# Analyse de la REDD+

## Les enjeux et les choix

Edité par Arild Angelsen, Maria Brockhaus, William D. Sunderlin et Louis V. Verchot

<figure><img src="image_1.png" /></figure>
<figure><img src="image_2.png" /></figure>
# Analyse de la REDD+
Les enjeux et les choix

## Éditeur

Coéditeurs

Assistante éditoriale

Traduction

Arild Angelsen

Maria Brockhaus

William D. Sunderlin

Louis V. Verchot

Therese Dokken

Green Ink Ltd
© 2013 Center for International Forestry Research
Tous droits réservés

Imprimé en Indonésie
ISBN: 978-602-1504-00-0

Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. et Verchot, L.V. (éd.). 2013. Analyse de la REDD + :
Les enjeux et les choix. CIFOR, Bogor, Indonésie.

Traduction de : Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. and Verchot, L.V. (eds) 2012
Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Crédits photo :

Couverture © Cyril Ruoso/Minden Pictures

Parties : 1. Habtemariam Kassa, 2. Manuel Boissière, 3. Douglas Sheil

Chapitres : 1. et 10. Yayan Indriatmoko, 2. Neil Palmer/CIAT, 3. and 12. Yves Laumonier,

4. Brian Belcher, 5. Tony Cunningham, 6. and 16. Agung Prasetyo, 7. Michael Padmanaba,

8. Anne M. Larson, 9. Amy Duchelle, 11. Meyrisia Lidwina, 13. Jolien Schure, 14. César Sabogal,

15. Ryan Woo, 17. Edith Abilogo, 18. Ramadian Bachtiar

Conception : Équipe multimédia du CIFOR, Groupe des services d'information
Traduction : Green Ink Ltd (www.greenink.co.uk)

CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonésie

T +62 (251) 8622-622

F +62 (251) 8622-100

E cifor@cgiar.org

cifor.org
ForestsClimateChange.org

Tous les points de vue figurant dans cet ouvrage sont ceux des auteurs. Ils ne représentent pas forcément les points de vue du CIFOR, des responsables de la rédaction, des institutions respectives des auteurs, des soutiens financiers ou des relecteurs.

**Center for International Forestry Research**

CIFOR défend le bien-être humain, la conservation de l'environnement et l'équité en menant
une recherche pour éclairer les politiques et les pratiques qui affectent les forêts dans les pays en
développement. CIFOR est un centre de recherche du Consortium du CGIAR. Le siège du CIFOR est
 situé à Bogor, en Indonésie. CIFOR a également des bureaux en Asie, en Afrique et en Amérique du Sud.
Table des matières

<table><tr><td>Préface</td><td>x</td></tr><tr><td>Remerciements</td><td>xii</td></tr><tr><td>Résumé</td><td>xiv</td></tr><tr><td>Liste des auteurs</td><td>xxii</td></tr><tr><td>1 Introduction<br>Arild Angelsen, Maria Brockhaus, William D. Sunderlin et Louis V. Verchot</td><td>1</td></tr><tr><td>Partie 1. Comprendre la REDD+</td><td>15</td></tr><tr><td>2 La REDD+ vue à travers les 41 : Un cadre d'économie politique<br>Maria Brockhaus et Arild Angelsen</td><td>17</td></tr><tr><td>3 L'évolution de la REDD+<br>Arild Angelsen et Desmond McNeill</td><td>37</td></tr><tr><td>4 La REDD+ et l'économie mondiale : Forces concurrentes et options<br>de politiques générales<br>Pablo Pacheco, Louis Putzel, Krystof Obidzinski et George Schoneveld</td><td>61</td></tr><tr><td>Partie 2. Mettre la REDD+ en œuvre</td><td>81</td></tr><tr><td>5 Échiquier politique et pouvoir dans les processus nationaux de<br>politiques générales de REDD+<br>Monica Di Gregorio, Maria Brockhaus, Tim Cronin et Efrian Muharrom</td><td>83</td></tr><tr><td>6 Niveaux multiples et défis multiples pour la REDD+<br>Kaisa Korhonen-Kurki, Maria Brockhaus, Amy E. Duchelle,<br>Stibniati Atmadja et Pham Thu Thuy</td><td>111</td></tr><tr><td>7 Financer la REDD+<br>Charlotte Streck et Charlie Parker</td><td>137</td></tr><tr><td>8 Qui devrait en profiter et pourquoi ? Les discours sur le partage<br>des bénéfices de la REDD+<br>Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Maria Fernanda Gebara et Demetrius Kweka</td><td>157</td></tr><tr><td>9 Questions ayant trait au régime foncier dans la REDD+ :<br>Leçons tirées du terrain<br>Anne M. Larson, Maria Brockhaus et William D. Sunderlin</td><td>185</td></tr><tr><td>10 Les projets de REDD+ comme hybrides d'approches anciennes et<br>nouvelles de la conservation forestière<br>William D. Sunderlin et Erin O. Sills</td><td>211</td></tr><tr><td>11 Espoirs et inquiétudes parmi les populations locales concernant<br>les projets REDD+<br>Ida Aju Pradnja Resosudarmo, Amy E. Duchelle, Andini D. Ekaputri et<br>William D. Sunderlin</td><td>229</td></tr></table>
**12 Sélection des sites pour les projets relatifs au carbone forestier** 251
Liwei Lin, Subhrendu K. Pattanayak, Erin O. Sills et William D. Sunderlin

**Partie 3. Mesurer les performances en matière de REDD+** 275

**13 Indicateurs de performance et mise en œuvre de la REDD+** 277
Sheila Wertz-Kanounnikoff et Desmond McNeill

**14 Bases de référence et suivi dans les projets locaux de REDD+** 293
Manuel Estrada et Shijo Joseph

**15 Facteurs d'émissions : Conversion des changements d'affectation des terres en estimations de CO₂** 309
Louis V. Verchot, Kamalakumari Anitha, Erika Romijn, Martin Herold et Kristell Hergoualc'h

**16 Un cadre par étapes pour l'élaboration de niveaux de référence pour la REDD+** 331
Martin Herold, Arild Angelsen, Louis V. Verchot, Arief Wijaya et John Herbert Ainembabazi

**17 Garanties de la REDD+ dans les discours nationaux de politiques générales et les projets pilotes** 355
Pamela Jagger, Kathleen Lawlor, Maria Brockhaus, Maria Fernanda Gebara, Denis Jean Sonwa et Ida Aju Pradnja Resosudarmo

**18 Résumé et conclusions : La REDD+ sans regrets** 373
Frances Seymour et Arild Angelsen

**Annexe : L'Étude comparative mondiale du CIFOR sur la REDD+ (GCS -Global Comparative Study)** 395

Termes et abréviations 425

Glossaire 435

Références 446
# Liste des encadrés, figures et tableaux

## Liste des encadrés<fnref n="1" />

<table><tr><td>2.1</td><td>Moratoire indonésien sur les permis de déforestation : la politique du possible<br>Frances Seymour</td><td>24</td></tr><tr><td>2.2</td><td>Dépendances historiques institutionnelles dans le bassin du Congo<br>Samuel Assembe-Mvondo</td><td>26</td></tr><tr><td>3.1</td><td>Le rôle des idéologies dans la formulation des priorités de la REDD+<br>Rocio Hiraldo et Thomas M. Tanner</td><td>44</td></tr><tr><td>3.2</td><td>Conditions préalables à un marché de crédits REDD+</td><td>51</td></tr><tr><td>4.1</td><td>Les marchés des biocarburants, la Directive de l'UE sur les énergies renouvelables et les forêts<br>Francis X. Johnson</td><td>64</td></tr><tr><td>4.2</td><td>L'interdiction par la Chine d'exploiter le bois sur le territoire national et la demande de bois africain</td><td>66</td></tr><tr><td>4.3</td><td>Palmier à huile, denrées alimentaires et production de biocarburants en Indonésie</td><td>70</td></tr><tr><td>4.4</td><td>Viande de bœuf et soja en Amazonie brésilienne</td><td>72</td></tr><tr><td>4.5</td><td>Biocarburants, prix des produits alimentaires et investissements fonciers en Afrique subsaharienne</td><td>76</td></tr><tr><td>5.1</td><td>REDD+ à la brésilienne : vieux bâtons et nouvelles carottes<br>Jan Börner et Sven Wunder</td><td>94</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Relier les connaissances et l'action : élaboration de politiques de REDD+ en Tanzanie<br>Salla Rantala</td><td>99</td></tr><tr><td>5.3</td><td>Contraintes qui entravent l'élaboration efficace de politiques de REDD+ au Népal<br>Bryan R. Bushley et Dil Bahadur Khatri</td><td>102</td></tr><tr><td>5.4</td><td>Une analyse du discours relatif à la REDD+ dans les médias norvégiens<br>Laila Borge</td><td>104</td></tr><tr><td>6.1</td><td>Risques de corruption en matière de REDD+ : enseignements de l'Indonésie<br>Ahmad Dermawan</td><td>117</td></tr><tr><td>6.2</td><td>Réseaux régionaux de politiques en Indonésie<br>Caleb Gallemore et Rut Dini</td><td>124</td></tr><tr><td>6.3</td><td>Décentralisation ou ONGIsation de la REDD+? Manque de leadership national dans la mise en place d'une stratégie de REDD+ à Madagascar<br>Emilia Runeberg</td><td>132</td></tr><tr><td>7.1</td><td>La question « Combien coûte la REDD+ ? » n'a (presque) aucun sens<br>Arild Angelsen</td><td>141</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Financement de la REDD+ en République démocratique du Congo<br>André Aquino</td><td>154</td></tr><tr><td>8.1</td><td>Concepts clés pour le partage des bénéfices de la REDD+</td><td>163</td></tr></table>

<footnote n="1">1 Sauf mention spéciale, l'encadré est rédigé par les auteurs du chapitre.</footnote>
<table><tbody><tr><td>8.2</td><td>Débats sur les droits sur le carbone dans certains pays concernés par la REDD+</td><td>175</td></tr><tr><td>8.3</td><td>Projets REDD+ en Tanzanie : examen des options pour éliminer la tension entre le partage des bénéfices basé sur les performances ou sur les contributions</td><td>179</td></tr><tr><td>9.1</td><td>Papouasie-Nouvelle-Guinée: droits coutumiers par opposition aux opportunistes du carbone<br>Andrea Babon et Daniel McIntyre</td><td>190</td></tr><tr><td>9.2</td><td>Mythe et réalité: la sécurité des droits forestiers au Vietnam<br>Thu Thuy Pham, Thu-Ba Huynh et Moira Moeliono</td><td>199</td></tr><tr><td>9.3</td><td>La gestion forestière participative en tant que socle institutionnel de la REDD+ en Tanzanie<br>Therese Dokken</td><td>203</td></tr><tr><td>11.1</td><td>Les incitations de la REDD sont-elles conformes aux perceptions des populations locales? Enseignements de la région Transamazonie du Brésil<br>Marina Cromberg</td><td>243</td></tr><tr><td>12.1</td><td>Catalogues de projets de REDD+<br>Mrigesh Kshatriya et Liwei Lin</td><td>254</td></tr><tr><td>12.2</td><td>Intégration des outils de conservation dans le programme Bolsa Floresta, Amazonie brésilienne<br>Jan Börner et Sven Wunder</td><td>259</td></tr><tr><td>13.1</td><td>Indicateurs de performance dans l'aide au développement</td><td>281</td></tr><tr><td>13.2</td><td>Mesure des performances dans le Partenariat REDD+ Guyana-Norvège</td><td>289</td></tr><tr><td>15.1</td><td>Utiliser la méthode des gains et pertes pour faciliter l'estimation des facteurs d'émissions dans les tourbières tropicales</td><td>318</td></tr><tr><td>15.2</td><td>Données indiquant des progrès entre FRA 2005 et FRA 2010</td><td>321</td></tr><tr><td>15.3</td><td>Du niveau mondial au niveau local en matière de MNV de la REDD+: relier les approches des communautés et celles des pouvoirs publics<br>Finn Danielsen, Neil D. Burgess et Martin Enghoff</td><td>323</td></tr><tr><td>16.1</td><td>Les recommandations de la COP17 de la CCNUCC et leurs implications</td><td>333</td></tr><tr><td>16.2</td><td>L'analyse de régression pour estimer les moteurs de la déforestation</td><td>338</td></tr><tr><td>16.3</td><td>3 phases, 3 approches, 3 niveaux, 3 étapes</td><td>342</td></tr><tr><td>16.4</td><td>Élaboration de RL en Indonésie</td><td>346</td></tr><tr><td>17.1</td><td>Garanties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) formulées dans l'Accord de Cancún</td><td>356</td></tr><tr><td>17.2</td><td>Relier la Convention sur la diversité biologique (CDB) et les garanties de la REDD+ relatives à la biodiversité: expérience de l'Afrique subsaharienne</td><td>360</td></tr><tr><td>17.3</td><td>Politique nationale relative aux garanties de la REDD+ au Brésil</td><td>365</td></tr><tr><td>A1</td><td>Les défis des recherches en matière de REDD+<br>Frances Seymour</td><td>419</td></tr></tbody></table>

## Liste des figures

<table><tbody><tr><td>1.1</td><td>Structure du livre</td><td>7</td></tr><tr><td>2.1</td><td>La REDD+ et les 41</td><td>22</td></tr><tr><td>3.1</td><td>La REDD+ en tant qu'idée et pratique émergentes</td><td>43</td></tr></tbody></table>
<table>
  <tbody>
    <tr>
      <td>4.1</td>
      <td>Diagramme simplifié des forces et politiques économiques mondiales dans les pays consommateurs et producteurs qui façonnent la concurrence entre les différentes utilisations des terres, et les conséquences pour la REDD+</td>
      <td>63</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>5.1</td>
      <td>Événements clés relatifs aux politiques de REDD+ par pays</td>
      <td>86</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>5.2</td>
      <td>Cadre d'économie politique</td>
      <td>88</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>7.1</td>
      <td>Sources de financement pour la REDD+</td>
      <td>144</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>7.2</td>
      <td>Financements privés et publics pour la REDD+</td>
      <td>146</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>8.1</td>
      <td>Structures potentielles pour les flux financiers de REDD+ vers les niveaux infranationaux</td>
      <td>170</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>9.1</td>
      <td>Voies de réforme du régime foncier menant à une réduction de la déforestation et de la dégradation</td>
      <td>188</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>9.2</td>
      <td>Thèmes associés dans les articles des médias nationaux (pourcentage du total des articles de presse analysés par pays)</td>
      <td>200</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>10.1</td>
      <td>Interventions qui auront l'impact le plus positif sur la séquestration de carbone d'après les porteurs de projet</td>
      <td>223</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>11.1</td>
      <td>Compréhension des objectifs du projet de REDD+ par les populations locales concernées</td>
      <td>239</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>11.2</td>
      <td>Espoirs (E) et inquiétudes (I) des populations locales concernant le projet REDD+</td>
      <td>240</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>12.1</td>
      <td>Répartition des projets de REDD+</td>
      <td>253</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>12.2</td>
      <td>Nombre de projets au Brésil et en Indonésie qui poursuivent différentes combinaisons d'objectifs et d'activités</td>
      <td>258</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>12.3</td>
      <td>Comparaison entre les municipalités ayant au moins un projet REDD+ et les municipalités n'en ayant aucun, subdivisée en municipalités dans l'Amazonie légale vs le reste du Brésil (« extérieur »)</td>
      <td>265</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>12.4</td>
      <td>Comparaison entre les districts ayant au moins un projet REDD+ et les districts n'en ayant aucun, subdivisé en districts dans les îles périphériques (en dehors des provinces de Java) vs. Java</td>
      <td>266</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>13.1</td>
      <td>Options pour les indicateurs de performance dans toutes les phases de la REDD+</td>
      <td>286</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.1</td>
      <td>Données historiques recueillies par télédétection disponibles pour les sites des projets de la GCS</td>
      <td>306</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>15.1</td>
      <td>Relations entre les catégories clés et les niveaux pour la compilation des inventaires – exactitude vs compromis en termes de coûts (adapté de Maniatis et Mollicone 2010)</td>
      <td>314</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>15.2</td>
      <td>Étapes de l'estimation des facteurs d'émissions (adapté du Meridian Institute 2011a)</td>
      <td>320</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>15.3</td>
      <td>Changement de capacités pour 99 pays tropicaux non visés à l'Annexe I sur la base de la différence entre les rapports présentés pour la FRA 2005 et la FRA 2010 de la FAO sur les cinq réservoirs de carbone forestier</td>
      <td>321</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>16.1</td>
      <td>Éléments clés pour l'établissement de niveaux de référence</td>
      <td>336</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>16.2</td>
      <td>Indices permettant de prévoir la déforestation au Brésil, en Indonésie et au Vietnam</td>
      <td>338</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>17.1</td>
      <td>Motivation des projets pour obtenir le CLPCC : droits, règles et succès</td>
      <td>369</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A1</td>
      <td>Conception des recherches et modules de travail du volet 1 de la GCS</td>
      <td>405</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A2</td>
      <td>Méthode BACI du volet 2</td>
      <td>406</td>
    </tr>
  </tbody>
</table>
## Liste des tableaux

