouvernance se réalise dans les réseaux. Ceci le conduit à travailler l’articulation des champs de la gouvernance et du management des réseaux et à proposer la notion de réseau de gouvernance (*governance network*) comme synonyme plus précis de gouvernance. Klijn et Koppenjan définissent ainsi les réseaux de gouvernance (2016, p.11, ma traduction) : « des modèles (*patterns*) plus ou moins stables de relations sociales entre des acteurs mutuellement dépendants, qui se regroupent autour d’un problème politique, d’un programme politique et/ou d’un ensemble de ressources et qui émergent, se maintiennent et se modifient grâce à une série d’interactions ».

### 4.1.1.2. Les conséquences organisationnelles de la gouvernance : complexité et management de réseau

La maîtrise et le contrôle sont très présents dans les modèles de la bureaucratie et du *new public management* : il s’agit de s’assurer de la mise en œuvre conformément à une conception préalable, que cela soit internalisé ou externalisé, et suivi selon des indicateurs de performance. Or le modèle de la gouvernance contraint à **sortir de ce paradigme du contrôle** pour entrer dans un environnement complexe, au sens littéral, soit un environnement « composé de chaînes de causalités peu visibles et de boucles de rétroactions qui brouillent la lecture des évènements » (Morin, 2005 cité par Bertezene & Vallat, 2021). La théorie de la complexité part de l'idée, non pas du contrôle des acteurs, mais de leur autonomie dans l'action et des incertitudes inhérentes qu'il en résulte au gré de leurs interactions, des boucles de rétroactions entre eux et des interactions avec l'environnement externe (Touati, Maillet, et al., 2019).

Pour Klijn et Koppenjan, la complexité est inhérente aux réseaux de gouvernance, puisqu'il s'agit de faire coopérer des acteurs, « autonomes mais interdépendants » (2016, p.11), porteurs de logiques et d'intérêts variés et divergents, et ce dans un contexte d'incertitude propre au traitement de « wicked problems ».
Les mêmes auteurs caractérisent **trois types de complexité** dans le cadre des réseaux de gouvernance<fnref n="28" /> (Klijn & Koppenjan, 2014) :

* La complexité “substantive”, qui provient d’un manque de savoir général et/ou de visions divergentes sur le problème à traiter et sur les solutions en raison de la diversité des acteurs réunis.

* La complexité “stratégique”, puisque du fait de l’autonomie des acteurs et de leurs intérêts propres, ceux-ci ont des stratégies plus ou moins coopératives et jouent plus ou moins de rapports de domination.

* La complexité “institutionnelle”, puisque les institutions intégrées dans un réseau de gouvernance sont issues de contextes contrastés quant aux règles et procédures, avec parfois des incompatibilités entre celles-ci.

Cette triple complexité rend **impossible d'anticiper le résultat** du processus d'action publique qui s'opère dans les réseaux de gouvernance et pose alors la **question de la possibilité de piloter** ce type d'orientation organisationnelle.

Alors que la bureaucratie et le new public management font appel à un pilotage centralisé de la conception puis à une mise en œuvre par la voie hiérarchique ou par le marché, la gouvernance s'appuie donc sur le réseau dans la conception et la mise en œuvre (Kickert et al., 1997; Klijn, 2005, 2008; Sorensen & Torfing, 2011). Le réseau peut être défini comme « des structures d'interdépendances qui impliquent plusieurs organisations ou parties d'organisation, dans lesquelles l'une n'est pas la subordonnée d'une autre dans un arrangement hiérarchique » (O'Toole Jr, 1997). Mais le réseau reste souvent mobilisé comme métaphore plus que comme notion opérationnelle à laquelle seraient attachés des principes organisationnels identifiés comme la hiérarchie ou le contrat (Hassenteufel, 2011; Marchand et al., 2020; Pollitt & Bouckaert, 2011; Stoker, 2006).

Si l'auto-organisation est au cœur de la théorie de la complexité et des réseaux, elle ne signifie pas cependant qu'il faille renoncer à tout idée de pilotage. Edelenbos et Klijn (2007) considèrent ainsi que l'auto-pilotage (self-steering) est aussi illusoire qu'insuffisant pour

<footnote n="28">²⁸ Je reprends ici des formulations d'un chapitre d'ouvrage consacré à Klijn (Gand et Periac, 2021).</footnote>
atteindre une certaine efficacité via les réseaux de gouvernance. Ils soulignent que **le management de réseau est déterminant** pour orienter (et non contrôler) des processus (et non des structures organisationnelles) de coopération entre membres du réseau, ce qui est exprimé également sous les termes de gouvernance de réseau (Provan & Kenis, 2008), de gouvernance collaborative (Ansell & Gash, 2008), de méta-governance (Sorensen & Torfing, 2009) ou encore de « policy capacity » (Denis et al., 2023; Painter & Pierre, 2005) et de travail institutionnel (Cloutier et al., 2016) selon les perspectives théoriques mobilisées.

**Deux grandes stratégies de management de réseau** sont mises en avant (Klijn, 2020). La première consiste à agir sur le **design institutionnel** du réseau, comme les travaux d'Ostrom le mettent en exergue (Ostrom, 2010). Il s'agit alors d'agir sur la structure du réseau, par sa composition, ses ressources, la construction des espaces d'interactions et de leurs règles ou encore par les critères d'évaluation.

La seconde stratégie porte sur le **pilotage des processus**, en cherchant à agir sur les relations, les apprentissages et la construction d'objectifs et de modes d'action communs. Le rôle des managers de réseau est souligné (Cloutier et al., 2016), particulièrement celui de facilitateur (Ansell & Gash, 2008) et celui de « *boundary spanner* » (Williams, 2012), loin de la figure hiérarchique couramment associée au manager.

Les recherches empiriques tendent à montrer que **l'investissement dans le management de réseau**, et non uniquement dans les actions directes de mise en œuvre, sont bénéfiques pour l'efficacité de l'action publique (Cloutier et al., 2016; Denis & Forest, 2012; Klijn, 2020). La confiance créée entre les acteurs d'un réseau est également un facteur important pour faire face à l'inconnu et à l'inattendu que génèrent la confrontation à un « *wicked problem* » et la complexité des interactions (Edelenbos & Klijn, 2007).

La nature même des politiques publiques de gouvernance met ainsi en exergue la place fondamentale de la mise en œuvre comme processus, non plus uniquement d'exécution, mais de conception et de réalisation dans un même mouvement. Nous allons voir à présent les difficultés organisationnelles liées au déploiement de telles politiques publiques et la diffusion de méthodes expérimentales pour le faciliter.
4.1.2. Les difficultés de mise en œuvre et la diffusion de l'expérimentation de politique publique
Dans cette section, je voudrais montrer tout d'abord la manière dont l'appréhension de la mise en œuvre des politiques publiques a évolué vers une approche processuelle mettant innovations et apprentissages en exergue (4.1.2.1). A ces fins, l'expérimentation de politique publique est une modalité de mise en œuvre largement utilisée, avec deux approches différentes : l'evidence-based policy et une approche de tradition pragmatiste dans laquelle je m'inscris (4.1.2.2).

4.1.2.1. Appréhender la mise en œuvre de politique publique par l'innovation et l'apprentissage
La mise en œuvre des politiques publiques fait l'objet d'un champ d'études dédié à la croisée de plusieurs disciplines : administration publique, sciences politiques, management public et théorie des organisations (Pülzl & Treib, 2007).

Les premiers travaux apparaissent au début des années 1970 aux Etats-Unis puis en Europe à
la fin de cette même décennie. Les travaux précédents se concentrent sur la formulation des
politiques publiques (par exemple ses jeux de pouvoir) et délaissent « l'intendance » de la mise
en œuvre, mais des manques de compréhension des liens entre élaboration des politiques et
évaluation de leurs résultats sont manifestes (Pressman & Wildavsky, 1973).

Un premier débat académique s'engage sur les vertus et les limites respectives des approches top-down et bottom-up de la mise en œuvre de politique publique (Hill, 2005; Pülzl & Treib, 2007). La démarche top-down consistant à déployer des prescriptions issues d'une conception centralisée se heurte à plusieurs écueils, parmi lesquels une politique qui n'est pas toujours formulée clairement, des compromis politiques impactant la mise en œuvre qui s'opère de manière continue et le manque de capacité d'ajustement au contexte (ex : Breton et al., 2019). La perspective inverse, bottom-up, part de l'analyse de l'action individuelle de ceux chargés de mettre en œuvre sur le terrain. Elle met en évidence les arbitrages souvent réalisés pour intégrer plusieurs politiques et l'existence d'une discrétion individuelle dans la mise en œuvre qui permet une certaine adaptation locale. C'est ce qui amène notamment à caractériser les acteurs spécifiques que sont les « street-level bureaucrats » dans la mise en œuvre des politiques publiques (Lipsky, 1980; Weatherley & Lipsky, 1977). Un autre apport de ce courant est d'avoir montré que la mise en œuvre de politiques publiques était le produit d'un réseau d'acteurs (Hjern & Porter, 1981).
Mais les deux perspectives sont quelque peu enfermées dans des critiques respectives de
**principes**, l'une centrant ses critiques de l'autre sur le fait que la mise en œuvre ne pouvait être
séparée de la conception et sur les autonomies des acteurs locaux, l'autre soulignant que
l'autonomie de ces derniers était surestimée (Parsons, 1995; Pülzl & Treib, 2007; Sabatier,
1986).

Face à cette aporie et en s’appuyant sur une accumulation d’études empiriques, une troisième
voie fut de proposer des **modèles hybrides de mise en œuvre, mêlant pilotage (steering) central
et autonomie locale** (O’Toole Jr, 2000) selon un continuum (Pülzl & Treibl, 2007). Elle ouvre la
voie à l’appréhension de la mise en œuvre comme un processus d’apprentissage (Schofield,
2004; Touati et al., 2012) qui implique des interactions complexes entre acteurs autonomes ou
semi-autonomes (Hill, 2005, p.185 ; Touati et al., 2019). Cette approche insiste également sur
le fait que la mise en œuvre d’une politique publique n’est pas indépendante de la
compréhension des politiques connexes et des contextes spécifiques (Côté-Boileau et al., 2022;
Usher et al., 2021), mêle différents modes d’action (Rodriguez et al., 2007) et enfin qu’il existe
différents « styles » de mise en œuvre, plus ou moins directifs, délégués ou participatifs
(Contandriopoulos et al., 2004 ; Pülzl & Treibl, 2017).

Beaucoup de travaux soulignent plus spécifiquement les **difficultés que pose la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance** (Hassenteufel, 2011; O’Toole Jr, 2000; Pollitt & Bouckaert, 2011; Touati, Maillet, et al., 2019), notamment quant à la **capacité à les piloter** (Kickert et al., 1997; McGuire & Agranoff, 2011; Provan & Kenis, 2008; Turrini et al., 2010).

Une approche complémentaire consiste à appréhender la mise en œuvre de politiques publiques comme des innovations de politique publique. Torfing et Ansell (2017, p. 42) définissent ainsi une innovation de politique publique (notre traduction) : « une innovation d'un type particulier qui vise à répondre à des problèmes publics pernicieux (wicked) et incontrôlés ou à réaliser de nouveaux agendas politiques ambitieux en (1) redéfinissant les opportunités et les problèmes de politique publique ; (2) reformulant les priorités et les objectifs fondamentaux ; (3) développant de nouvelles stratégies pour résoudre les problèmes ; et (4) déployant de nouveaux outils de politiques, et même éventuellement en créant de nouvelles structures de gouvernance ». Les auteurs ajoutent que même si les quatre types de changement ne sont pas présents au même degré, l'innovation de politique publique
est marquée par des ruptures dans les pratiques et les savoirs partagés, et se heurte à
différentes formes de résistance au changement.

