Le caractère renouvelable de l’eau détermine l’attitude des usagers à son égard : comment en user sans en abuser, interférer dans le cycle de l’eau sans trop le déstabiliser ? En France, ce droit d’user sans abuser est coordonné au niveau du bassin hydrographique, dont les cours d’eau relient l’ensemble des activités de ce territoire. Mais pour autant cette gestion de l’eau est-elle spatiale ?

# La gestion de l’eau française repose sur quatre niveaux : les communes, les bassins versants, la nation et l’Europe

En France, cette gestion partagée de l’eau repose essentiellement sur trois niveaux :

A l’échelon communal, les maires sont responsables des services d’eau et d’assainissement depuis le 19ème siècle, ce qui induit une assez forte proximité entre citoyens et politique de l’eau, et une grande diversité de situations en termes de techniques, de prix de l’eau, de modes de gestion. Les communes peuvent déléguer ces services à des entreprises privées en demeurant responsables devant leurs administrés.

Au niveau du grand bassin versant, planification à long terme, programmation à plus court terme et coordination des actions sont mis en œuvre par les instances de bassin (Comité de Bassin, Agence de l’Eau et son Conseil d’Administration).

A toutes les échelles, l’Etat est le gardien de la ressource : il promulgue les lois, définit les normes et assure la police de l’eau.

Souvent des Etablissements Publics Territoriaux de Bassin, syndicats de rivières, départements, interviennent également sur l’entretien de rivière, les inondations et les zones humides. La gestion de l’eau en France est par ailleurs fortement orientée par le contexte européen, qui impose aux pays membres un objectif de résultat : l’atteinte du bon état écologique et chimique des milieux aquatiques, à l’horizon 2015 (Directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (DCE)).

# 40 ans de gestion " territoriale " au niveau du bassin versant …

Dès le début des années 1960, la nécessité de créer une véritable politique de l'eau, dotée d'instruments propres, non seulement réglementaires, mais aussi financiers et administratifs, est apparue devant l'augmentation de la pollution issue de la croissance urbaine et industrielle. Ces problèmes étaient alors identifiés comme une sorte de nébuleuse de problèmes locaux, qui appelaient d'une part un traitement local, mais aussi, d'autre part, une coordination des usages de l'eau à plus grande échelle, avec la mobilisation ponctuelle, à un endroit donné, de moyens financiers très importants pour des équipements collectifs de lutte contre la pollution et d'accroissement de la ressource (CHERET, 1987). La loi sur l’eau de 1964 créa alors un dispositif original pour planifier la gestion par grand bassin, et dans le même temps unifier les acteurs par le financement des investissements : les Comités de Bassin et les Agences de l’Eau. Les Comités de Bassin sont des instances consultatives et décisionnelles regroupant des représentants des collectivités, des usagers et de l’administration, associées à et animées par des Agences de l’Eau, établissements publics à vocations financière et technique. Ces dernières prélèvent des redevances auprès des usagers du bassin, et les redistribuent sous formes d’aides aux investissements menés en matière de politique de l’eau. Ce système est à l’origine de la construction d’une responsabilité collective. Il rassemble les usagers d’un patrimoine commun – l’eau – par conséquent liés entre eux par une solidarité naturelle, qui trouve avec les redevances et les aides une expression et une lisibilité économique, comme le souligne Barraqué (1997a). En payant les redevances, en recevant les aides, mais aussi en décidant de leur montant global à l’échelle du bassin, les représentants des usagers prennent conscience de cette solidarité qui les lie et de la nécessité qui en découle d’exercer une responsabilité partagée à l’égard de l’eau. Le dispositif des Agences de l’Eau peut, toujours selon Barraqué (1997b), être considéré comme " subsidiaire " : les acteurs sociaux se soucient, définissent et réalisent l’intérêt général via le Comité de bassin. L’efficacité pratique est recherchée en traitant chaque problème à part, puisque les usagers détiennent la maîtrise d’ouvrage localement et participent au programme d’intervention de l’agence.

# … mais une gestion encore trop peu " spatiale "

Cependant, subsidiarité de la gestion de l’eau et solidarité à l’échelle du bassin versant ne suffisent pas à rendre la gestion de l’eau " spatiale ", c’est-à-dire susceptible d’orienter les modes d’occupation des sols pour une meilleure gestion de l’eau (urbanisation en zone inondable, infrastructures modifiant le régime des eaux, pollutions agricoles diffuses, remembrement…). En effet, d’après Narcy (2004), les gestionnaires de l’eau, c’est-à-dire principalement les agences, sont placés dans une position de dépendance par rapport aux autres filières de gestion publique : les gestionnaires de l’eau sont incapables de remettre en cause des choix d’urbanisme et ne font qu’accompagner le développement agricole, les interventions spatiales des agences se cantonnant à la préservation des zones humides, qui plus est sur la base d’une très petite part de leur budget. La gestion de l’eau au niveau du grand bassin versant est pourtant planifiée par l’ensemble des acteurs, tant usagers qu’institutionnels, ce qui suppose que tous soient informés, voire adhérents au projet, d’autant qu’il a force de droit pour l’administration. En effet, le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), imposé par la loi de 1992, est élaboré par le Comité de bassin sur la base d’un processus extrêmement participatif et ascendant. Une fois qu'il est approuvé, les programmes et décisions de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux ou locaux doivent être compatibles avec ses dispositions.