<table><tr><td>5.1</td><td>Moteurs de la déforestation, politiques qui entravent/favorisent la REDD+ et autonomie des acteurs étatiques</td><td>90</td></tr><tr><td>5.2</td><td>Acteurs qui façonnent le discours de politiques générales (pourcentage du total des acteurs qui expriment une position en matière de REDD+ dans les médias)</td><td>100</td></tr><tr><td>6.1</td><td>Éléments centraux de la REDD+ et leurs dimensions multiniveaux</td><td>114</td></tr><tr><td>6.2</td><td>Mécanismes de gouvernance multiniveaux, interventions de REDD+ et exemples d'études de cas</td><td>119</td></tr><tr><td>7.1</td><td>Quantité mondiale de réductions des émissions résultant de la REDD+ (GtCO<sub>2</sub>e par an) (Meridian Institute 2009)</td><td>143</td></tr><tr><td>7.2</td><td>Niveaux actuels (2010) et futurs (2020) de financements REDD+ dans le cadre des mécanismes des secteurs public et privé (milliards de dollars US par an)</td><td>148</td></tr><tr><td>7.3</td><td>Résumé des besoins de la REDD+ (adapté du Meridian Institute 2009)</td><td>155</td></tr><tr><td>8.1</td><td>Aperçu des politiques et pratiques de partage des bénéfices de la REDD+ dans cinq pays</td><td>160</td></tr><tr><td>8.2</td><td>Exemples de bénéficiaires potentiels de la REDD+ et les coûts et bénéfices les concernant</td><td>165</td></tr><tr><td>8.3</td><td>Sélection d'approches du partage des bénéfices en fonction des projets</td><td>167</td></tr><tr><td>8.4</td><td>Modèles proposés pour les allocations de financements de la REDD+ au niveau infranational au Brésil (basé sur Moutinho et al. (2011) [i] et MMA (2012) [ii])</td><td>173</td></tr><tr><td>9.1</td><td>Distribution des droits forestiers (données de 2008, en millions d'hectares)</td><td>193</td></tr><tr><td>9.2</td><td>Problèmes et initiatives relatifs au régime foncier aux niveaux national et de projet</td><td>194</td></tr><tr><td>9.3</td><td>Conflit foncier, insécurité foncière et respect des règles forestières locales dans un échantillon de villages par pays (nombre et pourcentage)</td><td>204</td></tr><tr><td>9.4</td><td>Droits et pratiques d'exclusion dans un échantillon de villages par pays (nombre et pourcentage)</td><td>205</td></tr><tr><td>9.5</td><td>Problèmes fonciers, implications pour la REDD+ et solutions potentielles</td><td>209</td></tr><tr><td>10.1</td><td>Calendrier de l'introduction des interventions sur 21 sites de projet REDD+ dans le volet 2 de la GCS</td><td>221</td></tr><tr><td>11.1</td><td>Analyse de projets de REDD+</td><td>233</td></tr><tr><td>11.2</td><td>Stade de développement du projet et connaissances sur la REDD+ et le projet local de REDD+ (2010)</td><td>236</td></tr><tr><td>11.3</td><td>Recommandations des populations locales pour les projets de REDD+</td><td>246</td></tr><tr><td>12.1</td><td>Nombre de projets de REDD+ au Brésil et en Indonésie par objectif et activité</td><td>257</td></tr><tr><td>12.2</td><td>Valeurs moyennes des facteurs pris en compte dans la sélection des sites dans les municipalités ou les districts avec ou sans projets de REDD+</td><td>267</td></tr><tr><td>12.3</td><td>Modèles binomiaux négatifs du nombre de projets de carbone forestier dans une municipalité brésilienne ou un district indonésien</td><td>269</td></tr></table>
<table>
  <tbody>
    <tr>
      <td>12.4</td>
      <td>Caractéristiques des villages situés à l'intérieur et à l'extérieur des périmètres de projets REDD+ dans l'échantillon de la GCS</td>
      <td>272</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>13.1</td>
      <td>La chaîne des résultats et les différents types d'indicateurs de performance</td>
      <td>279</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>13.2</td>
      <td>Exemples d'indicateurs de performance dans les initiatives nationales de REDD+</td>
      <td>284</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.1</td>
      <td>Aperçu des projets qui collaborent avec la GCS</td>
      <td>296</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.2</td>
      <td>Méthodologies approuvées par le VCS pour les projets de REDD à compter de mars 2012 (VCS 2012)</td>
      <td>299</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.3</td>
      <td>Principales données et tâches requises pour établir le taux de référence de déforestation/dégradation et/ou l'emplacement d'un projet AUDD</td>
      <td>301</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.4</td>
      <td>Données de télédétection requises pour une analyse de l'évolution historique du couvert forestier (de base) pour les méthodologies AUDD</td>
      <td>302</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>14.5</td>
      <td>Sources requises d'estimations des stocks de carbone dans les scénarios de base</td>
      <td>304</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>15.1</td>
      <td>Exemples de facteurs d'émissions de Niveau 1 pour la biomasse (aérienne et souterraine) associés à la conversion de forêts en savannes en Afrique, calculés grâce à la méthode de différence des stocks et en utilisant des valeurs par défaut pour les réservoirs de carbone (GIEC 2006)</td>
      <td>317</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>16.1</td>
      <td>Dimensions d'une approche par étapes de l'élaboration des niveaux de référence (voir aussi l'encadré 16.3)</td>
      <td>344</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>16.2</td>
      <td>Options pour gérer l'incertitude dans l'établissement des RL (Ecofys 2012)</td>
      <td>351</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>18.1</td>
      <td>Actions prioritaires par type et par niveau</td>
      <td>385</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A1</td>
      <td>Pays inclus dans les recherches au titre de la GCS</td>
      <td>396</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A2</td>
      <td>Partenaires du projet de la GCS</td>
      <td>397</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A3</td>
      <td>Méthodes du Volet 1 pour l'analyse des stratégies nationales de REDD+: description et objectifs clés</td>
      <td>403</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A4</td>
      <td>Sites des projets REDD+ dans les recherches entreprises dans le cadre du volet 2 de la GCS</td>
      <td>408</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A5</td>
      <td>Répartition des villages du volet 2 par type (témoin/intervention) et mode (intensif/extensif/non-BACI) lorsque des données ont déjà été recueillies</td>
      <td>413</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A6</td>
      <td>Instruments de recherche du volet 2 de la GCS</td>
      <td>414</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>A7</td>
      <td>Méthodes d'analyse des stratégies nationales en matière de REDD+: description et objectifs clés</td>
      <td>416</td>
    </tr>
  </tbody>
</table>
# Préface

Je me réjouis de la publication de ce tout dernier livre du Centre de recherche forestière international (CIFOR) « *Analyse de la REDD+ : Les enjeux et les choix* ». Il s'agit d'un ouvrage qui se révélera intéressant, pertinent et utile pour les négociateurs prenant part aux débats sur le changement climatique, les décideurs nationaux et locaux chargés de formuler les politiques générales, les organismes de développement, les institutions et organisations du secteur forestier, ainsi que les praticiens de la REDD+. Il est riche en informations et en analyses et paraît à un moment opportun, alors même que la communauté mondiale se prépare au prochain cycle de négociations sur le changement climatique, dans lequel figurera certainement la REDD+ et qui en augmentera peut-être encore l'ampleur.

Ce livre est le successeur de deux volumes publiés précédemment sur la REDD+
par le CIFOR « *Faire progresser la REDD : Enjeux, options et répercussions* »
(2008) et « *Réaliser la REDD+ : Options stratégiques et politiques nationales* »
(2009) et il présente une analyse de la conception *concrète* de la REDD+ et
des premiers pas de sa mise en œuvre. Il propose un bilan des expériences
nationales, infranationales et locales en matière de REDD+ et identifie les
*enjeux* que présentent la conception et la mise en œuvre de politiques et de
projets de REDD+ efficaces, efficients et équitables. Les choix à faire sur
le plan des politiques pour surmonter les obstacles de l'élargissement de la
REDD+ sont également traités.

Figurant parmi les chefs de file des négociations sur la REDD+ au titre de la CCNUCC et en qualité de responsable de sa mise en œuvre aux Philippines, je ne saurais trop insister sur l'importance de l'analyse des enjeux et des choix relatifs à la REDD+ effectuée par les auteurs. Au fur et à mesure que nous étoffons les règles mondiales sur, entre autres, les garanties, les niveaux de référence, la mesure, notification et vérification (MNV) et les aspects financiers de la REDD+, il est important de se fonder sur les enseignements pour mieux comprendre ce qui est efficace et ce qui ne l'est pas. En adoptant une approche par études de cas nationales, les auteurs de ce livre nous aident à incorporer ces enseignements dans l'architecture mondiale en évolution de la REDD+.

En tant que partisan des garanties dans les négociations sur la REDD+ et défenseur de longue date des peuples autochtones et des approches de gestion forestière communautaire, je me réjouis tout particulièrement de voir figurer dans ce volume le partage des bénéfices et les droits relatifs au carbone. Je me fais l'écho des auteurs sur le fait « qu'il est maintenant nécessaire que les discussions internationales de haut niveau sur les garanties de la REDD+ se concrétisent par des actions sur le terrain ».

Enfin, je suis également heureux que les auteurs mettent en relief les paiements pour les services environnementaux (PSE) comme cadre potentiel pour la conception de la REDD+. De fait, l'idée des PSE « promet un cas de figure où tout le monde est gagnant : les utilisateurs locaux de la forêt choisiront la conservation forestière si l'indemnisation qui leur est versée est supérieure aux revenus potentiels qu'ils auraient pu tirer d'autres utilisations possibles de la forêt ».

Kai Lee, dans son livre de 1993 « Between Compass and Gyroscope », écrivait que « les politiques publiques sont des expériences ; il faut donc en tirer des enseignements ! ». C'est tout particulièrement le cas pour la REDD+, étant donné qu'une grande partie du territoire dans lequel nous pénétrons aujourd'hui est un paysage inconnu. Les analyses solides comme celles qui figurent dans ce livre sont essentielles ; il nous appartient d'en tirer les enseignements et de les améliorer, afin d'optimiser notre mise en œuvre de la REDD+.

*Tony La Viña*

Facilitateur REDD+, Groupe de travail spécial de l'action concertée à long terme (LCA) au titre de la CCNUCC ; et Doyen, Ateneo School of Government, Université Ateneo de Manille, Philippines
Remerciements

La production de ce livre en l'espace de quatre mois seulement n'a été possible que grâce à un énorme travail d'équipe faisant intervenir plus de 150 personnes. En tant qu'éditeurs scientifiques, nous avons eu beaucoup de plaisir à travailler avec tous les participants. Le corps du livre se compose de 18 chapitres, y compris un certain nombre d'encadrés thématiques, rédigés par 66 auteurs. La qualité de l'écriture, et la réactivité lors des nombreux échanges, notamment pour les relectures et les validations, ont été très appréciées.

Therese Dokken a assuré le bon fonctionnement du processus et le suivi de centaines de versions des chapitres, 508 références et des milliers d'e-mails échangés entre les éditeurs, les auteurs, les réviseurs et les membres du personnel chargés de la production. Sans ses efforts dévoués et efficaces, le livre n'aurait pas pu être publié dans des délais aussi brefs.

Au siège du CIFOR, un certain nombre de personnes au sein du Groupe des services d'information (Information Service Group) ont contribué à la production de ce livre, notamment John Colmey, Romy Serfaty, Gideon Suharyanto, Mokhamad Edliadi, Sufiet Erlita, Jacob Pratama, Vidya Fitrian, Catur Wahyu et Eko Prianto.

La production de ce livre, y compris le processus éditorial très rigoureux des diverses versions linguistiques, l'infographie et la mise en page, a été assurée par Green Ink. Nous tenons à exprimer notre reconnaissance pour le professionnalisme et la souplesse dont
ont fait preuve les membres de l'équipe : Sophie Higman, Paul Philpot, Ruth Raymond, Tim Woods, Erin O'Connell, Sue Parrott, Christel Chater, Becky Mitchell, Anne Downes et Jeff Walker.

Les chapitres ont été révisés par les auteurs d'autres chapitres, ainsi que par 60 réviseurs externes. On ne saurait trop insister sur l'importance de bons réviseurs dans le domaine des publications scientifiques, et nous tenons à remercier les personnes suivantes pour leurs suggestions et critiques précieuses : Patrick Anderson, Ken Andrasko, Odd Arnesen, Steve Ball, Tor A. Benjaminsen, Juergen Blaser, Anne Booth, Doug Boucher, Timothy Boyle, Gernot Broding, Jonah Busch, Gillian Cerbu, Carol Colfer, Rane Cortez, Pham Manh Cuong, Andreas Dahl-Jørgensen, Crystal Davis, Christiane Ehringhaus, Lars Ekman, Odd-Helge Fjeldstad, Tim Forsyth, Leif John Fosse, Edenise Garcia, Bronson W. Griscom, Jeffrey Hatcher, Signe Howell, Agus Djoko Ismanto, Peter Aarup Iversen, Tim Jessup, Ivar Jørgensen, Randi Kaarhus, David Kaimowitz, Alain Karsenty, Sjur Kasa, Yemi Katerere, Thelma Krug, Rezal Kusumaatmadja, Donna Lee, Henrik Lindhjem, Peter May, Marte Nordseth, Inger Gerd Næss, Michael Obersteiner, Steven Panfil, Jim Penman, Leo Peskett, Francis Putz, Steve Rhee, Peter Riggs, Tom Rudel, Jeffrey Sayer, Heike Schroeder, Espen Sjaastad, Margaret Skutsch, Luca Tacconi, Natalie Unterstell, Arild Vatn, Nicole R. Virgilio, Michael Wells et Pete Wood. De plus, les auteurs du chapitre 7 tiennent à remercier Matthew Cranford de sa contribution à ce chapitre.

Le financement de ce livre a été fourni par NORAD et le ministère de l'Environnement de la Norvège, AusAID (Australie), la Commission européenne, le Département de l'énergie et du changement climatique et le Département du développement international (Royaume-Uni), FinAid (Finlande), et le Fonds Français pour l'Environnement Mondial (France).

Nous sommes très reconnaissants de ces contributions, mais les lecteurs noteront que les opinions exprimées dans ce livre incombent aux seuls auteurs. Elles ne représentent pas forcément les points de vue du CIFOR, des éditeurs, des institutions des auteurs, des soutiens financiers ou des réviseurs.

La plupart des chapitres de ce livre se basent sur un important projet de recherche mené par le CIFOR et ses partenaires : l'Étude comparative mondiale sur la REDD+ (GCS). Une liste complète des personnes, organisations et sponsors, très nombreux, qui ont contribué à ce projet est fournie en Annexe. Sans le travail considérable effectué par les partenaires et coordinateurs de pays, les représentants, les enquêteurs, les encodeurs, les superviseurs des recherches sur le terrain, les personnes interrogées, les interlocuteurs clés, les porteurs de projet entre autres, nous n'aurions pas été en mesure de présenter les résultats de cette étude.

