# Les revendications des peuples autochtones de Guyane appréhendées par le droit français: entre évolutions, conciliations et aménagements

Emmanuelle Vulin

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

## To cite this version:

Emmanuelle Vulin. Les revendications des peuples autochtones de Guyane appréhendées par le droit français: entre évolutions, conciliations et aménagements. Droit. 2019. dumas-04002455

HAL Id: dumas-04002455

https://dumas.ccsd.cnrs.fr/dumas-04002455

Submitted on 27 Apr 2023

HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-
entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

Distributed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Faculté de Droit
JULIE - VICTOIRE
Daubié

Université Lumière Lyon 2
Faculté de droit Julie-Victoire Daubié
Année universitaire 2018/2019

# Les revendications des peuples autochtones de Guyane appréhendées par le droit français : entre évolutions, conciliations et aménagements.

Mémoire de recherche présenté dans le cadre du Master 2
Droit public — Droits de l'Homme

Emmanuelle VULIN

Sous la direction de C. SCHMITTER,
Maitre de conférences à l'Université Lumière Lyon
<figure><img src="image_4.png" /></figure>
La faculté n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.
# Sommaire

## Introduction : .................................................................................................................... 5

## Partie 1 : L'affaissement des obstacles constitutionnels à la reconnaissance des spécificités des peuples autochtones par la dilatation de la portée des principes républicains .................................................................................................................... 18

### Chapitre 1 : La difficile évolution du cadre constitutionnel et des principes républicains jusqu'en 1958 .................................................................................................................... 19

#### Section 1 : L'interprétation classique de l'indivisibilité et de l'unité du peuple français confrontée aux réalités d'Outre-mer .................................................................................................................... 20

#### Section 2 : Les débuts prudents du système associatif avec l'Union française de la IVème République .................................................................................................................... 24

### Conclusion partielle .................................................................................................................... 31

### Chapitre 2 : Les spécificités des peuples amérindiens de Guyane reconnues dans les institutions de la Vème République .................................................................................................................... 32

#### Section 1 : Les débuts de la Vème République marqués par de fortes évolutions des principes républicains .................................................................................................................... 32

#### Section 2 : La reconnaissance implicite mais univoque des peuples amérindiens de Guyane en tant que peuples autochtones .................................................................................................................... 42

### Conclusion partielle : .................................................................................................................... 50

## Partie 2 : Les droits spécifiques des peuples autochtones de Guyane partiellement garantis par le droit français.................................................................................... 53

### Chapitre 1 : Le cadre législatif et réglementaire à la réception des revendications foncières : existant mais très peu appliqué.................................................................................................................... 54

#### Section 1 : La lente résignation des Etats sur la question de la rétrocession des terres. 55

#### Section 2 : Le droit au consentement des décisions sur leurs territoires partiellement permis par l'obligation d'enquête publique .................................................................................................................... 67
<table><tr><td>Conclusion partielle</td><td>79</td></tr><tr><td>Chapitre 2 : Les avancées tardives mais réelles de la France à l'égard des droits culturels</td><td>80</td></tr><tr><td>Section 1 : La protection des savoirs et mode de vie traditionnels : des reconnaissances juridiques importantes, une application plus difficile</td><td>82</td></tr><tr><td>Section 2 : Les garanties sur les langues réservées à l'échelon territorial, comme compétences transversales des collectivités</td><td>92</td></tr><tr><td>Conclusion partielle</td><td>103</td></tr><tr><td>Conclusion</td><td>104</td></tr><tr><td>Annexes</td><td>108</td></tr><tr><td>Bibliographie</td><td>110</td></tr><tr><td>Table des matières</td><td>121</td></tr></table>
Introduction :

Ce mémoire de recherche porte sur le Droit dans l'appréhension des revendications autochtones des Amérindiens de Guyane française. Par « droit », nous entendons l'ensemble des normes juridiques relatives à la question donnée. Celles-ci peuvent ne pas réglementer directement la ou les situations, mais influencer l'interprétation des normes directement applicables. Il s'agit ainsi de considérer l'étendue de la matière juridique s'intéressant aux revendications des peuples autochtones de Guyane.

Les peuples amérindiens de Guyane remplissent tous les critères d'identification en tant que
peuples autochtones<fnref n="1" />. Ces derniers sont définis comme « les descendants de ceux qui habitaient dans
un pays ou une région géographique à l'époque où des groupes de populations, de cultures ou
d'origines ethniques différentes y sont arrivés et sont devenus par la suite prédominants, par la
conquête, l'occupation, la colonisation ou d'autres moyens »<fnref n="2" />. Ils sont aujourd'hui largement
défavorisés selon les critères socio-économiques<fnref n="3" />. En forte crise identitaire après leur assimilation<fnref n="4" />
récente à la République, les peuples amérindiens de Guyane revendiquent la reconnaissance de leur
identité autochtone et des droits qui lui sont rattachés. L'ensemble des droits ainsi demandés est
regroupé dans ce mémoire sous le terme de « revendications ». Nous pouvons les classer en quatre
catégories : la reconnaissance de leurs spécificités en tant qu'autochtones, la reconnaissance de leur
autorité sur les terres et territoires qu'ils occupent<fnref n="5" />, la protection de leurs droits culturels<fnref n="6" /> et les
garanties<fnref n="7" /> sur le maintien des langues traditionnelles<fnref n="8" />.

<footnote n="1">¹ Voir infra, page 7.</footnote>

<footnote n="2">² Haut-Commissaire aux Droits de l'Homme, « Fiche d'information n°9 : les droits des peuples autochtones », 2013.</footnote>

<footnote n="3">³ L'accès à l'eau potable est limité, la majorité des villages ne dispose pas d'installations électriques et les centres de santé sont quasiment inexistants. Le taux de chômage est estimé à plus de 75%, et l'alcoolisme est pratiquement généralisé. La prévalence du suicide dans les communautés autochtones est dix-sept fois plus élevée qu'en Métropole. Les jeunes sont les plus touchés : 48% des suicides sont le fait de jeunes de 16 à 25ans, 22% d'enfants de 12 à 15ans. Voir en ce sens : MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014.</footnote>

<footnote n="4">⁴ L'assimilation coloniale est la politique mise en place par la France dans ses colonies. Elle repose sur le présupposé selon lequel les peuples colonisés doivent intégrer la culture et les valeurs de la société dominante pour devenir des « citoyens français à part entière » (Condorcet).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Les six peuples amérindiens ont maintenu leur occupation sur les mêmes espaces malgré l'arrivée des colons. On parle alors de terres ou de territoires traditionnels.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Regroupent tous les droits relatifs à la protection, à la promotion et à la valorisation des « valeurs, des croyances, des convictions, des langues, des savoirs et des arts, des traditions, institutions et modes de vie par lesquels une personne ou un groupe exprime son humanité et les significations qu'il donne à son existence et à son développement » Déclaration de Fribourg, 2007.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Obligation, ici de l'Etat, d'assurer à quelqu'un, ici les peuples autochtones, la jouissance d'une chose, d'un droit ou de le protéger contre un dommage éventuel.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Renvoie aux langues traditionnellement utilisées dans les communautés autochtones avant l’apprentissage du français.</footnote>
Ces revendications sont portées à l'attention de l'État français. L'utilisation du terme État
renvoie dans ce travail à l'État-personne, disposant de la personnalité juridique internationale et de la
compétence normative. Dans ses relations avec les peuples autochtones, l'État est vu comme un
véritable interlocuteur, une partie à la négociation sur les droits et garanties à octroyer. Il est
intéressant de noter la place de l'État dans ce travail de reconnaissance des peuples autochtones. Les
peuples amérindiens de Guyane sont reconnus comme peuples autochtones par l'Organisation des
Nations Unies. Ils participent à ce titre aux différentes rencontres internationales et font l'objet de
recommandations spécifiques par ses organes de contrôle du respect des Droits de l'Homme. Les
peuples autochtones communiquent directement avec les Nations-Unies, non pas en tant que tiers
observateurs, mais comme figures d'autorité légitime face à la puissance étatique. Cette légitimité
des revendications autochtones s'explique par la consécration, après la Seconde Guerre mondiale, du
droit à l'autodétermination pour les peuples colonisés. Ce droit implique d'une part la possibilité pour
ces peuples de créer un nouvel État-nation, distinct du premier, et donc d'accéder à l'indépendance.
D'autre part, le refus ou l'impossibilité de devenir indépendant ne saurait signifier l'abandon de toute
autorité. Dès lors, le droit des peuples autochtones vise à réglementer les relations entre un État
souverain et des peuples à autorité légitime sur un même territoire.

En France, les négociations ont toujours été difficiles, l'État refusant systématiquement de
reconnaitre les peuples autochtones et de leur garantir des droits spécifiques⁹. Un certain nombre
d'arguments juridiques sont avancés pour faire obstacle à leur reconnaissance, dénoncée comme
« contraire aux principes constitutionnels de la France »<fnref n="10" />. Cette matière juridique est ainsi souvent
vue comme une impasse au regard de son développement qui ne pourrait être que limité. En réalité,
et c'est l'objet de ce mémoire, les arguments avancés ne sont pas aussi convaincants que ce qu'ils
apparaissent aux premiers abords. Plusieurs domaines relatifs aux revendications des peuples
autochtones de Guyane font déjà l'objet de normes permettant une certaine reconnaissance des
peuples autochtones et des garanties de leurs droits. L'analyse doit cependant être prudente, le droit
des peuples autochtones est une question profondément imprégnée de considérations politiques et
partisanes. Il est ainsi important pour une compréhension globale de se rappeler que la seule analyse
juridique ne saurait résoudre toutes les interrogations soulevées.

D'emblée, plusieurs éléments doivent faire l'objet d'observations. D'abord, les peuples
amérindiens de Guyane sont bien des peuples autochtones selon la définition juridique communément
admise (1.). Leur intégrité en tant que peuple est aujourd'hui menacée par des projets extractifs

<footnote n="99">⁹⁹ J. SARTRE, « La France bafoue les droits des peuples autochtones », *Médiapart – Discriminations*, 24 février 2017.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ A. CHRISTNACHT, « La reconnaissance du peuple kanak par le droit français », *Cahiers d'anthropologie du droit 2011-2012*, pp. 97-108.</footnote>
d'ampleur et la question de l'effectivité de leur protection se pose. Il s'agit d'une question d'actualité (2.), dont les ramifications complexes ne sauraient être considérées dans la seule perspective du droit interne (3.). Les analyses sont fastidieuses, puisque le droit des peuples autochtones est en France une matière encore peu développée. Elle fait l'objet de dispositions normatives éparses et il est ainsi complexe d'avoir une vue d'ensemble du sujet (4.). Enfin, les revendications des peuples autochtones portent essentiellement sur des droits collectifs. Cette vision est opposée aux principes classiques des Droits de l'Homme, justifiant l'affirmation selon laquelle les droits des peuples autochtones ne peuvent être reconnus en France (5.).

# 1. Les peuples amérindiens de Guyane, des autochtones français

Il existe six peuples amérindiens en Guyane française, répartis en différentes zones géographiques : Kali'na (Littoral), Arawak/Lokono (Littoral), Palikur (Est), Téko/Emerillon (Sud), Wayampi (Sud) et Wayana (Sud)<fnref n="11" />. Le nombre de leurs membres est estimé entre neuf mille et dix mille individus<fnref n="12" />. Installés sur le continent américain avant l'arrivée des colons, ils remplissent le critère qui s'est imposé dans la définition d'un peuple autochtone<fnref n="13" />, d'antériorité de l'occupation. Les peuples autochtones sont donc « les descendants de ceux qui habitaient dans un pays ou une région géographique [avant l'arrivée de] groupes de populations, de cultures ou d'origines ethniques [qui] sont devenus par la suite prédominants»<fnref n="14" />. Ce critère d'antériorité est composé de trois éléments cumulatifs : la continuité historique de l'occupation des terres, l'auto-identification en tant qu'autochtone et la situation de minorité ou de dominance infligée par une puissance étatique plus large. La qualification ou non d'un peuple comme autochtone ne dépend pas ainsi de l'État dominant, mais de critères objectifs (continuité de l'occupation et situation de dominés) ou hors de sa portée (auto-identification).

Bien que les peuples amérindiens de Guyane remplissent tous ces critères de définition et qu'ils soient reconnus par l'Organisation des Nations Unies<fnref n="15" />, leur qualification en tant que peuple autochtone est encore refusée par l'État français. Les raisons à ce refus sont multiples, eu égard aux implications d'une telle reconnaissance et aux traditions constitutionnelles de la France. En effet, de ce statut découle un certain nombre de questions que le droit doit s'efforcer de considérer. Comme

<footnote n="11">¹¹ Voir annexe n°1.</footnote>

<footnote n="12">¹² Au nom de l'interdiction du fichage ethnique (Article 226-19 du Code pénal) aucun recensement officiel n'a été produit. Ce chiffre se repose donc sur des études officieuses, reprises par les Associations de défense des peuples autochtones de Guyane.</footnote>

<footnote n="13">¹³ A. GESLIN « La protection internationale des peuples autochtones : de la reconnaissance d'une identité transnationale autochtone à l'interculturalité normative ». *Annuaire Français de Droit International*, 2011, pp.658-52.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Haut-Commissaire aux Droits de l'Homme, « Fiche d'information n°9 : les droits des peuples autochtones », 2013.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ Les Amérindiens de Guyane participent pour la première fois en 1996 aux sessions annuelles du Groupe de travail des Nations-Unies sur les peuples autochtones et du Groupe de travail intersessions sur le projet de Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones.</footnote>
tout peuple, les autochtones disposent de structures complexes, où les sphères privées, publiques, culturelles, linguistiques, politiques et juridiques s'entremêlent dans une cohérence propre. La reconnaissance des peuples autochtones implique ainsi le respect de ces institutions (nommées coutumières ou traditionnelles) qui doivent pouvoir s'insérer dans celles républicaines sans entrainer leur dénaturation.

José Martinez Cobo écrit : « Par communautés, populations et nations autochtones, il faut entendre celles qui, liées par une continuité historique avec les sociétés antérieures à l'invasion et avec les sociétés précoloniales qui se sont développées sur leurs territoires, s'estiment distinctes des autres segments de la société qui dominent à présent sur leurs territoires ou parties de ces territoires. Elles constituent maintenant des segments non dominants de la société et elles sont déterminées à préserver, développer, transmettre aux futures générations leurs territoires ancestraux et leur identité ethnique, qui constituent la base de la continuité de leur existence en tant que peuples, conformément à leurs propres modèles culturels, à leurs institutions sociales et à leurs systèmes juridiques »<fnref n="16" />. Cela induit la nécessité pour l'État dominant de prendre en considération ces modes de vie, mais également d'adopter des mécanismes de protection effectifs, qui ne sauraient être ceux du droit national<fnref n="17" />.

Plus encore, les arguments moraux ne sont jamais loin de la question. Certains auteurs notent ainsi que l'« usage actuel [du concept de peuple autochtone] n'a pas seulement pour objet d'évoquer une antériorité sur un espace, mais un processus de mise en infériorité qu'il s'agit de corriger »<fnref n="18" />. En somme, il s'agit de réparer les erreurs du passé en accordant des droits spécifiques à ces peuples, témoignant du respect de leur autorité. Le Canada parle aussi de réconciliation<fnref n="19" />. Bien que certains affirment ne pas comprendre la lenteur des évolutions, il nous faut rappeler que la mémoire de cette partie de l'Histoire n'est pas évidente pour les États contemporains. Elle est imprégnée de convictions politiques importantes et parfois contradictoires. En France, l'éloignement géographique de ces peuples par rapport à la Métropole, transforme leurs revendications en faibles échos outre-Atlantique. Il est en effet rare que l'actualité des peuples amérindiens de Guyane traverse l'océan. Depuis quelques années cependant, plusieurs projets ont rappelé l'existence des Amérindiens de Guyane à l'opinion publique française.

<footnote n="16">¹⁶ Instance permanente sur les questions autochtones des Nations-Unies, mai 2003.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Cette expression renvoie au droit applicable à la nation française entière, en opposition avec le droit d'exception applicable en Outre-mer.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ I. BELLIER, « Identité globalisée et droits collectifs : les enjeux des peuples autochtones dans la constellation onusienne », *Autrepart*, 2006, p. 104.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Une Commission de vérité et de réconciliation a ainsi été mise en place au Canada depuis 2007.</footnote>
## 2. Les peuples autochtones, une question d'actualité

Les peuples autochtones du monde entier font l'objet d'une attention particulière depuis quelques années. Au Canada, un travail national de mémoire, d'études sur les discriminations systémiques et de réparation a débuté en 2007²⁰ et fait l'objet de nombreux rapports et discours. Au Brésil, les huit cent cinquante mille autochtones occupant 13% du territoire de l'Amazonie subissent la politique de confiscation des terres qui a augmenté de 150% depuis l'investiture de Jair Bolsonaro<fnref n="21" />. Malgré une protection de principe par la Constitution de 1988²², les autochtones brésiliens se voient chassés de leurs terres sans aucune contrepartie. Au Cameroun, les répressions subies par les Baka au nom de la protection de l'environnement et de la biodiversité ont alimenté les critiques contre la Fondation *World Wildlife Fund*<fnref n="23" />.

En France, ce sont notamment deux gros projets extractifs d'enjeu national qui ont attiré l'attention sur les peuples autochtones de Guyane. En premier lieu, c'est l'entreprise *Total* qui a catalysé les débats. Elle a obtenu le 23 octobre 2018 un permis d'exploration au large de la Guyane<fnref n="24" /> malgré l'opposition franche des habitants, dont les kali'na du littoral<fnref n="25" />. De nos jours, c'est le projet d'une gigamine d'or en plein milieu de la forêt amazonienne qui a alimenté les articles de presse, alertant sur les questions politiques, économiques et sociales soulevées par ce projet. Prévu pour 2022, il s'agit du plus important projet de mine à ciel ouvert en France et se situe en pleine terre autochtone Arawak. Les autochtones de Guyane et les militants environnementaux s'y opposent farouchement, dénonçant les manœuvres politiques prises au détriment de ces territoires<fnref n="26" />. Au départ favorable, le gouvernement semble prendre ses distances avec le projet. Emmanuel Macron a ainsi annoncé que « de manière très claire aujourd'hui, l'état de l'art du projet ne le rend pas compatible avec une ambition écologique et en matière de biodiversité »<fnref n="27" />. Les compagnies concessionnaires résistent cependant, soutenues par les élus locaux d'un territoire où l'économie est en faillite et le chômage est

<footnote n="20">²⁰ Pour plus d'informations, voir la page internet du Gouvernement du Canada sur les « Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada » : https://www.rcaanc-cirnac.gc.ca/fra/1450124405592/1529106060525.</footnote>

<footnote n="21">²¹ I. RIOUFOL, « Brésil : la saine révolte d'un peuple », *Blog Figaro*, 29 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="22">²² La Constitution brésilienne en vigueur a été adoptée en 1988 et dispose du droit de principe des autochtones sur les terres qu'ils occupent traditionnellement. La démarcation est cependant toujours en cours, les trois-quarts des communautés ne disposant d'aucune protection. Plus encore, la destination de ces territoires est déterminée par le congrès et a été retirée du domaine de compétence des tribunaux. Un projet de loi visant à établir une présomption d'occupation traditionnelle apportant des garanties est en discussion depuis 1991 au Congrès mais soulève de vives discussions et polémiques.</footnote>

<footnote n="23">²³ A. PACQUIER, « L'ONG Survival International dénonce un colonialisme vert occidental de la part du WWF », *Lacroix.fr*, 13 mars 2019.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ S. A., « Guyane : Total autorisé à mener une campagne d'exploration pétrolière », *Capital – Entreprises et marchés*, 24 octobre 2018.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ Voir infra, pages 74 et suivantes.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Marie Toussaint, candidate aux élections européennes dénonçait ainsi une « écologie des annonces, c'est l'écologie marketing », sur Franceinfo jeudi soir, 23 avril 2019.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Rapporté par *Challenges.fr*, « Macron juge le projet Montagne d'or incompatible avec l'environnement », 7 avril 2019.</footnote>
à 20%<fnref n="28" />. Ce projet prévoit la déforestation de plus de mille cinq cents hectares de forêt tropicale et l'utilisation de milliers de tonnes de cyanure<fnref n="29" />, sur un site traditionnel de mémoire autochtone.

### 3. Le droit des peuples autochtones, une matière de droit transnational

La similarité des problèmes rencontrés par les autochtones dans le monde et l'existence de mêmes peuples dans différents États pousse à la catégorisation du droit des peuples autochtones comme une matière transnationale. Le droit transnational se définit comme le droit qui s'intéresse aux relations globales, mondialisées, qui s'affranchissent des puissances étatiques dans lesquelles les acteurs transnationaux s'inscrivent à l'origine. Ce terme a été créé pour combler les lacunes de celui de « droit international » s'intéressant aux relations entre États et nations, mais qui laissait en dehors de son champ les relations des personnes privées s'inscrivant dans un contexte global. Le droit transnational regroupe ainsi un grand nombre de matières et de domaines, allant du commerce mondialisé à la protection de l'environnement en passant par la gestion des déchets, des migrations ou encore le sport.

Le droit des peuples autochtones est un droit transnational. D'abord, comme nous l'avons démontré précédemment, les peuples autochtones sont considérés sur la scène internationale comme des interlocuteurs à part entière. Ils n'ont pas besoin du cadre étatique pour y exister et sont ainsi des acteurs transnationaux. De plus, le dessin des frontières des États issus des empires coloniaux n'a pas pris en compte les peuples préexistants sur la délimitation des terres, dressant des frontières au milieu de villages et séparant des familles. En Guyane, ce fait est particulièrement marquant. Les kali'nas sont ainsi séparés entre la Guyane française, le Guyana, et le Surinam. Les émerillons et les wayanas sont installés de part et d'autre du fleuve Maroni, en Guyane et au Surinam. Enfin, les wayampi, les émerillons et les palikur sont quant à eux répartis entre la Guyane et le Brésil<fnref n="30" />. Ces communautés se considèrent comme unies, constituant un même peuple. Ils partagent la même langue, ont les mêmes spiritualités et les mêmes cultures, bien qu'ils ne partagent pas la même nationalité. Ces relations sont facilitées par la porosité des frontières fluviales, les autochtones traversant à pirogues de part et d'autre des rives sans frontières physiques<fnref n="31" />. Les relations sont ainsi transnationales, transcendant les frontières nationales autour d'éléments communs qui sont étrangers à la puissance étatique. Le droit des peuples autochtones est un droit complexe, avec un champ d'application très large et mobilisant un grand nombre de domaines.