Le rapprochement entre la mise en œuvre de politiques publiques de gouvernance aux modalités et aux effets incertains et leur appréhension comme introduction d'une innovation ouvre la voie à la mobilisation des approches expérimentales, courantes dans le champ des entreprises à travers l'utilisation de projets pilotes par exemple (Turner, 2005).

4.1.2.2. Deux approches de l'expérimentation de politiques publiques et de leur évaluation

Les responsables d'action publique, gouvernements ou responsables d'agences publiques, ont
recours de manière croissante à l'expérimentation pour tester et comprendre les effets de
mesures innovantes auprès de bénéficiaires et/ou sur un territoire (Conseil d'Etat, 2019). J'ai
défini ainsi le terme dans l'entrée écrite pour l'Encyclopédie du management public (Gand,
2022) : « l'expérimentation est une démarche visant à mettre en œuvre pour une durée
temporaire, et souvent sur un territoire ou une population limités, des innovations de politique
publique afin, par une évaluation appropriée, d'en comprendre les effets et d'éclairer les choix
de politiques publiques. »

Cela passe notamment par l'utilisation de programmes ou de projets pilotes (van Popering-
Verkerk & van Buuren, 2017). L'expérimentation de politique publique peut s'inscrire aussi bien
dans une adaptation dérogatoire et temporaire du cadre légal (par exemple l'article 51 du
Projet de loi de financement de la Sécurité sociale depuis 2018) que dans les cadres existants.

Comme indiqué dans la définition, l'évaluation est un élément clé des politiques
expérimentales pour en envisager la pérennisation, des adaptations et/ou sa généralisation.

Deux grandes approches de l'évaluation de politique publique se distinguent (Ansell & Bartenberger, 2016; McFadgen & Huitema, 2018).

La première est l'adaptation de la méthode expérimentale héritée de Claude Bernard aux
politiques publiques afin de mettre en œuvre des politiques publiques basées sur la preuve
(evidence-based policy) (Ansell & Bartenberger, 2016; Campbell, 1991). Il s'agit alors de « tester
les effets statistiques d'une mesure sur une population relativement à une autre population
n'en bénéficiant pas (on parle de méthode expérimentale par assignation aléatoire ou
« randomisée », et ce en essayant au maximum de contrôler la similarité des autres paramètres socio-individuels et d'environnement. » (Gand, 2022)

Ce type de démarche a valu à Duflo et Banerjee le prix Nobel d'économie en 2019. Mais cette approche, surtout si elle est appliquée de manière exclusive, a aussi fait l'objet de plusieurs critiques. Parkhurst (2017) indique que dès 1973 et les premiers usages d'evidence-based policy dans le domaine social, Rittel et Weber (1973) soulignent l'inadéquation d'une telle méthode pour des problèmes mettant en jeu des confrontations de valeurs comme dans les « wicked problems ». Pour Parkhurst, il existe un biais technique d'usage de la méthode qui tend à dépolitiser l'expérimentation pour n'en faire qu'une technique. Crowley & Scott (2017) soulignent d'autres barrières et difficultés inévitable, particulièrement le coût élevé de la démarche et les effets non-expérimentaux qui existent du simple fait d'un système social ouvert et réflexif.

Cela conduit d'ailleurs à des perspectives assouplies de l'usage de l'evidence-based policy sur des politiques publiques de gouvernance afin que des adaptations locales nécessaires soient possibles (Bax et al., 2010; Lucas, 2017).

Une seconde approche de l'expérimentation, que je rejoins, s'inscrit dans l'héritage de la philosophie pragmatiste de John Dewey (2005). Elle appréhende l'expérimentation de manière plus large que l'évaluation de résultats de nouvelles mesures de politique publique, en tant que processus d'apprentissage collectif transformant l'action publique expérimentée même et au-delà, y compris sa gouvernance (Ansell & Bartenberger, 2016 ; Touati et al., 2009). Elle mobilise davantage de méthodes qualitatives et se concentre autant sur les résultats que les processus les générant et la manière dont les projets expérimentaux sont pilotés (Martin & Sanderson, 1999; Sanderson, 2002). A travers une démarche de ce type, Touati et al. (2005) mettent ainsi en évidence l'intérêt de stratégies décentralisées avec une relative autonomie locale pour générer du changement organisationnel et clinique dans l'intégration des services de soin afin de mieux prendre en charge les personnes âgées au Québec. Mes travaux dans le domaine de la perte d'autonomie des personnes âgées appuyés sur l'évaluation d'expérimentations d'innovations de politiques publiques se sont inscrits dans cette seconde approche de l'évaluation, plus processuelle, que Cloutier et Langley (Cloutier & Langley, 2020) appellent
également de leurs vœux sur la mise en œuvre d'actions pour répondre aux grands défis sociétaux.

Quelle que soit la démarche d'évaluation adoptée, et les deux sont complémentaires (Touati et al., 2009), des difficultés ressortent de manière récurrente. Dans certains cas, il y a encore un manque de conception de l'évaluation dès le départ de l'expérimentation, conduisant à un déficit d'analyse du déploiement, et parfois d'allocation des moyens adéquats (Conseil d'Etat, 2019). Une autre difficulté propre aux expérimentations de politiques publiques est la délicate articulation entre temps scientifique et temps politique, ce dernier pouvant chercher à aller plus vite que la production d'analyses suffisamment fondées scientifiquement (Gomel & Serverin, 2009; Serverin & Gomel, 2012).

Il résulte des expérimentations **différents débouchés**, à commencer par des arbitrages politiques, mais aussi des avancées scientifiques ou l'enrichissement des représentations politiques qui peuvent ainsi nourrir de futures politiques publiques (Voß & Simons, 2018). De manière générale il en est attendu de l'apprentissage et du changement (Huitema et al., 2018; Touati et al., 2005).

Une problématique spécifique se pose dans le cas où l'expérimentation fait l'objet d'une **généralisation**. Il a été observé que des expérimentations aux résultats favorables conduisaient régulièrement à des échecs lors de leur « passage à l'échelle » (*scaling up*), à l'origine d'un « **pilot paradox** » du fait du décalage entre les deux (Van Buuren et al., 2018). Le paradoxe s'explique particulièrement par des conditions d'expérimentations favorables non reproduites ou reproductibles (ex : moyens et temps alloués, choix des contextes d'expérimentation). Ceci renforce l'intérêt d'approches évaluatives portant une attention particulière aux processus à l'origine des résultats afin de cerner les facteurs explicatifs, plus ou moins reproductibles, de la mise en œuvre. Dans cette idée, les généralisations peuvent ainsi nécessiter une adaptation des protocoles d'expérimentation pour intégrer des facteurs moins favorables. De manière plus décisive, cela invite à promouvoir des approches évaluatives attentives au contexte de déploiement dans une tradition configurationnelle de l'action organisée (Touati et al., 2009).
Les politiques publiques de santé font particulièrement l'objet d'expérimentations pour répondre à des problématiques telles que la prise en charge des maladies chroniques ou du grand âge qui demandent de réviser la manière d'organiser le système de soins et la coordination entre les acteurs (Bloch, 2022; Bloch & Hénaut, 2014; Contandriopoulos et al., 2001; Côté-Boileau et al., 2019; Touati, Denis, et al., 2019; Touati et al., 2005). C'est ce que je vais donner à voir dans les deux sections suivantes.

## 4.2. Gouverner sans les instruments ? Proposition pour appuyer le pilotage territorial de l'hétérogénéité des services d'aide aux proches aidants.

Cette sous-partie et la suivante restituent les résultats et contributions de travaux menés dans le cadre de deux évaluations qualitatives d'expérimentations de politiques publiques. La première section s'inscrit dans le contexte de l'aide aux proches aidants de personnes âgées en perte d'autonomie, indispensables à une politique publique prioritairement orientée sur le maintien à domicile de celles-ci depuis les années 1980 en France. Je souligne le déficit d'instrumentation gestionnaire à même de donner du sens et de piloter l'hétérogénéité du déploiement des services et de leurs modalités opérationnelles, ce qui m'a conduit à faire une proposition d'instrument cartographique (Gand et al., 2012 ; 2014 ; Gand & Periac, 2018).

Après avoir donné des éléments méthodologiques sur la réalisation de la recherche sur les proches aidants dans l'encadré 5 ci-dessous, je présente la problématique de l'aide aux proches aidants (4.2.1) et expose comment j'en suis venu à faire une proposition d'instrument d'appui au pilotage territorial des services qui leur sont destinés pour les instances de gouvernance dédiées (4.2.2 et 4.2.3). J'explicite ensuite la façon dont la mise en dispositif de cet instrument est envisagée (4.2.4), avant de revenir en conclusion de cette sous-partie sur l'inscription de ces travaux dans les débats théoriques de la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance (4.2.5).

> La recherche<fnref n="29" /> a été réalisée pour la CNSA<fnref n="30" /> entre 2010 et 2012 avec Léonie Hénaut et Jean-Claude Sardas. La demande initiale visait à étudier les effets produits par le financement de 96

<footnote n="29">²⁹ Cet encadré est adapté de la présentation réalisée dans (Gand & Periac, 2018).</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Caisse Nationale de Solidarité pour l'Autonomie</footnote>
projets d'aide aux proches aidants trois ans après leur financement lors d'un appel à projets. Alors que le manque de suivi longitudinal depuis le début de l'expérimentation limitait les possibilités d'études et que la revue de littérature effectuée mettait en évidence que les études épidémiologiques apparaissaient peu actionnables (Sörensen et al., 2002; Sörensen & Pinquart, 2006), nous nous sommes concentrés sur l'étude de six territoire entre l'automne 2010 et la fin 2011 dans le but de comprendre dans quel historique relationnel et organisationnel le projet financé s'inscrivait, quels étaient les dispositifs existants et comment les acteurs s'organisaient. Les terrains ont été choisis dans des environnements considérés comme dynamiques dans le domaine de l'aide aux proches aidants pour y étudier des territoires offrant potentiellement des modes d'action innovants. Le matériau issu des six terrains est constitué d'un mélange d'étude documentaire, de visites de terrain et d'entretiens. Chaque terrain a fait l'objet d'une monographie validée par les interviewés (Gand et al., 2012). Leur objet est de décrire la manière dont un projet se développe du fait de l'historique de relations et d'actions pré-existantes, de conditions locales de ressources (humaines, compétences, soutien politique et administratif, financier) et de l'articulation à d'autres services sur le territoire.
Nous nous sommes ensuite appuyés sur ces études de terrain pour proposer des cadres d'analyse permettant de représenter, d'une part, la variété des besoins des proches aidants en un nombre restreint de dimensions et, d'autre part, la variété des modes de déploiement de services existants et possibles à partir de l'élaboration d'une base de données relationnelle actionnable sous forme cartographique.