Bogor, Indonésie, et Ås, Norvège

31 mai 2012

Arild Angelsen Maria Brockhaus William D. Sunderlin Louis V. Verchot
Résumé

La REDD+ progresse, mais plus lentement et sous une forme différente de
ce que l'on espérait lors de son lancement à Bali en 2007. Cet ouvrage dresse
le bilan de la REDD+ et soulève un certain nombre de questions. Comment
la REDD+ a-t-elle évolué et pourquoi ? Comment la REDD+ se met-elle
en place dans les politiques nationales ? À quoi ressemble la REDD+ sur le
terrain ? Quels sont les principaux *enjeux* de la conception et de la mise en
œuvre de la REDD+ ? Et aussi, quels sont les *choix* à faire pour permettre à
la REDD+ d'être plus efficace, efficiente et équitable ? Cette analyse s'appuie
en grande partie sur un vaste projet de recherche comparative, l'étude
comparative mondiale sur la REDD+ (GCS) entreprise par le CIFOR et ses
partenaires.

La REDD+, en tant qu'idée, est un succès. Elle a été perçue comme une solution rapide et économique permettant de prendre sans tarder des mesures pour limiter le réchauffement climatique à 2° C. C'est aussi une approche originale du débat sur les forêts et le climat, avec, comme principale caractéristique, un financement à grande échelle fondé sur des résultats et l'espoir de voir des évolutions qui vont au-delà de la transformation du seul secteur forestier. En même temps, la REDD+ a une portée suffisamment générale pour servir de
« canopée » sous laquelle des acteurs divers et nombreux peuvent défendre leurs propres idées du but à atteindre.

La REDD+ évolue. L'absence d'un nouvel accord international sur le changement climatique signifie que les financements à long terme, potentiellement importants et basés sur la performance, ne sont pas encore disponibles. Actuellement, deux tiers du financement international de la REDD+ proviennent des budgets d'aide au développement. Cependant, il y a un paradoxe : tandis qu'il n'existe aucune stratégie à long terme, adéquate et sans surprise, concernant la réponse aux besoins financiers de la REDD+, des financements à court terme sont disponibles. Les décaissements sont néanmoins lents car les pays ne peuvent absorber les montants disponibles.

L'ampleur de la REDD+, moins importante que prévue, et sa plus grande dépendance à l'aide internationale ont eu de fortes conséquences sur le rythme de la mise en œuvre et ont contribué à l'élargissement de sa portée. D'autre part, en l'absence d'un mécanisme mondial fort, les pays en développement les plus riches et dotés d'institutions plus solides peuvent choisir de financer eux-mêmes une bonne partie de la REDD+. Ils peuvent aussi choisir de signer des accords fondés sur les résultats avec des bailleurs de fonds et des organismes internationaux. Il se peut que les bailleurs de fonds et les bénéficiaires ne soient pas très intéressés par la réalisation de normes universelles de la REDD+, et les pratiques sont susceptibles d'être de plus en plus diversifiées.

La REDD+ a fait son entrée sur la scène des politiques nationales en tant qu'idée, assortie de la possibilité d'une rémunération internationale substantielle en contrepartie de résultats. En vue d'étudier comment la REDD+ est reçue, perçue et reconfigurée, cet ouvrage examine l'économie politique de la REDD+ par rapport à un cadre de référence, celui des quatre I : institutions, intérêts, idées et informations. Pour réaliser pleinement son potentiel d'atténuation, la REDD+ nécessite la transformation des cadres économiques, réglementaires et de gouvernance, la suppression des incitations perverses et des réformes des politiques des secteurs forestier et agroindustriel. La REDD+ a aussi le potentiel de changer la donne – ce qu'elle fait déjà dans une certaine mesure – en offrant de nouvelles incitations économiques (en particulier un financement international basé sur les résultats) ainsi que des informations et un discours nouveaux et en faisant intervenir de nouveaux acteurs sur l'échiquier, ce qui peut déboucher sur de nouvelles coalitions en faveur du changement.

Divers facteurs permettront soit au processus REDD+ de susciter le changement, soit le maintien de la politique du statu quo. Une étude de sept pays indique que l'autonomie de l'État par rapport aux principaux intérêts à l'origine de la déforestation et de la dégradation des forêts ainsi
que la présence de coalitions fortes plaidant en faveur de ce changement constituent un facteur clé de la transformation. L'adhésion nationale au processus REDD+ est aussi essentielle. Il est assez peu probable que des stratégies REDD+ efficaces soient élaborées et mises en œuvre dans des pays où la politique REDD+ est conduite par des acteurs internationaux.

La réussite des stratégies REDD+ demande une coordination forte à divers niveaux. Les mécanismes REDD+ doivent faire le lien entre la nécessité d'action et la « volonté de payer » en faveur du climat au plan mondial d'une part et les institutions nationales et sous-nationales et les besoins et aspirations des populations locales d'autre part. Le défi consiste à établir un lien entre les informations utiles, les incitations et les institutions à divers niveaux. Cet ouvrage offre une analyse approfondie de ces trois composantes.

Tout d'abord, le renforcement et l'harmonisation des flux d'information entre les niveaux locaux et nationaux sont essentiels pour l'efficacité de la mesure, du suivi et de la vérification (MRV) et le contrôle des fuites d'émissions (c'est-à-dire du déplacement des émissions). Une bonne circulation de l'information entre les divers niveaux peut renforcer le pouvoir de négociation des groupes désavantagés et garantir une REDD+ plus efficace, efficiente et équitable. En revanche, les différences de mentalité ainsi que l'absence de cartes communes et d'un cadre unifié permettant de rassembler diverses sources d'information peuvent considérablement entraver l'action. Il est nécessaire que les intervenants aient une même appréhension de la « situation de départ » avant de décider de « la direction à prendre » et de « la manière d'y aller ».

Deuxièmement, la mise en place de mécanismes de partage des avantages aux divers niveaux, acceptés par l'ensemble des participants, est l'un des obstacles les plus problématiques de la réalisation de la REDD+. Le partage des avantages est important pour créer des incitations positives à réduire les émissions de carbone, mais ce mécanisme doit être considéré comme équitable sous peine de porter atteinte à la légitimité de la REDD+ et d'affaiblir le soutien qui la porte. Les divers discours mettent en avant différents principes d'attribution des avantages et de répartition des coûts, ceci étant essentiellement dû à des conflits sur la vision de la REDD+. Avant même de concevoir des mécanismes efficaces de partage des avantages, il est donc nécessaire de résoudre en amont la question des objectifs visés par la REDD+. L'arbitrage des compromis à consentir selon les objectifs requiert des prises de position éthiques, politiques et pratiques. Étant donné la diversité des points de vue, la légitimité des institutions et des processus de prise de décision est cruciale pour l'élaboration et la mise en œuvre efficace et pérenne du partage des avantages.

Troisièmement, les structures et les politiques institutionnelles nationales sont nécessaires pour faciliter l'action sur le terrain. L'un des exemples les plus marquants est celui de la question foncière et des droits y afférents. La
REDD+ peut servir d'incitation pour soutenir la réforme foncière des forêts alors même que cette réforme foncière est une stratégie contribuant à la mise en œuvre de la REDD+. La réforme foncière peut jouer un rôle important dans la transformation nécessaire. Mais si la REDD+ s'est beaucoup intéressée au régime foncier, les efforts nationaux visant à régler les problèmes de droit foncier et de droits carbone ont été limités. Au niveau des projets, les interventions destinées à résoudre les problèmes fonciers rencontrent des obstacles de taille si elles ne sont pas soutenues à l'échelle nationale.

Le régime foncier et les droits correspondants sont étroitement liés aux garanties de la REDD+, l'un des grands thèmes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Les décideurs, les porteurs de projet et les investisseurs tiennent aux garanties de la REDD+, comme l'atteste leur adoption rapide de normes sociales et environnementales au niveau des projets et au niveau national. Parallèlement, le dialogue international à haut niveau sur les garanties de la REDD+ doit se concrétiser par des actions sur le terrain. Parvenir à un « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (CPLCC) » demeure un défi pour un certain nombre de raisons. « Le CPLCC est un rêve impossible que nous poursuivons », remarque un porteur de projet.

Dans le cadre du GCS, de vastes enquêtes ont été réalisées sur les projets REDD+ dans six pays, dont des enquêtes faites par les porteurs de projet sur leurs expériences précédentes de mise en œuvre. À l'origine, l'idée de la REDD+ était de mettre en place un système de paiement pour services environnementaux (PSE) axé sur les résultats et permettant le transfert des rétributions du niveau international aux usagers des forêts. Dans la majorité des projets étudiés, l'intention est d'associer l'approche PSE et une démarche de projet intégré de développement et de conservation (le sigle anglais étant ICDP), plus conventionnelle, qui insiste sur l'application de la réglementation forestière et le recours à d'autres moyens de subsistance. Cette *approche hybride* permet aux porteurs de projet d'avancer assez vite lors de la mise en place d'un projet et la démarche de projet intégré de développement et de conservation peut constituer une solution de repli si les PSE ne se concrétisent pas, par exemple en raison d'incertitudes pesant sur les financements futurs. L'approche hybride n'est pas simple pour autant parce que la mise en œuvre de l'ICDP a été difficile par le passé et parce que le fait de mettre en avant l'ICDP, tout en différant les discussions sur les PSE avec les intervenants locaux, est susceptible de générer des problèmes ultérieurement. Si les porteurs de projet se décident finalement pour les PSE, ils devront retourner voir tous les intervenants locaux pour expliquer ce programme.

L'idée des PSE est un scénario gagnant-gagnant : les usagers des forêts locales choisisront de conserver leur forêt si la compensation qu'ils reçoivent est plus élevée que les autres revenus qu'ils tireraient de la forêt. En pratique, il se peut
que, si elle s'appuie sur le modèle hybride, la REDD+ soit moins simple et que ses résultats soient plus incertains. Dans les zones des projets, une enquête sur les ménages révèle que les populations locales perçoivent la REDD+ surtout comme un instrument de protection de la forêt, alors que leurs espoirs et leurs préoccupations portent sur leur revenu et leurs conditions de vie. Pour les projets REDD+, les principaux défis sont donc : i) de communiquer aux villageois le fonctionnement des projets, les opportunités et les risques ainsi que les droits et les responsabilités des intervenants ; ii) d'impliquer utilement les villageois dans la conception et la mise en œuvre des projets ; iii) de trouver un équilibre entre la protection de la forêt et les préoccupations des villageois concernant leur bien-être. L'enquête a aussi montré que les villageois dépendent beaucoup des porteurs de projet pour obtenir des informations sur la REDD+ et le projet envisagé localement et qu'une intervention de pourvoyeurs d'information ou de conseillers juridiques indépendants est peut-être aussi nécessaire, p. ex. lors de la signature de conventions.

La réussite de la REDD+ repose sur le soutien local mais aussi sur des interventions ciblant des zones où la déforestation et la dégradation des forêts est importante et où elles peuvent réduire véritablement les émissions et garantir par conséquent l'additionnalité. Une étude des emplacements de projets dans les pays en développement a indiqué que les pays ayant une forte biodiversité et davantage d'aires protégées sont plus susceptibles d'accueillir des projets REDD+, ce qui correspond aux déclarations des porteurs de projet qui disent tenir compte des co-bénéfices liés à la biodiversité lors du choix des sites. Une étude détaillée dans les deux pays les plus impliqués dans les activités REDD+ – le Brésil et l'Indonésie – indique la forte probabilité de l'implantation des projets dans des zones où la déforestation est élevée et la densité de carbone forestier importante. Alors que l'on craignait au départ que l'implantation des projets ne se fasse surtout dans des zones forestières déjà bien protégées, cette conclusion est plutôt encourageante. Les porteurs de projet ont sélectionné des zones où leur action peut avoir un impact.

Néanmoins, l'ouvrage avance qu'il nous faudra encore trois à cinq ans pour savoir vraiment si la REDD+ fonctionne. Outre le temps nécessaire à la détection des changements sur le terrain, la mesure des impacts sous forme de réductions d'émissions est loin d'être une tâche anodine. Les stocks de carbone forestier doivent être surveillés et des niveaux de référence élaborés pour établir un scénario contrefactuel de ce qui se serait produit en l'absence du projet ou de la politique REDD+. L'élaboration de ces niveaux de référence est confrontée à certains problèmes : l'absence de données nécessaires pour estimer les taux d'émissions antérieurs et une vraie incertitude concernant la prévision des émissions futures et de leur écart éventuel par rapport aux taux antérieurs. Ces niveaux de référence sont pourtant importants pour de nombreux intervenants. Il est très tentant de produire des estimations faussées afin de faire en sorte que les projets ou les politiques aient l'air de
réussir ou bien afin de générer des paiements supérieurs quand les niveaux de référence servent de base à des paiements alignés sur les résultats, p. ex. la vente de crédits REDD+ sur un marché du carbone. Si l'on veut éviter cette situation, il faut absolument des lignes directrices internationales et une vérification indépendante des projets et des niveaux de référence nationaux et sous-nationaux.

Ces dernières années, des normes et des méthodes solides ont été mises au point pour l'estimation des émissions liées à la déforestation au niveau d'un projet. Cependant, comme les premières méthodologies complètes pour la référence et la surveillance n'ont été adoptées que récemment, de nombreux projets REDD+ du début se sont pas forcément conformes à celles-ci et courent le risque de rater des opportunités sur les marchés du carbone. Pour la prochaine génération de projets, il faudra tirer les enseignements de cette expérience en identifiant et en élaborant les méthodologies adaptées *avant* d'investir dans le développement de cadres de référence et de systèmes de mesure, de suivi et de vérification (MNV).

Cet ouvrage présente, étape par étape, l'élaboration des niveaux de référence au plan national, conformément aux récentes décisions de la CCNUCC et s'appuie sur la même logique que l'approche par paliers des facteurs d'émissions. Une approche par étapes peut tenir compte des situations et des capacités différentes en fonction des pays et facilitera une large participation et un démarrage rapide. La disponibilité et la qualité des données doit déterminer les méthodes utilisées pour élaborer les niveaux de référence, p. ex. il convient d'éviter d'appliquer des méthodes sophistiquées à un ensemble insuffisant de données car cela multiplie le risque d'erreurs. A mesure que nous disposerons de davantage de données et de données de qualité, l'étude des causes et des activités à l'origine de la déforestation et de la dégradation des forêts s'avérera importante pour ajuster les niveaux de référence aux situations nationales. Dans un programme de paiements basé sur les résultats, un facteur d'ajustement prudent pourra permettre de tenir compte du flou qui règne autour des niveaux de référence. Cela incitera à investir dans des capacités de mesure et de suivi pour réduire les incertitudes.

Des facteurs d'émissions sont nécessaires pour convertir les estimations de superficies de forêt déboisées et dégradées en évolution des émissions et des stocks de carbone. Les facteurs d'émissions actuels tiennent compte à 60 % de l'incertitude des inventaires de gaz à effet de serre (GES). Des facteurs d'émissions spécifiques à un pays ou à une région font défaut pour la plupart des pays tropicaux, ce qui rend impossible l'estimation exacte et précise des émissions provenant des sources et la séquestration par les puits dans les programmes nationaux et les activités de démonstration de la REDD+. Des investissements significatifs et des efforts coordonnés sont nécessaires dans le cadre du financement de la préparation afin de pallier aux limites des données
et aux insuffisances institutionnelles. Les obstacles peuvent être surmontés avec des investissements coordonnés et ciblés et à travers des partenariats fructueux mis en place entre les services techniques des pays hôtes de la REDD+, les organismes intergouvernementaux et les instituts de recherche de pointe des pays développés.

