específicos, como ampliar el uso de la energía renovable o promover la refor-
restación, y luego, para alcanzarlos, detectar las barreras.

Sin embargo, la capacidad de las instituciones públicas (o la falta de ella) para identificar objetivos y barreras puede ser en sí misma una barrera (Mosqueira y Alessandro 2023). Posiblemente, los ministerios de Infraestructura carezcan de experiencia en energía renovable, movilidad eléctrica o desarrollo sostenible. Los equipos pequeños en los ministerios del Medio Ambiente, que suelen ser los encargados de liderar las políticas climáticas, pueden tener dificultades para asegurar la inclusión de consideraciones sobre el cambio climático en las políticas agrícolas, de transporte o industriales. Y los gobiernos subnacionales a menudo carecen de los conocimientos sobre el cambio climático (Rakes et al. 2023). Las principales deficiencias de la capacidad de gobernanza climática en América Latina y el Caribe son la incapacidad de monitorear la deforestación, la falta de experiencia de los equipos de políticas climáticas en los ministerios de Finanzas y los inventarios insuficientes o inexistentes de las emisiones de los gases de efecto invernadero (Cárdenas, Bonilla y Brusa 2021; Delgado, Eguino y Lopes 2021). Las soluciones pueden ser la asignación de fondos al desarrollo de capacidades, las reformas en las contrataciones, las transferencias temporales entre las instituciones de personal con capacidad y experiencia, la capacitación obligatoria y los procesos colaborativos.

Paso a paso

Un tema clave de este capítulo es que la transición hacia una prosperidad de cero emisiones netas requiere un enfoque integral que combine una variedad de intervenciones. Pero ¿cómo deberían los gobiernos priorizar y secuenciar estas intervenciones? No existe una respuesta única porque la mayoría de las barreras a la acción climática dependen del contexto local. Las distintas regulaciones, un stock diferente de infraestructura y diversas estructuras económicas y sociales se traducen en variados obstáculos para el gasto público y privado en las soluciones de cero emisiones netas. Por lo tanto, el plan de cada país será diferente.

Aun así, los gobiernos pueden seguir algunas directrices para priorizar
y secuenciar las políticas de reducción de emisiones, asignarlas a los orga-
nismos adecuados y aprovechar la cooperación internacional. Una regla
esencial consiste en programar las medidas teniendo presente no solo
el objetivo de cero emisiones netas, sino también la economía política: la
configuración de los intereses económicos, las creencias ideológicas, los
acuerdos institucionales y la distribución del poder, que conforman la ela-
boración de políticas (Hallegatte et al. 2023).
Los gobiernos pueden secuenciar las políticas climáticas de manera pragmática empezando con reformas que sean social y políticamente viables. Estas pueden cambiar las ideas, cultivar nuevos intereses y desarrollar capacidades a lo largo del tiempo para que el avance hacia las cero emisiones netas sea más viable (Hallegatte et al. 2023; Meckling, Sterner y Wagner 2017). En lugar de ser una limitación fija, el panorama de la economía política evoluciona dinámicamente como respuesta a las políticas públicas.

Por ejemplo, los gobiernos pueden impulsar la transición a la energía renovable subsidiando la instalación de nuevos paneles solares y turbinas eólicas, una iniciativa que no amenaza directamente a los propietarios de las centrales eléctricas de carbón o gas natural (Rozenberg, Vogt-Schilb y Hallegatte 2020), sino que crea nuevos grupos de interés en la industria de la energía renovable que fomentan más cambios (Pahle et al. 2018). Una vez que los intereses y las ideas cambian y las capacidades se expanden, los países pueden implementar más políticas transformadoras, como la fijación de los precios del carbono, las reformas de los mercados de la energía que favorecen fuentes de energía intermitentes y planes de transición justa para eliminar progresivamente la capacidad alimentada por combustibles fósiles (Meckling, Sterner y Wagner 2017). No obstante, las políticas a corto plazo deben preparar el terreno para estas reformas, por ejemplo, centrándose desde el principio en las habilidades verdes, las redes de seguridad social y el desarrollo regional para reducir la oposición a los planes de eliminación gradual del carbón.

Los países también pueden priorizar políticas climáticas viables con resultados garantizados que generen beneficios claros para el desarrollo (Vogt-Schilb, Hallegatte y De Gouvello 2015). La inversión en el acceso a la energía, por ejemplo, apoya el crecimiento sostenible, y la modernización de los autobuses eléctricos mejora la calidad de vida de las personas, al tiempo que reduce los costos (capítulo 8).

Es importante señalar que las consideraciones de economía política no deberían llevar a los países a contemplar opciones técnicas que reducen las emisiones solo marginalmente, sin favorecer una transición a las cero emisiones netas. Mejorar la eficiencia de los motores de combustión interna o reemplazar las centrales eléctricas de carbón por centrales de gas natural, por ejemplo, conlleva el riesgo de *bloqueo de carbono*; es decir, estas opciones comprometen al país a seguir vías de desarrollo difíciles de revertir y con un alto nivel de emisiones, basadas en tecnologías que corren el riesgo de volverse obsoletas en cuanto son desplegadas (Binsted et al. 2019; Marinkovic y Vogt-Schilb 2023). Tiene más sentido implementar opciones como los vehículos eléctricos y la energía renovable, que sean congruentes con una
economía de cero emisiones netas (Fay et al. 2015; Vogt-Schilb, Hallegatte y De Gouvello 2015).

## La importancia de la gobernanza

La gobernanza climática efectiva es excepcionalmente desafiante por diversos motivos (Mosqueira y Alessandro 2023). Requiere sopesar costos y beneficios de forma intertemporal, ya que se incurre en costos a corto plazo, pero se obtienen beneficios a largo plazo. Estas situaciones reducen los incentivos para que actúen los políticos cuya prioridad es el futuro cercano (Mosqueira y Alessandro 2023). La gobernanza climática también implica disyuntivas entre sectores, con decisiones difíciles respecto de la asignación de costos, que suscita ganadores y perdedores en diferentes organismos públicos, y niveles con incentivos y perspectivas opuestas. Los ministerios de Energía, por ejemplo, gobiernan los mercados de la energía, mientras que las municipalidades gestionan el transporte y los residuos (Rakes et al. 2023).

Para lidiar con los desafíos intertemporales, los gobiernos pueden aprobar leyes climáticas que obligan a cada nueva administración a ceñirse a las metas y planes ya definidos (Mosqueira y Alessandro 2023). Las leyes también pueden llevar a los gobiernos a fijar metas intermedias (por ejemplo, en términos de objetivos de energías renovables para 2030), dividiendo así el reto a largo plazo en hitos más pequeños (BID y DDPLAC 2019). Estas leyes climáticas luego pueden conectarse directamente con los presupuestos anuales y la elaboración de políticas. Esto requiere que los organismos demuestren que cualquier programa o gasto nuevo está alineado con los objetivos de descarbonización, lo cual dificulta que ignoren las metas a largo plazo. Por último, los organismos de supervisión independientes, como el contralor general, pueden monitorear el progreso y criticar a los gobiernos si estos se retrasan; una forma de rendición de cuentas públicas que puede motivar a los políticos a mantener las iniciativas a favor del clima.

Los conflictos entre los objetivos a lo largo del tiempo también se pueden mitigar mediante planes climáticos a largo plazo que sean adaptativos en lugar de rígidos, y actualizándolos periódicamente. La política climática implica una gran incertidumbre a propósito de los impactos del cambio climático, las tecnologías y otros factores socioeconómicos (Kalra et al. 2023). Al aplicar la gestión adaptativa -el proceso iterativo de supervisar los resultados, probando variantes de políticas y realizando ajustes basados en la evidencia-, las administraciones públicas pueden dar cuenta de los cambios científicos y tecnológicos emergentes e incorporar las lecciones aprendidas. El Acuerdo de París obliga a los países a actualizar sus compromisos
climáticos cada cinco años, lo que les da la oportunidad para realizar dichos ajustes (ver más abajo).

Por último, la participación del núcleo del gobierno puede contribuir a abordar la complejidad transectorial y las disyuntivas de las políticas climáticas (Mosqueira y Alessandro 2023). La coordinación desde la oficina del jefe de gobierno o un consejo de ministros favorece un enfoque del conjunto del gobierno y la toma de decisiones en relación con las disyuntivas sectoriales. Las legislaturas también desempeñan un rol. La ley climática de Chile, por ejemplo, define hitos para el presupuesto del carbono que deben alcanzarse en diferentes sectores hacia 2030 y exige que cada ministerio diseñe e implemente planes de acción para cumplirlos (Chile, Ministerio del Medio Ambiente 2020).

## Trabajando con el mundo

Los instrumentos del Acuerdo de París pueden ayudar a los gobiernos a participar en la cooperación internacional con el fin de realizar la transición a una economía descarbonizada. Las contribuciones determinadas a nivel nacional constituyen el principal mecanismo para que los países establezcan metas de reducción de emisiones y se comprometan con ellas, generalmente para 2030 o 2035, que deben actualizarse cada cinco años con la expectativa de que los compromisos de reducción de emisiones aumentarán a lo largo del tiempo.

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe han actualizado sus NDC (LEDS LAC 2022); Argentina, Chile, Colombia y Perú, por ejemplo, han pasado de metas basadas en la intensidad a metas de emisiones absolutas. Desafortunadamente, los compromisos todavía son insuficientes a nivel global para limitar el calentamiento a entre 1,5 °C y 2 °C por encima de los niveles preindustriales (UNFCCC 2023). En el conjunto de la región, las NDC permiten que las emisiones se mantengan relativamente estables hacia 2030, cuando reducirlas a la mitad para entonces sería más congruente con una transición a cero emisiones netas para 2050 (Binsted et al. 2019).

El Acuerdo de París también invita a las partes a desarrollar estrategias de largo plazo (LTS, por su sigla en inglés). Se trata de estrategias a las que se aspira para lograr la transición a economías de emisiones bajas, normalmente para alcanzar cero emisiones netas para 2050 (BID y DDPLAC 2019). Al establecer una visión de largo plazo y una vía para llegar allí, las LTS pueden ayudar a los países a mapear las transformaciones prioritarias en sectores clave que los encaminarían a alcanzar este objetivo (como en el capítulo 8). A partir de ahí, pueden diagnosticar las barreras que limitan la
inversión pública y privada, y establecer reformas de políticas prioritarias, programas de gasto y otras intervenciones para eliminar dichas barreras (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb 2022; BID y DDPLAC 2019).

Las LTS se pueden construir a través de un proceso inclusivo que involucre al gobierno, las universidades, la sociedad civil y el sector privado (Calcufoy et al. 2022; BID y DDPLAC 2019). La investigación y la modelación fundamentan las estrategias, mientras que la participación de las partes interesadas asegura su pertinencia en el contexto nacional (Bataille et al. 2020; Jaramillo et al. 2023). Hasta la fecha, siete países de la región han comunicado estrategias oficiales a largo plazo a Naciones Unidas,<fnref n="1" /> aunque solo las de Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay apuntan explícitamente a lograr cero emisiones netas. Al menos otros nueve países se encuentran en el proceso de desarrollar su primera LTS (LEDS LAC 2022).<fnref n="2" />

La cooperación internacional puede ayudar a los países a diseñar estrategias de largo plazo, en particular aumentando la capacidad de las universidades locales y de otros analistas para estudiar vías de descarbonización (Bataille et al. 2020; BID y DDPLAC 2019). Un proyecto del BID que organiza intercambios de conocimiento entre las universidades de la región eventualmente ayudó a Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana y Perú a modelar los costos y beneficios de las trayectorias compatibles con el objetivo de cero emisiones netas y fundamentar las políticas climáticas (Arguello et al. 2022; Benavides et al. 2021; Groves et al. 2020; Jaramillo et al. 2023; Quirós-Tortós et al. 2021, 2023).

La cooperación internacional también puede proporcionar asistencia práctica investigando las barreras a las reducciones de emisiones y las intervenciones que las benefician. Se puede ofrecer apoyo para una transformación a la vez; los bancos multilaterales de desarrollo, por ejemplo, pueden ayudar a los gobiernos a diseñar modelos de negocios que permitan el uso de autobuses eléctricos (Beltrán Real et al. 2021). También es posible ofrecer apoyo para proyectar una estrategia completa. En Costa Rica, el BID colaboró con el gobierno para elaborar el Plan Nacional de Descarbonización en 2019, que define 70 inversiones públicas y reformas de políticas inmediatas que debían ser aprobadas antes de 2022 para favorecer una transición a cero emisiones netas para 2050 (Gobierno del Bicentenario de Costa Rica 2019).

Por último, las instituciones financieras internacionales pueden abrir sus arcas para financiar la implementación de planes de cambio climático.

<footnote n="1">¹ Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y Uruguay.</footnote>

<footnote n="2">² Belice, Ecuador, El Salvador, Guyana, Honduras, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela.</footnote>
En Costa Rica, el BID y la Agencia Francesa para el Desarrollo desembolsaron conjuntamente cientos de millones de dólares con la condición de que el gobierno implementara algunos de los hitos de su Plan Nacional de Descarbonización (Jaramillo et al. 2023). El préstamo iba acompañado de un compromiso para un segundo préstamo después de nuevas reformas, lo cual contribuía a dar continuidad a la acción del gobierno, aunque cambiara la administración. Este enfoque colaboró para atraer US$2.400 millones, a la vez que daba a los cambios de gobierno un incitivo para mantener el rumbo. Las plataformas nacionales que reúnen a gobiernos centrales, socios internacionales para el desarrollo y otras partes interesadas clave para dirigir y coordinar estratégicamente las actividades pueden ayudar a mejorar el impacto del financiamiento para el clima (Gilmour, Tanaka y Colenbrander 2024).

Para ofrecer otros incentivos en la implementación de políticas climáticas, los bancos de desarrollo también pueden subsidiar préstamos. En 2023, el BID lanzó el Mecanismo para Vincular la Ambición en Biodiversidad y en Cambio Climático al Desempeño (BID CLIMA), un programa piloto de US$1.000 millones. En ese marco, el BID devuelve el 5% del capital de un préstamo calificado al país prestatario si este logra las metas acordadas. Estos préstamos están diseñados para mejorar la capacidad de las instituciones públicas de incorporar los criterios de naturaleza o del clima en las inversiones públicas; desarrollar proyectos y políticas sostenibles en los ministerios sectoriales, y monitorear, informar y verificar el impacto de las reformas en las emisiones de gases de efecto invernadero y otros indicadores de desarrollo.

En resumen, favorecer la transición a cero emisiones netas requiere un enfoque integral que abarque las regulaciones, la infraestructura, el desarrollo de capacidades, la distribución de información, la secuenciación de reformas basadas en economía política, la coordinación central y la cooperación internacional. Las políticas pragmáticas adaptadas a los contextos locales pueden comenzar con las reformas más viables, sin perder de vista el objetivo final: reorientar cientos de miles de millones de gasto privado cada año para liberar billones en beneficios netos derivados de la transición a las economías de cero emisiones netas.
<figure><img src="image_101.png" /></figure>

La política fiscal: una calle de doble dirección

La combinación de menores ingresos provenientes de los combustibles fósiles, mayores necesidades de gasto para atender los impactos climáticos y el aumento del costo del endeudamiento ejerce una presión al alza sobre los déficits fiscales y los niveles de deuda. Al mismo tiempo, la política fiscal incide de manera fundamental en las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático. En ese sentido, avanzar en la agenda climática requiere eliminar los subsidios a los combustibles fósiles, repensar la tarificación del carbono para apoyar la transición energética y contribuir a financiar la adaptación, y diseñar estrategias fiscales que se alineen con la resiliencia climática. La inversión en infraestructura resiliente puede contribuir a aliviar las presiones fiscales actuales y futuras.

Las políticas fiscales y el cambio climático están interconectados, a la manera de una calle de doble sentido. En una dirección, los eventos climáticos extremos más frecuentes y la disminución de la productividad pueden aumentar los costos. Para conducir con seguridad en este sentido, los países (sobre todo los que dependen de los ingresos de los combustibles fósiles) deben apoyar la transición a fuentes de energía más limpias de una manera fiscalmente responsable. Las estrategias para hacer esto pueden incluir el recorte de los subsidios a los combustibles fósiles, los impuestos a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la promoción de nuevos flujos de ingresos a partir de la energía limpia. En la otra dirección, las políticas fiscales pueden exacerbar el cambio climático. La transición hacia economías con cero emisiones netas, por ejemplo, se puede aplazar si se mantienen los subsidios que fomentan la producción y el consumo de combustibles fósiles o desalientan la adopción de tecnologías limpias.

La lucha contra el cambio climático requiere estrategias fiscales nuevas y sólidas que gestionen los gastos relacionados con el clima, construyan la estructura de incentivos adecuada para reorientar los recursos hacia la energía limpia e implementen mecanismos de transferencia del riesgo y
## Recuadro 10.1. Los impactos fiscales de los desastres

Desde una perspectiva fiscal, los eventos climáticos extremos tienden a reducir los ingresos del gobierno como resultado de una menor recaudación fiscal de los sectores productivos afectados, al tiempo que tienden a elevar el gasto público para responder ante las emergencias y poner en marcha el proceso de reconstrucción. Alejos (2018) advierte que la ocurrencia de al menos un evento climático extremo está asociado a un aumento del déficit fiscal del 0,8% del producto interno bruto (PIB) en los países de ingreso mediano bajo y del 0,9% del PIB en los de ingreso bajo. El efecto negativo observado en el equilibrio presupuestario proviene principalmente de la disminución de los ingresos del gobierno. En los países de ingreso medio-bajos y los de ingreso bajo, la disminución de los ingresos representa entre el 0,8 y el 1,1% del PIB. Al contrario, el efecto promedio en el gasto público es inferior y, en el caso de los países de ingreso bajo, el gasto incluso desciende.ª

Sin embargo, el estudio muestra solo el efecto neto en los ingresos y el gasto. Las posibles reasignaciones presupuestarias, por ejemplo, no se contabilizan como parte de los costos fiscales estimados, aunque estos últimos puedan ser altos (Benson y Clay 2004). Un análisis reciente del impacto fiscal de la tormenta tropical Agatha en Guatemala da cuenta del alcance de la reasignación presupuestaria. Pasada la tormenta, el impacto acumulativo en los ingresos del gobierno se ubicó en el -1,1% del PIB, el efecto en el gasto de capital fue del 1% del PIB a través de un nivel considerable de asignaciones presupuestarias (un 0,5% del PIB) y el impacto neto en el déficit fiscal llegó al 1,8% del PIB (Alejos y Cabrera [de próxima publicación]).

para inversiones en infraestructura resilientes al clima. Este enfoque no solo mitiga los riesgos fiscales actuales y futuros: también mejora el uso de los recursos y aumenta la estabilidad ante los impactos del cambio climático. Por ello, es esencial contar con políticas de adaptación efectivas.

## Cómo influye el clima en los resultados fiscales

El cambio climático presenta riesgos fiscales importantes en América Latina y el Caribe. El incremento de las temperaturas y de los eventos climáticos extremos llevan a que la productividad y el crecimiento económico disminuyan (véase el capítulo 2), lo cual genera menos recaudación tributaria y más necesidades de gasto (recuadro 10.1). Y las iniciativas para mitigar el cambio climático también pueden tener implicaciones fiscales a través de cambios en los ingresos y en el gasto públicos. Estos factores influyen en los presupuestos públicos a través de diversos canales.

<footnote>ª Esto podría ser el resultado, por ejemplo, de limitaciones del sector público para endeudarse con el fin de aumentar el gasto en la respuesta ante emergencias.</footnote>
Un canal clave es el de los ingresos públicos. Los países de América Latina y el Caribe —sobre todo los grandes productores de combustibles fósiles— dependen de ingresos de fuentes que, según las proyecciones, descenderán. Los países de la región derivan, en promedio, entre el 2% y el 4% de su producto interno bruto (PIB) de los combustibles fósiles (OCDE et al. 2023). Incluso aquellos que no son grandes productores de estos recursos obtienen entre el 0,7% y el 1% de su PIB de los impuestos a los combustibles, tributos a los que se prefiere porque son fáciles de recaudar.<fnref n="1" /> Sin embargo, la demanda de petróleo y gas se reducirá gracias a las políticas de mitigación del cambio climático a nivel mundial, lo que generará una caída del consumo y de los ingresos públicos a partir de esas fuentes (IEA 2022). En el marco de un escenario que limita el calentamiento global a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales, por ejemplo, hacia 2035 los ingresos acumulativos del petróleo podrían disminuir entre US$1,4 billones y US$4,2 billones en los países productores en relación con el escenario de base (Solano-Rodríguez et al. 2019). Esto representa una reducción de entre el 1,3% y el 3,9% del PIB en los países de la región.<fnref n="2" /> Además, entre el 66% y el 81% de las reservas de petróleo y hasta el 65% al 71% de las reservas de gas pueden convertirse en “activos varados” hacia 2035, lo cual significa que serán inviables para la extracción económica porque no hay compradores (Solano-Rodríguez et al. 2019; Welsby et al. 2021).

Por el lado del gasto, el cambio climático requiere un aumento de la inversión en medidas de adaptación y en redes de seguridad social, como se señala en los capítulos 3 y 7. El problema se ve agravado por un gasto público inadecuado para la preparación ante desastres y por la falta de supervisión, lo cual crea pasivos contingentes. Solo aproximadamente una tercera parte de los países de la región, por ejemplo, realiza un seguimiento de sus presupuestos de gestión de riesgo de manera efectiva (Delgado, Eguino y Lopes 2021). Esta carencia en la supervisión distorsiona la evaluación de la preparación fiscal ante los desastres y limita la asignación eficiente de fondos para prepararse para ellos. Hay que destacar que menos del 30% de estos países ha creado fondos para una gestión del riesgo de desastres proactiva. Las deficiencias técnicas en la evaluación del riesgo plantean más dificultades. Son pocos los países que cumplen las normas establecidas para calcular las pérdidas probables y, a menudo, no existe ninguna entidad

<footnote n="1">¹ Más de dos terceras partes de los ingresos fiscales relacionados con el medio ambiente en la región (un 1% del producto interno bruto [PIB] en promedio en 2021) provenían de impuestos a la energía, que en su mayoría suelen ser impuestos sobre el diésel y el petróleo (un 0,7% del PIB en promedio; OCDE et al. 2023).</footnote>

<footnote n="2">² El cálculo supone que el PIB crece hasta 2035 al mismo ritmo promedio que en los últimos 30 años.</footnote>
designada para estandarizar el análisis del riesgo, lo cual complica la posibilidad de contar con una gestión del riesgo efectiva.

