sa vision de la R-PP, en partie du fait de la crise politique qui a commencé par un coup d'État en 2009. Au lieu de cela, les donateurs internationaux aident les ONGI à poursuivre l'élaboration de méthodologies de REDD+ dans des zones de projet séparées.

Les projets individuels forment des microcosmes, qui font que les flux d'informations et de capacités sont fortement tributaires des ONGI, des acteurs individuels dotés de la capacité technique requise pour le système de MNV et de personnes présentes aux niveaux de gouvernance décrits plus haut. On peut s'attendre à ce que le contrôle et la participation à la REDD+ par des acteurs étatiques restent faibles. Les motivations cachées possibles pour maintenir une situation de dominance des ONGI méritent d'être étudiées de près. Les tensions entre les points de vue et les intérêts des acteurs étatiques et non étatiques mettent en lumière des problèmes de souveraineté, de légitimité et de transparence de l'État. Les premières observations suggèrent que la REDD+ pourrait encore accroître le pouvoir des bénéficiaires de la REDD+ externes non étatiques et renforcer un projet de gouvernance transnationale qui façonne la gestion des ressources naturelles à Madagascar depuis les années 1980 (Duffy 2006).

### 6.6.4 La négociation des intérêts

Le flux d'informations entre niveaux peut être entravé par un conflit ou par le manque d'intérêt concernant le partage d'informations avec d'autres acteurs, comme on a pu l'observer dans les cas du Vietnam ou de l'Indonésie. La rigidité institutionnelle et les structures de pouvoir établies entravent le flux et l'adéquation de différents types d'informations entre niveaux. Il est important de reconnaître le pouvoir des relations et des réseaux informels pour faciliter la communication entre les organismes à différents niveaux. Au Vietnam, la plupart des parties prenantes échangent des informations à travers des circuits informels, p. ex. basés sur des relations personnelles ou des réseaux informels. Cependant, ces réseaux informels sont rarement connus ou reconnus, ils manquent de transparence et sont très fermés.

La construction d'un cadre national cohérent en matière de REDD+ aiderait à relever de nombreux défis de gouvernance multiniveaux. Comme on l'a vu au Brésil, toutefois, une gouvernance robuste au niveau infranational s'est révélée importante pour faire avancer la REDD+ aux niveaux local et national. L'expérience du Brésil donne un exemple illustratif des mesures requises pour la coordination verticale et la gouvernance multiniveaux en matière de REDD+, bien qu'il reste encore du chemin à parcourir avant qu'un cadre national cohérent n'ait été défini pour le pays. Si le cadre national est essentiel pour la coordination globale, un système de gouvernance multiniveaux constitue
néanmoins une évolution vers l'acceptation du fait que tous les aspects de la gouvernance environnementale peuvent supposer des désaccords et des objectifs différents, qui doivent être réconciliés ou acceptés comme tels. Des mécanismes de gouvernance multiniveaux, toutefois, fournissent des outils pour faire en sorte qu'ils soient davantage en adéquation à plusieurs niveaux.

La REDD+ ne pourra jamais fonctionner dans un vide politique et sociétal, mais elle est inextricablement liée aux processus politiques et aux structures sociétales existants. En Indonésie, la REDD+ a resserré les jeux politiques régionaux et locaux, et ses résultats auront une incidence sur la structure du système MNV, ainsi que sur les fuites d'émissions au sein du pays. La gouvernance multiniveaux, y compris l'établissement de procédures juridiques, est requise pour résoudre les différends concernant la mise en œuvre. La REDD+ nécessitera des éléments de conception pour compléter les politiques forestières existantes et devrait être éclairée par l'expérience de décennies d'initiatives locales et mondiales. Cela serait conforme aux propositions pour la mise au point de régimes de gouvernance du climat « imbriqués » (Forsyth 2009).

## 6.7 Conclusions

Il est évident que la REDD+ est une entreprise multiniveaux. En conséquence, elle requiert un système de gouvernance multiniveaux qui n'a pas son pareil dans l'histoire des politiques environnementales (Skutsch et Van Laake 2008). Les dimensions et les mécanismes pour un système de ce type varient beaucoup entre les différents éléments de REDD+. Les études de cas montrent aussi que les mécanismes appropriés varient considérablement d'un pays à l'autre.

La gouvernance multiniveaux en matière de REDD+, en particulier pour ce qui est des fuites et d'un système MNV, concerne l'harmonisation des informations et des incitations entre tous les niveaux. Il s'agit là, en partie, d'un problème pratique et technique : les informations et les données pour la REDD+ sont recueillies à travers divers processus et conformément à différentes normes, ce qui les rend difficiles à agréger au niveau national. De plus, en raison des différences de qualité et de quantité des données entre les diverses sources, il se peut que des fuites ne soient pas détectées ni comptabilisées.

Cependant, les flux d'informations et d'incitations en matière de REDD+ peuvent entraîner des conflits entre acteurs infranationaux et nationaux, qui sont dus à des intérêts contradictoires à différents niveaux. L'information et les incitations sont les deux principales monnaies dans le monde complexe de la REDD+, qui sont liées aux différences de relations de pouvoir entre les acteurs qui les contrôlent. Les systèmes de gouvernance multiniveaux en
matière de REDD+ devraient être conçus en vue d'atteindre deux objectifs : ils devraient chercher des moyens d'aider les acteurs à différents niveaux à mieux s'adapter à leurs intérêts et, dans le même temps, ils devraient ajuster et diversifier la REDD+ pour qu'elle puisse intéresser différents intérêts.

En résumé, des réformes institutionnelles et de politiques visant à redéfinir les informations, les incitations et les structures de pouvoir existantes sont requises pour garantir une mise en œuvre efficace de la REDD+. La REDD+ peut changer la donne en vue de changements transformationnels plus vastes et les mécanismes de gouvernance multiniveaux joueront un rôle pivot dans ce processus. Un flux robuste d'informations et d'incitations entre les différents niveaux, ainsi que des institutions transparentes, seront essentiels pour une mise en œuvre efficace, efficiente et équitable de la REDD+.
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# Financer la REDD+

Charlotte Streck et Charlie Parker

* Le financement de la REDD+ se trouve à un tournant : bien que les financements à court terme soient disponibles, les décaissements sont lents et les opportunités d'investissement rares ; dans le même temps, il n'y a pas de stratégie à long terme adéquate et prévisible pour satisfaire les besoins financiers de la REDD+.

* En l'absence d'objectifs ambitieux d'atténuation du changement climatique, dans un avenir prévisible la plupart des financements destinés à la REDD+ seront mobilisés par le secteur public. Durant cette phase intermédiaire, dans laquelle les fonds de REDD+ seront vraisemblablement fragmentés et canalisés à travers différentes agences, il sera important de tester une variété d'options de financement qui permettent d'obtenir, par effet de levier, des financements du secteur privé pour s'attaquer directement aux moteurs de la déforestation.

* Les pays REDD+ les plus riches qui sont dotés d'institutions plus solides choisiront peut-être d'autofinancer une grande partie de la REDD+. Ils pourraient aussi choisir de signer des accords basés sur les résultats avec les bailleurs de fonds et les organismes internationaux. Les États plus fragiles dépendront probablement d'un financement de type aide publique au développement (APD), qui conjugue le soutien financier à l'assistance technique et à des conseils en matière de politiques générales.
## 7.1 Introduction

La réduction des émissions liées à la déforestation implique un coût, car qui dit protection des forêts dit renonciation à des revenus provenant du bois d'œuvre, des cultures et du bétail. Sans mécanismes juridiques et économiques permettant de faire appliquer ou de rémunérer les actions entreprises par les propriétaires et les utilisateurs, les forêts continueront d'avoir plus de valeur abattues que sur pied. Le cadre naissant d'incitations afin de réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (et le rôle de la conservation, de la gestion durable et de la mise en valeur des forêts), appelé REDD+, cherche à promouvoir le développement et la croissance économiques sans détruire les ressources naturelles précieuses. Dans le contexte de la REDD+, les pays sont convenus de « viser collectivement à ralentir, stopper et inverser la perte de couvert et de carbone forestiers », et de le faire « dans le contexte de la prestation d'un soutien adéquat et prévisible pour les pays en développement parties » (CCNUCC 2011a). Au sein même des pays, ceux qui subissent des pertes économiques (anciens utilisateurs et bénéficiaires des forêts) et les protecteurs ou gestionnaires actuels des forêts pourront être indemnisés pour leurs pertes ou récompensés pour leurs actions. Ces paiements pourront provenir de sources internationales ou nationales et seront acheminés par des institutions nationales. Les financements privés peuvent aussi aller directement aux bénéficiaires par le biais de mécanismes basés sur le marché.

Conformément au principe de « responsabilités communes mais différenciées », l'allocation des coûts de la mise en œuvre de la REDD+ a fait partie intégrante des négociations relatives à la REDD+ au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Le financement apparaît implicitement dans le contexte des questions techniques, comme la mesure et les niveaux de référence discutés par l'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique ou, de manière explicite, dans le contexte des négociations financières menées dans le cadre du Groupe de travail de l'action concertée à long terme. En décembre 2011, lors de la 17e session de la Conférence des parties de la CCNUCC (COP17), les parties sont convenues que « les financements basés sur les résultats proposés aux pays en développement qui sont nouveaux, additionnels et prévisibles pourront provenir d'une variété de sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales, y compris de sources alternatives » et que « des approches appropriées liées aux marchés [...] pour soutenir les actions basées sur les résultats entreprises par les pays en développement » pourraient être mises au point (CCNUCC 2012). Les parties ont par ailleurs adopté des orientations sur les niveaux de référence pour comptabiliser les réductions des émissions liées aux activités de REDD+. Cependant, on ne sait toujours pas au juste si et comment ces niveaux de référence pourraient être liés à des incitations « basées sur les résultats » à l'avenir (voir aussi le chapitre 16).
Il y a quatre défis majeurs associés au financement de la REDD+ :

* Définir les coûts de la REDD+ et estimer les besoins financiers de la REDD+ ;

* Mobiliser des financements internationaux et nationaux suffisants pour couvrir les coûts des politiques et des mesures de REDD+ ;

* Allouer et décaisser les financements REDD+ de manière efficiente, efficace et équitable afin de donner lieu à des résultats clairs et mesurables ;

* Mettre en adéquation les exigences et les besoins des décideurs et autres parties prenantes des pays en développement et ceux des donateurs ou investisseurs dans la REDD+, et créer et/ou renforcer les institutions requises pour mettre en œuvre les politiques et gérer les fonds de REDD+.

Ce chapitre fait la lumière sur ces défis et traite des implications pour la mise en œuvre de la REDD+. La section 7.2 résume les manières les plus fréquentes de calculer les coûts de la REDD+ et présente la fourchette d'estimations des coûts qui ont été proposées pour réduire considérablement les émissions liées aux forêts dans les pays en développement. La section 7.3 traite des diverses options qui existent pour mobiliser des fonds pour la REDD+ à court et long terme. La section 7.4 décrit les défis relatifs aux décaissements, tant du point de vue des pays concernés par la REDD+ que de celui des donateurs. Le chapitre se conclut par une discussion des différentes options institutionnelles et politiques qui peuvent contribuer à relever les défis actuels et futurs relatifs au financement.

## 7.2 Coûts de la REDD+

### 7.2.1 Estimer les coûts de la REDD+

La plupart des estimations des coûts de la REDD+ optent pour une approche des coûts d'opportunité (voir p. ex. Kindermann et al. 2006; Blaser et Robledo 2007; Kindermann et al. 2008; Simula 2010). Des experts gouvernementaux et des consultants ont proposé des variantes de cette approche (p. ex. République du Guyana 2008; PNUD et président de l'Équateur 2011). Les coûts d'opportunité sont les revenus auxquels on renonce qui auraient pu découler de la meilleure option d'utilisation des terres. Les terres forestières dans différents endroits ont une productivité et une teneur en carbone variables, et les analyses de ce type calculent les coûts marginaux de la protection des forêts, ce qui permet de conclure quelle est la quantité de forêt qui peut être protégée à un certain niveau de prix du carbone. Ces modèles ne traduisent pas forcément l'incitation requise pour que le pays puisse atteindre une cible particulière de réduction des émissions (IWG-IFR 2009), et ils ne prennent pas non plus en compte le contexte politique de la prise de décisions. Dans certains cas (p. ex. lorsque des réformes structurelles coûteuses doivent être mises en œuvre), les coûts de la REDD+ pour la société peuvent être
beaucoup plus élevés que ceux indiqués par les calculs, mais dans d'autres situations ils peuvent être inférieurs, p. ex. dans les cas où la REDD+ peut être mise en œuvre à travers l'application des droits et des mesures de gestion et planification qui profitent à la société (White et Minang 2011). Dans la plupart des cas, les politiques qui engendrent des bénéfices de REDD+ chercheront aussi à atteindre d'autres objectifs – parfois essentiels – comme la réforme de l'agriculture ou du régime foncier. Dans ces cas, il est difficile de distribuer les coûts entre les objectifs complémentaires.

Une autre approche possible consiste à estimer les coûts budgétaires de la REDD+. Il s'agit d'évaluer les coûts de mise en œuvre des politiques et des mesures, et les réformes institutionnelles requises dans un pays. Cependant, cette approche ne fait que transférer le problème à un autre niveau, à savoir comment exprimer les coûts et les bénéfices de politiques publiques en termes comparables (Heinzerling et Ackerman 2002). Pour parvenir à une telle comparabilité, toute analyse des coûts devrait quantifier la valeur que revêt pour une société une certaine politique qui entraîne un bien public (p. ex. infrastructures robustes, bonne gouvernance ou protection environnementale). Il est très difficile de bien saisir et de chiffrer les caractéristiques uniques d'une forêt, y compris le caractère irréversible de sa totale disparition, ainsi que ses valeurs non monétaires, en termes p. ex. de loisirs, de plaisir et de beauté (Ostrom et Ostrom 1977).

Ainsi, bien que les évaluations des coûts puissent éclairer les politiques de REDD+, elles présentent des défauts considérables. Les hypothèses qui les sous-tendent n'expriment pas les coûts et les bénéfices complets de la protection des forêts d'un pays et elles peuvent sous ou surestimer les coûts, en fonction du contexte de politique générale. Dans de nombreux cas, en particulier lorsqu'elles ont été proposées par des gouvernements nationaux ou d'autres parties prenantes intéressées, les estimations des coûts sont davantage impulsées par un résultat souhaité que par une analyse rationnelle (voir l'encadré 7.1).

## 7.2.2 Estimations des coûts à l'échelle mondiale

L'Eliasch Review a estimé que les coûts mondiaux de la REDD+ se situent entre 17 et 33 milliards de dollars US par an, en supposant une baisse de 50 pour cent des émissions due au recul de la déforestation d'ici à 2020 (Eliasch 2008). Kindermann et al. (2008) ont estimé que ces coûts oscillent entre 13 et 21 milliards d'euros par an,<fnref n="1" /> tandis que le calcul de la Commission européenne s'établit à 15 à 25 milliards d'euros (CE 2008 ; ONFI 2008). Ces études estiment le potentiel total de réductions économiques résultant des activités de REDD +, en supposant un certain niveau de prix par tonne de dioxyde de carbone et un certain coût associé à la conversion des utilisations

<footnote n="1">1 En avril 2012, 1 euro = 1,32 dollar US.</footnote>
## Encadré 7.1 La question « Combien coûte la REDD+ ? » n'a (presque) aucun sens

Arild Angelsen

Combien coûte la REDD+ ? Au moins depuis la publication de l'influente Étude Stern (Stern Review) en 2006, beaucoup de gens ont soutenu que la REDD+ est l'une des options les moins coûteuses pour atténuer le changement climatique. D'autres voient le mécanisme de REDD+ comme un effort coûteux dont les résultats sont imprévisibles, tant pour le climat que pour les populations forestières. Alors, qui a raison ?

Poser la question « Combien coûte la REDD+ ? » est à peu près aussi précis que poser la question « Combien coûtent les voitures ? ». Tout dépend du type de voiture, du nombre de voitures, de la question de savoir si le coût de leur production, achat et fonctionnement est inclus, et ainsi de suite. La plupart des estimations des coûts de la REDD+ – y compris celles de la Stern Review – se concentrent sur les coûts d'opportunité, qui concernent les bénéfices auxquels on renonce et qui auraient pu découler des meilleures utilisations alternatives des terres, c.-à-d. les bénéfices perdus qui auraient découlé de la non-conservation de terres forestières. Un pays mettant en œuvre la REDD+ supportera également des coûts de transaction et de mise en œuvre, p. ex. les coûts de l'établissement d'un système de REDD+ et de la mise en œuvre des politiques nécessaires pour faire de la REDD+ une réalité. La somme des coûts d'opportunité, des coûts de la mise en œuvre (sauf ceux qui compensent directement les coûts d'opportunité) et des coûts de transaction (pour les gouvernements et les utilisateurs de la forêt) donne donc une estimation du total des coûts de la déforestation et de la dégradation évitées à assumer par un pays.

Mais il est possible que les gouvernements des pays REDD+ s'intéressent tout autant à une variante de cette question : « Quels sont les coûts budgétaires de la REDD+ ? ». Les coûts d'opportunité peuvent être un mauvais indicateur de ces coûts budgétaires, car ils dépendent des politiques choisies et de leur efficacité. Ce n'est que dans un cas particulier que les coûts budgétaires seraient identiques aux coûts d'opportunité : dans le cas du système hypothétique « parfait » des paiements pour services environnementaux (PSE). Cela suppose des coûts de transaction nuls et le ciblage des seuls utilisateurs de la forêt qui prévoient d'utiliser leurs tronçonneuses dans les années à venir, et cela requiert des informations complètes sur les coûts d'opportunité de ces utilisateurs. Ces suppositions sont, bien entendu, tout sauf réalistes et, dans la pratique, le coût d'un système de PSE sera beaucoup plus élevé, même lorsque le régime foncier et les autres conditions préalables y sont propices.

De nombreuses autres politiques de REDD+ sont disponibles. Les États peuvent cesser d'octroyer des permis de conversion des forêts, établir des aires

Voir page suivante
## Encadré 7.1 suite

où la forêt est protégée, et renforcer l'application des lois et réglementations sur la forêt, sans la moindre indemnisation des utilisateurs actuels ou potentiels. Les coûts budgétaires pourraient alors être inférieurs aux coûts d'opportunité. Ou bien ils peuvent réduire la rentabilité de l'empiètement agricole en éliminant les subventions gouvernementales, ce qui devrait entraîner des économies pour les budgets des États. Les autres politiques agricoles, comme l'intensification agricole, peuvent coûter davantage que les coûts d'opportunité, mais elles peuvent atteindre des objectifs supplémentaires, comme l'augmentation de la production et la sécurité alimentaire.

Ainsi, la question « Combien coûte la REDD+ ? » doit être précisée et mise en contexte avant qu'on ne puisse y répondre. Tout d'abord cela dépend des entités dont nous examinons les coûts : la société dans son ensemble, les pouvoirs publics, les utilisateurs locaux des forêts ou les négociants de produits. Deuxièmement, cela dépend du mélange d'instruments de politiques choisis pour mettre en œuvre la REDD+ et de leur efficacité. Troisièmement, cela dépend de l'échelle des réductions des émissions et de la vitesse à laquelle on souhaite les voir se produire.

des terres. Toutefois, le chiffre du potentiel effectif de réductions risque d'être inférieur, du fait des diverses contraintes limitant la génération de réductions des émissions à travers la REDD+. Ainsi, les estimations des coûts à l'échelle mondiale illustrent le potentiel maximum des forêts et des autres activités d'utilisation des terres à séquestrer ou à retenir les gaz à effet de serre à un certain prix, plutôt qu'un potentiel réaliste de réductions des émissions à court ou moyen terme (Lubowski 2008). Pour illustrer la quantité de réductions des émissions obtenue grâce à la REDD+, le tableau 7.1 indique la quantité mondiale estimée de réductions des émissions liées au recul de la déforestation dans le cadre de différents scénarios de prix.

Si l'on se penche sur le niveau du pays, les coûts de la REDD+ dépendent de la teneur en carbone de la forêt, ainsi que du moteur local de la déforestation. Par exemple, le coût d'opportunité le plus élevé de la REDD+ en Indonésie est observé là où la conservation forestière entre en concurrence avec la production d'huile de palme. Dans ce cas, les coûts d'opportunité vont de 0,49 dollar US/tonne CO₂e pour la petite agriculture à Sumatra à 19,6 dollars US/tonne de CO₂e pour la conversion des terres forestières dégradées en vue de la production d'huile de palme (Olsen et Bishop 2009). Entre-temps, Nepstad et al. (2007) ont calculé que l'arrêt complet de la déforestation en Amazonie brésilienne coûterait 1,49 dollar US/tonne CO₂e, mais que la réduction de la déforestation à 94 pour cent des niveaux projetés ne coûterait que la moitié de cette somme (0,76 dollar US/tonne CO₂e).
<table><caption>Tableau 7.1 Quantité mondiale de réductions des émissions résultant de la REDD+ (GtCO₂e par an) (Meridian Institute 2009)</caption><thead><tr><th></th><th>Déforestation évitée (RED)</th><th>REDD+</th></tr></thead><tbody><tr><td>Aucun prix précisé</td><td></td><td>3,5-4,9 (Grieg-Gran 2008)</td></tr><tr><td>&lt; 10 $ US/tCO₂e</td><td>1,8 (Murray et al, 2009)</td><td>2,7 (McKinsey and Company 2009) [3,6*]</td></tr><tr><td>&lt; 20 $ US/tCO₂e</td><td>2,5 (Murray et al, 2009)<br>1,6-4,3 (Kindermann et al, 2008)</td><td>4,3 (McKinsey and Company 2009) [5,2*]</td></tr><tr><td>&lt; 30 $ US/tCO₂e</td><td>2,8 (Kindermann et al, 2008)<br>2,8 (Sohngen 2009)<br>2,9 (Murray et al, 2009)</td><td>4,6 (Sohngen 2009)</td></tr><tr><td>&gt; 100 $ US/tCO₂e ou potentiel</td><td>4,5 (Tavoni et al, 2007)<br>3,1-4,7 (Kindermann et al, 2008)</td><td>7,2 (Tavoni et al, 2007)<br>7,8 (McKinsey and Company 2009)*</td></tr></tbody></table>

## 7.3 Mobiliser un financement pour la REDD+

### 7.3.1 Sources actuelles de financement pour la REDD+

À l'heure actuelle, le financement de la REDD+ provient de plusieurs sources – publiques, privées, nationales et internationales – ainsi que de différents mécanismes (p. ex. impôts, marchés du carbone et mise aux enchères des quotas d'émissions). Le financement émanant du secteur public est défini ici comme les revenus générés par l'intermédiaire d'un mécanisme contrôlé par un organe public, tandis que le financement provenant du secteur privé ne passe pas par les mains du secteur public. Sur la base de ces définitions, quatre catégories de financement REDD+ se dégagent (voir la figure 7.1). Le financement public international représente actuellement environ 3 milliards de dollars US par an, y compris les engagements pris dans le contexte de la CCNUCC, ainsi que les financements empruntant d'autres voies, comme le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et la Convention sur la diversité biologique (CDB) (Parker et al. 2012). Ces fonds sont principalement décaissés à travers des canaux bilatéraux et multilatéraux sous forme de subventions et de prêts, avec une utilisation limitée de paiements basés sur les performances.

