2 1L'épuisement du modèle national de développement, les changements structurels, la mondialisation et, non moins important, le processus d’organisation de la société civile ont provoqué, en Amazonie brésilienne comme dans l’ensemble du pays, des changements si rapides et d’une envergure telle qu’il s’avère difficile de se repérer dans la nouvelle configuration mise en place et de définir les lignes directrices des actions à entreprendre. L’hypothèse ici retenue est que ces difficultés résultent en grande partie du fait que certaines conceptions perdurent alors qu’elles ne correspondent plus à la réalité régionale : il faut les dépasser pour qu'apparaissent de nouvelles pistes de réflexion (Becker, 2002a).

# La nouvelle géographie amazonienne

Les nouvelles tendances nationales, régionales et mondiales ont accentué la diversité interne de la région et ont dessiné une nouvelle géographie amazonienne, que les politiques publiques doivent prendre en considération de façon urgente (Becker, 1999).

La dynamique régionale des années 1990 a été intense et riche d’innovations, comme le montrent les processus de peuplement et l’utilisation du sol.

En ce qui concerne le peuplement, les faits marquants sont les suivants :

a) l’urbanisation s'est poursuivie, au point qu’en 2000 la population de la Région nord était urbaine à 69,07% .

b) l’immigration s'est relativement ralentie tandis que les migrations intra-régionales se sont intensifiées, ce qui met en évidence trois nouveaux couloirs d’occupation : le premier suit l’axe routier Cuiabá-Santarém, le deuxième suit la route Porto Velho-Manaus puis la route reliant Manaus au Venezuela, le troisième part de la basse vallée de l'Amazone et se dirige vers l’Amapa.

c) le processus de décentralisation administrative se poursuit, et le nombre des municipes se multiplie.

Pour ce qui est de l’utilisation du sol, des systèmes traditionnels se maintiennent alors que parallèlement émergent de nouveaux modèles. D’une part, le cycle expansion de l’élevage/exploitation forestière /déforestation continue à se reproduire, d’une façon toutefois moins extensive et se concentre particulièrement dans les zones déjà peuplées et sur les fronts d’expansion situés le long des nouveaux axes de peuplement. D’autre part, deux grandes innovations peuvent être constatées dans la région. La première porte sur l’introduction de l’agriculture capitalisée, avec l’agro-industrie des grains, principalement le soja. Si elle concernait jusqu'à présent les cerrados de l’ Etat du Mato Grosso, cette agro-industrie avance maintenant dans les Etats du Tocantins, Maranhão, Rondônia, vers les cerrados et les campos des Etats de l’Amazonas et du Roraima, ainsi que vers les régions d'élevage du sud-est de l’ Etat du Pará. Cependant la capitalisation de l’agriculture ne se réduit pas à cela. Il vaut la peine de noter qu'elle est présente aussi dans les environs de Marabá où des méthodes plus intensives améliorent l'élevage. La seconde innovation concerne le commerce écologique. L’idée selon laquelle la protection de l’environnement repose nécessairement sur l’amélioration du niveau de vie des populations est aujourd’hui assez généralisée dans la région. Les petits producteurs, les collecteurs de caoutchouc et les Indiens tentent ainsi de plus en plus souvent de vendre et de faire certifier leurs productions. Par ailleurs, les grands investisseurs entrevoient les importants profits que peut procurer la valorisation non prédatrice du capital naturel : le bois certifié issu de la gestion forestière, l’écotourisme, les plantations modernes d’açaí, entre autres.

L’agro-industrie, l’élevage amélioré, les productions certifiées constituent sans aucun doute une intensification jusqu’alors inconnue dans la région. Cette tendance s’accompagne d’un autre mouvement lié au marché des droits à polluer : parce que cela permet de fixer le carbone, la conservation des forêts ou le reboisement s’avère la plus rentable des nouvelles opportunités économiques régionales, mais l'opération comporte de fortes implications politiques.

2 L'expression désigne la bordure Est et Sud de l'Amazonie, largement défrichée par le feu (NdT) 10Une observation attentive de ces processus suggère que l’Amazonie n’est plus la grande frontière nationale d’expansion économique et démographique responsable de la formation de ce qui a été appelé l'arc de déforestation ou encore arc du feu2. Des fronts de colonisation persistent localement, mais beaucoup d’entre eux découlent des dynamiques internes de la région, les migrations interrégionales s’étant réduites de manière significative au profit des migrations intra-régionales.

