initiatives précédentes – que l'action efficace sur le terrain est bloquée ou restreinte par les politiques et institutions nationales. Cela peut être illustré par le cas du régime foncier, qui est traité de manière approfondie dans le chapitre 9. La pression continuera donc d'être exercée en faveur de réformes au niveau national, et on peut s'attendre à des mesures supplémentaires pour nouer des liens entre les activités infranationales et la conception de politiques à l'échelle nationale (chapitre 6).

### 3.4.4 Financement : du marché aux sources publiques internationales et aux contributions nationales

Dans les documents qu'ils ont soumis à la CCNUCC en 2007-2008, la plupart des pays soutenaient une approche double du financement, dans le cadre de laquelle les sources publiques fourniraient des financements à court terme pour le renforcement des capacités, tandis que le financement à long terme pour les paiements basés sur les résultats proviendrait des marchés (Guizol et Atmadja 2008). Le Plan d'action de Bali de 2007 était, de l'avis des acteurs clés, un plan visant à faire de la REDD+ un élément d'un accord mondial sur le climat dans lequel les crédits REDD+ pourraient être utilisés en guise de crédits compensatoires dans le cadre d'un système mondial de « plafonnement et d'échange » (cap and trade en anglais). À Copenhague en 2009, la COP15 n'est pas parvenue à cet accord. En avril 2009, sur invitation du prince Charles, 21 leaders mondiaux se sont réunis pour établir le Groupe de travail informel sur le financement intérimaire de la REDD+ (IWG-IFR 2009). Cette initiative constituait une riposte directe au besoin de financement pour la REDD+ « jusqu'à ce que le marché du carbone puisse prendre la relève », comme l'a confié un participant au processus à l'un des auteurs de ce chapitre. À ce stade, la relève devait être prise avant 2013, mais la Plateforme de Durban (COP17) a indiqué que cela n'aura peut-être pas lieu avant 2020.

La principale raison du retard du financement par le marché de la REDD+ est liée à l'absence d'un accord mondial sur le climat qui englobe les crédits de REDD+, soit comme mécanisme compensatoire soit indirectement à travers, par exemple, la mise aux enchères des quotas d'émissions pour générer des revenus pour un fonds mondial REDD+. L'un des deux marchés du carbone régionaux potentiellement importants, le Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union européenne, exclut la REDD+, tandis qu'un marché du carbone pour les États-Unis doit encore se matérialiser. Cependant, des marchés du carbone de plus petite taille, à l'échelle régionale, pourraient progressivement fournir des financements pour la REDD+ (chapitre 7).

Le financement basé sur le marché est controversé, en particulier lorsque les crédits REDD+ sont utilisés comme crédits compensatoires (c.-à-d. pour permettre à un pays ou une entreprise de les compter dans leurs réductions
d'émissions obligatoires). L'opposition a en partie été idéologique, soutenant qu'il est immoral de payer d'autres entités pour pouvoir continuer à polluer. Une préoccupation associée est l'inondation du marché, c.-à-d. des crédits REDD+ bon marché qui pourraient faire baisser le prix du carbone sur le marché et ne plus laisser de place à l'atténuation du changement climatique dans les secteurs des combustibles fossiles. Un défi majeur sera la réglementation du rythme d'introduction des crédits REDD+ sur les marchés du carbone en ajustant le plafond global au fur et à mesure de leur introduction (Angelsen et al. 2012).

Les attentes concernant le financement privé ont aussi été importantes ; ici aussi, toutefois, elles se basaient sur des hypothèses sans fondement. Les financements privés peuvent être classés dans trois catégories : i) responsabilité sociale des entreprises ; ii) investissements à but lucratif ; et iii) crédits compensatoires pour satisfaire les réglementations gouvernementales. La quantité de financement lié à la responsabilité sociale des entreprises pour la REDD+ a été limité, et largement inférieure à ce que laissent entendre la couverture médiatique et les communications de relations publiques. Les marchés volontaires sont relativement sains, mais le volume global est minuscule et susceptible de le rester (Diaz et al. 2011). Il peut y avoir des opportunités commerciales rentables dans la déforestation et la dégradation des forêts évitées sous la forme d'utilisations des forêts non liées à la consommation (p. ex. l'écotourisme) ou de produits écologiques (p. ex. café cultivé à l'ombre), mais il ne s'agit pas des solutions les plus faciles. La principale source potentielle de financements privés est celle des crédits compensatoires mais, comme on l'a déjà mentionné, cela présuppose l'existence de plafonds stricts des émissions et une ouverture pour la compensation REDD+.

La plupart des financements internationaux pour la REDD+ à court ou moyen terme doivent donc provenir de sources publiques des pays visés à l'Annexe I. Deux tiers des financements publics internationaux fournis jusqu'ici ont émané de l'aide internationale au développement, à travers des canaux bilatéraux et multilatéraux (voir le chapitre 7 pour une vue d'ensemble des sources de financement).

Outre l'évolution de l'axe central, des marchés au secteur public, le deuxième changement important dans la réflexion sur le financement de la REDD+ est une évolution du Nord au Sud, des pays visés aux pays non visés à l'Annexe I. Le Plan d'action de Bali (CCNUCC 2007) insistait sur le fait que la REDD+ concerne les « démarches de politiques et les incitations positives… », l'expression « incitations positives » étant interprétée par beaucoup comme impliquant la pleine rémunération des pays en développement. Cela est radicalement différent de la Plateforme de Durban (CCNUCC 2011d), qui « décide de lancer un processus en vue d'élaborer au titre de la Convention un
protocole, un autre instrument juridique ou un texte convenu d'un commun accord ayant valeur juridique, applicable à toutes les Parties... » (italiques ajoutés). Cette décision pourrait se révéler marquer un tournant dans les négociations sur le climat, y compris pour la REDD+. L'évolution de la REDD+, d'un système de paiements du Nord au Sud principalement pour la réduction des émissions forestières, à un système perçu comme une responsabilité partagée, est due à un certain nombre de facteurs.

Tout d'abord, la distinction entre les pays visés à l'Annexe I et les pays non visés à l'Annexe I est dépassée. Il y a des dizaines de pays non visés à l'Annexe I qui ont des revenus par habitant supérieurs à ceux des pays visés à l'Annexe I les plus pauvres. La Chine, pays non visé à l'Annexe I, occupe désormais la première position sur le plan des émissions de GES et de nombreux autres pays non visés à l'Annexe I ont des émissions par habitant plus élevées que les pays visés à l'Annexe I dont les émissions sont les plus faibles (AIE 2011). La plus grande partie de l'augmentation des émissions à l'avenir proviendra de pays non visés à l'Annexe I de revenu intermédiaire et en croissance rapide et il est extrêmement peu probable que l'objectif de limitation de la hausse des températures mondiales à deux degrés sera atteint sans engagements robustes de la part de ces pays. Deuxièmement, de nombreux pays de revenu intermédiaire ont pris des engagements et ont mis au point des stratégies pour réduire leurs émissions par rapport à un scénario de maintien du statu quo.12 La REDD+ est en passe d'être incorporée dans ces stratégies de développement sobres en carbone. Troisièmement, les mécanismes internationaux ont peu de chances d'indemniser pleinement les pays en développement pour les coûts de la REDD+. Non seulement le financement est insuffisant, mais il y a aussi un manque de volonté – tant aux niveaux national qu'international – à indemniser pleinement les agro-industries pour le manque à gagner résultant de la cessation des conversions forestières menées dans le cadre du scénario de maintien du statu quo. Une large part des coûts d'opportunité d'une REDD+ réussie seront donc probablement supportés, par exemple, par les producteurs de palmier à huile et de soja. Quatrièmement, la REDD+ ne peut pas réussir sans l'engagement robuste des pays REDD+.

En somme, nombre des coûts de la REDD+ devront être pris en charge par des acteurs nationaux, y compris divers échelons des gouvernements et administrations, qui sont responsables de la planification et de la mise en œuvre de la REDD+ et peut-être aussi du versement d'indemnités pour les opportunités perdues. De plus, il est probable qu'un certain nombre d'acteurs nationaux – comme les agro-industries et les compagnies minières – ne seront pas indemnisés pour leurs coûts d'opportunité.

<footnote n="12">12 http://www.unep.org/climatepledges/.</footnote>
## 3.5 Pourquoi les changements traversés par la REDD+ ont-ils une importance ?

La REDD+ a traversé des changements considérables pour trois raisons principales. Tout d'abord, il s'est produit un processus d'apprentissage et de maturation. Certaines idées initiales se sont révélées peu réalistes, p. ex. la création rapide de systèmes de PSE capables d'inciter et de rémunérer pleinement les utilisateurs des forêts en échange de la réduction de leurs émissions. Ces idées ont néanmoins impulsé l'enthousiasme initial suscité par la REDD+, et cet optimisme – frisant la naïveté – a peut-être donné lieu à de nouvelles coalitions et à des solutions innovantes à des problèmes brûlants relatifs au climat.

En deuxième lieu, on s'attendait, avec un grand optimisme, à ce que la REDD+ devienne un élément d'un accord international sur le climat qui engendrerait d'importantes sources de financement à travers les marchés du carbone. Cette possibilité a été reportée jusqu'en 2020 au plus tôt, ce qui signifie que le financement international de la REDD+ n'atteindra peut-être jamais l'échelle prévue au départ. En conséquence, les politiques relatives à la REDD+ devront forcément traduire le fait que la compensation complète sera trop coûteuse et que la plus grande partie des financements internationaux à court et moyen termes proviendront des budgets de l'aide, avec leurs propres objectifs et logique, et de sources nationales.

En troisième lieu, deux forces ont modifié l'idée de la REDD+ : les groupes d'intérêt favorables au maintien du statu quo ont formé une forte opposition aux réformes de politiques générales et ont limité l'espace d'action politique. Dans le même temps, les partisans de la REDD+ ont eu des intérêts tellement différents que les fins ainsi que les moyens de la REDD+ ont été reconfigurés ; certaines ONG, par exemple, l'ont principalement promue comme un moyen de garantir les droits fonciers des populations autochtones.

La REDD+ n'est pas une idée cohérente et clairement définie. Si elle était véritablement basée sur les marchés, il y aurait forcément une définition convenue : toute entité achetant ou vendant devrait appréhender la situation de la même manière et avoir un produit normalisé à vendre ou acheter. Mais comme il n'en est pas ainsi, la signification de la REDD+ peut être interprétée de différentes manières et, en conséquence, elle est constamment en cours de négociation par différents intérêts aux niveaux international, national et local. Les pays riches peuvent avoir intérêt à tenter de parvenir à un accord sur ce que la REDD+ devrait faire, mais le processus pour parvenir à un accord de ce type présente des défauts. On peut comprendre que les pays payés pour réduire leurs émissions ont intérêt à ne pas parvenir à une compréhension commune et ils ont assurément différents degrés de pouvoir pour déterminer la manière dont la REDD+ sera mise en pratique. Tant qu'un ou que quelques
pays riche(s) (ou fondations ou entreprises) seront disposés à les payer pour réduire les émissions, pourquoi auraient-ils besoin de convenir d'une pratique commune pour tous ?

Alors, où en sommes-nous à présent ? La REDD+ semble avoir perdu certaines des caractéristiques initiales qui en faisaient une telle nouveauté et suscitaient de si grands espoirs. À présent elle risque de perdre la caractéristique essentielle des paiements basés sur les résultats et des réformes de niveau national et de devenir simplement une forme de plus d'aide au développement visant à soutenir les projets de gestion forestière conventionnels dotés d'un large éventail d'objectifs. La question la plus fondamentale demeure la suivante : la REDD+ peut-elle considérablement réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et que faudra-t-il faire pour la distinguer des efforts antérieurs ?
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# La REDD+ et l'économie mondiale

## Forces concurrentes et options de politiques générales

Pablo Pacheco, Louis Putzel, Krystof Obidzinski et
George Schoneveld

* La mondialisation et la libéralisation financière et des marchés ont accru l'exposition des forêts aux échanges commerciaux et aux investissements mondiaux, ce qui a aggravé les tendances historiques de la déforestation et de la dégradation des forêts.

* Les principales forces en concurrence avec la REDD+ sont, entre autres, l'intégration croissante des marchés énergétiques, financiers et des denrées alimentaires, ainsi que le niveau et la volatilité croissants des prix des produits, et une nouvelle vague d'investissements à grande échelle dans l'agriculture.

* Pour que la REDD+ puisse réduire les pressions s'exerçant sur les forêts, tout en stimulant la transition vers un développement plus équitable et durable, des mesures sont requises tant du côté de l'offre que de la demande afin de stimuler l'adoption d'utilisations des terres favorables à la conservation forestière, de faire de la conversion des terres forestières une proposition peu attractive et de proposer des incitations en faveur de l'accroissement de la production sur les terres non forestières.

### 4.1 Introduction

Les défis que constitue la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), tout en subvenant aux besoins alimentaires d'une population croissante et
en satisfaisant la demande mondiale en fibres et en énergie, suscitent de plus en plus d'attention (Kissinger 2011 ; Wollenberg et al. 2011). Ce chapitre présente un aperçu des moteurs liés au commerce et aux investissements qui impulsent aujourd'hui la déforestation et la dégradation des forêts dans les tropiques, et les manières dont ils entravent la mise en œuvre de la REDD+, en examinant de plus près trois régions. Nous suggérons par ailleurs des options de politiques générales qui pourraient contribuer à s'attaquer à ces moteurs mondiaux en rendant la croissance économique plus compatible avec la conservation forestière.

La discussion s'articule autour de trois questions :

1. Quels sont les principaux moteurs et tendances économiques qui influent sur la déforestation et la dégradation des forêts dans les tropiques et représentent des obstacles majeurs pour la REDD+ ?

2. Quels aspects de ces moteurs économiques représentent les plus grands défis pour la réduction de la déforestation et de la dégradation des forêts en Indonésie, en Amazonie brésilienne et en Afrique de l'Est ?

3. Quelles seraient les approches de politiques générales les plus efficaces pour réduire les effets de ces forces sur les forêts et quelles en sont les implications pour la REDD+ ?

La déforestation a toujours été liée au développement économique, à la croissance démographique et aux demandes associées d'aliments, de fibres et d'énergie. Nous soutenons qu'il y a un certain nombre de moteurs actuels, fortement liés aux marchés et aux investissements mondiaux, qui entraînent une concurrence accrue autour des terres, y compris les terres forestières des tropiques. Parmi ces moteurs figurent l'intégration accrue des marchés des denrées alimentaires, des fibres, de l'énergie et de la finance ; la forte volatilité et l'inflation des prix des produits de base ; et une ruée transnationale sur les terres. Ces moteurs rendent plus difficiles les tentatives de réduction des émissions à travers la REDD+ car, directement et indirectement, ils stimulent la conversion des terres forestières en terres à vocation agricole et ont pour effet d'intensifier les activités d'exploitation du bois qui entraînent souvent la dégradation des forêts. Néanmoins, il existe des variations régionales importantes dans l'incidence qu'ont ces moteurs sur les forêts, comme le montrent nos évaluations en Indonésie, en Amazonie brésilienne et en Afrique de l'Est.

Nous adoptons une définition large de la REDD+ pour signifier l'ensemble des politiques qui visent principalement à réduire les émissions de carbone liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et incluons aussi parfois les incitations et les crédits compensatoires basés sur les résultats (voir le chapitre 1). De nombreux facteurs influent sur la mise en œuvre de la REDD+. Dans ce chapitre, nous nous concentrons sur les moteurs et tendances économiques à l'échelle mondiale façonnés par les marchés et les politiques publiques – dans
les pays consommateurs et producteurs – qui entraînent des changements sur le plan de l'utilisation des terres, et donc influent sur le couvert forestier et la qualité des forêts. Pour rendre les politiques de REDD+ plus efficaces, nous devons tenir compte de la dynamique économique mondiale et de son interaction avec les conditions politiques et institutionnelles au niveau national. Du côté de l'offre, un ajustement des incitations et des réglementations des

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Figure 4.1 Diagramme simplifié des forces et politiques économiques mondiales dans les pays consommateurs et producteurs qui façonnent la concurrence entre les différentes utilisations des terres, et les conséquences pour la REDD+</figcaption></figure>
marchés est requis pour réorienter le développement économique dans les pays en développement de la zone tropicale afin de concilier la fourniture de nourriture et d'énergie et la conservation forestière, en même temps que des actions relatives aux politiques générales du côté de la demande.

## 4.2 Moteurs et tendances économiques en concurrence avec la REDD+

Un certain nombre de facteurs et de conditions à différentes échelles influent sur la dynamique de la déforestation et de la dégradation des forêts. La Figure 4.1 indique les principales forces économiques à l'échelle mondiale et les politiques économiques et environnementales dans les pays consommateurs et producteurs qui façonnent la concurrence entre les utilisations des terres et ont des conséquences sur la REDD+. Ces forces représentent différents intérêts économiques qui contribuent à la configuration des dispositions institutionnelles et politiques influant sur les utilisations des terres et des forêts, et ont donc des implications directes en ce qui concerne les coûts d'opportunité associés aux différentes utilisations des terres. Les politiques relatives à la REDD+ doivent agir sur ces forces pour réduire efficacement la déforestation et la dégradation et, par conséquent, les émissions de carbone.

Il s'est produit au fil du temps une intensification importante de la pression exercée par les êtres humains sur les forêts, afin de satisfaire la demande en aliments et en fibres, en même temps que la croissance des économies et des sociétés (Lambin *et al.* 2003). Les forêts couvraient environ 50 pour cent des terres de la planète il y a 8 000 ans, mais aujourd'hui seulement 30 pour cent des terres sont boisées (Ball 2001). Au cours des trois dernières décennies, la mondialisation et la libéralisation des marchés ont stimulé des liens plus étroits entre les marchés et intensifié les flux des échanges et des capitaux, non seulement entre l'hémisphère Nord et l'hémisphère Sud, mais aussi entre pays du Sud (Khor 2000). Ce dernier aspect s'est produit dans le contexte d'une expansion constante de la demande mondiale en nourriture, énergie et matériaux associée à la demande croissante des consommateurs

### Encadré 4.1 Les marchés des biocarburants, la Directive de l'UE sur les énergies renouvelables et les forêts

Francis X. Johnson

La Directive de l'UE sur les énergies renouvelables (ENR-UE) a établi des cibles pour 2020, y compris une cible de 10 pour cent d'énergie renouvelable dans le secteur des transports dans tous les États membres (CE 2009). Les biocarburants utilisés pour parvenir à la cible doivent satisfaire certains
critères précis de durabilité, dont des restrictions sur les types de terre
utilisés pour la production, des niveaux minimaux de réductions des
GES et une interdiction de la coupe des forêts ou de l'utilisation de terres
dotées d'importants stocks de carbone ou d'une grande biodiversité pour
la production de biocarburants. Parmi les programmes de certification des
biocarburants reconnus par la CE figurent des dispositions pour éviter la
conversion des terres de ce type à la production de végétaux destinés à
devenir des biocarburants.

L'ENR de l'UE aborde la déforestation due aux changements directs d'affectation des terres. Cependant, les changements d'affectation des sols indirects (CASI ou iLUC en anglais) ne sont pas expressément pris en compte. Les CASI sont le résultat des effets physiques et économiques de la demande accrue de terres associée à la production de biocarburants. Par exemple, lorsque les végétaux cultivés pour la production de biocarburants sont produits sur des terres agricoles, la production d'aliments peut être déplacée vers d'autres régions du monde. Les impacts des CATi sur les émissions de GES résultant de la directive ENR de l'UE sont susceptibles d'être l'aspect le plus controversé des incitations en vue de développer des biocarburants dans le cadre des politiques relatives aux énergies renouvelables. En 2011, la Commission européenne a différé une décision sur la question de savoir si elle devait agir sur les facteurs des CATi.

La plupart des études suggèrent que le développement des biocarburants exerce des pressions plus importantes sur les terres suite aux CATi (p. ex. Edwards et al. 2010). Selon une estimation récente, 5,2 millions d'hectares de plus de terres agricoles seront requis à l'échelle mondiale d'ici à 2020, par rapport à un scénario de référence sans la directive ENR-UE. Environ 11 pour cent de cette expansion supplémentaire aura lieu, selon les estimations, dans des forêts ouvertes et 30 pour cent dans des terres forestières fermées (Fonseca et al. 2010).

L'expansion des marchés des biocarburants confère des opportunités économiques aux pays en développement, qui peuvent exporter vers l'UE et développer leurs marchés intérieurs. La forte productivité de la biomasse dans les régions tropicales et subtropicales peut aboutir à des impacts plus faibles sur l'utilisation des terres et à des émissions de GES plus faibles que celles qui découlent des biocarburants produits dans l'UE. Les incitations à la production de biocarburants dans les pays en développement pourraient être liées à la REDD+, fournissant ainsi des moyens de subsistance aux communautés rurales pauvres et stabilisant la frontière agricole, tout en réduisant les changements d'affectation des terres et les émissions de GES (Killeen et al. 2011). Toutefois, les pays en développement pourraient se heurter à des coûts supérieurs pour satisfaire les critères de durabilité, du fait du manque de ressources techniques, financières et humaines pour soutenir la certification (Johnson et al. 2012).
## Encadré 4.2 L'interdiction par la Chine d'exploiter le bois sur le territoire national et la demande de bois africain

En 1998, la Chine a institué une interdiction d'exploiter le bois sur son territoire pour protéger ses forêts naturelles (Liu et Diamond 2005 ; Wang et al. 2007 ; Laurance 2008). Vers la même époque, la crise financière asiatique a entraîné un manque de liquidités au Japon et ailleurs et la Chine n'a pas tardé à devenir la plus grande consommatrice au monde de grumes et de bois d'œuvre semi-transformé tropicaux. De nouvelles chaînes d'approvisionnement ont été établies pour connecter la Chine à des sources d'approvisionnement en bois situées en Asie du Sud, en Afrique et en Amérique du Sud. Des tarifs douaniers plus faibles sur le bois importé et l'annulation de l'obligation de disposer de permis d'importation ont facilité cette tendance et attiré des investissements étrangers directs, ce qui a engendré une demande accrue en bois (Lang et Chan 2006).

