la coutume joue un rôle majeur dans la propriété foncière selon certaines constitutions africaines. A titre d'exemple, en RDC, l'article 34 de la constitution considère la propriété privée comme sacrée tout en garantissant le droit à la propriété individuelle ou collective conformément à la loi ou à la coutume. En Angola, l'article 92 de la constitution protège le droit à l'utilisation et à la jouissance des moyens de production par les communautés rurales, conformément à la constitution, à la loi et aux règles coutumières. De son côté, la constitution gambienne protège les habitants titulaires de terres selon la coutume contre toute privation de propriété et oblige le gouvernement à les réinstaller sur des terres alternatives favorisant leur bien-être économique et culturel.<fnref n="210" />

En intégrant des normes coutumières qui s'harmonisent avec les droits fondamentaux, les dispositions constitutionnelles visent à soutenir le développement économique de l'individu et de la collectivité en adéquation avec les droits des investisseurs. Par exemple, l'article 22 de la constitution togolaise protège le droit de circuler librement et de s'établir sur le territoire national conformément à la loi ou à la coutume locale. Ces coutumes intégrées dans les droits fondamentaux nationaux sont sélectionnées en fonction de leur compatibilité avec les normes protégeant les DH. Cette coexistence entre la coutume et le droit international des investissements nécessite néanmoins des mécanismes d'intégration pour assurer une harmonie entre les coutumes africaine et les droits reconnus aux investisseurs dans le cadre de traités d'investissement sont directement applicables, à savoir le traitement juste et équitable, le standard de compensation en cas d'expropriation, les privilèges fiscaux et douaniers, etc., ainsi que des mécanismes de règlement des différends adaptés à l'interprétation de ces coutumes à l'instar de l'exemple Ghanéen qui prévoit la participation populaire dans l'administration de la justice à travers des tribunaux coutumiers qui contribuent à l'application de la coutume.<fnref n="211" />

Dans notre optique, l'intégration de tels éléments dans les futurs accords d'investissement pourrait favoriser l'émergence d'une approche basée sur la dignité humaine, facilitant ainsi l'acceptation et la mise en œuvre effective des normes relatives aux DH et de la responsabilité des entreprises en matière de DH.

Communautés Economiques Régionales (CER) et les partenaires techniques au développement/Charte Culturelle Africaine/Convention Africaine sur la Conservation de la Nature et des Ressources Naturelles/Charte Convention Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples/Convention pour la Protection du Patrimoine Mondial Culturel et Naturel/Convention pour la Sauvegarde du Patrimoine Culturel Immatériel/Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle/Convention sur la Protection et la Promotion de la Diversité des Expressions Culturelles/Déclaration sur la Conservation des Paysages Urbains Historiques/Charte du Tourisme Culturel/Règlement d'urbanisme de la zone tampon de protection du Tombeau des Askia à Gao, Mali/Procès-verbal de palabre, Loropéni, Burkina Faso.

<footnote n="210">210 Art 22(4), Protection of Fundamental Rights and Freedom, Constitution of the Gambie.</footnote>

<footnote n="211">211 Chapitre 11, art 125, Constitution du Ghana.</footnote>
La mise en œuvre de la réforme du droit international des investissements au niveau régional et continental, opérera crescendo l'harmonisation voire l'amélioration des normes déjà établies. Toutefois, l'efficacité de l'implication des investisseurs ne peut être effectuée uniquement sur la base de la présence de mécanismes d'application dans les Accords régionaux d'investissements, mais aussi sur leur fonctionnement effectif en pratique et leur intégration et convergence pour influencer les réformes des droits nationaux des États africains.

Selon une partie des analystes, les changements visés par le PI ne devraient avoir que des effets pratiques limités.<fnref n="212" /> En effet, le PI diminue les protections offertes par les TBI intra-africains aux investisseurs intra-africains, mais n'a aucun impact sur les protections offertes par les TBI non intra-africains aux investisseurs non-africains en Afrique.

En premier lieu, l'impact du Protocole ne touchera qu'une petite partie du stock d'IDE en Afrique (c'est-à-dire les IDE intra-africains), car la majorité des IDE en Afrique proviennent d'investisseurs non-africains, principalement les Etats européens et asiatiques.<fnref n="213" />

Cependant, malgré leur volume modeste, les investissements directs des nations africaines en Afrique sont diversifiés : par exemple, l'Afrique du Sud et le Nigeria ont des participations dans plus de 20 autres nations africaines, tandis que le Togo détient des actifs d'investissements directs dans plus de 30 autres pays du continent africain.<fnref n="214" />

Le PI en outre met en place une agence panafricaine du commerce et de l'investissement dont la mission est d'aider les agences nationales de promotion de l'investissement et le secteur privé à mobiliser des ressources financières, à promouvoir le développement des entreprises et à offrir un soutien technique, afin de promouvoir et faciliter l'investissement conformément aux dispositions du protocole.

<footnote n="212">212 J Feris 'Investment protocol: critical for the success of the AfCFTA' (2021) Insights on the African Continental Free Trade Area disponible en ligne sur : https://www.cliffedekkerhofmeyr.com/export/sites/cdh/news/publications/2021/AfCFTA/Downloads/CDH-Insights-on-the-AfCFTA-Investment-Protocols-Jackwell-Feris.pdf (consulté le 11 novembre 2024) ; JC Brada, Z Drabek, I Iwasaki 'Does investor protection increase foreign direct investment? A large meta-analysis' (2021) 35 *Journal of Economic Surveys* 1 34-70 ; Y Ayele et autres (eds) *The AfCFTA Protocol on Investment: issues and potential impacts* (2023) ODI Policy brief disponible en ligne sur : https://www.researchgate.net/publi cation/381320311_Policy_brief_The_AfCFTA_Protocol_on_Investment_issues _and_potential_impacts (consulté le 11 novembre 2024).</footnote>

<footnote n="213">213 UN Trade and Development, Regional trend Africa (2024) World investment report, disponible en ligne sur https://unctad.org/system/files/non-official-document/wir2024-regional_trends_africa_en.pdf (consulté le 11 novembre 2024).</footnote>

<footnote n="214">214 La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) offre des données bilatérales sur la plupart des pays, disponible en ligne sur : https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements(consulté le 11 novembre 2024).</footnote>
Cette initiative marque une avancée significative vers la mise en
place d'une structure institutionnelle qui encouragera les
investissements intra-africains durables respectant les principes DH.
L'existence d'une sécurité juridique et d'une transparence dans les
dispositions du PI qui a parfois fait défaut<sup>215</sup> pourrait également
encourager davantage les investisseurs africains à investir en Afrique,
créant ainsi une chaîne de valeur africaine.

En fin de compte, on pourrait penser que les droits des
investisseurs intra-africains de l'UA en vertu des TBI intra-africains
seront affaiblis par le PI, car la protection des investisseurs de l'UA dans
les États membres de l'UA sera réduite, et donc que les protections pour
les investisseurs non africains resteront inchangées. D'autant plus que
la plupart des litiges RDIE contre les États membres de l'UA ont été
principalement engagés dans le cadre d'accords entre États africains et
non africains, plutôt que dans des accords intra-africains.

Ainsi la réforme du DII n'aurait qu'un faible impact sur la
protection des DH car cela fermerait davantage la porte aux
investisseurs intra-africains, en octroyant encore plus d'avantages aux
nombreux investissements étrangers hors UA déjà présents en Afrique.

Mais l'évolution de la pratique conventionnelle africaine tend vers
une tendance entérinant les principes DH et de développement
durable.

L'influence du PI sur la pratique des traités ne se limite pas
seulement aux traités entre pays africains. Les pays qui ont signé le
Protocole sont obligés d'harmoniser tous les nouveaux accords
bilatéraux non africains avec ses dispositions.

Depuis l'adoption du PI 2023, plusieurs pays africains ont entamés
une refonte de leur pratique conventionnelle,<fnref n="216" /> en mettant un accent
particulier sur les nouveaux accords internationaux d'investissement
progressistes notamment avec les États du Sud Global.

L'intégration du principe DH dans le langage de rédaction de ces
traités est disparate mais demeure présente. Il semble donc que
l'Afrique ait fixé un nouveau standard en matière de pratique des traités
internationaux, qui soit cohérente, progressive et plus équitable.<fnref n="217" />

La consolidation de cette spécificité panafricaine du droit
international des investissements devient ainsi un outil de l'émergence
d'un ordre juridique africain distinct promouvant les principes DH en

<footnote n="215">215 World Duty Free Co c. Kenya, Affaire CIRDI n° Arb/00/7, décision, 6 octobre 2006 ; African Holding Company of America, Inc. et Société africaine de construction au Congo S.A.R.L. c. la République démocratique du Congo, Affaire CIRDI n° ARB/05/21, décision sur les objections à la compétence et la recevabilité, 29 juillet 2008, para 52 et 54.</footnote>

<footnote n="216">216 TBI Angola-China 2023; TBI Angola-Japon 2023; Accord de facilitation de l'investissement durable entre l'UE et l'Angola (SIFA) 2023; APE UE-Kenya 2023; TBI Biélorussie - Zimbabwe 2023; Accord de partenariat économique global entre Maurice et les Émirats arabes unis 2024; TBI Biélorussie - Guinée équatoriale 2023; Accord de libre-échange Égypte - Serbie 2024.</footnote>

<footnote n="217">217 Art 49(4), PI.</footnote>
tant qu'impératif pour tous les investissements étrangers, et à l'avenir pour les investissements extra-africains.<fnref n="218" />

5 CONCLUSION

Dans le présent article, une analyse a été effectuée afin d'évaluer l'intégration de l'approche de protection des DH en tant que spécificité du droit international des investissements en Afrique. Les conclusions ont suggéré que cette spécificité africaine du DII, telle qu'elle est mise en œuvre dans les accords d'investissement africains, semble avoir un impact croissant nivelant sur la concrétisation des objectifs de développement durable.

Les résultats révèlent que la réforme du droit international des investissements en Afrique a conduit à l'adoption d'instruments d'investissement axés sur la consolidation des investissements durables, tout en reposant sur un cadre normatif prônant une approche contraignante de protection des DH.

La refonte africaine du droit international des investissements a mis en place des mécanismes assurant la responsabilité des entreprises en matière de DH tels que l'accord d'investissement de la SADC, le PI, le Code d'investissement de la CEDEAO disposant de mécanismes pouvant inciter l'investisseur à être juridiquement responsable en matière de violation des DH, ainsi que des mécanismes arbitraux permettant de résoudre les différends d'investissements relatifs à l'atteinte aux DH émanant des actions ainsi que des mécanismes étatiques permettant de dédommager les victimes.

Néanmoins, en raison de l'absence de mécanismes pouvant les dédommager directement dans le cadre des instances arbitrales, il a été suggéré que l'accès des victimes aux instances étatiques pour obtenir une compensation était le moyen juridique à favoriser dans les futurs accords d'investissements des CER, mais également dans l'annexe 1 du PI en cours de négociation.

Il a été noté que la réplicabilité de l'approche de protection des DH dans le cadre de la refonte africaine du droit international des investissements en Afrique a été renforcée par l'implication des CER les plus avancées et a été harmonisée par la mise en place du PI pour les CER et les États les moins avancés. Cette approche permet ainsi d'appuyer les efforts constants des CER actives et d'aider par le biais du PI les CER inactives et les États les moins développés à s'harmoniser aux tendances, pour permettre *in fine* une intégration régionale. En outre, les États africains sont encouragés à intégrer ces principes lors de futures négociations de traités avec des partenaires extra régionaux pour renforcer et affirmer la spécificité africaine au-delà du cadre intra-régional.<fnref n="219" />

<footnote n="218">218 Art 49, PI.</footnote>

<footnote n="219">219 Art 49(4), PI.</footnote>
Il est également souligné que le rôle de régulateur des États est l'un
des moyens les plus significatifs pour protéger les DH sur leurs
territoires respectifs, en prenant des mesures efficaces à cet effet.

L'implémentation de la protection des DH dans le cadre du droit international des investissements en Afrique passe par divers mécanismes et sa spécificité se caractérise notamment par sa flexibilité et son aspect hétérogène panafricain.

La réforme africaine du droit international des investissements est holistique revêtant à la fois un aspect polycentrique au niveau de l'intégration économique sous-régionale et un aspect statocentrique au niveau de l'intégration économique continentale.

Cette réforme tant sur le plan sous-régional que continental a établi
un cadre contraignant pour la responsabilité des investisseurs en
matière de protection des DH. Cette pratique africaine pourrait servir
de modèle pour les autres pays du Sud Global, à condition que les
principes de responsabilité et de justice soient effectivement mis en
œuvre et appliqués.

Au sein du droit international des investissements, les pays africains ne sont plus seulement des preneurs de règles, mais sont devenus des créateurs de règles.<fnref n="220" /> Cependant, cette africanisation s'avère de fois modérée pour certains instruments et radicale pour d'autres.<fnref n="221" /> Dans cette perspective, des efforts supplémentaires et une volonté politique ferme seront nécessaires pour poursuivre cette évolution. La philosophie *Ubuntu*, en tant que principe sous-tendant l'interprétation, l'exécution et l'application des obligations en matière de DH pourrait renforcer l'acceptation et la mise en œuvre de la responsabilisation des investisseurs tout en conservant une identité propre au contexte panafricain.

<footnote n="220">220 MM Mbengue & S Schacherer 'Africa as an investment rule-maker: decrypting the Pan-African Investment Code' (2021) 23 *African Yearbook of International Law* 81-121.</footnote>

<footnote n="221">221 Akinkugbe (n 32).</footnote>
L'indépendance personnelle des juges de la
Cour africaine des droits de l'homme et des
peuples

Benjamin Gbandi Dare*

https://orcid.org/0009-0007-4523-8417

Elisée Judicaël Tiehi**

https://orcid.org/0000-0003-1415-3182

RÉSUMÉ: Alors que les thématiques classiques du système juridictionnel des droits de l'homme ont suscité d'abondantes recherches, la question de l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples (Cour africaine) demeure encore largement sous-expplorée, en grande partie, pour des raisons culturelles. Pourtant, cette indépendance, souvent associée à l'indépendance institutionnelle, constitue une condition essentielle de la légitimité de toute juridiction internationale et de l'autorité de ses décisions. À l'occasion du 20e anniversaire de l'entrée en vigueur du Protocole de Ouagadougou, cet article entreprend une analyse approfondie de l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine. L'étude révèle que, nonobstant les garanties prévues par le Protocole en vue de préserver cette indépendance, ces mesures restent insuffisantes pour répondre pleinement aux attentes des justiciables africains. Cette contribution met en lumière les défis persistants et propose une réflexion sur les moyens d'améliorer les mécanismes en place afin de renforcer l'impartialité et l'indépendance des juges de cette institution clé du système africain de protection des droits de l'homme.

<footnote>* LLM (Lyon et Grenoble), LLM (Lyon III), Doctorant et chercheur (Montréal/Canada); également chargé de cours de droit à l'Université du Québec à Montréal (UQAM) et à l'Université de Montréal (UdeM) : daben2011@yahoo.fr</footnote>

<footnote>** LLM (Lyon et Grenoble), LLM (Lyon III), Docteur en droit public et chercheur associé au Centre Jean Bodin de l'Université d'Angers (France); a précédemment travaillé à la Cour pénale internationale et au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les droits de l'homme, respectivement en qualité de professionnel invité et de spécialiste associé des droits de l'homme : eliseejudicaeltiehi@gmail.com</footnote>
# TITLE AND ABSTRACT IN ENGLISH

## The independence of judges of the African Court on Human and Peoples' Rights

**ABSTRACT:** Despite the extensive body of research on traditional themes within the human rights jurisdictional system, the issue of the personal independence of judges at the African Court on Human and Peoples' Rights (African Court) remains significantly underexplored, largely due to prevailing cultural considerations. Yet personal independence, often conflated with institutional independence, constitutes a fundamental prerequisite for the legitimacy of any international judicial body and the authority of its decisions. Marking the 20th anniversary of the entry into force of the Ouagadougou Protocol, this article provides a detailed examination of the personal independence of the African Court's judges. The analysis demonstrates that, notwithstanding the safeguards established by the Protocol to ensure such independence, these measures fall short of fully addressing the expectations of African litigants. This study identifies persistent challenges and proposes recommendations for enhancing existing mechanisms to reinforce the impartiality and independence of the judges of this pivotal institution within the African human rights system.

**MOTS-CLÉS:** Cour africaine des droits de l'homme et des peuples ; indépendance personnelle ; Juges ; Protocole de Ouagadougou ; Union africaine

## SOMMAIRE:

<table><tr><td>1</td><td>Introduction</td><td>183</td></tr><tr><td>2</td><td>Des garanties de l'indépendance des juges certes traditionnellement énoncées</td><td>186</td></tr><tr><td>2.1</td><td>Les garanties fonctionnelles de l'indépendance</td><td>186</td></tr><tr><td>2.2</td><td>Les garanties statutaires de l'indépendance des juges</td><td>193</td></tr><tr><td>3</td><td>Des garanties de l'indépendance des juges encore insuffisamment organisées</td><td>196</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Les insuffisances perceptibles en amont de l'élection des juges</td><td>196</td></tr><tr><td>3.2</td><td>Les insuffisances visibles en aval de l'élection des juges</td><td>200</td></tr><tr><td>4</td><td>Conclusion</td><td>204</td></tr></table>

# 1 INTRODUCTION

«*Going far or not going far enough?*»,<fnref n="1" /> tel pourrait être, pour pasticher les propos de Christian Pippan, le sempiternel dilemme que pose voire impose la problématique de l'indépendance judiciaire. Principe consubstantiel à la notion d'État de droit, condition *sine qua non* d'un procès juste et équitable et directement associé à la bonne administration de la justice, l'indépendance judiciaire désigne «le fait pour une personne [et]/ou une entité de ne dépendre d'aucune autre autorité que la sienne propre».<fnref n="2" /> Importante dans la compréhension de la notion d'indépendance judiciaire, cette définition ne permet pas, malheureusement, de traduire toute la complexité de ce principe sacrosaint de l'ordre juridique international. En effet, dans son acceptation la plus extensive, le principe de l'indépendance judiciaire «exige que les juridictions et les juges prennent leurs décisions librement, à l'abri de toute pression où manipulation extérieure, de la part de qui ce soit ou

<footnote n="1">1 C Pippan 'Democracy as a global norm. Has it finally emerged?' in M Happold (eds) *International law in a multipolar world* (2012) 209.</footnote>

<footnote n="2">2 J Salomon (dir) *Dictionnaire de droit international* (2001) 570.</footnote>
pour quelque raison que ce soit. Il requiert non seulement que la justice soit rendue de manière indépendante, mais également, qu'elle soit indépendante au niveau des apparences».<fnref n="3" /> De cette définition transparaît plus clairement les différents éléments qui composent ce concept à savoir l'indépendance institutionnelle et l'indépendance personnelle. S'influençant mutuellement, en théorie, au point de se confondre réciproquement,<fnref n="4" /> en pratique, il sied toutefois de préciser que ces deux éléments susvisés ne recouvrent pas systématiquement la même réalité. Et pour cause, si :

[...] la première [a] trait aux juridictions en tant qu'institutions (...), la seconde concerne les membres de celles-ci».<fnref n="5" /> En effet, «l'indépendance institutionnelle se manifeste sous l'angle d'une série d'autonomies parmi lesquelles l'autonomie budgétaire, l'autonomie d'organisation interne, l'autonomie en matière de recrutement du personnel, l'autonomie des systèmes informatiques ou celle en matière d'élection des présidents des différents formations de jugement».<fnref n="6" /> Quant à l'indépendance personnelle,<fnref n="7" /> elle «profite individuellement aux juges qui doivent, dans l'exercice de leurs fonctions, être libres de toute influence ou ingérence induce ou abusive».<fnref n="8" />

Ainsi, pris sous cet angle individuel, l'indépendance personnelle:

[...] peut être conçue soit comme un droit du juge (garanti par les obligations corrélatives de l'État et des tierces-personnes, et, si nécessaire, par les sanctions à l'encontre de celles et ceux qui tentent de l'influencer indûment), soit comme un devoir «il doit respecter et contribuer à maintenir l'indépendance du pouvoir judiciaire et, en dernière analyse, appliquer le droit, au vu des éléments du dossier particulier, sans céder à la crainte de déplaire, ni au désir de plaire à toutes les formes du pouvoir, exécutif, législatif, parlementaire, politique, hiérarchique, économique, médiatique ou de l'opinion publique».<fnref n="9" />

Bien que fondamentale dans l'appréhension de l'indépendance judiciaire, l'indépendance personnelle n'a pourtant retenu que timidement l'attention de la doctrine, notamment de la littérature

<footnote n="3">3 J Malenovsky 'L'indépendance des juges internationaux' (2010) RCADI 26</footnote>

<footnote n="4">4 Ainsi, la Cour européenne des droits de l'homme et des peuples (CourEDH) définit l'indépendance d'un tribunal à partir des éléments se rapportant aux membres de ce dernier : '[p]our déterminer si un organe peut passer pour indépendant - notamment à l'égard de l'exécutif et des parties - a eu égard au mode de désignation et à la durée du mandat des membres (...), à l'existence de garanties contre les pressions extérieures (...) et au point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance'. Voir Campbell and Fell c. Royaume-Uni CEDH (28 juin 1984) para 78.</footnote>

<footnote n="5">5 Malenovsky (n 3) 26.</footnote>

<footnote n="6">6 Malenovsky (n 3) 26-27.</footnote>

<footnote n="7">7 L'indépendance personnelle constitue le noyau dur du Statut du juge depuis des siècles. En effet, dès 1840, en France sous la monarchie de Juillet, le Comte de Portalis exprimait, devant des pairs, l'idée selon laquelle 'les juges doivent réunir quatre qualités principales : l'instruction ou les lumières, l'intégrité, l'indépendance et la dignité ou les moeurs', voir C Fillon, M Boninchi & A Lecompte Devenir Juge. Mode de recrutement et crise des vocations de 1830 à nos jours (2008) 3.</footnote>

<footnote n="8">8 Malenovsky (n 3) 27.</footnote>

<footnote n="9">9 Malenovsky (n 3) 27-28.</footnote>
juridique francophone.<fnref n="10" /> Selon Jiri Malenovsky, la raison en est essentiellement culturelle. En effet,

[...] la doctrine continentale, souvent d'inspiration française, est naturellement portée vers l'étude des juridictions, envisagées en tant qu'institutions désincarnées, holistiques et rendant des décisions de manière anonyme, «au nom du peuple», un et indivisible, conformément à l'allégorie bien connue de la justice quasiment sans visage, statuant les yeux bandés. Inversement, la doctrine anglo-saxonne, privilégiant une approche davantage pragmatique, s'intéresse aux individualités qui composent ces juridictions (...).<fnref n="11" />

Fort étonnement, ce constat s'est avéré doublement vrai, s'agissant du système juridictionnel africain de droits de l'homme où l'office des juges de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples (Cour africaine) n'a quasiment pas fait l'objet d'une exégèse dans la littérature juridique aussi bien francophone qu'anglophone et ce, comparativement à son indépendance collective ou encore à son œuvre normative et jurisprudentielle pour lesquelles pullulent un nombre incalculable de travaux scientifiques.<fnref n="12" />

La récente commémoration du 20e anniversaire de l'entrée en vigueur du Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (Protocole de Ouagadougou)<fnref n="13" /> est opportunément pertinente en ce qu'elle offre l'occasion d'analyser le régime juridique qui régit l'indépendance des juges de la Cour africaine Autrement dit, l'indépendance des juges de la Cour africaine, dont la composition reflète les différents points de vue juridiques, politiques et idéologiques existant au sein des États parties de l'Union africaine (UA), est-elle suffisamment assurée de sorte à renforcer la légitimité de la Cour africaine et l'autorité de son action ? Certes, le Protocole de Ouagadougou et les autres instruments juridiques pertinents de la Cour africaine,<fnref n="14" /> prévoient un ensemble de garanties à l'indépendance des juges de la Cour africaine. Toutefois, une analyse approfondie de ces garanties porte manifestement à croire que celles-ci demeurent encore lacunaires.