En ce sens, il faut prêter attention au dynamisme économique que connaissent le sud-est et le sud du Pará et le Mato Grosso. En sont rendues obsolètes deux images de la région. La première image fait référence à l'arc de déforestation, terme aujourd'hui inadéquat pour désigner cette région dynamique comprenant le Mato Grosso –l’un des plus importants producteurs de soja du pays, avec un rendement supérieur à celui des aires de production nord-américaines- et le Pará –dans lequel, outre les activités minérales et indépendamment des avantages fiscaux et des crédits spéciaux, se modernise l’élevage. Il ne s’agit définitivement plus d’une frontière, mais bien d’une zone de peuplement consolidé, incorporée au tissu productif national. La seconde image concerne la notion même d’Amazonie légale, construction géopolitique aujourd'hui vidée de son sens par la dynamique socio-économique de cette ceinture qui ne fait plus partie de l’Amazonie ni écologiquement, ni économiquement, ni culturellement. Malgré l'intérêt politique qu'il y a à maintenir l’Amazonie légale, cette notion et surtout celle d’arc dedéforestation ne sont plus des désignations adaptées à l’Amazonie dans la mesure où elles n’expriment plus la réalité régionale et, de ce fait, gênent la conception et la mise en pratique des politiques de développement régional.

# De la politique d’occupation à la politique de consolidation et de développement

Un autre point proposé par la présente réflexion consiste donc à définir une nouvelle politique régionale. C'est une nécessité, après les politiques publiques conduites en Amazonie sans lien les unes avec les autres et parfois même contradictoires entre elles, ce qui reflète largement la méconnaissance de la nouvelle géographie amazonienne.

Si la diversité régionale s’accentue, elle ne se limite pas à l'intensification de la production dans certaines zones et à l'affermissement de la bordure. Aujourd'hui, dans la région, la tendance dominante est à la consolidation du peuplement et au développement. Les Etats de l'Amazonie brésilienne poursuivent à cet effet des stratégies diverses et veulent parvenir au développement durable. Tous retiennent l’écotourisme comme une des activités de base, mais leurs stratégies varient considérablement en fonction de leurs contextes historiques, culturels et politiques, de leur localisation géographique et du niveau atteint par le processus d'occupation. Le Mato Grosso, le Tocantins et, pour partie, le Pará, le Maranhão, le Rondônia et le Roraima pratiquent l'élevage extensif. Au contraire, l'occupation de l’Amazonas est ponctuelle, et repose sur la concentration industrielle de la Zone franche de Manaus. C’est d’ailleurs ainsi que le gouvernement estadual a l’ambition de le maintenir grâce à des investissements dans les branches de haute technologie. Quant aux Etats de l’Acre et de l’Amapá, ils misent sur l’utilisation conservationniste de la forêt.

Il ne s’agit donc plus d’occuper le territoire. Celui-ci l’est déjà, et on espère que les forêts existantes seront entretenues et conserveront leurs populations respectives. Dans ce nouveau contexte, la priorité des politiques publiques pour la région ne doit plus être l’occupation du territoire, mais bien la consolidation du peuplement et le développement, que tous les groupes sociaux désirent ardemment. Pour beaucoup, ce doit être un développement durable, bien que ce concept soit interprété sous des formes très diverses.

La confusion qui entoure l'idée de nouvelle politique régionale vient également de ce qu'il est difficile d'identifier un projet national et de discerner le rôle qu’y jouerait l’Amazonie : est-il possible aujourd’hui d’identifier ce projetnational et le rôle qui y serait attribué à l’Amazonie ?

Des politiques publiques contradictoires sont aujourd'hui conduites parallèlement en Amazonie, comme le sont par exemple la politique environnementale du ministère de l’Environnement (MMA, Ministério do Meio Ambiente) et la politique de développement du ministère de l’Aménagement (MPOG, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão). Ce conflit exprime les incertitudes relatives au rôle que l'on voudrait voir jouer par la région dans un contexte nouveau. Doit-elle constituer une gigantesque unité de conservation planétaire qu’il faut protéger pour préserver le climat et la biodiversité du monde ? Ou doit-il s’agir d’une frontière nationale d’expansion de l’économie et de la société ? Ou bien en attend-on qu’elle soit le locus du développement durable, bien que cette notion ne soit pas encore clairement définie ?