Bien que l'interdiction d'exploitation du bois par la Chine ait fait baisser la production domestique de 30 pour cent entre 1995 et 2003 (Lang et Chan 2006), elle a déplacé les perturbations liées à la déforestation et à l'exploitation forestière vers d'autres pays (Mayer et al. 2005). La demande croissante de la Chine en grumes et en bois de sciage a été tout particulièrement évidente en Afrique, où elle dépasse maintenant le total de toutes les nations développées. La demande en bois africain engendre non seulement des volumes plus importants d'exportations, mais aussi d'autres changements qui risquent de provoquer une intensification de l'exploitation du bois. Les chiffres agrégés indiquent une évolution vers des importations de bois davantage transformé par les pays développés et le maintien de la préférence du marché chinois pour du bois peu transformé, bien que les importations de bois transformé augmentent.

Entre 1991 et 2006, les exportations de bois du Gabon vers la Chine se sont accrues de plus de 8 000 pour cent, tandis que les exportations vers la France, précédemment son plus important marché, ont chuté de plus de moitié. La production de grumes gabonaises a augmenté jusqu'à atteindre le niveau maximum jamais atteint de 2,5 millions de mètres cubes par an (Terheggen 2010). Dans le même temps, le marché chinois exige un plus grand nombre d'essences que les autres marchés (Putzel 2010 ; Terheggen 2010 ; Cerutti et al. 2011). Cette combinaison d'une hausse du volume et d'une intensité accrue des récoltes a plusieurs conséquences. Tout d'abord, si une sélectivité moindre peut, à elle seule, signifier une expansion plus lente de l'exploitation du bois, conjuguée à une demande accrue, elle a plus de chances d'entraîner une plus forte dégradation des forêts. Deuxièmement, tant que les pays exportateurs et importateurs ne contrôleront pas l'exploitation illégale du bois et les exportations de bois, la hausse de la demande d'un plus grand nombre d'essences pourrait entraîner une pression sur les forêts qui ne sont pas assignées à l'exploitation, ce qui complique la mise en œuvre de la REDD+.
(Tilman et al. 2011), largement sous l'influence des économies émergentes comme le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine (BRIC). De plus, la migration de la production industrielle vers les économies émergentes (en particulier en Asie) a accru la multipolarité du système économique mondial, en réorientant les chaînes d'approvisionnement mondiales en ressources naturelles (Banque mondiale 2011), ce qui a des implications pour l'utilisation des terres à l'échelle de la planète (Rudel et al. 2009).

Les impacts des processus économiques mondiaux sur les changements d'affectation des terres, et donc sur la conversion des forêts, sont à la fois directs et indirects, et de plus en plus influencés par des interdépendances régionales dictées par le commerce international (Meyfroidt et al. 2010, Pfaff et Walker 2010). La consommation plus élevée dans certains pays pourrait aboutir à des changements d'affectation des terres plus importants dans d'autres pays. La dynamique de l'utilisation des terres est influencée par les décisions de politiques générales dans les pays consommateurs et producteurs. Les encadrés 4.1 et 4.2 illustrent les effets des décisions de politique générale dans les pays consommateurs, comme la politique relative aux énergies renouvelables de l'Union européenne (UE), et l'interdiction de l'exploitation du bois sur le territoire national en Chine. Des exemples de politiques mises en œuvre par les pays producteurs (p. ex. régime foncier, incitations pour l'agriculture, politiques d'investissement et réglementation de l'utilisation des terres) font l'objet d'une discussion détaillée dans la section 4.3.

Les tendances structurelles des marchés décrites ci-dessus, dans le cadre de leurs interactions avec les politiques générales des pays consommateurs et producteurs, ont contribué à l'apparition de trois tendances mondiales qui constituent les principaux déclencheurs économiques des changements d'affectation des terres se produisant à l'heure actuelle :

* Une intégration croissante des marchés des aliments, des fibres et de l'énergie, qui entraîne des changements au niveau de l'offre et de la demande sur un marché, avec un effet ricochet sur les autres (Roberts 2008 ; Naylor 2011)

* Une volatilité des prix persistante sur les marchés des produits alimentaires et agricoles mondiaux, qui se produit dans le cadre d'une tendance générale de hausse des prix, laquelle est en partie associée à la « financiarisation » des marchés des produits de base (CNUCED 2009 ; Falkowski 2011)

* Une tendance qui promeut l'acquisition des terres à grande échelle et est fortement associée aux deux tendances précédentes (HLPE 2011 ; Anseeuw et al. 2012).

Ces tendances exercent des pressions sur les terres et ont des impacts sur les forêts par le biais d'interactions complexes. Les estimations de la mesure dans laquelle la déforestation pour l'expansion agricole contribue à l'offre mondiale d'aliments et d'énergie suscitent encore des controverses. Par exemple, Gibbs et al. (2010), à l'aide d'une analyse par télédétection dans de grandes régions
tropicales, suggèrent qu'environ 55 pour cent des 100 millions d'hectares de terres convertis en terres agricoles durant les années 1980 et 1990 l'ont été aux dépens de forêts « intactes ». Angelsen (2010b), quant à lui, sur la base de données émanant de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), suggère qu'à l'échelle mondiale, moins de 10 pour cent du total de la production animale et agricole entre 1985 et 2004 avait lieu sur des terres récemment déboisées. Ensemble, ces estimations suggèrent que, bien qu'historiquement la coupe des forêts représente sans doute une portion relativement faible de l'offre accrue d'aliments à l'échelle mondiale, une grande partie des nouvelles terres agricoles est le plus souvent créée aux dépens de la forêt. La demande mondiale en aliments et en énergie devrait encore s'accroître parallèlement à l'essor de la population du monde, de son niveau actuel de 7 milliards (2011) aux 9 milliards qu'elle atteindra, selon les estimations, en 2050 (Royal Society 2012).

## 4.3 Les forces influant sur la dynamique de l'utilisation des terres au niveau régional

Cette section examine les tendances présentées dans la section 4.2 et leurs implications pour la déforestation et la dégradation et pour la mise en œuvre de la REDD+ dans trois régions : l'Indonésie en Asie du Sud-Est, l'Amazonie brésilienne et l'Afrique de l'Est. Nous soulignons l'influence qu'exercent les interactions entre facteurs économiques et de politiques générales et les marchés et investissements mondiaux sur l'intensification ou l'affaiblissement de la pression sur les terres forestières. Nous évaluons par ailleurs les coûts d'opportunité associés aux autres utilisations possibles des terres dans ces trois régions afin d'indiquer les coûts potentiels d'un système de compensation basé sur les performances (c.-à-d. un système analogue aux PSE) dans un cadre de politiques de REDD+. Enfin, nous nous penchons sur certaines des principales réponses en termes de politiques générales adoptées par ces pays pour lutter contre la déforestation.

### 4.3.1 Les forces influant sur la dynamique de l'utilisation des terres en Indonésie

En Indonésie, il est prévu que les grands projets de foresterie, de palmier à huile et de production alimentaire connaissent une expansion jusqu'à couvrir environ 17 millions d'hectares conformément aux cibles gouvernementales. Trois millions d'hectares de plus seront requis si la production de charbon double, comme c'est prévu, d'ici à 2025 (Bahroeny 2009 ; Suparno et Afrida 2009 ; Tragistina 2011). Les gains économiques attendus de ces investissements sont significatifs. Par exemple, en 2011, l'exportation de pâte et de papier, d'huile de palme brute et de charbon représentaient environ 35 milliards de dollars US (4 milliards, 9 milliards et 22 milliards de dollars US respectivement), soit environ 20 pour cent de la valeur totale des exportations (COMTRADE 2012).
La demande croissante en huile de palme (tant pour l'alimentation que pour la fabrication de biocarburants) est un moteur clé de la déforestation en Indonésie (encadré 4.3), mais les investissements fonciers à grande échelle ciblent aussi d'autres produits, comme le bois ou le charbon, effet de la tendance de hausse des prix sur les marchés internationaux (Inamura et al. 2011). Ces dernières années, les mines de charbon sont devenues un important moteur de l'acquisition de terres à grande échelle en Indonésie. La production de charbon a presque quadruplé au cours des dix dernières années et la superficie occupée par des concessions minières a connu une expansion rapide (ministère de l'Énergie et des ressources minérales 2010 ; Tragistina 2011). Actuellement, les concessions minières couvrent environ 5 millions d'hectares dans le Kalimantan et à Sumatra ; environ la moitié d'entre elles se situent sur des terres forestières. Aux termes de la loi, seulement environ 20 pour cent de la surface totale des concessions, soit 1 million d'hectares, peut être défrichée pour permettre l'extraction du charbon, mais cette limite est rarement respectée.

Les plantations à vocation de bois d'œuvre ont elles aussi connu une expansion rapide. En 2006, le gouvernement a lancé une nouvelle politique visant à établir 9 millions d'hectares de nouvelles plantations destinées au bois d'œuvre d'ici à 2016. Bien que la mise en œuvre ait été lente, du fait de problèmes liés à l'allocation des terres et à l'intérêt limité de la part des petits exploitants (Obidzinski et Dermawan 2010), des perspectives de marché optimistes pour la pâte à papier stimulent actuellement de nouveaux investissements. En avril 2011, le ministère de la Foresterie a annoncé de nouveaux investissements d'envergure dans le secteur de la pâte à papier et des plantations destinées au bois d'œuvre. Les investissements prévus englobent sept nouvelles usines de pâte à papier, avec une capacité de presque 5 millions de tonnes, et presque 2 millions d'hectares de nouvelles plantations de bois d'œuvre, à raison d'un coût global de 14 milliards de dollars US. Il est probable que ces investissements entraîneront des émissions de carbone considérables (Koran Kaltim 2011). Bien que ces cibles puissent sembler ambitieuses, les usines de papier et de pâte à papier existantes ont continué à accroître leur capacité et, en 2010, elles puisaient déjà dans les forêts naturelles pour satisfaire la moitié de leurs besoins en matières premières (IWGFF 2010).

Les difficultés rencontrées pour rendre la REDD+ économiquement concurrentielle peuvent être illustrées en la comparant aux plantations de palmier à huile. Le palmier à huile fait partie des cultures qui connaissent l'expansion la plus rapide dans les tropiques et, en Indonésie, les exploitations de palmier à huile croissent d'environ 400 000 hectares par an (Slette et Wiyono 2011). Les estimations de la valeur actuelle nette des plantations de palmier à huile varient considérablement, de 4 000 dollars US à 29 000 dollars US par hectare (Persson et Azar 2009 ; Banque mondiale 2010), bien que la plupart des estimations convergent sur une fourchette de l'ordre de 6 000 à 9 000 dollars US par hectare (Butler et al. 2009). Le fait de maintenir la
## Encadré 4.3 Palmier à huile, denrées alimentaires et production de biocarburants en Indonésie

Au cours des dix dernières années, le secteur indonésien du palmier à huile a connu une expansion extraordinaire. Entre 1990 et 2010, la surface occupée par les plantations s'est multipliée par sept, passant de 1,1 à 7,8 millions d'hectares (Sheil et al. 2009 ; Direktorat Jenderal Perkebunan 2011). À la fin de 2011, la production indonésienne d'huile de palme brute (HPB) s'élevait à 23,6 millions de tonnes, ce qui représente environ 45 pour cent de la production mondiale (Slette et Wiyono 2011). Tous les ans, l'exportation d'HPB et de ses dérivés engendre plus de 12 milliards de dollars US de recettes en devises étrangères (Bahroeny 2009 ; Banque mondiale 2010). Le secteur du palmier à huile est également considéré comme une clé potentielle de la couverture des besoins énergétiques de l'Indonésie à travers la production de biocarburants basés sur l'HPB et comme une importante source d'emplois dans les zones rurales.

Prévoyant que la demande mondiale en huile de palme doublera d'ici à 2025, le gouvernement indonésien a l'intention de multiplier par deux sa production actuelle d'HPB de 23 millions de tonnes au cours des dix années à venir, à travers l'intensification et en mettant en valeur 4 millions d'hectares supplémentaires de plantations de palmier à huile (Bahroeny 2009 ; Suparno et Afrida 2009 ; Kongsager et Reenberg 2012). Certains craignent que cette expansion ne cible la zone de forêts secondaires, qui n'est pas englobée par le moratoire sur la conservation des forêts, entré en vigueur en 2011 (Boucher et al. 2011 ; Colchester et Chao 2011). Bien que les nouveaux investissements soient censés fonctionner en partenariat avec les communautés locales par le biais de programmes de sous-traitance à de petits exploitants, il subsiste des questions concernant leur intérêt et leur efficacité (McCarthy 2010).

La spéculation concernant l'expansion des plantations de palmier à huile et à vocation de bois d'œuvre a soulevé des préoccupations concernant la sécurité alimentaire nationale (Rusastra et al. 2008 ; Basuno et Weinberger 2011). Les planificateurs gouvernementaux estiment qu'au cours des 20 prochaines années, ce sont au moins 2 millions d'hectares de nouvelles terres qui seront requis pour la production agricole en vue d'alimenter la population croissante de l'Indonésie (Jakarta Post 2010). Selon les premières indications, les investissements dans les exploitations destinées à la production de denrées alimentaires ciblent des zones considérables de terres forestières (Colchester et Chao 2011). Cela affaiblira probablement les revenus et la sécurité alimentaire des populations tributaires des forêts, entraînera une résistance et des conflits et contribuera à une hausse des émissions de GES en Indonésie.

Les effets négatifs de l'expansion du palmier à huile peuvent être réduits au minimum. Les planificateurs gouvernementaux doivent faire appliquer
le moratoire sur la conversion des forêts et veiller à ce que les nouvelles plantations de palmier à huile soient aménagées sur des terres non forestières. Les concessions d'ores et déjà allouées et ayant un couvert forestier important devraient être soumises à un examen juridique. Si la situation juridique de ces concessions est robuste, le gouvernement devrait proposer des échanges de terres et des incitations fiscales afin d'en exclure les terres forestières. Des initiatives analogues devraient être utilisées pour soutenir l'intensification de la production d'HPB sur les plantations existantes, au lieu d'en promouvoir l'expansion. Une adoption plus large de la Table ronde sur l'huile de palme durable (RSPO) par les entreprises serait tout particulièrement utile, car elle englobe un seuil de stocks de carbone au-dessus duquel la coupe de la forêt n'est pas autorisée.

même surface boisée génère entre 614 et 994 dollars US en crédits carbone (Butler et al. 2009). Cet écart est plus ou moins multiplié par deux si la valeur du bois coupé durant le processus d'établissement des plantations est incluse dans le calcul des bénéfices auxquels il a été renoncé (Fisher et al. 2011). Sur une base de projet, il est peu probable que les paiements carbone pourraient concurrencer les bénéfices conjugués du bois et du palmier à huile à leurs prix actuels. Cependant, il pourrait y avoir des possibilités de synergie avec la REDD+, en particulier si la croissance dans le secteur des plantations est principalement obtenue grâce à l'intensification des surfaces de plantations existantes, si des échanges de terres sont utilisés pour déplacer certaines concessions vers des terres non boisées et si les limites sur le défrichage de forêts dans les concessions minières sont effectivement appliquées.

### 4.3.2 Les forces influant sur la dynamique de l'utilisation des terres en Amazonie brésilienne

En 2010, l'Amazonie brésilienne avait déjà subi une déforestation équivalente à 75 millions d'hectares, soit environ 18 pour cent de son couvert forestier original (INPE 2011). À l'heure actuelle, 44,6 millions d'hectares sont des pâturages (62 pour cent du total des terres déboisées), tandis que 3,5 millions d'hectares constituent des cultures annuelles (5 pour cent de la surface déboisée totale) ; une grande partie de ces terres sont consacrées à la culture du soja (EMBRAPA/INPE 2011). Depuis le début des années 1970, le défrichage des forêts est lié à l'expansion de l'élevage extensif et à grande échelle de bovins (Margulis 2004). De plus, depuis le début des années 2000, il s'est produit une expansion de l'agriculture à grande échelle et exigeant des capitaux considérables, principalement pour la production du soja (Nepstad et al. 2006). L'exploitation sélective du bois a souvent précédé l'agriculture sur de vastes surfaces de forêt primaire (Chomitz et al. 2007). La déforestation a
atteint son maximum de 2,7 millions d'hectares par an en 2004, diminuant progressivement par la suite jusqu'à 700 000 hectares en 2010 (INPE 2011). La déforestation en Amazonie brésilienne est liée à l'intégration de la région dans l'économie nationale, qui l'a reliée plus fortement à la demande et à l'investissement émanant des États méridionaux, ainsi que des marchés mondiaux (Nepstad et al. 2006 ; Walker et al. 2009).

La hausse des prix internationaux a stimulé la production de viande de bœuf et de soja (encadré 4.4). D'autres variables, comme les taux de change, ont aussi exercé une influence considérable sur la dynamique des exportations. Richards et al. (2012) soutiennent qu'environ un tiers de la production actuelle de soja en Amérique du Sud, y compris au Brésil, est une riposte à la dévaluation des monnaies locales à la fin des années 1990. En revanche, une dépréciation plus récente du dollar et une appréciation du real brésilien ont peut-être contrebalancé la hausse des prix mondiaux du soja. Ainsi, la déforestation a tendance à augmenter et à diminuer conformément aux oscillations des cours internationaux et des taux de change (Macedo et al. 2012). Les initiatives gouvernementales en faveur de l'expansion des réserves de biocarburants ont aussi contribué à la croissance du marché du soja produit au Brésil, mais toutefois dans une mesure proportionnellement inférieure (de Andrade et Miccolis 2011). Par exemple, les estimations suggèrent que 13 à 18 pour cent de la déforestation totale dans le Mato Grosso est due à la production de soja, bien que moins de 6 pour cent de celle-ci soit liée au biodiesel, puisque la plus grande part du soja est utilisée pour la fabrication d'autres produits (Lima et al. 2011).

## Encadré 4.4 Viande de bœuf et soja en Amazonie brésilienne

La mise en valeur des pâturages pour la production de viande de bœuf en Amazonie était, dans le passé, fortement liée à la dynamique des marchés locaux. Cependant, ils fournissent désormais des marchés plus distants, et parviennent à d'autres régions du Brésil et aux marchés mondiaux (da Veiga et al. 2004). L'expansion de la production de viande de bœuf a suivi de près la croissance démographique et la hausse de la consommation de bœuf par habitant. De plus, les exportations brésiliennes de bœuf sont passées de 123 000 tonnes en 1990 à 1,4 million de tonnes en 2008 (Statistiques de la FAO 2012). En 2011, deux tiers des exportations étaient destinées à la Russie, l'Iran, l'Égypte et la Chine. Bien que la région de l'Amazonie n'ait représenté que 15,4 pour cent des exportations totales de bœuf en 2006, cette part augmente rapidement (Pacheco et Poccard-Chapuis 2012). Même si la plus grande partie des exportations de bœuf proviennent du sud-est et du centre-ouest du pays, la hausse des exportations a créé un vide sur le marché intérieur, qui est comblé grâce au bœuf en provenance de l'Amazonie
(Kaimowitz et al. 2004). Au cours des dernières années, il s'est produit une importante expansion des abattoirs dans la région de l'Amazonie, du fait de l'arrivée des principaux acteurs de la filière brésilienne de la viande de bœuf (Smeraldi et May 2009 ; Pacheco et Poccard-Chapuis 2012).

La production de soja au Brésil est passée de 11,5 à 23,3 millions d'hectares entre 1990 et 2010. Cette croissance se concentre dans le Mato Grosso, sur la frontière sud-ouest de l'Amazonie, qui comptait 10,4 millions d'hectares de soja en 2010, soit une part importante du cerrado (IBGE 2011). Cette croissance a été impulsée par la disponibilité de terres bon marché, l'expansion des axes routiers et l'accès à de nouvelles technologies agricoles (Kaimowitz et Smith 2001). L'arrivée des opérateurs commerciaux (p. ex. Archer Daniels Midland et Louis Dreyfus) et d'une grande société brésilienne (Grupo Maggi) a contribué à l'intégration de la région dans les marchés mondiaux (Baker 2004). Bien que le marché intérieur soit important au Brésil, une part considérable et croissante de la production est consacrée aux marchés d'exportation. Environ 70 pour cent des fèves de soja sont transformées dans le pays et le reste est exporté ; 47 pour cent des tourteaux de soja et 60 pour cent de l'huile de soja sont consommés au Brésil. En 2011, 67 pour cent des exportations de soja du Brésil partaient pour la Chine, et 69 pour cent des tourteaux de soja vers l'UE (COMTRADE 2012). Environ 23 pour cent de l'expansion du soja durant la période 2001-2004 a eu lieu sur des terres forestières déboisées, et le reste sur des pâturages établis (Morton et al. 2006). Néanmoins, l'expansion du soja a poussé le bétail vers les abords de la forêt (Barona et al. 2010, Arima et al. 2011) et la demande croissante de biocarburants pourrait intensifier cet effet (Lapola et al. 2010).

Pacheco et Poccard-Chapuis (2012) suggèrent que plusieurs mécanismes de politiques générales pourraient limiter l'expansion de l'élevage extensif en ranch et contribuer à empêcher l'empiètement sur la forêt : i) désigner des terres publiques comme aires protégées et forêts de production. Cela a déjà mis fin à l'empiètement de l'élevage extensif en ranch sur les terres forestières publiques ; ii) fixer des restrictions aux utilisations des terres définies au moyen d'un zonage économique et écologique. Cela s'est révélé être un facteur dissuasif efficace de l'expansion ces dernières années ; iii) intensifier les activités existantes d'élevage en ranch, grâce à des incitations économiques suffisantes ; et iv) promouvoir les ranches d'élevage en dehors du biome amazonien. Toutefois, cela déplacera le problème vers l'écosystème du cerrado, qui subit lui aussi une pression intense du fait de la déforestation. Ces politiques générales pourraient être conjuguées à la certification de systèmes de production de viande de bœuf qui sont conformes aux réglementations environnementales et emploient des pratiques de production plus durables. Les options de politiques générales i) et ii) s'appliquent aussi à l'expansion du soja. De plus, le moratoire sur la production de soja introduit en 2006 a joué un rôle décisif pour juguler l'expansion de la culture du soja sur les terres forestières (Rudorff et al. 2011).
À la fin des années 1990 et au début des années 2000, l’intégration de l’Amazonie brésilienne dans les marchés nationaux et mondiaux, à une époque de prix agricoles orientés à la hausse, a accru la pression exercée sur les forêts par les secteurs de l’élevage de bovins et de culture du soja. Cette perte de forêt a été exacerbée par des politiques économiques promouvant la modernisation agricole et le développement de l’agro-industrie (Chomitz et al. 2007). De plus, l’expansion de l’élevage en ranch et de l’agriculture commerciale a non seulement stimulé la fragmentation des grandes parcelles mais elle a aussi contribué à l’empiètement sur le domaine public par des propriétaires privés, qui en faisaient l’acquisition par des moyens semi-légaux, en partie impulsés par la spéculation (Pacheco et Poccard-Chapuis 2012). Le gouvernement a riposté en augmentant la surface de forêts publiques relevant de diverses catégories de conservation, y compris des réserves de développement durable et des aires protégées (May et al. 2011b).