Encadré 5. Cadre de la recherche sur les proches aidants (2010-2012)

### 4.2.1. La délicate mise en œuvre d'une politique d'aide aux proches aidants en France

Le vieillissement des populations de nombreux pays est d'ores et déjà manifeste et s'accentuera jusqu'au milieu du 21ème siècle. En 2050, 16,4% de la population française aura plus de 75 ans, représentant 12,1 millions de personnes, contre 9% en 2013 (Desrivierre, 2017). Ce phénomène inédit pose la question de l'adaptation des sociétés à de nouvelles situations, à commencer par l'accompagnement de la perte d'autonomie<fnref n="31" /> d'une partie des personnes âgées, qui représentaient déjà un million de personnes à l'époque des travaux empiriques. La perte d'autonomie est plus ou moins marquée et se caractérise par une dégradation de

<footnote n="31">³¹ Le terme de dépendance est également employé.</footnote>
fonctions physiques ou psychiques entraînant une incapacité partielle ou complète à réaliser
des actes de la vie courante (Belmin et al., 2009).

Depuis les années 1980, la priorité politique en France est le maintien à domicile des personnes âgées, également souhaité par la majorité de ces dernières (Amyot, 2016). Une telle orientation a pour conséquence que les proches des personnes âgées en perte d'autonomie se retrouvent très impliqués dans leur prise en charge. Auparavant appelés « aidants naturels » ou « aidants familiaux », les proches aidants sont définis depuis la loi d'adaptation de la société au vieillissement de 2015 comme le « conjoint, le partenaire avec qui elle a conclu un pacte civil de solidarité ou son concubin, un parent ou un allié, définis comme aidants familiaux, ou une personne résidant avec elle ou entretenant avec elle des liens étroits et stables, qui lui vient en aide, de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne » (article L.113-1-3 du Code d'action sociale et des familles).

La reconnaissance politique et légale d'une nouvelle catégorie d'acteur met en lumière le rôle
aujourd'hui indispensable des proches aidants dans la politique de maintien à domicile des
personnes âgées en perte d'autonomie. Par leur nombre tout d'abord, puisque selon une étude
de la DREES<fnref n="32" /> du Ministère de la Santé issue de données d'une enquête de 2015-2016, 3,9
millions de personnes sont déclarées comme proche aidant par des personnes âgées de 60 ans
et plus (Besnard et al., 2019). Par leurs actions ensuite, puisque 80% de l'aide aux personnes
âgées en perte d'autonomie est apportée par les proches aidants (Soullier, 2012).

Or cela n'est pas sans conséquence sur la vie et la santé de ces derniers, puisque que cela
entrave régulièrement leur vie professionnelle et personnelle, alors que 40% des proches
aidants sont actifs (Besnard et al., 2019), et leur santé, a fortiori pour les proches aidants eux-
mêmes âgés (Braithwaite, 1992; Soullier, 2012). Beaucoup de proches aidants ressentent un
« fardeau » (burden) qui peut conduire à des situations d'épuisement, voire au décès
prématuré du proche aidant, situations particulièrement prégnantes dans le cas de personnes
aidées atteintes de maladies neurodégénératives de type Alzheimer (Mittelman et al., 1996;
Zarit et al., 1980).

<footnote n="32">³² Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques</footnote>
Pour éviter de telles situations, des actions associatives et politiques de soutien aux proches aidants ont été déployées depuis les années 1980 et ont connu une nette accélération à partir des années 2000 et de la reconnaissance médiatique et politique de ce besoin<fnref n="33" />.

Les services d'aide aux proches aidants sont un ensemble de services agissant sur le rôle qu'ils tiennent auprès de la personne qu'ils accompagnent (Gand et al., 2014; Naiditch, 2012; Stirling et al., 2014). Cela recouvre une large variété d'actions, qui viennent décharger le proche aidant de certaines tâches ou le soutenir dans son rôle.

Dans le travail effectué entre 2010 et 2012, nous avions, sans chercher à être exhaustifs, recensé 27 types de service, que nous avions regroupés en sept catégories (Gand et al., 2012 ; 2014) :

1. Soins : accès aux consultations médicales, aux soins infirmiers, de kinésithérapie...

2. Répit : graduellement de l'aide à domicile à l'accueil de jour, à l'hébergement temporaire jusqu'au placement définitif en institution

3. Information : conférences, forums, sites web, documentation...

4. Formation : en groupe avec accompagnement psychologique ou non

5. Accompagnement : de l'orientation vers des services d'aide aux démarches jusqu'à la gestion de cas complexe

6. Soutien psychologique : groupe de parole, entretien individuel avec un psychologue

7. Aides techniques : aide aux transferts (ex : ascenseur), télésurveillance...

Certains services existent depuis longtemps, l'aide à domicile par exemple, d'autres sont des innovations plus récentes, comme l'hébergement temporaire de la personne aidée en institution ou l'accompagnement à la gestion de cas complexe.

Si les initiatives locales, associatives et les soutiens institutionnels et politiques à différents niveaux ont favorisé ce développement, des **difficultés de déploiement et d'accessibilité** ont été régulièrement relevées (Gand et al., 2012; Ministère des solidarités et de la cohésion sociale, 2011; Villars et al., 2009; Whittier et al., 2005).

<footnote n="33">³³ Exemples : Conférence sur la famille consacrée à la société intergénérationnelle de 2006 ; journée nationale des aidants depuis 2010 ; journées scientifiques de la CNSA consacrées aux proches aidants en 2014 ; introduction du congé de proche aidant en 2017 ; Stratégie Agir pour les aidants 2020-2022...</footnote>
Un premier écueil tient à la **difficulté d'atteindre les proches aidants** et de les faire éventuellement entrer dans des dispositifs d'aide au regard de leurs besoins. En effet une partie d'entre eux ne se reconnaît pas dans le terme ou dans le fait de déléguer des tâches qu'ils jugent de leurs devoirs (Besnard et al., 2019; Campéon & Rothé, 2017; Renaut, 2020). Il existe donc un travail en amont de repérage et d'accompagnement de l'expression des besoins, que les travailleurs sociaux de différentes instances départementales peuvent réaliser (Gand et al., 2012 ; Campéon & Rothé, 2017), mais qui demande à être conçu spécifiquement et articuler avec les autres professionnels du territoire dans une logique de coordination (Amyot, 2010; Bloch & Hénaut, 2014). En outre, des proches aidants peuvent manquer de disponibilité, de solution de transport ou encore avoir besoin d'une solution de remplacement lorsqu'ils s'absentent, ce qui requiert alors des services connexes pour rendre l'accès au service d'aide au proche aidant effectif (Gand et al., 2014).

Une seconde catégorie de difficultés réside dans un **déploiement territorial hétérogène, émietté, manquant de coordination et d'effet cumulatif** (Gand et al., 2012; Joël, 2013; Trouvé et al. 2010), qui produit des inégalités (Garabige & Trabut, 2020; Tonnellier, 2010) et peine encore à couvrir les besoins des populations visées malgré des efforts réels depuis les années 2010, particulièrement sur l'offre de répit (Argoud, 2020).

Il ressort de cet état des lieux une **triple problématique** pour mettre en œuvre une politique d'aide aux proches aidants :

1. de **construction de la demande** par l'accompagnement de l'expression des besoins des proches aidants et de leur traduction en proposition de services.

2. de **construction d'une offre de services** suffisamment riche pour couvrir la variété des besoins et accessible aux proches aidants d'un territoire,

3. de **rencontre effective entre les deux** pour que la mise en œuvre d'une telle politique prenne corps.

Dans nos travaux sur les proches aidants avec Léonie Hénaut et Jean-Claude Sardas, nous avons travaillé à éclairer ces trois dimensions (Gand et al., 2012 ; 2014). Je vais ici me concentrer un aspect de la recherche qui m'a conduit à aller jusqu'à la conception d'un instrument de gestion pour penser la conception et le déploiement cumulatif d'une offre d'aide aux proches aidants sur un territoire.
### 4.2.2. Des services pour quels besoins ?

L'origine de la démarche exposée ci-après est partie d'un constat empirique (Gand et al., 2012), la difficulté de concrétisation d'une politique de services en soutien aux proches aidants au début des années 2010. Elle s'appuie notamment sur le constat d'un **déficit d'instrumentation pour appuyer l'action collective visée**, reprenant ainsi le constat d'Halpern et Le Galès (2011) qu'il n'y a « pas d'action publique autonome sans instruments propres ». Dans le cas de l'aide aux proches aidants, les études de terrain et la revue de littérature conduisaient d'une part au constat d'une difficulté à faire émerger les besoins des proches aidants et à les traduire en services, et d'autre part sur l'inefficacité d'une approche uniquement descendante et uniforme de l'implantation de services sans prendre en compte les ressources territoriales pré-existentes et l'articulation avec celles-ci.

Les travaux visant à exprimer les besoins des aidants les traduisent directement sous forme de services (Besnard et al., 2019; CNSA, 2017). Par exemple, dans un guide d'appui au déploiement de services d'aide aux proches aidants (CNSA, 2017), la CNSA distingue quatre types de services :

* l'aide pour les activités quotidiennes ;

* l'aide matérielle ou financière ;

* un soutien moral et psychologique ;

* un appui administratif et à la décision.

Si cette catégorisation recoupe une bonne partie des services exposés précédemment (Gand et al., 2012; 2014), elle ne répond pas selon moi à deux difficultés. La première est que l'expression des besoins des proches aidants n'est pas toujours explicite, peut être détournée, ou se faire par le biais d'un tiers, par exemple un professionnel social ou sanitaire, qui porte un diagnostic et met en place un plan d'aide personnalisé. La deuxième, au cœur de notre propos, est qu'il en ressort une **confusion entre les besoins du proche aidant d'une part, et les manières d'y répondre d'autre part**. En effet, plusieurs réponses peuvent exister pour un même besoin, et les travailleurs sociaux ou sanitaires en charge de l'élaboration de plans d'accompagnement opèrent l'appareillage entre des besoins et des services existants et plus ou moins adaptés à la situation du proche aidant.
Dans notre travail de terrain, les entretiens réalisés avec sept proches aidants et des professionnels connaissant leur situation nous avaient conduits à tester le **rapprochement entre la situation des proches aidants et un modèle de représentation de la soutenabilité d'un rôle au travail** développé par Jean-Claude Sardas, la Dynamique identitaire globale de l'acteur (DIGA) (Sardas, 1993; Sardas et al., 2011; Sardas & Gand, 2011). Il s'agit alors de considérer le rôle de proche aidant comme un travail, c'est-à-dire une « activité humaine exigeant un effort soutenu »<fnref n="34" />. Jugé pertinent dans l'analyse des cas, il a ensuite été discuté avec des coordinatrices de Centres locaux d'information et de coordination (en charge dans des départements de l'accompagnement des personnes âgées, avec un volet sur les proches aidants), qui ont fait ressortir l'intérêt d'un outil de ce type pour formaliser leur diagnostic et un suivi des situations, qui évoluent au cours du temps et nécessitent des ajustements (Charlap et al., 2020). En effet, une difficulté est de faire le lien entre des situations idiosyncratiques, souvent relatées sous forme d'anecdotes, et une catégorisation des besoins actionnable (Gand et al., 2012). Le modèle de la DIGA a ensuite servi pour faire le lien systématique entre des besoins catégorisés et la variété des réponses possibles pour y répondre.

Il repose sur 4 dimensions nécessaires pour qu'un rôle exigeant un travail soit soutenable :

- **physiologique** : capacité physique à assumer des tâches;

- **cognitif** : capacité à comprendre la maladie de l'aidé et son comportement;

- **relationnel** : capacité à gérer la relation avec les différents acteurs de la situation – aidé, famille, professionnels, environnement ;

- **subjectif** : perception subjective des autres dimensions et projection identitaire dans le rôle d'aidant.