El cambio climático también puede afectar el costo del financiamiento de los gobiernos. Klusak et al. (2023) analizan el impacto del cambio climático en las calificaciones de los créditos soberanos de 109 países bajo diversos escenarios de calentamiento global. Según las proyecciones, la rebaja de las calificaciones crediticias traerá como resultado que los préstamos tengan costos más altos ya en 2030, y dichas rebajas irán en aumento hasta 2100. En un estudio específico para el Caribe (Agarwala et al. [de próxima publicación]) se evalúan los impactos del cambio climático en los ingresos del turismo y, sobre la base de esa evaluación, en las variaciones inducidas por el clima en las probabilidades de impago. Los resultados señalan que el cambio climático puede generar rebajas de las calificaciones crediticias soberanas en unas pocas décadas, lo cual elevaría los costos de los préstamos para los gobiernos y las empresas de la región. Esto también puede tener repercusiones negativas en la estabilidad financiera, como se analiza en el capítulo 6.

La combinación de menores ingresos previstos de los combustibles fósiles más necesidades de gasto para abordar las consecuencias del cambio climático y préstamos más caros ejerce una presión al alza de los niveles de deuda. En un estudio detallado de países altamente expuestos en la cuenca del Caribe, Cavallo et al. (2024) observan que la acumulación de deuda se acelera en un 10% en los dos años que siguen a tormentas severas, en comparación con el ritmo anterior a la tormenta. Como resultado, tres años después de la presencia de tormentas severas, los niveles de deuda promedio son un 18% más altos de lo que se habría previsto si los desastres no se hubieran producido. En promedio, el aumento de la deuda directamente atribuible al cambio climático antropogénico equivale aproximadamente al 3,8% de la deuda antes de la tormenta

Las dificultades fiscales que plantea el cambio climático en América Latina y el Caribe destacan la necesidad de evaluar cómo las estrategias fiscales pueden exacerbar la amenaza sin proponérselo y explorar reformas que alinearían las políticas fiscales con la resiliencia climática.

## Pilares de las políticas

El primer pilar de las medidas fiscales para reducir el impacto del cambio climático debería consistir en poner fin a las políticas que agravan el problema. Los subsidios mundiales a los combustibles fósiles, tanto "explícitos" (infravaloración de los costos de suministro) como "implícitos" (infravaloración de las externalidades) han llegado al 5,9 % del PIB
mundial.<fnref n="3" /> En el caso de América Latina y el Caribe, los subsidios explícitos e implícitos representan alrededor del 6,2% del PIB de la región (Black et al. 2023).

Los subsidios explícitos implican un mayor gasto público. El costo fiscal de un subsidio es la diferencia entre el costo unitario de producción del bien subvencionado y el precio que los consumidores pagan por él, multiplicado por el consumo total. En 2022 los subsidios explícitos a los combustibles fósiles llegaron al 1,8% del PIB en un país típico de América Latina y el Caribe.<fnref n="4" /> Y, en ese momento, 22 de los 26 países miembros prestatarios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) subsidiaban los combustibles fósiles y/o la electricidad. Venezuela era el país que pagaba los mayores subsidios a los combustibles fósiles, con un 13,8% del PIB estimado, mientras que Bolivia, Ecuador y Suriname gastaban más del 4% del PIB, y Argentina, un 2% del PIB (APHIC 2023).<fnref n="5" /> Los mayores subsidios estaban destinados a los productos del petróleo (diésel, gasolina, queroseno, gas licuado de petróleo y otros productos derivados), que representaban el 52% del total, seguidos de la electricidad, con un 28%, y el gas natural, con un 19%.<fnref n="6" /> Los tipos de subsidios varían según los países. Por ejemplo, Suriname subsidiaba explícitamente el diésel y la electricidad, mientras que Bolivia lo hacía con la gasolina, el diésel, el queroseno, el gas de petróleo licuado, otros productos del petróleo y la electricidad residencial; Ecuador, la gasolina, el diésel, el gas de petróleo licuado, el gas natural para las industrias y la generación de electricidad, la electricidad residencial y otros productos de petróleo y gas. En la región, los subsidios se pagan de manera regular a los consumidores en lugar de entregarse a los productores.

<footnote n="3">³ El subsidio explícito se calcula como la diferencia entre el costo unitario sectorial y el precio del combustible para el consumidor, multiplicado por el consumo sectorial de combustible: (costos de suministro por unidad sectorial - precio del combustible para el usuario) x (consumo sectorial del combustible). El subsidio implícito incluye el costo del calentamiento global, la contaminación atmosférica local, las externalidades más amplias del uso de la red vial y los ingresos fiscales por consumo no percibidos. Se calcula mediante la fórmula (precio sectorial eficiente del combustible / precio sectorial - costo unitario de suministro sectorial) x (consumo sectorial de combustible).</footnote>

<footnote n="4">⁴ A excepción de Venezuela, el promedio de los subsidios explícitos a los combustibles fósiles en los países de América Latina y el Caribe en 2022 ascendió al 1,3% del PIB, de acuerdo con datos de Black et al. (2023).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Según las estimaciones alternativas, que consideran los impuestos especiales, los impuestos al valor agregado y los impuestos al carbono en los costos de suministro de los combustibles fósiles, en 2018 los subsidios en Canadá, América Latina y el Caribe y Estados Unidos ascendían a un 0,57% del PIB en promedio, cifra solo ligeramente inferior a los subsidios en Europa, que se estiman en un 0,64% del PIB (Conte Grand et al. 2022).</footnote>

<footnote n="6">⁶ El único país de la región que subsidia el carbón es Brasil. Los subsidios a la electricidad tienen un efecto negativo en el cambio climático, ya que la matriz energética depende en gran parte de los combustibles fósiles.</footnote>
<figure><img src="image_102.png" /><figcaption>**Gráfico 10.1.** Subsidios a los combustibles fósiles y a la electricidad en América Latina y el Caribe, 2022</figcaption></figure>

*Fuente:* Cálculos del equipo del BID a partir de datos del Fondo Monetario Internacional.

*Nota:* El mapa muestra la suma de los subsidios explícitos en 2022, como porcentaje del PIB.

El segundo pilar de las medidas fiscales para reducir el impacto del cambio climático debería ser la adopción de políticas que mitiguen el problema. Las tasas efectivas sobre el carbono (ECR, por su sigla en inglés) se refieren a los costos totales aplicados por las políticas a las emisiones de carbono, que suelen calcularse por tonelada métrica de dióxido de carbono (CO₂) emitido. Las ECR comprenden una variedad de instrumentos de políticas, entre ellos,
los impuestos al carbono, los gravámenes especiales a los combustibles y los mecanismos indirectos de fijación de precios, como los regímenes de comercio de derechos de emisiones (ETS, por su sigla en inglés). Ahumada et al. (2023) observan que, en promedio, el 98% de las ECR de América Latina y el Caribe incluían en 2018 impuestos especiales a los combustibles. Las ECR eran más altas en el transporte terrestre (un promedio de US$71 por tonelada métrica de CO2 equivalente [CO2e]) que, en otros sectores, como la agricultura (US$28/tCO2e), debido —precisamente— al intenso uso de combustibles del sector transporte. Aun así, más de la mitad de las emisiones de la región estaban sujetas a cero ECR. Además, el ajuste de las ECR para los subsidios a la gasolina y la electricidad redujo en promedio estos últimos en US$10/tCO2e en la región, en comparación con solo US$2/tCO2e en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).7 Los subsidios crearon ECR netas negativas en Argentina, Bolivia y Ecuador. De la misma manera, los datos de la OCDE que comprenden 12 países de América Latina y el Caribe muestran que el 60% de las emisiones de carbono de la región tuvieron ECR nulas o negativas, una vez contabilizados los subsidios.8

Los impuestos al carbono, que, a diferencia de los subsidios a los combustibles, tenderían a desalentar el uso de combustibles fósiles, todavía no son habituales. En 2023 únicamente Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay tenían un impuesto al carbono explícito, con tasas promedio bajas, de US$5/tCO2e, las cuales corresponden solo al 26% del total de las emisiones de GEI en promedio.<fnref n="9" /> En cambio, la región ha dependido en gran medida de los impuestos especiales a los combustibles para generar ingresos. Se trata de una solución con ventajas e inconveniencias, porque los impuestos a los combustibles actúan como gravámenes implícitos al carbono,<fnref n="10" /> pero generan ingresos públicos a partir de un recurso cuya demanda es probable que decrezca, lo que creará vulnerabilidades fiscales a largo plazo.

La tendencia a depender de los impuestos especiales a los combustibles como el principal contribuyente a los ECR de la región, mientras al

<footnote n="7">7 ECR neto = (impuestos especiales del combustible + impuesto especial a la electricidad + impuestos al carbono + precios de derechos de emisión de carbono) — (apoyo a los combustibles fósiles antes de impuestos + apoyo a la electricidad antes de impuestos).</footnote>

<footnote n="8">8 Véase OCDE (2021).</footnote>

<footnote n="9">9 Véase https://carbonpricingdashboard.worldbank.org.</footnote>

<footnote n="10">10 Belfiori y Rezai (2024) muestran que los tributos convencionales (como los impuestos al consumo, la energía y los ingresos) pueden servir implícitamente como herramientas efectivas para los precios del carbono. Su análisis subraya el potencial de ajustar el consumo existente, la energía y los impuestos sobre la renta para lograr precios del carbono implícitos y, de esta manera, alinear las políticas fiscales con los objetivos de mitigación del clima.</footnote>
mismo tiempo se ofrecen subsidios que socavan estos esfuerzos, ilustra un problema más amplio cuando se trata de alinear la política fiscal con los objetivos climáticos. Si bien los países están cobrando por las emisiones de GEI a través de los impuestos especiales a los combustibles, también los están apoyando a través de los subsidios a los combustibles y la electricidad. Es posible que el impacto neto en las emisiones de GEI sea pequeño, o incluso puede ser negativo (lo cual significa que las emisiones están aumentando) como resultado de las señales contradictorias de los precios.

Las políticas fiscales también influyen en el cambio climático de maneras más sutiles. La composición del gasto es importante, ya que los diferentes componentes del gasto público (concretamente, la inversión y el gasto corriente) tienen huellas de carbono diferentes. Los gobiernos normalmente no pueden optimizar la asignación presupuestaria sobre la base de criterios climáticos, debido a que su información sobre la huella de carbono del gasto público es limitada (véase el recuadro 10.2). Los criterios utilizados para priorizar los proyectos de inversión y contratación pública también pueden influir en la contribución de un gobierno a la descarbonización y a la resiliencia. En América Latina y el Caribe solo Chile y Perú aplican el preciio social del carbono —un enfoque para evaluar las emisiones de carbono que tiene en cuenta los costos sociales del CO2 y otras emisiones de GEI— con el fin de evaluar los proyectos de inversión pública (Eguino, Alvarenga y Gonzales [de próxima publicación]), mientras que son pocos los países que declaran tener estrategias en relación con la contratación pública ecológica (OCDE, 2024).<fnref n="11" />

## Estrategias fiscales para fomentar la mitigación: la complejidad de establecer los precios del carbono

Los economistas se pronuncian a favor de las políticas de precios del carbono para mitigar las emisiones. Los precios del carbono derivan de las teorías económicas sobre las externalidades. El objetivo de estas políticas consiste en incluir en los precios de los bienes y servicios los costos ambientales de suministrarlos y, de ese modo, orientar los recursos económicos distanciándolos de las actividades intensivas en carbono hacia alternativas más limpias.

Los precios del carbono suelen asociarse con los impuestos al carbono, pero también comprenden otros instrumentos, como los regímenes de

<footnote n="11">¹¹ Barbados, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panamá, Paraguay, Perú y Trinidad y Tobago son los únicos países de la región que declaran tener estrategias del gobierno central sobre contrataciones verdes. En cambio, los 32 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) encuestados cuentan con marcos de contrataciones verdes.</footnote>
## Recuadro 10.2. Las emisiones de gases de efecto invernadero y el gasto público en Brasil

A medida que crisis climática empeora, los gobiernos se ven cada vez más obligados a definir la parte de los recursos públicos destinada a los esfuerzos de mitigación y adaptación. Un primer paso consiste en medir las consecuencias del gasto público en los niveles de emisión.

En un estudio reciente, Alvarenga et al. (de próxima publicación) estiman las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) generadas por el gasto público en Brasil en tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) entre 2000 y 2019.ª Los autores llevan a cabo un análisis de desglose estructural (SDA, por su sigla en inglés) de las emisiones del gasto público para identificar los principales motores del cambio debido a seis factores: i) escala (nivel de gastos); ii) composición (consumo versus inversión); iii) asignación sectorial (gasto en sectores de altas emisiones versus bajas emisiones); iv) patrones comerciales; v) tecnología, y vi) efectos de intensidad de las emisiones.

De acuerdo con el trabajo, la intensidad de las emisiones de la inversión pública en Brasil es aproximadamente 2,7 veces más alta que la del consumo público. Esto se debe a que las inversiones públicas dependen de una base material mayor e implican cadenas de producción más grandes. Por lo tanto, cada vez que la inversión pública asume una parte mayor del gasto público, las emisiones públicas aumentan.

Las emisiones debidas al gasto público en Brasil muestran dos fases distintivas. Entre 2000 y 2014 la tasa de incremento de las emisiones de GEI fue del 11%, impulsada por un crecimiento positivo de todos los tipos de gasto público. Las emisiones se elevaron como resultado no solo de un mayor gasto —referido, claro está, al factor (i) de la lista expuesta en este mismo recuadro—, sino también de un aumento de la proporción de la inversión pública (factor [ii]). A medida que el gobierno fue recortando el gasto (sobre todo la inversión pública) para reducir los déficits fiscales que comenzaron en 2015, las tasas de crecimiento de las emisiones se volvieron negativas mediante una combinación de refuerzo de (i) y (ii). Por su parte, el impacto del factor (iii) en las emisiones de GEI en Brasil durante el período fue neutro.

Estos resultados ponen de relieve un *trade-off* importante desde la perspectiva del cambio climático y la política fiscal. La suba del gasto, sobre todo la inversión pública, puede generar un incremento de las emisiones de carbono como resultado de la combinación de efectos de escala y composición.ᵇ Aun así, los países deben aumentar las inversiones públicas productivas para lograr los objetivos de desarrollo y los objetivos climáticos. La esperanza de resolver la disyuntiva reside en los factores (iv) a (vi). El estudio de Young et al. (de próxima publicación) examina el impacto de las emisiones en los escenarios de gasto público proyectados en Brasil para 2024-30. El análisis revela que las emisiones pueden aumentar entre un 4% y un 31% sobre la base de escenarios

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## Recuadro 10.2. Las emisiones de gases de efecto invernadero y el gasto público en Brasil (continuación)

conservadores u optimistas del crecimiento del gasto público. También mues-
tra que sería posible compensar completamente el incremento proyectado de
las emisiones a través de una combinación de tecnología y efectos de intensi-
dad de las emisiones. Las simulaciones de políticas indican, por ejemplo, que
—en escenarios de gasto conservadores— si se eleva la eficiencia de la electri-
cidad y se reduce la intensidad de las emisiones en sectores clave mediante
mejoras tecnológicas, se puede compensar todo el crecimiento proyectado de
las emisiones de un mayor gasto público.

Los estudios aquí citados subrayan la necesidad de alinear la asignación
del gasto público con los objetivos climáticos, y sugieren políticas para lograrlo.

comercio de derechos de emisión, los reembolsos de emisiones,<fnref n="12" /> y las regu-
laciones ambientales que influyen en los precios del mercado (FMI 2019).
Hasta la fecha, se han puesto en marcha 73 iniciativas de precios del carbono
en todo el mundo, las cuales abarcan aproximadamente el 23% de las emisio-
nes globales de GEI. En América Latina y el Caribe, Chile, Colombia, México,
y Uruguay han implementado los precios del carbono mediante impuestos
al carbono. Asimismo, Chile, Colombia y México han aplicado mecanismos
de compensación del carbono diseñados para reducir las emisiones de GEI
mediante el comercio de créditos de carbono. Y, en el momento de escri-
bir estas líneas, México trabajaba en un esquema piloto para un régimen de
comercio de derechos de emisión (Talbot-Wright et al. 2024).

Las emisiones más costosas pueden llevar a los productores y consu-
midores a identificar métodos costo-efectivos para concretar la transición a
opciones energéticas más ecológicas. Una rama de la literatura ha avanzado
la “hipótesis del doble dividendo”, que sugiere que la aplicación de impuestos

<footnote>ª El estudio estima las emisiones generadas en la producción del gasto público (por ejemplo, la producción de bienes y servicios requeridos para construir una carretera). Los nuevos análisis también deberían dar cuenta de las emisiones netas que provienen del consumo de los hogares de estos bienes y servicios públicos (por ejemplo, el uso de una carretera).</footnote>

<footnote>ᵇ Los recursos para la adaptación climática son considerablemente insuficientes, y los países en desarrollo tendrán que aumentar su gasto de adaptación entre 5 y 10 veces para lidiar con los eventos climáticos extremos (PNUMA 2022).</footnote>

<footnote n="12">12 Los "descuentos" se refieren a un sistema que cobra una tarifa u ofrece una rebaja (o subsidio) sobre los productos y actividades con tasas de emisión más altas o más bajas que el promedio. Por ejemplo, los generadores de electricidad pagan una tasa (o son objeto de un descuento) en proporción con su producto, multiplicado por la diferencia entre su tasa de emisión por kilovatio-hora y la tasa de emisión promedio de la industria.</footnote>
al carbono, por ejemplo, puede generar el doble beneficio de mejores resultados ambientales y fiscales (Tullock 1967; Goulder 1995; Parry 1995; Bovenberg 1999). Por otro lado, la investigación empírica ofrece un panorama variado de los efectos del precio del carbono en los resultados ambientales y económicos. Una metarevisión sugiere que, hasta el momento, su impacto integral ha sido en general limitado, con una reducción anual de las emisiones globales que oscila entre el 0% y el 2% (Green 2021).

Desde una perspectiva económica, la evidencia indica que los impuestos al carbono tienen impactos negativos en el PIB (Timilsina 2018), y que la magnitud varía según las diferentes estructuras económicas y capacidades de sustitución de combustibles (Timilsina 2018; Kober et al. 2016). La mayoría de los estudios disponibles para América Latina y el Caribe se basa en proyecciones más que en evaluaciones ex post y, por lo tanto, la evidencia del efecto de los impuestos al carbono en la región es limitada.<fnref n="13" />

Finkelstein-Shapiro y Metcalf (2023) muestran que, en un modelo de equilibrio general, dar cuenta de características como la entrada de empresas (creación de firmas nuevas), así como la salida (destrucción de firmas antiguas) más la adopción de tecnología verde mejora considerablemente los impactos adversos estimados del precio del carbono en el PIB que surgen en el modelo cuando no existen los canales de adopción tecnológica y creación/destrucción de empresas. Los impactos negativos del precio del carbono también pueden ser menores si sirven como catalizadores de la innovación tecnológica. Sin embargo, la evidencia empírica sobre la adopción tecnológica no es concluyente.<fnref n="14" /> El nivel de adopción varía según el diseño y las características de implementación de los sistemas de precios del carbono y la influencia de otras medidas de políticas, como los subsidios a las energías renovables y las barreras para la adopción no relacionadas con el precio (véase el capítulo 9).

Diversos estudios examinan los impactos distributivos del precio del carbono en diferentes grupos de ingreso, regiones geográficas y etnicidades.<fnref n="15" /> Los análisis nacionales específicos de los impuestos a los combustibles revelan que sus efectos distributivos pueden ser progresivos, neutros o regresivos, lo cual depende de condiciones y factores económicos como la intensidad del uso del transporte público. En general, los impactos distributivos de los precios del carbono se pueden gestionar mediante un diseño

<footnote n="13">13 Véanse, por ejemplo, García Benavente (2016) para Chile, Calderon et al. (2016) para Colombia y Landa Rivera et al. (2016) para México.</footnote>

<footnote n="14">14 Véanse, por ejemplo, Aghion et al. (2016), Noailly y Smeets (2015), Lilliestam, Patt y Bersalli (2021) y Van den Bergh y Savin (2021).</footnote>

<footnote n="15">15 Véanse Rausch, Metcalf y Reilly (2011), Goulder et al. (2019), García-Muros, Morris y Paltsev (2022) y Känzig (2023).</footnote>
Recuadro 10.3. ¿Qué ocurrirá? Una comparación de los impuestos al carbono en Brasil y México

Dos documentos recientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) exploran qué sucedería desde una perspectiva económica y social si los impuestos al carbono, cuyo fin es reducir las emisiones en un 25%, se implementaran en Brasil y México.

Finkelstein-Shapiro y Nuguer (2023) desarrollan un modelo que incluye características como la informalidad, el desempleo y la adopción de tecnología verde para estudiar los impactos de los impuestos al carbono en las emisiones basadas en la energía. A primera vista, Brasil y México muestran grandes similitudes en diversos indicadores económicos, como la prevalencia del autoempleo y el empleo informal, las tasas de participación en la fuerza laboral, las contribuciones a las emisiones mundiales de dióxido de carbono (CO₂) y los patrones de consumo de energía de los hogares. Sin embargo, surgen diferencias importantes en el costo del registro de las empresas, las tasas de desempleo, el tamaño del sector informal (como porcentaje del producto interno bruto [PIB]) y el porcentaje de fuentes de energía contaminantes en la mezcla energética total.

Las simulaciones de los modelos indican que, si se toman en cuenta las similitudes y las diferencias entre ellas, México experimentaría impactos económicos y sociales más pronunciados que Brasil tras la introducción de un impuesto al carbono en las emisiones de energía. Como se puede apreciar en el panel A del cuadro 10.3.1, lograr una disminución del 25% de las emisiones implica un mayor aumento de la tasa de desempleo, así como de la informalidad, y una caída más pronunciada del PIB en México.

Las diferencias entre los países se explican por las disparidades en la influencia del impuesto al carbono en los precios de la energía. El impacto mayor del impuesto en los precios que tiene lugar en México genera cambios considerables en la dinámica económica, lo que incluye una reducción aún más fuerte de la creación de empleos formales y un incremento del autoempleo.

Por otro lado, las diferencias en los cambios en el PIB, la informalidad y el desempleo se atribuyen principalmente a las divergencias iniciales de los dos países en el porcentaje de energía contaminante y el tamaño de sus sectores informales. Las simulaciones muestran que reducir el porcentaje de línea de base de la energía contaminante en México, y alinearlo con el de Brasil, traería aparejados un producto menor y otras pérdidas que serían consecuencia del impuesto al carbono. De la misma manera, un sector informal más grande en México, similar en tamaño al de Brasil, exacerbaría el impacto económico del impuesto. Estas conclusiones subrayan la intrincada interrelación de factores de línea de base y resultados de las políticas.