La cadence de la déforestation a diminué depuis le milieu des années 2000. Plusieurs facteurs expliquent cette tendance, y compris l’application de plus en plus stricte des lois environnementales, la fluctuation des prix des produits agricoles, la mise en œuvre d’initiatives privées pour réduire la déforestation (p. ex. un moratoire sur le soja dans le Mato Grosso et une interdiction par les supermarchés du sud du Brésil de la viande de bœuf en provenance de terres déboisées illégalement), ainsi que les pressions exercées par les mouvements sociaux (Hecht 2012). Une application plus stricte du droit environnemental brésilien entre 2005 et 2009 a sans doute contribué à préserver environ la moitié de la surface forestière qui aurait autrement été défrichée (Assunção et Gandour 2012).

Une analyse des perspectives de mise en œuvre de la REDD+ dans la région de l'Amazonie suggère qu'une partie de la conversion des forêts en Amazonie brésilienne – comme les terres consacrées à l'élevage extensif des bovins – présente de faibles rendements par hectare, ce qui pourrait être compensé au moyen de crédits carbone. Börner et al. (2010) suggèrent qu'environ la moitié des pertes prévues de forêt durant la période 2009-2018 (55 pour cent ou 12,5 millions d'hectares) présente des rendements nets qui pourraient être compensés au moyen de paiements qui traduisent les prix actuels des crédits carbone temporaires sur les marchés volontaires. Ces derniers ne tiennent pas compte du fait que la productivité et les bénéfices de la production de bœuf se sont accrus au fil du temps, augmentant les coûts d'opportunité pour les utilisations des terres qui entraînent la déforestation (Pacheco et Poccard-Chapuis 2012). C'est aussi le cas pour la déforestation provoquée par l'expansion du soja, qui est beaucoup plus rentable que l'élevage extensif. Malgré la faible pression directe exercée par l'expansion du soja sur les forêts primaires, elle entraîne indirectement une part de conversion des forêts (Lapola et al. 2010 ; Arima et al. 2011).
Ce qui est requis, c'est une combinaison d'application des lois et d'incitations économiques pour, de fait, « empêcher d'empiéter sur la forêt » en Amazonie brésilienne, afin d'influencer les besoins et les intérêts d'acteurs divers, y compris les communautés agro-minières, les petits exploitants et les propriétaires à grande échelle. Aucune approche « universelle » de la REDD+ ne pourra donner à la fois rentabilité et équité en présence d'acteurs disparates animés de besoins différents qui sculptent les paysages de multiples façons (Pacheco et al. 2011).

### 4.3.3 Les forces influant sur la dynamique de l'utilisation des terres en Afrique de l'Est

L'Afrique de l'Est est actuellement confrontée à l'un des taux de déforestation les plus élevés du continent, à savoir plus de 1 pour cent par an (FAO 2010). La déforestation a été tout particulièrement intense en Éthiopie, au Kenya et à Madagascar. L'expansion agricole, l'exploitation du bois, la production de charbon de bois et le surpâturage dans les zones semi-arides sont jugés contribuer à la perte de forêts (Bishaw 2001 ; FAO 2003 ; Olson et al. 2004 ; Tabor et al. 2010). En Afrique subsaharienne, l'augmentation de la production est généralement associée à une expansion de la surface cultivée plutôt qu'à des gains sur le plan de l'efficience de l'utilisation des terres (FAO 2003). Selon Chomitz et al. (2007), la conversion directe de surfaces forestières en activités agricoles permanentes à petite échelle est associée à une hausse de la population et représente environ 60 pour cent des changements d'affectation des terres en Afrique. Par ailleurs, la production de charbon de bois, qui représente plus de 80 pour cent de la consommation énergétique des ménages urbains, a elle aussi des impacts sur la dégradation des forêts (ONU-DAES 2004).

Les forces du marché mondial peuvent accroître l'intensité de la concurrence entre différentes utilisations des terres. Par exemple, en dépit de ressources en bois en déclin, la Tanzanie – le pays est-africain doté de la plus grande quantité de forêts – signale une augmentation rapide de ses exportations de bois de presque 1 300 pour cent durant la décennie 2000-2010, principalement destinées aux marchés indien et chinois (COMTRADE 2012). Milledge et al. (2007) estiment que, dans les principales zones d'exploitation du bois du littoral tanzanien, entre 77 et 96 pour cent des bois précieux sont exploités illégalement, principalement suite à la corruption et à la faible capacité du gouvernement à faire appliquer les lois régissant la foresterie. En plus de la demande internationale croissante, l'accessibilité accrue suite au développement des infrastructures serait aussi un moteur crucial de la coupe illégale (Tabor et al. 2010). Des tendances similaires ont été observées dans le pays voisin, le Mozambique (MacKenzie 2006).
De plus, suite à la récente ruée sur les terres africaines (encadré 4.5), de grandes surfaces de terres boisées et agricoles risquent d'être converties en monocultures de plantation. Du fait de la disponibilité de terres bon marché et adaptées sur le plan agroécologique, l'Afrique subsaharienne est devenue – à en croire certains – la première destination pour les investissements dans les terres agricoles à grande échelle, représentant plus des deux tiers de la surface foncière totale acquise à cette fin à l'échelle mondiale depuis le début des années 2000 (Deininger et Byerlee 2011 ; HLPE 2011 ; Anseeuw et al. 2012). Cela s'accompagne d'une « financiarisation » croissante des marchés mondiaux des produits de base et d'une augmentation du nombre de fonds dédiés d'investissement dans les terres agricoles, ce qui illustre le rôle des institutions financières qui spéculent sur des rendements futurs élevés dans ces secteurs (Merian Research et CRBM 2010 ; Knopfel 2011). Malgré des gains économiques potentiels pour les pays d'accueil, ces flux d'investissement menacent directement la conservation. Il y a des signes qui indiquent que les plantations commerciales sur des terres acquises pour des investisseurs en Éthiopie, au Kenya, en Tanzanie et en Ouganda vont croître, et ce aux dépens des forêts (WWF 2009 ; Mortimer 2011).

Ces types d'investissements sont rendus possibles par une économie politique nationale qui privilégie l'investissement étranger direct (IED). Les coûts d'opportunité pour la REDD+ sont élevés, compte tenu de la valeur actuelle nette de cultures comme la canne à sucre et le palmier à huile (Butler et al. 2009 ; Persson et Azar 2010). De plus, bien que les flux d'IED vers le secteur agricole menacent la viabilité économique de la REDD+, la forte dépendance économique envers des cultures commerciales nationales établies, comme le café, le thé, le coton et les clous de girofle, minera encore les efforts en vue de freiner la déforestation. En Éthiopie, à Madagascar et en Tanzanie, par exemple, le secteur agricole représente plus de 80 pour cent des recettes d'exportation. Étant donné la rapide croissance de la demande émanant

## Encadré 4.5 Biocarburants, prix des produits alimentaires et investissements fonciers en Afrique subsaharienne

Un processus considérable d'acquisition de terres à grande échelle est en cours en Afrique subsaharienne (ASS). Il y a pour l'instant peu de données empiriques fiables quant à son ampleur, sa répartition et ses moteurs sous-jacents. Pour combler ce manque de connaissances, Schoneveld (2011) a vérifié 353 projets agricoles à grande échelle dont la superficie dépassait 2 000 hectares et qui avaient été établis entre 2005 et 2011. L'analyse documente des projets d'agriculture et de foresterie sous forme
de plantations dans 32 pays d'ASS, couvrant une surface de 18,1 millions d'hectares. Une forte concentration géographique a été observée, sept pays représentant à eux seuls environ les deux tiers de la surface acquise totale (Zambie, Ghana, Madagascar, Mozambique, Éthiopie, Sud-Soudan et Libéria). En Éthiopie et au Ghana, le risque est particulièrement grand de voir ces acquisitions entrer en concurrence avec des utilisations foncières ayant une grande valeur sur les plans social et environnemental, puisque 43 pour cent (Éthiopie) et 62 pour cent (Ghana) des terres adaptées et « disponibles » ont été transférées à des investisseurs depuis 2005. Cette menace est exacerbée par une faible application des réglementations régissant les investissements au niveau national et par le fait que la majorité des terres sont des terres coutumières.

L'Afrique subsaharienne est une destination attractive pour les investissements, du fait de l'abondance de terres adaptées sur le plan agroécologique et de la possibilité de louer des terres à faibles coûts (généralement 5 pour cent moins cher que dans d'autres pays dotés de secteurs agricoles de plantation bien établis, comme l'Indonésie et la Malaisie). Cette ruée sans précédent sur les terres agricoles africaines est aussi impulsée par des facteurs exogènes. Tout d'abord, les taux de mélange obligatoires dans les pays industrialisés ont garanti un marché stable pour les biocarburants. Les opportunités économiques qui en ont résulté ont encouragé les investisseurs à chercher à avoir accès à de vastes superficies pour y cultiver les végétaux destinés à la fabrication de biocarburants comme le *Jatropha Curcas L.* (pourghère) et la canne à sucre. Les porteurs de projets européens et nord-américains sont responsables de plus de 53 pour cent de la surface totale acquise en ASS et 71 pour cent de cette superficie a été acquise pour la culture de végétaux destinés à la fabrication de biocarburants.

Le deuxième principal facteur est l'augmentation entre 2007 et 2008 des prix alimentaires internationaux. Cela a créé deux types d'investisseurs : d'une part, ceux qui sont motivés par les bénéfices potentiels de cours alimentaires élevés et les restrictions de l'offre, et d'autre part, les acteurs tels que les entités parapubliques et les fonds souverains, qui sont plus étroitement liés à l'objectif de politique générale de leurs gouvernements visant à réduire le degré d'exposition nationale aux fluctuations des prix alimentaires. Les projets alimentaires qu'ils mènent tendent à être initiés par des pays du Sud, dont la capacité d'expansion nationale est tout particulièrement limitée par la disponibilité de terres adaptées. Les producteurs de palmier à huile de l'Asie du Sud-Est et les producteurs sud-asiatiques de cultures de base sont donc au premier plan. Le deuxième groupe d'investisseurs, de par sa taille, l'Asie, compte pour 21 pour cent de la surface totale acquise, dont 78 pour cent est consacrée aux cultures alimentaires. Ces observations mettent en relief à quel point les flux d'investissements transfrontaliers sont influencés par les politiques et les conditions de marché intérieures. Ce sont donc des réglementations du côté de l'offre comme de la demande qui sont requises.
des grandes économies émergentes en faveur des cultures commerciales est-africaines et puisque l'on s'attend à ce que les nouveaux flux d'IED agricole ajoutent de la valeur en améliorant la capacité de transformation nationale et les transferts de technologie, ainsi que l'accès des petits exploitants aux circuits de commercialisation mondiaux, les programmes qui limitent les options d'expansion n'exerceront peut-être guère d'influence politique à long terme.

## 4.4 Explorer les options de politiques générales : quelles sont les implications pour la REDD+ ?

Les deux sections précédentes suggèrent que les tendances à long terme de la croissance démographique, l'augmentation de la demande des consommateurs et, plus récemment, les importants changements survenus au niveau de la production, des échanges commerciaux et des technologies à l'échelle mondiale sont essentiels pour comprendre la dynamique actuelle de la déforestation et de la dégradation des forêts dans les pays tropicaux. Pour fonctionner efficacement, la REDD+ doit s'attaquer aux effets de ces tendances sur les forêts et se pencher sur les moteurs et politiques économiques dans les pays consommateurs et producteurs, en reconnaissant qu'ils se manifestent différemment selon les régions. En général, ces forces économiques ont accru la pression s'exerçant sur les terres pour satisfaire la demande croissante en aliments, fibres et énergie. Cela exerce directement et indirectement une pression sur les lisières forestières, en particulier dans les tropiques. Ainsi, pour que les politiques de REDD+ puissent atteindre leurs objectifs, il faut opter pour des trajectoires qui réduisent la pression sur les forêts tout en appuyant la croissance économique.

Étant donné l'ampleur financière et le caractère volatil des forces en présence, nous restons sceptiques sur la faisabilité de l'objectif consistant à surmonter les coûts d'opportunité de la REDD+ au moyen des seuls mécanismes compensatoires financiers, comme les programmes analogues aux PSE ou les marchés carbone. Il y a une reconnaissance croissante de l'importance des réglementations et des institutions pour l'application efficace des lois, la clarification des droits fonciers, l'aménagement du territoire et le développement des infrastructures dans les pays producteurs.

Bien que les approches de marché puissent fonctionner dans une certaine mesure et dans certains cas, là où des activités économiques nécessitant la déforestation engendrent des bénéfices limités, les approches de la réglementation au niveau national dans les pays producteurs seront encore requises pour rééquilibrer les bénéfices économiques associés à diverses utilisations des terres. L'amélioration des réglementations dans les pays consommateurs compléterait également les initiatives prises par des acteurs privés, comme la certification volontaire, et favoriserait la consommation de
produits émanant de sources durables comme moyen de réduire les pressions s'exerçant sur les forêts. Les implications sur le plan de l'équité des initiatives réglementaires et liées au marché devraient être examinées de près, que ce soit dans les pays producteurs ou consommateurs.

Les politiques de REDD+ contribuent à une transition vers le développement qui permet de concilier croissance économique et conservation forestière, mais elles se heurtent à des défis d'envergure. Pour les relever, nous soutenons qu'il faut une combinaison de réglementations par l'État et d'initiatives par le secteur privé aux niveaux mondial ainsi que national. Ces actions de politiques générales doivent être mises en œuvre du côté de l'offre comme du côté de la demande, afin de réduire plus efficacement la déforestation et la dégradation des forêts. Ces actions pourraient, certes, être considérées comme un élément de la mise en œuvre de la REDD+, mais il est nécessaire d'adopter un paradigme différent du développement, qui accorde la priorité à des objectifs « sobres en carbone » sur la base d'un soutien à des modèles et des politiques générales plus durables et inclusifs.

Du côté de l'offre, les actions de politiques générales pourraient englober la promotion de l'optimisation des utilisations des terres d'un point de vue économique, social et technologique, et ce en : i) proposant une rémunération adéquate pour les utilisations visant à conserver et à accroître la superficie des forêts ; ii) supprimant les incitations à déboiser les terres forestières dans les zones dotées d'une valeur écologique élevée ; et iii) encourageant une production accrue sur les terres non forestières, y compris les terres dégradées, dans le cadre de processus plus larges d'intensification agricole et du soutien à la petite agriculture. Différentes combinaisons de politiques générales pourraient être adoptées afin d'atteindre ces objectifs (Angelsen 2010b). D'un côté, la rente de l'agriculture extensive et à grande échelle pourrait être réduite, par exemple en réformant le régime foncier ou en abandonnant le développement des infrastructures à proximité de la lisière de la forêt. D'un autre côté, la rente provenant des activités forestières extractives ou protectrices pourrait être accrue, soit en soutenant les efforts existants de gestion forestière fournis par les utilisateurs locaux soit en promouvant les débouchés commerciaux par le biais de programmes de PSE.

Néanmoins, les mesures prises du côté de l'offre ne suffiront pas pour réduire les pressions sur les forêts. Il est aussi nécessaire d'aborder les questions du côté de la demande. Un certain nombre d'actions de politiques générales pourraient être largement adoptées par les principaux pays consommateurs, ce qui engloberait aussi les économies émergentes, étant donné leur rôle croissant dans la configuration du commerce et de la consommation à l'échelle mondiale. Parmi ces actions figurerait l'adoption de réglementations qui soutiennent des politiques d'acquisition durables, éventuellement liées à des
programmes de certification volontaire, et accompagnées de la suppression des barrières qui ont un effet pervers sur les échanges commerciaux mondiaux. Les gouvernements et les acteurs privés doivent aussi inciter les institutions financières privées et publiques à adopter des politiques d'investissements responsables afin de pousser les investisseurs à rendre plus de comptes.

Les options de politiques générales traitées ici supposent une reformulation de la REDD+ dans le cadre d'une architecture institutionnelle plus large, non seulement pour réduire les pressions sur les forêts, mais aussi pour promouvoir le développement d'économies plus durables et plus équitables, capables de conjuguer les objectifs de réduction des émissions de GES et d'offre de nourriture et d'énergie en quantité suffisante. Les actions de politiques générales visant à améliorer la gouvernance et à réduire les impacts des échanges commerciaux et de l'investissement devraient tenir compte à la fois de l'offre et de la demande et englober des efforts de la part des pays producteurs et consommateurs, ainsi que des initiatives combinées par les acteurs publics et privés. Ces efforts doivent être conçus dans le cadre d'un processus plus large de transformation économique, qui rassemble les objectifs de la croissance économique, de l'atténuation de la pauvreté et de la conservation forestière dans le contexte du changement climatique.
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Mettre la REDD+
en œuvre
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# Échiquier politique et pouvoir dans les processus nationaux de politiques générales de REDD+

Monica Di Gregorio, Maria Brockhaus, Tim Cronin et Efrian Muharrom

* Pour parvenir à réduire les émissions grâce à la REDD+ il faut satisfaire quatre conditions préalables pour surmonter les obstacles politico-économiques : i) l'autonomie relative des États-nations vis-à-vis des principaux groupes d'intérêt qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts ; ii) l'appropriation nationale des processus de politiques générales de REDD+ ; iii) des processus de politiques générales de REDD+ inclusifs ; et iv) la présence de coalitions qui demandent des changements transformationnels.

* La formulation et la mise en œuvre de stratégies nationales efficaces en matière de REDD+ sont tout particulièrement difficiles dans les pays où les acteurs internationaux sont la seule force qui impulse les processus de politiques générales relatives à la REDD+.

* Pour pouvoir influencer les priorités politiques de façon significative, les nouvelles coalitions capables de briser les dépendances historiques institutionnelles et politiques nécessiteront la participation des élites étatiques et la mobilisation des acteurs du monde des affaires.
## 5.1 Introduction

Ce chapitre présente une analyse des processus de politiques générales concernant la formulation et la mise en œuvre proposée de stratégies de REDD+ nationales (et fédérales) dans sept pays : la Bolivie, le Brésil, le Cameroun, l'Indonésie, le Népal, le Pérou et le Vietnam. Nous utilisons un prisme d'économie politique pour identifier les principales contraintes qui entravent la formulation de politiques efficaces. En commençant par les principaux moteurs de la déforestation et les contextes propres à chaque pays, nous identifions en premier lieu les caractéristiques clés des processus nationaux d'élaboration de politiques, y compris les conditions structurelles, les acteurs dominants en matière de politiques générales et les processus qui favorisent ou entravent le développement de politiques de REDD+ efficaces, efficientes et équitables. Bien que la situation des négociations internationales sur le climat influent assurément sur les processus nationaux de politiques en matière de REDD+, dans ce chapitre nous ne discutons pas du rapport entre les deux, mais nous nous concentrons plutôt sur le niveau national.

Les pays qui ont entrepris la mise au point de politiques en matière de REDD+ progressent à des rythmes très différents et collaborent dans des mesures différentes avec des partenaires internationaux dans le cadre d'arrangements multilatéraux ou bilatéraux pour la conception de politiques relatives à la REDD+, en mettant un accent particulier sur le développement des capacités (chapitre 3). Leurs régimes politiques sont variés, allant de la démocratie à des États autoritaires. Comme on pourrait s'y attendre, les régimes démocratiques présentent des processus d'élaboration de politiques générales plus ouverts et inclusifs (Johannsen et Pedersen 2008). Dans tous les pays, une multitude d'acteurs des niveaux infranational, national et international interviennent dans les processus nationaux d'élaboration de politiques de REDD+ (Hiraldo et Tanner 2011a). Des dimensions politiques controversées sont au cœur de tout processus d'élaboration de programmes, et l'arène des politiques relatives à la REDD+ ne déroge pas à cette règle.

Chacun des sept pays a traversé des événements importants en ce qui concerne la formulation des politiques générales relatives à la REDD+ (figure 5.1). Les principaux résultats finaux concrets en matière de politiques concernent l'établissement de nouvelles institutions, procédures et activités de renforcement des capacités, associé aux activités de préparation – la formulation et la mise en œuvre de politiques concrètes ont pour l'instant été limitées. Les progrès globalement lents peuvent traduire les retards de l'obtention d'un financement issu des négociations mondiales sur le climat, mais ils sont aussi en partie dus aux luttes de pouvoir au sein même des pays.

Ce chapitre utilise un cadre d'analyse de l'économie politique basé sur les « 4I » décrits dans le chapitre 2 – institutions, idées, intérêts et informations –,
en se concentrant tout particulièrement sur les trois premiers concepts. Nous examinons les dépendances historiques *institutionnelles* et politiques, les *intérêts* des acteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts, et la manière dont leurs *idées* se traduisent en pratiques discursives (figure 5.2). Tous ces facteurs influent sur le pouvoir des coalitions dominantes qui favorisent ou limitent les changements transformationnels dans ce domaine de politique générale. Nous définissons les changements transformationnels comme des changements survenant au niveau des attitudes, des discours, des relations de pouvoir et des actions délibérées (de politique générale et/ou de protestation) nécessaires pour éloigner la formulation et la mise en œuvre des politiques générales des approches favorables au maintien du *statu quo* et les rapprocher (directement ou indirectement) de la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts et de l'amélioration des stocks de carbone forestier (chapitre 2). Nous soutenons que quatre conditions préalables doivent être en place pour faciliter les changements transformationnels : pour ce qui est des intérêts, les changements transformationnels requièrent i) un fort degré d'autonomie de l'État vis-à-vis des intérêts économiques puissants qui contribuent aux principaux moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts ; pour ce qui est des conditions préalables institutionnelles et politiques, ils requièrent ii) l'appropriation par les gouvernements nationaux des processus de politiques générales relatives à la REDD+ et iii) l'inclusion des parties prenantes dans les processus de politiques générales relatives à la REDD+ ; et pour ce qui est de la dynamique de politiques générales ils requièrent iv) la présence de coalitions désireuses de rompre avec des pratiques associées au maintien du *statu quo* (figure 5.2).

