<figure><img src="image_71.png" /><figcaption>**Gráfico 7.1.** Daños a la infraestructura por sector y tipo de evento en América Latina y el Caribe (continuación)</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en datos del sistema de gestión de información de desastres Desinventar (1970-2013), disponible en: https://www.desinventar.net/

en el transporte. Sin embargo, el segundo problema más frecuente es distinto en cada sector. Para el de agua, son las lluvias, debido a que el exceso de agua satura la infraestructura de saneamiento y distribución. En energía y telecomunicaciones son las tormentas, que dañan las líneas eléctricas y las antenas. Y en el transporte, la segunda amenaza en importancia son los deslizamientos de tierra, que pueden destruir puentes y bloquear caminos.

Desde luego, las distintas partes de la región también se ven afectadas de manera diferente. Si bien el gráfico 7.1 presenta promedios para América Latina y el Caribe, un análisis centrado en el Caribe revelaría un impacto mayor de las tormentas en todos los sectores, en tanto que un estudio de los países andinos destacaría los deslizamientos de tierra. Además, el gráfico muestra la frecuencia con que los fenómenos afectan la infraestructura, pero no indica la magnitud del daño que causan. Algunos eventos, como los huracanes, son relativamente infrecuentes, pero pueden ser muy destructivos.

## Agua y saneamiento

En adelante, el cambio climático afectará cada tipo de infraestructura y a cada país de manera diferente.

En el sector de agua, por ejemplo, las temperaturas más altas se traducen en una mayor demanda, sobre todo cuando faltan incentivos para un consumo eficiente debido a tarifas inadecuadas o ausencia de medidores. Al mismo tiempo, la demanda de agua potable aumentará en la agricultura, la generación de electricidad, la minería y otras industrias que utilizan
el agua de forma intensiva (Caretta et al. 2022), lo cual agudizará la competencia entre los distintos usos. Esto será particularmente complejo en países donde la población ya vive en áreas con estrés hídrico de medio-alto a extremo, como Chile (el 82% de los habitantes reside en esas zonas), México (el 79%) y Venezuela (el 54%; Libra et al. 2022). Además, la mayor demanda de agua incrementa el volumen que ingresa en el alcantarillado, el cual ya se encuentra sobrecargado como consecuencia de la rápida urbanización y el crecimiento de la población. Cuando se supera la capacidad de las tuberías, estas se rompen, se desbordan y se producen inundaciones.

Asimismo, el cambio climático interrumpe el suministro de agua y afecta la infraestructura de saneamiento (Talbot-Wright, Pérez-Urdiales y Vogt-Schilb 2023). Los glaciares actúan como reservas naturales, pero están retrocediendo como resultado del aumento de las temperaturas. Esto, a su vez, reduce la disponibilidad de agua y modifica los patrones de flujos estacionales, lo cual afecta el suministro durante los períodos secos. En Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, la disminución de la superficie de los glaciares andinos durante la segunda mitad del siglo XX osciló entre un 20% y un 50% (Magrin 2015). Por otro lado, la escorrentía producida por el derretimiento de los glaciares puede desencadenar desplazamientos de tierra que dañen o destruyan la infraestructura de captación de agua y de tratamiento de aguas residuales, así como saturar la infraestructura de tratamiento de agua al incorporar demasiado fango. Los cambios en los regímenes de precipitaciones también influyen en los patrones de flujos estacionales. En una encuesta del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que comprende 61 empresas de agua, el 77% afirmó haber sido afectado por la reducción del caudal de los ríos y el 70% informó sobre el aumento de la carga de sedimentos (Solís y Serebrisky 2023; véase el cuadro 7.1).

Igualmente, la carga de sedimentos en los ríos crece por la erosión del suelo, ocasionada por las fuertes lluvias y los incendios forestales generados por las olas de calor, mientras que el ascenso de la temperatura del agua hace que la floración de algas nocivas sea más frecuente y grave y esté más extendida, lo cual influye en el sabor y el olor del agua (Caretta et al. 2022). A su vez, el incremento de las precipitaciones y del nivel del mar puede colapsar los sistemas de aguas pluviales y provocar el desbordamiento de las alcantarillas (Hughes et al. 2021). Estos fenómenos plantean riesgos para la salud humana, multiplican la presión sobre las fuentes de aguas freáticas y elevan los costos de las empresas de agua, que abarcan los gastos de inversión y los de funcionamiento. De los operadores de agua que respondieron a la encuesta del BID, el 64% declaró un aumento del gasto en productos químicos para el tratamiento del agua como consecuencia del cambio climático (Solís y Serebrisky 2023).
<table><caption>Cuadro 7.1. Principales impactos del cambio climático notificados por empresas de servicios de agua de América Latina y el Caribe</caption><thead><tr><td>Impactos</td><td>Porcentaje de prestadores</td></tr></thead><tbody><tr><td>Reducción del caudal de los ríos</td><td>77%</td></tr><tr><td>Aumento de la carga de sedimentos de las fuentes superficiales</td><td>70%</td></tr><tr><td>Colapso de las redes de drenaje de aguas residuales o pluviales por lluvias intensas</td><td>66%</td></tr><tr><td>Cambios inesperados en la demanda de agua debido al aumento de las temperaturas</td><td>52%</td></tr><tr><td>Reducción o agotamiento de las aguas freáticas en los acuíferos</td><td>41%</td></tr><tr><td>Cortes de electricidad como resultado de desastres</td><td>39%</td></tr><tr><td>Deslizamientos de tierra que dañan la infraestructura</td><td>33%</td></tr><tr><td>Mayor presencia de algas en las fuentes de agua</td><td>31%</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en Solís y Serebrisky (2023).

## Energía

El cambio climático también amenaza el suministro de energía (Talbot-Wright, Hallack y Vogt-Schilb 2023). En América Latina y el Caribe, donde la energía hidroeléctrica proporcionó el 53% de la electricidad generada entre 2000 y 2021, las variaciones en las precipitaciones afectarán los cursos de agua y, eventualmente, la producción hidroeléctrica. En Surinam, el flujo de agua a la central hidroeléctrica de Afobaka podría disminuir entre un 5% y un 9% a mediados de siglo y entre un 10% y un 14% en 2100 (San Salvador Del Valle et al. 2022). La producción de electricidad de los parques eólicos y los paneles solares se verá alterada por los cambios en los patrones del viento, la densidad del aire y la nubosidad, en tanto que el calor extremo reducirá el rendimiento de los paneles solares y las centrales térmicas y la capacidad de la red para transportar electricidad (IEA 2022a). Durante las sequías y las olas de calor, las chispas en el tendido eléctrico podrían provocar incendios, que a su vez amenazarían las líneas de transmisión (IEA 2021a).

Cuando los eventos climáticos extremos dañan las centrales eléctricas o las líneas de transmisión, los operadores suelen tener dificultades para restablecer el servicio. Después del huracán Odile, algunos barrios de Baja California Sur, México, tardaron hasta un año en volver a los niveles de consumo de electricidad anteriores al huracán (véase el recuadro 7.1).

El cambio climático amenaza el suministro de electricidad, pero también aumenta su demanda. Las anomalías térmicas acrecientan la necesidad de
refrigeración y calefacción. En Colombia, el consumo crece con temperaturas más altas, especialmente en los hogares de mayores ingresos que pueden pagar aire acondicionado y ventiladores (McRae 2023). Por cada grado centígrado de incremento de la temperatura, los hogares con ingresos más altos consumen un 6% más de electricidad, en comparación con

### Recuadro 7.1. Cómo el cambio climático altera los servicios eléctricos: el caso del huracán Odile

En septiembre de 2014, el huracán Odile azotó Baja California Sur, en México. Los fuertes vientos destruyeron las líneas de transmisión y comprometieron los servicios de suministro eléctrico de grandes centros urbanos, con un saldo de entre el 50% y el 100% de los usuarios afectados, según el municipio. Un proyecto de investigación del BID, que actualmente se halla en curso, se propone estimar el efecto de Odile en el servicio eléctrico y la actividad económica a partir de datos satelitales sobre la intensidad de la luz nocturna, un indicador reconocido como una buena aproximación a la evolución de la actividad económica (Henderson, Storeygard y Weil 2012; Addison y Stewart 2015; Pérez-Sindín, Chen y Prishchepov 2021).

Para estimar la recuperación de los servicios eléctricos se comparan la luz nocturna y los valores previos al huracán, lo cual mide la gravedad del impacto del huracán y el tiempo que tardaron en recuperarse las diferentes zonas. Los ratios de recuperación se calculan como el porcentaje de luz nocturna en un área concreta durante una semana específica después del huracán con relación a la luz nocturna promedio de la misma área en el mes correspondiente de 2012.

Los resultados descriptivos preliminares muestran que la primera semana después del huracán, la luz nocturna en las zonas urbanas de Baja California era el 75% de la que había antes del huracán. Sin embargo, no todas las zonas urbanas se vieron afectadas de la misma manera. El ratio de recuperación de Cabo San Lucas y San José del Cabo, por ejemplo, llegó solo al 33% la semana siguiente al huracán, mientras que La Paz (una ciudad más grande con un menor porcentaje de usuarios de servicios eléctricos perjudicados) tuvo un ratio de recuperación del 87% (gráfico 7.1.1).

A pesar de que la electricidad fue restablecida dos semanas después del huracán, los efectos de las interrupciones del servicio en los hogares, las empresas y las industrias siguieron incidiendo en el uso de la electricidad y la actividad económica durante mucho más tiempo. Cinco semanas después del huracán, los ratios de recuperación de Cabo San Lucas y San José del Cabo eran del 67% y el 58%, respectivamente, y alcanzaban solo el 83% y el 74% diez semanas después del huracán. En La Paz, el servicio se había recuperado en un 92% cinco semanas después del huracán y había sido restablecido por completo dos meses después. En algunas zonas, el retorno de la luz nocturna a los niveles previos al huracán puede tardar más de un año (gráfico 7.1.2).

(continúa en la página siguiente)
## Recuadro 7.1. Cómo el cambio climático altera los servicios eléctricos: el caso del huracán Odile (continuación)

<figure><img src="image_72.png" /><figcaption>**Gráfico 7.1.1.** Mapa de los ratios de recuperación en Baja California Sur después del huracán Odile</figcaption></figure>

**Fuente:** Elaboración del equipo del BID a partir de la base de datos sobre luces nocturnas Black Marble de NASA, disponible en: https://blackmarble.gsfc.nasa.gov/

**Nota:** La línea representa la trayectoria del huracán. Las semanas 1, 5 y 10 corresponden al número de semanas transcurridas desde que el huracán tocó tierra.

<figure><img src="image_73.png" /><figcaption>**Gráfico 7.1.2.** Evolución de los ratios de recuperación en centros urbanos seleccionados</figcaption></figure>

una suba del 2% en los hogares de ingresos bajos (gráfico 7.2). El caso de Colombia también sugiere que, a medida que los hogares de ingresos más bajos de la región asciendan a la clase media, su uso de aire acondicionado y ventiladores aumentará, lo cual impulsará el consumo.
### Recuadro 7.1. Cómo el cambio climático altera los servicios eléctricos: el caso del huracán Odile (continuación)

<figure><img src="image_74.png" /><figcaption>**Gráfico 7.1.2.** Evolución de los ratios de recuperación en centros urbanos seleccionados (continuación)</figcaption></figure>

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Las políticas implementadas en otros sectores también incrementarán la demanda de electricidad. Afrontar la escasez de agua, por ejemplo, implicará una mayor dependencia de las tecnologías que utilizan energía de manera intensiva, como la extracción de aguas freáticas y las plantas de desalinización (IEA 2021a). En tanto, las políticas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero tendrán un efecto: se calcula que, si el 10%
**Recuadro 7.1.** Cómo el cambio climático altera los servicios eléctricos: el caso del huracán Odile (continuación)

<caption>**Gráfico 7.1.2.** Evolución de los ratios de recuperación en centros urbanos seleccionados (continuación)</caption>

D. San José del Cabo

<figure><img src="image_75.png" /></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID a partir de la base de datos sobre luces nocturnas Black Marble de NASA, disponible en: https://blackmarble.gsfc.nasa.gov/

Nota: El huracán Odile tocó tierra el 15 de septiembre de 2014.

de los vehículos en América Latina es eléctrico hacia 2030, la demanda de electricidad aumentará un 1,2% (López et al. 2022).

## Transporte y telecomunicaciones

El transporte es una piedra angular de la economía; la mayoría de los bienes y servicios lo necesita en cierta medida. Sin embargo, el cambio climático puede afectar de manera significativa los caminos, las vías férreas, los puertos marítimos, las vías navegables interiores y los sistemas de transporte público (Talbot-Wright et al. 2023). Los vientos fuertes, por ejemplo, pueden provocar cierres temporales de puertos y aeropuertos, mientras que las precipitaciones intensas pueden contribuir a accidentes relacionados con el clima y la inundación de instalaciones de transporte. En Colombia, las proyecciones hasta 2100 indican que el incremento de las precipitaciones causará pérdidas de productividad del transporte de entre el 1,8% y el 3,1% como consecuencia de los cierres temporales de caminos ocasionados por deslizamientos de tierra (Gordillo et al. 2015).
<figure><img src="image_76.png" /><figcaption>**Gráfico 7.2.** Efecto de la temperatura en el consumo de electricidad de los hogares según ingresos, Colombia</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en McRae (2023).

Nota: El análisis solo considera las regiones cálidas de Colombia.

Las sequías comprometen el comercio mundial al reducir la capacidad de los canales, como el de Panamá (véase el recuadro 7.2); en tanto que el incremento de las temperaturas daña los caminos, promueve la formación de baches y surcos en el asfalto y favorece la pérdida de capacidad de

**Recuadro 7.2** Interrupciones en el transporte marítimo y el comercio mundial a causa del cambio climático: el canal de Panamá

El canal de Panamá, uno de los cuatro pasos marítimos más importantes del mundo, gestiona cerca del 3% del comercio marítimo global, conectando 1.700 puertos en todo el planeta. En 2022 lo cruzaron 14.000 barcos, que generaron ingresos por US$2.500 millones. A diferencia del canal de Suez, que es una vía de agua de mar, el canal de Panamá depende del agua dulce, cuya disponibilidad se ve afectada por el cambio climático. Esto ha obligado a las autoridades a afrontar la escasez de agua durante las sequías.

En 2019, un déficit de precipitaciones del 20%, en relación con el promedio de 70 años, ocasionó una reducción del 16% en los cruceos diarios. En 2020, con el fin de ofrecer incentivos para que las compañías navieras optimizaran los horarios de tránsito, la Autoridad del Canal de Panamá introdujo un sobrecargo para los barcos con más de 38,1 m de eslora y 27,7 m de manga. Esto también generó

(continúa en la página siguiente)
## Recuadro 7.2 Interrupciones en el transporte marítimo y el comercio mundial a causa del cambio climático: el canal de Panamá (continuación)

ingresos para realizar inversiones destinadas a hacer más fiables las operaciones del canal. En 2022, las sequías condujeron a una reducción en la profundidad del calado de 15,24 m (50 pies) a 14,47 m (47,5 pies), mientras que al 30 de mayo de 2023 la profundidad había descendido a 13,41 m (44 pies). Los portacontenedores más grandes fueron especialmente afectados por el descenso de las aguas, pues se vieron obligados a transportar menos mercancía para reducir el peso.

Con base en datos históricos y en escenarios de impacto del cambio climático para los próximos 30 años, el BID estima que las reducciones del calado perjudicarán, sobre todo, el comercio internacional de la costa este de Estados Unidos y el Golfo de México, que representa el 72% de la carga que pasa por el canal (BID 2022b). Durante las estaciones secas, el calado podría disminuir a 12,80 m (42 pies), lo cual impediría el paso por el canal a tres de cada cuatro barcos que lo utilizan y necesitan un calado de 13,41 m (44 pies) para cruzarlo con seguridad. Esto podría incrementar de forma notable los precios de la carga en contenedores, los granos, los productos químicos y los combustibles. También supondría una disminución de los ingresos para el gobierno de Panamá cercana al 0,5% del producto interno bruto, según cifras de 2022.

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en Calatayud et al. 2023.

navegación interior debido a los bajos niveles de agua (ITF 2016). El aumento del nivel del mar puede erosionar los caminos costeros y generar inundaciones en aeropuertos, puertos y carreteras. En América Latina y el Caribe, 19 puertos regionales, que en conjunto gestionaron 12,8 millones de toneladas de transporte marítimo en 2019, podrían sufrir inundaciones hacia 2100 a causa del aumento del nivel del mar (Calatayud et al. 2023).

Cuando los eventos climáticos extremos deterioran la infraestructura de transporte, el valor perdido por las interrupciones del servicio se suma al de los daños a los activos. En República Dominicana, los huracanes, las crecidas de los ríos, los terremotos y los tsunamis generan daños por US$1 millón al año en la red de transporte. Además, los perjuicios sufridos por los usuarios en términos de tiempo perdido en el transporte son casi tres veces más grandes (Olaya González et al. 2022). De manera similar, el huracán Dorian (2010), la tormenta tropical Eta (2020) y el huracán Iota (2020), en conjunto, causaron daños por US$51 millones en la infraestructura de transporte de Bahamas y US$82 millones en la de Honduras. Las pérdidas asociadas con las interrupciones en los servicios de transporte fueron estimadas en US$37 millones en Bahamas y US$59 millones en Honduras (Deopersad et al. 2020;
BID 2021a). Las empresas se ven particularmente afectadas por las interrupciones en el transporte, debido a que constituye un elemento fundamental de las cadenas de suministro. En concreto, el 56% de las pérdidas sufridas por las empresas en América Latina y el Caribe después de un desastre se puede atribuir a las interrupciones en el transporte (Rozenberg et al. 2019).

Asimismo, el cambio climático compromete las telecomunicaciones. Los fenómenos extremos y los deslizamientos de tierra ocasionados por lluvias fuertes pueden afectar los activos físicos de las telecomunicaciones, como los servidores de Internet, los componentes electrónicos y los postes telefónicos. En Bahamas, el huracán Matthew (2020) provocó daños por US$9,9 millones en la infraestructura de los postes de servicios públicos, cables, sistemas backhaul de fibra óptica y antenas. Por otro lado, la restauración de las líneas de comunicación, que debió esperar la reparación de los postes del suministro eléctrico, se vio obstaculizada por los escombros que bloqueaban los caminos de acceso a las torres de telefonía móvil (Bello et al. 2020).

El cuadro 7.2 resume los impactos del cambio climático en los servicios de infraestructura y el cuadro 7.3 enumera los activos de infraestructura mundiales y los riesgos a los que están sometidos como consecuencia de su exposición a las amenazas climáticas de aquí a 2030.

<table><caption>Cuadro 7.2. Impactos del cambio climático y de los desastres naturales en los servicios de infraestructura</caption><thead><tr><th rowspan="2">Servicios de infraestructura</th><th colspan="3">Impactos del cambio climático</th></tr><tr><th>Temperaturas más altas y sequías</th><th>Precipitaciones y vientos extremos, ciclones e inundaciones</th><th>Variaciones en el nivel del mar</th></tr></thead><tbody><tr><td>Agua y saneamiento</td><td><ul><li>Aumento de la demanda de agua y saneamiento.*</li><li>Evaporación del agua almacenada.</li><li>Reducción de los niveles de aguas freáticas.</li><li>Aumento de los costes de bombeo.</li><li>Grietas y roturas en las redes de distribución por hundimiento del terreno.</li><li>Aumento de la carga de sedimentos en ríos y lagos debido a los incendios forestales.</li></ul></td><td><ul><li>Daños a la infraestructura física por escombros e inundaciones.</li><li>Desbordamiento de los sistemas de drenaje de aguas pluviales y residuales.</li><li>Erosión de las riberas.</li><li>Desbordamiento de sistemas de aguas pluviales.</li><li>Aumento de la carga de sedimentos de las fuentes de aguas superficiales debido a la erosión.</li></ul></td><td><ul><li>Salinización de acuíferos por intrusión marina.</li><li>Inundación de plantas de desalinización.</li><li>Inundación de plantas de tratamiento de aguas residuales costeras.</li></ul></td></tr></tbody></table>

(continúa en la página siguiente)
<table><caption>Cuadro 7.2. Impactos del cambio climático y de los desastres naturales en los servicios de infraestructura (continuación)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Servicios de infraestructura</th><th colspan="3">Impactos del cambio climático</th></tr><tr><th>Temperaturas más altas y sequías</th><th>Precipitaciones y vientos extremos, ciclones e inundaciones</th><th>Variaciones en el nivel del mar</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td><ul><li>Aumento de la frecuencia, la gravedad y la distribución geográfica de la floración de algas nocivas en las fuentes de aguas superficiales.</li><li>Aumento de los olores en las instalaciones de tratamiento de aguas residuales.</li></ul></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Transporte</td><td><ul><li>Derretimiento de superficies de carreteras y vías férreas.</li><li>Daño en la red vial por deshielo de suelo.</li><li>Pérdida de capacidad de navegación por el bajo nivel de las aguas.</li><li>Deterioro de los caminos que requieren más mantenimiento.</li><li>Hundimiento del suelo por sobrextratación de acuíferos durante sequías.</li></ul></td><td><ul><li>Paralización de la aviación.</li><li>Caminos y vías férreas cubiertos por agua, lodo y escombros.</li><li>Daños en caminos y vías férreas por erosión del suelo.</li><li>Colapso de puentes debido a la erosión del suelo y los escombros.</li><li>Destrucción física de puertos marítimos.</li><li>Cierres temporales de puertos y aeropuertos por vientos extremos.</li><li>Inundaciones y daños en estaciones de metro, paradas de autobuses, material rodante, autobuses, etc.</li></ul></td><td><ul><li>Inundación de caminos costeros.</li><li>Inundación de infraestructura portuaria (cierre de vías marítimas).</li><li>Inundación de aeropuertos costeros.</li><li>Colapso de puentes debido al aumento del nivel del agua.</li></ul></td></tr><tr><td>Energía</td><td><ul><li>Aumento de la demanda de electricidad por un mayor uso del aire acondicionado.*</li><li>Aumento de la demanda de electricidad impulsado por</li></ul></td><td><ul><li>Inundación de infraestructuras.</li><li>Daños en líneas eléctricas y en infraestructura de generación hidroeléctrica por deslizamientos de tierra.</li></ul></td><td><ul><li>Inundación de centrales eléctricas costeras.</li></ul></td></tr></tbody></table>

(continúa en la página siguiente)
<table><caption>Cuadro 7.2. Impactos del cambio climático y de los desastres naturales en los servicios de infraestructura (continuación)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Servicios de infraestructura</th><th colspan="3">Impactos del cambio climático</th></tr><tr><th>Temperaturas más altas y sequías</th><th>Precipitaciones y vientos extremos, ciclones e inundaciones</th><th>Variaciones en el nivel del mar</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>el bombeo de aguas freáticas y las plantas desalinizadoras.*<ul><li>Menor eficiencia de los paneles solares.</li><li>Reducción de las reservas hídricas y la generación eléctrica.</li><li>Disminución de la producción de energía de las plantas termoeléctricas por el calentamiento del agua.</li><li>Cortes de electricidad por picos de carga no gestionables.</li><li>Ineficiencias del tendido eléctrico.</li><li>Mayor riesgo de incendios forestales por las altas temperaturas y la expansión de las líneas de transmisión que tocan la vegetación.</li></ul></td><td><ul><li>Colapso del tendido eléctrico.</li><li>Interrupción del suministro eléctrico.</li><li>Daños en turbinas eólicas y paneles solares debido a la velocidad extrema del viento.</li><li>Daños en los activos hidroeléctricos físicos.</li></ul></td><td></td></tr><tr><td>• Telecomunicaciones</td><td><ul><li>Necesidad de sistemas de alerta temprana y coordinación del rescate y de la reconstrucción.*</li><li>Daños a activos físicos (servidores de Internet, componentes electrónicos).</li></ul></td><td><ul><li>Interrupción de las transmisiones debido a lluvias intensas y tormentas eléctricas.</li><li>Colapso de líneas de la red y antenas de radio.</li><li>Inundación de infraestructura subterránea.</li></ul></td><td></td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en Woetzel et al. (2020) y OCDE (2018).