Si la mesure des résultats (sous forme de réduction des émissions et d'augmentation de la séquestration des GES de l'atmosphère) est le but ultime, à moyen terme, la majorité des paiements ira à la préparation et aux réformes des politiques plutôt qu'aux évolutions avérées au niveau des émissions et de la séquestration. Par conséquent, de bons indicateurs de performance sont indispensables pour les trois phases de la REDD+ (préparation, réformes des politiques, action basée sur les résultats). C'est particulièrement vrai pour la phase 2 dont le thème est la performance des politiques. On s'est peu intéressé à l'élaboration de tels indicateurs, mais cet ouvrage affirme que l'on peut tirer des enseignements utiles sur les indicateurs de gouvernance en observant le secteur de l'aide : éviter de rechercher l'indicateur parfait et recourir abondamment aux avis des experts.

La conception et la mise en œuvre de la REDD+ sont extrêmement ambitieuses : en effet, elle vise à rompre avec des tendances qui existent depuis longtemps, à atteindre un consensus politique en satisfaisant les acteurs clés des diverses sphères politiques, à susciter une véritable transformation, à réussir la coordination à divers niveaux (de l'échelon mondial aux communautés locales les plus éloignées) et à gérer des flux complexes d'informations et de paiements, tout cela dans un contexte de grandes incertitudes relatives au cadre futur de l'atténuation du changement climatique et de forte demande mondiale de terres liée aux produits alimentaires, ainsi qu'aux combustibles et aux fibres.

Le contexte qui évolue, les batailles politiques et économiques et les enjeux sur le terrain présentent des dilemmes. La REDD+ promettait une approche nouvelle et originale : des financements à grande échelle et une aide fondée sur la performance. Ceci était censé différencier la REDD+ des mesures de conservation du passé et faire en sorte qu'elle réussisse mieux. Cependant, il n'y a pas encore suffisamment de financements pour modifier l'équation fondamentale entre les coûts et les avantages de la conversion forestière, et donc pour que tout le monde soit gagnant. Par conséquent, la REDD+ doit s'activer sur de nombreux fronts, dans les villages, les villes et les capitales. Elle doit notamment répondre aux aspirations de développement. La REDD+ doit mettre en place et renforcer de larges coalitions et servir divers intérêts afin de s'assurer un soutien politique fort et pérenne. La question est la suivante : comment faire évoluer la REDD+ pour attirer le soutien politique nécessaire sans se disperser ni faire voler en éclats l'idée première qui l'a rendue si intéressante ?
La REDD+ ne met pas seulement en évidence des enjeux mais aussi des choix, comme nous le soulignons tout au long de cet ouvrage. Les incertitudes ne doivent pas conduire à l'inaction. Quel que soit le sort de la REDD+ en tant que mécanisme mondial dans le processus de la CCNUCC, la priorité doit être accordée à trois lignes d'actions : i) assurer à la REDD+ un soutien politique général, p. ex. en organisant des coalitions et en ayant la REDD+ comme objectif ; ii) jeter les bases du succès final de la REDD+, p. ex. en investissant dans des systèmes d'information plus performants ; et iii) mettre en œuvre sans regret des réformes des politiques, susceptibles de réduire la déforestation et la dégradation des forêts et souhaitables indépendamment des objectifs climatiques, p. ex. la suppression des subventions coûteuses et perverses et le renforcement des régimes fonciers et de la gouvernance.
## Liste des auteurs

**John Herbert Ainembabazi**

Doctorant boursier, UMB School of Economics and Business, Université norvégienne de l'environnement et des sciences de la vie, Norvège – john.ainembabazi@umb.no

**Arild Angelsen**

Professeur, UMB School of Economics and Business, Université norvégienne de l'environnement et des sciences de la vie, Norvège ; associé principal, CIFOR, Indonésie – arild.angelsen@umb.no

**Kamalakumari Anitha**

Chercheuse post-doctorale, CIFOR, Indonésie – a.kamalakumari@cgiar.org

**André Aquino**

Spécialiste de l'environnement, Banque mondiale, Washington, DC, États-Unis – adeaquino@worldbank.org

**Samuel Assembe-Mvondo**

Chargé de recherche, CIFOR, Cameroun – s.assembe@cgiar.org
**Stibniati Atmadja**

Chargée de recherche, CIFOR, Indonésie – s.atmadja@cgiar.org

**Andrea Babon**

Stagiaire, CIFOR, Australie – a.babon@cgiar.org

**Laila Borge**

Étudiante en maîtrise, Department of Media and Communication,
Université d'Oslo, Norvège – laila.borge@gmail.com

**Maria Brockhaus**

Experte scientifique, CIFOR, Indonésie – m.brockhaus@cgiar.org

**Neil D. Burgess**

Professeur, Centre for Macroecology, Evolution and Climate, Biology
Department, Université de Copenhague, Danemark ; expert scientifique,
World Wildlife Fund, États-Unis – nburgess@wwf.org.uk

**Bryan R. Bushley**

Chercheur, Université de Hawaii et East-West Center, États-Unis –
bushley@hawaii.edu

**Jan Börner**

Chargé de recherche, CIFOR, Brazil – j.borner@cgiar.org

**Marina Cromberg**

Étudiante en maîtrise, Center of Human Science and Education, Université
de l'État de Santa Catarina, Brésil – mcromberg@gmail.com

**Tim Cronin**

Responsable, Sustainable Forests and Palm Oil, World Wildlife
Fund-Australie ; Consultant, CIFOR – timpcronin@hotmail.com

**Finn Danielsen**

Expert en environnement, Nordisk Fond for Miljø og Udvikling,
Danemark – fd@nordeco.dk

**Ahmad Dermawan**

Chercheur, CIFOR, Indonésie – a.dermawan@cgiar.org

**Monica Di Gregorio**

Maître de conférence, School of Earth and Environment, Université de
Leeds, Royaume-Uni – M.DiGregorio@leeds.ac.uk
**Rut Dini**

Étudiante en licence, Agriculture Faculty, Université de Palangkaraya, Indonésie – rutdini@gmail.com

**Therese Dokken**

Doctorante boursière, UMB School of Economics and Business, Université norvégienne des sciences de la vie et de l'environnement, Norvège – therese.dokken@umb.no

**Amy E. Duchelle**

Chargée de recherche, CIFOR, Brésil – a.duchelle@cgiar.org

**Andini Desita Ekaputri**

Attachée de recherche, CIFOR, Indonésie – a.desita@cgiar.org

**Martin Enghoff**

Sociologue rural, Nordisk Fond for Miljø og Udvikling, Danemark – me@nordeco.dk

**Manuel Estrada**

Consultant indépendant en changement climatique, Mexique – mporruacop9@gmail.com

**Caleb Gallemore**

Doctorant, Department of Geography, Université de l'État de l'Ohio, États-Unis – gallemore.1@osu.edu

**Maria Fernanda Gebara**

Doctorante boursière, Getulio Vargas Foundation et Université rurale fédérale de Rio de Janeiro, Brésil – mfgebara@gmail.com

**Kristell Hergoualc'h**

Experte scientifique, CIFOR, Indonésie – k.hervgoualc'h@cgiar.org

**Martin Herold**

Professeur, Center of Geo-Information, Department of Environmental Science, Université de Wageningen, Pays-Bas – martin.herold@wur.nl

**Rocio Hiraldo**

Chercheuse, ENDA Energy Environment and Development, Sénégal – r.hiraldo@alumni ids.ac.uk

**Thu-Ba Huynh**

Doctorante, Université de Melbourne, Australie – ttbhuynh@pgrad.unimelb.edu.au
**Pamela Jagger**

Professeure adjointe, Université de Caroline du Nord à Chapel Hill,
États-Unis ; associée principale, CIFOR, Indonésie – pjagger@unc.edu

**Francis X. Johnson**

Directeur de recherche, Energy and Climate Stockholm Environment
Institute – francis.johnson@sei-international.org

**Shijo Joseph**

Chercheur postdoctoral, CIFOR, Indonésie – s.joseph@cgiar.org

**Dil Bahadur Khatri**

Spécialiste en foresterie et services écosystémiques, ForestAction,
Népal – dil@forestaction.org

**Kaisa Korhonen-Kurki**

Experte scientifique, CIFOR, Indonésie – k.korhonen-kurki@cgiar.org

**Mrigesh Kshatriya**

Chargé de recherche, CIFOR, Indonésie – m.kshatriya@cgiar.org

**Demetrius Kweka**

Consultant, CIFOR, Tanzanie – demetrius.kweka@gmail.com

**Anne M. Larson**

Associée principale, CIFOR, Pérou – a.larson@cgiar.org

**Kathleen Lawlor**

Assistant de recherche, Université de Caroline du Nord à Chapel Hill,
États-Unis – klawlor@email.unc.edu

**Liwei Lin**

Doctorante, Université de l'État de Caroline du Nord,
États-Unis – livia1020@gmail.com

**Lasse Loft**

Expert scientifique, Biodiversity and Climate Research Centre,
Francfort-sur-le-Main, Allemagne – lasse.loft@senckenberg.de

**Cecilia Luttrell**

Associée principale, CIFOR, Indonésie – c.luttrell@cgiar.org

**Daniel McIntyre**

Stagiaire, CIFOR, Australie – D.McIntyre@cgiarad.org
**Desmond McNeill**

Professeur, Centre for Development and the Environment (SUM),
Université d'Oslo, Norvège – desmond.mcneill@sum.uio.no

**Moira Moeliono**

Associée principale, CIFOR, Indonésie – m.moeliono@cgiar.org

**Efrian Muharrom**

Attaché de recherche, CIFOR, Indonésie – e.muharrom@cgiar.org

**Krystof Obidzinski**

Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – k.obidzinski@cgiar.org

**Pablo Pacheco**

Expert scientifique senior, CIFOR, Indonésie – p.pacheco@cgiar.org

**Charlie Parker**

Directeur-adjoint, Forests and Climate, World Wildlife Fund, Washington,
DC, États-Unis – charlie.parker@wwfus.org

**Subhrendu K. Pattanayak**

Professeur adjoint, Duke University, États-Unis –
subhrendu.pattanyak@duke.edu

**Pham Thu Thuy**

Chargée de recherche, CIFOR, Vietnam – t.pham@cgiar.org

**Louis Putzel**

Expert scientifique, CIFOR, Indonésie – l.putzel@cgiar.org

**Salla Rantala**

Chargée de recherche, Sustainability Science Program, Harvard Kennedy
School, États-Unis – Salla_Rantala@hks.harvard.edu

**Ida Aju Pradnja Resosudarmo**

Experte scientifique, CIFOR, Indonésie – d.resosudarmo@cgiar.org

**Erika Romijn**

Consultante, CIFOR, Indonésie et Pays-Bas – erika.romijn@gmail.com

**Emilia Runeberg**

Étudiante en maîtrise, Environmental Change and Policy, Université
d'Helsinki, Finlande – emilia.runeberg@helsinki.fi
**George Schoneveld**

Doctorant boursier, IS Land Academy, Université d'Utrecht,
Pays-Bas – g.c.schoneveld@uu.nl

**Frances Seymour**

Directrice générale, CIFOR, Indonésie – f.seymour@cgiar.org

**Erin O. Sills**

Professeure adjointe, Université de l'État de Caroline du Nord,
États-Unis – sills@ncsu.edu

**Denis Jean Sonwa**

Expert scientifique, CIFOR, Cameroun – d sonwa@cgiar.org

**Charlotte Streck**

Présidente, Climate Focus, Washington, DC, États-Unis –
c.streck@climatefocus.com

**William D. Sunderlin**

Expert scientifique principal, CIFOR, Indonésie – w.sunderlin@cgiar.org

**Thomas Tanner**

Chargé de recherche, Institute of Development Studies, Royaume-Uni –
t.tanner@ids.ac.uk

**Louis V. Verchot**

Expert scientifique principal, CIFOR, Indonésie – l.verchot@cgiar.org

**Sheila Wertz-Kanounnikoff**

Associée principale, CIFOR, Mozambique – s.wertz-kanounnikoff@cgiar.org

**Arief Wijaya**

Chercheur postdoctoral, CIFOR, Indonésie – a.wijaya@cgiar.org

**Sven Wunder**

Expert scientifique principal, CIFOR, Brésil – s.wunder@cgiar.org
<figure><img src="image_3.png" /></figure>
<figure><img src="image_4.png" /></figure>

# Introduction

Arild Angelsen, Maria Brockhaus, William D. Sunderlin et Louis V. Verchot

## 1.1 Le point sur la REDD+

La REDD+, en tant qu'idée, a tout d'une réussite. Elle a suscité un grand enthousiasme quant aux possibilités qu'elle offre de lancer le travail d'atténuation du changement climatique de façon rapide et peu coûteuse. La REDD+ s'est également révélée constituer un cadre à l'image de la canopée, suffisamment vaste pour permettre à un large éventail d'acteurs de faire germer leurs propres initiatives. Elle a traversé un processus intensif de conceptualisation, de conception et de mise en œuvre – même si elle est encore loin d'avoir atteint son objectif fondamental, à savoir des réductions d'émissions à grande échelle. Nulle autre idée pour sauver les forêts tropicales de la planète n'a engendré un enthousiasme et un engagement de fonds comparables à ceux suscités par la REDD+.

Cependant, pour les scientifiques et les professionnels dotés d'une expérience de la foresterie tropicale, il n'est pas étonnant que la REDD+ se soit avérée beaucoup plus difficile à mettre en œuvre que prévu. La déforestation et la dégradation des forêts ont une longue histoire et certains intérêts puissants ont tout à gagner à ce qu'elles continuent. Les scènes politiques de nombreux pays
sont de véritables champs de bataille entre les intérêts partisans du maintien du *statu quo* et les intérêts favorables aux changements transformationnels. Mais c'est aussi bon signe : ceux qui profitent du maintien du *statu quo* prennent la REDD+ suffisamment au sérieux pour réagir, ce qui indique que la REDD+, si elle est mise en œuvre, peut avoir un impact.

La REDD+ cherche à résoudre un problème fondamental d'action collective : la création d'un système qui fournisse aux utilisateurs des forêts des incitations économiques qui traduisent la valeur du carbone séquestré et stocké dans les arbres. L'élaboration de ce système constitue un projet politique, économique et d'ingénierie sociale ambitieux. La mise en place d'un mécanisme de paiements pour services écosystémiques (PSE) cherche à établir un lien entre une « bonne disposition à payer » à l'échelle mondiale et les utilisateurs des forêts dans des villages lointains. Tel est le défi que doivent relever les gouvernements et les porteurs de projets qui cherchent à faire en sorte qu'un arbre ait davantage de valeur sur pied qu'abattu.

La REDD+ évolue en l'absence d'un nouvel accord international sur le changement climatique. Durant la période précédant la COP15 de Copenhague en 2009, on avait espéré qu'un nouvel accord robuste pourrait fournir une grande quantité de financements basés sur les performances pour la REDD+. À présent, le financement international destiné à la REDD+ provient principalement des budgets d'aide au développement, ce qui lui confère une dynamique différente, a contribué à un élargissement de la portée de la REDD+ et lui a greffé des objectifs multiples.