Les projets et programmes pays bilatéraux financent actuellement les deux tiers de toutes les activités de REDD+ appuyées au niveau international, et les sources multilatérales financent le reste (Simula 2010 ; PWC 2011). Ils englobent les programmes de préparation et, en moindre mesure, le soutien

<footnote>* Englobe les réductions des émissions par les tourbières</footnote>
<figure><img src="image_25.png" /><figcaption>Figure 7.1 Sources de financement pour la REDD+</figcaption></figure>

à l'élaboration de politiques et des pilotes pour des paiements basés sur les résultats. Au niveau des pays, la Norvège est le donateur le plus important dans le domaine de la REDD+. Lors de la COP13 en 2007, le gouvernement de la Norvège a lancé son Initiative internationale climat et forêt, s'engageant à verser 15 milliards de NOK (soit 2,6 milliards de dollars US) sur cinq ans. Depuis, la Norvège a signé des accords bilatéraux avec le Brésil, le Guyana, l'Indonésie, le Mexique et la Tanzanie, et elle a contribué à plusieurs fonds multilatéraux. Au titre de ses accords bilatéraux avec le Brésil, le Guyana et l'Indonésie, la Norvège a suivi une approche de « paiements en échange de performances » en ce qui concerne la REDD+. Parmi les autres grands donateurs on peut citer l'Australie, la France, la Commission européenne, l'Allemagne, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis. Jusqu'ici, ces donateurs ont principalement soutenu des programmes de préparation, d'élaboration de politiques générales et de démonstration. À ce jour, aucun autre pays n'a conclu d'accord bilatéral suivant la logique de paiements basés sur les performances des accords norvégiens.

Les données sur le financement intérieur ou national pour la REDD+ sont encore insuffisantes, car les pays en développement ne présentent guère de rapports réguliers sur l'allocation de fonds à la REDD+. Cependant, il est évident que le financement intérieur est considérable, en particulier dans les pays émergents et de revenu intermédiaire, où il dépasse les contributions internationales destinées à la REDD+. Le Brésil signale une moyenne
annuelle historique de 500 millions de dollars US pour les activités de suivi et d'inventaire, d'application des lois et de réforme du régime foncier, ainsi que pour les plans nationaux et locaux de réduction de la déforestation. Le Mexique dépense un montant similaire (460 millions de dollars US) chaque année dans une gamme de programmes, dont son programme de boisement ProArbol, des subventions vertes, des activités de démonstration et des systèmes de mesure. L'Indonésie affirme avoir consacré 1,5 milliard de dollars US à la protection des forêts et à la réhabilitation de terres dégradées, entre autres activités de protection forestière (PWC 2011). Entre-temps, la Chine a versé environ 7 milliards de dollars US par an pour des activités de boisement visant à protéger les bassins versants et d'autres « mécanismes écocompensatoires » dans le cadre d'un éventail de programmes mis en place par l'État, y compris le programme « Grain for Green » (Parker et al. 2012).

Il est prévu que le secteur privé devra apporter une part considérable du financement de la REDD+ à l'avenir. Cependant, l'environnement actuel de politiques générales ne fournit que des incitations limitées pour l'investissement par le secteur privé dans la REDD+. Certains investissements sont déclenchés par une combinaison de facteurs, y compris la responsabilité sociale des entreprises et la pré-conformité, dans les marchés volontaires du carbone (environ 140 millions de dollars US en 2010) (Diaz et al. 2011). Les mécanismes de marché indirects, comme le cacao, le café, le bois d'œuvre, l'huile de palme et le soja certifiés, qui visent à lutter contre les moteurs de la déforestation, constituent aussi une source modulable de financement provenant du secteur privé pour la REDD+. Ces mécanismes engendrent actuellement des primes de plus de 1 milliard de dollars US par an destinés à la conservation forestière dans les pays en développement.

## 7.3.2 Échelle future du financement de la REDD+

Les estimations de l'échelle future requise des financements destinés à la REDD+ varient beaucoup et dépendent en grande mesure des sources de financement incluses. À l'intérieur des catégories de financement des secteurs public et privé présentées ci-dessus, le financement de la REDD+ peut être divisé en quatre groupes clés : investissements privés *directs* et *indirects*, et financements publics *liés aux marchés* et *non liés aux marchés* (voir la figure 7.2). Différents outils et méthodes sont requis pour accroître le financement provenant de ces sources diverses.

Les mécanismes de marché *directs* sont des sources de financement du secteur privé qui génèrent des revenus directement pour les réductions des émissions et qui englobent les marchés du carbone volontaires et réglementaires. Ces mécanismes peuvent donner lieu à un financement par l'intermédiaire de la réglementation et de la demande accrue en crédits de carbone forestier et autres services forestiers *directs* (p. ex. crédits compensatoires liés à la biodiversité).
<figure><img src="image_26.png" /><figcaption>**Figure 7.2 Financements privés et publics pour la REDD+**
Adapté de Parker et al. (2009a) et Parker et al. (2012)</figcaption></figure>

La quantité de financement disponible sera déterminée par le nombre de pays qui peuvent participer à ces mécanismes, l'ambition des cibles, les conditions d'acceptation des crédits carbone et d'autres facteurs qui entraînent une demande en services écosystémiques forestiers.

Les mécanismes de marché indirects mobilisent des financements en reliant la valeur de la conservation forestière aux marchés traditionnels comme le café, le soja et la viande de bœuf. En réduisant l'« empreinte sur la forêt » de ces marchés associés, un financement peut être accordé pour réduire la déforestation mais pas forcément en échange d'une réduction des émissions (p. ex. marchés durables du café ou tables rondes sur certains produits de base). Les mécanismes de marché indirects peuvent être renforcés en réglementant la demande en produits « verts ». Par exemple, une législation au sein de l'Union européenne (UE) ou en Chine (les deux plus grands importateurs de soja du monde) exigeant une production durable du soja enverrait un signal puissant en faveur de la production de soja « zéro déforestation ».

Les mécanismes liés aux marchés et non liés aux marchés constituent deux formes de financement par le secteur public ; si le financement sera généré à partir d'une variété d'organes publics et privés (p. ex. à travers des taxes ou d'autres redevances), les recettes sont néanmoins regroupées et les fonds décaissés par une institution publique. Les mécanismes liés aux marchés
génèrent un financement à partir de marchés non liés aux forêts (p. ex. mise aux enchères de quotas d'émissions ou taxe sur les transactions financières). L'échelle des financements mobilisés au moyen de ces mécanismes dépendra de la coordination politique des diverses priorités. Par exemple, des revenus provenant d'une taxe sur les transactions financières sont actuellement préconisés au titre d'une variété de priorités louables, y compris la réduction de la pauvreté, la conservation de la biodiversité et la stabilisation des économies régionales. La coordination politique entre ces priorités peut contribuer à garantir qu'ils bénéficient collectivement de ces sources de revenus.

Enfin, la catégorie des mécanismes non liés aux marchés concerne les formes « traditionnelles » de financement public, comme l'aide publique au développement et les dépenses publiques nationales, figurant dans les budgets publics généraux. Comme les mécanismes non liés aux marchés sont uniquement impulsés par les gouvernements, le niveau de financement généré sera principalement fonction de la force de la volonté politique et de l'objectif national en matière de conservation forestière dans chaque pays. Même aux termes des réglementations internationales (p. ex. le Consensus de Monterrey sur le financement du développement), il n'y a aucune garantie que les engagements soient respectés.

Le Tableau 7.2 résume les plus importants mécanismes pour mobiliser le financement de la REDD+. La plupart d'entre eux peuvent être appliqués aux niveaux national et international. L'échelle du financement obtenu au moyen de tout mécanisme dépendra de la mesure dans laquelle la REDD+, et la conservation forestière en général, sauront continuer à mobiliser les énergies politiques au sein des pays développés comme des pays en développement.

À court et moyen terme (jusqu'en 2020), les mécanismes du secteur public constituent la plus grande source de financement potentielle pour la REDD+, avec 9 milliards de dollars US supplémentaires provenant des mécanismes non liés aux marchés et 7 milliards de dollars US potentiels des mécanismes liés aux marchés. La plus grande part proviendra très vraisemblablement des gouvernements nationaux des pays en développement. Bien qu'ils aient le potentiel d'engendrer des financements considérables pour la REDD+, les financements provenant des mécanismes liés aux marchés restent difficiles à obtenir. À l'exception de la mise aux enchères des quotas, ces mécanismes tendent à être politiquement impossibles à mettre en œuvre car ils se situent en dehors du mandat des porteurs de projet de la REDD+.

Le secteur privé pourrait devenir une importante source de financement pour la REDD+, avec le potentiel de fournir 13 milliards de dollars US par an d'ici à 2020. Les marchés du carbone sont proposés depuis longtemps comme une stratégie possible pour mobiliser des fonds privés et mener à bien les programmes de REDD+. En utilisant des estimations extraites du tableau 7.1
<table><caption>Tableau 7.2 Niveaux actuels (2010) et futurs (2020) de financements REDD+ dans le cadre des mécanismes des secteurs public et privé (milliards de dollars US par an)</caption><thead><tr><th>Secteur</th><th>Marché</th><th>Échelle</th><th>Actuel (2010)</th><th>Futur (2020)</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">Privé</td><td rowspan="2">Direct</td><td>Marché réglementaire</td><td>-</td><td>7,5<sup>a</sup></td></tr><tr><td>Marché volontaire</td><td>0,14<sup>b</sup></td><td>0,6</td></tr><tr><td>Indirect</td><td>Produits de base « verts »</td><td>1<sup>c</sup></td><td>5<sup>d</sup></td></tr><tr><td colspan="3">Total secteur privé</td><td>1,1</td><td>13,1</td></tr><tr><td rowspan="7">Public</td><td rowspan="4">Liés au marché et autres</td><td>Mise aux enchères des quotas d'émissions</td><td>0,04</td><td>1,5<sup>e</sup></td></tr><tr><td>Taxe ou prélèvement maritime</td><td>-</td><td>1,7</td></tr><tr><td>Taxe sur les transactions financières</td><td>-</td><td>3,8<sup>f</sup></td></tr><tr><td>Prélèvement sur les primes d'assurance</td><td>-</td><td>1,7<sup>g</sup></td></tr><tr><td rowspan="3">Non liés au marché</td><td>Dépenses publiques intérieures</td><td>10<sup>h</sup></td><td>13<sup>i</sup></td></tr><tr><td>Aide publique au développement</td><td>4,4<sup>j</sup></td><td>10<sup>g</sup></td></tr><tr><td>Échanges « dette nature »</td><td>0,02</td><td>0,36<sup>k</sup></td></tr><tr><td colspan="3">Total secteur public</td><td>14,5</td><td>32,1</td></tr></tbody></table>

Notes : Tableau adapté de Parker et al. (2009a) et Parker et al. (2012) a) en supposant l'émergence d'un marché du carbone forestier et une quantité mondiale de 3 GtCO₂ à 25 dollars US/tCO₂ ; b) Diaz et al. (2011) ; c) 300 millions de dollars US du bois certifié et 700 millions de dollars US équivalent à 30 pour cent de tous les produits « verts » ; d) sur la base de marchés continuant à croître d'entre 15-20 pour cent dans les pays en développement ; e) 40 pour cent des revenus potentiels des mises aux enchères vers les activités liées au climat ; 50 pour cent dans les pays en développement, 28 pour cent écosystémique ; f) hypothèse minimale : 5 pour cent des taxes de toute l'UE sur les transactions financières vont à la REDD+ ; g) sur la base d'un budget d'aide qui continue à augmenter de 3 pour cent par an, dont 5 pour cent va à la protection des forêts ; h) englobe les engagements récents pris au titre de la Base de données volontaire REDD+ du Partenariat REDD+, voir http://REDDplusdatabase.org/ ; i) basé sur des augmentations prévues du financement des aires protégées ; j) extrait de la base de données du Comité d'assistance de l'Organisation de coopération et de développement économiques www.oecd.org/dac/stats/rioconventions ; k) en supposant que la croissance de 30 pour cent par an se poursuive.

pour le potentiel de réduction (à un prix du carbone de 25 dollars US/tonne de CO₂), les marchés du carbone pourraient générer 7,5 milliards de dollars US d'ici à 2020. Angelsen et al. (2012) ont constaté que, si les crédits de REDD+ obtiennent l'autorisation d'être échangés sur le marché mondial du carbone, les émissions liées à la déforestation seront réduites d'entre 22 et 62 pour cent par rapport aux niveaux en cas de maintien du statu quo (c.-à-d.
entre 42 et 71 pour cent par rapport aux niveaux de 2005), en fonction du scénario retenu. Cependant, l'établissement de marchés efficaces du carbone dépendra de l'acceptation des crédits compensatoires de la REDD+ sur les marchés mondiaux du carbone.

Cependant, à l'heure actuelle, il n'y a pas de marché mondial du carbone, ni de système mondial en gestation. Étant donné que les législateurs des États-Unis n'envisagent pas de législation sur le climat et comme l'UE n'envisagera de relier à la REDD+ son système d'échange de quotas d'émissions qu'après 2020, les marchés du carbone présentent des promesses limitées à court terme. De plus, avant de relier la REDD+ aux marchés du carbone, il faudra mener une évaluation minutieuse, en se basant sur les cadres d'octroi de crédit de la REDD+ ayant fait leurs preuves, assortis de garanties et de la réglementation de l'offre et de la demande. En l'absence d'instruments de financement propres à la REDD+, les stratégies recherchant la stabilité financière à long terme pour la REDD+ se tournent vers des incitations à investir au niveau national (et régional).

L'autre source clé de financement du secteur privé pour la REDD+ proviendrait des mécanismes de marchés indirects. Avec des données limitées, il est difficile d'estimer le volume de financement qui pourrait être généré à travers les produits de base « verts ». Cependant, des estimations prudentes de la croissance des produits certifiés à travers des initiatives comme les tables rondes pour le soja, l'huile de palme et le sucre « responsables » suggèrent que les mécanismes de marchés indirects pourraient générer 5 milliards de dollars US par an supplémentaires d'ici à 2020.

## 7.4 Dépenser les financements destinés à la REDD+

### 7.4.1 Allocation du financement

La mobilisation des financements destinés à la REDD+ est étroitement liée à leur allocation et à leur décaissement. L'allocation désigne la distribution des financements REDD+ entre les pays, mais aussi entre les politiques, stratégies et programmes pertinents au sein d'un pays. Certains mécanismes de mobilisation de ressources comportent déjà une préférence pour une allocation particulière du financement. L'expérience du Mécanisme de développement propre (MDP) montre que les marchés du carbone canalisent la plus grande partie du financement vers des pays dotés d'un climat d'investissement favorable, qui se caractérisent par une administration gouvernementale et un système judiciaire qui fonctionnent bien et qui présentent des émissions élevées. Les investissements directs dans les projets par l'intermédiaire de mécanismes liés aux marchés du carbone privilégieront aussi les zones affichant un fort degré de déforestation, des forêts à haute teneur en carbone et des moteurs locaux clairement identifiables de la déforestation, où les fuites
et la permanence peuvent être suivies et gérées dans le contexte du projet. L'expérience des systèmes nationaux tributaires de paiements pour services écosystémiques montre aussi que des titres fonciers et un système de propriété clairs sont des conditions supplémentaires qui encouragent l'investissement dans les programmes de boisement ou de conservation.

Les donateurs bilatéraux préfèrent verser des paiements à des pays partenaires présélectionnés. Les financements REDD+ qui passent par des fonds ou budgets gérés par des entités publiques doivent alors être distribués entre les secteurs qui s'efforcent de contrer la perte de carbone forestier. Cette allocation suit généralement une priorisation nationale des activités qui est fonction du potentiel de réduction des émissions et des coûts, de l'acceptabilité et de l'engagement politiques et de la participation des parties prenantes. Les budgets peuvent créer un environnement propice, comme la participation à l'aménagement des sols intégré, la clarification des titres fonciers et des droits de propriété, le renforcement des institutions et le développement des capacités. Ces activités contribuent à atteindre des objectifs multiples, peuvent prendre beaucoup de temps et luttent contre les moteurs de la déforestation sous-jacents, plutôt que directs. Bien que les sources d'APD puissent appuyer ces processus, le financement climat international dédié ira probablement vers des actions plus directes pour contrer les moteurs de la déforestation. Il s'agira peut-être entre autres d'investir dans l'agriculture pour accroître la productivité, de financer des solutions infrastructurelles alternatives ou de créer d'autres sources de revenus pour les communautés locales.

À l'heure actuelle, la plus grande part du financement de la REDD+ va au Brésil, à la République démocratique du Congo et à l'Indonésie (Partenariat REDD+ 2011). Ces pays représentent une portion considérable des trois bassins forestiers tropicaux les plus importants (ceux de l'Amazonie, du bassin du Congo et de l'Asie du Sud-Est) et ils sont responsables de plus de la moitié des émissions forestières mondiales. L'allocation de financements à ces pays correspond à leur potentiel de réduction des émissions, même si elle ne traduit pas forcément une meilleure préparation que dans des pays plus petits et plus motivés. La décision de la Norvège d'entrer dans un partenariat stratégique avec le Guyana, en revanche, récompense l'engagement politique d'une petite nation forestière affichant de faibles émissions.

### 7.4.2 Décaissement du financement de la REDD+

Le décaissement du financement de la REDD+ utilise des fonds internationaux et nationaux,<fnref n="2" /> des programmes bilatéraux et des incitations directes du secteur privé pour canaliser les financements de la REDD+ vers les pays et au sein des pays vers les bénéficiaires finaux.

<footnote n="2">2 Voir, par exemple, la proposition du Programme des Nations Unies pour le développement concernant l'établissement de Fonds climat nationaux (PNUD 2011).</footnote>
Les fonds internationaux et régionaux sont administrés par des organisations financières multinationales, comme le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF), le programme ONU-REDD+ et le Fonds du bassin du Congo. Le versement aux acteurs nationaux des fonds destinés à la REDD+ étant un processus de longue haleine, l'allocation de ces fonds à des programmes internationaux est très attractive pour les donateurs, mais il peut y avoir un décalage considérable avant l'utilisation des fonds. Dans une évaluation du FCPF, 67 pour cent des parties prenantes interrogées n'étaient pas d'accord pour dire que les fonds avaient été versés rapidement (NORDECO 2011).

Le décaissement du financement par l'intermédiaire d'agences bilatérales (p. ex. l'Agence Française de Développement, Kreditanstalt für Wiederaufbau et l'Agence des États-Unis pour le développement international) pourrait se révéler moins stratégique que le soutien à de nouveaux programmes de REDD+ dédiés, mais il peut être plus rapide, en particulier lorsque les fonds sont décaissés par l'intermédiaire de programmes, arrangements institutionnels et mécanismes d'évaluation existants. Le partenariat de la Norvège avec l'Indonésie montre que les mécanismes innovants de gouvernance et de décaissement supposent de longs délais d'exécution, qui sont parfois sous-estimés. Même lorsque les pays administrent des fonds grâce à des institutions locales professionnelles et qui ont fait leurs preuves, comme le Fonds Amazonie, le caractère nouveau de la REDD+ et son besoin de nouveaux acteurs et mesures des performances sont susceptibles d'entraîner des retards et de frustrer les attentes (bien que la frustration puisse être moindre lorsque les acteurs sont habitués aux cycles lents de décaissement des programmes environnementaux existants comme le FEM).

Les barrières supplémentaires qui entravent le flux de financements sont causées par l'inefficacité au sein des organisations intermédiaires, le manque de capacité d'absorption et des « difficultés de croissance » naturelles caractérisant toute période d'apprentissage (The Prince's Rainforest Project 2011). Compte tenu du degré de soutien de la part des organismes politiques et des parties prenantes qui est requis pour mettre efficacement en œuvre la REDD+, le temps nécessaire pour les consultations et l'établissement d'un consensus a souvent été sous-estimé. Lorsqu'ils viennent se greffer aux longues chaînes bureaucratiques et au manque de programmes de REDD+ prêts à recevoir des investissements, ces retards font que le décaissement des financements internationaux de la REDD+ a pris beaucoup de retard sur les engagements en matière de REDD+.

Qui plus est, il y a des données qui indiquent clairement que les enseignements tirés des efforts en vue d'améliorer l'efficacité de l'aide au développement ne sont pas appliqués au financement climatique en général et au financement de la REDD+ en particulier. Dans le même temps, l'affectation préalable des
mécanismes financiers de REDD+, structurés par projet, font que les pays doivent mettre en place une organisation spéciale pour la gestion au lieu d'utiliser les systèmes nationaux existants.

En résumé, il est évident que l'élaboration de stratégies financières de REDD+, une coordination plus étroite, le renforcement des institutions et le développement des capacités seraient utiles aux pays récipiendaires ainsi que donateurs. Il est tout particulièrement nécessaire de réagir aux circonstances nationales et de satisfaire aux exigences des contributeurs externes concernant une utilisation transparente et responsable du financement de la REDD+.

### 7.4.3 Le rôle des institutions nationales

Le succès de la REDD+ dépend de la présence de politiques et d'institutions nationales qui peuvent engendrer des réductions des émissions au titre de la REDD+ à grande échelle et de manières efficaces, efficientes et équitable. Il est nécessaire de disposer d'un circuit efficace pour le décaissement et d'une bonne capacité d'absorption, qui s'appuient tous les deux sur des règles, garanties et processus transparents et simples, mais aussi appropriés et adaptables aux échelles et aux besoins locaux (The Prince's Rainforest Project 2011).

Les mécanismes nationaux de décaissement peuvent être liés à la réforme générale de la gouvernance, à des mesures sectorielles et à des programmes d'incitations fiscales directes. Dans le cas des réformes de la gouvernance, le financement sera largement utilisé pour soutenir le secteur public en ajoutant des capacités et des ressources. Les mesures sectorielles cherchent à lutter contre les moteurs de la perte de carbone forestier et englobent l'élimination des incitations perverses et l'introduction de la planification et de garanties. Elles peuvent par ailleurs définir des incitations fiscales directes, dans le cadre desquelles des groupes ciblés sont payés pour avoir entrepris une activité particulière (p. ex. plantation, suivi et conservation d'arbres) ou pour avoir mis fin à certaines actions (p. ex. conversion de terres et exploitation du bois).

À court terme, les intermédiaires internationaux ou bilatéraux continueront de jouer un rôle important dans le décaissement de fonds pour la préparation. Cependant, le financement de la REDD+ à long terme devra être alloué et décaissé par des institutions nationales. Bien qu'un soutien financier international puisse faciliter l'introduction de changements de politiques, il est essentiel que les stratégies de REDD+ soient impulsées par les pays, en tenant compte des priorités et des besoins nationaux. Les institutions nationales sont des agents essentiels dans la mobilisation et la distribution des financements et doivent adhérer aux normes fiduciaires internationalement reconnues. Le Fonds Amazonie du Brésil est un exemple de fonds national remplissant de nombreux rôles financiers et techniques qui, dans d'autres cas, seraient confiés à des institutions internationales. Les pays dotés d'institutions plus faibles
mettront plus de temps pour réduire leur dépendance envers les intermédiaires internationaux comme la Banque mondiale et les Nations Unies, ou encore les programmes d'assistance bilatérale, pour gérer et allouer les fonds destinés à la REDD+ (voir encadré 7.2).