<footnote n="28">²⁸ Le projet prévoit la création de 750 emplois directs et jusqu'à 900 pendant la phase de construction. *Dossier de présentation du projet, [En ligne].*</footnote>

<footnote n="29">²⁹ *Dossier de présentation du projet*, [En ligne].</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Voir annexes 1 et 3.</footnote>

<footnote n="31">³¹ MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014.</footnote>
Plus encore, et cela est suffisamment exceptionnel pour être noté, le droit des peuples autochtones est une création du droit international. Il découle du droit à l'autodétermination des peuples et sa construction normative est essentiellement due à l'Organisation des Nations Unies. Il existait bien des normes relatives aux peuples autochtones, mais celles-ci étaient seulement internes et intéressaient la seule gestion du « problème indien ».<fnref n="32" /> Les Nations-Unies ont permis la création d'une nouvelle matière des Droits de l'Homme, le droit des peuples autochtones devenant un droit militant pour plus de reconnaissances et de protections. Aujourd'hui, c'est l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (ci-après l'UNESCO) qui encourage de plus grandes garanties sur les droits culturels, coutumiers et traditionnels des peuples autochtones<fnref n="33" />. C'est ainsi au sein des Nations-Unies que ces peuples peuvent rassembler leurs revendications, notamment auprès de l'Instance permanente des Nations-Unies sur les questions autochtones, créée en 1999. Cette dernière sert de réceptacles aux demandes et d'outils de pression face aux réticences des États.

Le droit des peuples autochtones fait l'objet de plusieurs textes internationaux, même si l'État français a toujours pris garde à ne pas adopter, signer ou ratifier des engagements internationaux qui impliqueraient une obligation de reconnaissance. Il a ainsi régulièrement fait recours au mécanisme de réserves, lui permettant de prendre part à des conventions et traités internationaux de grande ampleur, sans s'imposer la reconnaissance des peuples autochtones et leurs droits. Ces réserves s'expliquent d'une part par sa réticence historique à reconnaitre des peuples autochtones en son sein, d'autre part par la manière dont il choisit, au cas par cas, les droits qui feront l'objet d'une consécration. En émettant des réserves, l'État français s'assure de rester maitre en la question, la reconnaissance se faisant au rythme républicain national et non pas à un rythme imposé. Parmi ces nombreux textes et de manière non exhaustive, nous pouvons citer la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme entrée en vigueur en 1953, le Pacte international des droits civils et politiques et le Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels de 1966, la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale à laquelle la France adhère en 1971, la Déclaration universelle de l'UNESCO sur la diversité culturelle de 2001 ou la Convention de l'UNESCO pour la sauvegarde du patrimoine immatériel de 2003.

Plus importante encore est la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones, adoptée le 14 novembre 2007³⁴ par l'Assemblée générale et à la suite des travaux de l'Instance permanente des Nations-Unies sur les questions autochtones. Il s'agit du texte le plus récent concernant les peuples autochtones. Cette Déclaration établit un cadre international de standard

<footnote n="32">³² Expression utilisée jusqu'à la fin du XXème siècle par le Canada dans tous les textes intéressant les peuples autochtones.</footnote>

<footnote n="33">³³ Voir infra, pages 80 et suivantes.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Résolution 61/295 de l'Assemblée générale des Nations-Unies, adoptée le 29 juin 2006.</footnote>
minimal de protection, de garanties, de dignité, de bien-être et des droits des peuples autochtones.
Elle interdit la discrimination contre les membres des peuples autochtones et encourage leur
participation pleine et effective à la vie publique. Elle consacre des droits collectifs et individuels,
des droits culturels, linguistiques et identitaires et comporte des dispositions relatives à l'éducation,
à la santé, ou encore au travail. Il s'agit donc d'un texte très large, se voulant exhaustif et être la
référence normative en matière de droit des peuples autochtones. Elle n'est cependant pas
contraignante, sa valeur étant strictement morale. Ainsi, bien que la France ait signé ce texte, aucune
obligation ne lui incombe à ce titre. Les dispositions de cette Déclaration nous seront cependant utiles
dans notre réflexion, notamment pour définir la portée des droits revendiqués.

4. Le droit des peuples autochtones français, une matière peu développée

En France cependant, le droit des peuples autochtones ne fait pas partie des matières
privilégiées par les étudiants en droit et n'intéresse qu'une poignée de spécialistes. Peu de travaux
ont été produits par la doctrine française, notamment à raison de la très grande spécificité — juridique,
législative et statutaire — de cette matière. Plus encore, il est intégré plus largement dans le droit
applicable aux territoires situés en outre-mer<fnref n="35" />, comme une problématique parmi de nombreuses
autres. Cette classification comporte des avantages, notamment parce qu'elle permet la
compréhension des cadres institutionnels dans lesquels évoluent les peuples autochtones. Cependant,
la majorité des territoires situés en outre-mer n'abrite pas de peuples autochtones. Ainsi, en
Martinique, à Mayotte, à la Réunion, dans les îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, la
population est issue de métissages et de vagues d'immigrations forcées ou volontaires successives.
Aucun groupe de populations ne remplit ainsi les critères d'antériorité, d'occupation continue, ni
même d'auto-identification comme autochtone. Trois territoires sont à démarquer : la Nouvelle-
Calédonie, la Guyane et la Polynésie française qui accueillent toutes des collectivités d'habitants
occupant ces territoires avant l'arrivée des colons.

Juridiquement, deux alternatives sont évoquées à l'égard de ces communautés d'habitants :
soit l'indépendance statutaire et la création d'un État-nation distinct de la France, soit l'obtention de
droits spécifiques en tant que « peuple autochtone » à l'intérieur de la République. Le choix
n'appartient en réalité pas aux États, mais aux peuples eux-mêmes, au nom de leur droit à
l'autodétermination. En Nouvelle-Calédonie, la question fut longtemps celle de l'indépendance
statutaire et jusqu'à très récemment la reconnaissance du peuple kanak comme peuple autochtone

<footnote n="35">³⁵ Bien que cette expression soit lourde, elle a le mérite d'éviter la confusion avec celles de territoires d'Outre-
mer qui est une catégorie juridique, créé en 1946 et abrogée en 2003.</footnote>
n'était vue que comme transitoire<fnref n="36" />. Le résultat du référendum du 4 novembre 2018³⁷ implique nécessairement une redéfinition, cette fois-ci définitive, de la place du peuple kanak au sein de la République française. En Guyane, la question de l'indépendance statutaire n'a jamais été sérieusement soulevée. Les Amérindiens de Guyane sont très peu nombreux, évitant de justesse l'extinction<fnref n="38" /> il y a quelques décennies. C'est ainsi la question de l'autonomie au sein de la République qui est largement prioritaire pour eux<fnref n="39" />. En Polynésie française, les maohis refusent d'être considérés comme des autochtones, terme qui impliquerait leur appartenance à la République. Ils demandent leur indépendance, et se réclament donc comme « pays à décoloniser »<fnref n="40" />. La question de l'autochtonie en France ne peut donc pas être traitée comme un ensemble homogène, tout comme il n'est pas possible de traiter la question des outre-mer de manière uniforme.

Concernant les deux premiers territoires précités, l'état de la reconnaissance varie. La Nouvelle-Calédonie constitue l'exemple le plus abouti de reconnaissance des peuples autochtones en France. Ils ont ainsi obtenu de nombreux droits et garanties institutionnelles afin de préserver leurs modes de vie traditionnels. L'expression même de « peuple » est utilisée pour les désigner et ils font l'objet d'une section spécifique dans le texte constitutionnel<fnref n="41" />. En Guyane, les peuples amérindiens font l'objet de protections éparses et de reconnaissances à intensité variée de leurs spécificités et de leurs droits traditionnels.

Certains affirmeront, dans une perspective positiviste, que le droit des peuples autochtones n'existe pas en France puisque cette dernière ne reconnait pas leur existence. En réalité, nous avons déjà écarté cet argument lors de la définition même de ce qu'est un peuple autochtone. Certes, le refus de reconnaissance permet d'ignorer politiquement certaines revendications et obligations incombant à l'État, mais il est faux d'affirmer que sans reconnaissance étatique les peuples autochtones ne sauraient être considérés. Si la reconnaissance politique exige une action positive de l'État, la reconnaissance juridique quant à elle s'intéresse à des critères objectifs, dénués de toute compétence

<footnote n="36">³⁶ V. GOESEL-LE BIHAN, « La Nouvelle-Calédonie et l'accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation », *AFDI*, 1998, p. 24.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ La question était la suivante : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? ». Le « Non » est revenu majoritaire à 56,67%.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Jean-Marcel Hurault écrit ainsi : « Les Indiens de Guyane française ont décru très rapidement en nombre dès les premiers contacts avec les Européens. Les groupements du littoral, touchés dès le milieu du XVIème siècle par des maladies pulmonaires épidémiques importées, à l'égard desquelles ils ne possédaient aucune prémunition, ont décru régulièrement jusqu'à la fin du XVIIIème siècle ». Il estime que le constat est plus terrible encore pour les habitants de l'Intérieur des terres. Les tribus de l'Oyapock étaient estimées regroupant près de 15 000 personnes en 1675, ils n'étaient plus que 200 en 1973. De la trentaine de nations amérindiennes en Guyane, il n'en reste que six aujourd'hui.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Annexe 3.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ La Polynésie-française est toujours inscrite dans la liste des « Territoires non autonomes » tenue par l'Organisation des Nations-Unies. A ce titre, elle fait l'objet régulièrement de recommandations de la part de l'Assemblée générale des Nations-Unis (Revendication XV relative à la « Question de la Polynésie-française », adoptée le 6 décembre 2016).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Titre XIII de la Constitution du 4 octobre 1958.</footnote>
étatique. Dès lors, l'existence des peuples autochtones français en Nouvelle-Calédonie et en Guyane
ne fait pas de doute et tous les droits et garanties qui leur ont été accordés au nom de leurs spécificités
au sein de la République font partie de la matière juridique de droit des peuples autochtones.

Une autre difficulté française à cet égard est qu’il n’existe pas de manuels de droit des peuples autochtones. Son étude est ainsi possible qu’en considérant un ensemble de matières juridiques ayant des liens avec la question des droits autochtones. En ce sens, il s’agit de matières juridiques variées rassemblées autour d’une problématique politique : la coexistence de plusieurs nations sur le territoire d’un État. Le droit constitutionnel, le droit des collectivités territoriales, les droits culturels, le droit de propriété, le droit public des biens, le droit à la spécialité juridique et statutaire, le droit de la propriété intellectuelle, etc. apportent tous du contenu normatif au droit des peuples autochtones. Cependant, ces matières ne sauraient être considérées dans la seule perspective classique, applicable à l’ensemble du territoire français, au risque de ne pas saisir certaines nuances ou certaines difficultés propres aux peuples autochtones. En ce sens, nous maintenons l’affirmation selon laquelle le droit des peuples autochtones est bien une matière juridique à part entière, en France comme ailleurs, avec une cohérence propre et des éléments de compréhensions transversaux.

**5. La question de la consécration des droits collectifs en France**

Enfin, la dernière difficulté relative à cette matière est que les droits des peuples autochtones sont des droits revendiqués collectivement. Il s'agit d'accorder des droits collectifs, en opposition avec les droits individuels, à des communautés spécifiques reconnues comme autochtones. Cette distinction s'intéresse donc au destinataire du droit garanti. Les droits individuels sont les droits garantis à l'individu, et à lui seul. Ils sont vus comme des prérogatives, portées individuellement, contre les atteintes potentielles de l'État comme des tiers. Les droits collectifs, à l'inverse, sont garantis à une collectivité, à un groupe d'individus et non pas aux individus de cette collectivité. En France, les droits fondamentaux sont analysés dans leurs perspectives individuelles. C'est ainsi toujours le droit de l'individu qui est considéré, même si celui-ci s'inscrit dans une appartenance ou un exercice collectif. Concernant le projet de Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones, « la représentante de la France a rappelé les positions que le gouvernement français avait exprimées au cours de la première session du Groupe de travail. Elle a déclaré que les droits collectifs n'existaient pas dans les instruments internationaux relatifs aux Droits de l'Homme et que son gouvernement avait donc des réserves quant aux articles visant à en établir. À son avis, les Droits de l'Homme étaient des droits individuels »<fnref n="42" />.

<footnote n="42">⁴² Résolution E/C/N/4/1996/84 du Comité des Droits de l'Homme de l'Organisation des Nations-Unies.</footnote>
Pourtant, les deuxième et troisième générations des Droits de l'Homme<fnref n="43" /> ont ouvert la voie à la reconnaissance de droits collectivement portés. Les droits économiques et sociaux, dits de deuxième génération, sont des droits-créances exigeant de l'État une action publique. Cette action (construction d'écoles, de services médicaux, d'agences pour l'emploi) vise nécessairement une collectivité, la programmation de ces droits ne pouvant se faire de manière individualisée. Surtout, la troisième génération consacre les droits culturels et le droit à l'environnement. Ces droits sont collectifs, portés par des peuples ou des communautés et sont souvent qualifiés de « droits de solidarité ». Leur traduction en droit interne se confronte cependant à des difficultés, notamment de la grande réticence de l'État à reconnaitre des droits collectifs.

L'individualisation des Droits de l'Homme a en effet des avantages, puisqu'elle permet de protéger les individus des sanctions ou de restrictions collectives. Elle n'est d'ailleurs pas sans rappeler le principe d'individualisation de la peine. Accorder des droits aux individus, plutôt qu'aux groupes ou aux collectivités, permet un certain nombre de garanties, notamment de non-discrimination raciale. Certains auteurs affirment de plus qu'octroyer des droits collectifs aux peuples autochtones nécessite un recensement ethnique des individus concernés, allant à l'encontre de l'interdiction du fichage ethnique ou ethnoracial<fnref n="44" />. Cependant, et nous le démontrerons, les peuples amérindiens de Guyane font déjà l'objet d'une classification particulière au sein du peuple français et à ce titre disposent de droits spécifiques.

En ce sens, il ne nous semble pas que ce défi sémantique soit un véritable obstacle à l'évolution de la reconnaissance des droits autochtones comme droits collectifs. L'État français, par le principe de spécialité, par la conception relative du principe d'égalité, par sa reconnaissance des peuples d'outre-mer et de leurs spécificités, a suffisamment dilaté le spectre juridique pour que la reconnaissance de droits collectifs autochtones soit possible. Il est vrai que l'applicabilité des droits dits de troisième génération peine à obtenir une efficacité juridictionnelle et que l'État français continue d'être réticent en la matière. En revanche, les droits autochtones peuvent être vus comme

<footnote n="43">⁴³ En opposition à la première génération des Droits de l'Homme, regroupant essentiellement les droits civils et politiques tels que reconnus dans la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Article 226-19 du Code pénal : « Le fait, hors les cas prévus par la loi, de mettre ou de conserver en mémoire informatisée, sans le consentement exprès de l'intéressé, des données à caractère personnel qui, directement ou indirectement, font apparaître les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques ou religieuses, ou les appartenances syndicales des personnes, ou qui sont relatives à la santé ou à l'orientation sexuelle ou à l'identité de genre de celles-ci, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende. », modifié par l'article 171 de la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017. Son non-respect par le législateur est systématiquement censuré par le Conseil constitutionnel. Voir en ce sens, la Décision n°2007-557 DC du 15 novembre 2007, Loi relative à la maitrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, Considérant 29 : « si les traitements nécessaires à la conduite d'études sur la mesure de la diversité des origines des personnes, de la discrimination et de l'intégration peuvent porter sur des données objectives, ils ne sauraient, sans méconnaître le principe énoncé par l'article 1er de la Constitution, reposer sur l'origine ethnique ou la race ».</footnote>
une des modalités de mise en œuvre de la spécialité juridique<fnref n="45" />, leur appartenance même à une collectivité autochtone leur donnant des droits spécifiques. Cette distinction a déjà été faite au profit des peuples d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie a ouvert une possibilité de double spécialité juridique sur un même territoire<fnref n="46" />.

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

L'argument positiviste selon lequel il ne saurait exister de droits des peuples autochtones en France puisque ceux-ci ne sont pas reconnus par l'État n'est pas satisfaisant. Les peuples amérindiens de Guyane sont des peuples autochtones et bénéficient d'une place particulière dans la République française. Certes, cette place est implicite, tirée de l'ensemble des normes spécifiques dont ils sont bénéficiaires. L'objet de ce mémoire est de présenter l'état de la matière juridique relative aux droits revendiqués par les peuples autochtones. En d'autres termes, il s'agit de démontrer que, malgré le silence de l'État sur la reconnaissance des peuples amérindiens comme peuples autochtones, ceux-ci bénéficient d'une place particulière au sein des institutions républicaines nationales et territoriales. Leurs spécificités sont déjà reconnues et le corpus juridique s'est doté, ces dernières années, de nouveaux mécanismes proprement adaptés à leurs revendications.

Notre réflexion est organisée autour des quatre revendications principales des peuples autochtones de Guyane. D'abord, la question de la reconnaissance de leurs spécificités en tant qu'autochtone s'intéresse à la place qu'ils occupent dans les institutions républicaines. D'emblée, elle est liée au droit à la spécialité juridique dans les territoires situés en outre-mer, tel qu'il s'est développé au XXème siècle. Malgré l'opposition de principe de l'État de reconnaitre l'existence des peuples autochtones et leur autorité, le cadre institutionnel actuel permet d'affirmer qu'il existe bien une reconnaissance de leurs spécificités. Cela résulte d'une longue évolution historique des principes constitutionnels de l'État français. Ainsi, les principes hérités de la Révolution française, bien que toujours applicables aujourd'hui, ont vu leur portée s'assouplir permettant l'affaissement des obstacles constitutionnels à la reconnaissance des peuples autochtones (Partie 1).

Là où cette première revendication a trait au droit constitutionnel et à la théorie de l'État français, les autres revendications intéressent les cadres législatifs et réglementaires. Il s'agit en effet de droits spécifiques qui ne nécessitent pas une consécration constitutionnelle, bien que celle-ci soit possible. Il s'agit des droits relatifs aux terres, à l'accession à une propriété foncière en respect des

<footnote n="45">⁴⁵ Le principe de spécialité juridique a valeur constitutionnelle, il permet la mise en place d'un droit d'exception dans les territoires situés en Outre-mer afin de respecter les pratiques et coutumes des habitants.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Voir infra, page 38.</footnote>
traditions des peuples. En effet, nous le verrons, la propriété foncière implique des éléments opposés selon que l'on se situe dans la vision autochtone de Guyane ou que l'on conserve la vision classique nationale. Ces revendications ont infléchi une adaptation législative rendant compatible, bien que non pas conforme, le droit interne avec l'idée de propriété des peuples autochtones. De même, la protection exigée des droits culturels et traditionnels de ces peuples a nécessité l'intégration de mécanismes particuliers de protection, exorbitants du droit national (Partie 2).
# Partie 1 : L’affaissement des obstacles constitutionnels à la reconnaissance des spécificités des peuples autochtones par la dilatation de la portée des principes républicains

Lors de la Révolution française, trois grands principes sont énoncés : l’indivisibilité de l’État français, l’unité du peuple français et l’égalité entre tous les citoyens. Ces principes ont encore aujourd’hui valeur constitutionnelle<fnref n="47" /> et c’est à leur égard que la reconnaissance des peuples autochtones est souvent dénoncée comme contraire à la Constitution. En effet, ces principes impliquent un traitement égalitaire au sens strict du terme, interdisant toute distinction dans le traitement des droits des citoyens. Pourtant, leur application aux habitants des outre-mer a souvent été inégale et nous pouvons ainsi noter des distinctions importantes, et ce dès leurs origines. Plus encore, la portée de ceux-ci a beaucoup évolué depuis 1789, le caractère irréfragable des obstacles annoncés semblant s’assouplir peu à peu. Nous pouvons ainsi constater un certain affaissement des obstacles constitutionnels à la reconnaissance des peuples autochtones.

Cette première partie porte sur le cadre constitutionnel et institutionnel français relatif aux peuples autochtones et à leurs spécificités. Il s’agit ici de revenir sur les trois grands principes fondateurs de la République et d’analyser comment leur interprétation a évoluée afin de considérer les revendications de plus en plus importantes des habitants des territoires situés en outre-mer. Actuellement, ces derniers disposent de garanties constitutionnelles pour la préservation de leurs spécificités, notamment coutumières et traditionnelles. Une longue évolution a été nécessaire depuis 1789, mais nous pouvons aujourd’hui affirmer que le droit français n’est plus réticent à reconnaitre les spécificités de certaines communautés d’habitants et, plus encore, à protéger et promouvoir ces particularités.

Il s’agira dans un premier temps de revenir sur l’évolution des principes d’indivisibilité, d’unité et d’égalité tels qu’ils ont été posés lors de la Révolution française jusqu’aux débuts de la Vème République. Nous analyserons pourquoi ils ont été adoptés, mais également comment ils ont été appliqués dans les territoires situés en outre-mer. En somme, il s’agit de définir le cadre institutionnel et constitutionnel dans lequel ont évolué les peuples autochtones jusqu’à la Vème République (Chapitre 1). La Vème République marque un tournant dans l’histoire constitutionnelle

<footnote n="47">⁴⁷ Articles 1er, 2 et 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.</footnote>
française applicable aux outre-mer. Initiées dès la IVème République<fnref n="48" />, ces évolutions touchent
notamment la portée de ces trois principes. Les peuples autochtones de Guyane se sont ainsi vus
reconnaitre leur autorité sur un certain nombre de domaines de décisions. Les Amérindiens de Guyane
ont ainsi une place particulière au sein des institutions républicaines, fruit d'une longue évolution
historique puisant ses sources lors de la Révolution française. Aujourd'hui, les spécificités
autochtones sont donc bien considérées par le droit qui reconnait implicitement bien que clairement
l'existence des peuples autochtones de Guyane (Chapitre 2).