Santos y Torres (de próxima publicación) utilizan el modelo desarrollado por Cavalcanti, Hasna y Santos (2022) para estudiar los efectos de un impuesto al carbono en los mismos dos países. La novedad de este marco es que con-

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## Recuadro 10.3. ¿Qué ocurriría? Una comparación de los impuestos al carbono en Brasil y México (continuación)

tiene un modelo de red con flujos de entrada y salida en los diferentes sectores de la economía y permite que los trabajadores elijan en qué sector desempeñarse. A partir de sus resultados, el panel B del cuadro 10.3.1 indica que, para alcanzar una reducción del 25% de las emisiones, México requiere un impuesto al carbono más alto: US$160/tCO$_2$e, en comparación con el de Brasil, de US$125/tCO$_2$e. Esta discrepancia se debe a la mayor dependencia de México de fuentes de energía sucias, por lo cual lograr que se reduzcan las emisiones es más caro. Como consecuencia del aumento de la tasa del impuesto al carbono que se requiere para alcanzar el objetivo de disminuir emisiones, México sufre una mayor caída del PIB que Brasil.

Otra conclusión del modelo es que los impuestos al carbono limitan la desigualdad, ya que tienen un mayor efecto en los trabajadores de ingresos más altos en los sectores contaminantes. El coeficiente de Gini desciende en ambos países, aunque los cambios son pequeños.

En resumen, si bien las características compartidas de los países definen el escenario, los matices de las disparidades en las condiciones de línea de base, la composición sectorial y la implementación de las políticas generan resultados diferentes. Entender estas complejidades es crucial para elaborar políticas ambientales efectivas que logren los objetivos de reducción de emisiones sin imponer una carga desproporcionada a sectores específicos ni exacerbar desigualdades.

### Cuadro 10.3.1. Efectos de una disminución del 25% de las emisiones mediante impuestos al carbono

<table><thead><tr><th></th><th>Brasil</th><th>Mexico</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="3"><strong>Panel A</strong></td></tr><tr><td>Desempleo (puntos porcentuales)</td><td>0,035</td><td>0,132</td></tr><tr><td>Informalidad (puntos porcentuales)</td><td>0,262</td><td>0,575</td></tr><tr><td>Producto interno bruto (puntos porcentuales)</td><td>-0,38</td><td>-0,73</td></tr><tr><td colspan="3"><strong>Panel B</strong></td></tr><tr><td>Impuesto al carbono (US$/ton CO$_2$)</td><td>125,45</td><td>160,44</td></tr><tr><td>Gini, diferencia</td><td>-0,0003</td><td>-0,001</td></tr><tr><td>Producto interno bruto (puntos porcentuales)</td><td>-0,36</td><td>-0,97</td></tr></tbody></table>

*Fuente:* El panel A se basa en Finkelstein-Shapiro y Nuguer (2023) y el panel B en Cavalcanti, Hasna y Santos (2022) y Santos y Torres (de próxima publicación). Nota: El cuadro muestra las diferencias simuladas a largo plazo entre un escenario sin un impuesto al carbono versus un escenario con un impuesto al carbono calibrado para generar una disminución del 25% en las emisiones.
de políticas riguroso. En el recuadro 10.3 se trata el problema del impacto distributivo de los gravámenes al carbono en América Latina mediante la aplicación de modelos de equilibrio general.

Si bien el precio del carbono es popular entre los economistas, su implementación presenta las dificultades prácticas que se puntualizan en el capítulo 9. Los efectos reales del precio del carbono dependen del diseño de políticas, de las tasas efectivas, de los sectores cubiertos y de las exenciones potenciales, entre otros factores. Los estudios centrados en América Latina y el Caribe destacan la efectividad y el diseño diversos de las políticas de precios del carbono, y señalan preocupaciones a propósito de las numerosas exenciones y las características deficientes del diseño que podrían debilitar el impacto de una política (Conte Grand, Rasteletti y Muñoz 2022). Un problema extra es la fuga de carbono —cuando la reducción de emisiones en un país genera un aumento en otro—, fenómeno que puede ocurrir si las políticas de precios del carbono no se aplican de manera uniforme en los diferentes países (Talbot-Wright et al. 2024).

Aun así, pese a sus limitaciones, el precio del carbono tiene la ventaja de elevar los ingresos para financiar otras políticas de gasto o para mejorar los balances fiscales. Y el fenómeno de la fuga de carbono se puede mitigar mediante una implementación regional oportuna y coordinada de las políticas de precios del carbono, que pueden traer aparejados dividendos climáticos a nivel mundial y disminuir el costo de ejecución a nivel nacional (FMI 2021).<fnref n="16" />

Una evaluación completa de cómo el precio del carbono puede apoyar los objetivos climáticos requiere un enfoque de equilibrio general. Los modelos de equilibrio general computable (CGE, por su sigla en inglés) proporcionan un medio para cuantificar los impactos potenciales.<fnref n="17" /> En el caso de América Latina y el Caribe, el ejercicio (descrito detalladamente en el recuadro 10.4) calcula los efectos de distintas políticas de precios del carbono en 10 países que cuentan con los datos necesarios.

Los modelos de CGE ofrecen una manera integral de entender la economía mostrando como están conectadas diferentes partes. Estos modelos simulan la economía en su conjunto, consideran cómo interactúan los sectores, empresas y consumidores, y recurren a ecuaciones matemáticas para asegurar que todo el gasto es igual al ingreso en toda la economía. De esta manera, reflejan cómo los cambios en un sector pueden afectar a otros y

<footnote n="16">16 La Plataforma Regional de Cambio Climático de Ministerios de Hacienda Economía y Finanzas de América Latina y el Caribe, con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), proporciona un mecanismo para la coordinación de la política climática en América Latina y el Caribe.</footnote>

<footnote n="17">17 Los resultados de estos ejercicios se darán a conocer en un estudio de Brichetti et al. (de próxima publicación).</footnote>
Recuadro 10.4. Una visión de la economía a vuelo de pájaro

Una economía es un conjunto complejo de conexiones entre personas, empresas, gobiernos e instituciones. Para evaluar el impacto de la economía de las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático, en este capítulo se utiliza un modelo de equilibrio general computable (CGE) (véanse Brichetti et al. [2020] y Brichetti et al. [de próxima publicación]). Dicho modelo proporciona una herramienta útil calibrada para Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Jamaica, Panamá y Perú, un grupo de países con diferentes experiencias de crecimiento y estructuras económicas, y en los cuales se dispone de los datos necesarios para llevar a cabo el análisis.

La estructura básica del modelo consiste en aproximadamente 30 sectores productivos en el lado de la oferta de la economía.ª En el lado de la demanda hay cinco hogares representativos (con diferentes niveles de ingreso) y el gobierno. Las economías están abiertas a los intercambios comerciales y financieros con el resto del mundo y se supone que son pequeñas (por lo tanto, no pueden influir en los precios internacionales). En los modelos CGE, la conducta en los mercados está orientada por las funciones de producción y utilidad para el consumidor, que determinan cómo interactúan productores y consumidores. Los precios se recalculan de manera regular para asegurar que todos los mercados se liquidan al mismo tiempo (lo cual significa que la oferta satisface la demanda en todo el espectro). Los productores compran insulos de otros sectores, venden bienes dentro y fuera del país, pagan salarios e impuestos y tienen beneficios. Los consumidores, que ganan salarios, gastan parte de sus ingresos en bienes y ahorran o invierten el resto. Los gobiernos también actúan, y recaudan impuestos y gastan en servicios e inversiones públicas. Estas actividades influyen en los precios de los bienes y servicios, que se ajustan para equilibrar los mercados. Los ajustes de precios impulsan el crecimiento económico y cambian la estructura económica y la distribución del ingreso mediante la reasignación de recursos entre diferentes sectores.ᵇ

El primer paso para “calibrar” el modelo para un país específico consiste en construir una matriz de contabilidad social (MCS). La MCS es una representación del flujo de todas las transacciones económicas que tienen lugar en una economía en un año y, esencialmente, es una representación matricial de las cuentas nacionales de un país.ᶜ Se refiere a un solo año y brinda una imagen estática de la economía, que constituye el punto de partida para el análisis. Para los modelos utilizados en este informe, el año base es 2019 en el caso de Panamá; 2018 para Argentina, Brasil, Colombia y Chile; y 2015 para Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica y Perú.ᵈ

Con la aplicación de la MCS de cada país, se obtiene una vía inicial (o equivalibrio) para las variables, y se suministra una referencia para el crecimiento a lo largo de 10 años. En esta solución del modelo, los parámetros calibrados que rigen las funciones de producción de los sectores están determinados por las

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Recuadro 10.4. Una visión de la economía a vuelo de pájaro (continuación)

tablas de insumo-producto del país y las cuentas nacionales, según se reflejan en la MCS correspondiente, y no toman en cuenta los impactos negativos que pudiera tener el cambio climático en la economía. En otras palabras, el equilibrio inicial es el escenario de las cosas como de costumbre (o de línea de base), que ofrece una referencia con la cual comparar los escenarios contrafactuales, donde se simulan nuevos equilibrios suponiendo una diversidad de shocks que perturban el escenario de línea de base.

revelan los efectos de propagación de las decisiones económicas, utilizando los precios y señales que orientan dichas interacciones. Este enfoque permite un análisis de los impactos potenciales de las políticas económicas o los cambios en múltiples resultados simultáneamente, tanto del lado de la demanda como de la oferta. Sin embargo, un defecto es que los modelos de CGE no toman en cuenta las barreras que no corresponden a los precios, las regulaciones públicas ni otros obstáculos que se describen en el capítulo 9 y que socavan la reasignación eficiente de los recursos económicos en diferentes sectores a pesar de las señales de precios provenientes del impuesto. Por ello, los resultados del ejercicio llevado a cabo aquí deberían interpretarse como los beneficios que podrían significar para la economía con el precio del carbono si también se implementaran las políticas complementarias detalladas en el capítulo 9.

El proceso de producción en cada sector económico emplea una combinación de factores productivos (el capital de trabajo, físico y financiero, la tierra) e insumos intermedios (bienes producidos por otros sectores). En cada caso, se aplica un impuesto uniforme al carbono al valor de la producción de cada sector, que se calcula según el coeficiente de intensidad de las emisiones de GEI, tomado de las cuentas nacionales.<fnref n="18" /> En un escenario básico, el ingreso del impuesto al carbono del gobierno se gasta sobre la base de la estructura de gasto actual. En los escenarios alternativos relevantes de políticas, el ingreso se asigna a uno de los siguientes rubros:

<footnote>a En algunos casos, los sectores se dividen en subsectores según la matriz de contabilidad social (MCS) de cada país.</footnote>

<footnote>b El modelo es dinámico recursivo, lo cual significa que el crecimiento económico es el resultado de los ahorros de los agentes que, a su vez, adoptan decisiones de inversión sobre la base de su ingreso actual (en lugar del ingreso futuro o anticipado) y la remuneración de los factores.</footnote>

<footnote>c La MCS se representa bajo la forma de una caja (o matriz) de doble entrada, con el ingreso de cada sector en las filas y los gastos en las columnas.</footnote>

<footnote>d La contabilidad de las entradas en la matriz debe cumplir con las restricciones presupuestarias básicas, es decir, el ingreso debe ser igual al gasto.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ El impuesto se aplica solo a las transacciones nacionales.</footnote>
reducción de los impuestos sobre la nómina; reducción de los impuestos al valor agregado; reducción de los impuestos sobre el capital; reducción de los impuestos sobre el capital, más subsidio de inversiones limpias; o aumento de las transferencias a los hogares pobres.

Para cada uno de los 10 países estudiados, se obtiene un equilibrio inicial, lo cual proporciona una referencia del crecimiento del PIB a lo largo de 10 años. Se trata del escenario de las cosas como de costumbre. En los ejercicios contrafactuales, se simula un equilibrio nuevo, presuponiendo las políticas seleccionadas a partir del primer año de la simulación. La tasa del impuesto simulada varía entre US$25/tCO$_2$e y US$75/tCO$_2$e.

Las emisiones de GEI provienen de la producción y la utilización de energías basadas en combustibles fósiles, así como de los procesos de producción, el uso del suelo y el manejo de los residuos. El impuesto al carbono se cobra sobre las emisiones suscitadas por cada actividad económica. En Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y Perú, los sectores económicos primarios (agricultura, minería, etc.) representan el porcentaje más alto de emisiones de carbono. La otra cara de la moneda es que los bosques absorben carbono de la atmósfera y, por lo tanto, en economías con una cobertura relativamente extensa de bosques nativos —como sucede, por ejemplo, en Costa Rica y Panamá— los sectores primarios son más limpios. Aun así, en todos los países los sectores económicos secundarios (que incluyen la industria y la manufactura) son los más interconectados, y constituyen la mayor parte de la demanda de energía y combustibles. La introducción del impuesto genera diversos niveles de reducción de las emisiones de GEI en todos los países, en función de sus estructuras económicas, sus variaciones en el plano sectorial en cuanto a las emisiones de GEI y los patrones de consumo, y sus tasas impositivas. En promedio, para los 10 países considerados, la incorporación de un impuesto al carbono con una tasa de US$25/tCO$_2$e conduce a una disminución del 4% de las emisiones de GEI en comparación con el escenario sin impuesto hacia el décimo año. En Jamaica, donde la matriz energética depende en gran parte del petróleo, el descenso de las emisiones en el décimo año llega al 9,5%, en comparación con la línea de base sin impuesto. En Panamá y Perú, con matrices de energía más limpia y mayor peso de los sectores terciarios (servicios) en la economía, la misma tasa impositiva genera menores disminuciones de las emisiones (un 0,9% y un 0,02%, respectivamente). En cambio, las tasas impositivas más altas conllevan mayores descensos de las emisiones. Una tasa de US$50/tCO$_2$e, por ejemplo, da como resultado una rebaja del 14,7% de las emisiones en promedio en los 10 países hacia el décimo año, en comparación con la línea de base sin impuesto.

A pesar de la caída de las emisiones, los resultados de las simulaciones muestran que, si los ingresos se gastaran de manera proporcional según
Gráfico 10.2. Impacto del impuesto al carbono en el producto interno bruto real bajo estrategias alternativas de reciclaje de impuestos

<figure><img src="image_103.png" /></figure>

Fuente: Cálculos del equipo BID.

Nota: El gráfico muestra el cambio del contrafactual (es decir, el impuesto al carbono de US$25/tCO$_{2}$e más diferentes alternativas de reciclaje de los ingresos) menos la referencia (las cosas como de costumbre) en el décimo año en 10 países de América Latina y el Caribe.

la estructura del gasto público, el impuesto al carbono acabaría reduciendo el producto agregado en 7 de los 10 países hacia el décimo año.<fnref n="19" /> Concretamente, para una tasa del impuesto al carbono de US$25/tCO$_{2}$e, la pérdida del PIB real al décimo año sería de 1,7 puntos porcentuales del PIB en promedio para los 10 países. La disminución media alcanzaría 0,5 puntos porcentuales; la máxima llegaría a 2,9 puntos porcentuales (Brasil) y la mínima (en Bolivia) sería, en realidad, un aumento del 6,3% del PIB (véanse el cuadro 10.3 y el gráfico 10.2).<fnref n="20" />

<footnote n="19">¹⁹ En los casos de Bolivia, Ecuador y Perú, donde la inversión pública constituye una parte importante de la recaudación fiscal, el PIB tiende a aumentar cuando el impuesto al carbono es relativamente bajo, impulsado por el efecto de un aumento del ingreso fiscal sobre la inversión pública (véase Brichetti et al. [de próxima publicación]).</footnote>

<footnote n="20">²⁰ La combinación de menos emisiones y pérdida del producto determina el costo unitario de las emisiones reducidas. En los casos de Argentina y Brasil, estos costos son positivos y aumentan a lo largo del tiempo. Por otro lado, en el resto de las economías, disminuyen a lo largo del tiempo, e incluso se vuelven negativos en Perú hacia el décimo año (véase Brichetti et al. [de próxima publicación]).</footnote>
<table><caption>Cuadro 10.1. Impacto estimado de las estrategias de reciclaje de ingresos en el producto interno bruto real en el décimo año</caption><thead><tr><th></th><th>Media</th><th>Mediana</th><th>Mínimo</th><th>Máximo</th></tr></thead><tbody><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq (los ingresos del gobierno procedentes del impuesto al carbono se gastan de manera proporcional a la estructura de gasto inicial del gobierno)</td><td>-1,7</td><td>-0,5</td><td>-2,7</td><td>6,3</td></tr><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq + reducción de los impuestos a la nómina</td><td>2,4</td><td>1,6</td><td>-0,1</td><td>4,9</td></tr><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq + reducción de los impuestos al valor agregado</td><td>1,8</td><td>1,5</td><td>-2,1</td><td>11,1</td></tr><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq + reducción de impuestos sobre el capital</td><td>-2,8</td><td>-2,0</td><td>-4,1</td><td>0,1</td></tr><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq + reducción de impuestos sobre el capital más subsidios a las inversiones limpias</td><td>5,5</td><td>1,3</td><td>-0,9</td><td>11,5</td></tr><tr><td>Impuesto al carbono de US$25/tCO2eq + aumento de las transferencias a hogares pobres</td><td>-5,0</td><td>-4,2</td><td>-11,1</td><td>-2,1</td></tr></tbody></table>

Fuente: Cálculos del equipo del BID.

Nota: El cuadro muestra el cambio acumulativo del contrafactual (es decir, el impuesto al carbono de US$25/tCO2eq, más diferentes alternativas de reciclaje de los ingresos) menos la referencia (las cosas como de costumbre) a lo largo de 10 años en 10 países de América Latina y el Caribe. La media es el promedio ponderado por el PIB.

Las tasas de impuestos más altas (hasta US$75/tCO2e, que es el máximo simulado) elevan las pérdidas agregadas del producto (o reducen los aumentos del producto en los países donde los incrementos simulados del PIB siguen a la introducción del impuesto) en comparación con el escenario de US$25/tCO2e. Esto implica que, en promedio, dichas tasas tienen un impacto en la actividad económica en los sectores de altas emisiones que supera cualquier compensación derivada del crecimiento de los sectores limpios (véase Brichetti et al. [de próxima publicación]). Por lo tanto, hay un trade-off que los responsables de las políticas deberían sopesar entre la reducción de las emisiones de GEI que se logran con tasas más altas del impuesto al carbono y el costo del impuesto en términos de la actividad económica no realizada.

El aspecto positivo es que la pérdida económica del impuesto al carbono en términos del PIB no percibido disminuye e incluso se revierte mediante estrategias alternativas de reembolso. Rebajar los ingresos del impuesto al carbono mediante la limitación de los impuestos sobre la nómina, por ejemplo, aumenta el PIB real en 2,4 puntos porcentuales en el décimo año,
en comparación con el escenario sin ningún impuesto en el país promedio; lo eleva en 1,6 puntos porcentuales en el país mediano y lo incrementa en 4,9 puntos porcentuales en el país con el máximo impacto. Rebajar los impuestos sobre la nómina es una política de descuento particularmente efectiva en la región, porque genera un mayor PIB en el décimo año en 9 de los 10 países estudiados (véase el gráfico 10.2).<fnref n="21" />

Como se muestra en el gráfico, otras estrategias de desgravación fiscal también traen aparejados resultados positivos del PIB agregado en el décimo año. Lo único que genera pérdidas del producto en todos los países en relación con un escenario de ningún impuesto al carbono es la utilización de los ingresos para realizar transferencias compensatorias a la población pobre. Esto se debe a que los receptores de las transferencias se concentran en los quintiles más bajos de la distribución del ingreso y, por lo tanto, tienen una alta propensión marginal a consumir. A su vez, esto implica que la política de rebaja no genera una mayor inversión agregada. De todos modos, aunque el producto agregado puede ser menor que las transferencias de ingresos, los hogares pobres estarían inequívocamente en mejores condiciones, tanto en términos absolutos como relativos, en relación con el resto de los quintiles de ingresos. Además, las transferencias bien focalizadas pueden ser costo-efectivas de maneras que no son capturadas por las simulaciones. Vogt-Schilb et al. (2019), por ejemplo, estiman que la asignación del 30% de los ingresos del impuesto sobre el carbono a un programa ampliado de transferencias monetarias en la región sería suficiente para compensar a los hogares pobres y vulnerables en la mayor parte de los casos, y dejaría el 70% de los ingresos del impuesto al carbono disponible para otras formas de rebajas o para financiar otras prioridades del gasto.

La efectividad de las estrategias alternativas de reciclaje de ingresos como respuesta a los ingresos del impuesto al carbono en América Latina y el Caribe está estrechamente vinculada a las estructuras tributarias, las características económicas, las condiciones del mercado laboral, las capacidades fiscales, los niveles de cumplimiento tributario y las prioridades socioeconómicas de cada país. Estos factores modelan cómo las diferentes estrategias de impuestos afectan al PIB en el décimo año (véase el gráfico 10.2). En Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Panamá, por ejemplo, la reducción de los impuestos laborales demuestra ser más efectiva para aumentar el producto económico que una rebaja del impuesto al valor agregado (IVA). Al contrario, en Bolivia y Perú, donde las tasas de informalidad laboral son más altas y la carga tributaria del IVA es mayor que los

<footnote n="21">²¹ La única excepción es Bolivia, donde las políticas han resultado en una pérdida mínima del PIB de 0,1 puntos porcentuales el décimo año.</footnote>
impuestos laborales, un escenario compensatorio que incluya una disminución del IVA conlleva mejores resultados.

En todos los países, hay al menos tres estrategias de rebaja de impuestos que conducen a un aumento del PIB a lo largo del horizonte de previsiones (gráfico 10.2). En Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica y Panamá, los mayores aumentos del PIB se obtienen al reducir los impuestos sobre la nómina. En Perú, un menor IVA elevaría la producción. Los resultados positivos de disminuir los ingresos del impuesto al carbono a través de gravámenes más bajos sobre el capital y subsidios a las inversiones para la adopción de tecnologías limpias con el fin de acelerar la transición son dignos de señalar en varios países; en Argentina, Bolivia, Brasil y Colombia es la mejor estrategia para el logro de un producto mayor en el décimo año. El impacto de la misma política es significativamente menor para otros países, y se puede inferir a partir de la mediana. La política de rebaja de los tributos sobre el capital genera beneficios en el PIB solo en Ecuador. En todos los países los resultados de disminuir únicamente los impuestos sobre el capital son menos favorables (con un impacto mediano negativo) que cuando la misma política se combina con subsidios a las inversiones, lo que implica que los subsidios son esenciales para catalizar las reasignaciones a nivel sectorial que generan un PIB más alto en el décimo año, como también se señala en el capítulo 9.

Las implicaciones macroeconómicas de un impuesto al carbono también dependen en gran medida de su diseño y de la efectividad de su implementación. Un aspecto crucial del panorama fiscal de América Latina y el Caribe es el alto nivel de evasión tributaria, que se atribuye en parte a la informalidad laboral generalizada.<fnref n="22" /> En el contexto de los impuestos al carbono esta situación reviste un importante desafío, que deja al descubierto la compleja interrelación de la política fiscal, la vigilancia de su cumplimiento y los resultados económicos. En 4 de los 10 países considerados la tasa fiscal requerida para contrarrestar la evasión fiscal y alcanzar el mismo nivel de reducción de emisiones que en un escenario con una supervisión perfecta del cumplimiento (es decir, sin evasión) es al menos el doble de la tasa básica de US$25/tCO₂e (gráfico 10.3). Las tasas más altas crearon más distorsiones económicas, lo cual limitó el crecimiento y empeoró el trade-off entre reducción de emisiones y resultados económicos.