Dans la logique du modèle, si un déficit existe sur l'une de ces quatre dimensions, il y a un risque d'insoutenabilité de la tenue du rôle dans le temps, les dimensions ne se compensant pas entre elles.

Le modèle reconnaît une dimension « subjective », c'est-à-dire que les besoins dépendent en partie de la perception et de la projection de chaque proche aidant dans son rôle selon sa

<footnote n="34">³⁴ Définition issue du dictionnaire Trésor de la langue française.
http://stella.atilf.fr/Dendien/scripts/tlfiv5/visusel.exe?29;s=3075001650;r=2;nat=;sol=4;</footnote>
propre trajectoire et sa relation conjugale, familiale ou amicale (Braithwaite, 1992; Soullier,
2012; Van Pevenage et al., 2020).

Une telle représentation évite donc de prescrire un service plutôt qu’un autre, sans s’interroger
systématiquement sur la nature du besoin sous-tendant sa demande, la variété des solutions
envisageables et la manière dont la situation peut être amenée à évoluer. La section suivante
s’attache à proposer et à expliquer la démarche d’instrumentation cartographique conduisant
à faire le lien entre la typologie des besoins, les services pour y répondre et la manière
d’organiser les services sur les territoires.

4.2.3. Agir en réseau face à la complexité : la proposition d’un instrument cartographique à l’appui de la gouvernance territoriale de l’aide aux proches aidants<fnref n="35" />

J'en suis venu à la proposition d'un instrument de nature cartographique pour soutenir le
déploiement de services de soutien aux proches aidants du fait de la nature de l'action
collective en jeu, une politique publique de gouvernance porteuse de complexité intrinsèque
de mise en œuvre. Faisant le constat d'un déploiement oscillant entre la prescription
territoriale uniforme de type bureaucratique (approche top-down) et un « laissez-faire »
territorial (approche bottom-up) conduisant à de l'hétérogénéité non maîtrisée, des inégalités
et des manques, la démarche et l'instrument visent à soutenir la mise en œuvre d'une politique
d'aide aux proches aidants dans une logique mêlant une part d'autonomie locale et un certain
pilotage (steering). L'objectif est donc de doter de capacités cognitives et opérationnelles des
niveaux de gouvernance intermédiaires (Cloutier et al., 2016).

Dans le cas présent, la complexité de mise en œuvre est également une **complexité de représentation**. Il s'agit alors de soutenir les apprentissages collectifs des réseaux d'acteurs (Touati et al., 2012), particulièrement de ceux en charge de la gouvernance territoriale d'une telle politique (Agences régionales de santé, conseils départementaux, communes, hôpitaux, EHPAD, services à domiciles, professionnels de santé...), par un objet visuel et actionnable de type cartographique pouvant agir comme objet frontière et de projection collective (Garreau et al., 2015; Leigh Star & Griesemer, 1989; Toillier, 2008).

Je vais restituer la construction de l'instrument cartographique en deux temps :

<footnote n="35">³⁵ Cette section est l'adaptation de plusieurs supports : Gand et al., 2014 ; Gand et Periac, 2018.</footnote>
* tout d'abord en donnant à voir l'origine de la complexité de la rencontre entre la variété des besoins, les réponses possibles par des services et les différents portages organisationnels existants (4.2.3.1) ;

* puis en explicitant la logique de l'instrument cartographique proposé et un exemple illustratif d'application (4.2.3.2).

### 4.2.3.1. Quels services pour quels besoins et avec quel portage ?

Pour répondre aux besoins des proches aidants, deux questions successives se posent : quel(s) service(s) permet(tent) d'apporter une réponse à un besoin identifié ? Quels acteurs et quelles organisations peuvent réaliser le(s) service(s) ?

Tout d'abord plusieurs services peuvent agir sur un même besoin : l'aide à domicile et le portage de repas sont ainsi deux formes de services de substitution à des actes physiques. Par ailleurs, un service peut parfois agir sur plusieurs besoins. Par exemple, l'hébergement temporaire agit sur le besoin physique de répit du proche aidant, mais aussi sur sa capacité à prendre de la distance dans la relation à l'aidé et sur sa projection dans son rôle.

En outre, l'organisation de la prestation de service peut prendre des formes organisationnelles (type d'acteur la réalisant et nature de l'organisation) variées du fait des ressources préexistantes ainsi que des autonomies politiques locales. Ainsi, France Alzheimer Loiret a développé au cours du temps une expertise et une méthode de conception d'accueil de jour qui en a fait progressivement un acteur majeur dans ce département. A Vierzon, dans le Cher, l'existence d'un pôle gériatrique hospitalier dynamique et complet en fait une plateforme très structurante pour l'ajout de nouveaux services. Toujours dans le Cher, le Conseil départemental a embauché une psychologue pour travailler auprès de proches aidants et dans des groupes de parole, alors que d'autres territoires vont s'appuyer exclusivement sur des psychologues libéraux (Gand, Hénaut et al., 2012).
Cette variété des concrétisations des services existe au niveau de chaque territoire<fnref n="36" />. Il en résulte une complexité par nature de l'aide aux proches aidants qui, avant même de chercher à agir en complément de l'existant, pose des difficultés de représentation de la situation.

La figure 14 ci-après propose une illustration de la problématique à partir du cas de deux services. Tout d'abord, un accueil de jour (AJ) agit sur la dimension physiologique puisque l'aidant n'a pas à prendre en charge l'aidé durant son temps de présence. Mais il agit aussi sur la dimension relationnelle, du fait de l'absence du besoin de gérer les interactions avec l'aidé et les autres professionnels durant ce laps de temps, et sur le subjectif dans une moindre mesure, via un soulagement de la charge mentale. Or d'autres services, comme l'hébergement temporaire (HT) de la personne dépendante à l'extérieur de son domicile, agissent également sur les mêmes besoins.

Par ailleurs, différents acteurs peuvent intervenir, en complément ou en substitution, sur la réalisation d'un service. Ainsi, pour l'accueil de jour, on dénombre de nombreux intervenants potentiels suivant les cas observés : auxiliaire de vie sociale (AVS), aide-soignant, infirmier, bénévole, travailleur social. Ces différents acteurs peuvent exercer dans différents cadres organisationnels comme cela a été relevé empiriquement : hôpital, EHPAD, plateforme de répit (PFR), Association (Asso) ou encore Centre local d'information et de coordination (CLIC).

Dans le même temps, l'hébergement temporaire sollicite des acteurs (AVS, aide-soignant, infirmier, médecin) pour partie communs avec l'accueil de jour, qui peuvent être aussi portés dans des structures hospitalières ou d'EHPAD selon les configurations.

<footnote n="36">³⁶ Dont l'échelle est infra-départementale, c'est le niveau auquel les usagers peuvent avoir accès aux services, le plus souvent de l'ordre du canton.</footnote>
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 14. Multiplicité des combinatoires possibles pour la couverture des besoins à partir de deux services</figcaption></figure>

La figure 14 illustre sur deux services la complexité des mises en œuvre possibles et les limites de ce type de représentation qui, étendue à une trentaine de services, aboutirait à un enchevêtrement illisible, à partir duquel il serait très difficile d'identifier les services à déployer et par quels acteurs et organisations les faire porter. D'où la proposition d'un instrument de support cartographique.

### 4.2.3.2. Proposition d'un instrument cartographique dynamique

La démarche proposée s'appuie sur une **modélisation sous forme de base de données relationnelle** dans laquelle une occurrence représente la réponse à un besoin par un service, un acteur et une organisation sur un territoire. Elle propose ainsi une traduction systématique de la trame de la figure 14. Le tableau 6 en fournit une illustration. Pour répondre à un besoin sur la dimension subjective, la mise en place d'un groupe de parole pour faire du soutien psychologique se fait par exemple dans le cadre d'un CLIC dont le coordinateur assure la co-animation avec une psychologue exerçant en libéral<fnref n="37" />. L'existence d'un quadruplé (besoin, service, acteur, organisation) fait le lien entre le besoin type du proche aidant, le service et une réponse organisationnelle locale sur un territoire donné (ci-dessous X). Un tel service agit également sur les besoins d'ordre relationnel et la capacité à gérer les interactions avec les différents acteurs de la situation.

<footnote n="37">³⁷ Des alternatives sont possibles, comme un psychologue salarié d'un Conseil départemental, ou un groupe de parole animé porté par une association et co-animé par un bénévole formé.</footnote>
<table><caption>Tableau 6. Exemples d'occurrence dans la base de données relationnelle</caption><thead><tr><td>Besoin</td><td>Service</td><td>Acteur</td><td>Organisation</td><td>Territoire</td></tr></thead><tbody><tr><td>Subjectif</td><td>Groupe de parole</td><td>Coordinateur Clic</td><td>CLIC</td><td>X</td></tr><tr><td>Subjectif</td><td>Groupe de parole</td><td>Psychologue</td><td>Libérale</td><td>X</td></tr><tr><td>Relationnel</td><td>Groupe de parole</td><td>Coordinateur Clic</td><td>CLIC</td><td>X</td></tr><tr><td>Relationnel</td><td>Groupe de parole</td><td>Psychologue</td><td>Libérale</td><td>X</td></tr></tbody></table>

En l'appliquant à 27 services, le « champ des possibles » de l'aide aux proches aidants est de 368³⁸ occurrences (Gand, Hénaut et al., 2014) : il correspond à l'ensemble des possibilités de construction de l'aide aux proches aidants sur un territoire parmi lesquelles les acteurs de la gouvernance devraient faire des choix d'élaboration successifs.

Une telle base de données relationnelle est transposable sous forme cartographique, la cartographie étant le positionnement sur un plan de couches successives d'informations liées (Le Fur, 2013). L'instrument élaboré propose une traduction graphique de l'ensemble de quadruplés (besoin typifié de l'aidant / service / acteur / organisation) existants ou projetés de cette base de données relationnelle à l'échelle d'un territoire. Une représentation en est donnée sur la base d'un cas représentatif (cf. Figure 15).

<footnote n="38">³⁸ Sans chercher à être exhaustif, l'enjeu étant ici de montrer l'ampleur des configurations possibles.</footnote>
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figure 15. Exemple d'usage cartographique sur le cas Rural</figcaption></figure>

La couleur représente un besoin typifié sur un territoire et son intensité illustre la capacité de réponse à sa variété en termes de services accessibles. Les services sont traduits par des abréviations ou des acronymes : pour simplifier seules les organisations porteuses sont représentées ici, les acteurs pouvant leur être plus facilement affectés que l'inverse.

Afin de tester et d'illustrer l'usage de l'instrument, je propose une simulation sur un territoire représentatif « construit », c'est-à-dire élaboré à partir d'observations empiriques (Gand et al., 2012) mais restant de nature « fictive », au sens où les données d'entrée ne sont pas issues d'un relevé systématique (qui est un enjeu en tant que tel). Il en ressort la représentation de la figure 15, développée à partir du cas d'un territoire rural, présenté dans l'encadré 6 ci-après et composant une partie d'un département français<fnref n="39" />.

<footnote n="39">³⁹ Il s'agit d'une version ajustée d'un cas présenté dans (Gand, Hénaut et al., 2014).</footnote>
Cas représentatif : le territoire Rural

Le territoire Rural est situé dans un bassin géographique plainier et rural. Il est composé d'une petite ville de 3 000 habitants et de villages de petite taille. Les activités économiques du territoire Rural sont essentiellement agricoles. Les axes routiers permettent d'accéder au territoire connexe Urbain de manière relativement aisée. La ville de 3 000 habitants compte suffisamment de médecins généralistes, de kinésithérapeutes et d'infirmiers libéraux pour répondre aux besoins des habitants. Cependant, la coordination autour des médecins est peu évidente. Les besoins hospitaliers et de médecins spécialistes sont orientés vers le territoire Urbain. Une association propose des services d'aide à domicile, de même qu'un SSIAD<fnref n="40" /> sous statut associatif en plus des services infirmiers.