*In fine*, si le principe de l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine est clairement énoncé en ce qu'il emprunte aux garanties traditionnelles attachées à leur fonction de juge et à leur statut de fonctionnaire international (2), celui-ci demeure encore insuffisamment assuré au regard du défaut de transparence et des risques de pressions politiques qui, respectivement, précède la

<footnote n="10">10 À cet égard, il faut relever l'une des rares activités scientifiques portant sur la question, notamment le colloque organisé le 30 mai 2008 par l'Université Paris 1 (Panthéon-Sorbonne) sur le thème de l'indépendance et de l'impartialité des juges internationaux. Voir H Ruiz Fabri & J-M Sorel (dir) *Indépendance et impartialité des juges internationaux* (2010) 304.</footnote>

<footnote n="11">11 Malenovsky (n 3) 20.</footnote>

<footnote n="12">12 Voir au titre des ouvrages, G Le Floch (dir) *La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples* (2023) 468 ; et au titre des articles, les différents volumes de l'Annuaire africain des droits de l'homme.</footnote>

<footnote n="13">13 Le Protocole de Ouagadougou est entré en vigueur le 25 janvier 2004.</footnote>

<footnote n="14">14 Voir le Règlement intérieur de la Cour africaine et l'accord de siège conclu entre le gouvernement tanzanien et l'UA relatif au siège de la Cour africaine.</footnote>
sélection et la nomination des juges et entourent le renouvellement de leur mandat (3).

## 2 DES GARANTIES DE L'INDÉPENDANCE DES JUGES CERTES TRADITIONNELLEMENT ÉNONCÉES

Le Protocole de Ouagadougou contient des dispositions, plus ou moins classiques, qui insistent sur la nécessité de garder et de sauvegarder l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine. D'abord, fonctionnelles puisque liées à l'exercice même de leur fonction de juge international (2.1), les garanties de l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine sont, par ailleurs, adossées à leur statut de fonctionnaire international (2.2).

### 2.1 Les garanties fonctionnelles de l'indépendance

Les garanties fonctionnelles du juge de la Cour africaine s'apprécient tant à l'aune des prérogatives qui lui sont substantiellement accordées (2.2.1) qu'au regard des obligations qui lui sont corrélativement imposées (2.2.2).

#### 2.1.1 Les prérogatives accordées aux juges

Au titre des prérogatives reconnues aux juges de la Cour africaine en vue de garantir leur indépendance personnelle, il convient de mentionner premièrement le principe du secret des délibérations. Consacrée dans la quasi-totalité des textes d'autres juridictions internationales,<fnref n="15" /> la confidentialité des délibérations est prévue dans le Règlement intérieur (RI) de la Cour africaine, qui dispose que : «[l]es délibérations de la Cour ont lieu en séance privée ; elles sont et demeurent confidentielles. Le Greffier ou son adjoint, ainsi que les autres juristes du Greffe et les interprètes dont la présence est jugée nécessaire assistent aux délibérations».<fnref n="16" /> Ainsi, en vertu de cette disposition, les parties au litige ne peuvent aucunement être informées des prises de position de chacun des juges de la Cour africaine quant à leurs demandes et leurs arguments. Afin de préserver autant que faire se peut, le secret des délibérations, les arrêts de la Cour africaine indiquent, non pas les noms mais plutôt, le nombre des juges ayant constitué la majorité. Dit autrement, l'identité des juges appartenant respectivement à la majorité et à la minorité n'est pas divulguée. Tout en gardant constamment à l'esprit que les juges de la Cour africaine

<footnote n="15">15 Voir à cet effet Art 54 du statut de la Cour internationale de justice ; art 24 du statut de la Cour interaméricaine des droits de l'homme et Art 22 du règlement intérieur de la Cour européenne des droits de l'homme.</footnote>

<footnote n="16">16 Règle 67 alinéa 2 du Règlement intérieur (RI) de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples (n 14).</footnote>
siègent à titre individuel, toutes ces précautions paraissent
primordiales du point de vue du juge lui-même qui évolue dans un
contexte africain particulièrement sensible où les droits de l'homme
font souventes fois l'objet d'un instinctif effet de repoussoir de la part
des États, notamment dans des affaires à fort enjeu politique, à l'image
de celles touchant au contentieux électoral.17 Au regard de ce qui
précède, le secret des délibérations participe à la préservation et au
renforcement de l'intégrité judiciaire des juges de la Cour africaine,
corollaire naturel de son indépendance dont elle est la traduction
concrète, en les protégeant de toute sorte d'influence indue sur les
procédures judiciaires, qu'elle soit exercée de manière externe à la suite
d'une action éventuelle des parties au litige et/ou d'une tierce personne
ou qu'elle soit formulée de nature interne suivant des interactions
potentielles que ce dernier serait susceptible d'avoir avec ses pairs
relativement au fond d'une affaire enregistrée au rôle de la Cour
africaine.

A l'important principe du secret des délibérations, se greffe une
autre prérogative non moins importante à savoir l'émission d'opinions
séparées. La Cour africaine n'est pas restée en autarcie de ce classicisme
puisque le droit des juges de la Cour africaine aux opinions séparées fut
consacré dans le Protocole de Ouagadougou. Avant de présenter la
disposition principale de ce Protocole qui l'encadre, il semble
préalablement nécessaire de procéder à quelques observations sur les
rapports ambiguës voire contradictoires qu'entretiennent ces deux
principes. Bien que s'inscrivant dans la réalisation d'un objectif
commun, à savoir l'objectivisation de l'indépendance judiciaire du juge
international, il n'en demeure pas moins que la possibilité qui lui est
reconnue d'émettre des opinions séparées remet incidemment en cause
le secret du délibéré. Cette «trahison» inférée ou cette «infidélité»
caractérisée des opinions séparées vis-à-vis du secret des délibérations
s'apprécie à la lumière de l'étalage ou du déballage, sur la «place
publique», des divergences voire des différences d'opinions, supposées
rester confidentielles, entre les juges. Pis, d'aucuns estiment qu'un
«trop grand nombre d'opinions dissidentes jointes à un arrêt donné
peut diminuer l'autorité de ce dernier. En effet, les décisions rendues à
une majorité d'une ou deux voix ont évidemment moins de force que
celles faisant l'unanimité parmi les juges».18 Ainsi, de l'avis du
professeur J-F Flauss, les opinions séparées créent, à l'occasion de
certaines affaires, «une réelle cacophonie [du fait du leur multiplication
revêtant de plus en plus souvent] les allures d'un véritable contre arrêt

<footnote n="17">17 Voir Ajavon c. Bénin (fond et réparations) arrêt du 29 mars 2019 requête n°013/2017 ; Actions pour la protection des droits de l'homme (APDH) c. Côte d'Ivoire (2016) 1 RJCA 697. S'agissant notamment de cette affaire, lire l'article de EJ Tiehi 'L'exécution minimaliste de l'arrêt de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples dans l'affaire 'Actions pour la protection des droits de l'homme (APDH) c. République de Côte d'Ivoire' : much ado about nothing ?' (2020) 18(1) Revue des Droits de l'Homme 260-286.</footnote>

<footnote n="18">18 M Eudes 'La légitimité du juge de la Cour européenne des droits de l'homme. Observations sur la légitimité et l'indépendance du Juge de Strasbourg' (2020) 151.</footnote>
ou d'une dissertation juridique traquant et dénonçant systématiquement toutes les déficiences de la solution retenue par la Cour».<fnref n="19" /> C'est la raison pour laquelle, en l'absence de texte spécifique<fnref n="20" /> sur l'éthique judiciaire des juges de la Cour africaine encadrant plus ou moins les opinions séparées, sur le modèle de la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH),<fnref n="21" /> ceux-ci sont tenus d'y recourir avec prudence et tempérance, d'en user avec tenue et retenue, et non d'en abuser avec violence et virulence, au risque de «nuire à l'institution qu'ils représentent, la perte de la crédibilité d'une juridiction ayant des conséquences désastreuses sur la cause qu'elle est censée protéger».<fnref n="22" /> Au-delà de cette approche objectivement critique, la possibilité offerte aux juges d'émettre des opinions séparées, ou des opinions «alternatives»<fnref n="23" /> à celle de la majorité doit être plutôt vue comme une expression de l'indépendance personnelle des juges, émanation directe de l'exercice de leur liberté d'expression d'où son ancrage solide, à l'instar du secret des délibérations, dans la pratique des juridictions internationales.<fnref n="24" /> Par cette liberté d'expression, chaque juge de la Cour africaine «peut décider de préciser dans une opinion séparée les particularités d'un système juridique [ou d'une question juridique] qu'il connait bien et qui aurait pu ne pas être complètement bien perçu par ses collègues. Par [ce] biais, il peut ainsi s'attarder sur certaines traditions ou pratiques nationales pertinentes dans la compréhension de l'affaire soumise à la Cour».<fnref n="25" /> La disposition pertinente octroyant aux juges la faculté d'émettre des opinions séparées est l'article 28 du Protocole de Ouagadougou qui, en son alinéa 7, stipule que «Si l'arrêt n'exprime pas, tout ou en partie, l'opinion unanime des juges, tout juge a le droit d'y joindre une opinion individuelle ou dissidente». Précisions que deux catégories d'opinions séparées se dégagent de cette disposition à savoir l'opinion individuelle et l'opinion dissidente.

<footnote n="19">19 J-F Flauss 'Actualité de la Convention européenne des droits de l'homme: Convention européenne des droits de l'homme et droit administratif (1996) 12 L'actualité juridique Droit administratif 1005.</footnote>

<footnote n="20">20 Cette absence de texte spécifique encadrant la pratique des opinions séparées est quelque peu atténuée par la règle 9 du RI de la Cour africaine.</footnote>

<footnote n="21">21 Voir *Résolution sur l'éthique judiciaire*, adoptée en 2021, qui interdit clairement les opinions séparées à la marge de l'éthique judiciaire. Le champ d'application de cette *Résolution sur l'éthique judiciaire* de la CourEDH est donc plus vaste que la règle 9 du RI de la Cour africaine qui ne les prohibe pas tout en empêchant les juges qui s'y pratiquent de participer à une affaire.</footnote>

<footnote n="22">22 N Peltier 'Les opinions séparées des juges à la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples' in G Le Floch (dir) *La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples* (2023) 249.</footnote>

<footnote n="23">23 W Mastor 'Les opinions séparées sont-elles raisonnables?' (2015) 5 *Revue de la Recherche Juridique* 2117.</footnote>

<footnote n="24">24 À l'exception de la Cour de justice de l'Union européenne ou de quelques juridictions d'intégration, telles que la Cour de la CEDEAO, toutes les juridictions internationales confèrent à leurs membres la possibilité d'émettre des opinions séparées.</footnote>

<footnote n="25">25 Eudes (n 18) 151.</footnote>
Si opinion individuelle²⁶ et opinion dissidente²⁷ ne sont pas
fondamentalement opposés tant au regard de leur rôle, qu'eu égard à
leur objet, celles-ci n'étant que la substantifique moelle de «l'utile
commentaire de la décision qu'elles accompagnent»,²⁸ des nuances
peuvent, sinon, doivent, en revanche, être établies entre ces deux
termes du point de vue de leur contenu terminologique. En effet,
l'opinion individuelle, encore appelée opinion concordante,²⁹ est une
opinion dans laquelle les juges, quoiqu'ayant participé au vote
majoritaire, souhaitent exprimer leur réticence sur certains motifs, en
apportant des rectifications qu'ils estiment profitables à la décision,³⁰
en contestant une partie du raisonnement,³¹ en développant des points
non abordés dans la décision,³² en proposant une autre base juridique
sur laquelle la Cour aurait pu se fonder.³³ Somme toute, l'opinion
individuelle vise à nuancer, à clarifier, à éclairer les parties sur le sens
et la pertinence de la décision.³⁴ Quant à l'opinion dissidente, elle
permet, au contraire, au juge qui en est l'émetteur de se mettre en
marge de la décision majoritaire c'est-à-dire de «s'écarter de la vision

26 L'opinion individuelle est celle d'un juge qui a voté avec la majorité en ce qui concerne le dispositif du jugement, mais qui n'accepte pas tout ou partie de l'exposé des motifs. Ce juge peut ainsi justifier son dissentiment partiel et faire connaître les motifs qui l'ont conduit à accepter quand même le dispositif. Voir Salomon (n 2) 782.

27 L'opinion dissidente est celle d'un juge qui n'a pas voté avec la majorité parce qu'il est en désaccord avec le dispositif de la décision et, par conséquent, avec ses motifs. Ce juge peut ainsi donner les raisons de son dissentiment et rendre publics les points ayant donné lieu à controverse parmi les juges. Voir Salomon (n 2) 782.

28 A Ramseir & D Scalia 'Quand la dissidence devient le jugement' (2020) 19 *Champ pénal/Pénal Field* para 41. This document is available on https://journals.openedition.org/champpenal/11968 (consulted 16 mars 2024).

29 Peltier (n 22) 235-258.

30 Opinion individuelle du juge Blaise Tchikaya jointe aux ordonnances rendues dans l'affaire *Bernard Anbataayela Mornah* Bénin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Ghana, Mali, Tanzanie et Tunisie, requêtes n° 0112020 et n° 00212020, dans laquelle le juge regrette que la décision ait été rendue sous forme d'ordonnance et non pas sous la forme d'un arrêt.

31 Opinion individuelle du juge Fatsah Oguergouz dans l'affaire *Efoua M'bozo O Samuel c. Parlement panafricain* du 30 septembre 2011 requête 010/2011. Par le biais de cette opinion individuelle, le juge Oguergouz regrettait que l'affaire ait l'objet d'un traitement judiciaire, la Cour étant manifestement incompétente, tout en souscrivant au sens pris par la décision.

32 Opinion individuelle du juge Ngoepe jointe à l'affaire *Christopher Mtikila c. Tanzanie* du 14 juin 2013 requête n° 011/2011, 'dans laquelle le juge éprouva le besoin de rédiger une opinion sur une problématique qui fruste la Cour depuis quelques temps et qui s'est manifestée au cours de l'élaboration de cet arrêt d'une manière différente des précédentes', à savoir l'ordre d'examen du couple recevabilité/compétence; opinion individuelle du juge Blaise Tchikaya jointe à l'arrêt *Evodius Rutechura c. Tanzanie* du 26 février 2021 requête n° 004/2016, dans laquelle le juge regrette la caractère trop laconique du dispositif et tente de le compléter en abordant des questions tenant à la peine de mort.

33 Opinion individuelle du juge Nutsinzi dans l'affaire *Femi Femana c. Union africaine* du 26 juin 2016 requête n° 011/2011, dans laquelle le juge proposait une autre base juridique pour fonder l'incompétence de la Cour africaine.

34 T Ondo 'Les opinion séparées des juges de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples' (2015) 104 *Revue Trimestrielle des Droits de l'Homme* 951.
dominante».<fnref n="35" /> Cette dissidence dont la portée est variée<fnref n="36" /> peut s'exprimer sous différentes formes. À cet effet, les juges peuvent simplement désapprouver les motifs de la décision,<fnref n="37" /> regretter le manque de clarté dans le raisonnement ou dans l'exposé des arguments tout en mettant de l'ordre dans un arrêt que les juges dissidents trouvent désorganisés,<fnref n="38" /> compléter un arrêt que les juges dissidents estiment lacunaire dans l'analyse et la motivation.<fnref n="39" /> Qu'elles soient individuelles ou dissidentes, les opinions séparées participent de la même fonction, celle d'accompagner l'arrêt et d'enrichir le débat doctrinal en reconnaissant le droit à la liberté d'expression des juges de la Cour africaine dans le processus de construction des arrêts rendus.<fnref n="40" />

Outre les droits qui leur sont reconnus, l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine passe aussi par le respect d'un certain nombre d'obligations à leur charge.

### 2.1.2 Les obligations imposées aux juges

Pour garantir leur indépendance personnelle, les juges sont astreints à des obligations contenues dans les instruments juridiques de la Cour africaine. Ces obligations, souvent passées sous silence, sont subrepticement enserrées dans la prestation de serment requise par l'article 16 du Protocole de Ouagadougou. Ainsi, «[à]près leur élection, les juges prêtent serment d'assurer leurs fonctions en toute impartialité et loyauté». La prestation de serment revêt une dimension symbolique et porte en elle une valeur juridique. Une dimension symbolique, parce que la prestation de serment est un véhicule de symboles qui visent à rendre sensible ce qui ne l'est pas par nature. Tel est le cas, par exemple, de la «barre» ou la «barrière» dans la salle d'audience<fnref n="41" /> qui, à première

<footnote n="35">35 Ondo (n 34) 953.</footnote>

<footnote n="36">36 À travers une opinion dissidente, les juges peuvent annoncer leur désaccord avec la majorité de manière frontale, peuvent être plus tempérées en émettant seulement des opinions partiellement dissidentes. Voir respectivement l'opinion individuelle de la juge Chafika dans l'affaire *Glory C. Hossou et Landry Adelakoun c. République du bénin* du 2 décembre 2021 requête n° 016/2020 : «je réfute totalement la motivation et le dispositif de l'arrêt, adoptés dans l'affaire *Glory C. Hossou et Landry Adelakoun c. Bénin* à la moitié de dix voix contre une (1)» ; Opinion partiellement dissidente du juge Blaise Tchikaya jointe à l'affaire *Robert Richard c. République unie de Tanzanie* du 2 décembre 2021 requête n° 035/2016, dans laquelle le juge approuve l'arrêt dans l'ensemble mais se détache du dispositif.</footnote>

<footnote n="37">37 Opinion dissidente du juge Ben Achour jointe à l'affaire *Léon Mugesera c. Rwanda* du 27 novembre 2020 requête n° 012/2017, contestant une partie des motifs invoqués par la Cour africaine aux articles 73 et 74 de la décision.</footnote>

<footnote n="38">38 Opinion dissidente de la juge Chafika Bensaoula jointe à l'arrêt *Akwasi Boateng et 351 autres c. République du Ghana* du 27 novembre 2020 requête n° 059/2016, où la juge reproche à la Cour africaine des 'zones d'ombre' dans la narration des faits et donc dans l'exposé fait par la Cour africaine en tenant de corriger ce qu'elle estime être une imprécision importante.</footnote>

<footnote n="39">39 Opinion dissidente du juge Oguergouz jointe à l'affaire *Ekollo Mundi Alexandre c. Cameroun et Nigéria* du 23 septembre 2011 requête n° 008/2021 para 21.</footnote>

<footnote n="40">40 Peltier (n 22) 241.</footnote>

<footnote n="41">41 Cette barre ou cette barrière est, de nos jours, remplacée parfois par un espace vide entre les premiers rangs du public et la Cour.</footnote>
vue, ne suscite pas d'intérêt particulier mais qui, dans l'esprit du *décorum* ou du cérémonial entourant la prestation de serment, symbolise la séparation entre le public et la Cour : entre d'un côté le temps (du) public et de l'autre le temps (du) judiciaire. Le temps judiciaire étant entendu comme un espace de justice déconnecté du temps commun et rythmé par la procédure qui met en veilleuse les affects en donnant toute place au droit rien qu'au droit.<fnref n="42" /> Par ailleurs, une dimension juridique, car elle constitue l'acte de prise de fonction des juges de la Cour africaine, par lequel le juge s'engage solennellement devant la communauté, et en l'occurrence la communauté internationale, à exercer ses fonctions avec «impartialité et loyauté». On aurait pu s'étonner de l'absence du qualificatif *indépendance*, aux côtés de ceux d'impartialité et de loyauté. Cette omission volontaire tient simplement au fait que l'indépendance est un concept générique qui les intègre dans son approche définitionnelle. L'indépendance présuppose aussi bien l'existence de droits au profit du juge que de devoirs à sa charge tandis que l'impartialité,<fnref n="43" /> notion qui lui est voisine, regroupe exclusivement l'ensemble des devoirs s'imposant au juge. En d'autres termes, l'impartialité est caractérisée par l'état d'esprit du juge, à partir de son horizon intérieur et non par l'existence d'une pression exercée de l'extérieur sur ce dernier.<fnref n="44" /> Quant à la loyauté, elle signifie que lorsque le juge prête serment, peu importe la formule consacrée à cet effet, cette promesse qui est contenue dans le serment l'engage envers l'État de droit<fnref n="45" />. Ainsi, sur la base de cette prestation de serment, les juges de la Cour africaine sont, en conséquence, tenus de respecter deux obligations principales à savoir l'obligation d'incompatibilité et l'obligation de récusation.

