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OPEN ACCESS

**Revue Congolaise des Sciences & Technologies**

Dépôt légal n° LL 3.01207-5757161
http://www.csnrdc.net/

REVUE
CONGOLAISE
DES SCIENCES
ET TECHNOLOGIES

# Décentralisation Territoriale en République démocratique du Congo: Un Nouvel Elan pour le Développement Local

[Territorial Decentralization in the Democratic Republic of Congo: A New Momentum for Local Development]

Seguin Boita Loelele<fnref n="1" />, Steve Nguvulu Lufuma<fnref n="2" />, Ibrahim Nyembo Kalenge<fnref n="2" />, Yannick Liolocha Heradi<fnref n="3" />

## Résumé

La République démocratique du Congo est un pays aux dimensions continentales. Il n'est pas facile de l'administrer, la décentralisation territoriale s'impose alors comme une issue rassurante pour booster son développement sur le plan politique, économique, social et culturel à partir de la base, c'est-à-dire, les provinces, villes, communes et chefferies. Il est donc prétentieux de penser apporter une réponse à toutes les attentes de la population; cela relève de l'illusion et de la pure démagogie. Pour atteindre l'explication de notre objet d'étude, nous avons fait usage de la méthode juridique, qui nous a permis de consulter des ouvrages, commentaires et résumer des conférences, qui touchent à notre objet d'étude ainsi que la technique documentaire, qui nous a également servi d'enrichir le contenu de notre article. Ainsi donc, nous disons que la décentralisation en République Démocratique du Congo est confrontée à plusieurs problèmes qui sont soit d'ordre politique, financier, économique, social et moral. Pour ces problèmes nous pouvons citer notamment, en premier lieu, le découpage territorial qui exige des moyens matériel et financiers. Mais notre problème ne se situe vraiment pas à ce niveau car la décentralisation est déjà consacrée et effective, notre problème est celui du développement influencé par la décentralisation.

Mots-clés : Collectivité, constitution, décentralisation, démocratie, développement, Territoire

## Abstract

The Democratic Republic of the Congo is a country of continental dimensions. It is not easy to administer it, territorial decentralization then imposes itself as a reassuring way to boost its development on the political, economic, social and cultural level from the base, that is to say, provinces, cities, towns and chiefdoms. It is therefore pretentious to think of providing an answer to all the expectations of the population; this is an illusion and pure demagoguery. To reach the explanation of our object of study, we made use of the legal method, which allowed us to consult works, comments and summarize conferences, which touch on our object of study as well as the documentary technique, which also served to enrich the content of our article. Thus, we say that decentralization in the Democratic Republic of Congo is faced with several problems which are political, financial, economic, social and moral. For these problems we can cite in particular, in the first place, the territorial division which requires material and financial means. But our problem is really not at this level because decentralization is already consecrated and effective; our problem is that of development influenced by decentralization.

Keywords: Community, constitution, decentralization, democracy, development, Territory

<footnote n="1">¹Section de Droit Privé Judiciaire, Département des Sciences Juridiques, Centre de Recherche en Sciences Humaines (CRESH), Kinshasa, République Démocratique du Congo</footnote>

<footnote n="2">²Section Droit Economique et Social, Département des Sciences Juridiques, Centre de Recherche en Sciences Humaines (CRESH), Kinshasa, République Démocratique du Congo</footnote>

<footnote n="3">³Section des Sciences Politiques et Administratives, Département des Sciences Politiques et Administratives, Relations Internationales et de Bonne Gouvernance, Centre de Recherche en Sciences Humaines (CRESH), Kinshasa, République Démocratique du Congo</footnote>
# 1. Introduction

La décentralisation est un mode d'organisation administrative qui vise le transfert du processus de prise de décisions le plus proche possible des administrés. Elle est le procédé technique qui consiste à conférer les pouvoirs de décision à des organes locaux, autonomes, Distincts de ceux de l'Etat. (Degni, 1990).

