# Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes

## Le cas des Missions locales dans la mise en œuvre des dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes

Actor's interactions in the implementation of the active labour market policies for young people. A case study of the local Outreach Office for young people integration ("Mission locale") in the implementation of professional integration schemes for young people

Fatchima Bala-Arabé

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OpenEdition
Journals

### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/osp/18614

DOI : 10.4000/osp.18614

ISSN : 2104-3795

### Éditeur

Institut national d'étude du travail et d'orientation professionnelle (INETOP)

### Édition imprimée

Date de publication : 15 mars 2024

Pagination : 195-202

ISSN : 0249-6739

### Référence électronique

Fatchima Bala-Arabé, « Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes », *L'orientation scolaire et professionnelle* [En ligne], 53/1 | 2024, mis en ligne le 13 mars 2024, consulté le 08 octobre 2025. URL : http://journals.openedition.org/osp/18614 ; DOI : https://doi.org/10.4000/osp.18614

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# Interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Cas des Missions locales dans la mise en œuvre des dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes

Fatchima Bala-Arabé<fnref n="1" />

Chercheure en psychologie de l'orientation

Centre de recherche sur le travail et le développement (CRTD)

Conservatoire national des arts et métiers (Le Cnam-Paris)

Thèse soutenue le 13 décembre 2023 au Cnam-Paris,
sous la direction Patrick Werquin et Even Loarer

## Composition du jury

- Valérie Cohen-Scali, Professeure de psychologie, Cnam-Inetop,
Présidente

- Patrick Werquin, Professeur de sciences économiques, Cnam-Inetop,
Directeur de thèse

- Even Loarer, Professeur Émérite de psychologie, Cnam-Inetop,
Co-directeur de thèse

- Isabelle Recotillet, Économiste IR2, LEST,
Examinatrice

- Louis-André Vallet, Directeur de recherche en sociologie, CNRS,
Examinateur

<footnote n="1">¹ Thèmes de recherche : interactions d'acteurs, insertion des jeunes, dispositifs publics, mise en œuvre. bfatchima@yahoo.fr</footnote>
Laurence Lizé, Maîtresse de Conférences - HDR en sciences économiques, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Rapporteure

Jacques Freyssinet, Professeur Émérite de sciences économiques, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, IRES, Invité

## Introduction

Trois grands acteurs entrent en interaction dans la mise en œuvre des politiques publiques d'insertion professionnelle des jeunes : les Missions locales, l'État et les Collectivités territoriales. Les interactions d'acteurs conditionnent la réussite de la mise en œuvre qui constitue un enjeu majeur des politiques publiques. Ce travail de recherche vise à comprendre la nature des interactions d'acteurs à l'œuvre dans la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. Cet objet de recherche est encore peu exploré dans le cadre de ces politiques. L'hypothèse générale émise consiste à penser que le manque de synergie dans les actions et interactions d'acteurs entrave la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes.

## Éléments théoriques

En sciences sociales, « interaction » coïncide avec l'expression « interaction sociale », c'est-à-dire une interaction qui a lieu en société ou au sein d'un groupe social. Les travaux de Goffman (1973) considèrent le concept du « face à face » comme primordial dans une situation d'interaction. Selon l'auteur, une interaction est une situation d'échange en face à face où des individus présents entrent en relation. En entrant en relation, ces individus s'influencent réciproquement en ajustant leurs comportements l'un en fonction de l'autre. La coprésence des individus et la réciprocité de l'influence existent en même temps. L'interaction d'acteurs dont il est question dans notre recherche se différencie de cette interaction classique. En effet, il est question de l'interaction qui prend part dans un système, qu'il s'agisse d'un système organisationnel, d'un système de politiques publiques
ou d'un groupe social. Cette interaction implique que l'acteur qui intervient est un sujet actif doté d'une liberté d'action qui agit en individuel, collectif ou pluriel (Touraine, 1992). La coprésence et la réciprocité de l'influence ne sont pas nécessairement immédiates, non plus directes. Cette interaction intègre la possibilité d'une « interaction indirecte » (Livet, 2018) où les acteurs d'un système peuvent interagir à travers différents outils (notamment ordinateurs, réseaux sociaux), où la rencontre physique n'est plus nécessaire ou obligatoire.

