D'abord, ils ressentent un parti pris à leur encontre (et c'est bien compréhensible), tandis qu'on néglige la déforestation. Deuxièmement, les mesures prises par le procureur pour l'environnement ont souvent été accompagnées de déclarations assez dures envers les exploitants forestiers. Troisièmement, la démarche juridique est différente. Le procureur pour l'environnement s'appuie sur les textes de la loi sur l'environnement et de la loi sur les crimes environnementaux tandis que l'INAFOR et les exploitants forestiers se réfèrent aux dispositions de la loi sur les forêts et la réglementation afférente. La nouvelle loi sur l'interdiction d'abattage, qui est vague, rajoute du flou au cadre juridique.

Tout ceci a produit une sorte de barrière faite de méfiance et de ressentiment entre les deux côtés. Selon Lang (1996), « le contrôle a lieu dans la mesure où il est accepté par ceux que l'on contrôle ». Si l'on accepte ce point de vue, on pourrait avancer que l'action du procureur pour l'environnement ces dernières années n'est pas allée dans le sens de l'amélioration des conditions de la gouvernance forestière au Nicaragua.

D'après le procureur pour l'environnement, le manque d'intérêt pour la déforestation en 2005 vient du fait que la « coupe rase » et le « changement d'utilisation des sols forestier » n'ont été clairement définis comme crimes que lors de l'entrée en vigueur mi-2006 de la nouvelle loi sur les crimes environnementaux. Par conséquent, en dépit de la confusion qui règne autour des critères de légalité, cette nouvelle loi pourrait finalement avoir une influence sur les activités du procureur pour l'environnement et favoriser une approche plus équitable des délits forestiers. Ce serait certainement une bonne chose pour les forêts du Nicaragua.

## 8.7 Enseignements

Les leçons que l'on peut tirer de cette étude de cas sont les suivantes :

* Le soutien du public pour une mission de vérification n'est pas nécessairement fonction de sa portée ou de la participation des parties prenantes à sa définition. Au Nicaragua, ce soutien semble être plus en rapport avec la perception que le public a de la façon dont l'institut ou l'acteur concerné s'acquitte de ses fonctions.

* En plus des missions des divers instituts, il y a sans doute besoin d'un cadre juridique unique pour la totalité du système de vérification des forêts. Au Nicaragua, divers textes de loi posent le principe de l'intervention de plusieurs institutions et acteurs à qui sont dévolues les activités de vérification et de contrôle. La mission de chaque institution ou acteur est définie par la loi, mais il n'existe pas de mission englobant la totalité du système de vérification des forêts.

* Il est nécessaire d'apporter de la clarté afin de savoir quels textes juridiques s'appliquent. Le procureur pour l'environnement s'appuie sur les textes de la loi sur l'environnement et de la loi sur les crimes environnementaux tandis que l'INAFOR et les exploitants forestiers se réfèrent aux dispositions de la loi sur les forêts et la réglementation afférente. La nouvelle loi sur l'interdiction d'abattage, qui est vague, rajoute au flou juridique.
* Les sources de financement doivent être clairement définies lors de la conception du système. Au Nicaragua, les inspecteurs forestiers (pivots du système de vérification des forêts) ne sont pas encore opérationnels parce que la loi sur les forêts ne précise pas l'origine du financement de leurs prestations.

* Si les IFMs interviennent, leur rôle doit être clairement précisé par rapport à la mission des autres institutions ou acteurs - viennent-il les épauler ou les remplacer ?

* Enfin, cette étude soulève la question importante du but dans lequel sont effectuées les activités de vérification. Le sujet de préoccupation est-il le respect de la loi, ou bien un enjeu public plus élevé tel que la déforestation ? Bien qu'au Nicaragua le changement d'utilisation des sols soit la principale cause de disparition de forêt, les activités de vérification et de contrôle se sont concentrées sur l'exploitation et la transformation du bois. Il faut que le système soit clair en matière d'objectifs visés.
# Chapitre 9

## Respect de la loi sur les forêts dans le système brésilien de gouvernance forestière

Note : Cette étude de cas a été réalisée en décembre 2007 par Hans Thiel. Elle s'appuie en partie sur Thiel, H. et Viergever, M. 2006 Giants don't leap: Verification in Brazil's process towards sustainable forestry. Étude de cas de pays VERIFOR n°5. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 9.1 Brésil : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la population 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td></td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la statistique 2006</td></tr><tr><td>Propriété de la forêt publique</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois officiels dans le secteur forestier</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice TI de perception de la corruption (0-10, 0 = corruption la plus forte)</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice du développement humain (0-1, 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 9.1 Introduction

Cette étude de cas illustre l'importance de l'engagement politique, d'un dirigeant visionnaire et de la coordination de tous les secteurs pour s'attaquer aux causes qui, au
Brésil, sont à la base de la déforestation, de l'exploitation forestière illégale et abusive et de la corruption qui va de pair avec ces situations. Des réformes juridiques et institutionnelles sans précédent se dessinent qui, associées à des innovations technologiques, vont renforcer l'application des lois qui réglementent l'utilisation des terres et des forêts et la prise de sanctions. Un système décentralisé de contrôle, de vérification et d'administration de la forêt se dégage de ce processus de réforme, système intéressant dans lequel l'autorité et diverses compétences sont exercées conjointement au niveau national et par les administrations forestières des états grâce à l'appui d'un système d'information innovant.<fnref n="1" />

Le Brésil est un pays de la taille d'un continent dont 57 % de la superficie est recouverte de forêt. Le bassin de l'Amazone est brésilien à 60 %. La filière bois compte pour 4 % du PIB du Brésil et pour 8 % de ses exportations, générant plus de 1,4 milliard USD de recettes fiscales annuelles et créant environ 2 millions d'emplois directs et indirects. Plus de 85 % de la production de bois provenant des forêts naturelles du pays vient de l'Amazonie brésilienne, où 2 570 entreprises d'exploitation forestière travaillant dans 72 régions de production de bois (les « polos madereiros ») génèrent un revenu annuel brut de 2,5 milliards USD. La valeur du bois exporté de l'Amazonie brésilienne atteint presque 1 milliard USD par an, dont 30 % sont destinés aux Etats membres de l'Union Européenne (Thiel and Viergeveer 2006).

Plus des deux tiers des 17 millions de m³ de bois rond produit dans l'Amazonie brésilienne en 2003 provenait du dégagement. L'élevage bovin et la culture du soja, responsables de 70 % à 80 % de la déforestation, sont à l'origine d'énormes quantités de bois illégal pour l'industrie. Ceci provient du fait que l'agriculture n'est pas régie par un régime foncier, contrairement à la gestion forestière, balisée par un cadre juridique. La déclaration des terrains fonciers n'est pas bien organisée au Brésil et le fait qu'on ne connaisse pas les propriétaires favorise l'utilisation et l'exploitation abusives de la forêt au détriment d'une gestion et d'une conservation durable de cette ressource. D'où une disparité considérable entre les volumes de bois autorisés et la superficie déboisée par l'exploitation forestière. On estime que 80 % de la production totale de bois de l'Amazonie brésilienne résulte de l'abattage illégal (PAS 2006).

## 9.2. Vérification et contrôle des forêts : éléments moteurs et mission

Le rythme alarmant et préoccupant de la déforestation en Amazonie brésilienne d'une part et la position du Brésil en tant que plus gros producteur et consommateur mondial de bois tropicaux d'autre part, ont conduit le gouvernement brésilien à instaurer le programme forestier national (NFP) en 1998 et à le renforcer en 2000. Ce programme était le résultat d'un large processus participatif, impliquant plus de 600 organismes de différentes branches de la société, dont le but était de promouvoir le développement

<footnote n="1">¹ Exercice conjoint d'une compétence publique : Les autorités publiques nationales et sous-nationales ont les mêmes compétences ou fonctions, chacune selon son niveau hiérarchique et au sein du territoire de son ressort.</footnote>
durable et la conservation des forêts d'une manière qui soit compatible avec les autres politiques publiques. Le NFP vise à réduire la déforestation en : (i) doublant la superficie des zones reboisées pour assurer l'approvisionnement de l'industrie du bois et diminuer ainsi la pression exercée sur les forêts naturelles ; et (ii) en promouvant la gestion durable de la forêt par le renforcement des compétences. L'élément central du programme est la régularisation du régime foncier et des conditions de gestion complexes des terres boisées, surtout dans les forêts publiques fédérales. En 2003, la Commission interinstitutionnelle de coordination du programme forestier national (CONAFLOR), composée de 37 institutions appartenant à différents secteurs, a été créée par décret présidentiel pour mettre en œuvre ces politiques.

Grâce à son programme de gestion des ressources forestières ProManejo, l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles renouvelables (IBAMA) constituait un autre moteur de la réforme. L'objectif principal de ProManejo était de soutenir le développement et l'adoption d'une gestion durable de la forêt en Amazonie brésilienne. Ce programme comprenait l'évaluation des systèmes d'administration et de vérification des forêts en place et l'élaboration de solutions plus efficaces et transparentes. En vigueur depuis 1999, ProManejo a été mis en œuvre dans le cadre du programme pilote de préservation de la forêt tropicale humide du Brésil (PPG7) qui est financé par les membres du G7, l'Union Européenne et les Pays-Bas. Bien que le PPG7 ait apporté un soutien financier et technique, le projet a été conduit par le gouvernement brésilien en collaboration avec la société civile et le secteur privé.

L'année 2003 a également vu la création du groupe de travail interministériel permanent en vue de réduire la déforestation de l'Amazonie brésilienne (GPTIRID), coordonné par le Cabinet (Casa Civil) de la Présidence de la république.<fnref n="2" /> Le GPTIRID regroupe 13 ministères qui sont concernés d'une façon ou d'une autre par l'Amazonie brésilienne, ainsi que des instances chargées de faire appliquer les lois (le Ministério Público et la police fédérale) et des organismes scientifiques tels que l'Agence spatiale brésilienne (INPE).<fnref n="3" /> Son plan d'action soutient le suivi et le contrôle, l'aménagement du territoire, et le développement durable dans le domaine de l'économie et des infrastructures (GPTIRID 2004).

Entre juin 2003 et mai 2006, la Casa Civil, les ministères de l'Environnement (MoE), de l'Intégration nationale, de la planification, du budget et de la gestion, ainsi que sept états d'Amazonie ont élaboré un nouveau cadre de développement pour la région, le Plano Amazonía Sustentavel (Plan pour une Amazonie durable) (PAS 2006). L'objectif de ce plan est de coordonner les actions fédérales et celles des états concernant les territoires et les secteurs, en encourageant la participation active de la société civile, du secteur privé, des états et des municipalités. Grâce à la décentralisation et à des politiques régionales élaborées dans un souci de rassemblement visant le consensus et le dialogue sociétal, le

<footnote n="2">2 La Casa Civil est un organe très puissant, intermédiaire entre les pouvoirs exécutif et législatif, dont la mission comprend l'examen de tous les projets de loi.</footnote>

<footnote n="3">3 Le rôle du Ministério Público est d'enquêter sur les actes criminels et de les dénoncer au pouvoir judiciaire. Le Ministério Público est indépendant du pouvoir exécutif.</footnote>
PAS espère mettre fin aux inégalités régionales, à la concentration des rentes foncières, à l'exclusion sociale et aux schémas de croissance prédateurs. Les grandes orientations du PAS sont la promotion de l'aménagement du territoire, la clarification du régime foncier et la réduction du déboisement illégal par la surveillance, les sanctions et l'encouragement à utiliser le sol d'une manière plus intensive. Il met l'accent sur une bonne gouvernance, le respect de la législation et la présence active de tous les niveaux de l'Etat dans la région, comme conditions préalables à une croissance durable. Le PAS souligne aussi le besoin d'une intégration économique régionale au sens large, en se cantonnant pas aux frontières brésiliennes mais englobant toute l'Amazonie d'Amérique du Sud.

Tous ces processus bénéficient d'une volonté politique très forte impliquant les plus hauts niveaux du gouvernement et les principaux acteurs de la société civile. Bien que le débat ouvert se concentre sur les préoccupations concernant la déforestation, la faiblesse de la gouvernance et les inégalités en Amazonie brésilienne, la question sensible de la souveraineté de la forêt tropicale en tant que richesse de l'humanité et « l'internationalisation de l'Amazonie » sont aussi vues comme des menaces et sont par conséquent des éléments moteurs incitant à l'action.

## 9.3. Architecture des institutions

Le cadre actuel dans lequel évoluent toutes les grandes institutions environnementales publiques est le Système Environnemental National (SISNAMA), dont l'organisme principal, le Conseil national de l'environnement (CONAMA), comprend 103 représentants de toutes les branches de la société. Le SISNAMA conseille le gouvernement, encourage les études, propose des directives et établit également des normes et des procédures dans le domaine de l'environnement. Le pilier de ce système est le ministère de l'environnement, qui est responsable de la planification, de la coordination et de la supervision des politiques environnementales. Au niveau national, l'organe exécutif est l'IBAMA. Au-dessous, les agences environnementales des états sont responsables de la mise en œuvre des programmes et des projets ainsi que du suivi et du contrôle environnementaux sur les territoires de leur ressort. Elles peuvent élaborer leurs propres normes et procédures du moment qu'elles n'entrent pas en conflit avec la législation fédérale. Lorsque les agences des états n'ont pas la capacité nécessaire, l'IBAMA est censé intervenir.

La mission pour l'exercice décentralisé et conjoint de l'autorité en matière de forêt par le gouvernement central, les états et les municipalités a été introduite dans la constitution brésilienne en 1998. Ce n'est cependant qu'en mars 2006 que la nouvelle loi sur les forêts publiques a réformé le code de la forêt de 1965, en conférant aux états et aux municipalités la responsabilité de délivrer les permis et de suivre les activités forestières dans les forêts privées, municipales et des états et dans les réserves de leurs compétences respectives. Conjointement avec les états, l'organe fédéral, l'IBAMA, surveille l'exercice de ces compétences et l'application de la loi en mode décentralisé. Cette administration décentralisée de la forêt doit être mise en œuvre grâce à un système d'information innovant et transparent qui permet aux instances forestières nationales de surveiller et
de superviser les états. La nouvelle loi a aussi créé le Service brésilien des forêts pour réglementer la gestion des forêts publiques fédérales, promouvoir la gestion durable de la forêt et gérer le Fonds national pour le développement de la forêt. D'autre part, la loi de 2006 encourageait une exploitation forestière légale en permettant, pour la première fois, de récolter du bois légalement dans les forêts publiques grâce à des concessions.

Les états avaient jusqu'à octobre 2007 pour prendre des responsabilités en matière de forêt dans le cadre du SISNAMA, notamment pour établir leurs propres systèmes d'administration et de contrôle des forêts. Ces systèmes doivent être reliés au système national d'information forestière (SISCOM) et aussi au système national d'information environnementale (SISNIMA). Bien que les états aient la liberté de mettre en place leurs propres systèmes d'administration et de vérification des forêts, ils peuvent aussi demander la collaboration de l'IBAMA. Les conditions de cette collaboration sont fixées par les autorités fédérales et comprennent un accord concernant le recours aux systèmes électroniques et une commission de suivi regroupant divers intervenants. L'IBAMA peut fournir aux états le système d'administration forestière nouvellement élaboré, le DOF (Documento de Origen Florestal), et la formation correspondante.

L'application de la loi est séparée verticalement entre les Ministérios Públicos fédéraux et ceux des états, les deux agissant de façon conjointe pour poursuivre les contrevenants et les traduire devant la cour d'assises. Les sanctions administratives, telles que la saisie de bois ou les amendes, sont gérées en même temps par l'IBAMA et les organismes environnementaux des états fédéraux.

Le rôle de la société civile brésilienne, agissant comme observateur indépendant dans ce processus, ne doit pas être ignoré : la capacité des ONG environnementales, des médias, de l'industrie et du monde universitaire à exercer un contrôle sociétal et un examen attentif des acteurs publics est relativement élevée.

## 9.4. Administration et vérification des modifications de l'utilisation des sols et de la récolte de bois

### Utilisation des sols et modifications dans ce domaine

En ce qui concerne les propriétés dans l'« Amazonie légale », seulement 20 % de celles-ci peuvent être déboisées, les 80 % restants étant conservés à titre de « réserve garantie par la loi ».<fnref n="4" /> Pour assister les organismes environnementaux des états dans la mise en œuvre de cette réglementation, l'IBAMA a élaboré, par l'intermédiaire du PPG7, un plan d'aménagement du territoire, le système de délivrance des permis environnementaux dans les propriétés rurales (SLAPR), qui associe cette délivrance de permis avec le suivi et le contrôle des modifications d'utilisation des sols. Pour obtenir un permis environnemental (LUA), les coordonnées géographiques de la propriété, la réserve garantie par la loi, les

<footnote n="4">4 L'« Amazonie légale » du Brésil telle que définie par la loi comprend les états suivants : Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima, Mato Grosso, Maranhão et Tocantins.</footnote>
zones protégées sur les pentes raides et le long des cours d'eau doivent être saisies dans le système, afin que les instances environnementales puissent surveiller par les images satellites les changements intervenant dans la couverture forestière. L'utilisation du SLAPR dans les états fédéraux est variable : certains, comme le Mato Grosso, s'en servent depuis des années, tandis que d'autres, tels que le Roraima, ne l'ont pas encore mis en application.

## La récolte de bois

Avant de soumettre un plan de gestion forestière, une entreprise d'exploitation forestière doit obtenir un permis environnemental (LUA) et un document d'« approbation préalable » (APAT) (MMA 2006a). L'APAT permet de vérifier la légalité de la propriété foncière, le statut juridique des personnes ou des entreprises concernées, ainsi que la preuve de l'existence de la forêt en question grâce à une carte géographique associée à une image satellite. Ces paramètres ont été les caractéristiques les plus fréquentes des activités frauduleuses de « blanchiment » de bois illégal qui impliquent des entreprises fictives, ou des forêts qui n'existent pas en faisant état de faux crédits de volumes de bois.

Dès que ces conditions juridiques sont vérifiées, un plan de gestion forestière ou une demande de modification de l'utilisation des sols peuvent être soumis à l'approbation de l'organisme environnemental de l'état concerné.<fnref n="5" /> Les plans de gestion de la forêt naturelle doivent être conformes aux critères de gestion durable de la forêt exposés par le gouvernement fédéral dans la Norme n° 5. Ces plans doivent être préparés par un ingénieur forestier ou un agronome inscrit au Conseil régional de l'ingénierie, de l'architecture et de l'agronomie (CREA), et exécutés sous sa responsabilité technique. Dès l'approbation du plan de gestion par l'administration, celle-ci délivre une autorisation d'exploitation (AUTEX) qui génère un crédit de volume de bois dans le système de déclaration d'origine (DOF). Les exploitants forestiers enregistrés dans le système et dans un nouveau cadastre technique peuvent ensuite accéder en ligne au système DOF, de la même façon que les clients d'une banque utilisent les guichets automatiques pour retirer de l'argent sur leurs comptes.

Le système permet aux exploitants forestiers de gérer leurs propres volumes de bois et de proposer ces volumes en ligne à des acheteurs industriels inscrits. Dès que l'acheteur a accepté en ligne la vente de bois proposée, l'opération est enregistrée par le système et les volumes convenus de bois par espèces sont automatiquement débités du crédit de volume. L'exploitant imprime alors le permis de transport de bois portant un code-barres (aussi appelé DOF). Quand le bois est livré à l'industriel, les informations figurant sur le permis sont saisies dans le système DOF, qui la recoupe automatiquement avec celles de la base de données et qui génère ensuite un crédit de volume pour cet industriel. Ceci permet à l'industriel d'émettre son propre permis DOF pour le transport de ses produits vers ses clients.

<footnote n="5">5 Dans les états qui n'ont pas encore pris en charge l'administration forestière, celle-ci est toujours gérée par les bureaux locaux et régionaux de l'IBAMA.</footnote>
En conférant à l'exploitant la responsabilité d'imprimer le permis DOF et de faire
un rapport à l'administration, ce nouveau système réduit les coûts, la bureaucratie et
le risque que les volumes de bois soient utilisés de façon frauduleuse par des tiers. Le
lien créé entre les exploitants et les acheteurs par un processus administratif est une
innovation intéressante. Ceci ouvre la voie à la mise en place d'un marché électronique
du bois légalement récolté.

Vérification et suivi

La vérification du respect des lois dans la forêt est effectuée conjointement par les
organismes environnementaux des états et par l'IBAMA. Tous les plans de gestion doivent
être suivis au moins une fois tous les trois ans à l'aide de directives détaillées (avec des
indicateurs et des listes de points à vérifier), en vue de s'assurer que les lois sont respectées
par l'exploitant (IBAMA 2004). L'exécution des plans de gestion est censée être suivie par
le professionnel qui en a la responsabilité technique, mais c'est rarement le cas. Sabogal
et al. (2005) recommandent que les responsabilités de ces professionnels forestiers soient
mieux précisées et que l'IBAMA et le CREA poursuivent en justice les contrevenants
avec plus d'efficacité. L'indépendance des forestiers professionnels est aussi un sujet de
préoccupation car leurs services sont payés directement par ceux qui exécutent le plan de
gestion, c'est-à-dire les exploitants.

Les autorités environnementales fédérales et celles des états réalisent des inspections
impromptues sur les routes pour vérifier que les expéditions de bois sont bien accompagnées
de leur permis de transport. À l'aide du code-barres, ils peuvent comparer les informations
figurant sur le permis avec celles de la base de données en ligne DOF. Les recoupements
électroniques inhérents au système DOF déclenchent aussi des alertes qui permettent
aux autorités (le MoE, l'IBAMA, la police fédérale et le procureur fédéral) d'optimiser
et de cibler leurs activités de vérification et de lutte contre les infractions. D'autre part,
celles-ci sont aidées dans la détection du déboisement illégal par le programme DETER,
système de surveillance par satellite extrêmement efficace, mis au point par l'INPE, qui
est capable de repérer une modification de l'utilisation des sols en Amazonie brésilienne
tous les 15 jours (voir www.obt.inpe.br/deter).