Ce contexte en mutation, les luttes politiques et économiques et les défis rencontrés sur le terrain présentent des dilemmes. La REDD+ avait promis d'introduire une approche nouvelle et inédite : financement à grande échelle et soutien basé sur les performances. Cela était censé distinguer la REDD+ des efforts de conservation précédents et faire en sorte qu'elle donne de meilleurs résultats qu'eux. Mais le problème, en quelques mots, est le suivant : nous n'avons pas suffisamment de financement pour modifier l'équation fondamentale des coûts et des bénéfices de la conversion des forêts, et ainsi faire en sorte qu'il n'y ait que des gagnants. Le fait que la demande en terres pour la nourriture, les fibres, les combustibles et les services environnementaux ait augmenté au niveau mondial a intensifié le défi. Ainsi, la REDD+ doit donner des résultats sur de nombreux fronts, dans des villages, des villes, des capitales. La REDD+ doit établir et renforcer des coalitions larges et servir des intérêts divers afin se procurer un soutien politique solide et soutenu. Comment la REDD+ devrait-elle être modifiée pour susciter ce soutien, sans pour autant s'éloigner de ses objectifs et pulvériser l'idée originale qui en a fait une initiative si attractive au départ ?
# 1.2 Finalité de ce livre

## 1.2.1 Trois générations de recherches sur la REDD+

La mise en œuvre de la REDD+ comporte trois phases (préparation, réformes des politiques générales et action basée sur les résultats). De même les recherches sur la REDD+ avancent sur trois générations :

**Première génération : conception de la REDD+ et enseignements à dégager des expériences associées passées.** La première génération des recherches sur la REDD+ porte sur l'architecture de la REDD+ à tous les niveaux : contexte institutionnel, comment gérer certains défis particuliers comme la fuite, l'additionnalité et la permanence, et les politiques précises qui pourraient devenir un élément des efforts de REDD+. La question clé à laquelle ces efforts tentent de répondre est : *À quoi devrait ressembler la REDD+ pour être efficace, efficiente et équitable ?*

**Deuxième génération : l'économie politique et la mise en œuvre de la REDD+**. La deuxième génération des recherches analyse les processus de formulation de politiques et de décisions en vue de la mise en œuvre initiale des réformes nationales de politiques, ainsi que des projets locaux et infranationaux. Les questions clés abordées à ce niveau sont : *Comment les décisions sur la REDD+ sont-elles prises ? Comment la REDD+ est-elle mise en œuvre et pourquoi ?* Une sous-question importante est : *Quels sont les aspects qui entravent ou permettent les décisions sur les politiques et projets de REDD+ efficaces, efficients et équitable* ?

ainsi que leur mise en œuvre ?

**Troisième génération : évaluation de l'impact de la REDD+**. La troisième génération des recherches cherche à mesurer et à analyser l'impact de la REDD+, en particulier sur le carbone forestier et les moyens de subsistance locaux. Les deux questions fondamentales auxquelles il faut répondre durant cette phase sont : *La REDD+ fonctionne-t-elle ? Comment la REDD+ peut-elle mieux fonctionner ?* Une importante sous-question est : *Comment les résultats de la REDD+ devraient-ils être mesurés ?*

Ces trois générations de recherches se succèdent naturellement ; en effet, elles suivent la mise en œuvre de la REDD+ elle-même. Les deux premiers volumes édités sur la REDD+ par le CIFOR étaient le produit des recherches de première génération : « Faire progresser la REDD : Enjeux, options et répercussions » (2008) et « Réaliser la REDD+ : Options stratégiques et politiques nationales » (2009). Le présent volume, « Analyse de la REDD+ : les enjeux et les choix » nous introduit dans les recherches de deuxième génération et comporte principalement une analyse de la conception et de la mise en œuvre initiale réelles de la REDD+. Les résultats de certaines recherches de première génération sont conservés ; par exemple, les chapitres de la 3e partie
(« Mesurer la REDD+ ») traitent aussi de la question de savoir comment la REDD+ pourrait être conçue et mise en œuvre. Il convient de noter que le fait de passer aux recherches de deuxième et troisième génération ne signifie pas que l'on ait fini de répondre aux questions de première génération : il reste beaucoup à apprendre et nous devrons revenir sur les questions relatives à l'optimisation de la conception de la REDD+ à mesure que nous tirerons des enseignements des réponses données aux questions de deuxième et troisième génération.

L'une des caractéristiques des recherches de deuxième génération est la distance critique. Reconnaissant que l'on rencontre des problèmes considérables pour passer de l'idée de la REDD+ à sa mise en œuvre, il faut faire preuve d'un détachement accru dans le cadre des recherches. Il est possible de jouir d'une plus grande marge de manœuvre pour se montrer critique de façon appropriée et constructive si les chercheurs eux-mêmes mettent davantage l'accent sur leur rôle d'évaluateurs que sur leur rôle de promoteurs de la REDD+.

Il est pour l'instant impossible de répondre aux questions des recherches de troisième génération – tout au moins pas à l'échelle nécessaire pour que les réponses soient valables. Les chapitres de ce livre qui traitent de la mise en œuvre au niveau local des projets de REDD+ comportent des conclusions qui peuvent justifier un certain optimisme (p. ex. le fait que les projets de REDD+ se situent dans des zones de forte déforestation, chapitre 12) ou un certain pessimisme (p. ex. la REDD+ est largement perçue comme une option avec des gagnants et des perdants, chapitre 11). Cependant, les affirmations entendues dans le débat public sur la REDD+ concernant la question de savoir si la REDD+ donne – ou non – les résultats escomptés se basent soit sur un optimisme et un espoir généralisés soit sur le pessimisme et l'inquiétude. Ce qu'il faut retenir en dernière analyse, c'est que nous aurons besoin d'entre trois et cinq ans de mise en œuvre de réformes de politiques et de projets de REDD+ avant de pouvoir commencer à répondre à la question : « La REDD+ fonctionne-t-elle ? ».

### 1.2.2 Aperçu du livre

Ce livre a pour objectif de faire le point sur les expériences de la REDD+ à ce jour au niveau national, ainsi qu'aux niveaux infranational et local auxquels des projets sont mis en œuvre. Dans le cadre de ce processus, nous posons plusieurs questions : que se passe-t-il sur les scènes politiques nationales et sur le terrain ? En quoi la REDD+ a-t-elle changé ? À quoi ressemble-t-elle vraiment ? Où se dirige la REDD+ ?

Le sous-titre du livre – « les enjeux et les choix » – indique notre objectif, à savoir permettre de mieux comprendre les enjeux de la conception et la mise en œuvre de politiques et de projets REDD+ efficaces, efficaces et équitables.
Nous souhaitons fournir des données comparatives sur la façon dont les enjeux se matérialisent dans différents contextes et à différentes échelles, ainsi que sur les principaux obstacles au succès. Nous ne voulons pas en rester là ; nous avons aussi l'intention de suggérer des façons de remédier aux impasses. Quels seront les choix qui nous aideront à surmonter les obstacles que nous aurons identifiés ?

Ce livre a beau couvrir une variété de sujets, il ne prétend toutefois pas traiter de la totalité des questions relatives à la REDD+. Par exemple, les questions ayant trait à l'architecture mondiale de la REDD+ ne font l'objet que d'une attention limitée, bien que certains chapitres évoquent cet aspect, p. ex. le financement (chapitre 7), les niveaux de référence (chapitres 14 et 16), les facteurs d'émissions (chapitre 15) et les garanties (chapitre 17). De même, la plus grande partie de l'analyse des politiques publiques de niveau national se concentre sur les dimensions politiques de la REDD+, et en moindre mesure sur le caractère adéquat des politiques, leur mise en œuvre et leurs impacts.

La plupart des données empiriques présentées dans ce livre se basent sur un important effort de recherche fourni par le CIFOR et ses partenaires appelé l'Étude comparative mondiale sur la REDD+ (Global Comparative Study on REDD+, ou la GCS). Ce projet est décrit dans l'Annexe. Il a donné lieu à un foisonnement d'informations en provenance de 5 à 12 pays (selon l'étude concernée), permettant de mener une analyse comparative et de tirer des conclusions robustes. Ce livre constitue la première synthèse des résultats des recherches entreprises dans le cadre de ce projet.

Une question qui revient sans cesse dans le cadre de ce projet est : *Qu'est-ce que la REDD+ ?* (voir aussi l'encadré 1 dans Angelsen 2009). Il existe des définitions dans deux dimensions importantes. En premier lieu, la REDD+ a une dimension verticale, qui se réfère à l'idée globale, l'objectif de réduction des émissions et d'augmentation de la séquestration, un ensemble de politiques ou d'actions pour atteindre cet objectif, le résultat obtenu grâce à elles ou le processus faisant intervenir tous les éléments précités. En second lieu, elle comporte une dimension horizontale liée à sa portée. Une définition large, basée sur la définition officielle de la CCNUCC formulée par la COP13 à Bali en 2007, précise que la REDD+ englobe des actions locales, infranationales, nationales et mondiales dont l'objectif premier est de réduire les émissions liées à la déforestation et la dégradation des forêts et d'augmenter les stocks de carbone forestier dans les pays en développement. Une définition plus étroite, utilisée dans le cadre de la GCS pour sélectionner les projets de recherche REDD+, indique que l'objectif premier est lié aux émissions et au piégeage des gaz à effet de serre (GES), *et que* les actions entreprises devraient englober des paiements conditionnels ou basés sur les résultats.

Les auteurs de ce livre souhaitent qu'il constitue une analyse critique de la manière dont la REDD+ prend forme dans différentes arènes. Bien que
nous nous efforcions de garder un certain recul, nous sommes aussi des chercheurs inquiets. Nous sommes préoccupés par le changement climatique, la destruction des forêts et la pauvreté et nous nous soucions du bien-être des populations vivant dans les zones forestières des pays en développement. Nous avons le même objectif global que la REDD+, à savoir réduire les émissions de GES, mais pouvons avoir des points de vue divers sur les principaux enjeux et sur les façons d'atteindre les objectifs de la REDD+. Si le livre comporte des messages généraux, le lecteur avisé trouvera néanmoins aussi des points de vue et des accents divergents d'un chapitre à l'autre. Et il doit en être ainsi.

Les chapitres sont écrits dans un style accessible mais se basent sur des recherches rigoureuses. Ce livre devrait fournir des informations et des évaluations critiques à une variété de parties prenantes : praticiens et responsables de la mise en œuvre de projets de REDD+, décideurs aux niveaux national et infranational, négociateurs internationaux, bailleurs de fonds, chercheurs, journalistes et quiconque s'intéresse aux enjeux et aux choix qui vont de pair avec les efforts de mise en œuvre de la grande idée qu'est la REDD+.

## 1.3 Organisation du livre

Le livre se divise en trois parties. La **Partie 1 : Comprendre la REDD+** présente le cadre de l'analyse et fournit le contexte pour la plus grande partie du reste du livre. La **Partie 2 : Mettre en œuvre la REDD+** propose plusieurs études thématiques sur le discours lié à la REDD+ aux niveaux national et local et traite de l'économie politique de la conception et la mise en œuvre de la REDD+. La **Partie 3 : Mesurer la REDD+** se propose de relever le défi des modalités de mesure des résultats dans une REDD+ basée sur les résultats.

### 1.3.1 Partie 1 : Comprendre la REDD+

Nombre des chapitres de ce livre analysent les dimensions politiques de la REDD+ à l'aide du cadre des 4I présenté dans le **Chapitre 2**. Les 4I sont : les *institutions* (règles, dépendance historique ou rigidité), les *intérêts* (avantages matériels potentiels), les *idées* (discours de politiques générales, idéologies sous-jacentes et convictions) et les *informations* (données et connaissances, recueil, organisation et utilisation) (figure 1.1). Ce chapitre utilise ces concepts pour discuter de la manière dont les changements transformationnels peuvent se produire et soutient qu'ils peuvent avoir lieu pour trois raisons différentes : la REDD+ peut modifier les incitations économiques fondamentales ; la REDD+ introduit de nouvelles informations et discours ; et la REDD+ fait entrer de nouveaux acteurs dans l'arène, ce qui peut aboutir à la création de nouvelles coalitions en vue de changements.

À l'aide de ce cadre, le **Chapitre 3** suit l'évolution des changements clés survenus dans la REDD+ depuis son entrée sur la scène mondiale en 2005.
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 1.1 Structure du livre</figcaption></figure>
Tout d'abord, il fait remarquer que la REDD+ s'est révélée être un remarquable succès en tant qu'idée et il attribue ce succès à l'idée elle-même et à sa promesse de servir différents acteurs et intérêts et de relier les programmes environnementaux et ceux du développement. Les auteurs soutiennent que la REDD+ a beaucoup évolué : i) elle est passée d'un seul objectif (le carbone) à des objectifs multiples ; ii) elle a élaboré des politiques et des pratiques qui vont bien au-delà des paiements basés sur les résultats ; iii) elle accorde une plus grande attention et plus de ressources aux niveaux infranational et de projet (plutôt qu'au niveau national) ; et iv) elle est principalement financée par les budgets internationaux de l'aide et au travers des efforts des pays concernés par la REDD+, plutôt que par les marchés carbone. Désormais, la principale caractéristique de la REDD+, qui la distinguait des efforts passés déployés dans le secteur forestier – c.-à-d. le financement à grande échelle basé sur les résultats –, risque d'être éclipsée par d'autres objectifs et approches, ce qui pourrait compromettre son efficacité.

L'économie mondiale représente une importante variable contextuelle pour le développement de la REDD+. Le Chapitre 4 examine l'évolution de quatre tendances clés qui ont intensifié la pression s'exerçant sur les forêts et sont venues compliquer la mise en œuvre de la REDD+ : i) l'expansion de la demande mondiale en nourriture, énergie et matériaux ; ii) une intégration croissante des marchés des aliments, des fibres et de l'énergie ; iii) la volatilité persistante des prix sur les marchés alimentaires et agricoles de la planète ; et iv) l'acquisition de terres à grande échelle. Ce chapitre examine la manière dont ces forces façonnent les utilisations des terres en Amazonie brésilienne, en Afrique de l'Est et en Indonésie. Les quatre tendances augmentent les coûts d'opportunité de la REDD+, ce qui, du fait des sombles perspectives de financement à long terme, soulève des questions sur la probabilité que des programmes de type PSE puissent rendre la conservation suffisamment attractive pour les propriétaires forestiers. Le chapitre arrive à la conclusion que, pour être pertinentes, les politiques générales doivent aborder à la fois le côté offre et le côté demande dans les pays producteurs et consommateurs.

### 1.3.2 Partie 2 : Mettre en œuvre la REDD+

La section la plus longue du livre traite de l'expérience de la mise en œuvre de la REDD+, y compris les manières dont différentes facettes de la REDD+ se façonnent sur la scène politique et ce qui arrive lorsque les idées REDD+ rencontrent les réalités du terrain. Les cinq premiers chapitres de cette section se concentrent sur les questions de niveau national et l'intégration entre les niveaux national et infranational, tandis que les trois derniers portent exclusivement sur des projets REDD+ infranationaux. La plupart des chapitres s'inspirent des recherches effectuées par la GCS.

Les scènes politiques nationales des pays concernés par la REDD+ constituent une – ou peut-être les – arènes clés où se jouera l'avenir de la REDD+.
Le **Chapitre 5** se base sur des analyses de l'économie politique et des médias dans sept pays REDD+ (Bolivie, Brésil, Cameroun, Indonésie, Pérou, Népal et Vietnam). À l'aide du cadre des 4I, les auteurs tentent de comprendre les discours et processus nationaux en matière de politiques générales et d'identifier les principales contraintes qui entravent l'élaboration de politiques REDD+ efficaces. Ce chapitre soutient que quatre facteurs sont cruciaux pour surmonter les obstacles politico-économiques : i) l'autonomie relative d'un État-nation par rapport aux principaux groupes d'intérêt qui impulsent la déforestation et la dégradation des forêts ; ii) l'appropriation nationale des processus d'élaboration de politiques relatives à la REDD+ ; iii) le caractère inclusif des processus de politiques de REDD+ et iv) la présence de coalitions qui demandent des changements transformationnels. Les résultats des profils de pays et l'analyse des discours médiatiques indiquent que tous les pays éprouvent des difficultés à satisfaire ces critères. De plus, la formulation et la mise en œuvre de stratégies nationales efficaces en matière de REDD+ sont tout particulièrement difficiles dans les pays où les acteurs internationaux sont la seule force qui impulse les processus de politiques REDD+.