Dans l'approche de l'action organisée de Friedberg (1992) et de Crozier et Friedberg (2014), l'interaction d'acteurs coïncide à une « interaction stratégique ». Les auteurs mettent en avant trois concepts majeurs ou variables d'interaction stratégique, indissociables du comportement de l'acteur dans le système : les relations de pouvoir, les stratégies et les jeux d'acteurs. Selon les auteurs, l'équilibre du système repose sur ces formes d'interactions. Ces variables sont choisies comme principales variables d'interaction d'acteurs de notre recherche. Il s'agit de partir de ces variables pour étudier le système de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, et de connaître la nature des interactions d'acteurs qui le caractérise.

Le concept d'interaction d'acteurs, étudié ici, s'inscrit dans un cadre théorique plus large qui éclaire sur d'autres composantes importantes de notre recherche, dont la mise en œuvre, la politique d'insertion professionnelle des jeunes et l'interaction de manière générale.

## Méthodes et résultats

Pour explorer la nature des interactions d'acteurs de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes, le choix du terrain d'enquête s'est porté sur les Missions locales. Ces structures constituent les premiers acteurs de la mise en œuvre des politiques publiques de l'insertion des jeunes, sur le terrain. Nous avons ainsi examiné, à partir d'études de cas, la mise en œuvre de deux dispositifs phares de l'insertion professionnelle, mise en œuvre en Missions locales : les Emplois d'avenir (EAV) et les Emplois francs (EF). Le dispositif des Emplois d'avenir a eu une durée de vie de cinq années alors que le dispositif des Emplois francs est encore en cours de déploiement en 2023. Des entretiens semi-directifs ont été menés auprès de 51 acteurs : présidents de Mission locale et élus territoriaux, directeurs de Mission locale, conseillers d'insertion de Mission locale et
conseillers emploi de Pôle Emploi, jeunes en demande d'emploi. Les participants sont issus de différents départements français (Essonne, Haute-Savoie, Hérault, Indre-et-Loire, Guadeloupe, Paris, Seine-Saint-Denis, Val d'Oise). Un support de données de textes officiels a également été mobilisé. Il inclut des informations issues des textes juridiques et de règlementation, des rapports d'évaluations et autres documents de travail. Les données sont analysées selon une approche qualitative inductive basée sur la méthode d'analyse des « sentiments et comportements » (Friedberg, 2011). Le modèle de la mise en œuvre « combinée » proposé par Elmore (1985) a été utilisé pour analyser les différentes dimensions de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle des jeunes. L'ensemble des outils et méthodes permet de mettre en évidence un système de mise en œuvre composé de trois pôles : pôle de prescription, pôle organisationnel, pôle opérationnel. Les interactions d'acteurs issues de ces pôles sont diverses. Elles ont lieu au sein des partenariats des Missions locales avec l'État et les collectivités territoriales.

Au pôle de prescription, la prise en charge de la prescription des dispositifs d'insertion EAV et EF, qui sont des dispositifs nationaux, relève des autorités publiques. Elle est réalisée selon trois étapes : prise en compte du contexte social, définition de la politique des EAV et EF, élaboration de la stratégie de mise en œuvre. Cette prescription est faite, en effet, de manière à faciliter le déploiement des dispositifs en vue de l'atteinte des objectifs prévus pour l'insertion professionnelle des jeunes. Elle ne laisse présager aucun problème, d'importants efforts ont été déployés. Les autorités publiques et leurs experts ont programmé dans le détail la stratégie de la mise en œuvre des dispositifs (définition du cadre, des moyens financiers, des résultats attendus, du temps, des rencontres et négociations, des moyens et ressources du terrain, du suivi et d'évaluation des dispositifs), l'objectif étant de faciliter la concrétisation de la mise en œuvre au niveau du terrain. Les éléments prescrits ont été mis à l'écrit à partir des textes officiels. Ils visent certes à officialiser les démarches mais également à garder à l'œil la feuille de route qui permet le suivi de la stratégie de mise en œuvre qui a été érigée. Si jusque-là, le processus de prescription ne laisse entrevoir aucun problème, la suite de l'étude montre, cependant, une autre réalité.