A nivel sectorial, la introducción de un impuesto al carbono promueve un cambio en la composición de la producción nacional hacia los sectores

<footnote n="22">²² La evasión tributaria está estrechamente ligada a la informalidad. La elevada informalidad limita la información a terceros, lo que permite más evasión. La evasión del impuesto sobre la renta se estima en más del 50% entre los autoempleados o aqueñlos cuyos ingresos provienen de fuentes informales, mientras que es menos del 5% entre los trabajadores en relación de dependencia; véase Slemrod (2019).</footnote>
<figure><img src="image_104.png" /><figcaption>**Gráfico 10.3.** Tasa del impuesto al carbono necesaria para contrarrestar la evasión tributaria</figcaption></figure>

*Fuente:* Cálculos del equipo del BID.

**Nota:** El gráfico muestra la tasa del impuesto al carbono necesaria para alcanzar el mismo nivel de reducción de emisiones de GEI en un escenario de evasión fiscal y en uno sin evasión fiscal más una tasa impositiva de US$25/tCO$_2$e.

de servicios cuyos niveles de emisión son inferiores a los de los sectores primario e industrial, lo que genera una reasignación del capital de trabajo y el capital móvil hacia sectores más limpios.<fnref n="23" /> En casi todos los países la incorporación de un impuesto al carbono perjudica más a la industria (por ejemplo, la manufactura) como resultado tanto de los efectos directos del gravamen como de la alta demanda de insumos afectados.<fnref n="24" /> Las diferentes estrategias de reducción de impuestos pueden contribuir a superar los impactos negativos de esos sectores más afectados; por ejemplo, la devo-lución de los ingresos tributarios, mediante una disminución del impuesto sobre la nómina, favorece a las industrias intensivas en mano de obra.

<footnote n="23">²³ Los sectores de servicios son más limpios en términos de contenido de emisiones que los sectores primario y secundario. En Chile y Panamá la actividad económica aumenta en los servicios en respuesta a un impuesto al carbono como resultado de la reasignación sectorial.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Aunque el sector industrial (secundario) no suele tener el nivel más alto de emisiones de la región, está estrechamente interrelacionado con las partes de la economía que demandan una alta proporción de combustibles y, por lo tanto, se ve indirectamente afectado por el impuesto al carbono.</footnote>
Un posible beneficio del impuesto al carbono es alentar las inversiones en tecnologías limpias en todos los sectores. Para evaluar el posible impacto que esto tendría en el cambio tecnológico, se simula un escenario del gravamen bajo una variante de la estrategia de modelaje donde los sectores productivos pueden adoptar tecnologías no contaminantes. El enfoque supone la existencia de tecnologías limpias latentes que se pueden adoptar, dependiendo de los precios relativos. La principal diferencia entre las tecnologías instaladas y las latentes es que estas últimas son más limpias, es decir, generan menos emisiones de GEI, por unidad de producto. Las funciones de producción y el uso de insumos y de mano de obra se mantienen sin cambios. Debido a que las tecnologías latentes son limpias, si se utilizan siguen exentas del impuesto al carbono.

El empleo de tecnologías latentes (no contaminantes) aumenta el PIB de línea de base entre 0,5 y 3 puntos porcentuales en el décimo año en comparación con el escenario de continuidad, lo cual refleja el efecto favorable para el crecimiento de la transformación económica hacia economías más limpias (véase también el capítulo 9). El incremento promedio del PIB para los 10 países examinados es de 1,3 puntos porcentuales en el décimo año. En la mayor parte de ellos, el crecimiento incremental genera una disminución de la tasa de empleo y del trabajo informal.<fnref n="25" /> El ritmo de la adopción de tecnología latente varía en las simulaciones, pues se extiende desde el 1,5% en Costa Rica hasta el 9% en Chile y Perú del valor agregado total de las economías. La introducción de un impuesto al carbono de US$25/tCO₂e acelera el ritmo de la adopción tecnológica en 0,5 puntos porcentuales en promedio. Aun así, las simulaciones también muestran que, después del quinto año, algunas economías sufren cuellos de botella en términos de su capacidad para absorber capital nuevo, lo que limita más la adopción y pone un techo a la reducción incremental de emisiones.<fnref n="26" /> Esto sugiere que las políticas de precios del carbono tienen que complementarse con otras políticas para promover la inversión y, por lo tanto, aumentar los stocks de capital, como se señala en el capítulo 9.

En resumen, la implementación de las políticas de precios del carbono crea tanto oportunidades como desafíos. Si bien un impuesto al carbono puede dar lugar a disminuciones notables de las emisiones de GEI, en algunos países el costo económico en términos de producto no realizado puede ser considerable. De todas maneras, los impactos negativos pueden

<footnote n="25">²⁵ Se observan excepciones en países que adoptan tecnologías latentes en sectores relativamente menos intensivos en mano de obra (como la minería en Ecuador) o tradicionalmente informales (como la agricultura y la silvicultura en Jamaica).</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Las decisiones de inversión generan stocks de capital que pueden convertirse en "activos varados" ante los cambios en las tecnologías, lo cual significa que todavía se utilizan para la producción solo porque están disponibles.</footnote>
mitigarse, o incluso revertirse, mediante estrategias de desgravación fiscal bien diseñadas; en algunos países, esto implica disminuir el IVA y en otros, los impuestos al trabajo u otros tributos distorsivos. La efectividad de estas estrategias se ve influida por factores como la evasión fiscal y la informalidad laboral, cuyos resultados son tasas de impuestos más altas para determinadas metas de reducción de emisiones. A partir del potencial de un impuesto al carbono, también surgen otras oportunidades, sobre todo cuando este se combina con subvenciones específicas a las inversiones, para catalizar la adopción de tecnologías limpias no contaminantes, aumentar los beneficios ambientales y, a la vez, impulsar el crecimiento económico y limitar el desempleo y la informalidad. En otras palabras, las políticas de precios del carbono correctas pueden traer aparejados beneficios ambientales y económicos.

Los resultados del modelo de equilibrio general para los impuestos sobre el carbono y el uso de los ingresos para reducir otros gravámenes ofrecen valiosas perspectivas sobre las implicaciones fiscales de las estrategias de mitigación del cambio climático. Sin embargo, debido a las limitaciones de datos y a la escasa representación de los países menos desarrollados en las estimaciones, hay que ejercer la prudencia a la hora de generalizar estos resultados para toda la región. Los diferentes niveles de desarrollo de los 10 países incluidos en el estudio sugieren que los impactos fiscales de los impuestos sobre el carbono pueden diferir significativamente entre países con distintas estructuras económicas y diversas capacidades de adaptación.

## Estrategias fiscales para impulsar la resiliencia

A pesar de las políticas de mitigación de las emisiones implementadas a nivel mundial, los impactos del cambio climático ya se están sintiendo. Y, dadas las incertidumbres en relación con futuras trayectorias climáticas y sus efectos, los países deben invertir en adaptación para construir resiliencia. Los ministerios de Finanzas son partes interesadas clave en este esfuerzo, porque gestionan procesos presupuestarios, ejecutan y evalúan las políticas de gasto y manejan los riesgos macroeconómicos y fiscales. En algunos casos, también coordinan diferentes organismos y niveles de gobierno para delinear los objetivos de políticas a nivel nacional y subnacional (véase el recuadro 10.5). En 2022, con el apoyo del BID, los ministerios de Finanzas de América Latina y el Caribe lanzaron la Plataforma Regional de Cambio Climático de los Ministerios de Economía y Finanzas.<fnref n="27" /> El objetivo de esta iniciativa ha sido mejorar la capacidad para diseñar e implementar

<footnote n="27">²⁷ Véase https://www.iadb.org/en/who-we-are/topics/climate-change/climate-change-finance/lac-regional-climate-change-platform.</footnote>
Recuadro 10.5. Cambio climático y descentralización fiscal

Los gobiernos subnacionales desempeñan un papel fundamental para la implementación exitosa de las políticas climáticas. Estos supervisan y regulan las actividades de tráfico y transporte, el uso del suelo, los residuos sólidos, la energía, el agua y el saneamiento, la infraestructura local resiliente y la protección ambiental (Martínez-Vázquez 2021; Smoke y Cook 2022).

La descentralización fiscal puede servir para respaldar las medidas del gobierno. Por ejemplo, los impuestos locales sobre las externalidades del clima que se limitan a una jurisdicción específica pueden complementar las iniciativas nacionales.ª En Canadá, las provincias aplican un tributo a las emisiones de carbono como parte de los compromisos nacionales de reducción de emisiones, y en España los gobiernos regionales gravan las emisiones, los residuos industriales y los daños ambientales de las grandes empresas, entre otros elementos. En América Latina y el Caribe se han adoptado impuestos locales al carbono en seis estados mexicanos: Durango, Guanajuato, México, Querétaro, Yucatán y Zacatecas; b estos se cobran a las fuentes locales de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y los ingresos se asignan a usos ambientales (MÉXICO 2023). Otros gravámenes, como los impuestos sobre los vehículos, se pueden mejorar y ampliar para apoyar los objetivos climáticos. Tal es el caso de Perú, donde las políticas fiscales existentes a nivel local promueven el uso de vehículos antiguos, que contaminan más. Y ninguna ciudad de la región aplica todavía las tasas por congestión (Almeida et al. 2022).c

Otro ejemplo de políticas complementarias es el de las transferencias intergubernamentales en un país. Los gobiernos nacionales pueden incluir los objetivos del clima en las transferencias condicionadas a las administraciones locales en lugar de utilizar sistemas de impuestos compartidos, que suelen ser incondicionales. Las transferencias fiscales ecológicas de Brasil (ICMS-e) redistribuyen los ingresos tributarios de los estados a los municipios sobre la base de objetivos de conservación de la tierra (Martínez-Vázquez 2021). La implementación de los ICMS-e se ha vinculado a un aumento de las áreas municipales protegidas y a un menor tiempo promedio para la designación de áreas protegidas (Busch et al. 2021). Otros países que recurren a las transferencias fiscales ecológicas son China Francia, India y Portugal.

A pesar de estos ejemplos, las políticas del clima de los gobiernos subnacionales todavía se encuentran en una etapa temprana en términos de diseño y ejecución, y hay grandes oportunidades para fortalecerlas. En América Latina y el Caribe, solo las ciudades más grandes aplican evaluaciones de vulnerabilidad climática de manera regular. De la misma manera, si bien algunos países ya identifican y clasifican el gasto climático a nivel nacional y han establecido criterios ambientales para las contrataciones y las inversiones públicas, los casos a nivel subnacional son incipientes. Por ejemplo, el estado mexicano de Guanajuato utiliza etiquetado presupuestario para identificar programas

(continúa en la página siguiente)
Recuadro 10.5. Cambio climático y descentralización fiscal (continuación)

presupuestarios con impacto climático, mientras que la municipalidad de Mendoza en Argentina prioriza las compras con un impacto ambiental (OEA 2020). El programa de desarrollo y gestión subnacional de Uruguay apoya las inversiones subnacionales en adaptación climática (BID 2022b) y Ciudad de México y algunas provincias argentinas han emitido bonos verdes o ambientales. Aun así, la experiencia con los instrumentos de financiamiento verde es limitada en los gobiernos subnacionales de toda la región (Almeida et al. 2022).

políticas e instrumentos fiscales para hacer frente a los desafíos del cambio climático, y al mismo tiempo maximizar las contribuciones a los objetivos nacionales en materia de clima y sostenibilidad.

Un primer paso para fundamentar las políticas públicas consiste en entender la coherencia entre las políticas fiscales y los objetivos climáticos. Los presupuestos verdes conforman un marco que suele emplearse para este fin. Implican evaluar el impacto de las políticas presupuestarias y fiscales en los objetivos climáticos y ambientales, y su alineación con los compromisos nacionales e internacionales. En 2022 solo Chile, Colombia, Honduras, México y República Dominicana declararon haber puesto en marcha este tipo de presupuestos (OCDE 2024).<fnref n="28" /> Una herramienta esencial para la implementación es el etiquetado de presupuesto verde, un mecanismo que implica identificar y clasificar los gastos y los ingresos que tienen una repercusión positiva en el medio ambiente.<fnref n="29" /> En el momento de redactar estas líneas, únicamente Costa Rica y República Dominicana están ejecutando de manera sistemática el etiquetado.<fnref n="30" />

Otra cuestión fundamental para la política fiscal de la región es la necesidad de documentar los diferentes costos que el cambio climático impone

<footnote>ª Este tipo de impuestos locales debería estar sujeto a una regulación nacional para asegurar tasas similares y limitar que los gravámenes compitan entre sí.</footnote>

<footnote>ᵇ Tamaulipas aprobó un impuesto al carbono en 2020, pero este fue abolido en 2023. En la actualidad se está revisando una nueva versión.</footnote>

<footnote>ᶜ Las tasas por congestión se acercan a las mejores políticas de reducción de GEI, aunque resulta difícil implementarlas desde un punto de vista político (Domon et al. 2022).</footnote>

<footnote n="28">²⁸ En cambio, el 67% de los países de la OCDE ha implementado presupuestos verdes durante el mismo período.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Las etiquetas de presupuesto verde implican evaluar cada medida presupuestaria y darle un "rótulo" según sea útil o dañina para los objetivos ecológicos (OCDE 2021).</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Numerosos países han llevado a cabo una evaluación del gasto climático, pero no etiquetan sistemáticamente dicho gasto como parte de sus procesos presupuestarios (Buttazzoni y Torres [de próxima publicación]).</footnote>
a las cuentas fiscales. Saber cuánto se gasta en esfuerzos de emergencia y reconstrucción después de eventos climáticos extremos, por ejemplo, contribuiría a la rendición de cuentas y la transparencia, lo cual facilitaría la evaluación de la efectividad del gasto y el desarrollo de estrategias financieras. Sin embargo, los gobiernos de la región no realizan un seguimiento congruente, ni analizan ni presentan información sobre el gasto después de los desastres.

Los riesgos fiscales de la transición de la región hacia fuentes de energía limpia podrían costar a los gobiernos hasta US$2,6 billones en ingresos no percibidos de los combustibles fósiles hacia 2035 (Solano-Rodríguez et al. 2019). Para lidiar con este problema inminente, los países deben encontrar fuentes de ingresos alternativas. Una posibilidad consiste en aprovechar la demanda creciente de minerales y metales necesarios para la transición mundial a la energía limpia. A fin de mantener el calentamiento global por debajo de 2 °C, las nuevas tecnologías de generación de energía renovable, electrificación y electromovilidad requerirán más de 25 millones de toneadas de estos materiales hacia 2050 (Unzueta, Sucre y Nunes da Cunha 2022).<fnref n="31" /> Esto implica un aumento del 95% de la demanda en relación con los niveles de 2020. Se prevé que la demanda de litio suba más del 1000%; la de manganeso, un 147%; la de cobre, un 108% y la de zinc, un 105%. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México y Perú se encuentran entre los países que tienen una excelente posición para suministrarlos (Arrobas et al. 2017).<fnref n="32" /> Una estructura fiscal que reemplace gradualmente los impuestos a los combustibles fósiles con gravámenes o aranceles sobre los minerales, a la vez que se preservan los incentivos para invertir en la minería, puede contribuir a compensar los ingresos perdidos de los combustibles fósiles de manera sostenible, y equilibrar las necesidades económicas y ambientales con el daño que la explotación de estos recursos puede infligir al medio ambiente local. Los ingresos fiscales podrían aumentar de US$194 millones a US$951 millones anualmente, dependiendo de la rapidez con que se produzca la transición energética.<fnref n="33" /> Aprovechar esta oportunidad también podría

<footnote n="31">31 Esto incluye la producción de molinos de viento, paneles solares, baterías para almacenamiento, motores de vehículos eléctricos y captura de carbono y sistemas de almacenamiento, entre otros usos.</footnote>

<footnote n="32">32 Brasil, Chile y Perú se encuentran entre los ocho primeros productores de minería de metales de hierro y ferroaleaciones, metales no ferrosos y metales preciosos (Bazel, Mintz y Reyes-Tagle 2023), mientras que los países en el denominado Triángulo del Litio (Argentina, Bolivia y Chile) representan más de la mitad de los recursos mundiales de litio (USGS 2022).</footnote>

<footnote n="33">33 Estas estimaciones se basan en un modelo de insumo-producto para diferentes escenarios de transición.</footnote>
proporcionar un impulso importante al crecimiento económico y la creación de empleo.<fnref n="34" /> El efecto económico neto de la transición se estima en + 0,1 y + 0,5% del PIB hacia 2030 (Reyes-Tagle, Guajardo y Marañón [de próxima publicación]).

Una adaptación exitosa a las amenazas del cambio climático también requerirá aumentar la resiliencia ante los shocks relacionados con el clima. A fin de manejar de forma adecuada los riesgos fiscales de los desastres, los ministerios de Finanzas primero deben medir y cuantificar su impacto en las cuentas fiscales. Una vez hecho esto, los gobiernos pueden utilizar instrumentos financieros para reducir los riesgos (véase el recuadro 10.6) y elaborar marcos de gobernanza para gestionar aquellos riesgos difíciles de mitigar.

Varios países de América Latina y el Caribe han comenzado a identificar los principales riesgos que plantea el cambio climático, y muchos han ido más allá al comenzar a cuantificarlos. Barbados, Colombia, El Salvador, Guatemala, Panamá y Perú han integrado sus estimaciones en sus proyecciones fiscales.<fnref n="35" /> De todos modos, son pocos los países de la región que han desarrollado la capacidad para implementar políticas fiscales contracíclicas como respuesta a los shocks climáticos. Y los marcos fiscales de mediano plazo<fnref n="36" /> no suelen incorporar el riesgo de desastres en sus proyecciones. Solo la mitad de los países que tienen una regla fiscal,<fnref n="37" /> por ejemplo, incluyen una “cláusula de salvaguardia”, o excepción a la regla, que puede activarse después de desastres relacionados con el clima (Eguino, Alvarega y Gonzales [de próxima publicación]).

Las estrategias que fijan las líneas de acción en ámbitos como el gasto público, el manejo de la inversión pública, la retención de riesgo y los instrumentos de transferencias, así como el uso de mecanismos de transferencia del riesgo, son elementos cruciales de la gestión del riesgo fiscal.

<footnote n="34">³⁴ Sin embargo, debería señalarse que este proceso, junto con los impactos del cambio climático en la agricultura, deberían empujar a más personas a actividades de minería artesanal y de pequeña escala (Bansah, Arthur-Holmes y Assan 2023).</footnote>

<footnote n="35">³⁵ La mayor parte de los países prestatarios del BID (73,1%) ha identificado riesgos climáticos de eventos como sequías, inundaciones, aumento del nivel del mar y huracanes y ciclones tropicales. Los estudios específicos de país en Ecuador y Perú han cuantificado las necesidades de inversión en gestión del riesgo y las maneras más eficientes para abordarlos (véase BID 2018 y 2022a).</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Se trata de herramientas de planificación que se emplean en la gestión financiera del gobierno, que exceden el alcance del presupuesto de un solo año y que presentan un enfoque estratégico más integral de la gestión fiscal.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ La expresión “regla fiscal” se refiere a las directrices o metas específicas para indicadores fiscales clave, como déficits presupuestarios o niveles de deuda, que el gobierno se compromete a lograr dentro de los plazos del marco.</footnote>
## Recuadro 10.6. Mejorar la resiliencia mediante la transferencia del riesgo

Algunas herramientas de financiamiento alternativas disponibles en los países en desarrollo son los fondos de reservas (que implican ahorrar *ex ante* para construir una reserva, como lo pudo hacer Chile a comienzos de los años 2000); las líneas de créditos contingentes (por ejemplo, los préstamos contingentes del Banco Interamericano de Desarrollo [BID] para desastres naturales); los fondos de riesgo regional (por ejemplo, la Facilidad de Seguro de Riesgo de Catástrofes del Caribe [CCRIF, por su sigla en inglés]),ª así como contratos de seguros y reaseguros. El empleo de todos estos mecanismos requiere voluntad política para pagar los costos iniciales con el fin de reducir los impactos fiscales *ex post* de los desastres.

Una de las formas más prometedoras de seguros de desastres es la que se denomina "bono por catástrofe" (o *cat*), un instrumento financiero transable que reparte el riesgo entre los mercados globales de capital. Estos bonos suelen ser emitidos por gobiernos o empresas de reaseguros —los aseguradores de los aseguradores— y están respaldados por bonos del Tesoro de Estados Unidos. Aunque normalmente solo cubren una fracción del daño, pueden proporcionar ayuda financiera muy rápidamente en el caso de un evento severo, ya que los términos financieros se basan en las características del evento más que en una estimación de las pérdidas; de esta manera, se parecen a los seguros paramétricos. Como consecuencia, los beneficios financieros tienden a ser menos contenciosos y los gobiernos pueden brindar apoyo con celeridad antes de que llegue la asistencia externa.

Los bonos por catástrofe proporcionan un beneficio adicional, quizá menos entendido. Los países con alto riesgo de desastres naturales también corren más riesgo de no pagar sus deudas si son golpeados por una catástrofe.ᵇ Por consiguiente, tienen menos credibilidad en los mercados de capital y deben vender su deuda con una mayor rentabilidad. Al reducir el riesgo de impago y disminuir los costos financieros, los bonos permiten que los países se endeuden más. Las estimaciones de Borensztein, Cavallo y Jeanne (2017) sugieren que los gobiernos podrían aumentar sus préstamos externos de aproximadamente un 30% a más del 60% del producto interno bruto (PIB), en promedio, y proporcionar incrementos del bienestar equivalentes a varios puntos porcentuales del consumo total.

Por el lado negativo, los bonos por catástrofe cuestan hasta cuatro veces más que lo que el país típico está dispuesto a pagar para cosechar las mejoras de bienestar.ᶜ Esto se debe en parte a la incertidumbre de las primas de los seguros cuyo precio se basa en estimaciones del daño que podría infligir un evento de ocurrencia de "una vez en un siglo". Además, las empresas privadas pueden enfrentarse a desincentivos para invertir en el análisis de riesgo y el modelaje requeridos, que son caros, ya que su trabajo puede acabar siendo de dominio público. El resultado es un contexto carente de información, donde

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Recuadro 10.6. Mejorar la resiliencia mediante la transferencia del riesgo (continuación)

los inversionistas se inhiben y la cobertura es costosa. En este ámbito, el sector público, así como las instituciones multilaterales, pueden desempeñar un papel crucial.