## 5.2 Méthodes

L'analyse suivante se base sur les conclusions de deux modules de recherche de l'élément d'analyse des politiques générales de l'Étude comparative mondiale en cours (GCS) sur la REDD+ menée par le CIFOR (voir l'annexe).

Le premier module est une *analyse des politiques générales* qui examine le contexte politique dans lequel les stratégies nationales de REDD+ se développent et identifie les dépendances historiques et les obstacles possibles aux actions de REDD+. Il se concentre principalement sur les conditions politico-économiques, institutionnelles et de gouvernance présentes dans chaque pays. L'examen mené dans chaque pays a englobé des recherches documentaires, des entretiens avec des experts et le passage en revue de documents d'orientation.

Le second module est une *analyse* des discours de politique générale dans les médias, qui examine la composition du domaine de politiques générales, les déclarations de position des acteurs clés et le potentiel de création de coalitions
<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Figure 5.1 Événements clés relatifs aux politiques de REDD+ par pays</figcaption></figure>
<figure><img src="image_20.png" /></figure>
<figure><img src="image_21.png" /><figcaption>Figure 5.2 Cadre d'économie politique</figcaption></figure>

pour les changements transformationnels. Nous nous penchons sur la manière dont les débats sur les politiques relatives à la REDD+ sont présentés dans les médias et comparons le discours dominant avec les contre-discours (Hajer 1995 ; Boykoff 2008). Les *angles d'approche des médias* sont des « schémas de connaissance, d'interprétation et de présentation, de sélection, de mise en relief et d'exclusion, par lesquels les professionnels sachant manipuler les symboles organisent habituellement le discours » (Gitlin 1980:7). Le codage et l'analyse systématique des angles d'approche des médias ont permis d'identifier les acteurs clés en matière de politiques générales qui inspirent les angles choisis dans les articles, leurs attitudes vis-à-vis de la REDD+ et leurs pratiques discursives. Des articles de trois grands journaux nationaux de décembre 2005 à décembre 2009 sont inclus dans cette analyse. L'analyse comparative se base sur les données médiatiques recueillies par les études de cas individuelles.
## 5.3 Contexte institutionnel, dépendances historiques et intérêts

Les facteurs qui entravent les changements transformationnels sont déterminés par l'interaction entre l'organisation institutionnelle, les politiques passées et des regroupements d'intérêts actifs dans les secteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts. Ensemble, ces éléments construisent des dépendances historiques qu'il est difficile de surmonter. Un certain nombre de causes de la déforestation et de la dégradation ont été mises en relief dans les publications ; elles vont de causes directes comme l'expansion agricole à grande et petite échelle, à des moteurs plus indirects comme les politiques publiques et les intérêts de riches entreprises à l'intérieur et à l'extérieur du secteur de la foresterie (Rudel 2007 ; Brockhaus et al. 2012). Des incitations économiques puissantes sont souvent à la base des moteurs les plus importants, et agissent en général « en tandem » (Lambin et al. 2001).

Les changements transformationnels requièrent un État capable de fonctionner avec une mesure d'autonomie vis-à-vis des secteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts et d'œuvrer dans l'intérêt de la société dans son ensemble (Karsenty et Ongolo 2012). *L'autonomie* de l'État fait référence à la mesure dans laquelle les acteurs étatiques peuvent prendre des décisions de politiques générales indépendamment de divers secteurs. La forme que prend l'autonomie est le produit de l'histoire précise des États-nations. Un État doit être capable de résister à la pression des *lobbies* de secteurs qui profitent de l'exploitation des forêts et des changements d'affectation des terres, pour que les changements transformationnels puissent avoir lieu. Mais l'autonomie doit aller de pair avec des processus de politique générale inclusifs, qui se traduisent en une forme d'autonomie intégrée (Evans 1995). Plus le système politique sera inclusif, plus l'État aura de chances de servir un pan plus large de la société, car les exigences émanant d'intérêts moins puissants — comme la société civile — trouvent une meilleure représentation dans les systèmes de ce type (Jenkins 1995).

Il existe une quantité considérable de données suggérant le manque d'autonomie de l'État vis-à-vis des secteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts. La collusion et la corruption sont parfois présentes, ou il peut y avoir une gouvernance forestière faible, éléments considérés comme les principaux défis dans l'élaboration et la mise en œuvre efficace des politiques relatives à la REDD+ (Kanninen et al. 2007). L'exploitation illégale du bois et les lois non appliquées sont endémiques dans de nombreux pays tropicaux dotés de forêts (Brack 2005). L'analyse en cours indique des liens solides entre la gouvernance forestière et les conditions générales de gouvernance et leur impact sur le processus d'élaboration de politiques de REDD+ (WRI 2009).
<table><caption>Tableau 5.1 Moteurs de la déforestation, politiques qui entravent/favorisent la REDD+ et autonomie des acteurs étatiques</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>Moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts</th><th>Politiques qui entravent les objectifs de la REDD+</th><th>Politiques qui favorisent la REDD+</th><th>Manque d'autonomie ou accaparement ou possible par des intérêts spéciaux</th><th>Score de catégorie de démocratie (indice)*</th><th>Degré de centralisation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Brésil</td><td>Élevage en ranch ; agriculture (grande et petite échelle) ; infrastructures ; exploitation sélective du bois ; activités minières ; feu</td><td>Crédit rural pour l'élevage (bien que plus limité que dans le passé) ou développement des infrastructures (routes et barrages) ; mauvaise application des règles relatives au régime foncier</td><td>Exigence de conservation sur les terres privées conforme au Code forestier ; application améliorée des politiques relatives à l'utilisation des terres (y compris aires protégées) ; zonage économique et écologique ; efforts pour certifier la légalité des producteurs dans les chaînes commerciales (boeuf ; soja) ; processus de régularisation des terres et démarcation des terres autochtones ; suivi en temps réel de la déforestation</td><td>Moyen-élevé (spéculation sur les terres ; exploitation illégale du bois ; élevage en ranch ; évasion fiscale ; narcotrafic ; relations patron-client et campagnes électorales)</td><td>Démocratie imparfaite (7.12)</td><td>Système fédéral</td></tr><tr><td>Pérou</td><td>Agriculture (principalement à petite échelle) ; infrastructures ; exploitation illégale du bois ; activités minières</td><td>Régimes fiscaux et politiques appuyant la migration et l'expansion agricole ; projets d'infrastructures routières ; projets d'infrastructures énergétiques (pétrole, biocarburants et hydroélectricité) ; appui à l'expansion des activités minières ; manque de politiques environnementales et de politiques de développement durable en Amazonie</td><td>Ley 29763 Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Nouvelle loi sur les forêts et la faune) approuvée, mais pas encore en vigueur ; accord commercial Pérou-États-Unis ; accord de libre-échange avec la Chine sur la foresterie et la protection de l'environnement ; accord commercial Pérou-UE (REDD+, certification forestière, gestion forestière durable) ; Ley 29785 Ley de Consulta Previa (loi sur la consultation préalable) ; programme national de conservation des forêts</td><td>Moyen-élevé (corruption des fonctionnaires et des professionnels) ; puissants cartels qui favorisent l'exploitation illégale du bois, la production de coca et de cocaïne et les activités minières informelles</td><td>Démocratie imparfaite (6.59)</td><td>Centralisé</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Pays</th><th>Moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts</th><th>Politiques qui entravent les objectifs de la REDD+</th><th>Politiques qui favorisent la REDD+</th><th>Manque d'autonomie ou accaparement possible par des intérêts spéciaux</th><th>Score de catégorie de démocratie (indice)*</th><th>Degré de centralisation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Indonésie</td><td>Agriculture (à grande échelle, y compris plantations forestières comme celles de palmier à huile, à petite échelle et de subsistance) ; exploitation du bois ; activités minières</td><td>Dépendance fiscale de la forêt et des mines ; avantages fiscaux pour les produits forestiers, les produits agricoles, la pâte à papier et le papier ; permis d'exploitation minière dans les aires protégées ; concessions fiscales et non fiscales pour la mise en valeur d'exploitations à des fins de production alimentaire et énergétique ; développement des biocarburants ; allocation de terres pour les plantations de palmier à huile</td><td>Moratoire sur l'octroi de nouveaux permis et amélioration de la gouvernance des forêts naturelles primaires et des tourbières (bien que cela soit considéré comme une politique fragile du fait de l'influence des entreprises sur le gouvernement)</td><td>Moyen-élevé (pression exercée par les plantations à grande échelle et les secteurs de l'exploitation du bois, la production de pâte à papier et de papier, les activités minières et les campagnes électorales).</td><td>Démocratie imparfaite (6.53)</td><td>Décentralisé avec des tensions</td></tr><tr><td>Bolivie</td><td>Agriculture (à petite et grande échelle) ; colonisation et production de soja ; développement des infrastructures ; exploitation (illégale) du bois ; activités minières</td><td>Incitations politiques et économiques dans le secteur agricole (agroindustrie dans les secteurs du soja et de la canne à sucre) ; projets infrastructures prochains (routes, barrages) ; soutien de la colonisation de l'Amazonie du Nord</td><td>Suivi forestier amélioré de l'exploitation illégale du bois ; reconnaissance accrue des droits fonciers locaux ; cadre juridique sur la gestion forestière durable ; décentralisation de la gestion forestière</td><td>Faible (les exploitants illégaux du bois ; soudojent la police des forêts et des routes, mais peu de preuves que l'administration nationale est impliquée)</td><td>Régimes hybrides (5.84)</td><td>Décentralisé</td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 5.1 suite</caption><thead><tr><th>Pays</th><th>Moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts</th><th>Politiques qui entravent les objectifs de la REDD+</th><th>Politiques qui favorisent la REDD+</th><th>Manque d'autonomie ou accaparement possible par des intérêts spéciaux</th><th>Score de catégorie de démocratie (indice)*</th><th>Degré de centralisation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Népal</td><td>Agriculture ; exploitation illégale du bois ; transfert ; infrastructures ; feu</td><td>Modernisation agricole et développement des infrastructures associées ; développement de l'hydroélectricité ; construction de routes locales ; exploitation des carrières de sable, de rochers et de pierres ; absence de politique globale sur l'utilisation des terres</td><td>Subventions pour le kérosène, le biogaz, la micro-hydroélectricité, les fourneaux améliorés et solaires ; programme de foresterie communautaire</td><td>Moyen-élevé (exploitation illégale du bois et contrebande vers l'Inde et le Tibet (Chine)) ; empiètement sur les terres forestières ; responsables politiques, bureaucrates et leaders communautaires corrompus)</td><td>Régimes hybrides (4.24)</td><td>Décentralisé</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>Agriculture (à moyenne et petite échelle, de subsistance) ; exploitation du bois ; activités minières</td><td>Dévaluations qui stimulent les exportations de bois ; infrastructures (routes, voies ferrées et barrages) ; activités minières et projets d'agriculture à grande échelle</td><td>Loi n° 2011/08 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable au Cameroun</td><td>Élevé dans le secteur de l'exploitation du bois (la corruption qui impulse l'exploitation illégale englobe les élites nationales et locales)</td><td>Autoritaire (3.41)</td><td>Décentralisé mais avec des limites</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Pays</th><th>Moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts</th><th>Politiques qui entravent les objectifs de la REDD+</th><th>Politiques qui favorisent la REDD+</th><th>Manque d'autonomie ou accaparement possible par des intérêts spéciaux</th><th>Score de catégorie de démocratie (indice)*</th><th>Degré de centralisation</th></tr></thead><tbody><tr><td>Vietnam</td><td>Agriculture ; infrastructures ; exploitation du bois ; feu ; culture itinérante ; migration</td><td>Infrastructures (routes et hydroélectRICITÉ) ; autosuffisance dans le développement des cultures vivrières et commerciales (caoutchouc et café) ; Plan national de développement socio-économique ; programmes de crédit pour réduire la pauvreté ; allocation de terres ; développement économique comme principal objectif de la Stratégie de développement des forêts</td><td>Décision 380 et Décret 99 ; paiements pour services environnementaux forestiers, y compris réglementation du partage des bénéfices (conception solide, mise en œuvre limitée) ; Loi sur la protection et le développement des forêts 2004 et Loi sur les terres 2003 ; fondement juridique pour les droits sur le carbone ; Stratégie nationale sur le changement climatique et Programme national de REDD+</td><td>Moyen-élevé (en particulier au niveau local et par rapport aux entreprises publiques et à l'administration des terres)</td><td>Autoritaire (2.96)</td><td>Centralisé</td></tr></tbody></table>

Basé sur May et al. (2011b), Dkamela (2011), Indrarto et al. (2012), Pham et al. (2012), CEDLA et CIFOR (2011a), Forest Action et CIFOR (2011), DAR et CIFOR (2012)

* Un score élevé sur l'indice indique la démocratie, tandis qu'un score faible indique un régime autoritaire (Unité de renseignement de l'Economist 2011)
L'analyse suivante considère quatre principales conditions politico-économiques et institutionnelles : i) les principaux moteurs de la déforestation, qui représentent les intérêts qui soutiennent le maintien du *statu quo* ; ii) les politiques qui favorisent ou entravent les objectifs de REDD+ et l'organisation institutionnelle associée ; iii) l'autonomie de l'État vis-à-vis des acteurs économiques qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts ; et iv) le degré d'inclusivité des processus d'élaboration des politiques (tableau 5.1).

La première condition se réfère aux *moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts*. L'expansion agricole, y compris l'élevage en ranch, est la principale cause de la déforestation, bien que l'impact relatif de l'agriculture à grande échelle par opposition à celle de subsistance varie. Les causes suivantes sont l'exploitation du bois, les activités minières et le développement des infrastructures (tableau 5.1). Par conséquent, afin de lutter efficacement contre la déforestation et la dégradation des forêts, les décideurs doivent identifier les principales contraintes entravant l'élaboration de politiques dans les secteurs de la foresterie, de l'agriculture, des ranches d'élevage et des mines et concevoir de nouvelles structures incitatives (voir l'encadré 5.1 pour une

## Encadré 5.1 REDD+ à la brésilienne : vieux bâtons et nouvelles carottes

Jan Börner et Sven Wunder

La mise en œuvre de la REDD+ demande des politiques qui modifient de fait les décisions sur les utilisations des terres et des forêts. Dans la plupart des contextes, ces changements impliquent la renonciation par les utilisateurs des terres à des bénéfices économiques, tout au moins à court terme. En plus des coûts de la mise en œuvre, toute politique efficace en matière de REDD+ aura inévitablement des conséquences sur le plan de la répartition. Dans l'idéal, la REDD+ maximiserait la rentabilité ainsi que l'équité. Dans la pratique, toutefois, les décideurs doivent souvent faire face à des concessions difficiles entre ces deux objectifs.

La propriété foncière et les droits d'utilisation des forêts en Amazonie brésilienne sont extrêmement concentrés. Le sénat brésilien envisage maintenant des libéralisations de grande portée de la législation, actuellement restrictive, de l'utilisation des terres, afin de tenir compte de la réalité de non-conformité très répandue. L'application efficace du Code forestier brésilien actuel – par exemple en rendant obligatoire la conservation de 80 pour cent des forêts faisant partie d'exploitations – coûterait cher au secteur agroindustriel du pays, qui est gourmand en terres et connaît une rapide croissance. D'un autre côté, les approches de la REDD+ purement
basées sur les incitations supposeraient la rémunération des propriétaires en échange de leur respect des réglementations existantes relatives à la conservation, ce qui est politiquement délicat. Lors de la COP15, en 2009, le Brésil a donc proposé une approche de la REDD+ qui associe une application plus stricte des réglementations à un programme national de paiements pour services environnementaux (PSE).

La recherche du dosage optimal entre les bâtons que représentent les réglementations et les carottes des PSE a des implications non seulement pour l'équité, mais aussi pour les coûts de la mise en œuvre. L'application des lois sur la conservation requiert des opérations de terrain coûteuses, mais elle peut aussi engendrer de bons revenus qui peuvent compenser en partie les coûts de mise en œuvre. Les PSE, en revanche, supposent des dépenses budgétaires considérables, assorties de coûts d'opportunité politiques vis-à-vis des autres dépenses publiques. Le fait de conférer une dimension de justice à la REDD+ en indemnisant les propriétaires fonciers des coûts d'opportunité – qu'ils soient légaux ou illégaux mais tolérés – engendre donc des coûts considérables, surtout si les bons gestionnaires de la forêt par le passé (p. ex. de nombreux peuples autochtones amazoniens et les résidents traditionnels des forêts) doivent eux aussi être indemnisés.

Les approches conjuguant bâtons et carottes présentent des avantages et des inconvénients. En tant qu'instrument autonome, les PSE peuvent être appliqués simplement en suspendant les paiements aux utilisateurs des terres qui ne respectent pas les réglementations. Les récipiendaires de PSE s'attendront alors à recevoir des indemnités au moins équivalentes à leurs coûts d'opportunité. Cependant, parallèlement aux réglementations préexistantes, les PSE deviennent des subventions de conformité, qui en général n'indemniseront pas pleinement les utilisateurs des terres pour avoir respecté les lois sur la conservation. Dans le cadre d'un tel cocktail de politiques, la suspension des paiements pourrait ne pas suffire à encourager efficacement la conservation si la menace de l'application des réglementations est perçue comme improbable, p. ex au fin fond des forêts. S'ils savent qu'ils n'encourent aucune sanction (qu'il n'y a pas de « bâton »), les utilisateurs peuvent être poussés à empocher les PSE et à poursuivre leurs activités habituelles. Les décideurs qui intègrent efficacement les politiques de REDD+ basées sur des bâtons et des carottes dépendront donc d'outils de planification qui peuvent prévoir des coûts de mise en œuvre spatialement hétérogènes et des effets sur le bien-être de la mise en œuvre synergique des outils de conservation. Dans les systèmes de gouvernance environnementale partialement décentralisés comme celui du Brésil, les coûts de la mise en œuvre des politiques environnementales sont partagés entre les gouvernements nationaux et infranationaux. Les nouveaux mécanismes de partage des bénéfices et des coûts seront donc aussi requis au niveau de toutes les entités administratives afin d'obtenir des résultats efficaces et équitables.

Source : Börner et al. (2011)
discussion sur le Brésil). Les rentes élevées que ces secteurs attirent font qu'il est tout particulièrement difficile de reconcevoir les incitations. Bien que les secteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts soient bien connus, quantifier les impacts de chacun de ces secteurs sur la déforestation et la dégradation des forêts reste un défi dans la plupart des pays.

Les politiques qui soutiennent les moteurs de la déforestation et l'organisation institutionnelle associée entravent les changements transformationnels et créent des dépendances historiques auxquelles il est difficile d'échapper. Dans la plupart des pays les régimes fiscaux privilégient l'exploitation des forêts pour le développement économique, comme le soutien au crédit rural pour l'élevage en ranch au Brésil (bien que ce soutien soit désormais inférieur et lié à des mesures de durabilité environnementale) et des avantages fiscaux pour les biocarburants et la mise en valeur des plantations en Indonésie (tableau 5.1). Le financement public pour le développement des infrastructures est aussi crucial pour le soutien à l'expansion des activités de ce type. Au fil du temps, ces politiques créent des structures institutionnelles qui accroissent la rentabilité des utilisations des terres concurrentes, ce qui a pour effet de consolider le pouvoir des principaux secteurs qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts. Le défi consiste à se libérer de ces dépendances historiques. Dans tous les pays il y aussi des politiques générales en place qui peuvent permettre la formulation et la mise en œuvre de politiques de REDD+. Il s'agit entre autres de politiques relatives aux paiements pour services environnementaux ; de réglementations forestières qui favorisent la gestion durable des forêts ; de la conservation, du reboisement et du boisement ; et des dépenses gouvernementales qui visent à accroître l'efficience énergétique et fournissent des alternatives aux produits forestiers. Mais en général ces politiques obtiennent moins de ressources et couvrent des zones très limitées, par rapport aux politiques qui soutiennent les moteurs de la déforestation (tableau 5.1).

À côté du monde des affaires, l'État lui-même a intérêt, sur les plans économique et politique, à exploiter et à convertir la forêt, car ces activités contribuent aux objectifs de développement économique et lui fournissent des ressources financières sous la forme de taxes et autres prélèvements. Pour fournir des structures incitatives, il est essentiel que l'État jouisse d'un degré d'autonomie suffisant vis-à-vis des acteurs économiques qui impulsent la déforestation (Karsenty et Ongolo 2012). Le manque d'autonomie peut aussi être révélé par un haut degré de collusion entre l'État et les acteurs sociaux. Les sept pays ont des défis à relever à cet égard (tableau 5.1). Le Népal et le Pérou sont confrontés à des défis dans l'application des lois forestières, en particulier au niveau local auquel opèrent les réseaux patron-client. Au Brésil et en Indonésie, de puissantes sociétés agroindustrielles, des propriétaires fonciers faisant de l'élevage en ranch et des entreprises d'exploitation du
bois exercent constamment des pressions sur le gouvernement pour protéger leurs sources de rente. Cela se manifeste dans l'attaque lancée par des intérêts commerciaux sur le Code forestier brésilien et sur le Moratoire indonésien. La plus grande partie des activités de lobbying ont lieu en coulisses, mais leurs effets sont visibles dans la formulation finale des politiques, dans leur mise en pratique limitée et dans le faible degré de conformité avec les politiques existantes (Coen 2004). Ces dernières années, le Brésil a fait preuve d'une plus grande aptitude à résister à ces pressions par rapport à l'Indonésie, qui a de considérables antécédents de relations complaisantes entre les fonctionnaires et les intérêts commerciaux à tous les niveaux. Les permis accordés pour l'exploitation illégale du bois sont aussi fréquemment utilisés pour mobiliser des ressources afin de financer les campagnes électorales dans nombre de ces pays. Au Vietnam, le principal défi est lié à la corruption et à la collusion dans les entreprises publiques, les instances gouvernementales locales et le service public. Le fort degré d'accaparement de certaines parties de l'État par des intérêts qui impulsent la déforestation est visible au Cameroun, où plus de 90 % des activités illégales d'exploitation du bois font intervenir des élites locales et nationales. L'autonomie de l'État n'est suffisante dans aucun des sept pays pour soutenir des changements audacieux de politiques qui indiqueraient une rupture fondamentale par rapport au modèle traditionnel de développement prônant la dépendance envers l'exploitation non durable des ressources naturelles. Les acteurs étatiques du Vietnam, suivis de ceux du Brésil, sont probablement ceux qui sont les mieux placés pour soutenir indépendamment un tel changement. Dans tous les autres cas, les changements transformationnels nécessiteront des alliances plus larges entre certains pouvoirs publics et d'autres forces capables de briser les dépendances historiques. Dans une certaine mesure, les acteurs internationaux et la société civile peuvent y contribuer en faisant pression en faveur de ces changements. La Norvège est l'un des grands donateurs internationaux qui soutiennent ces efforts (voir l'encadré 5.4).