Au pôle organisationnel et au pôle opérationnel, le discours des acteurs de la mise en œuvre en Missions locales (présidents, directeurs et conseillers) révèle la présence de plusieurs problèmes ou points de crispation. Ces problèmes sont liés à l'intervention de l'État en Missions locales dans le cadre
des dispositifs EAV et EF, notre cas d'étude. Ils portent sur le financement par objectifs du dispositif EAV, l'arrêt anticipé du même dispositif, l'évincement des Missions locales des premiers moments du dispositif EF. Les difficultés relevées sont également liées à l'intervention des collectivités territoriales dans le cadre de la mise en œuvre de programmes territoriaux en Missions locales et sur le territoire. Ces difficultés portent notamment sur l'arrêt de dispositifs importants – le parcours d'orientation professionnel (POP) et le parcours d'orientation professionnel individualisé (POPI) – par les conseils généraux, la variabilité du système de financement des conseils départementaux (le fonds départemental d'aide aux jeunes – FDAJ) qui peut induire des inégalités territoriales, la déficience d'information sur les dispositifs et le manque de dynamisme des acteurs lorsqu'ils doivent coopérer sur des projets communs.

De manière générale, le problème est celui d'un dysfonctionnement du mode d'intervention de l'État en Missions locales à partir du pilotage public et du mode d'intervention des collectivités territoriales à partir de la gouvernance par logique de compétences. Les acteurs des Missions locales expriment souvent des sentiments négatifs. Il arrive que ces modes d'intervention les découragent en les rendant contreproductifs et « perdants ».

Un autre point identifiable, à ce niveau, est celui du décalage de la prescription avec la réalité du terrain. Certains problèmes sur le terrain n'étant pas prévisibles en amont, ils ne sont pas, ou ne peuvent pas être, abordés à l'étape de la prescription (exemple : le changement d'orientation de la politique de l'État a conduit à l'arrêt du dispositif EAV quelques années après sa création). Ainsi, des solutions éventuelles à ces problèmes ne peuvent pas être envisagées à l'avance. L'absence ou l'impossibilité de prévoir afin de mieux prescrire et l'émergence de problèmes sur le terrain s'interposent entre la prescription et la réalité du terrain. Ils constituent les facteurs de distorsion de la mise en œuvre. Il est possible de constater que tout ne peut pas être prescrit : il est difficile d'arriver à tout prévoir, ou d'arriver à concevoir une mise en œuvre « sur-mesure ».

Face aux problèmes des modes d'intervention des acteurs publics et au déséquilibre du système, les acteurs des Missions locales restent, toutefois, dynamiques. Ils empruntent des stratégies adaptatives qui ont pour but de remédier aux difficultés. Les effets de certaines stratégies sont presque réparateurs (contournement des obstacles, remobilisation des acteurs, faire du souci des jeunes une priorité). Les résultats montrent,
ici, que les conditions de réussite de la mise en œuvre ne dépendent pas forcément de la prescription ou de la capacité des acteurs publics à pouvoir tout programmer, mais des interactions imprévisibles d'acteurs comme les stratégies adaptatives enregistrées. Il faut noter cependant que tous les problèmes ne font pas l'objet de stratégies et, face à certaines difficultés, seul le législateur a la capacité d'agir (exemple : l'arrêt des dispositifs d'orientation a été établi par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018, il apparaît que seule une nouvelle loi peut établir un partenariat dans ce cadre).

Dans un autre registre, les acteurs politiques locaux, dont l'influence dans la mise en œuvre est plus ou moins grande, mettent en place également des stratégies. Ces stratégies sont libres. Elles visent souvent des intérêts politiques (faire des Missions locales des tremplins d'évolution politique, mettre en avant des politiques plus attractives comme celles de la sécurité ou de l'environnement au détriment de la politique d'insertion professionnelle qui l'est moins). Les effets de certaines stratégies peuvent ainsi interférer avec les projets d'insertion. Le constat est que si certaines stratégies nuisent à la synergie des actions, d'autres stratégies visent à compenser les déséquilibres. Dans ce dernier cas le rôle des stratégies adaptatives des acteurs des Missions locales, en particulier, apparaît comme compensatoire au déséquilibre du système.

Ainsi, les interactions d'acteurs qui prennent part dans le système de la mise en œuvre des politiques d'insertion professionnelle font osciller le système d'un état d'équilibre à un autre de déséquilibre. C'est une contribution importante de la recherche.

Pour sa part, l'analyse des stratégies des jeunes en tant qu'acteurs de leur insertion, offre une autre information. Les stratégies des jeunes sont limitées, le marché du travail n'offre pas plus de possibilités. Leur situation est très souvent précaire dans le monde professionnel.