Los países en desarrollo se enfrentan a tres tipos de obstáculos para implementar mecanismos de financiamiento ex ante: la insuficiencia de los mercados (los mercados de seguros siguen siendo subdesarrollados, sobre todo en los países desarrollo); la resistencia política (puede que los políticos se resistan a apoyar gastos para proteger de riesgos que pueden no materializarse y, si se materializan, pueden proporcionar beneficios que aprovecharán otros políticos), y marcos institucionales inadecuados (el análisis de evaluación de riesgo no existe y el marco legal para vigilar el cumplimiento de los contratos es deficiente en muchos países).d

La evidencia sugiere, entre otras cosas, que el seguro de riesgo de propiedad aumenta la probabilidad de reconstrucción después de un desastre, reduce las dificultades financieras de la población afectada y acelera la recuperación (véase Kousky 2019). Los países deberían fortalecer los mecanismos de transferencia del riesgo. También deberían reorientar la inversión pública hacia infraestructura resiliente con el fin de disminuir la exposición al riesgo. La incorporación de mecanismos de seguimiento en los marcos fiscales contribuiría a llevar un registro de los avances alcanzados en estos ámbitos, así como mejorar la implementación y la rendición de cuentas (Delgado et al. 2023). De todas maneras, hay grandes brechas regulatorias que limitan los posibles beneficios fiscales de los instrumentos de transferencia del riesgo. Por ejemplo, menos de la mitad de los países cuentan con regulaciones que requieren que las entidades públicas (ministerios, secretarias o sus equivalentes) tengan asegurados sus activos públicos (Delgado, Eguino y Lopes 2021).

Los bonos por catástrofe constituyen otro instrumento financiero que todavía se utiliza escasamente en la región (véase el recuadro 10.6). Estos bonos proporcionan un mecanismo para transferir el riesgo del país emisor a los inversionistas. En 2006 México fue pionero cuando emitió un bono

<footnote>a La Facilidad de Seguro de Riesgo de Catástrofes del Caribe (CCRIF, por su sigla en inglés) fue creada en 2007 bajo el liderazgo técnico del Banco Mundial. Creada como un fondo de riesgo para múltiples países, proporciona políticas paramétricas respaldadas por los mercados tradicionales y de capital.</footnote>

<footnote>b Véase Borensztein, Cavallo y Valenzuela (2009).</footnote>

<footnote>c Véase Borensztein, Cavallo y Jeanne (2017).</footnote>

<footnote>d Véase Borensztein, Cavallo y Valenzuela (2009).</footnote>
por catástrofe por US$160 millones para cubrir los daños provocados por un terremoto. Doce años después, en 2018, los ministerios de Finanzas de la Alianza del Pacífico aunaron sus esfuerzos y lanzaron un bono por catástrofe que brindaba cobertura de riesgo diferenciando por país: US$500 millones en Chile, US$400 millones en Colombia, US$260 millones en México y US$200 millones en Perú. El bono fue originalmente emitido para cubrir los riesgos de terremotos, pero, bajo el liderazgo del Grupo de Trabajo de Manejo de Riesgos Catastróficos del Consejo de Ministros de Finanzas de la Alianza del Pacífico, los países han analizado la posibilidad de un bono similar para incluir los riesgos hidrometeorológicos (Ministerio de Finanzas de Chile 2020).

Los países también han empleado mecanismos contingentes de financiamiento de desastres, que en general han sido facilitados por instituciones multilaterales. Estas herramientas y estos acuerdos financieros están diseñados para proporcionar recursos rápidamente en caso de eventos adversos. En 2009 el BID creó la Facilidad de Crédito Contingente para Emergencias por Desastres Naturales (CCF, por su sigla en inglés), que concede préstamos de hasta US$300 millones, y cuyos desembolsos se activan cuando ocurre un desastre natural.<fnref n="38" /> Desde sus inicios, la CCF ha aprobado fondos de contingencia para desastres que equivalen a más de US$2.000 millones. Los fondos han contribuido a mejorar la capacidad de los países beneficiarios en la etapa de respuesta de emergencia y han fortalecido su resiliencia financiera.<fnref n="39" />

La integración de los análisis de riesgo y vulnerabilidad en las inversiones del sector público es clave para aumentar la resiliencia. En los países en desarrollo, el daño directo a la generación de electricidad y a la infraestructura de transporte provocada por inundaciones, tormentas y otros desastres se estima en cerca de US$18.000 millones anuales (Hallegatte, Rentschler

<footnote n="38">³⁸ La Facilidad de Crédito Contingente para Emergencias por Desastres Naturales (CCF, por su sigla en inglés) es un mecanismo que proporciona recursos de liquidez a los países miembros prestatarios después de un desastre severo o a gran escala que ocurre rápidamente para asistirles en la distribución de ayuda humanitaria y restaurar los servicios básicos para la población. El CCF ofrece préstamos contingentes paramétricos preparados con antelación a través del proceso de préstamos de inversión regular del BID, pero solo se pueden desembolsar para los países prestatarios después de verificar que se ha producido una catástrofe del tipo, la localización y la intensidad que se hubieren consignado en los contratos. El tamaño máximo de un préstamo CCF asciende a US$300 millones, o un 2% del PIB del país, cualquiera sea el menor valor.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Otros bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) también han establecido mecanismos de financiamiento contingente para desastres.</footnote>
y Rozenberg 2019). El perjuicio contra la infraestructura pública se puede gestionar mediante el fortalecimiento de los sistemas de inversión pública, si bien para integrar el riesgo de desastres en las diferentes fases de dicha inversión se requiere coordinar entre los distintos organismos, ya que las especificaciones técnicas utilizadas en el análisis de riesgo son elaboradas por entidades que no pertenecen a los ministerios de Finanzas.<fnref n="40" /> Por otra parte, en la región solo Colombia y México tienen “taxonomías verdes”, es decir, marcos que definen cuáles son las actividades económicas sostenibles desde el punto de vista ambiental para facilitar una identificación y evaluación ex ante de los proyectos de inversión pública y mejorar su priorización sobre la base de criterios de sostenibilidad (Delgado et al. 2023).

La inversión en infraestructura resiliente puede reducir los impactos fiscales negativos del cambio climático mediante la disminución de los pasivos contingentes. Esto puede tener efectos de propagación positivos. Las cuentas fiscales se ven fortalecidas por el alto efecto multiplicador del gasto de las inversiones y los beneficios generados por una recuperación más rápida después de eventos climáticos extremos. Según las estimaciones del Fondo Monetario Internacional, invertir en infraestructura resiliente podría aumentar el crecimiento del PIB entre un 2% y un 6% en los países del Caribe y entre un 0,2 y un 1,4% en los de Centroamérica. Y, tres años después de un desastre, el PIB sería un 0,25% más alto en el Caribe y un 0,1% más alto en Centroamérica, mientras que la tasa de los préstamos públicos disminuiría entre un 0,75% y un 0,25%, respectivamente (FMI 2021).

El modelo de equilibrio general computable (CGE) detallado en el recuadro 10.4 se aplica a 10 países de la región para evaluar los beneficios potenciales de invertir en infraestructura resiliente. El análisis contrasta dos escenarios: uno de línea de base, donde los países se enfrentan a un shock climático que provoca una caída del producto de un 3% del PIB en las estimaciones empíricas basadas en impactos en la región,<fnref n="41" /> y uno de inversión proactiva, donde los países asignan cada año el 1% del PIB a infraestructura resiliente en los años previos al shock climático. Además, en el estudio se comparan los resultados del escenario de línea de base con un tercer

<footnote n="40">⁴⁰ De los 26 países miembros prestatarios del BID, solo el 38% tenía regulaciones que determinaban la parte responsable para estandarizar metodologías de análisis de riesgo de desastres; únicamente el 15% había establecido un enfoque probabilístico y había determinado la escala adecuada para el análisis de riesgo; el 61% contaba con códigos de construcción que incluían parámetros de diseño especiales para infraestructura crítica; y solo algo más de la mitad había integrado el análisis de riesgo de desastres en las evaluaciones de impacto ambiental (Delgado, Eguino y Lopes 2021).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ La calibración del tamaño del shock se basa en la literatura empírica que evalúa el costo de los eventos climáticos extremos en América Latina y el Caribe (véase Cava-Ilo, Becerra y Acevedo 2022).</footnote>
escenario, donde los gobiernos compensan a los hogares por los impactos de un shock climático a través de transferencias financieras directas en los primeros dos años posteriores al shock.

Las conclusiones favorecen la inversión proactiva en infraestructura resiliente para aumentar, precisamente, la resiliencia (gráfico 10.4). Las inversiones preventivas mitigan los impactos económicos de los eventos climáticos extremos y reducen potencialmente las pérdidas del producto en un 0,5% en promedio en el año del shock (período t) y en más de la mitad los impactos acumulados en los años t, t+1 y t+2. En cambio, las transferencias después de la catástrofe, si bien ofrecen un alivio inmediato a aquellos que se han visto directamente afectados, no facilitan una recuperación similar a nivel agregado. Por lo tanto, invertir en infraestructura resiliente no solo actúa como una salvaguardia crucial contra los daños relacionados con el clima: también representa una estrategia prudente desde el punto de vista fiscal, similar a cosechar los beneficios de los seguros, minimizando los pasivos contingentes futuros.

Existe otro beneficio, menos visible, de la gestión de riesgo proactiva. Un mayor riesgo soberano genera diferenciales de crédito superiores, ya

<figure><img src="image_105.png" /><figcaption>**Gráfico 10.4.** Impacto de una catástrofe en el producto interno bruto real bajo diferentes escenarios</figcaption></figure>

*Fuente:* Cálculos del equipo del BID.

*Nota:* El gráfico muestra el cambio promedio en el PIB real del contrafactual (es decir, un escenario con una catástrofe en el periodo t, un escenario con una catástrofe después de la inversión proactiva y un escenario donde el gobierno compensa a los hogares pobres por el shock climático) menos la referencia (es decir, las cosas como de costumbre) en los periodos t, t+1 y t+2 en 10 países de América Latina y el Caribe.
que los inversionistas exigen un rendimiento más alto por el mayor riesgo de prestar a ese país. Gómez-González, Uribe y Valencia (2024) muestran que el riesgo soberano influye en los diferenciales de crédito de manera asimétrica. Concretamente, los países de alto riesgo (aquellos con un mayor riesgo soberano) son más sensibles al cambio climático que los países de bajo riesgo. Esto se debe a que el cambio climático puede generar riesgos físicos (como los eventos climáticos extremos) y riesgos de transición (costos asociados con la transición a una economía más baja en carbono), lo que puede afectar la estabilidad económica de un país y, por lo tanto, su capacidad para cumplir con sus obligaciones financieras. Invertir en la preparación para el cambio climático es una manera de reducir esa vulnerabilidad. Gómez-González, Uribe y Valencia (2024) estiman que disminuir la vulnerabilidad ex ante tiene un impacto más significativo en los diferenciales de crédito que en la ocurrencia real de eventos climáticos extremos. Esta conclusión pone de relieve la importancia de una gestión del riesgo proactiva, es decir, resalta la idea de que adoptar medidas para mitigar el riesgo antes de que ocurran los desastres puede ser más beneficioso para la solvencia de un país que sencillamente reaccionar a los desastres a medida que ocurren.

## Dirigir el tráfico de políticas

Las políticas climáticas y fiscales interactúan a la manera del tráfico en una vía de doble dirección. La alineación de las políticas fiscales con los objetivos de cambio climático promete impulsar los esfuerzos de mitigación y de adaptación, así como mejorar la salud fiscal en América Latina y el Caribe. Al promover inversiones en energía limpia y sectores sostenibles, las políticas climáticas y fiscales de la región bien alineadas pueden facilitar la lucha mundial contra el cambio climático, ayudar a los países a construir resiliencia ante eventos climáticos extremos cada vez más frecuentes e intensos y otras consecuencias derivadas de ello, y fortalecer la gestión de la política fiscal. Como ocurre en numerosos ámbitos de políticas, las políticas climáticas y fiscales sólidas pueden reforzarse mutuamente.

La implementación de mecanismos como los precios del carbono y la sustitución gradual de los combustibles fósiles por los impuestos sobre los minerales requeridos para la transición a la energía limpia, además de la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles, contribuiría a reorientar los recursos fiscales hacia iniciativas sostenibles. Por otra parte, una revisión integral de los marcos fiscales y de gasto para alinearlos con los objetivos climáticos favorecería una transición baja en carbono y aseguraría la resiliencia económica y climática a largo plazo en la región. También
proporcionaría una respuesta proactiva y pragmática ante los desafíos inte-
rrelacionados de la gestión fiscal y el cambio climático.

Al igual que para circular por una amplia red de carreteras, el manejo de
las políticas climáticas y fiscales requiere atención, coordinación y un claro
entendimiento del destino. Con una planificación y una gestión rigurosas, el
viaje puede llevar a un futuro donde la prosperidad económica y la sosteni-
bilidad ambiental coexistan en armonía.
<figure><img src="image_106.png" /></figure>
11

Pilotear el cambio
climático y el comercio

<figure><img src="image_107.png" /></figure>

Debido a sus características geográficas y económicas, la región es particularmente susceptible a los impactos del cambio climático en el comercio. Esta vulnerabilidad podría alterar las ventajas comparativas y la dinámica tradicionales, lo cual lleva a que se requieran ajustes en las políticas y prácticas comerciales. El cambio climático plantea riesgos y oportunidades en sectores como la agricultura, los minerales críticos y la energía. Por ejemplo, los productos agrícolas podrían verse gravemente afectados, mientras que la demanda de minerales críticos para las tecnologías verdes podría aumentar. Las medidas comerciales unilaterales y multilaterales, como los ajustes en frontera por carbono y las normas de sostenibilidad, pueden incorporar de manera efectiva los temas ambientales en las políticas comerciales. La cooperación internacional es esencial para garantizar que el comercio contribuya a la mitigación y la adaptación al cambio climático.

Debido al aumento de las temperaturas y a los eventos climáticos extremos que ello provoca, los ministros de comercio de todo el mundo tienen una agenda muy cargada. Por un lado, se presiona a los gobiernos para que utilicen todos los instrumentos de políticas públicas disponibles para abordar el cambio climático. La política comercial no es una excepción. Entre 2009 y 2020 los países de todo el mundo informaron a la Organización Mundial del Comercio (OMC) que habían tomado 3.460 medidas climáticas relacionadas con el comercio (OMC 2023). Entre las más importantes cabe mencionar las tarifas al carbono en frontera, la inclusión de capítulos ambientales vinculantes en los acuerdos comerciales preferenciales y un conjunto de normas de sostenibilidad para los sectores público y privado.

Por otro lado, el cambio climático y las políticas relativas al clima han alterado las ventajas comparativas. La producción y el envío de bienes y servicios se ve interrumpida con frecuencia por grandes sequías y fuertes tormentas, y las políticas climáticas —pese a sus beneficios ambientales— suelen
tomar un giro proteccionista. Esto es particularmente cierto en las econo-
mías más grandes del mundo y amenaza con socavar las oportunidades de
crecimiento de las exportaciones de los países en desarrollo en la transición
a energías limpias.

Las dos tendencias son especialmente trascendentes para América Latina y el Caribe. La localización de la mayor parte del territorio de la región en latitudes bajas aumenta su exposición a temperaturas más altas y a eventos climáticos extremos (IPCC 2023a). Su dependencia del comercio para una parte significativa del crecimiento (Mesquita Moreira y Stein 2019) exige un ajuste rápido de las medidas climáticas ligadas al comercio. Y sus importantes ventajas comparativas en energía limpia (IEA 2023c) implican pérdidas considerables debido al proteccionismo “verde” dentro y fuera de los países.

Este difícil contexto plantea preguntas fundamentales no solo para los
ministros de comercio sino al conjunto de los gobiernos. ¿Cómo mitiga-
rán la huella de carbono de la región? ¿Cómo pueden reducir los costos de
adaptación? ¿Y cómo deberían responder al proteccionismo “verde” en el
exterior, a la vez que preservan y amplían los beneficios del comercio?

Responder a estos interrogantes puede que exija enfrentar trade-offs imposibles de sopesar. De hecho, la narrativa de algunos analistas —por ejemplo, el economista galardonado con el Premio Nobel, Paul Krugman— refuerza la idea de una difícil negociación entre objetivos comerciales y climáticos.<fnref n="1" /> Sin embargo, un análisis riguroso del complejo vínculo entre estos objetivos, particularmente en el contexto de América Latina y el Caribe, sugiere lo contrario. Para entender esto, es preciso examinar los aspectos positivos y normativos de la relación mencionada desde el punto de vista de los conceptos ambientales clave, a saber, la adaptación y la mitigación.

Una perspectiva positiva: la medición de los retos de
la adaptación y la mitigación

Un análisis positivo centrado en la adaptación tiene en cuenta los cambios
actuales y futuros en las ventajas comparativas generadas por el cambio cli-
mático, mientras que la meta analítica en materia de mitigación consiste en
medir la huella de carbono del comercio de la región.

Adaptación: tiempo de tormenta para el comercio regional

El cambio climático y los eventos extremos relacionados pueden tener
impactos de corto y largo plazo en los patrones de comercio de los países.

<footnote n="1">¹ Según Krugman (2009), cuando se trata de posibles disyuntivas entre políticas climáticas y comerciales «salvar el planeta es más importante que el sistema comercial.»</footnote>
Si bien la evidencia todavía es escasa y anecdótica, los efectos a corto plazo ya se pueden constatar en todo el mundo (Osberghaus 2019), lo cual incluye su propagación a través de las cadenas de valor. Por ejemplo, un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima que las regiones golpeadas por los desastres naturales experimentan una reducción media de las ventas de 3,2 puntos porcentuales. Estos resultados también se transmiten a sus clientes extranjeros en el curso de un trimestre, lo cual tiene una importancia crucial, y genera una caída promedio del crecimiento de las ventas de 3,1 puntos porcentuales (Alviarez, Fujiy y Święcki [de próxima publicación]).

Los estudios más específicos sobre la región coinciden con los patroines observados en otros lugares. La mayor parte de estas investigaciones se centra en los eventos climáticos extremos cada vez más frecuentes de las economías más pequeñas y pobres, que cuentan con recursos materiales e institucionales inadecuados.<fnref n="2" /> Varios análisis, por ejemplo, han documentado los impactos comerciales negativos a corto plazo en el Caribe debido a eventos extremos recientes, en su mayor parte huracanes e inundaciones (Heger, Julca y Paddison 2008; Mohan 2017; Erman et al. 2021). Existen resultados comparables para el Triángulo Norte de Centroamérica (Ríos et al. 2022).

En otros sitios de la región, la mayor parte del daño ha sido relacionada con la presencia sequías más frecuentes e intensas. Por ejemplo, la prolongada sequía de la cuenca del Río de la Plata acaecida entre 2019 y 2023 afectó la productividad agrícola, los costos de transporte y las exportaciones en Argentina, Paraguay y Uruguay (OMM 2022). La sequía tampoco perdonó al importante canal de Panamá, por donde transcurre aproximadamente el 5% del comercio mundial. En 2023 la autoridad del Canal de Panamá limitó el tránsito diario y el calado de los buques debido a los bajos niveles del agua. Esto desató una acumulación de buques en situación de espera, lo que incrementó las tarifas de los fletes no solo en la región sino en todo el mundo.<fnref n="3" />

La evidencia recurrente es lo suficientemente alarmante, aunque puede que marque tan solo el comienzo de los cambios que se irán produciendo a medida que las temperaturas aumentan. Predecir el futuro resulta problemático, sobre todo en esta compleja intersección de cambio climático y actividad económica. No obstante, los modelos económicos del cambio climático —también conocidos con el nombre de modelos de evaluación integral (IAM, por su sigla en inglés)— pueden arrojar abundante luz sobre la adaptación comercial en la mayor parte de los escenarios climáticos

<footnote n="2">² Véase también el capítulo 2.</footnote>

<footnote n="3">³ Véase https://www.reuters.com/world/americas/panama-canal-water-levels-historic-lows-restrictions-remain-2023-09-06/.</footnote>
probables.<fnref n="4" /> Al reunir la mitigación y la adaptación, así como las dimensiones espaciales y sectoriales del cambio climático, estos modelos proporcionan una comprensión más adecuada del carácter dinámico y de equilibrio general de la relación comercio-clima. Desafortunadamente para la región, el panorama que emerge no es tranquilizador.

Dos de los ejercicios contrafactuales más reveladores en la región son los de Conte et al. (2021) y Cruz y Rossi-Hansberg (2023),<fnref n="5" /> que trabajan con un horizonte de dos siglos y temperaturas que llegan a ubicarse entre 6 °C y 7 °C por encima de los niveles preindustriales.<fnref n="6" /> En primer lugar, los autores observan que, como la mayor parte de la región se sitúa en zonas tropicales de latitudes bajas, es probable que el daño provocado por el incremento de las temperaturas en servicios fundamentales y en la productividad sea, en promedio, uno de los más graves del mundo. Aun cuando el modelo se aplica a un período más breve (50 años), estos impactos son claramente palpables (véase el gráfico 11.1). En segundo lugar, es probable que el daño golpee con más fuerza a la agricultura, y que la región, particularmente en América del Sur, pierda cuotas de mercado ante países más fríos, como Canadá y Rusia, y regiones más frías, como Asia Central (Conte et al. 2021). En tercer lugar, un giro hacia las actividades manufactureras puede verse limitado por la sensibilidad del sector a temperaturas elevadas. El comienzo de la región, desde niveles de productividad relativamente bajos, tampoco es positivo. Y, por último, ceteris paribus, con el aumento de los costos comerciales, el calentamiento global es más dañino para la región, ya que restringe la opción de moderar el impacto de modificaciones en la especialización y las importaciones.

Aunque son a la vez esclarecedores y aleccionadores, los resultados de este tipo de ejercicio a largo plazo no deberían interpretarse como predicciones, sobre todo debido a la incertidumbre de un horizonte temporal extenso y los supuestos del modelo de que las políticas públicas y las tecnologías de mitigación no cambian.<fnref n="7" />

<footnote n="4">⁴ Véase el Integrated Assessment Model Consortium (IAMC) para una definición más precisa y extensa de los modelos de evaluación integral (IAM, por su sigla en inglés) disponibles (https://www.iamconsortium.org/what-are-iams/).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Conte, Desmet y Rossi-Hansberg (2022: 4) definen su versión IAM como "un modelo de evaluación integral espacial dinámico (S-IAM)" para dar cuenta de la resolución geográfica y dinámica más afinada del modelo en comparación con otras versiones.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Esto sigue de cerca los escenarios más pesimistas (RCP 8.5 y 6.0) en IPCC (2013).</footnote>

<footnote n="7">⁷ Véase también Gouel y Laborde (2021) para un ejercicio de equilibrio general computable (CGE) convencional. Con centro en la producción agrícola, un horizonte hacia 2080 y una suba de las temperaturas de 4 °C, su análisis estima que el incremento del bienestar para la región impulsado por un aumento en el comercio compensa con creces el impacto negativo en la productividad, un resultado que contrasta con el de la mayor parte del mundo.</footnote>
## Gráfico 11.1. Beneficios y pérdidas causados por el calentamiento global en 2050

<figure><img src="image_108.png" /><figcaption>B. Productividades: Línea de base relativa a la ausencia de calentamiento</figcaption></figure>

<figure><img src="image_109.png" /></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID basados en Cruz y Rossi-Hansberg (2023).