Chapitre 1 : La difficile évolution du cadre constitutionnel
et des principes républicains jusqu'en 1958

La question de la place des peuples autochtones est intimement liée à celle des fondements et
soubassements de l'État dans lequel ils se situent. Un État fédéral, très décentralisé et donnant un
pouvoir décisionnel important aux plus petits échelons locaux est, de manière générale, un État qui
sera confronté à moins de difficultés à reconnaitre, entendre et considérer la multiplicité des cultures
en son sein<fnref n="49" />. Prenons l'exemple des États qui ont, dès le début de leur création, donné part belle à la
diversité de cultures, de langues et de constructions sociales, voire qui en ont fait le socle de leurs
institutions. Ces derniers n'ont jamais été confrontés aux mêmes obstacles à l'égard de leurs minorités
que des États unitaires ou très peu décentralisés. Un État fédéral a, de fait, moins de difficultés qu'un
État unitaire centralisé à imaginer que des échelons locaux puissent prendre des décisions
importantes, voire même des décisions qui viendraient suppléer la loi nationale. Ces éléments relèvent
de l'évidence, mais il semble important de les rappeler, tant la position d'un État contemporain à
l'égard de ses peuples autochtones est déterminée par son histoire.

Ce chapitre a pour objet la présentation des principes constitutionnels français relatifs à la
reconnaissance des peuples autochtones et de leurs revendications. Dans une perspective historique,
il s'agit de comprendre l'origine de ces principes et d'analyser les éléments ayant favorisé leur
evolution. Dans ce premier temps, le traitement de la Guyane sera vu dans la perspective plus large
de celle des territoires situés en outre-mer. Nous analyserons l'interprétation classique des principes
d'indivisibilité de la République, d'unité du peuple français et d'égalité des citoyens et leur résistance
face à ces territoires situés en outre-mer (Section 1). Il s'agira ensuite de comprendre les évolutions

<footnote n="48">⁴⁸ 1946-1958.</footnote>

<footnote n="49">⁴⁹ Voir en ce sens : T. FLEINER, J.T. HOTTINGR, « La pertinence du fédéralisme dans la gestion des diversités nationales », *Revue internationale de politique comparée*, 2003, pp. 79-90.</footnote>
qui ont marqué les normes constitutionnelles à la fin de la Seconde Guerre mondiale, traduites dans
la Constitution de la IVème République (Section 2).

Section 1 : L’interprétation classique de l’indivisibilité et de l’unité
du peuple français confrontée aux réalités d’outre-mer

En France, les principes philosophiques et politiques qui ont soutenu la création de l’État moderne résonnent encore aujourd’hui avec force, et continuent de s’appliquer sans que leur légitimité ou leur interprétation soient remises en cause. En effet, l’indivisibilité de la République, et ses corollaires indispensables que sont l’unité du peuple français et l’égalité des citoyens, sont trois principes auxquels la France est particulièrement attachée. Leur affirmation est ancienne, apparaissant explicitement lors de la Révolution française. Après plus de deux siècles d’application, ils sont les fondements philosophiques les plus importants dans le maintien de la structure étatique que nous connaissons aujourd’hui.

Les principes d'indivisibilité et d'unité du peuple français sont anciens (Paragraphe 1). Leur consécration répond à plusieurs objectifs. D'abord, il s'agissait de rejeter le modèle fédéral qui était alors la seule forme républicaine connue (Paragraphe 2). De plus, ils répondent à la recherche de l'idéal égalitaire tel qu'il fut posé lors de la Révolution française (Paragraphe 3). Malgré ces consécrations, les habitants des territoires situés en outre-mer ont longtemps été exclus du spectre de ces principes, notamment du bénéfice du droit à l'égalité (Paragraphe 4).

Paragraphe 1 : Les fondements de la République française par les principes d'indivisibilité et d'unité

Bien que l'objectif d'unification de la société française ne date pas de la période des Lumières, il s'y concrétise. On en trouve des traces dès l'Ancien Régime, Louis XIV ayant introduit un certain nombre de mesures destinées à réduire la multitude de nations au sein de son Royaume<fnref n="50" />. L'existence de ces pays, divers et nombreux, induisait de facto l'édiction de règles de droit propre, qu'elles soient coutumières, traditionnelles ou écrites. Voltaire lui-même critiquait d'ailleurs ces disparités juridiques sur le territoire français : « Outre ces quarante mille lois, dont on cite toujours quelqu'unes au hasard, nous avons cinq cent quarante coutumes différentes, en comptant les petits villes et mêmes quelques bourgs, qui dérogent aux usages de la juridiction principale ; de sorte qu'un homme qui

<footnote n="50">⁵⁰ R. RIGAUDIERE, « Un rêve royal français : l'unification du droit », *Comptes rendus des séances de l'Académie des Inscriptions et Belles-Lettres*, 2004, pp. 1553.</footnote>
court la poste, en France, change de lois plus souvent qu'il ne change de chevaux (...), et qu'un avocat
qui sera très savant dans sa ville ne sera qu'un ignorant dans la ville voisine »<fnref n="51" />.

La consécration d'une nation française unie se matérialise véritablement pour la première fois
lors de la Révolution française. On trouve ainsi dès 1791 la formule restée presque intouchée dans
nos textes constitutifs jusqu'à aujourd'hui selon laquelle le « Royaume est un et indivisible »<fnref n="52" />. Un
an plus tard, le décret de la Convention nationale du 22 septembre 1792 abolit la royauté et déclare,
le 25 septembre 1792, que « la République française est une et indivisible »<fnref n="53" />.

Deux idées principales sous-tendent l'affirmation de ces principes : le rejet du fédéralisme par l'affirmation d'un unique peuple souverain et le principe d'égalité de tous les citoyens.

## Paragraphe 2 : L'indivisibilité de la République comme solution au rejet du modèle fédéral

En effet, d'après Tatiana Gründler<fnref n="54" />, la proclamation des principes d'indivisibilité et d'unité exprime « avant tout le rejet du fédéralisme ». Cela s'explique d'abord par le manque de modèle républicain alors disponible. La République existait déjà par-delà le monde, mais qu'il s'agisse de la République des Deux Nations (unissant la Pologne et la Lituanie de 1569 à 1795), la Confédération des XIII cantons (créée en 1648 et qui deviendra par la suite la Suisse), la République des Provinces-Unies des Pays-Bas (de 1581 à 1795) ou encore les États-Unis d'Amérique (à partir de 1776), la France n'avait d'exemples républicains que des modèles fédéraux. Ainsi, lorsque la Première République est proclamée, la crainte d'une division du pays se renforce et ces principes sont vus comme les seuls remparts possibles à l'effritement de la nation. Le mouvement est double : la République est consacrée et, avec elle, l'unité du peuple souverain.

Cette dernière était la condition essentielle à la réussite républicaine telle qu'elle était
envisagée par la France. Si une république implique nécessairement que la souveraineté soit
transférée au peuple, une république unitaire n'est possible que si le peuple est uni et, plus encore,
unique. Il n'y a que dans un modèle fédéral que l'idée de peuples multiples et divers peut prospérer.
Cela est confirmé d'ailleurs par les propos de Buzot qui, en 1792, affirmait que « l'unité n'est point
dans le territoire, mais dans les personnes »<fnref n="55" />. Il était donc bien question de la création d'un corps
souverain, stable parce qu'unique, sur lequel viendrait reposer la République. Deux siècles plus tard,
la Constitution de la Vème République dispose que « le principe [de la République] est :

<footnote n="51">⁵¹ *Ibid*.</footnote>

<footnote n="52">⁵² Article 1er du Titre II de la Constitution du 3 septembre 1791.</footnote>

<footnote n="53">⁵³ Article 1er de l'Acte constitutionnel de la Constitution du 24 juin 1793.</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ T. GRÜNDLER, « La République française, une et indivisible ? », *Revue du Droit Public*, 2007, pp.445-477.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ *Ibid*.</footnote>
gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple »<fnref n="56" />, ce que le Conseil constitutionnel ne cessera de réaffirmer. Dans sa décision du 30 décembre 1976, relative à l'élection de l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct<fnref n="57" />, c'est bien la question de « l'indivisibilité de la représentation du peuple français qui était en cause et que le Conseil constitutionnel a entendu préserver »<fnref n="58" />.

Par le rejet du fédéralisme, la France a créé un modèle républicain nouveau, spécifique de par son caractère unitaire, et donc de son peuple souverain vu comme entité unique. L'histoire de la République française repose sur l'idée suivante : un seul Peuple souverain pour une seule République. Cette idée, reprise à l'article 3 de la Constitution de la Vème République<fnref n="59" />, a été alimentée par la recherche de l'idéal égalitaire, tel que posé lors de la Révolution française.

**Paragraphe 3 : L'unité du peuple français par l'égalité des citoyens**

La coïncidence entre l'abolition des privilèges et l'affirmation de l'indivisibilité de la République et de l'unité du peuple français ne doit évidemment pas être négligée. Les décrets de la nuit du 4 août 1789 proclament l'égalité entre tous les citoyens de la République française. Cela justifie dès lors l'abolition de tous les privilèges qui sont attachés aux personnes, aux ordres, mais aussi aux territoires, comme les villes, les communautés d'habitants ou les provinces. Dans une histoire marquée par les disparités entre les territoires, où l'origine de la naissance déterminait les droits et les devoirs rattachés aux personnes, la proclamation de l'égalité de tous à l'égard de la République est un progrès sans précédent. Aujourd'hui encore, les principes d'indivisibilité de la République et d'égalité de tous les citoyens « sans distinction d'origine, de race ou de religion » se tiennent côte à côte, à l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958.

Le principe d'égalité sous-tend l'idée d'un peuple unique. Lorsque tous les sujets qui le forment sont égaux et nul ne saurait être considéré comme plus important qu'un autre, ni plus légitime qu'un autre, alors le peuple souverain est véritablement unique et uni. La chose publique appartient au seul peuple, constitué de tous les citoyens qui sont égaux entre eux. Le principe d'égalité est consacré à de nombreuses reprises dans le bloc de constitutionnalité actuel<fnref n="60" />, certaines dispositions

<footnote n="56">⁵⁶ Article 2 alinéa 5 de la Constitution du 4 octobre 1958.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Décision du Conseil constitution n°76-71DC du 30 décembre 1976 relative à l'élection de l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct.</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ A. ROUX, L'évolution constitutionnelle du statut des départements d'outre-mer. », Rapport au colloque : 1946-1976 : Soixante-dix ans de départementalisation ultra marine. Entre diversité législative et unité constitutionnelle dans la République, 2016.</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ».</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Articles 1er, 6 et 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ; Articles 3, 12, 13, 16 et 18 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ; Paragraphe 2 du préambule et articles 1er, 2, 3, 72-2, 72-3 de la Constitution du 4 octobre 1958.</footnote>
se référant directement aux territoires situés en outre-mer et aux colonies<fnref n="61" />. Pourtant, l'inscription du droit à l'égalité des habitants d'outre-mer n'était pas gagnée d'avance et résulte d'un long processus historique.

**Paragraphe 4 : Les habitants des outre-mer longtemps exclus du bénéfice de l'égalité**

Lorsque la France a débuté sa deuxième phase d'expansion coloniale, entre 1830 et 1870, deux manières de gouverner ces nouveaux territoires s'offraient : l'assimilation ou l'association. Avec la première, le pouvoir central dicte les lois qui seront directement exécutées dans les colonies. À l'inverse, le second offre un système plus souple, permettant l'adaptation des lois du pays dominant aux institutions et coutumes locales. À l'instar de l'Espagne, mais à l'inverse du Royaume britannique, la France choisit l'assimilation. Certes, elle délégua finalement une partie de son pouvoir à des gouvernements généraux locaux en Cochinchine, Afrique-Occidentale française et Afrique-Équatoriale française, mais les postes étaient confiés à des fonctionnaires venus de métropole et avaient été rendus nécessaires par le nombre croissant de territoires qui exigeait une « unité de direction »<fnref n="62" /> des peuples. Pour autant, et la distinction est importante, ces territoires n'étaient pas considérés comme la France, mais bien comme des propriétés de la France. Les Indigènes, originaires de ces terres, n'étaient pas pour la plupart des citoyens français, mais des seuls sujets de l'Empire français et, plus tard, de la République française.

Non seulement les principes d'indivisibilité et d'unité du peuple français étaient mis à mal, mais nul ne semble alors vouloir parler d'égalité pour les habitants des outre-mer. Il faudra véritablement attendre la IVème République pour constater un changement important de paradigme.

Les constituants de 1946 héritent en effet « d'un vaste empire (...) constitué pour l'essentiel sous le Second Empire<fnref n="63" /> et la IIIème République<fnref n="64" /> par juxtaposition de territoires aux statuts différents et souvent mal définis »<fnref n="65" />. Bien que la France, à l'instar de ses partenaires européens, reste conservatrice en la matière, le contexte international fait émerger la légitimité des revendications indépendantistes. Le traumatisme de la Seconde Guerre mondiale, le principe nouveau du droit à l'autodétermination des peuples et la création de l'Organisation des Nations Unies catalysent le

<footnote n="61">⁶¹ Alinéa 16 du préambule et article 18 de la Constitution du 27 octobre 1946, préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa rédaction issue de Loi constitutionnelle n° 2006-205 du 1er mars 2005, article 1er.</footnote>

<footnote n="62">⁶² N. REZZI, « Chapitre 6 - Les gouverneurs généraux de la France coloniale (1880-1914) : servir la République aux colonies », dans : A. LORIN, « Nouvelle histoire des colonisations européennes (XIXe-XXe siècles) », *Presses Universitaires de France*, 2013, p. 77-90.</footnote>

<footnote n="63">⁶³ 1851-1870.</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ 1870-1940.</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ R. DUHAMEL, « IV / La IVe République malade de son empire », *Histoire politique de la IVe République*, 2000, p. 64-74.</footnote>
mouvement d'émancipation des peuples colonisés. Ces derniers misent notamment sur l'affaiblissement des grands pays colonisateurs du fait de la guerre. Les colonies coutent cher aux États centraux et les opposants à la colonisation se radicalisent.

En réaction à tout cela, et en anticipant la sortie de guerre, le Général Charles de Gaulle organise du 30 janvier au 8 février 1944 la conférence de Brazzaville, dont les travaux aboutissent à la rédaction de plusieurs recommandations. En préambule de celles-ci se trouve l'exclusion de toute possibilité d'autonomie et de toute évolution politique en dehors de l'État français. La souveraineté de la France est réaffirmée dans l'intégralité des territoires où elle est alors présente. En parallèle cependant, une large décentralisation administrative est organisée et la fin du régime de l'indigénat<fnref n="66" /> est programmée. Plus important encore, une élite africaine se dessine et se voit reconnaitre le droit d'élire 30 députés pour l'Assemblée constituante de la IVème République. Ce sont les prémices du système associatif en France.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale donc, le mouvement s'accélère. Le régime de l'indigénat est aboli par décret le 22 décembre 1945, le travail forcé (particulièrement prégnant dans les territoires situés en outre-mer) est interdit par une loi du 5 avril 1946 et les « quatre vieilles colonies » dont fait partie la Guyane<fnref n="67" /> deviennent des départements français le 19 mars 1946. Un Fonds d'investissement et de développement économique et social est également mis en place par la loi du 30 avril 1946, témoignant du « souci de solidarité entre la Métropole et l'outre-mer »<fnref n="68" />.

Ces éléments seront repris en intégralité par la Constitution de la IVème République qui détache les deux principes d'indivisibilité et d'unité pour en faire des notions autonomes. L'indivisibilité est rappelée à l'article 1er dans une formule qui sera reprise par la Constitution de 1958 : « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale », là où l'unité du peuple français est remplacée par l'idée d'une Union française, définie et organisée au Titre VIII.

## Section 2 : Les débuts prudents du système associatif avec l'Union française de la IVème République

Le changement de paradigme est important et mérite que nous nous attardions quelque peu. L'article 60 de la Constitution de la IVème République dispose que « L'Union française est formée, d'une part, de la République française qui comprend la France métropolitaine, les départements et territoires d'outre-mer, d'autre part des territoires et États associés ». C'est la première consécration

<footnote n="66">⁶⁶ Le régime de l'indigénat est une « législation d'exceptions et un ensemble de pratiques » réglementant les droits et libertés des sujets français habitant les colonies du Second Empire colonial.</footnote>

<footnote n="67">⁶⁷ Avec la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion.</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ R. DUHAMEL, « IV / La IVe République malade de son empire », *Histoire politique de la IVe République*, 2000, p. 64-74.</footnote>
constitutionnelle de l'appartenance de l'outre-mer à la République et les débuts du système associatif en France.

Il s'agit ici de détailler les éléments composant l'Union française (Paragraphe 1), avant de voir les limites et critiques qui lui ont été imposées (Paragraphe 2). Cela n'a cependant pas empêché les habitants des localités situées en outre-mer de gagner progressivement en garanties de droit (Paragraphe 3). Enfin, la mise en place de la Vème République renouvelle l'Union française en une Communauté française (Paragraphe 4).

**Paragraphe 1 : L'Union française : radiographie d'une tentative d'association**

Conformément à l'article 60 de la Constitution de la IVème République, les départements d'outre-mer regroupent les départements d'Algérie<fnref n="69" /> et les anciennes colonies tout juste départementalisées (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion). Les territoires d'outre-mer comprennent l'Afrique-Occidentale française<fnref n="70" />, l'Afrique-Équatoriale française<fnref n="71" />, les Comores, les Établissements en Inde, Madagascar, la Nouvelle-Calédonie, les Établissements d'Océanie, Saint-Pierre-et-Miquelon, et la Côte des Somalis. Les territoires associés étaient les territoires dont le mandat avait été confié à la France sous le régime de l'ancienne Société des Nations<fnref n="72" /> et les États associés étaient les territoires sous protectorat à l'exception du Maroc et de la Tunisie<fnref n="73" />.

La perspective poursuivie par cette Union française est très bien expliquée par le Général Catroux : « L'Union n'est pas une simple expression géographique. Elle est, suivant la volonté de la Constitution, une solidarité. Elle rassemble en une seule entité politique, économique et sociale, à des fins de coopération et sous les espèces d'une association respectueuse de la personnalité originale de ses membres, la France et ses membres du dehors »<fnref n="74" />. Le projet est ambitieux.

Outre des institutions propres à cette Union française<fnref n="75" />, la IVème République marque une forme inédite de spécialité juridique. Cette dernière renvoie à un système normatif d'exception, créé

<footnote n="69">⁶⁹ Alger, Oran, Constantine, Territoires du Sud.</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Côte d'Ivoire, Dahomey, Guinée, Mauritanie, Niger, Sénégal, Soudan, Haute-Volta.</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ Congo, Gabon, Oubangui-Chari, Tchad.</footnote>

<footnote n="72">⁷² Togo français et Cameroun français.</footnote>

<footnote n="73">⁷³ Indochine française, Wallis et Futuna.</footnote>

<footnote n="74">⁷⁴ G. CATROUX, « L'Union française, son concept, son état, ses perspectives », *Politique étrangère*, 1953, pp. 233-234.</footnote>

<footnote n="75">⁷⁵ Cette Union française, présidée par le président de la République française, était composé d'un Haut Conseil et d'une Assemblée. Le Haut-Conseil, composé d'une délégation du Gouvernement français et de la représentation des Etats associés, avait « pour fonction d'assister le gouvernement dans la conduite générale de l'Union » (article 65). L'assemblée de l'Union française, composée pour moitié de membres représentant la France métropolitaine et, par moitié, de membres représentant les départements et territoires d'outre-mer et les Etats associés, avait un rôle essentiellement consultatif. Elle connaissait des projets ou propositions soumis pour avis par l'Assemblée nationale, le Gouvernement de</footnote>
pour adapter le droit national aux coutumes et traditions des habitants de ces territoires. Ainsi, l'article
72 de la Constitution dispose qu'à l'exception de la législation criminelle, le régime des libertés
publiques et l'organisation politique et administrative, « la loi française n'est applicable dans les
territoires d'outre-mer que par disposition expresse ou si elle a été étendue par décret aux territoires
d'outre-mer après avis de l'Assemblée de l'Union ». Cela répondait à la nécessité de renforcer la
spécialité juridique pour des territoires colonisés tardivement et dont les coutumes applicables étaient
très éloignées du droit français. Cette idée n'est pas reprise pour les départements d'outre-mer,
considérés comme plus proches juridiquement et politiquement de la Métropole, pour qui, au titre de
l'article 73, « le régime législatif (...) est le même que celui des départements métropolitains, sauf
exceptions déterminées par la loi ».

L'idée selon laquelle les lois applicables en métropole ne sauraient être adaptées en dehors de
celle-ci est très ancienne, remontant au *sénatus-consulte* de 1854 et repris sans changement par la
IIIème République. Au départ, cette spécialité juridique coloniale répondait à la mission civilisatrice
de la République, vue comme la meilleure méthode de gouvernement possible de ces territoires. Il
s'agissait essentiellement de rattraper le retard administratif, institutionnel, mais aussi culturel et
intellectuel de ces territoires. Il ne faut pas ici se méprendre : s'il y avait bien une spécialité juridique
dans ces territoires, le contenu de celle-ci était tout de même intégralement décidé en métropole, par
le gouvernement central. La spécialité juridique a été créée comme mécanisme d'assimilation
républicaine, bien plus que comme moyen d'émancipation des peuples.

Dans les années 1930, la doctrine à cet égard se modifie. Véronique Dimier écrit ainsi : « alors
que l'idée d'une supériorité de la civilisation française défendue par l'ethnocentrisme et le positivisme
républicains devait laisser la place à une vision plus relativiste des sociétés colonisées développée par
l'anthropologie sociale, il prendra une teinte particulièrement libérale, étant présenté comme le seul
moyen de prendre en compte les cultures et spécificités des populations locales »<fnref n="76" />. Poussés par les
revendications indépendantistes et par les premières violences dans ces territoires, les constituants de
1946 acceptent de distinguer la métropole et les outre-mer et en tirent comme conséquence, pour la
première fois, le droit à une plus grande autonomie décisionnelle.