Remontée de l'information

Conformément à la politique du gouvernement relative à l'accès du public à l'information,
toutes les données concernant le déboisement et la délivrance de permis d'exploitation
forestière doivent être accessibles sur internet. Les états avaient jusqu'à septembre 2007
pour adopter le système DOF ou pour mettre en place leur propre système équivalent, en
donnant à l'IBAMA un accès gratuit aux informations pour qu'elles puissent être intégrées
au système national d'information forestière (SISCOM), qui recoupe les données avec
celles du programme DETER accessible au public et avec celles du cadastre technique
fédéral (Chavez, J.H. 2006 comm. pers., septembre). À l'avenir, tous les plans de gestion
de la forêt approuvés devront aussi être enregistrés dans le cadastre national des plans
de gestion durable de la forêt, qui sera accessible au public sur internet et sera géré par l'IBAMA (MMA 2006b).

## 9.5 Pouvoir et indépendance

La volonté et les orientations politiques comme la coordination interinstitutionnelle aux plus hauts niveaux du gouvernement font que le système de gouvernance forestière qui se dégage du processus de réforme au Brésil est très solide comparativement aux processus semblables observés dans les autres pays d'Amérique latine. Les instances environnementales n'agissent pas isolément mais au sein d'un ensemble d'organismes publics qui se coordonnent pour œuvrer d'une manière complémentaire en vue de faire appliquer la législation sur la forêt et d'améliorer la gouvernance du secteur forestier.

Bien que toujours en cours d'élaboration, le système brésilien décentralisé de gouvernance forestière crée deux niveaux indépendants d'institutions, celles situées à l'échelon fédéral et celles qui sont à l'échelon des états. L'indépendance horizontale entre les niveaux est renforcée par une indépendance verticale, puisque la plupart des acteurs du système tels que les instances environnementales, les Ministérios Públicos, la police, l'INPE ou le CREA sont complètement indépendants les uns des autres. Le Tableau 9.2 donne un bref aperçu des relations entre les divers acteurs et systèmes.

## 9.6 Bilan et incidences du système

Entre la création du GPTIRID en 2004 et mars 2007, des opérations de lutte contre les infractions ont été menées : 18 de grande envergure et environ 400 de moindre importance. Les résultats communiqués par le MoE sont impressionnants (MMA 2007) : 460 peines d'emprisonnement ont été prononcées et les amendes infligées aux auteurs d'infraction ont dépassé 1,3 milliard USD.<fnref n="6" /> Les rapports font état de la saisie d'environ 814 000 m³ de bois rond, de 471 tracteurs, de 171 camions et de 643 tronçonneuses. En raison de la lenteur du processus judiciaire, le nombre véritable des personnes emprisonnées et des amendes payées est bien plus bas. Néanmoins, ces résultats ont eu un impact énorme sur les références en matière de respect de la loi et de tolérance de la corruption dans le secteur forestier.

L'une des actions les plus spectaculaires qui illustre les effets positifs de la coordination de la lutte contre les infractions est l'« Operação Ananias » à Altamira dans l'état de Pará en février 2007, qui a impliqué 150 agents, 39 voitures, un hélicoptère et un avion. Cette opération a débouché sur le démantèlement d'un réseau criminel constitué de fonctionnaires et d'exploitants forestiers et sur 37 peines d'emprisonnement. Le ministre de l'Environnement a déclaré que les délais de détection des crimes avaient été réduits de moitié grâce au nouveau système DOF.

<footnote n="6">⁶ Ont été emprisonnés 333 personnes du secteur privé, 113 fonctionnaires fédéraux, 17 fonctionnaires d'État et 3 policiers.</footnote>
Il a poursuivi en affirmant que le déboisement avait diminué de 52 % au cours des années 2005 à 2006 (MMA 2007). Les données de l'INPE montrent également que, de 2004 à 2005, le déboisement a baissé de 31 % en passant de 27 429 à 18 793 km² (INPE 2007).

Il est difficile de faire la part entre l'influence des politiques forestières et du contrôle de l'application de la loi sur ces chiffres et celle d'autres facteurs macroéconomiques et externes au secteur, tels que la faiblesse des cours des denrées agricoles sur le marché mondial. Néanmoins, l'expérience brésilienne montre que le contrôle du respect de la législation relative aux forêts doit s'ancrer dans un système de gouvernance forestière de grande ampleur dans lequel les facteurs politiques, normatifs, institutionnels et sociétaux interagissent d'une façon cohérente et durable en vue d'atteindre les résultats souhaités.

## 9.7 Enseignements

Le cas du Brésil illustre comment la collaboration et la coordination interministérielles – impliquant des branches du gouvernement qui ne participent pas habituellement au débat politique sur le développement forestier, telles que les ministères de la justice, de la défense, et de la science et de la technologie – ont renforcé les mesures prises au plan national pour s'attaquer au problème de l'illégalité. Canalisée par un programme forestier national largement soutenu associé à une influence politique au plus niveau et un encadrement fort, cette démarche semble être la clé du succès de la réforme.

La réforme juridique a aussi été importante, l'évolution la plus significative étant la loi de 2006 sur la gestion des forêts publiques, qui va dans le sens d'une clarification du régime foncier. Elle a également posé le principe de la vérification et instauré l'exigence d'inspections indépendantes, tous les trois ans, des concessions accordées dans les forêts publiques.

L'indépendance est assurée par l'architecture du système. Les instances environnementales n'agissent pas isolément mais au sein d'un ensemble d'organismes publics qui se coordonnent pour œuvrer d'une manière complémentaire en vue de faire appliquer la législation sur la forêt et d'améliorer la gouvernance du secteur forestier. La décentralisation des fonctions de réglementation vers les états pose le problème de la définition claire de la division des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement, chacun agissant de même au sein de sa hiérarchie et du territoire de son ressort. Selon le principe de subsidiarité, les instances nationales peuvent néanmoins prendre en charge l'application de la loi et la surveillance dans les forêts dans certains états d'Amazonie à la couverture forestière importante, dans lesquels les organismes environnementaux manquent sérieusement de ressources et ont besoin de renforcer leurs capacités.
<table><caption>Tableau 9.2 Contrôle du respect de la législation forestière au Brésil</caption><thead><tr><th rowspan="2">Objet du contrôle</th><th rowspan="2">Mission juridique</th><th colspan="4">Fonctions (acteurs et systèmes impliqués)</th><th rowspan="2">Surveillance</th><th rowspan="2">Information du public/remontée vers lui</th></tr><tr><th>Administration/ contrôle</th><th>Suivi/ vérification</th><th>Mesures prises</th><th>Sanctions (administratives ou pénales)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Utilisation des sols/ modifications autorisées de l'utilisation des sols (ALUC)</td><td>Conserver 80 % de réserve forestière en Amazonie légale (A 1.511/25.7.96)</td><td>OEE/(IBAMA OEE)<br/>Délivrance permis environnemental (LUA) système SLAPR</td><td>IBAMA (GPTIRID)<br/>Conjointement avec OEE système DETER</td><td>Police fédérale, procureurs fédéraux et des états (GPTIRID)</td><td>A : OEE/(IBAMA -> OEE)<br/>C : Judiciaire</td><td>Accès du public aux systèmes PRODES et DETER sur internet</td><td>Système national d'information environnementale (SISNIMA)</td></tr><tr><td>Coupe de bois par MAUS sur terres privées ou publiques</td><td>Permis de couper et de transporter du bois par MAUS (20 % de la superficie)<br/>Approbation préalable GDF (APAT- IN n° 4 11.12. 2006) procédures techniques de GDF (IN n° 5 11.12. 2006)</td><td>Présentation de documents par propriétaire pour évaluation préalable (APAT)<br/>Préparation par le professionnel d'un calendrier d'abattage (ALUC) ou d'un plan de gestion (GDF)</td><td>OEE/ (IBAMA -> OEE) vérifier authenticité des documents</td><td>OEE/(IBAMA -> OEE) pas de délivrance d'APAT</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Récolte de bois dans forêts naturelles sur terres privées ou publiques</td><td></td><td>OEE/(IBAMA -> OEE) émission AUTEX (système SISPROF): Saisie crédit de volume bois dans système DOF</td><td>Surveillance par responsable technique de l'exécution du calendrier d'abattage</td><td>CREA?</td><td>A : CREA?</td><td>Cadastre national des plans de gestion forestière</td><td></td></tr><tr><td></td><td></td><td>Exploitants/ consommateurs impriment permis transport DOF et gèrent leur crédit de volume bois</td><td>OEE/(IBAMA OEE) Recoupements automatiques exploitant/ acheteur par système DOF</td><td>Police fédérale, procureurs fédéraux et des états (GPTIRID) Inspections impromptues sur route et chez l'industriel</td><td>A : OEE/(IBAMA -> OEE) saisie de bois et amende C : Judiciaire</td><td>Système DOF ou systèmes semblables des OEE (SISFLORAMT)</td><td>Système national d'information forestière (SISCOM)</td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 9.2 (suite)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Objet du<br>contrôle</th><th rowspan="2">Mission<br>juridique</th><th colspan="5">Fonctions (acteurs et systèmes impliqués)</th></tr><tr><th>Administration/<br>contrôle</th><th>Suivi/<br>vérification</th><th>Mesures prises</th><th>Sanctions<br>(administratives<br>ou pénales)</th><th>Surveillance</th><th>Information du<br>public/remontée<br>information vers lui</th></tr></thead><tbody><tr><td>Récolte de bois<br>dans les forêts<br>publiques<br>fédérales</td><td>Loi (11.284)<br>sur les forêts<br>publiques</td><td>Accord et<br>réglementation des<br>concessions dans<br>les forêts publiques<br>fédérales par Service<br>brésilien des forêts</td><td>Inspections<br>privées tous<br>les 3 ans sur<br>le respect des<br>règles par les<br>concessionnaires</td><td>IBAMA</td><td>A : Saisie de bois<br>et amende par<br>l'IBAMA<br>C : Judiciaire</td><td>Inventaire<br>national des<br>forêts publiques<br>fédérales</td><td></td></tr></tbody></table>

OEE : organismes environnementaux des états fédéraux.

IBAMA OEE : Au moment où nous écrivons, l'IBAMA est en train de transférer ses fonctions à l'OEE (date butoir : septembre 2007).

MAUS : modifications autorisées de l'utilisation des sols

Colonnes de droite tronquées :

Information du public/remontée information vers lui

Système national d'information environnementale (SISNIMA)

Système national d'information forestière (SISCOM)
Enfin, cette étude illustre comment le recours aux technologies innovantes (par exemple les images par satellite pour suivre la modification d'utilisation des sols) peut offrir de nouvelles possibilités en matière de contrôle de l'application de la réglementation (Bird and Thiel 2007). L'investissement dans un certain nombre de technologies a été considérable, notamment dans les bases de données en ligne, afin de répondre au défi que pose le contrôle d'un secteur si dispersé. Ce système d'information global permet aux autorités nationales et fédérales d'inspecter et de vérifier l'action d'un réseau décentralisé de contrôle et d'administration de la forêt. L'accès du public à ces informations donne la possibilité à la société civile de surveiller la situation et de réduire ainsi le nombre de décisions arbitraires et la corruption.
# Chapitre 10

## Le système national externalisé de contrôle des forêts en Equateur

Note : Cette étude de cas a été réalisée en décembre 2007 par Guillermo Navarro, Filippo Del Gatto et Martin Schroeder. Elle s'appuie en partie sur Navarro, G., Del Gatto, F. et Schroeder, M. (2006) « Le système national externalisé de contrôle des forêts en Equateur », Étude de cas de pays VERIFOR n°3. Londres : ODI.

<table><caption>Tableau 10.1 Equateur : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la population 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td></td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la statistique 2006</td></tr><tr><td>Propriété de la forêt publique</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>2,67 millions de m³</td><td>Moyenne 2001-2005</td></tr><tr><td>Emplois officiels dans le secteur forestier</td><td>40 000</td><td>Moyenne 1990-2000</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>1,8 %</td><td>Moyenne 1990-2000</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>44 millions USD</td><td>Moyenne 1990-2000</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>Pas de données</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice TI de perception de la corruption (0-10, 0 = corruption la plus forte)</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice du développement humain (0-1, 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 10.1 Introduction

En 2003, le lancement par l'Equateur du système national externalisé de contrôle des forêts (Sistema Nacional Tercerizado de Control Forestal ou SNTCF) a attiré l'attention du monde entier. Cette innovation déléguait la responsabilité du suivi et de l'administration
des opérations forestières à trois organismes différents dont le rôle était le suivant : contrôle du transport des produits forestiers et des animaux sauvages, suivi des activités ayant lieu dans la forêt et exercice d'une fonction administrative et de vérification. Cette étude de cas analyse l'élaboration de ce système de contrôle des forêts, intégrant des activités de vérification, qui a été en vigueur pendant quelques mois seulement avant que son succès ne soit la cible d'une violente opposition dans le pays, ce qui a finalement entraîné sa suspension partielle et l'a nettement affaibli.

## 10.2 Les politiques à l'origine du SNTCF

Avec la disparition annuelle de 137 000 hectares de forêts, l'Equateur possède le plus fort taux de déforestation (1,2 %) de l'Amérique du Sud (FAO 2000). Celle-ci est entretenue en partie par une exploitation illégale massive, dont les estimations varient de 50 % à 75 % (Álvaro 2003 ; Echeverría 2004 ; The Economist 2003). Le SNTCF a été conçu dans le cadre de la stratégie forestière mise en place en 1999 par l'Equateur dans l'intention de combattre cette exploitation illégale à grande échelle. Bien que la stratégie forestière ait résulté d'un processus largement participatif, le SNTCF lui-même a été mis au point par un groupe relativement restreint de personnes et d'institutions.

* Ceci s'est fait sous la conduite de quelques hauts fonctionnaires du ministère de l'Environnement (MoE) très qualifiés, dévoués et charismatiques.

* Groupe de défense de l'environnement le plus actif et techniquement compétent en Equateur, le CEDENMA (Comité équatorien pour la protection de la nature et de l'environnement) se faisait l'écho de la société civile urbaine.

* L'industrie du bois a conclu des alliances avec les petits négociants en bois, principalement par l'intermédiaire de l'AIMA et de COMAFORS.<fnref n="1" /> Cependant, en dépit de sa position officielle en faveur du contrôle de l'exploitation illégale, elle ne l'a jamais véritablement soutenu, devenant même son principal opposant lorsque l'administration et le suivi ont été délégués à la succursale équatorienne de la société suisse SGS (Société Générale de Surveillance) (The Economist, 2003 ; Álvaro, 2003 ; Thiel, 2004).

* Quelques bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux ont apporté une assistance technique et financière à la mise en œuvre de la politique forestière, surtout pour aider la société civile dans son rôle d'observateur. Il s'agissait de l'organisme de coopération internationale allemande GTZ, de l'Agence américaine pour le développement international (USAID), de la Banque de développement interaméricaine (IDB) et de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO).

* Les forestiers professionnels et leurs associations étaient aussi impliqués, mais avec une voix limitée au chapitre.

<footnote n="1">¹ AIMA (Association équatorienne des industriels du bois) est une grande association des industries de transformation du bois en Equateur, qui comprend les plus gros producteurs de contreplaqué. COMAFORS (Association pour la gestion durable de la forêt) est une organisation sans but lucratif, liée à l'AIMA, qui se consacre à la promotion de la gestion durable de la forêt. C'est aussi l'un des membres fondateurs de Vigilancia Verde, l'organisme public/privé chargé de contrôler le transport des produits forestiers et des animaux sauvages. Par ailleurs, Price Waterhouse Coopers avait fait appel à l'administrateur de COMAFORS à l'époque pour travailler sur les documents de l'appel d'offres pour l'externalisation des services d'administration et de vérification.</footnote>
En dehors du MoE, les autres institutions gouvernementales ont brillé par leur absence.<fnref n="2" /> Ceci a posé un problème car une bonne partie de l'opposition au système provenait du sein du MoE, et de ses centaines d'employés soucieux de perdre les avantages officieux maintenus par le statu quo. Si d'autres ministères, dont les employés n'avaient pas d'enjeu dans le système en place, s'étaient investis, une volonté politique forte aurait pu être mobilisée, capable de contrebalancer la résistance interne au MoE.

Deux parties prenantes directement concernées manquaient également à l'appel : les populations autochtones et les propriétaires de forêts privées, qui ensemble contrôlent la majorité des forêts du pays et représentent des centaines de milliers de personnes dépendant de la forêt pour vivre.<fnref n="3" /> Bien que les organismes de la société civile aient joué un rôle politique important dans l'établissement du SNTCF, les groupes de la société civile représentant ou non la communauté autochtone comme les propriétaires de forêts des zones rurales, étaient pratiquement absents. Les participants étaient pour l'essentiel des personnes habitant Quito, ayant fait des études universitaires et soucieuses de l'environnement, appartenant à la classe moyenne urbaine du pays.

## 10.3 Le cadre juridique du SNTCF

La délégation de missions publiques à des entités privées est prévue dans la Constitution politique de l'Equateur et dans la loi de modernisation de l'Etat de 1993 (Echeverría 2004), mais c'est la loi sur les forêts et la conservation de 1981 et la réglementation afférente qui portent création du SNTCF. Cependant, la complexité du système nécessitait l'élaboration d'un cadre législatif spécifique pour sa mise en œuvre :

* Le décret ministériel n° 86 du MoE (décembre 2000) reconnaissait le rôle de contrôle de Vigilancia Verde, un organisme à la fois public et privé regroupant le MoE, la police, l'armée et cinq ONG environnementales locales.<fnref n="4" />

* Le décret ministériel n° 131 du MoE (janvier 2001) a institué de nouvelles normes importantes dans le domaine de la gestion forestière et a défini le rôle, les fonctions et les responsabilités des régisseurs forestiers, qui sont des professionnels reconnus par le MoE (voir Figure 10.1).

* En autorisant le MoE à déléguer des responsabilités administratives et de supervision à une entreprise privée, le décret exécutif n° 2609 (mai 2002) a permis à ce ministère de promulguer le décret ministériel n° 50 (juillet 2000), qui déterminait la base juridique et les procédures administratives de mise en œuvre du processus de délégation. En mai 2000, un contrat a été attribué à la succursale équatorienne de la société suisse SGS suite à un appel d'offres.

* En juin 2004, plusieurs autres décrets sont venus compléter les normes et procédures administratives relatives à la gestion forestière et aux récoltes dans les forêts naturelles,

<footnote n="2">² Bien que la participation du Conseil national de modernisation de l'État ait été limitée.</footnote>

<footnote n="3">³ Les propriétaires forestiers privés ont participé cependant comme opposants au système, souvent mobilisés et soutenus par les magnats du bois locaux.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Les ONG regroupées dans Vigilancia Verde sont Fundación Ecuatoriana Populorum Progressio (FEPP), Fundación Natura, CARE Ecuador, Fundación Maquipucuna et COMAFORS.</footnote>
dans les plantations et les domaines agroforestiers d'une part, et aux responsabilités et aux obligations des régisseurs forestiers d'autre part.

Malgré ces tentatives de clarification du statut juridique du système, la constitutionnalité et la validité du contrat entre le MoE et SGS ont été remises en question par les professionnels du secteur forestier. En mai 2003, le procureur général de l'Etat a confirmé la constitutionnalité du contrat. Cependant, en octobre 2003, le tribunal constitutionnel équatorien s'est prononcé contre l'externalisation de services à SGS, jugeant que la loi administrative plaçant l'administration et la supervision forestières aux mains du privé était contraire à la constitution. Le tribunal a aussi déclaré que la mesure administrative autorisant SGS à recevoir des honoraires pour ses services était aussi contraire à la constitution.

Le jugement ne règlait pas directement la question de la validité du contrat SGS, incitant le CEDENMA et d'autres groupes à croire que le contrat était toujours valable. Cependant, le MoE a récupéré unilatéralement tous les droits d'administration et de supervision précédemment délégués à SGS, semant la confusion à propos du contrat avec cette société, et au sein de celle-ci, troisième composante clé du SNTCF. Selon de nombreux observateurs, l'opposition interne au MoE constitue actuellement le principal obstacle à la signature du nouvel addendum négocié par tous les principaux acteurs mi-2004, qui pourrait permettre le rétablissement du système.

<figure><img src="image_27.png" /></figure>

Source : d'après Thiel (2005)

<caption>Figure 10.1 Structure de base du SNTCF</caption>
## 10.4 Contexte du SNTCF

### Organisation du système

Le SNTCF représentait une approche intégrée à l'application de la loi en matière de forêt, visant à améliorer la transparence, à réduire la bureaucratie et à s'attaquer aux pratiques illégales et à la corruption. La structure de base (indiquée à la Figure 10.1) repose sur l'externalisation des responsabilités de suivi et d'administration des opérations forestières à trois entités différentes : la première étant un organisme mi-public/mi-privé (Vigilancia Verde) contrôlant le transport des produits forestiers et des animaux sauvages, le deuxième étant des acteurs privés (les régisseurs forestiers) investis de la mission publique de suivi dans la forêt, et le troisième étant une entreprise privée (SGS) à qui ont été confiés les services d'administration et de vérification des forêts. L'externalisation de services d'administration et de vérification vers le SNTCF était censée libérer les ressources du MoE pour qu'il puisse s'attaquer au problème central de la déforestation et de l'exploitation clandestine.

Dans le cadre des travaux de la SGS étaient prévues la création et la mise en œuvre d'une base de données et de statistiques forestières fournissant des services multiples pour le compte du MoE, tels que l'élaboration et l'application de plans de gestion forestière, la délivrance de permis d'exploitation et de transport, et la collecte, pour le compte de l'Etat de la taxe sur la valeur du bois sur pied. Afin de financer ses travaux, la SGS était autorisée à demander un droit de 2,50 USD directement aux exploitants forestiers par mètre cube de bois récolté dans les forêts naturelles (en sus de la taxe sur la valeur du bois sur pied de 3 USD pour le MoE) et un droit de 0,10 USD par mètre cube coupé dans les plantations forestières (exempt de la taxe sur la valeur du bois sur pied).