## 7.5 Conclusions : relier le financement de la REDD+ aux politiques et aux programmes

En 2009, l'Accord de Copenhague engageait les pays développés à verser un total de 3,5 milliards de dollars US de financement pour un démarrage rapide, montant qui devait être décaissé durant la phase de préparation 2010-2012 de la REDD+ (voir le tableau 7.3 pour les phases de mise en œuvre et de financement de la REDD+). Cependant, fin 2011 (alors que les engagements atteignaient 4,17 milliards de dollars US), seulement 446 millions de dollars US avaient été alloués et approuvés pour certains pays et fonds (Nakhooda et al. 2011). Un important pourcentage de cette somme est encore détenu par des fonds internationaux d'affectation spéciale, des budgets nationaux et des fonds des pays récipiendaires, et il y a peu de chances qu'il soit décaissé avant fin 2012. Ainsi, alors même que les engagements financiers internationaux restent largement en dessous des estimations de coûts, il existe un problème d'envergure en ce qui concerne le décaissement des financements d'ores et déjà engagés.

Le coût global de la réduction des émissions liées à la déforestation dépend des types de dépenses considérés, et du type et de l'efficacité du mélange de politiques choisi. La vaste majorité des pays – développés et en développement – manquent de stratégies concrètes sur la manière de mettre en œuvre la REDD+. Il est donc difficile de définir les besoins financiers de la REDD+ aux niveaux mondial et national. Cependant, il est clair que la mobilisation à long terme de fonds pour la REDD+ reste non résolue. Même le calcul le plus prudent des coûts associés à la mise en œuvre de la REDD+ dépasse largement les 4,17 milliards de dollars US engagés comme financements pour un démarrage rapide. La mise au point de méthodes et de circuits de décaissement, la création et le renforcement des institutions internationales et nationales, et la formulation de mécanismes et de politiques de financement robustes constitueront donc des mesures clés de progrès pour la REDD+ à court terme, ainsi qu'une condition de son succès à long terme.

À court et moyen terme (jusqu'en 2020 au moins), le financement de la REDD+ proviendra de sources multiples qui suivent différentes règles et ciblent différents acteurs. Une part importante du financement devra provenir des budgets des pays développés. L'échelle de ce financement dépendra de la volonté politique soutenue dans les pays en développement, du degré
## Encadré 7.2 Financement de la REDD+ en République démocratique du Congo

André Aquino

Le processus de la REDD+ en RDC est mené par le ministère de l'Environnement, de la Conservation de la nature et du Tourisme à travers une unité nationale dédiée à la coordination de la REDD+, dont le personnel se compose d'experts nationaux et expatriés. La stratégie nationale de REDD+ est encore en cours d'élaboration, donc les coûts globaux de la réalisation de la REDD+ ne sont pas encore connus. La quasi-totalité du financement de la REDD+ provient de donateurs internationaux et il n'y a guère eu de participation du secteur privé jusqu'ici, malgré l'exception notable d'un projet de MDP en agroforesterie mené par une entreprise congolaise privée.

Les besoins de préparation liés à la REDD+ sont estimés à 23 millions de dollars US et principalement financés par le FCPF et le Programme ONU-REDD+. Le Fonds pour les forêts du bassin du Congo fournira environ 35 millions de dollars US à une série de projets pilotes de REDD+, tandis que le programme d'investissement forestier, exécuté par la Banque mondiale et la Banque africaine de développement, fournira 60 millions de dollars US pour financer les investissements dans la REDD+ dans trois grandes villes congolaises (Kinshasa, Kisangani et Mbuji Mayi - Kananga). Les paiements basés sur les résultats pour les réductions des émissions restent un objectif futur, mais le pays s'est montré intéressé par la possibilité d'accéder au Fonds carbone du FCPF à travers un programme de REDD+ infranational.

Il y a plusieurs défis d'envergure pour ce qui est du décaissement. La coordination globale est coûteuse du fait de la multitude de sources de financement et des différentes procédures fiduciaires et de notification requises par les différents donateurs. L'incertitude au niveau mondial concernant l'application du financement de la REDD+ au niveau national, y compris comment gérer les garanties, a engendré des retards au niveau des décaissements. La capacité insuffisante de gestion fiduciaire au niveau national complique encore la situation. La RDC a géré les retards de décaissement en veillant à ce que l'unité nationale chargée de la REDD+ soit dotée du mandat de coordonner différentes sources de financement, de sous-traiter la gestion fiduciaire à une unité fiduciaire existante au sein du ministère de l'Environnement, et de renforcer les capacités des membres du personnel clés.

Pour ce qui est des prochaines étapes, la RDC a l'intention d'établir un fonds national indépendant de REDD+, qui s'inscrirait dans un mécanisme d'allocation participative de fonds et serait doté d'une solide capacité institutionnelle à fournir des financements nationaux conformément à la stratégie nationale émergente. Les donateurs internationaux sont censés fournir la plus grande partie du financement et, dans un premier temps, il devrait être soumis aux réformes de politiques générales, au renforcement
des capacités institutionnelles et à des indicateurs de substitution intermédiaires. Au fil du temps, à mesure que la capacité institutionnelle se renforcera, le fonds pourrait évoluer pour devenir un programme de paiement pour les réductions des émissions vérifiables. Parallèlement au fonds, la RDC permet des transactions de carbone ciblant différents marchés (qui sont volontaires, émergents et réglementés), dans un cadre institutionnel national afin de réglementer les transactions de carbone, y compris l'établissement d'un registre national transparent.

<table><caption>Tableau 7.3 Résumé des besoins de la REDD+ (adapté du Meridian Institute 2009)</caption><thead><tr><th></th><th>Coûts de préparation de la REDD+</th><th>Coûts de mise en œuvre de la REDD+</th><th></th></tr><tr><th></th><th>Phase 1:<br>Coûts de préparation, mise de fonds initiale, et coûts continus du renforcement des capacités et des institutions</th><th>Phase 2:<br>Politiques et mesures</th><th>Phase 3:<br>Paiements basés sur les résultats</th></tr></thead><tbody><tr><th>Objectifs</th><td>Permettre la participation à la REDD+, évaluer les options de politiques, établir la stratégie et le consensus<br>Établir et maintenir l'aptitude à mettre en œuvre et à suivre efficacement les activités de REDD+</td><td>Créer des environnements propices, améliorer la gouvernance forestière et la gestion des forêts, lutter contre les moteurs de la déforestation à travers les investissements</td><td>Rémunération des réductions des émissions</td></tr><tr><th>Réductions des émissions</th><td>Pas ou peu d'effet direct sur les émissions liées aux utilisations des terres</td><td>Effet sur les émissions moins direct et possibilité de retards</td><td>Devrait avoir un lien clair avec les réductions des émissions</td></tr><tr><th>Besoins de financement</th><td>Nécessité d'une mise de fonds initiale, très vraisemblablement non basée sur les marchés</td><td>Un mélange de financements sera utilisé</td><td>Le paiement peut se faire ex-post<br>Financement par des marchés directs et indirects</td></tr></tbody></table>
<figure><img src="image_27.png" /></figure>

# Qui devrait en profiter et pourquoi ?

## Les discours sur le partage des bénéfices de la REDD+

Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Maria Fernanda Gebara et Demetrius Kweka

* Avant de concevoir des mécanismes efficaces de partage des bénéfices pour la REDD+, il est nécessaire de se demander ce que la REDD+ cherche à obtenir. Les objectifs ont une profonde incidence sur la conception des mécanismes de partage des bénéfices et des coûts.

* Les bénéfices ne sont pas que financiers. Rares sont les projets de REDD+ qui, à leur début, fournissent des transferts financiers directs aux ménages, de sorte que les activités de partage des bénéfices exigent qu'une attention soit accordée à un large éventail d'activités.

* La légitimité des institutions et des processus de prise de décisions est cruciale. Il faut une clarté juridique, ainsi qu'un consensus sur les institutions ayant le droit de prendre des décisions et un travail de réflexion sur les droits procéduraux.

## 8.1 Introduction

La distribution des bénéfices a été identifiée comme l'« un des obstacles les plus difficiles à surmonter » auxquels se heurte la REDD+ (Costenbader 2011). Le partage des bénéfices est important pour créer des incitations positives en
vue de la réduction des émissions de carbone, mais il doit être perçu comme équitable, sans quoi il menacera la légitimité de la REDD+ et le soutien dont elle jouit. De plus, le partage des bénéfices peut contribuer à éviter les fuites associées à la REDD+ et garantir la permanence des réductions des émissions (Peskett 2011a).

Le partage des bénéfices n'est pas un concept propre à la REDD+. De nombreux secteurs des ressources naturelles (p. ex. mines, pétrole, projets de conservation et de développement) et la plupart des gouvernements ont abordé le partage des bénéfices à travers la taxation et les subventions. On peut tirer beaucoup d'enseignements de ces expériences (voir, par exemple, l'étude de Lindhjem et al. 2010). Comme dans le cas d'autres secteurs, le débat sur le partage des bénéfices dans la REDD+ soulève un certain nombre de questions, dont la définition des bénéfices, l'identification des bénéficiaires légitimes, la distribution efficace des coûts, les structures institutionnelles requises pour les transferts financiers et les processus de prise de décisions et de mise en œuvre (voir Lindhjem 2010 ; Peskett 2011a ; Vatn et Vedeld 2011).

Le chapitre 8 présente les politiques et systèmes proposés pour la distribution des bénéfices et des coûts aux niveaux national et infranational dans une variété de pays et de projets. Il se concentre principalement sur les discours saillants portant sur la question du mode de distribution des bénéfices et des coûts. Nous définissons les « discours » comme « une manière commune d'appréhender le monde » (d'après Dryzek, 1997:8). La section 8.2 met la discussion en contexte en définissant les concepts clés et en décrivant les arrangements institutionnels pour l'allocation des fonds. La section 8.3 présente les principaux discours concernant le mode de distribution des bénéfices et des coûts et examine les implications des différents discours pour la conception des mécanismes de partage des bénéfices. La section 8.4 traite de l'importance de la légitimité dans les processus de prise de décision et décrit comment se frayer un chemin à travers les compromis entre les questions d'efficacité, d'efficience et d'équité qui sous-tendent ces discours. Le chapitre se conclut par un résumé des compromis entre différents discours portant sur le partage des bénéfices et en soulignant l'importance de légitimer le processus de conception.

Ce chapitre s'inspire de l'Étude comparative mondiale (GCS) du CIFOR sur la REDD+ et utilise les informations tirées de 22 sites de projet dans sept pays (voir l'Annexe). Le tableau 8.1 présente l'état d'avancement actuel des politiques et des pratiques concernant les mécanismes nationaux et infranationaux de partage des bénéfices dans certains pays. Les données employées dans ce chapitre ont été recueillies aux niveaux national, de projet et de village sur chacun des sites de projet et ont été complétées par des revues de littérature, par des entretiens avec divers interlocuteurs et par une analyse des politiques générales au niveau national.
## 8.2 Le contexte

### 8.2.1 Définition des bénéfices et des coûts de la REDD+

Dans ce chapitre nous définissons le partage des bénéfices au titre de la REDD+ comme la distribution des gains nets directs et indirects découlant de la mise en œuvre de la REDD+. Nous faisons la distinction entre deux sortes de bénéfices. Tout d'abord il y a des gains monétaires découlant des financements internationaux et nationaux relatifs à la REDD+, y compris de la vente de crédits de carbone forestiers ou de fonds de donateurs liés à la préparation à la REDD+, aux réformes des politiques et/ou aux paiements basés sur les réductions des émissions. Deuxièmement, à mesure que la REDD+ accroîtra la durabilité de la gestion forestière, elle engendrera vraisemblablement des bénéfices grâce à la disponibilité accrue de certains produits forestiers (p. ex. les produits forestiers non ligneux) et en fournissant des bénéfices associés aux services écosystémiques non liés au carbone. L'encadré 8.1 clarifie les termes et concepts clés ayant trait au partage des bénéfices de la REDD+.

La mise en œuvre de la REDD+ s'accompagne aussi de coûts, qui sont supportés par différents acteurs et à différents niveaux. Ici encore, une distinction conceptuelle peut être faite entre les dépenses financières directes liées à la mise en œuvre de la REDD+ et les coûts découlant des changements au niveau de l'utilisation des terres et des ressources forestières dans le cadre de la REDD+. Ces derniers sont généralement appelés coûts d'opportunité : il s'agit des revenus auxquels on renonce lors de l'utilisation des forêts de manières qui réduisent les émissions. Parmi les coûts directs figurent les coûts de transaction et de mise en œuvre. Les coûts de mise en œuvre peuvent englober des coûts supportés par les gouvernements ou les porteurs de projet de la REDD+ pour indemniser les acteurs de leurs coûts d'opportunité, et il faut donc veiller à ne pas les compter deux fois (encadré 8.1 ; voir aussi l'encadré 7.1).

Il est possible de faire une autre distinction entre : i) les coûts pour le pays ; ii) les coûts pour les acteurs individuels ; iii) les coûts budgétaires pour les organismes gouvernementaux (voir le tableau 8.2). Le fait de mélanger incorrectement différents types de coûts, acteurs et échelles peut donner lieu à des estimations trompeuses des bénéfices nets (voir chapitre 7, y compris l'encadré 7.1).

Dans ce chapitre, nous utilisons l'expression « mécanisme de partage des bénéfices » pour désigner la variété de moyens institutionnels, de structures de gouvernance et d'instruments qui distribuent les financements et autres bénéfices nets découlant des programmes de REDD+ (d'après Vhugen et al. 2011). Il peut s'agir entre autres de transferts d'argent dans le cadre des systèmes de PSE, de la gestion forestière participative GFP, et
<table><caption>Tableau 8.1 Aperçu des politiques et pratiques de partage des bénéfices de la REDD+ dans cinq pays</caption><thead><tr><th></th><th>Législation associée et propositions de niveau national</th><th>Mise en œuvre et activités de REDD+</th><th>Propositions d'arrangements financiers institutionnels</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td>Loi sur les forêts et Stratégie nationale de REDD+ en cours ; pas de position claire sur le partage des bénéfices mais traité principalement comme une garantie ; aucune législation nationale relative aux droits sur le carbone n'a été ratifiée, mais certains États ont adopté des lois.</td><td>Un certain nombre de projets étatiques et infra-étatiques sont en passe de définir leurs propres arrangements de partage des bénéfices, y compris quelques programmes de paiements directs pour services environnementaux (PSE).</td><td>Financement public fourni par le biais du Fonds Amazonie (FA) et Bolsa Verde ; argent du FA décaissé à travers la Banque nationale de développement économique et social (BNDES) ; les ressources du Programme d'investissement forestier (PIF) sont décaissées à travers le ministère des Finances.</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>Les réglementations de 2012 et de 2009 du ministère de la Foresterie (MoF) exigent que les projets REDD+ obtiennent l'approbation ministérielle ; aucun projet n'a demandé cette approbation à ce jour. Le ministère des Finances (2009) suggère l'établissement de niveaux d'émissions de référence nationaux et infranationaux ; le MoF a délivré quelques concessions de restauration des écosystèmes qui pourraient être financées à travers des crédits carbone ; il hésite encore sur la question de savoir si le carbone est un bien appartenant à la nation qui devrait être réglementé par l'État.</td><td>Un certain nombre de projets (financés par des sources publiques et privées) progressent plus vite que les décisions nationales, certains sans l'appui du MoF ; Ulu Masen, dans l'Aceh, est un exemple de projet gouvernemental provincial financé par des sources internationales sans passer par le gouvernement central (Peskett 2011b).</td><td>Processus de rédaction d'une stratégie nationale de REDD+ en cours ; un groupe de travail relevant du Groupe de travail spécial présidentiel sur la REDD+ est en train de concevoir des instruments de financement au titre de l'accord avec la Norvège ; ces financements sont susceptibles d'être des opérations budgétées, mais pas gérées à travers le système gouvernemental habituel de transferts fiscaux ; la réglementation du MoF de 2009 précise les pourcentages des revenus à partager entre les projets REDD+ selon la classification des forêts ; la réglementation a déjà été remise en question par le ministère des Finances ; la réglementation de 2012 du ministère de la Foresterie stipule que le partage des bénéfices issus des revenus non fiscaux provenant du carbone forestier sera régi par une législation prochaine.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th></th><th>Législation associée et propositions de niveau national</th><th>Mise en œuvre et activités de REDD+</th><th>Propositions d'arrangements financiers institutionnels</th></tr></thead><tbody><tr><td>Vietnam</td><td>Après consultations, le projet de stratégie nationale de REDD+ propose que les bénéfices soient partagés entre les autorités locales, les communautés forestières, les conseils de gestion des ressources naturelles et les organisations de protection des forêts ; un groupe de travail multipartite sur le partage des bénéfices a été mis sur pied ; les PSE au niveau provincial ont fait l'objet d'un essai au titre de la décision 380 et du décret 99.</td><td>Les projets s'écartent de l'idée d'un marché volontaire ; l'ONU-REDD et l'ONG SNV mettent à l'essai des approches différentes du partage des bénéfices, à l'aide de scénarios ludiques avec les communautés pour comparer l'acceptabilité de différentes options et étudient l'utilisation d'un « coefficient R » qui aide à calculer les paiements sur la base des réductions des émissions et également des impacts sociaux et environnementaux (Programme ONU-REDD 2010).</td><td>Le Programme ONU-REDD (2010) propose un fonds national (plutôt que des transferts à travers le système budgétaire de l'État) supervisé par un organe multipartite ; les revenus seraient distribués proportionnellement aux performances provinciales.</td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td>Le Cadre national de la REDD+ de la Tanzanie présente des options pour : i) le transfert de fonds aux communautés proportionnellement aux réductions des émissions ; ii) la distribution des bénéfices en tenant en compte des différences écologiques et des préoccupations en matière d'équité. Le Cadre propose des bénéfices en nature plutôt que financiers.</td><td>Plus de la moitié des projets de REDD+ sont soumis à la gestion forestière communautaire (GFC) sur des réserves forestières villageoises où le partage des bénéfices suivra probablement les lignes directrices de la GFC et où les communautés recevront 100 pour cent des revenus ; sur les terres publiques, les bénéfices seront distribués entre le gouvernement et les communautés conformément à des lignes directrices relatives à la Gestion forestière conjointe (JFM) (pas encore finalisées).</td><td>Le Cadre national de la REDD+ propose la création d'un National Trust Fund qui recevra des fonds des acheteurs et distribuera des fonds aux communautés/entités chargées de la mise en œuvre ; la stratégie de la REDD+ privilégie cette approche non liée au marché, mais les porteurs de projets REDD+ préconisent à la fois un fonds d'affectation spéciale et une approche de marché en guise d'options possibles.</td></tr></tbody></table>

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<table><caption>Tableau 8.1 suite</caption><thead><tr><td></td><td>Législation associée et propositions de niveau national</td><td>Mise en œuvre et activités de REDD+</td><td>Propositions d'arrangements financiers institutionnels</td></tr></thead><tbody><tr><td>Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNG)</td><td>Conception de programmes nationaux de REDD+ en cours ; les modèles de partage des bénéfices ont été retardés ; aucune clarification sur la question de savoir si les droits sur le carbone suivront le régime foncier coutumier : les versions préliminaires des réglementations suggèrent que le gouvernement réglementera la vente du carbone, mais que les droits sur le carbone continueront de revenir au propriétaire foncier (Covington et Baker & McKenzie 2009).</td><td>Aucun projet officiel à ce jour, mais certaines ONG et certains projets de marché volontaire définissent leurs propres arrangements.</td><td>Fonds d'affectation spéciale ou comité de coordination des donateurs pas encore mis au point ; les OSC suggèrent que l'organe de financement de la REDD+ soit indépendant et multipartite ; une proposition de modèle de PSE par un groupe consultatif d'experts (GE 2011) suggère deux flux (GCE 2011) : continuation du marché volontaire et PSE au titre d'un engagement national (dispositions prévoyant l'intégration précoce d'un marché volontaire)</td></tr></tbody></table>
## Encadré 8.1 Concepts clés pour le partage des bénéfices de la REDD+

La plupart des définitions des bénéfices figurant dans les documents portant sur la REDD+ se réfèrent seulement aux bénéfices monétaires fournis en échange des réductions des émissions et de l'augmentation des stocks de carbone (Streck 2009 ; Lindhjem et al. 2010 ; Peskett 2011a). Cependant, la mise en œuvre des activités de REDD+ aux niveaux national et local peut donner lieu à une large gamme de bénéfices en plus des bénéfices monétaires directs (voir le tableau 8.2 pour des exemples). Parmi ces bénéfices figurent :

* Les bénéfices directs découlant de la mise en œuvre de la REDD+. Il s'agit entre autres de l'emploi, de l'amélioration des moyens de subsistance et des bénéfices écosystémiques directs, qui englobent les PFNL, le bois de feu, le fourrage, etc.

* Les bénéfices indirects, qui englobent l'amélioration de la gouvernance, comme le renforcement des droits fonciers et de l'application des lois, qui peuvent être reliés à la phase de préparation de la REDD+, et l'amélioration de la participation à la prise de décisions, ainsi que les bénéfices résultant de la fourniture d'infrastructures. Parmi les bénéfices écosystémiques indirects, on peut citer la protection de la qualité des sols et de l'eau, la protection de la biodiversité et la stabilisation du climat.

Les bénéfices directs et indirects peuvent prendre la forme de bénéfices monétaires ou non monétaires. Les bénéfices monétaires sont ceux qui peuvent être quantifiés et chiffrés en termes financiers, et les bénéfices non monétaires sont ceux auxquels il est difficile d'assigner une valeur en termes financiers (p. ex. biens naturels améliorés, compétences et connaissances accrues).

La mise en œuvre de la REDD+ suppose aussi des coûts. Parmi eux figurent :

* Les coûts d'opportunité : les bénéfices nets auxquels il a été renoncé en acceptant de ne pas convertir les forêts en d'autres utilisations des terres (Börner et al. 2010). Les coûts d'opportunité varient en fonction des moteurs de la déforestation dans chaque région ou pays.

* Coûts de transaction : les coûts nécessaires pour effectuer une transaction supposant un paiement de REDD+, y compris les coûts incombant à des parties externes, comme les entités de réglementation des marchés ou les administrateurs du système de paiement chargés de déterminer que le programme de REDD+ a donné lieu à des réductions des émissions (Pagiola et Bosquet 2009).