Tous les deux ans, une conférence est organisée à l'initiative du Conseil départemental dans le but de sensibiliser la population, et tout particulièrement les proches aidants, sur les difficultés de ce rôle et sur les possibilités d'accompagnement. Elle fait intervenir un gériatre hospitalier et un coordinateur de CLIC.

Par ailleurs, un CLIC associatif, composé d'une coordinatrice et d'une assistante à plein-temps, assure des missions d'information et d'accompagnement des proches aidants le sollicitant. Dans la mesure du possible, il cherche à se faire signaler des cas par les SSIAD ou les médecins avec lesquels il a formalisé de la coordination. La coordinatrice du CLIC co-anime avec une psychologue libérale un groupe de parole dont les membres sont recrutés à travers le réseau du CLIC. Le groupe de parole existe depuis plusieurs années mais demande une énergie permanente pour maintenir un nombre de participants suffisant. Un accueil de jour a été initié par le CLIC avec l'intervention en appui d'une aide-soignante mais le nombre de personnes et les types de pathologie pouvant être accueillis restent limités.

Enfin, un EHPAD est installé sur le territoire et propose une offre de placement définitif, mais sans espace dédié à l'accueil de malades désorientés (atteints de pathologies neuro-dégénératives).

Encadré 6. Cas fictif du territoire Rural

Au centre de la figure 15, se trouve en haut la liste des services possibles et en bas la liste des
organisations ainsi que la signalétique retenue. Pour le cas Rural, le diagnostic de l'existant sur

<footnote n="40">⁴⁰ Services de soins infirmiers à domicile</footnote>
les différentes dimensions est représenté à gauche et l'intensité intermédiaire de la couleur dans chaque rectangle indique un déficit relatif de services dans la réponse à chacun des besoins.

Cette première étape de diagnostic permet ensuite de s'interroger de façon systématique sur ce qui est projeté pour compléter l'offre de services aux aidants (les nouveautés sont entourées) en tenant compte des ressources existantes, par exemple dans le cadre de la Conférence des financeurs (cf. infra) et en jouant sur les effets de renforcement facilités par l'existence de relations et de confiance entre les acteurs (Bloch & Hénaut, 2014). Dans le cas fictif du territoire Rural, il est proposé de renforcer (cf. les ellipses sur la partie droite de la figure 15) la réponse au besoin physiologique par l'adjonction d'une nouvelle offre de répit, l'hébergement temporaire (HT), porté un EHPAD existant (∞). Sur la dimension cognitive, un dispositif de formation (For) identifié comme manquant pourrait être porté par le CLIC (①), qui ferait intervenir des partenaires complémentaires (issus d'un centre hospitalier +, d'une association de pairs aidants ⭐ et d'un psychologue). Le renforcement de l'offre sur la dimension subjective passerait par des entretiens individuels avec un psychologue (EIP), dont le coût pourrait être limité par un projet du Conseil départemental (◆) recrutant un professionnel à cet effet, professionnel pouvant être également mobilisé pour la formation. Enfin, le manque principal sur la dimension relationnelle est la gestion de cas (GC) et des démarches pour la création d'une MAIA<fnref n="41" /> (—who) sont justifiées.

### 4.2.4. Comme mettre en dispositif l'instrument ?

Bien évidemment, un tel instrument ne peut prendre effet qu'inscrit dans un cadre organisationnel et porté par des acteurs (Hatchuel & Weil 1992 ; Lascousme & Le Galès, 2004). Lors de la première élaboration, entre 2011 et 2014, cet instrument cartographique me semblait utile pour les **acteurs organisateurs des services sur les territoires**, que ce soient les conseils départementaux dans le cadre de l'élaboration des Schémas gérontologiques départementaux ou les Agences régionales de santé qui ont également recours à ce type de

<footnote n="41">⁴¹ Méthode d'action pour l'intégration des services d'aide et de soin dans le champ d'autonomie, initialement Maisons pour l'autonomie et l'intégration des malades Alzheimer, associant gestion de cas et animation territoriale des différents acteurs impliqués. Un certain nombre sont devenus des dispositifs d'appui à la coordination en santé depuis 2019.</footnote>
programmation qui s'appuie sur un diagnostic territorial pour projeter des actions. Ces acteurs sont alors amenés à consolider des connaissances éparses et se confrontent à des tensions entre déploiement généralisé ou différencié, que ce soit sur les services ou les porteurs de ces derniers. À la suite de la parution du livre *Aider les proches aidants : comprendre les besoins et organiser les services sur les territoires* (avec Léonie Hénaut et Jean-Claude Sardas), j'avais d'ailleurs été approché par un conseil départemental pour un accompagnement de ce type.

Prenant conscience des difficultés de l'émiettement des acteurs et des financements et du besoin de coordination, le législateur a créé par la Loi d'adaptation de la société au vieillissement (ASV) de 2015 **un organe départemental, la Conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie**, dont la gouvernance est présidée par le département et dont l'agence régionale de santé assure la vice-présidence. Il s'agit à travers cet organe de faire dialoguer et converger les différents types d'acteurs, sanitaires, médico-sociaux, sociaux, associatifs, caisses de retraites, etc. Parmi les six axes de travail de la conférence des financeurs, le cinquième est consacré au « soutien aux actions d'accompagnement des proches aidants des personnes âgées en perte d'autonomie ». On retrouve dans le guide technique élaboré par la CNSA pour appuyer le travail des Conférences des financeurs des orientations convergentes avec le constat et les propositions précédemment développés (DGCS - CNSA, 2019). En 2016, la CNSA a également financé l'élaboration d'un « guide d'appui pour une démarche de structuration départementale d'une politique de soutien aux aidants » par l'UDAF42 de Maine et Loire (UDAF 49, 2016). Elle propose notamment l'usage cartographique de recensions des services ou de relations entre acteurs qui permet de repérer des « trous » territoriaux (pp.12-13).

Cela valide tout d'abord le manque identifié au début des années 2010. **L'entrée par service ou par acteur me semble cependant insuffisante pour faire ressortir les « trames » territoriales**, dont les études empiriques auxquelles j'ai participé ont montré qu'elles sont souvent portées par quelques acteurs centraux et moteurs, qui développent des capacités d'ingénierie et d'organisation à même de générer des effets d'accumulation et d'articulation (Gand et al., 2012 ; Gand et al., 2014).

Une autre limite de l'entrée directe par les services est qu'elle masque le lien entre les besoins et l'orientation à partir d'une palette de services, travail réalisé par les travailleurs sociaux ou

<footnote n="42">42 Union départementale des associations familiales</footnote>
des services réalisant de la coordination territoriale. La démarche proposée partait de l'idée
que c'est à partir de leur raisonnement sur l'articulation entre la qualification des besoins d'une
situation individuelle et la recherche de solutions de soutien que se construirait une politique
plus efficace, ce qui reste invisibilisé dans des cartes de recension. Enfin, comme c'est le cas
pour l'instrument que j'ai présenté, la question du dimensionnement des services reste non
traitée.

4.2.5. Relecture de la recherche sur les proches aidants

Dans cette dernière sous-section, je propose une relecture actualisée de mes travaux sur les
proches aidants théoriquement et méthodologiquement :

1. Comment formuler les contributions théoriques au regard de la mise en œuvre des politiques publiques de gouvernance ?

2. Quels sont les atouts et les fragilités de l'évaluation d'expérimentation telle qu'elle a été menée ?

Dans mes écrits précédents (Gand & Periac, 2015, 2018), j'ai positionné l'instrument cartographique comme un **instrument de « synthèse cognitive »** (Toillier, 2008) à même de rendre accessible et de faire circuler de l'information éparpillée entre acteurs aux champs de connaissances hétérogènes. Il s'agit par ce biais de réduire la distance cognitive entre acteurs autour d'un même objet (Birkinshaw et al., 2007).

Cet instrument est destiné à soutenir la construction d'une gouvernance territoriale pour ce
type de politique publique. Si elle est reconnue par la création d'un organe dédié, la
convergence des intérêts et des actions n'est pas automatique. Là encore, des études
empiriques montrent que la coordination territoriale se heurte à des champs de compétences
distincts (Gand et al., 2017 ; Tremblay et al., 2019) et parfois à de la concurrence entre acteurs
sur un même territoire (Bloch & Hénaut, 2014). La construction d'une telle gouvernance
territoriale demande du temps (Denis & Forest, 2012 ; Tremblay et al., 2019), de la confiance
(Bloch & Hénaut, 2014 ; Peters et al., 2017), mais aussi des « apprentissages de gouvernance »,
comme cela a pu être étudié sur le domaine de l'organisation des territoires (Vitry & Chia,
2015). La production de connaissances partagées que peut générer un instrument
cartographique vise donc à **agir sur les savoirs pour appuyer la construction des relations entre
les acteurs** et contribuer à défaire des résistances (Moisdon, 2005b; Touati et al., 2005).
Les travaux exposés s'inscrivent dans le champ de questionnements relatif à la capacité à mettre en œuvre des politiques publiques de gouvernance complexes : doit-on renoncer à contrôler leur déploiement ? Comment les piloter (steer) ? (Cloutier et al., 2016 ; Edelenbos & Klijn, 2007 ; O'Toole Jr, 2000).

Face à la double aporie des approches uniformes top-down et incontrôlées du bottom-up (Cloutier et al., 2016 ; Hill, 2005 ; Pülzl & Treibl, 2017), ce type d'instrumentation se veut une manière de passer de l'hétérogénéité subie à une **hétérogénéité raisonnée**, prenant acte de l'irréductible complexité de la mise en œuvre de la politique publique d'aide aux proches aidants, mais aussi de la possibilité de l'inscrire dans un certain pilotage. Cette hétérogénéité raisonnée se pense alors dans des configurations (du type besoins-services-acteurs-organisations) variées mais qui restent inscrites dans des objectifs partagés et une recherche de déploiement pérenne et cumulatif. Je rejoins ainsi l'**approche configurationnelle** des politiques publiques de gouvernance, tant dans l'évaluation (Touati et al., 2009) que le déploiement d'une **variété de modalités organisationnelles** (Denis & Forest, 2012).

Le type de démarche que j'ai proposé a ainsi pour but d'être un support au pilotage d'une hétérogénéité raisonnée et d'instrumenter la gouvernance multi-niveau et l'articulation entre des niveaux opérationnels, territoriaux et plus larges (régionaux, nationaux) (Touati, Maillet, et al., 2019).