### Administration et contrôle

Le but principal du SNTCF était d'assurer deux fonctions complémentaires : (i) des services d'administration performants pour réduire les coûts liés à la bureaucratie et pour inciter à rester dans la légalité et (ii) des services de contrôle efficaces permettant de mieux détecter et mieux punir les activités illégales.

Le pivot de ce nouveau système administratif était la base de données et de statistiques qui devait relier toutes les unités administratives au niveau local et régional ainsi que les points de contrôle routier de Vigilancia Verde. Cette nouvelle organisation accélérait grandement les procédures administratives. En vertu du contrat passé avec le MoE, la SGS n'avait que huit heures pour approuver (ou rejeter) un plan de gestion et délivrer, en cas d'accord, pour le compte du Ministère, les permis d'exploitation et de transport correspondants à l'exploitant et au régisseur forestiers. Pour assurer ces prestations et faciliter l'accès à la légalité aux petits exploitants, le contrat de la SGS stipulait la mise en place d'un réseau d'unités administratives mobiles, locales et régionales. Cependant, en dépit de ce réseau, l'éloignement de la plupart des forêts faisait que la SGS ne pouvait effectuer ses inspections de terrain qu'après l'approbation des plans de
gestion et le début de la récolte. De toute évidence, ceci ne favorisait pas la prévention d'irrégularités éventuelles.

Les services de contrôle étaient aussi partagés entre trois différentes entités du système externalisé (voir Figure 10.2). La SGS supervisait les exploitants et les régisseurs forestiers. Ces derniers, pour leur part, étaient en charge de la supervision de tous les sites d'exploitation faisant l'objet d'un permis : inspection et établissement de rapports sur la conformité et l'exactitude des plans de gestion forestière, sur la récolte et sur les opérations à la suite de celle-ci. Le fait que les régisseurs forestiers inspectaient et certifiaient les plans de gestion qu'ils avaient eux-mêmes élaborés constituait une faille dans le système. Ils étaient aussi responsables de la vérification des volumes chargés, des espèces et de toute autre information pertinente relative à chaque camion sortant de la forêt. Les infractions ou irrégularités étaient notées dans un rapport d'infraction sur la base duquel le MoE pouvait prendre les mesures nécessaires pour lutter contre la fraude. Cependant, bien que le code pénal équatorien considère que l'exploitation illégale soit un crime passible de quatre ans d'emprisonnement, le MoE subit une pression politique pour appliquer seulement des sanctions administratives fondées sur la législation forestière (par exemple des amendes et la saisie de produits illégaux), qui ne correspondent pas à la gravité et à l'ampleur des actes commis.

<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>Figure 10.2 Organisation des services de contrôle des forêts</figcaption></figure>
Vigilancia Verde contrôlait le transport de tous les produits forestiers et animaux sauvages. Au plus fort de ses activités, elle gérait un réseau de douze points de contrôle routier et de six patrouilles mobiles, chacun comprenant des représentants des instances forestières, de la société civile, de la police et de l'armée. Ces équipes travaillaient 24 heures sur 24 et leurs membres étaient réaffectés à un point de contrôle différent tous les 15 jours. Quant au MoE, il vérifiait que la confiscation de tout produit par Vigilancia Verde s'effectuait dans les règles. Le MoE devait superviser et inspecter la SGS de façon continue et sanctionner tout manquement au contrat.

## Recoupements et contrepoids

À part les vérifications officielles réalisées par les différentes entités, le système intégrait des recoupements et contrepoids qui permettaient à tous les participants de suivre les activités des autres et de rapporter toute irrégularité éventuelle (voir Figure 10.3).

Parallèlement au contrôle du transport routier, Vigilancia Verde surveillait aussi de près les autres entités du système :

* Elle vérifiait les permis de transport que les régisseurs forestiers recevaient et remplissaient pour le compte des instances forestières.

* Elle avait un intérêt direct dans la supervision des ventes aux enchères du bois confisqué, effectuées par les bureaux régionaux du MoE, puisqu'elle recevait 50 % de la valeur des ventes.

* Grâce à ses groupes de défense de la société civile, Vigilancia Verde remplissait le rôle d'inspection du MoE par la société civile aux niveaux local et national.

* De plus, les membres de Vigilancia Verde assuraient la surveillance de la part de la société civile des missions de la SGS aux points de contrôle routier et dans les patrouilles mobiles.

La SGS a joué un rôle en validant directement dans le système les informations sur le transport des produits, et en contrôlant et rapportant toute irrégularité dans le travail des membres de Vigilancia Verde.

Dans le cadre des recoupements et contrepoids, on observe un Comité de régisseurs forestiers, chargé de traiter le signalement de toute irrégularité ou infraction commises par un régisseur forestier, et de recommander d'éventuelles sanctions au MoE et à l'assocition des ingénieurs forestiers à laquelle adhère le régisseur en question.

Jusqu'à la suspension des travaux de la SGS, les régisseurs forestiers et les exploitants étaient très bien placés pour examiner la qualité des services administratifs assurés par la SGS. En outre, le MoE surveillait les services confiés à la SGS et avait pouvoir de sanctionner tout manquement au contrat. L'accès libre à la base de données et de statistiques grâce à un site internet était censé améliorer la transparence globale de tout le système.
<figure><img src="image_29.png" /><figcaption>Figure 10.3 Système de recoupements et de contrepoids du SNTCF</figcaption></figure>

## Dimension de lutte contre la pauvreté

La conception et l'élaboration du SNTCF ont été dominées, au moins en partie, par le souci de lutter contre la pauvreté. Un des objectifs fondamentaux était d'apporter plus de transparence au processus de mise sur le marché comme préalable à une négociation optimisée et plus équitable entre les concessionnaires et les négociants en bois. La création d'unités administratives mobiles, prévues dans le contrat de la SGS, répondait à cet objectif. Leur fonction était d'amener les services administratifs directement auprès des communautés, afin que les petits exploitants puissent réduire leur dépendance vis-à-vis des intermédiaires du commerce du bois, respecter la législation en diminuant leurs coûts, et enfin en retirer des bénéfices plus importants.

La législation découlant du SNTCF prévoyait des règles de fonctionnement simplifiées pour la gestion forestière à petite échelle dans les forêts naturelles, pour l'exploitation du bois en dehors des zones forestières, et pour la conversion dans la limite de 30 % de propriétés privées en terre non boisée. Des permis spéciaux ont été mis en place pour faciliter l'exploitation de certaines espèce de bois des systèmes agroforestiers. De même, l'exploitation du bois dans les plantations et dans les autres zones forestières plantées nécessitait peu de bureaucratie.<fnref n="5" /> De plus, le décret exécutif n° 346 permettait aux concessionnaires pauvres sans titre foncier officiel d'obtenir des permis d'exploitation

<footnote n="5">5 Même si ces coûts de fonctionnement restent plus élevés que ceux des activités agricoles.</footnote>
s'ils prouvaient qu'ils occupaient la terre par un certificat indiquant que le processus d'obtention du titre foncier était en cours ou par la déclaration de trois témoins attestant qu'ils étaient propriétaires de cette terre.

Le SNTCF n'est pas allé jusqu'à mettre en place différentes normes de vérification et taxes pour les petits propriétaires forestiers. Ces derniers sont en fait désavantagés en devant payer plus par mètre cube pour les services des régisseurs forestiers parce que ces derniers comptent des droits plus élevés pour les petits volumes en raison de leurs frais fixes (tels que le transport).

## 10.5 Effets

Il est difficile d'évaluer les répercussions du SNTCF parce que les trois entités n'ont travaillé ensemble que pendant quelques mois au cours du second semestre 2003.<fnref n="6" /> En octobre 2003, le MoE suspendait les services de la SGS, déclenchant l'effondrement de tout le système. Cependant, la séparation des responsabilités en matière de délivrance et de contrôle des permis et de punition des infractions encouragée par le SNCTF, ainsi que l'implication de multiples vérifications et acteurs se sont traduites par une bien meilleure détection des irrégularités et délits forestiers. En 2002, Vigilancia Verde a saisi 5 000 m³ de bois illégal, soit cinq fois plus que l'Etat agissant seul en 1999. Au cours des quelques mois de 2003 quand Vigilancia Verde et la SGS travaillaient ensemble, le volume de bois confisqué a nettement augmenté, indiquant que si la SGS avait poursuivi ses activités, les saisies auraient pu presque doubler par rapport à celles de l'année précédente. Au cours de ces mêmes mois, la SGS a recommandé au MoE la suspension de 42 permis d'exploitation, pour abattage en dehors des zones attribuées, abattage de volumes supérieurs et d'espèces non autorisées, pour fraude sur les permis de transport, etc. Certains observateurs affirment que ce succès est à l'origine des violences dirigées contre la SGS (menaces envers le personnel, attaques de bureaux et vols d'ordinateurs), venant de personnes résidant localement mais à l'instigation de groupes ayant des intérêts en jeu.

## 10.6 Enseignements tirés de la mise en place et de l'arrêt du SNTCF

La mise en place et l'arrêt du SNTCF nous donnent des leçons importantes concernant l'élaboration et la conception d'un système de contrôle et de vérification de la forêt. La conception et l'acceptation sociale du SNTCF ont été favorisées par une période de stabilité politique en termes de lignes de conduite et de mission nationales. C'était aussi le résultat d'une stratégie forestière perçue comme répondant par des actions concrètes aux problèmes de la déforestation, des activités illégales dans le domaine de l'exploitation et du commerce du bois. La mise en œuvre du SNTCF était soutenue par l'existence

<footnote n="6">⁶ Les activités de la SGS ont démarré mi-juin 2003 dans la province d'Esmeraldas et se sont étendues au niveau national à partir de début août.</footnote>
de deux alliés influents, le mouvement environnemental urbain et la communauté des bailleurs de fonds, et la participation d'acteurs forts et actifs au plan politique par le truchement de Vigilancia Verde.

En même temps, un certain nombre de facteurs ont entraîné un sentiment négatif vis-à-vis de la légitimité du SNTCF et sa disgrâce. Il s'agissait principalement de l'incapacité des parties prenantes environnementales à contrebalancer une faible gouvernance, des intérêts industriels influents en faveur du statu quo et le désengagement d'acteurs ruraux clés en raison du fait que le SNTCF n'était pas suffisamment axé sur la lutte contre la pauvreté. Le SNTCF aurait pu être soutenu contre ses détracteurs si l'on avait reconnu le besoin d'obtenir l'adhésion de ceux qui avaient bénéficié de l'ancien système et mis en place un programme de transition clair pour les acteurs tels que les fonctionnaires du MoE, dont la fonction était bouleversée par le SNTCF. Sa popularité aurait pu être plus grande s'il avait introduit un mécanisme de compensation et d'incitation destiné aux exploitants forestiers, afin de contrebalancer le poids de l'augmentation du contrôle des forêts. Cette fragilité était aggravée par le sentiment que le droit de vérification perçu par la SGS dans le cadre du contrat d'externalisation, en sus de la taxe sur la valeur du bois sur pied, augmentait le coût de l'accès à la légalité, et qu'il fallait payer deux fois pour la même chose. Enfin, l'incertitude législative provoquée par l'absence d'évaluation rigoureuse des incompatibilités constitutionnelles et institutionnelles, en particulier concernant la délégation de pouvoirs de l'Etat, a procuré aux opposants du SNTCF l'occasion de remettre en cause sa légitimité.

En termes de performance au titre du SNTCF, la SGS était efficace et transparente en fournissant dans les délais des informations en ligne au MoE, au public et aux groupes d'intérêt. Cependant, la SGS s'est trouvée confrontée à un conflit d'intérêts en raison de ses fonctions d'administration et de contrôle, situation héritée du précédent (et actuel) système de contrôle des forêts appliqué par le MoE.

L'expérience du SNTCF met aussi en évidence l'importance du financement de chaque partie du système de façon à se prémunir contre toute interférence extérieure. Le financement de Vigilancia Verde provenait en partie de bailleurs de fonds et d'entreprises, les uns et les autres pouvant compromettre l'indépendance et la durabilité du système, et à 50 % de la vente aux enchères de bois, ce qui pouvait inciter à l'illégalité de façon perverse (car la détection de bois illégal devenait plus profitable que la prévention). Le fait que les services de la SGS aient été payés directement par les usagers était l'un des aspects les plus controversés du système ayant suscité le plus d'opposition. Cependant, si elle avaient été payée par le MoE, la SGS aurait été bien plus vulnérable aux pressions des hautes sphères politiques, qui auraient pu se traduire par des retards de paiement. Enfin, le paiement des régisseurs forestiers par les propriétaires de forêts ou les négociants en bois sensibilisait ces derniers aux intérêts économiques de leurs clients.

Pendant la courte durée de son application, le SNTCF a réussi à contrôler divers types d'illégalités dans le secteur forestier, tels que le transport illégal des produits forestiers et les faux permis d'exploitation. Il a corrigé de mauvaises habitudes institutionnelles telles
que la corruption, l'influence et le « clientélisme politique ». Cependant, le fait que le SNTCF se concentre seulement sur ceux qui cherchent à travailler dans la légalité est une préoccupation persistante, surtout du secteur forestier privé équatorien. La récolte clandestine, la déforestation, les industries du bois et les marchés du bois restaient aux mains du MoE, en dépit de sa capacité discutable en matière de contrôle.
<figure><img src="image_30.png" /></figure>
# Chapitre 11

## Le système de vérification forestière au Cameroun

Note : Cette étude de cas a été réalisée en mars 2008 par Paolo Cerutti et Timothée Fomété.

<table><caption>Tableau 11.1 Cameroun : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>15,5 millions</td><td>MINEFI 2002</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>47,3 millions de ha</td><td>République du Cameroun 2005</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>45 %</td><td>MINFOF et FAO 2005</td></tr><tr><td>Propriété de la forêt publique</td><td>86 %</td><td>MINFOF et FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>2,3 millions de m³</td><td>MINFOF 2007a</td></tr><tr><td>Emplois officiels dans le secteur forestier</td><td>12-13 000</td><td>MINEFI 2006</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>6 %</td><td>CBFP 2006</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>244 milliards de CFA</td><td>INS 2006</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>Chine, Italie, Espagne</td><td>MINFOF 2007b</td></tr><tr><td>Indice TI de perception de la corruption (0-10, 0 = corruption la plus forte)</td><td>2,3</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice du développement humain (0-1, 0 = très bas)</td><td>0,51</td><td>PNUD 2006</td></tr></tbody></table>

### 11.1 Introduction

Le Cameroun est au centre d'une préoccupation mondiale à propos de l'exploitation illégale. Le système de vérification forestière du pays livre des enseignements précieux et des pistes pour l'amélioration de la gouvernance forestière aux niveaux régional et national. Le recours à des observateurs indépendants pour l'attribution des titres d'exploitation forestière et pour le contrôle des forêts a été instructif en matière de

<footnote n="1">1 CFA1 = 0,002 USD (Mars 2008).</footnote>
appropriation et d'indépendance des processus de vérification, ainsi qu'à propos des effets éventuels sur la pratique de gestion forestière.

En novembre 2007, le Cameroun a entamé des négociations avec l'Union Européenne en vue d'un accord de partenariat volontaire (APV).

## 11.2 Le secteur forestier national

Au Cameroun, les forêts denses productives sur terrain drainé couvrent environ 17,5 millions d'hectares (Eba'a Atyi 1998). Un plan de zonage élaboré en 1993 a divisé le territoire national en deux parties, la forêt permanente et la forêt non permanente. La production annuelle de bois provient d'une centaine d'unités forestières d'aménagement situées au sein de la forêt permanente.

Le secteur forestier constitue la deuxième exportation de l'économie camerounaise après le pétrole, représentant 16 % des exportations de 2003 (s'élevant à environ 380 millions USD) et environ 6 % du PIB (CBFP 2006). L'exploitation et la transformation du bois sont très concentrées, plus de 80 % de la production nationale de bois étant générée par moins de 20 grandes entreprises surtout européennes. La capacité de transformation du secteur forestier officiel est estimée à environ 1,9 million de m³ tandis que celle du secteur forestier officieux a récemment été évaluée à environ 0,3 million de m³ (MINEFI 2006), bien qu'une étude exhaustive de ce dernier fasse défaut.

La crise économique qui a affecté le Cameroun à la fin des années 1980 a eu un impact important sur l'industrie du bois. Elle a conduit à une augmentation rapide du nombre d'entreprises d'exploitation forestière agréées, notamment des entreprises nationales (Eba'a Atyi 1998). L'adoption en 1994 d'une nouvelle loi sur la forêt a provoqué un sérieux déclin de la disponibilité de bois légal. S'ajoutant à la capacité limitée du ministère des Forêts et de la Faune (MINFOF) en matière de contrôle des activités forestières, ceci a contribué à laisser le champ libre à l'illégalité dans le secteur forestier. Pour illustrer la situation, les chiffres pour 1998/1999 indiquaient un total d'environ 2,9 millions de m³ pour les exportations officielles de bois et seulement 1,9 million de m³ pour la production officielle (MINFOF 2004).

Les activités forestières illégales repérées ont incité la communauté de bailleurs de fonds à demander instamment plus d'efficacité dans le domaine de l'application des lois et de la vérification forestières au Cameroun. La pression sur les pouvoirs publics pour qu'ils respectent les conditions des bailleurs de fonds et les objectifs de politique sectorielle est arrivée à un moment où l'image internationale du pays était aussi sérieusement menacée. En 1998 et en 1999, par exemple, le Cameroun a été « perçu comme le pays le plus corrompu » par Transparency International dans ses études internationales.<fnref n="1" />

<footnote n="1">¹ Le Cameroun était 85e sur 85 pays en 1998; et 99e sur 99 en 1999. En 2005, il avait progressé à la 137e place sur 158, et en 2006 il était 138e sur 163.</footnote>
L'accès au marché européen est essentiel au secteur national du bois car l'Europe est toujours la destination dominante des exportations camerounaises de bois (voir Figure 11.1). Ceci explique pourquoi le plan d'action de l'Union Européenne relatif à l'application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux (EU FLEGT) a pris rapidement de l'ampleur non seulement dans la sphère politique mais aussi au sein du secteur industriel privé et de la société civile. Dans le cadre de ce plan, le Cameroun a entamé des négociations avec l'Union Européenne en vue d'un accord de partenariat volontaire (APV) en novembre 2007.

## 11.3 Suivi indépendant et contrôle des forêts : mission et cadre juridique

En vertu de la loi de 1994, les unités forestières d'aménagement devaient être attribuées par vente aux enchères et exploitées conformément aux plans de gestion approuvés. Cependant, en 1996 et 1997, le ministère attribuait toujours de nombreuses unités forestières d'aménagement de façon administrative, enfreignant ainsi la loi (Global Forest Watch 2000). Suite à ces irrégularités, la Banque Mondiale a appelé au changement en le posant comme condition de la troisième phase du programme d'adaptation structurelle (SAP III) (Cerutti and Tacconi 2006), et entre autres, à la nomination d'un observateur indépendant du processus d'attribution des concessions.

<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 11.1 Importance des destinations des exportations camerounaises de bois (2005)</figcaption></figure>
En 2000, conformément à l'article 124 du décret d'application de 1995, le MINFOF publia un document instaurant l'application du système de contrôle au sein de l'administration forestière. Le système, qui s'articulait autour d'une unité centrale de contrôle (UCC) et des brigades provinciales de contrôle (BPC), était conçu pour veiller : (i) à ce que les réglementations relatives aux activités d'exploitation soient appliquées ; (ii) à ce que des données et statistiques concernant la taxation soient recueillies et analysées ; et (iii) à permettre la détection de l'exploitation illégale pour entamer des poursuites.

En fait, seulement cinq forestiers ont été affectés a l'UCC, mal équipés pour les missions de recherche sur terrain, sous-payés et sans lien avec l'administration centrale. Ceci a encouragé le personnel à voir le contrôle des forêts d'abord comme une occasion de gagner de l'argent et non pas comme un moyen de gérer efficacement le domaine forestier.

Suite aux grandes préoccupations, en particulier dans la communauté des bailleurs de fonds, face à cet échec du système de contrôle traditionnel à assurer une bonne gouvernance, un certain nombre d'observateurs indépendants ont été appelés pour remplir des fonctions de contrôle et de vérification. Il en existait trois, exposées ci-dessous :

## Processus d'attribution des titres d'exploitation forestière

Suivant les exigences de la Banque Mondiale, le gouvernement camerounais a mis en place au sein du comité interministériel un observateur indépendant qui surveillait l'attribution des concessions. Une entreprise de juristes et de comptables du secteur privé (le cabinet Behle de Douala) a été retenue pour remplir ce rôle dépendant du ministère des Forêts, qui est « l'autorité suprême » en matière de délivrance de titres. Le cabinet Behle s'est retiré à la fin de la première phase pour être remplacé par le cabinet Bloch-Kolle en 2003.

## Respect des règles de la part des exploitants forestiers

S'inspirant de rapports de bailleurs de fonds faisant état que le Cambodge avait été confronté à des problèmes semblables d'exploitation illégale et que Global Witness, ONG britannique œuvrant pour les droits environnementaux, avait contribué à les résoudre, le gouvernement camerounais invita cette organisation à effectuer deux missions d'évaluation de la situation en 2000, financées par le Department for international development (DFID) britannique, la Banque Mondiale et l'Agence canadienne de développement international (ACDI). Après que les missions d'évaluation aient eu lieu, la présence d'un observateur indépendant (OI) devint une condition de SAP III, et Global Witness a obtenu un contrat en 2002 pour prolonger sa mission de surveillance indépendante des activités forestières. Le fait que le contrat soit payé directement par divers bailleurs de fonds, que sa signature n'ait pas fait suite à un appel d'offres, et que la présence de l'OI soit liée à une condition, n'a pas suscité l'adhésion, ni la participation nationale au processus de décision.
En 2005, Global Witness a été remplacé par une autre ONG britannique, Resource Extraction Monitoring (REM) avec un nouveau contrat financé par la Commission Européenne. Depuis, REM a mis en œuvre un projet relatif à l'« observation indépendante des systèmes de mise en application de la loi et de la gouvernance relatives à la forêt » (IM-FLEG). Le principal objectif de la mission actuelle de REM est de « contribuer à l'application des principes de bonne gouvernance dans le secteur forestier afin que les réglementations forestières soient mieux appliquées » (Resource Extraction Monitoring 2006). Ce contrat devait expirer en mars 2008, mais au moment où nous écrivons, il est prorogé pour une période initiale de trois mois. Ensuite, le financement de l'IM FLEG sera assuré dans le cadre du Programme Sectoriel Forêt Environnement (PFSE) qui a été adopté en 2004 comme instrument d'harmonisation des financements des bailleurs de fonds avec les priorités du gouvernement camerounais pour une meilleure gestion du secteur forestier et environnemental.