L'obligation d'incompatibilité est prévue à l'article 18 du Protocole de Ouagadougou et, de manière détaillée, la règle 5 du RI de la Cour africaine qui dispose que «les juges de la Cour ne peuvent, pendant la durée de leur mandat, exercer aucune activité de nature à porter atteinte aux exigences d'indépendance et d'impartialité liées à leurs fonctions». Il s'agit notamment de fonctions politiques, diplomatiques, administratives ou de conseiller juridique au sein d'un gouvernement.<fnref n="46" /> En définitive, une fois la prestation de serment effectuée, chaque juge doit déclarer à la Cour africaine toute activité pouvant

<footnote n="42">42 Voir https://www.icc-cpi.int/fr/news/icc-prestation-de-serment-des-juges#:~:text=En%20ce%20qui%20concerne%20la,respecterai%20le%20caractère%20co
nfidentiel%20des (consulté le 24 janvier 2024). Pour aller plus loin sur la
définition du serment, lire R Verdier *Le Serment: signes et fonctions* (1992) 458.</footnote>

<footnote n="43">43 L'impartialité s'entend d'une absence de parti pris, de préjugé, de conflit d'intérêts chez un juge, un arbitre, un expert ou une personne en position analogue par rapport aux parties se présentant devant lui ou par rapport à la question qu'il doit trancher. Voir Salmon (n 3) 562.</footnote>

<footnote n="44">44 F Gelinas 'Independence and impartiality in international adjudication' in A Dodek et L Sossin (eds) *Judicial independence in context* (2010). Ce document est disponible sur https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1335788 (consulté le 2 février 2024) ; voir aussi W Lucy 'the possibility of impartiality' (2005) 25 *Oxford Journal of Legal Studies* 3-31.</footnote>

<footnote n="45">45 Voir le document disponible sur https://www.encj.eu/images/stories/pdf/ethics/judicialethicsdeontologiefinal.pdf (consulté le 10 février)</footnote>

<footnote n="46">46 Règlement intérieur (n 14) règle 5 para 2.</footnote>
constituer une source d'incompatibilité. C'est fort de cette obligation que le juge Rafaa Ben Achour<fnref n="47" /> fut «contraint» de renoncer, après son élection en juin 2014, à son poste de conseiller de l'ancien président tunisien Béji Caïd Essebsi, le 1 avril 2015.<fnref n="48" /> Quant à l'obligation de récusation, elle est énoncée à l'article 22 du Protocole de Ouagadougou. En vertu de cette obligation, dans le cas où un juge possède la nationalité d'un État partie à une affaire, il se récuse, se mettant, dès lors, à l'abri d'éventuelles pressions, sous toutes leurs formes et dans toutes leurs manifestations, de la part de son État de nationalité. Par cette récusation, comme en témoignent les lignes de Marina Eudes, «le gouvernement de son pays d'origine ne pourra pas lui reprocher un vote défavorable dans une affaire importante, vote qui serait peut-être sanctionné par le choix d'un autre candidat lors des élections suivantes à la Cour».<fnref n="49" /> Selon Jiri Malenovsky, le modèle «récusatoire» est à privilégier dans la mesure où:

> la règle relative au droit de siéger du «juge national» [est née] (...) à l'époque où les règlements des différends entre États étaient principalement régis de manière bilatérale, reposant sur des considérations tenant au respect de la réciprocité et de l'égalité souveraine. (...) Or, cette situation n'a pas vraiment d'équivalent s'agissant des juridictions régionales des droits de l'homme. S'i la présence d'un «juge national» dans une procédure déclenchée par une requête individuelle poursuivait l'objectif d'exposer aux juges la position de l'État défendeur, cela affaiblirait nécessairement la position du requérant qui, n'ayant pas la qualité d'État, ne bénéficie pas du même privilège. D'un point de vue conceptuel, la participation du «juge national» va donc à l'encontre du principe de l'égalité des armes.<fnref n="50" />

Si ce modèle peut être naturellement privilégié pour les avantages qu'il procure conformément aux raisons ci-dessus présentées, il est toutefois à relativiser au regard des inconvénients qu'il provoque. En effet, le modèle «accusatoire», contrairement au modèle «participatoire» prive une juridiction, en l'espèce la Cour africaine, de l'opportunité d'être éclairé par le juge national sur un aspect du droit de son État de nationalité.<fnref n="51" />

<footnote n="47">47 Le juge Rafaâ Ben Achour fut élu en juin 2014 et réélu en 2021.</footnote>

<footnote n="48">48 Voir l'article disponible sur https://www.webdo.tn/fr/actualite/national/tunisieselon-le-jort-rafaa-ben-achour-conseiller-aupres-de-beji-caid-essebsi-ademissio nne/167111 (consulté le 20 février).</footnote>

<footnote n="49">49 Eudes (n 18) 150-151.</footnote>

<footnote n="50">50 Malenovsky (n 3) 107-108.</footnote>

<footnote n="51">51 Ce modèle 'participatif' est en vigueur au sein de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) au sein de laquelle le juge national est systématiquement présent dans la composition de la Cour pour l'examen d'une affaire, lorsqu'elle siège en Chambre de sept juges ou en grande Chambre de 17 juges. Pour en savoir davantage sur les motifs de récusation du juge au sein de la CEDH, voir article 28 du Règlement de la CEDH du 28 mars 2024.</footnote>
Outre les garanties fonctionnelles, l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine est confortée par des garanties attachées à leur statut de fonctionnaire international.<fnref n="52" />

## 2.2 Les garanties statutaires de l'indépendance des juges

Exerçant leurs fonctions au sein d'une juridiction internationale,<fnref n="53" /> les juges de la Cour africaine sont, par ricochet, des fonctionnaires internationaux c'est-à-dire un personnel employé par une organisation internationale (OI), doté d'un régime statutaire ou spécifique contractuel, et exerçant une fonction au service de l'ensemble des États membres composant cette organisation. A ce titre, ils bénéficient, à l'instar de tout fonctionnaire international, d'avantages tant classiques (2.2.1) que spécifiques (2.2.2).

### 2.2.1 Les avantages classiques

Les prérogatives classiques sont celles dont jouissent assez généralement les fonctionnaires travaillant au nom et pour le compte d'OIs. Ces prérogatives classiques sont constituées de privilèges et d'immunités diplomatiques, sur le modèle de celles qui sont accordées aux chefs de missions diplomatiques sur le fondement de la Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques et, en particulier de la Convention générale de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) sur les privilèges et immunités. Dans le cadre des juridictions internationales, en l'espèce de la Cour africaine, l'ensemble du personnel judiciaire,<fnref n="54" /> y compris les juges, bénéficient d'un certain nombre de protections juridiques visant à assurer leur indépendance vis-à-vis des États aussi bien pendant l'exercice de leur mandat qu'après l'expiration de leur mandat. Ainsi, selon, le Protocole de Ouagadougou:

[d]ès leur élection et pendant toute la durée de leur mandat, les juges à la Cour jouissent des privilèges et immunités en Droit international au personnel diplomatique. Les juges à la Cour ne peuvent, en aucun moment, même après l'expiration de leur mandat, être poursuivis en raison des votes ou des opinions émis dans l'exercice de leurs fonctions.<fnref n="55" />

<footnote n="52">52 S'entend d'une personne chargée, en vertu d'un accord entre États ou par une organisation internationale, d'exercer pour leur compte et sous leur contrôle, sur une base statutaire, une activité d'intérêt international d'une durée déterminée ou indéterminée. Voir Salomon (n 2) 508.</footnote>

<footnote n="53">53 Une juridiction internationale est une institution investie du pouvoir de juger, c'est-à-dire de trancher des litiges entre États par décision obligatoire, qu'il s'agisse d'un organe arbitral ou judiciaire ou de tout autre organisme disposant de pouvoirs juridictionnels. Voir Salmon (n 3) 628.</footnote>

<footnote n="54">54 Il faut ajouter le Greffe et son adjoint. Pour Marina Eudes, l'octroi de ces immunités et privilèges à ces fonctionnaires de la Cour africaine trouve son explication dans le fait qu'ils jouent un 'rôle important de gardien de la jurisprudence'. Voir Eudes (n 19) 148-149.</footnote>

<footnote n="55">55 Art 17(3) et 4 du Protocole de Ouagadougou.</footnote>
Avant de présenter l'étendue de ces privilèges et immunités qui relèvent d'ailleurs du droit international coutumier,<fnref n="56" /> faudrait-il rappeler qu'ils sont octroyés aux juges :

[...] dans l'intérêt de [de la Cour africaine] et non pour leur bénéfice personnel. [C'est d'ailleurs la raison pour laquelle], le secrétaire général administratif a le droit et le devoir de lever l'immunité accordée à un fonctionnaire dans tous les cas où il estime que cette immunité empêcherait que la justice suive son cours et qu'elle peut être levée sans porter atteinte aux intérêts de l'organisation de l'Unité africaine. À l'égard du Secrétaire général administratif, le Conseil des Ministres a qualité pour prononcer la levée de l'immunité.<fnref n="57" />

Ainsi, conformément à l'article VI de la Convention de l'OUA, les juges de la Cour jouissent d'une immunité de juridiction pour les paroles, les écrits, et tous les actes dont ils sont responsables dans l'exercice de leurs fonctions officielles. En outre, ils seront exonérés de tout impôt sur les traitements et émoluments versés par l'Union Africaine ; ils seront exempts de toute obligation relevant du service national ; ils ne seront soumis, en plus de leurs conjoints et des membres de leurs familles vivant à leur charge, aux dispositions limitant l'immigration et aux formalités d'enregistrement des étrangers. De plus, les juges de la Cour africaine jouiront, en ce qui concerne les facilités de change, des mêmes privilèges que les fonctionnaires d'un rang comparable appartenant aux missions diplomatiques accréditées auprès du gouvernement intéressé ; ils jouiront, ainsi que leurs conjoints et les membres de leurs familles vivant à leur charge, des mêmes facilités de rapatriement que les agents diplomatiques en période de crise internationale ; ils jouiront du droit d'importer en franchise leur mobilier et leurs effets à l'occasion de leur première prise de fonction dans le pays intéressé. Enfin, les documents de la Cour africaine et de ses membres dont les juges, sont inviolables et leurs correspondances et communications officielles ne peuvent être retenues ou censurées.<fnref n="58" /> Somme toute, l'ensemble de ces privilèges et immunités à l'intention des juges de la Cour africaine constitue un élément incontournable de leur indépendance personnelle en leur offrant une entière liberté, notamment de parole, pendant et après l'exercice de leur mandat.

Partant de ce qui précède, nous pouvons naturellement conclure que l'indépendance personnelle des juges de la Cour africaine s'arc boute et «puise une garantie supplémentaire»<fnref n="59" /> dans les privilèges et immunités diplomatiques auxquels se greffent d'autres prérogatives, plus spécifiques, qui leur sont accordées par l'UA.

<footnote n="56">56 Voir Affaire relative au mandat d'arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique) CIJ (14 février 2002) (2002) arrêt CIJ recueil p 3 25.</footnote>

<footnote n="57">57 Art V al. 4 de la Convention générale de l'OUA sur les privilèges et immunités.</footnote>

<footnote n="58">58 Convention générale de l'OUA sur les privilèges et immunités (n 57) art. V § 2.</footnote>

<footnote n="59">59 JM Essein *Liber amicorum* (1995) 426-427.</footnote>
2.2.2 Les avantages spécifiques

Afin de ne pas être soumis à des risques de pressions tous azimuts de la
part des États, d'un organe de l'UA ou d'une personne, les juges de la
CourADHP bénéficient de nombreux avantages. Ces avantages sont
essentiellement financiers et accessoirement sécuritaires. Au titre des
avantages financiers,<fnref n="60" /> les juges de la Cour africaine bénéficient d'une
indemnité d'intersession qui est de 30% des 90% du salaire mensuel du
président de la Cour africaine pour les activités à assumer pendant
l'intersession ;<fnref n="61" /> d'une indemnité mensuelle de judicature de 10% des
90% du salaire mensuel du président de la Cour ;<fnref n="62" /> d'une indemnité
journalière de subsistance conformément au Statut et règlement de
l'UA.<fnref n="63" /> Aussi, bénéficient-ils d'un montant forfaitaire pour les frais
administratifs d'un montant de 500 dollars américains par mois ;<fnref n="64" />
d'honoraires pour les sessions d'un montant de 500 dollars américains
par jour durant les sessions ordinaires de la Cour africaine.<fnref n="65" /> Enfin, les
juges de la Cour ont droit à des gratifications, une assurance vie et une
assurance-maladie.<fnref n="66" /> Un certain nombre de frais annexes sont
egalement pris en charge par l'UA, qu'il s'agisse des frais de séjour dans
le cadre de missions officielles ou de frais de transport en première
classe.<fnref n="67" />

Ces avantages financiers particulièrement alléchants sont
complétés par des mesures de protection extraordinairement poussées
dont bénéficient les juges de Cour africaine dans le cadre de l'accord de
siège conclu entre l'UA et le gouvernement de la République-Unie de
Tanzanie relatif au siège de la Cour. Ainsi, conformément à l'alinéa 3 de
l'article XIII de cet accord de siège, «le gouvernement assure la sécurité
et la protection des membres de la Cour et de la résidence du Président,
des logements des juges et de la résidence du greffier». Concernant plus
particulièrement la protection de leur intégrité physique, les juges de la
Cour disposent individuellement d'une garde rapprochée. Cette
protection si spéciale accordée aux juges pourrait, prima facie,
surprendre en comparaison au traitement réservé notamment à leurs
homologues européens. Cependant, elle pourrait s'expliquer, en partie,
par un contexte sécuritaire encore relativement critique marqué par la
présence résiduelle, dans cet espace sous-régional, de groupes

<footnote n="60">60 Union Africaine Rapport sur les avantages des juges de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples, Conseil Exécutif, 41e session ordinaire 20 juin-15 juillet 2022, Ex. Cl/1378 (XLI). Ce document est disponible sur https://portal.africa-union.org/DVD/Documents/DOC-AU-WD/EX%20CL%201378%20(XLI)%20_F.pdf (consulté le 10 juin 2024).</footnote>

<footnote n="61">61 Union Africaine (n 60) 1 para 5 (i).</footnote>

<footnote n="62">62 Union Africaine (n 60) 1 para 5 (ii).</footnote>

<footnote n="63">63 Union Africaine (n 60) 2 para 5 (vi).</footnote>

<footnote n="64">64 Union Africaine (n 60) 2 para 5 (iii).</footnote>

<footnote n="65">65 Union Africaine (n 60) 2 para 5 (v).</footnote>

<footnote n="66">66 Union Africaine (n 60) 2 para 5 (vii et viii).</footnote>

<footnote n="67">67 Union Africaine (n 60) 2 para 5 (ix).</footnote>
terroristes et extrémistes violents.<fnref n="68" /> Qu’à cela ne tienne, ces avantages témoignent de la volonté affirmée de l’UA et de ses États membres d’assurer aux juges de la Cour un certain confort financier et une absolue garantie sécuritaire de nature à les aseptiser contre tous les pesanteurs, notamment politiques, de la part des États dans le cadre de médiatiques affaires qu’ils auront à traiter.

Nonobstant tous ces garde-fous fonctionnels et statutaires, globalement salutaires, le système de garanties mis en place par l'UA visant à assurer l'indépendance des juges de la Cour brille encore par certaines limites donnant le sentiment légitime d'une symphonie toujours inachevée.

## 3 DES GARANTIES DE L'INDÉPENDANCE DES JUGES ENCORE INSUFFISAMMENT ORGANISÉES

Des zones d'ombre subsistent quant aux garanties d'indépendance mises en place par le Protocole de Ouagadougou au profit des juges de la Cour africaine. Ces insuffisances observées quant à l'indépendance de ces juges sont perceptibles en amont (3.1) et visibles en aval de leur élection (3.2).

### 3.1 Les insuffisances perceptibles en amont de l'élection des juges

Les insuffisances perceptibles en amont de l'élection des juges de la Cour africaine s'observent, d'une part, par la lisibilité parcimonieuse du processus de nomination des candidats nationaux (3.1.1) ainsi que par une participation minimaliste de la société civile à ce processus (3.1.2).

#### 3.1.1 Une lisibilité parcimonieuse du processus de désignation des candidats

C'est un truisme de dire que la procédure précédant l'élection des juges⁶⁹ se caractérise par un manque de prévisibilité et ce, d'autant plus que le Protocole de Ouagadougou est, sans surprise, laconique sur la question. À cet égard, l'article 12 dudit protocole se contente d'enjoindre à chaque État partie de «présenter jusqu'à trois candidats dont au moins deux doivent être ressortissants de l'État qui les présente. Los de la présentation des candidatures, il sera dûment tenu compte de la représentation adéquate des deux sexes». Ce laconisme du Protocole de Ouagadougou va de pair avec le silence des règles et

<footnote n="68">68 A ce sujet, l'on peut se référer à l'impact des attaques terroristes comme ceux du 7 août 1998, pendant lesquelles des camions piégés explosaient devant les ambassades américaines à Nairobi au Kenya et Dar es Salam en Tanzanie. Ces attaques, revendiquées par une cellule d'un groupe local d'al-Qaïda, firent 224 morts et plus de 4 000 blessés.</footnote>
procédures organisant, à l'échelon national, la désignation des candidats au poste de juge de la Cour africaine.

En effet, au-delà des différences constatées d'un État à un autre, «il est clair que la plupart des candidats sont choisis par les gouvernements indépendamment de toute consultation nationale publique. Autrement dit, ce sont bien les autorités politiques qui désignent les candidats au poste de juges à la [Cour], avec les préoccupations partisanes et d'amitié que cela peut laisser deviner en certains cas».<fnref n="70" /> Il en résulte que :

> les gouvernements intéressés tirent largement profit de leur faculté d'opérer la sélection des candidats de façon autonome, sur la base de qualifications définies plutôt vaguement en droit international, en ayant souvent tendance à présenter des «juristes d'État», c'est-à-dire des professionnels ayant entretenu des relations particulières avec les structures du pouvoir d'État et suffisamment à l'écoute des intérêts poursuivis par ces structures.<fnref n="71" />

Cette opacité qui entoure les processus nationaux de désignation des candidats aux fonctions de juge au sein de la Cour est telle qu'elle se traduit par une difficulté voire une impossibilité d'illustrer nos propos par des exemples précis ou des cas pratiques spécifiques. Or, il est indéniable que la transparence de ces processus a, à terme, une incidence indirecte sur l'indépendance des juges par la qualité des profils qu'elle suscitera, par l'inclusivité des candidats qu'elle favorisera et par la crédibilité qu'elle fera naître chez les justiciables africains. D'abord, par leur qualité, ces processus doivent s'assurer que les candidats proposés soient d'éminents juristes jouissant d'une compétence avérée en droit international des droits de l'homme *lato sensu* et en droit africain des droits de l'homme *stricto sensu*. Ensuite, par leur inclusivité, ces processus doivent veiller à ce que les candidats proposés soient représentatifs de l'ensemble du monde juridique.<fnref n="72" /> L'idée centrale étant, en définitive, de garantir la crédibilité de ces processus en décelant ou en levant, respectivement, toute accountance politique ou tout doute d'appartenance politique de l'un quelconque des juges de la Cour. Ceci dans l'hypothèse où ce dernier s'engagerait dans une activité professionnelle à l'occasion de laquelle il exprimerait en public *via* les médias, soit par écrit, soit par des actions publiques ou

<footnote n="69">69 Pour approfondir les lectures sur l'élection des juges de la CourADHP, notamment sur la procédure suivant la désignation des candidats, il est fortement recommandé de lire, en sus du Protocole de Ouagadougou et du RI de la CourADHP, les autres textes pertinents qui constituent le droit électoral applicable en la matière à savoir, entre autres, les décisions du Conseil exécutif et de la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement ainsi que les notes verbales du Bureau du Conseiller juridique. Voir SH Adjolohoun 'A crisis of design and judicial practice? Curbing state disengagement from the African Court on Human and Peoples' Rights' (2020) 20(1) *African Human Rights Law Journal* 1-40. Ce document est disponible sur https://scielo.org.za/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1996-20962020000100002&lng=en&nrm=iso (consulté le 31 octobre 2024).</footnote>

<footnote n="70">70 Eudes (n 18) 146.</footnote>

<footnote n="71">71 Malenovsky (n 3) 134.</footnote>

<footnote n="72">72 Certes, les magistrats, mais aussi, les professeurs d'universités, les avocats et les fonctionnaires internationaux etc.</footnote>
par tout autre moyen, des opinions qui seront objectivement en porte-
à-faux avec son indépendance personnelle. En fait, «il ne suffit que les
juges (...) soient indépendants (...), encore faut-il qu'ils le paraissent, de
manière à ne donner prise à aucun soupçon».<fnref n="73" />