Le manque d’articulation des politiques publiques entre elles ne permet pas de façonner un projet national. Il semble toutefois possible, dans la complexité du contexte actuel, d’en entrevoir les bases :

a) une insertion sur la scène économique et politique du monde dans de bonnes conditions de compétitivité. C'est l'élément central du projet. L'assainissement des finances publiques y est une condition sine qua non pour attirer les investissements. La croissance des exportations y revêt un caractère prioritaire. Sur le plan intérieur, le projet doit moderniser la structure économique et répondre aux nouvelles demandes concernant la citoyenneté. Sur le plan extérieur, le projet fait sienne l’intégration continentale dans le Mercosul, nécessaire pour élargir l’espace économique national et pour gagner du poids politique.

b) Le programme Avança Brasil, à l’ordre du jour du Plan pluriannuel et des Axes nationaux d’intégration et de développement(ENIDs, Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento) est l’expression spatiale du nouveau projet national. Ses ambitions sont multiples : encourager les activités tournées vers l’exportation, développer les couloirs d’écoulement de la production, réduire le "coût Brésil" (coût élevé du transport sur les grandes distances) et promouvoir l’intégration continentale.

Le projet national comporte certainement de grandes imperfections : la place excessive donnée aux exportations sans que le potentiel du marché domestique soit convenablement considéré en est une, la valorisation de la vision nationale au détriment de la vision régionale –ce qui contribue à l’indéfinition de la politique régionale – en est une autre. Pour sa part, la question environnementale est négligée, ou, si elle est traitée, est envisagée seulement comme une restriction au développement, à tel point que, sous la pression de la société civile et du MMA, a été lancé un appel d’offres pour l’étude d’impact des ENIDs dans la région.

Il est donc essentiel de mettre en oeuvre un projet national de développement qui s’engage d’un point de vue social et environnemental. Ce projet, en ce qui concerne la politique régionale, est réalisable sous certaines conditions, et notamment :

- reconnaître le programme Avança Brasil comme une force motrice de la consolidation du peuplement et du développement ;

- combler les lacunes sociales et écologiques du programme en les rendant compatibles avec la politique environnementale, au moyen d'actions localisées combinant les exigences de la préservation et les projets de développement ;

- respecter la complexité régionale dans la variété de ses acteurs locaux et de leurs demandes, comme dans sa différenciation spatiale interne ;

- penser et agir à une nouvelle échelle, celle de l’Amazonie sud-américaine.

# Une nouvelle échelle d’action : intégration de l’Amazonie sud-américaine

L’intégration continentale fait partie du projet national en raison de ce qui a été dit précédemment. Dans le cas des Etats amazoniens, deux remarques au moins doivent être ajoutées (Becker, 2002 b) :

- la dimension du capital naturel de l’Amazonie sud-américaine, parmi les plus étendus de la planète, qui constitue un atout pour le développement si elle est mise à profit de manière adéquate avec des technologies avancées, est aussi un puissant moyen de pression sur la scène économique et politique. L’exigence, formulée conjointement par les pays amazoniens (Brésil, Bolivie, Pérou, Equateur, Colombie, Vénézuela), d’une régulation urgente des marchés de la vie et de l’eau constituera sans aucun doute une force dont ils tireront tous bénéfice.

- les difficultés auxquelles sont soumises les pays sud-américains forment un environnement à risque. Instruit des difficultés survenues lorsque la crise financière et économique de l’Argentine a ébranlé le Mercosul, le Brésil pourrait se renforcer de manière conséquente dans un partenariat amazonien. D’autre part, on observe une présence militaire croissante en Amérique centrale et sur la façade Pacifique de l'Amérique du Sud. Après la Guerre froide, les Etats-Unis montrent leur intention transformer les Andes en une chasse gardée, en profitant de l’instabilité politique des pays andins et en utilisant l’Alca comme contrepoint stratégique. Relève de cette politique l’installation de bases d’opérations avancées au Costa Rica, au Panama, à Curaçao, en Equateur, au Pérou, en Bolivie et au Chili, outre le Plan Colombie, véritable cordon sanitaire érigé au nom de la contention de la crise colombienne.