Méthodologiquement, je souligne que, si le point de départ du travail sur les proches aidants est une évaluation de projets financés, son traitement s'est éloigné des attendus initiaux du fait du manque de suivi des projets et de leurs effets depuis le début. Cela a eu selon moi des effets positifs et négatifs. En effet, le défaut de conception de l'évaluation au moment du financement des projets a ouvert la voie à une recherche alternative qui pouvait s'éloigner d'attendus proches de l'evidence-base policy et de la prescription de solutions « sur étagère ». Nous avons ainsi pu effectuer un travail de problématisation puis de propositions de cadrages analytiques et d'une instrumentation, cette dernière ne rentrant pas dans le cadre de la commande initiale. La publication de ces travaux sous la forme d'un livre en 2014 (Aider les proches aidants, Presses des Mines) a permis de diffuser ces derniers auprès d'un double lectorat, académique et professionnel. Des acteurs organisateurs de l'aide aux proches aidants ont pu nous faire part de l'intérêt et de la pertinence de la démarche pour organiser celle-ci.
Un point négatif a été la **difficulté**, de nature épistémologique et de culture scientifique, à
**partager l'intérêt d'approches qualitatives et processuelles** en complément d'approches
quantitatives de type *evidence-based policy* qui sont institutionnalisées dans le champ médical,
et ce malgré des résultats non-concluants dans le champ des proches aidants. Cela a conduit à
une absence de soutien institutionnel. L'évaluation du type configurationnel (Touati et al.,
2009) n'était pas encore acceptée par le commanditaire à l'époque de la recherche.

La sous-partie suivante s'appuie sur une seconde évaluation qualitative d'expérimentation pour
montrer les processus multi-niveaux qui configurent des situations hétérogènes trop peu
appréhendés par une démarche de type *evidence-based policy*.
## 4.3. Gouvernance multi-niveau des dispositifs d'expérimentation : de la prescription aux processus de configuration

Cette sous-partie prend appui sur l'évaluation qualitative du processus de déploiement de l'expérimentation Paerpa<fnref n="43" /> qui contenait une quarantaine de mesures visant à prévenir les passages aux services des urgences hospitalières évitables pour les personnes âgées fragiles<fnref n="44" />. L'évaluation avait pour objet de rendre compte de la manière dont se déroulait le processus de conception locale et de mise en œuvre de l'expérimentation. Ce faisant, elle offrait un terrain de recherche pour observer sur neuf territoires des innovations de prise en charge des personnes âgées en risque de perte d'autonomie.

Par rapport à la recherche sur les proches aidants, le travail relaté ici est moins abouti en termes de valorisation académique et théorique. **Les limites d'analyse que j'ai identifiées sont d'ailleurs un point de départ du travail théorique programmatique que je propose dans le chapitre 5 et que je prévois de mettre à l'épreuve à partir de la reprise de l'analyse des processus de déploiement de l'expérimentation Paerpa rendus ci-après.**

Les systèmes de santé ont été structurés dans des logiques professionnelles cloisonnées par type de problème à traiter, type de pathologie, type de soin, type de besoin social... Or ce **mode d'organisation s'avère déficient pour faire aux besoins de soins chroniques** (maladies chroniques, handicaps, personnes âgées en perte d'autonomie), qui nécessitent au contraire une coordination voire une intégration du travail des professionnels dans l'accompagnement du patient (Bloch & Hénaut, 2014; Breton et al., 2019; Contandriopoulos et al., 2001; Somme & Saint-Jean, 2008). Il s'agit alors d'organiser des **prises en charge de parcours de patients** dans le temps qui nécessitent l'intervention, idéalement coordonnée, de professionnels de santé et sociaux multiples. Cela a généré notamment de nouveaux métiers, tels que les gestionnaires de cas complexes, d'abord sur les maladies neuro-dégénératives (Bloch et al., 2011; Somme & Saint-Jean, 2008), qui ont ensuite été étendus en France à l'ensemble des personnes âgées (Bloch, 2022). Le besoin de coordination des acteurs autour de la personne âgée en perte d'autonomie est repéré politiquement à la fin des années 1970 et dès 1981 sont créés des

<footnote n="43">⁴³ Personnes âgées en risque de perte d'autonomie</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Quatre risques ont été particulièrement identifiés : chute, dénutrition, dépression et iatrogénie (incompatibilité entre des molécules du fait de la polymédication des personnes âgées polypathologiques).</footnote>
fonctions de « coordonnateurs » dans des « instances locales de coordination » au sein des
départements, qui peinent cependant à trouver leur place du fait d'un déploiement souvent
trop rapide et opportuniste (Bloch & Hénaut, 2014). Cet effort de coordination est relancé au
début des années 2000 par la création de Centres locaux d'information et de coordination
(CLIC) portés par les départements, puis par le déploiement de MAIA à la fin des années 2000
dans le champ des maladies neuro-dégénératives, mais aussi de réseaux de santé et d'une
expérimentation de « territoires de soins numériques » qui ont conduit à un « mille-feuille à la
française » selon l'expression de Marie-Aline Bloch (2022).

L'expérimentation Paerpa s'inscrit dans cette lignée puisqu'elle fait suite à deux rapports du
Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) de 2010 et 2011⁴⁵ qui ont préconisé
la mise en place de dispositifs pilotes organisant des parcours de santé, déployés sur quelques
territoires avec une perspective d'extension, voire de généralisation. L'objectif général de
l'expérimentation PAERPA est « sur le plan individuel d'améliorer la qualité de vie des personnes
âgées et celles de leurs aidants et sur le plan collectif l'efficience de leur prise en charge dans
une logique de parcours de soins » (Comité national de pilotage sur le parcours de santé des
personnes âgées en risque de perte d'autonomie, 2013).

Pour cela, un cahier des charges est élaboré par la Comité national sur le parcours de santé des
personnes âgées en risque de perte d'autonomie (rattaché au Ministère des Affaires sociales
et de la Santé) en janvier 2013, avec la perspective de déployer une quarantaine de mesures
dont quelques-unes sont centrales :

* La constitution de « **coordinations clinique de proximité** », réunissant de manière ad hoc des professionnels de santé, dont le médecin traitant, autour de l'élaboration d'un « **plan personnalisé de santé** ».

* La mise en place d'une « **coordination territoriale d'appui** » (CTA), dont l'objet est de disposer de ressources en appui aux professionnels de santé pour mettre en œuvre les plans personnalisés de santé et la coordination autour des personnes âgées.

* Des **dispositifs « interstitiels » entre l'hôpital, la ville et les EHPAD** : infirmières mutualisées en EHPAD, hébergement temporaire en sortie d'hospitalisation, renforcement des aides à domicile en sortie d'hospitalisation.

<footnote n="45">⁴⁵ Rapport HCAAM 2010 « Vieillissement, longévité et assurance maladie » ; Rapport HCAAM 2011 « Assurance maladie et perte d'autonomie ».</footnote>
A la suite d'un appel à projets, neuf territoires ont été sélectionnés par le Ministère des Affaires sociales et de la Santé pour mener une expérimentation structurée en deux vagues de lancement. Les neuf territoires offrent un mélange de caractéristiques urbaines ou plus rurales et avec des populations plus ou moins aisés.

Les porteurs de projet sont les agences régionales de santé (ARS) des différents territoires concernés, qui sont les émanations régionales du Ministère de la Santé depuis leur création en 2010.

Deux types d'évaluation sont alors prévues :

1. Une évaluation « processuelle » visant à comprendre le déploiement des expérimentations sur les territoires, dont j'ai assuré le pilotage en équipe avec Marie-Aline Bloch, Léonie Hénaut et Elvira Periac (cf. Encadré méthodologique 7).

2. Une évaluation quantitative des effets des mesures, particulièrement sur le recours aux services hospitaliers.

Le travail d'évaluation processuelle a été mené sur l'année 2016 et le début de 2017. Il s'est appuyé sur des études de terrain de chacun des neuf territoires puis sur la réalisation de synthèses, intermédiaires et finales, sur cette base.

Plus précisément, l'étude s'est déroulée en deux phases d'étude avec la rédaction du rapport final et de recommandations (Gand et al., 2017) :

- Phase 1 (février-octobre 2016) : Étude sur le terrain de trois territoires expérimentateurs (Mayenne, Grand Nancy, Nord Est de Paris). Rédaction d'une monographie pour chacun des territoires. Réalisation d'une synthèse intermédiaire.

- Phase 2 (septembre-décembre 2016) : Étude sur le terrain des six autres territoires expérimentateurs (Sud Indre-et-Loire, Bordeaux, Valenciennes Quercitain, Hautes Pyrénées, Nord Nièvre et Sud Corrèze), centrée sur l'étude des dispositifs phares, de la gouvernance et de la dynamique de déploiement. Rédaction de monographies pour chacun des territoires.

Les travaux de terrain ont été menés en mêlant étude documentaire (supports et comptes rendus de réunion, notes produites, documents de communication, conventions, etc.) et
entretiens avec plusieurs acteurs impliqués sur chaque territoire, lors de visites de terrain essentiellement.

Encadré 7. Cadre méthodologique de l'évaluation processuelle de Paerpa

Dans la suite de cette sous-partie, je décris tout d'abord le rôle du pilotage centralisé sur le déploiement de l'expérimentation (4.3.1), puis les raisons des décalages de mises en œuvre observés du fait d'une certaine « artificialité » de la conception dans certains territoires (4.3.2) et d'une absence de cadrage des ressources locales consacrées à l'expérimentation (4.3.3). Je reviens enfin sur la gouvernance multi-acteurs d'une telle expérimentation et ses tensions paradoxales (4.3.4).

### 4.3.1. Un pilotage centralisé descendant sur les contenus et le rythme d'expérimentation

L'évaluation processuelle a été lancée environ deux ans et demi après le début des 9 projets pilotes. Elle permet d'avoir un premier recul sur le pilotage de la première phase d'expérimentation qui devait aboutir en neuf mois à l'élaboration d'une feuille de route locale identifiant les actions à mettre en œuvre et les moyens associés.

Durant la première phase, le pilotage national de l'expérimentation est particulièrement présent sur deux dimensions de cadrage (Gand & Periac, 2019, p. 20-24) :

- **Le formatage du contenu des projets** : au-delà du cahier des charges, le pilotage national oriente les travaux prioritaires des projets locaux sur les principaux dispositifs attendus (Coordination territoriale d'appui, coordination clinique de proximité, plan personnalisé de santé), la réalisation d'un diagnostic territorial et la mise en place de groupes de travail thématiques.

- **Le rythme d'élaboration des feuilles de route** : le pilotage national impose un **temps maximal de 9 mois pour aboutir à la présentation d'une feuille de route** lors de la visite de l'équipe de pilotage nationale sur le terrain d'expérimentation. Il impose également des réunions mensuelles d'échanges entre pairs et de capitalisation pour les neuf chefs de projets locaux, animés par des consultants tiers.

Pour soutenir le rythme d'élaboration et faciliter une certaine homogénéisation des projets expérimentaux, le pilotage national met également à disposition des consultants durant la phase d'élaboration des feuilles de route, qui furent reconnus par les chefs de projet locaux
comme très utiles pour réaliser la phase de diagnostic territorial et animer les groupes de travail.

Ainsi, le pilotage national contribua aux avancées rythmées de projets multi-acteurs, mêlant
univers politique, administratif et professionnels de divers horizons, qui peuvent s'enliser. Pour
les chefs de projet, outre l'apport de ressources externes ou par les échanges entre pairs, la
présence prescriptrice du pilotage national a pu également agir comme une source de
légitimité pour mobiliser les acteurs dans des temps restreints. Finalement, les neuf territoires
ont présenté leur feuille de route 9 à 10 mois après le lancement de leur expérimentation
locale.

4.3.2. Les limites de la séparation conception / mise en œuvre et le risque de décrochage

Toutefois, l'**homogénéité des expérimentations n'était qu'apparente**, ce qui est apparu lors de
la phase d'évaluation processuelle commencée au moins 18 mois après le début de la mise en
œuvre de la feuille de route. Ainsi, les neuf territoires expérimentaux analysés faisaient
ressortir **trois situations hétérogènes** :

- Un déploiement avancé et simultané des mesures de la feuille de route : 4 territoires ;

- Un déploiement avancé mais séquentiel des mesures de la feuille de route : 1 territoire ;

- Un déploiement (très) partiel et séquentiel des mesures de la feuille de route : 4 territoires.