Fort de ce postulat, des propositions peuvent être formulées afin d'améliorer les procédures nationales de sélection des candidats aux fonctions de juge à la Cour de sorte à aiguillonner les États dans le sens du renforcement de la transparence et de l'efficacité de ces procédures. Ces propositions s'appuient sur celles de sélections au sein des autres juridictions internationales.<fnref n="74" /> Ainsi, il pourrait être procédé à des appels à candidature notamment dans une presse spécialisée<fnref n="75" /> ou opter pour la constitution d'un groupe d'experts nationaux et/ou internationaux c'est-à-dire une «autorité éminente extérieur au gouvernement au sujet des candidats proposés».<fnref n="76" /> Cette proposition permettrait de «s'assurer de la qualité des candidats retenus, qualité appréciée par des personnalités elles-mêmes reconnues et a priori moins sujettes à des préoccupations partisanes».<fnref n="77" /> Ce groupe d'experts devra notamment s'assurer que le processus soit ouvert à tous les candidats potentiels qui répondent effectivement aux conditions telles que définies dans le Protocole de Ouagadougou.<fnref n="78" /> Il devra aussi veiller à ce que soit rendu public, après la phase de dépôt des candidatures, les informations des candidats relativement à leurs compétences, leur expertise, leurs expériences en matière de droits de l'homme ainsi que les raisons pour lesquelles ils satisfont aux conditions pour être désignés comme candidats aux postes de juges à la Cour. Enfin, un autre point<fnref n="79" /> qui nous semble devoir retenir l'attention dans le processus de sélection est bien évidemment l'ordre de présentation sur les listes en ce qu'elle pose la question de l'égalité des candidatures. En effet,

[...] il semble que cet ordre ne soit pas anodin, la préférence du gouvernement allant dans la première nommée, au détriment des autres, qui ferait alors office, volontairement ou non de figurants. Or, c'est généralement le candidat ainsi choisi qui est le plus souvent élu (...). Dans ces conditions, il pourrait arriver que des juristes de qualité refusent tout simplement de figurer sur la liste de candidatures, en apprenant que leur gouvernement a déjà fait son choix et qu'ils n'ont que peu de chance d'accéder à la fonction [de juge de la Cour].<fnref n="80" />

Pour rétablir l'égalité entre les candidats, une liste par ordre alphabétique peut être établie de sorte à ne pas non seulement

<footnote n="73">73 JA Carillo-Salcedo 'Quelle juge pour la nouvelle Cour européenne des droits de l'homme?' (1997) 9 *Revue Universelle des Droits de l'Homme* 3.</footnote>

<footnote n="74">74 Voir les procédures de sélection et de nomination des juges au sein de la CourEDH et de la Cour pénale internationale.</footnote>

<footnote n="75">75 Eudes (n 18) 142.</footnote>

<footnote n="76">76 Eudes (n 18) 143.</footnote>

<footnote n="77">77 Eudes (n 18) 144.</footnote>

<footnote n="78">78 Protocole de Ouagadougou (n 55) art 11.</footnote>

<footnote n="79">79 L'égalité des sexes est au cœur de la Cour au regard de la composition des juges. A date, sur les onze juges qui composent la Cour, il y a 5 femmes pour 6 hommes.</footnote>

<footnote n="80">80 Eudes (n 18) 145.</footnote>
privilégier le «candidat officiel ou naturel» de l'État en question mais aussi à ne pas orienter le vote des États membres de l'UA. L'ensemble de ces propositions pourront être revêtues d'une force juridique et symbolique si elles sont adossées à une décision de la Conférence des chefs d'États et de gouvernement de l'UA.<fnref n="81" />

*Quid de la participation de la société civile à ce processus ?*

### 3.1.2 Une participation minimaliste de la société civile

Parler d'une participation minimaliste de la société civile est, en réalité, un euphémisme tant celle-ci demeure quasi-inexistante. En effet, il est déplorable de constater que les organisations nationales de la société civile (OSCs) ne sont pas véritablement associées au processus de sélection et de nomination des candidats au poste de juges de la Cour africaine. Les OSCs bénéficient d'une expertise dans le domaine des droits de l'homme, d'une crédibilité auprès du grand public qui les autorise légitimement à être associée à toutes les phases de ce processus, en particulier l'assistance aux États pour la présentation des candidatures. En d'autres termes, l'État doit requérir l'avis et les opinions de la société civile, notamment celles des représentants de l'ensemble du secteur judiciaire, des organisations des droits de l'homme et autres parties prenantes. À cet effet, elle doit être à même de pouvoir aider à identifier et à encourager les demandes des candidats hautement qualifiés. Les États doivent aider les OSCs à faire circuler les annonces aussi largement que possible et à convaincre les personnes qui satisfont aux critères de faire acte de candidature. Les organisations juridiques professionnelles doivent également être parties prenantes de ce processus afin qu'il soit pleinement inclusif. En effet, de toutes les OSCs, les organisations professionnelles sont les mieux placées pour rassembler les opinions de leurs membres qui peuvent contribuer à évaluer des candidats potentiels de telle sorte que les informations de base pour le processus de désignation soient aussi fiables que possibles. Outre ces organisations, des individus peuvent aussi fournir des informations importantes sur les candidats.<fnref n="82" /> En conclusion, des mécanismes nationaux doivent être mis en place afin que la société civile et les organisations professionnelles puissent donner leur avis et des informations substantielles sur les candidatures. Ces avis et opinions pourront être portés à la connaissance des candidats avant la sélection ou l'entretien pour leur permettre d'y répondre ou pour fournir des renseignements complémentaires.

Au niveau régional, s'il faut se réjouir de la mise en place de l'Initiative d'Arusha, il convient cependant d'en relativiser la portée. En

<footnote n="81">81 La Conférence des chefs d'États et de gouvernement de l'UA est l'organe suprême de prise de décision et de définition des politiques de l'UA. Elle est composée des chefs d'État et de gouvernement de tous les États membres. Son rôle est précisé à l'article 9 de l'acte constitutif de l'UA. Elle a, entre autres, la charge de définir les politiques de l'UA, fixer ses priorités, adopter son programme annuel et assurer le contrôle de la mise en œuvre de ses politiques et décisions.</footnote>

<footnote n="82">82 Voir le document disponible sur https://www.amnesty.org/fr/wp-content/uploads/sites/8/2021/06/ior630012004fr.pdf (consulté le 31 octobre 2024).</footnote>
effet, cette initiative demeure très peu connue du public africain auquel
elle s'adresse principalement. De plus, son impact au sein des États
africains paraît plus que limité dans la mesure où cette initiative se
contente bonnement d'identifier, en prévision au processus de
nomination, les experts qualifiés et à partager une base de données de
ces derniers avec les États pour qu'ils en tiennent compte au cours du
processus de nomination. Pour rappel, l'Initiative d'Arusha est une
initiative de nomination et de sélection des mécanismes africains des
droits de l'homme visant à promouvoir les droits de l'homme en
soutenant les États parties dans la nomination et la sélection des
membres des mécanismes des droits de l'homme en Afrique. Ce faisant,
elle a pour objectif de contribuer à l'amélioration de l'efficacité, de
l'indépendance et de l'impact de ces mécanismes.<fnref n="83" /> C'est ainsi que le
28 mars dernier, l'Initiative d'Arusha a annoncé le lancement d'une
campagne publique pour l'identification de candidats qualifiés en vue
des prochaines élections à la Cour africaine. Pour être davantage
efficace, cette initiative devra élargir son cercle de partenaires
classiques<fnref n="84" /> en établissant des collaborations nouvelles, en autres, avec
des OSCs nationales pour un partage d'expériences et de bonnes
pratiques sur la meilleure façon d'assurer et de s'assurer de la
transparence des processus de désignation des candidats.

Les insuffisances quant aux garanties d'indépendance des juges de
la Cour ne sont pas uniquement circonscrites à leur processus de
sélection et de nomination. Elles s'étendent aussi après leur élection.

## 3.2 Les insuffisances visibles en aval de l'élection des juges

Les insuffisances visibles en aval de l'élection des juges de la Cour africaine renvoient à celles qui s'observent après leur prise de fonction. Essentiellement facilitées par le caractère renouvelable du mandat des juges de la Cour (3.2.1), ces insuffisances sont aussi liées au mode de fonctionnement de la Cour (3.2.2).

### 3.2.1 Les risques sous-jacents au renouvellement de leurs mandats

Selon l'article 15 paragraphe 1 du Protocole de Ouagadougou, les juges
de la Cour africaine sont élus pour une période de six ans et rééligibles

<footnote n="83">83 Au sujet de l'Initiative d'Arusha, voir avec intérêt : https://www.chr.up.ac.za/images/centrenews/2024/French_Arusha_Initiative_Press_Statement_on_Ex_perts_Identification_Campaign_1.pdf (consulté le 10 mars 2024).</footnote>

<footnote n="84">84 Les ONGs parties ayant signé l'Initiative d'Arusha lors du lancement de la campagne sont : African Defenders, Centre for Human Rights - University of Pretoria, Centre for Rights Education and Awareness, Coalition for an Effective African Court on Human and People's Rights, Defend Defenders, Initiative for Strategic Litigation in Africa, Institute for Human Rights and Development in Africa, International Service for Human Rights, Pan African Lawyers Union, Robert F. Kennedy Human Rights, Synergia - Initiatives for Human Rights, The Network of African National Human Rights Institutions.</footnote>
une seule fois. Dit autrement, ils peuvent solliciter, à l'issue du premier
terme de leur mandat, l'obtention d'un second mandat de six ans. La
durée du mandat des juges de la Cour africaine est similaire à celui de
la Cour interaméricaine des droits de l'homme dont le statut prévoit en
son article 5 que «les juges de la Cour interaméricaine des droits de
l'homme sont élus pour six ans et ne peuvent être réélus qu'une seule
fois (...)». Toutefois, cette approche de la Cour africaine diffère de celle
de la Cour européenne des droits de l'homme où le mandat des juges est
de neuf ans, non renouvelable. À cet égard, il est notable de relever, afin
d'élargir la comparaison, que les mandats des juges sont diversifiés et
varient selon la nature des juridictions internationales. Ainsi, celui des
juges de la Cour pénale internationale est de neuf ans, non
renouvelable.<fnref n="85" /> Il en va de même pour les juges de la Cour
internationale de justice ainsi que ceux du Tribunal international de
droit de la mer. Cette démarche comparative dénote une préférence des
juridictions internationales<fnref n="86" /> pour le mandat unique (non
renouvelable). Ce choix trouve sa justification dans deux motivations.
La première tient au fait que les juges des juridictions ayant opté pour
le mandat unique siègent à temps plein et non à temps partiel. La
seconde, qui est sans doute intrinsèquement liée à la première, est
inhérente à l'importante charge de travail des juges au regard du
nombre de requêtes et la complexité des dossiers à traiter.
Indépendamment de ces motifs, il est clair que le mandat unique offre
aux juges une sécurité, une stabilité et une tranquillité quant à l'exercice
de leurs fonctions.

Attributs que les juges de la Cour africaine pourraient difficilement
avoir dans l'hypothèse où ils envisagent de faire acte de candidature
pour le renouvellement de leur mandat. En effet, nous ne sommes pas
sans ignorer que :

les fonctions de juges bénéficient d'une image d'honorabilité et de
respectabilité et sont généralement bien rémunérées. L'accès à ces
fonctions est dès lors très convoité et attire de nombreux candidats qui
doivent faire état de hautes qualifications et se soumettre, en règle
générale, à une compétition. Cette volonté de réélection peut se révéler
préjudiciable à leur indépendance En effet, faire l'objet d'une procédure de
sélection équivaut à se soumettre à une autorité détenant le pouvoir de
choisir. La composition et la fiabilité de cette autorité revêtent donc une
importance cruciale. Il est impératif que ladite autorité soit irréprochable
et que son pouvoir soit exercé par des personnes indépendantes et
impartiales, en conformité avec des critères précis et objectifs et, en
principe, sous le contrôle du public puisque la fonction de juge relève de la
fonction publique. Dans l'hypothèse où le juge est nommé à l'issue d'une
procédure de sélection contestable et que, dès lors, sa nomination n'était
pas évidente, voire juste, et qu'il y avait peut-être d'autres candidats
objectivement plus qualifiés que lui, il ne saurait être exclu qu'ensuite
l'intéressé se considère, en conscience, comme le débiteur de ceux qui l'ont

<footnote n="85">85 Art 36 para 9(a) du Statut de Rome portant création de la Cour pénale internationale du 17 juillet 1998.</footnote>

<footnote n="86">86 Sauf la Cour de justice de l'Union Européenne et de la Cour de justice de la CEDEAO.</footnote>
choisi de manière non impartiale et nourri ainsi à leur égard un sentiment de gratitude non désintéressée.<fnref n="87" />

Si ce sentiment de gratitude des juges ne peut s'exercer directement à l'égard de son État de nationalité en raison de leur obligation de récusalation, il peut, en revanche, s'exprimer de façon indirecte par une propension fort affirmée ou une réticence à peine dissimulée à la condamnation d'un État atrait devant la Cour africaine Condamnation pour laquelle leur État de nationalité pourrait avoir un intérêt politique particulier. Par ailleurs, il ne serait pas superfétatoire d'établir un lien entre le nombre de mandats des juges de la Cour africaine et leur attitude dans l'exercice de leur fonction de juger oscillant, au gré des circonstances, entre pusillanimité et audace. En d'autres termes, les juges de la Cour africaine se montrent, parfois dans l'exercice de leur mandat unique ou du second et ultime terme de leur mandat, plus «libres» dans l'expression de leurs opinions, plus «critiques» des incongruités de la Cour voire plus enclins à consacrer des revirements jurisprudentiels significatifs au détriment des États. À cet égard, il sied de rappeler que, dans son arrêt de principe rendu en matière électorale dans l'affaire *Actions pour la protection des droits de l'homme (APDH) c. République de Côte d'Ivoire*, la Cour était composée, sur les neuf juges de la majorité ayant voté en faveur de la violation par l'État défendeur des droits allégués, de sept juges qui étaient en fin de mandat.<fnref n="88" /> Bien que cette observation empirique ne puisse être aucunement généralisée à tous les arrêts fondateurs de la Cour, force est cependant de reconnaître qu'elle constitue un précédent majeur à l'orée duquel devront être minutieusement scrutées les relations larvées entre le mandat des juges de la Cour et leur indépendance personnelle.

Les «dangers» afférents à la durée du mandat des juges de la Cour africaine ne manquent pas de faire échos aux implications latentes à l'exercice partiel de leur fonction qui n'est pas sans conséquence sur la perception de leur indépendance.

### 3.2.2 Les implications latentes de l'exercice partiel de leurs fonctions

En son alinéa 3, l'article 15 du Protocole de Ouagadougou énonce que «[t]ous les juges, à l'exception du Président, exerce leurs fonctions à temps partiel». Ce choix des États parties fut principalement motivé par les contraintes financières de l'UA et les ressources limitées subséquemment accordées à la Cour africaine. Ce mode d'exercice des fonctions des juges de la Cour africaine a, non seulement, des incidences sur la durée des procédures judiciaires mais, également, sur l'indépendance des juges dont l'activité peut être perturbée par l'exercice d'autres activités connexes. Pis, cette situation peut

<footnote n="87">87 Malenovsky (n 3) 115.</footnote>

<footnote n="88">88 Il s'agissait des juges Fatsah Ouguergouz, Vasco Angelo Mwatusse, Gérard Niyungeko, El Hadji Guissé, Solomy Balungi Bossa, Augustino Ramadhani et Elsie Thompson.</footnote>
également témoigner, aux yeux des justiciables, d'un relatif désijnérêt
des juges pour leur fonction de juge international. Si l'exercice partiel
des fonctions des juges de la Cour africaine pouvait se justifier dans les
années qui ont suivi la création de la Cour, par le niveau
particulièrement faible de requêtes enregistrées par la Cour africaine, il
se serait difficile d'en dire de même plus de 25 ans après sa création.
À l'instar de ces consœurs européennes et interaméricaines, les débuts
de la Cour africaine furent assez laborieux⁸⁹ puisqu'entre 2006 et 2010,
elle n'avait été saisie que d'une seule affaire, laquelle s'est d'ailleurs
achevée par un arrêt en incompétence.⁹⁰ Depuis lors, la Cour africaine
a été saisie de plus de 300 requêtes ; chiffres qui, pour une juridiction
internationale qui n'a qu'une vingtaine d'années, témoignent d'une
activité plus que soutenue.⁹¹ Cet intérêt fut même à la base de réactions
épidermiques de certains États⁹² qui ont retiré leurs déclarations
d'acceptation de la compétence de la Cour.⁹³

Par conséquent, le moment semble être venu pour l'UA de modifier
cette décision d'exercice à temps partiel des fonctions des juges de la
Cour africaine, d'autant plus qu'il existe un projet de fusion entre la
Cour africaine et la Cour de justice de l'UA.⁹⁴ Pour rappel, le passage de
la Cour à la Section des droits de l'homme laisse

entrevoir au moins deux éléments de régression concernant la protection
des droits humains en Afrique. [L'un de ces éléments porte sur le] nombre
insuffisant de juges. La Cour africaine instituée par le Protocole de
Ouagadougou est composée de 11 juges. (...) Ce nombre s'est
manifestement et progressivement rétréci [avec] le Protocole de 2008
[passant ainsi] à huit. Au lieu de maintenir ces huit juges, déjà

89 Voir S Doumbe-Bille 'La juridictionnalisation des droits de l'homme en Afrique : "much ado about nothing?"' in *L'homme dans la société internationale* (2013) 702.

90 Voir *Michelot Yogogombaye c. République du Sénégal* (exception d'incompétence) arrêt du 15 décembre 2009 Requête 001/2008.

91 G Le Floch 'La Cour: une juridiction à un tournant de sa jeune histoire' in G Le Floch (dir) *La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples* (2023) 24.

92 À titre d'exemples, le Rwanda a introduit sa demande visant ce retrait le 24 février 2016, puis la Tanzanie le 14 novembre 2019, le Bénin le 24 mars 2020 et enfin la Côte d'Ivoire le 28 avril 2020. Voir TS Bidouzo 'Le retrait de déclaration facultative de reconnaissance de compétence de la Cour Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples' (2023) RDLF chron. n°29 ; K Kouame & EJ Tiehi 'Le civexit ou le retrait par la Côte d'Ivoire de sa déclaration d'acceptation de la compétence de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples : un pas en avant, deux pas en arrière' (2022) 21 in *Revue des droits de l'homme* ; CVN Kemkeng 'La déclaration de l'article 34(6) du Protocole de Ouagadougou dans le système africain des droits de l'homme : entre régressions continentales et progressions régionales' (2018) 2 *Annuaire africain des droits de l'homme* 179-199.

93 S'appuyant ainsi sur art 34(6) du Protocole de Ouagadougou.

94 L'idée de fusionner ces deux Cours fut émise par les Chefs d'État et de Gouvernement de l'UA sur l'initiative de l'ex-président nigérian, Olusegun Obasanjo, lors du Sommet d'Addis Abeba en juillet 2004. Une idée qui a pris forme à travers l'adoption du Protocole de Sharm El-Sheikh le 1er juillet 2008, pour créer la Cour africaine de Justice et des droits de l'homme ; puis le Protocole de Malabo le 27 juin 2014 qui vise à élargir les compétences de cette unique cour à la matière pénale.
insuffisants, le Protocole de Malabo de 2014 n'a prévu que cinq juges pour la Section des droits de l'homme et des peuples. Il s'agit là d'un manifeste nivellement vers le bas, dans la mesure où on se demande si l'énorme travail des 11 juges (...) peut être effectué par cinq juges.<fnref n="95" />

Il va donc de soi, suivant la logique de cette mutation annoncée, que la charge de travail des juges de la Section des droits de l'homme s'en trouvera davantage alourdie, si bien que leurs conditions de travail se révèleront impropres à garantir tous les aspects d'une indépendance pleine et entière avec, en filigrane, le danger de «voir le flux des contentieux [des droits de l'homme] se tarir».<fnref n="96" />

## 4 CONCLUSION

«*Going far or not going far enough?*», la réponse à cette question nous semble évidente tant, «*it is better to go far than not far enough!*». Or, l'analyse qui vient d'être faite de ce sujet montre que l'indépendance des juges de Cour africaine ne va manifestement pas assez loin. Certes, les instruments pertinents de la Cour dont le Protocole de Ouagadougou prévoient des garanties à l'indépendance des juges de la Cour. Ainsi qu'il fut démontré plus haut, ces garanties à l'indépendance personnelle des juges de la Cour sont constituées, d'une part, de droits qui leur sont reconnues à l'instar de l'émission d'opinions séparées et, d'autre part, de devoirs qui leur sont dévolus, à l'image de l'obligation de récusalion. Aussi importantes et nécessaires que puissent être ces garanties qui correspondent plus ou moins aux standards classiques en la matière, elles demeurent encore insuffisantes à l'effet d'offrir aux juges de la Cour africaine la pleine et totale indépendance que les justiciables sont en droit d'attendre de la Cour et, *ipso facto*, d'exiger des juges qui la composent. Ce caractère inachevé de l'indépendance personnelle des juges de la Cour s'observe essentiellement par l'opacité qui caractérise le processus de sélection et la nomination des candidats. À l'image de l'indépendance institutionnelle, l'indépendance des juges de la Cour est fondamentale pour la Cour en elle-même d'où l'absolue nécessité d'un instrument de l'UA insistant, symboliquement voire juridiquement, sur l'intégrité judiciaire des juges de la Cour. Étant donné que les juges de la Cour constituent la partie émergée de l'iceberg juridictionnel de la protection des droits de l'homme dont ils sont la personnification, la «performance et l'efficacité de [la Cour] dépendent à bien des égards de [leurs] capacités professionnelles et personnelles, de leur savoir-faire, de leur expérience ainsi que de leur engagement et leur intégrité. La Cour africaine peut contribuer de manière significative à la promotion et à la protection des droits humains à l'échelle de l'Afrique si la désignation et l'élection des juges répondent complètement aux conditions requises par le Protocole et si la Cour

<footnote n="95">95 A Sylla 'Les réformes du système judiciaire de l'Union africaine : enjeux juridico-institutionnels sur la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples' (2022) 6 *Annuaire africain des droits de l'homme* 217.</footnote>

<footnote n="96">96 L Burgogue-Larsen 'La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples au cœur des paradoxes' in G Le Floch (dir) *La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples* (2023) 466.</footnote>
reçoit le soutien politique inconditionnel des États membres de l'UA. Il est donc essentiel pour la crédibilité et le bon fonctionnement de la Cour d'élire des juges»<fnref n="97" /> qui jouissent, en toute objectivité et de notoriété publique, d'une très haute autorité morale, d'une compétence et d'une expérience juridique, judiciaire ou académique reconnue dans le domaine des droits de l'homme et des peuples.<fnref n="98" /> C'est probablement à ce prix que la CourADHP pourra véritablement se conformer à l'obligation de motivation de ses décisions, dont elle participe à l'acceptabilité<fnref n="99" /> et en facilite l'exécution. Mieux, la CourADHP doit faire preuve, dans le cadre de son office, d'une prolixité motivationnelle, loin de son actuelle «économie d'argumentation»<fnref n="100" /> qui lui est ouvertement reprochée en son propre sein<fnref n="101" /> et qui est vertement critiquée par la doctrine.<fnref n="102" />

<footnote n="97">97 Voir le document disponible sur https://www.amnesty.org/fr/wp-content/uploads/sites/8/2021/06/ior630012004fr.pdf, p 1 (consulté le 17 mars 2024).</footnote>

<footnote n="98">98 Protocole de Ouagadougou (n 55) art 11.</footnote>

<footnote n="99">99 Selon Gilbert Guillaume, la motivation vise une triple fonction qui est essentielle dans la légitimité et l'acceptabilité de la décision. Selon lui. La motivation des décisions 'permet en premier lieu aux États de s'assurer que le juge, et tout simplement le juge international, est resté dans les limites de sa compétence. Elle tente en deuxième de convaincre la partie du bien-fondé de la décision prise et en particulier de la faire accepter par la partie qui a perdu le procès. Elle dégage en troisième lieu, à titre de sous-produit, des règles de droit qui pourront par la suite guider l'action des États, des juges et des arbitres'. Voir G Guillaume 'Commentaire' in H Ruiz Fabri & J-M Sorel (dir) *La motivation des décisions des juridictions internationales* (2008) 91.</footnote>

<footnote n="100">100 Voir R Ben Achour et B Tchikaya opinion individuelle dans l'affaire *Mulindahabi Fidèle c. Rwanda*, (exceptions d'irrecevabilité) du 26 juin 2020 Requête n° 011/2017 para 2.</footnote>

<footnote n="101">101 Voir C Bensaoula opinion dissidente dans l'affaire *Ajavon c. Bénin* du 29 mars 2019 Requête n° 013/2017 pp 1-2.</footnote>

<footnote n="102">102 Peltier (n 22) 231.</footnote>
# The African Court on Human and Peoples' Rights: assessing its effectiveness

Girma Gadisa Tufa *

https://orcid.org/0000-0001-7766-6159

**ABSTRACT:** This article examines the effectiveness of the African Court on Human and Peoples' Rights using the compliance rate, the usage rate and the goal-based approaches. It uses a qualitative research method combined with purposive sampling and it consults the jurisprudence of the African Court and secondary sources to assess the effectiveness of the Court. The article submits that taking into consideration its relatively short period of operation and the volatile political environment in which it has been functioning, the African Court has been effective in presiding over sensitive cases involving issues such as freedom of expression, press freedom, and election disputes. Compliance with some of the Court's sensitive judgments also attests to some degree of its effectiveness. It is also reasoned that the African Court should in the future pay more close attention to factors that are capable of affecting its effectiveness. These factors include the soundness of the legal reasoning employed in delivering judgments, the composition of the African Court, the enforceability of reparation orders, and a holistic understanding of the socio-economic and political context of the state parties.