* Coûts de mise en œuvre : les coûts « directement associés aux actions qui aboutissent à la réduction de la déforestation, et donc à la réduction

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## Encadré 8.1 suite

des émissions » (Pagiola et Bosquet 2009:3). Parmi ces coûts figurent, par exemple, les coûts de la surveillance d'une forêt pour empêcher l'exploitation illégale du bois et le déplacement des activités de collecte du bois ailleurs que dans les forêts naturelles. Les coûts de mise en œuvre peuvent, en partie, faire intervenir l'indemnisation des acteurs pour leurs coûts d'opportunité et de transaction, de sorte que les trois types de coûts se chevauchent parfois.

Une distinction clé, selon certains auteurs, doit être faite entre le recouvrement des coûts (indemnisation) et la distribution de tout excédent une fois que les coûts ont été recouvrés (la rente de REDD+). D'autres soutiennent qu'un système de REDD+ dans lequel l'intégralité des coûts est correctement indemnisée ne devrait pas, en théorie, engendrer une rente supplémentaire. Cet argument soulève un dilemme conceptuel autour du partage des bénéfices, puisque le fait de rechercher l'efficacité dans un mécanisme mondial dans lequel le financement est limité suppose de réduire au minimum les rentes de REDD+ (Meridian Institute 2009). Ainsi, la conceptualisation de la REDD+ comme une ressource extractive qui donne des bénéfices nets pourrait bien se révéler problématique.

Le fait d'omettre la valeur des co-bénéfices résultant de la conservation forestière du calcul des coûts d'opportunité nets les fait paraître plus élevés qu'ils ne le sont en réalité (Pagiola et Bosquet 2009:15). L'inclusion des divers bénéfices non liés au carbone suggère, peut-être à la surprise de certains, qu'une indemnisation monétaire inférieure est requise pour que, par exemple, les communautés locales puissent tirer leur épingle du jeu de la REDD+.

de projets intégrés de conservation et développement (PICD) (UICN 2009). D'autres mécanismes de partage des bénéfices sont associés à des processus de politiques, comme les réformes de la gouvernance, les incitations fiscales et les politiques générales visant à lutter contre certains moteurs de la déforestation et de la dégradation (Chagas et al. 2011).

Lindhjem et al. (2010) caractérisent le partage des bénéfices comme présentant deux dimensions essentielles : le partage des bénéfices vertical, qui est le partage des bénéfices entre les parties prenantes nationales et locales, et le partage des bénéfices horizontal au sein des communautés, des ménages et d'autres parties prenantes locales et entre eux. Une question émergente concernant le partage des bénéfices vertical concerne l'équilibre approprié entre les bénéfices utilisés comme moyens d'incitation directs pour réduire la déforestation et la dégradation et les bénéfices utilisés pour améliorer la gouvernance et le contexte de politiques requis pour une mise en œuvre efficace de la REDD+ (comme le soutiennent Gregersen et al. 2010 ; Karsenty et Ongolo 2012).
<table><caption>Tableau 8.2 Exemples de bénéficiaires potentiels de la REDD+ et les coûts et bénéfices les concernant</caption><thead><tr><td>Bénéficiaires potentiels de la REDD+</td><td>Rôles possibles et coûts</td><td>Exemples de bénéfices</td></tr></thead><tbody><tr><td>Prestataires de services et de co-bénéfices de REDD+ (communautés traditionnelles, populations autochtones, propriétaires fonciers, etc.)</td><td>Fournisseurs directs de réductions et de stocks de carbone, normalement responsables de changements d'affectation des terres et des activités de REDD+ sur le terrain</td><td>Bénéfices directs ; bénéfices en nature ; revenus obtenus de la vente de produits découlant d'activités de REDD+ ; transfert des technologies ; renforcement des droits ; emplois ; génération de services écosystémiques non liés au carbone</td></tr><tr><td>Associations villageoises et groupes communautaires</td><td>Peuvent prendre part à la mise en œuvre d'activités de REDD+ sur le terrain, comme la gestion et le suivi de la distribution des bénéfices</td><td>Paiements incitatifs directs ; bénéfices en nature ; emplois et autres effets multiplicateurs</td></tr><tr><td>Autorités municipales/locales et organismes</td><td>Prennent part à la mise en œuvre des interventions nécessaires de REDD+, comme la définition du régime foncier, l'approbation/l'évaluation des activités et la définition des acteurs satisfaisant les critères requis</td><td>Emplois ; amélioration des infrastructures locales ; renforcement des capacités ; transferts fiscaux ; génération de services écosystémiques non liés au carbone</td></tr><tr><td>Entités chargées de développer/ de mettre en œuvre les projets (à l'échelle locale ou infranationale)</td><td>Chargées de la conception et de la mise en œuvre des projets de REDD+ ; les plus susceptibles d'être amenées à gérer des fonds pour des activités de REDD+</td><td>Emplois ; renforcement des capacités ; augmentation des biens ; améliorations techniques</td></tr><tr><td>Organismes et particuliers locaux chargés de l'application de la loi</td><td>Institutions et particuliers chargés de faire appliquer la loi par des activités comme la surveillance de la déforestation, les sanctions et les amendes</td><td>Emplois ; revenus nets ; renforcement des capacités ; transfert de technologies</td></tr><tr><td>Gouvernement central</td><td>Conception et mise en œuvre de politiques et de mesures (p. ex. suppression subventions, introduction de moratoires sur l'exploitation du bois)</td><td>Paiements pour la préparation à la REDD+ ; co-bénéfices découlant des forêts ; taxes et redevances ; effets multiplicateurs sur l'économie et les institutions ; génération de services écosystémiques non liés au carbone</td></tr><tr><td>Public</td><td>Renoncement à des activités et des revenus</td><td>Bénéfices intergénérationnels en termes de biens naturels ; co-bénéfices découlant des forêts</td></tr></tbody></table>
L'amélioration de la gouvernance pourrait inclure la clarification du régime foncier et le renforcement de l'application de la loi. Dans la pratique, tous les pays accordent une attention aux deux types de partage des bénéfices, reconnaissant qu'un environnement de politiques propice est requis pour assurer le bon fonctionnement des programmes de PSE ou autres programmes associés d'indemnisation. L'accent relatif mis sur les deux dimensions varie selon le contexte du pays concerné et les moteurs de la déforestation. En Indonésie et au Cameroun, par exemple, une grande partie de la déforestation et de la dégradation des forêts a lieu en toute illégalité ou en semi-illégalité et se produit souvent sur des propriétés publiques ou appartenant au gouvernement lorsque l'application des droits fonciers est faible. Ainsi, une application plus robuste de la loi, la clarification des droits fonciers et l'intensification agricole seront requises avant que les mécanismes basés sur les performances ne soient viables. La politique nationale du Brésil se concentre aussi sur l'importance du renforcement des politiques et de la lutte contre les infractions, tandis que des pays comme le Vietnam accordent actuellement une plus grande attention à l'approche des PSE.

Le tableau 8.3 présente une sélection de projets de REDD+ et de leurs mécanismes de partage des bénéfices proposés et réels à ce jour. Au moment de notre analyse, seul un projet fournissait des transferts financiers directs aux ménages. Aucun des mécanismes actuels de partage des bénéfices dans les cinq projets indonésiens examinés n'engobait de versements d'argent. Les porteurs des projets préféraient définir les bénéfices comme des activités, telles que le développement des capacités, l'amélioration de moyens de subsistance alternatifs et le renforcement des droits fonciers, qui sont considérés comme nécessaires avant que les systèmes de PSE ne puissent être efficacement introduits. Cela signifie que le type de mécanisme de partage des bénéfices en vigueur est susceptible de changer à mesure que les projets évoluent de la préparation à la REDD+ vers les paiements pour les réductions réelles des émissions.

## 8.2.2 Structures institutionnelles pour les flux financiers

La distribution des bénéfices nets et des coûts résultant de la mise en œuvre de la REDD+ entre différents acteurs présente deux facettes : les gains monétaires découlant des financements internationaux et les bénéfices liés à la durabilité accrue de la gestion forestière. Ainsi, l'expression « mécanisme de partage des bénéfices » englobe une variété de moyens institutionnels, structures de gouvernance et instruments requis pour distribuer à la fois les financements et les bénéfices nets de la mise en œuvre de la REDD+. Dans le cas des premiers, le mécanisme dépend des arrangements institutionnels en place pour allouer les financements internationaux et nationaux. Dans le cas des derniers, il dépend des mécanismes précis choisis pour la mise en œuvre de la REDD+, y compris les règles concernant la manière dont les bénéfices
<table><caption>Tableau 8.3 Sélection d'approches du partage des bénéfices en fonction des projets<sup>a</sup></caption><thead><tr><td>Projet<sup>b</sup></td><td>Type d'arrangement de partage des bénéfices<sup>c</sup></td><td>Détail</td></tr></thead><tbody><tr><td>Tanzanie - TFCG-Kilosa et Lindi</td><td>Ménages (M) : moyens de subsistance alternatifs* ; renforcement des capacités* ; agriculture améliorée* ; PSE</td><td>Dividendes de la REDD+ versés à chaque membre du village satisfaisant aux critères, conformément aux arrêtés villageois, fonds anticipés et paiements individuels basés sur la quantité potentielle moyenne d'émissions évitéées tous les ans ; les assemblées villageoises décident ou non de consacrer les dividendes à des projets communautaires</td></tr><tr><td>Tanzanie - Mpingo</td><td>M : PSE Communauté : sécurité du régime foncier* ; certification*</td><td>Acquisition de certificats fonciers ; clarification des périmètres* ; vente de bois par l'intermédiaire du FSC ; plans d'utilisation et de gestion des terres. Au départ le projet prévoyait de transférer les profits aux communautés après déduction des coûts, mais cela a suscité des controverses, de sorte qu'il y a maintenant une discussion sur un arrangement basé sur un pourcentage.</td></tr><tr><td>Tanzanie - CARE</td><td>Communauté : énergie alternative pour la cuisine* ; moyens de subsistance alternatifs* et renforcement des capacités* ; PSE</td><td>La distribution des revenus du carbone utilisera les systèmes villageois existants d'épargne et de prêts. Les droits sur le carbone seront négociés entre CARE et la communauté par l'intermédiaire d'un organisme œuvrant en faveur des communautés.</td></tr><tr><td>Brésil - Transamazon</td><td>M : PSE ; stratégies alternatives de production* ; régularisation du régime foncier* Communauté : renforcement organisationnel</td><td>Bénéfices conditionnels pour 350 familles (sur la base de la réduction des émissions de carbone associée à la réduction de la déforestation)</td></tr></tbody></table>

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<table><caption>Tableau 8.3 suite</caption><thead><tr><td>Projet<sup>b</sup></td><td>Type d'arrangement de partage des bénéfices<sup>c</sup></td><td>Détail</td></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil – SFX</td><td>M : régularisation du régime foncier* ; moyens de subsistance alternatifs* ; renforcement des capacités</td><td>Paiements conditionnels et anticipés pour les propriétaires fonciers privés (petits et grands), les groupes autochtones et les responsables des aires protégées, y compris pour : i) les propriétaires : renforcement des capacités de gestion et de planification, système intégré pour l'octroi de licences environnementales et le suivi, hausse de la productivité du bétail, reboisement à grande échelle avec des essences de bois précieux; ii) terres autochtones : alternatives durables rémunératrices, code de gestion des ressources naturelles; iii) unités de conservation : formation d'un conseil de gestion et plan de gestion, amélioration de la protection et du suivi</td></tr><tr><td>Brésil – Cotriguaçu</td><td>M : gestion forestière durable* ; bétail et produits laitiers* ; stratégies de production alternatives ; régularisation du régime foncier* ; renforcement des capacités</td><td>Bénéfices pour tous les acteurs concernés : propriétaires fonciers privés (grands et moyens) et groupes autochtones</td></tr><tr><td>Brésil – Acre SISA</td><td>M : PSE* ; stratégies de production alternatives* ; gestion forestière durable ; régularisation du régime foncier*</td><td>Bénéfices en échange de l'augmentation de la production dans les zones déboisées sur des propriétés privées et rurales, y compris i) certification de financement; ii) mise en valeur des forêts et protection du couvert forestier important, zones autochtones et d'exploitation, y compris suivi territorial, soutien de la foresterie multi-usages, projets socioculturels; iii) bénéfices pour l'augmentation des stocks de carbone dans les zones déboisées</td></tr><tr><td>Brésil – Bolsa Floresta</td><td>M : PSE ; diversification des revenus ; renforcement des capacités*<br>Communauté : services publics</td><td>Les bénéfices conditionnels vont aux ménages, communautés et associations qui participent au projet. Les familles s'engagent à une déforestation nulle et scolarisent leurs enfants. Paiement mensuel de 50 reals par ménage (30 $ US)</td></tr></tbody></table>
<figure><img src="image_28.png" /><figcaption>Figure 8.1 Structures potentielles pour les flux financiers de REDD+ vers les niveaux infranationaux</figcaption></figure>
financiers seront alloués. La plus grande partie de ce chapitre se concentre sur ce dernier aspect ; toutefois, pour mettre cette discussion en contexte, cette section traite des propositions pour les structures de gouvernance et les arrangements institutionnels requis pour allouer des financements du niveau national à infranational et elle décrit leurs implications sur le plan du partage des bénéfices.

Les propositions peuvent être divisées en quatre catégories principales (basé sur Vatn et Angelsen 2009 ; Vatn et Vedeld 2011) (voir la figure 8.1 et le tableau 8.1) :

1. Les mécanismes basés sur des projets, comme le Mécanisme de développement propre (MDP) ou les standards ou projets basés sur des marchés volontaires, comme ceux du Pérou et de la Tanzanie

2. Les fonds opérant indépendamment en dehors de l'administration nationale, comme les fonds d'affectation spéciale existants pour la conservation ou le National Trust Fund proposé en Tanzanie (voir le tableau 8.1)

3. Les fonds qui dépendent de la capacité de l'administration publique et peuvent canaliser des financements vers le secteur public, mais dont les décisions sur les bénéficiaires financiers sont prises par des comités indépendants. On peut donner l'exemple du Fonds Amazonie au Brésil, du Fonds national pour l'environnement (FONAM) au Pérou et des Fonds de protection et de développement des forêts au Vietnam.

4. La distribution conditionnelle des paiements à travers les systèmes de transferts fiscaux de l'État, comme celle proposée par le ministère des Finances indonésien (ministère des Finances 2009). Cela peut faire intervenir le budget gouvernemental normal, un fonds ciblé ou une approche décentralisée englobant des décisions sur l'allocation des fonds par les autorités locales et des impôts perçus par le gouvernement central, comme dans le cas du Vietnam (Programme ONU-REDD 2010).

Ces approches proposées des transferts financiers ont des implications pour le partage des bénéfices. Les mécanismes basés sur des projets supposent un contrat entre le prestataire et l'acheteur, mais sont généralement quelque peu éloignés des structures étatiques, tandis que les systèmes nationaux plus complexes ont une gamme plus large d'acteurs et de niveaux de systèmes infranationaux à prendre en compte (Programme ONU-REDD 2010). Le tableau 8.1 montre que, peut-être à l'exception du Brésil, il n'y a guère de clarté dans quelque pays que ce soit sur les arrangements de gouvernance institutionnelle pour ce qui est des transferts financiers au titre de la REDD+ et que de nombreux pays ont plusieurs propositions différentes à examiner. Par exemple, le projet de Stratégie tanzanienne relative à la REDD+ propose un système national centralisé, dans le cadre duquel les paiements seraient versés sur un National Trust Fund, tandis que les projets (et la proposition
de préparation [R-PP]) proposent une approche imbriquée qui permet les paiements internationaux directs aux projets. Dans certains pays, comme l'Indonésie, des processus multiples de définition des mécanismes de partage des bénéfices sont en cours, bien que la légalité des arrangements proposés ne soit pas claire. Le fait que de nombreux projets de REDD+ fonctionnent dans des cadres légaux et politiques précaires fait que les arrangements existants de partage des bénéfices pourraient subir des bouleversements une fois la politique de niveau national formalisée.

## 8.3 Les discours sur les bénéficiaires potentiels

Une question importante qui domine le débat sur le partage des bénéfices tant au niveau national qu'à celui des projets est celle de savoir qui devrait percevoir les bénéfices associés à la REDD+. Cette section se concentre sur les principaux discours autour de cette question, sur les compromis qui accompagnent les choix découlant de chaque discours et sur les implications des choix sur la conception d'un mécanisme de partage des bénéfices. Différents discours ont différents effets sur l'élaboration des politiques, car ils cernent le problème et présentent les choix de manières différentes (Hajer et Versteeg 2005).

Une distinction générale peut être faite entre l'efficacité et l'efficience d'un côté et l'équité (et les co-bénéfices) de l'autre.

1. Le *discours sur l'efficacité et l'efficience* se concentre sur l'objectif des réductions des émissions de carbone. Il suggère que les bénéfices devraient être utilisés comme incitation et distribués aux personnes ou communautés qui engendrent une réduction des émissions en modifiant leur comportement ou leurs actions. Cet argument suit la logique des PSE : la REDD+ sert de mécanisme pour payer les utilisateurs et les propriétaires des forêts afin qu'ils réduisent les émissions. Par conséquent, les bénéfices financiers devraient aller principalement aux personnes qui fournissent ces services pour veiller à ce que les services soient effectivement fournis. Cela peut aussi être considéré comme une pratique juste, puisque ces acteurs pourraient supporter les principaux coûts résultant de l'utilisation réduite des forêts.

2. Les *discours liés à l'équité*, quant à eux, se concentrent sur la question de savoir quels acteurs ont le droit de profiter de la REDD+, et accordent moins d'attention à leurs contributions à la réduction des émissions de carbone. Ce qui explique cette approche, c'est que l'on redoutait que le fait de se concentrer sur l'efficacité et l'efficience entraîne des incitations injustes (p. ex. récompenser des acteurs riches parce qu'ils ont réduit leur comportement illégal), creusant les inégalités et minant la légitimité politique et morale de la REDD+. Le discours axé sur l'équité a quatre volets principaux, qui sont traités ci-dessous.
Au niveau national, l'accent relatif mis sur les divers discours varie en fonction des parties prenantes intervenant dans la conception du mécanisme, de la nature du financement de la REDD+ qui est prévu et du type d'activité de REDD+ dont il s'agit. Par exemple, au Vietnam, on se soucie de mettre au point des paiements basés sur les performances qui peuvent tenir compte des bénéfices. En Indonésie, l'accent est mis sur l'établissement de structures d'incitation adéquates pour veiller à ce que les promoteurs de projets restent

<table><caption>Tableau 8.4 Modèles proposés pour les allocations de financements de la REDD+ au niveau infranational au Brésil (basé sur Moutinho et al. (2011) [i] et MMA (2012) [ii])</caption><thead><tr><td></td><td>Proposition d'allocation de financement</td><td>Implications</td></tr></thead><tbody><tr><td>Modèle 1 [i ; ii]</td><td>Basé sur les niveaux d'émissions de référence infranationaux, les États fédéraux seraient indemnisés selon trois critères : i) contribution à la réduction des émissions ; ii) le stock forestier ; et iii) les performances par rapport aux cibles étatiques concernant la réduction de la déforestation.</td><td>Le partage des bénéfices basé sur les performances est le plus efficace, du fait de la reddition de comptes rigoureuse concernant les réductions des GES au niveau national. L'équité est abordée en prenant en considération les stocks, et ceci pourrait profiter aux populations autochtones. Cependant, le fait que les fonds sont alloués au niveau de l'État entraîne quelques difficultés pour les faire parvenir aux populations locales.</td></tr><tr><td>Modèle 2 [i ; ii]</td><td>Fonds séparés pour la contribution de catégories précises d'utilisation des terres (p. ex. terres autochtones, aires protégées et réserves extractives, établissements sédentaires et terres publiques) à la réduction de la déforestation et à la conservation du stock forestier.</td><td>L'efficacité et l'efficience peuvent être améliorées, car le modèle permet l'allocation de ressources financières sur la base des besoins de différentes zones. L'équité est améliorée en allouant des financements directement à la zone concernée. De plus les populations autochtones devraient bénéficier de l'allocation de fonds à certains groupes précis de propriétaires.</td></tr><tr><td>Modèle 3 [ii]</td><td>L'allocation des fonds se base sur les réductions des émissions au niveau local (unités de carbone attribuées). Les niveaux de référence sont alloués directement aux acteurs responsables de la réduction de la déforestation et de la promotion de la conservation forestière.</td><td>L'efficacité peut être accrue, car les coûts de transaction sont faibles et qu'aucune nouvelle institution n'est requise. Cependant, l'allocation des niveaux de référence directement aux populations locales présente des difficultés.</td></tr></tbody></table>
impliqués et, en Tanzanie, tout est fait pour que les paiements anticipés soient
possibles, afin de maintenir l'engagement de départ.

Le tableau 8.4 décrit des modèles proposés pour les allocations de financements au niveau infranational, qui ont été mis au point pour influencer la formulation de la stratégie nationale de REDD+ au Brésil. Ces modèles ont été élaborés par l'Institut de recherche environnementale de l'Amazonie (IPAM) (Moutinho et al. 2011) et un groupe de travail organisé par le ministère de l'Environnement (MMA 2012). Le tableau illustre la variation des modèles en fonction du poids accordé aux différents objectifs d'efficacité et d'efficience ou d'équité et en quoi cela pourrait avoir des implications pour la façon dont les bénéfices sont distribués.

Dans la pratique, la plupart des mécanismes de partage des bénéfices seront conçus pour tenter d'atteindre de nombreux objectifs, mais pour chacun d'entre eux il y a des compromis considérables. Ces compromis soulèvent des questions difficiles pour la conception de la REDD+, puisqu'ils nécessiteront des décisions qui risquent de miner le soutien en faveur de la mise en œuvre de la REDD+.

Dans les sections suivantes, nous discutons des compromis clés abordés dans divers discours axés sur l'équité et décrivons la façon dont chacun de ces compromis entre en interaction avec les discours d'efficacité et d'efficience pour influencer la conception de mécanismes de partage des bénéfices.

8.3.1 Discours axé sur l'équité I : Les bénéfices devraient aller aux acteurs dotés de droits reconnus

Un discours dominant dans le débat sur le partage des bénéfices consiste
à dire que les bénéfices devraient être distribués à ceux qui ont des droits
reconnus (aux termes du droit écrit ou du droit coutumier) sur ces bénéfices
ou qui peuvent y prétendre. Les droits reconnus sont des droits conférés à
une personne ou une entité par un système juridique précis, par opposition
aux droits moraux ou éthiques plus généraux, qui sont traités ci-après.
Cependant, dans la plupart des pays, y compris ceux occupés par nombre des
sites de projets, l'établissement de ces droits reconnus est loin d'être simple.
Aucun des pays examinés n'a de législation nationale relative aux droits de
propriété sur les réductions des émissions de carbone (voir l'encadré 8.2) et
la plupart des projets de REDD+ fonctionnent dans un vide juridique quant
aux droits sur le carbone. L'Indonésie, le Pérou et la Tanzanie, en particulier,
ont un certain nombre de projets de REDD+ dotés de mécanismes de partage
des bénéfices qui ont été mis au point avant la clarification de leurs politiques
nationales relatives aux droits sur le carbone. Lorsque cette clarté fait défaut,
nombre d'acteurs forestiers supposent que les régimes fonciers et forestiers
existants, et les instruments actuels de politiques générales pour le partage
des bénéfices découlant des forêts, constitueront la base de l'allocation des
## Encadré 8.2 Débats sur les droits sur le carbone dans certains pays concernés par la REDD+

Les droits sur le carbone peuvent appartenir à un particulier ou à un groupe, comme une communauté ou l'État, selon la législation nationale. Si l'on suit les débats en cours portant sur cette question dans un certain nombre de pays, on constate la complexité de la reconnaissance du droit à tirer profit des réductions des émissions de carbone.