Enfin, plus les processus d'élaboration des politiques seront *inclusifs*, plus les politiques relatives à la REDD+ seront susceptibles d'englober des considérations d'équité et moins il y aura de tensions potentielles et de conflits ouverts parmi les acteurs des politiques générales et les parties prenantes. L'inclusivité dans les processus d'élaboration des politiques est influencée par le type de régime politique et par son degré de centralisation. Nous utilisons des indices de la démocratie et le degré de centralisation réelle du système politique comme indicateurs de substitution pour l'inclusivité (tableau 5.1). Les régimes politiques des sept pays sont très variés, allant de la démocratie à l'autoritarisme, et il en va de même du degré de centralisation, d'États très centralisés (Vietnam) à des États fédéraux et décentralisés (Brésil, Indonésie). Globalement, les régimes plus autoritaires comme le Vietnam et le Cameroun ont tendance à être plus centralisés et ont des formes exclusives
de participation aux processus d'élaboration des politiques. Mais certains régimes, comme celui du Pérou, sont à la fois démocratiques et relativement centralisés. On attend des États plus démocratiques qu'ils soient plus inclusifs sur le plan de la prise de décisions sur les politiques générales. Les pays comme l'Indonésie et le Cameroun ont subi des processus variés de décentralisation et de recentralisation (Ribot 2003 ; Oyono 2004). En gros, le Vietnam et le Cameroun représentent des régimes politiques exclusifs, tandis que le Brésil, le Pérou et l'Indonésie sont plus inclusifs. La Bolivie et le Népal ont des régimes hybrides qui ont des caractéristiques à la fois démocratiques et autoritaires, et une inclusivité limitée. L'inclusivité des régimes politiques aura vraisemblablement un impact sur l'inclusivité de certains processus d'élaboration des politiques, dont celui de la REDD+ (voir l'encadré 5.2 pour une analyse plus détaillée de l'inclusivité dans le processus de consultation sur la REDD+ en Tanzanie).

## 5.4 Discours de politiques et coalitions pour le changement

Les médias peuvent être perçus comme un miroir des processus d'élaboration de politiques en cours et l'analyse des médias est utilisée ici pour identifier les discours de politique générale dominants et la mesure dans laquelle ces discours sont partagés entre acteurs. Les coalitions transformationnelles utilisent des pratiques discursives qui mettent en question les scénarios de maintien du statu quo et demandent des changements au niveau des institutions, des politiques et des structures incitatives du modèle traditionnel de développement économique, qui se base sur l'exploitation des ressources forestières. Cependant, le reflet que donnent les médias des processus d'élaboration des politiques n'est que partiel. Tous les acteurs n'utilisent pas les médias comme un moyen d'influencer les politiques et l'opinion ; les intérêts commerciaux craignent tout particulièrement les médias et préfèrent faire pression sur le gouvernement par des moyens plus discrets (Coen 2004). On peut en dire autant des scientifiques, bien que les instituts de recherche soient davantage représentés que les entreprises dans les médias.

La couverture médiatique sur la REDD+ dans les sept pays a démarré après le lancement de la Feuille de route de Bali lors de la COP13 de 2007. Depuis, le nombre d'articles parus dans les médias s'est accru, mais le niveau de couverture diffère considérablement d'un pays à l'autre. Entre décembre 2005 et 2009, trois grands journaux indonésiens et brésiliens ont publié respectivement environ 190 et 250 articles qui traitaient de la REDD+, tandis que dans les autres pays, la moyenne restait inférieure à 15 articles (Cronin et Santoso 2010 ; CEDLA et CIFOR 2011b ; Kengoum 2011 ; May et al. 2011a ; Pham 2011 ; Forest Action et CIFOR 2012 ; Libelula et CIFOR 2012).
## Encadré 5.2 Relier les connaissances et l'action : élaboration de politiques de REDD+ en Tanzanie

Salla Rantala

L'utilisation de différents types de connaissances pertinentes de façons qui accroissent l'efficacité, l'efficience et l'équité de l'élaboration des politiques générales constitue un défi à relever de toute urgence par les pays tandis qu'ils préparent leurs politiques nationales en matière de REDD+. Les décideurs dépendent de plus en plus de courtiers de connaissances scientifiques complexes sur le changement climatique et les cadres réglementaires requis pour lutter contre lui. Dans le même temps, les politiques générales élaborées traduisent souvent des processus de négociation politique entre divers acteurs de politiques générales dotés de ressources et de capacités différentes, au lieu de processus linéaires d'élaboration de politiques générales basées sur des données concrètes.

En Tanzanie, le Groupe de travail spécial sur la REDD+ dirigé par le gouvernement s'est réjoui des contributions apportées par la société civile, les institutions de recherche, les autorités gouvernementales locales et les partenaires internationaux à la mise au point de stratégies nationales en matière de REDD+. Les organisations ayant vocation à diffuser des informations pertinentes pour la REDD+ ont fait part de leurs expériences de participation au processus d'élaboration de politiques. Bien que les moyens formels aient souvent englobé des ateliers de travail et des formations, les points d'entrée efficaces les plus fréquemment mentionnés pour influencer les politiques ont été le fait de trouver les bons alliés organisationnels au sein du gouvernement et en dehors de celui-ci pour mener des activités conjointes de plaidoyer, ainsi qu'une diplomatie subtile auprès de personnalités occupant les hauts échelons hiérarchiques dans différents secteurs. Il y avait également une mesure considérable de consensus concernant la nécessité de présenter de véritables succès locaux afin de convaincre les décideurs. Le défi le plus important à relever pour relier les connaissances pertinentes à l'élaboration de politiques de REDD+ était le coût élevé des efforts en vue d'attirer l'attention des fonctionnaires clés. Les organisateurs de réunions d'échange d'informations doivent rivaliser pour s'arroger le temps limité des participants ciblés. Face à un choix énorme d'événements, les représentants officiels finissent parfois par baser leur décision d'assister à certains d'entre eux sur les ressources disponibles pour le paiement d'indemnités journalières plutôt que sur le contenu de l'événement en termes d'information.

Ce défi illustre la manière dont les circuits de ressources et d'information en matière d'élaboration des politiques peuvent être inextricablement liés. Les autres barrières mentionnées par les personnes interrogées en Tanzanie concernent la capacité et la bonne disposition des décideurs à considérer les recommandations qui divergent de leurs *a priori*, ainsi que la lenteur extrême du système bureaucratique lorsqu'il s'agit de réagir aux données concrètes. Le fait de limiter l'interaction aux échelons subalternes et aux composantes exécutives du gouvernement, au lieu de la situer au niveau des « véritables décideurs », expliquerait aussi certains des échecs à relier efficacement les connaissances à l'action.
<table><caption>Tableau 5.2 Acteurs qui façonnent le discours de politiques générales (pourcentage du total des acteurs qui expriment une position en matière de REDD+ dans les médias)</caption><thead><tr><th>Groupe d'acteurs</th><th>Indonésie</th><th>Brésil</th><th>Bolivie</th><th>Vietnam</th><th>Népal</th><th>Cameroun</th><th>Pérou</th></tr></thead><tbody><tr><td>État (national)</td><td>45</td><td>26</td><td>50</td><td>67</td><td>17</td><td>8</td><td>12</td></tr><tr><td>État (infranational)</td><td>7</td><td>2</td><td>3</td><td>0</td><td>6</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>Entreprises</td><td>3</td><td>4</td><td>10</td><td>6</td><td>6</td><td>0</td><td>0</td></tr><tr><td>Intergouvernementaux</td><td>8</td><td>7</td><td>9</td><td>27</td><td>6</td><td>17</td><td>25</td></tr><tr><td>Recherches (international)</td><td>5</td><td>11</td><td>0</td><td>0</td><td>6</td><td>42</td><td>25</td></tr><tr><td>ONG et ONG environnementales (internationales)</td><td>16</td><td>17</td><td>10</td><td>0</td><td>0</td><td>0</td><td>25</td></tr><tr><td>Recherche (niveau national)</td><td>6</td><td>13</td><td>3</td><td>0</td><td>12</td><td>25</td><td>0</td></tr><tr><td>Acteurs de la société civile (ONG nationales et environnementales)</td><td>10</td><td>20</td><td>15</td><td>0</td><td>47</td><td>8</td><td>13</td></tr><tr><td>Pourcentage TOTAL des organisations</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td><td>100</td></tr><tr><td>Nombre total d'organisations</td><td>219</td><td>113</td><td>60</td><td>32</td><td>17</td><td>12</td><td>8</td></tr></tbody></table>
### 5.4.1 Appropriation

Pour que les gouvernements puissent mener des changements soutenus dans le domaine des politiques relatives à la REDD+, ils doivent contrôler les processus d'élaboration des politiques et faire preuve de la volonté politique de mettre en œuvre ces stratégies. En analysant la mesure dans laquelle les acteurs étatiques nationaux agissent pour façonner le discours de politique générale dans les médias, il est possible de donner une indication du degré d'appropriation par le gouvernement des processus d'élaboration des politiques de REDD+. Les données présentées ici se réfèrent aux chiffres des acteurs de politiques (tableau 5.2) et à leurs pratiques discursives en matière de REDD+, telles que présentées par les médias.

Dans quatre des sept pays, les acteurs étatiques dominent les discours médiatiques. Si en Bolivie la plupart des acteurs étatiques voient la REDD+ comme un mécanisme de compensation et la rejettent unilatéralement, les acteurs étatiques nationaux du Vietnam et de l'Indonésie adoptent des attitudes fortement favorables à la REDD+. Le discours sur les politiques générales au Brésil est dominé par des acteurs étatiques de niveau national (26 %), mais une grande variété de parties prenantes sont représentées dans les médias, notamment les organisations non gouvernementales (ONG) environnementales internationales, les instituts de recherche et les acteurs de la société civile nationale. L'Indonésie présente aussi des acteurs très divers, en particulier des ONG internationales. Une particularité de l'Indonésie, qui est décentralisée, est le nombre relativement élevé d'acteurs infranationaux, qui traduit les négociations en cours entre les instances gouvernementales centrales et locales concernant le contrôle exercé sur les ressources et sur les décisions de politiques de REDD+ (Cronin et Santoso 2010 ; voir aussi l'encadré 6.2). Le Brésil et la Bolivie – le premier un État fédéral et le second un État décentralisé – sont les seuls autres pays où les acteurs infranationaux sont présents dans les médias.

Le Népal affiche une forte présence d'acteurs de la société civile dans les médias, qui dépasse largement celle des acteurs étatiques. Les organes intergouvernementaux et les instituts de recherche internationaux viennent ensuite. Mais, bien qu'ils travaillent conjointement avec le gouvernement dans la plupart des pays, ils dominent complètement le discours de politique générale au Cameroun et au Pérou. En fait, le Cameroun présente le niveau le plus faible de contrôle gouvernemental sur le discours de politique générale. Il semble que les stratégies de REDD+ y sont principalement promues par des acteurs internationaux, et des conditions similaires sont observées au Pérou. Si cela pourrait en partie indiquer un manque de capacité de la part de l'État à intervenir sur des questions techniques complexes comme la REDD+, cela pourrait aussi être un indicateur de la lenteur des progrès dans les processus d'élaboration des politiques et d'un manque de volonté politique à consacrer
des ressources et des efforts à la formulation et la mise en œuvre d'une stratégie nationale de REDD+. Au Cameroun, cela suggère que les actions de politique soutenues et efficaces en matière de REDD+ pourraient devenir limitées dans un futur proche. Le Népal présente un profil différent, dans lequel la société civile est davantage représentée dans les médias que le gouvernement et constitue le principal porteur des politiques générales en matière de REDD+ (voir l'encadré 5.3).

Dans l'ensemble, les gouvernements du Brésil, de l'Indonésie et du Vietnam se sont solidement appropriés les processus d'élaboration de politiques relatives à la REDD+ au niveau national et soutiennent proactivement l'action en la matière, même si, en Indonésie et au Vietnam, cette action est entreprise dans le cadre d'une alliance solide avec des donateurs internationaux. Une analyse des médias norvégiens reflète cet état de fait, car le débat est aussi largement façonné par le gouvernement norvégien et les ONG environnementales nationales (pour le point de vue d'un pays donateur, voir l'encadré 5.4). Au Népal, le contrôle exercé par le gouvernement est plus limité et la REDD+ est principalement discutée par des associations d'utilisateurs des forêts dans les médias. Au Cameroun et au Pérou, la voix et la position du gouvernement sont presque absentes, ce qui indique un faible degré d'appropriation nationale des processus d'élaboration des politiques relatives à la REDD+. Les acteurs internationaux auront beau demander instamment que soient formulées des politiques en matière de REDD+, le progrès de ces politiques souffrira probablement de cette absence d'appropriation nationale.

## Encadré 5.3 Contraintes qui entravent l'élaboration efficace de politiques de REDD+ au Népal

Bryan R. Bushley et Dil Bahadur Khatri

Depuis la fin des années 1970, le secteur forestier du Népal traverse un processus de décentralisation constante vers une autonomie locale et une gestion forestière communautaire accrues, et vers un processus d'élaboration des politiques nationales plus inclusif. Ces dernières années, toutefois, le gouvernement et les responsables de la foresterie ont tenté de restreindre l'autonomie des groupes d'utilisateurs des forêts et de tirer une valeur économique accrue des forêts par le biais de la législation, de directives et de mesures discrétionnaires. Dans le même temps, le gouvernement, les ONG internationales, les donateurs et la société civile ont adopté la REDD+ et se sont engagés dans des processus de pilotage et d'élaboration de politiques.

Or, les discours et politiques en matière de REDD+ ont été influencés par des interactions entre un ensemble limité d'acteurs au sein du gouvernement, des donateurs/ONG internationales et des secteurs de la société civile, avec
quelques tendances notables. Tout d'abord, l'échange d'informations et de ressources relatives à la REDD+ est contrôlé par quelques ONG internationales et nationales qui mettent en œuvre des projets pilotes précis, tandis que les organisations gouvernementales sont tout particulièrement influentes sur l'élaboration de politiques particulières. Deuxièmement, la participation d'acteurs de la société civile à la formulation de politiques générales est limitée à la participation d'un nombre relativement faible d'acteurs, tandis que les intérêts de quelques groupes marginalisés, comme les femmes et les *dalits* (les « intouchables » des castes inférieures), sont sous-représentés. Troisièmement, il n'y a pas eu de participation directe des entités du secteur privé aux processus de pilotage ou d'élaboration des politiques. Malgré ces failles, de nouvelles configurations d'acteurs font leur apparition autour des initiatives de pilotage et de sensibilisation et des campagnes de plaidoyer pour les droits des communautés tributaires des forêts.

Il y a aussi un certain nombre de contraintes précises en matière de politiques qui pourraient menacer la viabilité à long terme de la REDD+ au Népal. En premier lieu, il y a le manque d'une base juridique claire pour l'établissement des droits sur le carbone. Un aspect lié à cela est la question des droits fonciers précaires et ambigus, en particulier pour les communautés tributaires des forêts. Sans ces deux éléments, il sera difficile d'obtenir un soutien financier et politique interne ou externe solide pour la REDD+. Le manque de clarté et de consensus sur l'adoption d'une approche de la REDD+ basée sur des fonds vs une approche basée sur les marchés constitue aussi une contrainte importante. Une autre barrière considérable est l'absence d'un mécanisme inclusif, équitable et commercialisable de partage des bénéfices. Un pilote du partage des bénéfices a été mené dans trois sites témoins de REDD+, avec une minorité (40 %) de critères relatifs aux bénéfices basés sur les stocks de carbone et une majorité (60 %) basés sur divers facteurs sociaux, comme le pourcentage de personnes issues de groupes autochtones, de femmes et de groupes défavorisés dans chaque communauté. Mais une approche de ce type n'a aucune base dans les marchés du carbone existants, pourrait ne pas être viable dans un programme mondial de transactions de carbone, et exclut les gestionnaires de terres autres que les groupes utilisateurs des forêts communautaires. Enfin, il faut avoir un cadre de gouvernance démocratique global qui améliorerait les mécanismes de partage des bénéfices, permettrait d'assurer le suivi, la notification et la vérification, et aborderait la résolution des conflits liés à la mise en œuvre de la REDD+.

Au Népal, il semblerait que la REDD+ pourrait renforcer les tendances centralisatrices de l'État tout en marginalisant d'autres parties prenantes importantes. Cependant, de nouveaux modes de collaboration font aussi leur apparition, avec le potentiel de transformer les institutions existantes de gouvernance forestière. Si ces collaborations parviennent à remédier efficacement aux contraintes présentées plus haut, elles pourraient contribuer à la réalisation d'un mécanisme de REDD+ plus efficace, efficient et équitable.
## Encadré 5.4 Une analyse du discours relatif à la REDD+ dans les médias norvégiens

Laila Borge

En 2010, le climatologue réputé James E. Hansen a dit que le principal effet du financement par la Norvège de la protection des forêts serait une conscience plus tranquille pour les membres de cette nation pétrolière. Le ministre de l'Environnement norvégien, Erik Solheim, a eu tôt fait de rétorquer dans une lettre à *Aftenposten* (le principal journal norvégien) : « La Norvège soutient les efforts en vue de prévenir la déforestation parce que c'est la manière la plus rapide et la plus rentable d'obtenir des réductions importantes des émissions de gaz à effet de serre. (...) La Norvège s'est comportée comme un leader à l'échelle internationale avec son initiative climatique et forestière, et nous avons poussé plusieurs autres pays à soutenir ce travail important ». Cette dernière opinion a été la plus fréquemment exprimée dans les médias norvégiens.

En 2007, durant les négociations internationales de Bali sur le climat, la Norvège s'est engagée à verser 15 milliards de NOK (2,6 milliards de dollars US) pour soutenir les efforts de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement. L'Initiative internationale climat et forêt du gouvernement norvégien a été mise sur pied en 2008 pour mettre en œuvre cette promesse. Cette initiative jouissait d'un soutien politique large et les médias norvégiens étaient pour la plupart optimistes quant à son succès. La protection des forêts ombrophiles était présentée comme un moyen simple, peu coûteux et efficace de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Plusieurs commentateurs ont fait remarquer qu'en finançant la conservation forestière, la Norvège pourrait bientôt avoir une empreinte carbone-neutre.

Les critiques se sont amplifiées ces dernières années, principalement celles émanant de la communauté des chercheurs et de la société civile. Personne ne nie la valeur de la finalité de cette initiative, mais beaucoup demandent s'il est possible d'en mesurer et d'en contrôler les effets et font remarquer que la plus grande partie de l'argent n'a pas encore été décaissée. Le gouvernement norvégien est aussi critiqué actuellement pour son financement de projets qui détruisent les forêts ombrophiles, par l'intermédiaire de la Caisse de retraite gouvernementale. Certains médias ont brandi des conséquences négatives non désirées de la REDD+. De plus, le gouvernement norvégien fait l'objet de critiques selon lesquelles il paie pour éviter de devoir imposer des réductions de CO₂ au niveau national, qui seraient moins populaires.

Toutefois, dans l'ensemble, les médias norvégiens sont restés positifs, et l'Initiative internationale climat et forêt de la Norvège est considérée
comme le plus efficace des efforts lancés par le gouvernement pour réduire les émissions. Le débat norvégien est largement influencé par le gouvernement et les ONG environnementales nationales. Le gouvernement brésilien a aussi beaucoup figuré dans la presse norvégienne. Les acteurs les plus cités sont le ministre norvégien de l'Environnement et ministre du développement, Erik Solheim, et le Premier ministre norvégien, Jens Stoltenberg.

### 5.4.2 Voix absentes et discours cachés

L'autonomie de l'État vis-à-vis des agents qui impulsent la déforestation, l'appropriation par le gouvernement des processus de politiques et une attitude positive à l'égard de la REDD+ sont des conditions préalables pour faire avancer l'élaboration des politiques ; mais ces conditions sont loin d'être suffisantes pour assurer une formulation efficace et équitable de stratégies nationales en matière de REDD+. Les changements transformationnels ont besoin que les acteurs de l'élaboration des politiques et les coalitions puissent mener des discussions sur les politiques dans de nouvelles directions autres que les scénarios de maintien du statu quo, pour s'éloigner ainsi des dépendances historiques institutionnelles et politico-économiques (Laumann et Knoke 1987). Inévitablement, ils se heurteront à la résistance des coalitions conservatrices qui défendent le statu quo. La question de savoir si ces changements transformationnels auront lieu dépendra de la coalition qui finira par devenir dominante dans les cercles de politiques générales. La dominance requiert l'adhésion, du moins partielle, des élites étatiques et des intérêts commerciaux. Les coalitions peuvent se baser sur l'intérêt commun, les convictions idéologiques ou un discours commun (Hajer 1995 ; Sabatier 1999 ; Benford et Snow 2000 ; Di Gregorio 2012).

Ce ne sont pas seulement les voix dominantes dans les médias qui révèlent la position des acteurs de l'élaboration des politiques – l'absence de certains dans les médias est tout aussi révélatrice. L'analyse ci-dessus indique que les points de vue du monde des affaires et les relations État-entreprises ne sont guère traitées dans les médias. Cela est le cas même dans des pays comme le Brésil et l'Indonésie, où le rôle du secteur des affaires est assez considérable. En général les entreprises ont tendance à faire pression sur les décideurs en coulisses (Coen 2004). Il s'agit là d'un phénomène universel, et d'autant plus lorsque cet exercice de pression est perçu comme problématique par le grand public. Lorsque cette pression s'accompagne d'activités illégales, le secret devient encore plus important. Nous avons d'ores et déjà vu comment la corruption et la collusion entre l'État et les intérêts commerciaux légaux – ainsi qu'illégaux – constituent un sujet de préoccupation d'envergure
dans la plupart des pays étudiés (tableau 5.1). Ce type de collusion forme des coalitions peu visibles qui peuvent se révéler très puissantes dans leur résistance aux changements transformationnels et peuvent influencer non seulement la mise en œuvre, mais aussi la formulation des politiques générales.