Nota: Los asteriscos (*) denotan impactos en la demanda.
<table><caption>Cuadro 7.3. Riesgos provocados por el clima para los activos de infraestructura hacia 2030</caption><thead><tr><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th><th></th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td></td><td></td><td>Aumento del nivel del mar e inundaciones por mareas</td><td>Inundaciones fluviales y pluviales</td><td>Huracanes, tormentas y tifones</td><td>Tornados y otros eventos de vientos extremos</td><td>Sequía</td><td>Calor (aire y agua)</td><td>Incendios forestales</td></tr><tr><td rowspan="3">Energía</td><td rowspan="3">Generación</td><td>Sistemas de tratamiento de aguas residuales</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Sistemas de tratamiento de aguas</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Infraestructura de agua dulce</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td rowspan="10">Telecomunicaciones</td><td rowspan="10">Transporte</td><td>Subestaciones</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Líneas de T&amp;D</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Centrales hidroeléctricas</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Centrales solares</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Centrales eólicas</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Centrales térmicas</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Centros de datos</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Infraestructura fija</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Infraestructura inalámbrica</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Puertos marítimos</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td>Ríos</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td>Caminos</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td>Vías férreas</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td></td><td>Aeropuertos</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr></tbody></table>

Escaso o ningún riesgo

<figure><img src="image_77.png" /></figure>

Aumento del riesgo

Fuente: Woetzel et al. (2020).

Nota: T&amp;D = transmisión y distribución.
## Del lado de la oferta: que los servicios sean resilientes

Los servicios públicos tienen que reducir los impactos del cambio climático en los ciudadanos y las industrias. La infraestructura debe ser diseñada para permitir el suministro continuo de servicios, incluso durante las emergencias.

A nivel nacional, los países afrontan el doble desafío de tratar las desigualdades actuales en el acceso a los servicios de infraestructura y asegurar la calidad y la continuidad de esos servicios en el futuro. Cuando los recursos fiscales son limitados, esto solo se puede lograr si los países priorizan proyectos de alta calidad que incorporan la sostenibilidad climática (Delgado et al. 2021). En 2022, por ejemplo, con el apoyo del BID, Perú publicó su Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025, y contempló, por primera vez, el desarrollo de infraestructura sostenible para garantizar la sostenibilidad ambiental (e, incluso, la resiliencia climática) de sus proyectos de inversión.

A nivel de proyecto, los países pueden desarrollar resiliencia ante el cambio climático y los desastres naturales con la inclusión de la evaluación de riesgos en las normas del sistema nacional de inversión para la preparación, el diseño y la implementación de proyectos. A menudo, los riesgos del cambio climático se pueden mitigar fácilmente si la elección de la localización del proyecto se basa en una evaluación de riesgos. La mitigación puede ser tan sencilla como situar las carreteras nuevas más tierra adentro, lejos de la costa. Cuando las posibilidades de ubicación son limitadas, la protección de los edificios es una opción. Por ejemplo, a partir de la Metodología de evaluación del riesgo de desastres y cambio climático para proyectos del BID, las autoridades colombianas han podido analizar las causas de los deslizamientos de tierra y proponer soluciones de ingeniería (en forma de muros de contención) y soluciones basadas en la naturaleza (el uso de vegetación) para reducir su incidencia (BID 2015).

Asimismo, es fundamental construir estructuras más sólidas. Los ajustes de diseño que es necesario considerar incluyen cimientos más profundos, infraestructura elevada, utilización de materiales más resistentes e introducción de tecnología innovadora. Por ejemplo, los paneles solares pueden girar para impedir que los destruyan los vientos huracanados (IAEA 2019). Se pueden hacer carreteras, puentes y pistas de aterrizaje resistentes a calores extremos mediante la elección del asfalto adecuado y el diseño de las juntas. Con información correcta sobre la localización y la intensidad de las amenazas, el costo de construir nueva infraestructura más resistente en países de ingresos bajos y medios equivale a entre un 3% y un 6% de los costos de capital en el sector de energía, entre un 1% y un 2% en el sector
de agua y cerca del 5% en el transporte (Hallegatte, Rentschler y Rozenberg 2019). Si bien los esfuerzos para incorporar la resiliencia y la prevención del riesgo de desastres podrían ser considerados (incorrectamente) una fuente de retrasos y costos adicionales en la preparación de proyectos, la evidencia muestra que los beneficios son entre cuatro y siete superiores a los costos (Barandiarán et al. 2019).

## Herramientas para planificar ante un clima incierto

Los planificadores de proyectos deben tener en cuenta que el cambio climático altera la frecuencia, intensidad y duración de los riesgos. Las evaluaciones de riesgo tradicionales se apoyan en registros históricos para identificar las amenazas y su probabilidad, pero con el cambio climático el registro histórico ha dejado de ser una base sólida para evaluar el riesgo (Barandiarán et al. 2019). Los huracanes de la magnitud de Dorian, por ejemplo, que en 2019 afectó a 70.000 personas y causó daños por US$5.000 millones en Bahamas, solían producirse cada 50 a 100 años, pero actualmente pueden ocurrir hasta una vez cada 25 años (BID 2020a).

Además, el cambio climático es, en sí mismo, profundamente incierto, lo cual significa que, debido a datos limitados y modelos imperfectos, los expertos no pueden ponerse de acuerdo sobre la probabilidad relativa de los diferentes acontecimientos (Marchau et al. 2019). Por ejemplo, si bien se sabe que el nivel del mar subirá, nadie puede decir con exactitud cuánto ascenderá ni con qué rapidez lo hará. Tampoco se puede predecir de qué forma afectará el cambio climático los climas locales. En el estado de Maryland, Estados Unidos, una revisión de los resultados de modelos climáticos encontró que, para 2045, las temperaturas podrían aumentar menos de 1 °C o más de 2 °C, mientras que las precipitaciones podrían disminuir más del 8% o incrementarse más del 10% (Fischbach et al. 2015).

A fin de seleccionar y diseñar proyectos de infraestructura ante estas incógnitas, las empresas de servicios públicos pueden recurrir a la herramienta para la toma de decisiones bajo incertidumbre profunda (DMDU, por su sigla en inglés) (Marchau et al. 2019). Este enfoque genera muchos escenarios diferentes, identifica las inversiones rentables en una gran variedad de ellos (es decir, opciones de "resultados garantizados"), destaca estrategias reversibles y promueve la elaboración de planes contingentes que se pueden ajustar a medida que hay nueva información disponible (Hallegatte 2009).

Por ejemplo, según un estudio de DMDU realizado en Monterrey, México, quienes planifican el suministro de agua deberían, para 2026, priorizar las inversiones en prácticas de conservación, un nuevo embalse y pozos de
aguas subterráneas (Molina-Pérez et al. 2019). Estas acciones de resultados garantizados asegurarían el suministro de agua en el 91% de los escenarios considerados, con una inversión inferior a US$500 millones. Por otro lado, el estudio incluye un plan de contingencia para asegurar el suministro de agua en el 9% restante de escenarios menos probables. En el supuesto de que el consumo de agua superara un cierto límite, las medidas posteriores estarían determinadas por la condición de las aguas freáticas. Si los niveles fueran suficientes, el suministro de agua de los pozos actuales bastaría y no sería necesario implementar acciones adicionales. Sin embargo, el ago-tamiento de los niveles de agua obligaría a la construcción de una planta de desalinización para 2039, con un costo extra de US$1.400 millones. En el caso de que la demanda fuera muy alta, la desalinización sería esencial, al margen de las condiciones de las aguas freáticas, y harían falta más repre-sas y acueductos, lo cual elevaría el gasto total a más de US$4.000 millones. De igual forma, un estudio de DMDU aplicado en Lima, Perú, le permitió a la empresa de suministro de agua identificar las inversiones que asegura-rían la fiabilidad del agua en 300 escenarios futuros en los que se asignaron diferentes valores a los niveles de demanda y a los caudales (Kalra et al. 2015). Los proyectos seleccionados le posibilitarían a la empresa satisfacer al menos el 90% de la demanda, el 90% del tiempo, al menor costo posible, lo cual supondría un ahorro de más de US$600 millones, o el 25% del presu-puesto de inversión inicial estimado por la compañía.

Combinar el uso de herramientas DMDU con las consultas a las partes interesadas contribuye a crear consenso en el ámbito local. Molina-Pérez et al. (2019) hallan que, inicialmente, los habitantes de Monterrey tenían opiniones divergentes sobre si priorizar las medidas de conservación o los proyectos de infraestructura a gran escala. La solución fue, en primer lugar, definir objetivos comunes (los objetivos eran la fiabilidad y el costo) y luego mostrar el valor de un enfoque de cartera escalonado en el tiempo. El estudio destaca que, aunque las iniciativas de conservación son univer-salmente beneficiosas y deberían ser promovidas, son insuficientes *per se* para garantizar el suministro de agua. A la inversa, si bien las grandes inversiones en infraestructura son muy efectivas, sus costos elevados y la idoneidad de proyectos más pequeños en la mayoría de los escenarios indi-can que pueden aplazarse hasta que exista más evidencia que confirme su necesidad.

Otra herramienta que puede apoyar la planificación ante un clima incierto es la metodología Blue Spot Analysis, la cual permite a los res-ponsables de las políticas estudiar los riesgos impuestos por el cambio climático a los sistemas de transporte y priorizar las medidas de adapta-ción (Lempert et al. 2021; Koks et al. 2023). El uso de la metodología Blue
Spot Analysis ayuda a los funcionarios a alcanzar los siguientes objetivos (Talbot-Wright et al. 2023):

* Determinar cuáles son los activos de transporte, como tramos de redes viales o puentes, expuestos a eventos climáticos extremos bajo diferentes escenarios de cambio climático.

* Estimar el grado de vulnerabilidad de estos activos; por ejemplo, si una inundación de cierta gravedad los destruiría.

* Estimar la importancia crítica de cada activo con base en las consecuencias económicas de su interrupción, como el caso de un puente que constituye el único acceso a un hospital o a un puerto.

* Evaluar diferentes intervenciones para reforzar la red.

República Dominicana aplicó recientemente la metodología Blue Spot Analysis para priorizar las inversiones y mejorar la resiliencia de su red de transporte por carretera frente a huracanes, crecidas de ríos, terremotos y tsunamis (Olaya et al. 2022). El gobierno realizó una investigación para orientar su programa de mantenimiento y definir los caminos y puentes que debían tener prioridad en los esfuerzos de reconstrucción después de un huracán. Luego presentó estos proyectos de inversión a bancos internacionales de desarrollo interesados en financiar la adaptación (Olaya et al. 2022; BID 2022).

## El poder de la prevención: mantener y modernizar

Una manera de aliviar la tensión que el cambio climático ejerce sobre los recursos existentes es que las empresas de servicios públicos aumenten su eficiencia. Muchas ciudades de América Latina y el Caribe, por ejemplo, deben afrontar la escasez de agua, pero, paradójicamente, sufren pérdidas importantes en sus sistemas de distribución. Un indicador crucial de estas pérdidas es el agua no facturada, una medida de cuánta agua se pierde en el sistema de distribución como consecuencia de fugas, falta de contadores o conexiones ilegales. Este indicador muestra pérdidas del 40% en 26 países de la región (Carrera et al. 2018) y del 75% para el operador del sistema en Jamaica (Janson, Burkhard y Jones 2021).

El financiamiento de la operación y del mantenimiento es esencial para aumentar la eficiencia e impedir la degradación de los activos. A lo largo de la vida útil de un activo, los costos de capital representan solo entre el 15% y el 30% de los gastos totales, y la porción restante se destina a operación y mantenimiento (CDRI 2023). En América Latina y el Caribe, el mantenimiento y la reposición de activos representan el 40% de las inversiones necesarias para
que la región proporcione servicios básicos de infraestructura para todos de aquí a 2030 (Brichetti et al. 2021). Sin embargo, de acuerdo con AquaRating (un sistema del BID que evalúa el desempeño de los servicios públicos de agua y saneamiento en función de indicadores y prácticas de gestión) el 51% de las empresas carece de un plan de mantenimiento y sustitución de activos basado en análisis de riesgo y consideraciones de costo (Pastor 2019). Rozenberg y Fay (2019) encuentran que, en los países de ingresos bajos y medios, la falta de un mantenimiento periódico adecuado incrementa los costos de capital de los reemplazos en al menos un 50% en el sector de transporte y en un 60% en el sector de agua para el período 2015-30.

La infraestructura existente también debe ser adaptada o modernizada para ampliar su durabilidad y minimizar su exposición a las amenazas climáticas. El riesgo de incendios forestales se puede reducir, por ejemplo, con la coordinación del manejo de la vegetación que rodea el tendido eléctrico y el soterramiento de las líneas de transmisión y distribución (IEA 2021), lo cual las protegerá de otros eventos relacionados con el clima, como los ciclones o los deslizamientos de tierra.

## Tener un plan B: el valor de la diversificación, la descentralización y la redundancia

La provisión de servicios de infraestructura se basa en redes interconectadas. Aumentar la diversificación, la descentralización y la redundancia es una estrategia clave para garantizar la prestación continua de servicios a través de una red que funcione incluso cuando un evento afecta a uno de sus componentes.

Las ciudades pueden diversificar las fuentes de agua para ampliar su capacidad de producir agua potable aun cuando algunas fuentes se vean afectadas por eventos climáticos extremos; un ejemplo de este enfoque lo proporciona Santiago, la capital de Chile, como se presenta en el recuadro 7.3. Los acuíferos son activos naturales estratégicos que permiten a las ciudades asegurar el suministro de agua cuando las aguas superficiales dejan de ser aptas debido a las sequías o la excesiva carga de sedimentos (Solís 2023). Puesto que la dependencia desmedida de esta fuente puede llevar a una sobreexplotación, algunos países han comenzado a invertir en plantas de desalinización de agua de mar. En Chile, la desalinización se utiliza hace tiempo para proveer agua dulce a proyectos mineros y, desde diciembre de 2021, también proporciona agua potable a 200.000 personas en la región de Atacama.

Una estrategia de diversificación clave es la reutilización del agua. Las aguas residuales tratadas tienen muchas aplicaciones, como el riego
### Recuadro 7.3 Cómo la diversificación ayuda a Santiago de Chile a mantener el agua corriente

Santiago de Chile es un claro ejemplo de cómo los efectos del cambio climático son cada vez más frecuentes e intensos y tienen mayor incidencia en la provisión de servicios de infraestructura. Cuando se producen precipitaciones intensas, estas desplazan sedimentos que acaban en los ríos Maipo y Mapocho. Estos ríos son la principal fuente de agua potable de la ciudad y la presencia de estos materiales desplazados obliga a la empresa de servicios públicos a cerrar las instalaciones de tratamiento de agua temporalmente. El número de episodios de turbidez extrema (cuando el agua está demasiado cargada de tierra o lleva una cantidad muy grande de sedimentos como para que la infraestructura existente pueda hacerla potable) aumentó de cuatro por década en 1992-2001 a 51 episodios en 2012-21.

Aguas Andinas, la empresa de suministro local, ha diseñado un plan de resiliencia para mantener la provisión de agua corriente para más de 6 millones de ciudadanos incluso cuando el Mapocho y el Maipo tienen demasiado barro. Después de invertir cerca de US$190 millones, Aguas Andinas puede preservar el flujo de agua hasta 37 horas durante los eventos de turbidez extrema, en comparación con las cuatro horas que ofrecía en 2011 (Solís 2023). Las inversiones incluyeron la construcción de pozos y estanques de almacenamiento, como los megaestanques de Pirque, en 2020, y los pozos de Cerro Negro-Mena, de 300 metros de profundidad, que iniciaron sus operaciones en 2022. En un futuro, Aguas Andinas planea invertir en otros proyectos y llegar a 48 horas de suministro continuo de agua durante los episodios de turbidez.

agrícola y los procesos industriales; así lo demuestra la planta de tratamiento Tanque Tenorio, en San Luis Potosí, México, que reutiliza hasta el 45% de las aguas residuales de la ciudad (Banco Mundial 2018). Sin embargo, esta práctica es limitada en América Latina y el Caribe, donde solo el 60% de la población tiene acceso a sistemas de alcantarillado y apenas se trata entre un 30% y un 40% de las aguas residuales (Rodríguez et al. 2019; Banco Mundial 2019a). Ampliar las oportunidades de reutilización del agua implica construir más infraestructura y abordar la contaminación mediante estrategias para reducir el uso de productos agroquímicos y mejorar los métodos de tratamiento del agua.

La captación de agua de lluvia también puede contribuir a la diversificación a pequeña escala. Si bien el agua de lluvia no es un sustituto perfecto del agua corriente, puede satisfacer la demanda para ciertos usos y ayudar a disminuir la presión sobre las fuentes de agua. Un análisis de costo-beneficio del BID muestra que los sistemas de captación de agua de lluvia en
El Salvador pueden ser una solución limpia y costo-efectiva para los usuarios que no están conectados a la red y para los que compran agua debido a la mala calidad del servicio (Rovira, Sánchez y Rovira 2020). En ciudad de México, la sobreexplotación de las aguas freáticas propició, en 2019, el lanzamiento de un programa de cosecha de agua de lluvia en barrios de bajos ingresos. Ya ha beneficiado a más de 50.000 hogares en zonas caracterizadas por la escasez de agua, la pobreza y la marginación urbana.

En el transporte, las telecomunicaciones y la distribución de electricidad, la redundancia es central. Por ejemplo, cuando las ciudades invierten en medios de transporte público junto con aceras y ciclovías amigables para los peatones mejoran la capacidad de las personas para afrontar eventos que afectan sus desplazamientos. La diversidad de opciones mejora la conectividad de la red y asegura la disponibilidad de una vía funcional entre origen y destino, aun si algunos segmentos se encuentran interrumpidos (Hallegatte, Rentschler y Rozenberg 2019).

Por último, la descentralización también contribuye a la fiabilidad de los servicios. La excesiva concentración geográfica de la infraestructura hace que los sistemas sean más vulnerables a los fenómenos extremos. Las plantas eólicas y solares distribuidas por el país tienen menos probabilidades de verse afectadas al mismo tiempo. En Perú, aunque la capacidad de generación de electricidad está muy concentrada en la región central, se está llevando a cabo una progresiva descentralización. La generación de energía solar en el sur y la de energía eólica en el norte están aumentando y representan el 7% de la generación total (Schmerler et al. 2019). Los beneficios de la diversificación geográfica se pueden reforzar con el impulso a la generación distribuida a nivel residencial e industrial.

## Soluciones verdes para la infraestructura gris

La provisión de servicios no depende exclusivamente de estructuras de acero y hormigón. A menudo se olvida la importancia de los ecosistemas y cómo pueden sustituir o complementar la infraestructura convencional, también denominada infraestructura "gris" (cuadro 7.4). Las soluciones basadas en la naturaleza son intervenciones motivadas y apoyadas en ella, que proporcionan servicios y aumentan la resiliencia. Estas acciones, que protegen, gestionan de forma sostenible y restauran ecosistemas naturales o modificados, aportan una serie de valiosos beneficios a la sociedad, puesto que contribuyen a la seguridad del agua y a la reducción de los riesgos de inundaciones y deslizamientos de tierras (IPCC 2022; Ozment et al. 2021). Comprenden inversiones en infraestructura "natural" y "verde". Las primeras contemplan los proyectos que preservan o restauran los
<table><caption>Cuadro 7.4. Ejemplos de infraestructura gris y soluciones basadas en la naturaleza en servicios de agua y saneamiento</caption><thead><tr><th rowspan="2">Proceso</th><th colspan="3">Soluciones basadas en la naturaleza</th></tr><tr><th>Infraestructura gris</th><th>Infraestructura natural/verde</th><th>Servicios ecosistémicos (beneficios)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Tratamiento del agua</td><td>Planta de tratamiento de agua.</td><td>Bosques, zonas ribereñas en torno de fuentes de agua, manglares.</td><td>Regulación de la calidad del agua: Filtran naturalmente las impurezas biológicas y químicas, atrapan los sedimentos y reducen la erosión.</td></tr><tr><td></td><td>Transferencias de agua.</td><td>Bosques, humedales, llanuras aluviales.</td><td>Disponibilidad de agua: Durante períodos secos, aumentan la capacidad de almacenamiento y mejoran los caudales de base y la calidad del agua.</td></tr><tr><td>Aumento de la disponibilidad de agua</td><td>Represas, embalses.</td><td>Acuíferos.</td><td>Almacenamiento del agua: Convierten fenómenos inestables, como las precipitaciones, en fuentes de agua estables.</td></tr><tr><td>Almacenamiento</td><td>Sistema de drenaje de aguas pluviales.</td><td>Techos verdes, pavimento poroso, humedales, drenajes sostenibles, jardines de lluvia.</td><td>Recarga de acuíferos y gestión de las inundaciones urbanas: Infiltran agua en el suelo, previenen desbordes e inundaciones.</td></tr><tr><td>Gestión de las aguas pluviales</td><td>Planta de tratamiento de aguas residuales.</td><td>Humedales (artificiales).</td><td>Tratamiento: Tratan las aguas residuales de forma natural al reducir las necesidades de tratamiento.</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración del equipo del BID con base en Browder et al. (2019) y Cavallo, Powell y Serebrisky (2020).

países naturales existentes a fin de obtener beneficios de los servicios ecosistémicos. Las segundas suelen referirse a intervenciones de ingeniería en zonas urbanas que interactúan con la infraestructura gris y proveen soluciones híbridas, como pavimentos permeables y techos verdes (Nature Conservancy 2019).