### Cameroun

Le système juridique du Cameroun ne fait pas la distinction entre les droits sur les arbres et les éléments (comme le carbone) qu'ils contiennent. Selon Sama et Tawah (2009), le droit séparable à mener des échanges de carbone et à en tirer profit devrait être traité comme n'importe quelle autre question de propriété des ressources naturelles et dépend donc du type de forêt dont il s'agit. Au Cameroun, les ressources naturelles qui se trouvent dans les forêts publiques ou communes appartiennent à l'État, celles situées sur des terres nationales, qui sont administrées par l'État, appartiennent à la nation camerounaise (Karsenty et Assembe 2011), celles situées dans des forêts de conseils appartiennent au conseil et celles se trouvant dans des forêts privées sont la propriété de particuliers. D'aucuns soutiennent qu'un crédit carbone devrait être catégorisé comme un bien intangible (Correa 2009, tel que cité dans Dkamela 2011) et prendre la forme d'un bien monétaire représentant le résultat d'une action. La propriété de crédits carbone serait accordée aux acteurs forestiers qui prouvent qu'ils sont à l'origine de l'action les ayant engendrés. Cette revendication ne se baserait pas forcément sur le régime foncier, mais pourrait aussi englober les droits ancestraux, les droits d'exploitation, les droits d'utilisation ou l'investissement de capital.

### Brésil

Selon la décision fédérale numéro AGU-AFC-1/2011, la prestation de services environnementaux pourrait être soumise à des accords commerciaux avec des groupes autochtones ; les crédits carbone générés sur des terres autochtones appartiendraient aux populations autochtones au titre de l'article 231 de la Constitution fédérale. Au niveau infranational, les États Acre, Amazonas et Tocantins ont adopté des lois sur le climat et la conservation, qui précisent que les droits sur le carbone appartiennent à l'État. Au titre de ces lois, les prestataires de services écosystémiques peuvent avoir accès aux ressources financières, pourvu qu'ils soient approuvés et juridiquement basés dans la zone où les services sont fournis (Gebara 2011). Dans le cas de l'Amazonas, ce droit peut être octroyé à la Fondation Amazonas Durable (FAS), qui est chargée de gérer les sites de conservation au sein de l'État (Art.8, Loi 3135/2007).

Voir page suivante
## Encadré 8.2 suite

### Vietnam

La Constitution vietnamienne stipule que toutes les ressources des terres et des forêts appartiennent à l'État, qui les alloue à des organisations et des particuliers pour des « usages stables et à long terme ». Ainsi, la loi de 2004 sur la protection et la mise en valeur des forêts reconnaît le principe selon lequel les acheteurs peuvent acheter des biens et services forestiers, et verser des paiements à ceux qui protègent et régénèrent les forêts. La décision 178 (2001) précise les manières dont les ménages et les particuliers peuvent se voir allouer ou louer des terres, ou peuvent être embauchés sur contrat pour gérer des forêts, et elle décrit en détail les paiements qui leur sont versés en échange de ces services. Ainsi, les particuliers et les organisations peuvent avoir le droit de recevoir des avantages en échange de la prestation de services écosystémiques. Toutefois, selon l'article 84 de la loi de 2005 sur la protection de l'environnement, les échanges d'émissions de carbone avec des acheteurs internationaux sont soumis à l'approbation du Premier ministre.

paiements pour les réductions des émissions de carbone (Cotula et Mayers 2009). Le régime foncier est important pour le partage des bénéfices dans les forêts, parce qu'il contribue à déterminer quels sont les acteurs qui ont le droit d'exercer des activités et de prétendre à des bénéfices sur une surface de terre précise et ses ressources naturelles associées (Peskett 2011a). Cependant, une question clé dans le débat sur les droits sur le carbone est que de nombreux petits utilisateurs des forêts ne possèdent pas de droits formels sur les terres et/ou sur les produits forestiers (voir le chapitre 9), et utilisent donc la forêt illégalement. Le fait de cibler les bénéfices exclusivement sur les personnes ou entités dotées de droits formels pourrait pénaliser les personnes les plus pauvres, ce qui soulève la question de savoir si la réduction des utilisations illégales de jure devrait ou non donner aussi lieu à indemnisation.

Le fait de posséder des terres ou des arbres ne signifie pas forcément qu'on reconnaît au propriétaire le droit de tirer profit de la séquestration du carbone ou des réductions des émissions de carbone. Bien que certains auteurs ne fassent pas cette distinction, Peskett et Brodnig (2011) soutiennent (d'après Strecn et O'Sullivan 2007 ; Takacs 2009) que l'expression « droits sur le carbone » a deux aspects fondamentalement différents :

1. Le droit de propriété sur le carbone séquestré, qui est physiquement contenu dans la terre, les arbres et le sol, ne doit pas forcément coïncider avec les droits de propriété sur les ressources physiques.

2. Le droit de propriété sur le carbone séquestré est distinct du droit à bénéficier de la vente de crédits carbone. Lorsqu'il n'existe pas de loi précise sur le droit de séquestrer du carbone, les droits reconnus peuvent porter
sur le bien, l'activité ou la ressource sous-jacents. Si le statut juridique n'est pas clair, les contrats deviennent importants pour clarifier les droits et les responsabilités (Norton Rose 2010).

L'un des principaux aspects à prendre en compte lors de la conception de mécanismes de partage des bénéfices est si oui ou non les gouvernements centraux revendiqueront séparément le droit de profiter des transactions de crédits carbone. Cette décision est ancrée dans la question fondamentale de savoir si les forêts et les produits associés sont considérés comme des biens appartenant à la nation et, dans l'affirmative, dans quelle mesure il y a un consensus politique autour de la décision. En Tanzanie, par exemple, la majorité des projets de REDD+ ont lieu sur des terres enregistrées comme des réserves forestières villageoises, ce qui signifie que la loi ne requiert pas que les revenus découlant de ces projets soient transférés au gouvernement central, ce parce que les lignes directrices de la GFC et la loi tanzanienne sur les forêts de 1998 (révisée en 2002) accordent aux communautés qui possèdent des réserves forestières villageoises le droit de percevoir les revenus et les bénéfices en résultant (République unie de Tanzanie, 1998). Cela a des implications sur la manière dont ces projets sont vus par le gouvernement et le grand public, puisque les revenus éventuels qu'ils obtiennent ne contribueront pas au développement national dans son ensemble. Une résistance latente aux réformes qui ont transféré le contrôle sur les terres et les forêts de l'État aux communautés existe encore au niveau national, où certains continuent de percevoir les ressources naturelles comme des biens appartenant à toute la nation (entretiens avec des parties prenantes nationales 2012). Cette perception a entraîné la recommandation que les revenus de REDD+ soient canalisés par le National Trust Fund pour permettre au gouvernement de gérer et de distribuer les fonds aux communautés (République unie de Tanzanie 2010).

Si les gouvernements assument la propriété du carbone, la conception des mécanismes nationaux de partage des bénéfices doit aborder la question de savoir comment les bénéfices obtenus de la vente du carbone seraient distribués à l'échelle nationale. Si le droit sur le carbone était privatisé, le propriétaire de ces ressources régirait le mécanisme de partage des bénéfices. Cependant, dans ce cas, il serait sans doute nécessaire de s'attaquer de front aux moteurs des émissions de carbone, puisque ceux à qui des droits sont reconnus pourraient ne pas être responsables des comportements à fortes émissions.

### 8.3.2 Discours axé sur l'équité II : les avantages devraient aller aux gestionnaires de la forêt qui engendrent de faibles émissions

Du point de vue de l'équité, on peut soutenir que les bénéfices de la REDD+ devraient aller non seulement aux acteurs qui ont engendré des émissions importantes, mais aussi aux groupes autochtones ou autres groupes d'utilisateurs de la forêt qui ont fait preuve d'une gestion forestière responsable. Par exemple, en adoptant cette approche, une communauté
dont les droits coutumiers ne sont pas juridiquement reconnus, mais qui protège les forêts depuis longtemps, aurait des raisons de revendiquer les bénéfices découlant de la REDD+. Le dilemme efficacité-équité réside dans le fait que, dans nombre de ces situations de faibles émissions, l'additionnalité ne peut pas être prouvée parce qu'il n'y a pas d'émissions à réduire au départ. Cependant, d'aucuns argueraient que les émissions risquent d'augmenter à l'avenir, c.-à-d. que la base de référence réaliste est au-dessus du niveau historique, et que par conséquent les paiements peuvent être considérés comme additionnels.

Il est possible d'observer dans certains des projets étudiés une reconnaissance de la bonne gestion des forêts, lorsque les bénéfices sont distribués aux acteurs qui ne sont pas les moteurs directs de la déforestation, afin d'encourager la collaboration et de créer des incitations pour protéger la zone. On le voit, par exemple, dans le projet BAM, à Madre de Dios, au Pérou, où les propriétaires des concessions produisant des noix du Brésil reçoivent des incitations pour protéger la forêt, bien que les principaux responsables de la déforestation, au défrichement à vocation agricole et à l'exploitation illégale du bois soient des acteurs complètement différents. Dans le meilleur scénario, les paiements versés aux communautés peuvent les inciter à protéger la forêt des agents externes de la déforestation.

### 8.3.3 Discours axé sur l'équité III : Les bénéfices devraient aller à ceux qui supportent des coûts

Un important discours dans le débat sur le partage des bénéfices consiste à dire que les acteurs forestiers qui prennent en charge les coûts de mise en œuvre, de transaction et d'opportunité devraient recevoir les bénéfices de la REDD+. Ce discours traduit des préoccupations d'équité pour veiller à ce que les personnes ayant supporté des coûts soient indemnisées à ce titre, indépendamment des réductions des émissions dont elles sont directement responsables.

La tension entre les approches basées sur les émissions et la nécessité de récompenser les efforts et les contributions à la mise en œuvre de la REDD+ se traduisent dans la conception de nombreux arrangements émergents de partage des bénéfices (voir l'encadré 8.3). Cette tension est non seulement liée au fait que les contributions sont plus faciles à définir et à mesurer que les réductions des émissions (voir le chapitre 13), mais aussi au fait que la plupart des projets de REDD+ en sont aux stades initiaux de la mise en œuvre et reconnaissent la nécessité d'inciter les acteurs à participer.

### 8.3.4 Discours axé sur l'équité IV : Les avantages devraient aller à ceux qui mènent une mise en œuvre efficace

Enfin, il y a un discours selon lequel une part des bénéfices de la REDD+ devrait être partagée avec les acteurs forestiers qui sont essentiels pour la mise
## Encadré 8.3 Projets REDD+ en Tanzanie : examen des options pour éliminer la tension entre le partage des bénéfices basé sur les performances ou sur les contributions

Une question clé dans la conception de mécanismes de partage des bénéfices pour les projets de REDD+ en Tanzanie porte sur la base du versement de paiements. Deux options se dégagent clairement, à savoir des paiements sur la base i) *des efforts et des contributions* ou ii) *des performances et des résultats*. Dans le premier cas, les communautés seront récompensées tant qu'elles mettront en œuvre des activités qui améliorent les conditions de la forêt et par conséquent le stock de carbone (p. ex. par le biais des plans d'aménagement des sols, de la gestion forestière participative, de l'application des lois ou de la mise en œuvre de plans de gestion forestière). Cette méthode entraîne des coûts de transaction faibles, car les activités sont faciles à vérifier, et demandent moins de données empiriques. Cependant, cette approche présente plusieurs inconvénients. Par exemple, il n'y a pas forcément de lien direct entre les paiements et les réductions du taux de déforestation. Cette approche ne tient pas compte de la variabilité des performances des responsables des forêts, et elle ne crée pas non plus de fortes incitations pour une bonne gestion forestière, puisque les responsables des forêts sont payés quels que soient les résultats de la gestion forestière (TFWG 2010). Cependant, cette approche tient compte du fait que certaines communautés font tout autant d'efforts que d'autres, mais atteignent de moins bons résultats, du fait de circonstances différentes.

Néanmoins, un système de paiement basé sur les efforts ne prend pas en compte les différences sur le plan des coûts d'opportunité entre les communautés. Celles qui parviennent à mettre fin à la production de charbon de bois ou à la culture itinérante renonceront à plus d'activités agricoles ou autres activités économiques que celles qui tentent de faire cesser ces activités sans pour autant y parvenir (TFWG 2010). Les communautés dotées de forêts riches en carbone (dans les régions montagneuses) supporteront des coûts d'opportunité plus élevés que les communautés des forêts à faible teneur en carbone (comme les forêts *miombo* du sud de la Tanzanie et les forêts sur le corail de Zanzibar) (République unie de Tanzanie 2009). Cela est dû au fait qu'il y a des opportunités économiques de plus grande valeur dans les zones où les forêts sont plus riches en carbone (TFWG 2010). Si le coût de ces opportunités et les autres coûts, comme l'accès variable aux marchés, ne sont pas pris en compte, ou sont supposés constants, les systèmes basés sur les efforts peuvent se révéler inéquitables.

Dans un système de paiement basé sur les résultats ou les performances, les communautés et les responsables des forêts sont payés pour leurs performances réelles en termes d'amélioration des conditions forestières et de réduction de la dégradation de façons empiriquement vérifiables par des stocks de carbone forestier accrus par rapport aux niveaux d'émissions de référence. Ce système fournit un lien direct entre les paiements de REDD+ et les activités efficaces de conservation des forêts. Cependant, le système basé sur les performances s'accompagne de coûts de transaction plus élevés du fait de la nécessité de mesurer le carbone et de méthodes de vérification faisant intervenir des tiers.
en œuvre de la REDD+, que ce soient des entités du secteur privé, des ONG ou des instances gouvernementales centrales ou locales (tableau 8.2). Cependant, la détermination du pourcentage exact des bénéfices qui devraient revenir à ces acteurs est une question clé qui doit être débattue dans de nombreux pays. Le défi consiste à veiller à ce que les entités chargées de la mise en œuvre des projets reçoivent assez d'incitations pour garantir une mise en œuvre efficace, tout en évitant qu'elles reçoivent des bénéfices exceptionnels (comme discuté dans le livre vert du ministère des Finances indonésien [ministère des Finances, 2009]). Par exemple, en Papouasie-Nouvelle-Guinée, malgré un régime foncier clair, les propriétaires terriens coutumiers ne tirent guère de bénéfices de l'extraction du bois d'œuvre, du fait des modalités régissant l'extraction du bois entre les propriétaires terriens, l'État et les opérateurs, selon lesquelles le prix payé aux propriétaires terriens pour le bois est fixe, indépendamment des hausses éventuelles du prix du marché. En Indonésie, les promoteurs de projets du secteur privé font pression pour influencer le contenu des politiques nationales concernant l'établissement de règles sur le partage des bénéfices, soutenant qu'ils ont besoin d'une rémunération adéquate pour couvrir les coûts de mise en œuvre et de transaction qu'ils supportent suite aux activités de préparation de la REDD+. En Tanzanie, tous les porteurs de projets de REDD+ sont des ONG et le niveau de rente qui pourrait, ou devrait, leur revenir n'a pas fait l'objet de débats au niveau national. Cependant, c'est une question clé à laquelle ils sont confrontés dans le cadre des négociations avec les communautés.

Cette question s'applique aussi aux droits des pouvoirs publics à conserver quelques revenus pour couvrir les coûts de mise en œuvre et de transaction qu'ils ont éventuellement supportés. Comme pour les revenus obtenus de n'importe quel produit forestier, les gouvernements centraux et locaux peuvent conserver des revenus correspondant à des coûts admissibles, comme l'établissement de systèmes de MNV et d'application de la loi (Irawan et Tacconi 2009). Le Programme ONU-REDD (2010) recommande que la quantité de revenus conservés par le gouvernement soit basée sur les performances et directement liée aux coûts supportés.

Une question connexe dans le débat sur le partage des bénéfices vertical est comment distribuer la rente ou les impôts liés à la REDD+ entre échelons des pouvoirs publics, et notamment dans quelle mesure les autorités locales devraient garder des revenus provenant du niveau local. Le principe de subsidiarité suggère que l'on parvient à une efficacité plus importante en situant les pouvoirs et les tâches à l'échelon administratif le plus bas possible (Foellesdal 1998) mais, dans le cas de la REDD+, c'est au niveau central que certaines activités seront le mieux gérées, p. ex. pour limiter les fuites (Irawan et Tacconi 2009).
## 8.4 Négocier les choix et la légitimité du processus

Une contrainte fréquente dans les pays étudiés est le manque de clarté quant à l'organisme qui est le plus compétent pour prendre des décisions sur les arrangements de partage des bénéfices. Dans certains cas, ce manque de clarté fait stagner la mise au point de mécanismes de partage des bénéfices et donc la mise en œuvre de la REDD+. Par exemple, en Indonésie, la réglementation du partage des bénéfices élaborée par le ministère de la Foresterie a été remise en question par le ministère des Finances, lequel affirme que le ministère de la Foresterie n'a pas autorité pour prendre des décisions fiscales. Dans le même temps, le Groupe de travail REDD+ est en train de mettre au point des propositions parallèles pour le partage des bénéfices en rapport avec le financement norvégien de la REDD+. En Tanzanie, il y a des débats similaires sur les ministères qui ont l'autorité de prendre des décisions sur la mise en œuvre de la REDD+. Le Département de l'environnement, au sein du Bureau du vice-président, est doté de l'autorité de prendre des décisions concernant la mise en œuvre de la REDD+, mais la mise en œuvre même de projets de REDD+ incombe au ministère des Ressources naturelles et du Tourisme (République unie de Tanzanie 2010), tandis que le ministère des Finances est chargé de mener le suivi et de garantir la bonne perception des revenus. Dans le même temps, le ministère des Questions foncières prend des décisions sur la propriété foncière, les titres et le périmètre des terres forestières villageoises (où se situent la plupart des projets de REDD+), tandis que l'autorité gouvernementale locale au niveau du district a pour mandat d'approuver les plans d'utilisation des terres, qui sont requis pour établir des réserves forestières villageoises.

D'un côté, les initiatives au niveau des projets présentent l'avantage de servir de précédent, et donnent lieu à des enseignements innovants pour les mécanismes de partage des bénéfices, qui peuvent ensuite être incorporés dans les politiques nationales (comme dans le cas du projet de la SNV à Cat Tien, au Vietnam, par exemple). D'un autre côté, l'autonomie au niveau des projets court le risque que des initiatives de projet se développent parallèlement aux politiques nationales, éventuellement en dehors de l'espace démocratique légitime, de sorte qu'elles ne contribueraient en rien au renforcement des capacités des structures et processus gouvernementaux.

Pour surmonter ces aléas, il faudra un processus qui conférera une légitimité à toutes décisions prises. La légitimité n'est pas seulement fonction des résultats en termes d'efficacité, d'efficience et d'équité du système de partage des bénéfices, elle dépend aussi du processus en vue de concevoir et de mettre en œuvre le système. La légitimité peut être améliorée en veillant à ce que les décisions sur le partage des bénéfices soient prises par ceux qui ont
le mandat juridique de le faire et en accordant une attention aux procédures
prévues afin de garantir la prise de décisions acceptables et responsables.
Notre étude montre qu'un tel processus n'est pas simple et, dans la
plupart des pays, le mandat et la responsabilité de diverses institutions
gouvernementales n'est pas forcément clair. Pour surmonter cela, il faudra
que toutes les organisations gouvernementales et non gouvernementales qui
prennent part à la conception de politiques et mécanismes de partage des
bénéfices jouent un rôle dans la résolution de ce manque de clarté. Les
organismes donateurs devraient encourager cette clarification et devraient
passer par les processus et institutions mandatés pour prendre les décisions.
Les ONG et les entités du secteur privé chargées de la mise en œuvre peuvent
encourager ce processus en faisant pression pour obtenir la clarification des
rôles et des responsabilités.

8.5 Conclusions et recommandations

Nous avons montré que nombre des conflits concernant la vision de la REDD+ semblent être liés à la conception de mécanismes de partage des bénéfices et que les décisions portant sur la conception supposent souvent une concession entre l'efficacité, l'efficience et l'équité des mécanismes de REDD+. Les discours, idéologies et définitions associés au partage des bénéfices concernent une variété d'objectifs, qui vont de la nécessité de fournir une indemnisation pour les coûts supportés, au besoin de reconnaître certains droits et de garantir des résultats justes, en passant par la nécessité de garantir des co-bénéfices, tels que la biodiversité. La décision de mettre l'accent soit sur l'efficacité et l'efficience soit sur l'équité a des implications considérables pour la conception de mécanismes de partage des bénéfices.

Cette multiplicité d'objectifs est due au fait que la REDD+ suscite elle-même
de nombreuses attentes pour ce qui est de résultats ne se limitant pas aux
réductions des émissions de carbone. Pour gérer ces attentes, il faut de la clarté
au niveau national ainsi qu'à celui des projets concernant : i) l'objectif premier
de la REDD+ ; et ii) la mesure dans laquelle les co-bénéfices devraient être
abordés et peuvent et/ou devraient être financés par la REDD+. Cependant,
notre analyse de la situation de la conception du partage des bénéfices aux
niveaux tant national que de projet montre que ces questions fondamentales
n'ont pas encore été résolues. Nombre de projets REDD+ fonctionnent
dans un vide causé par l'incertitude concernant la forme des mécanismes
de partage des bénéfices qui finira par être classée comme légale et donc le
niveau et type de bénéfices qui seront ouverts à un partage éventuel.

Il n'y a pas de doute qu'il est urgent de s'atteler à la conception de mécanismes de partage des bénéfices et donc, à court terme, il pourrait être nécessaire de travailler dans le cadre de la réalité d'un contexte de politiques nationales
sous-optimal au lieu d'attendre que des réformes voient le jour. Par exemple, étant donné qu'il n'est peut-être pas réaliste d'obtenir un degré de clarté juridique quant aux droits sur le carbone dans un avenir proche, le mécanisme de partage des bénéfices devra peut-être dépendre de contrats qui précisent des droits et des responsabilités juridiques. Cependant, le fait d'accorder une trop grande attention aux petits détails de la conception de mécanismes de partage des bénéfices avant que les questions fondamentales n'aient été résolues (comme les procédures à respecter pour la prise de décisions concernant le partage des bénéfices et les organes auxquels reviendrait le droit de prendre ces décisions) peut se révéler problématique.