Concernant la citoyenneté, l'article 81 dispose que « Tous les nationaux français et les
ressortissants de l'Union française ont la qualité de citoyen de l'Union française qui leur assure la
jouissance des droits et libertés garantis par le préambule de la présente constitution ». Cette question
était de première importance. La disparition du système de l'indigénat, couplée à l'intégration de ces

<footnote>la République française ou les gouvernements des Etats associés. Elle pouvait également faire des propositions au
Gouvernement français et au Haut-Conseil de l'Union française.</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ V. DIMIER, « De la France coloniale à l'outre-mer », *Pouvoirs*, 2005, p. 37-57.</footnote>
territoires et de ses habitants à la République, ne pouvait signifier que la reconnaissance de leur citoyenneté française. Cela répondait d'une part au principe d'égalité qui exigeait de mettre fin à toutes distinctions fondées sur l'origine, et d'autre part à l'importance de préserver un peuple unique. Mais si la spécialité juridique et statutaire accordée à certains territoires n'était pas compatible avec l'idée traditionnelle de peuple français, les populations de ces territoires étaient très réticentes à l'idée d'abandonner leur statut local pour intégrer la République. Certains auteurs dénoncent ainsi la « sommation de devenir français », la francisation des prénoms et noms de ces habitants et l'attrait de l'argent utilisé comme méthode de persuasions<sup>77</sup>. Si un certain nombre d'habitants n'était pas contre l'idée d'intégrer l'Union française, l'abandon de leur identité première rendait la tâche plus difficile aux gendarmes chargés de les convaincre<sup>78</sup>.

La solution adoptée résout ce conflit en offrant la possibilité, pour les anciens sujets de l'Empire, de conserver leur statut personnel<sup>79</sup>, en précisant que « ce statut ne peut en aucun cas constituer un motif pour refuser ou limiter les droits et libertés attachés à la qualité de citoyen français ». Seuls leurs droits civils et politiques n'étaient pas régis par le droit commun, mais par la Loi du 5 octobre 1946<sup>80</sup> qui créa des collèges électoraux séparés et réserva le droit de vote à certaines catégories de la population. Les citoyens de statut local pouvaient acquérir la citoyenneté française de droit commun, ce qui leur permettait notamment d'envoyer des représentants à l'Assemblée nationale. S'ils ne la demandaient pas, ils conservaient leur statut local, mais disposaient de droits civils et politiques amoindris dans la mesure où ils n'étaient pas citoyens du peuple français, mais citoyens de l'Union française.

Ce compromis est intéressant. Il concilie la fin programmée des mandats et des protectorats avec les traditions constitutionnelles, tout en poursuivant l'ambition de conserver cette France où le soleil ne se couche jamais<sup>81</sup>. La définition du Peuple français est sauve, et la réaffirmation de

<footnote n="77"><sup>77</sup> André Cognat, décrit ainsi que « [l'administration] a travaillé des individus et des familles, en essayant de les convaincre : «Tu vois, le jour où tu vas accepter et auras des papiers, tu vas avoir beaucoup d'argent» (...)». Quelques personnes ont été choisies. (...) Elles se sont retrouvées avec leurs papiers d'identité et un compte approvisionné, pas avec des milliers d'euros mais avec pas mal d'argent, surtout pour des gens de l'intérieur, non habitués aux valeurs monétaires ». Cité par MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014, p. 55.</footnote>

<footnote n="78"><sup>78</sup> « Je suis wayana. Mes parents, mon grand-père, mes ancêtres étaient wayana. On est wayana. On est amis avec des Français venus d'un autre pays, avec les Bushinenge qui sont là depuis la même époque, avec des Créoles, mais on est wayana ». Propos anonyme d'un amérindien de Guyane de la tribu des Wayana, cité par MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014.</footnote>

<footnote n="79"><sup>79</sup> Article 82 : « Les citoyens qui n'ont pas le statut civil français conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé. | Ce statut ne peut en aucun cas constituer un motif pour refuser ou limiter les droits et libertés attachés à la qualité de citoyen français ».</footnote>

<footnote n="80"><sup>80</sup> Loi n° 46-2151 du 5 octobre 1946 relative à l'élection des membres de l'Assemblée nationale.</footnote>

<footnote n="81"><sup>81</sup> Cette expression fait référence à l'Empire français, s'étendant du Sahara au nord de l'Equateur au sud et en Afrique noire, sur plus de sept millions de kilomètre carrés soit plus de dix fois la superficie de la métropole.</footnote>
l'indivisibilité de la République, comprenant l'ensemble des colonies, ferme la porte à toute éventualité d'une décolonisation à plus ou moins long terme.

**Paragraphe 2 : Les limites de l'Union française face à l'aggravation du climat social**

Cela n'a pas manqué de décevoir. Un grand nombre d'auteurs et de militants de l'époque dénoncent la réaffirmation cachée, mais réelle de la souveraineté de la France dans ces territoires gagnés par la colonisation et la fausse intégration à la République de ces populations d'outre-mer. Le Général Catroux critiquait ainsi « l'écart des principes énoncés dans le préambule de la Constitution de l'application qui en a été faite. Alors que ces principes postulent un système fédéral régissant des parties égales en droits et en devoirs, celui qui a été réalisé réserve en fait à la France les prérogatives des pouvoirs exécutif et législatif, les autres États et pays composants ne possédant que la faculté d'émettre des avis »<fnref n="82" />. C'était oublier la valeur de l'indivisibilité de la République que d'envisager une telle interprétation du texte constitutionnel.

L'égalité des citoyens de l'Union française n'a eu que peu de réalité pratique durant cette période. Le retard en matière d'institutions et d'établissements dans ces territoires est édifiant et la dette créée par la guerre ralentit les investissements. Pour les populations isolées de l'Amazonie, l'abandon est « total » jusque dans les années 1960. Ils ne bénéficient d'aucun service public et n'ont accès ni à l'électricité ni à l'eau potable. Ils sont en proie aux surenchères des administrations étatiques françaises, brésiliennes et surinamiennes qui « voudraient chacune contrôler la totalité des Wayana »<fnref n="83" />. À partir des années 1960, ce sont les Églises et les sectes qui vont tenter de détourner à leur profit les difficultés épidémiques, sociales, et éducatives de ces habitants. Selon Jean Chapuis<fnref n="84" />, « la stratégie des missionnaires est limpide ; ils agissaient avec l'accord du gouvernement surinamien qui voyait là un moyen d'attirer en aval, sur sa berge, et de sédentariser, ces Indiens éloignés ».

Il ne s'agit pas d'un cas isolé. La quasi-totalité des territoires de l'Union française est alors en crise. La IVème République ne sera pas longue, prise au piège d'un parlementarisme absolu qui ne fonctionne pas. Le processus de décolonisation est lancé, et les revendications indépendantistes se radicalisent dans la violence. L'insurrection malgache en 1947 fait plusieurs dizaines de milliers de morts en quelques mois, la guerre de Cochinchine fait 500 000 victimes en dix ans et la guérilla organisée contre la patrie française au Cameroun fait des dizaines de milliers de morts jusqu'en 1971.

<footnote n="82">⁸² Général CATROUX, « L'Union française, son concept, son état, ses perspectives », *Politique étrangère*, 1953, p. 245.</footnote>

<footnote n="83">⁸³ MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014, page 38.</footnote>

<footnote n="84">⁸⁴ Idem, page 41.</footnote>
Malgré des tentatives de rapprochements des pouvoirs locaux en Indochine, au Maroc et en Tunisie notamment, l'État français se résigne progressivement à abandonner ces territoires. La défaite de Diên Biên Phu<fnref n="85" /> rend le processus inéluctable.

Alors que la guerre d'Algérie éclate, les succès électoraux que connait le Rassemblement démocratique africain commencent à renverser le rapport de force. Renforcée par des luttes syndicales importantes en métropole, et un contexte international sur le point d'exploser après la conférence de Bandung<fnref n="86" />, la pression s'intensifie. Le Maroc et la Tunisie accèdent à l'indépendance en mars 1956, dix ans après avoir refusé de faire partie de l'Union française.

**Paragraphe 3 : L'acquisition progressive des droits dans les outre-mer jusqu'à l'indépendance**

En parallèle de ces évènements cependant, un certain nombre d'évolutions sont en train de se mettre en place. La Loi-cadre Deferre est adoptée le 23 juin 1956⁸⁷. Elle habilite le gouvernement français à « mettre en œuvre les réformes et prendre les mesures propres à assurer l'évolution de ces territoires ». Les décrets pris en Conseil d'État, bien qu'adoptés tardivement, permettent la mise en place de Conseils de gouvernement élus au suffrage universel et la suppression des collèges électoraux distincts. Les citoyens de l'Union française se voient reconnaitre en principe le droit au suffrage dans toutes les élections françaises. Le saut est d'importance et intervient six mois seulement après la formation du Gouvernement français auquel appartient Gaston Defferre.

De plus, la reconnaissance pour tous les citoyens de l'Union française des droits garantis par le préambule de la Constitution commence à porter des fruits. La deuxième génération des droits de l'Homme<fnref n="88" /> est amorcée et les juridictions ordinaires commencent à s'en saisir. L'arrêt du 11 juillet 1956, dit Amicale des Annamites de Paris,<fnref n="89" /> reconnait le droit à la liberté d'association comme Principe fondamental reconnu par les lois de la République<fnref n="90" />. Cet arrêt, qui irrigue encore aujourd'hui le droit administratif, porte sur la légalité de l'arrêté du ministère de l'Intérieur ayant prononcé la

<footnote n="85">⁸⁵ Après cette défaite clé de la guerre d'Indochine, la France quitte la partie nord du Viêt Nam et signent les Accords de Genève en juillet 1954, instaurant la partition du pays.</footnote>

<footnote n="86">⁸⁶ Se tenant du 18 au 24 avril 1955 à Bandung, en Indonésie, la conférence réunissait pour la première les représentants de vingt-neuf pays africains et asiatiques. Il s'agit de leur entrée sur la scène internationale comme des pays décolonisés du « tiers monde ». Surtout, ne souhaitant pas intégrer ni le bloc américain, ni le bloc soviétique, ils choisissent le non-alignement.</footnote>

<footnote n="87">⁸⁷ Loi du 23 juin 1956 n°56-619 instaurant des mesures propres à assurer l'évolution des territoires relevant du Ministère de la France d'Outre-mer.</footnote>

<footnote n="88">⁸⁸ La deuxième génération des Droits de l'Homme est l'expression doctrinale désignant la période 1950 – 1990 durant laquelle les droits-créances économiques et sociaux ont été consacrés.</footnote>

<footnote n="89">⁸⁹ Conseil d'Etat, Ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris et sieur Nguyen-Duc-Frang, n°26.638.</footnote>

<footnote n="90">⁹⁰ Ces principes acquerront valeur constitutionnelle dans la décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Liberté d'association.</footnote>
nullité d'une association déclarée, sur le fondement que leurs dirigeants et membres étaient ressortissants vietnamiens. Se fondant expressément sur l'article 81 de la Constitution, le Conseil d'État rend un arrêt expéditif : « qu'il résulte de cette disposition que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et réaffirmés par le préambule de ladite Constitution sont applicables sur le territoire français aux ressortissants de l'Union française ; qu'au nombre de ces principes figure la liberté d'association ». Un an plus tard, sur une question identique, mais en Algérie cette fois-ci, il réitère, la liberté d'association y étant « applicable de plein droit »<fnref n="91" />.

Les réformes peinent cependant à arriver, le système parlementaire de la IVème République étant trop instable pour être efficace. La spécialité juridique telle qu'elle avait été imaginée ne fonctionne pas, l'octroi des droits et des libertés à ces populations se fait au compte-goutte alors que l'impatience gronde. En Algérie, bien que citoyens français depuis 1947⁹², les conditions de vie sont encore très difficiles. Face à la répression incessante du pouvoir central, la « révolution illimitée jusqu'à l'indépendance totale » est prononcée le 25 juillet 1954.

## Paragraphe 4 : La Communauté française pour redresser les échecs de l'Union française

Au plein cœur de la crise, alors que les généraux se rangent aux côtés des indépendantistes, le Comité du salut public réclame le retour du Général de Gaulle. Le 15 mai 1958, ce dernier se déclare « prêt à assurer les pouvoirs de la République » et entame « le processus régulier nécessaire à l'établissement d'un pouvoir républicain capable d'assurer l'unité et l'indépendance du pays ». Il devient le dernier président du Conseil de la IVème République, René Coty, président de la République menaçant de démissionner si le Général de Gaulle n'est pas investi par l'Assemblée nationale. Deux jours après son investiture, le 3 juin 1958, le Parlement vote la loi constitutionnelle<fnref n="93" /> confiant au gouvernement la tâche d'établir un projet de constitution permettant « d'organiser les rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés ». Ce mandat est concrétisé à l'article XII de la Constitution française du 4 octobre 1958.

L'article 77 de celle-ci dispose que : « Dans la Communauté instaurée par la présente Constitution, les États jouissent de l'autonomie. Ils s'administrent eux-mêmes et gèrent démocratiquement leurs propres affaires. Il n'existe qu'une citoyenneté de la Communauté. Tous les citoyens sont égaux en droit, quelles que soient leurs origines, leur race et leur religion. ». Cette

<footnote n="91">⁹¹ Conseil d'Etat, 24 janvier 1958, Association des anciens combattants et victimes de la guerre du département d'Oran (Lebon, p. 38).</footnote>

<footnote n="92">⁹² Loi n° 47-1853 du 20 septembre 1947 portant statut organique de l'Algérie, adoptée à la suite du massacre de Sétif.</footnote>

<footnote n="93">⁹³ Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transitoire aux dispositions de l'article 90 de la Constitution et prévoyant un référendum.</footnote>
Communauté est de type fédéral, chaque État disposant de l'autonomie administrative et législative pour la gestion des affaires internes. Certaines matières constituent un domaine commun, comme la politique étrangère, la défense, la monnaie, la politique économique et financière, le contrôle de la justice, ou encore l'enseignement supérieur. De plus, la Constitution prévoyait que les territoires situés en outre-mer puissent déterminer eux-mêmes leur statut : garder le leur, devenir département d'outre-mer ou devenir un état indépendant membre de la communauté.

Les Comores, la Polynésie française, la Côte française de Somalis, la Nouvelle-Calédonie et Saint-Pierre-et-Miquelon choisissent de conserver leur statut de territoire d'outre-mer. Le Tchad, le Dahomey, le Soudan français, la Côte d'Ivoire, Madagascar, la Mauritanie, le Moyen-Congo, le Niger, le Sénégal, l'Oubangui-Chari et la Haute-Volta deviennent des États membres. Seule la Guinée française refuse la Constitution et devient indépendante en 1958⁹⁴.

La Communauté française ne fonctionnera qu'un an. Dès juin 1960, des accords sont signés octroyant l'indépendance de Madagascar, de la Fédération du Mali puis, en août, de Dahomey, du Niger, de la Haute-Volta, de la Côte d'Ivoire, du Tchad, de la République centrafricaine et du Congo. En sens inverse, Wallis-et-Futuna décide par référendum en 1959 de mettre fin au protectorat et de devenir un territoire d'outre-mer en 1961. Mayotte fait de même en votant pour rester française malgré l'indépendance des Comores en 1975, et devient une « collectivité au sein de la République » en 1977. Enfin, la Côte des Somalis devient indépendante la même année, rebaptisée territoire français des Afars et des Issas.

## Conclusion partielle

Les principes d'indivisibilité de l'État, d'unité du peuple français et d'égalité des citoyens ont été consacrés pour maintenir la nation française dans un seul peuple. Il s'agissait de bâtir un État fort sur des fondations solides. Cependant, il n'était alors pas question de faire des habitants des outre-mer des citoyens français. Ceux-ci étaient les sujets de l'Empire colonial et ne disposaient que de droits limités. Cela est justifié par la doctrine colonialiste qui rappelait l'importance de la mission civilisatrice de la France à quiconque faisait valoir l'humanité de ces habitants. Cependant, la morale internationale va progressivement changer, la Seconde Guerre mondiale jouant évidemment un rôle important. Les dangers que comporte la ségrégation encouragent l'interdiction de toutes distinctions

<footnote n="94">⁹⁴ A l'annonce des résultats du référendum, de Gaulle a ordonné à tous les fonctionnaires et techniciens français de quitter immédiatement la Guinée, emportant l'ensemble du matériel et des archives avec eux. A ce propos, Sékou Touré affirma : « préférer la liberté dans la pauvreté que la richesse dans la servitude »</footnote>
fondées sur l'origine, l'ethnie ou la religion. Dès lors, les distinctions juridiques entre les outre-mer et la Métropole ne sauraient plus perdurer.

En choisissant de conserver les États acquis par la colonisation, l'État français devait non seulement reconnaitre à ces habitants les mêmes droits fondamentaux qu'aux métropolitains, mais aussi intégrer les coutumes de ces peuples dans le droit. Les grilles référentielles de ces territoires, souvent coutumières, ont ainsi intégré des formes *sui generis* d'institutions territoriales. Le contexte social et international est cependant trop tendu pour que cela soit suffisant. Un certain nombre de défis s'annoncent pour les institutions de la Vème République qui se doivent d'être à la hauteur.

# Chapitre 2 : Les spécificités des peuples amérindiens de Guyane reconnues dans les institutions de la Vème République

Si la majorité des États issus de l'Empire colonial ont quitté la République et la Communauté française, un petit nombre d'entre eux y sont restés : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Réunion et les îles Wallis et Futuna. Pour ces territoires, beaucoup restent à faire. La mise en œuvre du principe de spécialité statutaire et normative désormais garantie par la Constitution<fnref n="95" /> ne fait que débuter. Les conflits mondiaux et la décolonisation des territoires par la violence ont laissé des traces indélébiles et ce principe ne peut plus être retiré. Ainsi, l'histoire de la Vème République est marquée par de fortes évolutions, qui se répercutent inévitablement sur les territoires situés en outre-mer. La portée des principes d'indivisibilité, d'unité et d'égalité est revue dans une conception moderne (Section 1). Ce sont ces dernières évolutions historiques qui ont permis la mise en place de l'organisation actuelle de la Guyane, dans laquelle les spécificités amérindiennes ont bien une place (Section 2).

## Section 1 : Les débuts de la Vème République marqués par de fortes évolutions des principes républicains

Nous l'avons amplement démontré, l'applicabilité des principes d'indivisibilité de la République, d'unité du peuple français et d'égalité des citoyens a longtemps été source de difficultés

<footnote n="95">⁹⁵ L'article 73 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose, dans sa version originale, que « le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'Outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ». L'article 74 précise quant à lui que « les territoires d'Outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République. Cette organisation est définie et modifiée par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée ». La différence entre les départements et les territoires d'Outre-mer est maintenue, tout comme le droit constitutionnellement garanti à la spécialité juridique.</footnote>
à l'égard des outre-mer. Ces obstacles constitutionnels et institutionnels à la reconnaissance des spécificités des habitants des outre-mer et parmi eux des peuples autochtones, sont encore aujourd'hui importants et ne doivent pas être négligés. Ainsi, l'indivisibilité de la République est avancée pour faire obstacle à une plus grande autonomie des peuples autochtones. Le principe d'unité est un argument à l'encontre de la reconnaissance d'un peuple distinct de celui français. Et le principe d'égalité permet de refuser la consécration de droits fondamentaux à un groupe restreint de personnes. Cependant, ces principes sont souvent utilisés dans leur interprétation première, telle qu'issue des textes constitutionnels jusqu'en 1958. La Vème République marque un tournant de modernisation des institutions républicaines, et avec elles, de leurs principes fondateurs.

En effet, deux évolutions presque simultanées de la doctrine constitutionnelle peuvent s'observer. D'abord, le concept juridique de « peuple français » a été redéfini, permettant sa coexistence avec celui de « peuples d'Outre-mer » (Paragraphe 1). De plus, la portée du principe d'égalité est revue, dans une conception relative. Celle-ci redéfinit ce qui est considéré comme de la discrimination ou comme des distinctions de traitement justifiées. Elle rend compatible le droit interne français avec la spécialité juridique telle qu'elle se développe (Paragraphe 2). Enfin, le principe d'indivisibilité est maintenu, et sa portée est alimentée par ces deux premières évolutions (Paragraphe 3). C'est ainsi dans ce cadre que la signature des Accords de Matignon puis de Nouméa intervient, reconnaissant non seulement l'existence du peuple kanak, mais aussi la légitimité de ses revendications. Il s'agit d'ouvertures inédites du cadre constitutionnel applicable aux outre-mer (Paragraphe 4).

**Paragraphe 1 — La définition du « seul peuple français » non étendue aux outre-mer**

La mise en place de la spécialité juridique a évidemment eu des répercussions sur la définition et la portée du « peuple français ». Comme nous l'avons déjà évoqué, cette dernière était classiquement liée à l'uniformité des règles, répondant à la fois au principe d'indivisibilité de la République et au principe d'égalité. Cette idée est résumée par Alexis Zarca, qui écrit : « Il y a au départ un schéma assez simple : la loi étant l'expression de la volonté de tous (elle est générale dans sa formation), elle doit être la même pour tous (elle est générale dans son objet). L'égalité, alors, non seulement se traduit par un principe d'unité législative garantissant la soumission de tous à une même catégorie de loi (unité du pouvoir normatif que postule l'indivisibilité de la République au nom de l'unicité du souverain — le peuple français), mais elle porte de surcroit en elle une exigence d'uniformité législative en vue de faire de la France un tout, soumis uniformément, dans toutes ses
parties, à une législation, à une administration communes »<fnref n="96" />. Bien que la conception relative du principe d'égalité<fnref n="97" /> permette certains aménagements, la définition du « peuple français » n'avait pas été précisée depuis un certain nombre d'années et des doutes se formaient tant sur son contenu que sur son maintien en tant que concept juridique.

