# La réception du Code pénitentiaire au regard du droit européen

Reception of the Prison Code under European Law

Jean-Manuel Larralde

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/crdf/9383

DOI : 10.4000/12hpe

ISSN : 2264-1246

## Éditeur

Presses universitaires de Caen

## Édition imprimée

Date de publication : 15 novembre 2024

Pagination : 17-26

ISBN : 11 octobre 2024

ISSN : 1634-8842

## Référence électronique

Jean-Manuel Larralde, « La réception du Code pénitentiaire au regard du droit européen », *Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux* [En ligne], 22 | 2024, mis en ligne le 11 octobre 2024, consulté le 16 octobre 2025. URL : http://journals.openedition.org/crdf/9383 ; DOI : https://doi.org/10.4000/12hpe

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# La réception du Code pénitentiaire au regard du droit européen

Jean-Manuel LARRALDE

Professeur de droit public à l'université de Caen Normandie

Institut caennais de recherche juridique (ICREJ, UR 967)

## I. Une indéniable amélioration du principe de sécurité juridique

A. Une exigence européenne

B. Un double renforcement de la sécurité juridique par le Code pénitentiaire

## II. Une mise en œuvre partielle des concepts de vulnérabilité et de dignité des personnes détenues

A. Une prise en compte de la vulnérabilité de certaines catégories de personnes détenues

B. Un instrument de portée trop limitée pour lutter contre les situations d'indignité carcérale

Comme ont pu déjà le souligner certains commentateurs<fnref n="1" />, le Code pénitentiaire, entré en vigueur le 1er mai 2022, rassemble tout de même la bagatelle de 1 650 articles, répartis dans 7 livres, traitant tout à la fois des personnels et de leur déontologie, de la sortie et de la réinsertion des personnes détenues, des personnes non détenues, du service public pénitentiaire, ou encore (et surtout pour mes quelques éléments introductifs) des droits et obligations des personnes détenues. L'étude exhaustive de la réception du Code pénitentiaire au regard du droit européen imposerait donc de comparer ce dense corpus législatif et réglementaire à un autre corpus non moins impressionnant qui est celui issu des organes du Conseil de l'Europe dont la fort abondante jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme<fnref n="2" />, à laquelle il

convient d'adjoindre nombre de conventions et normes de soft law, ainsi que les différents documents issus des visites réalisées par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT)... L'objectif scientifique apparaissant donc peu accessible<fnref n="3" />, il est préférable d'opter pour une perspective à la fois plus impressionniste et globale, une sorte de perspective panoptique. La comparaison peut emprunter des chemins déjà tracés par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, juridiction particulièrement dynamique qui présente la caractéristique d'avoir forgé un certain nombre d'exigences générales, de principes essentiels sous-jacents à l'interprétation de nombre de dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme du 4 novembre 1950⁴. Plusieurs de ces principes

<footnote n="1">1. J.-P. Céré, « L'inédit Code pénitentiaire », *Recueil Dalloz*, 2022, p. 896 sq.</footnote>

<footnote n="2">2. En 2022, la Cour européenne des droits de l'homme a rendu 4 168 arrêts (Cour EDH, *Analyse statistique* 2022, janvier 2023, p. 4, en ligne : https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/Stats_analysis_2022_FRA).</footnote>

<footnote n="3">3. Objectif qui a toutefois été poursuivi par certains universitaires, avant même l'adoption du Code pénitentiaire. Ainsi, pour Martine Herzog-Evans, seules 16 % des exigences européennes (Convention EDH et CPT) en matière de droit pénitentiaire étaient respectées par la France selon une étude parue en 2020 et portant sur l'année 2018 (M. Herzog-Evans, « France and European Prison Law: Pretend Implementation and Actual Non-Compliance - An Empirical Research », *European Criminal Law Review*, vol. 10, n° 1, 2020, p. 93-111).</footnote>

<footnote n="4">4. Voir M. Lévinet, « La Convention européenne des droits de l'homme socle de la protection des droits de l'homme dans le droit constitutionnel européen », *Revue française de droit constitutionnel*, n° 86, 2011, p. 227 sq. La Cour a également élaboré des formules emblématiques, telles que le fameux « la justice ne saurait s'arrêter à la porte des prisons » (Cour EDH, 28 juin 1984, *Campbell et Fell c. Royaume-Uni*, n° 7819/77 et 7878/77, § 69).</footnote>
aujourd'hui bien connus et cités dans plusieurs arrêts de référence s'appliquent aux droits des personnes privées de leur liberté. Le Code pénitentiaire apparaît à leur égard comme un instrument juridique important de mise en œuvre, ou tout du moins un commencement de mise en œuvre, de plusieurs de ces principes qui permettent de renforcer les droits et la protection des personnes détenues. Cette volonté est d'ailleurs exprimée par le Code lui-même, qui nous offre un spectaculaire hommage au travail des institutions du Conseil de l'Europe, puisque son article L. 2 indique que

[l]e service public pénitentiaire s'acquitte de ses missions dans le respect des droits et libertés garantis par la Constitution et les conventions internationales ratifiées par la France, notamment la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

Concrètement, notre inédit Code pénitentiaire offre indubitablement une amélioration du principe de sécurité juridique (I). Ce constat positif est probablement à davan-tage nuancer concernant d'autres principes directeurs de la Cour de Strasbourg, tels que les principes de dignité et de vulnérabilité (II).

# I. Une indéniable amélioration du principe de sécurité juridique

Le principe de sécurité juridique, incarné par le prin-cipe de légalité, constitue une exigence constante de la jurisprudence strasbourgeoise, depuis maintenant plus de quarante ans (A). Le Code pénitentiaire permet, sans aucun doute, un approfondissement de ces principes en droit interne (B).

## A. Une exigence européenne

Organisation régionale politique chargée de protéger les fondements et valeurs inhérents à toute démocratie pluraliste, le Conseil de l'Europe est notamment investi de la défense des principes de l'État de droit dans les quarante-six États membres. Cette mission se retrouve

dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a fait du principe de légalité une exigence essentielle, permettant de garantir la sécurité juridique, par une jurisprudence de principe maintenant ancienne, puisqu'elle date de 1979. L'arrêt Sunday Times c. Royaume-Uni (nº 1) du 26 avril 1979 exige en effet que les droits fondamentaux soient contenus dans une loi suffisamment accessible, précise, permettant au destinataire de la règle d'organiser ses actions conformément aux exigences de celle-ci<fnref n="5" />.

La norme en question (qui n'est d'ailleurs pas forcé-ment législative) doit être accessible, en permettant à toute personne de « disposer de renseignements suffisants, dans les circonstances de la cause, sur les normes juridiques applicables à un cas donné »<fnref n="6" />. À cet égard, la publicité des normes est une garantie essentielle de l'État de droit et de la lutte contre l'arbitraire. Elle participe en outre à la légiti-mité démocratique des décisions<fnref n="7" />. Accessible, la norme doit également être prévisible, c'est-à-dire suffisamment claire et précise pour permettre à tout un chacun « de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés [et] de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé »<fnref n="8" />. Enfin, cette norme doit être protégée, par des contrôles efficaces et effectifs, remis si possible à un juge judiciaire<fnref n="9" />.