Il y a toutefois des données qui indiquent que même si ces coalitions tendent à opérer discrètement, les médias s'en font parfois l'écho. Le soutien en faveur d'un scénario de maintien du statu quo par les acteurs étatiques, dans des conditions de faible autonomie de l'État, est un indicateur probable de l'existence de coalitions dominantes de ce type. La réticence du gouvernement à prendre des mesures robustes concernant la REDD+ lorsque cela peut menacer les rentes liées à la déforestation et à la dégradation des forêts en est un exemple typique.

En plus d'identifier les acteurs clés, l'analyse médiatique contribue à caractériser les positions de politique de ces acteurs en matière de REDD+. Leurs positions de politique individuelles ont été agrégées en catégories plus larges afin d'identifier des coalitions pour les changements transformationnels, et celles qui résistent à ces changements. Les résultats de cette analyse sont présentés ci-après.<fnref n="1" />

### 5.4.3 Coalitions en faveur du statu quo et coalitions en faveur des changements transformationnels

Dans les médias, des coalitions puissantes appuyant des secteurs clés qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts sont évidentes au Brésil et en Indonésie. Les acteurs indonésiens insistent sur la nécessité de politiques de REDD+ pour indemniser les coûts d'opportunité des conversions de forêts par de grandes entreprises et signalent que la REDD+ ne devrait pas miner le développement économique. Étant donné le faible degré d'autonomie des acteurs étatiques illustré plus tôt, ces déclarations correspondent à une situation dans laquelle une partie de l'État se range du côté d'intérêts commerciaux qui perçoivent des rentes découlant de l'élevage, de la mise en valeur des plantations, de l'exploitation du bois et des activités minières. Mais les acteurs étatiques ne sont pas tous du même avis. Par exemple, en Indonésie, la division du ministère de la Foresterie chargée de la conservation et le ministère de l'Environnement reconnaissent que l'élaboration de politiques en matière de REDD+ nécessitera des réformes importantes des politiques générales et des institutions.

Il y a également des divisions sur la conception des politiques relatives à la REDD+ qui entravent le travail des coalitions. Au Brésil, tant les acteurs étatiques que les organisations environnementales internationales sont divisés

<footnote n="1">1 Étant donné l'opposition du gouvernement à la REDD+ et l'absence de positions visant des changements transformationnels, la Bolivie est omise de l'analyse suivante.</footnote>
sur la possibilité de financer la REDD+ à travers des mécanismes de marché. Le même débat est observé au Népal, où les organisations autochtones et les groupes environnementaux nationaux sont favorables à des mécanismes de marché, mais font part de leur préoccupation du fait de la non-inclusion des utilisateurs locaux dans les décisions sur les politiques relatives à la REDD+. Ils demandent des changements de procédure dans la prise de décisions sur les politiques générales. Mais les acteurs étatiques n'interviennent pas sur les questions d'inclusion sociale dans les médias.

Au Vietnam, le débat sur la rémunération fait référence aux réglementations qui exigent des entreprises nationales publiques (centrales hydroélectriques) qu'elles récompensent les utilisateurs pour les services environnementaux liés à la forêt qu'ils fournissent, puisque le gouvernement vietnamien inclut les PSE forestiers dans les politiques relatives à la REDD+. Les médias signalent deux cas d'entreprises publiques qui sont en désaccord avec le gouvernement vietnamien. Malgré cette résistance, il semblerait qu'au Vietnam, le gouvernement national cherche à imposer à certaines entreprises publiques un changement de direction par rapport au maintien du *statu quo* (Pham et al. 2012).

Les positions globales et les coalitions demandant des changements transformationnels sont moins en vue dans les médias que les positions neutres ou favorables au maintien du *statu quo*. Cela indique que, dans l'ensemble, les coalitions transformationnelles sont des coalitions minoritaires qui s'opposent aux coalitions plus puissantes qui soutiennent le *statu quo*. En Indonésie, certaines parties de la société civile nationale s'opposent à l'inclusion des plantations dans les programmes de REDD+, ce qui représente une attaque directe pour la coalition dominante et favorable au maintien du *statu quo*. Or, rien n'indique une coalition transformationnelle plus large qui pourrait englober d'autres acteurs comme les représentants d'entreprises ou du gouvernement. Un certain nombre d'ONG environnementales internationales se rangent du côté de la société civile nationale et expriment leur préoccupation concernant le potentiel de la REDD+ de limiter l'accès aux forêts pour les utilisateurs locaux, voire de déposséder les groupes tributaires des forêts. Mais cette tentative en vue d'inciter les décideurs à reconsidérer les dispositions locales du régime forestier ne trouve pas de réponse dans le discours de la coalition dominante.

Des préoccupations relatives à la faiblesse de la gouvernance et à la corruption sont exprimées par les acteurs de la société civile internationale ainsi que nationale en Indonésie. Ils soulignent en particulier le risque que la corruption aboutisse à une mise en œuvre inefficace de la REDD+. Une telle position peut être comprise comme un appel à des changements transformationnels et une dénonciation de la collusion et de l'accaparement qui étayent souvent les coalitions favorables au maintien du *statu quo*. Cependant, ces préoccupations
restent sans réponse dans la plupart des autres pays, malgré le fait que la faiblesse de la gouvernance constitue une importante contrainte politique dans la plupart des pays.

La principale exigence de la coalition dominante de la société civile nationale au Népal porte sur un rôle plus puissant pour les groupes locaux d'utilisateurs des forêts dans le cadre de l'accès aux avantages de la REDD+. Ce point de vue se heurte à l'opposition des autorités gouvernementales locales, tandis que le gouvernement du pays semble se désintéresser des questions relatives à la REDD+ dans les débats médiatiques. Les fédérations d'utilisateurs des forêts forment la seule coalition de REDD+ qui dialogue avec les médias dans ce pays. Le fait qu'elles occupent une telle position est en partie lié à la longue histoire des groupes d'utilisateurs des forêts et de la foresterie communautaire au Népal. Il s'agit du seul cas dans notre étude où les dépendances historiques semblent épauler la société civile. Cependant, en l'absence d'une coalition plus large qui englobe des alliés issus de l'élite, son efficacité au moment de demander des changements reste incertaine.

Au Pérou, les ONG environnementales internationales dominent les débats médiatiques et partagent avec les organisations autochtones une inquiétude sur l'inclusion de la foresterie de plantation dans les programmes de REDD+. Cependant, les acteurs étatiques ne prennent guère part aux discussions sur la REDD+ dans les médias, tandis que les acteurs du monde des affaires demandent le renforcement des dispositions relatives aux propriétés privées de manière à garantir l'accès au crédit et la sécurité des investissements. Les coalitions de maintien du statu quo, la corruption et la collusion sont invisibles aux yeux du public. Il en va de même pour le Cameroun, où les médias ne mentionnent aucun acteur étatique précis qui fournirait une déclaration de position sur la REDD+, bien qu'il soit suggéré que le Cameroun en tant que pays est en faveur du développement de programmes de REDD+. L'absence de coalitions transformationnelles dans les médias contribue peut-être au manque de participation des acteurs étatiques, qui ne sont pas invités à adopter une position sur la REDD+, et indique que l'élaboration de politiques générales relatives à la REDD+ en est à ses tout débuts.

Pour résumer, les acteurs étatiques indonésiens, bien qu'ils soutiennent la REDD+ dans leur rhétorique, défendent ouvertement les politiques de maintien du statu quo. Au Brésil, les acteurs étatiques ont pris des mesures pour soutenir la REDD+, mais des intérêts bien établis liés aux moteurs de la déforestation sont puissants et tentent d'influencer les décisions de politique générale. Au Vietnam, le gouvernement met explicitement en cause les dépendances historiques de ce type, bien que la résistance des intérêts commerciaux soit évidente. Dans tous les pays à l'exception du Népal, les coalitions pour les changements transformationnels, lorsqu'elles existent, sont minoritaires. Ce n'est qu'au Népal qu'une coalition de ce type domine le
discours médiatique, en grande partie grâce au manque de mobilisation des
acteurs étatiques dans le cadre des discussions sur les politiques de REDD+.
Le Pérou et le Cameroun ne présentent aucun signe qui indique la présence
de coalitions en faveur de changements transformationnels.

5.5 Conclusions

Les données ci-dessus illustrent la manière dont quatre facteurs importants, qui peuvent contribuer à surmonter les contraintes politico-économiques entravant la réforme des politiques et aboutir à une conception de politiques de REDD+ efficaces et équitables, opèrent dans différents pays. Il s'agit des facteurs suivants : un fort degré d'autonomie des acteurs étatiques vis-à-vis des groupes d'intérêt liés à l'exploitation et la conversion des forêts ; l'appropriation et le contrôle par les autorités nationales des stratégies nationales de REDD+, un fort degré d'inclusivité dans les processus de politiques générales ; et la présence de coalitions qui demandent des changements transformationnels.

Les observations illustrent que, dans la plupart des pays, ces facteurs n'étaient pas présents avant l'introduction de la REDD+, et qu'ils ne sont pas non plus en cours de réalisation – au lieu de cela, les pays se débattent avec des processus de réforme dans le secteur des forêts et au-delà. Un défi commun que doivent relever les sept pays est le degré d'autonomie des acteurs étatiques. Bien que la rhétorique étatique, exprimée dans les médias au moyen de prises de position, illustre des scénarios « gagnant-gagnant », où les objectifs économiques vont de pair avec la protection environnementale, les acteurs étatiques ont de grandes difficultés à mettre ceci en pratique. La forte dépendance du développement économique envers l'exploitation non durable des ressources naturelles est profondément ancrée dans les structures politico-économiques. Cet aspect demeure le plus grand défi dans chacun des sept pays.

Aucun des pays ne présente des processus d'élaboration des politiques très inclusifs, tels qu'exprimés par des indices démocratiques et une décentralisation efficace, bien que l'Indonésie et le Brésil fassent mieux que les autres. Le Cameroun et le Vietnam présentent les processus les plus exclusifs, ce qui soulève la crainte que des conflits et tensions latents parmi les parties prenantes pourraient se manifester dans le domaine de la REDD+ et s'aggraver au fil du temps. Cependant, dans un certain nombre de pays, le manque de mobilisation des acteurs étatiques nationaux soulève des questions sérieuses quant à savoir qui impulse les processus d'élaboration des politiques. Dans trois des sept pays, l'appropriation nationale du développement des politiques de REDD+ et des réformes associées est faible. Dans ces pays, le rôle important des acteurs internationaux dans le financement et la conception des politiques – en l'absence d'un gouvernement national qui se charge des processus de ce type – donne lieu à des progrès lents et à des problèmes probables dans la mise en œuvre.
Des efforts proactifs, principalement de la part des organisations de la société civile, afin d'établir des groupes d'appui nationaux qui remettent en cause les intérêts puissants, sont évidents dans le débat médiatique au sein de certains pays, mais ces groupes restent des coalitions minoritaires. Des progrès supplémentaires sont requis pour que la REDD+ soit perçue non pas comme une activité impulsée par les donateurs, mais comme une politique véritablement nationale, qui sert l'intérêt général des pays en développement riches en forêts et qui ne soit pas vue comme en conflit avec le développement national. Même dans les pays qui sont le plus en avance dans la formulation des stratégies nationales de REDD+, les politiques associées sont souvent perçues comme une menace pour le développement économique. Par conséquent, les intérêts économiques puissants font pression sur les gouvernements pour adopter des politiques qui réduisent l'efficacité de la REDD+ ou ralentissent encore la prise de décisions, comme le montre l'expérience du Moratoire indonésien sur la conversion des forêts et la menace actuelle au Brésil d'une révision du Code forestier pour réduire les exigences de protection des forêts.

Ce qui est requis à présent, ce sont des coalitions capables de briser les dépendances historiques : des alliances nouvelles, larges et inclusives qui utilisent les connaissances spécialisées scientifiques et les capacités techniques et institutionnelles pour surmonter un modèle traditionnel d'élaboration de politiques qui n'est pas en mesure de voir comment les politiques de REDD+ peuvent être harmonisées avec les objectifs de développement. La participation des élites de l'État et la mobilisation des acteurs du monde des affaires dans ces coalitions sont crucales pour influencer les orientations politiques de manière significative. Dans la plupart des pays, cela requerra la progression d'un contre-discours en faveur des changements transformationnels capable de remettre en cause l'ancien modèle de développement, de démanteler les coalitions dominantes et d'obtenir le soutien d'acteurs étatiques et commerciaux disposés à relever ces défis.
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Niveaux multiples et défis multiples
pour la REDD+

Kaisa Korhonen-Kurki, Maria Brockhaus, Amy E. Duchelle, Stibniati Atmadja et Pham Thu Thuy

* La REDD+ est une initiative multiniveaux qui doit veiller à ce que les exigences mondiales, les structures nationales et infranationales, et les besoins et aspirations des populations locales soient tous reliés dans les efforts de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts. Si ces liens ne sont pas pris en compte, la REDD+ pourrait échouer.

* L'amélioration et l'harmonisation des flux d'informations entre les niveaux local et national sont essentielles pour assurer un processus de mesure, notification et vérification qui permette de rendre des comptes et pour contrôler les fuites d'émissions. Des flux d'informations solides entre les différents niveaux peuvent également améliorer le pouvoir de négociation des groupes défavorisés et garantir une REDD+ plus efficace, efficiente et équitable.

* Pour réduire le risque de conflit, les systèmes de gouvernance multiniveaux de la REDD+ doivent associer des institutions transparentes aux incitations et aux intérêts.
## 6.1 Introduction

La réalisation de l'objectif de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+) est par nature un puzzle à plusieurs niveaux. Les populations locales sont confrontées à des exigences mondiales d'atténuation du changement climatique qui doivent être satisfaites par l'intermédiaire d'institutions et de structures nationales et infranationales existantes et émergentes. La REDD+ requiert une approche intégrée qui fait intervenir les niveaux de gouvernance tant internationaux que locaux, avec des défis à relever à chaque étape. Il faut également des organisations et des structures externes pour assurer une notification et une vérification indépendantes et crédibles et pour garantir le principe de responsabilité.

Au départ, la REDD+ mettait l'accent sur une approche nationale, car elle peut faciliter la gestion des fuites d'émissions, encourager la permanence et assurer une mesure, une notification et une vérification (MNV) fiables (Phelps et al. 2010b). Mais les gouvernements nationaux ont du mal à relever les défis multiniveaux et se heurtent depuis plusieurs décennies à des problèmes de mise en application dans le secteur de l'utilisation des terres (Corbera et Schroeder 2011).

Plusieurs réflexions théoriques ont été menées sur la gouvernance multiniveaux et la REDD+ (Armitage 2008 ; Skutsch et Van Laake 2008 ; Forsyth 2009). Ce chapitre contribue au débat en allant au-delà de la théorie pour donner des exemples de la manière dont les mécanismes de gouvernance multiniveaux sont utilisés pour relever les défis des éléments centraux de la REDD+ dans différents pays, ainsi que pour identifier les principaux obstacles et opportunités dans les réalités actuelles de la REDD+.

Larson et Petkova (2011) définissent la gouvernance comme suit : « La gouvernance fait référence à qui prend les décisions et à la manière dont les décisions sont prises, des échelles nationale à locale, y compris les institutions et règles formelles et informelles, les relations de pouvoir et les pratiques de prise de décisions ». Dans ce chapitre, nous appliquons la définition large de Forsyth (2009) de la gouvernance multiniveaux (GMN) comme la mise en œuvre des politiques publiques à des échelles spatiales diverses et par des acteurs ayant une influence et des valeurs dissemblables.

À l'heure actuelle, les progrès de la REDD+ sont fragmentés entre et au sein des niveaux de gouvernance international, national et infranational, et des mécanismes de gouvernance multiniveaux fournissent des stratégies précises en vue d'une meilleure intégration. Pahl-Wostl (2009) considère trois processus qui permettent cette intégration. Tout d'abord, les acteurs à un niveau peuvent participer à des processus à un autre niveau. Deuxièmement, les institutions créées à un niveau peuvent influencer les processus ou les institutions à d'autres niveaux. Troisièmement, les connaissances produites à un niveau peuvent influencer les processus à d'autres niveaux.
Pour aller plus loin, sur la base du Cadre des 4I<fnref n="1" /> présenté dans le chapitre 2 de ce volume, les systèmes de gouvernance en matière de REDD+ doivent : i) assurer une bonne adéquation entre les institutions et les incitations à tous les niveaux présents dans la REDD+ ; ii) garantir le flux des informations requises pour mettre en œuvre la REDD+ (y compris les informations locales) ; et iii) permettre la négociation des acteurs avec différents intérêts à tous les niveaux.

Ce chapitre défend la nécessité d'identifier et de comprendre les mécanismes de gouvernance multiniveaux qui sont mis en œuvre dans le cadre de la REDD+ et les bénéfices et les risques associés à une gouvernance multiniveaux insuffisante. Il fait remarquer que les décideurs, les négociateurs, les organismes publics et les acteurs non étatiques, les porteurs de projets et les organisations locales doivent comprendre comment la gouvernance multiniveaux peut aider la REDD+ à être plus efficace, efficiente et équitable et comment renforcer les mécanismes de gouvernance présents dans les politiques et programmes existants de REDD+. On trouve des exemples encourageants qui montrent les mesures prises dans le sens de l'intégration verticale. Bien que la gouvernance multiniveaux et les questions associées aient fait l'objet de débats dans divers documents consacrés à la conservation et au développement, comme le montrent nos résultats préliminaires, il reste des défis à relever pour intégrer la réflexion et l'action multiniveaux dans le processus d'élaboration de politiques de REDD+.

Notre analyse considère les dimensions multiniveaux des éléments centraux de la REDD+. Pour la soutenir, nous présentons des observations de terrain sur des défis et des opportunités en nous concentrant sur la mesure, la notification et la vérification (MNV) et sur les fuites d'émissions dans trois pays figurant dans l'Étude comparative mondiale sur la REDD+ du CIFOR (voir l'Annexe) : le Brésil, le Vietnam et l'Indonésie. Nous nous concentrons sur la nature multiniveaux de ces éléments dans les trois pays et non entre les niveaux international et national.

## 6.2 Cadre : Dimensions de la gouvernance multiniveaux

Angelsen et al. (2009) et Kanninen et al. (2010) ont identifié un certain nombre de questions clés dans la mise en œuvre de la REDD+, y compris les défis de la mise en œuvre d'un système de MNV, le contrôle des fuites, la permanence, les mécanismes financiers et le partage des bénéfices, ainsi que la participation et les droits des peuples autochtones et des communautés locales. La plupart de ces éléments ont des dimensions multiniveaux officielles qui, si elles ne sont pas prises en compte, posent des risques pour la REDD+. Dans le tableau 6.1, nous donnons des exemples des dimensions multiniveaux des questions liées à la REDD+ et des facteurs de risques en présence lorsque ces dimensions ne sont pas prises en compte.

<footnote n="1">1 Le 4e I porte sur les “idées”, qui ne sont pas expressément considérées ici.</footnote>
<table><caption>Tableau 6.1 Éléments centraux de la REDD+ et leurs dimensions multiniveaux</caption><thead><tr><td>Éléments centraux de la REDD+</td><td>Dimension multiniveaux</td><td>Risque si la dimension multiniveaux est ignorée</td></tr></thead><tbody><tr><td>Mesure, notification et vérification (MNV)</td><td><ul><li>Flux d'informations et vérification aux différents niveaux</li><li>Intégration des données spatiales et de terrain</li><li>Capacité technique à utiliser les informations à différents niveaux</li><li>Chevauchement du pouvoir juridictionnel sur les données relatives aux utilisations des terres entre les agences nationales et infranationales</li><li>Agrégation et normalisation des données entre les différents niveaux</li></ul></td><td><ul><li>Conflit potentiel entre les organismes infranationaux et nationaux sur la responsabilité des données relatives à l'occupation des sols</li><li>Jeux de données en quantité et de qualité différentes et basés sur différentes méthodes, rendant l'agrégation difficile</li></ul></td></tr><tr><td>Niveaux de référence (RL)</td><td><ul><li>Divers secteurs, marchés et politiques impulsent la déforestation de manières différentes au sein du même pays</li><li>Variation des méthodes pour établir les RL pour la même zone</li></ul></td><td><ul><li>Incohérence entre les RL infranationaux et nationaux</li><li>Manque d'appropriation parmi les acteurs infranationaux si le contexte local et les moteurs de l'utilisation des terres ne sont pas pris en compte au niveau national</li><li>Inexactitude des RL si les RL régionales ne sont pas modifiés sur la base des moteurs et contextes locaux</li></ul></td></tr><tr><td>Fuites</td><td><ul><li>Les tâches de gestion des fuites peuvent être assignées au niveau infranational; les systèmes de suivi du carbone au niveau national doivent attribuer la responsabilité des fuites à travers les limites infranationales</li><li>Lignes directrices pour que les autorités infranationales soutiennent et négocient le règlement des différends liés aux fuites avec d'autres autorités infranationales</li></ul></td><td><ul><li>Risque s'il n'y a pas d'attribution légitime de la responsabilité aux autorités infranationales</li><li>Risque de transferts de la déforestation et de la dégradation vers des zones où la capacité à surveiller les émissions et à faire respecter les politiques de REDD+ est plus faible</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th>Éléments centraux de la REDD+</th><th>Dimension multiniveaux</th><th>Risque si la dimension multiniveaux est ignorée</th></tr></thead><tbody><tr><td>Permanence</td><td><ul><li>Divers intérêts à différents niveaux fonctionnent selon des horizons temporels différents, ce qui engendre des difficultés pour atteindre des réductions permanentes des émissions</li><li>Établissement de mécanismes nationaux/internationaux pour régler les différends entre les entités concernant l'attribution de la responsabilité des émissions à l'avenir</li><li>Établissement de systèmes d'assurance qui prennent en compte les conditions/tendances forestières infranationales variables pour renforcer la certitude là où il y a un risque d'émissions</li></ul></td><td><ul><li>Différentes durées de vie (cycles de projet, cycles électoraux, besoins de durabilité) peuvent entraîner une prise de décisions incohérente au fil du temps</li><li>Risque d'efforts inadaptés pour réduire les émissions lorsque les conditions politiques et celles des marchés de produits évoluent</li><li>Additionnalité incertaine lorsque des demandes de crédit se basent sur des réductions des émissions dues à des facteurs exogènes</li></ul></td></tr><tr><td>Partage des bénéfices et mécanismes financiers</td><td><ul><li>Les systèmes de partage des bénéfices sont souvent nationaux mais ils ont une incidence sur les droits locaux (régimes fonciers coloniaux/postcoloniaux, droits coutumiers, pratiques locales – voir régime foncier en bas du tableau)</li><li>Distribution de ressources financières et d'assistance technique entre les différents niveaux pour soutenir la préparation et les activités en cours</li><li>Décisions sur les performances et décaissement des fonds entre les différents niveaux</li></ul></td><td><ul><li>Risque d'accaparement par les élites du fait des relations de pouvoir inégales entre les donateurs et les bénéficiaires à tous les niveaux et échelles</li><li>Risque de corruption (voir l'encadré 6.1)</li></ul></td></tr><tr><td>Participation et droits des peuples autochtones et des communautés locales</td><td><ul><li>Droits des communautés locales à participer</li><li>Flux d'intérêts et d'informations du niveau local au niveau mondial</li><li>Les indicateurs de la participation doivent reconnaître la possibilité de l'accaparement par les élites à tous les niveaux</li><li>Les décisions prises au niveau national ont des conséquences locales</li></ul></td><td><ul><li>Risque d'accaparement par les élites à tous les niveaux</li><li>Risque de laisser passer des occasions d'apprentissage des échecs/succès passés lorsque les demandes de bénéfices pour les communautés et les réductions réelles des émissions ont lieu à des niveaux supérieurs, malgré le manque de données dans ce sens ou la présence de données contraires sur le terrain</li></ul></td></tr></tbody></table>
<table><caption>Tableau 6.1 suite</caption><thead><tr><td>Éléments centraux de la REDD+</td><td>Dimension multiniveaux</td><td>Risque si la dimension multiniveaux est ignorée</td></tr></thead><tbody><tr><td>Co-bénéfices (réduction de la pauvreté, conservation de la biodiversité)</td><td><ul><li>L'intérêt concernant les co-bénéfices vs les réductions des émissions diffère entre niveaux : la réduction des émissions est la principale préoccupation au niveau international, mais la réduction de la pauvreté est la principale préoccupation au niveau infranational/local. Les niveaux nationaux peuvent tenter de trouver un juste milieu</li></ul></td><td><ul><li>Une attention insuffisante consacrée aux différents intérêts pourrait entraîner la démobilisation des acteurs infranationaux/ locaux, qui sont cruciaux pour le succès de la mise en œuvre</li></ul></td></tr><tr><td>Régime foncier</td><td><ul><li>Les systèmes fonciers peu clairs sont encore compliqués par la REDD+, qui fonctionne dans le cadre de dimensions supplémentaires (droits sur le carbone, qui ne sont pas encore définis dans la plupart des pays)</li><li>Les droits et responsabilités relatifs à la REDD+ parmi les titulaires de droits fonciers (propriété et droits d'utilisation) à différents niveaux sont généralement peu clairs et les nouveaux cadres juridiques établis au titre de la REDD+ pourraient entraîner l'usurpation des droits traditionnels</li></ul></td><td><ul><li>Le manque de clarté concernant les droits sur le carbone et sur les terres engendre une injustice à tous les niveaux</li><li>Risques de ne pas voir aboutir les revendications foncières et d'accaparement par les élites du fait du pluralisme juridique</li><li>Si les personnes mettent en question leur droit de propriété sur les bénéfices de la REDD+, elles seront moins incitées à réduire les émissions</li></ul></td></tr></tbody></table>
## Encadré 6.1 Risques de corruption en matière de REDD+ : enseignements de l'Indonésie