Las soluciones basadas en la naturaleza son cada vez más reconocidas porque proporcionan servicios de infraestructura tan eficazmente como la infraestructura gris, con gran cantidad de beneficios (y, a veces, de manera más costo-efectiva). Los arrecifes de coral, los manglares, los bosques, los humedales artificiales, los techos verdes, los espacios verdes
y otras soluciones de este tipo aportan una amplia gama de servicios ecosistémicos, como el control de inundaciones, la purificación del agua y la regulación de la escorrentía de aguas pluviales (Cavallo, Powell y Serebrisky 2020). Los arrecifes de coral, por ejemplo, pueden atenuar la energía de las olas del mar en un 97% en promedio, lo cual reduce de forma significativa los riesgos de inundaciones costeras (Ferrario et al. 2014), mientras que los humedales artificiales ofrecen una alternativa viable y de bajo costo al tratamiento de aguas residuales, al aprovechar los procesos naturales para eliminar los contaminantes. En la ciudad de Nueva York, la preservación de la forestación en la cuenca tributaria (que comprende casi el 75% del territorio) evitará la construcción de una planta de tratamiento que costaría entre US$8.000 millones y US$10.000 millones (Abell et al. 2017).

Por otro lado, estas soluciones ecológicas producen beneficios asociados que mejoran la biodiversidad, respaldan al sector pesquero, promueven el turismo y facilitan el ciclo de los nutrientes, todo lo cual contribuye al bienestar ecológico y social general (Cavallo, Powell y Serebrisky 2020). Sin embargo, depende del contexto local que las ventajas y los beneficios asociados de estas soluciones compensen los costos. Por definición, la eficacia de las soluciones basadas en la naturaleza está subordinada a los ecosistemas locales y la geografía. La eficacia de un arrecife de coral para frenar las mareas tormentosas, por ejemplo, está sujeta a su posición respecto de la costa, su tamaño, su inmersión y sus características estructurales. En términos más generales, el uso de soluciones basadas en la naturaleza requiere una cuidadosa consideración de las condiciones locales, conocimientos especializados y, a menudo, estrategias de financiamiento innovadoras para aprovechar todo su potencial. No obstante, a medida que la evidencia de sus beneficios y su costo-efectividad sigue creciendo, es cada vez más claro que aprovechar el capital natural de la región por medio de inversiones focalizadas y bien planificadas puede desempeñar un rol crucial en la adaptación al cambio climático.

En este sentido, São Paulo, Brasil, ofrece un muy buen ejemplo. La ciudad ha sufrido sequías severas en los últimos años y el conjunto de cuencas que proporciona la mitad del agua que se consume en el área metropolitana ha perdido el 70% de sus bosques (Abell et al. 2017). La reforestación podría reducir significativamente la carga de sedimentos y nutrientes en las fuentes de agua (Ozment et al. 2018). Un estudio reciente estima las pérdidas económicas de la sequía de 2014-15 en US$316 millones. Si se hubieran implementado soluciones basadas en la naturaleza, este costo se habría reducido un 28% (Stein Ciasca et al. 2023). En Bogotá, Colombia, una cartera de infraestructura natural de US$5,3 millones podría evitar costos por un total de US$44,6 millones a lo largo de 30 años (Izquierdo-Tort et al. 2023).
En relación con la implementación, una encuesta realizada por el BID a 61 operadores de agua de 11 países de la región revela que el 36% todavía no ha adoptado ninguna solución basada en la naturaleza. Sin embargo, el 43% ya está invirtiendo en la reforestación de las partes altas de las cuencas y el 30% lo está haciendo en la protección o restauración de ecosistemas, como lagos y humedales (Solís y Serebrisky 2023). Este nivel considerable de inversión se puede explicar por las mejoras que estas soluciones han aportado a las políticas públicas y su promoción por parte de las autoridades. En Perú, la Autoridad Nacional del Agua ha aprobado la asignación de un porcentaje de las tarifas de agua al financiamiento de proyectos de restauración o conservación de fuentes de agua. Los operadores de agua de todo el país recaudan alrededor de US$6,9 millones al año para estas iniciativas (Benites Elorreaga y Gammie 2021).

## Lidiar con el lado de la demanda

Si bien los enfoques convencionales para aliviar el estrés relacionado con el clima en los activos de infraestructura comprenden, fundamentalmente, mejorar, ampliar o fortalecer el lado de la oferta, también puede ser útil aumentar la eficiencia de la demanda. En el caso del agua, por ejemplo, la creciente escasez exige una mayor eficiencia para satisfacer todos los tipos de demanda: consumo agrícola, industrial y humano. Sin duda, en los países de América Latina y el Caribe se necesitan esfuerzos considerables en la agricultura, que representa el 76% de la extracción de agua en la región y funciona con un nivel de eficiencia en el uso del agua de riego que no llega a la mitad del promedio mundial (CAF 2022). Para reducir el consumo excesivo de agua, los agricultores pueden utilizar sistemas de riego por goteo o por aspersión, emplear técnicas de aterrazamiento y restauración del suelo, usar agua salina cuando sea viable, cultivar alimentos que consuman menos agua por unidad de caloría o proteína producida (Talbot-Wright, Pérez-Urdiales y Vogt-Schilb 2023).

Los hogares también tienen un papel que desempeñar. En ese sentido, introducir incentivos para que los consumidores sean más eficientes siempre es una medida beneficiosa. Estas intervenciones son costo-efectivas al margen de los escenarios climáticos y, ante condiciones climáticas inciertas, incrementan la disponibilidad de recursos y contribuyen a que los servicios públicos puedan satisfacer la ascendente demanda. Por ejemplo, si en Monterrey, México, la demanda de agua crece a un ritmo moderado o inferior al actual, la implementación de un nuevo esquema de tarifas podría promover un consumo más eficiente y una reducción del 3% en la demanda, lo cual, a su vez, daría como resultado una cartera de proyectos para asegurar la fidelidad del agua menos costosa (Molina-Pérez et al. 2019).
Pedirles a los hogares de América Latina y el Caribe que sean más eficientes puede ser un asunto delicado, puesto que muchas personas padecen servicios irregulares y de baja calidad. Un número significativo de países de la región no puede garantizar un suministro de agua continuo, y el 20% de los hogares recibe agua cuatro días a la semana o menos (Gómez-Vidal, Machado y Datshkovsky 2021). Sin embargo, la evidencia muestra disparidades en el consumo de agua en la región, lo cual significa que hay espacio para reducir el derroche. Aunque la Organización Mundial de la Salud recomienda un consumo diario de agua per cápita de 100 litros, el consumo promedio en algunos barrios de Lima, por ejemplo, alcanza 280 litros (Gómez-Lobo et al. 2023) y en Mendoza, Argentina, llega a 460 litros (Toribio 2023).

En lo que respecta al agua y a la energía, la medición es crucial para las políticas del lado de la demanda, ya que les permite a las autoridades gestionar el consumo mediante mecanismos de fijación de precios y otras estrategias. Un estudio del BID en Quito, Ecuador, por ejemplo, indica que la medición puede reducir un 8% el consumo de agua (Carrillo, Contreras y Scartascini 2021). Aun así, la resistencia inicial de los consumidores y la falta de calidad de los servicios de infraestructura (como un suministro de agua poco fiable o intermitente), que puede impedir una medición adecuada, constituyen dos de los obstáculos para su implementación. De todos modos, los incentivos para reducir el consumo solo se pueden introducir si las personas saben cuánto consumen y, por lo tanto, su factura depende de ello. No se trata de un asunto banal, puesto que la prevalencia de los contadores de agua es baja en algunas ciudades de la región (Solís y Serebrisky 2023). La medición inteligente permite dar un paso más hacia el logro del objetivo, ya que puede empoderar y comprometer a los consumidores y proporcionar información sobre el consumo en tiempo real. Cuando se utiliza junto a un diseño dinámico de tarifas, la medición inteligente puede viabilizar la modificación de los precios para equilibrar el consumo de agua en función de la disponibilidad (Rougé et al. 2018). En el caso del consumo eficiente de energía, puede cambiar la demanda de electricidad a momentos con plena generación o con menor demanda agregada.

Asimismo, las ciudades pueden considerar las restricciones en usos específicos del agua, la promoción de dispositivos de ahorro de agua o energía, la declaración obligatoria del consumo de agua y energía en las etiquetas de los electrodomésticos y la provisión de información del consumo a los usuarios en las facturas de los servicios públicos (Ong, Tortajada y Arora 2023). Los ejemplos incluyen las restricciones horarias para el riego de jardines en el estado de Texas, Estados Unidos; los programas de reembolsos
y reemplazos para usuarios residenciales y empresas, como los aplicados durante la llamada sequía del milenio en Australia (Low et al. 2015); y una sustitución de refrigeradores, que dio como resultado una disminución del 8% en el consumo de electricidad en México (Davis, Fuchs y Gertler 2014). Al utilizar la comunicación en las facturas como medio para incrementar la eficiencia, la comparación social suele ser más efectiva que la mera indicación de los niveles absolutos de consumo de los usuarios (Bergquist y Nilsson 2018; Schultz et al. 2015). Una intervención en Belén, Costa Rica, que incluyó comparaciones entre barrios, logró una reducción del consumo de agua por parte de los usuarios de entre el 3,7% y el 5,6% (Datta et al. 2015). Igualmente, los patrones de consumo pueden ser moldeados por campañas educativas y por experiencias recientes de escasez de agua. En un estudio del BID realizado en cinco megaciudades de América Latina, el 68% de los encuestados declaró que conservaba el agua durante las actividades de higiene diarias. Este porcentaje fue más alto en ciudades que habían sufrido sequías prolongadas, como São Paulo y Ciudad de México (Balza et al. 2023). En tanto, si bien las políticas que emplean la suba de precios son costo-efectivas y más fáciles de imponer que otras soluciones, pueden generar problemas de distribución y resistencia política.

En resumen, no existe una solución universal para disminuir el consumo de agua y energía, y las políticas de gestión de la demanda deben adecuarse a las características del grupo objetivo (Pérez-Urdiales, García-Valiñas y Martínez-Espiñeira 2016; Wichman, Taylor y Von Haefen 2016). Con referencia a la reforma tarifaria en el sector de agua en Lima, Gómez-Lobo et al (2023) subrayan la importancia de utilizar datos socioeconómicos de los hogares para orientar la suba de tarifas y adoptar un enfoque gradual que permita ajustes en el consumo a lo largo del tiempo.

## Información e instituciones: un modelo de resiliencia para armar

La resiliencia también tiene que ver con lo intangible. Por ejemplo, la información permite que los países concentren sus esfuerzos de inversión, con la certeza de que obtienen una buena relación calidad-precio, lo cual es especialmente importante en escenarios fiscales apremiantes. Disponer de información sobre los riesgos naturales y la exposición de los activos posibilita hacer inversiones que mejoren y protejan esos activos en particular. En países de ingresos bajos y medios, las inversiones pueden costar 10 veces más sin la información sobre qué localidades están expuestas a los riesgos, lo cual conduce a que la inversión en resiliencia se distribuya, de forma más costosa, en el conjunto del sistema en lugar de centrarse en los activos específicos de agua, saneamiento, energía y transporte que más refuerzo
necesitan (Hallegatte, Rentschler y Rozenberg 2019). El desarrollo de capacidades es esencial para la utilización efectiva de técnicas como la toma de decisiones bajo incertidumbre profunda al abordar las incertidumbres asociadas al cambio climático.

Los sistemas de alerta temprana también son cruciales para conocer y comunicar la existencia de peligros naturales, a fin de viabilizar una respuesta oportuna y la evacuación de los posibles afectados (Noble et al. 2014). En 2004, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá implementaron el Sistema Guía para Crecidas Repentinas de América Central (CAFFGS, por su sigla en inglés) para evaluar los riesgos de inundaciones causadas por lluvias intensas (Magrin 2015). Antes de que ocurra un desastre natural, los servicios de telecomunicaciones posibilitan la difusión de sistemas de alerta temprana, lo cual contribuye a minimizar los impactos en las poblaciones afectadas. La comunicación efectiva y oportuna es esencial para la preparación y la seguridad de la comunidad, ya que facilita la divulgación de planes de evacuación, detalles sobre refugios y procedimientos de emergencia, a la vez que permite la movilización y coordinación eficientes de los recursos por parte de las autoridades. En la región, al menos 16 países informan del uso de sistemas de alerta temprana (Lacambra et al. 2015).

Durante un desastre, los servicios de telecomunicaciones funcionan como salvavidas, puesto que facilitan la transmisión de información vital, como solicitudes de asistencia, informes de emergencias médicas y actualizaciones de la situación. Los países deberían establecer un Plan Nacional de Telecomunicaciones de Emergencia para definir el marco regulatorio y las acciones que se ejecutarán en las distintas fases de la gestión del desastre, lo cual incluye un mapeo de riesgos, la planificación de las respuestas y la cooperación internacional. Sin embargo, una evaluación de la Unión Internacional de Telecomunicaciones encontró que solo el 19% de los países de América Latina y el Caribe (5 países de 26) tiene estos planes.

Por último, no debería subestimarse la trascendencia de las medidas para fortalecer las instituciones. Aunque las leyes, las regulaciones y los códigos de zonificación y de construcción suelen ser adoptados en niveles elevados de gobierno y comprenden asuntos como la planificación urbana, cuyo alcance es mayor que la mera adaptación al cambio climático, estas normas tienen un impacto directo en la exposición y la vulnerabilidad de la infraestructura a los efectos relacionados con el clima. La zonificación puede prohibir la construcción en las zonas de mayor riesgo, y en los países habitualmente se establecen estándares de resistencia para la infraestructura. Las reglas presupuestarias también son importantes para permitir a los organismos públicos redirigir parte de sus fondos a la reconstrucción
después de un fenómeno climático, sin necesidad de que el poder legislativo vote otro presupuesto (Lacambra et al. 2015).

En promedio, los países de la región pueden hacer mucho más para utilizar esas normas y regulaciones con el fin de mejorar la gestión del riesgo. El Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión de Riesgos de Desastres (IGOPP), del BID, permite medir de manera uniforme las condiciones de gobernanza para una gestión del riesgo de desastres efectiva en estos países, puesto que abarca sus aspectos legales, institucionales y presupuestarios (Lacambra et al. 2015). Aunque, en teoría, un país puede alcanzar la puntuación máxima de 100 en el IGOPP, que indica una preparación excelente, la puntuación promedio de la región es 31,7, lo cual refleja una preparación “incipiente”. La heterogeneidad en América Latina y el Caribe se manifiesta en la significativa variación entre países, donde México tiene la puntuación más elevada (63,3) y Haití la más baja (8,5), lo cual subraya la importancia de las reformas institucionales en toda la región (Lacambra et al. 2015).

En América Latina y el Caribe, la construcción de servicios de infraestructura resilientes enfrenta muchos desafíos. Sin embargo, existe una senda viable que exige decisiones políticas, participación ciudadana y una clara definición sobre cómo se financiarán estas políticas. Si la región quiere que sus servicios de infraestructura sean más resilientes ante los impactos cada vez mayores del cambio climático es necesario abordar todas estas cuestiones.
El camino a cero
emisiones netas

<figure><img src="image_78.png" /></figure>

Invertir en soluciones bajas en carbono en América Latina y el Caribe podría generar entre US$1 billón y US$3 billones de beneficios netos —cerca de un 40% del producto interno bruto—, mayormente debido al ahorro de los costos de combustible y a mejoras en salud, seguridad y productividad. Aunque se requieren cambios en todos los sectores económicos, es particularmente importante disminuir las emisiones de la agricultura, la silvicultura y los usos del suelo, pues este sector es responsable de casi la mitad de las emisiones de la región.

Las historias que afirman que alguien ha encontrado un billete de US$20 tirado en la acera suelen ser recibidas con escepticismo, y hay razones para ello. Aunque quizá no sean precisamente los infalibles maximizadores de utilidad a los que se refieren los textos básicos de economía, las personas, ya sea que actúen como consumidores, directivos de empresas o administradores públicos, en general aprovechan las oportunidades. Claro está: a menos que en el camino se les presenten obstáculos.

Un tema clave de este capítulo y del siguiente es que, cuando se trata de la descarbonización, la oportunidad de encontrar más que unos pocos billetes de US$20 es real. Las transformaciones tecnológicas y de comportamiento necesarias para descarbonizar a los países en América Latina y el Caribe no solo se entienden bien y están fácilmente disponibles: también pueden generar beneficios netos considerables. Sin embargo, hay barreras regulatorias, institucionales y financieras de distinta índole que bloquean la implementación de estos cambios. Afortunadamente, existen políticas y programas para reducir dichas limitaciones.

Este capítulo se centra en las transformaciones necesarias para lograr cero emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) hacia 2050, así como en sus costos y beneficios, mientras que el siguiente analiza los obstáculos para su implementación y cómo se pueden superar. Más específicamente, en estas páginas se abordan tres conjuntos de preguntas.
<figure><img src="image_79.png" /><figcaption>**Gráfico 8.1.** Contribución al total mundial de emisiones de gases de efecto invernadero por región y contribución de América Latina y el Caribe por país</figcaption></figure>

<figure><img src="image_80.png" /></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.

En primer lugar, ¿cuál es la naturaleza del problema de la descarbonización? ¿Cómo se comparan las emisiones de GEI en América Latina y el Caribe con las del resto del mundo? Y ¿qué países y sectores son los mayores emisores?
En segundo lugar, ¿cómo se puede abordar este problema? ¿Qué transformaciones se requieren para lograr cero emisiones netas y cuánto ha progresado la región para implementarlas?

Y, por último, ¿cuáles son los beneficios y costos de las transformaciones necesarias para lograr cero emisiones netas? En otras palabras, el alcance se cero emisiones netas, ¿rendirá beneficios?

## Las emisiones de la región en términos comparativos

América Latina y el Caribe es responsable de una parte pequeña pero creciente de las emisiones globales totales de GEI (gráfico 8.1). En 2020 a la región le correspondía el 8% de las emisiones totales, aproximadamente el mismo porcentaje que a otras tres regiones en desarrollo, a saber, Oriente Medio y Norte de África (7%), Asia Meridional (8%) y África Subsahariana (8%), pero significativamente menos que en el caso de Asia Oriental y el Pacífico (39%). Su proporción era también inferior a la de otras dos regiones industrializadas: Europa y Asia Central (15%), y América del Norte (13%).

Si bien las emisiones de América Latina y el Caribe se han ido incrementando a lo largo del tiempo ( 8.2), la contribución porcentual de la región a las emisiones globales ha disminuido. Entre 1992 y 2020, sus emisiones aumentaron en un 6%, pero a un ritmo menor que el promedio mundial. Como resultado, la participación de la región disminuyó en un 3%.

<figure><img src="image_81.png" /><figcaption>Gráfico 8.2. Emisiones de América Latina y el Caribe por sector y año</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.
<figure><img src="image_82.png" /><figcaption>**Gráfico 8.3.** Emisiones de gases de efecto invernadero per cápita, por región y año</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.

En términos per cápita, las emisiones de GEI de la región en 2020 (5,98 toneladas métricas de dióxido de carbono equivalente o tCO₂e) eran ligeramente inferiores al promedio global (6,12 tCO₂e) y mucho menores que las emisiones per cápita de América del Norte (16,28 tCO₂e; véase el gráfico 8.3). Las emisiones per cápita de la región cayeron un 29% entre 1992 y 2020.

En 2020 solo seis países de América Latina y el Caribe fueron responsables de casi el 82% de las emisiones de GEI regionales totales (gráfico 8.1, arriba). El líder fue de lejos Brasil (38%), seguido por México (16%), Argentina (10%), Colombia (7%), Venezuela (6%) y Perú (5%). Los demás países contribuyeron menos del 4% cada uno.

En el año mencionado las emisiones de GEI de América Latina y el Caribe fueron similares a las del resto del mundo en algunos sentidos, pero muy diferentes en otros (gráfico 8.4). Al igual que en el resto del mundo, el sector con el porcentaje más alto de emisiones fue la energía (un 75% en el mundo versus un 41% en la región). Y dentro del mismo (gráfico 8.5), los sectores que más generaron fueron el transporte, la producción de electricidad y calefacción, y la manufactura y la construcción. Sin embargo, la contribución a las emisiones de los sectores "verdes" (agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra [AFOLU, por su sigla en inglés]) de la región fue exageradamente alta (un 48% versus un 15% a nivel internacional).
<figure><img src="image_83.png" /><figcaption>**Gráfico 8.4.** Contribución mundial y regional a las emisiones de gases de efecto invernadero por sector, 2020</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.

A nivel de los países, las fuentes de las emisiones de GEI varían de manera notable (gráfico 8.6). Entre los seis países que juntos generan el 80% de las emisiones de la región, por ejemplo, la parte correspondiente a los sectores AFOLU oscila entre el 63% en el caso de Brasil y el 19% en México. Esta variación implica que las políticas y los programas de descarbonización deben focalizarse y adaptarse a los países de forma individual; es poco probable que un enfoque de solución única sea eficiente o efectivo.
<figure><img src="image_84.png" /><figcaption>**Gráfico 8.5.** Contribución del sector de la energía en el mundo y a nivel regional a las emisiones de gases de efecto invernadero, por sector, 2020</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.

Como se verá más abajo, algunas actividades AFOLU absorben emisiones de CO2. Se trata de la conservación de los bosques, su restauración, la forestación y las prácticas agrícolas que aumentan la capacidad de los suelos para almacenar carbono. En siete países de América Latina y el Caribe AFOLU captura más CO2 de lo que emite.
<figure><img src="image_85.png" /><figcaption>**Gráfico 8.6.** Contribución de los distintos sectores a las emisiones regionales de gases de efecto invernadero, por país</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de World Resources Institute Climate Tracker.

Nota: Para Chile, Costa Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Santa Lucía y Uruguay, el total de emisiones de gases de efecto invernadero excluye los cambios en el uso del suelo y la silvicultura (LUCF, por su sigla en inglés).