## TITRE ET RÉSUMÉ EN FRANÇAIS

### La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples : évaluation de son efficacité

**RÉSUMÉ:** Cet article évalue l'efficacité de la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples en s'appuyant sur trois critères principaux : le taux de conformité aux décisions, le taux d'utilisation de ses mécanismes et les approches basées sur les objectifs. La recherche adopte une méthode qualitative, combinant un échantillonnage raisonné et une analyse des arrêts de la Cour ainsi que des sources secondaires pertinentes. L'article soutient que, malgré sa durée de fonctionnement relativement courte et l'instabilité politique du contexte dans lequel elle opère, la Cour a su démontrer une certaine efficacité dans le traitement de dossiers sensibles, notamment en matière de liberté d'expression, de liberté de la presse et de contentieux électoraux. Le respect de certaines de ses décisions, particulièrement celles portant sur des enjeux sensibles, témoigne d'un degré significatif d'efficacité. Néanmoins, l'article souligne que la Cour devrait accorder davantage d'attention à plusieurs facteurs susceptibles d'améliorer son efficacité future. Parmi ces facteurs, figurent la solidité du raisonnement juridique employé dans ses décisions, la composition de la Cour, la force exécutoire des réparations ordonnées, ainsi qu'une compréhension approfondie du contexte socio-économique et politique des États parties.

<footnote>* LLM (University of the Western Cape), LLM (University of Pretoria), Senior Technical Officer, African Child Policy Forum; girmajm@gmail.com</footnote>
**KEY WORDS:** African Court on Human and Peoples' Rights; African Commission on Human and Peoples' Rights; effectiveness; compliance; usage

**CONTENT:**

1 Introduction .................................................................................................................. 207

2 Conceptual framework........................................................................................................ 209

3 The African Court in light of approaches to assessing the effectiveness of ICs.................................................................................................................. 210

3.1 Compliance rate approach ................................................................................................ 211

3.2 Usage rate approach........................................................................................................ 218

3.3 Goal-based approach........................................................................................................ 222

4 Factors affecting the effectiveness of the African Court .................................................. 225

5 Conclusion................................................................................................................................. 228

# 1 INTRODUCTION

African Court on Human and Peoples' Rights (African Court) is one of the three main human rights bodies of the African Union. The other two are the African Commission on Human and Peoples' Rights (African Commission) and the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child (African Children's Committee). The African Commission is a quasi-judicial organ established by the African Charter on Human and Peoples' Rights (African Charter) with the mandate 'to promote human and peoples' rights and ensure their protection in Africa'.¹ Similarly, the African Children's Committee, a quasi-judicial body that promotes and protects children's rights enshrined in the African Charter on the Rights and Welfare of the Child (African Children's Charter), monitors the implementation of and interprets the provisions of the African Children's Charter.² The African Court is mandated to complement the protective mandate of the African Commission.³ Unlike the two institutions, the African Court is vested with binding judicial power.

The idea of establishing a continental human rights judicial body was conceived during the 1961 African Conference on the Rule of Law which invited the African governments to

study the possibility of adopting an African Convention of Human Rights in such a manner that the Conclusions of this Conference will be safeguarded by the creation of a court of appropriate jurisdiction and that

1. Arts 30 and 45 of the African Charter. The African Charter was adopted on 27 June 1981 and entered into force on 21 October 1986. For more on the promotion and protection mandate of the African Commission, see F Viljoen *International human rights law in Africa* (2012) 300-390; V Dankwa 'The promotional role of the African Commission on Human and Peoples' Rights' in M Evans & R Murray (eds) *The African Charter on Human and Peoples' Rights: the system in practice, 1986-2000* (2002) 335-352.

2. Art 42, African Children's Charter.

3. Art 2 of the Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Establishment of an African Court on African Charter on Human and Peoples' Rights. The Protocol was adopted on 10 June 1998 and entered into force on 25 January 2004.
recourse thereto be made available for all persons under the jurisdiction of
the signatory States.<fnref n="4" />

Despite this early initiative, in 1981, instead of a court, the African Charter established the African Commission. The drafters of the Charter thought that Africa was not ready for a supranational judicial institution at that time.<fnref n="5" /> Furthermore, establishing a judicial body was deemed a premature task<fnref n="6" /> due to the stronghold the principle of non-interference had in the Organisation of African Unity (OAU) and states' unreadiness to give away part of their sovereignty.<fnref n="7" /> Moreover, it was considered that the African Commission is compatible with the reconciliatory nature of dispute resolution entrenched in African culture and tradition.<fnref n="8" />

In the 1990s, a combination of internal and external factors such as the wave of democratisation across the continent,<fnref n="9" /> advocacy by non-governmental organisations,<fnref n="10" /> and development aid with a condition of strong protection for human rights<fnref n="11" /> pushed African states to reconsider the idea of establishing a human rights court. After a series of deliberations on the draft, the African Court Protocol was adopted in 1998 and came into force in 2004 making the African Court a reality. The Court has been operating in a continent with many countries at an infant stage of democratic consolidation and building a human rights culture. Nonetheless, in its two-decade existence, the Court has been able to adjudicate hundreds of contentious cases and provide few advisory opinions.<fnref n="12" />

This article assesses the effectiveness of the African Court.
Following this introductory part, the second part clarifies concepts and
terminologies that run throughout the article. The third part discusses
approaches used to assess the effectiveness of international or regional
courts, namely the compliance rate, the usage rate and the goal-based
approaches and uses the same to evaluate the effectiveness of the
African Court. Part four discusses factors that affect the effectiveness of
international or regional courts and considers the situation of the
African Court in light of these factors. The final part provides
concluding remarks.

<footnote n="4">4 International Commission of Jurists, *African Conference on the Rule of Law* (1961) 11.</footnote>

<footnote n="5">5 F Viljoen & L Louw 'State compliance with the recommendations of the African Commission on Human and Peoples' Rights, 1994-2004 (2007) 101(1) *American Journal of International Law* 2.</footnote>

<footnote n="6">6 Viljoen (n 1) 411-412.</footnote>

<footnote n="7">7 G Bekker 'The African Court on Human and Peoples' Rights: safeguarding the interests of African states' (2007) 51(1) *Journal of African Law* 154-155.</footnote>

<footnote n="8">8 E Bondzie-Simpson 'A critique of the African Charter on Human and Peoples' Rights' (1988) 31(4) *Howard Law Journal* 650.</footnote>

<footnote n="9">9 Viljoen (n 1) 412.</footnote>

<footnote n="10">10 Viljoen (n 1) 412; Bekker (n 7) 159.</footnote>

<footnote n="11">11 Bekker (n 7) 158.</footnote>

<footnote n="12">12 African Court, https://www.african-court.org/cpmt/statistic (accessed 10 October 2024). As of 2024, the African Court received 351 contentious cases and finalised 228; received 15 requests for advisory opinions and finalised them all.</footnote>
## 2 CONCEPTUAL FRAMEWORK

It is important to clarify some of the important concepts and terminologies that are central to this paper. The first one is international courts (ICs). In the context of this research, ICs refer to permanent global, regional, and sub-regional judicial bodies with full judicial power to pronounce binding decisions. Yet, the focus of this article is human rights courts. International Courts, particularly in reference to those with global reach, have been defined as ‘independent judicial bodies created by international instruments and invested with the authority to apply international law to specific cases brought before them’.<fnref n="13" /> In a broader context, international judicial bodies are identified as having five basic criteria, namely, permanence, established by an international legal instrument, applying international law in deciding cases, using rules of procedure set in advance in considering cases, and rendering binding decisions.<fnref n="14" />

International courts have not been there from time immemorial. Rather they are a relatively recent historical development.<fnref n="15" /> Their creation is related to the consolidation, codification, and development of international organisations and international law.<fnref n="16" /> It was in the twentieth century that the international community started coming together with the view of establishing international judicial bodies.<fnref n="17" /> Since then, the world has witnessed a good number of ICs with a wide range of jurisdictions on several matters such as international trade, investment matters, and criminal law. Hence, the operation of human rights courts should not be seen in isolation from the dynamics of international law and ICs that adjudicate other subject matters. The notable regional human rights courts are the European Court of Human Rights (European Human Rights Court or ECHR) and the Inter-American Court of Human Rights (IACtHR), with the African Court as the most recent one.

Another concept is the ‘effectiveness of ICs’ which is a fluid and complex notion with no agreed definition and assessment criteria. Effectiveness has been referred to as ‘a measure of the success of regimes and governance systems in solving problems or moving systems toward desired outcomes.’<fnref n="18" /> Others have defined the

<footnote n="13">13 Y Shany ‘Assessing the effectiveness of international courts: a goal-based approach’ (2012) 106(2) *American Journal of International Law* 225.</footnote>

<footnote n="14">14 CPR Romano ‘The proliferation of international judicial bodies: the pieces of the puzzle’ (1999) 31(4) *New York University Journal of International Law and Politics* 713-714.</footnote>

<footnote n="15">15 KJ Alter ‘The evolution of international law and courts’ in O Fioretos and others (eds) *Oxford handbook of historical institutionalism* (2016) 590.</footnote>

<footnote n="16">16 FK Tiba ‘What caused the multiplicity of international courts and tribunals’ (2006-2007) 10 *Gonzaga Journal of International Law* 204.</footnote>

<footnote n="17">17 S Katzenstein ‘In the shadow of crisis: the creation of international courts in the twentieth century’ (2014) 55 *Harvard International Law Journal* 156.</footnote>

<footnote n="18">18 T Squatrito and others ‘A framework for evaluating the performance of international courts and tribunals’ in T Squatrito and others (eds) *The performance of international courts and tribunals* (2018) 7.</footnote>
effectiveness of ICs as ‘the degree to which a legal rule or standard
induces the desired change in behaviour.’<fnref n="19" /> Some have used the term
‘performance of ICs’ to describe essentially the same notion but with
slight differences technically and scope-wise.<fnref n="20" /> The performance of ICs
has been addressed from two perspectives, namely ‘outcome
performance’ referring to ‘the degree to which the ICs attain
substantive goals’ and ‘process performance’ concerned with ‘the
degree to which the ICs practices measure up to intended or aspired
procedural standards.’<fnref n="21" /> Thus, although effectiveness and performance
terminologies have been employed in various literature, the crux of
these concepts, the factors affecting both, and the criteria of
assessment, their assessment are in essence similar. Therefore, for
consistency purposes, this article uses the word ‘effectiveness’ in a way
that captures the accomplishments of ICs in influencing the behaviours
of all stakeholders, mainly states in living up to their human rights
obligations, their accessibility by the rights holders and the extent to
which they achieved the goal they are established for.

3 THE AFRICAN COURT IN LIGHT OF APPROACHES TO ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF ICs

Irrespective of their differences, in terms of, for example, years of
existence, geographical reach, and jurisdiction, the question of
effectiveness remains crucial and common to all ICs. Assessing the
extent to which the activities of ICs have impacted the behaviour of
states and non-state actors remains one of the challenging areas of
research. Partly, this is because of the difficulty of establishing the
causal relationship between the works of the ICs and the apparent
conduct of states and non-state actors.<fnref n="22" /> It is so also because of the lack
of a globally agreed-upon set of criteria to assess the effectiveness of
ICs. Nevertheless, different approaches can be and have been used as
general benchmarks for evaluating the effectiveness of ICs without
excluding the peculiarity of each court. This section, therefore,
discusses the commonly used approaches to assess the effectiveness of
ICs, namely, the compliance rate, the usage rate, and the goal-based
approaches.

<footnote n="19">19 D Hawkins & W Jacoby ‘Partial compliance: a comparison of the European and Inter-American Courts of Human Rights’ (2010) 6(1) *Journal of International Law and International Relations* 39; K Raustiala & AM Slaughter ‘International law, international relations and compliance’ in W Carlsnaes, T Risse & BA Simmons (eds) *Handbook of international relations* (2002) 593.</footnote>

<footnote n="20">20 Squatrito and others (n 18) 6.</footnote>

<footnote n="21">21 As above.</footnote>

<footnote n="22">22 D Abebe ‘Does international human rights law in African courts make a difference?’ (2017) 56 *Virginia Journal of International Law* 533.</footnote>
**3.1 Compliance rate approach**

In the context of international law and institutions, the word
compliance has two dimensions, usually termed as first-order
compliance and second-order compliance.<fnref n="23" /> First-order compliance
refers to states’ compliance with the substantive treaty provisions or
rules entrenched in a given legal instrument.<fnref n="24" /> Second-order
compliance denotes ‘compliance with the decisions of an authoritative
body charged with the responsibility of interpreting provisions of a
treaty or resolving disputes arising from the implementation of the
treaty’.<fnref n="25" /> Compliance is an outcome or ‘a status that is attained’ when
the laws and the practices of a state are in line with the rules of a treaty
and the judgments arising out of it.<fnref n="26" /> Compliance is different from
implementation in that the latter connotes ‘the process of putting
international commitments into practice: the passage of legislation,
creation of institutions (both domestic and international) and
enforcement of rules’.<fnref n="27" /> In other words, implementation encompasses
the multitude of steps taken by a state in putting international
commitments into action while compliance, particularly, second-order
compliance, enunciates the ‘conformity between a remedial order of a
judicial body and state behaviour or factual situation at the domestic
level’.<fnref n="28" /> The effectiveness of ICs is related to second-order compliance.

The compliance approach presupposes that courts have the power to compel the state parties to defend the claims levelled against them in a dispute and to comply with the resulting decision, albeit not in the strict sense like domestic courts.<fnref n="29" /> Hence, the effectiveness of ICs depends on the extent to which the parties obey the contents of their judgments.<fnref n="30" /> The notion of compliance, in turn, triggers the question

<footnote n="23">23 MP Ryan 'The logic of second order compliance with international trade regimes' (1992) *University of Michigan Working Paper* No 694 3-4; This categorisation was first made in R Fisher *Improving compliance with international law* (1981).</footnote>

<footnote n="24">24 Ryan (n 23) 3; BA Simmons 'Compliance with international agreements' (1998) *Annual Review of Political Science* 78.</footnote>

<footnote n="25">25 Ryan (n 23) 3; In some literature, the element of good faith is added, and compliance is defined as 'acceptance of the judgment as final and reasonable performance in good faith of any binding obligation.' See AP Llamzon 'Jurisdiction and compliance in recent decisions of the International Court of Justice' (2008) 18(5) *European Journal of International Law* 822.</footnote>

<footnote n="26">26 R Murray and others 'Monitoring implementation of the decisions and judgments of the African Commission and Court on Human and Peoples' Rights' (2017) 1 *African Human Rights Yearbook* 152; MG Burgstaller *Theories of compliance with international law* (2005) 103-189.</footnote>

<footnote n="27">27 Raustiala & Slaughter (n 19) 539; Murray and others (n 26) 152.</footnote>

<footnote n="28">28 VO Ayeni 'Introduction and preliminary overview of findings' in VO Ayeni (ed) *The impact of the African Charter and the Maputo Protocol in selected African states* (2016) 9; K Raustiala 'Compliance and effectiveness in international regulatory cooperation' (2000) 32(3) *Case Western Reserve Journal of International Law* 392.</footnote>

<footnote n="29">29 LR Helfer & AM Slaughter 'Toward a theory of effective supranational adjudication' (1997) 107(2) *Yale Law Journal* 283.</footnote>

<footnote n="30">30 EA Posner & JC Yoo 'Judicial independence in international tribunals' (2005) 98(1) *California Law Review* 28.</footnote>
of why states comply with the judgments of ICs. Scholars argue that justifications provided for why states obey international law are equally applicable to compliance with judgments of ICs.<fnref n="31" />

One of the justifications is that states are rational actors capable of identifying and pursuing their interests and hence 'only comply with a ruling if doing so offers a higher payoff than the alternative of refusing to comply'.<fnref n="32" /> Put alternatively, states do a cost-benefit analysis and comply only when the benefits of complying triumph over the cost of non-compliance. In doing the analysis, states consider their reputation,<fnref n="33" /> monetary elements and their present and future bargaining power.<fnref n="34" /> Some argue that compliance is not an overnight achievement, but a behaviour learned over time through continuous engagements with several stakeholders such as civil society organisations (CSOs) and international organisations.<fnref n="35" /> Thus, states' behaviour is shaped in a socialised environment through an 'iterative process of social learning'<fnref n="36" /> where many parties interact and hence influence each other's practices, including compliance.<fnref n="37" /> For instance, the interaction can involve naming and shaming as a means of ensuring compliance.<fnref n="38" />

<footnote n="31">31 C Hillebrecht 'The power of human rights tribunals: compliance with the European Court of Human Rights and domestic policy change' (2014) 20(4) *European Journal of International Relations* 1104; EA Posner & JL Goldsmith 'International agreements: a rational choice approach' (2003) 44(1) *Virginia Journal of International Law* 134-135; AT a 'A compliance-based theory of international law' (2002) 90(6) *California Law Review* 1860-1861; Hawkins & Jacoby (n 19) 41-43.</footnote>

<footnote n="32">32 AT Guzman 'International tribunals: a rational choice analysis' (2008) 157(1) *University of Pennsylvania Law Review* 174 & 198.</footnote>

<footnote n="33">33 Guzman (n 32) 198; Hawkins & Jacoby (n 19) 41; A Alkoby 'Theories of compliance with international law and challenge of cultural difference' (2008) 4(1) *Journal of International Law and International* 162 (emphasis that states assume reputation as having a monetary value in their relationship with other states). However, others argue that the impact of reputation in inducing compliance is either weaker or sophisticated as states possess multiple reputations which do not necessarily depend on non-compliance with a single treaty. For more elaboration, see GW Downs & MA Jones 'Reputation, compliance, and international law' (2002) 31(1) *Journal of Legal Studies* 95, 101-102 & 113.</footnote>

<footnote n="34">34 HL Jones 'Why comply? an analysis of trends in compliance with judgments of the International Court of Justice since Nicaragua' (2012) 12(1) *Chicago-Kent Journal of International and Comparative Law* 65.</footnote>

<footnote n="35">35 Alkoby (n 33) 155.</footnote>

<footnote n="36">36 Hillebrecht (n 31) 1104.</footnote>

<footnote n="37">37 Raustiala (n 28) 405.</footnote>

<footnote n="38">38 Hillebrecht (n 31) 1104-1105; JH Lebovic & E Voeten 'The cost of shame: international organizations and foreign aid in the punishing of human rights violators' (2009) 46(1) *Journal of Peace Research* 80-85.</footnote>
**3.1.1 Criticism against the compliance approach**

Critics of the compliance approach argue that compliance does not
necessarily indicate states' behavioural change and hence is less helpful
in assessing the effectiveness of ICs,<fnref n="39" /> because effectiveness is
concerned more with the extent to which the normative standards and
court judgments induce the desired change in state practice.<fnref n="40" /> High
rates of compliance can occur without necessarily modifying the
behaviour of states.<fnref n="41" /> Moreover, scrutinising the nature of the remedies
ordered in the judgments is necessary.<fnref n="42" /> The reason is that 'low-cost'
judgments 'that can be complied with, without sacrificing important
state interests are more likely to be complied with than 'high-cost'
judgments that 'adversely affect important state interests in a
significant manner'.<fnref n="43" /> For instance, payment of compensation might be
taken as easy and complied with than remedies requiring a change of
legislation. Worse still, a state may choose to comply with an order
requiring it to change its laws and policies, but still refrain from
implementing such laws. Further, partial compliance, a situation where
a state complies only with some parts of the orders and leaves out
others, adds another challenge to the compliance approach.