Pourtant, la nouvelle constitution de la République Démocratique du Congo a instauré un Etat unitaire décentralisé composé de la ville de Kinshasa et de 25 provinces dotées de la personnalité juridique, administrées par un exécutif provincial et une assemblée provinciale. Ces dernières devaient jouir de tous les attributs découlant de cette personnalité juridique. En ce qui concerne les ressources, les provinces devaient disposer de ces recettes propres, notamment la perception de l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs, l'impôt sur les véhicules ainsi que certaines taxes. A cela, il faut ajouter les recettes à caractère nationale, dont la retenue à la source de 40% de la rétrocession. En substance, la décentralisation se comprend comme un système d'organisations étatiques qui reconnait une liberté plus ou moins étendue des décisions à des collectivités territoriales. C'est pour cette raison que les collectivités doivent être dotées de personnalité juridique et de l'autonomie financière afin de leur permettre de disposer des ressources propres nécessaires à leurs actions.

De la sorte, il émerge du souci de personnalisation ou d'individualisation des intérêts devant stimuler et rentabiliser la productivité des services publics ou des entités locales en vue de l'amélioration des conditions d'existence de la population concernée. L'on consacre alors le rôle du citoyen dans la gestion du développement local à travers les organes des entités territoriales décentralisées. Ce développement se comprend alors comme une amélioration qualitative et durable d'une économie et son fonctionnement. Il est ainsi la combinaison des changements mentaux et sociaux d'une population qui la rendent apte à faire croître, cumulativement et durablement, son produit réel global (Bremond et Geledan, 1990).

Notre réflexion s'articulera autour des trois points ci-après: La décentralisation en République Démocratique du Congo, les ressources des entités territoriales décentralisées et la relance du développement des entités territoriales décentralisée.

# 2. Littérature

## 2.1. Décentralisation en RDC

Pour bien appliquer ce concept à cette étude, il est préférable de fixer son sens. La décentralisation se comprend comme un mode d'organisation administrative qui consiste à reconnaître la personnalité juridique à des communautés d'intérêts ou à des activités de service public, puis à leur confier un pouvoir décisionnel en certaines matières. (Microsoft, 2020).

Elle est aussi, un procédé d'organisation administrative consistant, pour une autorité déterminée, en général le législatif, à confier la gestion de certains intérêts à des agents qui sont les organes et les représentants non pas du pouvoir central, mais d'une personne publique autre que l'Etat. (Flamme, 1989)

Ainsi, compris la décentralisation se présente sous forme des structures administratives et politiques qui vient à préserver les intérêts des mandataires centraux dans les régions éloignées de la capitale (Flamme, 1989).

## 2.2. La décentralisation comme une politique de transfert des compétences administratives de l'Etat

La décentralisation constitue une réponse possible à la question de la répartition des fonctions administratives entre l'Etat et les autres collectivités publiques. (Microsoft, 2020) Pour y arriver, ces collectivités ont besoins d'être reconnues comme ayant une personnalité juridique, elles sont des personnes morales de droit public et l'Etat leur délègue par une loi solennelle un certain nombre de ses compétences. Ils s'agit des pouvoirs qui sont exercés de manière autonome par lesdites collectivités décentralisées, travaillent sous le contrôle du pouvoir central, Ce terme étrange semble assimiler les collectivités décentralisées à des mineurs, des incapables, des prodigues ou des déments. (Cadart, 1990).

Toutefois, l'effectivité de l'exercice du transfert de certaines attributions territoriales dépend des trois conditions:

* Il faut tout d'abord isoler, parmi les besoins auxquels l'administration doit pourvoir, ceux qui présentent, à titre principal, un caractère local. C'est à propos de ceux-ci que le transfert de compétence pourra s'opérer. Il est exclu, en effet, de voir l'Etat renonce à son pouvoir décisionnel sur des attributions régaliennes;
○ Il convient ensuite de doter les collectivités locales de la personnalité juridique et d'une autonomie financière afin de leur permettre de disposer des ressources propres nécessaires à leur action;

○ Il faut enfin que les organes exécutifs de ces collectivités soient élus en leur sein ; et qu'ils jouissent d'une réelle autonomie à l'égard du pouvoir central (Cadart, 1990).