## Las transformaciones sector por sector

Para llegar a cero emisiones netas de GEI, todos los países, incluidos los de América Latina y el Caribe, tendrán que cambiar sus modos de producir y consumir determinados bienes y servicios, así como el manejo de ciertos recursos naturales. Esta sección se basa en un estudio de Fazekas, Bataille y
Vogt-Schilb (2022) para describir brevemente 20 transformaciones específicas que conducen a cero emisiones netas en los seis sectores económicos que son las principales fuentes de emisiones del mundo: AFOLU, generación de energía, transporte, construcción, residuos e industria (cuadro 8.1).<fnref n="1" />

<table><caption>**Cuadro 8.1. Transformaciones e indicadores de los avances hacia el logro de cero emisiones netas, por sector**</caption><thead><tr><th>Sector/transformación</th><th>Indicadores</th><th>Margen de progreso (porcentaje de cambio)</th></tr></thead><tbody><tr><td colspan="3"><strong>A. Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra</strong></td></tr><tr><td>A1. Conservar, expandir y restaurar bosques y otros ecosistemas con altos niveles de carbono</td><td>A1a. Superficie con cobertura forestal (ha)</td><td>39</td></tr><tr><td rowspan="2">A2. Modernizar la agricultura para impulsar la productividad, captar carbono y reducir las emisiones de metano y óxido nitroso</td><td>A2a. Relación entre el rendimiento de los cultivos (toneladas métricas) y la superficie cultivada (has)</td><td>100</td></tr><tr><td>A2b. Emisiones de metano y óxido nitroso procedentes de la agricultura (tCO2e)</td><td>54</td></tr><tr><td>A3. Reducir la expansión de tierras agrícolas, incluidas las pasturas</td><td>A3a. Superficie con agricultura y pastura (ha)</td><td>43</td></tr><tr><td colspan="3"><strong>B. Producción de energía</strong></td></tr><tr><td>B1. Cambiar de combustibles fósiles a renovables en la generación de electricidad</td><td>B1a. Fracción de electricidad procedente de energías renovables</td><td>137</td></tr><tr><td>B2. Reducir las emisiones de metano procedentes de la producción de combustibles fósiles</td><td>B2a. Emisiones de metano procedentes de la producción de combustibles fósiles (mtCO2e)</td><td>86</td></tr><tr><td>B3. Recurrir a la captura, el uso y el almacenamiento de carbono (CCSU) para reducir las emisiones de carbono procedentes de la generación de combustibles fósiles residuales</td><td>Implementación mínima en 2020</td><td>N/D</td></tr></tbody></table>

(continúa en la página siguiente)

<footnote n="1">¹ Nótese que las definiciones de los sectores utilizadas en esta sección difieren en alguna medida de los conceptos empleados para presentar estadísticas sobre las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en la subsección anterior. En efecto, estos últimos provienen del World Resources Institute Climate Tracker, una fuente ampliamente citada sobre datos de los GEI. En este caso, las definiciones usadas coinciden con el ejercicio de modelado de beneficios netos que se presenta más adelante en el capítulo.</footnote>
<table><caption>Cuadro 8.1. Transformaciones e indicadores de los avances hacia el logro de cero emisiones netas, por sector (continuación)</caption><thead><tr><th>Sector/transformación</th><th>Indicadores</th><th>Margen de progreso (porcentaje de cambio)</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>C. Transporte</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>C1. Cambiar de modalidad:<ul><li>del transporte privado al público</li><li>del camión al ferrocarril, pasando por el agua</li><li>del transporte motorizado convencional a la micromovilidad y la caminata</li></ul></td><td>C1a. Fracción de km de pasajeros locales en transporte público</td><td>1</td></tr><tr><td></td><td>C1b. Fracción de km de pasajeros locales a tracción humana</td><td>117</td></tr><tr><td>C2. Cambiar a combustibles de bajas emisiones (electricidad, biocombustibles, hidrógeno verde)</td><td>Implementación mínima en 2020</td><td>N/D</td></tr><tr><td>C3. Cambiar a vehículos ligeros y pesados de bajo consumo de combustible</td><td>Datos insuficientes</td><td>N/D</td></tr><tr><td>C4. Aumentar la ocupación del vehículo privado ("movilidad compartida")</td><td>Datos insuficientes</td><td>N/D</td></tr><tr><td>C5. Reducir la demanda de transporte mediante el rediseño urbano y el trabajo a distancia</td><td>Datos insuficientes</td><td>N/D</td></tr><tr><td><strong>D. Edificios</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>D1. Aumentar la eficiencia energética de los edificios y los electrodomésticos</td><td>Datos insuficientes</td><td>N/D</td></tr><tr><td>D2. Cambiar combustible por electricidad, energías renovables in situ y bombas de calor</td><td>D2a. Fracción de la energía de los edificios electrificada</td><td>5</td></tr><tr><td><strong>E. Residuos</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>E1. Promover la economía circular</td><td>Implementación mínima en 2020</td><td>N/D</td></tr><tr><td>E2. Reducir de la pérdida y el desperdicio de alimentos</td><td>E2a. Desperdicio de alimentos por cápita (toneladas métricas)</td><td>27</td></tr><tr><td>E3. Reducir las emisiones de metano provenientes de los residuos sólidos y las aguas residuales</td><td>E3a. Fracción de gas de vertedero recuperado</td><td>933</td></tr><tr><td><strong>F. Industria</strong></td><td></td><td></td></tr><tr><td>F1. Cambiar de combustible:<ul><li>Industrias que emplean bajas temperaturas: cambio a electricidad</li></ul></td><td>F1a. Fracción de la industria electrificada</td><td>649</td></tr><tr><td></td><td>F1b. Fracción de clínker in el cemento</td><td>29</td></tr></tbody></table>

(continúa en la página siguiente)
<table><caption>Cuadro 8.1. Transformaciones e indicadores de los avances hacia el logro de cero emisiones netas, por sector (continuación)</caption><thead><tr><th>Sector/transformación</th><th>Indicadores</th><th>Margen de progreso (porcentaje de cambio)</th></tr></thead><tbody><tr><td>• Industrias que emplean altas temperaturas: cambio a combustibles de bajas emisiones (electricidad, gas natural gas, bioenergía, hidrógeno) y materias primas</td><td></td><td></td></tr><tr><td>F2. Mejorar la eficiencia energética y de los materiales</td><td>F2a. Ratio entre emisiones industriales (megatoneladas) y producción industrial (toneladas métricas)</td><td>73</td></tr><tr><td>F3. Usar CCSU en cemento, acero, químicos y plásticos</td><td>Implementación mínima en 2020</td><td>N/D</td></tr><tr><td>F4. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero sin carbono</td><td>Implementación mínima en 2020</td><td>N/D</td></tr></tbody></table>

Fuentes: Cálculos del equipo del BID realizados a partir de la base de datos de Producción de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por su sigla en inglés) (A2a, A3a), la base de datos sobre el Uso del Suelo (A1a) y sobre la Cobertura Terrestre (A1a) de la FAO; la Base de Datos Histórica de Emisiones de GEI de Climate Watch (A2b, E3a); la base de datos del World Resources Institute Climate Tracker (B1a); la base de datos de las Estadísticas de Energía de la División de Estadísticas de las Naciones Unidas (B1a, E3a); Kalra et al. (2023; B2a, C1a, C1b, C1d); la base de datos del Balance Energético Mundial de la Agencia Internacional de la Energía (AIE) (F1a, F1b, F2a); la base de datos de World Energy Balance Highlights de la AIE (D2a), y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2021; E2a).

Nota: El alcance de los avances es el promedio ponderado de las emisiones de gases de efecto invernadero, en los 18 países para los que se dispone de datos, del cambio porcentual en el nivel de 2020 del indicador necesario para alcanzar el "nivel factible" máximo o mínimo en 2050 (según la definición de Kalra et al. 2023 para cada país). Los países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. AFOLU: agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra; CCUS: a captura, utilización y almacenamiento de carbono.

En la sección también se definen los principales beneficios privados y públicos de cada transformación. Los primeros suelen ser capturados por las partes que invierten en la transformación. Provienen principalmente del uso de tecnologías y combustibles que ahorran costos. En cambio, los beneficios públicos son compartidos más ampliamente por diferentes interesados.

## Agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra: oportunidades verdes

Para lograr cero emisiones netas son esenciales tres transformaciones del sector AFOLU, que genera el 48% de las emisiones de GEI de la región.
La primera se relaciona con los bosques y otros ecosistemas que absorbie-
ron aproximadamente una tercera parte de las emisiones antropogénicas
mundiales de carbono en la última década y que podrían proporcionar entre
el 20% y el 30% de la mitigación necesaria para alcanzar el objetivo de cero
emisiones netas (IPCC 2023). Los ecosistemas intactos se pueden conservar,
y es posible restaurar aquellos que se degradan. Además, hay oportunidades
para que, mediante la forestación y la reforestación, dichos ecosistemas se
puedan expandir hacia suelos utilizables para otros fines. En segundo lugar,
la agricultura se puede modernizar a fin de reducir las emisiones de metano
y óxido nitroso —que normalmente representan la mayoría de las emisio-
nes agrícolas de GEI (FAO, 2020)—, y aumentar la productividad en las tierras
agrícolas existentes, con lo cual disminuiría la presión sobre los bosques y
otros usos del suelo que capturan cantidades considerables de carbono
(recuadro 8.1). Por último, los países de América Latina y el Caribe deben res-
tringir la ampliación de las tierras agrícolas, incluidas las que se emplean
para el pastoreo de ganado, ya que constituyen el principal impulsor inme-
diato de la deforestación en la región (Fritz et al. 2022; De Sy et al. 2015).

Recuadro 8.1. ¿Se materializará el potencial de la tecnología agrícola para enfrentar cambio climático?

La innovación en sectores intensivos en carbono, como la energía, el transporte y la construcción, ha logrado reducir las emisiones globales de carbono en las últimas dos décadas. Sin embargo, la innovación en los sistemas alimentarios no ha seguido el mismo ritmo (IPCC 2022b). Esto es especialmente preocupante en América Latina y el Caribe, donde los sistemas alimentarios son responsables de una proporción significativa de las emisiones de gases de efecto invernadero. Hasta ahora, han sido pocas las innovaciones en estos sistemas que han demostrado un gran potencial para reducir o capturar carbono de manera significativa. Además, aquellas que han mostrado resultados altamente no han logrado una adopción masiva, especialmente entre pequeños productores y en países en desarrollo (Finger et al. 2019). A menos que esto cambie, el crecimiento del sector exacerbará el cambio climático y la pérdida de biodiversidad (Springmann et al. 2018).

Actualmente, el potencial de las tecnologías agrícolas para descarbonizar
los sistemas alimentariosha mejorado gracias a avances como la inteligencia
artificial y otras tecnologías digitales, junto con la disminución de los costos
de la teleobservación del suelo y de la tierra, el Internet de las cosas, así como
la robótica y la edición genética. Las primeras pruebas indican que, cuando se
adoptan, las innovaciones en tecnología agrícola pueden reducir de forma sig-

(continúa en la página siguiente)
## Recuadro 8.1. ¿Se materializará el potencial de la tecnología agrícola para enfrentar cambio climático? (continuación)

nificativa la huella de carbono de la agricultura a nivel de las explotaciones, al optimizar la preparación del suelo, la elección de los cultivos y el uso del agua, los fertilizantes y otros recursos; gracias al monitoreo y la gestión de los campos, y mediante la protección de los cultivos, y la reducción de los costos de los procesos de cosecha y postcosecha (Ramachandran 2023).

La tecnología agrícola también tiene un gran potencial para reducir emisiones en el manejode los rumiantes. Experimentos a pequeña escala y estudios de campo dejan entrever reducciones significativas del metano entérico a través del uso de aditivos y a la modificación de la alimentación, la gestión mejorada del estiércol y las vacunas (Tseten et al. 2021; Almeida, Hegarty y Cowie 2021). Si se implementan a gran escala, estos enfoques pueden producir notables reducciones de CO2e.

Por otro lado, las soluciones de biotecnología, como las proteínas alternativas y las carnes cultivadas, son innovaciones relativamente nuevas con una huella de carbono y de recursos mucho menor que la de las fuentes tradicionales de alimentos (Detzel et al. 2021). Hoy en día, se están desarrollando nuevos enfoques de tecnología agrícola para abordar las barreras que impiden el crecimiento en el segmento de los alimentos alternativos, relacionadas con el costo, el sabor y la salubridad (Eastham y Leman 2024). Además, los adelantos en las tecnologías de fermentación, que utilizan microorganismos modificados para replicar sustancias alimenticias presentes en alimentos naturales, prometen ampliar el impacto de la tecnología agrícola en la sostenibilidad, con posibles usos en el caso del embalaje minorista y los materiales de construcción, entre otros.

A pesar de la lenta adopción de muchas soluciones de tecnología agrícola, la evidencia indica que el ritmo se está acelerando y que estas tecnologías se integran cada vez más en los sistemas alimentarios, tanto por iniciativa de empresas nuevas como de firmas alimentarias establecidas. Los datos de encuestas recientes de los grandes productores reflejan tasas de adopción de entre el 50% y el 80% en América del Sur, cifras que se ubican entre las más altas del mundo (Fiocco et al. 2023). Otra señal de la adopción es que proliferan los dispositivos conectados que generan datos sobre la salud de los cultivos, las condiciones del suelo y otras variables agrícolas clave; en 2024 se conectaron cerca de 300 millones de dispositivos, tres veces más que en 2020 (Sharpington, Eschinger y Middleton 2024; Ramachandran 2023).

El principal reto para acelerar la adopción de las soluciones de tecnología agrícola en la región es cómo hacerlo a escala masiva, en contextos de ingresos bajos y entre pequeños accionistas y productores. Sin embargo, la evidencia es alentadora: los experimentos de campo arrojan buenos resultados en temas cruciales para los productores, como la rentabilidad, el riesgo y la integración de la tecnología en las prácticas actuales, así como las consideraciones de orden conductual (Magruder 2018; FAO e IPA 2023). Por ello, es posible que la tecnología agrícola esté en vías de cumplir su promesa climática.
Entre estas tres iniciativas, la que entraña el beneficio privado más claro es la modernización agrícola. Por definición, la adopción de tecnologías y prácticas de mejora de la productividad tiene el potencial para elevar los retornos netos de los productores.

Estas transformaciones también traerían aparejados diversos beneficios públicos. En primer lugar, como se señaló en el capítulo 4 sobre los vínculos entre cambio climático y biodiversidad, la conservación, la restauración y la expansión de los bosques y otros ecosistemas con altos índices de carbono asegurarían el suministro permanente de servicios ecosistémicos de enorme valor para los seres humanos. Estos ecosistemas proporcionan alimentos, madera para combustible y fibras; contribuyen a purificar el agua, a controlar las inundaciones y a facilitar la polinización; ofrecen oportunidades para la recreación y el turismo, y brindan inapreciables servicios culturales (MEA 2005). Cambiar a la agricultura sostenible —particularmente con mejoras de eficiencia en el uso de fertilizantes— puede reducir la contaminación de los suelos y el agua (Bijay-Singh y Craswell 2021). Como se indica en el capítulo 5, impulsar la productividad de las tierras agrícolas existentes traería aparejados una variedad de beneficios, incluidos la mejora de los medios de subsistencia en las zonas rurales y la optimización de la seguridad alimentaria. Por último, en la medida en que limitar la expansión de las tierras de pastoreo reduce el crecimiento del consumo interno de carnes rojas, esta medida tendría importantes beneficios para la salud (Hartinger et al. 2024; Springmann et al. 2016) y podría crear nuevos empleos en la agricultura basada en plantas (Saget, Vogt-Schilb y Luu 2020).<fnref n="2" />

## La producción de energía: que brillen las energías renovables

Según la base de datos del World Resources Institute Climate Tracker, la producción de energía implica tanto la generación de electricidad, que en 2020 representó el 12% de las emisiones de GEI en América Latina y el Caribe, como la explotación de los combustibles fósiles, que dio lugar al 5% de las emisiones debido a fugas y descargas irregulares. Para reducir las emisiones propias de la generación eléctrica, los países pueden sustituir los combustibles fósiles como el carbón, el gas natural y el diésel por fuentes renovables, como la energía eólica y solar, la bioelectricidad, y la energía hidroeléctrica

<footnote n="2">² De acuerdo con Hartinger et al. (2024), cerca de 870.000 muertes acaecidas en 2020 en América Latina y el Caribe se asocian con dietas desbalanceadas. De esa cantidad, 155.000 casos (18%) estuvieron ligados a una ingesta elevada de carnes rojas procesadas y productos lácteos.</footnote>
y geotérmica. Esta transformación es absolutamente crucial para la descar-
bonización, ya que la electricidad se convertirá en la piedra angular de la
energía de las economías de cero emisiones netas (FEM 2023). La eólica y
la solar serán las fuentes de energía renovable más destacadas, debido a
que sus costos unitarios han caído drásticamente en los últimos años, al
igual que el costo unitario del almacenamiento de energía necesario para
controlar el hecho de que solo suministran energía de manera intermitente
(recuadro 8.1). Además de virar hacia las energías renovables, los países pue-
den mejorar la eficiencia de la transmisión y la distribución de la energía
eléctrica, lo que por sí solo podría reducir significativamente las emisiones
(Yépez-García y Jiménez Mori 2024).

En segundo lugar, los países pueden recurrir a la captura, la utilización y el almacenamiento de carbono (CCUS, por su sigla en inglés) para reducir las emisiones de carbono de cualquier generación de energía eléctrica con los combustibles fósiles que todavía quedan. La CCUS implica capturar el CO2 de grandes fuentes inmóviles y utilizarla (ya sea in situ o fuera de las instalaciones después de la comprensión y el transporte) o almacenarla inyectándola en formaciones geológicas profundas, como los yacimientos agotados de petróleo y gas. Aunque el despliegue de la CCUS avanza menos de lo previsto, en los últimos tiempos su uso ha aumentado, pues hay más de 500 proyectos en desarrollo en diversas etapas de la cadena de valor en todo el mundo (AIE 2023a).

En tercer lugar, los países pueden reducir las emisiones de metano de
la producción de combustibles fósiles. El metano, que es un potente GEI, ha
sido responsable del 30% del aumento de la temperatura global desde la era
preindustrial. La producción de energía representa casi el 40% de las emi-
siones antropogénicas de metano (AIE 2023b).

El principal beneficio privado de estas transformaciones es el ahorro de
costos asociado al pasar de los combustibles fósiles a energías renovables
más baratas para generar electricidad. Después de años de rápidas dismi-
nuciones de los costos, las plantas fotovoltaicas solares y la energía eólica
terrestre son actualmente las opciones más baratas para la nueva generación
de electricidad en la mayoría de los países: pueden suministrar este servicio a
precios entre un 30% y un 50% más bajos que los de los contratos que especi-
fican los valores que los compradores pagarán en el futuro (AIE 2023c; véase
el recuadro 8.2). En principio, el ahorro de costos del cambio a las renovables
puede traspasarse a los inversionistas bajo la forma de retornos más altos y a
los consumidores bajo la forma de tarifas eléctricas más baratas.

El cambio a la energía renovable para producir electricidad también conllevaría al menos tres tipos de beneficios públicos. En primer lugar, crea- ría nuevos empleos en la construcción, la operación y el mantenimiento
## Recuadro 8.2. Más renovables, más ahorro

De las 20 transformaciones para cero emisiones netas tratadas en este capítulo, es probable que el uso de fuentes de energía renovable en lugar de combustibles fósiles para generar electricidad (transformación B1 en el cuadro 8.1) produzca los mayores beneficios monetizados. La razón es sencillla: en promedio, la energía renovable ya es más barata que los combustibles fósiles, y es factible que esta diferencia de costos sea mayor en el futuro. Según la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA, por su sigla en inglés), las reducciones de los costos de la energía renovable a lo largo de la última década han sido "sísmicas". Las disminuciones más notables se han dado en la energía fotovoltaica a escala comercial y en la energía eólica terrestre (gráfico 8.2.1). El costo nivelado promedio ponderado de la electricidad en el mundo (LCOE, por su sigla en inglés)ª para la energía fotovoltaica a escala comercial disminuyó de un 710% por encima de la opción del combustible fósil menos cara en 2010 al 29% por debajo de ella en 2022, mientras que, para la energía eólica terrestre, las estadísticas pertinentes eran del 95% por encima y del 53% por debajo, respectivamente. Aunque los LCOE actuales de concentrar la energía solar y eólica terrestre superan a la opción más barata de combustible fósil, las reducciones de costos del pasado han sido notables, y las tendencias futuras son prometedoras. Según una estimación, debido a

<figure><img src="image_86.png" /><figcaption>**Gráfico 8.2.1.** Variación en la competitividad de la energía solar y eólica, 2010-22</figcaption></figure>

Fuente: Cálculos del equipo del BID basados en IRENA (2023).

Nota: Las barras de error (las líneas verticales en el gráfico) son el intervalo de confianza del 95%.

(continúa en la página siguiente)
### Recuadro 8.2. Más renovables, más ahorro (continuación)

estos drásticos descensos, las inversiones en energía renovable en el año 2000 ya han ahorrado US$521.000 millones en los costos de los combustibles a nivel mundial, de los cuales US$71.000 millones corresponden a América del Sur (IRENA 2023).

de la generación de energía renovable. Según un estudio conjunto de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), existe potencial para dar lugar a 100.000 empleos en la región hacia 2030, lo cual implica un aumento del 22% en comparación con un escenario de continuidad (Saget, Vogt-Schilb y Luu 2020). Segundo, reduciría la contaminación atmosférica, que constituye un problema grave en América Latina y el Caribe (recuadro 8.3). Tercero, fortalecería la independencia energética de los países que dependen de la importación de combustibles fósiles: en la región, 15 países son importadores netos de petróleo y gas natural (Balza 2023). Por último, este cambio aumentaría la resiliencia, al descentralizar la generación de energía.

### Recuadro 8.3. Menos combustión, mejor salud

La quema de combustibles fósiles genera dos tipos de contaminantes atmosféricos: globales y locales. Los citados en primer término, como el dióxido de carbono y el metano, son las principales causas del calentamiento global. Sin embargo, tienen efectos directos limitados en la salud humana. Sus efectos más notables son indirectos y se deben a cambios en la temperatura y en las precipitaciones, y a temperaturas extremas (véase el capítulo 6). En cambio, los contaminantes atmosféricos locales, como el material particulado, el monóxido de carbono y los óxidos de azufre, tienen efectos más limitados en el calentamiento global, pero impactos directos mucho más graves en la salud humana. Cada año, los contaminantes atmosféricos locales provocan entre 5 millones y 9 millones de muertes prematuras en todo el mundo, y muchos más casos de bronquitis, asma y otras enfermedades cardiopulmonares (Banco Mundial e IHME 2016; GBD 2021; Vohra et al. 2021). Más del 90% de estas muertes y enfermedades se producen en los países en desarrollo. En América Latina, el 84% de la población vive en lugares con una calidad del aire nociva o peligrosa, lo cual produce más de 170.000 muertes prematuras al año, es decir, el 5% de todas

(continúa en la página siguiente)

<footnote>ª LCOE es el costo durante la vida útil de una central eléctrica dividido por la cantidad de electricidad que se prevé que habrá de generar a lo largo de su vida útil.</footnote>
### Recuadro 8.3. Menos combustión, mejor salud (continuación)

esas muertes. Las pérdidas de bienestar asociadas superan el 2% del producto interno bruto (PIB) (Rentschler y Lenova 2022; Banco Mundial e IHME 2016).