## Suivi des concessions forestières

En 2000, Global Forest Watch (GFW), initiative du World Resources Institute (WRI) ayant démarré en 1997, a présenté un « Aperçu de la situation de l'exploitation forestière au Cameroun » (Global Forest Watch 2000). Cette étude rassemblait des analyses fondées sur des images satellite, des techniques SIG et des données relatives au secteur forestier du Cameroun. Suite à cet aperçu publié en 2000, l'Observatoire mondial des forêts/WRI a signé un contrat avec le MINFOF pour jouer le rôle de troisième niveau de vérification, afin de suivre les activités forestières à l'aide de techniques de télédétection.

Le contrôle des exportations et le développement de la chaîne de garde des produits forestiers ont été gérés au cours de cette période dans le cadre du contrat de la Société Générale de Surveillance (SGS), entreprise suisse du secteur privé, à qui l'on avait fait appel en 1994 pour assurer le contrôle des exportations de bois non transformés (c'est-à-dire des grumes) et la collecte des taxes d'exportation correspondantes.

Le rôle de ces observateurs/contrôleurs dans l'organisation institutionnelle a été officiellement reconnu en 2005 lors de l'adoption d'une stratégie nationale de contrôle des forêts et de la faune (SNCFF). La mise en œuvre de la SNCFF s'est accompagnée d'une hausse importante du nombre de contrôleurs forestiers et de matériels mis à leur disposition. L'UCC a été remplacée en 2005 par une brigade nationale de contrôle, initialement composée de six membres mais qui sont passés à douze en 2006.

En raison du processus de réforme d'adaptation structurelle et du besoin d'augmenter la contribution du secteur forestier au revenu national, le ministère des Finances (MINEFI) s'est aussi plus impliqué dans ce domaine. Le décret 08/009/PM du 23 janvier 1998 transféra au ministère des Finances toutes les compétences fiscales précédemment exercées par le ministère des forêts. De plus, en mars 1999, le Programme de sécurisation des recettes forestières (PSRF) a été créé au sein du MINEFI afin de veiller au suivi rigoureux des recettes fiscales provenant du secteur forestier et d'augmenter la contribution de celui-ci dans le budget de l'Etat. Le PSRF s'inscrivait dans un cadre de collaboration entre le
MINEFI et le MINFOF, ces deux ministères étant censés échanger des informations, pour une démarche plus efficace et rationnelle dans le domaine du recueil de données et de détection des infractions (Cerutti and Assembe 2005). À ce jour cependant, aucun de ces ministères n'a considéré que la collaboration par le PSRF n'était prioritaire, et le recoupement des données et des informations est toujours très limité.

## 11.4 Organisation du contrôle et de la vérification des forêts

La Figure 11.2 donne un aperçu du cadre dans lequel évoluent les différents acteurs impliqués dans le contrôle et la vérification des forêts au Cameroun et des fonctions qui leur incombent. Le personnel affecté au contrôle vérifie la légalité de toutes les

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Figure 11.2 Acteurs et fonctions de vérification au Cameroun</figcaption></figure>
activités forestières (récolte, transport, transformation et exportation) exercées par les entreprises privées, les particuliers ou les groupes de villageois, et leur conformité avec les réglementations dans le domaine. Le suivi sur le terrain est à la fois régulier et ponctuel, à la demande d'acteurs concernés : particuliers, organisations de la société civile ou secteur privé. En cas de découverte d'activités illégales, les agents du contrôle sont censés : (i) exposer la liste des délits correspondants dans le rapport de mission ; (ii) établir un procès-verbal de constat d'infraction, document de base en vue d'intenter un procès ; et (iii) saisir les grumes, le bois ou tout produit et matériel forestiers à titre de preuve.

Le fonctionnement du système de contrôle et son efficacité sont censés être évalués par une inspection annuelle interne réalisée par l'Inspecteur général du MINFOF. Cependant, aucune inspection n'a encore été effectuée au moment où nous écrivons ce chapitre.

La vérification des activités de terrain a lieu lorsque l'observateur indépendant (OI) procède à des missions communes avec les brigades nationales de contrôle. L'OI a innové récemment en appliquant une approche thématique aux missions de terrain, certaines d'entre elles ayant été consacrées à une catégorie particulière de permis d'exploitation forestière.

La mise en place d'une institution pour traiter les informations recueillies par l'OI a constitué une innovation intéressante dans le cas du Cameroun. Comme les rapports de missions de contrôle sur le terrain exposaient des faits et des conclusions n'ayant pas reçu l'approbation des parties concernées, un Comité de lecture a été créé pour valider leurs observations. Ce comité est constitué d'agents chargés de l'application de la loi sur la forêt, de l'OI et des représentants des bailleurs de fonds. Le Comité examine les rapports de missions de contrôle avant qu'ils soient soumis à l'approbation du ministre des forêts et de la faune, pour être mis ensuite à la disposition du public grâce au site internet de l'observateur et à la presse nationale. Les sanctions s'appuient sur les procès-verbaux de constat d'infraction et sur les rapports des missions de terrain communes à l'OI et au MINFOF, ainsi qu'aux recommandations faites au ministre. Les procédures d'appel et d'arbitrage sont traitées par le Comité de lecture. Le Comité est censé contribuer à accroître la transparence, bien que les sanctions et les paiements effectifs correspondant aux infractions découvertes soient toujours très difficiles à vérifier, d'autant plus en raison de la collaboration limitée, évoquée plus haut, entre le MINFOF et le MINEFI. De surcroît, la totalité du processus de prise de décision est subordonné aux intérêts du ministre des forêts et de la faune. Les réunions sont organisées par lui, quand bon lui semble, le nombre de réunions ayant tendance récemment à être en chute libre (Resource Extraction Monitoring 2007). Les décisions relatives au montant des amendes et aux sanctions sont aussi prises par le ministre, à huis clos. Il en résulte que le processus est vulnérable à la politisation.

Pour soutenir le suivi des activités relatives à l'application de la loi sur la forêt, les bailleurs de fonds ont financé la création de trois bases de données informatisées. D'abord, le Système Informatique de Gestion d'Informations Forestières (SIGIF), installé au MINFOF depuis 1998, a été développé par des consultants financés par l'ACDI en vue
de gérer la production de bois et les domaines connexes, tels que la superficie des titres d'exploitation, les impôts dus sur la superficie, les permis actifs au cours d'un exercice fiscal ainsi que diverses informations techniques. Dans le cadre des négociations sur l'accord de partenariat volontaire (APV) et de l'émission d'un « document de légalité », une version plus récente du SIGIF est en cours d'élaboration et devrait suivre la totalité de la chaîne de la valeur du bois sur pied au port d'embarquement, en garantissant la légalité des activités forestières. Une seconde base de données, version spéciale du SIGIF (TRINITE II Forêts), a été mise sur pied pour aider le PSRF à gérer les montants de taxes forestières à payer par chaque entreprise. Troisièmement, le Système Informatique de Gestion des Infractions et du Contentieux Forestier (SIGICOF), conçu par Global Witness en 2005, devrait comporter des données relatives aux missions entreprises pour faire appliquer la législation forestière, permettant la gestion quotidienne des procès portant sur des infractions forestières. A ce jour, cependant, le SIGICOF n'est pas utilisé par l'administration, conduisant à une duplication et à la confusion des fonctions parmi les ministères concernés (forêts, finances, justice), qui continuent à travailler chacun de leur côté (Resource Extraction Monitoring, 2007). L'absence d'harmonie entre ces trois systèmes limite leur efficacité et empêche le système de tourner à plein régime.<fnref n="2" />

## 11.5 Le système de vérification : évaluation provisoire

De nombreuses personnes reconnaissent que l'incidence et l'étendue des activités forestières illégales dans les unités de gestion forestière camerounaises a progressivement diminué depuis 2001. La situation structurelle a probablement joué un certain rôle, notamment la nouvelle attribution des unités forestières d'aménagement qui a permis aux entreprises d'exploitation forestière d'avoir un accès légal au bois. Ce processus a repris en 2000 après presque trois ans de suspensions dues aux irrégularités de 1996-1997. Cependant, la performance du système de contrôle et de vérification a aussi été un facteur de réduction de l'exploitation illégale, en incitant à un meilleur respect des lois dans les unités forestières d'aménagement et en favorisant la disponibilité et la transparence des informations. On a aussi observé une reconnaissance de plus en plus grande du rôle positif que les organisations de la société civile peuvent jouer en matière d'amélioration de la gouvernance forestière, comme en atteste leur implication dans le processus de préparation de l'APV. Cependant, une évaluation plus approfondie du cadre du contrôle et de la vérification révèle que la responsabilité du fonctionnement et de l'entretien des systèmes de contrôle et de vérification semble toujours reposer de façon excessive sur des bailleurs de fonds externes, et que l'adhésion des ministères concernés continue à être très limitée.

<footnote n="2">² En fait, l'échec de l'harmonisation des systèmes d'information est aussi dû à un quatrième système, au départ PAGODE, maintenant remplacé par SYDONIA. Le système PAGODE (Procédures Automatisées de Gestion des Opérations Douanières et de Commerce Extérieur) permettait à toute marchandise arrivant à Douala d'être dédouanée avant que l'exportation ait lieu. Depuis janvier 2007, un nouveau système douanier informatisé, SYDONIA (Système Douanier Informatisé) a été lancé à Douala, remplacant PAGODE. SYDONIA s'inscrit dans un réseau d'échange d'informations avec d'autres bases de données, notamment celles qui concernent le secteur du bois, mais l'interconnexion n'est pas encore fonctionnelle.</footnote>
En effet, même après presque six ans de surveillance indépendante, les missions d'application de la législation forestière souffrent de graves problèmes, nombre d'entre eux provenant de ce manque d'adhésion. Cette situation renforce l'argument que l'adhésion totale à un système d'application de la législation forestière par les ministères concernés se fait difficilement si ces ministères doivent consentir à l'arrivée conditionnelle d'un observateur indépendant. En fait, la liste des problèmes exposés dans le dernier rapport annuel de l'observateur indépendant décrit une situation sur le terrain qui n'est pas très différente de celle observée à la fin des années 1990 (Resource Extraction Monitoring 2007). Ces problèmes sont les suivants :

* Les missions de contrôle sur le terrain, planifiées centralement, sont devenues la règle, et les brigades provinciales (sans doute le principal maillon dans la chaîne du contrôle des forêts) ont été plutôt marginalisées, jouant un rôle secondaire. Les financements qui leur sont attribués sont insuffisants pour réaliser les missions de contrôle. Certaines brigades provinciales dépendent des entreprises d'exploitation forestière pour couvrir certains coûts liés à leurs missions, ce qui met leur objectivité en question.

* Les missions de terrain ont été rares à cause du manque de personnel et de matériel, y compris pour le transport. Il en résulte une moindre efficacité des contrôles car les agents du MINFOF n'ont souvent pas accès aux données fondamentales, telles que les états de production, les rapports précédents relatifs à la lutte contre les infractions ou les cartes originales indiquant les limites des permis d'exploitation. Ils ne disposent pas non plus de budget pour louer des véhicules afin de procéder à l'enlèvement du bois qu'ils saisissent.

* Il n'existe aucun suivi effectif du travail réalisé par les agents de lutte contre les infractions, ni de système de sanctions contre ceux qui ne respectent pas les procédures requises. Les agents de lutte contre les infractions forestières mettent rarement en doute les mesure prises, ou les documents signés ou émis par l'administration centrale.

La coordination des actions visant à réprimer les activités illégales est faible car de nombreux acteurs clés, tels que la police, l'armée et les magistrats sont encore très peu informés de l'existence d'une stratégie de contrôle. Par conséquent, les divers systèmes de contrôle (forêts, finances et douanes) ne couvrent pas encore toutes les activités forestières.

Sur le papier, le processus FLEGT a été un bon catalyseur pour développer une norme nationale de légalité pour le bois, et un document « projet zéro » a déjà été préparé pour entamer les négociations de l'APV. Bien que la consultation de la société civile ait été beaucoup négligée au départ dans le processus de mise en place de cette norme, les organisations de cette société civile ont récemment été davantage associées et ont été en fait très actives lors de la préparation du document stratégique.

L'expérience du Comité de lecture, qui analyse les rapports de contrôle de l'OI et des brigades nationales de contrôle, est unique en Afrique centrale ; elle a joué un rôle particulièrement important en permettant l'adhésion du ministère au système de vérification. Bien que ce soit une avancée intéressante et largement positive, la performance de ce comité a
été limitée par le fait que le ministre reste l'autorité suprême et a pratiquement tout pouvoir pour punir ou non un cas d'infraction et pour fixer le montant des amendes relatives aux sanctions imposées. L'efficacité du système a été limitée par les longs retards dans l'organisation des réunions du Comité de lecture et l'absence de mécanismes pour confirmer les sanctions prises à l'égard des contrevenants. On notera que, bien que l'on ne puisse dire que le Comité de lecture fonctionne efficacement, ses problèmes se trouvent sans doute en dehors du système de vérification, et plus dans la structure globale de la gouvernance forestière qui est pour le moment peu réformée.

Comme la base de données SIGICOF n'est pas encore mise en service par les responsables de la lutte contre les infractions forestières, la procédure judiciaire forestière continue à être une mosaïque de mesures multiples prises par des personnes travaillant dans des bureaux différents, sans souci de coordination des informations (Resource Extraction Monitoring 2007). L'inefficacité des méthodes d'application de la loi qui en résulte ainsi que les faibles amendes infligées aux contrevenants signifient que l'illégalité continue à être profitable, même lorsque des infractions sont repérées et punies (Resource Extraction Monitoring 2007).

## 11.6 Enseignements

Si l'intérêt international pour la vérification est venu principalement des ONG et d'organisations spécialisées, surtout internationales, certains acteurs appartenant au secteur privé (par exemple observateurs du processus de vente aux enchères, et la SGS) ont aussi joué un rôle important dans la situation camerounaise. En ce qui concerne les observateurs du processus d'attribution des concessions, les conflits d'intérêt ont été évités en choisissant ces observateurs par une mise en concurrence de plusieurs consultants tout à fait reconnus dans le domaine de l'audit juridique, comptable et financier.

Le recours aux ONG internationales pour la surveillance indépendante des forêts a été fondé sur l'affirmation que ces organisations, contrairement aux secteurs public et privé, n'auraient aucun intérêt direct dans ce domaine et auraient des idéaux à défendre en termes de bonne gouvernance. Elles ont aussi une réputation à maintenir et sont généralement considérées plus crédibles par la communauté internationale. Cependant, la nécessité de choisir parmi le très petit nombre d'ONG pouvant assurer ce service révèle les limites du marché. Dans le cas du Cameroun, les contrats de Global Witness ont été octroyés de façon administrative (sans concurrence) sous la pression des bailleurs de fonds, et REM a été la seule organisation à soumissionner pour la poursuite du contrat en 2005. De plus, il y a eu plusieurs déclarations, surtout de la part des entreprises d'exploitation forestière et du ministère des forêts et de la faune, sur le fait que le choix d'une ONG qui fait campagne a conduit à une utilisation abusive des informations et au non-respect de ses conditions contractuelles. Ces accusations restent difficiles à apprécier puisqu'il n'existe pas de système d'agrément professionnel des observateurs indépendants des forêts, ni de mécanisme institutionnel par lequel une évaluation pourrait avoir lieu.
Tout en œuvrant dans le même but (l'amélioration de la gouvernance du secteur forestier), les trois observateurs travaillant au Cameroun ont rencontré des difficultés différentes et leur action n'a pas eu les mêmes effets. On pourrait avancer que dans les cas où des critères objectifs étaient établis (comme la liste de points à vérifier avant l'octroi d'une concession), le travail de l'observateur était facilité et son impact plus grand que dans les cas où les sanctions étaient examinées à huis clos et laissées à l'appréciation du ministre. Ces exemples ne montrent pas une amélioration de la transparence.

Une leçon que l'on peut tirer de l'expérience camerounaise est que les systèmes de contrôle et de vérification doivent s'appuyer sur des procédures objectives assorties de dispositions juridiques claires en matière de prise de décisions en des points clés du système. En l'absence de critères objectifs (par exemple, pour le niveau des sanctions à infliger aux exploitants en infraction), on observe une énorme frustration chez les fonctionnaires du MINFOF, ceci pouvant compromettre l'efficacité de l'ensemble du système de vérification. La subjectivité concernant ces questions d'importance peut se traduire par un traitement peu équitable des entreprises d'exploitation forestière et, en fait, par une corruption.

Un autre enseignement important est que, si le ministère n'adhère pas au processus de réforme ou si les réformes sont réalisées en posant des conditions, même l'application de critères objectifs ne débouche pas nécessairement sur de véritables améliorations sur le plan de la gouvernance. Par exemple, si les rapports des deux observateurs sur l'attribution des concessions lors de la période 2000-2005 font état de nombreuses pratiques douteuses et suspectes, il ne semble pas que leurs préoccupations soient prises au sérieux ou que les habitudes en matière d'appels d'offres soient en voie de changer. On aurait pu s'y attendre si la gouvernance s'était véritablement améliorée et si le ministère avait vraiment soutenu les réformes qu'il était censé mettre en œuvre. En fait, l'audit économique de 2006 du secteur forestier remarquait que la concurrence loyale avait baissé au fil du temps dans le processus d'enchères et que l'observateur indépendant rapportait que l'équité envers les soumissionnaires n'était pas toujours respectée (MINEFI 2006).

Bien que non directement impliqué dans des actions très visibles, telles que les missions de terrain menées par l'observateur des activités forestières, GFW, avait, et a toujours, un rôle important à long terme en apportant des informations crédibles sur l'état global du secteur et en développant les capacités du ministère à utiliser les nouvelles technologies de cartographie et des méthodes de planification récentes. Tandis que les travaux de cet observateur n'a pas attiré autant l'attention internationale que ceux de l'observateur des concessions, son rôle discret a toutefois été important et complémentaire de celui-ci. Cependant, dans ce cas aussi, l'adhésion du ministère reste une question essentielle pour l'adoption, le développement et la mise en œuvre des capacités acquises lorsque l'observateur quittera le pays.
Ceci étant dit, l'action des observateurs de la société civile a permis au public de prendre
mieux conscience de certains problèmes tels que l'exploitation illégale, et à fourni aux
bailleurs de fonds les informations nécessaires pour presser le gouvernement de prendre
des mesures correctives. L'engagement de la société civile en faveur de la vérification de
la légalité des activités forestières peut être vu comme une étape essentielle vers une plus
grande adhésion du pays au système de vérification, ainsi que vers un renforcement de la
crédibilité de l'ensemble des mécanismes de gouvernance forestière.

11.7 Conclusion

Le Cameroun a acquis une expérience considérable de vérification dans le domaine de la gestion du domaine forestier permanent, en employant une palette d'intervenants venant des ONG et du secteur privé et comprenant des spécialistes des secteurs forestier, juridique et financier. Tandis que le cas du Cameroun montre l'importance d'un œil extérieur dans l'amélioration de la diffusion et de la transparence des informations, il prévient contre toute interprétation trop simpliste des conditions institutionnelles dans le domaine de la vérification forestière.

L'expérience du Cameroun se distingue – en particulier par rapport à celle du Cambodge – par la souplesse de la démarche qui permet la mise en place de nouvelles institutions et de nouveaux mécanismes pour intégrer les divers éléments du système de vérification, et pour valider les informations qu'ils fournissent. Même s'ils ne sont pas encore complètement opérationnels, les points suivants sont intéressants :

* L'élaboration de systèmes d'information numérique et de structures institutionnelles enregistrant la production de bois et permettant l'exécution de tâches fiscales importantes, telles que la collecte de taxes ;

* Une séparation des pouvoirs (administration, suivi et inspection, et l'imposition de sanctions) comme première étape pour assurer l'indépendance, avec des observateurs indépendants comme surveillants n'ayant pas capacité à sanctionner ; et le Comité de lecture veillant à ce que des consultations aient lieu et agissant comme arbitre en cas de désaccord entre l'observateur et les brigades nationales de contrôle.

Dans l'ensemble, le cas du Cameroun montre l'importance du soutien et de la pression venant de l'extérieur (notamment des conditions imposées par les bailleurs de fonds) dans la mise en place de systèmes de vérification et de contrôle des forêts. Cependant, l'adhésion nationale et un mécanisme de financement sûr sont essentiels pour l'indépendance et l'efficacité du système. D'aucuns pensent que, au Cameroun, la trop grande dépendance des financements provenant des bailleurs de fonds pour la mise en œuvre du système a fragilisé sa pérennité, le rendant plus vulnérable lors de périodes de baisse de l'aide.
# Chapitre 12

## Ghana : s'attaquer à la réforme de la gouvernance par la conception d'un système

Note : Cette étude de cas a été réalisée en septembre 2007 par Neil Bird. Elle s'appuie en partie sur Bird, N., Fomété, T. et Birikorang, G. 2006 Ghana's experience in timber verification system design. Étude de cas de pays VERIFOR n°1. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 12.1 Ghana : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la population 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>2005</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Nations Unies, Division de la statistique 2006</td></tr><tr><td>Propriété de la forêt publique</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois officiels dans le secteur forestier</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice TI de perception de la corruption (0-10, 0 = corruption la plus forte)</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice du développement humain (0-1, 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 12.1 Introduction

L'établissement d'un système de vérification du bois fait l'objet d'une grande attention au Ghana depuis 2005. D'importants sommes ont été investies dans un modèle original qui s'appuie sur les contrôles réglementaires existant dans le secteur forestier. À ce jour,
cependant, le système envisagé reste incomplet, en dépit d'un grand intérêt et d'un soutien au plan international pour encourager son démarrage. Cette étude de cas est axée par conséquent sur les préoccupations liées à la conception du système et indique le niveau d'investissement nécessaire pour transformer un secteur précédemment sous contrôle limité par une réforme qui a la confiance de la société civile nationale comme du marché international du bois.