Concernant l'exercice des droits des personnes déte-nues, la Cour a ainsi eu l'occasion de dénoncer à plusieurs reprises des dispositions de droit interne ne répondant pas à l'ensemble de ces critères. Pour se limiter à des exemples récents, on peut notamment penser ici à l'arrêt Vasilică Mocanu c. Roumanie du 6 décembre 2016¹⁰, qui rappelle que si des systèmes de surveillance vidéo des espaces communs des lieux de détention et même des cellules peuvent être mis en place, cette possibilité doit toujours être « prévue par la loi ». Plus récemment, l'affaire Zayidov c. Azerbaïdjan (nº 2) du 24 mars 2022¹¹ indique également que la saisie et la destruction d'un livre que prépare une personne détenue ne peuvent être possibles que si ces mesures sont « prévues par la loi ». Quelques jours après (le 29 mars 2022), cette même Cour de Strasbourg a jugé que l'enregistrement de la correspondance des personnes détenues ne peut être fondé sur une simple instruction

<footnote n="5">5. La « loi » doit être « suffisamment accessible : le citoyen doit pouvoir disposer de renseignements suffisants, dans les circonstances de la cause, sur les normes juridiques applicables à un cas donné. En second lieu, on ne peut considérer comme une "loi" qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite; en s'entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé. Elles n'ont pas besoin d'être prévisibles avec une certitude absolue : l'expérience la révèle hors d'atteinte » (Cour EDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni (nº 1), nº 6538/74, § 49). La Cour de Strasbourg reprend et approfondit ici une idée ancienne, puisque la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 prévoit elle aussi dans son article 4 que les bornes de la liberté « ne peuvent être déterminées que par la loi ».</footnote>

<footnote n="6">6. Cour EDH, 2 août 1984, Malone c. Royaume-Uni, nº 8691/79, § 66.</footnote>

<footnote n="7">7. Voir C. Romainville, « La protection de l'État de droit par la Convention européenne des droits de l'homme – la Cour européenne et l'exigence de légalité », Revue des droits et libertés fondamentaux, 2019, chronique nº 33, en ligne : https://revuedlf.com/cedh/la-protection-de-letat-de-droit-par-la-convention-europeenne-des-droits-de-l-homme-la-cour-europeenne-et-lexigence-de-legalite.</footnote>

<footnote n="8">8. Cour EDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni (nº 1), § 49 ; 25 mars 1983, Silver et autres c. Royaume-Uni, nº 5947/72 et 6 autres, § 88.</footnote>

<footnote n="9">9. Le principe de prééminence du droit « implique, entre autres, qu'une ingérence de l'exécutif dans les droits d'un individu soit soumise à un contrôle efficace que doit normalement assurer, au moins en dernier ressort, le pouvoir judiciaire car il offre les meilleures garanties d'indépendance, d'impartialité et de procédure régulière » (Cour EDH, 6 septembre 1978, Klass et autres c. Allemagne, nº 5029/71, § 55).</footnote>

<footnote n="10">10. Cour EDH, 6 décembre 2016, Vasilică Mocanu c. Roumanie, nº 43545/13.</footnote>

<footnote n="11">11. Cour EDH, 24 mars 2022, Zayidov c. Azerbaïdjan (nº 2), nº 5386/10.</footnote>
du ministère de la Justice, document interne non publié et en principe dépourvu de toute force juridique<fnref n="12" />. Un régime législatif reconnaissant aux autorités un pouvoir discrétionnaire illimité pour accorder ou refuser des visites en prison et ne limitant en aucune manière l'étendue et les modalités d'exercice de ce pouvoir ne peut pas davan-tage être considéré comme correspondant aux exigences conventionnelles relatives à la qualité de la loi<fnref n="13" />.

L'adoption d'un Code pénitentiaire participe sans aucun doute à ces idées soutenues et défendues par la Cour européenne des droits de l'homme et ce à un double niveau.

## B. Un double renforcement de la sécurité juridique par le Code pénitentiaire

L'existence même du Code atteste, en premier lieu, d'un affermissement du principe de légalité. Il s'agit d'ailleurs d'un objectif explicitement affiché. La notice du décret du 30 mars 2022 portant partie réglementaire du Code indique ainsi que

> [...] la création d'un Code pénitentiaire doit permettre de mettre fin à l'éparpillement des dispositions législatives et réglementaires qui forment le droit pénitentiaire, pour améliorer l'accessibilité, l'intelligibilité et la clarté de ce droit, au bénéfice de la totalité des personnes concernées: professionnels du service public pénitentiaire, magistrats et agents des services de greffe judiciaires, personnes placées sous-main de justice<fnref n="14" />.

L'étude d'impact du projet de loi ratifiant l'ordon-nance du 30 mars 2022 ne dit pas autre chose en relevant que ce code permet d'éviter

> [...] le risque d'une méconnaissance d'exigences constitu- tionnelles (objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi; principe de clarté de la loi) [...]
tout en affirmant les droits des personnes [...] confiées [au service public pénitentiaire] dans un document aisément accessible<fnref n="15" />.

Ce travail de codification<fnref n="16" /> était devenu indispensable en raison de l'éparpillement manifeste des règles formant le droit pénitentiaire entre plusieurs codes (Code pénal,

Code de procédure pénale, mais aussi Code de la santé publique, Code de la sécurité intérieure, Code de la justice pénale des mineurs...<fnref n="17" />), issues d'une compilation de très nombreuses sources allant (sans que cette liste ne soit un tant soit peu exhaustive) du décret n° 96-287 du 2 avril 1996 relatif au régime disciplinaire des détenus jusqu'à la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, en passant par le décret n° 2010-1711 du 30 décembre 2010 por-tant Code de la déontologie du service public pénitentiaire, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, ou encore la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale qui a confié au ministère chargé de la santé la prise en charge sanitaire des personnes détenues dans l'ensemble des établissements pénitentiaires, sans compter de nombreux textes réglementaires autonomes ou d'application<fnref n="18" />...

Il convient toutefois de ne pas surestimer cette meil-leure accessibilité du droit par le Code pénitentiaire. Texte volumineux, il ne couvre en outre pas intégralement la matière pénitentiaire, puisque ce code opère de nombreux renvois à d'autres codes, rendant son maniement assez complexe pour les non-spécialistes. À titre d'exemples, on peut ainsi relever que la permission de sortir octroyée par le chef d'établissement (art. D. 424-24) est également régie par les articles 723-3 et D. 142-3-1 du Code de pro-cédure pénale. Quant aux menottes ou aux entraves, l'article L. 226-1 du Code prévoit que leur usage est fixé « par les dispositions de l'article 803 du Code de procédure pénale ». L'isolement (art. R. 213-17) se déroule quant à lui « dans les conditions prévues par les dispositions des articles R. 57-5-1 à R. 57-5-8 du Code de procédure pénale ». Les lieux de travail des personnes détenues sont de leur côté organisés en garantissant « la sécurité des personnes détenues conformément à l'article L. 4221-1 du Code du travail » (art. D. 412-72). Quant à l'usage des armes à feu par les personnels de surveillance et de direction de l'administration pénitentiaire (art. R. 227-2), il s'effectue tant « dans les conditions prévues par les dispositions de l'article 122-5 du Code pénal » que « dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l'article L. 435-1 du Code de la sécurité intérieure »... Au-delà des renvois, il ne faut pas non plus oublier que le Code pénitentiaire met toujours en œuvre un certain nombre de notions juridiques générales,

<footnote n="12">12. Cour EDH, 29 mars 2022, Nuh Uzun et autres c. Turquie, n° 49341/18 et 13 autres.</footnote>

<footnote n="13">13. Cour EDH, 18 février 2020, Kungurov c. Russie, n° 70468/17. Voir également Cour EDH, 7 janvier 2010, Onoufriou c. Chypre, § 24407/04.</footnote>