Parvenir à une réduction des émissions forestières revient par nature à résoudre une énigme à niveaux multiples. Les populations locales se voient imposer des exigences émanant du monde entier pour qu'elles atténuent le changement climatique, exigences qui doivent être satisfaites par l'intermédiaire d'institutions et de structures nationales et infranationales existantes et en voie de création. Le **Chapitre 6** soutient que si les liens entre les niveaux national et infranational sont ignorés, la REDD+ pourrait échouer. Le défi consiste à associer les institutions et les moyens incitatifs à tous les niveaux, à garantir le flux d'informations requises pour assurer la mise en œuvre de la REDD+ et à permettre à des acteurs dotés d'intérêts différents et de tous niveaux de négocier. Ce chapitre présente des observations de terrain provenant de trois pays (le Brésil, l'Indonésie et le Vietnam) sur les défis et les opportunités de la gouvernance multiniveaux dans deux domaines : mesure, notification et vérification (MNV) et fuite des émissions.

Un élément clé du défi de la gouvernance multiniveaux est la nécessité de garantir des flux de financement vers les acteurs qui entreprennent des actions REDD+ ; cet aspect est traité dans les deux chapitres suivants. Le **Chapitre 7** se penche sur la question globale du financement de la REDD+ et englobe une discussion sur les coûts de la REDD+, ainsi qu'une estimation de ces derniers. Il fait remarquer que le financement de la REDD+ se trouve à un point d'inflexion : bien que les financements à court terme soient disponibles, les décaissements sont lents et les opportunités d'investissement rares. Dans le même temps, il n'y a pas de stratégie à long terme adéquate et prévisible sur la manière de satisfaire les besoins financiers de la REDD+. À défaut d'un accord international sur le climat et étant donné la lenteur de l'augmentation du financement de la REDD+ par les marchés carbone, environ deux tiers
des financements internationaux ont à ce jour émané des budgets d'aide au développement. À court et moyen terme, c'est probablement le financement provenant du secteur public des bailleurs de fonds internationaux et des gouvernements des pays REDD+ qui dominera.

La répartition des financements REDD+ entre différents acteurs est l'un des plus importants aspects de sa conception. Le **Chapitre 8** propose un aperçu des principaux débats portant sur la conception et la mise en œuvre du mécanisme de partage des bénéfices de la REDD+. Le partage des bénéfices est important au moment de créer des moyens positifs d'inciter les acteurs à réduire les émissions de carbone, mais il a également une incidence sur la répartition et doit être équitable afin de renforcer la légitimité de la REDD+ et le soutien en sa faveur. Bien que le débat efficacité vs équité constitue un thème majeur, les deux pôles de la discussion comportent plusieurs nuances. Ce chapitre fournit aussi un certain nombre d'exemples de mécanismes de partage des bénéfices planifiés ou récemment établis dans les pays REDD+ et les projets infranationaux.

Le partage des bénéfices est lié à la question des droits sur le carbone, lesquels dans la plupart des pays sont associés aux droits sur les terres et au régime foncier. Le **Chapitre 9** fait remarquer que la REDD+ peut servir d'incitation pour soutenir la réforme du régime foncier forestier et que, dans le même temps, la réforme du régime foncier constitue une stratégie d'appui à la REDD+. La réforme des régimes fonciers peut devenir un important élément des changements transformationnels que la REDD+ semble initier et dont elle semble aussi dépendre pour sa réussite. Ce chapitre propose une vue d'ensemble des questions liées au régime foncier dans six pays concernés par la REDD+ (Brésil, Cameroun, Indonésie, Pérou, Tanzanie et Vietnam) et décrit les progrès effectués jusqu'ici pour tenter de les résoudre. Si la REDD+ a effectivement concentré l'attention sur les régimes fonciers, les efforts à l'échelle nationale pour résoudre les questions liées au régime foncier et aux droits sur le carbone ont été limités. Dans le même temps, les interventions lancées au niveau des projets pour remédier aux problèmes des régimes fonciers se heurtent à des obstacles considérables si elles ne bénéficient pas d'un appui national.

Les trois chapitres suivants se concentrent exclusivement sur des projets de REDD+ de niveau local et infranational. Le Chapitre 10 traite des projets du point de vue des porteurs et le Chapitre 11 du point de vue des villageois locaux, tandis que le Chapitre 12 adopte une vue d'ensemble et se concentre sur la situation géographique des projets.

L'idée clé originale de la REDD+ était l'établissement d'un système de PSE qui permettrait à des entités internationales de verser des paiements aux particuliers utilisateurs des forêts. Le **Chapitre 10** montre, sur la base d'enquêtes menées auprès des porteurs de projets, que la plupart des projets REDD+ analysés
conjuguent l'approche PSE et une approche plus conventionnelle de projet intégré de conservation et de développement (PICD), mettant l'accent sur la mise en application des réglementations forestières et fournissant d'autres sources possibles de revenus. Cette *approche hybride* est utile, en partie du fait des incertitudes liées à l'avenir de la REDD+, et en particulier au flux de financement. Dans un contexte marqué par l'incertitude des politiques publiques et des marchés, cette structure hybride facilite, pour les porteurs de projets, les premières étapes de l'établissement des projets, et l'approche de PICD peut servir de position de repli au cas où les PSE ne se matérialiseraient pas. Cependant, cette approche hybride pourrait aussi miner ce qui était censé constituer l'une des caractéristiques les plus puissantes de la REDD+, avec des inconvénients potentiels pour ce qui est de son efficacité et de son équité.

L'idée des PSE promet un cas de figure où tout le monde est gagnant : les utilisateurs locaux de la forêt choisiront la conservation forestière si la compensation qui leur est versée est supérieure aux revenus potentiels qu'ils auraient pu tirer d'autres utilisations possibles de la forêt. Dans la pratique, la REDD+ pourrait, avec le modèle hybride, être moins simple et ses résultats incertains. Le **Chapitre 11** présente le compte rendu d'une enquête détaillée menée auprès des ménages des zones de projet de la GCS sur les perceptions, espoirs et inquiétudes des populations locales. Les résultats sont clairs : elles pensent que la REDD+ porte principalement sur la protection forestière, tandis que leurs principaux espoirs et inquiétudes concernent les revenus et les moyens de subsistance. Cette étude met en relief l'importance de la prise en compte des inquiétudes des populations locales concernant la REDD+ lors de la mise au point des stratégies de communication et d'intervention qui sont planifiées ou entreprises par les porteurs des projets.

Certes le succès de la REDD+ dépend du soutien local mais il importe aussi que les interventions ciblent les zones présentant un fort niveau de déforestation et de dégradation forestière, c'est-à-dire des zones où ces interventions peuvent engendrer de véritables réductions des émissions (c.-à-d. une additionnalité). Le **Chapitre 12** se penche sur l'emplacement des projets, en utilisant diverses sources d'information, y compris une base de données mondiale des projets REDD+ mise au point par la GCS. Au niveau international, l'analyse constate que les pays dotés d'une grande biodiversité et d'un plus grand nombre de zones protégées sont plus susceptibles d'avoir des projets REDD+, ce qui est conforme aux affirmations des porteurs de projets selon lesquelles ils prennent en compte les co-bénéfices sur le plan de la biodiversité lors de la sélection des sites. Une étude détaillée menée dans les deux principaux pays REDD+ – le Brésil et l'Indonésie – suggère que les projets sont plus susceptibles d'être établis dans les zones présentant un fort taux de déforestation et une densité élevée de carbone forestier, conclusion dont il convient de se réjouir d'un point de vue de la REDD+ et qui est conforme à l'adoption de l'additionnalité comme axe central.
### 1.3.3 Partie 3 : Mesurer la REDD+

Une caractéristique clé de la REDD+ est qu'elle devrait se baser sur les performances ou les résultats, ce qui signifie bien évidemment que les résultats devront être mesurés. Le résultat final est mesuré en termes de réduction des émissions (ou d'augmentation de la séquestration), ce qui requiert essentiellement trois types d'informations : i) informations sur les activités (p. ex. superficies de forêt primaire converties en terres agricoles) ; ii) facteurs d'émissions (p. ex. réduction du carbone par hectare lors de la conversion des forêts primaires en terres agricoles) ; et iii) le niveau d'émissions de référence, ou base de référence du scénario de maintien du statu quo (c.-à-d. les émissions sans la REDD+). Ces éléments sont reliés comme suit :

Réduction des émissions = (activités * facteurs d'émissions) – émissions de référence

Trois chapitres de la Partie 3 traitent de ces éléments. Le Chapitre 14 porte sur la mesure des activités et des bases de référence au niveau local, le Chapitre 15 traite des facteurs d'émissions et le Chapitre 16 se penche sur les niveaux de référence en se concentrant sur le niveau national.

Toutefois, le manque de données fiables sur les émissions et la séquestration dans de nombreux pays signifie qu'un système basé sur les performances prenant comme critère l'évolution des stocks de carbone forestier sera difficile à mettre en œuvre pendant encore quelque temps. Le Chapitre 13 soutient donc qu'à moyen terme, la plupart des paiements correspondront à la préparation et aux réformes des politiques publiques, plutôt qu'à des réductions prouvées des émissions. Par conséquent, de bons indicateurs de performances sont cruciaux pour les trois phases de la REDD+, en particulier pour la Phase 2, qui se concentre sur les performances en matière de politiques publiques. Malheureusement, on ne s'est guère concentré sur ces indicateurs de performances dans le cadre du débat sur la REDD+. Ce chapitre soutient que des enseignements précieux sur les indicateurs de la gouvernance peuvent être tirés du secteur de l'aide : il faut éviter de chercher l'indicateur parfait et recourir abondamment à l'avis des experts.

Le Chapitre 14 fait remarquer qu'au cours des quelques dernières années, des standards et méthodes robustes ont été mis au point pour estimer les émissions liées à la déforestation au niveau des projets. Ce chapitre présente et discute de l'un de ces standards en particulier, à savoir le Verified carbon standard – VCS. Il se penche par ailleurs sur l'adoption de normes de suivi et de référence par les porteurs de projets dans le cadre de la GCS, et observe que la plupart de ces projets pourraient rencontrer des difficultés pour satisfaire certaines des exigences fondamentales du VCS. Cela est principalement dû aux méthodes utilisées pour prévoir la déforestation future, au manque de données nécessaires pour élaborer les taux historiques de déforestation et à l'utilisation de parcelles
d'échantillonnage des stocks de carbone non permanentes. La prochaine
génération de projets devrait tirer les enseignements de cette expérience en
identifiant ou élaborant des méthodes appropriées avant d'investir dans la
mise au point de leurs bases de référence et de leurs systèmes de MNV.

Les facteurs d'émissions sont requis pour convertir les superficies estimées de déforestation et de dégradation des forêts en évolution des émissions et des stocks de carbone, tant dans les projets locaux de REDD+ qu'au niveau national. Le Chapitre 15 fait remarquer que les facteurs d'émissions comptent jusqu'à 60 pour cent de l'incertitude présente dans les inventaires de la GCS. Il manque des facteurs d'émissions propres aux pays ou aux régions pour la plupart des pays tropicaux, ce qui fait qu'il est impossible d'estimer de manière exacte et précise les émissions de diverses sources et la séquestration par des puits dans les programmes nationaux de REDD+ et les activités de démonstration de REDD+. Il faut mettre en œuvre des investissements considérables et des efforts coordonnés dans le cadre du financement de la préparation afin de surmonter les limites sur le plan des données et les insuffisances institutionnelles. Les contraintes peuvent être surmontées si des investissements coordonnés et ciblés sont effectués et si des partenariats productifs sont développés entre les services techniques des pays d'accueil de la REDD+, les organismes intergouvernementaux et des instituts de recherche dans les pays développés.

La question de la mise au point de niveaux de référence nationaux et de niveaux d'émissions de référence est traitée dans le **Chapitre 16**. Les défis sont liés au manque de données de qualité dans de nombreux pays, aux véritables incertitudes concernant les taux futurs de déforestation et de dégradation forestière, et aux incitations potentielles à biaiser les estimations. Ce chapitre propose de relever ces défis au moyen d'une approche par étapes de la mise au point de niveaux de référence forestiers et de niveaux d'émissions de référence, qui traduise bien la situation et les capacités de chaque pays. Cela peut faciliter une participation large, un lancement rapide et la motivation à s'améliorer au fil du temps. L'incertitude de certaines prévisions est aussi notée et les options pour la gérer font l'objet de discussions.

Enfin, la REDD+ est non seulement évaluée en fonction des réductions des émissions obtenues, mais aussi en fonction de son degré de conformité aux garanties généralement convenues. Le **Chapitre 17** observe que l'adoption rapide de normes sociales et environnementales nationales au niveau des projets et des pays suggère que les décideurs, les porteurs de projets et les investisseurs dans le secteur de la REDD+ apprécient les garanties de la REDD+. Ce chapitre prend pour socle les résultats des recherches de la GCS pour discuter des garanties, des discours et des actions aux niveaux international, national et de projet. Il fait remarquer qu'il est maintenant nécessaire que les discussions
internationales de haut niveau sur les garanties de la REDD+ se concrétisent par des actions sur le terrain. L'obtention du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (CPLCC) reste un défi pour une variété de raisons : « Le CPLCC est un rêve impossible que nous tentons de réaliser », selon un porteur de projet REDD+.

Le **Chapitre 18** présente un résumé du livre et se tourne vers l'avenir. Les changements survenus dans la REDD+ au cours des cinq dernières années ont entraîné des modifications considérables de l'envergure et de la composition probables du financement, du rythme et du coût probables de la mise en œuvre, ainsi qu'une profonde mutation de la divergence d'intérêts entre les différents acteurs et les niveaux. Parmi les défis qui ont découlé de ces changements figurent le fait que la REDD+ dépend davantage de l'aide au développement, les problèmes d'ordonnancement des activités auxquels se heurtent les porteurs de projets et des récompenses moins certaines pour les efforts de REDD+ fournis par les communautés et pays forestiers. Étant donné l'incertitude liée à l'ampleur et à la forme du financement de la REDD+, ce chapitre propose des réformes des politiques et des investissements sur la base du principe « sans regrets ». Il s'agit entre autres de bâtir un soutien politique large en faveur de la REDD+ en la reformulant comme un objectif plutôt que comme un programme, d'établir le socle d'une mise en œuvre réussie de la REDD+ et d'entreprendre des réformes de politiques souhaitables indépendamment des objectifs liés au climat. Parmi ces réformes figurent la clarification du régime foncier, l'amélioration de la gouvernance et la suppression des subventions coûteuses qui suscitent la déforestation et la dégradation des forêts.
<figure><img src="image_6.png" /></figure>

# Comprendre la REDD+
<figure><img src="image_7.png" /></figure>
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

# La REDD+ vue à travers les 4I
## Un cadre d'économie politique

Maria Brockhaus et Arild Angelsen

* L'analyse de la REDD+ au moyen des 4I – les institutions et leurs dépendances historiques et leur « rigidité », les acteurs et leurs intérêts, idées et informations – peut se révéler utile pour comprendre ce qui entrave ou favorise le changement.

* Des changements transformationnels au-delà du secteur de la foresterie sont requis pour réaliser pleinement le potentiel d'atténuation du changement climatique de la REDD+, mais les intérêts économiques et les structures de pouvoir constituent des obstacles pour y parvenir.

* La REDD+ peut aussi changer la donne – et le fait d'ores et déjà dans une certaine mesure. Les nouvelles incitations économiques, les nouvelles informations, la préoccupation publique croissante concernant le changement climatique, les nouveaux acteurs et les nouvelles coalitions de politiques générales sont autant d'éléments qui ont le potentiel d'engendrer des changements transformationnels.

## 2.1 Introduction

Le présent chapitre introduit un cadre conceptuel pour analyser les dimensions politiques de la REDD+, cadre qui sera ensuite appliqué dans les chapitres
ultérieurs. En adoptant un angle politico-économique, nous nous concentrons sur les *institutions*, les *intérêts* et les *idées* (Hall 1997).<fnref n="1" /> Nous introduisons par ailleurs les informations comme quatrième élément du changement efficace au niveau des politiques (Angelsen 2010a). Ces éléments forment ce que nous appelons le « cadre des 4I » : *institutions* (règles, dépendance historique ou rigidité), *intérêts* (avantages matériels potentiels), *idées* (discours de politiques générales, idéologies sous-jacentes et convictions) et *informations* (données et connaissances, recueil, organisation et utilisation). Tout en reconnaissant l'interdépendance entre les 4I, nous examinerons chaque élément de ce cadre dans les sections suivantes. Les 4I nous permettent d'identifier et de conceptualiser les contraintes, les défis et les opportunités dans tous les thèmes pertinents des arènes où sont formulées les politiques de REDD+.