## 12.2 Éléments moteurs du système de vérification en voie de formation

Avec environ 5 % du PIB, la production de bois compte pour beaucoup dans l'économie du Ghana. Elle occupe la quatrième place pour les opérations de change, soit environ 12 % des opérations de change du pays entre 1990 et 2000. Le bois est donc un secteur clé de l'économie nationale et a une forte dimension politique en raison de l'implication des élites dans la filière. Il est prouvé que la réalisation de très gros profits est très répandue depuis quelque temps (Birikorang and Rhein 2005), l'industrie du bois s'étant énormément développée depuis les vingt dernières années. Ceci a été engendré par trois principaux facteurs : (i) prêts préférentiels de la Banque Mondiale aux industriels qui investissaient dans des activités forestières, et principalement la transformation ; (ii) une interdiction sur les exportations de grumes ; et (iii) le prix fixé par le gouvernement ghanéen qui était trop bas. Ceci a conduit au doublement de la capacité des installations de transformation du bois au cours des années 1990, celle des scieries atteignant environ 3,4 millions de m³ en 2001, ce qui représentait dix fois le rendement durable estimé du domaine forestier permanent (Banque Mondiale 2007). On observe une préoccupation grandissante vis-à-vis de la diminution rapide de l'offre nationale de bois résultant de cette stratégie de croissance industrielle. Cette préoccupation s'accompagne d'une prise de conscience qu'un plus grand contrôle est maintenant nécessaire pour apporter une lueur d'espoir au secteur forestier, même s'il faut délaisser le bois des forêts naturelles pour exploiter celui des plantations forestières.

Les débouchés très lucratifs de la filière se trouvent surtout sur le marché international, les pays de l'Union Européenne étant les principaux partenaires du Ghana pour le commerce du bois. Ces pays représentaient un peu plus de la moitié des exportations de bois en 2004, avec comme principaux marchés l'Allemagne, l'Italie, la France, le Royaume-Uni et l'Espagne. La dimension internationale de ce commerce du bois exige que le Ghana soit sensible à l'évolution de la demande et l'a conduit à s'intéresser de façon précoce à l'Accord de Partenariat Volontaire de l'Union Européenne. Les incitations financières éventuelles proposées par l'UE sont aussi jugées importantes. Un échange de vues au plan international a par conséquent fortement influencé le cadre du projet de programme de vérification, l'organisme de développement britannique – pays qui est l'un des grands partenaires commerciaux du Ghana – ayant été très impliqué dans son élaboration.

La participation du Ghana au processus d'application des législations forestières et la gouvernance en Afrique (AFLEG), aboutissant à la réunion ministérielle de Yaoundé
d'octobre 2003, a aussi donné une forte impulsion politique pour remédier aux déficiences nationales observées au sein du secteur forestier.

## 12.3 Mission du système de vérification

Le secteur du bois au Ghana se caractérise par une gouvernance faible et un mépris fréquent de la législation forestière. La Commission forestière (FC), institution nationale responsable du contrôle des forêts, n'a pas été performante dans le domaine du suivi et du contrôle du respect des lois (Banque Mondiale 2007). La FC assume également un certain nombre de fonctions potentiellement incompatibles (par exemple, application de la loi, suivi, gestion forestière, et collecte de l'impôt). Le système national de vérification qui se dessine cherche à surmonter ces deux difficultés : d'une part un secteur qui fonctionne sans tenir compte de la législation et d'autre part des instances forestières incapables d'assurer leur mission de sauvegarde du patrimoine forestier national.

### Législation forestière

La loi sur les concessions n° 124 de 1962 a constitué une grande étape de la législation forestière nationale. En vertu de l'article 16 de cette loi, tous les terrains forestiers étaient placés sous l'autorité du Président, habilitant l'Etat ghanéen à exercer une tutelle sur la protection, la gestion et le développement. Dans le cadre de ces mesures de contrôle, la première avancée vers la création d'une chaîne de garde du bois coupé a été le décret sur les arbres et le bois de 1974 (NRDC 273), qui demandait au ministère des Forêts de diviser le Ghana en districts et d'attribuer à chacun de ceux-ci une marque d'origine. Il exigeait également des entreprises exportatrices de bois de faire enregistrer une « marque de propriété » au ministère des Forêts.

La loi sur la gestion des ressources en bois n° 547 de 1997 (TRMA) vise à assurer que la récolte de bois est dans la logique de la gestion et de l'utilisation durables des ressources en bois du Ghana. Cette loi a établi une nouvelle catégorie de droit relatif au bois – le contrat d'utilisation de bois (TUC) – toute la récolte de bois devant s'effectuer dans le cadre de ces contrats, à part quelques exceptions. En vertu de l'article 19 (1) du TRMA, « Tout droit relatif au bois, concession ou bail accordés conformément à des textes réglementaires, et valables immédiatement avant l'entrée en vigueur de cette loi, se poursuivront pour une période ne dépassant pas six mois à partir de la date d'entrée en vigueur de ladite loi. » Bien que la loi TRMA soit entrée en vigueur le 17 mars 1998, les droits relatifs au bois qui existaient au préalable ont continué d'exister, jetant un grave discrédit sur la législation forestière.

Un amendement à la loi sur la gestion des ressources en bois (TRMA) (Loi 617) et un amendement aux réglementations liées à cette loi (LI 1721) ont été adoptés en 2002.

Ces modifications juridiques ont été introduites pour permettre :

* Les appels d'offres pour l'attribution et l'utilisation des ressources en bois ;
* La mise en œuvre d'accords de responsabilité sociale qui exigent que les concessionnaires aident les communautés se trouvant sur la zone couverte par leur contrat par la réalisation d'équipements sociaux.

En dépit de l'évolution du cadre législatif de la production de bois, le secteur forestier au Ghana souffre énormément des pratiques illégales. Une grande partie de l'approvisionnement du pays en bois de sciage provient du sciage illégal à la tronçonneuse. L'étude sur l'industrie du bois au Ghana et sur l'interdiction d'exporter des grumes (Birikorang et al. 2001) estimait qu'en 1999, sur les 3,7 millions de m³ de bois coupé, les activités illégales de sciage comptaient pour 46 % (1,7 million de m³) tandis que, d'autre part, l'exploitation industrielle illégale représentait 24 % (0,9 million de m³). Le nombre de personnes impliquées dans le sciage à la tronçonneuse est considérable, les estimations s'élevant à 50 000 (Otoo 2003). Cette activité est très répandue parce qu'elle comporte sans aucun doute des avantages pour les pauvres. De transporter du bois sur la tête est payé cinq fois plus que le salaire minimum journalier. Les agriculteurs préfèrent souvent un paiement immédiat des arbres par les scieurs illégaux aux promesses des institutions du secteur forestier concernant des avantages qui sont finalement distribués d'une façon non transparente. Surtout, les chefs, comme les propriétaires terrains, ont été évincés de la prise de décisions par le système de l'administration locale et la présence de la FC au niveau du district. Par conséquent, ils ferment les yeux sur l'exploitation illégale (Birikorang et al. 2001).

Des tentatives récentes de contrôle de la récolte illégale de bois, surtout en dehors des réserves forestières, ont consisté en une série de mesures appropriées, comprenant l'enregistrement des tronçonneurs, la création d'unités mobiles pour la protection de la forêt et des contrôles stricts de la coupe. Parmi les autres dispositions prises, on peut noter des actions coordonnées de l'armée et de la police pour lutter contre ceux qui exploitent dans l'illégalité et la confiscation du bois, de leur matériel et de leurs véhicules. Cependant, ces mesures n'ont pas eu l'impact désiré, principalement en raison de la forte demande de bois et de la faiblesse des sanctions. La capacité des institutions au niveau du district est telle qu'elle ne permettait pas la détection des activités illégales ou bien (comme on le présume) laissait place à une connivence répandue du personnel forestier avec les exploitants illégaux.

On voit que la législation mise en place pour contrôler la récolte et protéger les ressources forestières a été soit inadéquate, soit mal appliquée. Cette situation s'explique par l'économie politique du pays et par l'influence politique exercée par les grandes scieries, qui est de très loin supérieure aux raisons techniques souvent invoquées. Il faudra surmonter ces obstacles si le système de vérification doit être un instrument efficace au service de la légalité.

## Principales institutions du secteur forestier

Le ministère de l'Agriculture, des Forêts et des Mines (MLFM) est chargé de l'élaboration des politiques tandis que l'organisme exécutif est la Commission forestière
(FC). Cependant, les institutions de l'Etat liées au secteur forestier sont en mutation permanente depuis de nombreuses années. Sur une période de 17 ans, le vote des lois, suivi de leur abrogation et de leur remise en vigueur a placé la FC dans une position de conseiller auprès du ministère, tandis que le département des forêts et d'autres organismes du secteur ont conservé leur fonction d'organes d'application. En vertu de la dernière réforme législative – la loi sur la Commission forestière n° 571 de 1999 – les quatre organismes publics et services ministériels impliqués dans la réglementation relative aux forêts et à la faune, auparavant séparés, sont devenus des divisions de la FC. La création de la Commission forestière en vertu de cette loi a résolu le conflit entre une Autorité forestière nationale envisagée pour remplacer l'ancien département des forêts (qui aurait eu pour mission de réglementer et de gérer les ressources forestières du Ghana), et la constitution ghanéenne de 1992 qui confiait à une Commission forestière la protection, la gestion et le développement des ressources forestières et en animaux sauvages de la nation.<fnref n="1" />

## 12.4 Schéma du système de vérification

Une importante initiative a eu lieu en janvier 2005 avec le démarrage du programme de validation du bois légal (Validation of Legal Timber Programme ou VLTP). À l'origine de cette initiative se trouve la gestion commune des programmes des réformes forestières, adoptées par le gouvernement et ses partenaires pour le développement au début des années 2000. Une proposition de suivi des grumes a été mise au point par la Commission forestière, qui inclut une nouvelle organisation institutionnelle et des processus de suivi du bois pour améliorer les règles relatives aux ressources forestières et pour contrôler les activités illégales. Les expériences équatorienne et camerounaise de la SGS, partenaire technique du secteur privé sous contrat avec la FC, a permis aux responsables du programme de porter une attention particulière à la réforme institutionnelle, au soutien juridique de cette réforme et aux impacts financiers probables sur le secteur forestier.

Le but du VLTP est de mettre en place un système performant et peu coûteux pour prouver juridiquement l'origine du bois et, par conséquent, le respect de la loi en matière de gestion forestière. Le gouvernement du Ghana s'est engagé à investir 2 millions de USD de ses ressources propres pour la mise au point du nouveau système. Le VLTP a quatre grands objectifs :

* Améliorer le suivi de l'utilisation des ressources forestières ;

* Augmenter l'apport des recettes provenant de la récolte de bois ;

* Maintenir l'accès à une importante destination des exportations (c'est-à-dire l'UE) ;

* Faire le premier pas vers la durabilité.

### L'Agence de validation du bois

Le rôle de la Commission forestière serait totalement redéfini selon le système envisagé qui est en cours d'étude par le VLTP (voir Figures 12.1 et 12.2). La vérification des

<footnote n="1">¹ La solution juridique retenue reflétait le point de vue des services du procureur général et du ministère de la Justice.</footnote>
<figure><img src="image_33.png" /><figcaption>Figure 12.1 Le système actuel de contrôle des forêts au Ghana</figcaption></figure>

<figure><img src="image_34.png" /><figcaption>Figure 12.2 Le système de vérification envisagé au Ghana</figcaption></figure>
activités de réglementation de la Division des services forestiers (Forest Services Division ou FSD) et de la Division du développement de l'industrie du bois (Timber Industry Development Division ou TIDD) incomberait à une nouvelle institution : l'Agence de validation du bois (TVA). Avec la création de l'Agence de validation du bois, le FSD pourrait se concentrer sur ses responsabilités essentielles – l'octroi de droits relatifs à l'exploitation du bois, le suivi et l'application de la loi – en cédant éventuellement la gestion forestière au secteur privé. La TIDD de la FC poursuivrait son rôle d'inspection des arrivées de grumes aux usines de transformation, des analyses des flux entrant et sortant de ces usines, et de classification et d'inspection des exportations de bois. Le défi réside surtout dans une définition claire du rôle et des responsabilités de l'Agence de validation du bois – processus qui n'est pas encore terminé malgré deux années d'efforts suivis.

Le degré de séparation entre l'Agence de validation du bois et la FC est un aspect essentiel de la conception du système. Il reste à voir si cette conception actuelle – qui envisage une agence autonome créée sous l'égide du MLFM – induira le niveau d'indépendance nécessaire, afin que les principales parties prenantes aient confiance dans ce système. Cette nouvelle structure institutionnelle est sans précédent au Ghana et n'a donc pas été testée. La création de l'Agence de validation du bois est une vaste entreprise et une législation sera peut-être nécessaire pour définir sa mission juridique. Le délai relatif à cette mise en place n'est pas fixé, il constitue cependant un obstacle important au lancement rapide du système de vérification envisagé. Il est prévu que l'Agence de validation du bois s'autofinance au bout de trois ans grâce aux paiements effectués par l'industrie du bois en contrepartie de ses services. Cette stratégie dépend dans une large mesure du soutien que lui donnera le secteur forestier, et semble tout à fait ambitieuse étant donné les différences de longue date entre la Commission forestière et l'industrie du bois.

L'industrie du bois a été opposée aux nombreux contrôles de la FC concernant le commerce et l'industrie et elle pense que la Commission ne présente pas un bon rapport coût/performance. Le point de vue de la FC est que l'industrie du bois a tendance à faire pression pour maintenir ses bénéfices au même niveau et à perpétuer le statu quo qui lui garantit un accès préférentiel aux ressources. Cette position est illustrée par le fait que cette industrie vient d'exprimer le souhait de ne pas aller trop vite dans l'adoption d'un système comptable électronique des ressources. En 2004, après avoir commandé une étude de son propre fonctionnement, l'industrie du bois a conclu qu'elle devait augmenter sa production pour ne pas être en déficit (Bruks Associates 2004).

Cependant, les partisans des réformes fiscales relatives aux forêts du Ghana pensent que la conclusion de l'étude est le problème plus que la solution (Birikorang and Rhein 2005).

L'industrie se plaint depuis longtemps du coût élevé du fonctionnement à cause de la bureaucratie gouvernementale. Fondé sur un nombre moins élevé de contrôles et accompagné d'un mécanisme de suivi des grumes plus efficace (permettant des rapprochements plus rapides de données), le nouveau programme de vérification envisagé
devrait résoudre un certain nombre de ces questions. De toutes façons, l'impact du projet de suivi des grumes sur les volumes de bois traités par l'industrie sera probablement moins important que la raréfaction croissante des ressources à laquelle sont déjà confrontés les industriels, que le projet se fasse ou non. Les objectifs du VLTP, pour leur part, s'harmonisent bien avec les réformes fiscales et institutionnelles prévues qui chercheraient aussi à déréglementer l'industrie, par exemple dans le domaine des prix et de la commercialisation du bois, ainsi que par le transfert de la future gestion forestière au secteur privé.

Les autres parties prenantes du pays qui participent aux négociations sont les propriétaires forestiers, les instances traditionnelles, les assemblées de district, les communautés vivant en lisière de forêt, les agriculteurs, les comités forestiers des communautés et les organisations de jeunes qui considèrent que leur sort est lié au degré de transparence des opérations forestières et de la répartition des recettes tirées des forêts. Leur voix est actuellement retransmise par la société civile dans le processus de consultation de l'accord de partenariat volontaire.

## L'observateur indépendant

La deuxième grande caractéristique du système de vérification envisagé est l'observateur indépendant. La principale fonction de celui-ci est d'accroître la crédibilité et la transparence du système. Le schéma du système prévoit une séparation des fonctions entre l'Agence de validation du bois et l'observateur indépendant. La mise en œuvre du système de vérification serait du ressort de l'Agence de validation du bois, son aboutissement étant le certificat de légalité. Le rôle de l'observateur indépendant serait de tester les critères du système. Certains témoins ont suggéré qu'un partenariat entre une organisation internationale digne de confiance et des ONG locales pourrait permettre de progresser vers l'installation rapide d'un observateur. Cependant, ceci est une autre stratégie non testée, qui soulève des problèmes de légitimité. Un équilibre doit être trouvé entre l'instauration rapide d'un tel organe et sa pérennité probable.

## Le Conseil de surveillance du fonctionnement

Le troisième et dernier élément nouveau du système de vérification est le Conseil de surveillance du fonctionnement qui est envisagé pour servir de surveillant au secteur et qui comprendrait des représentants des principales institutions et parties prenantes. Le conseil surveillerait le fonctionnement de la totalité du programme de contrôle des forêts, suivrait l'application de la loi en général, et comporterait un mécanisme de résolution des conflits.

## 12.5 Conclusion

Des investissements considérables ont été réalisés en vue de créer un système de vérification national au Ghana. Le VLTP, qui se trouve au sein de la FC, est l'initiative phare visant à mettre en place les institutions, les processus et la structure nécessaires pour répondre
au besoin d'une vérification indépendante, et en particulier, aux exigences de l'accord de partenariat volontaire de l'UE. Le gouvernement semble s'être attaché au départ à un aspect technique : mettre en place la technologie relative au contrôle des forêts (suivi du bois) qui permettrait la validation du bois légal. Le défi maintenant est de réussir le bon dosage institutionnel pour garantir un système de vérification crédible et en déterminer les fondements juridiques.

La question importante est de savoir qui aura le dernier mot en matière de respect de la loi. Avec la culture de la procédure judiciaire qui existe actuellement au Ghana, il y a le danger que le système de contrôle soit émasculé par des poursuites civiles au tribunal. D'où la grande priorité que l'on doit donner à la détermination du statut juridique de tous les composants du système.

Quatre leçons clés se sont déjà dégagées de cette expérience, qui peuvent intéresser les autres pays envisageant de se lancer dans la vérification du bois. La première est que le monopole d'Etat actuel sur le système de contrôle des forêts a présenté de nombreuses difficultés freinant une plus grande obligation de rendre des comptes et une transparence accrue du secteur. Deuxièmement, l'engagement du gouvernement est essentiel pour fixer un juste prix du bois et pour garantir la distribution équitable des recettes, sur lesquelles repose finalement la pérennité du secteur. Troisièmement, un processus acceptable par toutes les principales parties prenantes nécessitera probablement une mise en œuvre échelonnée du système de vérification du bois. L'instauration d'un système crédible n'est pas une mesure à court terme et ne se comptera certainement pas en mois mais en années. Enfin, la priorité du gouvernement qui était d'améliorer les aspects techniques du système de contrôle doit laisser place à une approche plus nuancée reconnaissant et tenant compte de la dimension politique de la réforme au sein du secteur du bois.
<figure><img src="image_35.png" /></figure>
# Chapitre 13

## L'expérience de l'observation indépendante des forêts au Cambodge

Note : Cette étude de cas a été réalisée en juin 2007 par Cecilia Luttrell. Elle se base en partie sur Luttrell, C. et Brown, D. 2006 The Experience of Independent Forest Monitoring in Cambodia. Etude de cas n° 4 de VERIFOR. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 13.1 Cambodge : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>14,1 millions</td><td>2005 Division de la population des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>17,7 millions ha</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>59,2 %</td><td>2005 Division de la statistique des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Propriété publique des forêts</td><td>100 %</td><td>2000 FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>166 000 m³</td><td>Moyenne 2001-2005 OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois dans le secteur forestier formel</td><td>15 000</td><td>Moyenne 1990-2000 FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>6,6 %<br>0,5 %</td><td>1990-2000 ;<br>après l'interdiction<br>d'exploitation en 2002 FAO 2004 ;<br>IFSR 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>84 millions USD</td><td>Moyenne 1990-2000 FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>Chine, Taiwan, Japon et Thaïlande</td><td>2004 Miller et Boscolo 2004</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption de TI (de 0 à 10, avec 0 = le plus corrompu)</td><td>2,1</td><td>2006 Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0 ou 1, avec 0 = très bas)</td><td>0,58</td><td>2004 PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>
## 13.1 Introduction

Cette étude de cas compare l'expérience et l'impact de deux exemples différents d'observation indépendante dans le secteur forestier au Cambodge. Ce faisant, elle se concentre sur un élément spécifique de la vérification.

Le Cambodge est l'un des pays les plus pauvres d'Asie du Sud-est, victime d'une longue histoire de conflits. Le secteur forestier a joué un rôle primordial dans le développement récent du pays. Entre 1991 et 1998, le pays a exporté 2,5 milliards USD de bois, selon les estimations. Dans les années 1980 et 1990, l'exploitation du bois était minée par une mauvaise gestion et une corruption généralisée, ayant entraîné les troubles et des violences. En 1995, la communauté internationale a commencé à se pencher sur la mise en œuvre d'une législation et d'une réforme forestières afin de remédier aux échecs de l'Etat dans ce secteur. En 1999, la Banque Mondiale et d'autres donateurs ont créé le Projet cambodgien d'observation et de signalement des infractions forestières (Forest Crimes Monitoring and Reporting Project ou FCMRP). Il s'agissait de créer un poste d'observateur indépendant (OI) chargé de contrôler l'efficacité des deux ministères impliqués, le ministère de l'agriculture, des forêts et de la pêche (MAFP) et le ministère de l'environnement (MdE). En 1999, le contrat d'OI fut attribué à Global Witness (GW), une ONG britannique de défense des droits environnementaux qui mène une campagne active contre les violations des lois forestières au Cambodge. Suite à l'identification d'affaires controversées et à l'absence de réponse, les relations entre l'OI et le gouvernement cambodgien se sont détériorées. En 2003, le gouvernement a mis fin au contrat avec GW et attribué un contrat similaire à SGS (Société générale de surveillance), une société suisse privée. Faute de financement, les opérations de SGS ont été suspendues en février 2006 et depuis, la fonction d'OI est en suspens.