Nota: Los gráficos muestran los niveles relativos de servicios y productividad en 2050, sin cambio climático. Un valor de 1 representa la ausencia de cambios de un escenario sin calentamiento, mientras que un valor de, por ejemplo, 1,02 indica un aumento del 2% en las variables focalizadas. El modelo se aplica al escenario RCP 8.5.

## Mitigación: la huella de carbono del comercio

Si el cambio climático ya está en curso y es probable que tenga un impacto importante a largo plazo en el comercio de América Latina y el Caribe, ¿qué sucede con el impacto inverso? ¿En qué medida el comercio de la región contribuye al cambio climático? ¿Influye el comercio en sus emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI)? ¿Cuáles son los responsables principales del impacto? ¿Está empeorando la situación?

Ningún debate sobre el rol de la política comercial en la mitigación puede ignorar estas preguntas. Encontrar respuestas implica obtener datos y gestionar disyuntivas metodológicas en términos de país, GEI y cobertura en el tiempo. Ninguna base de datos por sí sola puede abarcar todas estas dimensiones de manera satisfactoria.
## Gráfico 11.2. Porcentajes de gases de efecto invernadero en la producción y el consumo relacionados con el comercio, por país

<figure><img src="image_110.png" /><figcaption>A. Producción</figcaption></figure>

(continúa en la página siguiente)

El gráfico 11.2 muestra un panorama de la huella de carbono de la región, a partir de la base de datos de insumo-producto multirregional (MRIO) del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP, por su sigla en inglés) (Aguiar et al. 2019). Abarca las emisiones directas (es decir, las provenientes de recursos utilizados o quemados en la producción de una industria) y las emisiones indirectas (de recursos utilizados o quemados en la producción de insumos para esta industria y para el transporte) y representa todos los GEI (CO2, metano, óxido nitroso y gases fluorados).

### Ni grande ni pequeña: la huella de la región

A partir de este análisis, la huella de carbono del comercio de la región parece demasiado grande para ser ignorada, pero lo bastante pequeña para moderar las expectativas de que los países podrán cumplir todos los compromisos de reducción de emisiones únicamente mediante la disminución de las emisiones relacionadas con el comercio. Desde la perspectiva de la producción —si se considera solo lo que se produce internamente para el consumo externo, incluido el transporte internacional—, las emisiones relacionadas con el comercio representan entre el 19,8% y el 26,5% de las emisiones de la región, lo cual depende de si en el denominador se consideran las emisiones
**Gráfico 11.2.** Porcentajes de gases de efecto invernadero en la producción y el consumo relacionados con el comercio, por país (continuación)

B. Consumo

<figure><img src="image_111.png" /></figure>

Fuente: Mesquita Moreira y Dolabella (2024).

Nota: Los datos corresponden al Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP)-10 MRIO 2014. Los países se clasifican según los porcentajes de las exportaciones en las emisiones de la producción y de las importaciones en las emisiones del consumo, excluidos el uso del suelo y las emisiones de los hogares. Un valor negativo significa que los cambios en el uso del suelo redujeron en lugar de aumentar las emisiones. Las emisiones nacionales son aquellas que se producen y se consumen en el país. Las exportaciones representan las emisiones que se generan en el país y se consumen en el exterior. Las importaciones representan las emisiones que se producen en el exterior y se consumen en el país.

de los hogares y del uso del suelo. Desde el punto de vista del consumo —es decir, si se toman en cuenta las emisiones que se generan en el exterior y se consumen en el país—, se observa una magnitud similar.<fnref n="8" /> Estas estimaciones son algo inferiores a las de las emisiones mundiales vinculadas al comercio.<fnref n="9" /> En promedio, las emisiones directas e indirectas se reparten por igual, aunque las indirectas son ligeramente mayores (56%).

<footnote n="8">⁸ En función de una metodología diferente, que abarca solo los vínculos interiores de insumo-producto, y una fuente de datos distinta (EORA), Li (2021) obtiene estimaciones similares.</footnote>

<footnote n="9">⁹ La estimación de Peters y Hertwich para el mundo en 2001 es del 21,5% (exceptuadas las emisiones de los hogares y del uso del suelo, el cambio en el uso del suelo y la silvicultura [LULUCF, por su sigla en inglés]). La estimación mundial para 2009 a partir de la base de datos World Input-Output (WIOD) realizada por Copeland, Shapiro y Taylor (2021), que comprende solo el CO₂ y excluye las emisiones de los hogares y LULUCF, es del 29%.</footnote>
Cabe recordar que es probable que se trate de estimaciones de mínima, porque no se incluyen aquellas emisiones asociadas con el uso del suelo, el cambio en el uso del suelo y la silvicultura (LULUCF, por su sigla en inglés), debido a modificaciones en los denominados stocks de carbono acumulados en la vegetación y la tierra. El marco insumo-producto no permite rastrear con precisión estas emisiones hasta un sector particular (Wood 2017).

La diferencia en las perspectivas de contabilidad del lado de la produc-
ción y el consumo revela la posición específica de los países de América
Latina y el Caribe en las emisiones del comercio. A diferencia de la mayor
parte del mundo en desarrollo, particularmente en Asia (Copeland, Shapiro
y Taylor 2021), América Latina y el Caribe tiende a ser un importador neto de
emisiones de GEI, es decir, las emisiones relacionadas con el consumo son
superiores a las ligadas a la producción, sobre todo en los países grandes:
Brasil, México y Colombia. Esto sugiere que la región no ha sido un refu-
gio de contaminación importante que atrae inversiones en industrias sucias
debido a regulaciones ambientales más laxas (véase el recuadro 11.1). Aun así,
habría que mostrarse cauto ante el resultado en toda la región, ya que los
países más pequeños son exportadores netos de emisiones.

Tendencias

De acuerdo con la base de datos MRIO de la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económicos (OCDE), las tendencias de las emisiones
relacionadas con el comercio son bastante heterogéneas, y algunas de las
economías más grandes muestran aumentos casi monotónicos, mientras
que otras parecen haber alcanzado un máximo justo antes de la crisis finan-
ciera de 2008-09 (véase el gráfico 11.3). Un cuadro similar puede apreciarse
en términos del porcentaje de las emisiones relacionadas con el comercio
en relación con las emisiones de CO2 totales, excepto en Costa Rica, cuyos
porcentajes exhiben una disminución monotónica notable.

A su vez, el descenso generalizado de la intensidad de las emisiones de CO2 (véase el gráfico 11.4) sugiere la incidencia de una combinación de efectos técnicos y de composición ya sea para prevenir incluso los aumentos provenientes de un incremento de la escala o para contrarrestarlos por completo (véase el recuadro 11.1 para las definiciones). La mayor parte de los países se sitúan ligeramente por encima del nivel de intensidad de la OCDE al final del período, pero muy por debajo de Asia del Este.

Un desglose

La investigación llevada a cabo por Li (2021) ofrece claves más precisas sobre los efectos de escala, de composición y técnicos que subyacen a las
## Recuadro 11.1. Comercio y mitigación del cambio climático: conceptos clave

¿Qué dice la literatura económica a propósito del impacto del comercio en el clima? La mayor parte del trabajo sobre comercio y mitigación se basa en un marco analítico creado por Grossman y Krueger (1991) que se refiere a tres canales a través de los cuales el comercio puede afectar los resultados ambientales: efectos de escala, de composición y técnicos.

La escala se relaciona con los efectos positivos del comercio en el crecimiento económico, lo cual aumenta la demanda de combustibles fósiles para la producción, el consumo y el transporte de bienes y servicios.

La composición se asocia con el estímulo comercial tradicional hacia la especialización. El impacto en el clima en este caso es ambiguo. Si la especialización está impulsada sobre todo por diferencias en la regulación ambiental, el resultado más probable para los países en desarrollo, que suelen tener una regulación relativamente laxa, es un aumento de las emisiones; esto también se denomina "efecto de refugio de contaminación" o "fuga de carbono". Sin embargo, si la reasignación refleja principalmente ventajas comparativas —como en la tecnología o la fuerza laboral, el capital o los recursos naturales—, el resultado es una pregunta abierta. Si los países en desarrollo se vuelven o no más "sucios", por ejemplo, dependerá de la intensidad de las emisiones de la especialización que a la larga prevalezca.

Los efectos técnicos aluden al acceso derivado de la apertura al comercio y a tecnologías de energía más eficientes, así como a los cambios que esto puede forzar en las regulaciones ambientales, ya sea de forma directa o indirecta. En el caso de los cambios que se suscitan indirectamente, Grossman y Krueger (1991) plantean la posibilidad de una "curva ambiental de Kuznets", es decir, una relación entre la intensidad de las emisiones y el ingreso per cápita que produce una U invertida. A medida que los países crecen, la intensidad de sus emisiones puede aumentar debido a los efectos de escala y de composición, pero finalmente irán disminuyendo a medida que haya ingresos más altos que eleven la demanda de regulaciones ambientales más estrictas.

tendencias de las emisiones relacionadas con el comercio de la región. Li lleva a cabo una descomposición de Grossman y Krueger (véase el recuadro 11.1) para el período de liberalización comercial más intenso de la región, y abarca los seis GEI regidos por el Protocolo de Kioto, pero se centra solo en las emisiones domésticas (directas e indirectas) ligadas a la producción de bienes exportados.<fnref n="10" /> Los resultados se presentan en el gráfico 11.5.

Al igual que en el resto del mundo (Copeland, Shapiro y Taylor 2021), las técnicas de reducción de emisiones tienden a compensar por un amplio

<footnote n="10">¹⁰ Es decir, dióxido de carbono (CO₂), metano (CH₄), óxido nitroso (N₂O) y gases fluorados. Como en todos los ejercicios anteriores, no se incluyen las emisiones del uso del suelo.</footnote>
<figure><img src="image_112.png" /><figcaption>**Gráfico 11.3.** Emisiones de CO₂ incorporadas en las exportaciones y porcentaje de emisiones de CO₂ relacionadas con las exportaciones</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID, a partir de datos de la OCDE.

Nota: El total de las emisiones de CO₂ incorporadas en las exportaciones brutas captura las emisiones de CO₂ incorporadas en las exportaciones de una determinada industria nacional a un país socio. Las emisiones pueden provenir de cualquier industria nacional o extranjera situada en fases anteriores de la cadena de producción.

<figure><img src="image_113.png" /><figcaption>**Gráfico 11.4.** Intensidad de las emisiones de CO₂ en las exportaciones totales</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID, a partir de datos de la OCDE.

Nota: Este indicador muestra la cantidad de emisiones de CO₂ (en toneladas) por millón de dólares de Estados Unidos exportados. Incluye las emisiones nacionales y extranjeras directas e indirectas.

margen los cambios en la composición que a menudo empeoran las emisiones. Puesto en términos sencillos, el aumento de la eficiencia energética en la producción de cada bien exportado es más relevante que las variaciones
<figure><img src="image_114.png" /><figcaption>**Gráfico 11.5.** Desglose de las emisiones de gases de efecto invernadero de la producción de exportaciones, 1990 y 2014</figcaption></figure>

Fuente: Li (2021).

Nota: Excluye las emisiones del transporte y los cambios en el uso del suelo.

en la proporción de bienes sucios en la cesta de exportaciones de los países. Como sucede con la evidencia sobre las emisiones netas señalada más arriba, un impacto composicional modesto sugiere que América Latina y el Caribe no se ha convertido en un refugio de contaminación importante debido al comercio (véase el recuadro 11.1). Sin embargo, la mala noticia es que ninguno de los países estudiados parece haber logrado mejoras lo bastante grandes en eficiencia energética como para compensar los incrementos de las emisiones producidas por los efectos de escala del crecimiento del comercio.

El estudio de Li (2021) también permite diferenciar entre las emisiones de la producción de los bienes exportados y aquellas derivadas de su transporte.<fnref n="11" /> Al analizar las emisiones relacionadas solo con las exportaciones nacionales, se observa que en 2014 el transporte internacional representó el 24% de las emisiones vinculadas a las exportaciones de la región (en comparación con el 12% en 1990). Asimismo, de acuerdo con este análisis, la región se encuentra entre aquellas que tienen las emisiones más altas del

<footnote n="11">¹¹ El uso de la base de datos MRIO hace que esto sea imposible. Véase Peters, Andrews y Lennox (2011).</footnote>
transporte ligado a las exportaciones, las cuales en 2018 representaban el 17% del total mundial. Los elementos que impulsan este resultado son los cambios en la ubicación de los socios con que estos países comercian —y un aumento de las exportaciones a la remota Asia—, así como una mayor intensidad de las emisiones vinculadas a su transporte.

## Uso del suelo y deforestación

Como ya se señaló, es probable que las emisiones del uso del suelo influyan de manera importante en las emisiones del comercio. Los estudios de casos de los países pueden aclarar esta relación. Así como sucede con las demás emisiones, los efectos del comercio en el uso del suelo (recuadro 11.1) son ambiguos desde el punto de vista teórico, lo cual deja abierta la cuestión empírica. Esto es particularmente cierto en el caso de los efectos técnicos en la agricultura. Por un lado, la hipótesis de Borlaug sostiene que los aumentos de productividad inducidos por el comercio reducen los requisitos de uso del suelo y, por lo tanto, disminuyen la deforestación, ya que los agricultores pueden producir más con menos. Por otro lado, la paradoja de Jevons llama la atención sobre la posibilidad de los menores costos y la mayor rentabilidad eleven la demanda de suelo más de lo que compensen los incrementos de eficiencia (Jayachandran, 2022).

La evidencia para América Latina y el Caribe es relativamente escasa, no concluyente y se circunscribe a unos pocos países. Por ejemplo, Carreira, Costa y Pessoa (2024) no hallan un impacto significativo del comercio agrícola en la deforestación. A su vez, los resultados de Faria y Almeida (2016) sugieren que la apertura al comercio aumentó la deforestación en la Amazonia brasileña.

Dos estudios de casos recientes del BID para Colombia y Ecuador también apoyan la paradoja de Jevons. En estos trabajos, se utilizan estrategias de identificación más directas y fiables, y se combinan mapas generados por tecnología satelital de alta resolución de la cubierta forestal con medidas detalladas de las exportaciones municipales. En el caso de Colombia, el crecimiento promedio de las exportaciones agrícolas se relaciona con una reducción anual de 28.000 hectáreas de la cubierta forestal, cifra equivalente al 17% de la deforestación anual promedio en el país (Blyde y Ramírez 2023). Ese cambio en la cubierta forestal se asocia con aproximadamente 3,3 millones de toneladas de emisiones de carbono al año (cerca del 17% de las emisiones anuales ligadas al comercio de Colombia). En cuanto a la ganadería, la evidencia de un efecto negativo es mucho más débil, y en las exportaciones mineras no se han observado repercusiones. Hay otras dos conclusiones sobresalientes: primero, el impacto es menor cuando las
exportaciones se originan en municipios con reservas naturales y, segundo, la correlación entre la deforestación y la proporción de plantaciones ilegales de coca en los municipios es significativamente mayor que la vinculada a las exportaciones agrícolas (legales). Esto sugiere que, al igual que en otras zonas geográficas, la deforestación está más estrechamente relacionada con el comercio ilegal que con el legal.

En el caso de Ecuador, los resultados señalan que un aumento permanente del 1% de las exportaciones disminuye la cubierta forestal en un 0,6% (Molina, Mezquita Moreira y Saeteros [de próxima publicación]). Los cálculos aproximados indican que esta pérdida de cubierta forestal representó el 4% (9.749 hectáreas) de la deforestación del país entre 2001 y 2020. Los principales impactos negativos sobre la cubierta forestal provenían de las exportaciones agrícolas, seguidas de la industria manufacturera y la minería.

## Al timón de las políticas

El aspecto normativo del análisis se relaciona con la pregunta acerca de cómo los gobiernos de la región pueden utilizar la política comercial para cumplir tanto con los objetivos de adaptación como de mitigación, a la vez que preservan y amplían los beneficios del comercio.

## Política comercial y adaptación: fronteras abiertas

Tanto la teoría como la práctica sugieren que la mejor manera en que la política comercial puede contribuir es manteniendo las fronteras abiertas, por una razón sencilla y convincente: el comercio disminuye los costos de bienestar de la adaptación. Esto ocurre a través de al menos cuatro canales: la reespecialización, el crecimiento, la resiliencia y el acceso a la tecnología (OMC 2023).

Los mecanismos que subyacen a estos canales son bastante intuitivos. La oportunidad para comerciar y reespecializarse permite que los países de latitudes bajas, que están perdiendo ventajas comparativas en la agricultura, se abastezcan de alimentos de zonas de latitudes altas a la vez que orientan su especialización hacia los servicios o las manufacturas (Gouel y Laborde 2021). El crecimiento inducido por el comercio, a su vez, facilita a los países más recursos para pagar por los costos de adaptación.

El canal de la resiliencia se relaciona con las posibilidades de comparbir riesgo, que no se encuentran en los mercados nacionales. Concentrar la producción en el país socava la resiliencia de las cadenas de suministro, ya que aumenta los riesgos locales específicos ante todo tipo de shocks, entre ellos, el cambio climático (Baldwin y Evenett 2020).
Por último, el canal de la tecnología tiene que ver con el acceso a tecnologías de adaptación menos caras y más efectivas, ya se trate de semillas tolerantes al calor, de viviendas e infraestructura resilientes desde el punto de vista climático, o de previsiones meteorológicas más precisas y asequibles (OMC 2023).

El argumento tecnológico subyace a las denominadas iniciativas de bienes ambientales, que se lanzaron por primera vez como parte de la Ronda de Doha (2001) y a las cuales siguieron otras negociaciones en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) (APEC 2012) y en la OMC (el Acuerdo Plurilateral sobre Bienes Ambientales). El principal objetivo consiste en reducir las tarifas sobre productos que pueden resultar útiles para cumplir con los objetivos ambientales.<fnref n="12" />

Cabe advertir que una menor protección discrecional de los bienes ambientales equivale a un impuesto a su producción nacional. Dado que los aranceles sobre estos productos serán más bajos, invertir en su producción será menos rentable, lo cual llevará las inversiones hacia sectores más protegidos. Esto puede traer aparejados costos para el bienestar a largo plazo, ya que producir bienes ambientales a menudo implica rendimientos crecientes, debido a una combinación de rápidos cambios tecnológicos y alta demanda. La actual carrera entre las economías más grandes del mundo (tema que se aborda con mayor grado de detalle más abajo) para proteger y subsidiar sus bienes ambientales subraya la importancia de estas consideraciones.

A pesar de lo antedicho, la mayor parte de los países de América Latina y el Caribe, por accidente o de manera deliberada, ya tienen aranceles de bienes ambientales (según la definición de APEC) que son más bajos que el promedio de todos los productos (véase el gráfico 11.6). El principal problema parece ser que, aun así, en la mayor parte de los casos, estos aranceles son significativamente superiores —particularmente en Argentina, Brasil y Venezuela— a los de los países desarrollados.

## Política comercial y mitigación: disyuntivas reales y falsas

A diferencia de la adaptación, puede que la mitigación implique disyuntivas claras entre comercio y políticas climáticas. Como los efectos de escala y composición del comercio pueden a la larga generar emisiones más altas,

<footnote n="12">¹² Véase https://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/ega_e.htm. Actualmente, únicamente Costa Rica figura entre los participantes de América Latina y el Caribe en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En 2012 los países del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) acordaron reducir las tasas de los aranceles (en 54 productos) al 5% o menos para finales de 2015.</footnote>
<figure><img src="image_115.png" /><figcaption>**Gráfico 11.6.** Aranceles promedio aplicados sobre los bienes ambientales por país, 2019</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID, a partir de los datos de Solución Comercial Integrada Mundial (WITS).

Nota: Los bienes ambientales son los definidos por APEC (2012). Los aranceles son promedios simples.

los países deben lidiar con la reducción de sus huellas de carbono y, a la vez, preservar las ganancias de bienestar derivadas del comercio.

Este reto se vuelve particularmente complejo debido a dos circunstancias agravantes: primero, la urgencia de incrementar los precios del carbono para mantener las temperaturas mundiales por debajo de niveles catastróficos y, segundo, la comprobación de que, por motivos de economía política, una solución cooperativa óptima que gravara las emisiones en su fuente primaria es inviable.<fnref n="13" />

La interacción de estas circunstancias significa que los gobiernos deben funcionar en un contexto en el cual existe una mirada de iniciativas climáticas no coordinadas en los niveles multilateral, preferencial y unilateral, y algunos gobiernos recurren a medidas climáticas relacionadas con el comercio como segunda mejor herramienta climática. Las medidas climáticas relacionadas con el comercio forman parte de un grupo más amplio

<footnote n="13">¹³ Véase, por ejemplo, Timilsina (2022), para las ventajas de un impuesto al carbono y sus dificultades de política económica.</footnote>
<figure><img src="image_116.png" /><figcaption>**Gráfico 11.7.** Notificaciones y medidas relacionadas con el medio ambiente, 2009-21</figcaption></figure>

*Fuente:* Cálculos del equipo del BID, a partir de datos de la Base de Datos del Medio Ambiente de la OMC.

*Nota:* Para una definición de los términos "medidas relacionadas con el medio ambiente" y "notificaciones relacionadas con el medio ambiente", véase la nota al pie 14.

de disposiciones y notificaciones ambientales ligadas al comercio,<fnref n="14" /> algunas de las cuales, como se muestra en el gráfico 11.7, han ganado un terreno importante en la última década. La proporción del medio ambiente en el conjunto de las notificaciones de la OMC pasó del 8,1% en 1997 a un máximo del 19% en 2021.

## El desafío multilateral

El desafío multilateral se refiere a limitaciones voluntarias del lado de la oferta que tienen impactos de segundo orden en el comercio. Estas limitaciones surgen en el contexto de acuerdos ambientales multilaterales, de

<footnote n="14">14 Las "medidas" son políticas comerciales relacionadas con el medio ambiente que se encuentran dentro del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales (MEPC) de la OMC. Todas las políticas comerciales de los miembros de la OMC son sometidas a examen, y la frecuencia de la revisión de cada país varía según su participación en el comercio mundial. Por su parte, las "notificaciones" son disposiciones comerciales</footnote>
los cuales los más conocidos son los compromisos voluntarios de los países para reducir las emisiones de GEI (las contribuciones determinadas a nivel nacional [NDC, por su sigla en inglés] del Acuerdo de París). La mayor parte de los países de América Latina y el Caribe se han comprometido a alcanzar las cero emisiones netas hacia 2050 y a poner fin a la deforestación hacia 2030, lo cual requerirá una combinación de altos impuestos sobre los combustibles fósiles y un estricto control de los cambios en el uso del suelo.<fnref n="15" />

La severidad de las medidas necesarias se puede medir por el hecho de que la mayor parte de los países de la región no tiene impuestos al carbono ni sistemas de comercio de emisiones (ETS) equivalentes, y muchos gastan más del 1% de su producto interno bruto en subsidios a los combustibles fósiles (Mesquita Moreira y Dolabella 2024). Estos crean una brecha de precios entre el costo social del carbono global real y estimado de aproximadamente US$61 a US$122 por tonelada de CO₂ equivalente (Banco Mundial 2023).