Muchas de las transformaciones para el logro de cero emisiones netas que se mencionan en el cuadro 8.1, como el paso de combustibles fósiles a energías renovables en la producción de electricidad (B1), el cambio de los modos de desplazamiento y transporte, la utilización de combustibles limpios y el aumento de la eficiencia de los combustibles (C1-C4), reducirían drásticamente la contaminación atmosférica local y la emisión de gases de efecto invernadero (GEI). Por lo tanto, no debería sorprender que quizás el segundo beneficio monetizado más grande (después del ahorro de costos de combustible) de la transformación sea una disminución de las muertes y enfermedades que son resultado de la contaminación atmosférica local. Para cuatro de las cinco estrategias de descarbonización modeladas más adelante en este capítulo, los beneficios monetizados descontados entre 2020 y 2050 alcanzan un total de cientos de miles de millones de dólares para toda la región.

Hay evidencia complementaria de estudios de la Organización Mundial de la Salud que estima los beneficios para la salud de las transformaciones orientadas a cero emisiones netas en un grupo de países individuales a partir de un marco de modelado centrado más específicamente en la contaminación atmosférica local. Uno de esos estudios, realizado para Colombia, indica que la implementación de las transformaciones necesarias para cumplir los objetivos de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por su sigla en inglés) hacia 2030 reduciría los niveles de materia particulada fina en un 13%, los óxidos nitrosos en un 26% y el dióxido de azufre en un 66% (OMS 2023). A su vez, estas reducciones evitarían 3.800 muertes prematuras al año y arrojarían ahorros anuales en salud de US$1.900 millones, cifra equivalente al 0,6% del PIB proyectado para el país en 2030.

## Transformar el transporte

El sector del transporte genera un 15% de las emisiones de GEI de la región. La primera de cinco transformaciones necesarias en el sector para alcanzar las cero emisiones netas implica cambios en los modos de transporte de personas y de carga. Para las personas, los vehículos privados con bajo nivel de ocupación deben dar paso a modos públicos como los trenes, metros y autobuses y a la micromovilidad, es decir, al uso de vehículos pequeños de baja velocidad como las motos y las motos eléctricas, las bicicletas y las bicicletas eléctricas. Para el transporte de carga, se requiere pasar de los camiones al ferrocarril y a los barcos.

En segundo lugar, habrá que aumentar el nivel de ocupación de los vehículos privados a través de la movilidad compartida, que implica el uso
de automóviles y minibuses por varios individuos. En tercer lugar, la eficiencia de combustible se puede aumentar tanto en los vehículos ligeros como pesados. En cuarto lugar, todos los modos de transporte pueden reemplazar los combustibles fósiles por combustibles de emisiones más bajas, como la electricidad, los biocombustibles y el hidrógeno verde. Y, por último, será menester reducir la demanda de transporte consiguiendo que el tra-bajo remoto sea más habitual y aumentando la densidad urbana.

Los beneficios privados de estas transformaciones provienen del ahorro de costos para aquellos que se desempeñan en el sector transporte. Aunque suelen tener costos de capital inicial más altos que los vehículos convencionales de combustibles fósiles, los autobuses y vehículos eléctricos también tienen costos más bajos a lo largo de su vida útil, ya que los motores eléctricos son más sencillos, fiables y eficientes en energía que los convencionales y porque los costos unitarios del combustible para los vehículos eléctricos suelen ser más bajos. En Ciudad de México y Santiago de Chile, por ejemplo, los costos de los autobuses eléctricos a lo largo de su vida útil son entre un 10% y un 20% menores que los costos de las versiones diésel (Banco Mundial 2019). Un segundo beneficio privado tiene que ver con la infraestructura vial: la reducción del número de vehículos en la red reduciría los costos de construcción y mantenimiento.

En cuanto a los beneficios públicos de estas transformaciones, el más destacable es un aire más limpio. En numerosas ciudades en América Latina y el Caribe, los vehículos, camiones y autobuses son las principales fuentes de contaminación atmosférica (Huneeus et al. 2020). Otro de los beneficios es la reducción de la congestión del tráfico, que impone enormes costos como resultado del tiempo perdido. Las estimaciones de estos costos para las 10 grandes urbes de la región que sufren de una congestión importante oscilan entre el 0,5% y el 1,1% del PIB de las ciudades (Calatayud et al. 2021). Finalmente, un tercer beneficio es la disminución de los accidentes de tráfico, que según las proyecciones le costarían a la región US$115.000 millones de 2010 entre 2015 y 2030, cifra equivalente al 0,12% de su PIB (Chen et al. 2019).

## Pulsar el interruptor de los edificios

En el sector de la construcción, que contribuye con un 3% a las emisiones de GEI de la región, es posible modernizar el revestimiento de los edificios y los electrodomésticos para aumentar la eficiencia energética (IDS 2015; Gillingham et al. 2021). Por otro lado, las edificaciones que utilizan combustibles fósiles in situ para la energía pueden cambiar a electricidad, a energías renovables en el mismo lugar y a bombas de calor.
Los principales beneficios privados de estas transformaciones son los ahorros de costos asociados a una mayor eficiencia energética y una energía más barata. Los principales beneficios públicos abarcan una mejor calidad del aire en el interior y el exterior, como resultado del cambio de combustible, y una mayor resiliencia gracias a la descentralización energética.

## Reducir y reciclar los residuos

En América Latina y el Caribe, el sector residuos genera un 6% de las emisiones de GEI. Esto incluye la incineración de basura, los vertederos, el tratamiento de aguas residuales y la quema de biomasa en AFOLU. Las tres transformaciones necesarias para descarbonizar este sector son las siguientes: en primer lugar, la reducción de los residuos mediante prácticas de economía circular, como la reutilización, la reconversión, la reparación y el reciclaje de materiales al final de su vida útil (CEC 2022; Van Hoof, Núñez y Miguel 2023); en segundo lugar, la disminución de la pérdida y el desperdicio de alimentos, cuya producción en la región tiene lugar en aproximadamente una cuarta parte de la tierra arable del mundo y representa más de una cuarta parte del total de la producción mundial de alimentos (HLPE 2014; WFP 2021); y, en tercer lugar, la reducción de las emisiones de metano, a partir del tratamiento y la eliminación de los residuos sólidos y de las aguas residuales, que dan lugar a un 20% de las emisiones mundiales (AIE 2023b).

Los principales beneficios privados de estas acciones entrañan la reducción de costos para las empresas y las granjas que utilizan medidas de economía circular y que recortan las pérdidas en las cadenas de suministro de alimentos. Los principales beneficios públicos comprenden una mejor calidad ambiental y la creación de empleos asociada con un mayor uso de las prácticas de economía circular, así como el hecho de evitar la conversión de los bosques y otros ecosistemas valiosos a tierras agrícolas.

## Bajar la temperatura de la industria

Los procesos industriales contribuyen en un 10% a las emisiones de GEI de la región. Pueden descomponerse en aquellos que utilizan fuentes de energía bajas y aquellos que recurren a fuentes altas. Los primeros, que incluyen la producción manufacturera ligera y el procesamiento de alimentos, implican temperaturas de 250 °C o menos. Los segundos demandan temperaturas mucho más elevadas, como en el caso de la manufactura de hierro y acero, cemento y hormigón y productos químicos.

Para descarbonizar los procesos industriales se requieren cuatro transformaciones. En primer lugar, la industria puede cambiar a fuentes de
energía y materias primas de emisiones más bajas. La mayoría de los procesos de bajas temperaturas pueden pasar fácilmente a realizarse mediante electricidad. Sin embargo, no ocurre lo mismo con las industrias de altas temperaturas. En este caso, las alternativas de emisiones más bajas incluyen el gas natural, la bioenergía y el hidrógeno verde (IPCC 2022). En segundo lugar, la industria puede aumentar la eficiencia energética y de los materiales (Lamb et al. 2021). En tercer lugar, puede utilizar CCUS para reducir las emisiones del cemento, el acero, los productos químicos y los plásticos. Y, en cuarto lugar, puede disminuir las emisiones de GEI libres de carbono, como los gases fluorados, el metano y el óxido nitroso (IPCC 2023).

En este caso, los principales beneficios privados son los ahorros de costos asociados con la energía de bajo coste y la eficiencia energética y de los materiales. Asimismo, el principal beneficio público es la mejora de la calidad del aire asociada a la disminución de las emisiones provenientes de la quema de combustibles fósiles.

## Una medida de los avances

¿Qué nivel de progreso debe lograr América Latina y el Caribe para implementar plenamente cada una de las transformaciones descritas más arriba destinadas a lograr cero emisiones netas?

La tercera columna presenta una estadística a nivel de región denominada "margen para el progreso" que arroja luz sobre los avances que el país promedio de América Latina y el Caribe necesita para implementar plenamente cada transformación de cero emisiones netas. Más específicamente, para cada indicador, esta estadística es el promedio ponderado de GEI en los 18 países para los cuales están disponibles los datos requeridos, del cambio porcentual en el nivel de 2020 del indicador necesario para alcanzar el "nivel factible" máximo o mínimo en 2050 (según lo definido por Kalra et al. [2023] para cada país).<fnref n="3" /> Así, por ejemplo, para el indicador "superficie con

<footnote n="3">³ Los 18 países analizados por Kalra et al. (2023) son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. La estadística del margen de progreso a nivel de la región (en la columna 3 del cuadro 8.1) es un promedio ponderado de estadísticas a nivel nacional calculada para cada uno de estos. Cada estadística a nivel nacional representa la diferencia entre el valor de 2020 del indicador y el nivel factible deseado en 2050 como porcentaje de los valores de 2020. El nivel factible deseado del indicador es un máximo en el caso de los indicadores para los cuales los niveles más altos se asocian con cero emisiones netas (como la fracción de la electricidad de las renovables) y un mínimo en el caso de los indicadores para los cuales los niveles más bajos se asocian con cero emisiones netas (como el cambio porcentual promedio anual en la superficie forestal). Kalra</footnote>
cubierta forestal en hectáreas" (A1a), el margen de progreso es del 39%, lo que significa que el país promedio de la región puede ampliar su superficie con cubierta forestal en un 39% por encima de los niveles de 2020 antes de llegar al nivel factible máximo de 2050 (determinado, entre otras cosas, por la necesidad de destinar suelo a la agricultura y al desarrollo humano). Y para el indicador "emisiones de metano de la producción de combustibles fósiles en $tCO_2e$" (B2a), el margen de progreso es del 86%, lo que significa que el país promedio puede reducir las emisiones de metano en un 86% antes de alcanzar el nivel factible mínimo en 2020 (determinado por, entre otras cosas, la dificultad de eliminar completamente las emisiones de metano). Las estadísticas de un gran margen en términos de avances identifican transformaciones para las cuales es viable más progreso.

Como se señala en la columna 2, los datos necesarios para calcular el indicador de margen de progreso no están disponibles para cuatro indicadores. En cinco de las transformaciones, con indicadores designados como "implementación mínima en 2020" en la columna 2, el nivel de implementación promedio en 2020 es ya sea cero o bastante pequeño, lo que implica que, en principio, el margen de progreso es bastante grande. Sin embargo, nótese que, para dos de los cinco indicadores, los avances dependerán del desarrollo y el despliegue futuros de tecnologías costo-efectivas de captura, uso y almacenamiento de carbono (CCSU, por su sigla en inglés).

Entre las transformaciones restantes para las que hay datos disponibles, el margen de progreso es mayor en el cambio modal en el sector del transporte (C1); reducción de las emisiones de metano de los residuos sólidos y líquidos (E3); y cambio de los combustibles en el sector de la industria (F1). Entre las transformaciones para las cuales los indicadores de margen de progreso son particularmente bajos, se destaca el cambio de combustible en el sector de la construcción (D2). Los datos sugieren que el país promedio de la región puede aumentar la fracción de energía de los edificios que es electrificada en solo un 5%. El principal motivo es que la mayoría de los edificios de América Latina y el Caribe ya están electrificados y no están calcifacionados. Por último, cabe señalar que, como promedios ponderados, estos indicadores de margen de progreso reflejan de manera desproporcionada la situación en los países emisores de GEI más grandes. Por otro lado, su función no es indicar cuántos países deben priorizar las transformaciones de cero emisiones netas; eso depende de los beneficios netos de cada transformación, lo que, a su vez, depende de factores específicos de

et al. (2023) estiman estos niveles factibles máximo y mínimo para cada país sobre la base de la bibliografía sobre cada transformación en cada país. La estadística a nivel de la región aquí es sencillamente el promedio de los 18 porcentajes a nivel nacional ponderados por las emisiones de GEI a nivel nacional.
los países. La función de las estadísticas de margen de progreso consiste
solo en identificar las transformaciones para las cuales existen o no oportu-
nidades considerables de efectuar avances.

Beneficios y costos de las cero emisiones netas

En esta sección se resume un estudio de 2023 encargado por el BID en el cual se estiman los beneficios y costos de lograr cero emisiones netas en América Latina y el Caribe (Kalra et al. 2023). Dicho trabajo aplica en escala a toda la región las conclusiones de otros cuatro estudios del BID, cada uno de los cuales calcula los beneficios netos de cero emisiones netas en un solo país de América Latina o el Caribe (Groves et al. 2020; Benavides et al. 2021; Quirós-Tortos et al. 2021; Arguello et al. 2022). A continuación, primero se describe la metodología utilizada por Kalra et al. (2023) y luego se resumen los principales resultados.

El enfoque empírico

Kalra et al. (2023) estiman los beneficios de cero emisiones netas para los 18 países de América Latina y el Caribe que contaban con los datos necesarios para ser incluidos en el indicador “margen de progreso” que aparece en el cuadro 8.1, más arriba. Para asegurar que los resultados se pudiesen comparar y agregar entre diferentes países, los autores utilizaron un enfoque de modelado estandarizado —SiSePuede (recuadro 8.4)— y datos comparables congruentes para cada país.

Recuadro 8.4. El conjunto de modelos SiSePuede

El fundamento metodológico del estudio de Kalra et al. (2023 es SiSePuede (Simulación de vías sectoriales y exploración de incertidumbre para la descarbonización; *Simulation of SEctoral Pathways and Uncertainty Exploration for DEcarbonization*), un conjunto gratuito de código abierto de modelos ascendentes (*bottom-up*) de equilibrio parcial para 18 países de América Latina y el Caribe. Cada modelo de país incluye submodelos para los seis sectores que se exponen en el cuadro 8.1 (AFOLU, producción de energía, transporte, construcción, residuos e industria) y cada modelo se construye utilizando el marco ASIF, originalmente desarrollado para el sector del transporte y basado en métodos estándar del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) para estimar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) (Schipper y Marie-Lilliu 1999; Eggleston et al. 2006; Buendia et al. 2019).ª

(continúa en la página siguiente)
### Recuadro 8.4. El conjunto de modelos SiSePuede (continuación)

Este marco contiene los siguientes componentes analíticos representados en el acrónimo ASIF:

* **Niveles de actividad (Activity levels):** Producción de alimentos, electricidad y transporte y otros niveles de actividad son modelados como funciones del producto interno bruto (PIB) y el crecimiento demográfico.

* **Estructura modal (Mode Shares):** A su vez, los niveles de actividad se reparten entre los modos de producción. Por ejemplo, para un determinado nivel de producción de calefacción residencial, se adjudica una parte a las calderas de gas natural, otra parte a las estufas de leña y otra parte a las bombas de calor.

* **Intensidad de las emisiones y fuentes de combustibles (Emissions Intensity and Fuel sources):** Por último, cada modo de producción se asocia con una intensidad de emisiones de GEI que, a su vez, es una función de la eficiencia energética y del tipo de combustible utilizado; por ejemplo, petróleo, gas natural, energía eólica o energía solar.

Cada uno de estos componentes analíticos está condicionado por las características específicas de los países, lo cual comprende el stock de capital existente y la tecnología; los costos de las actividades e inversiones; las elasticidades de la demanda, y las opciones y los costos de la mitigación. En cada país, los submodos sectoriales están vinculados unos con otros de manera que, por ejemplo, el progreso de la electrificación en el sector del transporte afecta la demanda de electricidad en el sector de producción de energía. Los datos utilizados para parametrizar los modelos provienen de las organizaciones internacionales que estandarizan indicadores en diferentes países, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Agencia Internacional de la Energía (AIE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

El conjunto de modelos SiSePuede se utiliza para simular los efectos año tras año de las estrategias de descarbonización (descritas más abajo) sobre las emisiones de GEI, y los beneficios y costos entre 2020 y 2050. Dado este plazo de 30 años, los resultados del modelo dependen de un conjunto de supuestos sobre las condiciones futuras que son altamente inciertas, como el incremento de la población, el crecimiento del PIB, el cambio tecnológico, las preferencias de los consumidores y la capacidad de captura de carbono de los bosques. Para probar la sensibilidad de los resultados ante estos supuestos, Kalra et al. (2023) emplean una toma de decisiones robusta (RDM, por su sigla en inglés), un proceso sustentado por las partes interesadas para llevar a cabo análisis exhaustivos de "qué pasaría si", que implica esencialmente generar resultados basados en cientos de diferentes conjuntos de supuestos de modelado (Marchau et al. 2019; Lempert, Popper y Bankes 2003).

<footnote>ª SiSePuede está disponible en GitHub: https://github.com/jcsyme/SiSePuede y documentado en https://SiSePuede.readthedocs.io/en/latest/.</footnote>
Mediante este enfoque, Kalra et al. (2023) simulan los efectos de seis estrategias de descarbonización, cada una de las cuales está definida por diferentes combinaciones y niveles de las 20 transformaciones anteriormente tratadas. La primera estrategia sirve como una referencia con la cual evaluar a las otras:

*   **Desarrollo tradicional.** Esta estrategia de "las cosas como de costumbre" (business-as-usual) supone que América Latina y el Caribe sigue su trayectoria histórica de desarrollo sin lograr grandes progresos en las transformaciones de cero emisiones netas. Así, por ejemplo, los países de la región continuarían dependiendo en gran parte de los combustibles fósiles y del transporte en vehículos privados, y no frenarían la deforestación.

Las tres estrategias siguientes representan diferentes enfoques conceptuales amplios de la descarbonización. Cada uno es el mismo que el desarrollo tradicional citado, pero pone énfasis en distintos tipos de transformaciones:

*   **Mejora incremental.** Esta estrategia incluye transformaciones que permiten a los países alcanzar más rápidamente los niveles de productividad, eficiencia energética, gestión de residuos y tratamiento de aguas propios de los países industrializados.

*   **Soluciones del lado de la oferta.** En este caso, las transformaciones requieren que los productores innoven y adopten medios con emisiones más bajas de producción, como la electricidad de cero emisiones, el hidrógeno verde y la electrificación del transporte y la producción industrial. Esta opción no implica ningún cambio en el comportamiento de los consumidores; por ejemplo, no habría modificaciones en los modos de transporte ni en la dieta alimenticia.

*   **Cambios en el consumo.** Esta estrategia abarca transformaciones que entrañan un cambio del comportamiento de los consumidores para reducir las emisiones de GEI. Supone, por ejemplo, que los consumidores reemplazan los vehículos privados por el transporte público y la micromovilidad, que aumentan los vehículos y minibuses compartidos y que se reduce la ingesta de carne roja. Vale subrayar que esta estrategia supone que la deforestación de bosques primarios se termina de manera permanente hacia 2030. Esta alternativa no incluye ninguno de los cambios que se mencionan en las *Soluciones del lado de la oferta*.

La quinta estrategia es un enfoque maximalista:
* Todas las acciones. Esta opción abarca todas las transformaciones detalladas en las estrategias de mejora incremental, soluciones del lado de la oferta y cambios en el consumo.

Por último, la sexta estrategia pone énfasis en la costo-efectividad:

* Acciones críticas. Esta alternativa muestra diferentes niveles de implementación (que se extienden del 0% al 100%) de las 20 transformaciones que contiene el cuadro 8.1, pero solo se ejecutan al más alto nivel las 5 opciones determinadas como esenciales para llegar a cero emisiones netas hacia 2050. Para identificar estas 5 transformaciones críticas, Kalra et al. (2023) primero definen mil estrategias de descarbonización, cada una con distintos niveles de implementación de las 20 transformaciones. Luego utilizan el conjunto de modelos de SiSePuede para estimar el efecto de cada estrategia en las emisiones netas de GEI en 2050. Por último, aplican un análisis de regresión múltiple para detectar aquellas transformaciones que tienen el mayor efecto en las emisiones.

## Salidas principales

En esta sección se explican las conclusiones más notables de Kalra et al. (2023).

### Lograr cero emisiones netas requiere que la región cambie las prácticas de productores y consumidores

Una comparación de las trayectorias de las emisiones de GEI simuladas de las cinco estrategias de descarbonización (gráfico 8.7) indica que, con el desarrollo tradicional, las emisiones de la región aumentan un 71% hacia 2050, con lo cual queda muy lejos de las cero emisiones netas. Aunque dependen de conjuntos mutuamente exclusivos de transformaciones, tanto la estrategia de mejoras incrementales como de soluciones del lado de la oferta reducen las emisiones en la misma medida: un 36%. Sin embargo, con ambas, AFOLU sigue siendo uno de los más importantes emisores netos, en lugar de un sumidero neto. Por lo tanto, ninguno se acerca al logro de cero emisiones netas hacia 2050. La opción de cambios en el consumo arroja mejores resultados y reduce las emisiones en un 73% hacia 2050, sobre todo porque pone fin a la deforestación y, por lo tanto, convierte los bosques en un sumidero neto. Sin embargo, esta estrategia tampoco llega a cero emisiones netas hacia 2050. La única que lo consigue es la alternativa de todas las acciones, pues con ella se alcanzan las cero emisiones netas hacia 2041.
<caption>**Gráfico 8.7.** Emisiones de gases de efecto invernadero con la aplicación de cinco estrategias de desarrollo diferentes</caption>

A. Desarrollo tradicional

<figure><img src="image_87.png" /></figure>

B. Mejoras incrementales

<figure><img src="image_88.png" /></figure>

(continúa en la página siguiente)

La implicación de esta comparación es que se requiere un enfoque del conjunto de la economía que cambie la práctica de productores y consumidores; si solo se modifica una parte, el resultado es insuficiente.