# La conquête européenne du bon état des eaux : une chance a saisir pour la gestion spatiale de l’eau ?

En imposant aux pays membres d’atteindre le bon état de leurs milieux aquatiques d’ici 2015, l’Europe crée peut-être précisément une opportunité à saisir pour une gestion spatiale de l’eau.

La résorption d’une importante partie des pollutions classiques ponctuelles (comme les pollutions urbaines ou industrielles) par 40 années d’intervention des Agences de l’Eau a permis de mettre à jour des pollutions plus diffuses (dans l’espace et d’autre part en termes de responsabilités) : les nitrates et pesticides agricoles, les écoulements pluviaux, les " nouvelles " pollutions (virus, médicaments)…

Les institutions de bassins versants se trouvent donc confrontées à une tâche ardue : conquérir le bon état, d'autant plus que des questions sanitaires émergent, en dépit de pollutions dispersées et difficiles à maîtriser. Pour relever ce défi, il semble plus nécessaire que jamais de " spatialiser " la gestion de l’eau, du moins vis à vis des pollutions diffuses dans l'espace. Mais comment ?

Tout d’abord en rénovant le SDAGE via la mise en place de manière tout aussi participative d’un plan de gestion et d’un programme de mesures, auxquels l’obligation de résultat imposée par la DCE devrait apporter plus de fermeté.

Ensuite, en utilisant des outils de gestion territoriale de l’eau à des échelles plus fines que celle du grand bassin versant, afin de renforcer le partage des responsabilités entre acteurs.

Sur le bassin Seine-Normandie, plusieurs dispositifs existent déjà dans ce but (Bouni et Narcy, 2002). Les Assises de l’Eau, au début des années 1990, ainsi que le SDAGE déjà évoqué, ont été l’occasion de créer et de faire travailler des " commissions géographiques " à l’échelle de sous-bassins (ceux des principaux affluents de la Seine). Théoriquement, ces commissions rassemblent les acteurs locaux, selon le principe de composition du Comité de Bassin. Pour le bassin Seine-Normandie, ces commissions ont été récemment institutionnalisées, et consultées sur des " Plans Territoriaux d’Actions Prioritaires ". A l’échelle des unités hydrographiques, les Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) sont élaborés par une Commission Locale de l’Eau (CLE), dont la composition, là encore, renvoie à celle des Comités de Bassin. Ces schémas locaux, non obligatoires mais de portée réglementaire, sont élaborés pour résoudre des problèmes de gestion de l’eau inhérents au petit bassin (gestion de rivières, conflits d’usages, inondations, étiages…). Dans la pratique, la constitution des SAGE implique une certaine lourdeur administrative et une volonté politique locale, tout en souffrant d’un problème de moyens (les CLE n’ayant pas de moyens techniques, financiers et juridiques propres), ce qui explique la durée de leur mise en place (8 ans en moyenne), et le fait que les acteurs locaux hésitent parfois à se lancer dans de telles démarches. Par ailleurs, aux côtés des " contrats de rivières " créés à l’initiative de l’État dans les années 1980, ou des " contrats de nappe ", on peut également citer les " contrats de bassin " en Île-de-France, ou les " contrats territoriaux " sur le reste du bassin, qui ont été lancés à l’instigation de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie. Dans tous les cas, il s’agit de contrats liant acteurs locaux et financeurs autour d’objectifs et de programmes d’actions (en général quinquennaux), définis par un comité local rassemblant usagers et parties prenantes, et dont l’animation est assurée par un chargé de mission en partie financé par l’Agence de l’Eau. Le contrat de la plaine du Saulce est un exemple engageant les agriculteurs dans une politique préventive pour la qualité de l'eau potable. Ce type de contrat est malheureusement encore trop peu fréquent, car difficile à "monter" lorsque la volonté politique locale fait défaut et du fait de freins juridiques (statut du fermage, difficultés d’indemnisation des agriculteurs en contre partie de bonnes pratiques définies). Ces outils territoriaux de gestion, parce qu’ils sont proches des problèmes et du terrain, peuvent accroître l’implication des usagers de l’eau, notamment par le biais de l’animation et de la sensibilisation.

La participation du public, autre cheval de bataille de la DCE pourrait peut-être également, en informant les citoyens sur les enjeux de la gestion de l'eau, inciter à plus de cohérence entre politiques économiques et politique de l'eau.

Sur le bassin Seine- Normandie, l’insuffisance de la gestion spatiale de l’eau ne s’est finalement pas avérée un obstacle trop gênant jusque là, les gestionnaires ayant déjà eu à résoudre un certain nombre de problèmes ponctuels. La résorption d’une bonne partie des pollutions classiques a fait apparaître au premier plan de " nouveaux " types de pollutions, notamment diffuses, auxquelles la réponse ne peut durablement être l’abandon des captages d’eau potable, d’autant plus que la DCE impose de conquérir le bon état écologique de leurs eaux d’ici 2015. En parallèle, les questions d’inondation semblent également traitées de manière plus préventive et spatialisée qu’auparavant. Cependant, pour être mis à profit dans le sens d’une gestion plus spatiale de l’eau, le contexte favorable actuel devrait être accompagné de la levée de plusieurs freins qui souvent empêchent les gestionnaires d’agir. Par exemple, clarifier les rôles sur les problèmes d’entretien des cours d’eau et d’inondation, appliquer à tous les usagers le principe pollueur-payeur, modifier le contexte juridique de manière à faciliter la mise en œuvre des SAGE et des outils contractuels.