**3.1.2 Compliance with the African Court judgments**

The African Court has the power to make appropriate orders to remedy
the violation of rights, including the payment of fair compensation or
reparation when it finds a violation of a human right against a
responsible state.<fnref n="44" /> Further, article 27(2) of the African Court Protocol
authorises the African Court to order provisional measures to avoid
irreparable harm to the rights-holders. State parties have the obligation
to comply with the judgment and to guarantee its execution.<fnref n="45" /> Under
article 29(2) of the African Protocol of the Court, the African Court
must notify the Executive Council of the AU so that the latter 'shall
monitor its execution on behalf of the Assembly'. Further, the African
Court must submit a report of its activities to each regular session of the
African Union Assembly.<fnref n="46" /> The reports include 'the cases in which a
State has not complied with the African Court's judgment'.

<footnote n="39">39 Raustiala & Slaughter (n 19) 539; Hawkins & Jacoby (n 19) 39.</footnote>

<footnote n="40">40 Hawkins & Jacoby (n 19) 39.</footnote>

<footnote n="41">41 LR Helfer 'The effectiveness of international adjudicators' in CPR Romano and others *Oxford Handbook on International Adjudication* (2014) 467.</footnote>

<footnote n="42">42 Y Shany 'Compliance with decisions of international courts as indicative of their effectiveness: a goal-based analysis' in J Crawford & S Nouwen (eds) *Select proceedings of the European Society of International Law: third volume* (2010) 230.</footnote>

<footnote n="43">43 Shany (n 42) 231.</footnote>

<footnote n="44">44 African Court Protocol, art 27(1).</footnote>

<footnote n="45">45 African Court Protocol, art 30.</footnote>

<footnote n="46">46 African Court Protocol, art 31.</footnote>
The African Court handed down its first merit judgment in 2013.<fnref n="47" /> However, before that, the African Court had issued a provisional measure, particularly against Libya, which failed to comply with the orders.<fnref n="48" /> In the first merit judgment, *Mtikila v Tanzania*, the African Court found that the ban on independent candidacy in elections violated the right to participate in the government of one's country and freedom of association of the applicant.<fnref n="49" /> Further, the African Court ordered Tanzania to take 'constitutional, legislative and all other necessary measures within a reasonable time' to remedy the violations.<fnref n="50" /> However, as of 2023, Tanzania has not amended its Constitution alleging that it requires conducting a referendum and it informed the Court that the referendum was still pending.<fnref n="51" /> Nonetheless, the African Court used the terminology 'partial compliance' in its 2019 Activity Report in relation to the status of *Mtikila v Tanzania* case, but without providing an explanation on what amounts to 'partial compliance' in the context of this judgment. Thus, the problem of compliance began as early as the first merit judgment of the African Court.

It is important to closely consider the compliance status of Tanzania, given that most of the applications submitted to the African Court are against Tanzania. The majority of the applications brought against Tanzania involve the right to fair trial, putting in question the criminal justice system of the country.<fnref n="52" /> Some of the violations include the absence of legal aid, denial of the right to appeal, non-adherence to the principle of presumption of innocence, unduly prolonged trial, and independence of the courts.<fnref n="53" /> In most of these cases, Tanzania failed to comply with the orders of the African Court.<fnref n="54" /> For instance, in *Thomas v Tanzania*, the African Court ordered Tanzania 'to take all necessary measures, within a reasonable time to remedy the violation found, specifically, precluding the reopening of the defense case and the retrial

<footnote n="47">47 Tanganyika Law Society, Legal and Human Rights Centre and Reverend Christopher R. Mtikila v Tanzania (merits) (2013) 1 AfCLR 34.</footnote>

<footnote n="48">48 African Commission v Libya (provisional measures) (2011) 1 AfCLR 17; É Polymenopoulou 'African Court on Human and Peoples' Rights, African Commission on Human and Peoples' Rights v Great Socialist Peoples' Libyan Arab Jamahiriya, Order for Provisional Measures 25 March 2011' (2012) 61(3) International and Comparative Law Quarterly 774.</footnote>

<footnote n="49">49 *Mtikila v Tanzania*, paras 111 & 114.</footnote>

<footnote n="50">50 *Mtikila v Tanzania*, para 126.</footnote>

<footnote n="51">51 African Court Activity Report of 2023, Annex 2 https://www.african-court.org/wpafc/activity-report-of-the-african-court-on-human-and-peoples-rights-afchpr-1-january-31-december-2023/ (accessed 15 April 2024).</footnote>

<footnote n="52">52 A Possi 'It is better that ten guilty persons escape than that one innocent suffer: the African Court on Human and Peoples' Rights and fair trial rights in Tanzania' (2017) 1 *African Human Rights Yearbook* 314, 334; *Penessis v Tanzania* (merits), Application 013/2015, African Court (28 November 2019); *Thomas v Tanzania* (merits) (2015) 1 AfCLR 465; *Onyango & Others v Tanzania* (merits) (2016) 1 AfCLR 507; *Onyango & Others v Tanzania* (reparations), Application 006/2013, African Court (4 July 2019); *Abubakari v Tanzania* (merits) (2016) 1 AfCLR 599; *Abubakari v Tanzania* (reparations), Application 007/2013, African Court (4 July 2019).</footnote>

<footnote n="53">53 Possi (n 52) 322-331.</footnote>

<footnote n="54">54 African Court Activity Report of 2020, Annex 2.</footnote>
of the applicant.’<fnref n="55" /> However, Tanzania has not complied with this judgment.<fnref n="56" />

It is helpful to discuss two important cases, one against Kenya (because it involves indigenous community concerns) and another against Rwanda (because it is one of the cases closely connected to Rwanda’s decision to withdraw its declaration on direct access under article 34(6) of the African Court Protocol).<fnref n="57" /> The application against Kenya was referred by the African Commission following the lack of response from Kenya on the African Commission’s provisional measures that required suspension of eviction of the Ogiek community from Mau Forest.<fnref n="58" /> In its provisional measures, the African Court also ordered Kenya ‘to immediately reinstate the restrictions it had imposed on land transactions in the Mau Forest Complex’.<fnref n="59" /> Kenya did not provide the African Court with any progress to that effect.<fnref n="60" /> It has established a Task Force for the implementation of the judgment on the merits, but failed to include the representatives of the Ogiek people.<fnref n="61" /> In 2020, the Ministry of Environment acknowledged the receipt of the Task Force report, but did not publicise the content of the report.<fnref n="62" />

In relation to legislative measures taken to grant collective title to the Ogiek ancestral land to guarantee use and enjoyment by legal certainty, Kenya's response has been recorded in the Activity Report of the Court:<fnref n="63" />

The Respondent State indicates that it has taken legislative measures to give effect to the Forest Conservation and Management Act No. 34 of 2016 and the Community Lands Act No. 27 of 2016 which provides that community land rights must be registered in accordance with the provisions thereof and the provisions of the land registration Act 2012. Furthermore, the Respondent State points out that on 25 January 2022 ten (10) Community land titles were processed: four (4) in West Pokot County, two (2) in Laikipia County, one (1) in Samburu County and two (2) in Kajiado County. As at 30 October 2020, two communities (Llingwesi and Musul of Laikipia County) successfully registered their communal lands with an area of 8675.5 and 2646.0 hectares.

<footnote n="55">55 *Thomas v Tanzania*, para 161.</footnote>

<footnote n="56">56 African Court Activity Report of 2019, 19.</footnote>

<footnote n="57">57 *African Commission (Ogiek) v Kenya* (merits) (2017) 2 AfCLR 9; *Umuhoza v Rwanda* (merits) (2017) 2 AfCLR 165; *Umuhoza v Rwanda* (reparations) (2018) 2 AfCLR 202.</footnote>

<footnote n="58">58 *African Commission (Ogiek)* (merits), paras 4 & 5.</footnote>

<footnote n="59">59 *African Commission (Ogiek) v Kenya* (provisional measures) (2013) 1 AfCLR 193, para 25.</footnote>

<footnote n="60">60 African Court Activity Report of 2016, para 21 https://rb.gy/nvouze (accessed 16 August 2020).</footnote>

<footnote n="61">61 International Work Group for Indigenous Affairs ‘Implementation of Historic African Court Ruling’ 25 September 2018 https://www.iwgia.org/en/kenya/3281-implementation-of-african-court-ruling.html (accessed 19 September 2020).</footnote>

<footnote n="62">62 M Chepkorir ‘The Ogiek still hoping for implementation of African Court ruling three years later’ 29 May 2020 https://naturaljustice.org/the-ogiek-still-hoping-for-implementation-of-african-court-ruling-three-years-later/ (accessed 19 September 2020).</footnote>

<footnote n="63">63 African Court Activity Report of 2023, Annex 2.</footnote>
In 2022, the African Court pronounced a reparations decision in the *Ogiek* case where it ordered Kenya to pay the Ogiek community KES 57 850 000 (approximately) for material prejudice and KES 100 000 000 (approximately) for moral damage.<fnref n="64" /> The Court also ordered Kenya to undertake an exercise of delimitation, demarcation and titling in order to protect the Ogiek's right to property, particularly the Mau Forest and its various resources. Time will prove whether Kenya implements this reparation.

In *Umuhoza v Rwanda*, the African Court dealt with a case involving an applicant sentenced to 15 years imprisonment for allegedly watering down genocide as well as aiding and abetting terrorism, among other charges. The African Court decided that the conviction and imprisonment of the applicant violated her right to freedom of expression and fair trial rights and hence ordered Rwanda 'to take all the necessary measures to restore the rights of the applicant'.<fnref n="65" /> In the reparation judgment, the African Court ordered Rwanda to pay compensation for the material and moral injury the applicant sustained.<fnref n="66" /> Though the African Court did not order the release of the applicant from prison, she was set free on 23 November 2018.<fnref n="67" /> However, Rwanda did not report back to the African Court on the measures taken to implement the judgments. Furthermore, Rwanda notified the African Court 'that it will not cooperate with the African Court on this and other applications filed against it before the African Court'.<fnref n="68" /> This is a clear indication of Rwanda's resistance to the African Court, particularly after withdrawing from the direct access declaration.

Further, some states complied with what can be considered as 'high-cost' judgments. One example is Burkina Faso, specifically in the judgment of *Zongo v Burkina Faso*.<fnref n="69" /> This case is about the assassination of an investigative journalist, together with his companions in 1998. The African Court found that Burkina Faso violated article 7 of the African Charter in that it 'failed to act with due diligence in seeking, trying, and judging the assassins of Norbert Zongo and his companions'.<fnref n="70" /> In the reparation proceeding, the African Court ordered Burkina Faso to pay compensation to the applicants for the material damage and moral prejudice and re-open the investigation with the view to bringing to justice the perpetrators.<fnref n="71" /> Burkina Faso has

<footnote n="64">64 African Commission (Ogiek) v Kenya (reparations) paras 4-5.</footnote>

<footnote n="65">65 *Umuhoza v Rwanda* (merits), para 172.</footnote>

<footnote n="66">66 *Umuhoza v Rwanda* (reparations), para 74.</footnote>

<footnote n="67">67 *Umuhoza v Rwanda* (reparations), para 30.</footnote>

<footnote n="68">68 Activity Report of 2019, 20.</footnote>

<footnote n="69">69 Beneficiaries of late Norbert Zongo, Abdoulaye Nikiema alias Ablasse, Ernest Zongo, Blaise Ilboudo and Mouvement Burkinabe des Droits de l'Homme et des Peuples v Burkina Faso (merits) (2014) 1 AfCLR 219; (reparations) (2015) 1 AfCLR 258.</footnote>

<footnote n="70">70 *Zongo v Burkina Faso* (merits), paras 156 & 203.</footnote>

<footnote n="71">71 *Zongo v Burkina Faso* (reparations), para 111.</footnote>
complied with these orders and the African Court has recorded the
same in its Activity Report.<fnref n="72" />

Another important judgment, partly because it deals with a
determination of whether a treaty is a human rights treaty,<fnref n="73" /> worthy of
mentioning is *APDH v Côte d'Ivoire*.<fnref n="74" /> In this case, the applicant
alleged that the composition and the functioning of the Independent
Electoral Commission (IEC) violate article 17 of the African Charter on
Democracy, Elections, and Governance, and article 3 of the Economic
Community of West African States (ECOWAS) Protocol on Democracy
and Good Governance. The applicant claimed that the majority of the
IEC members are government representatives or members of political
parties and hence it was neither independent nor impartial. The African
Court found that the provisions of the aforementioned treaties have
been violated and ordered Côte d'Ivoire to amend its law.<fnref n="75" /> Côte
d'Ivoire reported to the African Court that 'it had adopted a new law
altering the composition of the electoral management body' and
currently the compliance report is under review.<fnref n="76" /> Yet, irrespective of
its compliance, *APDH v Côte d'Ivoire* can be considered as a
progressive judgment because it involves a politically sensitive issue
relating to election and will serve as a reference for future cases dealing
with similar subjects.

In general, there is no uniform trend of compliance with the African
Court’s judgments. For one thing, the compliance rate varies across
state parties. For instance, the situation of Tanzania exhibits a unique
feature which scholars term ‘litigation fatigue’.<fnref n="77" /> Moreover, the weight
attached to a given judgment has its impact on the prospect of
compliance as witnessed in the politically sensitive case of *Umuhoza v
Rwanda*, where the involvement of a prominent member of the
opposition party presented a significant compliance challenge due to
pushback from and unwillingness of the incumbent government.
Compliance with judgments does not happen in a vacuum, but within
the political and legal context of states. Thus, compliance should not be
seen in isolation from factors external to the merits of the cases.

<footnote n="72">72 African Court Activity Report of 2018, para 18 https://en.african-court.org/images/Activity%20Reports/Activity%20report%20January%20-%20December%20%202018.pdf (accessed 16 August 2020).</footnote>

<footnote n="73">73 The African Court decided that the African Charter on Democracy, Elections and Governance is a human rights treaty and hence falls within the ambit of the material jurisdiction of the African Court as per article 3 of the African Court Protocol.</footnote>

<footnote n="74">74 *Actions Pour la Protection des Droits de l'Homme (APDH) v Côte d'Ivoire* (merits) (2016) 1 AfCLR 668.</footnote>

<footnote n="75">75 *APDH v Côte d'Ivoire*, para 153.</footnote>

<footnote n="76">76 African Court Activity Report of 2019, 20.</footnote>

<footnote n="77">77 SH Adjolohoun ‘A crisis of design and judicial practice? curbing state disengagement from the African Court on Human and Peoples’ Rights’ (2020) 20 *African Human Rights Law Journal* 1 at 10.</footnote>
In addition, the domestic realities of states can positively or negatively affect their approach to compliance. Consequently, despite the low level of compliance<fnref n="78" /> with the Court’s decisions, considering the life span of the African Court, the nature of cases it has been dealing with, the lack of consolidated democracy in countries against which politically sensitive judgments were handed down, and success stories of compliance from some states, it is reasonable to say that the African has been effective. In addition, some level of non-compliance is expected and that does not detract from the effectiveness of the African Court as any court experiences some degree of non-compliance, especially during the early age of their establishment.

## 3.2 Usage rate approach

Another approach to assess the effectiveness of ICs is the usage rate approach. According to this approach, ICs are effective if they are used frequently, meaning that if they entertain many cases.<fnref n="79" /> The measurement can be the number of cases ICs consider per year or cases submitted per state.<fnref n="80" /> Accordingly, courts with high usage rates are considered to be more effective than courts that occasionally receive applications. If a court is ineffective or perceived to be ineffective, the users will have no incentive to access that court.<fnref n="81" /> Thus, the level of effectiveness of ICs affects their usage and vice versa. The attitudes of the users about the effectiveness of a given court matter because individuals or states usually resort to judicial bodies when they have the confidence that these bodies are legitimate, independent, and dispense justice.<fnref n="82" /> It is important to note that the perception of individuals, organizations, or states about ICs can be affected by their view toward the institution behind the establishment of the ICs or with which the ICs are more associated.<fnref n="83" />

The usage of ICs has a direct relationship with how private actors’ access is designed.<fnref n="84" /> For instance, the high usage rate of the European Human Rights Court is attributed, among other several factors, to individuals’ direct access.<fnref n="85" /> Individuals’ direct access is so crucial in the context of human rights courts because whether it is individual or

<footnote n="78">78 The African Court, in its 2022 Activity Report indicated that ‘of the over 200 decisions rendered by the Court, less than 10% have been fully complied with, 18% partially implemented and 75% not implemented’.</footnote>

<footnote n="79">79 Guzman (n 32) 188; Shany (n 13) 227; Posner & Yoo (n 30) 28.</footnote>

<footnote n="80">80 Posner and Yoo (n 30) 28.</footnote>

<footnote n="81">81 Posner and Yoo (n 30) 28.</footnote>

<footnote n="82">82 K Malleson ‘Promoting judicial independence in the international courts: lessons from the Caribbean’ (2009) 58(3) *International and Comparative Law Quarterly* 672 & 687.</footnote>

<footnote n="83">83 E Voeten ‘Public opinion and the legitimacy of international courts’ (2013) 14 *Theoretical Inquiries in Law* 416.</footnote>

<footnote n="84">84 KJ Alter ‘Private litigants and the new international courts’ (2006) 39(1) *Comparative Political Studies* 40, 43 & 46.</footnote>

<footnote n="85">85 KJ Alter ‘Delegating to international courts: self-binding vs other-binding delegation’ (2008) 71(1) *Law and Contemporary Problems* 61.</footnote>
group rights, the rights holder is an individual as a person or as a member of a group.<fnref n="86" /> Even group rights are meant to ensure the collective interests of the individuals within the groups and hence reinforcing the argument that individuals' access to ICs plays a significant role in shaping the usage rate. Consequently, choice design of access to human rights courts can advance or impede the enforcement of human rights obligations.<fnref n="87" /> It is noted that

[t]he key issue for human rights adjudication is whether or not private litigants have access to an international legal system, and on what terms. Human rights advocates prefer a maximalist approach of direct private access to international judicial institutions that can offer binding legal remedies.<fnref n="88" />

Therefore, the architecture of the private litigants' access to international human rights courts directly affects the usage rate which in turn impacts effectiveness. In the context of this research, a user rate should be seen not only from the number of cases entertained by ICs but also from their accessibility to the rights holders.

### 3.2.1 Criticism against usage rate approach

The usage rate approach to effectiveness is not without its criticisms. One of them is that usage rates do not necessarily indicate the impact of the courts on the behaviour of states.<fnref n="89" /> For instance, if the state is repeatedly accused of violations that have similar patterns, perhaps it might be so because it failed to address the root cause of the problem or not even attempting to address it. In such cases, the number of cases submitted to a court against that state shows the ineffectiveness of the court instead of its effectiveness. Moreover, it is argued that

high usage or litigation rates may be indicative of the parties' perceived utility of turning to the court, but also of the inability of the court to generate, over time, adequate normative guidance that would reduce the number of legal disputes.<fnref n="90" />

Going by the same reasoning, in as much as the usage rate can be considered as evidence of effectiveness, it can also be argued that high usage rates may arguably show the failure of the courts in bringing practical changes.

### 3.2.2 African Court usage rate

If one applies the usage rate approach to assess the effectiveness of the African Courts, depending on the points of focus, different, seemingly

<footnote n="86">86 Leaving aside the debate whether individuals rights or group rights prevails or vice versa, when one considers how the international human rights frame is crafted, rights a person has as an individual are more in number than rights he or she enjoys because of membership to certain groups.</footnote>

<footnote n="87">87 Alter (n 15) 599.</footnote>

<footnote n="88">88 Alter (n 15) 599-600.</footnote>

<footnote n="89">89 Guzman (n 32) 188.</footnote>

<footnote n="90">90 Y Shany *Assessing the effectiveness of international courts* (2014) 5.</footnote>
opposing conclusions can be drawn. One line of argument could be
looking at the number of applications that the African Court received so
far at surface value, perhaps in comparison with other regional courts'
statistics, and then assess the extent to which the African Court has
been effective. In this regard, to be methodologically fair, it is the first
years of the operations of the other regional courts that have to be a
point of reference, not their current caseloads.