Es probable que el cierre de esta brecha del precio del carbono provoque grandes perturbaciones en las ventajas comparativas, particularmente entre los exportadores de esos sectores que generan grandes cantidades de emisiones, como la agricultura y los combustibles fósiles (Solano-Rodríguez et al. 2019; Welsby et al. 2021). Sin embargo, puede que algunas oportunidades de exportaciones desaparezcan, pero surgirán otras. El hecho de que los combustibles fósiles sean más caros acelerará la transición hacia una energía más limpia y sostenible. La dotación considerable de energía eólica, solar e hidroeléctrica de América Latina y el Caribe, así como de minerales cruciales para la electrificación del transporte, ofrece abundantes oportunidades de crecimiento de las exportaciones, que oscilan entre la energía y la minería y la producción manufacturera intensiva en energía (IEA 2023).

El gráfico 11.8 ofrece una visión de esas oportunidades de exportación para las denominadas industrias de alto consumo energético expuestas al comercio (EITE, por su sigla en inglés), que representan la mayor parte de las emisiones mundiales de la industria manufactura, para países seleccionados de la región.<fnref n="16" /> El gráfico muestra estimaciones aproximadas de las ventajas comparativas del carbono de cada país en relación con sus socios

relacionadas con el medio ambiente sobre las que los miembros de la OMC deben informar en todos los acuerdos de la organización; por ejemplo, los Subsidios y Medidas Compensatorias, los Obstáculos Técnicos al Comercio y la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Véase OMC (2023) para más detalles.

<footnote n="15">¹⁵ Véase Cárdenas y Orozco (2023), IEA (2023) y https://t.ly/qq23M.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ Fischer y Fox (2018) proporcionan una lista detallada de las industrias de alto consumo energético expuestas al comercio (EITE, por su sigla en inglés), según lo definido por la Ley de Energía Limpia y Seguridad de Estados Unidos (ACES) de 2009.</footnote>
<caption>Gráfico 11.8. Eficiencia relativa del carbono para los países, por sector</caption>

A. Productos químicos/Fertilizantes

<figure><img src="image_117.png" /></figure>

B. Hierro y acero

<figure><img src="image_118.png" /></figure>

(continúa en la página siguiente)

comerciales.<fnref n="17" /> Un número positivo significa que el país tiene una ventaja comparativa —es decir, que puede generar más valor en dólares de bienes por unidad de CO₂— en relación con los socios comerciales en esa EITE específica. Todos los países, excepto Trinidad y Tobago, tienen una ventaja comparativa y, por lo tanto, oportunidades de exportación, en al menos una EITE.

<footnote n="17">17 Las estimaciones de la ventaja comparativa del carbono tienen en cuenta las emisiones directas (producción) e indirectas (insumos) de los proveedores internos y externos.</footnote>
<figure><img src="image_119.png" /><figcaption>Gráfico 11.8. Eficiencia relativa del carbono para los países, por sector</figcaption></figure>

(continúa en la página siguiente)

## Canales preferenciales

A nivel preferencial, la herramienta escogida comprende los capítulos sobre medio ambiente de los acuerdos comerciales. En efecto, estos capítulos han experimentado un auge desde comienzo de los años 2000, particularmente entre las variantes Norte-Sur (Berger et al. 2020). Entre los acuerdos actualmente notificados a la OMC, el 97% incluye por lo menos una disposición ambiental, mientras que el 18% contiene cláusulas que se refieren explícita-mente al cambio climático (OMS 2023).
<figure><img src="image_120.png" /><figcaption>**Gráfico 11.8.** Eficiencia relativa del carbono para los países, por sector
(continuación)</figcaption></figure>

Fuente: Mesquita, Moreira y Dolabella (2024), a partir del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP) 10 MRIO 2014.

Nota: La eficiencia relativa de las emisiones de carbono (eff) es la diferencia logarítmica de la inversa de las intensidades de emisiones (ei) extranjeras (p) y nacionales (c) totales (directas más indirectas) (unidades de CO₂ por dólar de producto) en tiempos buenos (g) multiplicado por 100. Formalmente:

$$eff_{cpg} = \ln\left(\frac{1}{e_{cpg}^i}\right) - \ln\left(\frac{1}{e_{pg}^i}\right).$$

Las emisiones externas son los promedios ponderados por el comercio de los socios. Una deficiencia del 20% en la emisión de gases de efecto invernadero significa que la producción nacional genera un 20% más de valor en dólares de productos por unidad de CO₂ que los socios comerciales del país.

América Latina y el Caribe ha tomado la delantera en esta tendencia, y el Tratado de Libre Comercio del Atlántico Norte (NAFTA) de 1994 ha sido el primero que introdujo disposiciones ambientales en un acuerdo paralelo
(CRS 2023). Desde entonces, estas disposiciones han evolucionado para convertirse en capítulos enteros de acuerdos comerciales, con mecanismos vinculantes. Las últimas iteraciones abarcan el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (T-MEC) de 2018 y el Acuerdo Comercial Unión Europea (UE)-Mercado Común del Sur (Mercosur) de 2019 (todavía pendiente de aprobación), ambos con capítulos ambientales centrados en supervisar el cumplimiento de las leyes ambientales nacionales y los acuerdos ambientales multilaterales con los mecanismos de solución de litigios.<fnref n="18" />

A pesar de la creciente popularidad de las disposiciones ambientales en los acuerdos comerciales preferenciales, su efectividad sigue siendo un interrogante. Desde luego, alguna evidencia preliminar sugiere que han tenido un impacto positivo para abordar las sustancias que reducen la capa de ozono (Lundberg, Szmurlo y Abman 2023) y la deforestación (Abman, Lundberg y Ruta 2021). Sin embargo, se requiere más investigación para llegar a conclusiones definitivas, sobre todo en relación con el último fruto de los acuerdos Norte-Sur.

## Las iniciativas unilaterales

En general, las iniciativas unilaterales han surgido a partir de preocupaciones de los países desarrollados relacionadas con los refugios para la contaminación o la fuga de carbono (véase el recuadro 11.1). En teoría, se trata de inquietudes legítimas, tanto por motivos ambientales como de competitividad, si bien la prioridad de este problema no parece estar justificada por evidencia empírica. En América Latina y el Caribe (véase el gráfico 11.5), así como en otros lugares, los efectos de la composición del comercio en las emisiones —impulsados ya sea por ventajas comparativas o fugas de carbono— tienden a ser reducidos y se ven empequeñecidos por los efectos de escala y de técnica (Copeland, Shapiro y Taylor 2022).

Dejando de lado los fundamentales empíricos, las iniciativas unilaterales más benignas han estado dominadas por medidas climáticas relacionadas con el comercio que abordan directamente el contenido en carbono de los productos. Estas abarcan desde tarifas fronterizas al carbono hasta sistemas privados de etiquetado de sostenibilidad, pasando por normas públicas ambientales. Hay buenas y malas noticias a propósito de esta situación. Las malas son que los impactos climáticos de estas medidas tienden a ser limitados, ya sea en el ámbito local o a nivel mundial (Desvarajan et al. 2022).

<footnote n="18">¹⁸ Para el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (T-MEC), véase https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R44981/14; para el Acuerdo Comercial Unión Europea (UE)-Mercado Común del Sur (Mercosur), véase https://tinyurl.com/44avh8kc.</footnote>
Esto no es de extrañar, ya que, como se señaló anteriormente, el porcentaje de emisiones totales de GEI atribuibles al comercio, en la región y en otros países (véase el gráfico 11.2), no supera el 30% en la mayor parte de los casos.

La buena noticia es que este enfoque es más prometedor, debido a que conjuga de forma más adecuada el comercio y los objetivos climáticos que las medidas coercitivas como el club del clima de Nordhaus (Nordhaus 2015, 2020). El "club" comprende un grupo de grandes economías con las mismas ideas que implementan un impuesto uniforme al carbono, junto con un gravamen de importación plano de carácter punitivo para los no miembros. En la cumbre del Grupo de los Siete (G7) de 2022 y en conversaciones entre la UE y Estados Unidos sobre el acero y el aluminio, se debatieron variaciones de esto.<fnref n="19" /> A pesar de su potencial de mayor impacto climático que las medidas que abordan el contenido de carbono de los bienes (Farrokhi y Lashkaripour 2024), la arbitrariedad de un impuesto punitivo sin relación directa con las emisiones de los productos plantea un riesgo notable para el sistema comercial multilateral basado en reglas, que ya se ve amenazado por intensas presiones geopolíticas.

Entre las medidas climáticas relacionadas con el comercio que se centran directamente en el contenido de carbono de los productos, se destacan cuatro: los impuestos fronterizos sobre el carbono, las normas y regulaciones de sostenibilidad, los subsidios a la producción y las restricciones cuantitativas, y los aranceles "sucios".

**Impuestos fronterizos sobre el carbono.** De las cuatro medidas enuncias-
das, esta es la más prominente. Consiste en un gravamen a las importaciones
conocido como ajuste fronterizo del carbono o mecanismo de ajuste por
carbono en frontera (CBAM, por su sigla en inglés). La idea es asegurarse de
que el contenido en carbono de los productos importados paga el mismo
impuesto que el de los productos nacionales. El tributo se define como el
 productode preciodel carbono que se cobra a nivel interno (establecido
 por un impuesto general del carbono o el precio de los permisos de un ETS)
 y la intensidad en emisiones del producto (el volumen de emisiones incor-
 porado en una unidad de producto). Aunque este sistema se ha debatido en
 unos pocos países, como Estados Unidos y Reino Unido, hasta ahora lo ha
 aprobado solo la UE.<fnref n="20" />

Los retos para implementar los ajustes fronterizos van desde los cos-
tos administrativos (Böhringer et al. 2022) hasta posibles conflictos con las

<footnote n="19">¹⁹ Para la propuesta del G7, véase https://shorturl.at/djuCQ. Para las conversaciones entre Estados Unidos y la UE, véase https://shorturl.at/ImEW6.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Para la propuesta de la UE, Estados Unidos y Reino Unido, véase, respectivamente, https://shorturl.at/hTX07, https://shorturl.at/xyKS2 y https://shorturl.at/DKNO8.</footnote>
reglas de no discriminación de la OMC (Bacchus 2021) y los efectos adversos en el bienestar de los países en desarrollo (Bekkeras y Cariola 2022). Los esfuerzos para enfrentar estos retos tienden a socavar la capacidad del impuesto para disminuir las fugas y las emisiones globales.<fnref n="21" /> Sin embargo es probable que los ajustes fronterizos sobre el carbono hayan venido para quedarse. ¿Qué significa eso para América Latina y el Caribe?

La principal preocupación se relaciona con el impacto del impuesto en las exportaciones EITE y un consiguiente declive en los términos de intercambio a medida que los precios se adaptan para acomodar el crecimiento de los costos. Para examinar este impacto, una abundante literatura se basa en modelos de equilibrio general computable (CGE, por su sigla en inglés), pero la mayoría de los estudios proporciona escasos detalles a nivel de país, particularmente para América Latina y el Caribe. Las pocas excepciones señalan efectos modestos en el comercio, el bienestar y las emisiones, excepto en el caso de unos pocos sectores muy afectados en algunos países. Por ejemplo, Devarajan et al. (2022 utilizan un CGE global para simular un escenario en el cual los países de ingreso alto establecen un impuesto del CO2 de US$75 y un ajuste fronterizo equivalente sobre el carbono en los productos EITE. En este escenario, la región sufriría pérdidas del bienestar y de las exportaciones de entre un 0,2% y un 0,8%, respectivamente. El impacto en las emisiones no se recoge para la región, si bien la disminución global sería un modesto 7,2%. Los resultados no cambian significativamente si se aplican los mismos impuestos a todos los productos.

Otro par de estudios analiza con más detalle el impacto previsto de la pronta implementación del CBAM de la UE, que al menos inicialmente se limitará a los productos EITE.<fnref n="22" /> En general, estos resultados también sugieren impactos modestos para la región, lo cual, como se muestra en el cuadro 11.1, puede explicarse por tres factores: el porcentaje relativamente pequeño de las exportaciones EITE en la mayoría de los países, el porcentaje limitado de esas exportaciones destinadas a la UE y la contribución

<footnote n="21">²¹ Bellora y Fontagne (2021), por ejemplo, muestran que una versión plenamente implementada por la UE del mecanismo de ajuste por carbono en frontera (CBAM), con precios del carbono lo suficientemente altos para ser congruentes con los compromisos del Acuerdo de París, reduciría las emisiones mundiales entre un 0,6 y un 1%.</footnote>

<footnote n="22">²² Según la última regulación aprobada por el Parlamento Europeo, los sectores foca-
lizados son la electricidad, el hierro y el acero, los productos de refinería, el cemento,
el aluminio, productos químicos orgánicos básicos, el hidrógeno y los fertilizantes.
No obstante, los productos de refinería y los productos químicos orgánicos básicos
quedan exentos de la implementación inicial, que debe comenzar en 2026. Las deno-
minadas emisiones de alcance 2 (emisiones de electricidad utilizadas en el proceso
de producción) se incluiría en los cálculos, pero no en la primera etapa para la mayo-
ría de los productos (véase el enlace https://shorturl.at/hTX07).</footnote>
<table><caption>Cuadro 11.1. Exposición de América Latina y el Caribe al mecanismo de ajuste por carbono en frontera de la Unión Europea</caption><thead><tr><th>Países</th><th>(a) Proporción de exportaciones EITE</th><th>(b) Proporción de la Unión Europea en las exportaciones EITE</th><th>(c) Proporción de CO2 en las exportaciones EITE</th></tr></thead><tbody><tr><td>México</td><td>1,9%</td><td>0,2%</td><td>15%</td></tr><tr><td>Brasil</td><td>4,4%</td><td>2,1%</td><td>22%</td></tr><tr><td>Chile</td><td>1,2%</td><td>2,3%</td><td>6%</td></tr><tr><td>Argentina</td><td>2,1%</td><td>0,1%</td><td>12%</td></tr><tr><td>Perú</td><td>0,7%</td><td>0,0%</td><td>17%</td></tr><tr><td>Colombia</td><td>0,8%</td><td>0,3%</td><td>15%</td></tr><tr><td>Ecuador</td><td>0,8%</td><td>0,0%</td><td>7%</td></tr><tr><td>Costa Rica</td><td>2,5%</td><td>0,4%</td><td>9%</td></tr><tr><td>Guatemala</td><td>3,7%</td><td>0,0%</td><td>26%</td></tr><tr><td>Rep. Dominicana</td><td>2,8%</td><td>0,2%</td><td>13%</td></tr><tr><td>Bolivia</td><td>0,4%</td><td>0,0%</td><td>10%</td></tr><tr><td>Paraguay</td><td>0,2%</td><td>0,0%</td><td>12%</td></tr><tr><td>Uruguay</td><td>0,7%</td><td>0,0%</td><td>7%</td></tr><tr><td>Trinidad y Tobago</td><td>32,7%</td><td>21,9%</td><td>47%</td></tr><tr><td>Honduras</td><td>3,4%</td><td>0,0%</td><td>13%</td></tr><tr><td>Nicaragua</td><td>0,3%</td><td>0,0%</td><td>11%</td></tr><tr><td>Panamá</td><td>0,6%</td><td>0,1%</td><td>5%</td></tr><tr><td>El Salvador</td><td>4,2%</td><td>0,1%</td><td>9%</td></tr><tr><td>Venezuela</td><td>16,2%</td><td>13,3%</td><td>18%</td></tr><tr><td>Jamaica</td><td>0,3%</td><td>0,0%</td><td>10%</td></tr></tbody></table>

Fuente: Cálculos del equipo del BID basados en Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) y datos del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (CTAP).

Nota: Los sectores de industrias de alto consumo energético expuestas al comercio (EITE) abarcan productos químicos y fertilizantes, otros productos minerales no metálicos, hierro y acero y metales no ferrosos. La columna (a) muestra el porcentaje de sectores EITE en las exportaciones totales de los países. La columna (b) refleja el porcentaje de las exportaciones EITE de los países a la Unión Europea. La columna (c) contiene el porcentaje de los sectores EITE en las emisiones totales de gases de efecto invernadero de los países, y no incluye el uso del suelo ni la silvicultura.

relativamente pequeña de estos productos a las emisiones totales. Trinidad y Tobago y Venezuela son las excepciones más notorias. Otra cuestión para tener en cuenta, como ya se indicó, es la vinculada a las ventajas comparativas del carbono en la región en algunos de estos productos.
El más exhaustivo de estos estudios es el de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD 2021), entidad que estima que un precio del CO2 de US$88 por tonelada (aproximadamente, el precio actual del ETS de la UE) que se aplique tanto a las emisiones directas como indir ectas<fnref n="23" /> impondría un arancel *ad valorem* equivalente en las exportaciones EITE, que oscilaría entre un 0,6% (pulpa y papel de Perú) y un 22% (cemento de México).<fnref n="24" /> Estas sobrecargas generarían reducciones marginales en las emisiones para economías como las de Brasil, México y Centroamérica (un 0,7%, un 0,2% y un 0,01%, respectivamente) y aumentos marginales para el resto de la región. Estos cambios se asocian con pérdidas modestas de las exportaciones EITE, lideradas por Brasil (2,8%), Argentina (2,3%), México (1,1%) y Centroamérica (1%). El resto de la región exhibe incrementos modos tos, con Perú a la cabeza (2%). Las pérdidas de ingresos o beneficios tienden a seguir los mismos patrones y orden de magnitud.<fnref n="25" />

Por lo tanto, ¿qué deberían hacer los gobiernos? Se trata de un ámbito que demanda más investigación. Sin embargo, si se toman en cuenta los impactos estimados —y el hecho de que no se puede contar con una solución cooperativa mundial—, oponerse totalmente a los ajustes fronterizos sobre el carbono no parece ser una acción en el mejor interés de los gobiernos por tres buenos motivos. En primer lugar, en este mundo de segundas mejores soluciones —es decir, donde las medidas climáticas relacionadas con el comercio son una realidad que ningún país puede evitar— los ajustes de este tipo son significativamente menos distorsivos para el comercio que otras alternativas coercitivas. En segundo lugar, no se puede disputar la lógica del argumento de fuga de carbono/refugio para la contaminación. Es probable que los países de América Latina y el Caribe se enfrenten a los mismos retos de fuga de carbono que se observan en los países de ingreso alto a medida que buscan cumplir con sus compromisos NDC. Por último, en virtud de la matriz de energía generalmente limpia de la región, los ajustes fronterizos sobre el carbono pueden a la larga favorecer sus

<footnote n="23">23 Las emisiones indirectas son aquellas que provienen de la generación de electricidad.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ El modelo supone que los sectores en los que se impone el CBA son la electricidad y las industrias intensivas en energía, como la del cemento y el vidrio, el acero, el aluminio, el papel, el petróleo y los productos del carbón, y productos químicos y fertilizantes.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Véase también Perdana, Vielle y Oliveira (2023), que analizan el impacto del CBAM de la UE en Brasil. El estudio simula un escenario de políticas para 2040, con precios del CO₂ en el ETS de la UE que llegan a US$140, cifra que se supone es coherente con los compromisos de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por su sigla en inglés) de la UE. En este escenario, incluidas las emisiones indirectas de la electricidad, los efectos son más importantes; las exportaciones EITE y el bienestar disminuyen en un 22,5% y un 0,9%, respectivamente.</footnote>
exportaciones EITE, sobre todo si se incluyen las emisiones indirectas de la electricidad.

En vez de oponerse a los ajustes fronterizos sobre el carbono, los gobiernos deberían concentrarse en negociar métodos de contabilidad comunes para medir las emisiones incorporadas. Se trata de una agenda que se extiende más allá de los CBAM y es relevante para otros tipos de medidas climáticas unilaterales relacionadas con el comercio, como las normas y regulaciones de sostenibilidad, que se tratan a continuación.

**Normas y regulaciones de sostenibilidad.** Se trata de una tendencia que comenzó en el mercado privado voluntario y ahora se desplaza hacia las regulaciones públicas obligatorias. Las estimaciones de las normas voluntarias de sostenibilidad (VSS, por su sigla en inglés) oscilan entre 264 y 455; abarcan 195 países y se concentran principalmente en la OCDE y en el sector agrícola.<fnref n="26" /> Entre estas regulaciones, las relacionadas con las emisiones de GEI representan una parte pequeña pero creciente.<fnref n="27" /> América Latina y el Caribe ha sido un participante activo, y la aceptación de las VSS para algunos productos agrícolas es proporcionalmente mayor que en otras partes del mundo (véase el gráfico 11.9).

Las iniciativas públicas han seguido el ejemplo. Aproximadamente la mitad de las medidas relacionadas con el medio ambiente adoptadas en 1999-2022 establecieron barreras sanitarias y fitosanitarias<fnref n="28" /> y barreras técnicas al comercio.<fnref n="29" /> La más prominente, con objetivos de mitigación explícitos, es la regulación de la UE 2023 sobre productos libres de deforestación. La regulación sobre deforestación de la UE (UEDR, por su sigla en inglés), que entró plenamente en vigor en diciembre de 2024, exige una diligencia debida extensa a lo largo de la cadena de valor de todos los operadores y agentes comerciales que tratan con ciertos productos derivados de la ganadería, el cacao, el café, el aceite de palma, el caucho, la soja y la madera.<fnref n="30" /> Una rápida mirada a los datos del comercio (véase el gráfico 11.10) revela cuáles son los países más expuestos a la UEDR en la región (aquellos

<footnote n="26">²⁶ Véanse https://standardsmap.org/trends y Elamin y Fernádez de Cordóba (2020).</footnote>

<footnote n="27">²⁷ El índice Ecolabel incluye 31 normas relacionadas con las emisiones de carbono, de un total de 455 normas de ese tipo; véase http://www.ecolabelindex.com/ecolabels/.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Las barreras sanitarias y fitosanitarias son tipos de restricciones al comercio que los países emplean para proteger la vida y la salud humana, animal o vegetal de riesgos que surgen de la propagación de enfermedades, plagas o contaminantes.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Las barreras técnicas al comercio comprenden regulaciones, normas, pruebas y procedimientos de certificación que los países aplican a los productos importados y producidos internamente.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Los exportadores tendrán que poder probar que los bienes no provienen de tierras deforestadas ni contribuyen a la degradación de los bosques. Estas obliga-</footnote>
<figure><img src="image_121.png" /><figcaption>**Gráfico 11.9.** Aceptación de las normas voluntarias de sostenibilidad en productos básicos agrícolas seleccionados, 2021</figcaption></figure>

Fuente: Dolabella y Saeteros (de próxima publicación), con datos del Research Institute of Organic Agriculture (FiBL) y el International Trade Centre (ITC).