Le Conseil constitutionnel lève le voile en 1991, dans une décision appelée couramment aujourd'hui « Peuple corse ». Cette décision est d'importance. Son résonnement dans la doctrine spécialisée perdure jusqu'à aujourd'hui et la question de la reconnaissance des peuples autochtones est toujours mise en relation avec elle. En l'espèce, une partie de la Loi portant statut de la collectivité territoriale de la Corse<fnref n="98" /> se voit censurée par le Conseil constitutionnel. Saisi en ce sens par des parlementaires, il était questionné sur la conformité avec le texte constitutionnel de l'expression de « peuple corse, composante du peuple français », utilisé à l'article 1er de la loi<fnref n="99" />. Le Conseil note que « la référence faite au “peuple français” figure (...) depuis deux siècles dans de nombreux textes constitutionnels ; qu'ainsi le concept juridique de peuple français a valeur constitutionnelle ». S'appuyant sur l'interprétation classique de l'indivisibilité de la République et de l'unité du peuple français, cette décision porte un coup d'arrêt définitif à toute prétention de reconnaissance d'un peuple corse en France.

Si un certain nombre d'auteurs ont alors affirmé que, à l'instar des revendications corses, celles des peuples autochtones sont vaines et citent d'ailleurs la décision de 1991 comme argument dans leurs écrits<fnref n="100" />, en réalité la position du Conseil constitutionnel est plus nuancée. Il note ainsi, et le constat est de taille, que : « la Constitution de 1958 distingue le peuple français des peuples d'outre-mer auxquels est reconnu le droit à la libre détermination ». En effet, l'alinéa 2 du préambule de la Constitution de 1958 dispose que : « En vertu de ces principes et celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique ». Cette disposition est très importante. Non seulement elle reconnait l'existence de peuples d'outre-mer en France, mais plus encore, pourrait permettre *in fine* la reconnaissance des peuples autochtones.

<footnote n="96">⁹⁶ A. ZARCA, « Egalité et territorialisation du pouvoir normatif », *Civitas Europa*, 2015, p. 55-76.</footnote>

<footnote n="97">⁹⁷ Voir infra, pages 36 et suivantes.</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ Décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.</footnote>

<footnote n="99">⁹⁹ Projet de loi n° 2931 relatif à la Corse, article 1er : « La République française garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux spécifiques. Ces droits liés à l'insularité s'exercent dans le respect de l'unité nationale, dans le cadre de la Constitution, des lois de la République et du présent statut ».</footnote>

<footnote n="100">¹⁰⁰ Voir en ce sens, A. CHRISTNACHT, « La reconnaissance du peuple kanak par le droit français », *Cahiers d'anthropologie du droit 2011-2012*, pp. 97-108.</footnote>
Le droit à l'autodétermination reconnu aux peuples d'outre-mer est le point d'orgue de la réflexion sur le contenu de l'expression « peuple français » et le fondement de la spécialité normative pour ces territoires. On peut s'interroger, à l'instar de la Commission nationale consultative des Droits de l'Homme, sur la compatibilité même de « l'utilisation concomitante des termes de "peuple français" et de "peuples d'Outre-mer" »<fnref n="101" />. Le Conseil constitutionnel ne détaille pas les fondements et soubassements juridiques à cette doctrine constitutionnelle. Ainsi, dans les décisions relatives à la violation éventuelle du concept juridique de « peuple français » par la reconnaissance des peuples d'outre-mer et de leur droit à l'autodétermination, le Conseil se contente de rappeler que les deux expressions coexistent dans le texte et que la conciliation a ainsi été voulue et organisée par le constituant lui-même.

Dans la décision rendue le 4 mai 2000 relative à la loi organisant une consultation des électeurs de Mayotte, le Conseil se fonde directement sur le deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 1958¹⁰² pour rejeter les prétentions des députés. Ces derniers soutenaient en effet qu'« en isolant une fraction de la population nationale pour la consulter, le législateur reconnait implicitement l'existence d'un peuple mahorais ». Ne rentrant pas dans les détails de la position constitutionnelle française à cet égard, le Conseil écarte ce grief par le seul rappel des dispositions du préambule<fnref n="103" />. La Constitution de la Vème République reconnait l'existence des peuples d'outre-mer, et cela est suffisant pour que le Conseil valide la quasi-intégralité des dispositions organisant la spécialité juridique de leurs territoires.

Ainsi, le concept juridique de « peuple français » a valeur constitutionnelle, faisant obstacle aux prétentions de reconnaissance d'autres peuples comme composantes du premier. Pour autant, la distinction opérée par le Constituant et reprise par le Conseil constitutionnel permet d'envisager la reconnaissance d'un peuple dont l'attache territoriale serait en outre-mer. Ce point est d'importance pour les peuples autochtones, dont la reconnaissance ne serait a priori pas contraire à la Constitution. Cette distinction est nourrie de l'évolution simultanée de la portée du principe d'égalité, désormais empreint d'une conception relative.

<footnote n="101">¹⁰¹ Commission nationale consultative des Droits de l'Homme, « La place des peuples autochtones dans les territoires ultramarins français : la situation des kanak de Nouvelle-Calédonie et des amérindiens de Guyane », Avis du 23 février 2017, page 27.</footnote>

<footnote n="102">¹⁰² Décision n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, Considérants 6 et 7.</footnote>

<footnote n="103">¹⁰³ Idem, Considérant 10 : « Considérant que la Constitution de 1958 a distingué le peuple français des peuples des territoires d'outre-mer, auxquels est reconnu le droit à la libre détermination et à la libre expression de leur volonté ; qu'il suit de là que ces griefs doivent être rejetés comme inopérants ».</footnote>
## Paragraphe 2 : Le principe d'égalité renouvelé dans une conception compatible avec la spécialité juridique

Il aura fallu attendre la Décision du Conseil constitutionnel du 27 décembre 1973, dite « Taxation d'office »<fnref n="104" />, pour que le principe d'égalité quitte sa parure de simple concept juridique et entre définitivement dans les normes de référence du contrôle constitutionnel. Il a aujourd'hui une importance que nulle autre norme ne connait. En effet, près d'une décision du Conseil sur deux dans le cadre du contrôle *a priori* de l'article 61-1 de la Constitution est rendue en application du principe d'égalité<fnref n="105" />. Il ouvre d'ailleurs le corps de notre texte constitutionnel, l'article 1er disposant que : « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion »<fnref n="106" />. Ces prohibitions font l'objet d'une protection particulièrement minutieuse par le Conseil constitutionnel.

Pourtant le droit à la spécialité juridique, tel qu'il a été créé et pourquoi il a été créé, en est son opposé : le droit à la distinction sur le fondement de l'origine. La création de nouvelles formes de collectivités en outre-mer et d'un droit propre répond à la nécessité d'intégrer des cultures, des institutions et des constructions sociales, héritées de l'histoire précoloniale de ces territoires.

Les deux principes — l'égalité des citoyens devant la loi et le droit à la spécialité juridique pour les territoires situés en outre-mer — apparaissent tous deux dans le texte constitutionnel. Ainsi, certaines dispositions relatives au principe d'égalité se réfèrent directement aux outre-mer. L'article 16 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « la France forme avec les peuples d'outre-mer une Union fondée sur l'égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ni de religion ». De même, l'article 18 du même texte affirme que « fidèle à sa mission traditionnelle, la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s'administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires ; écartant tout système de colonisation fondé sur l'arbitraire, elle garantit à tous l'égal accès aux fonctions publiques et l'exercice individuel ou collectif des droits et libertés proclamés ou confirmés ci-dessus ». Enfin, le deuxième alinéa du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose qu'« en vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de

<footnote n="104">¹⁰⁴ Décision n°73-51 DC du 27 décembre 1973, Loi de Finances pour 1974, Considérant 2.</footnote>

<footnote n="105">¹⁰⁵ F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « Le principe d'égalité dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Quelles perspectives pour la Question prioritaire de constitutionnalité ? », *Cahier du Conseil constitutionnel*, article issu d'une conférence prononcée le 10 mars 2010 au Conseil constitutionnel – Octobre 2010.</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ Article 1er de la Constitution : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. | La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ».</footnote>
fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique ». C'est donc sur ce dernier que le droit
à la spécialité juridique des territoires situés en outre-mer se fonde.

Au même moment, la Cour européenne des droits de l'Homme développe sa jurisprudence relative au principe d'égalité. Aucune disposition ne lui étant expressément réservée dans la Convention, il fait l'objet d'une large protection par la Cour, qui le lie à l'interdiction des discriminations<fnref n="107" />. Les juges strasbourgeois ont construit une jurisprudence fournie, dont la caractéristique principale est la conception relative<fnref n="108" /> qu'ils ont retenue du principe d'égalité. Ainsi vu, celui-ci implique que les personnes placées dans des situations identiques soient traitées de manière identique et permet que des personnes placées dans des situations différentes soient soumises à des règles distinctes. Dans ce cadre renouvelé, la spécialité juridique peut prospérer et devient, non plus un outil d'assimilation, mais une méthode de gouvernement soucieuse des spécificités et besoins locaux.

La combinaison du principe d'égalité avec l'interdiction des discriminations lui a donné une portée nouvelle, en rupture avec la vision « tout égalitariste » traditionnellement portée par la France. Ainsi, si toute discrimination est interdite, quel que soit le critère qui la fonde<fnref n="109" />, une éventuelle distinction de traitement ne constitue pas nécessairement une discrimination. Le contrôle de la Cour européenne des droits de l'Homme porte ainsi sur la justification fondant la distinction qui doit être objective et raisonnable<fnref n="110" />. Cette définition selon laquelle l'injustice se définit par le fait de traiter de manière égale des inégaux ou de traiter de manière inégale des égaux a profondément influencé le Conseil constitutionnel. Le contrôle qu'il y exerce est d'ailleurs similaire à celui de la Cour européenne, imposant un critère objectif de distinction<fnref n="111" />. Appliqué aux outre-mer et à leur droit à la spécialité juridique, le caractère objectif et raisonnable de la spécialité est contrôlé dans le respect du principe d'indivisibilité de la République, le critère objectif de distinction étant tiré des accords conclus entre les territoires et l'État central.

<footnote n="107">¹⁰⁷ Article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ».</footnote>

<footnote n="108">¹⁰⁸ Voir par exemple : Cour européenne des droits de l'Homme, 28 juillet 1968, Affaire linguistique belge, Série A n°6 ou Cour européenne des droits de l'Homme, 13 juin 1979, Marckx c/ Belgique, Série 1 n°31.</footnote>

<footnote n="109">¹⁰⁹ Cour européenne des droits de l'Homme, 28 novembre 1984, Rasmussen c/ Danemark, A87.</footnote>

<footnote n="110">¹¹⁰ Cour européenne des droits de l'Homme, 28 juillet 1968, Affaire linguistiques belge, précitée.</footnote>

<footnote n="111">¹¹¹ Décision n° 2008-557 DC du 15 novembre 2007, Loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.</footnote>
## Paragraphe 3 : Le contrôle de nécessité de la spécialité juridique par le maintien strict du principe d'indivisibilité

C'est en 1984 que le Conseil constitutionnel est amené à se prononcer pour la première fois sur la constitutionnalité de la spécialité juridique des outre-mer<fnref n="112" />. L'agenda législatif était alors essentiellement consacré à la création de ces nouveaux modèles de collectivités territoriales, adaptés aux besoins des territoires situés en outre-mer. Parmi celles-ci se trouvait la Polynésie française qui, après quinze années de lutte indépendantiste, a acquis en 1977 une autonomie de gestion, complétée en 1984 par une autonomie interne<fnref n="113" />. Sans rentrer dans les détails du statut spécifique alors accordée à la Polynésie française, cette réforme est d'importance. Elle accorde la libre administration du territoire par ses représentants élus, permet la détermination de « signes distinctifs permettant de marquer sa personnalité dans les manifestations publiques et officielles » et octroie une compétence législative de principe aux autorités locales en dressant une liste exhaustive des matières réservées à l'État.

Le maintien de la doctrine d'indivisibilité de la République en parallèle du développement du droit à la spécialité juridique pour les territoires situés en outre-mer a fait émerger un contrôle particulier de la part du Conseil constitutionnel. Le droit à la spécialité juridique a été reconnu afin de permettre aux habitants d'outre-mer de conserver certaines de leurs spécificités tout en restant dans le cadre républicain. Elle s'opère ainsi dans le strict respect de la légalité nationale et ne saurait remettre en cause l'indivisibilité de la République. La solution adoptée par le gouvernement, puis reprise comme modalité de contrôle du Conseil constitutionnel est intéressante. Elle se fait en deux temps. D'abord sont fixées les modalités propres de cette spécialité, le plus souvent par accords. La population concernée doit être largement consultée, généralement en approuvant le texte de loi final par référendum. De très grands projets de loi ont ainsi été menés, en collaboration étroite avec les habitants des territoires concernés. Ces consultations répondent aux exigences du droit à l'autodétermination. Une fois ces accords, ou ces lois de réforme des collectivités adoptés, ils sont réputés limitatifs. Le contrôle du caractère objectif et raisonnable des adaptations octroyées est considéré dans les limites de ces accords ou de ces lois.

Les dérogations à la loi nationale font ainsi l'objet d'un strict contrôle de nécessité par le juge, nécessité qui est contrôlée au regard des accords, qui sont vus comme le seul cadre républicain dans

<footnote n="112">¹¹² Décision n°84-177 DC, 30 août 1984, Loi relative au statut du territoire de la Polynésie française, Considérant 7.</footnote>

<footnote n="113">¹¹³ Loi n°84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française, article 1er : « Le territoire de la Polynésie française constitue, conformément aux articles 72 et 74 de la Constitution, un territoire d'outre-mer doté de l'autonomie interne dans le cadre de la République et dont l'organisation particulière et évolutives est définie par la présente loi. | Le territoire de la Polynésie française s'administre librement par ses représentants élus ».</footnote>
lequel les territoires situés en outre-mer peuvent gagner en autonomie. Ce contrôle de nécessité permet le développement de la spécialité juridique des territoires situés en outre-mer dans le cadre du strict respect de la légalité, de l'unité nationale et de l'étendu des compétences accordées aux institutions locales en outre-mer. Le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel est strict en la matière, ne validant que les dispositions rendues strictement nécessaires pour la mise en œuvre de ces accords. <fnref n="114" />

La création des cadres législatifs dans lesquels vont évoluer les territoires situés en outre-mer poursuit deux objectifs. Le premier est celui de l'aboutissement de la spécialité juridique afin de trouver un équilibre permettant l'apaisement des conflits sociaux dans chaque territoire. Le second est de maintenir ces territoires et leurs habitants au sein de la République. Il s'agissait ainsi d'organiser les rapports entre les institutions locales nouvelles et les institutions nationales, tout en restant dans un cadre légal strict permettant la préservation de l'indivisibilité de la République. Ces évolutions ne vont cependant pas assez vite pour certains de ces territoires, qui dénoncent le mépris de leur volonté par l'État français. C'est le cas de la Nouvelle-Calédonie.

**Paragraphe 4 : Des ouvertures inédites par la reconnaissance du peuple kanak**

Peuple d'origine du territoire, les kanak étaient ainsi présents lors de la prise de possession par la France des derniers territoires découverts dans le Pacifique Sud en 1853. Ils deviennent petit à petit minoritaires au sein de la population de l'île qui s'accroit par les fonctionnaires, puis par les bagnards, les exilés et les arrivants volontaires. Soumis au droit applicable en outre-mer, les néo-calédoniens, dont les kanak, obtiennent le statut de citoyen de l'Union française en 1946 et le droit de suffrage en 1956.

À partir du milieu des années 1980, le territoire connait des troubles croissants, alimentés par le « boom du nickel » à partir de 1978. Une quasi-guerre civile s'engage sur le territoire avec pour conflit principal la question de l'indépendance. En 1987, un référendum d'autodétermination est organisé, mais il est boycotté par les indépendantistes qui réclament qu'il soit réservé aux seuls kanaks. La question était la suivante : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l'indépendance ou demeure au sein de la République française ? ». Le scrutin voit la victoire écrasante du maintien au sein de la République, approuvé par 98,30% des électeurs, avec un taux d'abstention

<footnote n="114">¹¹⁴ Ainsi, dans sa décision n°99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel impose une réserve à l'article 24 de la Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, affirmant que si « il appartient aux “lois du pays” prises en application de l'article 24 (...) de fixer (...) la durée suffisante de résidence », il pourra le faire uniquement « sans imposer de restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise en œuvre de l'accord de Nouméa ».</footnote>
de 63,11%. Les tensions remontent, les kanak rejetant toute légitimité des résultats du référendum. Après plusieurs morts à la suite de la prise d'otages d'Ouvéa, et l'élection de François Mitterrand à la Présidence de la République, une mission de dialogue est mise en place.

Constituée par Michel Rocard, alors Premier ministre, il s'agit de renouer le dialogue entre loyalistes et indépendantistes et de trouver un accord sur le futur de la Nouvelle-Calédonie. Cette mission aboutit aux accords de Matignon, signés le 26 juin 1998, accordant au territoire un statut transitoire d'une durée de dix ans. Ces accords prévoient la création de trois provinces, dont deux dans lesquelles, compte tenu de la répartition de la population, les partis indépendantistes kanak auront la majorité. Les crédits de l'État et du territoire au profit des provinces à majorité kanak (jusque-là moins bien dotées financièrement) sont rééquilibrés. L'accent est également mis sur l'éducation, où le retard est considérable, en organisant la formation de 400 cadres kanaks et de nouveaux équipements publics essentiels dans le nord de la Grande Terre (construction de lycées et d'une route transversale). Enfin, un référendum sur l'autodétermination, réservé à un corps électoral restreint majoritairement kanak, est prévu pour 1998. Un référendum national approuve les dispositions législatives<fnref n="115" /> traduisant les Accords de Matignon, le 6 novembre 1988¹¹⁶.

En 1992, Jacques Lafleur assure qu'un « référendum-couperet» en 1998 ne ferait que créer de nouvelles tensions et de nouveaux drames. Il propose de trouver une «solution consensuelle», en faveur de laquelle les deux camps appelleraient les habitants à voter. Négocié par les représentants des deux partis majoritaires et sous l'égide de Lionel Jospin, l'Accord de Nouméa est signé le 5 mai 1998. Il prolonge pour 20 ans les Accords de Matignon auxquels sont ajoutés un certain nombre d'éléments qui font de la Nouvelle-Calédonie le territoire le plus spécialisé de la République.

D'abord, l'intégralité des compétences « non régaliennes », que conservait encore l'État, est transférée à la Nouvelle-Calédonie. En matière de relations internationales, le territoire dispose de la compétence de négociation et de signature des accords internationaux, au nom de la France et sous son contrôle. Les actes les plus importants votés par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, les « lois du pays », peuvent intervenir dans des domaines jusqu'à présent réservés au législateur sur le fondement de l'article 34 de la Constitution. Ils sont cependant soumis à l'avis obligatoire du Conseil d'État avant leur adoption et soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. Une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie est créée et accordée aux personnes qui s'y sont établies avant l'Accord de Nouméa. Seuls les citoyens néo-calédoniens peuvent voter aux élections locales et au référendum

<footnote n="115">¹¹⁵ Loi n°98-1028, du 9 novembre 1988 portant disposition statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998.</footnote>

<footnote n="116">¹¹⁶ La question était la suivante : « Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le président de la République et portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie. Le « Oui » a remporté le scrutin, avec 79,99% des voix.</footnote>
d'autodétermination. Des signes identitaires (drapeau, hymne, devise, graphisme des billets de banque) sont choisis d'un commun accord. Les trois provinces sont maintenues et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est formé à la proportionnelle des groupes composant le Congrès. Un Sénat coutumier et une Académie des langues kanakes sont également créés. Enfin, il prévoit l'organisation d'un référendum entre 2014 et 2018 sur l'accès à la pleine souveraineté (qui impliquerait le transfert des compétences régaliennes, de la transformation de la citoyenneté en nationalité et de la personnalité internationale). Alexis Christnacht écrit : « l'Accord de Nouméa a donc reconnu le peuple kanak, posé l'objectif de la constitution d'un peuple calédonien, le tout, au moins pendant la durée de l'accord, dans le peuple français »<fnref n="117" />.

Nous pouvons également ajouter que l'Accord de Nouméa est l'exemple le plus poussé d'un double niveau de spécialité juridique. En effet, le droit applicable sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie n'est pas le même qu'en métropole, et n'est pas le même non plus selon les personnes concernées. La création de la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, composante de la nationalité française est très intéressante puisqu'elle reconnait l'identité première des kanak, et en déduit de nouveaux droits. Ce double niveau de spécialité, à la Nouvelle-Calédonie d'abord, puis en son sein aux kanak et résidents antérieurs à 1988, est intéressant. Il nous permet d'espérer que le droit à la spécialité des peuples autochtones, même lorsqu'ils sont déjà inscrits dans un régime spécial plus large qu'eux, soit possible.

L'inscription de ces principes dans les normes républicaines exigera une révision de la Constitution. Le seul recours au principe de la spécialité juridique ne saurait être suffisant pour justifier la profondeur de la spécialisation. Il ne s'agissait pas uniquement de la mise en œuvre du droit à une égalité relative au regard d'une situation objectivement différente, mais de l'accueil de revendications politiques<fnref n="118" />. En ce sens, certaines inquiétudes ont été soulevées quant au contrôle qu'effectuera le Conseil constitutionnel. La seule manière de permettre l'application de l'Accord de Nouméa, par une loi organique qui résisterait à la censure du Conseil, était d'inscrire ces principes dans le texte même de la Constitution. Ainsi, la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998¹¹⁹ introduit le Titre XIII de la Constitution, intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie »,

<footnote n="117">¹¹⁷ A. CHRISTNACHT, « La reconnaissance du peuple kanak par le droit français », *Cahiers d'anthropologie du droit 2011-2012*, pp. 97-108.</footnote>

<footnote n="118">¹¹⁸ La Cour européenne des Droits de l'Homme affirme ainsi, pour valider la condition de la durée de résidence définissant le corps électoral, qu'elle a été « un élément essentiel à l'apaisement d'un conflit meurtrier après une histoire politique et institutionnelle mouvementée », Cour européenne des droits de l'Homme, 11 janvier 2005, Py c. France, Requête n° 66289/01.</footnote>

<footnote n="119">¹¹⁹ Loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.</footnote>
l'article 76 relatif à l'organisation du scrutin portant sur les dispositions de l'Accord de Nouméa et
l'article 77 reprenant les orientations définies et détaillées précédemment.