### 2.3. La décentralisation comme Pratique de la démocratie locale

Il est évident qu'une démocratie qui attribue véritablement le pouvoir tout entier au peuple ne saurait tolérer la formation d'un Etat, ensemble différencié et agissant en fonction de ses intérêts propres. Au mieux, elle se dote d'institutions représentatives, d'un gouvernement auquel elle accepte de déléguer un pouvoir qu'elle estime contrôler (Microsoft, 2020). Les enjeux de la décentralisation sont mesures dans la démocratie. Ceci en rapprochant les centres décisionnels des administrés, et d'augmenter ainsi la pertinence des décisions prises, fondées sur une meilleure connaissance du terrain, en évitant les erreurs dues à l'ignorance des données propres à la vie locale. (Crawitz et Leca, 1985).

Malgré, les avantages qu'offre la décentralisation, cette dernière comporte des inconvénients, entre autres, les inégalités naturelles entre collectivités riches et pauvres dont elles disposent : localisation géographique et densité des réseaux de transport, niveau de développement industriel, ressources naturelles et faire obstacle à une politique efficace d'aménagement du territoire. (Microsoft, 2020) Ce qui requiert un contrôle à plusieurs niveaux sur les entités décentralisés, se présente sur trois formes : le contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle et le contrôle juridictionnel (Ekili et Otemikongo, 1990).

Il convient de noter que le contrôle hiérarchique est assuré par les dirigeants étatiques sur les dirigeants des entités décentralisées par le corps des inspecteurs. Il est exercé aussi par les dirigeants des entités décentralisées de l'échelon supérieur sur les dirigeants des entités décentralisées de l'échelon inférieur par le truchement du corps des inspecteurs provinciaux ou régionaux. Ce contrôle hiérarchique vise essentiellement la meilleure organisation et le meilleur fonctionnement des entités décentralisées. Dans cette perspective, Mulumbati Ngasha affirme que à partir des corps des inspecteurs, les dirigeants étatiques donnent les conseils et font des suggestions aux différents dirigeants des entités décentralisées

et les dirigeants des entités de l'échelon supérieur donnent des conseils et font des suggestions aux dirigeants des entités décentralisées de l'échelon inférieur pour une meilleure organisation et un meilleur fonctionnement des entités décentralisées. (Mulumbashi, 2006)

Le contrôle fait par la tutelle peut porter sur les actes des entités décentralisées et sur les organes. Le contrôle sur les actes peut se faire par voie d'autorisation ou d'approbation préalable. Le contrôle de tutelle permet à l'Etat d'encadrer le développement des entités décentralisées, parfois, il paralyse le fonctionnement des entités décentralisées en prenant des décisions à leur place. Le contrôle de tutelle peut aussi porter sur les organes des entités décentralisées. Il s'exerce de plusieurs manières, dont notamment par voie de suspension des dirigeants des entités décentralisées.

Quant au contrôle juridictionnel, il est considéré comme un recours en annulation pour excès de pouvoir auprès de juridictions compétentes du ressort de l'autorité dont l'acte fait l'objet de recours. (Mulumbashi, 2006) On y recourt en cas d'abus du pouvoir, pour établir l'ordre et la justice.

Ces trois contrôles sont portes par deux types de décentralisation: La décentralisation technique ou fonctionnelle et la décentralisation territoriale. La décentralisation technique ou fonctionnelle ou encore par service est celle dont la gestion d'un intérêt public déterminée est confiée à une autorité organiquement autonome (Rivero et Waline, 2004). Ici, ce ne sont plus des autorités locales qui gèrent les intérêts, mais des autorités organiquement autonomes.

La décentralisation territoriale est un mode d'organisation administrative qui consiste à transférer certaines attributions du pouvoir central, c'est-à-dire de l'Etat, à d'autres personnes morales administratives (Mpinga, 1973) La décentralisation territoriale concerne la subdivision territoriale d'un Etat et repose sur la distinction des affaires nationales et locales, seules les dernières relevant de la décentralisation. (Rivero et Waline, 2004).

### 2.4. Intérêt de la décentralisation territoriale en RDC

La décentralisation est prévue à l'article 3 de la constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour et organisée par la loi organique n°08/01.6 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, in Journal Officiel de la République Démocratique
du Congo, n°49ème année, numéro spécial.
(Constitution de la République Démocratique du
Congo, 2006).