Ahmad Dermawan

La phase de préparation de la REDD+ en Indonésie fait d'ores et déjà intervenir un financement public important et croissant, ainsi que des investissements privés. Elle englobe par ailleurs des interactions complexes entre les acteurs des niveaux mondial à local. L'utilisation efficace de ces fonds pour la réforme des politiques et la réduction des émissions de carbone requerra une coopération entre les organismes. Cependant, la situation est encore loin d'être idéale.

L'un des défis est celui des périmètres mal définis des superficies de forêts publiques. Les réglementations relatives aux permis exigent des concessionnaires candidats, y compris pour les concessions destinées à des projets de REDD+, qu'ils satisfassent certains critères et s'assurent que l'aire en question est libre de droits existants. Or, il y a des défis à relever pour satisfaire ces critères. Par exemple, les permis de plantations pour l'exploitation du bois et de restauration d'écosystèmes ne devraient être octroyés que pour les forêts dégradées et libres de toute autre revendication concurrente, mais il y a tout de même des demandes pour des terres dotées de bonnes conditions forestières ou qui font l'objet d'autres revendications. Cela pourrait permettre aux titulaires de concessions de REDD+ de déboiser avant que ne débute la période de comptabilisation. Par ailleurs, comme les autorités infranationales ont l'autorité d'octroyer des permis pour les plantations et les mines, des périmètres forestiers mal définis leur donneraient l'occasion de délivrer des licences à l'intérieur de forêts publiques.

Un autre défi est le rapprochement de la production de bois d'œuvre avec les déclarations fiscales pour s'assurer que les concessions paient leur juste part. Les acteurs, du niveau des districts à celui du gouvernement central, prennent part au rapprochement de la production de bois et des déclarations fiscales dans des délais stricts. Or, l'Agence suprême de l'audit a constaté que ce rapprochement n'est pas toujours effectué régulièrement. En conséquence, l'Agence suprême de l'audit a trouvé des écarts entre le montant des impôts effectivement perçus par le gouvernement et le montant qu'il devrait percevoir. Si cela se reproduit dans le cadre de la REDD+, cela nuira à l'exactitude de la comptabilisation des crédits et favorisera la corruption.

La corruption et la fraude pourraient aussi avoir une incidence sur la répartition des recettes à différents niveaux du gouvernement. L'expérience passée montre qu'il y a eu des retards dans le décaissement et la dépense des revenus forestiers à tous les échelons des pouvoirs publics. Aux termes

Voir page suivante
### Encadré 6.1 suite

de la loi existante sur l'équilibre fiscal en Indonésie, il n'est pas possible de partager de l'argent directement entre niveaux gouvernemental et communautaire. Selon la manière dont les revenus de la REDD+ seront traités dans le système fiscal, l'approbation des niveaux de revenus futurs de la REDD+ et de l'allocation de ces revenus supposera un fort degré de négociation entre les districts, les provinces et les agences centrales, ce qui fera augmenter les coûts de transaction et ouvrira la porte à la corruption et aux pots-de-vin.

Une fois que chaque échelon des pouvoirs publics a perçu sa part de revenus forestiers, l'expérience passée montre que la capacité de gestion financière insuffisante, les élites qui agissent impunément sans égard pour l'État de droit et l'absence de mécanismes de reddition de comptes ont entraîné la corruption et le détournement de fonds forestiers. Cela pourrait créer des risques considérables de corruption dans le financement des actions en faveur du climat en Indonésie. Si ces risques ne sont pas pris en compte, l'aptitude de la REDD+ à atteindre ses cibles de réduction des émissions et de revenus pourrait être compromise.

Source : Dermawan et al. (2011)

Dans les sections suivantes, nous nous concentrerons sur deux questions clés : le système MNV et le contrôle des fuites. Nombre des autres questions recensées dans le tableau 6.1 sont traitées dans des chapitres séparés de cet ouvrage, p. ex. le partage des bénéfices (8), le régime foncier (9) et les niveaux de référence (16). Dans ce chapitre, nous présenterons les mécanismes existants de gouvernance multiniveaux, les interventions existantes de REDD+ et des exemples tirés d'études de cas portant sur le Brésil, le Vietnam et l'Indonésie. Enfin, nous mettrons en relief les défis liés aux 4I.

## 6.3 Gouvernance multiniveaux et intervention de REDD+ : données concrètes préliminaires

La REDD+ englobe plusieurs défis relatifs à la gouvernance multiniveaux, comme l'illustre le tableau 6.1. La plupart de ces défis portent sur la connexion des actions aux niveaux local, infranational et national pour assurer le flux et la cohérence des informations et la gestion des intérêts entre les différents niveaux. Les données concrètes en provenance du Brésil, du Vietnam et de l'Indonésie indiquent les besoins et mécanismes multiniveaux qui doivent être abordés pour atteindre les objectifs clés de la REDD+ (voir le tableau 6.2).
<table><caption>Tableau 6.2 Mécanismes de gouvernance multiniveaux, interventions de REDD+ et exemples d'études de cas</caption><thead><tr><td>Question clé dans la REDD+</td><td>Mécanismes de gouvernance multiniveaux</td><td>Interventions de REDD+</td><td>Données préliminaires résultant de la GCC</td><td>Options potentielles</td></tr></thead><tbody><tr><td>MNV</td><td><ul><li>Organes compétents et connectés à tous les niveaux qui ont un mandat explicite, le pouvoir et le budget requis pour recueillir et diffuser des informations provenant de divers secteurs pour estimer les émissions de carbone liées aux changements d'utilisation des terres</li><li>Différentes formes d'informations (imagerie satellite, SIG, données de terrain, connaissances locales, etc.)</li></ul></td><td><ul><li>Systèmes nationaux de comptabilisation du carbone</li><li>Renforcement des capacités de MNV aux niveaux national et infranational</li><li>MNV participatifs</li><li>Les projets et les organismes gouvernementaux sous-traitent les services de MNV selon les besoins</li><li>Registre de projets REDD</li><li>Élaboration de lignes directrices en matière de MNV pour les projets de REDD+</li></ul></td><td><ul><li>Brésil<br>Techniques avancées utilisées ; systèmes de MNV au niveau des projets en place et soumis à la vérification par des tiers ; cadre national encore requis</li><li>Vietnam<br>Les données sont éparpillées et fragmentées ; cadre national de MNV établi mais doit encore être localisé</li><li>Indonésie<br>Efforts pour rapprocher les données spatiales sur l'occupation des sols, les périmètres des concessions et les limites administratives</li></ul></td><td><ul><li>Simplifier les normes et méthodes de vérification internationales pour qu'elles soient plus faciles à suivre par les initiatives infranationales</li><li>Établir une législation sur les responsabilités de notification pour centraliser les données sous l'égide d'organismes nationaux de suivi</li><li>Établir des réglementations uniformisées sur les droits, responsabilités et procédures de MNV entre toutes les autorités infranationales</li><li>Établir des fonds et un mécanisme transparent pour allouer les ressources afin de soutenir le système de MNV infranational</li></ul></td></tr></tbody></table>

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<table><caption>Tableau 6.2 suite</caption><thead><tr><th>Question clé dans la REDD+</th><th>Mécanismes de gouvernance multiniveaux</th><th>Interventions de REDD+</th><th>Données préliminaires résultant de la GCS</th><th>Options potentielles</th></tr></thead><tbody><tr><td>Fuites</td><td><ul><li>Coordination verticale et sectorielle entre les niveaux locaux/provinciaux/nationaux pour éviter les fuites, qui peuvent se produire avec des décalages plus ou moins grands, et provenir de différents secteurs</li><li>Politiques pour traiter le mélange de questions spatiales, temporelles et sectorielles multiples</li><li>Zones élargies de REDD+</li></ul></td><td><ul><li>Systèmes nationaux de comptabilisation du carbone</li><li>Discussion au niveau national des politiques commerciales/ frontalières afin d'éviter les fuites en provenance/vers d'autres pays</li><li>Élaboration de lignes directrices sur le suivi des fuites au niveau des projets</li><li>Études sur les bilans de carbone sur la base des transactions commerciales entre les pays</li><li>Amélioration des dialogues régionaux sur les échanges et la sécurité</li></ul></td><td><ul><li>Bresil<br>Expérience infranationale prometteuse de création de zones élargies de REDD+ : expérience de gestion des fuites potentielles au-delà des frontières internationales</li><li>Vietnam<br>Faible coordination entre les organismes concernés, relation politique entre le Laos, le Cambodge et le Vietnam</li><li>Indonésie<br>Jeux politiques régionaux et locaux qui ont une incidence sur les fuites infranationales</li></ul></td><td><ul><li>Mandater un organe national de surveillance des émissions</li><li>Clarifier le système pour distribuer les bénéfices et les responsabilités de REDD+ entre les différents niveaux</li><li>Établir des procédures juridiques pour régler les différends concernant les fuites au-delà des limites infranationales</li><li>Créer des dialogues et des accords régionaux entre pays voisins</li></ul></td></tr></tbody></table>
Le système **Mesure, notification et vérification** (MNV) a été conçu pour fournir des estimations quantitatives des flux de gaz à effet de serre (réductions et séquestrations des émissions). L'axe central porte sur le suivi de l'évolution des stocks et/ou des flux de carbone, la notification de ces changements de manière transparente et opportune, et la vérification de ces estimations par un tiers indépendant (Herold et Skutsch 2009). Le système MNV se heurte à des difficultés en ce qui concerne l'intégration de différents types d'informations dans plusieurs niveaux différents (systèmes de suivi mondiaux, établissement de systèmes nationaux de MNV et techniques de MNV utilisées par des projets infranationaux de REDD+).

Les fuites ont lieu lorsque des interventions visant à réduire les émissions dans une zone (infranationale ou nationale) entraînent une hausse des émissions dans une autre zone (voir Wunder 2008). Si les fuites ne sont pas comptabilisées, les réductions des émissions notifiées seront des sure estimations.<fnref n="2" /> Les fuites dans la limite des frontières nationales peuvent être notifiées dans le cadre d'un système de comptabilisation du carbone, mais suggéreront éventuellement la nécessité d'une compensation financière entre la source infranationale des fuites (où se produisent les réductions des émissions) et le puits (où les émissions sont déplacées).

## 6.4 Le système MNV

La plupart des pays n'ont toujours pas de cadres et politiques nationaux en matière de REDD+, bien que plusieurs projets pilotes de REDD+ aient été initiés et des décisions infranationales aient été prises sur les stratégies de REDD+. En conséquence, nombre de porteurs de projets infranationaux établissent actuellement des niveaux de référence pour les sites de leurs projets respectifs et mettent au point leurs propres systèmes MNV. Les liens entre niveaux sont essentiels pour déterminer comment les réductions des émissions de ces initiatives infranationales seront comptabilisées au niveau national. Par ailleurs, des organisations externes sont requises pour garantir une notification et une vérification crédibles, et pour assurer le principe de responsabilité. Nous développons chacun de ces défis ci-après.

### 6.4.1 Défi : l'absence de cadre

Au Brésil, les interactions entre les organismes gouvernementaux et la société civile à des niveaux multiples ont influencé le développement de la

<footnote n="2">2 Le terme « fuite » se réfère aux « fuites négatives », c.-à-d. lorsque la réduction des émissions dans une zone entraîne la hausse des émissions dans une autre, ce purement à des fins de simplification ; nous reconnaissons en effet que des « fuites positives » (c.-à-d. une baisse des émissions dans une zone qui entraîne une baisse des émissions dans une autre) pourraient aussi se produire.</footnote>
REDD+, y compris à travers des propositions en vue de l'établissement des niveaux de référence et d'un système de MNV au niveau national. L'Institut national de recherche spatiale du Brésil est bien placé pour mesurer, notifier et vérifier les émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts en Amazonie au moyen des toutes dernières techniques de télédétection et de SIG. Plusieurs porteurs de projets de REDD+ au Brésil se sont servis de ces données nationales et efforts de modélisation régionaux pour établir des niveaux d'émissions de référence pour leurs sites de projet sur la base des taux historiques de déforestation. Les porteurs de projets prévoient d'utiliser des techniques avancées de télédétection, y compris les données de LiDAR embarqué (Asner et al. 2010) et de nouveaux algorithmes pour détecter les feux de forêts (Alencar et al. 2011), afin de surveiller la déforestation et la dégradation. Ceci dit, il subsiste un degré important d'incertitude auquel il faut remédier au moment d'établir des systèmes MNV au Brésil. Les émissions de carbone liées à la dégradation devraient être incorporées dans l'établissement des bases de référence, le suivi devrait être mené tous les ans, et les données de la télédétection intégrées à des mesures robustes sur le terrain (Souza Jr., communication personnelle, 9 mars 2012. Voir aussi le chapitre 15, au sujet de l'incertitude concernant les facteurs d'émissions). Le Brésil peut se prévaloir d'au moins deux exemples d'intégration au niveau local dans les systèmes MNV de projets de REDD+ où le suivi communautaire est lié aux analyses spatiales. Malgré ces progrès, étant donné la vaste superficie du Brésil, des projets de REDD+ infranationaux isolés n'auront guère d'effet sur la réduction des émissions s'ils ne sont pas reliés à un cadre national plus large. De plus, la complexité des normes de vérification internationales et des méthodes de mesure de la déforestation non planifiée pourrait être réduite pour permettre aux porteurs de projets de REDD+ un meilleur accès, en particulier avant la finalisation de l'approche de REDD+ juridictionnelle et imbriquée par le Verified Carbon Standard (VCS) et les cadres nationaux de MNV.

## 6.4.2 Défi : conflit ou manque d'intérêt

Au Vietnam, les conflits d'intérêts et les diverses classifications des terres utilisées par différents ministères, voire au sein même des ministères, viennent se greffer au défi de l'obtention d'informations et de données exactes sur les terres et les ressources forestières. Les données sont éparpillées et fragmentées entre différents départements et unités et ne sont ni diffusées ni disponibles au public. De nombreux donateurs ont tenté d'aider le gouvernement à mettre au point et à améliorer le système de MNV actuel. Cependant, ces efforts ont été contrecarrés par le fait que, souvent, les parties prenantes internes n'échangent pas les données et les ressources, ce qui entraîne des doublons et des chevauchements au niveau des actions entreprises. Il vaut la peine de noter que les initiatives de MNV actuelles n'abordent pas l'évaluation de l'impact social (EIS) puisque les ministères intervenant dans cette évaluation sont absents de la discussion.
Au Vietnam, il est difficile de mettre en place des organes supplémentaires et indépendants pour un système de MNV à cause des coûts de transaction élevés, des conflits avec les politiques gouvernementales existantes (p. ex. en ce qui concerne la sécurité nationale), des désaccords entre les autorités centrales et locales et parmi les donateurs, et du manque de soutien de la part des agences locales. Les autorités gouvernementales locales mettent en question les autorités centrales et les donateurs quant au caractère pratique et réaliste de ces organes indépendants et demandent une approche plus réaliste et plus rentable. Si le potentiel de paiement est faible, les autorités locales choisiront peut-être d'utiliser des mécanismes et organisations institutionnelles existants dotés de fonctions supplémentaires.

Bien qu'un système MNV participatif continue d'être controversé au Vietnam, de nombreux projets pilotes ont permis le suivi participatif du carbone. C'est le Centre international pour la recherche en agroforesterie (ICRAF) qui a mené le test le plus significatif, en collaboration avec des partenaires nationaux dans les provinces de Bac Kan, Thai Nguyen et Thua Thien Hue. Cette nouvelle méthode, connue sous l'acronyme anglais RaCSA (évaluation rapide des stocks de carbone), a été mise à l'épreuve pour déterminer son potentiel pour aider les communautés à participer à la notification et au suivi des contrats de paiements pour services écosystémiques (PSE) (Kurniatun et al. 2001), pour explorer les connaissances locales et pour étudier les activités susceptibles d'améliorer les moyens de subsistance des populations locales (Van Noordwijk 2007). L'expérience de cette méthode suggère que la RaCSA peut effectivement aider les populations locales à participer activement au système MNV. Les enseignements tirés de cette étude pilote pourraient favoriser la discussion et la conception du système MNV au Vietnam. Cependant, les conclusions n'ont pas encore été diffusées à beaucoup de parties prenantes ni introduites dans les débats actuels sur les politiques, ce qui met encore une fois en relief le déphasage entre les activités entreprises dans le cadre des projets et le programme national de REDD+.

### 6.4.3 Opportunité : groupes de travail volontaires

L'Indonésie donne un exemple intéressant d'une tentative d'amélioration des liens institutionnels. Des groupes de travail *ad hoc* sur la REDD+ dans les provinces du Kalimantan central, du Kalimantan oriental et de l'Aceh, conjointement avec le groupe de travail spécial national de REDD+, contribuent aux efforts d'amélioration de la participation des parties prenantes et du dialogue entre ministères, secteur privé, société civile et universités. Ces groupes de travail constituent une mesure temporaire pour remédier au manque de liens institutionnels entre les secteurs et – tout au moins en Indonésie – ils forment un mécanisme familier pour résoudre les questions nouvelles qui se posent. L'objectif immédiat est d'améliorer le dialogue, de construire des réseaux informels, de former une vision unifiée de la REDD+ et de créer un espace de politiques et de mise en œuvre pour la REDD+ dans les institutions pertinentes (voir l'encadré 6.2).
## Encadré 6.2 Réseaux régionaux de politiques en Indonésie

Caleb Gallemore et Rut Dini

Le CIFOR entreprend des recherches dans la province du Kalimantan central (Kalteng), en Indonésie, pour mieux comprendre les interactions entre les organisations publiques, privées et de la société civile dans le processus d'élaboration des politiques générales de REDD+ à l'échelle provinciale. Au moyen d'une approche d'analyse des réseaux de politiques, le CIFOR étudie les schémas de partage des informations, de coopération, de financement et de désaccords entre une quarantaine d'organisations clés qui travaillent sur les politiques de REDD+ dans la province. Les recherches sont encore en cours, mais il y a déjà des données qui indiquent clairement l'importance des connexions entre différentes échelles pour comprendre l'élaboration des politiques – ou le manque d'élaboration de politiques – à Kalteng. La province s'est retrouvée sous les projecteurs internationaux lorsqu'elle a été choisie comme première province pilote à bénéficier d'un accord de 1 milliard de dollars US avec la Norvège, accord qui attend de Kalteng qu'elle mette au point une politique infranationale de REDD+ dans le contexte de la stratégie nationale de REDD+ de l'Indonésie, en adaptant les politiques élaborées à Jakarta aux conditions locales. Les organisations qui s'intéressent à la politique de REDD+ à Kalteng signalent une certaine confusion concernant le statut juridique de la REDD+, tant au niveau local qu'à Jakarta. Comme elles n'ont pas de socle juridique solide pour la REDD+, les activités de la province, et de ses institutions de REDD+, restent ponctuelles.