Para lograr cero emisiones netas, la región debe reducir drásticamente las emisiones de la agricultura, la silvicultura y otros usos de la tierra

Una comparación de las emisiones por sector para la estrategia de todas las acciones (gráfico 8.8) muestra que las mayores reducciones de emisiones provienen del uso de los bosques y el suelo. Como se describió anteriormente, poner freno a la deforestación a la vez que se lleva a cabo
<caption>Gráfico 8.7. Emisiones de gases de efecto invernadero con la aplicación de cinco estrategias de desarrollo diferentes (continuación)</caption>

C. Soluciones de lado de la oferta

<figure><img src="image_89.png" /></figure>

D. Cambios en el consumo

<figure><img src="image_90.png" /></figure>

E. Todas las acciones

<figure><img src="image_91.png" /></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).
<figure><img src="image_92.png" /><figcaption>**Gráfico 8.8.** Emisiones de gases de efecto invernadero por sector bajo las estrategias de desarrollo tradicional y todas las acciones</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).

una reforestación convierte a este subsector de emisor neto a sumidero neto, con una disminución de las emisiones del 274% (de 1,8 a -3,1 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente [Gt CO₂e]); esto permite que la región llegue a cero emisiones netas casi una década antes de 2050.

**Las transformaciones de cero emisiones netas pueden generar billones de dólares en beneficios netos**

Bajo las primeras cuatro estrategias de descarbonización (desarrollo tradicional, mejoras incrementales, soluciones del lado de la oferta y cambios
en el consumo), los costos corresponden a las inversiones necesarias para impulsar la eficiencia energética en todos los sectores de la economía, cambiar los combustibles utilizados en los procesos industriales a electricidad e hidrógeno, mejorar la recolección y el manejo de residuos, y capturar y utilizar el biogás de todas las fuentes disponibles. Por otro lado, los beneficios provienen de las características de la descarbonización, a saber:

* Mejor productividad agrícola.

* Mejor calidad ambiental, sobre todo en términos de mortalidad evitada gracias a la mejor calidad del aire.

* Mejor salud, seguridad y productividad, como resultado del descenso de los costos de los alimentos de los hogares, una mejor gestión del saneamiento y de los residuos, menos congestión del tráfico y mayor seguridad vial.

* Provisión de servicios ecosistémicos mediante la conservación y la expansión de los bosques y otros usos beneficiosos del suelo.

* Costos evitados de los combustibles, debido a una mayor eficiencia energética, el cambio de combustible a la electricidad y las reducciones del costo de generar electricidad.

* Beneficios asociados a una mayor eficiencia en el sector de la electricidad.

* Ahorros de otros sectores, sobre todo gracias a las reducciones de los materiales utilizados en la producción de cemento y acero.

¿Cómo se comparan estos beneficios con los costos de las cuatro estrategias de descarbonización descritas? (Véase el gráfico 8.9.) En tres de ellos —todos excepto soluciones del lado de la oferta— los beneficios netos son positivos y de gran tamaño, y oscilan entre US$1,4 billones para cambios en el consumo y US$2,7 billones para todas las acciones (con dólares de 2019 y una tasa de descuento del 7%). Además, si se ignoran los beneficios públicos difíciles de valorar (aquellos asociados a la contaminación evitada y la mejora de la salud, la productividad y los servicios ecosistémicos) y se consideran solo los beneficios privados (ligados a los ahorros del costo del combustible, las mejoras en la productividad en el sector de la electricidad, los ahorros de otros sectores y los aumentos de la producción agrícola), los beneficios netos para todas las estrategias excepto las soluciones del lado de la demanda son positivos, y oscilan entre US$0,2 billones para cambios en el consumo y US$1 billón para mejoras incrementales.

Vale subrayar que todas las estimaciones mencionadas dependen de numerosos supuestos sobre parámetros inciertos sujetos a una gran incertidumbre, por ejemplo, el crecimiento de la población, el aumento del PIB y
<figure><img src="image_93.png" /><figcaption>**Gráfico 8.9.** Costos y beneficios de lograr cero emisiones netas bajo cuatro estrategias de desarrollo en comparación con el desarrollo tradicional</figcaption></figure>

*Fuente:* Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).

**Nota:** El gráfico muestra el valor presente de los costos y beneficios en cada categoría de transformaciones, en comparación con un futuro bajo la estrategia de desarrollo tradicional. Los beneficios se descuentan en un 7% y los valores negativos implican costos. El punto negro muestra el valor neto de todos los costos y beneficios; los rombos rojos etiquetados muestran el valor neto de los costos y beneficios en los que incurren en gran medida los actores del sector y excluyen los costos y beneficios difíciles de valorar (y en gran parte externos) de la salud, la seguridad y la productividad, la contaminación evitada y los servicios ecosistémicos.

el cambio tecnológico. Sin embargo, como se analiza más adelante (véase el gráfico 8.12 y los párrafos asociados), el resultado cualitativo general —que los beneficios netos son grandes y positivos— es sólido ante una serie de supuestos diferentes.

**Los mayores beneficios netos de las transformaciones de cero emisiones netas se producen en los sectores de transporte y agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra**

Como ya se destacó, la estrategia de todas las acciones es la única que logra cero emisiones netas hacia 2050 (gráfico 8.10). ¿Como se distribuyen los costos y beneficios de esta estrategia en diferentes sectores económicos? Los mayores beneficios netos (US$1,2 billones) corresponden al sector transporte, donde la parte más significativa se debe a los ahorros del costo
<figure><img src="image_94.png" /><figcaption>Gráfico 8.10. Beneficios netos por sector asociado bajo todas las acciones</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).

de los combustibles (US$775.000 millones) y del sistema de transporte (US$215.000 millones), y los beneficios en materia de seguridad y conges-tión (US$200.000 millones), así como los de la contaminación atmosférica evitada (US$150.000 millones). Los segundos beneficios netos más grandes corresponden al sector de AFOLU (US$936.000 millones) y provienen princi-palmente de los cambios hacia dietas más saludables y la provisión continua de los servicios ecosistémicos. Los beneficios netos en los otros tres sectores son más modestos, pero aun así, significativos, y oscilan entre US$147.000 millones y US$213.000 millones. Nótese que los beneficios asociados a cada sector favorecen tanto a las partes externas como internas del sector.

De las 20 transformaciones, solo 5 son esenciales para lograr cero emi-siones netas hacia 2050

Cinco de las veinte transformaciones que se presentan en el cuadro 8.1 (A1-F4) son esenciales para lograr cero emisiones netas hacia 2050:

* Conservación, expansión y restauración de bosques y otros ecosis-temas altos en carbono (A1).
* Modernización de la agricultura para impulsar la productividad, capturar carbono y reducir las emisiones de metano y de óxido nitroso (A2).

* Disminuir la expansión de tierras agrícolas, incluidas las tierras de pastoreo (A3).

* Reemplazar los combustibles fósiles por energías renovables en la generación de electricidad (B1).

* Cambiar a combustibles de bajas emisiones en el transporte (C2).

Los niveles promedio de implementación de estas cinco transformaciones explican casi las tres cuartas partes de la variación en las emisiones netas de 2050 a partir de una muestra de mil estrategias de descarbonización constituidas de manera más o menos aleatoria (gráfico 8.11). Todas las otras explican solo aproximadamente una cuarta parte de la variación. Todas las estrategias de descarbonización que implementan al menos un 70% de estas cinco transformaciones críticas logran cero emisiones netas hacia 2050.

Es probable que una estrategia de descarbonización con énfasis en las cinco transformaciones críticas logre cero emisiones netas y genere beneficios netos considerables, al margen de la incertidumbre futura

<figure><img src="image_95.png" /><figcaption>Gráfico 8.11. Emisiones en 2050 versus implementación de transformaciones críticas</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).
Kalra et al. (2023) utilizan la RDM para probar la sensibilidad de las acciones críticas ante la incertidumbre profunda. Los autores definen un conjunto de mil estrategias de descarbonización, cada una con altos niveles de implementación (del 50% al 100%) de las cinco transformaciones críticas que se describen más arriba, junto con una gama de diferentes supuestos a propósito de, en primer lugar, los niveles de implementación de las estrategias restantes contenidas en el cuadro 8.1 y, en segundo lugar, los parámetros exógenos sujetos a incertidumbre profunda, como el crecimiento demográfico, el aumento del PIB y el cambio tecnológico. Luego utilizan el conjunto de modelos de SiSePuede para estimar el efecto de alguna de estas estrategias en las emisiones netas de 2050 y en los beneficios netos.

A partir de los beneficios netos descontados y las emisiones netas obtenidas en 2050 para las mil estrategias de descarbonización (gráfico 8.12) se pueden observar tres resultados. En primer lugar, los beneficios de lograr cero emisiones netas superan por mucho los costos, independientemente

<figure><img src="image_96.png" /><figcaption>**Gráfico 8.12.** Beneficios netos y emisiones netas en 2050 de variantes de acciones críticas bajo incertidumbre</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Kalra et al. (2023).
de cómo se resuelve la incertidumbre profunda. De las estrategias de descarbonización, el 95% genera beneficios positivos netos. La mediana del beneficio neto descontado en todas las estrategias asciende a US$1 billón, y el máximo son US$2,5 billones. En segundo lugar, superar las cero emisiones netas no reduce los beneficios netos. En promedio, las estrategias de descarbonización que superan las cero emisiones netas generan aproximadamente el mismo nivel de beneficios netos que aquellas que no lo superan. Y, por último, la mayoría de las estrategias de descarbonización que incluyen altos niveles de las cinco transformaciones críticas alcanzan cero emisiones netas hacia 2050: el 13% supera y logra cero emisiones netas antes de 2050; otro 45% llega a cero emisiones netas hacia alrededor de 2050, y el 42% no alcanza cero emisiones netas hacia 2050.

## ¿Les importan a los ciudadanos las cero emisiones netas?

US$2,7 billones: esta es la estimación central de Kalra et al. (2023), los autores del estudio que se basa en ocho modelos de simulación de país para evaluar los beneficios netos de las transformaciones necesarias destinadas a lograr cero emisiones netas hacia 2050. Sin embargo, ¿qué piensa el ciudadano promedio de América Latina y el Caribe a propósito de estos beneficios y costos? Sus opiniones importan; la voluntad de los responsables de políticas de la región para descarbonizar sus economías depende de las percepciones de sus electores. En los países donde la mayoría de los ciudadanos considera que los beneficios netos son desdeñables, los formuladores de políticas pueden tener escasa libertad o incentivos limitados para promover la descarbonización. Por lo tanto, además de estimar los beneficios netos, hay que entender las percepciones de los ciudadanos.

Las encuestas de valoración contingente (VC) constituyen una herramienta útil para dar a conocer las percepciones de los ciudadanos a propósito de los beneficios netos de las intervenciones de políticas. Estas encuestas proporcionan a los participantes información sobre una intervención y luego formulan una serie de preguntas cuidadosamente elaboradas, entre las cuales se incluye la disposición de los individuos a pagar un monto seleccionado de forma aleatoria para financiar la intervención. Las respuestas a estas preguntas luego se emplean para estimar económicamente la disposición promedio de los encuestados a pagar por la intervención. A su vez, la disposición a pagar (WTP, por su sigla en inglés) puede interpretarse como una medida de los beneficios netos percibidos por los participantes. Los protocolos de buenas prácticas para el diseño y la aplicación de las encuestas VC, que son el producto de décadas de experimentación y debates, contribuyen a asegurar que estas encuestas
generen estimaciones de WTP razonables, fiables y comparables (Hanley y Czajkowski 2019; Johnston et al. 2017). Recientemente, las encuestas VC administradas en diversos países se han utilizado para estudiar la variación de la WTP entre países en el caso de las políticas de mitigación del clima (Carlsson et al. 2021; Schwirplies 2018; Winden, Jamelske y Tvinnereim 2018; Ziegler 2017; Jamelske et al. 2015).

A continuación, se presentan los resultados de una encuesta VC que se suministró a muestras representativas de 775 participantes en cada uno de tres países grandes de América Latina: Argentina, Brasil y Chile (Blackman, Jeuland y Leguízamo [de próxima publicación]). Estos países reflejan toda la gama en términos de sus contribuciones a las emisiones totales de la región (cuadro 8.2). La encuesta recoge la WTP de los encuestados para programas gubernamentales que alcancen el objetivo de cero emisiones netas en cada país para 2050.

Las estimaciones de la WTP para Argentina, Brasil y Chile ascienden a US$43, US$31 y US$60 por mes, respectivamente. A fin de poder interpretar mejor la magnitud de estas estimaciones, resulta útil hacerlas comparables entre países, para lo cual conviene expresarlas en términos de ingreso y emisiones de GEI nacionales. Así, las estimaciones de la WTP para los tres países representan un 6%, un 2% y un 3%, respectivamente, del ingreso medio de

<table><caption>**Cuadro 8.2.** Emisiones de gases de efecto invernadero y estimación de la disposición a pagar por cero emisiones netas, por país (errores estándar)</caption><thead><tr><th></th><th>Argentina</th><th>Brasil</th><th>Chile</th><th>Todos</th></tr></thead><tbody><tr><td>Total de emisiones (MtCO<sub>2</sub>e)</td><td>394,8</td><td>1,469,60</td><td>49,7</td><td>1,914,10</td></tr><tr><td>Emisiones de América Latina y el Caribe (porcentaje)</td><td>10,2</td><td>37,9</td><td>1,3</td><td>49,4</td></tr><tr><td>Emisiones per cápita (tCO<sub>2</sub>e)</td><td>8,7</td><td>6,9</td><td>2,6</td><td>6,8</td></tr><tr><td>Disposición a pagar (dólares por mes)</td><td>42,90<br>(4,80)</td><td>30,90<br>(4,36)</td><td>60,30<br>(3,36)</td><td>45,90<br>(2,38)</td></tr><tr><td>Disposición a pagar por ingreso medio de los hogares (porcentaje)</td><td>6,2</td><td>1,9</td><td>3,1</td><td>—</td></tr><tr><td>Disposición a pagar por tonelada de CO<sub>2</sub>e (dólares de EE. UU.)</td><td>18,70</td><td>19,00</td><td>78,60</td><td>—</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración del equipo del BID sobre la base de Blackman, Jeuland y Leguízamo (de próxima publicación).

Nota: La disposición a pagar se expresa en paridad del poder de compra y en dólares de Estados Unidos ajustados por la inflación para 2022. Se estima utilizando un diseño de doble límite. El ingreso medio de los hogares corresponde a los miembros de un grupo de encuestas de una empresa de encuestas por Internet.
los hogares en esos países. A su vez, por tonelada de CO₂ emitido por país, las cifras se elevan a US$19 para Argentina y Brasil, y a US$79 para Chile.

Estas estimaciones se sitúan en los mismos rangos que los obte-
nidos en estudios de VC llevados a cabo en otras regiones. Por ejemplo,
Carlsson et al. (2021) observan que los encuestados en China, Suecia y Esta-
dos Unidos están dispuestos a pagar US$75, US$71 y US$78 por mes, en
promedio, para una reducción del 85% de las emisiones de GEI en sus paí-
ses en el plazo de 40 años, montos que equivalen al 3%, al 2% y al 2% del
ingreso medio y a US$44, US$129 y US$31 por mes por tonelada de CO2e,
respectivamente.

Por lo tanto, estas estimaciones de la WTP sugieren que, al igual que sucede con los ciudadanos de Asia, Europa y América del Norte, los de América Latina perciben que lograr cero emisiones netas traerá consigo beneficios netos considerables. Esta observación, a su vez, es un motivo para ser optimista a propósito de las perspectivas políticas de las políticas de descarbonización en la región.

La ruta hacia un mejor futuro

No será fácil que América Latina y el Caribe logre cero emisiones netas hacia 2050. Esto requerirá cambios fundamentales en un conjunto de sectores económicos destacables. Sin embargo, la evidencia presentada aquí sugiere que la meta no solo es viable, sino que generará importantes beneficios netos.

La breve descripción que proporciona este capítulo sobre la evidencia de las transformaciones necesarias para las cero emisiones netas demuestra que la mayor parte de ellas ha sido probada y está disponible. Debido a las drásticas reducciones recientes del costo de la energía solar y eólica, por ejemplo, el cambio hacia fuentes de energía renovable esencial para la generación de electricidad baja en carbono —la piedra angular de las economías de cero emisiones netas— ya está funcionando.

Más allá de la viabilidad, el citado estudio de simulación de 18 países realizado por Kalra et al. (2023) sugiere que la transición a cero emisiones netas generará billones de dólares en beneficios netos para la región, sobre todo como resultado del ahorro de costos de combustible y de las mejoras en salud, seguridad y productividad.

Dicho estudio, junto con las estadísticas sobre las emisiones de GEI de
la región, proporciona una orientación para las transformaciones relaciona-
das con cero emisiones netas. Una conclusión clave es que, como AFOLU
contribuye con una parte desproporcionada de las emisiones de GEI de la
región —un 48% versus un 15% para el resto del mundo—, el drástico recorte
de las emisiones de ese sector será crucial. Kalra et al. (2023) sugieren que esto generará beneficios sustanciales, provenientes —entre otras cosas— del suministro continuo de servicios ecosistémicos.

Desafortunadamente, es poco probable que la hoja de ruta para las transformaciones conducentes a cero emisiones netas que se esbozan aquí, más la evidencia de que seguirla traerá aparejadas las ventajas antedichas, sea suficiente para impulsar los cambios requeridos. Los responsables de las políticas de América Latina y el Caribe se enfrentan a obstáculos políticos y económicos de gran magnitud. En el próximo capítulo se abordan esas barreras y se presentan estrategias para su superación.
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# Obstáculos en el camino hacia una economía con cero emisiones netas

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La transición a una economía baja en carbono requiere un enfoque integral y escalonado. Si bien la tarificación del carbono es teóricamente óptima para reducir las emisiones, su impacto se ha visto limitado por una cobertura baja, precios inadecuados, impactos distribucionales, defectos de diseño del mercado, infraestructura inapropiada y brechas de conocimiento. Como consecuencia, es importante aplicar intervenciones focales, como inversiones en infraestructura verde, reformas regulatorias y la creación de capacidades. La secuencia de políticas debería comenzar con reformas factibles desde los puntos de vista social y político, y avanzar progresivamente hacia acciones más transformadoras a medida que aumenta la capacidad política e institucional.

La transición a una economía de cero emisiones netas es técnicamente viable y conlleva beneficios considerables. Por lo tanto, ¿por qué no se está produciendo con mayor rapidez? Hay dos factores esenciales. En primer lugar, se requieren cambios significativos, interrelacionados y secuenciales en los principales sectores de la economía, desde la producción de electricidad hasta la agricultura. En segundo lugar, una serie de barreras regulatorias, informacionales, de capacidad e incluso relacionadas con la delincuencia —a veces creadas accidentalmente por el mismo gobierno— disuaden las inversiones públicas y privadas en soluciones clave de cero emisiones netas, aun cuando sean competitivas en función de los costos. Por lo tanto, lograr cero emisiones netas exige una estrategia de amplio alcance para eliminar las barreras en todos los sectores de la economía a través de reformas en la estructura de precios, gestión del impacto distributivo, cambios regulatorios, avances en infraestructura, desarrollo de capacidades y suministro de datos. También requiere empoderar a los actores adecuados dentro del gobierno, aprovechar la ayuda internacional y secuenciar las reformas de una manera políticamente viable.
Los precios del carbono: teoría y práctica

Fijar los precios del carbono implica imponer un precio efectivo más alto a las emisiones de gases de efecto invernadero a las empresas y los consumidores responsables de producirlas. Este enfoque se dio a conocer en la década de 1990, en un momento en que las tecnologías basadas en los combustibles fósiles eran mucho menos costosas que las de cero emisiones netas, como los paneles solares, las turbinas eólicas y los vehículos eléctricos. En aquellos años, aumentar el precio efectivo de las tecnologías de combustibles fósiles para que las tecnologías limpias fueran más competitivas parecía una opción lógica, cuando no evidente, de las políticas.

Más allá de esta intuición de que debería funcionar, el razonamiento económico para fijar los precios del carbono es convincente. Las emisiones de gases de efecto invernadero conllevan una externalidad negativa, lo cual significa que, cuando las empresas y los consumidores generan esas emisiones, no cargan con todo el costo social de sus acciones. Los precios del carbono internalizan esta externalidad negativa haciendo recaer sobre ellos todo el costo (Pigou 1920). En teoría, se trata de un medio elegante de crear incentivos para utilizar todos los mecanismos económicos disponibles para recortar las emisiones en todos los sectores económicos (Nordhaus 1991). En el sector del transporte, por ejemplo, fijar precios más altos de los combustibles fósiles es una forma de que los consumidores compren vehículos más pequeños y eficientes en términos energéticos, y renuncien a algunos trayectos desplazándose a pie o mudándose a sitios más cercanos a su lugar de trabajo. También envía una señal a los fabricantes de vehículos para que desarrollen vehículos eléctricos y otras nuevas tecnologías que reducen el uso de los combustibles fósiles. Incluso es un aviso para los generadores de electricidad, con el fin de que utilicen fuentes de energía más bajas en carbono, lo que a su vez reduce las emisiones de carbono asociadas con la carga de los vehículos eléctricos.

Los gobiernos pueden utilizar dos tipos principales de instrumentos de políticas para fijar los precios del carbono: los impuestos al carbono y los sistemas de derechos (o permisos) de emisión comercializables (Goulder y Schein 2013). Los impuestos al carbono imponen un costo fijo por unidad de emisiones, normalmente una tonelada métrica de CO₂ equivalente (tCO₂e), que puede gravar fuentes de emisiones tanto móviles como estacionarias (ejemplos de estas últimas son las plantas de producción de aluminio, acero y cemento). En la práctica, normalmente se aplican sobre el contenido de carbono de los combustibles utilizados por estas fuentes.

Por otro lado, los sistemas de comercio de emisiones fijan un nivel máximo de emisiones permitido en una determinada jurisdicción y distribuyen derechos a los contaminadores en esa jurisdicción de manera gratuita,
mediante subastas u otros medios. Los derechos se pueden comercializar, lo cual crea incentivos para que los contaminadores que tienen alternativas baratas para la reducción de emisiones vendan los derechos a contaminadores cuyos costos de reducción de emisiones son más altos. El precio resultante de la eliminación del carbono fijado por el mercado hace que los mercados y los impuestos sean equivalentes en la mayoría de los aspectos, aunque tiende a ser más fácil administrar los impuestos, que interactúan más adecuadamente con otros instrumentos de políticas (Goulder y Schein 2013).