La mise sous tension rythmée lors de l'élaboration des feuilles de route a certes produit dans les temps impartis les documents, mais dans quasiment la moitié des cas au prix d'une certaine « artificialité » de celle-ci. J'entends par là que la feuille de route a parfois été produite dans un délai extrêmement court à la suite du diagnostic territorial et aux groupes de travail, de l'ordre d'un mois (dans un cas, le diagnostic territorial a même été finalisé deux mois après la feuille de route), conduisant à une élaboration quasiment parallèle de la feuille de route par le chef de projet sous pression du pilotage national. Le décrochage observé dans la mise en œuvre est alors révélateur d'un manque de portage par les acteurs opérationnels, souvent des professionnels de terrain dont l'implication est indispensable mais qui restent autonomes. On retrouve ici une illustration de la caractéristique des réseaux de gouvernance et de la complexité des processus de mise en œuvre (Klijn & Koppenjan, 2016).
L'hétérogénéité observée dans la phase de mise en œuvre met en exergue le fait que le processus de conception de l'expérimentation à un niveau local est aussi un **processus de (re)configuration des institutions, des coopérations**, et parfois de découverte d'acteurs préalablement indépendants dans leurs actions<fnref n="46" />. Cela se joue à différents niveaux et nécessite à chaque fois un temps, plus ou moins long selon l'historique de coopération et d'interconnaissance des acteurs.

Au niveau de la gouvernance du projet, des décalages temporels existent entre un acteur administratif, l'agence régionale de santé, par ailleurs peu habitué à l'époque au management de projets innovants, et un acteur politique, le conseil départemental, en charge des politiques sociales et dont le rythme d'action est scandé par les temps de délibération politique. **Même dans les cas les plus favorables, la construction de la gouvernance sur l'expérimentation Paerpa prend plusieurs mois.**

Par ailleurs, les mesures contenues dans Paerpa s'insèrent dans des territoires ayant déjà des dispositifs connexes (MAIA, CLIC...) qui requièrent une **réingénierie et parfois une réorganisation des services et des ressources** afin que l'ensemble des actions restent cohérentes pour les usagers, patients et professionnels, au risque d'une perte d'intérêt pour ceux-ci. C'est ce qui explique la variété des configurations des Coordinations territoriales d'appui (CTA) qui sont au soutien des professionnels de santé pour la mise en place de services auprès des personnes âgées et de leur suivi. 6 sur 9 ont ainsi procédé à une intégration d'autres services de coordination préexistants, par colocalisation et/ou fusion juridique, tandis qu'une CTA est une extension d'une structure existante et que deux autres sont décentralisées dans plusieurs structures préexistantes du territoire.

Ainsi le fait de penser l'expérimentation selon une distinction marquée entre conception et exécution s'est heurtée aux caractéristiques de l'action collective visée, qui nécessite des apprentissages et des reconfigurations qui émergent et s'ajustent dans le temps, *a fortiori* lorsque les acteurs se connaissent peu initialement ou ont peu d'expériences de coopération.
Au-delà la phase de conception, les difficultés rencontrées dans le temps imparti mettent en évidence un besoin déjà identifié dans d'autres travaux : l'importance des capacités d'action politique du management local (Denis et al., 2023; Forest et al., 2015), en l'occurrence de la chefferie de projet, pour intégrer les différentes ressources mais aussi pour élaborer des

<footnote n="46">⁴⁶ Par exemple, la découverte réciproque des métiers de la médecine de ville généraliste et des services d'aides à domicile devant collaborer sur du suivi post-hospitalisation.</footnote>
compromis et des modes de déploiement ajustés aux situations locales, et ce en assumant
certains écarts à une « pureté structurelle et conceptuelle » (Cloutier et al., 2016).

Mais au-delà de l'artificialité parfois provoquée par la mise sous tension intense, la
configuration des ressources de pilotage de projet locales se sont aussi avérées déterminantes
dans les dynamiques observées, bien qu'insuffisamment pensées dans la conception de
l'expérimentation.

4.3.3. L'impensé du cadrage des ressources locales dans le pilotage de l'expérimentation

Le projet d'expérimentation Paerpa interdisait aux ARS de recruter spécifiquement pour celui-
ci. Des choix très différents ont été faits selon les territoires, aussi bien dans la constitution des
équipes projets que dans leur positionnement, avec des effets majeurs sur la capacité de
mobilisation et de mise en œuvre.

Ainsi, les quatre territoires les plus avancés dans la mise en œuvre bénéficiaient de
caractéristiques favorables dans les ressources locales dédiées au projet (Gand et Periac,
2019) :

- Des équipes projets locales de 5 à 10 personnes qui se consacrent essentiellement voire uniquement à l'expérimentation (contre 2 à 3 pour 4 autres territoires, et 7 pour un dernier)

- Des équipes stables dans le temps, qui n'évoluent pas entre la phase de conception de la feuille de route et les premiers 18 mois de mise en œuvre. La stabilité est importante dans le management de réseau, autant pour l'interconnaissance que pour la confiance indispensable à ce type de fonctionnement aux aboutissements incertains et pouvant être reconfigurés (Edelenbos & Klijn, 2007).

Enfin, la géographie des expérimentations s'est avérée jouer un rôle structurant, selon deux
dimensions :

- La **proximité géographique de l'équipe projet avec le siège de l'ARS** facilite la mobilisation de ressources de celui-ci (ex : équipe d'études statistiques, demande d'intervention de la direction).

- La **proximité géographique de l'équipe projet avec les acteurs de terrain** facilite la construction de relations approfondies et confiantes.
Dans les 4 cas les plus avancés, la double proximité était présente : Bordeaux, Grand Nancy, Paris et Valenciennois-Quercitain. Les 5 autres cas ont été confrontés à un dilemme de positionnement : être proche des ressources et du soutien du siège ou être proche des acteurs du terrain d'expérimentation. Les projets les plus en difficulté sont ceux qui ont fait le choix de rester majoritairement au siège de l'ARS au détriment d'une proximité opérationnelle qui s'est avérée nécessaire.

En termes d'ingénierie de ce type d'expérimentation, il ressort que cette inégalité géographique, impensée par les concepteurs de l'expérimentation, n'a pas été compensée par un surcroît de temps de conception et/ou de ressources.

### 4.3.4. Quel pilotage multi-niveau des expérimentations de politiques publiques de gouvernance ?

La relecture du travail sur le pilotage multi-niveau de l'expérimentation Paerpa sur neuf territoires fait tout d'abord ressortir selon moi des tensions paradoxales auxquelles sont confrontés les acteurs de ces politiques de gouvernance selon les niveaux auxquels ils se situent. Selon Smith et Lewis (Smith & Lewis, 2011, p. 386), un paradoxe est défini comme « des éléments contradictoires mais interreliés qui existent simultanément et persistent dans le temps. De tels éléments semblent logiques quand considérés isolément mais irrationnels, incohérents, et même absurdes quand juxtaposés ».

Parmi les différentes catégories de paradoxe identifiées (Smith & Lewis, 2011), le **paradoxe de performance** ressort particulièrement dans le cas des expérimentations multiples dans des politiques publiques de gouvernance. Il provient de l'existence d'objectifs et de stratégies différents portés par la variété des parties prenantes qui conduit à des représentations de la performance d'une action divergentes et en tension. Faut-il privilégier le déploiement d'actions le plus homogènes possibles pour pouvoir les comparer entre elles comme le souhaite le pilotage national (dans une logique proche de l'evidence-based policy pour pouvoir mieux analyser les impacts quantitatifs) ? Faut-il faciliter l'adaptation locale pour que les mesures soient effectivement portées et que leur pérennisation soit facilitée comme le souhaitent les acteurs locaux (au risque d'un enfermement dans des routines et des relations déjà établies et d'une possibilité de comparaison affaiblie) ?

L'étude du cas de l'expérimentation de Paerpa montre qu'un **pilotage d'ensemble est pertinent à condition qu'il s'adapte plus finement aux conditions locales**, tant de ressources que
géographiques. Ces résultats rejoignent les travaux de Touati et al. (2019) qui éclairent la gouvernance multi-niveau en mobilisant la théorie de la complexité sur l'étude de deux cas contrastés de nouvelles pratiques de réseaux pluriprofessionnels de prise en charge du diabète et de la santé mentale au Québec. Si les approches top-down et bottom-up présentent chacune leurs limites, une orientation stratégique descendante est stimulante à condition qu'elle laisse de la place à une certaine autonomie locale. C'est même dans l'espace d'action ainsi préservé que peuvent s'inventer des mises en œuvre originales et adaptés aux particularités contextuelles (Lozeau et al., 2002).

Au-delà de la course aux preuves, il semble même pertinent d'apprendre « des plus lents » ou « des plus en difficulté », car ce sont là des cas qui risquent d'être plus proches de ceux retrouvés en situation de généralisation (van Buuren et al., 2018).

Enfin, l'évaluation qualitative de Paerpa révèle l'aspect déterminant de l'investissement, non pas uniquement dans le financement des mesures expérimentales, mais aussi dans l'ingénierie de pilotage pour appuyer les déploiements, les comprendre et capitaliser dessus, point sur lequel des déficits sont toujours constatés (Bloch, 2022). La mobilisation d'équipes d'appui peut d'ailleurs être une manière de concrétiser une gouvernance multi-niveau par la circulation des acteurs et des connaissances au-delà des confrontations de logiques inévitable. Cela rejoint l'idée de « policy capacity », c'est-à-dire la capacité à penser, piloter et mettre en œuvre des choix collectifs (Painter & Pierre, 2005), qu'il s'agit d'instrumenter et de mettre en dispositif adapté aux politiques publiques de gouvernance.
## Conclusion du chapitre 4

Ce chapitre a été consacré à la restitution de travaux menés dans le champ de la mise en œuvre de politiques publiques dites de gouvernance, dans lesquelles l'acteur étatique doit collaborer en réseau avec d'autres acteurs, publics ou privés, ayant une autonomie d'action plus ou moins marquée. Ces politiques publiques sont porteuses de complexité dont le management est un élément déterminant de leur effectivité (Klijn & Koppenjan, 2016). A travers la participation à deux évaluations qualitatives d'expérimentation de politiques dans le champ de la perte d'autonomie des personnes âgées dans les années 2010, j'ai pu contribuer à leur éclairage empirique, théorique et instrumental. Il en ressort différents types de résultats et des limites méthodologiques :

### 1. Reproblématisation

Le travail mené sur l'aide aux proches aidants propose de s'éloigner nettement de l'approche dominante de type épidémiologique (Sörensen et al., 2002; Sörensen & Pinquart, 2006), qui cherche à lier statistiquement un service et son effet sur une situation personnelle (fardeau, bien-être, stress). Dans une approche organisationnelle, l'accent est mis sur la reconnaissance de la complexité intrinsèque des liens entre besoins, services, acteurs délivrant les services et organisations porteuses sur les territoires. Plutôt que la recherche d'un lien direct entre des besoins et des services, la problématisation territoriale est ainsi orientée sur la capacité à développer une palette de services suffisamment large pour couvrir la variété des besoins et leur accessibilité auprès d'acteurs insérés dans un maillage (Gand & Periac, 2018). L'enjeu managérial est alors de **piloter une hétérogénéité**, non pas subie ni empêchée par souci de réduction uniformisatrice, mais **raisonnée**, c'est-à-dire qui fasse sens pour les acteurs et dont on puisse expliquer l'origine, l'intérêt et la trajectoire au regard d'objectifs d'action publique.