In the first decade of their operation, the European Human Rights Court and Inter-American Court of Human Rights (IACtHR) handed down seven<fnref n="91" /> and three<fnref n="92" /> merits judgments, respectively. The African Court, on the other hand, rendered eight merits judgments.<fnref n="93" /> This can be taken positively given that the restrictive design of individuals' and NGOs' direct access has been blocking several cases that could have potentially reached the African Court. However, it has been a point of criticism given the infant stage of human rights institutions in which the European Human Rights Court and IACtHR operated their first decade compared to the era of more international judicialisation of the twenty-first century in which the African Court operates.<fnref n="94" /> Nonetheless, it is important to consider other factors such as the political landscape and the working time of the African Court. For instance, except for the President of the African Court, all judges perform their functions on a part-time basis, and this can extend the time in which cases are finalised although it is similar for the IACtHR, but not for the European Human Rights Court.<fnref n="95" />

Another dimension is to examine the total number of applications that the African Court received so far. As of April 2022, the African Court had received 325 applications in contentious matters.<fnref n="96" /> Also, it had received 15 requests for advisory opinions and 4 applications for

<footnote n="91">91 *Lawless v Ireland*, application 332/57, ECHR, judgment, 1 July 1961; *De Becker v Belgium*, application 214/56, ECHR, judgment, 27 March 1962; *Wemhoff v Germany*, application 2122/64, ECHR, judgment, 27 June 1968; *Neumeister v Austria*, application 1936/63, ECHR, judgment, 27 June 1968; *The Belgian Linguistic case*, application 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 and 2126/64, ECHR, judgment, 23 July 1968; *Stögmüller v Austria*, application 1602/62, ECHR, judgment, 10 November 1969; *Matznetter v Austria*, application 2178/64, ECHR, judgment, 10 November 1969.</footnote>

<footnote n="92">92 *Velásquez-Rodríguez v Honduras*, IACtHR, merits judgment, 29 July 1988, Series C No 4; *Godínez-Cruz v Honduras*, IACtHR, merits judgment, 20 January 1989, Series C No 10; *Fairén-Garbi and Solís-Corrales v Honduras*, IACtHR, merits judgment, 15 March 1989, Series C No 6.</footnote>

<footnote n="93">93 *Mtikila v Tanzania; Thomas v Tanzania; Onyango & Others v Tanzania* (merits); *Abubakari v Tanzania* (merits); *APDH v Côte d'Ivoire; Zongo v Burkina Faso; African Commission v Libya* (merits) (2016) 1 AfCLR 153; *Lohé Issa Konaté v Burkina Faso* (merits) (2014) 1 AfCLR 314.</footnote>

<footnote n="94">94 F Viljoen 'Understanding and overcoming challenges in accessing the African Court on Human and Peoples' Rights' (2018) 67 *International and Comparative Law Quarterly* 96.</footnote>

<footnote n="95">95 African Court Protocol, art 15(4).</footnote>

<footnote n="96">96 African Court https://www.african-court.org/cpmt/statistic (accessed 20 April 2022).</footnote>
interpretation.<fnref n="97" /> Although one can see this as good progress, a closer look at the details of the cases shows the other side of the story.<fnref n="98" /> Among the submitted cases, there are cases submitted 'without any legal basis' either against a state that has not ratified the African Court Protocol or ratified the African Court Protocol but has not made the special declaration.<fnref n="99" /> Accordingly, more than half of the cases submitted during the first five years of the African Court lacked a legal basis.<fnref n="100" /> Hence, the total number of applications as it appears on the website of the African Court might not necessarily reflect the usage rate of the African Court.

It is important to examine Tanzania's uniqueness concerning its caseload. Within the first decade of the African Court, among cases submitted against states that have accepted direct access, approximately 81 per cent of the cases (71 out of 87), were against Tanzania.<fnref n="101" /> From the usage rate approach, this can be considered as evidence of the effectiveness of the African Court. Less conceivably, one can argue that the redundancy of similar cases is because the African Court failed to generate normative guidance that helps to decrease submissions. Nevertheless, studies suggest rather the problem is within the criminal justice system of Tanzania, not the African Court's inability to provide a rights-based normative framework.<fnref n="102" /> Additionally, in most cases involving the death penalty, the African Court has been ordering Tanzania to refrain from executing the death penalty.<fnref n="103" /> Plausibly, such intervention can be one of the reasons for the flood of cases initiated by inmates from Arusha and the Kilimanjaro region<fnref n="104" /> because 'most applications in subsequently submitted cases are from these two regions'.<fnref n="105" />

Despite this shortcoming, after the first decade, the number of cases reaching the African Court and judgments coming out has significantly increased. Moreover, it could be argued that had it not been for the African Court's access design, it would have received many more cases. In the case of the European Human Rights Court, the

<footnote n="97">97 As above; the IACtHR has rich jurisprudence of advisory opinions and adopted ten advisory opinions within the first decade of its operation. See HF Ledesma *The Inter-american system for the protection of human rights: institutional and procedural aspects* (2007) 979-980; JM Pasqualucci 'Advisory practice of the Inter-American Court of Human Rights: contributing to the evolution of international human rights law' (2002) 38(2) *Stanford Journal of International Law* 241-288.</footnote>

<footnote n="98">98 Viljoen (n 94) 67.</footnote>

<footnote n="99">99 Viljoen (n 94) 67-68.</footnote>

<footnote n="100">100 Viljoen (n 94) 68.</footnote>

<footnote n="101">101 Possi (n 52) 314; Viljoen (n 94) 68-69.</footnote>

<footnote n="102">102 Possi (n 52) 334-336.</footnote>

<footnote n="103">103 *Amini Juma v Tanzania* (provisional measures) (2016) 1 AfCLR 658; *Ally Rajabu and Others v Tanzania* (provisional measures) (2016) 1 AfCLR 590; *Armand Guehi v Tanzania* (provisional measures) (2016) 1 AfCLR 587; *Dominick Damian v Tanzania* (2016) 1 AfCLR 699; *John Lazaro v Tanzania* (provisional measures) (2016) 1 AfCLR 593; *Cosma Faustin v Tanzania* (provisional measures) (2016) 1 AfCLR 652.</footnote>

<footnote n="104">104 Possi (n 52) 316.</footnote>

<footnote n="105">105 As above.</footnote>
removal of the gatekeeper, the European Commission of Human Rights in 1998, and allowing individuals to directly access the European Human Rights Court had a momentous impact on its utility.<fnref n="106" /> For instance, three years after the reform, only in 2001, the European Human Rights Court delivered 888 judgments exceeding the total of 837 judgments it rendered from 1959 to 1998.<fnref n="107" /> However, it was not an easy journey as it took more than three decades to firmly establish the legitimacy of the European Human Rights Court and build states' trust in it before abolishing the duality of the institutions. Similarly, over the years, if the African Court is able to gain similar legitimacy, particularly by surviving the resistance posed by the withdrawals, there would be a possibility of the African human rights system adopting similar practices to the European human rights system, at least as far as individuals and NGOs direct access is concerned.<fnref n="108" /> Yet, this currently looks like an ambitious dream.

## 3.3 Goal-based approach

The goal-based approach is one of the methods used in social science to assess the effectiveness of organisations. Others include the system resource approach<fnref n="109" /> and internal process or functioning approach.<fnref n="110" /> According to the goal-based approach, 'an action is effective if it accomplishes its specific objective' and the same rule applies to organisations.<fnref n="111" /> Hence, an organisation is effective when it achieves its goal. As such, identifying the goal of an organisation is an important part of assessing its effectiveness. The goal-based approach to assessing the effectiveness of ICs follows the same reasoning.<fnref n="112" /> Accordingly, ICs are effective to the extent they execute their objectives or goals, which is their mandate.<fnref n="113" /> It is important to note that the goal-based approach, especially in its application to the effectiveness of ICs, is a very recent development and there is no robust literature to substantiate its meaning with many practical examples.

<footnote n="106">106 Art 2(3) of the Protocol 11 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Restructuring the Control Machinery Established Thereby.</footnote>

<footnote n="107">107 Public Relations Unit of the ECHR 'ECHR Overview 1959-2019' (2020) 4 https://echr.coe.int/Documents/Overview_19592019_ENG.pdf (accessed 20 September 2021).</footnote>

<footnote n="108">108 For more on the impact of withdrawals of direct access declaration see G Gadisa 'State parties' withdrawal of direct access to African Court of Human and Peoples Rights: the need to reinvigorate complementarity' (2023) 12(1) *Oromia Law Journal* 141-165.</footnote>

<footnote n="109">109 E Yuchtman & SE Seashore 'A system resource approach to organizational effectiveness' (1967) 32(6) *American Sociological Review* 891-903; JL Price 'The study of organizational effectiveness' (1972) 13(1) *The Sociological Quarterly* 3-15.</footnote>

<footnote n="110">110 WA Martz 'Evaluating Organizational Effectiveness' unpublished PhD thesis, Western Michigan University, 2008 41-45.</footnote>

<footnote n="111">111 Shany (n 13) 231.</footnote>

<footnote n="112">112 Shany (n 13) 229.</footnote>

<footnote n="113">113 Shany (n 13) 237.</footnote>
Depending on the nature of their work, the size of the organisation,
and the interests of the stakeholders, ICs may have several goals. It has
been argued that:

the goals of international courts, as understood by their officials, are often
a mirror image of the goals set by the mandate providers and
communicated by them to courts, whether explicitly, implicitly, or as
unstated objectives.<fnref n="114" />

The conventional norm is that the mandate providers set the goal of the ICs in legal documents establishing such courts. Some of the widely accepted goals of ICs, arguably the primary ones, are ensuring compliance with international norms and dispute resolution (inter-state and individuals' claims against states).<fnref n="115" />

3.3.1 Criticism against goal-based approach

The goal-based approach is also subject to criticism. Commentators argue that ICs should not be strictly confined to the initial intention of their creators and have to go beyond by adapting to the changing environment.<fnref n="116" /> Further, others highlight that

[w]hen assessing the value or effectiveness of international courts and
tribunals scholars should not only proceed in terms of how well a given
institution serves its constituted ends, but also how well it serves the
unstated purposes.<fnref n="117" />

Therefore, it is important to think and look outside the box of the
explicitly stated goal and see how the ICs help in solving the
contemporary problems of their time. In addition, it is important to
note that goal-based approach to assessing the effectiveness of ICs is a
recent development that is yet to receive wide acceptance as it was
originally meant to assess the effectiveness of organisations with
different purposes and structures than courts. Hence, the uniqueness of
judicial institutions is not factored into the conception of the approach
itself. As such, in its application to assessing the effectiveness of ICs, the
goal-based approach has not yet passed the test of time. Adapting the
approach to the realities of ICs is a project that is still in the trial stage.

It is also equally important to note that, unlike organisations which
set goals and attach timeframes for assessing their effectiveness, courts
are most likely not to do the same as their effectiveness may take a long
time to materialise due to the kind of cases they entertain. Often the
impact of the work of ICs is felt over time, not overnight. For example,
if the decision of an IC requires the respondent state to amend its
Constitution, which usually involves many decision-makers and
lengthy legislative processes, implementation of such a decision may
take longer time than expected. Further, ICs, unlike domestic courts, do
not have law enforcement agencies such as police that enforce their

<footnote n="114">114 Shany (n 13) 243.</footnote>

<footnote n="115">115 Shany (n 13) 244-246.</footnote>

<footnote n="116">116 Squatrito and others (n 18) 8.</footnote>

<footnote n="117">117 DD Caron 'Towards a political theory of international courts and tribunals' (2006) 24(2) *Berkeley Journal of International Law* 410.</footnote>
decisions within the timeframe set out in their judgment. Worse still,
there are many other socioeconomic and political factors that affect the
manner in which states react and respond to the decisions of ICs. For
instance, a country going through political turmoil or transition is less
likely to prioritise implementing the decision of ICs. Therefore, it is not
easy to assess the effectiveness of ICs using the goal-based approach.

3.3.2 African Court in light of goal-based approach

To assess the effectiveness of the African Court in the eyes of the goal-
based approach, it is important to mention the goal of the Court which
is the mandate of the Court. The mandate of the African Court is to
complement and reinforce the protective mandate of the African
Commission.<fnref n="118" /> The protective mandate of the African Commission
encompasses considering individual communications and inter-state
communication as well as conducting fact-finding or investigative
missions.<fnref n="119" /> Accordingly, in light of the goal-based approach, the
effectiveness of the African Court cannot be examined in isolation from
the nature and practice of the relationship it has with the African
Commission.

The African Court Protocol does not provide details on what complementarity entails. However, some commentators have noted that it is meant to encourage each institution to focus on its strengths to support the overall effectiveness of the system.<fnref n="120" /> Others have deconstructed complementarity and identified three interrelated and interdependent objectives, namely functional (enhancing the effectiveness of the African human rights system), relational (relating two institutions 'under a system of shared jurisdictional competence and collective enforcement'), and normative (realising norms envisaged under the African human rights system).<fnref n="121" /> Further, complementarity has to be understood not only as the African Court supporting the African Commission but also the other way round, as viewing the two institutions as striving in a synergetic relationship to achieve the same objective, that of ensuring respect and protecting human rights on the continent.

Concerning the complementary relationship between the African
Court and the African Commission, it is possible to say that the case
referral system, particularly in contentious cases, plays a significant
role, without ruling out the importance of the other engagement of the
two institutions. The details of the referral mechanism are regulated by
their respective Rules of Procedures. In this regard, therefore, the
effectiveness of the African Court depends not only on its willingness to

<footnote n="118">118 African Court Protocol, preamble, para 7 & art 2.</footnote>

<footnote n="119">119 Viljoen (n 1) 300.</footnote>

<footnote n="120">120 ST Ebrah 'Towards a positive application of complementarity in the African human rights system: issues of functions and relations' (2011) 22(3) *European Journal of International Law* 666.</footnote>

<footnote n="121">121 D Juma ‘Complementarity between the African Commission and the African Court’ in Pan African Lawyers Union *Guide to the complementarity within the African human rights system* (2014) 8.</footnote>
complement but also on the readiness of the African Commission to
refer cases. As of December 2023, the African Commission has referred
only 3 cases. Thus, in the absence of cases referred by the African
Commission and rejected by the African Court, it is difficult to conclude
that the latter is ineffective in fulfilling its goal of complementing the
African Commission. Further, the fact that the African Court has been
dealing with hundreds of applications coming from countries that have
allowed individuals and NGOs direct access is another indication that
the African Court is complementing the protective mandate of the
African Commission.

4 FACTORS AFFECTING THE EFFECTIVENESS
OF THE AFRICAN COURT

Several factors have implications for the effectiveness of ICs. Some are external to the courts, meaning they are beyond their ultimate control, mostly in the hands of the states, while others are those over which the courts can exercise a certain degree of control. Moreover, these factors are not necessarily legal but may stretch to the political, social, and economic spheres. This section discusses these factors while relating them to the realities surrounding the African Court.

One of the factors is the composition of the Court.<fnref n="122" /> It is not questionable that the experiences of the judges and their specific expertise in subject matters over which a court exercises jurisdiction contribute to the effectiveness of a court. In this regard, article 11 of the African Court Protocol provides that judges are ‘elected in an individual capacity from among jurists of high moral character and of recognized practical, judicial or academic competence and experience in the field of human and peoples’ rights’. So far, the composition of the African Court exhibits these standards, particularly in terms of pulling together judges with a strong human rights background both from academia and practice backgrounds.<fnref n="123" /> To mention some, Justice Fatsah Ouguergouz of Algeria, Justice Gérard Niyungeko of Burundi and Justice Sophia AB Akuffo of Ghana are among the former judges who advanced human rights through pro-human rights legal rulings. For instance, in the *Femi Falana v African Union* case, Justice Akuffo is one of the judges who dissented from the majority decision and argued that article 34(6) of the African Court Protocol is inconsistent with the African Charter.<fnref n="124" />

<footnote n="122">122 LR Helfer & AM Slaughter ‘Toward a theory of effective supranational adjudication’ (1997) 107(2) *Yale Law Journal* 300.</footnote>

<footnote n="123">123 African Court ‘Former Judges’ https://www.african-court.org/wpafc/former-judges/; ‘Current Judges’ https://www.african-court.org/wpafc/current-judges/ (accessed 22 April 2022).</footnote>

<footnote n="124">124 *Femi Falana v African Union* (jurisdiction) (2012) 1 AfCLR 118, Separate Dissenting Opinion by Judges Akuffo, Ngoepeand Thompson, para 16.</footnote>
Another factor is the authority or status of the instrument that ICs are charged with interpreting and applying.<fnref n="125" /> The African Court has jurisdiction over ‘all cases and disputes submitted to it concerning the interpretation and application’ of the African Charter, the African Court Protocol, and ‘any other relevant Human Rights instrument ratified by the States concerned’.<fnref n="126" /> The African Charter enjoys universal regional ratification, with the exception of one AU member state, Morocco<fnref n="127" /> and this can be considered as an indication that the Charter is an acceptable normative standard of the continent as far as human rights are concerned. In addition, the resolution, principles, guidelines, and general comments adopted by the Commission fill the gaps and feed in new developments and hence enrich the jurisprudence of the African human rights system. The case-law of the African Commission and the African Court reflects the fact that the Charter provisions set the human rights standards of which violations cannot be justified by national laws of the state parties.<fnref n="128" />

Moreover, the phrase ‘any other relevant human rights instrument’ in article 3(1) of the African Court Protocol indicates the wide reach of the subject matter jurisdiction of the African Court. There are instances where the African Court found the violations of ‘non-African treaties’ such as the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,<fnref n="129" /> the International Covenant on Civil and Political Rights,<fnref n="130" /> and also a violation of the Universal Declaration of Human Rights.<fnref n="131" /> In this regard, the fact that the African Court has jurisdiction over a widely-ratified human rights treaty, the African Charter, which embraces the unique identities of the continent and wide substantive jurisdiction, can be factors that enhance the effectiveness of the African Court.

Another contributing factor is the quality of legal reasoning,<fnref n="132" /> which has the potential of either enhancing state adherence to human rights norms or attracting criticism<fnref n="133" /> because it is one of the elements that influence states’ responses to judgments.<fnref n="134" /> Strong legal reasoning ‘would theoretically make it harder for states to ignore’ the remedies

<footnote n="125">125 Helfer & Slaughter (n 122) 304-306.</footnote>

<footnote n="126">126 African Court Protocol, arts 3 & 7.</footnote>

<footnote n="127">127 African Union ‘List of Countries which have Signed, Ratified/Acceded to the African Charter on Human and People’s Rights’ https://au.int/sites/default/files/treaties/36390-sl-african_charter_on_human_and_peoplesRights_2.pdf (accessed 8 June 2020).</footnote>

<footnote n="128">128 Civil Liberties Organisation (in respect of Bar Association) v Nigeria (2000) AHRLR 186 (ACHPR 1995), para 15; Mtikila v Tanzania, para 109.</footnote>

<footnote n="129">129 APDF and IHRDA v Mali (merits) (2018) 2 AfCLR 380, para 135.</footnote>

<footnote n="130">130 Anudo v Tanzania (merits) (2018) 2 AfCLR 248, para 132.</footnote>

<footnote n="131">131 Penessis v Tanzania (merits), para 168.</footnote>

<footnote n="132">132 Helfer & Slaughter (n 122) 318.</footnote>

<footnote n="133">133 A Follesdal ‘Survey article: the legitimacy of international courts’ (2020) The Journal of Political Philosophy 10.</footnote>

<footnote n="134">134 JL Cavallaro & SE Brewer ‘Reevaluating regional human rights litigation in the twenty-first century: the case of the Inter-American Court’ (2008) 102(4) American Journal of International Law 794.</footnote>
and authority of a court.<fnref n="135" /> A sound argument as to why and how the conclusion is reached is more likely to enhance the rationality and the authority of the judgment.<fnref n="136" /> Nonetheless, the quality of legal reasoning is not a guarantee for compliance. In this regard, the Court has been praised for some judgments,<fnref n="137" /> and criticised for others.<fnref n="138" />

One of the points of criticism is the approach of the African Court to exhaustion of local remedies<fnref n="139" /> concerning constitutional petitions, particularly in civil law, mostly in Francophone countries. The African Court considers constitutional remedies as extraordinary remedies and hence does not require applicants to exhaust them.<fnref n="140" /> For instance, in *Ajavon v Benin*, the African Court ruled that the application was admissible without thoroughly assessing the effectiveness of the Benin Constitutional Court in addressing the constitutionality of the law establishing the Anti-Economic Crimes and Terrorism Court.<fnref n="141" /> However, before the African Court rendered its decision on this case (29 March 2019), the Benin Constitutional Court had already declared unconstitutional the contested provision of law, article 12 of the law establishing the Anti-Economic Crimes and Terrorism Court (31 January 2019).<fnref n="142" /> It is important to note that *Ajavon v Benin* is one of the cases that led to Benin's withdrawal of the declaration on direct access.

Another important factor is the domestic social, economic, political, and judicial context of state parties.<fnref n="143" /> For instance, the nature of civic space in a country has its share in shaping the interaction with and response of the country to the ICs.<fnref n="144" /> A vibrant CSOs environment can positively influence compliance with the judgments of human rights courts and also helps in bringing violations of rights to

<footnote n="135">135 Abebe (n 22) 574.</footnote>

<footnote n="136">136 Helfer & Slaughter (n 122) 320-321.</footnote>

<footnote n="137">137 International Justice Resources Centre 'African Court Addresses Freedom of Expression in Burkina Faso, in Landmark Judgment', 3 February 2015, https://ijrcenter.org/2015/02/03/african-court-addresses-freedom-of-expression-in-burkina-faso-in-landmark-judgment/ (accessed 23 August 2020); The Court was appreciated to take a progressive position in finding that custodial measures for the contravening defamation laws violates the right to freedom of expression.</footnote>

<footnote n="138">138 Adjolohoun (n 77) 21-31.</footnote>

<footnote n="139">139 Adjolohoun (n 77) 26-29; the exhaustion of local remedies is one of the admissibility requirements as set out under art 6(2) of the Court Protocol and art 56(5) of the African Charter.</footnote>

<footnote n="140">140 *Onyango & Others v Tanzania* (merits), para 95; *Thomas v Tanzania*, para 65.</footnote>

<footnote n="141">141 *Ajavon v Benin* (merits), Application 013/2017, African Court (29 March 2019), paras, 109-117 & 218.</footnote>

<footnote n="142">142 DCC 19-055 of 31 of January 2019, Benin Constitutional Court; Adjolohoun (n 77) 28.</footnote>

<footnote n="143">143 LJ Peritz 'Why comply? Domestic politics and the effectiveness of international courts' unpublished PhD thesis, University of California, 2015 129-132.</footnote>

<footnote n="144">144 L Conant 'Missing in action? the rare voice of international courts in domestic politics' in M Wind (ed) *International courts and domestic politics* (2018) 20; A Chehtman 'The relationship between domestic and international courts: the need to incorporate judicial politics into the analysis' *Blog of the European Journal of International Law* 8 June 2020 https://www.ejiltalk.org/the-relationship-between-domestic-and-international-courts-the-need-to-incorporate-judicial-politics-into-the-analysis/ (accessed 23 August 2020).</footnote>
the attention of the international community. Moreover, ‘democratic states are more likely to honour their international commitments.’<fnref n="145" /> Domestic realities of state parties are relevant in the context of the African Court. Most of the countries that are state parties to the African Court Protocol are far away from establishing a sustainable democratic system. Except for countries such as South Africa, Ghana, Mauritius, Kenya and Zambia, which are relatively open societies, other countries are either in the process of transition to democracy like The Gambia or unable to make meaningful progress like Libya. In other state parties such as Tanzania and Rwanda, there is a pattern of shrinking civic space. There is an extreme situation like Mali and Burkina Faso experiencing unconstitutional changes of government, which has led to their suspension from the AU membership.<fnref n="146" /> Thus, the African Court struggles to ensure its effectiveness while operating in a politically volatile environment.