Un tercer tipo de fijación de los precios del carbono es el mercado de créditos de carbono (Talbot-Wright et al. 2024). Los créditos de carbono se crean cuando las compañías invierten en proyectos que reducen las emisiones o eliminan el carbono del medio ambiente. Una vez que dichas reducciones han sido verificadas por terceros, las empresas pueden vender los créditos a otras empresas o a personas que pueden utilizarlos para reducir sus propias obligaciones, o por motivos éticos o de marketing. Los proyectos de reducción de emisiones pueden incluir iniciativas de conservación de los bosques o el cierre de centrales de generación de energía eléctrica, mientras que los proyectos de eliminación del carbono pueden incluir la reforestación o el uso y almacenamiento de la captura de carbono. Si bien los créditos de reducción de emisiones generalmente son más baratos que los créditos de eliminación de emisiones, no resultan del todo confiables porque a menudo financian proyectos que de todas maneras se habrían emprendido (Calel et al. 2021) y porque sobreestiman las reducciones (West et al. 2020).

Hasta ahora, los gobiernos han utilizado los precios del carbono para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero con resultados limitados. En términos globales, 73 iniciativas, incluyendo cinco en América Latina y el Caribe, han fijado precios del carbono (cuadro 9.1). Si bien existe poca evidencia contrafactual creíble sobre la eficacia de estas iniciativas, la información

<table><caption>Cuadro 9.1. Impuestos al carbono en América Latina y el Caribe, 2023</caption><thead><tr><td>País</td><td>Precio (dólares por tCO2e)</td><td>Emisiones cubiertas</td><td>Año de inicio</td><td>Recaudación fiscal estimada 2023 (millones de dólares)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Argentina</td><td>3</td><td>20</td><td>2018</td><td>167</td></tr><tr><td>Chile</td><td>5</td><td>29</td><td>2017</td><td>171</td></tr><tr><td>Colombia</td><td>5</td><td>23</td><td>2017</td><td>92</td></tr><tr><td>México</td><td>4 (keroseno)<br>0,40 (diésel)</td><td>44</td><td>2014</td><td>239</td></tr><tr><td>Uruguay</td><td>156</td><td>11</td><td>2022</td><td>271</td></tr></tbody></table>

Fuente: Elaboración del equipo del BID, sobre la base de Banco Mundial (2023).
disponible sugiere que sus impactos han sido modestos: han reducido las emisiones entre 0% y 2% al año (Green 2021). Puede que el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (EU-ETS, por su sigla en inglés) sea el que ha arrojado los mejores resultados. Se trata del sistema de comercio de derechos de emisión más antiguo, celebrado y estudiado del mundo. Se estima que ha reducido las emisiones en los sectores que cubre entre un 3% y un 9% a lo largo de los períodos históricos analizados (normalmente hasta 2012 o 2016), y se calcula que tiene el potencial para reducirlas aún más en el futuro si el precio de los subsidios se mantiene alto (Hoppe et al. 2023).

Es importante señalar que, si bien los precios del carbono sin duda han estimulado cambios operativos de bajo costo, como el impulso de la eficiencia energética y el uso de electricidad producida por centrales ya existentes alimentadas por gas natural, en lugar de las alimentadas por carbón, no es igual de claro que haya fomentado las inversiones transformadoras hacia cero emisiones netas, como el cambio a la energía renovable (Hoppe et al. 2023; Lilliestam, Patt y Bersalli 2021). Hay evidencia empírica más sólida de que otras políticas que apuntan directamente a tales cambios -por ejemplo, los subsidios o la obligación de utilizar energía solar y eólica- han tenido un impacto, aunque con un mayor costo económico (Hoppe et al. 2023).

Los efectos de las propuestas de fijación del precio del carbono existentes son limitados por tres motivos. El primero es que tienen una cobertura baja (Talbot-Wright et al. 2024). En términos colectivos, las 73 iniciativas señaladas más arriba representan solo el 23% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero. En los países de América Latina y el Caribe, las iniciativas abarcan entre el 11% y el 44% de las emisiones (cuadro 9.1).

En segundo lugar, los impuestos al carbono se fijan a tasas nominales bajas. Entre los países de la región, Argentina, Chile y Colombia tienen impuestos al carbono de cerca de US$5/tCO$_2$e, y los impuestos en México se aplican a diferentes combustibles y a sus usos con tasas diferentes, entre US$0,40 y US$4/tCO$_2$e (Banco Mundial 2023; véase el cuadro 9.1). En cambio, los analistas estiman que lograr los objetivos del Acuerdo de París requeriría gravar todas las emisiones entre US$35 y US$150/tCO$_2$e (Stiglitz y Stern 2017); y, en efecto, los precios más altos del carbono reducen más las emisiones. El impuesto al carbono de Suecia, por ejemplo, que ha aumentado progresivamente hasta US$109/tCO$_2$e, ha reducido las emisiones del transporte en un 6% (Anderson 2019). En América Latina y el Caribe, únicamente Uruguay tiene tasas de impuestos al carbono relativamente altas. Su impuesto al carbono de la gasolina es de $156/tCO$_2$e, un valor que ha alcanzado solo recalificando los impuestos a los combustibles preexistentes como "impuesto al carbono".

En tercer lugar, los precios del carbono a menudo son compensados por los subsidios a la energía. En 2022, los gobiernos en todo el mundo gastaron
US$1,3 billones (1,3% del PIB mundial) en subsidios a los combustibles fósiles, incluidos US$44.000 millones (0,7% del PIB regional) en América Latina y el Caribe (Black et al. 2023). La combinación de bajos impuestos y altos subsidios a los combustibles significó que, en 2018, la región recaudó el segundo ingreso fiscal neto más bajo de los combustibles fósiles en el mundo: solo el 0,06% del PIB (Conte Grand, Rasteletti y Muñoz 2022). Por lo tanto, un paso lógico hacia la mejora de la eficacia de la fijación de precios del carbono sería reducir los subsidios a los combustibles fósiles.

Dicho esto, debido a consideraciones de economía política, las reformas de fijación de precios son difíciles. Unos pocos grupos cargan con la mayor parte de los costos de un precio alto al carbono, por ejemplo, los propietarios de las centrales de energía alimentadas por carbón, que, de otra manera, se verían obligadas a cerrar, y las comunidades que dependen de ellas (Jenkins 2014; Rozenberg, Vogt-Schilb y Hallegatte 2020). Los grupos de los hogares que esperan efectos negativos de los precios del carbono o de las reducciones de los subsidios a la energía también se pueden organizar para bloquear las reformas de políticas (Olson 1971). En Francia, por ejemplo, el llamado "movimiento de los chalecos amarillos" nació en 2018 para bloquear un aumento de los precios al carbono en los combustibles del transporte (Douenne y Fabre 2022). Otro caso es el de Ecuador, donde las violentas protestas llevaron al gobierno a retirar una reforma de los subsidios a los combustibles fósiles que ya había sido aprobada.

## Cómo repartir los costos

La experiencia internacional sugiere que las reformas para gravar el carbono o reducir los subsidios a la energía tienen más probabilidades de éxito cuando van acompañadas de medidas de compensación que suavizan sus impactos adversos en los hogares (Rentschler y Bazilian 2017). Una opción propuesta a menudo consiste en redistribuir la recaudación de los impuestos al carbono mediante transferencias monetarias per cápita iguales (Baranzini et al. 2017). En ese caso, los hogares más pobres recibirían más dinero del "reciclaje" de la recaudación de lo que pagarían en costos adicionales asociados con las reformas de los precios. La combinación de transferencias monetarias y precios del carbono reduciría así la desigualdad económica, y contribuiría a alinear los objetivos de desarrollo sociales con las metas de reducción de emisiones (Bastagli et al. 2016; Fay et al. 2015).

En principio, redistribuir una proporción pequeña de los ingresos fiscales de las reducciones del subsidio a la energía o los precios del carbono sería suficiente para que las reformas de los precios fueran progresivas (Feng et al. 2018). Por ejemplo, pensemos en un impuesto al carbono de US$30/
tCO₂e implantado en toda la región. Esto haría subir, entre otros precios, el del gas natural (30%), el de los combustibles del transporte (14%), la electricidad (9%), el transporte público (4%) y los alimentos (3%) (Vogt-Schilb et al. 2019). En la mayoría de los países, los hogares más pobres cargarían con la mayor parte de los aumentos de precios, puesto que destinan una parte importante de sus ingresos a la alimentación, el transporte público y la electricidad. Aun así, debería ser posible compensar a este sector de la población utilizando un pequeño porcentaje de los ingresos fiscales. El motivo es que, en promedio en toda la región, los costos más altos del impuesto al carbono pagados por los dos quintiles más pobres representarían solo el 16% de los costos pagados por todos los quintiles. En principio, los gobiernos deberían compensar a los hogares más pobres por el impuesto al carbono con solo el 16% de sus ingresos, utilizando el 84% restante para financiar otras prioridades de desarrollo o para reducir otros impuestos (capítulo 10).

Sin embargo, identificar cuáles son los hogares que habría que compensar es complicado. El uso del ingreso únicamente para ese fin ignora diferencias significativas entre los grupos. En América Latina y el Caribe, factores como la propiedad de un vehículo, el acceso a la electricidad, los combustibles para cocinar y la ubicación (urbana o rural) generan variaciones en las huellas de carbono, incluso entre los hogares con ingresos similares (Mardones, Di Capua y Vogt-Schilb 2023; Missbach, Steckel y Vogt-Schilb [de próxima publicación]). Como consecuencia, algunos hogares de ingresos bajos se verán más afectados por los precios del carbono que los hogares de ingresos más altos; por ejemplo, las familias pobres que utilizan un vehículo se verán más afectadas que algunos hogares urbanos de ingresos altos que no tienen vehículo.

Para empeorar las cosas, no sería fácil llegar a los hogares afectados. Si bien todos los países de la región tienen al menos un programa de transferencias monetarias —Bolsa Familia, en Brasil, quizá sea el más conocido—, estas iniciativas sufren de una cobertura imperfecta. Por ejemplo, solo el 55% de los hogares pobres de América Latina y el Caribe recibe algún tipo de transferencia monetaria por parte del gobierno (Stampini, Medellín e Ibarrarán 2023). Por lo tanto, los hogares más afectados por los precios del carbono no son necesariamente aquellos que se benefician de los programas de transferencia existentes (Missbach, Steckel y Vogt-Schilb [de próxima publicación]). Paraguay es un caso extremo: solo el 5,5% de los hogares que se verían más afectados por los precios del carbono actualmente reciben transferencias del gobierno.

Por lo tanto, compensar a los consumidores puede requerir que los gobiernos amplíen los programas de transferencias monetarias existentes, o que utilicen transferencias en especies, por ejemplo, financiando el transporte público, o incentivos para vehículos eléctricos y cocinas eléctricas, o precios asequibles de los alimentos (Missbach, Steckel y Vogt-Schilb [de próxima publicación]; Schaffitzel et al. 2019).
## Repensar las políticas climáticas

Fijar los precios del carbono es una herramienta de políticas aparentemente adecuada para alcanzar cero emisiones netas. Si se pudieran gestionar los impactos distributivos, ¿bastaría con fijar el precio del carbono para conseguirlo? Al menos dos factores sugieren que la respuesta es no.

El primero es que las emisiones de gases de efecto invernadero no son la única externalidad en juego. La difusión del conocimiento es un segundo aspecto importante, que ocurre cuando el conocimiento sobre nuevas tecnologías se propaga en toda la economía. Si una empresa presenta el diseño de un avión más eficiente, por ejemplo, otras empresas pueden copiarlo a bajo costo. Como resultado de la difusión de conocimiento, las empresas que invierten en investigación y desarrollo de tecnologías sostenibles no pueden capturar todos los beneficios de sus inversiones (Arrow 1962; Romer 1990). Desde la perspectiva de la sociedad, esto conduce a la subinversión en la invención y el despliegue de tecnologías verdes (Jaffe, Newell y Stavins 2002). Esto implica que los gobiernos deberían apoyar la innovación en estos ámbitos financiando la investigación de manera directa, subsidiando la que realiza el sector privado y haciendo cumplir los derechos de propiedad intelectual de nuevas invenciones verdes a través del sistema de patentes (Acemoglu et al. 2012; Jaffe, Newell y Stavins 2005).

Un segundo motivo por el que los precios del carbono no son una panacea es que algunas tecnologías verdes ya son más baratas que las tecnologías de combustibles fósiles (capítulo 8). En el caso de los paneles solares, las turbinas eólicas y los vehículos eléctricos, la investigación y desarrollo ya ha generado un impacto. Si el mercado no aprovecha estas opciones más baratas a escala, debe haber otras barreras que impiden su adopción, que no tienen relación con el costo.

Investigaciones recientes sugieren que, en todos los países, las fallas gubernamentales impiden la inversión pública y privada en soluciones de cero emisiones netas (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb 2022; Hallegatte, Fay y Vogt-Schilb 2013). Tales fallas ocurren cuando las medidas de los gobiernos -con respecto, por ejemplo, al diseño de las regulaciones, al despliegue de infraestructura pública o, incluso, a la aplicación de la ley- terminan obstaculizando la adopción de tecnologías rentables por parte del sector privado. El término se parece a otro, más conocido, que es falla de mercado, una situación en la que los mercados, si se los deja actuar a su albedrío, no producen buenos resultados sociales, dado que, por ejemplo, no consiguen internalizar las externalidades, como se ha señalado más arriba.

La existencia de tecnología limpia y barata y las fallas de gobierno no anulan los beneficios de la reforma de los subsidios a la energía y de los precios del carbono. Los impactos fiscales pueden ser considerables (capítulo
10), y una fijación de precios adecuada todavía puede ofrecer incentivos para que las personas adopten ciertas medidas, como conducir menos kilómetros al año, lo que reduce las emisiones. Sin embargo, los gobiernos dispuestos a favorecer una transición hacia cero emisiones netas deberán analizar este problema desde una perspectiva más amplia.

## Cuando las regulaciones públicas se interponen

Una barrera importante de la transición hacia una economía de cero emisiones netas, cuya importancia se subestima, tiene que ver con las reglas del mercado y la burocracia ineficientes. Las regulaciones obsoletas a menudo favorecen más las tecnologías basadas en combustibles fósiles existentes que las soluciones de cero emisiones netas.

Por ejemplo, en el sector de la energía, las reglas del mercado de la electricidad pueden requerir implícitamente generadores para garantizar la producción 24 horas al día, lo que efectivamente bloquea el uso de la energía solar o eólica. Los acuerdos de compra de electricidad han sido cruces para superar esta barrera y atraer las inversiones en energía renovable (ESMAP 2022). A través de ellos, los gobiernos proporcionan a los inversiones la certeza de obtener ingresos, y fijan un precio para un período de 5 a 20 años. Es importante señalar que la empresa de suministro suele considerar prioritaria la energía renovable, lo que significa que, cada vez que el sol brilla o el viento sopla, los productores pueden vender la electricidad al precio acordado, siempre y cuando haya una línea de transmisión disponible para que puedan hacerlo (véase el recuadro 9.1).

Las regulaciones también crean barreras a la descarbonización en otros sectores. Por ejemplo, en el transporte, el diseño del mercado puede impedir o favorecer la inversión en autobuses eléctricos (recuadro 9.2), mientras que las regulaciones sobre el uso del suelo en zonas urbanas a menudo desalientan la densificación y los proyectos comerciales orientados a zonas peatonales y al transporte público. Los edificios, por ejemplo, con frecuencia deben proporcionar un cierto número de espacios de estacionamiento (Russo, Van Ommeren y Dimitropoulos 2019). Esas condiciones subsidian implícitamente el uso del automóvil, dado que asignan espacio para vehículos independientemente de la demanda privada y pueden limitar la capacidad de los emprendedores inmobiliarios para construir comunidades más densas y orientadas a los peatones. La disponibilidad de más espacios de estacionamiento motiva a más personas a conducir vehículos, lo cual provoca congestión del tráfico, lo que, a su vez, genera más emisiones de carbono.

Por último, los códigos de construcción son un predictor esencial de la eficiencia energética. Sin embargo, solo 10 países en la región cuentan con
## Recuadro 9.1. Sincronización de la capacidad de transmisión eléctrica con la adopción de la energía solar y eólica en Chile

El mercado eléctrico chileno es privado y desagregado, es decir, diferentes compañías eléctricas en Chile operan en los segmentos de generación, transmisión y distribución. El rol del gobierno consiste en asegurar que las regulaciones y el diseño del mercado favorezcan las inversiones privadas en el suministro de energía barata, fiable y limpia, y su experiencia en la adopción de energías renovables en la última década ha subrayado la función crucial del diseño del mercado para favorecer o impedir el gasto privado en soluciones de cero emisiones netas.

Hace una década, Chile dependía del carbón y el gas natural importados, que, en 2013, representaban el 46% y el 17% de la generación, respectivamente, mientras que la energía solar y eólica contribuían en menos de un 1% (la mayor parte del resto provenía de la energía hidroeléctrica). Sin embargo, desde entonces, el país ha realizado progresos asombrosos en su transición a las cero emisiones netas: en 2021, el 22% de la generación eléctrica provenía de la energía solar (13%) y eólica (9%), en tanto que el carbón había disminuido hasta un 34% y el gas se mantenía en un 18% (CEN 2024).

Los principales motores de la transición han sido la disminución de los costos de las energías renovables, junto con un marco regulatorio que permite al sector privado aprovechar esta oportunidad. Gracias a los cielos más despejados del mundo en el desierto de Atacama y los poderosos vientos que soplan en Patagonia y Magallanes, Chile alberga algunas de las fuentes de energía renovable más baratas y abundantes del mundo (Paredes 2017). Desde 2015, los contratos de compra de electricidad subastados han proporcionado un modelo de negocios sumamente efectivo para los productores. Los generadores privados, la mayoría de ellos extranjeros, han invertido miles de millones y han construido 7 GW de capacidad solar y eólica en pocos años, en un país donde la demanda máxima es de 11 GW.

Sin embargo, la distancia representa un desafío. Chile se extiende a lo largo de 6.000 km de norte a sur. Los productores tienen que vender la electricidad a terceros, que utilizan las extensas líneas de transmisión para llevar la energía solar y eólica al centro del país, donde se concentra la mayor parte de su actividad económica. Y, dado que los productores invierten en las zonas más soleadas y ventosas, la capacidad de transmisión se congestiona. Si bien las subastas fijan un precio, a los productores se le paga solo si la red puede acomodar la energía que producen. Esto los deja en una situación de estrés financiero, como se demostró en 2022, cuando María Elena Solar S.A. e Ibereólica Cabo Leones II se declararon insolventes.

La respuesta del gobierno fue proponer una legislación para reducir la congestión, acelerando el proceso de licitación de las líneas de transmisión y promoviendo proyectos de almacenamiento de energía a gran escala. La ley

(continúa en la página siguiente)
### Recuadro 9.1. Sincronización de la capacidad de transmisión eléctrica con la adopción de la energía solar y eólica en Chile (cont.)

propuesta también incluye disposiciones para compartir las rentas de la con-
gestión (es decir, la empresa de suministro de electricidad cobra solo cuando
se produce la congestión) con los productores que se quedan sin un mercado
durante estos episodios.

Se pueden extraer al menos dos lecciones de la experiencia chilena. En pri-
mer lugar, en la transición a cero emisiones netas, los países tendrán que
ampliar su capacidad de transmisión y producción paralelamente. En segundo
lugar, el proceso implicará aprender haciendo para todos los actores involu-
crados. La innovación es disruptiva, y es probable que se requiera un proceso
iterativo para definir la regulación adecuada.

### Recuadro 9.2. El diseño del mercado puede favorecer o perjudicar los modelos de negocios de los autobuses eléctricos

Los vehículos eléctricos son más fáciles de manejar que las alternativas diésel, son más silenciosos y constituyen una tecnología clave para lograr cero emisiones netas (capítulo 8). Sin embargo, según el Global EV Data Explorer, de la Agencia Internacional de la Energía, en 2022 había menos de 40.000 vehículos eléctricos matriculados en América Latina y el Caribe, en comparación con millones en China, Europa y Estados Unidos. Concretamente, la región tenía menos de 5.000 autobuses eléctricos (E-Bus Radar 2023), y la evidencia sobre la electrificación del transporte de carga todavía era anecdótica.

Los obstáculos de las políticas contribuyen a reducir la adopción de vehículos eléctricos en la región. Si bien hay 14 contribuciones determinadas a nivel nacionalª (NDC, por su sigla en inglés) que incluyen objetivos de electrificación explícitos, la escasa coordinación entre los organismos del cambio climático y del transporte da como resultado que las NDC rara vez se traducen en intervenciones concretas de políticas (Calatayud et al. 2023). Asimismo, aunque la mayoría de los países en la región ha desarrollado estrategias de movilidad eléctrica, estas tienden a ser implementadas solo parcialmente.

Hay dos excepciones notables; Bogotá, Colombia, que tiene 1.589 autobuses eléctricos en operación, y Santiago de Chile, que cuenta con 1.223 (E-Bus Radar 2023). Para que estos vehículos fueran operativos, las ciudades tuvieron que cambiar sus reglas de contratación pública para permitir la aplicación de mecanismos de financiamiento y modelos de negocios innovadores.

El principal problema que requiere una solución es que el costo inicial de un autobús eléctrico puede representar varios años de ingresos para los conductores individuales o las empresas operadoras de transporte. Es posible que los bancos, que tienen escasa experiencia en el financiamiento de vehículos

(continúa en la página siguiente)
### Recuadro 9.2. El diseño del mercado puede favorecer o perjudicar los modelos de negocios de los autobuses eléctricos (cont.)

los eléctricos, se muestren reacios a asumir estos costos, o puede que cobren tasas de interés prohibitivas.

En Bogotá y Santiago de Chile, la respuesta consiste en separar el mercado de adquisición de la flota del de la operación. De esta manera, las grandes empresas de energía, como los distribuidores nacionales de gasolina, las empresas de suministro o los productores multinacionales de energía eléctrica pueden financiar los costos iniciales de los autobuses y de la infraestructura de carga. Estas empresas tienen los conocimientos técnicos pertinentes, y para ellos el costo inicial es financiable. Las empresas de energía luego alquilan los autobuses a empresas operadoras de transporte establecidas, cuya experiencia es la de cubrir rutas locales, lo que incluye la obtención de los permisos de los gobiernos locales para hacerlo (Beltrán Real et al. 2021).

El éxito de estas dos ciudades en el desarrollo de la movilidad eléctrica muestra que el diseño del mercado puede favorecer diferentes partes del sector privado para que financien soluciones de cero emisiones netas: la clave consiste en identificar los riesgos en la cadena de valor de las tecnologías de descarbonización y repartir el mercado de una manera que permita a cada actor centrarse en un riesgo que sabe gestionar.

códigos de eficiencia energética para los edificios residenciales nuevos, y únicamente cuatro de ellos requieren auditorías para verificar su cumplimiento (ESMAP 2022).