<footnote n="14">14. Décret n° 2022-479 du 30 mars 2022 portant partie réglementaire du Code pénitentiaire, *Journal officiel de la République française*, n° 80, 5 avril 2022, texte n° 9. Voir également le communiqué de presse de la Direction de l'administration pénitentiaire du 29 avril 2022 sur l'entrée en vigueur du Code pénitentiaire le 1er mai 2022, en ligne: https://www.justice.gouv.fr/actualites/espace-presse/entree-vigueur-du-code-pénitentiaire-1er-mai-2022; le « Rapport au président de la République relatif à l'ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 portant partie législative du Code pénitentiaire », *Journal officiel de la République française*, n° 80, 5 avril 2022, texte n° 7 (et placé en avant-propos du Code pénitentiaire).</footnote>

<footnote n="15">15. Étude d'impact. Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2022-478 du 30 mars 2022 portant partie législative du Code pénitentiaire et modifiant certaines dispositions d'autres codes, 17 juin 2022, p. 19, en ligne: https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b0011_etude-impact.pdf. Voir, dans le même sens, CE, avis, 8 avril 2021, Avis sur un projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, n° 402569.</footnote>

<footnote n="16">16. Qui emprunte également une voie plus technique en rehaussant en « R » (décrets en Conseil d'État) plusieurs dispositions figurant auparavant en « D » (décrets) dans le Code de procédure pénale, permettant ici de respecter l'ancien article 61 de la loi pénitentiaire de 2009, qui prévoit de traiter par décret en Conseil d'État les modalités d'application des dispositions législatives relatives aux droits et obligations des personnes détenues. Voir M. Wagner, « L'élaboration du Code pénitentiaire vue par une rédactrice : le Code en quatre étapes », *Actualité juridique. Pénal*, 2022, p. 288.</footnote>

<footnote n="17">17. La table de concordance du Code pénitentiaire évoque pas moins de neuf codes pour la seule partie législative !</footnote>

<footnote n="18">18. Voir notamment E. Bonis, « Le Code pénitentiaire est entré en vigueur », *La semaine juridique*, édition générale, n° 19, 16 mai 2022, act. 614.</footnote>
qui maintiennent un large pouvoir d'appréciation pour
tous ceux qui sont habilités à mettre en œuvre ce code.
On peut ici par exemple penser à la notion de maintien
du « bon ordre » des établissements<fnref n="19" />, ou encore à celle de
« contraintes inhérentes à la détention »<fnref n="20" /> qui permettent
la restriction de certains droits.

En second lieu, de manière peut-être moins immédia-
tement évidente, mais tout aussi indispensable, le Code
pénitentiaire participe à l'affermissement de la sécurité
juridique par une meilleure identification du service public
pénitentiaire<fnref n="21" />. Cette perspective est d'ailleurs évoquée
dans l'étude d'impact du 17 juin 2022 (précitée), qui précise
que « la création d'un code pénitentiaire devrait permettre
de mieux faire connaître l'importance, la diversité et la
spécificité des missions du service public pénitentiaire »<fnref n="22" />.
On sait que, depuis la loi du 22 juin 1987 (précitée), « [l]e
service public pénitentiaire participe à l'exécution des
décisions et sentences pénales et au maintien de la sécu-
rité publique ». Par ailleurs, « [i]l favorise la réinsertion
sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité
judiciaire »<fnref n="23" />.

Ces missions sont aujourd'hui précisées, affinées et
accrues par le Code pénitentiaire, puisque ce service public
est également chargé désormais de « la préparation et [de]
l'exécution des décisions judiciaires », de concourir « à la
mise en œuvre de mesures de justice restaurative », de
contribuer « à la sécurité publique » et de concourir « aux
actions de prévention de la délinquance ». Par ailleurs,
« [i]l assure l'ensemble de ses missions dans le respect
des intérêts de la société, des droits des victimes et des
droits des personnes à l'égard desquelles il intervient »
(art. L. 1). Mieux identifié, le service public pénitentiaire
n'est toutefois toujours pas le seul à assurer la prise en
charge des personnes détenues, puisque le volet sanitaire
dans le cadre des unités sanitaires en milieu pénitentiaire
(USMP) s'effectue « conformément aux dispositions des

articles R. 6111-27 à R. 6111-38 du code de la santé publique » (art. D. 115-3). La Cour européenne des droits de l'homme avait d'ailleurs eu l'occasion, dans son arrêt *Isenc c. France* du 4 février 2016, de dénoncer les liens trop complexes existant entre les services de l'administration pénitentiaire et les services de soins intervenant en prison<fnref n="24" />.

Identifié par le législateur, le service public pénitentiaire est, comme tout service public, soumis à un certain nombre d'inspections telles que celles effectuées par l'Inspection générale de la justice (art. D. 134-4), mais aussi à des inspections périodiques des magistrats ou des fonctionnaires de la Direction de l'administration pénitentiaire, des autorités préfectorales, de l'Inspection générale des affaires sociales et des services des agences régionales de santé (art. D. 134-5), de l'inspection du travail (art. D. 412-71), et même d'une manière encore plus générale « de toutes autres autorités administratives investies d'un pouvoir de contrôle à l'égard des différents services de l'administration » (art. D. 134-1). L'effectivité de ces inspections<fnref n="25" /> ne dépend évidemment pas du Code, mais des moyens financiers, matériels et humains mis à disposition de ces différentes structures d'inspection, ainsi que de la volonté concrète d'effectuer de véritables contrôles. Parmi les divers « contrôles et évaluations » évoqués par le Code pénitentiaire<fnref n="26" />, il est permis de mettre en exergue l'importance de la mission assurée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) (art. L. 133-1). Instauré par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, son rôle apparaît notamment essentiel par ses recommandations dénonçant des conditions de détention dégradées<fnref n="27" />. Non moins importante est la référence faite aux visites du CPT (art. L. 135-1). Comme le prévoit l'article 1er de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 26 juin 1987, « [p]ar le moyen de visites, le Comité examine le traitement des personnes privées de liberté en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection

<footnote n="19">19. Art. L. 6, L. 212-2, L. 214-7, L. 223-1, L. 224-1, L. 225-1, L. 225-4, L. 348-7, L. 345-3, L. 345-5, L. 351-1, L. 411-2 et 3, L. 412-2, L. 412-8, pour se limiter à la partie législative du Code.</footnote>

<footnote n="20">20. C. pénit., art. L. 6, L. 412-2.</footnote>

<footnote n="21">21. Voir J. Falxa, « Le Code pénitentiaire: une codification à “droit inconstant” », *Actualité juridique. Pénal*, 2022, p. 295 sq.; J.-C. Bouvier, « Le choix regrettable d'un code pénitentiaire », *Actualité juridique. Pénal*, 2022, p. 299 sq.</footnote>

<footnote n="22">22. *Étude d'impact...*, p. 4. Voir également le communiqué de presse de la Direction de l'administration pénitentiaire du 29 avril 2022, précité.</footnote>

<footnote n="23">23. Art. 1er de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.</footnote>

<footnote n="24">24. Cour EDH, 4 février 2016, *Isenc c. France*, n° 58828/13. Face aux dysfonctionnements pointés dans l'arrêt *Isenc* (relatifs au suicide d'un jeune détenu « primaire », signalé dès le début de son incarcération comme présentant des tendances suicidaires et qui n'avait semble-t-il, fait l'objet d'aucune surveillance médicale spécifique), la Cour estime que seule une collaboration plus efficace de ces différents services permettra de mieux protéger les détenus présentant des tendances suicidaires, que la Cour considère comme des personnes vulnérables (voir infra).</footnote>