Ce cadre suggère par ailleurs des moyens possibles de remédier aux impasses politiques et de venir à bout du « problème de la poule et de l'œuf » inhérent au changement transformationnel. L'idée REDD+ et ses incitations économiques associées devraient initier des changements permettant de s'éloigner du *statu quo*, mais pour que la REDD+ atteigne complètement son principal objectif de réduction des émissions, des changements doivent s'opérer dans les arènes où sont formulées les politiques de REDD+, et ce à tous les niveaux. Bien que ce dilemme ne concerne pas que la REDD+, il n'a fait l'objet que d'une attention limitée dans les débats et les publications. Nous cherchons à remédier à cela en posant la question de savoir ce qui motive ou entrave les acteurs des arènes de politiques de REDD+ au moment d'entreprendre des processus de changement transformationnel.

La section 2.2 de ce chapitre définit la manière dont nous comprenons le changement transformationnel et pourquoi il est requis pour que la REDD+ puisse donner toute sa mesure. Dans la section 2.3 nous traitons de ce qui entrave ou favorise l'évolution de la REDD+, nous introduisons le cadre des 4I et nous décrivons chacun des « I ». La section 2.4 traite des manières possibles de surmonter le problème « de l'œuf et de la poule » que posent la REDD+ et le changement transformationnel. Nous concluons par une analyse de la question de savoir si la REDD+ est en passe de lancer une nouvelle manière d'avancer ou bien si elle est elle-même façonnée et diluée par des intérêts profondément attachés au maintien du *statu quo*.

<footnote n="1">1 De nombreux cadres ont été utilisés dans diverses disciplines scientifiques pour mieux analyser ce que nous appelons ici les institutions, les intérêts, les idées et les informations. Bien que la terminologie et les points de vue varient, ils ne different pas autant que, par exemple, lorsque les sociologues utilisent des concepts de culture, de connaissances, de pouvoir et d'histoire. Hall (1997) et Grindle (1999) appliquent ces notions à la discipline de l'économie politique. En ce qui concerne le changement des stratégies d'action durant des périodes stables mais aussi instables, Swidler (1986) a présenté des analyses approfondies du rôle causal de la culture pour façonner l'action et servir de boîte à outils dont les acteurs pourront se servir pour mener à bien de nouvelles stratégies.</footnote>
## 2.2 Les changements transformationnels et l'arène politique de la REDD+

Dans le contexte de la REDD+, nous définissons le changement transformationnel comme *une modification des discours*,<fnref n="2" /> des attitudes et des relations de pouvoir, ainsi que des politiques délibérées et des actes de protestation qui donnent lieu à une formulation et une mise en œuvre de politiques qui s'écartent des approches habituelles de politique générale qui soutiennent directement ou indirectement la déforestation et la dégradation des forêts (voir aussi le chapitre 5). Une telle évolution trouve sa source et son expression dans des changements au sein des principales institutions formelles et informelles<fnref n="3" /> concernées par la mise en œuvre de la REDD+, y compris des changements sur le plan de la coordination et de la transparence à des niveaux multiples de gouvernance.

Parmi les exemples de changements transformationnels dans le contexte des résultats en matière de politiques de REDD+, on peut citer : i) des changements au niveau des cadres économiques, de réglementation et de gouvernance, y compris la délégation des droits aux utilisateurs locaux ; ii) la suppression des incitations perverses, comme les subventions et les concessions qui profitent à certains intérêts économiques et stimulent la déforestation et la dégradation forestière ; et iii) les réformes des politiques et réglementations de l'industrie forestière qui réduisent de fait l'exploitation non durable (Kanninen et al. 2007). Les changements de ce type sont requis en particulier là où la destruction des forêts est liée au phénomène de « recherche et de création de rente » (Ross 2001) – autrement dit, dans des situations où des groupes puissants ont obtenu l'accès à des terres forestières, du bois de construction ou d'autres ressources de valeur et utilisent leur pouvoir pour s'attribuer et/ou augmenter la rente forestière qu'ils en tirent. Des changements transformationnels au niveau national supposent donc de renoncer à un cadre de politiques qui stimule l'exploitation de la forêt pour en adopter un qui favorise sa conservation et son utilisation durable.

L'arène de la REDD+, dans laquelle ces changements sont censés survenir, peut être subdivisée en plusieurs domaines : négociations sur le climat, aide

<footnote n="2">2 Dryzek définit le discours comme « Une manière commune d'appréhender le monde ». Ancré dans le langage, le discours permet à ceux qui y adhèrent d'interpréter des bribes d'information et de les intégrer dans des études ou comptes rendus cohérents. Chaque position repose sur « des suppositions, des jugements et des désaccords » (Dryzek 1997:8). Dans le domaine environnemental en particulier, les discours peuvent être extrêmement disparates et contradictoires.</footnote>

<footnote n="3">3 À l'instar de Douglass North, nous voyons les institutions comme « les règles du jeu d'une société car elles incorporent de manière structurée des incitations dans les échanges humains, qu'ils soient politiques, sociaux ou économiques... La finalité des règles est de définir la manière de jouer. Mais l'objectif de l'acteur ou de l'équipe au sein de cet ensemble de règles est de gagner la partie » (North 1990:3-5). Dans la définition de North, les règles sont différenciées des joueurs sur le plan conceptuel.</footnote>
au développement, politiques nationales et réalités locales (chapitre 3). Nous nous penchons ici sur l'ensemble de l'arène REDD+, mais en nous référant tout particulièrement à l'arène politique nationale.<fnref n="4" />

L'arène de la REDD+ présente beaucoup de points communs avec d'autres arènes de politiques (relatives au climat). Cependant, cette arène possède aussi des caractéristiques propres qui doivent être prises en compte dans l'analyse lors de la mise en application des 4I et qui viennent compliquer la tâche des changements transformationnels :

**Des institutions multiniveaux et des processus multistrates, arrêtés, ordonnés et de nature hiérarchique** constituent une caractéristique clé de la REDD+ (chapitre 6). Ces niveaux multiples au sein des institutions donnent lieu à des défis, mais aussi à des opportunités, en particulier lorsque la décentralisation ou la recentralisation sont en cours. Par exemple, des cadres et accords mondiaux peuvent fournir des financements pour la mise en œuvre locale, les réalisations locales peuvent procurer aux gouvernements nationaux des revenus grâce à la vente de crédits carbone, et les lois nationales peuvent permettre ou empêcher l'action locale. Pour assurer le succès de la REDD+, il faut améliorer la coordination à des niveaux multiples et celle-ci a d'ores et déjà lieu dans de nombreux domaines pertinents de la REDD+, y compris le partage des bénéfices (chapitre 8) et le suivi, la notification et la vérification (MNV), ainsi que les fuites (chapitre 6).

**Des acteurs multiples** dotés de pouvoirs et d'intérêts différents, adhérant à des discours, convictions et modèles mentaux divergents et contradictoires, caractérisent eux aussi l'arène de la REDD+. Cela ressort clairement de la dynamique de pouvoir au sein des négociations au titre de la CCNUCC. Dans les arènes de politiques nationales, les groupes d'intérêt de développement et à but lucratif, c'est-à-dire les industries forestières, le secteur agroindustriel et même les petits producteurs agricoles se heurtent aux défenseurs de la conservation, qui veulent que certaines forêts restent intactes. Au niveau local, les perspectives de création d'emplois dans de grandes plantations ou la participation à des systèmes de sous-traitance à des petits exploitants dans le cas du palmier à huile éclipsent souvent les bénéfices découlant de la variété de produits non ligneux et de services que fournissent les forêts sur pied. Par ailleurs, les acteurs qui profitent de l'exploitation forestière ainsi que des forêts intactes ne sont pas forcément ceux qui vivent au sein ou à côté de ces forêts.

**Les structures de gouvernance** se situent entre les marchés et l'État, et peuvent prendre la forme de hiérarchies, de coalitions ou de réseaux. Les pays REDD+ ont des régimes politiques qui vont de la démocratie à

<footnote n="4">⁴ Il est important, toutefois, de noter que les processus et les décisions dans une arène précise de politiques nationales peut aussi influer sur les autres et avoir des retombées, en particulier au niveau régional (p. ex. Amazonas, bassin du Congo et région de l'Asie du Sud-Est).</footnote>
l'autocratie, et cela a des conséquences sur les concessions qui doivent être
envisagées en vue d'une mise en œuvre équitable, efficace et efficiente de la
REDD+ (chapitre 5). Un autre débat important lié à la REDD+ porte sur le
degré d'interaction de la REDD+ avec les marchés (Böhm et Dhabi 2011 ;
Michaelowa 2011 ; Newell 2011), et sur les poids relatifs des différents
niveaux de gouvernance.

La dépendance du contexte signifie que des changements généraux de
politiques publiques seront requis bien au-delà du secteur forestier pour
atteindre les objectifs de la REDD+. Cela suggère aussi des obstacles aux
changements transformationnels, car le secteur forestier dans les pays
REDD+ importants est, depuis des dizaines d'années, lié au pouvoir politique
et économique, lequel a, par exemple, alloué des ressources forestières (rente)
à des particuliers et des groupes afin de renforcer l'appui politique et de bâtir
des coalitions.

Bien que ces caractéristiques ne soient pas propres à la REDD+, l'ampleur
de ces défis distingue la REDD+ d'autres accords. Par exemple, les projets
d'atténuation classiques menés dans le cadre du Mécanisme de développement
propre (MDP), comme l'hydroélectricité ou les sites d'enfouissement des
déchets, voire le boisement/reboisement (B/R), sont relativement simples
par rapport à la REDD+. Dans cette arène extrêmement complexe, les
changements transformationnels doivent avoir lieu si l'on veut remédier
efficacement à la déforestation et la dégradation des forêts.

## 2.3 Le cadre des 4l

### 2.3.1 Aperçu des principaux éléments

La figure 2.1 présente un diagramme schématique de l'arène de politiques générales de la REDD+. Elle se caractérise par une multitude d'acteurs internationaux, nationaux et infranationaux, dont : les ministères, les grands organismes et autres organismes gouvernementaux ; les ONG de développement et de protection de l'environnement ; les organisations de défense des droits des populations autochtones ; les groupes d'entreprises ; les partis politiques ; les organisations de recherche et les cellules de réflexion ; et les espaces participatifs comme les tables rondes et les forums de la société civile. Les groupes comme les « populations tributaires des forêts » peuvent être représentés par les groupes ci-dessus ou avoir des représentants autodéclarés qui agiront en leur nom au sein des arènes où sont formulées les politiques générales.

Tous ces acteurs agissent dans le cadre des « règles du jeu » existantes, autrement dit des institutions. Les normes, réglementations et autres dispositions institutionnelles formelles et informelles sont façonnées par une histoire qui a permis et souvent stimulé la déforestation et la dégradation
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 2.1 La REDD+ et les 4I</figcaption></figure>

des forêts – et ont été, tout au moins en partie, créées pour servir les intérêts de certains acteurs du domaine des politiques générales de la REDD+. Par conséquent, ces acteurs peuvent être peu intéressés par le changement, même si la situation en vigueur n'aboutira peut-être pas à des résultats optimaux sur les plans social et environnemental. Mais les intérêts et le pouvoir de les concrétiser peuvent aussi changer au fil du temps suite à l'évolution des institutions, à de nouvelles incitations et opportunités économiques, et à des idées et des informations inédites.

Les acteurs de l'arène de politiques publiques de la REDD+ adhèrent à des idées (y compris des idéologies) précises et ont souvent de fortes convictions concernant la manière de gérer les forêts du pays. Ils ont recours à des pratiques discursives pour légitimer la poursuite de leurs intérêts. De fait, on observe un foisonnement d'idéologies distinctes sur ce qu'est fondamentalement la REDD+ et sur ses priorités (et stratégies) pour ce qui est de l'action (voir l'encadré 3.2).
À tous les niveaux et à toutes les échelles de l'arène de politiques générales de la REDD+, des discours sont élaborés avec des informations diverses et souvent contradictoires. On use et abuse des connaissances dans les négociations politiques pour justifier comment et pourquoi – ou pourquoi ne pas – mettre en œuvre la REDD+. Parallèlement à cette dimension politique, on trouve la dimension technique, dans laquelle les acteurs ont différentes capacités au moment d'accéder, de traiter et de fournir des informations.

Ensemble, les 4I façonnent les choix concernant ce que devrait et pourrait être la contribution des forêts et des terres boisées au bien-être social (et individuel), et concernant la forme que pourrait prendre cette contribution.

Dans la figure 2.1, un scénario idéal serait celui où une idée REDD+ entre dans l'arène et aboutit à une révision des structures d'incitation et des institutions endogènes existantes. L'adoption de ces nouvelles idées donnant lieu aux changements souhaités en matière de politiques générales à court et moyen terme dépend de : i) la dynamique à l'intérieur de l'arène tout entière et ii) l'interaction entre les 4I qui permet une évolution des incitations, des discours et des relations de pouvoir au sein de l'arène de politiques générales nationales et infranationales. Le scénario dépend des contextes institutionnels des pays et des rapports de pouvoir existants, ainsi que de l'étape atteinte par le processus de la REDD+ (chapitre 5). Les questions politiques qui entourent le moratoire indonésien sur les permis de déforestation illustrent clairement cette interaction entre les facteurs limitants et favorables pour les changements à long terme (encadré 2.1).

Nous discutons de la manière de parvenir à des changements à long terme dans la section 2.4. Cependant, dans un premier temps, nous examinons en détail la manière dont ces 4I freinent ou favorisent la négociation de réalisations et de résultats sur le plan des politiques qui peuvent en fin de compte aboutir à des changements transformationnels et à la réduction des émissions forestières.

## 2.3.2 Institutions : dépendances historiques et « rigidité »

Pour comprendre les changements historiques, North (1990) observe que les institutions jouent un rôle clé et examine la manière dont elles influencent les sociétés, et vice-versa, au fil du temps. Dans le cadre de North, les institutions sont parfois développées pour saisir des opportunités économiques pour la société dans son ensemble, mais les groupes peuvent aussi avoir le pouvoir de façonner les institutions pour qu'elles servent leurs intérêts précis. Qui plus est, les institutions peuvent être considérées comme un bien public, et il y a par conséquent un problème d'action publique à résoudre afin de créer des institutions efficaces.

Les règles et les rapports de pouvoir établis restreignent les options pour les changements institutionnels par le biais de ce que l'on appelle la dépendance
## Encadré 2.1 Moratoire indonésien sur les permis de déforestation : la politique du possible

Frances Seymour

Les politiques de REDD+ de niveau national sont lancées et élaborées par un mélange complexe d'acteurs de politiques générales, tant nationaux qu'internationaux, à l'intérieur comme à l'extérieur du gouvernement. Les grands traits du moratoire indonésien de deux ans sur les nouveaux permis accordés aux concessions forestières, et le processus qui a mené à son annonce, constituent un exemple révélateur de la « politique du possible » lorsque des groupes d'appui favorables aux changements transformationnels se confrontent à des groupes d'intérêts favorables au maintien du statu quo.