Les organisations qui participent à des activités de REDD+ dans la province coopèrent avec des groupes locaux, ainsi qu'avec des institutions à Jakarta ou ailleurs, mais historiquement cette coopération n'a pas fait intervenir le gouvernement provincial, ce qui signifie que les efforts en vue de gérer les relations entre différentes échelles constituent une tâche centrale pour des organisations comme le bureau du gouverneur, qui en 2009 a mis en place le Comité de zone ad hoc sur la REDD et son antenne administrative, le Sekretariat REDD+ Bersama, ainsi que le Bureau des Nations Unies pour la coordination de la REDD+ en Indonésie (UNORCID). Ces organisations servent de passerelles entre la province et le gouvernement central et entreprennent par ailleurs un effort concerté pour conjuguer les initiatives locales de REDD+ et en faire une stratégie à l'échelle provinciale : tâche exaltante étant donné les pouvoirs locaux importants accordés durant la décentralisation.

Nos interlocuteurs signalent que les relations entre différentes échelles présentent un défi et une source de confusion. Incertains quant à la base juridique de leurs rôles dans la mise en œuvre de la REDD+, les décideurs provinciaux ont parfois le sentiment d'attendre quelque chose qui ne se matérialisera jamais. Au sein de la province, une grande partie des activités restent concentrées sur des projets précis de REDD+, car les *kabupaten* (départements) exercent un degré considérable
d'autorité sur l'utilisation des terres. Bien que les connexions entre les discussions de politiques nationales et provinciales soient relativement fréquentes, il y a peu de connexions directes ou indirectes entre les échelles des villages et des *kabupaten*, et les réseaux d'organisations qui prennent part aux discussions sur les politiques à l'échelle provinciale. Plusieurs organisations du réseau de politiques provincial, cependant, s'efforcent de trouver des moyens de développer ces connexions. Des initiatives comme www.borneoclimate.info, une plateforme SMS de micro-blogging pour des discussions sur la REDD+ et d'autres questions ayant trait aux forêts, permettent d'optimiser l'utilisation très répandue des téléphones mobiles en Indonésie. Il y a aussi des discussions sur la possibilité d'établir un ou plusieurs forums multipartites afin de fournir un contexte institutionnalisé pour les discussions sur la REDD+ entre le gouvernement, la société civile et les chefs traditionnels, entre autres. Pour fournir un environnement dans lequel les connexions entre ces échelles puissent s'établir, toutefois, il faudra peut-être une base juridique claire pour la REDD+ qui définisse les rôles à tous les niveaux.

### 6.4.4 Défi : le manque de cartes et de mentalités assorties

En Indonésie et au Vietnam, le principal problème pour l'établissement d'un système national de MNV est le manque de données spatiales fiables, harmonisées et centralisées sur les utilisations des terres, comme les concessions forestières/minières/agricoles, les aires de conservation et les zones de développement économique. En Indonésie, des mesures ont été prises pour accroître la transparence des données et harmoniser les cartes d'utilisation des terres entre provinces et secteurs. Le Groupe de travail spécial sur la REDD+, qui relève de l'Unité du président pour le contrôle et le suivi du développement (UKP4), a publié des données spatiales sur Internet et invité le public à les analyser et à apporter ses contributions. Cela a été fait en réponse au moratoire sur la déforestation encouragé par la Lettre d'intention entre les gouvernements indonésien et norvégien sur la coopération en matière de REDD+ (voir l'encadré 2.1 du chapitre 2). Le soutien du président indonésien s'est révélé crucial pour légitimer le processus de cartographie. Ce processus a suscité un intérêt au niveau des districts. Dans le district de Kapuas, un district modèle de REDD+, le rapprochement des données spatiales est devenu un élément de la stratégie de REDD+ (observations de terrain par Atmadja 2011). Une initiative multi-agences – le Système national indonésien de comptabilisation du carbone (INCAS) – établit actuellement des méthodes de comptabilisation du carbone au niveau national. Il est conforme aux exigences du GIEC et contribue à la collecte de données fiables et normalisées. Cependant, les mesures visant à centraliser les données actuellement détenues par des organismes divers sont encore limitées.
Les personnes et les organisations chargées de mettre en œuvre les projets de REDD+ tentent souvent de faire comprendre aux décideurs locaux les buts et objectifs de leurs activités. Mais comme le mécanisme de paiement associé à la REDD+ n'est pas clair, l'intérêt suscité par les activités de REDD+ est très limité. L'une des exceptions est le Partenariat sur le carbone forestier de Kalimantan (Kalimantan Forest Carbon Partnership – KFCP), un partenariat intergouvernemental entre l'Indonésie et l'Australie (le gouvernement de l'Australie et le gouvernement de la République d'Indonésie 2007). La présence institutionnelle et le financement à long terme du partenariat ont contribué à faire participer les décideurs locaux à des dialogues réguliers et à la prise de décisions en collaboration (voir l'encadré 6.2 pour d'autres liens de gouvernance entre différentes échelles dans le Kalimantan central).

## 6.5 Fuites

Il y a deux questions associées aux fuites : i) l'approche technique du suivi et de la mesure des fuites ; et ii) les procédures et actions requises pour les gérer ou les minimiser.

Les interventions de REDD+ peuvent provoquer des fuites locales/entre provinces/entre pays, dans des délais courts ou longs et provenir de différents secteurs (p. ex. agricole, minier, forestier et infrastructurel ; Wunder 2008). Le mélange de questions spatiales, temporelles et sectorielles rend nécessaires des mécanismes de gouvernance multiniveaux pour assurer des réductions globales des émissions. Les fuites transnationales ne sont pas encore réglementées, peut-être parce que les stratégies visant à les limiter pourraient englober des mesures commerciales controversées susceptibles de soulever des problèmes de droit international et le souci de souveraineté (voir l'examen dans Droege 2011). Pour résoudre ces différends, il faudra que des institutions bien établies déterminent la responsabilité et la légalité des politiques sélectionnées relatives aux fuites.

### 6.5.1 Opportunité : enseignements tirés des expériences infranationales

Un important moyen de contrôler les fuites consiste à constituer un cadre de REDD+ à l'échelle la plus large possible. Le leadership en REDD+ observé au niveau infranational en Amazonie brésilienne, à travers la participation des autorités des États amazoniens au Groupe de travail spécial des gouverneurs sur le climat et les forêts (GCF), constitue une importante stratégie pour réduire les risques de fuites dans la région. Sur la base de ce forum, et avec le soutien des ONG nationales et du Fonds Amazonie, depuis 2008 sept des neuf États amazoniens ont initié des plans visant à contrôler la déforestation dans le cadre du Plan national pour la prévention et le contrôle de la déforestation en Amazonie (May et al. 2011b). Les États d'Amazonas
et d'Acre ont adopté des lois conçues pour réduire les émissions liées à la déforestation et à la dégradation : la loi de l'Amazonas sur le climat et la conservation (3135/2007) a été adoptée en 2007, et la loi sur le Système de l'État d'Acre pour les services environnementaux (gouvernement d'Acre 2010 ; loi 2308/2010) a transformé les institutions étatiques lors de son adoption en 2010. Avec le concours d'ONG environnementales, le gouvernement d'Acre a aussi réfléchi à la manière de contrôler les fuites internationales en menant des activités d'échange d'informations et de renforcement des capacités avec le gouvernement de la région voisine de Madre de Dios, Pérou.

## 6.5.2 Défi : fuites transfrontalières résultant du déphasage entre l'offre et la demande nationales en bois

Les questions relatives aux fuites restent délicates en termes de collecte de données et de débat politique au Vietnam. Malgré l'engagement du gouvernement à résoudre ces questions, les recherches mettent en relief des défis (Meyfroidt et Lambin 2009), en particulier concernant un déphasage entre les objectifs de développement économique et la faible production nationale de bois d'œuvre. Du fait de sa contribution considérable à l'économie nationale, l'industrie de transformation du bois est devenue une priorité pour le gouvernement. Or, l'industrie du bois dépend actuellement des importations pour 80 pour cent de ses matériaux bruts (Doan et al. 2005 ; GSO 2009 ; Forest Trends 2010). Pour résoudre le problème, la Stratégie de développement de la foresterie du Vietnam 2006-2020 vise à réduire à 20 pour cent la dépendance envers les bois importés. Cependant, comme l'a fait remarquer ProForest (2009), il s'agit là d'un objectif ambitieux étant donné la conversion non planifiée des terres à d'autres fins et la faible coopération entre entreprises. En conséquence, le Vietnam continuera probablement de dépendre des importations en provenance d'autres pays, ce qui entraîne un risque élevé d'achat de produits de sources inconnues et peut-être illégales dans des pays comme la RDP Lao et le Cambodge (GSO 2009 ; ProForest 2009 ; Forest Trends 2010). Par ailleurs, bien que le couvert forestier au Vietnam ait augmenté ces dernières années, principalement du fait de l'accroissement rapide de la superficie de plantations forestières, la qualité des forêts a diminué, donnant lieu à des stocks de carbone faibles.

Pour résoudre ce problème, le Programme ONU-REDD a l'intention de quantifier les probabilités de déplacement au travers des frontières en compilant et analysant les données existantes, ainsi qu'en établissant des dialogues à l'échelle régionale. Le Vietnam prévoit aussi d'établir un partenariat intergouvernemental entre les pays traversés par le Mékong pour éviter le risque de déplacements des émissions en raison de la REDD. Une note conceptuelle de projet visant à créer un organe de soutien technique a été rédigée et présentée lors de la 2ᵉ Réunion du Comité des participants au Fonds de partenariat pour le carbone forestier à Panama en mars 2009. Les
discussions se sont poursuivies, mais aucun accord n'a été conclu à ce jour entre les quatre membres potentiels : le Cambodge, le Vietnam, la RDP Lao et la Thaïlande (Scheyvens 2010).

### 6.5.3 Défi : la politique locale comme facteur des fuites infranationales

En Indonésie, la décentralisation a conféré de nouveaux droits et responsabilités aux districts en ce qui concerne la gestion des terres et des ressources naturelles et le recouvrement de recettes fiscales. La politique locale introduit un élément supplémentaire à la REDD+ : le financement par les partis politiques et la mobilisation de fonds pour les campagnes électorales. L'effet du déplacement des émissions à l'échelle infranationale sur la mise en œuvre de la REDD+ est considérable. Si un district se montre strict en matière de réduction de la déforestation et de la dégradation, il risque de perdre des recettes et des investissements potentiels en dissuadant des entreprises qui pourraient entraîner la conversion des terres. Celles-ci pourraient plutôt choisir de mener leurs activités dans des districts voisins, dont les gouvernements respectifs ont établi des politiques moins rigoureuses. Les districts sont tributaires des recettes fiscales et de l'emploi généré par les entreprises ; les élites des districts comptent sur des rémunérations occultes pour leurs activités afin de financer des campagnes politiques et de maintenir le clientélisme. C'est pourquoi elles ont tout intérêt à empêcher les investisseurs intéressés de quitter les districts. D'un côté, cela réduit les fuites en provenance d'utilisations de terres à grande échelle extrêmement rentables. Mais cela compromet aussi les objectifs de réductions des émissions et fait que les districts sont moins susceptibles de mettre la REDD+ en œuvre.

Dans le cadre des efforts en vue d'atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, les fuites représentent un problème de comptabilisation et d'attribution. La comptabilisation se fait au niveau national, mais les émissions peuvent passer d'un pays à l'autre. Il est difficile de déterminer la manière dont les émissions de carbone proviennent d'un autre pays et dans quelle mesure un pays est responsable du déplacement du carbone vers un autre pays (Wunder 2008). La plupart des publications à ce sujet se concentrent sur les fuites internationales (Atmadja et Verchot 2012), alors qu'il n'y a toujours pas de structures institutionnelles capables de les gérer. Comme pour le cas des fuites infranationales décrit ici, la réduction des fuites pourrait limiter la croissance économique impulsée par des entreprises pouvant utiliser les terres forestières différemment, au risque de ne pas pouvoir concurrencer les autres pays qui appliquent des politiques moins rigoureuses. Cette question intensifie encore le caractère sensible de thèmes comme la souveraineté et le droit au développement économique. Des approches bilatérales pourraient constituer un point de départ, mais elles pourraient être trop décousues pour garantir que les émissions ne se
déplacent pas ailleurs. Ainsi, dans le cadre de la mise en œuvre de la REDD+
à l'échelle mondiale, les fuites deviennent un problème économique et
politique qui doit trouver un juste milieu entre la garantie de réductions
efficaces des émissions à travers l'atténuation des fuites et les préoccupations
géopolitiques des pays pris séparément.

6.6 Institutions, intérêts et informations : obstacles et opportunités

Sur la base des observations ci-dessus et des cadres théoriques considérés (4I dans le chapitre 2 ; Pahl-Wostl 2009), nous identifions les aspects clés suivants qui demandent une attention particulière de la part des décideurs de la REDD+ : i) veiller à l'adéquation entre les flux d'informations et les incitations d'un côté et la transparence et le principe de redevabilité de l'autre ; et ii) veiller à l'adéquation entre intérêts et institutions aux différentes échelles.

6.6.1 Le flux d'informations et les incitations

Nous décrivons divers défis pour la gouvernance multiniveaux à partir de nos études de cas, mais nous observons également des opportunités prometteuses. Le manque de cadres nationaux de REDD+ constitue un défi crucial qui a une incidence sur les efforts en vue de construire un système responsable de MNV et d'harmoniser les activités de REDD+. L'amélioration de la communication et des flux d'informations entre les projets de REDD+ infranationaux et le niveau national est une importante manière de créer un système de gouvernance multiniveaux en matière de REDD.

Il est important de noter que, dans le monde de la REDD+, l'information, c'est
le pouvoir, et que les institutions qui détiennent le pouvoir et la capacité de
fournir des informations aux niveaux des projets et au plan national jouent un
rôle crucial lorsqu'il s'agit de façonner les politiques nationales de REDD+. Il
est également important d'intégrer les connaissances locales dans les systèmes
de MNV, comme ont tenté de le faire des initiatives récentes au Brésil et au
Vietnam. De plus, les connaissances sont le produit des relations de pouvoir et
des préoccupations sociales et il est tout aussi important de demander quelles
sont les connaissances qui ne sont pas produites et diffusées. La définition
d'un système de MNV et les connaissances sur lesquelles il se fonde sont donc
des questions techniques ainsi que politiques.

Pour concevoir un système de distribution des bénéfices et des responsabilités de la REDD+, il faut avoir des flux d'informations solides. Les mécanismes de gouvernance multiniveaux permettent le flux équitable des incitations du niveau national aux niveaux infranational et local. La relation entre les autorités gouvernementales nationales et locales et l'octroi aux autorités locales
de la flexibilité nécessaire pour mettre en œuvre des interventions de REDD+
plus larges sont des éléments clés de la discussion portant sur le partage des
bénéfices (voir le chapitre 8).

6.6.2 Veiller à l'adéquation entre intérêts et institutions aux différentes échelles

L'intégration d'institutions qui fonctionnent à différents niveaux peut aussi
contribuer à l'harmonisation de la planification spatiale. Une nouvelle
organisation institutionnelle est requise pour créer de nouveaux organes ou
développer des organes existants en vue d'un système responsable de MNV, en
se concentrant plus particulièrement sur les outils permettant de surmonter
les obstacles au flux d'informations entre les différents niveaux. Dans les
pays étudiés, toutefois, il y a encore des défis politiques et économiques à
relever en vue de la création d'institutions de ce type. Cette tâche requiert
par ailleurs de nouvelles compétences et aptitudes pour gérer différents types
d'information, p. ex. des données locales et spatiales de qualité inégale.

Dans nombre de pays, les autorités infranationales peuvent jouer un rôle
décisif dans la mise en œuvre de la REDD+. En Indonésie et au Brésil, par
exemple, la décentralisation a placé le pouvoir de la gestion des terres et des
ressources naturelles entre les mains des autorités infranationales, ce qui fait
d'elles des acteurs clés dans la mise en œuvre de la REDD+. Dans les pays
comme ceux-là, il est essentiel d'établir des réglementations cohérentes sur
les droits, responsabilités et procédures pour un système MNV mis en œuvre
par les autorités infranationales, et de trouver des fonds et des mécanismes
transparents pour allouer des ressources aux acteurs infranationaux de la
REDD+. En Indonésie, des groupes de travail volontaires aident à remédier
au manque de liens institutionnels entre secteurs et échelles et constituent un
exemple d'intégration institutionnelle à tous les niveaux.

Comme on l'a constaté au Vietnam et au Brésil, bien qu'un système de
MNV cohérent au niveau national soit important, la gestion des fuites doit
être transfrontalière. Les lacunes de l'offre et de la demande transfrontalières
peuvent être surmontées grâce à l'intégration institutionnelle multiniveaux
et à la coordination horizontale, comme l'ont démontré les initiatives
prometteuses de la Commission REDD du Mékong pour le partenariat
intergouvernemental et la collaboration de l'État brésilien d'Acre avec les
autorités régionales de Madre de Dios au Pérou.

6.6.3 Le besoin de participation

Bien que la REDD+ soit fréquemment critiquée pour sa mise en œuvre utilisant
des approches descendantes, une approche de gouvernance multiniveaux qui
se concentre sur le flux et l'adéquation des intérêts entre plusieurs niveaux
peut aboutir à une participation robuste des parties prenantes. Les données
recueillies dans les pays REDD+ montrent que la participation à la REDD+
peut être considérablement améliorée (Indrarto et al. 2012 ; Pham et al. 2012).
La participation des acteurs d'un niveau à des processus menés à d'autres
niveaux est essentielle pour améliorer la coordination verticale (Pahl-Wostl
2009). Il vaut la peine de noter que le cadre juridique pour la REDD+ dans
tous les pays requiert la participation et la consultation avec différents groupes,
mais que cela est rarement mis en pratique. (Voir aussi l'encadré 6.3 pour le
processus de REDD+ à Madagascar.)

Néanmoins, au Brésil, du fait de la reconnaissance des enjeux potentiels
associés à une participation équitable à la REDD+, il y a eu une mobilisation
considérable des groupes autochtones et des communautés forestières pour
promouvoir la participation locale au processus. Ces groupes, conscients
des bénéfices mais aussi des risques potentiels associés à la REDD+, ont
pris des mesures pour promouvoir l'inclusion de garanties sociales et
environnementales pour les actions de REDD+ (Gomes et al. 2010 ; voir
aussi le chapitre 17 sur les garanties). La plupart des porteurs de projet de
REDD+ parmi les ONG ou les pouvoirs publics ont organisé ou prévoient
d'organiser des consultations publiques avec les acteurs cibles sur les sites
concernés pour présenter leur projet et recueillir des commentaires.

Au Vietnam, la participation limitée à la REDD+ peut s'expliquer par un
processus politique qui se caractérise par des mécanismes de consultation
inefficaces et une représentation faible des différents groupes. Par ailleurs,
comme le font remarquer Pham et al. (2010), les intermédiaires sont souvent
embauchés par les donateurs pour effectuer les consultations, mais, du fait des
pressions (manque de temps, priorités des donateurs et coûts), ces consultations
sont insuffisantes. Comme le montre un exemple préliminaire du Vietnam, la
participation locale est possible et pourrait améliorer le système MNV, mais
les données concrètes recueillies ne sont pas suffisamment diffusées entre les
différents niveaux.

En Indonésie, une grande partie du faible intérêt suscité par la
participation aux discussions de REDD+ s'explique par une lassitude face
à la participation, le manque de preuves de l'efficacité potentielle de la
REDD+ et de puissants intérêts investis dans d'autres utilisations des terres
susceptibles de causer des émissions. Même lorsque des groupes de travail
volontaires efficaces ont été établis pour améliorer la participation des
parties prenantes, il y avait trop d'ateliers sur la REDD+, de discussions et
de séminaires de parties prenantes, ce qui a entraîné une certaine lassitude
concernant la REDD+.
## Encadré 6.3 Décentralisation ou ONGIsation de la REDD+? Manque de leadership national dans la mise en place d'une stratégie de REDD+ à Madagascar

Emilia Runeberg

Madagascar, État insulaire situé dans l'océan Indien et connu comme un point sensible en termes de biodiversité, a collaboré avec le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF) de la Banque mondiale en 2008 dans le cadre d'un processus de préparation à la REDD+ dont l'objectif était de préparer une stratégie nationale de REDD+. En parallèle, des projets pilotes de REDD+ menés par des ONG internationales ont été établis dans différentes régions du pays dans le but d'éclairer le processus de formulation de politiques nationales de REDD+. Les tentatives d'élaboration d'une stratégie nationale cohérente éprouvent des difficultés dans une situation où le manque de leadership national sur le plan de la synchronisation des expériences de projets pilotes individuels entrave la transition d'activités séparées et réalisées sous la houlette des ONGI, vers un système de gouvernance de la REDD+ national et imbriqué.

La gestion forestière communautaire (GFC), principal cadre de gouvernance envisagé pour une REDD+ malgache, peut être utilisée pour cartographier les activités de gouvernance en cours à plusieurs niveaux. Au niveau de la base populaire, tous les projets pilotes de REDD+ ont établi des associations de GFC appelées COBA, en transférant les droits de gestion forestière de l'État aux groupes communautaires en vertu de contrats à durée déterminée. Au niveau local, les COBA signent des contrats avec la municipalité et les services forestiers locaux. Le transfert de la gestion est souvent complètement mené par un médiateur environnemental, médiateur qui, dans le cas des grands projets de REDD+, a été une ONGI. On ne saurait trop insister sur l'importance du rôle du médiateur dans la conception du contrat de GFC et les activités associées, comme les tentatives de création d'activités de subsistance alternatives pour les COBA. Au niveau régional, certains projets de REDD+ organisent des fédérations de COBA, mais une structure de gouvernance fonctionnelle au niveau régional continue d'être un chaînon manquant, rôle actuellement assumé par les ONGI.

La coordination au niveau national des activités de REDD+ a été canalisée par un comité ad hoc connu sous le nom de CT-REDD et composé d'acteurs étatiques, non étatiques et para-étatiques. Avant que son travail ne fût (temporairement ?) perturbé début 2011, le CT-REDD communiquait avec les parties prenantes afin d'intégrer les expériences de REDD+ en cours et organisait des consultations régionales pour l'élaboration d'une Proposition de préparation (R-PP) devant être présentée au Fonds de partenariat pour le carbone forestier. À part le document R-PP, les efforts multi-acteurs de niveau national visant à présenter ensemble une même direction pour la REDD+ ont stagné ou ont été privés de fonds. Au niveau supranational, Madagascar a eu du mal à recevoir un financement pour