<footnote n="25">25. Auxquelles il faut ajouter un certain nombre de visiteurs « classiques » des établissements pénitentiaires, tels que les députés et sénateurs, les représentants au Parlement européen élus en France (ces différents élus pouvant être accompagnés par un ou plusieurs journalistes titulaires de la carte d'identité professionnelle), les bâtonniers sur leur ressort ou leur délégué (C. pénit., art. L. 132-1).</footnote>

<footnote n="26">26. C. pénit., titre III du livre premier, art. L. 131-1 sq. Cette exigence figure par ailleurs dans plusieurs des Règles pénitentiaires européennes : « Toutes les prisons doivent faire l'objet d'une inspection gouvernementale régulière ainsi que du contrôle d'une autorité indépendante » (règle 9). Par ailleurs, « [l]es prisons doivent être inspectées régulièrement par un organisme gouvernemental, de manière à vérifier si elles sont gérées conformément aux normes juridiques nationales et internationales, et aux dispositions des présentes règles» (règle 92) et « [l]es conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organes indépendants, dont les conclusions doivent être rendues publiques » (règle 93.1).</footnote>

<footnote n="27">27. Pour des applications récentes, voir CGLPL, recommandations en urgence du 28 juin 2021 relatives au centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses (Haute-Garonne), *Journal officiel de la République française*, 13 juillet 2021, texte n° 76; recommandations en urgence du 30 juin 2022 relatives au centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan (Gironde), *Journal officiel de la République française*, 13 juillet 2022, texte n° 176; recommandations en urgence du 28 octobre 2022 relatives au centre pénitentiaire de Bois-d'Arcy (Yvelines), *Journal officiel de la République française*, 16 décembre 2022, texte n° 77.</footnote>
contre la torture et les peines ou traitements inhumains
ou dégradants». Cette structure constitue un organe de
terrain, opérationnel, sur lequel la Cour européenne des
droits de l'homme n'hésite pas à s'appuyer pour aboutir
à des constats de violation de la Convention européenne
des droits de l'homme<fnref n="28" />.

## II. Une mise en œuvre partielle des concepts de vulnérabilité et de dignité des personnes détenues

Dans son interprétation dynamique de la Convention européenne des droits de l'homme, la Cour de Strasbourg a dégagé un certain nombre de principes directeurs, qu'elle présente comme des éléments, certes non prévus explicitement par le texte de la Convention de 1950, mais qui le « sous-tendent ». Avec l'arrêt *Slimani c. France* du 27 juillet 2004, on apprend ainsi que

[l]es obligations des États contractants prennent une dimension particulière à l'égard des détenus, ceux-ci se trouvant entièrement sous le contrôle des autorités: vu leur vulnérabilité, les autorités ont le devoir de les protéger<fnref n="29" />.

L'arrêt *Kudla c. Pologne* du 26 octobre 2000 précise pour sa part que «l'article 3 de la Convention impose à l'État de s'assurer que tout prisonnier est détenu dans des conditions qui sont compatibles avec le respect de la dignité humaine»<fnref n="30" />. Si ces deux concepts essentiels sont aujourd'hui bien connus et largement appliqués par les juges internes<fnref n="31" />, on peut toutefois penser que le Code pénitentiaire offre une perspective contrastée concernant leur mise en œuvre : assurant une prise en compte partielle de la vulnérabilité des personnes détenues (A), il apparaît par contre comme un instrument de portée probablement trop limitée pour lutter contre l'indignité carcérale (B).

## A. Une prise en compte de la vulnérabilité de certaines catégories de personnes détenues

La multiplication des missions assignées à la privation de liberté carcérale et donc au service public pénitentiaire (comme l'illustre parfaitement le très dense article L. 1 du Code pénitentiaire) implique que les autorités qui prennent en charge la personne détenue et l'écrouent se voient désormais imposer un ensemble de devoirs, ce qui constitue une perspective nouvelle. Ce concept de *duty of care*, cher aux Anglo-Saxons<fnref n="32" />, renvoie au caractère totalitaire de la prison<fnref n="33" />, c'est-à-dire à une institution qui a vocation à détenir entre ses mains l'ensemble des éléments relatifs au déroulement quotidien de la privation de liberté. Ceci a des répercussions sur les personnes détenues, soumises à l'autorité de l'administration pénitentiaire. Or, le droit contemporain connaît l'émergence d'une catégorie juridique nouvelle, et de mieux en mieux identifiée, celle de la personne vulnérable, qui rassemble des personnes ayant pour trait commun de jouir d'une capacité d'exercice, mais dont la situation particulière atténue cette capacité d'exercice<fnref n="34" />. Les personnes détenues, usagers contraints du service public pénitentiaire, relèvent de cette catégorie aux yeux de la Cour européenne des droits de l'homme<fnref n="35" />. Celle-ci nous indique depuis son arrêt *Ribitsch c. Autriche* du 4 décembre 1995³⁶ que toute personne privée de sa liberté constitue une personne vulnérable, et l'arrêt *Slimani* (précité) a quelques années plus tard explicitement mentionné les personnes détenues comme relevant de cette catégorie. Bien plus encore, la Cour européenne eut l'occasion d'affiner progressivement sa jurisprudence, en précisant que certaines personnes détenues sont « particulièrement vulnérables », et nécessitent donc des mesures particulières de surveillance, de protection, de prise en

<footnote n="28">28. Ainsi dans l'arrêt *Henaf c. France* du 27 novembre 2003 (n° 65436/01), la Cour rappelle que le CPT «a notamment recommandé d'interdire la pratique consistant à entraver à leur lit d'hôpital des patients détenus pour des raisons de sécurité» (§ 57); dans l'arrêt *Khoroshenko c. Russie* du 30 juin 2015 (n° 41418/04), la Cour fait référence aux normes du CPT (extrait du 2ᵉ rapport général d'activités du CPT, 13 avril 1992, CPT/Inf(92)3) pour évoquer l'importance des contacts avec l'extérieur (§ 65) et condamner la Russie pour violation du droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale, tel que garanti par l'article 8 de la Convention, en raison de l'application à l'intéressé du régime strict au sein de la colonie pénitentiaire à régime spécial (§ 149); dans l'affaire *Martzaklis et autres c. Grèce* du 9 juillet 2015 (n° 20378/13), la Cour évoque la visite en Grèce du CPT qui l'avait amené à dénoncer l'absence de motif de santé publique justifiant l'isolement des détenus sur le seul fondement de leur séropositivité (§ 46).</footnote>

<footnote n="29">29. Cour EDH, 27 juillet 2004, *Slimani c. France*, n° 57671/00, § 27.</footnote>

<footnote n="30">30. Cour EDH, 26 octobre 2000, *Kudla c. Pologne*, n° 30210/96, § 94.</footnote>

<footnote n="31">31. La cour d'appel de Nancy a pu ainsi juger que «la personne détenue est, du fait de la privation de sa liberté d'aller et venir, incontestablement en situation de vulnérabilité, au point que des droits spécifiques ont été édictés en sa faveur par le législateur pour compenser son état d'infériorité et que l'article préliminaire du Code de procédure pénale lui garantit que les mesures de contrainte dont elle fait l'objet ne doivent pas porter atteinte à sa dignité» (CA Nancy, ch. instr., 1er mars 2007, *Recueil Dalloz*, 2007, p. 2218, note J. Danet; *Actualité juridique. Pénal*, 2007, p. 335).</footnote>