Les ouvertures ainsi accordées sont d'importance et permettent d'envisager la reconnaissance
des peuples autochtones français dans leurs spécificités sans risquer de s'opposer à la censure du
Conseil constitutionnel.

Section 2 : La reconnaissance implicite, mais univoque des peuples
amérindiens de Guyane en tant que peuples autochtones

L'individualisation du traitement des situations prend cependant du temps et est par définition
propre à chaque territoire et à chaque situation. Comme tous les territoires situés en outre-mer, la
Guyane va puiser dans ce cadre constitutionnel élargi pour répondre au mieux aux désirs locaux de
la fin du XXème siècle. Parmi eux, les revendications amérindiennes ont toujours été reconnues
comme légitimes. En effet, si la question de l'étendue des pouvoirs à accorder aux peuples d'outre-
mer fait toujours débat, la Guyane a longtemps été une exception à la règle. Plusieurs éléments
d'explications peuvent être donnés. D'abord, la faiblesse démographique de ces peuples a induit des
politiques de protection de leur environnement direct afin d'éviter notamment la propagation de
nouvelles épidémies exogènes. Ces normes restreignaient fortement la liberté d'aller et venir dans ces
territoires, notamment pour éviter toute intrusion européenne qui ne serait pas strictement nécessaire.
Jusqu'en 1960 donc, les peuples amérindiens de Guyane vivent selon leurs modes de vie traditionnels
et en respect de leur droit coutumier. Leur enfoncement dans la forêt amazonienne a de plus induit
leur isolement, rendant difficile tout aménagement d'infrastructures. Bien que cela ne soit pas le fruit
d'une volonté de l'État, les peuples autochtones de Guyane ont ainsi bénéficié pendant plusieurs
siècles d'une très grande autonomie au sein de la République française.

Avant 1969, l'État français ne joue qu'un rôle de superviseur du territoire, laissant toute
autorité sur les habitants aux chefs coutumiers (Paragraphe 1). L'unification de la Guyane renverse
ce système, intégrant ces populations au cadre administratif et juridique républicain et leur coupe
toute place spécifique au sein des institutions locales. En réponse, les peuples autochtones de Guyane
créent des associations de Loi 1901 pour porter collectivement leurs revendications et s'imposer dans
le débat public local (Paragraphe 2). La révision constitutionnelle de 2003 est l'aboutissement du
cadre constitutionnel, définissant notamment la place que les institutions coutumières peuvent avoir
au sein des institutions (Paragraphe 3). Elle permet ainsi la mise en place de conseils consultatifs
coutumiers au sein de la Collectivité territoriale de Guyane, octroyant aux peuples autochtones le
droit de donner leur avis sur les décisions pouvant les concerner (Paragraphe 4).
## Paragraphe 1 : L'autorité des chefs coutumiers reconnue de longue date par l'Administration

En 1930, afin d'éviter de nouvelles épidémies qui mèneraient à la disparition des peuples autochtones, l'État met en place une structure administrative autonome : le Territoire de l'Inini. Ce territoire est placé sous l'autorité du gouverneur de la Guyane<fnref n="120" />, puis du préfet<fnref n="121" />. Le but est de protéger sanitairement les peuples vivant à l'intérieur des terres, notamment en réglementant strictement la liberté d'entrée sur ces territoires. Surtout, cela permet à ces peuples de continuer à vivre selon leurs traditions et conformément à leur droit coutumier. Ils ne sont ainsi pas soumis à la loi nationale, le gouverneur puis le préfet traitant des problèmes relatifs à ces peuples par l'intermédiaire des chefs coutumiers. Si le décret du 17 mars 1969¹²² a supprimé l'arrondissement de l'Inini et ouvert la Guyane à un système administratif et juridique unique, les relations alors instaurées entre le représentant de l'État et les institutions coutumières ont perduré.

Ces chefs et Grands chefs coutumiers sont désignés selon les usages reconnus par la coutume, et font par la suite l'objet d'un agrément par l'autorité administrative<fnref n="123" />. Le gouverneur à l'époque, aujourd'hui le président de la Collectivité territoriale de la Guyane, constate l'exécution des procédures coutumières de nominations. Outre cela, il fait des bénéficiaires ses interlocuteurs privilégiés pour toute question relative aux peuples amérindiens. Il s'agit de « permettre à l'administration de disposer de représentants chargés d'assurer l'application de mesures diverses et de jouer en tant que besoin le rôle d'auxiliaire de justice »<fnref n="124" />. Si en apparence la souveraineté de l'État semble préservée, en réalité ce pouvoir d'agrément est limité. Il s'agit de la seule reconnaissance de l'autorité des chefs coutumiers, sans aucun pouvoir d'appréciation ni de contrôle.

Le représentant de l'État ne peut nullement contrôler la régularité des procédures de nomination, puisqu'il n'en a pas la compétence, ni d'ailleurs les connaissances suffisantes. L'État français n'a aucun pouvoir dans la nomination des chefs coutumiers. Les règles, les usages et l'étendue de son autorité dépendent des traditions du peuple concerné et les modifications ne relèvent pas de la compétence administrative. Les peuples autochtones sont ainsi libres de choisir comment

<footnote n="120">¹²⁰ Décret du 6 juin 1930 portant création de territoire en Guyane française, JO du 12 juin 1930.</footnote>

<footnote n="121">¹²¹ Loi n°51-1098 du 14 septembre 1951 portant organisation du département de la Guyane française, JO du 18 septembre 1951.</footnote>

<footnote n="122">¹²² Décret n°69-261 du 17 mars 1969 portant réorganisation administrative du département de la Guyane, JO du 26 mars 1969.</footnote>

<footnote n="123">¹²³ M. ELFORT, « Pouvoirs publics, populations amérindiennes et bushinenge en Guyane française : quelles relations depuis la décentralisation (1982-2008) ? », [En ligne], 2010, p. 67-92.</footnote>

<footnote n="124">¹²⁴ *Ibid*.</footnote>
ils vont nommer leurs représentants, mais aussi libres de la durée de la nomination, qui ne doit pas être nécessairement fixée au début du mandat<fnref n="125" />.

Le représentant de l'État est sur cette question dans une position passive, prenant seulement acte des nouvelles nominations. Les procédures de nomination sont donc totalement coutumières, à l'instar de celles de la Nouvelle Polynésie ou de la Nouvelle-Calédonie. Plus encore, et contrairement à ces dernières, le représentant de l'État a toujours reconnu l'autorité des institutions coutumières des peuples amérindiens.

À partir de 1969 cependant, les chefs coutumiers n'ont plus de place déterminée au sein des institutions territoriales. La suppression de l'arrondissement de l'Inini pour soumettre l'intégralité du territoire aux mêmes normes a exclu les chefs coutumiers d'une reconnaissance institutionnelle et interdit aux peuples autochtones d'être régis sous leur droit coutumier. La place des institutions coutumières au sein du territoire de la Guyane est cependant peu claire. Les autorités coutumières se sont évidemment maintenues au sein des villages et, plus surprenant, l'agrément administratif également. Bien qu'aucun texte ne donne compétence en ce domaine à la collectivité, il est désormais d'usage pour le représentant de l'État de prendre note des changements dans les titulaires d'autorité autochtone. Maude Elfort note que « la position du département n'est pas linéaire : elle dépend de la sensibilité politique de l'exécutif territorial, du rôle reconnu aux autorités coutumières ou encore de la représentativité politique des populations concernées »<fnref n="126" />. Il n'est ainsi pas rare pour le préfet de la Guyane d'assister aux cérémonies organisées en l'honneur du nouveau chef coutumier. Jusqu'en 2007, malgré des travaux du Congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane, les Amérindiens de Guyane n'ont eu aucune place officielle au sein des institutions territoriales.

**Paragraphe 2 : Le « choc des années 1960 » ou la perte de la reconnaissance jusque-là acquise**

Face à ce recul très rapide de leurs droits, les Amérindiens s'organisent. En décembre 1981, la première association de représentation et de promotion des droits autochtones guyanais est créée, l'Association des Amérindiens de Guyane française — Emérillon-Palikour-Wayana-Wayãpi-Arawack-Galibi. Regroupant les six nations amérindiennes de Guyane, l'association a pour objet de « défendre les intérêts majeurs des communautés amérindiennes de Guyane »<fnref n="127" />. À son initiative, les 8 et 9 décembre 1984, le village d'Aouara accueille le premier rassemblement des Amérindiens de

<footnote n="125">¹²⁵ Ainsi, en 2007, un litige est survenu dans le village de Balaté, situé dans la commune de Saint-Laurent-du-Maroni. Une partie des habitants avaient désigné un nouveau chef coutumier, en lieu et place du chef agréé par la collectivité. Cette dernière a agréé le chef coutumier nouvellement élu et l'ancien chef agréé a démissionné. *Ibid*.</footnote>

<footnote n="126">¹²⁶ Ibid.</footnote>

<footnote n="127">¹²⁷ F. APPOLINAIRE, Repères mouvement amérindien de Guyane, [En ligne], 2013.</footnote>
Guyane. Signe d'une prise de conscience collective des enjeux communs, ce rassemblement permet d'exposer, devant le préfet de Guyane et des élus locaux, les revendications territoriales, économiques, sociales, culturelles et politiques des communautés amérindiennes. Félix Tiouka y affirme alors : « Aujourd'hui, nous pensons que la reconnaissance de [la] souveraineté [autochtone] doit être la base de la redéfinition devenue urgente et nécessaire de nos rapports avec la société dominante. Cette redéfinition doit être pour nous l'occasion d'établir notre contrôle sur les institutions et les processus de décision qui nous touchent le plus directement dans les domaines du développement économique, de l'éducation, de la santé et des services sociaux, ainsi que l'organisation politique locale et régionale, etc. En un mot, forts de traditions millénaires, nous voulons rétablir et renforcer nos valeurs culturelles propres dans les domaines institutionnels nous concernant »<fnref n="128" />.

La question de la revitalisation et de la consolidation de l'exercice de l'autorité coutumière dans les villages amérindiens s'impose et devient rapidement majoritaire. Les militants réalisent vite que lorsqu'ils auront une voie de communication garantie au sein des institutions territoriales, leurs droits seront plus faciles à négocier. En 1993 est créée l'association *Le Conseil des Chefs Coutumiers de Guyane*. Cette association permet une unité de représentation des peuples amérindiens et également de porter des revendications globales, par le biais d'une association de Loi 1901 donc reconnue par l'État. *Le Conseil des Chefs Coutumiers de Guyane* interpelle ainsi régulièrement les pouvoirs publics locaux, soit pour les alerter d'une situation, soit pour donner leur avis sur un projet réglementaire les concernant.

Face à la montée des revendications soutenues par les organisations internationales<fnref n="129" />, et encouragés par le développement de la spécialité juridique, les élus locaux tentent de mettre en place une institution coutumière au sein de la collectivité territoriale. En 1999, le Congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane adopte un document programmatif, prévoyant la création d'un conseil consultatif des autorités coutumières dans le cadre d'une collectivité nouvelle. Il ne verra cependant pas le jour avant la révision constitutionnelle de 2003 qui consacre le maillage territorial que nous connaissons aujourd'hui.

<footnote n="128">¹²⁸ Cité dans : A. TIOUKA, « Droits collectifs des peuples autochtones : le cas des Amérindiens de Guyane française », *Altérité et droit, contributions à l'étude du rapport entre droit et culture*, 2002, pp. 241-262.</footnote>

<footnote n="129">¹²⁹ Les Amérindiens de Guyane participent pour la première fois en 1996 aux sessions annuelles du Groupe de travail des Nations-Unies sur les peuples autochtones et du Groupe de travail intersessions sur le projet de Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones.</footnote>
## Paragraphe 3: La révision constitutionnelle de 2003 comme aboutissement des cadres institutionnelles aux outre-mer

La Loi constitutionnelle du 28 mars 2003¹³⁰ redéfinit la place des outre-mer au sein de la République désormais bien avancée dans sa décentralisation. Confortée par près de vingt ans d'expérimentation du droit à la spécialité normative, cette révision consacre une République nouvelle. D'abord, elle constitutionnalise son organisation décentralisée<fnref n="131" />. Elle nomme, définit et répartit les compétences des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution)<fnref n="132" /> et consacre la possibilité d'expérimentation<fnref n="133" />. Deux évolutions sont à signaler. D'une part, le mot « locales » est remplacé par le mot « territoriales »<fnref n="134" /> dans le quatorzième alinéa de l'article 34 de la Constitution, consacrant l'avancée de la décentralisation et de l'autonomie de ces territoires. De plus, les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et la Nouvelle-Calédonie ne traitent plus avec les représentants du Gouvernement, mais avec les représentants de l'État<fnref n="135" />. Cinq articles relatifs aux outre-mer sont aussi introduits à cette occasion.

L'article 72-3 de la Constitution dispose que « la République reconnait, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté d'égalité et de fraternité ». Il rappelle également quelles collectivités font partie de la catégorie d'outre-mer et la distinction classique entre département d'outre-mer et territoire d'outre-mer est remplacée par celle entre région et département d'outre-mer (régis à l'article 73 de la Constitution) et collectivités d'outre-mer (régies à l'article 74). La Nouvelle-Calédonie ayant anticipé ces évolutions est placée à part des deux catégories, elle conserve donc son statut particulier.

L'article 73 de la Constitution est relatif aux départements et régions d'outre-mer dans lesquelles « les lois et règlements sont applicables de plein droit [tout en pouvant] faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». Le législateur peut ainsi décider d'habiliter la collectivité, à sa demande, à fixer elle-même les règles applicables, même dans des matières relevant du domaine de la loi. Certaines matières sont exclues de cette habilitation, comme la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes ou encore le droit pénal et la politique étrangère. Ce régime est constitutionnel, les habilitations ne pouvant être données que par le biais de lois organiques soumises automatiquement au contrôle du Conseil constitutionnel. Il ne s'agit pas ici d'une nouveauté,

<footnote n="130">¹³⁰ Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.</footnote>

<footnote n="131">¹³¹ *Idem.*, Article 1er.</footnote>

<footnote n="132">¹³² *Idem.*, articles 3, 4, 5, 6 et 7, traduits aux articles 37, 39, 72, 72-1, 72-2 de la Constitution.</footnote>

<footnote n="133">¹³³ *Idem.*, article 3.</footnote>

<footnote n="134">¹³⁴ *Idem.*, article 2.</footnote>

<footnote n="135">¹³⁵ *Idem.*, article 12.</footnote>
l'exigence d'indivisibilité de la République avait déjà induit l'importance du contrôle constitutionnel en la matière. Ainsi, la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, qui a élevé au rang organique les statuts de Territoires d'outre-mer a rendu obligatoire leur contrôle de constitutionnalité<fnref n="136" />. La révision de 2003 généralise ce contrôle obligatoire à tous les territoires situés en outre-mer.

L'article 74 dispose du régime applicable aux collectivités d'outre-mer, dont leur statut est organisé afin de leur conférer le maximum d'autonomie normative. Ainsi, l'applicabilité des lois et règlements dans ces collectivités est définie par la loi organique, tout comme les compétences accordées aux institutions territoriales. Ces dernières peuvent être très larges, bien que l'on retrouve les mêmes limitations que celles opposées aux départements et régions d'outre-mer, sous réserve des compétences déjà transférées. Cet article recouvre une multitude de situations, l'écriture même des dispositions impliquant la création sur mesure des institutions et compétences des collectivités d'outre-mer.

La classification de chaque territoire en collectivité, département ou région d'outre-mer a été décidée de manière unilatérale par l'État, choisissant une catégorie selon l'avancée de la spécialité territoriale de l'espace concerné. Elle n'est cependant pas définitive, l'article 72-4 permettant à chaque territoire de passer de l'un à l'autre des régimes, après consultation des électeurs et par l'adoption d'une loi organique — essentielle pour déterminer le statut et les compétences de la nouvelle collectivité. Vus comme régime hybride, les départements et régions d'outre-mer régis par l'article 73 de la Constitution ont la possibilité de créer une « collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou (...) une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ». Cette création « ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ». Cette collectivité territoriale unique ne doit pas être confondue avec les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Il s'agit d'une collectivité territoriale *sui generis*, créée spécialement pour prendre en compte les spécificités et besoins du territoire concerné. Il s'agissait de réduire les difficultés liées à l'enchevêtrement de compétences et les oppositions politiques entre le conseil régional et le conseil général.

Très vite, cette possibilité est utilisée par les collectivités. Le 7 décembre 2003, les électeurs de Martinique et de Guadeloupe sont invités à se prononcer sur la création d'une collectivité territoriale unique régie par l'article 73 de la Constitution et se subsistant aux conseils régionaux et généraux. L'absence de consensus entre les élus locaux guyanais exclut temporairement la Guyane

<footnote n="136">¹³⁶ Loi constitutionnelle n°92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre « Des communautés européennes et de l'Union européenne », article 3 modifiant l'article 74 de la Constitution.</footnote>
de cette évolution. Le 10 janvier 2010, un référendum est organisé en Guyane sur la création d'une collectivité régie par l'article 74,<fnref n="137" /> mais échoue, le « Non » l'emportant à 69,8%. Deux semaines plus tard, un autre référendum est organisé, sur la « création d'une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région, tout en demeurant régie par l'article 73 de la Constitution ». Le « Oui » l'emporte à 57,48%.

**Paragraphe 4 : La mise en place des conseils consultatifs amérindiens pour assurer leur participation effective à la vie publique**

L'article L. 7111-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales, introduit par la loi du 27 juillet 2011¹³⁸, dispose que : « La Guyane constitue une collectivité territoriale de la République régie par l'article 73 de la Constitution qui exerce les compétences attribuées à un département d'outre-mer et à une région d'outre-mer et toutes les compétences qui lui sont dévolues par la loi pour tenir compte de ses caractéristiques et contraintes particulières ». La mise en place de la collectivité territoriale unique sera cependant lente, ne voyant le jour qu'en décembre 2015.

La Collectivité territoriale de Guyane regroupe les compétences départementales et régionales<fnref n="139" />. Elle est composée de l'Assemblée de Guyane, formée de 51 membres et compétente en matière de coopération régionale, de développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique et en matière d'aménagement du territoire. Elle assure également la préservation de l'identité du territoire et peut, à ce titre, présenter au Premier ministre des propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires. Elle est consultée sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret et peut être saisie pour avis par le représentant de l'État. L'Assemblée de Guyane délègue une partie de ses pouvoirs de décision à la Commission permanente, plus restreinte, qui suit les affaires courantes et organise les travaux de la nouvelle collectivité.

Les peuples autochtones de Guyane ont une place spécifique, essentiellement consultative. Reprenant l'idée de la création d'un conseil coutumier consultatif et encouragée par la révision constitutionnelle de 2003, la loi du 21 février 2007 crée le Conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenges<fnref n="140" /> de Guyane. Ce conseil est vu comme un outil d'aide à la décision,

<footnote n="137">137 Décret n° 2009-1405 du 17 novembre 2009 relatif à la consultation des électeurs de la Guyane en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution.</footnote>

<footnote n="138">138 Loi n°2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.</footnote>

<footnote n="139">139 Elle est donc compétente en matière d'aménagement du territoire, de réalisation et entretien des voiries et aérodromes, de transport, de désenclavement, de développement économique, de la gestion des fonds européens, de développement durable, des politiques sociale et de l'enfance, de la santé, de la recherche et l'innovation, d'éducation et de formation professionnelle, d'enseignement supérieur, de culture, de sport et de patrimoine.</footnote>

<footnote n="140">140 Les peuples bushinenges sont les descendants d'anciens esclaves surinamiens qui ont décidé de retourner vivre comme leurs ancêtres, dans la forêt. Leur nom signifie : « bush negros », les « noirs des forêts ». Ils ont un mode de vie similaire à celui des peuples autochtones et la reconnaissance des droits est toujours fait de manière concomitante. Voir annexe 3.</footnote>
chargé d'éclairer la collectivité (à l'époque les collectivités départementale et régionale) sur « tout projet ou proposition de délibération emportant des conséquences sur l'environnement, le cadre de vie et les activités culturelles des populations amérindiennes et bushinenges ». Ses compétences sont uniquement consultatives et circonscrites à quelques domaines limités. De plus, la saisine par l'État et les collectivités restait facultative, ce qui a entraîné la colère des communautés. Au dernier moment, le sénateur de Guyane Georges Othily réussit à intégrer le pouvoir d'auto-saisine du Conseil pour toutes les questions intéressant directement les populations amérindiennes et bushinenges. Il peut également siéger de manière commune avec le Conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement et le Conseil économique et social. Maude Elfort affirme qu'« il s'agit clairement, pour l'État, de tenir compte de l'importance croissante des associations amérindiennes et bushinenges dans la vie sociale guyanaise »<fnref n="141" />.

Ce Conseil est confronté à de nombreuses critiques, notamment du manque de prise en compte
par l'État des avis rendus par le Conseil et de la nomination de ses membres. La loi du 28 février
2017 de programmation relative à l'égalité réelle en outre-mer<fnref n="142" /> remplace le Conseil en Grand
Conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges de Guyane. Régi par les articles
L.7121-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales, ce Conseil a « pour objet d'assurer
la représentation des populations amérindiennes et bushinenges de Guyane et de défendre leurs
intérêts juridiques, économiques, sociaux, culturels, éducatifs et environnementaux. Il est placé
auprès du représentant de l'État dans la collectivité territoriale de Guyane »<fnref n="143" />.