## 13.2 Appropriation

### Facteurs externes

La mise en place d'un OI fut associée à la priorité donnée à l'application de la législation forestière afin de répondre aux défauts de gouvernance, qui préoccupent aussi bien les donateurs que les ONG. Dans les années 1990, les violences dans le secteur forestier, la politique du pouvoir menée par l'élite cambodgienne et l'agenda environnemental chargé de la communauté internationale ont conduit à une mise en avant de l'exploitation illégale sur la scène politique. Depuis 1995, l'application de la législation forestière et la question de la performance de l'Etat sont devenues une préoccupation majeure des donateurs.<fnref n="1" /> En 1995, une mission conjointe de la Banque Mondiale, du PNUD et de la FAO a suggéré qu'un meilleur contrôle des zones forestières pourrait accroître les recettes publiques de plus de 100 millions de dollars par an (McKenny 2001, p. 2).<fnref n="2" />

<footnote n="1">1 Cependant, cette focalisation sur la législation contredisait l'opinion de Le Billon (2002), selon laquelle les problèmes étaient moins le résultat d'une faible capacité de réglementation de la part de l'administration que d'un système parallèle d'« État fantôme » qui permettait aux acteurs non étatiques d'acquérir des pouvoirs et qui a entraîné une situation de « warlordism » (de l'anglais « warlord », seigneur de guerre).</footnote>

<footnote n="2">2 Ces estimations ont par la suite été révisées dans une fourchette entre 40 millions et 80 millions de dollars (Banque Mondiale 1999).</footnote>
Les principales recommandations de la mission pour y parvenir étaient d'améliorer la supervision technique et politique du secteur et d'augmenter les redevances sur le bois. La même année, Global Witness a commencé à publier des rapports sans complaisance sur les exportations et les activités illégales dans le secteur forestier. Avec le temps, l'ONG a élargi sa campagne afin d'intégrer un programme de « bonne gouvernance ».

À l'époque de la mise en place de l'OI, le gouvernement royal du Cambodge (GRC) cherchait à améliorer son image sur la scène internationale. Mais dans un pays dépendant fortement de l'aide étrangère, les initiatives étaient en grande partie financées par donateurs et l'OI est devenu la conditionnalité d'un prêt d'ajustement structurel de 30 millions de dollars de la Banque Mondiale. Il n'existait aucune coalition nationale de poids pour exiger la responsabilité dans le secteur et aucun engagement réel du GRC en matière de réforme.

## Le mandat de l'OI

Le « mandat » officiel de l'OI a pris la forme d'un contrat avec le GRC. Cependant, les Termes de référence (TDR) étaient excessivement larges et généraux. Les rôles et responsabilités des agences partenaires étaient souvent obscurs et/ou non avalisées. Ainsi, nombre d'agences censées rendre compte à GW, selon ses TDR, n'étaient pas au courant de ces exigences et aucun protocole d'accord ne fut signé avec elles. L'expérience de SGS fut similaire. Le manque de clarté quant au mandat légal, aux objectifs, à ce qui devait être contrôlé et aux résultats attendus constituait un défaut de conception dans les deux cas et résulta sur une baisse de confiance (Malayang *et al.* 2002).

## 13.3 Conception du système de vérification

Le FCMRP a instauré une unité de surveillance des infractions forestières composée de trois éléments. Les deux premiers, le Bureau d'observation des infractions forestières (FCMO) du département des Forêts et de la Vie sauvage (DFVS), et le département d'Inspection (DI), situé au ministère de l'Environnement, devaient gérer des « systèmes de suivi des dossiers » (SSD) parallèles pour suivre les infractions commises respectivement dans les exploitations et les zones protégées, grâce à un système informatique permettant de rapprocher les données et d'élaborer des rapports nationaux. Les bureaux provinciaux et de district devaient fournir des informations aux unités d'observation sur une base mensuelle. Le troisième élément (clé) de vérification était l'OI (voir Figure 13.1). Son rôle consistait à examiner les registres du GRC et en déduire si le FCMO et le DI exécutaient réellement leur mandat respectif, ainsi qu'à vérifier que toute infraction était correctement signalée et que toutes les actions officielles déclarées avaient effectivement été entreprises. Durant le contrat de GW, un « point focal » (organe représentatif du Conseil des ministres, principal organe de délibération du GRC) était chargé de recevoir les comptes rendus d'infractions de GW (ainsi que les rapports périodiques sur l'évaluation par l'observateur de la performance des agences du FMCRP) et de les transmettre aux ministères, au Premier ministre, aux donateurs et à la presse.
<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Figure 13.1 Structure du système d'observation indépendante au Cambodge (1999 à 2003)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>Figure 13.2 Structure du système d'observation indépendante au Cambodge (2003 à 2005)</figcaption></figure>
Les TDR de SGS étaient très similaires à ceux de GW. Cependant, comme l'illustre la Figure 13.2, il existait quelques différences, certes limitées, mais indéniablement importantes. Celles-ci incluaient la stipulation claire que l'observateur ne pourrait être « chargé d'entreprendre une quelconque activité d'observation ou d'inspection dans l'objectif premier de détecter et d'enquêter sur de tels incidents ». Bien au contraire, l'observateur avait pour mission de confirmer que toutes les infractions étaient signalées. Par ailleurs, l'expression « surveillance indépendante » ne figurait pas dans les nouveaux TDR et il n'existait aucun organe tiers (c.-à-d. de point focal) auquel SGS aurait pu rendre compte ou qui aurait agi comme un mécanisme de supervision.

GW et d'autres observateurs ont fortement critiqué ces changements, suggérant qu'ils impliquaient une augmentation des pouvoirs du gouvernement pour influencer l'observateur (Global Witness 2005). Dans la mesure où, selon certains, GW avait outrepassé son mandat, le DFVS et les donateurs espéraient que le travail du nouvel observateur suivrait une approche plus régulière et restreinte – plus en ligne avec une fonction habituelle d'audit. SGS devait agir comme vérificateur du SSD existant (un rôle non considéré comme prioritaire par GW) et non enquêter sur les infractions forestières. Dans la pratique, SGS a presque exclusivement limité son rôle au suivi de l'utilisation du SSD.

## Assurer l'indépendance : points de désaccord

### Chevauchement entre plaidoyer et observation

Un point de désaccord concernant « l'indépendance » de l'observateur dans le cas de GW était le chevauchement de ses fonctions d'observateur et de défenseur. GW fut accusé d'avoir collecté des informations dans le cadre de sa mission d'observation indépendante à des fins de plaidoyer. Avant ce rôle d'observateur, GW était en effet spécialisé dans le plaidoyer au Cambodge depuis 1995. Le GRC a estimé que le GW disposait de son propre agenda et que cela compromettait fortement son aptitude à assurer le rôle d'observateur indépendant. Des problèmes sont aussi apparus autour de la question du personnel. Depuis 2001, le responsable de contrat de GW entretenait des liens étroits avec l'opposition politique cambodgienne et possédait davantage d'expérience dans la gouvernance et les droits humains qu'en foresterie technique. Ces deux facteurs ont renforcé les doutes au sein du GRC et de ses partisans quant aux intentions de l'observateur. À partir de début 2001, on notait une rupture quasi-totale des relations et de la coopération entre l'observateur et les autorités forestières, jusqu'à ce que le contrat soit retiré en 2003.

### Gestion insuffisante

Le fait que le point focal (l'organe tiers de coordination) se trouvait au sein du Conseil des ministres était problématique. Ce point focal estimait qu'il ne disposait pas de ressources suffisantes ; aucune ressource financière ni aucun personnel technique n'étaient fournis par le projet pour étudier les comptes rendus de l'observateur indépendant. Surtout, il n'existait aucune incitation pour que les personnes du point focal se penchent sur des
questions souvent très controversées ayant des ramifications politiques. Il était largement
perçu que l'objectif du point focal consistait davantage à limiter les dégâts pour le GRC
qu'à poursuivre l'amélioration de la gouvernance forestière.

L'incapacité du point focal à jouer son rôle tel que spécifié par les TDR de GW a pu conduire à la décision de supprimer cette fonction tampon des TDR de SGS. Ce qui signifiait qu'il n'existait aucune capacité d'arbitrage en cas de désaccord entre l'observateur et les ministères, et aucun organe garantissant que l'observateur se conformait aux TDR (en matière, par exemple, d'enregistrement en bonne et due forme des infractions signalées).

Absence de supervision par la société civile

La société civile cambodgienne a peu de poids. Au début des années 1990, pourtant,
la communauté internationale a soutenu le développement d'une société civile au
Cambodge et un certain nombre de grandes ONG professionnelles sont nées. Celles-ci
se sont révélées efficaces dans des domaines tels que la sensibilisation et la participation
du public, mais elles ont moins réussi à s'attaquer à des questions impliquant plus de
risques politiques, comme la corruption. Le grand public n'a pas beaucoup l'occasion
de contribuer directement à l'élaboration des politiques et il existe peu de preuves que le
gouvernement s'adresse ou répond aux demandes de la société civile. La faible capacité
des ONG locales signifie que leurs homologues internationaux disposent souvent d'une
voix plus forte.

Avec le recrutement de SGS en tant qu'observateur indépendant, les donateurs ont estimé que pour la crédibilité et l'acceptation du système au niveau national qu'au niveau international, l'implication du grand public et de la société civile dans le processus de vérification était nécessaire. En outre, les conflits générés durant le mandat de GW avaient eu des conséquences négatives sur l'intérêt des donateurs – tant en matière de soutien à une observation indépendante qu'en termes d'intérêt plus large dans le secteur forestier cambodgien. Les donateurs hésitent désormais à réagir aux inquiétudes des ONG ou à compromettre leurs relations avec le GRC sur ces questions. C'est ainsi qu'à part la Banque Mondiale, peu d'entre eux ont exprimé un intérêt dans les activités de SGS. Compte tenu de cette baisse d'intérêt, il était improbable que le GRC réponde directement aux pressions et préoccupations publiques, c'est pourquoi les inquiétudes soulevées par ces « observateurs externes » ont rarement été suivies de réponse. Par exemple, ni le GRC ni les donateurs n'ont répondu aux inquiétudes des ONG concernant les deux premiers rapports de SGS (voir Global Witness 2004 et Forest Certification Watch 2004).

Source de financement

GW était au départ financé par des subsides octroyés par le ministère britannique du Développement international (DFID) et l'Agence australienne pour le développement international (AusAID), canalisés vers la FAO et gérés par un fonds fiduciaire du PNUD. À partir de 2000, l'Agence danoise pour le développement international (Danida)
a également fourni des fonds bilatéraux pour financer l'observation indépendante au
Cambodge. L'une des limites du modèle de SGS, toutefois, était que la rémunération
de l'observateur n'était pas prise en charge par le « prêt Apprentissage et innovation »
dans le cadre du Projet pilote de gestion et de surveillance des concessions forestières,
mais par l'Administration forestière, l'institution qu'il était justement censé contrôler. Le
transport de grumes (interdit depuis le moratoire de 2001 sur la coupe et le transport de
bois) a repris en janvier 2005. À la demande du gouvernement, SGS a assumé le rôle de
suivi du transport du bois et de validation des volumes de grumes. Certains donateurs
et ONG ont reproché à SGS de ne pas vérifier l'origine légale de ces grumes (Bernsen
et Cochrane 2005). Cet exemple suggère qu'il existe un besoin d'isoler l'OI de toute
situation où ses résultats pourraient être biaisés par le souci d'assurer le renouvellement
de son contrat.

Règles et procédures

Normes de vérification

Le cas du Cambodge se caractérisait par l'absence de normes claires et incontestées permettant de vérifier la légalité. Cette situation a toujours cours aujourd'hui. Si l'on prend l'exemple de la légalité de l'origine du bois, il n'existe aucune délimitation officielle du domaine forestier permanent et le droit à la propriété foncière des autochtones est peu clair. Le droit forestier cambodgien fait la distinction entre les terres publiques et privées et entre les forêts de production, communautaires, de protection, inondées et de conversion, mais ces distinctions ne sont pas toujours clairement employées dans la pratique. Conjugué à la situation actuelle de confusion et de systèmes parallèles d'enregistrement des terres et d'octroi des titres de propriété, cela signifie qu'il est possible, par exemple, d'enregistrer la propriété privée d'un terrain auprès d'un ministère, alors que ce terrain a auparavant été classé comme réserve forestière « permanente » par un autre.

Droits et obligations

L'accès aux informations s'est avéré problématique pour les observateurs indépendants.
Les TDR de GW accordaient à l'ONG la liberté d'entreprendre des visites de terrain
non accompagnées et incluaient une clause assurant à l'OI « l'accès direct aux registres
et aux dossiers du GRC en matière de concessions, de parcs, de zones protégées et autres
terrains forestiers publics » ainsi qu'aux registres des douanes concernant les informations
« relevant de la détection, la signalisation, le suivi et la suppression d'activités forestières
illégales ou non autorisées ». Cependant, aucun mécanisme n'a été mis en place pour
concrétiser un tel accès et la question est rapidement devenue un problème récurrent
pour l'observateur (Global Witness 2002, p. 3).

Dans le cas des TDR de SGS, toutes les inspections devaient être « facilitées » par l'Administration forestière et l'OI se voyait refuser le droit d'effectuer des « contrôles aléatoires d'actions illégales signalées, mais pas encore transmises à l'agence compétence pour qu'elle intervienne ». Le rapport du Panel d'inspection de la Banque Mondiale (Panel
d'inspection 2006) a fait part d'inquiétudes quant au fait que ces TDR empêchaient SGS d'initier des enquêtes de terrain de manière indépendante.

Le manque de clarté sur la signalisation constituait un autre défaut de conception clair. En 2001, GW a publié un rapport controversé prévu pour coïncider avec une réunion du groupe consultatif des principaux donateurs du Cambodge et du GRC. Cette publication fut considérée comme peu opportune par le DFVS. Elle a débouché sur l'officialisation de protocoles de signalisation dans l'optique de soumettre l'observateur à un contrôle gouvernemental plus étroit. Les nouveaux protocoles convenus en juin 2001 exigeaient que les rapports d'infraction soient transmis aux directeurs du DFSV et du département d'Inspection, avec copie aux ministres du MAPF et du MdE et aux coordinateurs du point focal. Les temps de réponse furent convenus mais il y eut des désaccords quant à savoir si, dans le cas où le gouvernement ne répondrait pas dans le délai imparti, GW serait libre de diffuser l'information dans le domaine public. Les TDR accordaient à l'OI ce droit de diffusion, mais aucune clause des protocoles de signalisation ne prévoyait qui procéderait aux arbitrages si le gouvernement ne répondait pas dans les temps. L'OI devait en définitive juger par lui-même.

En vertu des conditions de la nomination de SGS, les comptes rendus trimestriels ne devaient pas être diffusés au public avant d'avoir été vérifiés par le GRC. Le GRC et ses agences disposaient de 30 jours ouvrés à compter de la réception d'un compte rendu trimestriel pour en vérifier le contenu. Après quoi, l'observateur était libre de publier ses conclusions, mêmes si elles n'avaient pas été vérifiées. Toutefois, en comparaison avec les TDR de GW, le type d'information pouvant être publié était moins clair.

## 13.4 Performance du système

La première année, le FCMRP s'est concentré sur la formation des personnes chargées de la signalisation et des systèmes informatiques ; un certain nombre de réalisations ont été observées. Mais suite à cela, les relations entre les experts techniques du FCMRP et d'une part GW, d'autre part le GRC, ont commencé à se détériorer. Les conseillers techniques affirmaient qu'on les gênait délibérément dans leur travail et que tous les dossiers enregistrés n'étaient pas entrés dans le SSD (Miller 2004, p. 6). Plus important, il devint clair que le FCMO ne pouvait ou ne voulait pas signaler les infractions commises par des « puissants » (ibid. 2004, p. 3). Suite à une évaluation de projet, le FCMRP fut suspendu début octobre 2002 (Malayang et al. 2002).

Les résultats de l'évaluation de projet étaient positifs, dans la mesure où il était considéré que le FCMRP renforçait les capacités du GRC à traiter les données sur les infractions et augmentait l'intérêt du public, de la société civile et des donateurs dans la réforme forestière. Dans l'ensemble, cependant, l'évaluation concluait que le projet n'avait pas atteint ses objectifs. De plus, il était perçu que la conception avait tenté d'adopter une approche reposant sur la « fixation technologique » qui n'était pas suffisamment claire dans les réponses apportées aux problèmes du faible engagement politique et de la gouvernance insuffisante qui avaient sous-tendu la performance médiocre du secteur.
Par exemple, le projet n'a pas mis fin aux rigidités administratives ayant empêché les contreparties nationales d'exécuter ce qui était attendu d'elles. L'étroitesse de la conception fut également accusée de limiter les occasions pour les donateurs de s'engager davantage et de manière plus positive dans le secteur (ibid.).

## Impacts sur la gouvernance au sens large

Evaluer l'impact d'une forme quelconque d'observation indépendante qui constitue un élément d'un processus de réforme forestière pose certaines difficultés, compte tenu des autres forces potentiellement influentes telles que, dans ce cas, le FCMRP élargi, le moratoire sur la coupe de bois et la suspension des concessions. Cependant, les observateurs au Cambodge estiment en règle générale que l'observation par GW a eu un effet désincitatif sur les exploitants illégaux et a augmenté la discipline de l'agence officielle chargée de faire appliquer la loi et du secteur. L'effet le plus remarquable et le plus médiatisé a cependant porté sur l'information et la compréhension mises à disposition des communautés nationale et internationale.

GW a affirmé qu'il avait eu un impact sur deux grands événements politiques dans le secteur forestier : le moratoire sur la coupe de bois introduit en 2002 et l'annulation de concessions (Global Witness 2003). L'ONG britannique a certes pu jouer un rôle dans ces événements, mais d'autres facteurs comme les conditionnalités associées à l'octroi de prêt de la Banque Mondiale et la peur que ceux-ci puissent être reportés à cause de la qualité des plans de gestion ont également pu contribuer. Beaucoup s'accordent à dire que GW a considérablement sensibilisé à la question de l'exploitation illégale au Cambodge. Toutefois, des questions demeurent sur l'impact à long terme de son travail. Malgré son succès dans la mise en avant de l'économie politique du secteur forestier, l'organisme n'est pas parvenu à obtenir un changement à long terme et n'a pas fait grand- chose pour encourager le ralliement du côté cambodgien.

Le rôle de GW en tant qu'OI doit être envisagé parallèlement à son rôle d'organisation de plaidoyer. GW estime en effet qu'il n'aurait pas autant d'impact sans la réputation que lui a conféré sa mission de plaidoyer. Cela suggère que les impacts réels de l'OI n'ont pas tant été causés par la conception de l'observation indépendante que par la manière dont GW a utilisé cette opportunité aux fins du plaidoyer.

## Impact sur le comportement des donateurs

Un des impacts non prévus de la première phase d'observation fut un changement important du comportement de nombreux donateurs du secteur forestier au Cambodge. On pourrait affirmer que les conflits générés durant le mandat de GW ont eu des conséquences négatives sur le degré d'intérêt des donateurs – tant en matière de soutien à une observation indépendante qu'en termes d'intérêt plus large pour le secteur forestier cambodgien. La volonté d'engagement politique dans le secteur a fortement décliné et les donateurs hésitent à réagir aux inquiétudes des ONG ou à compromettre leurs relations avec le GRC sur ces questions. Les donateurs qui restent engagés dans le secteur forestier
concentrent leur attention sur des questions peu risquées telles que les zones protégées ou les forêts communautaires. L'attention des autres s'est déplacée vers le secteur foncier.

## 13.5 Enseignements

Les deux types d'observation indépendante évoqués dans cette étude de cas sont très différents. Dans sa tentative de traiter des questions de gouvernance plus profondes, GW a adopté une approche d'investigation, souvent en conflit avec les agences qui font l'objet de l'observation, tandis que SGS a joué un rôle d'audit, avec le soutien de l'Administration forestière. Il est manifestement nécessaire de faire la distinction entre les deux, tant au niveau de leurs activités que de leurs objectifs. GW a été accusé d'interpréter ses TDR de manière trop laxiste et de ne pas être en mesure de dépasser son rôle de plaidoyer préexistant, tandis que SGS a été accusé d'interpréter ses TDR de manière trop étroite et de ne pas regarder au-delà de ses compétences. La performance de SGS doit toutefois être comprise dans le contexte d'un repli marqué de l'intérêt des donateurs pour les questions forestières du Cambodge.

Les enseignements généraux devant être tirés de cette étude de cas incluent l'importance de la conception du système, notamment la précision des rôles et des responsabilités de l'observateur indépendant, un mécanisme de gestion qui intègre l'OI dans le reste du système de contrôle et la clarification des normes de régularité devant être vérifiées. Plus important, les questions associées à la conception des systèmes de vérification dans un contexte de faible volonté politique et de société civile sous-développée restent sans réponse.