## 5 CONCLUSION

This article discussed the approaches for assessing the effectiveness of ICs, namely, the compliance rate, the usage rate, and the goal-based approaches and applied the same to assess the effectiveness of the African Court. Taking into consideration the young age of the African Court and the political atmosphere in which it is operating, the work the African Court has undertaken in rendering judgments that cover a wide range of human rights is commendable. Nevertheless, the challenges of low compliance with judgments, flaws in legal reasoning, and delays in delivering judgments cannot be overlooked. Yet, such shortcomings cannot detract from the effectiveness of the African Court.

Non-compliance problems are expected, given that the African Court has been responding to pressing socio-political and legal problems of the continent such as freedom of expression, fair trial and elections. To mitigate the risk of non-compliance, the African Court has to be cognizant of the human rights culture of the state parties and the sensitivities of disputes that are brought before it for determination and the political undertones of each case. In addition, the African Court has to be wise in crafting its judgments, especially with regard to reparations, as it is better to have few but enforceable judgments rather than numerous judgments that state parties refuse to enforce. However, this does not mean that the African Court should compromise on human rights. Rather it is to say that the African Court should always remain awakened to the realities of the context in which it is operating and devise relevant strategies that enable it to remain a fully functional human rights supervising body in Africa. Finally, it is important to invest in factors that can positively affect the effectiveness

<footnote n="145">145 Conant (n 144) 22.</footnote>

<footnote n="146">146 Reuters ‘African Union suspends Mali’s membership after coup’ 19 August 2020 https://uk.reuters.com/article/uk-mali-security/african-union-suspends-malis-membership-after-coup-idUKKCN25F22X (accessed 23 August 2020).</footnote>
of the African Court including the composition of the courts and the
quality of legal reasoning in the judgments.
# Implementation of article 30 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child: a decade of progress and challenges since the adoption of General Comment 1

Hussienatou Manjang*

https://orcid.org/0009-0006-2709-4950

**ABSTRACT:** This article examines the domestic implementation of article 30 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child concerning the children of incarcerated parents and primary caregivers, more than a decade after the adoption of General Comment 1 on article 30, in November 2013 during the 22nd Ordinary Session of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child (Committee). The article analyses 56 initial and periodic reports submitted by 39 state parties, which were considered by the Committee between its 23rd and 42nd Ordinary Sessions. Based on guidance provided in the General Comment, the analysis reveals notable disparities in implementation: while some states have recognised the importance of maintaining parent-child bonds through specific legislative measures, only a minority have established specialised facilities or provided comprehensive non-custodial sentencing options. The article also notes a lack of detailed data and systematic monitoring, and identifies the need for a more robust child-rights-based approach and stronger efforts to ensure full compliance with the General Comment.

## TITRE ET RÉSUMÉ EN FRANÇAIS

### Mise en œuvre de l'article 30 de la Charte africaine des droits et du bien-être de l'enfant : bilan d'une décennie de progrès et de défis depuis l'Observation générale 1

**RÉSUMÉ:** Cet article analyse l'application de l'article 30 de la Charte africaine des droits et du bien-être de l'enfant, qui porte sur la protection des enfants de mères incarcérées, plus de dix ans après l'adoption de l'Observation générale No. 1 lors de la 22e session ordinaire du Comité africain d'experts sur les droits et le bien-être de l'enfant (Comité) en novembre 2013. Il s'appuie sur l'examen de 56 rapports initiaux et périodiques soumis par 39 États parties entre la 23e et la 42e session ordinaire du Comité. L'étude révèle des disparités importantes dans la mise en œuvre des directives établies par l'Observation générale. Bien que certains États aient pris des mesures législatives pour renforcer les liens parent-enfant et garantir une meilleure protection des enfants concernés, peu d'entre eux ont établi des infrastructures adaptées ou mis en œuvre des peines alternatives aux sanctions privatives de liberté pour les mères. L'article souligne également l'absence de données désagrégées et le manque de suivi systématique, entravant une évaluation complète des progrès réalisés. Enfin, il met en avant la nécessité d'une approche fondée sur les droits de l'enfant et recommande des efforts accrus pour garantir une pleine conformité avec l'Observation générale 1 et les principes de la Charte.

**KEY WORDS:** children of incarcerated parents; caregivers; implementation; African Children's Charter; African Children's Committee; General Comment 1

<footnote>* MPhil (Pretoria), BA (Kent); Legal Researcher, African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child; hussienatoumdaa@gmail.com</footnote>
## CONTENT:

1 Introduction and background................................................................................ 231

2 Normative standards protecting children of incarcerated parents and caregivers.................................................................................................................. 233

2.1 African Charter on the Rights and Welfare of the Child.................................................. 233

2.2 Related human rights frameworks.................................................................................. 235

3 Domestic implementation of article 30................................................................................ 237

3.1 Legislative and administrative measures.................................................................................. 237

3.2 Policy measures.................................................................................................................... 243

4 Discussion ................................................................................................................................................ 244

5 Conclusion and recommendations......................................................................................... 247

# 1 INTRODUCTION AND BACKGROUND

The African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child (Committee), as the monitoring organ of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child (African Children's Charter), has the authority to draft General Comments clarifying the meaning of the provisions of the African Children's Charter to assist state parties in fulfilling their obligations to realise children's rights. During the 22nd Ordinary Session, the Committee adopted its first General Comment, on article 30, which is the only provision in a human rights treaty specifically addressing the issue of children of incarcerated mothers. The measures outlined in article 30 of the African Children's Charter that state parties should undertake to provide special treatment for pregnant women and mothers' infants/young children include prioritising non-custodial sentences,¹ establishing and promoting alternative measures to institutional confinement,² establishing specialised alternative institutions,³ ensuring mothers are not imprisoned with their children,⁴ prohibiting the imposition of the death sentence on such mothers,⁵ and emphasising the ultimate goal of the penitentiary system as the reformation, integration of the mother back into the family, and social rehabilitation.⁶ General Comment 1 expands on the understanding of the provision by extending its application to children of incarcerated parents and caregivers, and outlines the legislative, administrative, policy, and practical measures necessary for the full implementation of article 30.

Children of incarcerated parents and caregivers constitute a vulnerable group that necessitates focused attention as there are many issues to consider. Research indicates that the psychosocial development of young children is more likely to suffer when separated from their primary caregiver during the formative years compared to those living in prison with the primary caregiver.⁷ However, living in prison environments, which are often restrictive and poorly suited for

1 African Children's Charter, art 30(a).

2 Art 30(b).

3 Art 30(c).

4 Art 30(d).

5 Art 30(e).

6 Art 30(f).

7 M Nowak *The United Nations study on children deprived of liberty* (2019) 351.
children's growth and development, can also significantly compromise their rights and well-being.<fnref n="8" /> Such conditions can lead to various rights violations such as survival and development, education, and health.<fnref n="9" /> Article 30 is therefore of particular importance in outlining protective measures to safeguard the rights and welfare of such children and their parents or primary caregivers, addressing the unique needs imposed by incarceration.

In the African context, the challenges of the prison systems are exacerbated by inadequate public and prison health systems, crumbling infrastructure, ineffective criminal justice systems, high pre-trial detention rates, and general overcrowding.<fnref n="10" /> Taking examples from Zimbabwe and Uganda, which are among the 39 countries whose state party reports are analysed in this article, clearly highlights the broader systematic and right-based challenges confronting prison systems across the continent. In Zimbabwe, the government struggles due to financial constraints to meet the basic needs of children in prisons, such as health, food, and a safe environment.<fnref n="11" /> In Uganda, women prisoners reported that arrests were highly disruptive for their children as no information was provided about their whereabouts,<fnref n="12" /> and others noted that their infants occasionally suffered from a lack of food and lived in unhygienic conditions.<fnref n="13" />

A decade since the adoption of General Comment 1, this article assesses the strides and persisting challenges in the domestic implementation since its adoption. The article begins by discussing relevant normative standards at the regional and international level concerning children of imprisoned parents or primary caregivers, providing a foundation for analysing the domestic implementation of General Comment 1. Subsequently, the article explores the legislative, administrative, and policy measures implemented across 39 state parties to the African Children's Charter, drawing on a qualitative analysis of the 56 initial and periodic reports considered by the Committee over this decade. The following section presents a discussion of the findings, highlighting trends observed across countries and the gaps in implementation. Finally, the article concludes with recommendations for member states on how the implementation can be improved.

<footnote n="8">8 As above.</footnote>

<footnote n="9">9 General Comment 1 (Article 30 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child) on 'Children of incarcerated and imprisoned parents and primary caregivers', ACERWC (8 November 2013), para 4.</footnote>

<footnote n="10">10 MC Van Hout & R Mhlanga-Gunda "Mankind owes to the child the best that it has to give": prison conditions and the health situation and rights of children incarcerated with their mothers in sub-Saharan African prisons' (2021) 13 BMC International Health and Human Rights 19 (2019) 2.</footnote>

<footnote n="11">11 Parliament of Zimbabwe 'Children of incarcerated parents' (2021) Reports & Policy Briefs https://parlzim.gov.zw/children-of-incarcerated-parents/ (accessed 15 December 2024).</footnote>

<footnote n="12">12 F Sheehan & D Mukisa A shared sentence: children of imprisoned parents in Uganda: A report on the implementation of General Comment No. 1 (Article 30 of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child (2015) 9.</footnote>

<footnote n="13">13 Sheehan & Mukisa (n 12) 16.</footnote>
## 2 NORMATIVE STANDARDS PROTECTING CHILDREN OF INCARCERATED PARENTS AND CAREGIVERS

The African Children's Charter and the Convention on the Rights of the Child (CRC) establish foundational frameworks for the rights of children of incarcerated parents and caregivers, but worth noting is also the discourse around the rights of these children has broadened to include a broader spectrum of international standards. Article 46 of the African Children's Charter specifically mandates that the Committee draw upon international human rights law and other relevant United Nations and African instruments enriched by African values and traditions. This provision provides the justification and contextualisation of discussing regional and international normative standards in section 2.2, many of which predate the General Comment and shape the context within which the rights of children of incarcerated caregivers are considered. Within this framework, a detailed analysis of the domestic implementation of article 30 of the African Children's Charter and General Comment is undertaken.

### 2.1 African Charter on the Rights and Welfare of the Child

General Comment 1 provides a nuanced interpretation of article 30, elaborating on the scope of obligations for state parties, international organisations, civil society, and community-based structures in ensuring the rights and welfare of children whose primary caregivers are involved with the criminal justice system.14 An emphasis is placed on ensuring protection across all stages of criminal proceedings, from arrest through to release and reintegration, regardless of whether the primary caregiver is subject to custodial or non-custodial measures.15 Generally, it advocates for an individualised and qualitative approach based on actual data about incarcerated caregivers and their children. This approach contrasts with a purely quantitative or categorical method, ensuring that implementation efforts are tailored to meet the specific needs of this vulnerable group in a more meaningful way.16 General Comment 1 outlines detailed legislative measures that state parties should implement to ensure compliance, expanding upon the measures which already existed under article 30. Specifically, these include ensuring that their respective legislation gives priority consideration to non-custodial measures when courts sentence or decide on pre-trial measures for a child's sole or primary carer, subject

<footnote n="14">14 ACERWC (n 9) para 10. The GC explicitly recognises that the principles do not only apply to children of incarcerated mothers but also apply to children affected by the incarceration of their sole or primary caregiver.</footnote>

<footnote n="15">15 ACERWC (n 9) para 11.</footnote>

<footnote n="16">16 ACERWC (n 9) para 15.</footnote>
to the need to protect the public and child and bearing in mind the
gravity of the offence while considering the best interests of the child.<fnref n="17" />

Article 30 calls for 'special treatment to expectant mothers and to mothers of infants and young children'; as the General Comment clarifies that this provision extends to all parents and primary caregivers, the phrase 'special treatment' signifies a higher level of obligation for state parties reflecting the heightened vulnerability of children of incarcerated parents and primary caregivers. The consideration of non-custodial sentences necessitates a thorough review of the sentencing process. Courts must determine whether the accused is a primary caregiver and assess the adequacy of conditions for the children should a custodial sentence be deemed unavoidable. The General Comment also emphasises the importance of alternative measures at both pre-trial and post-trial stages. Pre-trial alternatives include bail, summons, written notices to appear in court, and life bonds.<fnref n="18" /> Post-trial alternatives encompass community service, correctional supervision, fines, and restorative justice sentences, all aimed at minimising the impact of incarceration on children and caregivers.<fnref n="19" /> Additionally, safeguards should be provided for pregnant prisoners or those with children where it is considered for judges to impose custodial sentences on such prisoners.<fnref n="20" /> State parties should also put in place legislative and administrative mechanisms to ensure that a decision for a child to live in prison with his/her mother or caregiver is subject to judicial review.<fnref n="21" /> Finally, state parties are also urged to establish legislative and administrative measures to ensure that they include consideration of the child's views, and take into account the importance of maintaining direct contact with parents or caregivers regularly, particularly during early childhood, as well as the overall conditions of incarceration.<fnref n="22" />

There are five key indicators to measure and evaluate the progress made in the implementation of article 30. First, detailed information should be provided on the constitutional and legislative measures adopted to implement article 30, demonstrating the specific frameworks in place. Second, state parties are expected to explain how their national policy frameworks and action plans translate these constitutional and legislative measures into concrete and measurable actions to implement article 30. Third, there should be a clear indication of the implementation mechanisms, detailing how policies, action plans, and programmes are executed to ensure the effective realisation of article 30. Fourth, state parties must report on the level of enjoyment of the rights under article 30, indicating the extent of their implementation efforts and progress towards full realisation. Finally, state parties are required to outline the evaluation and monitoring

<footnote n="17">17 ACERWC (n 9) para 24(a).</footnote>

<footnote n="18">18 ACERWC (n 9) para 46</footnote>

<footnote n="19">19 ACERWC (n 9) para 48.</footnote>

<footnote n="20">20 ACERWC (n 9) para 24(b).</footnote>

<footnote n="21">21 ACERWC (n 9) para 24(c).</footnote>

<footnote n="22">22 ACERWC (n 9) para 24(d) and (e).</footnote>
mechanisms they have established to oversee the effective implemen-
tation of article 30.<fnref n="23" />

2.2 Related human rights frameworks

The CRC, under article 9, addresses children separated from their parents, arguably including children of incarcerated parents. It requires that state parties ensure children are not separated from their parents against their will unless competent authorities, subject to judicial review, determine such separation to be necessary in the child's best interests, in accordance with applicable law and procedures.<fnref n="24" /> Moreover, if separation results from actions initiated by a state party, such as detention or imprisonment, the state party must, upon request, provide the parents, the child, or another family member with essential information regarding the whereabouts of the absent family member(s), unless disclosing such information would be detrimental to the well-being of the child.<fnref n="25" /> The Committee on the Rights of the Child further emphasised the rights of children of incarcerated parents or caregivers in General Comment 14, which underscores that the best interest of the child should always be of primary consideration. It recommends considering alternatives to detention for parents or caregivers who commit a crime, assessing each case individually to ensure the best interests of the affected child or children are fully considered.<fnref n="26" />

In 1990, the General Assembly adopted the Standard Minimum Rules for Non-Custodial Measures (Tokyo Rules), offering a variety of non-custodial measures that authorities can consider in decisions concerning an offender's rehabilitation, societal protection, and victim interests, as per Rule 8(2). These alternatives include:<fnref n="27" />

(a) verbal sanctions, such as admonition, reprimand and warning;

(b) conditional discharge; (c) status penalties; (d) economic sanctions and

monetary penalties, such as fines and day-fines; (e) confiscation or an
expropriation order; (f) restitution to the victim or a compensation order;

(g) suspend or deferred sentence; (h) probation and judicial supervision;

(i) a community service order; (j) referral to an attendance centre;

(k) house arrest; (l) any other mode of non-institutional treatment.

The Tokyo Rules apply universally to all individuals, underscoring a
universal approach to less restrictive alternatives to imprisonment.
Building upon the Tokyo Rules, the adoption of the Rules for the
Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for

<footnote n="23">23 ACERWC (n 9) para 66.</footnote>

<footnote n="24">24 CRC, art 9(1).</footnote>

<footnote n="25">25 CRC, art 9(4).</footnote>

<footnote n="26">26 General Comment 14 on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art 3 para 1) CRC Committee (29 May 2013) UN Doc CRC/C/GC/14 (2013) para 69.</footnote>

<footnote n="27">27 Resolution 45/110 United Nations Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures, UN General Assembly (14 December 1990) UN Doc A/RES/45/110 (1990) para 8.</footnote>
Women Offenders (the Bangkok Rules) introduced gender-specific standards addressing the needs of women prisoners and offenders while also incorporating safeguards for children of incarcerated mothers.<fnref n="28" /> These specific safeguards ensure that children in prison with their mothers are never treated as prisoners,<fnref n="29" /> mothers must be allowed as many opportunities as possible to spend time with the children who are imprisoned with them,<fnref n="30" /> the environment provided for such children's upbringing shall be as close as possible to life outside of prison,<fnref n="31" /> decisions regarding whether a child should be separated from its mother must be based on individual assessments and the best interests of the child,<fnref n="32" /> and non-custodial alternatives to custody be applied wherever possible if someone facing imprisonment has sole caring responsibilities.<fnref n="33" />

The Guidelines for the Alternative Care of Children serve as another critical framework to inform policy and practice.<fnref n="34" /> Concerning children of incarcerated parents and caregivers, the Guidelines emphasise the prioritisation of non-custodial measures in cases where a child's primary caregiver faces potential deprivation of liberty due to preventive detention or sentencing, ensuring the best interests of the child are paramount. States are urged to carefully consider the best interests of children born in prison or residing with a caregiver or parent in prison, treating their potential removal from such environments with the same care as other separation situations. Additionally, efforts should be directed towards ensuring that children who remain in custody with a parent receive adequate care and protection while maintaining their status as free individuals with access to community activities.<fnref n="35" /> Moreover, states should particularly focus on facilitating contact between children in alternative care due to parental imprisonment and their parents, providing necessary counselling and support accordingly.<fnref n="36" />

The Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Rights of Women in Africa of 2003 (Maputo Protocol) parallels the Bangkok Rules by emphasising gender-specific standards, particularly addressing protections for incarcerated women, including mothers. Article 24(b) requires state parties to ensure 'the right of pregnant or nursing women ... in detention by providing them with an environment which is suitable to their condition and the right to be

<footnote n="28">28 Resolution 65/229 United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for Women Offenders, UN General Assembly (21 December 2010) UN Doc A/RES/65/229 (2010) (UN Rules).</footnote>

<footnote n="29">29 UN Rules (n 28) Rule 49.</footnote>

<footnote n="30">30 UN Rules (n 28) Rule 50.</footnote>

<footnote n="31">31 UN Rules (n 28) Rule 51.</footnote>

<footnote n="32">32 UN Rules (n 28) Rule 52.</footnote>

<footnote n="33">33 UN Rules (n 28) Rule 64.</footnote>

<footnote n="34">34 Resolution 64/14 Guidelines for the Alternative Care of Children, UN General Assembly (18 December 2009), UN Doc A/RES/64/142 (2009) (Alternative Care Guidelines).</footnote>

<footnote n="35">35 Alternative Care Guidelines (n 34) para 48.</footnote>

<footnote n="36">36 Alternative Care Guidelines (n 34) para 82.</footnote>
treated with dignity. Additionally, article 4(2)(j) prohibits the imposition of the death penalty on pregnant and nursing mothers.

Together, these normative standards complement the protective measures outlined in General Comment 1 and article 30 of the African Children's Charter, providing a holistic approach to safeguarding the rights and welfare of children affected by the incarceration of their parents or primary caregivers.

**3 DOMESTIC IMPLEMENTATION OF ARTICLE 30**

In measuring and evaluating the progress of implementing article 30 of the African Children's Charter, the Committee mandates state parties to provide detailed information on their progress, successes, and challenges, including statistical data in their Initial and Periodic Reports. The Guidelines on the Form, Content, and Consideration of Initial and Periodic State Party Reports explicitly reference General Comment 1, requiring state parties to report on special measures for expectant mothers and mothers of infants and young children accused or found guilty of a criminal offence. Specifically, they are required to provide information on the provision of non-custodial sentences, alternatives to institutional confinement, special institutions for mothers, the prevalence of children incarcerated with mothers, and the legal status concerning the imposition of the death sentence on such mothers.37 The Committee has considered 56 state party reports, comprising Initial and Periodic Reports, since the adoption of the General Comment. These reports have been submitted by 39 state parties representing all regions of Africa, including North, West, Central, East, and South. In assessing the implementation, the focus is on the legislative, administrative, and policy measures undertaken within the state parties.

**3.1 Legislative and administrative measures**

The state party reports reveal disparities in the legislative and administrative measures undertaken to protect the rights of children of incarcerated parents and caregivers. Notably, while 24 state parties38 have recognised the importance of maintaining parent-child bonds through legislation allowing children to reside with their imprisoned

<footnote n="37">37 ACERWC (n 9) para 29(e).</footnote>

<footnote n="38">38 There are different age thresholds across legislation allowing children to stay with their imprisoned mothers up to a certain age are across the legislation of the different states: up to 18 months (Ethiopia and Uganda); up to 24 months only if they are born in prison (Eritrea and Eswatini); up to age 2 (Côte d'Ivoire, Lesotho and South Africa), up to age 3 (Algeria, Angola, Benin, Burundi, Madagascar, Mozambique, Rwanda, and Senegal); up to age 4 (Gabon, Kenya and Zambia); up to age 5 (Liberia and Mauritania); no prescribed age limit noted in the state party Report (Ghana, Sierra Leone, Tanzania and Zimbabwe).</footnote>