L’Amazonie brésilienne représente un point de résistance à l’installation de bases étrangères sur le territoire national et sud-américain. Les pressions de la mondialisation s’y exercent à travers la coopération internationale technique, scientifique et financière, soit dans des opérations bilatérales, de grands projets montés avec des alliés puissants, soit dans des réseaux de partenariats insuffisamment transparents associant le local et le global. Il est certain qu'une telle coopération s’opère parfois dans une autonomie excessive, mais il faut souligner l’effort du ministère de la Science et de la Technologie (MCT, Ministério da Ciência e Tecnologia) pour exercer sa tutelle sur ce genre d'affaires. Il est évident aussi qu'il n'est pas possible dans le monde d'aujourd'hui de renoncer à la coopération internationale : la coopération internationale peut se révéler un instrument important d’intégration régionale, sous réserve que des négociations veillent à ce qu'elle soit équilibrée. Il est aisé de comprendre que la nouvelle version du Traité de coopération amazonienne (TCA) peut constituer le versant institutionnel de cette résistance et de cette intégration.

Finalement, une nouvelle interrogation s’impose : que représente aujourd’hui l’intégration et comment la mettre en œuvre ? C'est une réflexion urgente qui recouvre de multiples questions (Becker, 2002b), dont quelques-unes peuvent être ici rappelées :

- passer de la coopération à l’intégration implique la reconnaissance des différences et leur mise en compatibilité, ce qui confère un rôle particulièrement important à la négociation. Il en est ainsi parce que l’intégration ne signifie pas homogénéité et perte d’identité, mais bien plutôt des effets de synergie. Les huit Etats qui participent au Traité de Coopération Amazonienne (Brésil, Pérou, Bolivie, Colombie, Equateur, Vénézuela, Guyana, Surinam) sont très inégaux dans leur extension géographique, leur rôle économique et géopolitique et quant à leur présence dans les organismes multilatéraux : faire avec ces différences exige un grand sens politique ;

- en ce qui concerne l’intégration physique, l’infrastructure (IIRSA, 2002) est envisagée comme capable de générer automatiquement des effets de synergie économique et une meilleure qualité de vie, ce qui est, pour le moins, discutable. L’intégration ne doit pas –et ne peut pas– être réalisée selon le modèle d’occupation amazonien des années 1970 qui avait pour fondement la mise en place et le prolongement des axes routiers, l’encouragement à l’immigration et les avantages accordés au capital. A des échelles variées, ce modèle a été suivi dans les huit pays. En réalité, si la base de la compétitivité régionale réside dans le capital naturel, il faut l’utiliser de manière conservationniste. Surtout, pour ne pas rendre la situation ingouvernable, il ne sera pas possible de promouvoir l’intégration sans en renvoyer les bénéfices aux populations locales.

Tout porte à croire que les technologies avancées joueront un rôle de premier plan dans l’intégration physique des huit pays : réseaux de recherche, réseaux techniques de faible impact environnemental (télécommunication, énergie, circulation fluviale modernisée, circulation aérienne), gestion de l’eau et des axes transfrontaliers, biotechnologie pour la mise à profit immédiate de la biodiversité.

Pour permettre effectivement un bénéfice du développement au niveau local, les leçons apprises du passé nous ont enseigné la nécessité de :

- définir une base économique compétitive face au narcotrafic, comportant la production de valeur ajoutée aux ressources naturelles locales ;

- utiliser les équipements territoriaux existants, constitués par les réseaux de circulation et de communication qui convergent dans les noyaux urbains ;

- renforcer les économies frontalières, où les villes jumelles et les flux transfrontaliers représentent des embryons d’intégration solidaire, qu’il convient de renforcer et de gérer de manière adéquate.

L’action des forces et acteurs mondiaux, nationaux et régionaux/locaux a dessiné une nouvelle géographie amazonienne. L’Amazonie se rétrécit dans un sens, si la proposition d’en exclure l'arc de déforestation ou tout au moins le Mato Grosso s’avère correcte. Mais elle s’agrandit dans un autre sens, en incorporant le bloc Amazonie sud-américaine tout en respectant la souveraineté des Etats qui la composent. Connaître une telle dynamique est essentiel pour concevoir et mettre en pratique des politiques publiques en phase avec la réalité.

1 Traduction Stéphanie Nasuti – août 2006

<footnote n="2">2 L'expression désigne la bordure Est et Sud de l'Amazonie, largement défrichée par le feu (NdT)</footnote>