La décentralisation territoriale porte un intérêt
considérable en République Démocratique du
Congo ; Par elle, les administrations poursuivent des
objectifs de développement, entendu comme un
processus par lequel une collectivité cherche à
satisfaire des besoins fondamentaux de la majorité de
ses membres en améliorant constamment leur niveau
de vie (Issango, 1988). Il s'agit de rapprocher les
centres de décision des réalités locales dont elle
permet une meilleure saisie, à l'encontre de la lenteur
administrative et de l'ignorance des réalités locales
caractérisant la centralisation administrative. Celle-ci
permet en outre d'associer les administrés à la gestion
de leur entité. En cela, elle reflète la démocratie qui
du reste est une exigence de toute décentralisation.
En effet, sur le plan politique, décentraliser, c'est
associer le peuple à la discussion et à la gestion des
affaires politiques au niveau qui le concerne
directement, c'est enfin favoriser la formation
politique du citoyen, du citoyen électeur comme du
citoyen élu (Vunduawe, 1982). Cela signe en même
temps L'importance de la décentralisation en
République Démocratique du Congo ; c'est de mettre
sur pied une administration efficace qui puisse
travailler pour l'avantage de la population en faisant
des entités locales des niveaux de gestion efficace des
affaires de l'Etat. Elle permet au pouvoir central de se
dessaisir de certaines tâches pour les confier aux
entités locales et pour augmenter la confiance de
citoyen vis-à-vis de l'Etat.

2.5. *Les entités territoriales décentralisées selon la constitution*

La décentralisation, pour avoir effet est portée par
la constitution de la République Démocratique du
Congo du 18 février 2006, telle que révisée et
complétée par la loi n°11 journal officiel 02 du 20
janvier 2011 portant révision de certains articles de la
Constitution de la République Démocratique du
Congo a institué les entités territoriales
décentralisées. C'est le cas de L'article 3 qui stipule
que « les provinces et les entités territoriales
décentralisées de la République Démocratique du
Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont
gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales
décentralisées sont la ville, la commune, le secteur et
la chefferie.

Elles jouissent de la libre administration et de
l'autonomie de gestion de leurs ressources
économiques, humaines, financières et techniques. En
complément de la constitution en matière de la
décentralisation, l'autorité de tutelle édicte la loi
organique qui fixe les règles du jeu. De la sorte, Ces
entités territoriales décentralisées sont dotées de la
personnalité juridique et elles deviennent autonomes
vis-à-vis du pouvoir central comme a écrit bob
Kabamba: «il ne s'agit nullement d'une forme
d'organisation administrative qui consiste à
concentrer la puissance publique entre les mains du
pouvoir central et à faire assumer par celui-ci la
gestion des services publics par le biais d'agents
hiérarchisés travaillant sous l'autorité directe du
gouvernement et en liaison directe avec lui, sans
pouvoir de gestion autonome. Il ne s'agit pas, non
plus, d'une centralisation de la puissance publique,
car il n'y a pas d'unicité de la personnalité juridique ».
(Birangamoya, 1984) Il importe de noter que malgré
l'acquisition de la personnalité juridique par les
entités décentralisées, elles sont et restent en
harmonie avec le pouvoir central de qui elles
reçoivent les directives et orientations.

2.6. *Les ressources des entités Territoriales décentralisées*

Pour garantir le développement desentités
territoriales décentralisées en République
Démocratique du Congo, il faudra une mobilisation
des ressources financières, économiques, humaines et
techniques importantes. Ces ressources financières,
pense Cadart, sont de quatre ordres : les ressources
propres, les ressources provenant des recettes à
caractère national, les ressources de la caisse
nationale de péréquation ainsi que les ressources
exceptionnelles (Cadart, 1990).

a. *Les ressources propres*

Dans la catégorie des ressources propres, on
comprend :

* L'intérêt personnel minimum qui est perçu au profit exclusif des communes des secteurs ou des chefferies ;