### Cuando la infraestructura es inadecuada

La transición a una economía de cero emisiones netas en América Latina y el Caribe también se ve limitada por la falta de infraestructura de apoyo. Quizá el ejemplo más evidente sea el sector del transporte. Según los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial, la población urbana de la región aumentó de 108 millones en 1960 a 508 millones en 2022 (Banco Mundial 2024). Sin embargo, las inversiones en sistemas de transporte público de alta calidad no han seguido ese ritmo (Rivas, Serebrisky y Suárez-Alemán 2018; Yañez-Pagans et al. 2019). Las brechas resultantes en el servicio en términos de frecuencia, seguridad y fiabilidad han reducido el acceso a los lugares de trabajo y a los centros de salud y educación, y han obligado a los residentes a utilizar el transporte privado (véase el recuadro 9.3). Esta es una de las razones por

<footnote>ª Una contribución determinada a nivel nacional es el plan climático que cada país presenta a Naciones Unidas como parte del Acuerdo de París.</footnote>
las cuales el número de vehículos por persona aumentó un 60% entre 2005 y 2015, creando congestión del tráfico, restringiendo los espacios públicos y produciendo contaminación del aire (Rivas, Serebrisky y Suárez-Alemán 2018).

La región podría mejorar la accesibilidad, la cobertura y la calidad de los sistemas de transporte público, motorizados y no motorizados, destinando al menos el 0,3% del PIB cada año en metros más eficientes, líneas de tren ligero y autobuses de alta capacidad (Brichetti et al. 2021). Sin embargo, eso requeriría superar los bajos ingresos fiscales, los ciclos políticos desfavorables, la escasa capacidad institucional y la falta de coordinación entre los organismos (Scholl et al. 2022).

Para respaldar los vehículos eléctricos, los países deben ofrecer opciones de carga públicas convenientes y asequibles para los conductores y para quienes viven en apartamentos y no pueden cargar sus vehículos en la casa. La inversión en infraestructura de carga también es esencial para permitir viajes de larga distancia a través de redes de carga rápida y gestionar impactos de red mediante la carga inteligente (AIE 2023). En 2022, había cerca de 3 millones de puntos de carga públicos en todo el mundo, pero hacia 2030 se necesitarán entre 13 y 14 millones de puntos para mantener el rumbo de las cero emisiones netas para 2050. Entre los medios para alcanzar este objetivo están las políticas y el financiamiento para apoyar el despliegue de cargadores públicos, sobre todo cargadores rápidos a lo largo de las carreteras; la obligación de incluir la carga en los edificios de múltiples unidades, y anticiparse a las mejoras de la infraestructura para respaldar la carga rápida, también para los camiones.

La mejora de la infraestructura también es importante en el sector energético. Las redes de electricidad, las tuberías de hidrógeno y las instalaciones de almacenamiento de energía son esenciales para vincular las zonas de producción de energía limpia con los centros de la demanda. Por ejemplo, hacia 2050, se requerirá un 185% más de líneas de transmisión a nivel mundial, -el 80% de ellas en las economías emergentes, para gestionar el aumento de los flujos de electricidad provenientes de las fuentes renovables. Sin embargo, la construcción de estas redes eléctricas suele llevar mucho tiempo. Si bien normalmente requiere entre dos y cuatro años, la obtención de los permisos puede tardar media década. Entre tanto, la red de transmisión congestionada puede ser un cuello de botella para la adopción de la energía renovable, como se ha demostrado en Chile (recuadro 9.1). También en este caso, las regulaciones y las políticas obsoletas representan un obstáculo para el progreso. Para relajar los cuellos de botella, los reguladores pueden agilizar los procesos para la obtención de permisos, proporcionar incentivos para las inversiones en infraestructura compatibles con cero emisiones netas e incorporar conexiones de red y análisis
geoespacial en la planificación energética (ESMAP 2022). En Ecuador, por ejemplo, el Plan Maestro de Electricidad de 2020 aborda proactivamente el aumento de la energía renovable previsto al incluir medidas para conectar la energía eólica y solar intermitente con la red y modernizar los sistemas de control de la electricidad para mantener la fiabilidad.

## Cuando falta información

Otro de los obstáculos para la transición es la falta de información. Por ejemplo, es posible que las empresas y los hogares no sean conscientes del costo de la energía a lo largo de su vida útil cuando compran equipos o electrodomésticos de larga duración (ESMAP 2022). Las etiquetas de eficiencia energética pueden proporcionar esa información, pero cuando es voluntario incluirlas o cuando la información que ofrecen es fragmentaria, pueden resultar una fuente de confusión más que de esclarecimiento. Estas etiquetas son más efectivas cuando los gobiernos obligan a adoptar un diseño para ellas -por ejemplo, exigiendo la inclusión de calificaciones de una escala de A (muy eficiente) a G (muy ineficiente)- y vigilan que la información sea correcta. También funcionan mejor cuando se apoyan en estándares mínimos, campañas de concientización del consumidor e incentivos para productos de mayor calidad. Si bien las etiquetas de eficiencia energética se utilizan ampliamente en América Latina y el Caribe, tienden a centrarse en los electrodomésticos; en 2021, en 14 países era obligatorio colocar etiquetas en los refrigeradores y 13 las tenían para los equipos de calefacción y aire acondicionado, mientras que solo en 10 las requerían en los motores industriales y cuatro en los vehículos (ESMAP 2022). Ampliar estas normativas y actualizarlas periódicamente ayudaría a mantenerlas al día con la mejor tecnología disponible.

Dejando a un lado la eficiencia energética, los consumidores tienen información limitada sobre los méritos relativos de diferentes conductas. Suelen subestimar las emisiones asociadas con los viajes en avión y sobrees timar aquellas asociadas con el transporte y el procesamiento de alimentos, así como minimizan el impacto del consumo de carne (Sánchez-Sabate y Sabaté 2019; Wynes, Zhao y Donner 2020). Proporcionar información puede contribuir a corregir estas percepciones erróneas.

Asimismo, brindar a los ciudadanos información sobre las políticas climáticas puede influir en sus actitudes hacia ellas (capítulo 14). Las encuestas llevadas a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 11 países muestran que los ciudadanos ignoraban cuánto destinaban los gobiernos a subsidios de energía. Cuando se los informaba sobre el volumen que representaban, sus impactos negativos y los beneficios potenciales de la reforma de los subsidios, era mucho más probable que apoyaran la reforma (Vieites et al. 2022).
En general, poner más información a disposición del público a través de la educación y el etiquetado puede contribuir a facilitar el cambio de comportamiento; sin embargo, la intervención más prometedora de los gobiernos consiste en utilizar las regulaciones y las inversiones para hacer que las opciones respetuosas con el clima sean las más convenientes (Thøgersen 2021). Consideremos, por ejemplo, la elección de conducir un vehículo o usar el transporte público. Alguien que vive en un edificio de mediana altura sin espacio de estacionamiento y con un acceso cómodo a una estación de metro tiene más probabilidades de usar el transporte público que alguien que vive en un suburbio sin acceso al metro, independientemente de cuánto sepa o le importen las emisiones de gases de efecto invernadero.

## Garantizar una transición justa

Así como la reforma de los subsidios a la energía y la fijación del precio del carbono tiene beneficios sociales, pero también consecuencias negativas para algunos consumidores, la transición a una economía de cero emisiones netas probablemente generará ganadores y perdedores (Vogt-Schilb y Hallegatte 2017). Los gobiernos tienen un papel que desempeñar para garantizar que se produzca una transición justa, también conocida con el nombre de transición justa y equitativa. Esto significa asegurar que se consulte a las personas y los grupos que podrían verse afectados por las políticas climáticas; que las consecuencias positivas de la transición se materialicen y sean ampliamente compartidas, y que las pérdidas y los costos resultantes se minimicen y sean compensados (Saget, Vogt-Schilb y Luu 2020).

El empleo es un elemento esencial de una transición justa. Un estudio del BID observó que un cambio hacia una economía de cero emisiones netas de carbono en América Latina y el Caribe generaría 15 millones netos de nuevos empleos, y crearía 22,5 millones de empleos en sectores como la agricultura, las energías renovables y la construcción, pero destruiría 7,5 millones de empleos en sectores como los combustibles fósiles y la ganadería (Saget, Vogt-Schilb y Luu 2020). Otro agravante es que las pérdidas de empleo se concentrarán en unos pocos lugares. En Chile, por ejemplo, la mayoría de los 4.000 empleos en riesgo en el sector del carbón durante una transición se sitúan en menos de una docena de ciudades y representan hasta el 7% del empleo local (Feng et al. 2023). Por lo tanto, es crucial contar con estrategias para ayudar a los trabajadores y las comunidades desplazadas a adaptarse a estos cambios. Asegurar la calidad de los empleos, el acceso a los mercados y una protección social robusta son componentes vitales de la transición (Alfonso et al. 2023).

Las habilidades también pueden representar un problema. Durante la transición, se crearán millones de nuevos empleos verdes, y los empleos
existentes en las diferentes industrias comenzarán a incorporar la sostenibilidad (Alfonso, Herrera y Mondragón 2022; Saget, Vogt-Schilb y Luu 2020). Las estrategias para equipar a la fuerza laboral con las habilidades necesarias incluyen la investigación de mercado para identificar las demandas; los programas de recapacitación técnica; la modernización de los planes de estudio en diversas disciplinas; las campañas públicas sobre el futuro del trabajo, y el acceso inclusivo a la formación profesional.

En pocas palabras, una transición justa significa compartir ampliamente los beneficios de la transición, alineando los objetivos de descarbonización con los objetivos de inclusión e igualdad. En el caso del transporte, por ejemplo, eso significa planificar y gestionar infraestructura que sirva a las comunidades pobres, los niños y las personas con discapacidades (recuadro 9.3)

### Recuadro 9.3. Para que los sistemas de transporte sean inclusivos y accesibles

En América Latina y el Caribe, al igual que en otras partes del mundo, los grupos de ingresos altos tienden a depender del vehículo privado, mientras que los grupos de ingresos bajos dependen del transporte público. Estos últimos usan el transporte público para ir al trabajo y para acceder a servicios básicos que les permiten construir capital social, económico y cultural (Lucas et al. 2019). La mala conectividad de la infraestructura con las áreas urbanas periféricas donde viven los grupos más pobres limita su movilidad (Brichetti et al. 2021; Oviedo et al. 2019).

Los sistemas de transporte público conectan a muchas menos personas que los automóviles privados. En Ciudad de México, una persona que viaja 60 minutos en un vehículo puede llegar a 13 veces más personas que alguien que hace un viaje de 60 minutos en transporte público, incluso teniendo en cuenta la congestión de las horas pico y el tiempo destinado a buscar estacionamiento (OCDE 2019). En Montevideo, Uruguay, Santiago de Chile y Bogotá, se puede contactar con 5,5, 3,7 y 3,5 veces más personas, respectivamente, si se cuenta con un vehículo.

El acceso deficiente al transporte amplía las desigualdades obligando a los residentes de bajos ingresos a depender de modos de transporte más lentos y menos seguros, como desplazarse a pie o en mototaxis (Crankshaw 2014). En Bogotá, Santiago de Chile y San Pablo, Brasil, entre el 30% y el 45% de los trayectos de los grupos de bajos ingresos se realizan a pie, en comparación con el 20% para los grupos de altos ingresos. Los hogares más pobres también sufren de manera desproporcionada las externalidades del transporte privado; en Buenos Aires, Argentina, y Ciudad de México, las tasas de mortalidad de los accidentes viarios en las áreas de ingresos bajos son entre dos y cuatro veces más altas que en las zonas de ingresos altos (Scholl et al. 2022).

*(continúa en la página siguiente)*
### Recuadro 9.3. Para que los sistemas de transporte sean inclusivos y accesibles (continuación)

La desigualdad también está presente en el mayor riesgo del sistema de transporte para los niños que para los adultos. Diseñar o rediseñar las vías urbanas viéndolas a través de los ojos de los niños puede mejorar la seguridad y la movilidad viaria (NACTO 2019). En Ativa, Brasil, el proyecto Olhe o Degrau ("Cuidado por donde caminas", en portugués) redujo el riesgo de lesiones en la carretera mediante la renovación de la infraestructura peatonal abandonada y degradada y el mobiliario urbano. Como resultado, la presencia de niños en la vecindad aumentó un 40%, y su percepción de la seguridad llegó hasta un 100%, en comparación con el 30% antes del proyecto.

Por último, la infraestructura de mala calidad afecta de manera desmedida a las personas con discapacidades, limitando la accesibilidad, obligando a depender de servicios de movilidad privados caros y restringiendo las oportunidades. En Bogotá, las personas más ricas con discapacidades utilizan el transporte privado, mientras que los más pobres caminan, utilizan sillas de ruedas o usan el transporte público (Scholl et al. 2022). En Bogotá y Medellín, Colombia, y en Curitiba, Brasil, las barreras son el pavimento resquebrajado, la ausencia de rampas y de señales auditivas, y la conciencia y capacitación insuficiente del personal. Los usuarios de sillas de ruedas y las personas con discapacidad visual declaran tener las mayores dificultades en numerosas ciudades.

## Mejoras en la aplicación de la ley

Las mejoras en la aplicación de la ley también pueden formar parte de una estrategia amplia para favorecer una transición justa. En las ciudades, por ejemplo, debido a la delincuencia, las personas -sobre todo las mujeres- están menos dispuestas a utilizar el transporte público o a desplazarse a pie (recuadro 9.4). Y en las zonas rurales, la tala ilegal y los cambios en el uso del suelo obstaculizan los esfuerzos para preservar los bosques. Por último, en los asentamientos informales, es mucho menos probable que los hogares y las empresas respeten las normas de eficiencia energética. Ayudarlos a formar parte de la economía formal puede mejorar la eficacia de las regulaciones para reducir las emisiones.

## Un enfoque holístico

Incluso con un diseño del mercado adecuado, el despliegue de infraestructura inclusiva y de información fiable, no todas las tecnologías limpias necesarias serán rentables para el sector privado. Es probable que algunas
soluciones de cero emisiones netas tengan un costo financiero neto para las empresas y los hogares. La conservación de áreas forestales, por ejemplo, otorga beneficios sociales que, a menudo, superan los costos de oportunidad

## Recuadro 9.4. Abordar el factor miedo

A menudo se ignora la conexión entre la delincuencia y el transporte de cero emisiones netas. Sin embargo, la inseguridad en el transporte público o en los espacios públicos puede desalentar a los hogares de usar los autobuses y el metro, o de desplazarse en bicicleta o a pie.

La percepción de inseguridad en América Latina es muy alta. Cinco de las seis ciudades en todo el mundo con los niveles más bajos de seguridad percibida en el transporte público se encuentran en la región (Bogotá; Ciudad de México; San Pablo; San José, Costa Rica, y Río Claro, Brasil). En Barranquilla, Colombia, los adultos de mediana edad y las personas de bajos ingresos declaran sentir mucho miedo de la delincuencia en los autobuses y las estaciones de autobuses (Soto, Orozco-Fontalvo y Useche 2022). De la misma manera, disuade de los desplazamientos a pie en zonas de alta delincuencia, sobre todo entre las mujeres y las personas de edad avanzada (Foster y Giles-Corti 2008).

Las mujeres se ven especialmente afectadas por la inseguridad. En algunos países de América Latina, más del 90% de las mujeres ha declarado haber sufrido acoso sexual en el transporte público (Benites y Corazón 2016; Gutiérrez Centeno y Lovo Martinez 2015). En Buenos Aires, Santiago de Chile y Quito, Ecuador, las mujeres que usan regularmente el autobús, el metro y el tren han denunciado sistemáticamente niveles más altos de inseguridad y preocupación que los hombres (Allen et al. 2019). Debido a la inseguridad, las mujeres tienen menos probabilidades de desplazarse, lo cual limita su acceso a la educación y a empleos mejor remunerados, y restringe sus horas de descanso, el cuidado de sí mismas y de otros y la participación política.

La mejora de la seguridad y la creación de espacios públicos seguros puede promover el uso del transporte sostenible y reducir la dependencia de vehículos privados contaminantes. El riesgo percibido de la delincuencia puede mitigarse, por ejemplo, mediante sendas bien iluminadas, claramente demarcadas y adecuadas a lo largo de las rutas de los desplazamientos a pie y de las ciclovías (Lusk et al. 2019). Una muestra de esto es la ciudad de Buenos Aires, donde durante la pandemia de la COVID-19 se construyeron 17 km de ciclovías. El resultado fue un aumento del 28% del número de trayectos en bicicleta en comparación con 2019, y el porcentaje de mujeres entre los ciclistas aumentó del 11% al 28%, quizá gracias a una percepción más positiva de la seguridad de esta infraestructura (WRI 2022).

En resumen, la construcción de comunidades más seguras no solo es esencial para el bienestar de sus habitantes, sino que también puede contribuir a abordar la sostenibilidad ambiental.

(continúa en la página siguiente)
## Recuadro 9.4. Abordar el factor miedo (continuación)

<figure><img src="image_99.png" /><figcaption>**Gráfico 9.4.1.** El sentimiento de seguridad en los autobuses cuando anochece</figcaption></figure>

Fuente: Elaboración del equipo del BID, sobre la base de Ceccato y Loukaitou-Sideris (2020).

bajo la forma de ingresos no percibidos de la producción agrícola que se pierde. Sin embargo, la mayoría de los beneficios son externalidades, es decir, que los disfrutan aquellos que no viven en tierras forestales, lo que deja un costo neto para los propietarios de la tierra (recuadro 9.5). La gestión de los residuos municipales es otra actividad cara, cuyos beneficios son, en su mayoría, externalidades. Para que la ampliación de estas actividades sea rentable, el gobierno tendrá que subsidiarlas con frecuencia o proporcionarlas directamente. Esto significa aumentar los fondos públicos, en general a través del sistema tributario y, en algunos casos, utilizando fuentes de financiamiento verde específicas (capítulo 12).

Para agravar la situación, las fallas de mercado y de gobierno suelen limitar el progreso. La deforestación es un buen ejemplo (recuadro 9.5).

Las barreras para progresar hacia las cero emisiones netas difieren según los sectores, es decir, son muy diferentes para los vehículos eléctricos y para la energía renovable, por ejemplo. Por lo tanto, para impulsar la transición, los gobiernos primero deben identificar objetivos sectoriales
## Recuadro 9.5. Las múltiples barreras para controlar la deforestación

Una variedad de factores económicos e institucionales hacen que la deforestación sea difícil de detener o incluso ralentizar. Los siguientes son algunos de ellos.

Incentivos económicos para talar los bosques. Las personas que viven en zonas rurales normalmente tienen fuertes incentivos económicos para talar los bosques. Deciden si hacerlo o no comparando los retornos privados de los usos de tierras despejadas o forestales, y los primeros generalmente son mucho más altos. En el Amazonas brasileño, por ejemplo, el valor del mercado típico de una hectárea de tierra despejada es de US$1.200, y el valor de las tierras forestales es solo de US$100 (APHÍCO 9.5.1). Aun cuando los usos de las tierras forestales proporcionan una serie de valiosos servicios ecosistémicos a toda la sociedad (por ejemplo, el valor por hectárea de captura de carbono en el Amazonas brasileño es de US$55.000), la mayoría de las empresas y los hogares los ignoran totalmente.

<figure><img src="image_100.png" /><figcaption>Gráfico 9.5.1. Comparación de los valores de las tierras despejadas y las tierras forestales en el Amazonas brasileño</figcaption></figure>

*Fuente:* Elaboración del equipo del BID, sobre la base de Nepstad et al. (2020).

**Nota:** Las columnas de la izquierda y del medio muestran el precio de la tierra en el mercado de tierras en el Amazonas brasileño. La columna de la derecha presenta el valor para la economía global en relación con el daño evitado asociado con el cambio climático.

La tragedia de los comunes. La mayor parte de las tierras forestales en la región son propiedad del Estado, que además las gestiona, y, en

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Recuadro 9.5. Las múltiples barreras para controlar la deforestación (cont.)

principio, regula el uso que les dan las personas. Sin embargo, en la práctica, los gobiernos tienden a no contar con los recursos políticos, financieros o técnicos para monitorear y vigilar el cumplimiento de las regulaciones sobre el uso del suelo en bosques extensos y remotos. Como consecuencia, la mayoría de los bosques en la región son recursos de propiedad común de facto que se prestan a la sobreexplotación, un tipo de problema que Garret Hardin definió con una expresión famosa, "la tragedia de los comunes" (Hardin 1968).

*Implementación de políticas de conservación.* Las áreas protegidas son la piedra angular de los esfuerzos de conservación en todo el mundo, pero los problemas relacionados con su implementación pueden mitigar su impacto. Lo más importante es que numerosas áreas protegidas históricamente han sido "parques de papel", es decir, polígonos diseñados en los mapas sin los recursos necesarios para gestionarlos de manera efectiva (Balmford et al. 2003). En la década de 1990, por ejemplo, el financiamiento para las áreas protegidas a nivel nacional en México era de un promedio inferior a US$1 por hectárea al año, excepto en algunos de los parques más conocidos (versus US$28 para Canadá, Europa y Estados Unidos). En parte por esta razón, estas áreas no tuvieron un efecto considerable en la pérdida de bosques dentro de sus fronteras durante este período (Blackman, Pfaff y Robalino 2015). Un tema relacionado tiene que ver con la ubicación de las áreas protegidas. Los gobiernos tienden a situarlas en zonas remotas escasamente pobladas, donde la oposición política a las restricciones del uso de la tierra es relativamente débil (Joppa y Pfaff 2009). Sin embargo, también se trata de extensiones en las cuales la presión para talar los bosques es más débil, de modo que la deforestación que debe impedirse es escasa.

*Conflictos con las políticas de desarrollo rural.* La conservación de los bosques a veces entra en conflicto con las políticas para promover el desarrollo económico en zonas rurales. La construcción de caminos y de otra infraestructura de transporte es un facilitador de primer orden de la deforestación (Vilela et al. 2020). En el Amazonas brasileño, por ejemplo, más de tres cuartas partes de las tierras forestales despejadas están situadas a menos de 50 kilómetros de una carretera operativa todo el año (Soares-Filho et al. 2006). Los subsidios agrícolas también contribuyen a la pérdida de los bosques. En México, un subsidio agrícola nacional para el fomento ganadero (PROGAN) aumentó la desforestación en un 7% (Moffette y Alix-Garcia 2024). Por último, las regulaciones sobre la tenencia de la tierra que priorizan la entrega de títulos de tierras despejadas por encima de las tierras forestales crean incentivos perversos para la deforestación. Los administradores de las tierras en el Amazonas brasileño a menudo despejan el bosque para demostrar un uso "productivo", lo que, a su vez, reduce el riesgo de que la tierra sea explotada (Araujo et al. 2009).