Nous concluons que la question principale à laquelle il faut tenter de répondre est celle de la garantie de la légitimité du processus pour aborder des questions fondamentales et prendre des décisions sur la conception des mécanismes de partage des bénéfices. Pour cela, une clarté juridique et un consensus concernant l'institution qui a les pouvoirs de prendre ces décisions seront nécessaires, et il faudra par ailleurs accorder une attention aux droits procéduraux, comme la transparence, la participation et le consentement libre, préalable et en connaissance de cause. Il n'y a guère d'aspects qui s'inscrivent absolument dans ce qui est « bien » ou ce qui est « mal » dans la conception du partage des bénéfices, de sorte que la résolution des questions fondamentales requiert des jugements éthiques, politiques et pratiques. Ces jugements concernent des questions comme qui devrait profiter de la REDD+ et des considérations juridiques et constitutionnelles concernant le droit de l'État à conserver des revenus provenant de biens privés et publics. Nous suggérons donc que les mécanismes de partage des bénéfices efficaces ne reposent pas seulement sur des principes clairs de conception, puisque ceux-ci ne peuvent pas, à eux seuls, satisfaire les intérêts de toutes les parties prenantes mais, et c'est plus important, sur le processus de prise de décisions concernant la conception et la mise en œuvre.
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# Questions ayant trait au régime foncier dans la REDD+

## Leçons tirées du terrain

Anne M. Larson, Maria Brockhaus et William D. Sunderlin

* Au niveau national, les efforts en vue de résoudre les questions ayant trait à la propriété des terres et du carbone ont été limités, bien que la REDD+ ait dirigé une attention internationale sans précédent vers les droits des populations forestières, notamment en matière foncière.

* Les interventions mises en œuvre dans le cadre de projets pour remédier aux problèmes de propriété se heurtent à des obstacles considérables lorsqu'elles ne jouissent pas d'un appui national : dans le même temps, les institutions nationales d'enregistrement des terres ne suffisent souvent pas à remédier efficacement à la question centrale sous-jacente des droits de propriété coutumiers.

* Ceux qui élaborent des politiques de REDD+ peuvent avancer sur les approches de niveau macro en s'attaquant aux moteurs sous-jacents de la déforestation, tout en ciblant en parallèle des solutions à des problèmes de propriété précis ; toutefois, les deux approches risquent fort de se heurter à une résistance.

## 9.1 Défis à relever pour une réforme du régime forestier

Dans de nombreux pays, la réforme du régime de propriété va de pair avec la REDD+. Les processus de réforme du régime de propriété soutiennent la
mise en œuvre de la REDD+ ; dans le même temps, la REDD+ peut fournir une incitation à faire avancer la réforme du régime de propriété. Les deux processus, toutefois, se heurtent à des contraintes considérables. Les défis à relever dans le cadre de la réforme du régime de propriété ont fait l'objet de nombreuses discussions dans les documents écrits à ce sujet. Sunderlin (2011) en retrace brièvement l'historique, du contrôle local et des droits coutumiers, en passant par la suppression des droits et l'appropriation des forêts, en particulier dans le cadre de la colonisation, jusqu'à la récente « transition vers un régime forestier mondial », au titre de laquelle de nombreux gouvernements ont commencé à reconnaître – dans une certaine mesure – les revendications des communautés. Les formes et l'étendue de la reconnaissance des droits ont été variées ; dans certains cas elles ont supposé l'octroi de titres sur de grands territoires autochtones, des concessions de terres aux forêts communautaires plus petites et, dans le cadre des réformes les plus modestes, les communautés ont reçu de nouveaux droits d'utilisation temporaire qui représentent un progrès par rapport au passé mais qui sont loin de constituer une réforme considérable (Larson et al. 2010).

Bien que la restauration et l'officialisation des droits coutumiers aient fait l'objet d'une attention internationale considérable, cette évolution ne se produit pas dans tous les pays. Même là où des politiques ont été mises en œuvre, elles ont souvent rencontré de nombreux problèmes et une certaine résistance (Larson 2011) ; par ailleurs, certains pays qui ont accompli des progrès considérables dans la reconnaissance des droits forestiers communautaires ont récemment tenté de revenir sur ces politiques (RRI 2012).

Les réformes des régimes forestiers demandent du temps et des ressources, tant pour le processus politique de négociation de compromis et d'adoption de nouvelles lois que pour les aspects techniques, comme la réforme des cadastres, la démarcation des terres et l'octroi de titres fonciers sur ces terres. Larson (2011) identifie trois types d'obstacles entravant la réforme du régime forestier en faveur des communautés autochtones et autres qui vivent dans les forêts, qui correspondent en gros au cadre des 4I introduit dans le chapitre 2 : capacité technique, humaine et économique limitée à réaliser un bornage précis et un octroi de titres efficace (informations) ; intérêts politiques et économiques des acteurs qui se font concurrence pour accéder aux terres et ressources forestières, y compris certains acteurs étatiques (intérêts) ; et barrières idéologiques, comme l'opposition à l'idée selon laquelle les populations des forêts peuvent aussi les protéger efficacement, et les préoccupations à ce sujet (idées). Ces obstacles sont profondément ancrés dans les structures institutionnelles nationales (institutions).

Malgré ces obstacles, le régime forestier a suscité une attention sans précédent dans le cadre de la REDD+. La pression des partisans du *statu quo* en faveur de la coupe des forêts est en conflit direct avec la prise de conscience que les forêts sur pied sont crucales pour l'atténuation du changement climatique
(Sunderlin et Atmadja 2009). Les cas étudiés dans ce chapitre mettent en évidence à la fois de grands bonds et, plus fréquemment, de petits pas en avant pour ce qui est de la reconnaissance des droits fonciers dans les zones forestières. Dans tous les cas, il reste beaucoup à faire.

Ce chapitre évalue l'expérience jusqu'ici des efforts pour relever les défis relatifs au régime de propriété aux niveaux national et de projet, et considère des manières d'aller de l'avant pour le régime de propriété et la REDD+. Quels sont les principaux problèmes relatifs au régime de propriété auxquels doit faire face chaque pays et dans quelle mesure sont-ils reconnus et abordés au niveau national ? Comment les interventions de REDD+ résolvent-elles les problèmes relatifs au régime foncier dans les zones forestières et quels sont les obstacles qui les empêchent de le faire ? Les recherches passées menées sur les réformes de ce régime montrent que même si les droits locaux sont reconnus par la loi, l'aptitude à les faire valoir est souvent mise en question par des acteurs et intérêts concurrents. Au vu de ces difficultés, comment la REDD+ peut-elle progresser sur des politiques et des interventions efficaces pour les forêts ainsi que les populations locales ?

Les conclusions de recherches présentées ici sont tirées de l'Étude comparative mondiale (GCS) du CIFOR sur la REDD+, en se concentrant sur les six pays étudiés aux niveaux national et de projet (voir l'Annexe pour une description complète des méthodes). Il s'agit des pays suivants : Brésil, Cameroun, Indonésie, Tanzanie et Vietnam ; des données à l'échelle nationale sont disponibles pour le Pérou, mais les informations recueillies au niveau des projets ne sont que préliminaires.

## 9.2 Pourquoi le régime foncier est-il important pour la REDD+

Des droits clairs et sûrs sur les terres, les forêts et le carbone ont été identifiés comme des éléments clés pour des stratégies réussies en matière de REDD+ (voir la figure 9.1). D'un côté, la clarification<fnref n="1" /> et le renforcement du régime foncier peuvent contribuer à réduire la déforestation et la dégradation. De nombreux chercheurs ont constaté que l'insécurité du régime forestier favorise souvent le défrichage des forêts, la dynamique de l'accès ouvert et l'accaparement des terres, et ils ont donc soutenu que des droits fonciers sûrs sont plus susceptibles de donner lieu à la conservation forestière et à un investissement à long terme dans les forêts. Par exemple, les agriculteurs ont souvent défriché des forêts pour établir des droits – parfois pour satisfaire aux exigences de la loi, mais plus souvent pour des revendications coutumières

<footnote n="1">1 Si l'on se contente de « clarifier » les droits à la lumière de la REDD+, sans tenir compte des droits coutumiers et des questions de justice sociale, les implications sur l'équité pourraient être sérieuses. Sur les sites où nous avons mené nos recherches, toutefois, la plupart des partisans de projet ont un objectif de justice.</footnote>
<figure><img src="image_31.png" /><figcaption>Figure 9.1 Voies de réforme du régime foncier menant à une réduction de la déforestation et de la dégradation</figcaption></figure>

également. Lorsque les droits à long terme sont précaires, le risque d'investir dans des produits à croissance lente comme les arbres est trop élevé ; et l'établissement de périmètres clairs, accompagné du droit et de l'aptitude à exclure les entités venues de l'extérieur, réduit le nombre d'incursions et de cas de chevauchement des zones revendiquées. Dans certains cas, toutefois, l'insécurité a été associée à la conservation (due à la peur de perdre des investissements) et des droits sûrs ne garantissent en rien que les propriétaires terriens ne défricheront pas des forêts dans le cadre d'alternatives plus rentables (Angelsen 2007). Néanmoins, un régime de propriété sûr semble généralement être plus bénéfique aux forêts qu'un régime précaire, même si à lui seul il ne suffira peut-être pas à garantir une meilleure gestion forestière.

La clarification du régime foncier, et la sécurisation des droits pour les populations forestières, accroissent par ailleurs la viabilité des politiques de REDD+ et garantissent une équité, une efficacité et une efficience accrues. Les politiques précises qui soutiennent la REDD+ englobent celles qui réduisent la rente agricole, accroissent la rente forestière et créent ou réglementent des aires protégées, ainsi que les politiques transversales comme la décentralisation ou les réformes de la gouvernance (Angelsen 2009b ; Angelsen 2010b). Toutes les politiques ne requièrent pas que l'on tienne compte du régime de propriété. Par exemple, la création d'opportunités en dehors des exploitations et le soutien à l'intensification agricole dans certains lieux clés, tout en abandonnant la construction de nouvelles routes
dans les forêts, pourrait ralentir la colonisation des forêts et même stimuler l'émigration des forêts. Cela pourrait se révéler important pour les forêts si la migration des petits et moyens producteurs est la principale cause de la déforestation et de la dégradation.

Le fait de se pencher sur le régime foncier augmente considérablement le nombre d'options disponibles. Parmi elles figurent d'autres politiques visant à réduire les rentes agricoles, comme l'établissement de routes dans les forêts assorties de réglementations strictes ; ou des politiques visant à accroître les rentes forestières, comme de meilleurs prix pour les produits forestiers, la gestion forestière communautaire ou des programmes de paiements pour services environnementaux. La réglementation régissant les aires protégées requiert clarté et mesures pour faire respecter les périmètres.

Le fait d'ignorer le régime foncier limite le potentiel et la portée de la REDD+, fait courir des risques aux populations forestières et pourrait engendrer une opposition assez forte pour entraîner un échec (Larson et Petkova 2011). Les risques potentiels de l'accaparement de terres par des personnes venues de l'extérieur et la perte des droits des utilisateurs locaux sur les forêts et sur les terres forestières est l'une des principales raisons (sans être la seule) pour lesquelles de nombreuses populations autochtones et autres populations locales ont publiquement menacé de s'opposer à la REDD+, ce qui a dirigé suffisamment d'attention internationale vers ces préoccupations, sous la bannière « Pas de droits, pas de REDD+ » (Tauli-Corpuz et al. 2009 ; encadré 9.1). Les implications du régime foncier pour la REDD+ peuvent être résumées comme suit (voir aussi Sunderlin et al. 2011) :

## Efficacité

* L'essence de la REDD+ consiste à récompenser ceux qui maintiennent ou augmentent la séquestration du carbone des forêts et à les indemniser pour les opportunités perdues ; cela pourrait englober des programmes de paiements directs aux propriétaires fonciers, ce qui supposerait qu'il y ait un propriétaire clairement identifié et doté du droit d'exclure les autres (voir Börner et al. 2010).

* Les titulaires de droits sur le carbone forestier doivent rendre des comptes s'ils manquent à leur obligation – c'est la dimension « conditionnelle » des incitations conditionnelles.

## Efficience

* Des droits fonciers clairs réduisent les coûts de transaction, comme le temps ou les fonds requis pour résoudre les conflits.

* Des droits fonciers sûrs accroissent le nombre d'options de politiques disponibles, et permettent ainsi aux gouvernements et aux porteurs de projets de choisir des stratégies de mise en œuvre plus rentables.
## Encadré 9.1 Papouasie-Nouvelle-Guinée: droits coutumiers par opposition aux opportunistes du carbone

Andrea Babon et Daniel McIntyre

La Papouasie-Nouvelle-Guinée est unique parmi les pays concernés par la REDD+ dans la mesure où 97 pour cent de sa superficie, et pratiquement toute sa forêt, appartiennent à des propriétaires coutumiers et sont régies par le droit coutumier, et non par l'État. La propriété foncière coutumière a été formalisée dans la constitution et les propriétaires coutumiers doivent être consultés et accorder leur consentement en connaissance de cause pour toute mise en valeur de leurs terres. De fait, les propriétaires fonciers peuvent exercer leur droit de veto sur toute mise en valeur qu'ils n'approuvent pas. En ce qui concerne le « faisceau de droits », les propriétaires fonciers coutumiers ont des droits d'accès, d'utilisation, de gestion et d'exclusion. Cependant, les terres coutumières ne peuvent pas être « vendues ».

Les droits fonciers de jure apparemment robustes de la Papouasie-Nouvelle-Guinée font de ce pays une étude de cas intéressante pour la REDD+. À bien des égards, les propriétaires de la Papouasie-Nouvelle-Guinée jouissent d'une position extrêmement puissante, en tant que propriétaires de ressources, pour participer à la REDD+ à leurs propres conditions. Cependant, dans la pratique, nombre de propriétaires ne sont pas conscients de leurs droits – ce qui les rend vulnérables à l'exploitation. Cela s'est peut-être manifesté de la manière la plus évidente lors de l'octroi et du renouvellement de concessions d'exploitation du bois d'œuvre, et lors de la récente augmentation du nombre de Contrats de bail spéciaux pour l'exploitation agricole et le commerce (SABL) accordés sur de grandes superficies. La REDD+ se révèle suivre une trajectoire similaire.

En 2008-2009, des rapports médiatiques ont commencé à faire leur apparition concernant l'octroi par les propriétaires de droits sur le carbone à ce que l'on a appelé des « opportunistes du carbone » – des agents locaux sans scrupules qui travaillaient souvent pour des promoteurs de projets de carbone étrangers – sans pour ainsi dire aucune idée de ce qu'ils faisaient ni de cadre juridique dans lequel agir. À un moment, l'un des « opportunistes du carbone » les plus notoires affirmait avoir négocié environ 90 transactions relatives au carbone avec des propriétaires fonciers, malgré l'absence d'une stratégie nationale en matière de REDD+.

Le gouvernement de la Papouasie-Nouvelle-Guinée a tenté de contrôler cette « ruée sur le carbone » en exigeant de tous les groupes intéressés par le commerce du carbone qu'ils aient l'autorisation écrite d'opérer dans le pays et qu'ils soient immatriculés auprès du Bureau du changement climatique et du développement. Le gouvernement a aussi exhorté les propriétaires fonciers à ne pas signer de contrats carbone avec des promoteurs de projets venus de l'extérieur avant qu'un cadre politique et juridique n'ait été mis en place et les a avertis que ceux qui le feraient n'auraient aucun recours juridique.
La confusion et le scandale concernant les « opportunistes du carbone » ont mis en relief la nécessité de mener des activités généralisées de sensibilisation et d'information sur la REDD+ à l'intention des propriétaires fonciers. En guise de réponse, le gouvernement et les ONG ont organisé plusieurs réunions de consultation au niveau des provinces et ont diffusé des informations par le biais de divers médias. Cependant, il s'est révélé difficile de faire parvenir les informations aux communautés isolées qui étaient souvent la cible des promoteurs de projets carbone.

L'attention négative émanant des médias internationaux, conjuguée à la pression exercée par les ONG et les donateurs, semble avoir dirigé une mesure considérable d'attention vers les défis à relever pour mener une REDD+ efficace, efficiente et équitable dans le contexte du régime foncier coutumier. Les « opportunistes du carbone » ont pratiquement disparu du paysage de la REDD+ en Papouasie-Nouvelle-Guinée et les contrats qu'ils ont signés sont généralement considérés comme dénués de toute validité. Cependant, les parties prenantes continuent d'avoir du mal à déterminer la meilleure façon de faire participer les propriétaires fonciers à la conception et la mise en œuvre de politiques de REDD+, à obtenir le consentement libre, préalable et en connaissance de cause, et à veiller à ce que les propriétaires fonciers reçoivent de véritables bénéfices. Il faudra du temps pour résoudre toutes ces questions si on veut le faire efficacement – et c'est là un aspect que les « opportunistes du carbone » n'avaient pas saisi.

## Équité

* Lorsque le régime forestier n'est pas clair ou formalisé, les populations forestières peuvent être exclues des forêts et/ou de la participation aux bénéfices de la REDD+ ; en particulier, si la REDD+ fait augmenter la valeur des forêts sur pied, cela pourrait entraîner une ruée sur les ressources qui pourrait compromettre les droits des résidents actuels.

* La REDD+ interdira inévitablement certaines utilisations des ressources forestières ; cela doit être fait conformément aux procédures prévues et moyennant une indemnisation, et sans engendrer de privations supplémentaires pour les populations forestières pauvres.

## 9.3 La REDD+ et le régime foncier : données concrètes du terrain

Dans cinq des six pays étudiés, les forêts sont principalement publiques et formellement administrées par l'État (tableau 9.1). L'exception est le Brésil, où 73 pour cent des forêts appartenaient<fnref n="2" /> à des particuliers, des entreprises, des

<footnote n="2">2 La « propriété », selon le RRI et dans le cadre de ces recherches, concerne aussi les terres assorties de titres et celles accordées inconditionnellement à travers des mécanismes sûrs autres que l'octroi de titres (voir Sunderlin et al. 2008).</footnote>
communautés et des populations autochtones en 2008 ; les données officielles indiquent un passage de presque 200 millions d'hectares de propriétaires publics à des entités privées entre 2002 et 2008 (Sunderlin et al. 2008). Les autres pays ont beaucoup moins de terres privées. Dans cinq des six pays, des communautés et des populations autochtones ont été autorisées à utiliser temporairement une partie des terres publiques. Dans le cas du Brésil, il s'agissait de particuliers.

### 9.3.1 Problèmes et politiques générales au niveau national

Les recherches menées au niveau national ont mis en évidence de graves problèmes concernant le régime foncier dans tous les pays étudiés (tableau 9.2). Parmi les problèmes fréquents on peut citer le chevauchement des titres ou des revendications, l'accaparement des terres, notamment par les élites, et les cadastres fonciers dépassés ou inexistant, entre autres. En particulier, au Cameroun, en Indonésie, en Tanzanie et au Vietnam, et dans une certaine mesure au Pérou, il y a une différence considérable entre ce que les populations locales considèrent comme leurs droits coutumiers et leurs droits formels du point de vue de l'État. Nombre de problèmes pour les personnes et les communautés qui vivent dans des forêts et à proximité sont le résultat du sentiment d'insécurité généré par la nature publique de la propriété des terres et des forêts.

Malgré l'importance apparente du régime foncier dans les forêts, les recherches menées jusqu'ici suggèrent qu'il n'y a guère de raisons de croire que les stratégies de REDD+ apportent des changements considérables au statu quo. Les analyses basées sur un exercice de profilage mené dans les pays discutés ici indiquent peu de nouvelles initiatives importantes concernant ce régime pour tenter de résoudre les problèmes identifiés. Bien que 90 pour cent des Propositions de préparation de la REDD+ (PPR) et que les Programmes nationaux de l'ONU-REDD mettent en relief l'insécurité de ce régime comme source de préoccupation (White et Hatcher 2012), et bien que cela ait été fréquemment abordé durant les entretiens menés parmi les parties prenantes pour établir les profils des pays, le débat reste à un niveau rhétorique (voir aussi Williams et al. 2011). Les mesures de politiques recensées dans le tableau 9.2 se réfèrent la plupart du temps à des politiques qui sont d'ores et déjà en place et qui ne suffisent pas à résoudre le problème ou, dans certains cas, qui sont source d'autres problèmes relatifs au régime forestier. Par exemple, les initiatives existantes d'allocation et d'enregistrement des terres ont parfois généré une insécurité suite à un manque de capacités techniques et de ressources financières, à des règles et procédures incohérentes et à un déphasage entre la politique et la réalité sur le terrain.
<table><caption>Tableau 9.1 Distribution des droits forestiers (données de 2008, en millions d'hectares)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Pays</th><th colspan="2">Terres publiques (millions d'ha, pourcentage)</th><th colspan="2">Terres privées (millions d'ha, pourcentage)</th></tr><tr><th>Administrées par le gouvernement</th><th>Dont l'usage est assigné aux communautés et aux populations autochtones</th><th>Appartenant aux communautés et aux populations autochtones</th><th>Appartenant à des particuliers et des entreprises</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil*</td><td>88,6 (21 %)</td><td>25,6 (6 %)</td><td>109,1 (26 %)</td><td>198,0 (47 %)</td></tr><tr><td>Pérou</td><td>42,3 (67 %)</td><td>2,9 (5 %)</td><td>12,6 (20 %)</td><td>5,3 (8 %)</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>20,1 (95 %)</td><td>1,1 (5 %)</td><td>0,0 (0 %)</td><td>0,0 (0 %)</td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td>31,8 (89 %)</td><td>1,6 (4 %)</td><td>2,1 (6 %)</td><td>0,1 (0 %)</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>121,9 (98 %)</td><td>0,2 (0 %)</td><td>0,0 (0 %)</td><td>1,7 (1 %)</td></tr><tr><td>Vietnam</td><td>9,7 (73 %)</td><td>0,0 (0 %)</td><td>3,5 (26 %)</td><td>0,1 (0 %)</td></tr></tbody></table>

Source: Sunderlin et al. 2008, sauf pour le Vietnam (Dahal et al. 2011)