<footnote n="32">32. Voir notamment G. Richardson, «Des droits aux attentes», in *L'institution du droit pénitentiaire: enjeux de la reconnaissance de droits aux détenus*, O. de Schutter, D. Kaminski (dir.), Paris, Bruylant - LGDJ, 2002, p. 193 sq.</footnote>

<footnote n="33">33. Au sens didactique du terme, c'est-à-dire de prise en charge totale de la personne qui y est placée. Voir E. Goffman, *Asiles : études sur la condition sociale des malades mentaux et autres reclus*, L. Lainé, C. Lainé (trad.), Paris, Minuit, 1968, p. 53.</footnote>

<footnote n="34">34. Voir D. Roman, «À corps défendant», *Recueil Dalloz*, 2007, p. 1284 sq.; X. Pin, «La vulnérabilité en matière pénale», in *Vulnérabilité et droit: le développement de la vulnérabilité et ses enjeux en droit*, F. Cohet-Cordey (dir.), Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2000, p. 119 sq.; J.-M. Larralde, «La Cour européenne des droits de l'homme et la protection des personnes vulnérables», in *Vers un nouvel ordre juridique: l'humanitaire?*, Poitiers, Presses universitaires juridiques, 2016, p. 341-357.</footnote>

<footnote n="35">35. Analyse partagée par le CGLPL, pour qui «les personnes privées de liberté sont, du fait de cet état, d'une part en situation de fragilité, d'autre part entièrement confiées à la puissance publique. Il en résulte que celle-ci a une responsabilité particulière à leur égard» (CGLPL, *Rapport annuel*, 2008, p. 69, en ligne: http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2009/04/rapport-annuel.pdf).</footnote>

<footnote n="36">36. Cour EDH, 4 décembre 1995, *Ribitsch c. Autriche*, n° 18896/91.</footnote>
charge. Il s'agit ici tout à la fois<fnref n="37" /> des femmes détenues avec leur enfant<fnref n="38" />, des mineurs<fnref n="39" />, des personnes âgées<fnref n="40" />, mais surtout des personnes malades en détention<fnref n="41" />, tout spécialement des personnes handicapées<fnref n="42" />, ou souffrant de troubles psychiatriques<fnref n="43" />.

Le Code pénitentiaire n'est pas étranger à cette notion de vulnérabilité<fnref n="44" />. L'article R. 213-30 précise ainsi que les mesures d'isolement, tant pour la décision initiale que les prolongations, doivent notamment tenir compte de la «vulnérabilité particulière» de la personne détenue. Ce faisant, le Code se situe bien dans le prolongement des exigences de la Cour, qui estime notamment que le placement à l'isolement à titre disciplinaire d'un détenu atteint de graves troubles mentaux est contraire aux exigences de l'article 3⁴⁵. La question des personnes souffrant de troubles psychiatriques est également évoquée, puisque l'article R. 322-15 évoque bien une surveillance des personnes détenues hospitalisées qui « incombe à l'administration pénitentiaire», celle-ci devant porter à la connaissance de l'établissement de santé «les éléments nécessaires à l'appréciation de la dangerosité ou de la vulnérabilité des personnes détenues», ce qui va permettre, «par une organisation interne appropriée de l'unité hospitalière spécialement aménagée, des conditions d'hospitalisation garantissant la protection des personnes détenues hospitalisées». Ces dispositions renvoient là encore aux exigences de la Cour européenne, qui a eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises

[…] que les détenus atteints de troubles mentaux sont plus vulnérables que les détenus ordinaires, et que certaines exigences de la vie carcérale les exposent davantage à un danger pour leur santé, renforcent le risque qu'ils se sentent en situation d'infériorité, et sont forcément source de stress et d'angoisse<fnref n="46" />.

Leur situation entraîne la nécessité d'une «vigilance accrue dans le contrôle du respect de la Convention»<fnref n="47" />. À leur égard, des protocoles de soins spécifiques doivent être mis en place, si possible dans des établissements hospitaliers spécialisés<fnref n="48" />. Sans que le mot «vulnérabilité» soit mentionné à leur propos, on peut toutefois estimer que la prise en charge spécifique des femmes enceintes en détention par le Code pénitentiaire apparaît également respectueuse des standards exprimés par la Cour, qui exige la surveillance étroite d'un spécialiste, et qui interdit d'attacher une femme pendant son accouchement<fnref n="49" />. Le Code (art. R. 322-34) prévoit, en effet, que

[t]outes dispositions s[er]ont prises [...] pour que les femmes détenues enceintes bénéficient d'un suivi médical adapté et que leur accouchement soit réalisé dans le service hospitalier approprié à leur état de santé.

et que «les femmes détenues accouchent ou subissent des examens gynécologiques sans entraves» (art. L. 226-2). Ces femmes enceintes, ainsi que les mères vivant en détention avec leur enfant de moins de dix-huit mois se voient quant à elles garantir des «conditions de détention appropriées» (art. D. 216-21).

On peut toutefois regretter que certaines catégories de personnes vulnérables demeurent encore en tout ou partie en dehors du champ d'application du Code pénitentiaire. Ainsi pour les personnes mineures, pour lesquelles l'article L. 4 du Code précise bien que, si «[l]'administration pénitentiaire garantit aux personnes mineures détenues le respect des droits fondamentaux reconnus à l'enfant», les modalités spécifiques de leur prise en charge restent énoncées par le Code de la justice pénale des mineurs<fnref n="50" />. En effet, l'habilitation législative

<footnote n="37">37. Le Comité des ministres du Conseil de l'Europe dans sa recommandation CM/Rec(2012)5 sur le Code européen de déontologie pour le personnel pénitentiaire du 12 avril 2012 présente une liste des personnes vulnérables en détention (partiellement différente de celle dégagée par la jurisprudence européenne), en indiquant que «[l]e personnel pénitentiaire doit être sensible aux besoins spécifiques des individus, tels que les mineurs, les femmes, les minorités, les étrangers, les personnes âgées et les détenus handicapés, ainsi que de tout détenu pouvant être vulnérable pour d'autres raisons, et doit s'efforcer de répondre à leurs besoins» (§ 19).</footnote>

<footnote n="38">38. Cour EDH, 24 mars 2016, *Korneykova et Korneykov c. Ukraine*, nº 56660/12.</footnote>

<footnote n="39">39. Cour EDH, 20 janvier 2009, *Güveç c. Turquie*, nº 70337/01. L'article 52.1 de la recommandation CM/Rec(2008)11 sur les Règles européennes pour les délinquants mineurs faisant l'objet de sanctions ou de mesures du 5 novembre 2008 précise également que «[l]es mineurs privés de liberté étant extrêmement vulnérables, les autorités doivent protéger leur intégrité physique et mentale et veiller à leur bien-être».</footnote>

<footnote n="40">40. Cour EDH, 2 décembre 2004, *Farbtuhs c. Lettonie*, nº 4672/02.</footnote>

<footnote n="41">41. Voir, *inter alia*, Cour EDH, 18 décembre 2008, *Kats et autres c. Ukraine*, nº 29971/04 (à propos d'une personne séropositive); *Âbele c. Lettonie*, 5 octobre 2017, nº 60429/12 et 72760/12 (à propos d'une personne atteinte de surdité).</footnote>

<footnote n="42">42. Voir, *inter alia*, Cour EDH, 12 mars 2013, *Zarzycki c. Pologne*, nº 15351/03.</footnote>

<footnote n="43">43. Voir, *inter alia*, Cour EDH, 11 juillet 2006, *Rivière c. France*, nº 33834/03; 16 octobre 2008, *Renolde c. France*, nº 5608/05; 31 janvier 2019, *Rooman c. Belgique*, nº 18052/11.</footnote>