Nota: Estos gráficos consideran el área total mínima certificada, es decir, la cobertura de las normas voluntarias de sostenibilidad más generalizadas por producto, país y año.

ciones entró en vigor para los grandes operadores el 30 de diciembre de 2024, después de un período de transición de 18 meses, y para los pequeños operadores, el 9 de junio de 2025, después de una transición de hasta 24 meses; https://rb.gy/ nxyoj. Una iniciativa similar, la Ley de Bosques, fue propuesta en el Senado de Estados Unidos en 2021 y se ha revisado recientemente (https://www.schatz. senate.gov/imo/media/doc/forest_act_bill_text.pdf). A diferencia de la regulación sobre deforestación de la UE (UEDR, por su sigla en inglés), esta última abarca solo las tierras deforestadas. Para un debate, véase Conte Grand, Schulz-Antipa y Rozenberg (2023).
<figure><img src="image_122.png" /><figcaption>**Gráfico 11.10.** Exposición de América Latina y el Caribe a la regulación sobre deforestación de la Unión Europea</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID, basados en Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) y datos del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP).

que dependen en gran medida de las exportaciones de productos foca-
lizados, en general, y del mercado europeo, en particular). De este modo,
Honduras se sitúa a la cabeza (en el comercio del café) y le siguen los miem-
bros del Mercosur (para el comercio de la soja, la carne, la madera y el café).

Incluso antes de las recientes iteraciones, estas tendencias en las nor-
mas de sostenibilidad y las regulaciones provocaron preocupaciones en el
ámbito comercial de la región, que se considera particularmente expuesto
debido a la importancia de sus exportaciones agrícolas y a sus emisiones del
uso de la tierra, así como a las largas distancias que la separan de sus mer-
cados principales (Herreros 2011; Bouzas 2011).

Sin embargo, ni la teoría ni la evidencia mundial sobre los resultados
ambientales y comerciales de estas normas y regulaciones permiten llegar
a conclusiones definitivas. En el medio ambiente, la mayoría de los impactos
estimados de las normas de sostenibilidad son positivos o estadísticamente
no significativos, dependiendo del contexto (Blackman y Rivera 2011; Traldi
2021; UNFSS 2022). Las conclusiones son particularmente escasas a propó-
sito de los resultados de las emisiones de GEI (Liu, Wang y Su 2016), excepto
en los estudios sobre el uso del suelo y la deforestación, cuyos resultados
muestran un patrón mixto similar (UNFSS 2022).
La misma incertidumbre surge a partir de estudios específicos de América Latina y el Caribe. Ruben, Fort y Zúñiga-Arias (2009), por ejemplo, señalan que la adopción de una certificación comercial justa para los plátanos y el café en Costa Rica y Perú tuvieron distintos impactos en las prácticas ambientales. Por otro lado, Blackman y Naranjo (2012) e Ibáñez y Blackman (2016) estiman que la certificación orgánica mejoró el desempeño ambiental de los cultivadores de café de Costa Rica y Colombia. Sobre la deforestación, Rueda, Thomas y Lambin (2015) aseguran que las granjas cafetaleras de Colombia han aumentado la cantidad de cobertura forestal de sus campos en relación con las contrapartes no certificadas. Rana y Sills (2024) también observan una cierta disminución de la deforestación en el Amazonas brasileño como resultado de una certificación voluntaria de la gestión forestal del Forest Stewardship Council (FSC), mientras que Blackman, Goff y Planter (2018) no encuentran impactos significativos de la certificación FSC en la deforestación en México.

Blyde y Ramírez (2022) ofrecen evidencia más general, aunque indirecta, sobre cómo las normas y regulaciones de sostenibilidad de los socios comerciales pueden influir en los resultados ambientales internos. Sobre la base de un panel de datos a nivel de las empresas de Chile, observan que un aumento de 10 puntos porcentuales en la proporción de exportaciones a los países de ingreso alto —que suelen tener políticas ambientales más estrictas— se asocia con una reducción promedio del 16% de la intensidad de las emisiones de CO2.<fnref n="31" />

En el comercio, los impactos de las normas y regulaciones de sostenibilidad dependen del equilibrio entre los efectos destructores del comercio y los efectos creadores de comercio. Entre los primeros, se hallan los costos de cumplimiento, que funcionan como una barrera de entrada, en particular para los exportadores pequeños y medianos de los países en desarrollo. Los segundos se relacionan con el impacto positivo del cumplimiento en el aumento de la productividad, los márgenes de beneficio y la mejora de la calidad (real o percibida), lo que podría ayudar a las empresas a entrar en mercados nuevos y con conciencia ecológica (Fiorini et al. 2020; Dolabella 2020; UNCTAD 2023).

Como ocurre con el medio ambiente, la evidencia disponible en el ámbito mundial no permite generalizaciones (Elamin y Fernández de Cordába 2020). Las escasas pruebas disponibles para América Latina y el Caribe se refieren a las normas voluntarias, y tienden a apoyar los efectos

<footnote n="31">³¹ El índice Environmental Policy Stringent de la OCDE para el país promedio de la OCDE en 2020 ascendía al doble del de una muestra de grandes países emergentes (https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=EPS).</footnote>
de creación de comercio. Con datos a nivel de las firmas de Ecuador, Blyde (2022) observa que la posesión de una certificación ambiental de la Organización Internacional de Normalización (ISO) 14001 aumenta en un 4% la probabilidad de que una empresa se convierta en exportadora, pero no encuentra un impacto en las exportaciones de dicha firma. Los resultados sugieren que la certificación es más útil para reducir asimetrías de información, y disminuir las barreras de entrada a las exportaciones.<fnref n="32" />

Dolabella y Saeteros (de próxima publicación) dan cuenta de los impactos positivos y significativos que las VSS privadas generan en el comercio. Los autores ejecutan un modelo de gravedad estructural con información a nivel de los países sobre comercio, superficie cultivada certificada y producción para 12 VSS y 8 productos básicos agrícolas en 2013-21. Así, observan que un aumento de 1 punto porcentual en la proporción de superficie cultivada certificada eleva las exportaciones de productos certificados en un 1,88% en promedio. Sus conclusiones sugieren que los beneficios comerciales son mayores para los exportadores de renta baja que comercian con destinos de renta alta, y que las normas voluntarias de sostenibilidad resultan fundamentales para reducir las asimetrías de información. Por ejemplo, cuando las exportaciones provienen de América Latina y el Caribe, y el destino es un país de ingreso alto, el impacto positivo muestra un ligero incremento hasta un 1,97%.

Por último, Dragusanu, Nunn y Montero (2022) analizan los efectos de una certificación de comercio justo del café en los productores y los hogares de Costa Rica (1999-2014), y encuentran que la certificación se asocia con precios e ingresos más altos tanto para las ventas nacionales como para las exportaciones, aunque con efectos más marcados en el primer caso.

En general, estos resultados deberían disipar los peores temores de los efectos destructores del comercio provenientes de las normas y regulaciones de sostenibilidad, a la vez que ofrecen alguna esperanza de mejores resultados ambientales. Sin embargo, también es verdad que se requiere más investigación, en especial en la última ronda de disposiciones ambientales públicas obligatorias, como la regulación UE 2023 sobre productos libres de deforestación. Sin embargo, los gobiernos no pueden permitirse esperar. ¿Qué pueden hacer?

Como ocurre en el caso de los ajustes fronterizos sobre el carbono, resulta muy difícil descartar las normas y regulaciones de sostenibilidad como tramas proteccionistas. Estas medidas pueden resultar útiles para que los países de la región cumplan con los objetivos ambientales. Ellas

<footnote n="32">³² El estándar de la Organización Internacional de Normalización (ISO, por su sigla en inglés) 14001 es una norma voluntaria para reducir las huellas ambientales mediante un sistema de gestión ambiental.</footnote>
ejercen presión sobre los exportadores para instarlos a que utilicen técni-
cas más sostenibles, magnificando el efecto “técnico” positivo del comercio
(recuadro 11.1). El reto es cómo maximizar dicho efecto minimizando al
mismo tiempo el impacto negativo sobre las exportaciones que se deriva
de costos de cumplimiento más elevados.

El Foro de las Naciones Unidas sobre Normas de Sostenibilidad (UNFSS, por su sigla en inglés) ofrece recomendaciones que incluyen apoyo financiero y técnico público para la certificación, la adopción de normas nacionales y los acuerdos de reconocimiento mutuo (UNFSS 2022). Estas tienen más probabilidades de ser exitosas si se implementan a la par. Para entender por qué, se debe pensar, por ejemplo, en el apoyo público. ¿A qué actor, de todos los que operan en diferentes mercados, cada uno con su propia metodología, a menudo opaca y propietaria, debe brindarse apoyo?

La elaboración de normas públicas, nacionales o regionales podría ayudar a los gobiernos y a las empresas a tomar decisiones más fundamentadas, a la vez que proporcionan alternativas complementarias y de bajo costo a las firmas locales.<fnref n="33" /> Sin embargo, las normas nacionales solo pueden ser efectivas —al menos desde la perspectiva del comercio internacional— si adhieren a normas internacionales ampliamente reconocidas, como las desarrolladas por la ISO.<fnref n="34" />

La adhesión de las normas nacionales a las internacionales también es un requisito para que los países exploren, por ejemplo, acuerdos de reconocimiento mutuo, la forma menos exigente de armonización.<fnref n="35" /> Estos acuerdos han reconocido la competencia técnica de los organismos específicos de evaluación de conformidad en el país exportador para llevar a cabo evaluaciones de conformidad al nivel previsto del país de importación (Brito, Kauffmann y Pelkmans 2016). Como señala un informe del BID (Blyde [de próxima publicación]), este tipo de negociación puede tener un efecto positivo importante en el comercio bilateral.

**Subsidios a la producción y otras medidas distorsionadoras del comercio.** Una revisión de las medidas climáticas unilaterales relacionadas con el

<footnote n="33">³³ El problema de múltiples tecnologías es reconocido, por ejemplo, por la UE, que recientemente lanzó una iniciativa para regular el mercado privado de las normas de emisiones (https://rb.gy/k2t7t).</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Véase https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14067:ed-1:v1:en.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Los acuerdos de reconocimiento mutuo son convenios internacionales entre dos o más países, o entre bloques comerciales regionales, cuyas partes conciertan mutuamente reconocer las evaluaciones de conformidad, es decir, los procedimientos que demuestran si un producto, servicio, proceso o sistema cumple con los requisitos especificados normalmente relacionados con la calidad, la seguridad y las normas de desempeño.</footnote>
comercio no sería completa si no se mencionara una amplia gama de disposiciones diversas, como los subsidios y las restricciones cuantitativas, que distorsionan el comercio (y la inversión), pero que se promocionan como necesarias para cumplir con los objetivos climáticos o ambientales generales. Casi el 47% de las medidas relacionadas con el medio ambiente que se adoptaron entre 1999 y 2022 eran subsidios (por ejemplo, ayudas, pagos directos, concesiones fiscales, préstamos concesionales) y restricciones cuantitativas (exclusiones, prohibiciones, licencias de exportación e importación), que muy probablemente constituyeran infracciones de las reglas de la OMC. Quizá se trate solo de la punta del iceberg, ya que la información sobre los subsidios difiere según los países y es incompleta (véase FMI et al. 2022).

La transición energética fue la principal justificación esgrimida en el 33% de los subsidios que se notificaron a la OMC entre 1999 y 2022. Las exportaciones de minerales críticos vinculados a la transición se han visto particularmente afectadas por las políticas. La OCDE estima que, entre 2017 y 2019, cerca del 10% de las exportaciones mundiales de minerales críticos estaba sujeto al menos a un tipo de restricción a las exportaciones (Przemyslaw y Legendre 2023).

Lo especialmente preocupante es el rol prominente de esta tendencia de las economías más grandes del mundo. China fue pionera con su plan de Made in China 2025 lanzado en 2015, que se enfocó en la energía y el transporte limpios, entre otros sectores.<fnref n="36" /> A este plan le siguió, en tiempos más recientes, la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 en Estados Unidos y el plan industrial del Pacto Verde de la UE, ambos también centrados en productos manufacturados clave para la transición energética.<fnref n="37" />

Aunque el compromiso de estos gobiernos para reducir emisiones es muy positivo, la aplicación de políticas discriminatorias es más probable que obstaculice la mitigación en lugar de ayudar en ese sentido. Los subsidios para el consumo de energía y productos limpios pueden ser solventes desde el punto de vista económico, aun cuando se trate de la segunda mejor opción para disminuir las emisiones. Sin embargo, los subsidios a la producción local claramente no lo son, en especial cuando se combinan con requisitos de contenido local y medidas de inversión relacionadas con el comercio; vale resaltar que estas últimas condicionan el acceso a los mercados locales de la inversión externa directa y de las transferencias de tecnología.

<footnote n="36">³⁶ Véanse https://isdp.eu/content/uploads/2018/06/Made-in-China-Backgrounder.pdf y Cai y Wang (2023).</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Véanse los enlaces https://www.epa.gov/green-power-markets/summary-inflation-reduction-act-provisions-related-renewable-energy; https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/green-deal-industrial-plan_en.</footnote>
Las subvenciones a la producción combinadas con requisitos de contenido local son disposiciones discriminatorias del comercio que contradicen el principio de ventaja comparativa. Estas medidas retrasan y aumentan los costos de mitigación, a la vez que crean estragos en el sistema de comercio multilateral, y solo se pueden racionalizar como parte de una rivalidad geopolítica creciente, según la cual las economías más grandes del mundo compiten para capturar las oportunidades de crecimiento de la transición energética a expensas de todos los demás. La salvación del planeta corre el riesgo de convertirse en una cuestión secundaria.

¿Qué pueden hacer los gobiernos de América Latina y el Caribe? ¿Deberían unirse a la carrera, adoptando su propia marca de políticas discriminatorias? Los limitados datos disponibles revelan que al menos algunos ya se inclinan en esa dirección. La región representa cerca del 13% de las medidas relacionadas con el medio ambiente inventariadas por la OMC en 1999-2022. Sin embargo, hay importantes motivos para actuar con cautela.

La más sobresaliente de dichas razones es el puro instinto de supervivencia. Como ya se ha dicho, la región será una de las más afectadas por el cambio climático. Está claro que no hay ningún interés en retrasar la mitigación mediante el aumento artificial del precio de equipamientos y tecnologías esenciales sobre la base de argumentos relacionados con la industria incipiente, incierta y de largo plazo. La ocurrencia de John Maynard Keyes sobre la muerte a largo plazo no podría ser más apropiada que en este caso.

La región no puede competir en subsidios con las oficinas del Tesoro de China, de la UE o de Estados Unidos, y esta incómoda realidad es motivo suficiente para aludir a una cuestión de instinto de supervivencia. Esta restricción se volvió aún más notoria después de la pandemia de COVID-19, y la mayoría de los gobiernos se enfrentó a desafíos fiscales complicados (Galindo y Nuguer 2023). En ese contexto, es casi imposible sobrellevar el costo de oportunidad de adoptar una política industrial. Por ejemplo, ¿debería el gobierno recortar el gasto social para apoyar a las empresas y los sectores?

Por último, los gobiernos no pueden ignorar el accidentado registro de América Latina y el Caribe en materia de política industrial, particularmente en el sector minero, donde, como ya se señaló, la región tiene fuertes ventas comparativas y competitivas que se pueden aprovechar en la transición energética.<fnref n="38" /> Los requisitos de contenido local demasiado ambiciosos y las restricciones a las exportaciones para desarrollar cadenas de valor locales, que no toman en cuenta las limitaciones institucionales ni su impacto en el conjunto de la economía, se pueden convertir fácilmente en otra oportunidad perdida

<footnote n="38">³⁸ En Frischtak y Mesquita Moreira (2015) se ofrece una buena ilustración de los riesgos involucrados, sobre la base de las recientes iniciativas de política industrial de Brasil.</footnote>
y, además, costosa.<fnref n="39" /> Antes de imitar las políticas discriminatorias, es probable que los gobiernos deban considerar otras alternativas bastante menos riesgosas y más prometedoras. Por ejemplo, la mejora de sus fundamentos regulatorios, de infraestructura y de capital humano, que siguen estando por debajo de los de sus principales competidores, es una opción mucho más segura. Ningún volumen de subsidios puede compensar estos defectos.

También es esencial contemplar el aprovechamiento y la expansión de la amplia red de acuerdos comerciales preferenciales de la región. En primer lugar, esto podría neutralizar el impacto de las políticas discriminatorias y, en segundo lugar, aseguraría a los países un acceso suficiente a los mercados para explotar las economías de escala asociadas con las tecnologías limpias. El caso de México —cuya integración del T-MEC le ha otorgado acceso a los beneficios de la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos para los vehículos eléctricos— demuestra las ventajas económicas tangibles que pueden surgir de la participación en los acuerdos comerciales preferenciales.<fnref n="40" />

Una tercera herramienta pertinente para abordar este reto consiste en recurrir de forma selectiva a medidas de defensa del comercio. Como parte del acuerdo de la OMC sobre subvenciones y procedimientos compensatorios, los países tienen todo el derecho de responder a los subsidios ilegales mediante la aplicación de impuestos a las importaciones de ciertos bienes focalizados.<fnref n="41" /> Sin embargo, en especial en lo que atañe a los productos ambientales, existe una sólida razón para la selectividad. Sus amplios beneficios de adaptación y mitigación, urgentemente necesarios, podrían compensar con creces los problemas de la competencia ilegal. La manera de garantizarlo esto es mediante la “prueba de interés público”, un mecanismo ya utilizado por economías como las de Canadá, la UE y, más recientemente, Brasil.<fnref n="42" /> Esto significa realizar una evaluación rigurosa e independiente de los costos y beneficios para el conjunto de la economía —no solo para el sector en cuestión— antes de implementar cualquier sanción.

**Aranceles sucios.** Los aranceles a las importaciones de los países pueden afectar de un modo tangible las emisiones del comercio al cambiar la asignación de recursos en diferentes sectores y socios con distintas intensidades de emisiones de GEI. Por ejemplo, si los gobiernos aplican aranceles más bajos para los bienes intensivos en emisiones, están subsidiando de forma implícita el comercio de productos “sucios”. Desafortunadamente,

<footnote n="39">³⁹ Véase Ing y Grossman (2024), para los pros y los contras de los requisitos de contenido local.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Véase, por ejemplo, Attinasi, Boeckelmann y Meunier (2023).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Véase https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/subs_e.htm.</footnote>

<footnote n="42">⁴² Kotsiubska (2011) y Naidin (2019).</footnote>
esto es lo que suele ocurrir; los responsables de las políticas favorecen la concesión de ayudas a aranceles más bajos para materias primas y productos intermedios, que tienden a tener intensidades de emisión más altas que los bienes finales (Shapiro 2021), y entonces analizan sus causas y consecuencias. En la mayor parte de los países, los aranceles a la importación y las barreras no arancelarias son sustancialmente más bajos en las industrias sucias que en las limpias, en cuyo caso la suciedad de una industria se define en función de su dióxido de carbono (CO2). La solución de políticas es una reforma de los aranceles que elimine el sesgo poniendo todas las tarifas al mismo nivel, una iniciativa que podría llevarse a cabo de modo unilateral, sin necesariamente violar los principios de la OMC. La reforma no solo juzgaría los subsidios “sucios”: también eliminaría las distorsiones de los aranceles en los precios relativos y mejoraría la asignación de recursos.

Un estudio reciente (Mesquita Moreira y Dolabella 2024) prueba la per-
tinencia de esta perspectiva para la región. En efecto, en casi la mitad de
los 20 países de la muestra los aranceles están negativamente correlacio-
nados con las intensidades de emisión de los productos, lo cual confirma la
presencia de subsidios a las emisiones del comercio (véase el gráfico 11.11).
Los países del Mercosur tienen los subsidios más altos, los cuales oscilan
entre aproximadamente US$10 por tonelada de CO2 equivalente en Argen-
tina y Brasil y US$7 en Paraguay y Uruguay. La otra mitad de los países de
la muestra exhibe una correlación positiva —es decir, un impuesto implícito
sobre las emisiones— o ninguna correlación. Colombia, con un gravamen
de US$9, lidera la lista de países con impuestos sobre las emisiones. Como
ya se mencionó, las estimaciones recientes del costo social del CO2 varían
entre US$61 y US$122 por tonelada.

Las políticas comerciales de la región están ya sea empujando a los paí-
ses en la dirección equivocada o prestando solo una modesta contribución
para cerrar la brecha entre el costo privado y el costo social del carbono.
¿Qué se puede hacer? La opción más prometedora sería converger hacia un
arancel uniforme de nación más favorecida en torno a la media de la OCDE
(4,4%), que sería congruente con las obligaciones de los países en el marco
de los acuerdos comerciales preferenciales y evitaría los costos de eficien-
cia de aumentar los aranceles sobre los bienes sucios. Sin embargo, hay que
mantener controladas las expectativas. El resultado de equilibrio general de
Shapiro (2021) para una reforma similar, por ejemplo, es una pequeña caída
del 3,4% de las emisiones en Brasil y México.

Cuaderno de bitácora

Dicho todo esto, merece la pena anotar unas cuantas ideas relacionadas
con la principal pregunta de este capítulo, a saber, ¿cómo puede la región
<figure><img src="image_123.png" /><figcaption>**Gráfico 11.11.** Covarianzas de los aranceles aplicados e intensidades de las emisiones de los bienes</figcaption></figure>

Fuente: Mesquita Moreira y Dolabella (2024).

Nota: El gráfico muestra los resultados para la siguiente regresión: La variable de la izquierda comprende los aranceles aplicados y la de la derecha, las intensidades de emisiones totales (CO₂e por dólar de producto). Las observaciones corresponden al nivel de sector-socio. Se llevaron a cabo estimaciones para cada país. Las intensidades de las emisiones superiores al percentil 95 fueron reemplazadas por este valor de percentil 95. Las barras azules representan el intervalo de confianza del 95%, calculado con errores estándar robustos.

mitigar su huella de carbono del comercio, reducir sus costos de adaptación y responder al proteccionismo “verde” en el exterior, a la vez que se preservan y amplían sus beneficios del comercio? Los puntos tratados más arriba se resumen a continuación.

**Se vienen tiempos difíciles para la adaptación del comercio en América Latina y el Caribe.** Esta es la información que se deriva de la evidencia anecdótica y de los ejercicios prospectivos. Los motivos son claros. Como la mayor parte de la región se encuentra en zonas tropicales de bajas latitudes, es probable que el daño en infraestructura y productividad causado por el