<footnote>*D'autres sources ont conclu que 24 pour cent de l'Amazonie brésilienne se composent de terres publiques non classifiées et que 13 pour cent se composent de projets de colonisation à l'intention de propriétaires individuels (Börner et al. 2010).</footnote>
<table><caption>Tableau 9.2 Problèmes et initiatives relatifs au régime foncier aux niveaux national et de projet</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau national</th><th>Politiques nationales</th><th>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau de projet</th><th>Initiatives au niveau de projet</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td><ul><li>Droits fonciers peu clairs, droits concurrents, superficies importantes revendiquées par des squatteurs (terres publiques non classifiées)</li><li>Pressions sur les zones autochtones en dépit des périmètres et des droits clairement définis</li><li>Importantes incohérences dans l'interprétation de la loi, échec à mettre en œuvre les réglementations</li><li>Manque de financement suffisant et de personnel pour la régularisation des terres ; progrès très lents</li></ul></td><td><ul><li>L'Institut national pour la colonisation et la réforme agraire (INCRA) a entrepris trois grandes révisions du cadastre foncier, en 1999, 2001 et 2004</li><li>Processus formel de reconnaissance des terres autochtones</li><li>Programme Terra Legal (2009) qui relie la régularisation de l'Amazonie et la conformité environnementale</li></ul></td><td><ul><li>Difficulté à mener la régularisation (superficies importantes, réexamen de revendications passées)</li><li>Concentration des terres</li><li>Titres et plans d'utilisation des terres requis pour la réglementation environnementale</li><li>Périmètres coutumiers pas toujours respectés lors de la régularisation</li><li>Insécurité et conflits qui persistent du fait des antécédents de conflits fonciers</li><li>Expulsion des colons des zones autochtones</li></ul></td><td><ul><li>Soutien technique, financier et autre à l'octroi des titres</li><li>Soutien à l'aménagement du territoire</li><li>Activités de régularisation du régime foncier pour les terres au niveau du projet conformément aux politiques nationales et en collaboration avec les institutions fédérales et d'État</li></ul></td></tr><tr><td>Indonésie</td><td><ul><li>Lois contradictoires concernant les droits fonciers et forestiers, échec à reconnaître les droits coutumiers communautaires dans les forêts limites sur les droits d'utilisation coutumiers au profit de l'utilisation des forêts par des entreprises</li><li>Absence de règles et de procédures pour enregistrer les forêts communautaires</li><li>Cartes inexactes</li><li>Revendications contradictoires, différends sur les périmètres et empiètement sur les forêts</li></ul></td><td><ul><li>Le président du panel de la REDD+ a proposé le retrait des terres villageoises et coutumières des forêts de l'État</li><li>Projet proposé pour unifier toutes les cartes nationales foncières/ forestières</li></ul></td><td><ul><li>Conflits avec les intérêts du secteur de l'huile de palme</li><li>Conflits potentiels avec les titulaires de concessions d'exploitation du bois d'œuvre</li><li>Échec à reconnaître les revendications coutumières des communautés</li><li>Revendications contradictoires</li></ul></td><td><ul><li>Négociation avec le gouvernement à tous les niveaux</li><li>Différents mécanismes pour fournir aux communautés villageoises un régime foncier clair</li><li>Négociation avec les titulaires de concessions</li><li>Aménagement du territoire</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Pays</th><th>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau national</th><th>Politiques nationales</th><th>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau de projet</th><th>Initiatives au niveau de projet</th></tr></thead><tbody><tr><td>Vietnam</td><td><ul><li>Écart entre les lois nationales et coutumières, régime de propriété cumumier non reconnu</li><li>Chevauchements entre les zones revendiquées sur des terres autochtones et colonisées</li><li>Manque de ressources humaines et financières pour l'allocation de terres forestières (FLA)</li><li>Problèmes technologiques aboutissant à des cartes inexactes</li><li>Iniquité sur le plan de l'allocation des forêts ; accaparement de terres</li><li>Compréhension limitée parmi les utilisateurs des forêts des droits et des responsabilités associées à la FLA</li></ul></td><td><ul><li>Processus d'Allocation de terres forestières (FLA) (depuis 1983) pour allouer aux utilisateurs jusqu'à 30 ha de terres forestières dans des forêts productives et protégées pendant jusqu'à 50 ans</li><li>Loi sur les terres de 2003</li><li>Inventaire national des forêts à venir</li></ul></td><td><ul><li>Conflit entre la gestion forestière communautaire et celle menée par les ménages</li><li>Écart notable entre les perceptions des populations locales concernant les droits coutumiers et les perceptions du gouvernement</li><li>Périmètres fonciers pas assez clairs</li><li>Droits fonciers ambigus et manque de compréhension de la signification des titres « Livres rouges »</li><li>Dégradation des modes de vie traditionnels influant sur les arrangements fonciers</li></ul></td><td><ul><li>Établissement d'un groupe de travail technique sur les questions foncières aux niveaux provincial et de district</li><li>Un fonds local pour la gestion forestière participative discutera de la manière de distribuer les paiements</li><li>Étude de mécanismes pour tester les manières d'intégrer le régime foncier et le carbone</li><li>Contributions à l'aménagement du territoire aux niveaux des communes et des districts</li></ul></td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td><ul><li>L'interprétation par le gouvernement des catégories de terres formelles fait qu'il possède une grande partie des terres villageoises</li><li>Conflits entre les agriculteurs et les pasteurs</li><li>Conflits concernant les expulsions des pasteurs pour des raisons environnementales</li><li>Régimes fonciers contestés et concurrents et risque d'accaparement par les élites</li></ul></td><td><ul><li>Loi sur les terres villageoises (1999) qui reconnaît les droits fonciers coutumiers que les terres soient ou non enregistrées</li><li>Projet de Stratégie nationale de REDD+ qui classifie les terres villageoises comme des terres appartenant à l'État (« terres générales ») si elles ne sont pas enregistrées</li></ul></td><td><ul><li>Les droits sur le carbone ne sont pas traités au niveau national</li><li>Les terres villageoises sont classifiées comme terres générales, manque de certificats fonciers</li><li>Différends entre villages concernant les périmètres</li><li>Droits individuels confus ou précaires</li><li>Calendrier court ou manquant de clarté pour les droits de gestion</li></ul></td><td><ul><li>Clarification des périmètres</li><li>En cours d'obtention de certificats fonciers villageois</li><li> Cherche à modifier le modèle de Gestion forestière communautaire (GFC) de 5 à 20 ans</li><li> (Guère d'attention accordée aux revendications individuelles)</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 9.2 suite</caption><thead><tr><td>Pays</td><td>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau national</td><td>Politiques nationales</td><td>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau de projet</td><td>Initiatives au niveau de projet</td></tr></thead><tbody><tr><td>Cameroun</td><td><ul><li>Conflit entre le droit coutumier et écrit ; le droit écrit limite les droits locaux aux droits d'utilisation</li><li>La foresterie communautaire représente une tentative d'établir un lien formel entre les communautés et les forêts sans reconnaître les revendications coutumières</li><li>Seules les élites ont les moyens de faire enregistrer leurs terres, et c'est là le seul droit de propriété reconnu</li><li>Le zonage a entraîné des conflits constants entre parties prenantes</li><li>L'État autorise le chevauchement des droits et obligations entre les secteurs (forêts, régime foncier, mines, eau, etc.)</li></ul></td><td><ul><li>Processus de réforme des politiques forestières entamé en 1993, y compris la création de forêts communautaires</li><li>Processus de réforme du droit forestier en cours</li><li>Consultations avec les parties prenantes sur l'utilisation des terres, y compris définition des périmètres</li><li>Évolution de programmes ad hoc vers des politiques nationales possibles concernant les populations marginalisées</li></ul></td><td><ul><li>Pas de garantie de droits sur le carbone sur les terres coutumières</li><li>Déphasage entre les dispositions de la loi sur les forêts communautaires et les droits coutumiers, ce qui entraîne des conflits</li><li>Revendications traditionnelles et incursions par les Bantous</li><li>Précarité des droits forestiers communautaires</li><li>Conflits frontaliers avec les parcs nationaux</li><li>Conflits entre populations autochtones et migrantes</li></ul></td><td><ul><li>Aide aux communautés dans l'élaboration d'un plan de gestion forestière communautaire et renforcement des institutions locales</li><li>Mise en œuvre avec les parties prenantes d'une stratégie relative au régime foncier conforme aux politiques nationales</li><li>Soutien aux tentatives d'améliorer les droits communautaires sur les forêts (révision de la loi sur les forêts)</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Pays</td><td>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau national</td><td>Politiques nationales</td><td>Problèmes relatifs au régime foncier au niveau de projet</td><td>Initiatives au niveau de projet</td></tr></thead><tbody><tr><td>Pérou</td><td><ul><li>Les peuples autochtones ont des droits fonciers aliénables au lieu de droits territoriaux aliénables plus larges</li><li>Titres concurrents et absence de cadastre</li><li>L'État autorise un chevauchement des droits et des obligations entre les secteurs (forêts, régime foncier, mines, eau, etc.)</li><li>Les réserves et autres catégories de forêts sont déclarées par écrit mais sans périmètres définis</li></ul></td><td><ul><li>Nouvelle loi sur les forêts et la faune approuvée et en attente des réglementations de mise en œuvre</li></ul></td><td><ul><li>Aucun moyen juridique d'obtenir des droits dans les aires protégées</li><li>Pas ou peu de droits d'exclusion</li><li>Le contrat de propriété est temporaire et facilement réversible</li><li>Concessions concurrentes octroyées par différents bureaux gouvernementaux</li></ul></td><td><ul><li>Démarcation et enregistrement des concessions</li></ul></td></tr></tbody></table>

Sources: Awono (2011), Dkamela (2011), Dokken et al. (2011), Duchelle et al. (2011b), Indrarto et al. (2012), Lambiya et al. (2011), May et al. (2011b), Pham et al. (2012), DAR et CIFOR (2012), Resosudarmo et al. (2011), Sunderlin et al. (2011); Rapport sur l'atelier et la réunion d'apprentissage sur le volet 1 de la GCS REDD+ 12-14 avril 2011, Réunion de Barcelone sur le volet 2 de la GCS REDD+ 8-10 février 2012 (présentations), Évaluation des porteurs de projet, enquête parmi les porteurs de projet sur la participation et le régime foncier.
Parmi les cas étudiés, le Brésil est visiblement une exception. Le gouvernement brésilien a lancé un important programme de régularisation foncière (allocation et enregistrement) qui relie la réforme du régime foncier et la conformité environnementale en Amazonie. Il a aussi reconnu et délinéé des terres coutumières et ce processus, bien qu’il soit lent et problématique, se poursuit. Les autres pays ont au mieux pris de petites mesures. Au Vietnam, le processus d’Allocation de terres forestières (FLA) a fait l’objet d’une réception tiède (Pham et al. 2012) et il est loin de reconnaître les droits coutumiers (encadré 9.2). Il en va de même des forêts communautaires au Cameroun. Un récent appel de haut niveau pour la reconnaissance des droits coutumiers sur les forêts en Indonésie est sans précédent, mais on est encore loin de savoir quelles en seront les conséquences dans la pratique.

Les questions ayant trait à la gouvernance et au régime de propriété sont largement absentes de la couverture de la REDD+ par les médias nationaux dans la plupart des pays où ont été menées les recherches. Une analyse de plus de 500 articles de presse sur la REDD+ publiés entre 2005 et 2009 dans cinq des six pays (les données sur la Tanzanie ne sont pas encore disponibles) démontre que les questions relatives à la gouvernance n’intéressaient pas la presse, et ce dans aucun des pays (figure 9.2).<fnref n="3" /> Un examen plus étroit de thèmes secondaires expressément liés à la réforme du régime foncier et aux droits sur le carbone sous le thème associé « Politique et élaboration de politiques » en a confirmé l’absence. Ce n’est qu’en Indonésie et au Brésil que les articles de presse traitaient expressément ces questions : au Brésil, dans 11 articles, le thème secondaire « REDD+ et les politiques relatives aux droits autochtones » était défendu par des représentants d’organisations de défense des droits et des acteurs étatiques infranationaux ; en Indonésie, un article utilisait aussi ce cadre et était appuyé par un organisme de recherche internationale, tandis qu’un second article portait sur l’établissement de droits sur le carbone et était soutenu par un acteur gouvernemental de niveau national. Une analyse préliminaire d’articles publiés en 2010 et 2011 en Indonésie, au Vietnam et au Pérou ne fait ressortir aucun changement notable.

Néanmoins, en examinant les déclarations de position individuelles faites par des défenseurs ou des adversaires qui ont réagi aux questions formulées dans ces articles, nous avons identifié un certain nombre de positions liées à la gouvernance. En Indonésie, au Brésil et au Pérou, les acteurs ont affirmé que la REDD+ nécessitera une importante réforme de gouvernance et institutionnelle. En Indonésie, plus de 10 pour cent des positions exprimées

<footnote n="3">3 Un angle d’approche est « un thème large structurant pour sélectionner, souligner et relier les éléments d’une histoire, comme les scènes, les personnages, leurs actions et les documents à l’appui » (Bennett 1996, cité dans Boykoff 2008:555). Dans la pratique, un angle d’approche est un prisme conceptuel qui se focalise sur certains aspects de la réalité (soulignant une manière particulière de comprendre une question), tout en reléguant les autres à l’arrière-plan.</footnote>
# Encadré 9.2 Mythe et réalité: la sécurité des droits forestiers au Vietnam

Thu Thuy Pham, Thu-Ba Huynh et Moira Moeliono

Le système forestier du Vietnam est principalement régi par la loi foncière (1993, 2003) et la loi sur la protection et la mise en valeur des forêts (2004). La loi foncière donne aux familles d'agriculteurs des droits stables et à long terme : 20 ans pour les terres consacrées à des cultures annuelles et 50 ans pour les cultures vivaces. Aux termes de la loi, les ressources foncières et naturelles appartiennent au « peuple » dans son ensemble et sont gérées par l'« État » en son nom. L'État, par conséquent, jouit de droits de gestion et de prise de décision exclusifs sur les forêts naturelles ; il alloue ensuite des droits d'utilisation à la population. Depuis 1999 (Décret 163), les droits d'utilisation des terres, octroyés à travers un certificat d'utilisation des terres appelé « Livre rouge », peuvent être transférés, hypothéqués, loués, échangés ou hérités et ont une période de validité de 50 ans.

En 2004, la loi sur la protection et la mise en valeur des forêts a été adoptée, accordant aux utilisateurs des forêts des droits de gestion sur la forêt, ainsi que le droit de générer des revenus et d'autres bénéfices grâce à leur travail et leurs investissements dans les terres forestières. Un point saillant de cette loi est la reconnaissance par l'État du rôle et des droits des communautés en qualité de responsables de terres forestières parmi d'autres.

Ces lois constituent un socle juridique important pour la mise en œuvre future de la REDD+. Néanmoins, deux problèmes d'envergure ont fait leur apparition qui nécessitent l'attention des décideurs et des stratèges de REDD+.

En premier lieu, plus de 50 pour cent des forêts du pays et, bien souvent, les forêts d'une certaine valeur sont gérées par des entreprises forestières publiques (EFP) et des conseils de gestion, tandis que les ménages gèrent 18 pour cent et les communautés seulement 1 pour cent des forêts principalement de qualité médiocre et dégradées (Hoang et al. 2010). Bien que les EFP soient tenues de sous-traiter les terres forestières qu'elles contrôlent à des tiers pour l'utilisation ou la production à long terme, dans la pratique elles sous-traitent souvent à des tiers sur une base annuelle. De plus, il est presque impossible pour les communautés de signer des contrats à cause des exigences excessives au titre du Code civil de 2005 du Vietnam pour établir leur statut juridique. Par conséquent, les communautés ne peuvent pas, de fait, signer des contrats de REDD+. Cela signifie que les fonds futurs destinés à la REDD+ pourraient être retenus au niveau du gouvernement, avec seulement des paiements et des bénéfices carbone très limités revenant aux ménages et aux communautés qui assurent pourtant la véritable gestion des forêts.

Voir page suivante
## Encadré 9.2 suite

En second lieu, l'expérience de la mise en œuvre de la loi foncière et de la loi sur la protection et la mise en valeur des forêts, ainsi que d'autres programmes nationaux comme l'Allocation des terres forestières (FLA), suggère des résultats inégaux. À certains endroits, ces programmes ont eu un effet positif sur les agriculteurs pauvres, mais l'impact global n'est pas clair. Les ménages et les communautés ne contrôlent toujours pas leurs forêts, puisqu'ils doivent encore demander l'autorisation des organismes compétents pour utiliser des terres forestières ou couper des arbres. De plus, trois problèmes entravent les propriétaires coutumiers et même reconnus, et il est en fait possible qu'ils créent des conditions d'accès ouvert : i) l'écart entre le droit national et les pratiques traditionnelles d'utilisation des terres, ii) l'accumulation de capital pour les ménages qui ont accès au pouvoir politique et aux réseaux sociaux et iii) une application insuffisante des réglementations, ce qui a une incidence sur l'efficacité de la FLA. Les terres forestières allouées sont souvent stériles et, à défaut d'un soutien financier et technique de la part du gouvernement, les terres sont souvent simplement abandonnées. Un aspect plus grave est le fait que les terres classifiées par le gouvernement comme « inexploitées » sont en fait soumises au régime de propriété coutumier, lequel n'est pas formellement reconnu par la loi. La FLA ne permet pas la copropriété aux niveaux des ménages et des communautés, ce qui limite les droits des femmes et nuit aux systèmes de production sur les plateaux qui sont fondés sur des approches de copropriété.

<figure><img src="image_32.png" /><figcaption>Figure 9.2 Thèmes associés dans les articles des médias nationaux (pourcentage du total des articles de presse analysés par pays)</figcaption></figure>
(27 sur 258) disaient craindre que la REDD+ ne barre ou ne réduise l'accès aux ressources forestières et ne nuise aux utilisateurs traditionnels des forêts (voir le chapitre 5). Ces conclusions préliminaires indiquent que, bien que les articles traitent rarement de ces préoccupations, un certain nombre d'acteurs se positionnent autour d'elles.

Les organisations qui s'intéressent au régime forestier sont principalement des organisations non gouvernementales internationales de défense de l'environnement et des organisations de la société civile nationale. Une analyse menée au niveau des acteurs a montré, toutefois, qu'aucun de ces groupes n'est perçu par les autres acteurs de l'arène publique comme étant influent dans la plupart des réseaux nationaux de politiques générales, là où les ministères de la Foresterie et d'autres entités étatiques sont au centre de la prise de décisions.

## 9.3.2 Régime foncier au niveau des projets

Les recherches menées au titre de la GCS ont évalué les problèmes ayant trait au régime foncier aux niveaux des villages et des projets au moyen d'entretiens avec des porteurs de projet, et d'entretiens et groupes de réflexion au niveau des villages. Les porteurs de projet ont parlé des principales difficultés relatives au régime foncier sur leurs sites, et les groupes de réflexion villageois ont été invités à répondre à des questions sur les conflits et l'insécurité liés au régime forestier, la présence d'utilisateurs des forêts venus de l'extérieur et la mesure de conformité aux règles, plus particulièrement au niveau de leur village.

La plupart des terres situées sur les sites de projets REDD+ étudiés appartiennent officiellement à l'État. En Indonésie, au Cameroun et au Pérou, la vaste majorité des terres des villages étudiés appartiennent au gouvernement, qui les administre aussi, mais sous le contrôle de facto des ménages et des villages. En Indonésie, les problèmes viennent de revendications concurrentes, notamment des concessions d'exploitation du bois abandonnées, des petits exploitants du bois d'œuvre et des intérêts de plus grande envergure dans les secteurs du palmier à huile, des mines et du bois d'œuvre. Les intérêts du secteur du palmier à huile menacent un certain nombre de sites de projet. Le Cameroun et le Pérou ont chacun un site dans une aire protégée où les droits fonciers octroyés au titre de la loi ne sont pas reconnus pour les populations locales. L'autre site du Cameroun se concentre sur une zone désignée forêt communautaire (FC). Parmi les questions relatives au régime foncier, on peut citer la nature précaire des droits communautaires (renouvelables tous les cinq ans), les revendications concurrentes et les conflits entre villageois qui se situent à l'intérieur ou à l'extérieur de la zone de la FC. Les utilisateurs du second site péruvien ont un contrat de concession de 40 ans pour la production de noix du Brésil. La politique gouvernementale est une source de conflit, car différents organismes gouvernementaux octroient des concessions concurrentes sur la même surface forestière à différentes parties prenantes (Selaya, communication personnelle).
Au Brésil, presque toutes les terres des villages étudiés sont des terres appartenant à l'État et précédemment assignées à des particuliers qui vivent dans les zones de projets de colonisation agraire dans le cadre de la réforme foncière ou qui occupent des terres publiques non classifiées. Deux des sites de projet se situent dans des zones qui ont une histoire de graves conflits concernant les terres et les ressources, mais des projets de colonisation et d'enregistrement y sont menés depuis plusieurs années. Sur le troisième site, la régularisation est une nouvelle activité menée au titre de programmes de préparation de la REDD+. Bien qu'il continue d'y avoir des conflits, des revendications concurrentes et des ménages sans droits ni titres formels, les problèmes centraux liés au régime foncier tournent autour de la logistique de la régularisation – processus coûteux, lent, bureaucratique et qui échoue parfois à respecter les revendications coutumières ou localement légitimes existantes (Duchelle et al. 2011b).

Au Vietnam, dans les quatre villages étudiés sur un site de projet, la plupart des forêts ont été octroyées à des particuliers par l'intermédiaire de certificats fonciers connus sous le nom de « Livres rouges ». Ces certificats ont engendré des problèmes, car les titulaires des droits n'en comprennent pas les limites. Il y a un important marché illégal des terres et des problèmes dus aux périmètres mal définis (Huynh, communication personnelle). Les droits fonciers coutumiers sont robustes, mais il y a des différences considérables entre leur perception et leur interprétation par le gouvernement et par les villageois.

En Tanzanie, des projets de REDD+ sont en cours d'élaboration dans des zones où une importante portion des terres est en cours d'assignation à des communautés ou leur appartient déjà (voir l'encadré 9.3). Les problèmes liés au régime foncier sur les sites de projet viennent principalement du manque de certificats formels de terres villageoises dans les terres assignées, ce qui laisse les terres officiellement aux mains de l'État et entraîne des différends quant aux périmètres.

Les tableaux 9.3 et 9.4 résument les résultats d'activités de groupes de réflexion au niveau des villages sur des questions ayant trait à la clarté et à la sécurité du régime forestier. Ces questions n'ont pas été posées en rapport avec la REDD+ ou l'intervention de projet mais elles avaient pour objectif d'aborder la situation globale du régime foncier avant l'intervention. Le tableau 9.3 montre les réponses sur l'existence de conflits fonciers, les perceptions d'insécurité et le respect des règles forestières par les villageois. L'existence de conflits est notable, en particulier sur les sites étudiés au Cameroun (83 pour cent), en Indonésie (55 pour cent) et au Brésil (44 pour cent), bien qu'une importante partie des villages tanzaniens aient aussi des terres faisant l'objet de conflits (24 pour cent). Une question directe sur l'insécurité a mis en évidence des problèmes dans un nombre encore plus important des villages étudiés, allant de 100 pour cent au Cameroun à 85 pour cent en Indonésie, 50 pour cent au
# Encadré 9.3 La gestion forestière participative en tant que socle institutionnel de la REDD+ en Tanzanie

Therese Dokken

Depuis les années 1990, la Tanzanie promeut la Gestion forestière participative (GFP) comme stratégie pour la conservation et la gestion durable de ses forêts. En 2006, environ un dixième des terres boisées étaient soumises à un accord de GFP. Dans la Stratégie nationale tanzanienne, la GFP est identifiée comme un socle institutionnel pour la REDD+, et l'accès au financement de la REDD+ pourrait faciliter et accélérer sa mise en œuvre.