<footnote n="44">44. Le mot de «vulnérabilité» n'apparaît explicitement que dans trois articles du Code (art. R. 213-30, R. 322-15, R. 240-3). Si le Code pénitentiaire évoque bien la «prise en charge spécifique de certaines catégories de personnes détenues» (art. D. 216-1 sq.), la logique n'est toutefois pas exactement celle de la Cour de Strasbourg, puisque l'on trouve dans cette catégorie tout à la fois les personnes de nationalité étrangère, les personnes détenues appartenant aux forces armées, les personnes détenues majeures âgées de moins de vingt et un ans, les mères détenues vivant en détention avec leurs jeunes enfants. On peut par ailleurs relever que la prise en charge spécifique de la radicalisation (art. R. 224-13 sq.) renvoie à des objectifs sécuritaires et non de protection de personnes spécifiquement vulnérables...</footnote>

<footnote n="45">45. Cour EDH, 3 avril 2001, *Keenan c. Royaume-Uni*, nº 27229/95, § 116; 16 octobre 2008, *Renolde c. France*, § 129.</footnote>

<footnote n="46">46. Voir, *inter alia*, Cour EDH, 31 janvier 2019, *Rooman c. Belgique*, § 145.</footnote>

<footnote n="47">47. Ibid.</footnote>

<footnote n="48">48. Cour EDH, 25 février 2014, *Gheorghe Predescu c. Roumanie*, nº 19696/10.</footnote>

<footnote n="49">49. Cour EDH, 24 mars 2016, *Korneykova et Korneykov c. Ukraine*.</footnote>

<footnote n="50">50. Hormis quelques dispositions particulières (dépassant d'ailleurs le cadre strict de la minorité), telles que l'article D. 216-19 indiquant que «[l]es personnes détenues majeures âgées de moins de vingt et un ans sont soumises à un régime particulier et individualisé qui fait une large place à l'enseignement et à la formation».</footnote>
autorisant la création de la partie législative du Code pénitentiaire par ordonnance n'a pas expressément habilité le gouvernement à transférer vers le Code pénitentiaire les dispositions du Code de la justice pénale des mineurs qui correspondent à des modalités spécifiques de leur prise en charge. D'une manière plus générale encore, la vulnérabilité de certaines personnes détenues n'est envisagée que sous un prisme encore trop réducteur. Ainsi en est-il de la prise en compte tant de la vulnérabilité économique de certaines personnes détenues, que de celle fondée sur l'âge, qui ne sont évoquées par le Code que sous l'angle du travail. Le Code pénitentiaire permet toutefois à l'administration pénitentiaire (et cette précision mérite d'être saluée) de mettre en place des mesures de discrimination positive en faveur de ces personnes vulnérables, sans que ces actions ne puissent être considérées comme des discriminations (art. L. 412-30 à 33, introduits par l'ordonnance n° 2022-1336 du 19 octobre 2022). Ce mode de raisonnement est particulièrement intéressant et on peut penser qu'à l'avenir il pourrait être étendu à d'autres domaines que celui du travail.

## B. Un instrument de portée trop limitée pour lutter contre les situations d'indignité carcérale

Essentiel, le principe de dignité n'en reste pas moins d'un maniement complexe, car il s'agit d'une notion indéfinie, qui n'est pas un droit fondamental (au sens d'un droit subjectif), mais bien plutôt le socle de nombreux droits fondamentaux<fnref n="51" />. Dans son sens le plus général, la dignité renvoie à l'idée selon laquelle nul ne peut être exclu de la communauté humaine. Protéger la dignité consiste à respecter en chaque individu ce qui fait de lui un être humain. Nier cette part d'humanité transforme l'individu en un être avili, inscrit dans une catégorie inférieure<fnref n="52" />.

La *soft law* européenne insiste fortement sur la protection de la dignité des personnes détenues. D'une manière générale, les Règles pénitentiaires européennes précisent que « [l]es prisons doivent être gérées dans un cadre éthique soulignant l'obligation de traiter tous les détenus

avec humanité et de respecter la dignité inhérente à tout être humain» (règle 72.1), ce qui exige des «conditions de vie» respectueuses de ce même principe (règle 49). Ce même texte essentiel exige également tant des fouilles (règle 54.3), que des locaux de détention respectueux de la dignité humaine (règle 18.1)<fnref n="53" />. La Cour européenne depuis son arrêt *Kudla* (précité) voit dans ce concept non pas une référence purement philosophique, mais un outil opérationnel, qui permet de poser des cadres pour certaines pratiques pénitentiaires (telles que les fouilles), mais aussi – et surtout – d'exiger des États que les personnes détenues le soient dans des conditions dignes<fnref n="54" />. Dans les affaires *Dougoz c. Grèce* du 6 mars 2001 et *Peers c. Grèce* du 19 avril 2001⁵⁵, la Cour juge que des conditions déplorables de détention, parce que contraires au principe de dignité humaine, constituent un traitement inhumain ou dégradant, entraînant un constat de violation de l'article 3 qui prohibe la torture ainsi que les traitements inhumains ou dégradants. La Cour se fonde ici sur des éléments objectifs pour motiver son constat de violation, en relevant la surpopulation, la promiscuité, l'espace ou la faible luminosité. La grande chambre dans son arrêt *Muršić c. Croatie* du 20 octobre 2016 a ajouté

> [...] que l'exigence de 3 m² de surface au sol par détenu en cellule collective doit demeurer la norme minimale pertinente aux fins de l'appréciation des conditions de détention au regard de l'article 3 de la Convention<fnref n="56" />.

Fortement concentré sur les situations carcérales des États d'Europe centrale et orientale, ce contentieux n'a pas épargné la France, comme le montre notamment l'arrêt *Canali c. France* du 25 avril 2013, relatif aux conditions de détention dans la prison de Nancy Charles III, qui a dénoncé une situation de surpopulation carcérale, des manquements aux règles d'hygiène, des équipements sanitaires défaillants, révélateurs d'un établissement particulièrement vétuste et ayant

> [...] provoqué chez le requérant des sentiments de désespoir et d'infériorité propres à l'humilier et à le rabaisser [...] [et] s'analys[a]nt en un traitement dégradant au sens de l'article 3 de la Convention<fnref n="57" />.

<footnote n="51">51. Pour Bertrand Mathieu, la dignité humaine constitue un «principe matriciel», qui a pour conséquence d'engendrer «d'autres droits de portée et de valeur différentes» (B. Mathieu, «Pour une reconnaissance de "principes matriciels" en matière de protection constitutionnelle des droits de l'homme», *Recueil Dalloz*, 1995, p. 211).</footnote>

<footnote n="52">52. M. Canedo-Paris, «La dignité humaine en tant que composante de l'ordre public: l'inattendu retour en droit administratif français d'un concept controversé», *Revue française de droit administratif*, 2008, p. 981.</footnote>

<footnote n="53">53. On peut ici penser à certains textes spécifiques, tels que la recommandation Rec(2004)10 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe aux États membres relative à la protection des droits de l'homme et de la dignité des personnes atteintes de troubles mentaux et son exposé des motifs du 22 septembre 2004; la recommandation CM/Rec(2018)5 du Comité des ministres aux États membres concernant les enfants de détenus du 4 avril 2018; la recommandation Rec(2003)23 concernant la gestion par les administrations pénitentiaires des condamnés à perpétuité et des autres détenus de longue durée du 9 octobre 2003.</footnote>

<footnote n="54">54. Voir C. Ruet, «La vulnérabilité dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme», *Revue trimestrielle des droits de l'homme*, n° 102, 2015, p. 317 sq.</footnote>