On peut en conclure que différents mécanismes et approches sont appropriés dans diverses situations et périodes au cours de l'évolution du secteur, mais que c'est la constellation des acteurs et non les compétences propres à chacun qui détermine l'efficacité de toute approche. En termes d'impact, l'approche la plus productive peut consister à nommer à la fonction d'OI une organisation autre qu'une association de défense, en veillant à ce que des ONG de surveillance existent et soient en mesure de maintenir la pression sur l'observateur indépendant et de le superviser. Le faire d'une manière durable nécessite que l'attention soit portée au développement d'une coalition nationale forte, en plus d'un certain engagement du gouvernement en faveur de la réforme. L'un des moyens d'y parvenir est de renforcer les capacités qui permettent de progressivement développer l'aptitude et la volonté locales de s'engager auprès de l'observateur.
# Chapitre 14

## Comités multi-sectoriels de protection des forêts aux Philippines

Note : Cette étude de cas a été réalisée en juin 2008 par Robert B. Oberndorf. Elle se base en partie sur Cruz, R.V.O. et Pulhin, J.-M. 2006 Review of Multisectoral Forest Protection Committees in the Philippines. Etude de cas n° 7 de VERIFOR. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 14.1 Les Philippines : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2005</td><td>Division de la population des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>2005</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Division de la statistique des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Propriété publique des forêts</td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>Moyenne 2001-2005</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois dans le secteur forestier formel</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>Moyenne 1990-2000</td><td>FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>2004</td><td>Global Timber 2007</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption de TI (de 0 à 10, avec 0 = le plus corrompu)</td><td>2006</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0 ou 1, avec 0 = très bas)</td><td>2004</td><td>PNUD 2006a</td></tr></tbody></table>

### 14.1 Introduction

L'accélération de la déforestation aux Philippines a entraîné, durant l'ère post-Marcos, de grandes réformes de la gouvernance et de la gestion forestières. Un élément particulièrement intéressant de la conception du système de vérification a consisté à adopter une approche participative pour observer l'utilisation des ressources forestières,
une approche qui inclut la création de comités multisectoriels de protection des forêts (Multisectoral Forest Protection Committees, ou MFPC). Le recours aux MFPC montre comment un processus indépendant multi-acteurs peut être conçu et utilisé comme un élément structurel majeur qui bénéficie d'un haut niveau d'appropriation, de transparence et de crédibilité dans un système de vérification forestière autorisé par l'Etat. Toutefois, l'expérience des Philippines illustre également les pièges de l'institutionnalisation des MFPC, par exemple la réticence de certaines parties prenantes à recourir aux acteurs non gouvernementaux pour gérer les ressources forestières, ce qui a résulté sur un manque de soutien opérationnel aux MFCP dans certaines régions.

## 14.2 Histoire et première mise en place des MFPC

Au début du XXe siècle, environ 50 % de la superficie des Philippines étaient recouverts de forêts (soit 27 millions d'hectares) ; au début des années 1980, il n'en restait plus que 10 millions. Ce recul rapide de la forêt a résulté de divers facteurs, notamment l'exploitation de concession, l'exploitation illégale, la réaffectation des sols et la culture itinérante, ou « kaingin ». Le fait que le gouvernement et le grand public reconnaissent qu'il fallait faire quelque chose contre la perte de ressources forestières a coïncidé avec l'instauration de formes plus participatives et décentralisées de gouvernance des ressources naturelles, en particulier après la révolution de 1986. Le département de l'Environnement et des ressources naturelles (DENR) a ainsi dévolu certains pouvoirs en matière de gestion et de planification des ressources forestières aux unités locales de gouvernement (Local Government Units ou LGU) des provinces, des municipalités et des communes (Cruz and Tapia 2005).

En 1975 déjà, le décret présidentiel n° 705, également appelé Code de la réforme forestière, lançait une initiative multisectorielle de protection des forêts. A cette époque cependant, peu d'initiatives étaient réellement de nature multisectorielle (Banque Mondiale 2008). Même si certaines impliquaient des acteurs non gouvernementaux, dont des membres du clergé catholique (FAO 2008), la plupart consistaient à créer des comités *ad hoc* chargés des mesures d'exécution et composés d'autorités militaires ou policières au niveau national et local. En 1992, le Crédit d'ajustement du secteur de l'environnement et des ressources naturelles (ENR-SECAL) a fourni au DENR l'occasion de piloter un modèle MFPC basé sur une large participation des parties prenantes. Dans le cadre de ce programme, 15 premiers MFPC ont été organisés, cinq au niveau régional, cinq au niveau provincial et cinq au niveau municipal.

Ces comités avaient vocation à fournir au DENR un réseau d'organisations publiques, privées et non gouvernementales pour l'appuyer dans ses activités de protection et de gouvernance des forêts. On espérait qu'il serait plus facile de menacer ou de soudoyer un groupe mixte de défenseurs de l'environnement (responsables d'ONG, prêtres et responsables civils), qu'une personne individuelle (Ganapin 2001).

Le programme ENR-SECAL a pris en charge la rémunération des consultants et les dépenses du personnel du DENR ayant fourni la plus grande partie du travail initial
de facilitation et de mobilisation ; il a en outre financé la préparation du Manuel de
procédures pour les MFCP, en 1994. Il a également contribué au premier congrès national
des MFPC en 1995, à l'évaluation nationale des MFPC en 1997, aux coûts d'assistance
technique, à l'acquisition d'un avion et de bateaux de patrouille et de surveillance, ainsi
qu'au développement des moyens de subsistance dans certaines communautés vivant
en altitude.

En 1994, Fidel V. Ramos, président de l'époque, a reconnu l'utilité du travail des MFPC et ordonné leur institutionnalisation au sein du DENR. D'autres MFPC furent alors créés par le DENR dans tout le pays, en collaboration avec diverses organisations sectorielles. Au plus fort du programme financé par la Banque Mondiale, plus de 300 MFPC furent créés aux Philippines.

## 14.3 Mandat et structure

Le rôle des MFPC dans la gestion des ressources forestières aux Philippines consistait et consiste (lorsqu'ils sont encore opérationnels) à assurer la surveillance et l'observation des concessions industrielles et des activités de gestion forestière par les communautés. Les conclusions en matière de conformité sont transmises aux autorités du DENR chargées des mesures d'exécution. L'autorité nécessaire à cette fin a été conférée par le décret présidentiel original de 1975 et les réglementations et directives opérationnelles subséquentes promulguées et rédigées par le DENR dans les années 1990.

À l'origine, les MFPC devaient se composer de représentants du gouvernement national, du personnel du DENR, des LGU, des forces militaires et policières, de la société civile, des médias et d'ONG (voir Figure 14.1). Les consultants du programme ENR-SECAL ont donc nommé des représentants au sein des diverses entités qui composent les MFPC. Lesquels représentants devaient ensuite rendre compte à leur propre organisation. Au plus fort du programme, à la fin des années 1990, et avec la création de la Fédération nationale des MFPC (au sein de laquelle les comités pouvaient partager leurs problèmes et les enseignements tirés), la structure des MFPC opérait essentiellement sur quatre niveaux (national, régional, provincial et municipal).

Malgré la diversité de leurs tâches, selon leur échelle opérationnelle, tous les MFCP avaient des fonctions de base communes. Celles-ci allaient de l'observation en réseau des activités illégales d'exploitation forestière à la promotion de la sensibilisation aux activités environnementales/de protection des forêts et à la fourniture de nouveaux moyens de subsistance, en particulier pour les habitants des communautés d'altitude qui dépendaient de l'exploitation illégale et autres activités illicites liées au secteur forestier. Les opérations du programme des MFPC, telles que décrites dans le Manuel des procédures d'exploitation (MPE) de la Banque Mondiale, incluaient les tâches suivantes : l'examen et la mise en œuvre des politiques ; l'évaluation des opérations et des activités de protection des forêts existantes ; l'identification des zones critiques ; la surveillance et l'observation des forêts, la saisie et la confiscation des produits illégaux ; les campagnes d'information et d'éducation ; le développement de moyens de subsistance (Cruz et Tapia 2005).
<figure><img src="image_38.png" /><figcaption>Figure 14.1 Composition des MFPC</figcaption></figure>

Alors que les MFPC en tant que tels n'ont jamais disposé d'un pouvoir d'exécution légalement mandaté, les organisations qui y étaient représentées l'ont exercé, entre autres le DENR, les LGU, diverses unités militaires et la police. Les représentants de ces entités transmettaient à leur organisation respective les informations collectées lors des activités coordonnées du MFPC et informaient également le reste des membres du MFPC des activités et initiatives de ces organisations. Ainsi, les efforts des différents groupes pouvaient, en théorie, être coordonnés de manière plus efficace et les synergies maximisées. Divers MFPC ont mis sur pied des mécanismes d'exécution via la coopération de leurs organisations respectives au niveau local, ce qui consistait par exemple à effectuer des contrôles routiers pour mettre un terme au transport illégal de bois ou à organiser des missions de terrain pour stopper les activités d'exploitation illégale.

## 14.4 Rapport avec le DENR et les LGU

Les MFPC ont toujours eu vocation à soutenir, plutôt qu'à remplacer, les systèmes officiels de contrôle du DENR et de son Bureau de gestion forestière mandatés par le gouvernement. Le DENR est l'agence publique principalement responsable de la gestion des forêts aux Philippines, y compris de l'exécution et de l'émission de tous les contrats et permis liés à l'utilisation des ressources en bois dans le pays. Ayant remplacé l'Accord de licence sur le bois (TLA) auparavant accordé aux concessions industrielles, ils incluent désormais l'Accord de gestion des forêts par les communautés (CBFMA), l'Accord sur l'exploitation industrielle des forêts (IFMA), l'IFMA socialisé (SIFMA) et l'Accord de gestion par la communauté des ressources des zones protégées (PCBRMA).
Se trouvant sous le niveau national, la structure du DENR est appuyée par les Bureaux provinciaux des ressources naturelles (PENRO) et leurs pendants au niveau communautaire (CENRO). Dans les années 1990, lorsque le modèle MPFC fut déployé, les bureaux PENRO et PENCO et le personnel des organismes d'exécution furent directement chargés de la mise en œuvre des politiques, des programmes, des projets et des activités du DENR ainsi que de l'application des lois et règlements sur l'environnement et les ressources naturelles aux niveaux provincial et communautaire. Dans ce cadre de gouvernance forestière, les LGU partagent avec le DENR la responsabilité de la gestion durable et du développement des ressources forestières dans leur juridiction territoriale (DENR 1998).

## 14.5 Performance

### Impacts sur l'exploitation illégale

Les expériences des quelque 300 MFPC créés durant le programme ENR-SECAL (1992-1999 environ) ont varié en matière de protection des forêts et de mesures d'exécution. Certains comités ont eu plus de succès que d'autres, en grande partie en fonction des ressources financières et logistiques à disposition, de la masse critique des individus et des organisations préoccupés par la protection des forêts et souhaitant participer aux activités des MFPC, et du niveau de soutien de la part des LGU. C'est au plus fort du programme ENR-SECAL, lorsque le soutien financier et technique était abondant, que les MFPC furent les plus efficaces dans la signalisation et le démantèlement des opérations d'exploitation interdites, à grande échelle comme à petite échelle. Lorsque le programme a pris fin, nombre de MFPC ont eu du mal à exécuter les activités nécessitant des dépenses (déplacements, communication et participation à des ateliers), surtout au niveau fédéral.

Même si certaines parties prenantes avaient au départ hésité à accepter l'implication d'acteurs non gouvernementaux dans les activités de gestion forestière, cet avis changea lorsque l'avantage de recourir à de telles personnes devint évident et que la culture gouvernementale évolua. Dans les régions où les MFPC réussissaient le mieux dans leurs campagnes contre l'exploitation illégale, on observait souvent une réelle détermination de la part des autorités exécutives locales chargées de faire appliquer les lois et les réglementations forestières, conjuguée à la présence d'ONG, de médias et de groupes religieux actifs.

Certains MFPC, comme ceux de la région 2 (nord-est de Luçon) et de la région 11 (sud de Mindanao) sont parvenus à poursuivre leurs activités après la fin du programme ENR-SECAL, grâce au soutien d'agences membres (gouvernementales et non gouvernementales) et de particuliers. Ces régions se caractérisent par l'appui politique et financier d'une société civile dynamique, des médias solides, un engagement actif de l'Église et un fort soutien de la part des dirigeants de LGU (Cruz et Tapia 2005). Dans les régions où le soutien de la société civile et des LGU est atone, les quelques MFPC qui ont survécu n'ont pas accompli de grandes choses.
## Impacts en faveur des pauvres

Il était communément admis qu'il fallait compléter les mesures d'exécution par le développement de nouveaux moyens de subsistance, tant pour maintenir hors des forêts les communautés dépendantes de la forêt que pour amortir les effets provoqués par le renforcement des activités de répression sur les exploitants illégaux opérant à petite échelle. Certains MFPC ont été en mesure d'aider les communautés à entrer en contact avec des donateurs et des services d'assistance technique afin d'adopter des moyens de subsistance non basés sur la foresterie. Mais dans la plupart des cas, les MFPC ne disposaient même pas de ressources pour proposer un plan d'amélioration des moyens de subsistance des communautés locales.

Les gains tirés de l'arrêt des opérations d'exploitation illégale et de transport de produits forestiers illégaux sont devenus difficiles à maintenir, car les MFPC étaient tout simplement incapables de fournir une assistance digne de ce nom aux communautés dépendantes de la forêt pour qu'elles développent de nouveaux moyens de subsistance viables.

## Faiblesses de conception et de mise en œuvre du cadre

De multiples facteurs expliquent le succès et la pérennité mitigés du modèle MFPC :

* *Manque de soutien de la part de certains membres du personnel de terrain du DENR.* Malgré la promotion du modèle MFPC par les hauts responsables du DENR, il existait une culture institutionnelle qui voulait que la gestion des ressources forestières du pays soit de la responsabilité du ministère et que le public n'y joue aucun rôle. L'absence de soutien qui a en résulté a créé des tensions, notamment au regard du rôle réel des MFPC. Avec le recul, la direction du DENR reconnaît qu'il aurait fallu en faire plus pour éduquer le personnel de terrain et expliquer pourquoi le modèle MFPC avait été adopté, afin de s'assurer de son soutien.

* *Expansion rapide sans formation adéquate.* Le déploiement rapide du modèle MFPC, sans formation suffisante sur les rôles, responsabilités et normes opérationnelles de ces comités a conduit à une interprétation incohérente au niveau local, par les LGU, le personnel du DENR et les autres participants, ainsi qu'à une certaine confusion lors de leur mise en œuvre.

* *Perte d'indépendance opérationnelle.* Il a été signalé que certains MFPC avaient été « pris en otage » et contrôlés par divers groupes d'intérêt dans le pays, tombant sous l'influence de patrons belliqueux d'exploitations illégales et se retrouvant même directement impliqués dans des activités illégales (Acosta 2008).

* *Impacts négatifs non souhaités sur les communautés dépendantes des forêts.* Les impacts négatifs de certains MFPC sur les acteurs fragiles du secteur doivent être appréhendés dans le contexte historique. Depuis la période coloniale jusqu'au début des années 1980, les politiques forestières des Philippines avaient encouragé une approche de gestion des forêts très régulée, contrôlée au niveau central et biaisée vers l'industrie. Ces politiques plaçaient l'accès et le contrôle des ressources forestières du pays aux mains de l'élite au pouvoir, laquelle disposait des moyens et des relations politiques
permettant d'exploiter ces ressources de manière commerciale pour son propre bénéfice. La majorité illettrée et moins privilégiée – notamment la plupart des communautés d'altitude – n'avait en général pas le droit de profiter des avantages potentiels des ressources forestières (De Guzman 1993). Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que les MFPC aient eu une influence injustifiée sur les petits opérateurs et les communautés indigentes ; en matière de respect des lois, ces groupes étaient des cibles plus faciles que les concessions plus grandes contrôlées par les puissantes élites, lesquelles bénéficiaient souvent d'une immunité grâce aux moyens dont elles disposaient déjà, tant en termes d'argent que de pouvoir.

## 14.6 Statut actuel et futurs rôles des MFPC aux Philippines

La suppression progressive de grandes concessions forestières (entamée au début des années 1990), associée à l'institutionnalisation des Accords de gestion des forêts par les communautés (CBFMA) et autres instruments fonciers similaires a considérablement modifié le paysage de la gestion et de l'utilisation des forêts aux Philippines. La gestion communautaire et les approches comparables sont désormais plus courantes que la gestion par concession. Par conséquent, l'application des lois forestières est désormais principalement axée sur l'observation des activités d'utilisation de la forêt par les communautés, bien que la surveillance des quelques grandes concessions restantes se poursuive.

Malgré ces changements de priorité dans l'application des lois forestières, les principales contraintes à une application efficace de la réglementation demeurent les mêmes que par le passé. Ces contraintes concernent la capacité inadaptée du gouvernement à réellement appliquer les lois existantes, un manque de programmes permettant de créer un environnement socio-économique propice à une gestion durable de la forêt, et une population accrue demeurant largement dépendante des ressources forestières pour s'en sortir au jour le jour. L'écart entre les ressources disponibles (humaines et financières) et les actions nécessaires est simplement trop grand pour permettre une application réelle des lois. Le personnel dont dispose actuellement le DENR (environ un garde forestier pour 4 000 hectares) est handicapé par un appui logistique et juridique insuffisant pour le motiver et lui permettre d'appliquer les lois et réglementations forestières. Un plan en cours de rationalisation du gouvernement, décidé par le décret n° 366 du 4 octobre 2004, devrait réduire d'environ 40 % l'emploi dans le secteur public lorsqu'il sera entièrement mis en œuvre (Acosta 2008). De telles compressions de personnel ne feront que réduire des ressources humaines déjà limitées allouées aux mesures de conformité et d'exécution des lois forestières.

Dans de telles conditions, les personnes responsables de la surveillance et de la conformité dans le secteur forestier peuvent facilement succomber à la corruption et aux abus de pouvoirs. Ceci est compliqué par des conditions économiques difficiles dans les zones rurales, où les communautés locales ne peuvent se défaire d'une forte dépendance aux ressources forestières pour vivre.
L'absence de moyens alternatifs de génération de revenus, conjuguée à une hausse continue de la population, n'a fait que renforcer cette dépendance, alors que la collecte de ressources forestières est souvent effectuée en violation des lois et réglementations existantes.

Surmonter les obstacles à l'application véritable de la loi aux Philippines nécessitera par conséquent une approche duale qui améliore les mécanismes de gouvernance pour la conformité et l'application des lois forestières, tout en facilitant l'amélioration des conditions économiques des communautés dépendantes de la forêt, grâce au développement de nouveaux moyens de subsistance. C'est dans ce contexte complexe et difficile que le retour de l'approche MFPC et son institutionnalisation sont envisagés.

Le nombre de MFPC toujours opérationnels aujourd'hui est incertain du fait de l'inactivité de la Fédération nationale des MFPC, pourtant censée faciliter la coordination de tous les MFPC du pays. Cependant, le potentiel des MFPC en tant que mécanisme de soutien efficace en matière de conformité au droit forestier est suggéré par l'existence de certains d'entre eux dans des régions du pays où il existe localement un appui financier, social et politique à leurs activités, des variantes du modèle, comme par exemple l'équipe spéciale sur l'exploitation illégale, créée à Davao del Norte avec l'appui de la collectivité locale, et les brefs, mais non moins importants succès de nombreux MFPC aujourd'hui disparus. Dès lors qu'il existe un soutien de la part des groupes de la société civile et des collectivités locales, cette stratégie se révèle suffisamment viable pour convaincre le DENR de réactiver les MFPC dans des régions choisies.

Le DENR a réaffirmé son engagement à adopter le MFPC comme stratégie de protection et de développement. Ceci est concrétisé dans le Plan directeur révisé pour le développement de la foresterie (FMB-DENR 2005) et dans le Programme général d'action 2005-2010 du DENR pour le secteur forestier. Entre 2005 et 2010, le DENR a pour objectif de soutenir la réactivation et la consolidation de 97 MFPC dans le pays. Il a proposé d'allouer environ 15 000 dollars par an et par comité pour aider à financer une partie du coût de leurs opérations.

Le DENR prévoit également de soutenir d'autres initiatives de protection des forêts, notamment une réponse rapide des équipes de travail contre l'exploitation illégale, des conseils de protection multipartites et des équipes d'observation multisectorielles, afin de veiller à ce que les responsables de la mise en œuvre du projet respectent les termes et conditions du contrat y afférant et les autres lois ou réglementations pertinentes (Amaro 2006). Certaines initiatives ont déjà été mises en œuvre, par exemple la création en 2004 de l'équipe spéciale Sagip Kalikasan (« sauvons la nature ») par le décret spécial n° 2004-888 du DENR. Cette équipe spéciale opère 24 heures sur 24 sous la supervision directe du secrétaire du DENR et a la capacité d'intervenir n'importe où dans le pays (Acosta 2008).

La manière dont le retour du modèle MFCP se fera doit encore être entièrement décidée. Le DENR travaille actuellement avec la Banque Mondiale afin qu'une étude approfondie
soit menée sur l'expérience des MFPC aux Philippines ; elle pourrait débuter au second semestre 2008. Les conclusions seront discutées durant une série d'ateliers multi-acteurs et serviront de base à un atelier national au cours duquel un plan d'action pour l'institutionnalisation des MFPC sera élaboré, y compris l'identification des ressources humaines et des équipements financiers nécessaires à long terme.

## 14.7 Enseignements

Pour résumer, les points forts du modèle MFPC incluent une large participation nationale dans la conception et la mise en œuvre du modèle gouvernemental, un niveau élevé d'appropriation et de légitimité du système par le grand public et le gouvernement, des impacts directs sur l'endiguement des activités illégales dans le secteur forestier, l'implication d'une diversité d'acteurs clés au sein du système et un niveau général d'indépendance élevé dans le fonctionnement des MFPC.

Concernant la participation publique dans les activités de vérification, l'étude de cas illustre la nécessité d'un mandat clair des rôles et responsabilités de toutes les parties prenantes et d'un renforcement adéquat des capacités pour assurer une compréhension cohérente de la conception du système dans diverses régions. Il est particulièrement important d'obtenir le ralliement du personnel du DENR à tous les niveaux.

L'efficacité de ce qui est essentiellement un modèle décentralisé de vérification du secteur forestier dépend d'un soutien local appuyé, surtout si le soutien technique, administratif et financier au niveau national est limité. Ainsi, la volonté et l'engagement des ONG et autres groupes civils locaux seront déterminants pour la réussite future des MFPC. C'est également vrai pour les LGU, qui seront les plus susceptibles de fournir les moyens humains et de jouer un rôle de stabilisateur du modèle MFPC, tout en étant une source de financement pour les activités locales.