Les principaux objectifs de la GFP sont l'amélioration des moyens de subsistance des populations rurales, la conservation et la régénération des ressources forestières, et la promotion de la bonne gouvernance. Il y a deux approches distinctes de la GFP qui diffèrent sur le plan du degré de décentralisation des droits et des responsabilités. La première approche est la Gestion forestière communautaire (GFC). La GFC a lieu sur des terres qui sont enregistrées au titre de la loi sur les terres villageoises (1999) et elle est gérée par le conseil villageois. Le village jouit des pleins droits de propriété, est responsable de la gestion et perçoit tous les revenus générés par la forêt. La deuxième approche est une approche de gestion collaborative, appelée Gestion forestière conjointe (JFM). Elle a lieu sur des réserves forestières appartenant aux autorités nationales ou locales. Les terres continuent d'appartenir à l'État, mais la responsabilité de la gestion et les revenus des forêts sont divisés entre l'État et la communauté et formalisés à travers un accord de JFM.

Les évaluations indiquent que les deux approches de GFP contribuent à l'amélioration de la gestion forestière, mais que la GFC semble être plus efficace que la JFM (Blomley et al. 2011). Les droits de propriété sont exclusifs et applicables, et fournissent des incitations aux communautés pour qu'elles investissent dans la gestion à long terme. En revanche, au titre de la JFM, les droits ne sont pas clairs et l'utilisation et la cueillette locales des produits de la forêt sont extrêmement restreintes. Il en va de même pour les mécanismes de partage des bénéfices et l'aspect d'équité des deux approches de GFP. Tous les bénéfices sont transférés à la communauté au titre de la GFC, mais il n'y a pas d'accord quant au pourcentage des bénéfices découlant de leur gestion qui devrait être transféré aux communautés participant à la JFM. Tant l'efficacité que l'équité sont des considérations importantes au moment de choisir la stratégie de GFP à adopter dans le cadre des projets de REDD+. Il faut améliorer et clarifier le régime foncier et les mécanismes de partage des bénéfices, en particulier au titre de la JFM, pour veiller à avoir des incitations suffisantes pour une gestion forestière durable.
<table><caption>Tableau 9.3 Conflit foncier, insécurité foncière et respect des règles forestières locales dans un échantillon de villages par pays (nombre et pourcentage)</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>Villages faisant l'objet de conflits fonciers</th><th>Villages présentant une insécurité foncière sur au moins une partie des terres villageoises</th><th>Villages présentant un respect faible ou modéré par les villageois des règles forestières</th><th>Nombre total de villages dans l'échantillon</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td>7 (44 %)</td><td>8 (50 %)</td><td>12 (75 %)</td><td>16</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>5 (83 %)</td><td>6 (100 %)</td><td>3 (50 %)</td><td>6</td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td>6 (24 %)</td><td>8 (32 %)</td><td>13 (52 %)</td><td>25</td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>11 (55 %)</td><td>17 (85 %)</td><td>11 (55 %)</td><td>20</td></tr><tr><td>Vietnam</td><td>0 (0 %)</td><td>0 (0 %)</td><td>4 (100 %)</td><td>4</td></tr></tbody></table>

Note: englobe tous les sites de projet, à l'exception de Berau, en Indonésie, et du Pérou

Source: Sunderlin et al. (2011) et base de données de l'étude parmi les villages

Brésil et 32 pour cent en Tanzanie. Ce n'est qu'au Vietnam que personne n'a signalé ni conflit ni insécurité au niveau des villages. Cependant, le respect des règles relatives à l'utilisation des forêts était problématique dans les villages étudiés de tous les pays, le Vietnam ayant signalé un respect des règles faible ou modéré dans 100 pour cent des villages, le Brésil dans 75 pour cent des villages et les trois autres pays dans 50 à 55 pour cent des villages.

Le tableau 9.4 traite des droits d'exclusion – le droit et l'aptitude à exclure les utilisateurs des forêts venus de l'extérieur non désirés. Il est intéressant de constater que presque tous les villages ont signalé avoir le droit d'exclure de leurs terres les personnes venues de l'extérieur (88–100 pour cent). Ce qui est tout particulièrement notable, toutefois, c'est qu'au Brésil, au Cameroun, en Tanzanie et en Indonésie, la vaste majorité des villages ont affirmé que la base de ce droit était la coutume, alors que seulement six à 20 pour cent des villages de ces pays déclaraient que ce droit se basait sur le droit écrit.<fnref n="4" /> Ici encore, les villages du Vietnam ont, quant à eux, tous souligné leurs droits formels.

Les trois dernières questions du tableau 9.4 concernent la présence réelle d'utilisateurs venus de l'extérieur, la question de savoir si cette utilisation est

<footnote n="4">⁴ Ces questions ont été posées de la manière suivante: l'enquêteur lisait les options et il était possible de donner plus d'une réponse.</footnote>
<table><caption>Tableau 9.4 Droits et pratiques d'exclusion dans un échantillon de villages par pays (nombre et pourcentage)</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>Villages ayant le droit d'exclure les personnes venant de l'extérieur</th><th>Base du droit*</th><th>Coutume/droit coutumier</th><th>Droit formel</th><th>Villages dont les forêts sont actuellement utilisées par des personnes de venues de l'extérieur</th><th>Villages où l'utilisation par des personnes venues de l'extérieur est interdite (pourcentage de ceux qui présentent actuellement une telle utilisation)</th><th>Villages ayant essayé en vain d'exclure les utilisateurs venus de l'extérieur</th><th>Nombre total de villages dans l'échantillon</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td>14 (88 %)</td><td>14 (88 %)</td><td>1 (6 %)</td><td>11 (69 %)</td><td>5 (45 %)</td><td>3 (19 %)</td><td>16</td><td></td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>6 (100 %)</td><td>6 (100 %)</td><td>1 (17 %)</td><td>3 (50 %)</td><td>3 (100 %)</td><td>1 (17 %)</td><td>6</td><td></td></tr><tr><td>Tanzanie</td><td>24 (96 %)</td><td>19 (76 %)</td><td>5 (20 %)</td><td>11 (44 %)</td><td>7 (64 %)</td><td>3 (16 %)</td><td>25</td><td></td></tr><tr><td>Indonésie</td><td>19 (95 %)</td><td>17 (85 %)</td><td>3 (15 %)</td><td>18 (90 %)</td><td>5 (28 %)</td><td>8 (40 %)</td><td>20</td><td></td></tr><tr><td>Vietnam</td><td>4 (100 %)</td><td>0 (0 %)</td><td>4 (100 %)</td><td>2 (50 %)</td><td>0 (0 %)</td><td>0 (0 %)</td><td>4</td><td></td></tr></tbody></table>

Note : Englobe tous les sites de projet, à l'exception de Berau, en Indonésie, et du Pérou

Source : Sunderlin et al. (2011) et base de données de l'étude parmi les villages

<footnote>* Certains villages ont sélectionné les deux</footnote>
interdite et si des tentatives vaines ont été faites pour exclure les utilisateurs externes. Il y a des utilisateurs externes dans 44 pour cent des villages étudiés (en Tanzanie) et jusqu'à 90 pour cent (en Indonésie). L'utilisation externe est interdite dans la plupart, si ce n'est la totalité, des cas en Tanzanie et au Cameroun et dans environ la moitié des cas au Brésil. De plus, le fait que certains utilisateurs ont une « autorisation » ne signifie pas forcément qu'ils ont l'autorisation du village. Par exemple, bien que seulement 28 pour cent des villages indonésiens signalent que l'utilisation externe est interdite, dans les 72 pour cent restants les utilisateurs saisonniers et coutumiers auront probablement reçu une autorisation du village, tandis que les plantations, les sociétés agroindustrielles et les concessions d'exploitation du bois d'œuvre auront vraisemblablement obtenu l'autorisation d'un bureau du gouvernement mais *pas* du village. Enfin, certains villages de chaque pays, à l'exception du Vietnam, ont essayé en vain d'exclure les utilisateurs venus de l'extérieur (entre 16 et 19 pour cent au Brésil, au Cameroun et en Tanzanie, et 40 pour cent en Indonésie).

### 9.3.3 Solutions au niveau des projets

Presque tous les porteurs de projets ont identifié des problèmes de régime foncier sur leurs sites et considèrent que leur résolution est essentielle pour aller de l'avant avec les projets de REDD+ (tableau 9.2). Ils ont eu tôt fait de prendre des mesures pour identifier les sources de l'insécurité et du conflit et pour remédier à ces causes dans la mesure du possible ; en sécurisant les titres fonciers pour les parties prenantes locales lorsque c'était approprié et possible ; en clarifiant les périmètres des villages et des forêts au besoin ; et en identifiant et délimitant la superficie forestière devant être réservée (Sunderlin *et al.* 2011). La sécurisation des droits fonciers a souvent supposé une négociation et une étroite collaboration avec des entités gouvernementales<fnref n="5" /> chargées des terres, et parfois l'octroi d'un soutien à ces organismes à travers une assistance technique ou un financement.

Lorsque les mécanismes existants pour sécuriser les droits ne sont pas adéquats, certains porteurs de projet ont joué un rôle de plaidoyer, comme l'exercice de pression pour réformer les concessions forestières communautaires au Cameroun, qui n'accordent des droits que pour des périodes de cinq ans. Quelques-uns promeuvent des stratégies pour clarifier les droits sur le carbone, et dans certains cas ils mènent aussi un travail de plaidoyer en faveur des droits villageois. Sur les sites où il y a des revendications concurrentes importantes – comme dans le cas des concessions de palmier à huile en Indonésie – les porteurs de projet consacrent une partie importante de leur énergie au régime foncier afin de remédier à ces contradictions.

<footnote n="5">5 À noter que dans certains cas, les porteurs de projet sont des entités gouvernementales, comme dans l'Acre, au Brésil.</footnote>
Seulement la moitié environ des porteurs de projet interrogés (9 sur 19) étaient satisfaits du résultat des tentatives de résolution des questions de régime foncier sur leurs sites respectifs, trois étaient à la fois satisfaits et insatisfaits, et cinq étaient insatisfaits (deux étaient sans opinion). Même ceux qui étaient satisfaits, cependant, ont affirmé qu'il reste encore beaucoup à faire. Sur certains sites, comme le site tanzanien, le porteur de projet a déclaré avoir été contraint d'exclure certaines zones parce que les problèmes relatifs au régime foncier y étaient insolubles (Sunderlin *et al.* 2011).

## 9.4 Surmonter les obstacles

Les problèmes relatifs au régime foncier présentent des obstacles pour les résultats de la REDD+ sur le plan de l'efficacité, de l'efficience et de l'équité. Au niveau des sites, les porteurs de projet ont presque tous accordé une attention sérieuse au régime foncier et ont fait de leur mieux pour résoudre les problèmes. Dans une large mesure, ils doivent néanmoins se contenter d'œuvrer par l'intermédiaire des bureaucraties gouvernementales existantes et sous les contraintes des politiques en vigueur. C'est pourquoi, dans de nombreux cas, les efforts des porteurs de projet sont limités par le manque d'attention sérieuse accordée au régime foncier au niveau des politiques nationales (voir le chapitre 6).

Ce n'est pas le cas du Brésil, où la régularisation foncière a eu lieu avant la REDD+, mais la REDD+ a engendré des incitations supplémentaires à poursuivre les réformes, à travers des activités comme le soutien au programme Terra Legal sur les sites de projet. Les porteurs de projet sont en mesure de collaborer étroitement avec les pouvoirs publics pour résoudre les problèmes relatifs au régime foncier (Duchelle *et al.* 2011b). Cependant, même au Brésil, le système existant de réglementation ne résout pas tous les problèmes ; dans certains cas, il en crée même de nouveaux.

Dans la plupart des autres pays étudiés, des réformes considérables des politiques actuelles relatives au régime foncier semblent peu probables. Au Vietnam, les propositions concernant la réforme des politiques introduisant le « livre rouge » se sont heurtées à une certaine résistance. De même, il n'y a guère de données qui indiquent que l'approche des droits coutumiers en Tanzanie ou au Cameroun subira des changements radicaux. En Indonésie, les récentes déclarations audacieuses d'un leader gouvernemental de haut niveau en faveur des droits coutumiers sur les forêts démontrent comment la mobilisation de données concrètes et de parties prenantes courageuses à travers des initiatives de REDD+ a apporté un soutien aux nouvelles politiques foncières. Néanmoins, bien que l'appel à la réforme ait émané d'un niveau élevé, il y a de nombreux échelons des pouvoirs publics et de nombreuses autres parties prenantes puissantes qui ont résisté à toutes les réformes de ce type dans le passé.
Dans ces circonstances, comment la REDD+ peut-elle progresser ? Les questions foncières discutées ci-dessus peuvent être regroupées en quelques problématiques principales. Le Tableau 9.5 en présente un résumé, ainsi que leurs implications pour la REDD+ et des solutions potentielles. Il est évident que certains problèmes requièrent la réglementation ou la réforme du foncier ; c'est le cas du manque de clarté concernant la propriété et des revendications concurrentes, ou de la résolution des conflits entre droits coutumiers et propriété publique. Parmi les autres problèmes figurent l'empiètement par des acteurs externes, des concessions multiples sur les mêmes terres, une application insuffisante des règles, des problèmes avec les processus de régularisation foncière et une représentation locale peu disposée à rendre des comptes. On pourrait tenter de résoudre ces problèmes au moyen d'autres sortes de réformes institutionnelles, dont le renforcement des institutions étatiques et locales, l'harmonisation des politiques publiques et l'utilisation de méthodes participatives et de processus de consentement libre, préalable et en connaissance de cause (CLPCC).

Il est bon de noter que toutes ces politiques – qu'elles cherchent à résoudre les problèmes fonciers eux-mêmes ou à faire avancer les initiatives de REDD+ en général – remettent en question les intérêts économiques et politiques quasi-inamovibles des entités favorables au maintien du *statu quo*. Le maintien du *statu quo* dans le contexte des forêts se réfère à la myriade d'intérêts qui cherchent à perpétuer l'accès commercial privilégié aux terres et ressources forestières et ainsi, souvent, à la conversion des forêts. La REDD+ constitue un effort institutionnalisé en vue de tenir tête au maintien du *statu quo* et de mettre fin au processus de déforestation et de dégradation, et par conséquent elle se heurte aux mêmes défis que la réforme du régime foncier.

## 9.5 Conclusions

Au niveau national comme au niveau de projet, les problèmes relatifs au régime foncier ont été largement reconnus comme revêtant une importance pour la REDD+. Les porteurs de projet ont cherché à améliorer la sécurité des droits forestiers locaux, alors que l'intérêt qu'ils ont suscité à l'échelle nationale est resté en grande partie rhétorique. Au niveau local, la plupart des porteurs de projet travaillent « à leur propre initiative et sans guère d'assistance extérieure » (Sunderlin et al. 2011). Ces interventions de projet au cas par cas ne suffisent pas à elles seules à sécuriser les droits locaux, ni à résoudre la question primordiale des droits d'exclusion formels – octroyés à peu de communautés rencontrées dans le cadre de cette étude.

La REDD+ ne peut-elle avoir lieu que dans les contextes où le régime foncier est clair et sûr ? Les obstacles qui entravent l'amélioration du régime foncier ailleurs sont-ils insurmontables ? Il est bien évident que le fait de se pencher
<table><caption>Tableau 9.5 Problèmes fonciers, implications pour la REDD+ et solutions potentielles</caption><thead><tr><td>Problème foncier</td><td>Implications pour la REDD+</td><td>Solutions potentielles</td></tr></thead><tbody><tr><td>Manque de clarté sur la propriété, revendications concurrentes</td><td>Limites sur les options de politiques et potentiel de succès inférieur ; manque de clarté sur les bénéfices et la reddition de comptes en matière de paiements basés sur les performances</td><td>Allocation et enregistrement des terres (régularisation)</td></tr><tr><td>Droits coutumiers par opposition à propriété par l'État</td><td>L'insécurité du régime foncier et/ou le non-respect des droits des villageois peuvent engendrer des conflits, des problèmes de conformité, des difficultés au niveau local et une distribution inéquitable des bénéfices</td><td>Obtenir le CPLCC<br>Reconnaissance des droits</td></tr><tr><td>Décisions contradictoires sur l'utilisation des terres/ concessions à tous les niveaux et par toutes les institutions de l'État</td><td>Échec à réduire les émissions de carbone</td><td>Harmoniser les politiques de l'État<br>Renforcer les institutions de gouvernance multiniveaux</td></tr><tr><td>Manque de droits et/ ou aptitude à exclure (y compris colonisation des terres autochtones)</td><td>Parties prenantes locales de la REDD+ (titulaires de droits/partie responsable) potentiellement incapables de s'acquitter de leur obligation dans les arrangements basés sur les performances ; échec à réduire les émissions</td><td>Accorder et faire appliquer les droits d'exclusion<br>Sécuriser les périmètres des terres autochtones et villageoises (État et institutions étatiques)<br>Élaborer des opportunités économiques alternatives pour les colons</td></tr><tr><td>Application des règles, suivi et sanctions insuffisants ; échec à mettre en œuvre l'aménagement du territoire</td><td>Échec à réduire les émissions de carbone</td><td>Renforcer les institutions locales et étatiques pour la planification et la réglementation<br>Mettre en œuvre des processus participatifs d'aménagement du territoire, CLPCC</td></tr></tbody></table>

Voir page suivante
<table><caption>Tableau 9.5 suite</caption><thead><tr><td>Problème foncier</td><td>Implications pour la REDD+</td><td>Solutions potentielles</td></tr></thead><tbody><tr><td>Problèmes techniques dans les processus de régularisation ; déphasage entre les nouveaux droits officiels et les droits de facto ou coutumiers antérieurs</td><td>Cartes inexactes entraînant une inadéquation entre les superficies et les propriétaires fonciers ; accaparement par les élites</td><td>Renforcer les instituts chargés de l'enregistrement des terres<br>Participation accrue des parties prenantes aux processus de cartographie</td></tr><tr><td>Représentation non démocratique des terres collectives ; décisions prises sans l'accord des populations locales*</td><td>Problèmes de conformité et donc échec à réduire les émissions ; accaparement des bénéfices par les élites</td><td>Garantir le CLPCC, y compris par les membres de la communauté, pas seulement leurs « représentants »</td></tr></tbody></table>

sur ce régime a pour effet d'élargir énormément l'ensemble des options de politiques et que cela est plus susceptible de mener au succès, alors que le fait de ne travailler que dans les endroits où le régime foncier est déjà réglé impose des limites drastiques au potentiel de la REDD+. La réforme du régime foncier peut être considérée comme faisant partie du changement transformationnel nécessaire à la REDD+ à long terme. Nous soutenons qu'il n'est pas plus difficile de se pencher sur les droits forestiers que d'aborder les autres réformes de politiques qui démontreraient un sérieux engagement en faveur de la REDD+, et que l'attention sans précédent suscitée par les questions relatives au régime foncier dans le cadre de la REDD+ suggère qu'il y a des raisons de se montrer optimiste. Ceux qui sont chargés d'élaborer les politiques de REDD+ peuvent faire des progrès sur les approches de niveau macro afin de s'attaquer aux moteurs sous-jacents de la déforestation, tout en agissant en parallèle afin de cibler les solutions à des problèmes fonciers précis. Les progrès réalisés dépendront du développement d'alliances d'envergure pour surmonter la résistance.

<footnote>* Problème non identifié sur les sites de projet, mais dans d'autres cas, comme en Papouasie-Nouvelle-Guinée (encadré 9.1) et ailleurs.</footnote>
<figure><img src="image_33.png" /></figure>

# Les projets de REDD+ comme hybrides d'approches anciennes et nouvelles de la conservation forestière

William D. Sunderlin et Erin O. Sills

* La plupart des projets infranationaux de REDD+ cherchent à conjuguer l'approche de projet intégré de conservation et de développement (PICD) à des paiements pour services écosystémiques (PES)

* Dans des conditions d'incertitude sur le plan des politiques et des marchés, cette structure hybride permet aux porteurs de projet de mettre rapidement en place leurs projets, et l'approche par PICD peut servir d'option de repli si les PSE ne se matérialisent pas.

* Cependant, cette structure hybride constitue un défi, car l'approche par PICD a souvent donné des résultats décevants, et parce que les porteurs de projet tendent à insister sur la dimension PICD et à minimiser l'importance des PSE lors des consultations avec les parties prenantes, ce qui peut avoir des conséquences négatives en termes d'efficacité et d'équité.

## 10.1 Introduction

La REDD+, en gros, est un terme général décrivant des « actions locales, nationales et mondiales qui réduisent les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts, et qui améliorent les stocks de carbone forestier
dans les pays en développement » (Angelsen 2009a:2). Comme l'ont fait remarquer Sills et al. (2009), la REDD+ est souvent perçue de manière plus restrictive comme un système de paiements conditionnels basés sur les performances. Ces paiements peuvent être appliqués à diverses échelles, du niveau des gouvernements nationaux jusqu'à celui des ménages. Dans ce chapitre, nous examinons les attributs essentiels et les interventions de la REDD+ à l'échelle du site de projet. Nos observations révèlent que ces projets sont principalement des hybrides de stratégies traditionnelles de conservation forestière et de paiements basés sur les performances, ou paiements pour services écosystémiques (PSE).<fnref n="1" />

La REDD+ est devenue une partie intégrante des priorités mondiales relatives à l'atténuation du changement climatique en 2007, lors de la COP13 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). S'il n'y avait pas de projets portant l'appellation « REDD+ » à l'époque, il y avait néanmoins des antécédents de projets de déforestation évitée, dont beaucoup qui avaient commencé lors de la négociation du Mécanisme de développement propre (MDP) (Caplow et al. 2011). On compte maintenant plus de 200 projets infranationaux en cours d'élaboration ou de mise en œuvre (Kshatriya et al. 2011).

Parmi ces projets de REDD+, il y en a très peu dans lesquels les paiements basés sur les performances ont réellement été mis en œuvre. Les actions sur les incitations conditionnelles dans les projets ont été entravées par trois facteurs principaux : i) développement lent de l'architecture internationale au titre de la CCNUCC, associé à l'absence d'accord sur un mécanisme de financement et sur la mobilisation de fonds ; ii) retards dans l'établissement d'un marché robuste du carbone forestier ; et iii) politiques nationales qui ne sont pas encore suffisamment réceptives aux buts de la REDD+ (voir le chapitre 5).

Ce chapitre définit la structure hybride émergente de la REDD+ à l'échelle des projets. De nombreux projets conjuguent des éléments de projets intégrés de conservation et de développement (PICD) et les PSE. Nous commençons par décrire les méthodes appliquées dans le volet 2 de l'Étude comparative mondiale (Global Comparative Study - GCS) sur la REDD+ menée par le CIFOR, notre principale source de données concrètes sur cette

<footnote n="1">1 Nous définissons un projet de REDD+ comme une activité qui : « (i) cherche à quantifier et à notifier les changements survenus au niveau des stocks de carbone forestier, selon les lignes directrices du GIEC et/ou d'autres lignes directrices largement acceptées, et mène éventuellement à des transactions de crédits carbone ; et ii) opère dans un ou plusieurs site(s) géographiquement défini(s), avec des limites prédéterminées comme le suggère la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), y compris des activités qui cherchent à incorporer le carbone dans les décisions concernant l'utilisation et l'aménagement du territoire dans des paysages hétérogènes à l'échelle infranationale » (Sills et al. 2009:266-267).</footnote>