### 2. Proposition d'un instrument de gestion

La reproblématisation de l'aide aux proches aidants m'a ensuite conduit à aller jusqu'à la proposition d'un instrument de gestion pour territorialiser l'aide aux proches aidants en tenant compte de l'hétérogénéité inévitable du fait des ressources pré-existentes, de leur configuration et des dynamiques locales. **L'instrument cartographique proposé se veut alors un point d'appui cognitif** pour opérer des synthèses et des projections collectives à l'échelle d'un territoire.
L'instrument a fait l'objet de plusieurs contacts avec des acteurs de terrain intéressés, soit en conseil départemental, soit plus récemment sur des politiques publiques différentes mais ayant pour point commun de mêler variété des situations, gouvernance plurielle, besoin de convergences des représentations et d'organisation de coopérations territoriales.

### 3. Éclairages empiriques

Dans le champ des proches aidants, l'étude menée au début des années 2010 offrait un regard renouvelé sur la manière dont des mesures de soutien pouvaient prendre corps, en naviguant entre les niveaux individuels du proche aidant, des acteurs professionnels opérationnels et de l'organisation territoriale d'une telle politique. Les développements de cette politique publique depuis, notamment à travers la création de la Conférence des financeurs en 2015, me semblent aller dans le sens des mises en lumière alors effectuées.

Quant à l'évaluation processuelle de la mise en œuvre de Paerpa, dont j'ai ici restreint la restitution à des aspects de gouvernance expérimentale, elle éclaire la manière dont l'approche top-down, de tradition bureaucratique, reste encore prégnante en France, au détriment d'une approche plus configurationnelle et cherchant à faire sens d'une hétérogénéité raisonnée.

### 4. Contributions théoriques

D'un point de vue théorique, les différents travaux contribuent au champ de littérature de la gouvernance et des réseaux de gouvernance publique exposé dans la première partie de ce chapitre. Tout d'abord, ils prennent de la distance avec l'approche *evidence-based policy* et soulignent, dans la lignée de l'approche pragmatiste de l'expérimentation (Ansell & Geyer, 2017; Touati et al., 2009), que cette dernière est un **processus d'apprentissage en situation complexe qu'il s'agit de stimuler, d'orienter et de comprendre, et ce faisant de renoncer à un certain contrôle de type laborantin.**

Les deux expérimentations mettent en évidence un déficit de pilotage adapté et rejoignent des travaux canadiens soulignant le besoin de capacités politiques spécifiques pour gouverner de telles politiques publiques (Denis et al., 2023 ; Touati et al. 2019). Entre approches *top-down* et *bottom-up*, l'accent est mis sur le **besoin d'une ingénierie spécifique**, avec des ressources renforcées et financées au même titre que les mesures expérimentales, et ce dans l'optique d'un réel investissement dans le management des réseaux de gouvernance et de la
gouvernance multi-niveau, à même de contribuer à l'organisation dans le temps et à différents niveaux des apprentissages nécessaires.

## 5. Intérêts et limites méthodologiques

La participation à des évaluations qualitatives d'expérimentations de politiques publiques dans le champ de la perte d'autonomie des personnes âgées m'a donné **accès à des terrains d'études et des possibilités d'observation** qu'il m'aurait été difficile d'avoir autrement dans les années 2010. Outre l'étude d'actions sur les territoires, l'évaluation permet de naviguer entre les différents niveaux d'acteurs impliqués, depuis les concepteurs et pilotes jusqu'aux acteurs opérationnels. En outre, la posture d'évaluateur offre une capacité d'influence et un rôle de chercheur engagé dans les débats de la Cité dans lequel je me reconnais.

Toutefois, des limites de cette approche méthodologique me sont apparues, à commencer par les **contraintes pesant sur les capacités d'investigation du chercheur**, qui doit s'adapter au rythme et à la commande du prescripteur de l'évaluation. Ainsi, les moments d'études sur le terrain sont contraints par l'enchaînement des situations à étudier, et ce parfois au détriment du choix du « bon moment » d'observation. Par exemple, lorsque des crises perturbent des mises en œuvre sur un territoire, l'observation peut en être affectée du fait de l'absence, du manque de disponibilité ou tout simplement de recul des acteurs sur les faits étudiés au moment des interactions. Dans un autre contexte méthodologique, le jugement du chercheur sur le « bon moment » peut lui permettre de mieux s'ajuster aux contraintes temporelles et aux évènements contextuels.

Dans ce chapitre, le **lien à la notion de dispositif de gestion** est direct dans le travail sur l'instrument de gestion cartographique, qu'il s'agit ensuite d'insérer dans un réseau d'acteurs. L'instrument de gestion cartographique est un instrument d'apprentissage, d'exploration des possibles à travers une fonction de synthèse cognitive. Plutôt qu'une entrée par les relations de pouvoir, il s'inscrit dans une **entrée par les savoirs et les apprentissages comme facteur contribuant à la (re)configuration des relations entre acteurs** (Moisdon, 2005 ; Touati, 2005). Un lien théorique peut également aisément être effectué avec la notion d'instrument d'action publique (Halpern et al., 2014; Halpern & Le Galès, 2011), dont le développement s'est opéré
en sciences politiques parallèlement (mais plus tardivement) aux travaux sur les instruments de gestion (Aggeri & Labatut, 2010).

J'identifie deux perspectives de poursuite de travaux. La première est l'analyse sur un plus long cours de « trajectoires de réformes » (Bezes & Palier, 2018), qui vise à analyser la transformation de l'action publique comme une succession de réformes, d'expérimentation, d'introduction de nouveaux acteurs, et non pas une seule isolément, au risque de se concentrer sur l'inachèvement de celle-ci. Face à l'empilement de structures de coordination dans le champ de la perte d'autonomie, une telle défocalisation pourrait contribuer à mettre en perspective les avancées et les manques, financiers mais aussi de modèle théorique du changement dans ce domaine. Cela ouvre une seconde perspective, plus théorique, qui articulerait deux approches, l'une par le design institutionnel, les structures pour le dire rapidement, et l'autre par les processus et la gestion des processus (Klijn, 2020). A ce titre, les notions de dispositif et de mise en dispositif pourraient être des orientations théoriques pertinentes, ce que je m'efforce d'initier dans le dernier chapitre.
## Introduction.

Que ce soit dans l'introduction générale de ce document ou dans les chapitres 2, 3 et 4 présentant des synthèses de mes travaux de recherche, j'ai mis en évidence la manière dont j'avais mobilisé l'approche par les dispositifs de gestion pour travailler des problématiques de changement organisationnel dans des contextes pluralistes au sein desquels plusieurs sources de pouvoir orientent l'action collective : entreprises démocratiques, bureaucraties professionnelles et politiques publiques de gouvernance.

La relecture réflexive de mes travaux m' invite à approfondir, à enrichir et à renouveler en partie le cadrage théorique à même de mieux appréhender les objets de politiques publiques de gouvernance sur lesquels mes derniers travaux se sont portés.

En introduisant la notion de « mise en dispositif », je vais m'efforcer dans le dernier chapitre de ce manuscrit d'élaborer une **perspective programmatique théorique**. A partir d'une actualisation de l'usage du concept de dispositif par rapport à celui mobilisé dans la plupart de mes travaux (Hatchuel & Weil, 1992 ; Moisdon, 1997), je dessinerai une orientation me semblant à même de répondre à certaines de leurs limites. La proposition élaborée dans ce chapitre a donc pour but de contribuer à définir les contours d'un repositionnement programmatique de mes futurs travaux autour de la notion de « mise en dispositif organisationnel » comme approche processuelle du changement organisationnel dans des contextes pluralistes.

Je procéderai pour cela en cinq temps. Après un rappel des fondements de la notion de dispositif de gestion et de sa mobilisation dans mes travaux jusqu'à présent (5.1.), je présenterai ce que j'appelle l'approche contemporaine des dispositifs, d'héritage directement foucaldien, et ses intérêts pour contribuer à l'étude des changements organisationnels (5.2). Ceci me conduira dans un troisième temps à proposer les notions de « dispositif organisationnel » et de « mise en dispositif organisationnel ». Je propose alors de croiser l'approche par les dispositifs avec l'approche processuelle de l'action collective, la mise en dispositif étant alors appréhendée comme un processus de changement organisationnel, finalisé mais à la trajectoire indéterminée, qu'il s'agit de rendre intelligible. (5.3). J'expliciterai ensuite la manière dont j'opérationnalise ces notions à travers un cadre d'analyse à visée heuristique identifiant des dimensions d'analyse (5.4) et je finirai en donnant à voir de premières perspectives théorique, empirique et méthodologique (5.5).
## 5.1. Le dispositif en sciences de gestion : fondements et inscription de mes travaux

Le concept de dispositif a un statut encore en cours d'affermissement en sciences de gestion et reste majoritairement ancré dans la littérature francophone. Pour certains auteurs, il est une spécificité des sciences de gestion, leur objet central avec la notion de performance (Dumez, 2014; Gilbert & Raulet-Croset, 2021). L'étymologie de dispositif, dont la racine est latine, se trouve elle-même dans le terme grec *oekonomia*, qui renvoie à la gestion du domaine agricole en Grèce antique. Il s'agit de la disposition harmonieuse des choses en vue d'un but. Il y a donc une dimension finalisée au dispositif, la recherche d'un résultat, et pour cela la production d'un certain ordre social (Dumez, 2014).

Pour rendre compte de mon évolution, je propose de distinguer deux périodes théoriques de développement et d'usage du concept de dispositif dans les sciences de gestion, moments dans lesquels j'inscrirai mes travaux passés pour le premier et mes perspectives pour le second. Il s'agit tout d'abord des travaux sur les instruments de gestion dont le dispositif de gestion est alors l'inscription dans un cadre organisé (5.1.1), dans lesquels je positionne mes travaux passés et pour lesquels j'identifie certaines limites (5.1.2).

La sous-partie suivante (5.2) présentera les travaux contemporains sur l'importation du concept foucauldien de dispositif en sciences de gestion. Ces travaux mettent plus l'accent sur l'hétérogénéité des éléments du dispositif, le caractère fondamental des relations entre les éléments, la relative indétermination du processus d'existence du dispositif et son inscription historique.

Ce découpage temporel ne reflète pas une séparation intellectuelle marquée, puisque les travaux de Foucault sont présents, parfois implicitement, chez les auteurs de la première période (Aggeri & Labatut, 2010 ; Hatchuel et al., 2005 ; Moisdon, 2005). Il s'agit ici de donner à voir comment ont évolué les objets de recherche et leur analyse théorique, et ce pour répondre notamment aux besoins d'études de processus multi-organisationnels et multi-niveaux dans lesquels l'instrumentation gestionnaire est un élément parmi d'autres.

### 5.1.1. Des instruments aux dispositifs de gestion : une généalogie succincte

La première vague de théorisation du dispositif de gestion est un développement à partir de l'étude des outils et des instruments de gestion, porté initialement en France par les chercheurs du CGS de l'École des Mines de Paris - PSL et du CRG de l'École Polytechnique (Berry, 1983 ; Hatchuel & Weil, 1992 ; Moisdon, 1997). Créé à la fin des années 1960, le CGS travaillait sur