Il est composé de 18 membres : six représentants des autorités coutumières et traditionnelles Amérindiennes et six représentants des autorités coutumières et traditionnelles bushinenges « désignés par leurs pairs », deux représentants désignés par les organismes et associations représentatifs des populations amérindiennes, deux par ceux bushinenges et deux personnalités qualifiées désignées par arrêté du ministre des outre-mer. Ils sont désignés pour six ans, renouvelables sans limites. Son rôle est toujours consultatif, mais la loi rend sa saisine obligatoire pour « tout projet ou proposition de délibération de l'assemblée de Guyane emportant des conséquences sur l'environnement ou le cadre de vie ou intéressant l'identité des populations amérindiennes et bushinenges »<fnref n="144" />.

<footnote n="141">¹⁴¹ M. ELFORT, « Pouvoirs publics, populations amérindiennes et bushinenge en Guyane Française, quelles relations depuis la décentralisation (1982-2008) ? », *Pouvoirs dans la Caraibe* [En ligne], 2010, p. 67-92.</footnote>

<footnote n="142">¹⁴² Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.</footnote>

<footnote n="143">¹⁴³ Article L.7124-11 du Code général des collectivités territoriales.</footnote>

<footnote n="144">¹⁴⁴ Article L.712-14 du Code général des collectivités territoriales. Il est saisi, selon les cas, par l'assemblée de Guyane ou son président, par le conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation de Guyane, ou par le représentant de l'Etat en Guyane. Il peut aussi s'autosaisir.</footnote>
Installé depuis le 9 juin 2018 seulement, le bilan de ce nouveau conseil est encore imprécis. L'année écoulée a surtout permis de fixer les priorités et les sujets sur lesquels le Grand Conseil coutumier doit pouvoir s'imposer. Nous pouvons regretter que les avis rendus n'aient pas d'effet contraignant sur les institutions. Nous comprenons les raisons de cette exclusion, la Collectivité territoriale de Guyane et l'État souhaitant rester prioritaires dans les aménagements et projets à développer. Ces institutions protègent l'intérêt général — territorial et national — et les besoins de la collectivité guyanaise dans son ensemble. Surtout, les territoires sur lesquels ils sont installés sont riches en ressources, notamment aurifères, et il n'est pas question économiquement pour l'État de se voir imposer un risque de véto contre des projets très lucratifs.

Pour autant, et c'est l'objet de l'article 18 de la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones, ces derniers doivent avoir le droit de participer à la prise de décisions sur les questions qui les concernent<fnref n="145" />. Ce droit résulte de la spoliation de leurs terres par une puissance dominante qui induit, si cette puissance souhaite rester sur ces terres, un partage d'autorité équitable. Pour l'instant, le droit français n'en est pas encore là. Les peuples autochtones de Guyane ne disposent aujourd'hui que d'un droit à la concertation, désormais obligatoire, l'étendue de leur droit à la prise de décision se jouant lors des élections territoriales.

## Conclusion partielle :

Les principes d'unité du peuple français et d'égalité ont longtemps exclu de leur spectre d'application les territoires situés en outre-mer. Leurs habitants n'étant pas citoyens français, mais indigènes, la différenciation des régimes est justifiée. En revanche, celui d'indivisibilité regroupe l'ensemble des territoires français. L'intégration des peuples d'outre-mer dans la catégorie de peuple français répondait à des considérations morales importantes, relayées au plus haut niveau du système juridique international. Pour autant, la traduction de cette évolution en droit positif, sans pour autant contredire les principes fondateurs de l'État français, comporte plusieurs difficultés. Les évolutions se font donc par étape, raison pour laquelle nous parlons d'« affaissement progressif des obstacles ».

Il s'agissait d'abord de supprimer la notion d'indigénat, porteuse de restrictions automatiques des droits civils et politiques des individus visés. Il n'était pas question non plus de maintenir un régime différent bien que similaire. Gaston Monnerville s'exclamait ainsi à l'assemblée constituante

<footnote n="145">¹⁴⁵ Article 18 de la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones : « Les peuples autochtones ont le droit de participer à la prise de décisions sur des questions qui peuvent concerner leurs droits, par l'intermédiaire de représentants qu'ils ont eux-mêmes choisis conformément à leurs propres procédures, ainsi que le droit de conserver et de développer leurs propres institutions décisionnelles ».</footnote>
le 14 mars 1946 : « Nous vous demandons de consacrer une fois pour toutes l'égalité de ces populations devant la loi ! Car c'est ça tout le problème »<fnref n="146" />. L'égalité devait cependant encore changer de perspective, quitter le « tout égalitaire » par l'uniformisation pour rentrer dans une conception relative, respectueuse des diversités de situations et de besoins. Ce principe renouvelé justifie la spécialité juridique des territoires situés en outre-mer qui devient un droit, composante du droit à l'autodétermination des peuples. Ainsi, nous pouvons affirmer qu'« en conformité avec la lettre constitutionnelle et la jurisprudence constitutionnelle (...), il y a adéquation entre indivisibilité de la République et singularités, dès lors qu'indivisibilité veut dire unité nationale et unité politique ou centralisation législative, sans s'opposer au pluralisme de législation ! C'est ce que le maintien de l'outre-mer dans le cadre unitaire de la République fait transparaitre »<fnref n="147" />.

Cette spécialité statutaire et normative revêt une grande importance pour les territoires situés en outre-mer eux-mêmes. Elise Lemercier, Valellia Muni Toke et Elise Palomares rappellent bien que « si, dans l'Hexagone, les débats autour du système administratif et politique des outre-mer ne sont traités que par une minorité de spécialistes, ils occupent néanmoins le devant des scènes politiques des territoires ultramarins depuis plus d'un siècle »<fnref n="148" />. Et pour cause, la reconnaissance de leurs spécificités est profondément liée à l'intégrité de leurs peuples et au bien-être de ces communautés. Encore aujourd'hui, la question de l'autonomie et de la représentativité de chacun est au centre des débats politiques territoriaux<fnref n="149" />.

Aujourd'hui, les spécificités des peuples autochtones au sein des institutions françaises sont reconnues, en totale conformité avec les principes constitutionnels. Les implications de cette reconnaissance sont limitées, restreintes pour la plupart à l'échelon territorial. Ce droit d'exception est rattaché à un espace donné et les implications statutaires du droit à la spécialité s'inscrivent dans ces frontières limitées. Cela ne signifie pas que la reconnaissance est amoindrie, elle est le fruit d'une rationalisation des principes constitutionnels pour rendre compatibles les principes d'indivisibilité, d'unité et d'égalité avec les impératifs moraux relatifs aux outre-mer.

Cela est d'autant plus vrai lorsque l'on considère la place particulière qu'ont les peuples autochtones de Guyane au sein des institutions territoriales. La Collectivité territoriale de Guyane aurait pu mettre en place un Conseil consultatif composé de l'ensemble de la société civile territoriale

<footnote n="146">¹⁴⁶ Cités par V. DIMIER, « De la France coloniale à l'outre-mer », *Pouvoirs*, 2005, p. 37-57.</footnote>

<footnote n="147">¹⁴⁷ F. LEMAIRE, « L'outre-mer, l'unité et l'indivisibilité de la République », *Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel*, 2012, p. 95-109.</footnote>

<footnote n="148">¹⁴⁸ E. LEMERCIER, V. MUNI TOKE, E. PALOMARES, « Les Outre-mer français. Regards ethnographiques sur une catégorie politique », *Terrains & travaux*, 2014, p. 5-38.</footnote>

<footnote n="149">¹⁴⁹ Voir annexe 3.</footnote>
comme c'est actuellement le cas en Martinique<fnref n="150" />. C'est pourtant bien les seuls peuples amérindiens de Guyane et leurs pairs bushinenges qui siègent dans ce conseil. Bien qu'aucun texte à valeur constitutionnelle ne reconnaisse explicitement l'autochtonie de ces peuples, nous pouvons affirmer que leur autorité sur les questions les concernant est bel et bien reconnue par le droit français. Si cette reconnaissance est implicite, elle n'en a pas moins les mêmes effets.

Certes, un certain nombre de réformes peuvent encore être imaginées pour perfectionner les conséquences institutionnelles d'une telle reconnaissance des spécificités autochtones. Le caractère non contraignant des avis rendus par le Grand Conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge est problématique et devra être revu. Ce dernier est cependant très jeune, les véritables conséquences de son instauration ne pouvant être encore mesurées.

Il s'agit désormais de s'intéresser aux cadres législatif et réglementaire permettant l'appréhension des autres revendications précitées : le droit à la terre, les droits culturels et les droits linguistiques.

<footnote n="150">¹⁵⁰ Site d'information sur la collectivité territoriale de Martinique – Organisation [En ligne, consulté le 10 juin 2019].</footnote>
## Partie 2 : Les droits spécifiques des peuples autochtones de Guyane partiellement garantis par le droit français

Jean-Paul Pastorel écrit : « Aucune collectivité ne peut être investie d'une partie de la souveraineté et il faudrait changer la nature de notre État, pour parler comme Hauriou, si l'on voulait pousser la dévolution de la souveraineté jusqu'au fédéralisme. L'égalité de tous les citoyens devant la norme est en effet la base de l'indivisibilité de la République et justifie une application rigoureuse qui ne peut céder que devant une exigence constitutionnelle »<fnref n="151" />. En notre sens, cette exigence constitutionnelle existe, il s'agit du droit à la spécialité normative.

Par ce dernier, un certain nombre de revendications des peuples amérindiens de Guyane ont pu se concrétiser. Il nous faut garder ici toute mesure, tant l'effectivité réelle et complète des droits autochtones est loin d'être garantie. L'objet de cette seconde partie est de reprendre l'essentiel des droits revendiqués et d'examiner leur état d'accomplissement. Il s'agit donc de démontrer l'état d'acquisition des droits des peuples autochtones de Guyane, mais aussi leur marge de progressions. Dans une perspective comparatiste, il s'agira de trouver de nouvelles inspirations sur cette question et de déterminer en quelles mesures des régimes étrangers pourraient s'appliquer en France.

Les revendications des peuples autochtones, telles que portées par leurs associations et reprises dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, peuvent se regrouper en deux grandes catégories. La première concerne les droits relatifs aux territoires et la seconde se centre sur les droits culturels dans lesquels nous incluons les droits linguistiques. Les droits relatifs aux territoires sont des revendications classiques, partagées par la quasi-unanimité des peuples autochtones<fnref n="152" />. L'État français a fait plusieurs pas en avant sur la question, l'arsenal législatif et réglementaire permettant certaines garanties (Chapitre 1). L'application des droits culturels est en revanche plus compliquée, tant les avancées ont longtemps été timides. Il s'agit de la dernière génération des droits fondamentaux et les garanties à leur apporter ne sont pas encore claires. Il en existe certaines qui, bien qu'éparses, permettent le respect et la protection de spécificités culturelles (Chapitre 2).

<footnote n="151">¹⁵¹ J.-P. PASTOREL, « Le principe d'égalité en outre-mer », *Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel*, 2012, n° 35, p. 82.</footnote>

<footnote n="152">¹⁵² Pas par tous, certaines tribus Masaïs sont nomades et revendiquent, non pas un droit sur leur territoire, mais le droit de circuler librement et de s'installer provisoirement où elles le souhaitent.</footnote>
Chapitre 1 : Le cadre législatif et réglementaire à la
réception des revendications foncières : existant, mais très
peu appliqué

Le plus grand conflit relatif aux droits des peuples autochtones est sans doute celui concernant
le territoire. Comme nous l'avons évoqué lorsque nous avons défini ce qu'est un peuple autochtone,
le principal critère de définition réside dans « l'antériorité de leur occupation d'un territoire donné
par rapport au reste de la population présente sur celui-ci »<fnref n="153" />. Encore une fois, l'argument moral est
d'importance. La reconnaissance des peuples autochtones implique de reconnaitre, comme
conséquence du premier aveu, l'existence d'au moins une spoliation : celle de la terre. Comme tout
préjudice mérite réparation<fnref n="154" />, cette confession implique aussi un droit au retour de la souveraineté
des peuples autochtones sur le territoire. C'est en ce sens que s'est développé le droit à
l'autodétermination des peuples. Pour les peuples n'ayant pas accédé à l'indépendance et confrontés
à la nécessité de préserver l'indivisibilité de la République, notamment en France, c'est un partage
d'autorités sur ces territoires qui doit être mis en place.

Certains affirmeront que l'appropriation des territoires par les puissances coloniales s'inscrivait dans un cadre légal et que dès lors aucune obligation ne pèse sur les États contemporains à réparer et octroyer un titre sur les territoires aux peuples autochtones. En effet, la doctrine du « terra nullius »<fnref n="155" /> a permis la reconnaissance de souveraineté des États dominants sur des territoires occupés par des non-chrétiens. À une époque où l'Église catholique dicte l'ordre international, c'est donc vers le Pape que les pays occidentaux se sont tournés pour trancher de la question de la souveraineté d'un territoire qualifié de *terra nullius*. Pendant la deuxième phase d'expansion coloniale (1830 – 1870), ce principe a été utilisé pour donner une force légale de contrainte sur des terres occupées par des peuples dont l'organisation étatique ou le système de propriété n'étaient pas considérés assez développés par les Européens. Très vite, les peuples habitant ces territoires se sont vus retirer tout droit et toute prérogative sur ces terres.

Les conséquences de la doctrine de « terra nullius » sont importantes, les États n'ayant remis en cause que tardivement sa légitimité. Les régimes, notamment fonciers, mis en place sur son fondement, ont ainsi perdurés jusqu'à aujourd'hui et n'ont fait l'objet que de timides aménagements.

<footnote n="153">¹⁵³ A. TIOUKA, 2002 : « Droits collectifs des peuples autochtones : le cas des Amérindiens de Guyane française », *Altérité et droit, contributions à l'étude du rapport entre droit et culture*, pp. 241-262.</footnote>

<footnote n="154">¹⁵⁴ Article 1240 du Code civil : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer », obligation reconnue aussi à charge de l’Etat depuis l’arrêt du Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco.</footnote>

<footnote n="155">¹⁵⁵ Locution latine signifiant : « Terre n'appartenant à personne », elle est apparue en 1095 dans la bulle papale et a été utilisée jusqu'à la fin du XXème siècle pour justifier la colonisation.</footnote>
Ce sont souvent les différences de situations de fait qui sont avancées pour maintenir ces régimes applicables, mais un certain nombre de voix s'élèvent depuis une vingtaine d'années pour dénoncer une rupture de l'égalité des droits des citoyens. Ainsi, dans un avis dissident, mais conforme relatif à la décision de la Cour suprême australienne, rendue en 1992, Mabo c. Queensland<fnref n="156" />, le Juge Brennan écrit que « le maintien de l'autorité de ces affaires détruirait l'égalité de tous les citoyens australiens devant la loi. La common law de ce pays perpétuerait l'injustice s'il continuait d'embrasser la notion élargie de terra nullius et s'il persistait à caractériser les habitants indigènes des colonies australiennes comme un peuple dont l'organisation sociale est trop faible pour qu'il leur soit reconnu des droits et intérêts fonciers »<fnref n="157" />. Il ne s'agit plus ici du seul argument moral, impliquant une reconnaissance des fautes passées, mais de celui de garantie de droits sur un territoire occupé par un même peuple depuis 2500 ans<fnref n="158" /> et qui ne bénéficie de presque aucune protection sur leur domicile.

Ce chapitre a pour objet de présenter l'étendue de l'autorité dont disposent les peuples amérindiens sur les territoires qu'ils détiennent traditionnellement. Il sera donc question d'abord de l'appartenance de ces terres et de la garantie progressive du respect de ces territoires (Section 1). Par la suite, nous examinerons comment le droit au consentement des peuples autochtones, reconnu par la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones, est organisé afin de permettre aux habitants concernés de participer effectivement à la prise de décisions (Section 2).

## Section 1 : La lente résignation des États sur la question de la rétrocession des terres

L'article 26 de la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones dispose que : « 1. Les peuples autochtones ont le droit aux terres, territoires et ressources qu'ils possèdent et occupent traditionnellement ou qu'ils ont utilisés ou acquis. 2. Les peuples autochtones ont le droit de posséder, d'utiliser, de mettre en valeur et de contrôler les terres, territoires et ressources qu'ils possèdent parce qu'ils leur appartiennent ou qu'ils les occupent ou les utilisent traditionnellement, ainsi que ceux qu'ils ont acquis. 3. Les États accordent reconnaissance et protection juridiques à ces terres, territoires et ressources. Cette reconnaissance se fait en respectant dûment les coutumes, traditions et régimes fonciers des peuples autochtones concernés ».

<footnote n="156">¹⁵⁶ Cour suprême de l'Australie, 3 juin 1992, Mabo c. Queensland (n°2), HCA 23 ; 175 CLR.</footnote>

<footnote n="157">¹⁵⁷ Traduction personnelle, « To maintain the authority of those cases would destroy the equality of all Australian citizens before the law. The common law of this country would perpetuate injustice if it were to continue to embrace the enlarged notion of terra nullius and to persist in characterizing the indigenous inhabitants of the Australian colonies as people too low in the scale of social organization to be acknowledged as possessing rights and interests in land », paragraphe 63.</footnote>

<footnote n="158">¹⁵⁸ MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014, page 22.</footnote>
La mise en œuvre de ces affirmations n'est pas évidente pour l'État français contemporain. Longtemps, les États dominants ont ignoré les revendications foncières et mis en place des régimes qui excluaient la reconnaissance des droits d'autorité sur ces territoires. Ces régimes ont pour la plupart perdurés, facilitant les aménagements de l'État sur des territoires souvent vierges ou riches en ressources. Encore aujourd'hui, un grand nombre de ces espaces litigieux appartiennent à l'État dominant ou sont placés sous sa tutelle. En Guyane, l'essentiel des terres occupées par les peuples autochtones appartient au domaine privé de l'État<fnref n="159" />. Au Canada, certains peuples se voient octroyer un simple droit à un titre personnel d'usufruit ou à un titre de possession individuelle<fnref n="160" />, contrairement aux peuples habitant les réserves qui disposent d'une plus grande autonomie décisionnelle et d'une possession collective sans titre véritable<fnref n="161" />. Au Brésil, les peuples autochtones vivent également sur le domaine privé de l'État sur lequel ils ne disposent d'aucun droit. Les expulsions menées actuellement par le régime sont ainsi mises en œuvre en toute légalité<fnref n="162" />, l'État brésilien affirmant récupérer son droit d'usage sur les terres occupées par ces communautés.

En France, la reconnaissance des intérêts fonciers des communautés autochtones a été retardée par un certain nombre de conflits d'interprétation de ce qu'implique un droit de propriété autochtone. Encore une fois, la question de la reconnaissance de droits collectifs de propriété s'est confrontée à la vision individualiste du droit français (Paragraphe 1). Depuis une vingtaine d'années cependant, un consensus international semble se dessiner, les États contemporains ayant majoritairement reconnu un droit d'usufruit aux peuples autochtones (Paragraphe 2). La garantie réelle de ce droit reste lente et la solution trouvée par l'État français pour concilier les intérêts républicains avec les droits des peuples autochtones est intéressante. Elle permet ainsi la création de personnes morales, permettant une certaine forme de propriété collective (Paragraphe 3). Cette solution n'était pas totalement satisfaisante, de nouveaux mécanismes d'acquisitions foncières ont été créés depuis 2017 (Paragraphe 4).

**Paragraphe 1 : La vision amérindienne des terres d'apparence peu conciliable avec la propriété individuelle européenne**

L'alinéa 3 de l'article 26 de la Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones oblige la protection juridique des terres, territoires et ressources. Il faut cependant noter que celle-ci doit se faire « en respectant dûment les coutumes, traditions et régimes fonciers des

<footnote n="159">159 Décret du 15 novembre 1898.</footnote>

<footnote n="160">160 Loi sur les Indiens, 1876, Sections 20-29.</footnote>

<footnote n="161">161 T. FLANAGAN, C. ALCANTARA, « Individual Property Rights on Canadian Indian Reserves: A Review of the Jurisprudence », *Alberta Law Review*, 2005, p. 1019 – 1046.</footnote>

<footnote n="162">162 Si la Constitution de 1988 reconnait un droit à la terre des peuples autochtones, la délimitation de ces espaces n'a jamais aboutie. Les territoires visés par les mesures du gouvernement font ainsi partie des quelques 450 espaces non encore protégés, représentant plus de 70% des terres autochtones.</footnote>
peuples autochtones concernés ». L'obstacle est ici de taille, la vision traditionnelle de la terre s'opposant frontalement à la vision classique républicaine.

Cette représentation traditionnelle de la terre est à clarifier. Pour les peuples autochtones de Guyane, comme pour l'essentiel des peuples amérindiens, la terre ne saurait être un objet de propriété. En effet, ils considèrent qu'ils appartiennent à une Terre, celle sur laquelle « le Créateur » les a placés. L'appartenance à cette terre n'est pas liée à un quelconque droit de propriété ou de prérogative sur un modèle similaire à celui occidental, mais répond à des convictions spirituelles fortes, instituant le territoire comme le socle identitaire de ces peuples<fnref n="163" />. Dès lors, l'appartenance à ce territoire est nécessairement collective. « Le Créateur » a octroyé un droit de jouissance et une responsabilité au bien-être de la terre à un peuple dans son ensemble, non pas à des individus<fnref n="164" />. La responsabilité collective du peuple, sans qu'aucun individu ne puisse s'approprier tout ou partie des espaces ou des ressources, est le modèle sur lequel les peuples autochtones ont hérité des territoires de la Guyane. Plus important encore, le caractère sacré de la terre, confiée à la garde et à la responsabilité des peuples autochtones, implique nécessairement pour la collectivité qu'elle se fasse gardienne des tentatives d'intrusions extérieures. La lutte militante pour obtenir des garanties foncières s'inscrit aussi dans cette perspective. Lorsque les peuples autochtones auront un titre de propriété sur ces territoires, il leur sera bien plus aisé de défendre leurs intérêts et ceux de la terre.