<footnote n="55">55. Cour EDH, 6 mars 2001, *Dougoz c. Grèce*, n° 40907/98; 19 avril 2001, *Peers c. Grèce*, n° 28524/95.</footnote>

<footnote n="56">56. Cour EDH, 20 octobre 2016, *Muršić c. Croatie*, n° 7334/13, § 110.</footnote>

<footnote n="57">57. Cour EDH, 25 avril 2013, *Canali c. France*, n° 40119/09, § 53. L'établissement est fermé depuis l'ouverture du centre pénitentiaire de Nancy-Maxéville, en juin 2009. L'établissement public foncier de Lorraine, agissant pour le compte du Grand Nancy, a détruit les bâtiments pénitentiaires, qui ont été depuis remplacés par des logements.</footnote>
Le respect de la dignité constitue une exigence explicite de plusieurs articles du Code pénitentiaire<fnref n="58" /> D'une manière générale, l'article L. 6 prévoit que « [l]'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits »<fnref n="59" />. De manière plus précise, les conditions de travail (art. L. 412-36), tout comme les fouilles (art. R. 225-3), l'accueil dans les centres socio-médicaux judiciaires de sûreté (art. R. 541-1)<fnref n="60" />, ou encore les examens gynécologiques de femmes détenues et les accouchements (art. L. 322-10) doivent respecter la dignité des personnes détenues. Participent également directement à des conditions dignes de détention plusieurs exigences précises, qu'il s'agisse de l'hygiène, du cubage d'air, de l'éclairage, du chauffage, de l'aération (art. R. 331-2), des fenêtres, de la luminosité (art. R. 321-3), de l'entretien des cellules et des locaux communs (art. R. 321-4), de l'alimentation (art. R. 323-1), des vêtements (art. R. 321-6), de l'hygiène personnelle (art. R. 321-5 et art. R. 212-14 pour l'entrée en détention). Or, ces différentes mentions, qui reprennent pour l'essentiel le libellé des articles correspondants du Code de procédure pénale, ne permettent pas du fait de leur seule existence la dignité des détenions. On sait, en effet, que les situations de surpopulation carcérale et de suroccupation des cellules constituent l'un des grands obstacles à des conditions de détention dignes et cette question sensible n'est prise en charge que de manière partielle par le Code pénitentiaire. Si celui-ci prend bien en compte la dignité des personnes placées en cellule collective (comme le faisait déjà l'article 716 du Code de procédure pénale), ceci ne concerne que le seul cas des personnes placées en détention provisoire (art. L. 213-5). Seule la question de l'espace sanitaire en cellule collective fait l'objet de précisions nouvelles depuis l'adoption du Code pénitentiaire, qui indique désormais que « [l]orsqu'une cellule est occupée par plus d'une personne, un aménagement approprié de l'espace sanitaire est réalisé en vue d'assurer la protection de l'intimité des personnes détenues » (art. R. 321-3). Ce degré de précision supplémentaire peut sembler superflu. En réalité, on sait que la Cour européenne des droits de l'homme fait souvent de cette question de la dégradation

des équipements sanitaires et des toilettes en détention l'un des marqueurs de conditions de détention indignes<fnref n="61" />.

Cette problématique d'une surpopulation carcérale attentatoire au principe de dignité renvoie directement à la question de l'encellulement individuel. Si, selon le Code pénitentiaire<fnref n="62" />, « [l]es personnes prévenues sont placées en cellule individuelle » (art. L. 213-2) et les personnes condamnées sont soumises, « dans les maisons d'arrêt, à un encellulement individuel de jour et de nuit » et, « dans les établissements pour peines, à un encellulement individuel de nuit seulement » (art. L. 213-3), ces dispositions ne font l'objet que d'une application partielle. L'administration pénitentiaire pratique, en effet, un *numerus clausus* de fait dans les établissements pour peines, en n'y affectant que des condamnés au regard des places disponibles. Mais ceci n'est pas le cas pour les maisons d'arrêt, qui connaissent pour nombre d'entre elles une situation de surpopulation<fnref n="63" />. Alors que le principe général de l'encellulement individuel a pourtant été introduit par une loi du 5 juillet 1875, et réaffirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 (précitée), cette dernière a instauré un moratoire prévoyant que

[d]ans la limite de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d'arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application<fnref n="64" />.

Moratoire qui a ensuite été prolongé à nouveau jusqu'en 2019, puis en 2022⁶⁵. L'amendement au projet de loi de finances pour 2023 déposé par le gouvernement<fnref n="66" /> justifie une nouvelle prolongation de ce moratoire jusqu'au 31 décembre 2027, en renvoyant au programme immobilier pénitentiaire, qui « prévoit la construction en dix ans de 15 000 places supplémentaires, permettant d'améliorer la prise en charge des personnes détenues et les conditions de travail des personnels », et afin de réaliser « l'objectif de 80 % d'encellulement individuel dans les maisons d'arrêt »<fnref n="67" />. On peut douter que l'extension du

<footnote n="58">58. Qui protège les droits des détenus, mais qui constitue également une obligation pour les membres des commissions de discipline (art. R. 234-4), ainsi que pour le personnel de l'administration pénitentiaire, qui ne « se départit de sa dignité en aucune circonstance » (art. R. 122-1). L'article L. 120-1 précise par ailleurs que « [p]réalablement à sa prise de fonctions, tout agent de l'administration pénitentiaire déclare solennellement, par une prestation de serment, servir avec dignité et loyauté la République, ses principes de liberté, d'égalité et de fraternité et sa Constitution ».</footnote>

<footnote n="59">59. On peut d'ailleurs relever (même si la mesure peut apparaître symbolique, mais le droit se nourrit aussi de symboles...) l'utilisation systématique de la mention de « personne détenue » et non pas de « détenu ».</footnote>

<footnote n="60">60. Ces centres sont les lieux de placement forcé des personnes soumises à une mesure de détention de sûreté après la fin d'une peine criminelle.</footnote>

<footnote n="61">61. Voir, *inter alia*, outre l'arrêt *Canali* précité, les arrêts Cour EDH, 8 novembre 2002, *Sulejmanovic et autres c. Italie*, n° 57574/00 et 57575/00; 10 janvier 2012, *Ananyev et autres c. Russie*, n° 42525/07 et 60800/08; 17 juillet 2018, *Abdilla c. Malte*, n° 36199/15.</footnote>

<footnote n="62">62. Qui reprend ici encore les dispositions du Code de procédure pénale (art. 716 et 717-2).</footnote>

<footnote n="63">63. Voir l'avis du CGLPL du 24 mars 2014 relatif à l'encellulement individuel dans les établissements pénitentiaires, *Journal officiel de la République française*, n° 95, 23 avril 2014, texte n° 117.</footnote>

<footnote n="64">64. Art. 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.</footnote>

<footnote n="65">65. Voir la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, qui proroge les effets de la dérogation jusqu'au 31 décembre 2019; la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié l'échéance du moratoire, en la portant au 31 décembre 2022.</footnote>

<footnote n="66">66. Amendement n° II-1854 présenté par le gouvernement le 26 octobre 2022; inscrit dans l'article 190 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.</footnote>