* Les recettes de la participation, constituées par des bénéfices, or les revenus de leur participation en capital dans les entreprises publiques, les sociétés d'économie mixte et les associations momentanées à but économique ;
➤ Les taxes et droits locaux qui comprennent les taxes d'intérêt commun (telles que taxe spéciale de circulation routière, taxe annuelle relative à la délivrance de la patente. Les diverses taxes de consommations sur la bière et le tabac, taxe de superficie sur les concessions forestières, minière, taxe sur les ventes des matières précieuses de production artisanale, etc.) ; les taxes spécifiques à chaque entité territoriale décentralisée, telles sont : les taxes prélevées sur les matières locales non imposées par le pouvoir central. (Loi organique, 2008)

## b. Les ressources provenant des recettes à caractère national

Les entités territoriales décentralisées ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux provinces. Cependant, la répartition de ces ressources entre ces entités se fait selon la capacité de production, de la superficie et de la population de chacune d'entre-elles. Et c'est l'édit qui en détermine le mécanisme de répartition (Loi organique, 2008).

## c. Les ressources de la caisse nationale de péréquation

La Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 telle que modifiée et complétée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles a institué une caisse nationale de péréquation. Caisse dotée de la personnalité juridique. Elle a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public afin d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées. Elle dispose d'un budget alimenté par le trésor public à commencer de 10% de la totalité des recettes à caractère national revenant à l'Etat chaque année. Elle est placée sous la tutelle du Gouvernement. (Constitution de la République Démocratique du Congo, 2006)

## d. Les ressources exceptionnelles

Ces ressources proviennent des dons et legs que ces entités peuvent bénéficier. Et leur valeur doit être inscrite en recette au budget de l'exercice de leur acceptation (Loi organique, 2008). L'on doit encourager l'octroi des ressources exceptionnelles afin de renfler les caisses des entités territoriales décentralisées.

Ainsi donc, l'éclosion du développement de ces entités territoriales décentralisées dépendrait de la bonne gestion des ressources, c'est-à-dire la canalisation des ressources financières par les autorités décentralisâtes et décentralisées dans le but d'intérêt général.

## 2.7. De la relance du Développement des entités territoriales décentralisées en RDC

La précision sémantique du concept (développement) est une de précieuse entente d'appliquer cette étude. Par Développement, on attend la transformation économique et sociale d'un pays induite par son taux de croissance (Petit Larousse, 2014).

Dans la même veine d'idées, le développement s'étend au langage de Bremond, comme la combinaison des changements mentaux et sociaux d'une population qui la rend à faire croître cumulativement et durablement son produit réel global. (Bremond et Geledan, 1990)

Pour tracer l'itinéraire vers son développement, le constituant du 18 février 2006, a institué la décentralisation comme mode de gestion des entités territoriales décentralisées. A cet effet, l'article 3 de ladite constitution a accordé la personnalité juridique à ces entités décentralisées (Province, ville, commune et chefferie), ce qui délègue un pouvoir réel aux autorités locales. En conséquence, la décentralisation a une incidence sur le développement des entités territoriales décentralisées telles que énuméré ci-haut et cela, sur le plan politico-administrative, économique, socioculturel et juridique. Les points ci-après permettent d'illustrer notre propos:

➤ Sur le plan politico-administratif, la décentralisation développe l'organisation des entités territoriales décentralisées (ETD) en favorise l'émergence d'un Etat de droit, démocratique et la promotion de droit de l'homme dans le cadre d'une démocratie de proximité. Du point de vue administratif, elle développe l'organisation et la gestion des ressources humaines des entités décentralisées dans le sens qu'elle permet le rapprochement des administrés avec les administrateurs ;

➤ Sur le plan économique, la décentralisation améliore l'organisation et la gestion des ressources naturelles, financières et techniques des entités locales en ce sens qu'elle permet aux populations locales et aux autorités locales de se prendre en charge selon leurs besoins en
ayant l'esprit de créativité pour asseoir le
développement de leurs entités locales ;

> Sur le plan juridique, étant donné que les autorités locales seront élues par la population locale, leurs décisions seront exécutées sans beaucoup de problèmes ou de résistance de la part des justiciables, car cette dernière (population) accepte leur légitimité ;

> Sur le plan socio-culturel, le développement des entités territoriales décentralisées en République Démocratique du Congo dépendra aussi de la cohésion des différents membres de la communauté locale se connaissant entre eux et leur culture. La décentralisation permet donc l'émergence de certaines valeurs culturelles locales étant donné que l'entité décentralisée devient un cadre d'expression de ces valeurs. Elle permet aussi aux groupes culturellement et socialement marginalisés de participer à la prise de décision. A cet effet, comme souligne le Vade Mecum de formation du participant en droits de l'homme, citoyenneté et démocratie locale: « la participation sans exclusion de tous les citoyens à l'œuvre du développement collectif est un principe démocratique au centre la démocratie locale» (Vade Mecum, 2006).