Il faut, par ailleurs, préciser que dans le système de mise en œuvre des politiques (étape de la prescription), le groupe cible des jeunes doit être considéré comme particulièrement dynamique. Du fait de leurs stratégies, les jeunes peuvent fausser la prescription.

En dernier lieu, il ressort de l'étude que les actions et interactions d'acteurs manquant souvent de synergie entravent la mise en œuvre des politiques d'insertion. Des propositions d'actions ont été avancées.
Propositions d'actions et perspectives d'application

Les propositions d'actions proviennent des acteurs participants de la recherche (présidents et directeurs des Missions locales, conseillers d'insertion). Elles sont, pour une grande part, tournées vers l'État. D'une part, l'État est le plus grand financeur des Missions locales, et d'autre part, les projets des collectivités territoriales eux-mêmes dépendent, en majorité, de l'État. Mais les propositions concernent également les collectivités territoriales de manière spécifique. Le souhait des acteurs est celui d'un meilleur partenariat, un partenariat qui puisse permettre le développement de projets concrets, en favorisant l'insertion des jeunes. Des diverses propositions d'actions, les idées qui reviennent le plus souvent portent sur :

– Les prises de décision très directives de l'État : les décisions prises selon une approche assouplie ou moins descendante, permettent aux acteurs de se sentir pleinement associés aux missions qui leurs sont confiées.

– La mise en place d'une convention pluriannuelle d'objectifs (CPO) adaptée aux publics des Missions locales : une CPO ajustée permet à l'État de prendre en compte, au-delà de l'emploi comme seul critère important d'insertion dans les calculs d'objectifs, d'autres critères. Il s'agit notamment de prendre en considération le critère d'impact social de l'accompagnement et la temporalité de l'accès à l'emploi des jeunes très éloignés de l'emploi. Il s'agit également de mettre en place des financements plus pérennes.

– La co-construction des projets d'insertion : une démarche co-constructive permet aux acteurs en charge de la mise en œuvre de s'impliquer davantage dans les projets et de valoriser leur connaissance de terrain, d'une part ; d'autre part, elle permet aux autorités publiques de mettre en place des programmes qui correspondent aux besoins du terrain, aux besoins du public cible.

– La redynamisation des partenariats avec les acteurs territoriaux (Conseil régional, Conseil départemental, Communes) et la cohérence de leur intervention sur le territoire : avec certains acteurs territoriaux les relations partenariales sont distendues. Un renouveau du partenariat ainsi qu'une meilleure organisation seraient sollicités. Sur l'organisation notamment, la mise en avant d'un seul interlocuteur territorial en charge d'échanger avec les Missions locales, permettrait
une meilleure circulation d'information et dans le même temps, le développement de projets rassembleurs, de projets qui mobilisent plus d'acteurs.

Ces propositions sont une tentative de réponse aux difficultés rencontrées par les acteurs de la mise en œuvre. La prise en compte relève, toutefois, de la volonté des autorités publiques et au-delà, de la mobilisation de l'ensemble des acteurs.

Références bibliographiques

■ Crozier, M., & Friedberg, E. (2014). *L'acteur et le système* (1er éd. 1977). Éditions du Seuil.

■ Elmore, R. F. (1985). Forward and Backward Mapping: Reversible Logic in the Analysis of Public Policy. In K. Hanf & T. A. J. Toonen, (Eds.), *Policy Implementation in Federal and Unitary Systems: Questions of Analysis and Design* (pp. 33-70). Martinus Nijhoff.

■ Friedberg, E. (1992). Les quatre dimensions de l'action organisée. *Revue française de sociologie*, 33(4), 531-557. https://www.persee.fr/doc/rfsoc_0035-2969_1992_num_33_4_5623

■ Friedberg, E. (2011). Préface. In F. Barthélémy-Stern (Ed.), *Sociologie de l'action organisée : Nouvelles études de cas* (pp. 7-10). De Boeck Supérieur. https://doi.org/10.3917/dbu.barth.2011.01.0007

■ Goffman, E. (1973). *La mise en scène de la vie quotidienne. La présentation de soi* (1er éd. 1959). Édition de Minuit.

■ Livet, P. (2018). Interaction, version académique. In M. Kristanek (Ed.), *l'Encyclopédie philosophique*. http://encyclo-philo.fr/interaction-a/

■ Touraine, A. (1992). *Critique de la modernité*. Fayard.