<footnote n="67">67. *Ibid.* Voir P. Missoffe, « Encellulement individuel: cent cinquante ans plus tard, l'application du principe encore repoussée », *Dedans Dehors*, n° 117, décembre 2022, p. 6.</footnote>
parc immobilier, et l'augmentation du nombre de cellules disponibles, permette à elle seule de résoudre la question particulièrement prégnante de la surpopulation carcérale dans notre pays : selon les données statistiques du ministère de la Justice, 75 677 personnes étaient incarcérées en décembre 2023, pour 61 359 places opérationnelles, soit une densité carcérale de 123,3 %<fnref n="68" />. La Cour de Strasbourg juge d'ailleurs que la construction de nouveaux bâtiments, et l'ouverture de cellules supplémentaires, ne peut constituer le seul remède à une situation de surpopulation carcérale<fnref n="69" />. Le CPT a également soulagné que, malgré l'augmentation constante de la capacité pénitentiaire et l'adoption de nombreuses mesures et législations, la population carcérale n'a cessé de croître à un rythme toujours plus soutenu, conduisant le Comité à s'interroger « sur l'efficacité des mesures prises par les autorités »<fnref n="70" />. Sur le plan interne, le CGLPL partage cette analyse, en précisant que, parce que « l'histoire des trente dernières années démontre que la construction de places nouvelles donn[e] le signal d'une préférence pour la peine de prison », il est nécessaire de

[...] favoriser le recours aux alternatives à l'incarcération et réajuster le périmètre de la peine d'emprisonnement en application du principe de nécessité des peines, en procédant notamment au remplacement des peines de prison encourues pour certaines infractions par d'autres peines, ainsi qu'en procédant à des mesures de dépénalisation<fnref n="71" />.

Mais le Code pénitentiaire ouvre d'autres champs, en faisant en particulier de la personne détenue un requérant potentiel, avec un chapitre nouveau et important du livre troisième intitulé « Accès au juge » (chapitre V). On peut ainsi relever l'importance du nouveau recours judiciaire visant à garantir le droit au respect de la dignité en détention (Code de procédure pénale, art. 803-3), qui est désormais évoqué par le Code pénitentiaire (art. L. 315-9).

On sait que l'exigence de voies de recours effectives est une constante forte de la jurisprudence européenne, afin notamment de pouvoir se plaindre de conditions de détention dégradées<fnref n="72" />. Si la Cour européenne s'était d'abord félicitée dans son arrêt Yengo c. France du 21 mai 2015 de la possibilité désormais ouverte aux personnes détenues d'utiliser la voie du référé-liberté devant le juge administratif, qui peut « prononcer des injonctions sur le fondement des articles 2 et 3 de la Convention, en vue de faire cesser rapidement des conditions de détention attentatoires à la dignité »<fnref n="73" />, elle a ensuite pointé dans son arrêt du 30 janvier 2020 J.M.B. et autres c. France les limites de ce type de recours, et exigé de la France l'établissement d'

[...] un recours préventif permettant aux détenus, de manière effective, en combinaison avec le recours indemnitaire [...], de redresser la situation dont ils sont victimes et d'empêcher la continuation d'une violation alléguée<fnref n="74" />.

S'il est encore un peu tôt pour déterminer si la mise en œuvre de la loi française du 8 avril 2021 (n° 2021-403) tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention satisfera pleinement aux exigences strasbourggeoises<fnref n="75" />, on peut d'ores et déjà noter que l'arrêt J.M.B. et ses suites démontrent les potentialités d'une jurisprudence européenne bien comprise et mise en œuvre de manière efficace par les autorités internes tant juridictionnelles que législatives<fnref n="76" />.

En conclusion, le Code pénitentiaire offre la vision d'une application contrastée des exigences européennes. Il ne faut toutefois pas oublier que ce code a été élaboré à droit constant, et ne constitue pas une œuvre novatrice comme a pu l'être par exemple il y a quelques années la loi pénitentiaire de 2009 ( précitée). En conséquence, les limites et imperfections du droit pénitentiaire non codifié

<footnote n="68">68. Ministère de la Justice, Statistique des établissements et des personnes écrouées en France, 1er décembre 2023, DAP/SDEX/EX3.</footnote>

<footnote n="69">69. Voir Cour EDH, 8 janvier 2013, *Torreggiani et autres c. Italie*, n° 43517/09 et 6 autres, § 91 sq. Les 14 et 16 septembre 2021, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, chargé du suivi de l'exécution de l'arrêt J.M.B. et autres c. France (30 janvier 2020, n° 9671/15 et 31 autres), a également exprimé sa « préoccupation face aux derniers chiffres [relatifs à la population carcérale] qui attestent de son augmentation, à nouveau, rapide et importante » (Conseil de l'Europe, Comité des ministres, 1411e réunion, 14-16 septembre 2021, CM/Del/Dec(2021)1411/H46-12).</footnote>

<footnote n="70">70. Conseil de l'Europe, Rapport au gouvernement de la République française relatif à la visite effectuée en France par le CPT du 4 au 18 décembre 2019, Strasbourg, 24 juin 2021, CPT/Inf(2021)14, p. 30.</footnote>

<footnote n="71">71. Saisine adressée par le CGLPL à Nicole Belloubet, ministre de la Justice, 5 mai 2020, p. 2-3, en ligne: https://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2020/05/20200505-lettre-CGLPL-GDS-r%C3%A9gulation-carc%C3%Agrale.pdf. Voir également Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), Avis sur l'effectivité des droits fondamentaux en prison. Du constat aux remèdes pour réduire la surpopulation carcérale et le recours à l'enfernement, 24 mars 2022, A-2022-5.</footnote>

<footnote n="72">72. Voir, *inter alia*, Cour EDH, 17 avril 2014, Kavouris et autres c. Grèce, n° 73237/12.</footnote>

<footnote n="73">73. Cour EDH, 21 mai 2015, Yengo c. France, n° 50494/12, § 68. Voir CE, réf., 22 décembre 2012, Section française de l'Observatoire international des prisons, n° 364584, 364620, 364621, 364647.</footnote>

<footnote n="74">74. Cour EDH, 30 janvier 2020, J.M.B. et autres c. France, § 316.</footnote>

<footnote n="75">75. On sait que ce nouveau dispositif législatif a fait l'objet de réserves importantes de la Commission nationale consultative des droits de l'homme et du CGLPL concernant l'efficacité du dispositif. La première institution estime que tant les modalités du recours que les possibilités de transférer ne respectent pas les exigences posées par la Cour de Strasbourg (CNCDH, « Déclaration relative à la proposition de loi tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention », 25 mars 2021, D-2021-2). Le CGLPL quant à lui déplore une « procédure retenue par la loi [...] critiquable en ce qu'elle est complexe et longue au regard des enjeux si l'on estime que le respect de la dignité de la personne humaine est un impératif » (CGLPL, Rapport d'activité 2021, p. 21, en ligne: https://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2022/06/CGLPL-Rapport-annuel-2021_web.pdf).</footnote>

<footnote n="76">76. Il est à ce titre important que le Code pénitentiaire dans son article L. 315-9, 2° évoque l'indispensable articulation entre ce nouveau recours judiciaire et les recours en référé.</footnote>
n'ont évidemment pas disparu par le seul effet magique d'une codification. Le Code pénitentiaire n'est toutefois pas figé et il est évidemment destiné à être transformé et complété. Pour reprendre une dernière fois les exigences

posées par la Cour européenne des droits de l'homme, il est indispensable de considérer que ce tout récent code constitue « un instrument vivant à interpréter » (et à faire évoluer) « à la lumière des conditions de vie actuelles »<fnref n="77" />.

<footnote n="77">77. Pour reprendre les termes employés par la Cour européenne des droits de l'homme dans son célèbre arrêt *Tyrer c. Royaume-Uni* du 25 avril 1978, n° 5856/72, § 31.</footnote>