Cependant, cette vision se concilie difficilement avec la tradition foncière française. D'abord,
elle de la propriété est un attribut naturel de
l'Homme. Décrite par John Locke dans le chapitre V du deuxième *Traité du gouvernement civil*
publié en 1690, cette théorie a été par la suite reprise par de nombreux auteurs. Cette pensée implique
de penser la propriété comme un attribut naturel de chaque homme, dont le but de la société est de la
protéger. Frédéric Bastiat écrira en 1850 : « Ce n'est pas parce que les hommes ont édicté des Lois
que la Personnalité, la Liberté et la Propriété existent. Au contraire, c'est parce que la Personnalité,
la Liberté et la Propriété préexistent que les hommes font des Lois »<fnref n="165" />. Cette idée est au cœur de la
Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen dont l'article 17 dispose que « la propriété [est] un
droit inviolable et sacré » et n'a par la suite jamais fait défaut. Elle est définie depuis 1804 comme le

<footnote n="163">¹⁶³ P. KARPE, A. TIOUKA, « Droits des peuples autochtones à la terre et au patrimoine » *Journal d'agriculture traditionnelle et de botanique appliquée*, 1998, p. 612.</footnote>

<footnote n="164">¹⁶⁴ MATTHIEU Alexandra, GERY Yves et GRUNER Christopher, *Les abandonnés de la République : Vie et mort des Amérindiens de Guyane française*, Albin Michel, 2014, p. 40-42.</footnote>

<footnote n="165">¹⁶⁵ F. BASTIAT, La Loi, 1850, disponible en ligne.</footnote>
« droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue »<fnref n="166" />, alors vue comme un droit illimité, exclusif dont les seules limitations ne peuvent être permises que par la loi.

Même si tant John Locke que Jean-Jacques Rousseau<fnref n="167" /> ne considéraient que la propriété individuelle, l’insistance de son caractère individualiste a acquis une grande importance à partir du XIXème siècle. Celui-ci était vu d’abord comme un moyen de faire obstacle aux « critiques socialistes et communistes de la propriété à partir du milieu des années 1830 »<fnref n="168" />. Par la suite, il s’est imposé et est devenu l’argument principal contre la reconnaissance d’un droit de propriété autochtone<fnref n="169" />. Fort de cette tradition, l’État français ne reconnait ainsi que des droits individuels, bien que l’exercice puisse en être collectif<fnref n="170" />. Une grande difficulté est alors de concilier ces deux visions. Si l’idée d’une propriété individuelle est étrangère au système de pensée coutumier et traditionnel des peuples amérindiens, l’idée d’une propriété collective est incompatible avec les cadres juridiques fonciers de l’État français.

Aujourd'hui, un nouvel argument est avancé, celui de la « doctrine positiviste [qui prend] le
contre-pied de la première en affirmant, globalement, l'absence de détention de droits par les
Autochtones et leurs collectivités »<fnref n="171" />. L'équation décrite par la doctrine positiviste est simple : les
peuples autochtones n'étant pas reconnus par le droit français, ils ne peuvent acquérir de droits
spécifiques.

Ces affirmations suffisent à bloquer toutes les évolutions pour la reconnaissance de garanties
et de prérogatives des peuples autochtones sur les territoires qu'ils occupent traditionnellement. Ainsi,
pour les peuples autochtones de Guyane l'accession à la propriété des terres est longue et fastidieuse.
Depuis les années 1990 cependant, nous pouvons constater la mise en place d'un certain consensus
international sur la question. Chaque État va alors dessiner sur mesure un régime de propriété

<footnote n="166">¹⁶⁶ Article 544 du Code civil, introduit par la Loi n° 1804-01-27 promulguée le 6 février 1804 : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ».</footnote>

<footnote n="167">167 Voir notamment *Le contrat social*, dans lequel il affirme que la propriété individuelle apparaît comme « une garantie d'autonomie dans le contexte de la généralisation de l'inégalité et des rapports de dépendance ». M. XIFARAS, « La destination politique de la propriété chez Jean-Jacques Rousseau », *Les Études philosophiques*, 2003, pp. 331-370.</footnote>

<footnote n="168">¹⁶⁸ M. XIFARAS, « La propriété », *Etude de philosophie du droit*, PUF, 2004, p. 95.</footnote>

<footnote n="169">¹⁶⁹ Résolution E/C/N/4/1996/84 du Comité des Droits de l’Homme de l’Organisation des Nations-Unies : « la représentante de la France a rappelé les positions que le gouvernement français avait exprimées au cours de la première session du Groupe de travail. Elle a déclaré que les droits collectifs n’existaient pas dans les instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme et que son gouvernement avait donc des réserves quant aux articles visant à en établir. A son avis, les Droits de l’Homme étaient des droits individuels ».</footnote>

<footnote n="170">¹⁷⁰ Article 18 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.</footnote>

<footnote n="171">¹⁷¹ P. KARPE, A. TIOUKA, « Droits des peuples autochtones à la terre et au patrimoine » *Journal d'agriculture traditionnelle et de botanique appliquée*, 1998, p. 612.</footnote>
autochtone *sui generis* et la France se résigne petit à petit à accorder des garanties légales à ces peuples.

**Paragraphe 2 : Un certain consensus international sur l'octroi d'un droit d'usufruit aux communautés autochtones : une solution insuffisante**

Si longtemps les États dominants ont ignoré les revendications relatives à la terre, il semble aujourd'hui que le droit des peuples autochtones à accéder à la propriété et au contrôle des territoires qu'ils occupent fait l'objet d'un relatif consensus. C'est la Cour suprême australienne qui, la première, a rendu inefficace la doctrine de « terra nullius ». L'arrêt Mabo v. Queensland<fnref n="172" /> précité illustre parfaitement le mécanisme de pensée ayant induit la fin du système d'appropriation foncière et la reconnaissance de la spoliation. La Cour affirme ainsi : « La fiction selon laquelle les droits et intérêts des habitants autochtones sur les terres étaient considérés comme inexistants était justifiée par une politique qui n'a pas sa place dans le droit contemporain de ce pays (...). Quelle que soit la justification avancée par le passé pour refuser de reconnaitre les droits et intérêts fonciers des habitants autochtones des colonies établies, une doctrine injuste et discriminatoire de ce type ne peut plus être acceptée. Les attentes de la communauté internationale concordent à cet égard avec les valeurs contemporaines du peuple australien »<fnref n="173" />.

Outre l'argument moral, la Cour questionne la légalité même de la première spoliation. Se reposant sur les principes classiques du droit de la propriété en Common law, elle démontre que la solution juridique alors trouvée ne saurait perdurer plus longtemps puisqu'elle est entachée de contradictions fondamentales. Elle écrit ainsi que : « l'acquisition par la Couronne d'un titre foncier radical dans un territoire occupé n'a pas pour corollaire l'acquisition par la Couronne d'une propriété bénéficiaire absolue de ces terres, à l'exclusion des habitants autochtones. (...) Lorsqu'un titre de propriété susceptible d'être reconnu par la Common law est reconnu comme ayant appartenu à une communauté occupant un territoire, il n'y a aucune raison pour que ce titre ne soit pas reconnu comme un fardeau pour le titre radical de la Couronne lorsque celle-ci acquiert la souveraineté sur ce territoire »<fnref n="174" />. Si en Common law la propriété est séparée en trois éléments (le titre de propriété, la

<footnote n="172">¹⁷² Cour suprême de l'Australie, 3 juin 1992, Mabo c. Queensland (n°2), HCA 23 ; 175 CLR.</footnote>

<footnote n="173">¹⁷³ Traduction personnelle, « Whatever the justification advanced in earlier days for refusing to recognize the rights and interests in land of the indigenous inhabitants of settled colonies, an unjust and discriminatory doctrine of that kind can no longer be accepted. The expectations of the international community accord in this respect with the contemporary values of the Australian people », paragraphe 42.</footnote>

<footnote n="174">¹⁷⁴ Traduction personnelle, « It is not a corollary of the Crown's acquisition of a radical title to land in an occupied territory that the Crown acquired absolute beneficial ownership of that land to the exclusion of the indigenous inhabitants (...). If the land were occupied by the indigenous inhabitants and their rights and interests in the land are recognized by the common law, the radical title which is acquired with the acquisition of sovereignty cannot itself be taken to confer an absolute beneficial title to the occupied land », Paragraphe 51.</footnote>
possession et l'appartenance<fnref n="175" />), le seul fait que le titre de propriété ait été acquis par la Couronne ne saurait justifier la perte du droit de possession et d'appartenance des peuples autochtones. Alors, la Cour suprême australienne affirme que les peuples autochtones ont toujours un droit de possession et d'occupation de ces territoires malgré la conservation du titre par la Couronne. C'est donc autour du droit d'usufruit que vont se tourner les juristes pour accorder une protection des territoires aux peuples autochtones.

S'il s'agissait d'un concept alors inconnu par les systèmes de Common law, l'usufruit fait l'objet en France d'un chapitre entier du Code civil<fnref n="176" />. Il est défini comme « le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, comme le propriétaire lui-même, mais à la charge d'en conserver la substance »<fnref n="177" />. Ainsi, les juridictions canadiennes reconnaissent un droit d'usufruit personnel<fnref n="178" />, accordé à des individus vivant sur les réserves ou sur des territoires reconnus par les conseils coutumiers comme territoire traditionnel<fnref n="179" />. Elles tirent de cette reconnaissance un titre indigène de propriété *sui generis* auquel sont attachés des droits indigènes (droit de chasse et droit de pêche), mais imposent aussi des obligations à la Couronne<fnref n="180" />. Cette solution permet à l'État ou aux provinces de conserver les terres occupées traditionnellement dans leur patrimoine, tout en accordant certaines garanties aux peuples les habitant. Elle continue de faire l'objet de beaucoup de critiques, notamment en raison de la précarité d'un tel titre. Certes, l'inaliénabilité de ces terres est reconnue depuis 1984 au Canada, mais à l'exclusion de l'État<fnref n="181" /> qui reste celui avec la plus grande autorité sur ces territoires.

Le droit d'usufruit, accordé aux peuples autochtones, est une solution intéressante qui permet un compromis entre les revendications autochtones sur les territoires et la volonté des États dominants de conserver le patrimoine foncier acquis par la colonisation. Il a ainsi été adopté par un grand nombre d'États qui y ont vu la solution aux revendications autochtones. Cependant, il s'agit avant tout d'une

<footnote n="175">175 Voir par exemple les décisions Cour suprême d'Australie, 26 août 1937, Victoria Park Racing & Recreation Grounds Co Ltd v Taylor [1936] NSW 55 ; Cour suprême du Canada, 12 décembre 1888, St Catherine's Milling and Lumber Company v. The Queen on the information of the Attorney General of Ontario, 14 A.C. 46.</footnote>

<footnote n="176">176 Livre II, Titre III, Chapitre 1er : « De l'usufruit, de l'usage et de l'habitation » du Code civil, articles 578 à 624.</footnote>

<footnote n="177">177 Article 578 du Code civil.</footnote>

<footnote n="178">178 Le terme anglophone est « personal usurfrutury » ; Cour suprême du Canada, 31 mai 1990, Hamlet of Baker Lake v. Minister of Indian Affairs, n°20311 ; Cour suprême du Canada, 3 octobre 1996, Baker Lake v. Minister of Indian Affairs and Northern Development n° 23800.</footnote>

<footnote n="179">179 T. FLANAGAN, C. ALCANTARA, « Individual property rights on Canadian Indian Reserves: A review of the Jurisprudence », *Alberta Law review*, 2005, p. 1019-1046.</footnote>

<footnote n="180">180 Ces obligations sont essentiellement de constructions d'infrastructures sanitaires, notamment d'accès à l'eau potable et à l'électricité mais on peut aussi trouver une obligation de protection de l'environnement de ces terres : Cour suprême du Canada, 1 novembre 1984, Guerin v. The Queen, n°17507.</footnote>

<footnote n="181">181 *Idem*, paragraphe 51 : « Le titre aborigène constitue un fardeau pour l'État et ne peut être aliéné autrement que par sa cession à l'État. » (traduction personnelle) ; « « *Aboriginal title constitutes a burden on the Crown's underlying title and cannot be alienated other than by surrender to the Crown* ».</footnote>
solution de facilité. Il permet un *statu quo*, d'assurer certaines garanties aux peuples autochtones,
mais de maintenir un régime foncier précaire afin de préserver les intérêts, notamment économiques,
des États. En France, la solution adoptée fut longtemps similaire avec toutefois quelques
aménagements liés au fait que ces terres appartiennent au domaine privé de l'État. Depuis quelques
années cependant, nous pouvons noter une évolution, les communautés autochtones commençant à
obtenir un titre de propriété véritable et collectif sur ces territoires.

Paragraphe 3 : La propriété collective permise par un mécanisme de cession du domaine de l'État réservé aux peuples amérindiens de Guyane

En France et en Guyane particulièrement, l'État a toujours été opposé à la mise en place d'un régime foncier autochtone. Il est pourtant sensible à l'importance particulière de la relation des peuples autochtones avec leurs terres. Il a ainsi pu exprimer son « souci de préserver le mode de vie des communautés amérindiennes »<fnref n="182" /> lors des négociations relatives à la création du Parc amazonien de Guyane ou encore qu'il était « parfaitement légitime que les populations autochtones aspirent à conserver et renforcer les liens spirituels et matériels qui les unissent à leurs terres »<fnref n="183" />. Pour autant, cela ne s'est pas traduit dans les faits. Comme 90% du territoire de la Guyane, l'intégralité de l'intérieur des terres appartient à l'État<fnref n="184" />. Une partie de ce territoire fait partie du domaine public maritime, la grande majorité à son domaine privé depuis le décret du 15 novembre 1898. Les communautés vivant traditionnellement sur ces territoires ont maintenu leur occupation, bien qu'aucun texte spécifique n'organise ni officialise leur présence sur ces terres. Le régime foncier ainsi mis en place, bien que largement implicite, permet l'occupation et la jouissance de ces terres dans un usage traditionnel, tout en conservant le droit de propriété de l'État.

Face à la montée des revendications et à l'organisation de ces communautés contre la souveraineté de l'État<fnref n="185" />, le Premier ministre adopte un décret le 14 avril 1987¹⁸⁶ octroyant certaines garanties sur ces territoires occupés, mais réputés juridiquement vides. Ces droits sont accordés aux « communautés d'habitants tirant traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt »<fnref n="187" />, incluant donc les peuples amérindiens et les peuples bushinenges. Ce décret accorde des droits d'usage collectif pour toute activité nécessaire à la subsistance de ces communautés et organise la

<footnote n="182">¹⁸² Cité par J. KARPE et F. TIOUKA précité.</footnote>

<footnote n="183">¹⁸³ Représentant de la France au sein du Groupe de travail de la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies chargé de la rédaction du projet de Déclaration des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones, cité par J. KARPE et F. TIOUKA précité.</footnote>

<footnote n="184">¹⁸⁴ M. REMBLIN, « Le foncier agricole en Guyane », *Institut d'émission des départements d'Outre-mer*, 2005.</footnote>

<footnote n="185">¹⁸⁵ Voir supra.</footnote>

<footnote n="186">¹⁸⁶ Décret n°87-267 du 14 avril 1987 modifiant le code du domaine de l'Etat et relatif aux concessions domaniales et autres actes passés par l'Etat en Guyane en vue de l'exploitation ou de la cession de ses immeubles domaniaux.</footnote>

<footnote n="187">¹⁸⁷ L'article R170-56 ne définit pas véritablement quelles sont ces communautés mais renvoie à la charge du Préfet (à l'époque du Commissaire de la République) de « constater » des droits.</footnote>
concession officielle de parcelles du domaine privé. Codifiée aux articles R.170-58 à R.170-61 du Code du domaine de l'État, cette concession est faite à titre gratuit et accordée à des « communautés d'habitants (...) constituées en associations ou en sociétés »<fnref n="188" />. Cette dernière condition permet de ne pas déroger au caractère individuel de la propriété, les communautés d'habitants n'étant considérées que par le biais d'une personne morale.

Il s'agit cependant d'un régime précaire pour ces communautés d'habitants. D'abord comme toute concession, sa durée est limitée, bien qu'elle soit renouvelable. Tout changement d'occupation dans les territoires peut entrainer le retrait total ou partiel de la concession<fnref n="189" />. De même, des obligations sont mises à la charge de l'association ou de la société dans l'acte de concession et la destination prévue à ces territoires est limitative. Ce régime est donc précaire, le plus souvent accordé pour une dizaine d'années, obligeant les peuples à redemander le droit de vivre et duser des territoires concédés à échéance régulière. Ce régime foncier d'exception sur le domaine privé de l'État est toujours applicable aujourd'hui.

De plus, face à la colère des associations et organisations militantes à l'annonce du premier projet de réforme, le même décret ouvre la possibilité d'une cession « à titre gratuit en vue de la culture ou de l'élevage ou pour pourvoir à l'habitat de ses membres »<fnref n="190" />. Cette dernière permet le transfert de propriété de l'État à l'association ou la société qui devient propriétaire de plein droit. Une cession domaniale est définitive, elle met fin aux droits de l'État et ouvre des droits de propriété privée. Elle est ici accompagnée de conditions, permise aux associations et sociétés cessionnaires avant l'expiration de la concession, « sous la condition résolutoire d'une résidence effective des intéressés dans la zone pendant un délai de dix ans ». Plus encore, la dissolution de l'association ou de la société entraine, dans les dix ans de l'acte, la résolution de plein droit de la cession.

Plusieurs éléments d'analyse peuvent ici être proposés. D'abord, il est clair que c'est l'État qui a le plus de pouvoir dans cette négociation des territoires. La décision est unilatérale, prise par l'État au profit de communautés qui ont peu de moyens de pression, si ce n'est politique. L'ouverture de la cession aux personnes physiques sans condition de résidence, par une ordonnance du 2 septembre 1988¹⁹¹, a beaucoup inquiété. L'impossibilité pour les peuples autochtones de faire valoir leur droit d'opinion leur fait craindre l'installation d'habitations sur des zones d'abattis<fnref n="192" /> ou sur des

<footnote n="188">¹⁸⁸ Article R.170-57 du Code du domaine public.</footnote>

<footnote n="189">¹⁸⁹ Article R. 170-59 du Code du domaine public.</footnote>

<footnote n="190">¹⁹⁰ Article R.170-60 du Code du domaine public.</footnote>

<footnote n="191">¹⁹¹ Ordonnance n°98-777 du 2 septembre 1998, portant dispositions particulières aux cessions à titre gratuit de terres appartenant au domaine privé de l'État en Guyane.</footnote>

<footnote n="192">¹⁹² Les abattis sont des structures d'agroforesterie traditionnelle. Il s'agit de structures provisoires qui sont brulées après chaque récolte. Lorsque les peuples amérindiens étaient nomades, cela leur permettait de cultiver sans laisser de</footnote>
lieux traditionnels de cérémonie. Plus encore, la délimitation des parcelles concédées ou cédées pose aussi problème, certaines communautés n'étant pas d'accord sur le tracé de la démarcation. Il ne s'agit pas d'un cas isolé dans le monde. Un certain nombre de litiges sont nés sur la définition exacte de la parcelle d'un territoire traditionnel, tant la preuve de l'antériorité de l'installation est complexe à apporter<fnref n="193" />.

Ces difficultés sont souvent liées, ce qui ralentit le processus de cession des terres. Ainsi, Alexis Tiouka et Philippe Karpé écrivent : « la situation des Pahikweneh de Macouria est à cet égard très significative ; en effet, l'ordonnance n°98-777 (...) constitue pour eux un grand danger dans leur situation actuelle. Leur village se situe sur l'axe routier reliant Cayenne à Kourou et donc susceptible d'intéresser les promoteurs immobiliers qui ont déjà construit un certain nombre de lotissements le long de cette route. Pour l'instant, les terrains se situant derrière leur village sont leurs zones de subsistance [mais risquent] de disparaitre. (...) La seule solution qui s'offre à eux est de créer une association qui leur permettrait de s'approprier ces terres (...). Malheureusement, il existe déjà deux associations à Macouria qui se disputent le pouvoir et qui n'arrivent pas à se mettre d'accord sur cette question du foncier. C'est là qu'intervient la [Fédération des Organisations amérindiennes de Guyane] en se posant comme médiateur entre les deux associations afin de régler le problème »<fnref n="194" />.

Les procédures sont donc longues et fastidieuses, et tout semble avoir été fait pour ralentir encore plus l'acquisition des terres. Ainsi, une communauté souhaitant acquérir un titre de propriété (et donc les garanties de droit s'y affiliant) doit d'abord créer une association de loi 1901, puis demander une concession à l'État qui peut la lui refuser. Après dix années sous le régime concessionnaire, cette association peut demander la cession à titre gratuit de terres qui ne deviendra pleinement effective (au sens où la cession ne pourra plus être résolue) que dix ans plus tard. Cela signifie, dans le meilleur des cas et sans rencontrer aucune résistance d'aucune partie, au moins vingt ans de procédure administrative complexe.

En 2014, neuf associations ou sociétés avaient bénéficié d'une concession et trois d'une cession<fnref n="195" />. Après vingt-cinq ans d'application, le bilan est maigre. La très grande majorité des villages attend encore un titre soit parce qu'ils n'arrivent pas à s'entendre sur la direction de l'association ou

<footnote>traces de leur passage lors de leur départ. Sédentarisés depuis la création du territoire de l'Inini, les abattis sont désormais construits dans des « zones de subsistance ».</footnote>

<footnote n="193">¹⁹³ Ainsi, près de la ville de Québec, les Hurons-Wendats de Wendake et les Innus de Mashteuiatsh se livrent à de véritables négociations afin de trouver une entente, chacun défendant sa propre vision de l'Histoire. Voir en ce sens G. BOIS, « Le déchirement fratricide des Wendats et des Innus », *Radio Canada – Espaces autochtones*, 2019, [En ligne].</footnote>

<footnote n="194">¹⁹⁴ A. TIOUKA, P. KARPE, « Droits des peuples autochtones à la terre et au patrimoine » *Journal d'agriculture traditionnelle et de botanique appliquée*, 1998, p. 615.</footnote>

<footnote n="195">¹⁹⁵ D. DAVY et G. FILOCHE, « Zone de Droits d'Usage Collectifs, Concessions et Cessions en Guyane française : Bilan et perspectives 25 ans après », 2014, p. 23. Les chiffres en 2019 ne sont pas connus.</footnote>