Toutefois, le soutien local ne suffit pas et un mécanisme de soutien financier à long terme par le gouvernement doit également être défini pour assurer la pérennité des MFPC et leur capacité à agir indépendamment de différents groupes d'intérêt.

Enfin, les procédures opérationnelles du modèle doivent être révisées afin de minimiser les impacts négatifs sur les petits exploitants ou les communautés les plus pauvres. À cet égard, l'expérience suggère également que la mise en œuvre simultanée des programmes de développement dans les régions où opèrent les MFPC augmentera la probabilité d'une meilleure conformité au droit forestier à long terme.
<figure><img src="image_39.png" /></figure>
# Chapitre 15

## Vérification de la conformité légale en Indonésie

Note : Cette étude de cas a été réalisée en août 2008 par Adrian Wells. Elle se base sur Wells, A., Ngadiono et Asycarya, D. 2008 Systems for Verification of Legality in the Indonesian Forest Sector. Etude de cas nationale n° 9 de VERIFOR. ODI, Londres.

<table><caption>Tableau 15.1 Indonésie : quelques statistiques clés</caption><thead><tr><td>Statistiques</td><td>Date</td><td>Source des données</td></tr></thead><tbody><tr><td>Population</td><td>2006</td><td>Division de la population des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Superficie</td><td>181,2 millions ha</td><td>FAO 2006</td></tr><tr><td>Couverture forestière</td><td>2005</td><td>Division de la statistique des Nations Unies 2006</td></tr><tr><td>Propriété publique des forêts<fnref n="1" /></td><td>2000</td><td>FAO 2005</td></tr><tr><td>Production de bois rond industriel</td><td>36,7 millions m³</td><td>Moyenne 2001-2005 OIBT 2005</td></tr><tr><td>Emplois dans le secteur forestier formel</td><td>549 000</td><td>Moyenne 1990-2000 FAO 2004</td></tr><tr><td>Contribution du secteur forestier au PIB</td><td>3,4 %</td><td>Moyenne 1990-2000 FAO 2004</td></tr><tr><td>Valeur des exportations de produits forestiers</td><td>4,2 milliards USD</td><td>Moyenne 1990-2000 FAO 2004</td></tr><tr><td>Principaux marchés internationaux du bois</td><td>Japon, Chine, Europe, Etats-Unis, Taiwan, Corée du Sud</td><td>OIBT 2005</td></tr><tr><td>Indice de perception de la corruption de TI (de 0 à 10, avec 0 = le plus corrompu)</td><td>2,4</td><td>Transparency International 2006</td></tr><tr><td>Indice de développement humain (0 ou 1, avec 0 = très bas)</td><td>0,71</td><td>PNUD 2006</td></tr></tbody></table>

<footnote n="1">1 Ce chiffre inclut les régions du domaine forestier national qui sont soumises à des droits coutumiers, bien que le droit forestier existant ne les reconnaisse pas comme des droits privés. Le 1 % de propriété privée est probablement sous-estimé, car il existe de nombreuses plantations forestières, détenues par des petits exploitants, et de zones agroforestières privées, en dehors du domaine forestier national.</footnote>
## 15.1 Introduction

L'Indonésie compte pour un tiers des exportations totales de bois tropical – deuxième pays au monde après la Malaisie (www.globaltimber.org.uk). Avec un degré élevé d'illégalité, le secteur forestier du pays est devenu la priorité d'un grand nombre d'initiatives de donateurs, d'ONG et du secteur privé visant à promouvoir le commerce légal et durable. Ce chapitre décrit l'influence de ces initiatives sur le système de vérification qui évolue en Indonésie, notamment l'introduction d'une norme de légalité et les réformes en cours des audits externalisés des concessions de bois industriel, dans une tentative de s'attaquer à l'illégalité et d'augmenter la viabilité.

L'Indonésie a été le premier pays à formuler une norme de vérification du bois légal : un pas vers une approche durable. Il est également intéressant de noter que le pays tente d'introduire une plus grande indépendance dans ses systèmes de vérification obligatoire. Cela montre que des réformes de la gouvernance élargie (qui impliquent la définition des droits légaux sur les terres forestières, une application plus efficace des lois et des mesures de régulation des capacités de transformation existantes) sont essentielles à une vérification efficace. L'Indonésie illustre aussi les défis d'une décentralisation politique et administrative rapide pour la vérification forestière. Contrairement au système fédéral malaisien, l'Indonésie conserve une approche uniforme de la vérification des activités forestières, principalement axée sur l'octroi par le gouvernement central de licences aux concessions et aux industries du bois.

Après une brève description du secteur forestier, des facteurs et des mandats légaux de la vérification en Indonésie, ce chapitre évoquera les divers composants du système de vérification dans ce pays (couvrant l'administration forestière, la certification de la conformité obligatoire et l'enregistrement des exportations). S'en suivra une discussion sur les points forts et les points faibles actuels ainsi que sur les possibles réformes d'appui. Un résumé des enseignements tirés sera donné en guise de conclusion.

## 15.2 Contexte

Environ 70 % des terres indonésiennes constituent le domaine forestier national, lequel est directement administré par l'Etat. La foresterie industrielle domine la politique et la pratique depuis des décennies. Cependant, bien que dans les années 1990, le secteur forestier ait généré chaque année entre 7 et 8 milliards de dollars de recettes en devises, la grande pauvreté existe toujours dans les régions forestières. Selon le Centre d'études économiques et sociales du pays (CESS), la proportion de foyers et de villages pauvres dans et autour des régions forestières est 10 % plus élevée que dans les régions non forestières (CESS-ODI 2005).

Depuis la chute du régime de Suharto en 1998, la contribution du secteur forestier industriel à la croissance et à la génération de revenus a décliné. Cela s'explique par une réduction de la possibilité annuelle de coupe, due à la baisse de la ressource, par une récente vague d'opérations de répression contre l'exploitation illégale et par une concurrence de marché accrue avec d'autres pays transformateurs comme la Malaisie
et la Chine. Cela a également entraîné une importante surcapacité dans le secteur de la transformation.

Depuis, le gouvernement indonésien a fait de la foresterie l'un des trois secteurs prioritaires, avec la pêche et l'agriculture, de la revitalisation économique. Les priorités actuelles incluent une croissance dans les plantations d'arbres industrielles et communautaires afin de combler le considérable déficit d'approvisionnement autrement comblé par l'exploitation illégale. Toutefois, cela se confronte à un certain nombre de grands défis politiques.

En premier lieu, de grandes régions du domaine forestier national sont à présent fortement dégradées ou déboisées. Parallèlement, environ 1,5 million d'hectares de forêts situés sur des terrains privés ou titrés en dehors du domaine de l'Etat produisent désormais plus de 6 millions de m³ de bois par an. Ce chiffre est à comparer avec la possibilité de coupe en 2006 : 8,15 millions m³ pour les 170 concessions commerciales, qui couvraient 6,7 millions d'hectares, dont seule une faible proportion est toujours active. Cela a entraîné des visites aux populations locales, du moins dans les zones du domaine forestier qui ne sont plus productives, afin de leur octroyer des droits privés pour planter et gérer des arbres. D'après les estimations, modifier de 10 % une région allouée aux cultures d'arbres de petits propriétaires générerait environ 850 millions de dollars de valeur économique et quelque 500 000 emplois (Brown *et al.* 2006).

Deuxièmement, seuls 10 % du domaine forestier national ont été entièrement classés selon les procédures (qui comprennent la notification aux communautés locales). Ces exigences représentent un sérieux défi aux actuels détenteurs de licence. En l'absence de données cadastrales complètes, l'étendue exacte des droits de propriété en forêt demeure floue. Dans le même temps, la loi 41/1999 sur les forêts place des régions sous le contrôle des communautés de droit coutumier (hutan adat), non pas comme des forêts privées (hutan hak), mais simplement comme une catégorie du domaine forestier national. Cela reflète le fait qu'il n'existe actuellement aucun mécanisme d'enregistrement des droits collectifs, malgré la reconnaissance des systèmes de droit traditionnel dans la loi agraire de 1960 (Contreras-Hermosilla et Fay 2005). En conséquence, d'importantes portions du territoire forestier national sont disputées par les populations locales.

Troisièmement, la répartition relative de l'autorité entre le gouvernement central et les autorités locales est fortement contestée. L'introduction de la décentralisation politique et administrative en 1999 a fortement accru l'autorité des gouvernements de district et des provinces bénéficiant d'une autonomie spéciale (Aceh et Papouasie) en matière de ressources naturelles. Toutefois, des inquiétudes selon lesquelles les licences accordées aux gouvernements locaux accéléraient la conversion des terres et l'exploitation illégale ont entraîné une recentralisation du contrôle, le plus récemment en vertu de la régulation PP3 de 2008. La plupart des catégories de licence relèvent désormais du ministère des forêts et les autorités locales ne peuvent plus octroyer de licences de terrain qu'à des fins de reforestation communautaire ou de services environnementaux.
## 15.3 Facteurs sous-tendant les systèmes de contrôle et de vérification des forêts

Il existe plusieurs grands facteurs derrière la vérification du secteur forestier en Indonésie.

L'une des principales préoccupations du gouvernement a été de redynamiser la filière bois au lendemain de la crise financière de 1997. Cela s'est traduit par la suppression des concessions industrielles sous-productives ou inactives, suite à des audits obligatoires de conformité menés par des organismes d'évaluation indépendants (LPI), en vertu des normes et procédures établies par le mécanisme de certification volontaire de la gestion durable des forêts (GDF) mis en place par l'Institut indonésien de l'écolabel (LEI).

Un autre facteur clé a été l'impact des campagnes menées à l'étranger par la société civile pour s'attaquer à l'exploitation illégale galopante sur les marchés indonésiens, qui aggrave la baisse de productivité et la guerre des prix avec les producteurs comme la Chine. Les campagnes les plus remarquées ont inclus le suivi sur le terrain par l'alliance des ONG EIA et Telapak ainsi que les efforts de Greenpeace pour faire pression sur les consommateurs européens (« complices de crimes ») et des Amis de la Terre (les « Dirty Five »). Ces campagnes ont permis d'améliorer les processus d'approvisionnement des acheteurs et de réformer des politiques d'approvisionnement public de certains des principaux clients européens de l'Indonésie, notamment le RU.

Les campagnes menées par la société civile ont également débouché sur :

* Un protocole d'accord avec le RU sur les mesures à prendre contre l'exploitation illégale. Cette initiative a inauguré le travail de formulation d'une norme de conformité légale.

* Des protocoles équivalents avec d'autres clients, notamment les Etats-Unis, ainsi qu'un travail politique facilité par la Banque Mondiale sur les « 10 mesures » pour la prévention, la détection et la suppression efficaces des exploitations illégales. Ces mesures sont les suivantes : (i) créer la responsabilité, (ii) définir la légalité, (iii) améliorer le suivi, (iv) archiver les données, (v) assurer la transparence, (vi) s'attaquer à la surcapacité de la filière de transformation du bois, (vii) promouvoir le commerce légal du bois, (viii) créer une capacité d'application de lois, (ix) amender les lois et (x) poursuivre et juger les criminels forestiers.

* Un ensemble d'initiatives commerciales privées assorties de leurs propres normes de vérification de l'origine légale (VOL) et de la conformité légale (VCL), notamment la Tropical Forest Foundation (TFF) et le Global Forest Trade Network (GFTN) du WWF.

* Une pression sociétale plus importante pour agir. À son tour, cela a résulté en 2004 sur une décision présidentielle ordonnant des mesures répressives coordonnées dans toute l'Indonésie (Operasi Hutan Lestari ou OHL).
Le facteur de changement le plus récent est une décision de l'Union Européenne d'entamer
le dialogue avec le gouvernement indonésien autour d'un possible Accord volontaire
de partenariat (AVP) sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance
et les échanges commerciaux (FLEGT en anglais). Entre autres effets, cela a entraîné
la décision d'adopter un système d'assurance de la légalité du bois couvrant une norme
de légalité, la chaîne de traçabilité, la vérification et le suivi indépendant, en tant que
politique nationale.

## 15.4 Mandats de vérification

La loi 41/1999 sur les forêts et la loi 32/2004 sur la décentralisation fournissent le mandat légal global de suivi et de vérification dans le secteur forestier. L'entrée en vigueur d'une réglementation en vertu de chacune de ces lois prévoit la supervision et le contrôle de la mise en œuvre des politiques forestières. Ces politiques incluent la loi PP6/2007 sur la gestion des forêts (telle qu'amendée par la PP3/2008), la PP38/07 sur la répartition de l'autorité entre le gouvernement central et les autorités locales et la PP41/2008 sur la structure du gouvernement local.

Spécifiquement, la loi PP6/2007 (article 125) prévoit le suivi (collecte de données de
routine) et l'évaluation (évaluation de la planification de la gestion et de l'utilisation
des forêts). La loi PP41/2008 ajoute qu'il s'agit d'une responsabilité simultanée
du gouvernement central et des autorités provinciales et de district, le premier étant
également chargé de définir la norme.

Un ensemble d'ordres administratifs (décrets ministériels) fournit également une
orientation sur la répartition des rôles et des responsabilités en matière de suivi et
d'évaluation, dans trois domaines :

* Le système d'administration des bois (PUHH), notamment la collecte des droits de coupe (PSDH) et des taxes de reboisement (DR). Ces décrets incluent des recommandations détaillées sur les responsabilités du gouvernement local en matière d'inventaire avant exploitation, l'approbation des quantités de coupes annuelles, le rapprochement des statistiques de production avec les inventaires avant exploitation et la gestion des autorisations de transport.

* La certification de conformité, qui requiert l'audit périodique des concessions de forêts naturelles et artificielles, ainsi que des industries primaires liées au bois, par rapport aux critères obligatoires de GDF et aux directives d'évaluation. La responsabilité des audits est partagée entre un groupe de travail (Pokja) du ministère des Forêts et 16 organismes d'évaluation indépendants (LPI) agréés par le ministère.

* L'enregistrement obligatoire des exportations (ETPIK), qui exige la confirmation préalable par le Bureau indonésien de revitalisation de l'industrie forestière (BRIK) qu'un exportateur obtient son bois de sources légales.
## 15.5 Systèmes de vérification

### Vue d'ensemble

Les trois composants du système indonésien de vérification des forêts (administration du bois, certification obligatoire de conformité et enregistrement des exportations) fonctionnent tous sous l'autorité déléguée du ministère des Forêts et sont résumés Figure 15.1. Dans ce système, les audits de conformité de chaque titulaire de licence et les autorisations d'exporter accordées par le BRIK examineront les données d'observation produites par l'administration des bois afin d'en vérifier la conformité.

Le Tableau 15.2 compare le champ d'application et le contenu de ses trois composants. Manifestement, aucune politique ou réglementation seule ne rassemble ces éléments dans un système unique d'assurance de la légalité, ce qui crée certaines lacunes et incohérences. Entre autres, les LPI demeurent de la compétence spécifique du gouvernement central, même si tous les niveaux du gouvernement sont responsables du suivi comme de l'évaluation. Des structures équivalentes d'audit externalisé n'existent pas au niveau du gouvernement local, par exemple pour faciliter la supervision des offices des forêts de districts par les provinces, ou des licences accordées par les gouverneurs ou les chefs de district.

En outre, le système ne fournit pas de supervision tierce qui soit indépendante du ministère ou du secteur. Par exemple, les LPI sont directement accrédités par le ministère des Forêts, lequel évalue ensuite les comptes rendus d'audit. Seules les synthèses de ces comptes rendus sont mises à disposition du public.

<figure><img src="image_40.png" /><figcaption>Figure 15.1 Systèmes de vérification des forêts en Indonésie</figcaption></figure>
<table><caption>Tableau 15.2 Éléments clés du système de vérification des forêts en Indonésie</caption><thead><tr><th></th><th>Administration du bois d'œuvre</th><th>Autorisations d'exportation</th><th>Audit des titulaires de licence</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>1. Objectif</strong></td><td>Recettes, origine légale</td><td>Origine légale</td><td>Recettes, gestion durable de la forêt, revitalisation de l'industrie</td></tr><tr><td><strong>2. Champ d'application</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Allocation des ressources, licences</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Non</td></tr><tr><td>Gestion forestière</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Chaîne de traçabilité</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Non</td></tr><tr><td><strong>3. Composants</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Norme de légalité</td><td>D'administration des bois (PUHH), collecte des taxes et des redevances (PSDH, DR)</td><td>Origine légale basée sur les permis de transport (SKSHH)</td><td>Normes obligatoires de GDF</td></tr><tr><td>Systèmes d'information</td><td>Inventaires avant exploitation, données de production, données spatiales (délimitations, blocs de coupe)</td><td>Données de production (base de données interne)</td><td>Données provenant de la surveillance de routine</td></tr><tr><td>Suivi et exécution</td><td>Oui</td><td>Oui</td><td>Non</td></tr><tr><td>Audit</td><td>Oui, par le ministère des forêts</td><td>Non</td><td>Oui, par des auditeurs agréés par le ministère des forêts</td></tr><tr><td>Supervision externe</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Non</td></tr><tr><td>Décision de vérification</td><td>Ministère des forêts</td><td>BRIK</td><td>Ministère des forêts</td></tr><tr><td>Règlement des conflits</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Oui (Conseil de vérification)</td></tr><tr><td><strong>4. Indépendance</strong></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Séparation des pouvoirs (tiers parti, indépendant)</td><td>Non</td><td>Non</td><td>Non</td></tr><tr><td>Sous-traitance</td><td>Non</td><td>Oui</td><td>Oui</td></tr><tr><td>Financement</td><td>Producteurs (droits)</td><td>Exportateurs (taxes)</td><td>Ministère des forêts</td></tr></tbody></table>
## Administration des bois

L'administration routinière des bois (et en particulier l'administration des permis de transport SKSHH) par le gouvernement local alimente les audits de conformité du ministère des forêts et des LPI, ainsi que les autorisations d'exporter octroyées par le BRIK. L'administration des bois reste une activité papier et comprend cinq grandes étapes résumées à la Figure 15.2.

## Certification obligatoire de la conformité

La certification obligatoire de la conformité a été introduite dans une tentative de revitaliser les filières du bois en berne – victimes depuis la crise financière de 1997 de l'endettement, d'une guerre des prix accrue et d'une baisse des ressources. En 2002, le ministère des forêts de l'époque a dû se prononcer sur le retrait ou le prolongement d'une centaine de licences d'exploitation du bois. Il fut décidé de ne prolonger que les licences capables de satisfaire aux normes de GDF.

Plusieurs décrets furent ensuite émis, introduisant des normes obligatoires de conformité et des directives d'évaluation pour :

* Les concessions de forêts naturelles (décrets 4795/Kpts-II/2002 et 208/Kpts-II/2003 sur la GDF au niveau des unités de gestion) ;

* Les concessions de forêts plantées (décrets 177 et 178/Kpts-II/2003 sur la GDF au niveau des unités de gestion) ;

<figure><img src="image_41.png" /><figcaption>Figure 15.2 D'administration des bois (PUHH) en Indonésie</figcaption></figure>
* Les industries de transformation du bois ayant une capacité établie de plus de 6 000 m³/an (décrets 6884/KPTS-II/2002 et 325/Kpts-II/2003 sur la légalité de l'approvisionnement en bois, entre autres).

Le ministère des Forêts a également introduit un système d'audit externalisé en vertu du décret (SK) n° 6420/Kpts-II. Cela a encouragé et permis d'adapter les processus indépendants de certification des forêts établis par l'Institut indonésien de l'écolabel (LEI). Ce système d'audit externalisé se compose :

* *D'organismes d'évaluation indépendants* (LPI) agréés par le ministère des Forêts pour réaliser l'audit des concessions et des industries forestières. Chaque LPI se compose d'une équipe d'évaluation de terrain et d'un comité technique qui évalue les données. Les LPI sont agréés sur la base de leur capacité administrative et technique et de leur indépendance. En particulier, ces organismes ne peuvent pas posséder de parts dans les sociétés forestières évaluées, que ce soit au niveau individuel ou institutionnel. Ils ne doivent pas non plus avoir fourni une forme quelconque de services d'expertise aux sociétés évaluées, au niveau institutionnel ou individuel. Le coût des audits menés par les LPI est pris en charge par le ministère des forêts les trois premières années, après quoi, c'est aux sociétés évaluées d'assumer ces coûts.

* *D'une équipe d'évaluation du ministère des forêts* chargée d'évaluer les comptes rendus d'audit des LPI et de conseiller le ministère sur une décision de vérification appropriée en matière de performance des titulaires de licence. Ayant également la responsabilité de sélectionner les membres du Conseil consultatif de vérification (voir ci-après), cette équipe d'évaluation contribue aussi de manière considérable au processus d'audit.

* *D'un Conseil consultatif de vérification*, c'est-à-dire un conseil de parties prenantes créé par l'équipe d'évaluation pour traiter des conflits relatifs aux rapports d'audit et aux décisions de vérification.

Le ministère des forêts a déclaré 16 LPI « aptes » à auditer les industries forestières en matière de normes obligatoires et de directives d'évaluation. En fait, l'ampleur de la tâche signifiait que les LPI devaient partager leur charge de travail avec un Groupe de travail (Pokja) équivalent du ministère des forêts. Sur les 27 concessions forestières auditées durant la première session d'évaluation de 2003, 13 d'entre elles ne respectaient pas les normes exigées.

## Autorisations d'exportation

Dans une nouvelle tentative de revitaliser un secteur morose, les ministères du commerce, de l'industrie et des forêts ont signé le 13 décembre 2002 un décret conjoint (SKB n° 803/MPP/Kep/12/2002 et n° 10267/Kpts-II/2002) portant création du Bureau de revitalisation de l'industrie forestière (BRIK). Ce décret stipule que les membres du BRIK doivent être des industries forestières et investit le BRIK de la responsabilité exclusive de vérifier la validité et la cohérence de la documentation relative aux permis de transport (SKSHH) qui attestent de l'approvisionnement légal des filières bois, condition préalable à l'enregistrement des exportations (ETPIK). Le BRIK verse à ses membres une commission mensuelle, en fonction de la taille et du type d'industrie.