Le développement des entités locales sera effectifs, lorsque les autorités décentralisées décideront de briser tous les obstacles qui freinent son développement en recourant à la bonne gouvernance, à la lutte contre l'impunité, la corruption, le tribalisme, népotisme, régionalisme, le détournement, etc. qui sont considérés comme antivaleurs, un virus à éradiquer. Dans la même optique, Lunda Bululu souligne que « la RDC est un Etat caractérisé par la mess-gestion, les détournements des deniers publics à grande échelle, la corruption pratiquement institutionnalisée dans le secteur public, le manque de sanction » (Lunda, 2003).

Sur le plan politique et juridique, quelques
préalables pour la réussite de la décentralisation
territoriale sont indispensables. Aussi, la
décentralisation est différente du régionalisme. En
effet, la décentralisation constitue un contrepoids à la
puissance étatique et un rempart contre les dérivés et
tentatives autoritaires des gouvernants. Cependant, le
risque majeur de la décentralisation est la tendance au
désengagement de l'Etat et à l'abandon des

responsabilités aux collectivités territoriales. La
décentralisation c'est diffèrent du régionalisme parce
que ce dernier vise à valoriser et à défendre les
intérêts et l'identité de régions particulières ou d'un
groupe de régions, qu'elles soient officielles ou bien
traditionnelles (divisions administratives ou
politiques, subdivisions de pays ou unités infra
étatique) (www.undp.org; www.kasde.org).

3. Conclusion et Suggestions

Etant donné les dimensions continentales de la République Démocratique du Congo et du niveau de la vie sociale de sa population, la décentralisation territoriale demeure la seule issue pour le développement intégral du pays sur le plan politique, économique, social et culturel à partir de la basse, c'est pour dire, les provinces, villes, territoires, chefferies, communes et quartiers. Prétendre répondre aux demandes sociales de tous les congolais sur l'ensemble du territoire national, à partir du pouvoir central relève de l'illusion ou encore de la pure démagogie. Cette option levée par le constituant renvoie à l'idée d'une politique opérée en faveur d'une stratégie de progression des entités locales. Il justifie le choix d'une gouvernance étagée par le fait que celle-ci est considérée comme un de pilier de la stratégie nationale de lutte contre la pauvrette

En toute état de cause, la réussite de la
décentralisation territoriale suppose l'appropriation
du processus par la population en générale, ainsi, il
est aujourd'hui admis qu'il ne peut y'avoir de
développement local sans une participation des
populations et un démarche collectif sur un espace
bien déterminé. Cela suppose une prise de conscience
effective dans le chef du pouvoir central qui devrait
se départir de tout esprit centralisateur ou de
complaisance. En outre, pour que ce développement
se matérialise à partir des entités territoriales
décentralisés, il faudra que « des préoccupations des
productions économiques, bien-être social soient
intériorisées par les pouvoirs publics au niveau
central et au niveau local, la reconversion des
mentalités, une bonne gouvernance d'une véritable
indépendance du pouvoir judiciaire chargé du
contrôle enfin de sanctionner et le développement
d'une vraie société civile nationale et locale ».

Enfin, la mise en œuvre de cette décentralisation
dépend principalement de l'application de certaines
lois notamment celle de la caisse nationale de
péréquation, qui va jouer un grand rôle d'équilibre
sur le plan du développement.

Pour que le développement de la RDC se réalise à
partir des entités territoriales décentralisées, il faudra
que des préoccupations de production économique et
de bien-être social soient intériorisées par les
pouvoirs publics au niveau central et au niveau local
ou provincial. C'est l'invitation que nous lançons à
tout congolais, celui qui est au pouvoir et celui qui est
administré.

Références bibliographiques

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