L'engagement à imposer une « suspension de deux ans sur toutes les nouvelles concessions de conversion de tourbières et de forêts naturelles » était l'un des éléments clés de la « lettre d'intention » (Ldl) liée à la REDD+ signée en mai 2010 entre les gouvernements indonésien et norvégien. La date cible initiale était le 1er janvier 2011, mais l'« instruction présidentielle » (Inpres) par laquelle le moratoire était promulgué n'a été délivrée qu'une semaine avant le premier anniversaire de la Ldl, en mai 2011. Ce retard, qui venait s'ajouter au tourbillon de rumeurs concernant les diverses versions en cours d'examen, suggère une longue lutte entre les groupes d'intérêt cherchant à en influencer la portée. Parmi ces groupes d'intérêt figurent le Groupe de travail national sur la REDD+ (basé au sein du bureau du président) et ses partisans au sein de la société civile, le ministère des Forêts et des entreprises dont les modèles commerciaux dépendent de la continuation de la conversion des forêts, y compris dans les secteurs agroalimentaire et des mines. Comme l'Inpres n'était pas rétroactive et ne s'appliquait pas aux permis déjà « approuvés en principe » par le ministère des Forêts, le retard de 5 mois a aussi donné aux groupes d'intérêt privés l'occasion de s'en procurer de nouveaux. Entre autres provinces, cela a eu lieu au Kalimantan central, qui avait été sélectionné comme province pilote pour la REDD+ au titre de la Ldl.

Une analyse spatiale de la Carte indicative du moratoire qui accompagnait l'Inpres a donné une estimation de 22,5 millions d'hectares de forêts qui se sont vus octroyer une protection temporaire par cet instrument de politique générale lié à la REDD+. Cette superficie était largement inférieure à celle espérée par les groupes d'appui favorables à la REDD+, principalement du fait de l'interprétation de l'expression « forêt naturelle » dans la Ldl comme signifiant « forêt primaire » dans l'Inpres, ce qui excluait quelque 46,7 millions d'hectares de forêts exploitées et autres forêts secondaires, qui sont tout de même riches en carbone et en biodiversité. De plus, même la superficie forestière couverte par l'Inpres est soumise à des dérogations pour les activités « vitales » pour le développement national, dont celles liées
à la sécurité alimentaire et à la sécurité énergétique. Les exemptions de ce type, lorsqu'elles se conjuguent à des forêts secondaires encore disponibles et à des « banques foncières » déjà sous permis apparemment détenues par des sociétés d'exploitation du palmier à huile et autres, suggèrent que ce moratoire n'a qu'un potentiel limité pour ce qui est de restreindre la conversion des forêts dans le cadre d'un scénario de *statu quo*.

Néanmoins, le fait que la couverture du moratoire est assez large pour englober les tourbières pourrait entraîner d'importantes réductions des émissions si sa mise en pratique réduit effectivement le taux de destruction, de drainage et de conversion de ces écosystèmes riches en carbone. De plus, l'engagement de l'Inpres en faveur d'examens et de révision réguliers et transparents de la Carte indicative du moratoire représente un considérable progrès dans la gouvernance forestière en Indonésie. Ce processus a donné lieu à la publication des données de 2009 sur le couvert des terres du ministère des Forêts, ce qui a ouvert une fenêtre jusque-là fermée au public, tandis que les révisions périodiques de la Carte indicative du moratoire constituent un nouveau moyen pour la société civile de participer à l'élaboration des politiques en matière de forêts.

Basé sur Murdiyarso et al. (2011).

historique et la rigidité (voir Baumgartner et al. 2011). Les dépendances historiques sont une réalité pour la REDD+ : *ce qui a eu lieu et ce qui a lieu* façonnent *ce qui peut avoir lieu*. Par exemple, les types de régime existants, les structures de gouvernance centralisées ou décentralisées, et les normes coloniales ou postcoloniales comportent aussi souvent des schémas arrêtés de déforestation (voir encadré 2.2).

La « rigidité » se caractérise par la résistance au changement, souvent observée dans les organisations étatiques responsables de la gestion des ressources naturelles. Les ministères de la Foresterie dans les pays riches en forêts peuvent craindre de perdre certaines parties de leur domaine d'influence, ou les ministres de l'Agriculture craignent que la REDD+ ne restreigne les opportunités d'établissement de nouvelles terres agricoles. Une manière de surmonter cette rigidité institutionnelle consisterait à créer de nouvelles institutions et à introduire de nouveaux acteurs, mais cela impliquerait d'autres concessions. Le pouvoir formel se situe généralement au niveau des organisations les plus « rigides » – celles qui exercent suffisamment d'influence pour pouvoir résister au changement – tandis que les nouvelles institutions et les nouveaux acteurs sont ignorés ou restent marginalisés.
## Encadré 2.2 Dépendances historiques institutionnelles dans le bassin du Congo

Samuel Assembe-Mvondo

Les pays du bassin du Congo mettent actuellement au point des stratégies pour la mise en œuvre du mécanisme de REDD+. Les réformes en vue d'adapter les systèmes fonciers aux ordres du jour internationaux sont en cours, mais les défis se caractérisent par la coexistence conflictuelle entre un droit écrit dominant et un droit coutumier exclu et/ou marginalisé.

Par exemple, durant la période d'administration allemande, de vastes surfaces de terres de la région de la tribu des Bakweris, au Cameroun, avaient été allouées à des entreprises et particuliers allemands pour la culture du cacao, des bananes, de l'hévéa et du palmier à huile. Ce modèle a été adopté par l'administration coloniale britannique qui a créé la Cameroon Development Corporation, la première et plus grande agro-industrie du Cameroun, sous contrôle public. Après l'indépendance, les réformes législatives de l'administration postcoloniale ont tenté d'adapter la législation coloniale au nouveau statut d'États indépendants. Mais cela n'a fait que pérenniser la dominance du droit écrit sur le droit coutumier. Cela a eu pour effet d'éroder les pratiques coutumières au profit du système juridique imposé par les autorités coloniales européennes. Ainsi, le régime foncier postcolonial a éclipsé les systèmes fonciers coutumiers et incorporé des terres coutumières, qui étaient considérées comme vacantes et non occupées, dans les terres de l'État. Les communautés locales se sont vues presque complètement dépouillées de leurs terres. Les droits coutumiers de propriété ou de tenure ont été remplacés par des droits d'utilisateurs accordés aux agriculteurs et aux communautés locales, et la possibilité pour tout agent d'avoir recours à l'enregistrement. Le monopole de l'État sur les terres a été confirmé dans les lois foncières et l'enregistrement systématique. De fait, l'introduction d'une nouvelle loi sur les terres englobait la condamnation des notions autochtones de gestion de l'espace. Dans ce contexte, le seul droit d'utilisateur coutumier reconnu ou toléré par le droit écrit est le droit de hache. Cette expression décrit les droits liés à la coupe ou au défrichage de la forêt avec l'accord du premier occupant. Ces droits dérivent de l'usage continu (précédent historique) et se fondent sur celui-ci.

La République démocratique du Congo (RDC) est une bonne illustration d'une situation de ce type. De fait, la loi sur le régime foncier de la RDC adoptée en 1973 et modifiée en 1980 stipule que toutes les terres et toutes les ressources naturelles appartiennent à l'État. Ainsi, l'État ne reconnaît aucune des règles liées à l'accès aux terres et aux ressources naturelles et au contrôle de celles-ci qui émanent de la communauté locale. La situation postcoloniale caractérisée par la propriété exclusive de terres et de ressources forestières par l'État a été affaiblie avec la Conférence de Rio et les exigences sociales et démocratiques émanant des organisations de la
base populaire au début des années 1990. Depuis, la législation forestière en vigueur (2002) reconnaît maintenant que les parties prenantes locales devraient jouir de droits véritables à gérer la terre et les ressources naturelles (forêts communautaires).

Cependant, une autre tendance s'amorce, par le biais de l'adoption par la COMIFAC (Commission des forêts d'Afrique centrale) de Lignes directrices sur la participation des communautés locales et des peuples autochtones. Cela représente une rupture avec le système juridique colonial passé – une innovation, puisque les dispositions de cet instrument englobent des mécanismes émergents comme la REDD+, la mise en application du droit sur les forêts, la gouvernance et les échanges commerciaux – Accords de partenariat volontaires (APV/ FLEGT), les PSE et la propriété coutumière des terres, des forêts et des ressources. De plus certains pays du bassin du Congo ont aussi récemment adopté des lois nationales précises sur les droits des populations autochtones (p. ex. les Pygmées), sur la base de la Convention n°169 de l'OIT sur les peuples indigènes et tribaux et la Déclaration de 2007 des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (notamment la République du Congo et la République centrafricaine).

Les tendances positives actuelles de l'évolution des droits des communautés locales et des peuples autochtones sont impulsées par des programmes infrarégionaux (engagements de la COMIFAC) et internationaux (CDB, FLEGT, REDD, etc.), mais se basent sur les dépendances historiques coloniales et postcoloniales, avec lesquelles elles se débattent aussi.

### 2.3.3 Intérêts : matériels, individuels et organisés

Les « intérêts » sont les intérêts matériels des acteurs et des groupes d'acteurs dans l'arène de politiques générales de la REDD+. Différents acteurs et groupes de l'arène de politiques de la REDD+ ont différents intérêts et potentiels en ce qui concerne l'obtention d'avantages matériels avec, sans et à travers la REDD+.

Divers intérêts, par exemple ceux liés aux bénéfices économiques, influent sur le positionnement des acteurs dans l'arène de politiques générales de la REDD+ (Peskett et Brockhaus 2009). Les acteurs négocient leurs intérêts dans les politiques et les processus de REDD+ horizontalement, verticalement et sur plusieurs phases du processus d'élaboration des politiques publiques. Les négociations horizontales ont lieu, par exemple, entre les ministères chargés de la foresterie, de l'agriculture, des mines, de la planification et des finances. Les négociations verticales peuvent avoir lieu, par exemple, entre entités chargées de mettre en œuvre les projets, acteurs de la société civile et négociateurs. L'établissement de coalitions entre différents acteurs exerce un effet de levier sur
le pouvoir politique le poussant à tenter de satisfaire divers intérêts. Quant à l'intérêt qui finit par l'emporter, c'est souvent le résultat d'une combinaison de pouvoir économique et politique. Cependant, l'établissement de coalitions est aussi freiné par le fait que ces intérêts sont souvent contradictoires ou impliquent des concessions, même au sein des groupes d'acteurs.

Les intérêts commerciaux peuvent être favorables ou aller à l'encontre de la REDD+, selon l'activité économique des industries ou des entreprises concernées, p. ex. représentants de l'industrie de la pâte à papier ou du papier (qui voient la REDD+ comme une menace) ou investisseurs dans le carbone (pour qui la REDD+ est synonyme d'opportunités). De même, les agences publiques et leurs domaines d'intérêt et d'influence peuvent entrer en conflit au sujet de la REDD+, p. ex. agences de protection de l'environnement contre ministères de l'Agriculture. Chaque côté justifie sa position en invoquant l'intérêt que revêt pour l'État le bien-être social et économique. Cependant, la REDD+ prend forme dans des pays où l'État et son système bureaucratique sont souvent inextricablement liés au secteur des entreprises, et un manque d'autonomie par rapport aux intérêts commerciaux qui impulsent la déforestation et la dégradation aura pour effet de limiter les choix de l'État au moment de modifier les pratiques en vigueur. Ce point vaut tout particulièrement lorsque la recherche de rente, la fraude, la collusion et la corruption sont des pratiques employées au sein du système bureaucratique qui servent des intérêts individuels aux dépens de ceux de la société (Karsenty et Ongolo 2012). Des conflits ou des impasses peuvent surgir s'il n'existe pas de coalitions pour le changement ou s'il n'y a qu'une participation limitée de la part des acteurs centraux qui adhèrent aux scénarios actuels du maintien du *statu quo* et qui contribuent directement ou indirectement à la déforestation et la dégradation forestière, tels que des acteurs étatiques ou du secteur des entreprises (chapitre 5).

### 2.3.4 Idées, idéologies et convictions : discours favorables au maintien du *statu quo* ou au changement

Les actions des acteurs ne sont pas seulement influencées par la poursuite rationnelle d'intérêts matériels, mais aussi par des idées et des idéaux. Différents acteurs ont des *idées* précises (concepts ou constructions mentales) ou *idéologies* (ensemble normatif d'idées) en plus de leurs intérêts matériels. Mais les idées et les idéologies ne sont pas une fin en soi. Elles forment plutôt, comme l'explique Swidler (1986) dans sa discussion sur la culture en action, une boîte à outils qui fournit indirectement des ressources aux acteurs qui élaborent des stratégies d'action, ou qui régit directement la manière dont ils le font.

Dans une arène de politiques publiques à niveaux et acteurs multiples, une variété de stratégies est négociée par les différents acteurs, et les changements
de politiques générales peuvent être le résultat de ces négociations. Les systèmes de convictions des acteurs d'un sous-système politique présentent différents degrés de résistance au changement (Sabatier et Jenkins-Smith 1999). Ces degrés de résistance varient en fonction de l'espace de négociation : i) convictions « profondes » ou convictions normatives fondamentales ; ii) positions politiques « profondes » ou positions politiques de base ; iii) « aspects secondaires » ou évaluation de divers programmes et institutions (ou différends à leur sujet), et préférences précises en matière de politiques. Les aspects secondaires sont plus négociables parmi les coalitions militantes, et une grande partie de l'action relative à la REDD+ se situe à ce niveau. Cependant, le rôle de la Bolivie dans la CCNUCC – les négociateurs boliviens ayant rejeté l'idée de la REDD+ à cause de son association aux financements basés sur les marchés – montre que certains aspects de la REDD+ ont trait à des convictions et positions politiques « profondes ».

Les politiques publiques et la gouvernance environnementale sont fondamentalement un processus politique, influencé par une multitude d'intérêts, de convictions et de pratiques discursives qui sont utilisés pour formuler les discours politiques (Hajer 1995 ; Forsyth 2003 ; Jasanoff 2009). La REDD+ n'est pas une exception. La nature du discours influence l'élaboration des politiques, puisqu'il formule le problème et présente un ensemble limité de choix sur ce qui est « raisonnable » ou sur ce qui est avancé comme « possible » (Hajer et Versteeg 2005) – ou encore sur ce qui est, dans le contexte de la REDD+, « efficace, efficient et équitable ». Le chapitre 8, qui porte sur le partage des bénéfices de la REDD+, donne un bon exemple de ce processus.

Les discours émergents et les coalitions formées autour de discours sont formulés pour soutenir des intérêts individuels ou organisés. Ces discours peuvent légitimer et dominer l'action et les politiques de soutien à la déforestation et la dégradation des forêts et peuvent entraver le développement de nouvelles idées comme la REDD+. Le paysage de la REDD+ est lui-même aussi dominé par divers discours partiellement contradictoires : i) « régime foncier d'abord, REDD+ ensuite » ou « pas de droits, pas de REDD+ » ; ii) REDD+ centralisée contre REDD+ décentralisée ; et iii) bénéfices de la REDD+ pour ceux qui contribuent à l'efficience et à l'efficacité, contre bénéfices pour ceux qui ont des droits moraux sur la base de considérations d'équité (chapitre 8). Aux niveaux national et mondial, nous observons des perceptions et des positions concernant la souveraineté sur les ressources naturelles ; les positions pro ou anti-marché ; et l'équité à l'échelle mondiale (p. ex. l'utilisation de crédits REDD+ en guise de mécanismes compensatoires). Les paradigmes de développement nationaux influencent eux aussi l'idée de la REDD+ en se concentrant sur l'exploitation des ressources naturelles et la réalisation de gains économiques à court terme.
Un aspect important de la REDD+, traité de manière plus approfondie dans le chapitre 3, est que le concept est suffisamment vague pour se prêter à différentes interprétations, et qu'il peut donc s'adapter à des convictions normatives fondamentalement différentes, comme celles auxquelles adhèrent les partisans de l'écologie libérale de marché et les « Verts sociaux » (encadré 3.1, Hiraldo et Tanner 2011a). Il en résulte de nouvelles coalitions dans l'arène de politiques publiques de la REDD+. Or, de profonds désaccords sont visibles lorsque les détails de la REDD+ doivent être précisés, p. ex. à quel point devrait-elle dépendre du financement par les marchés carbone à l'avenir, et dans quelle mesure faudrait-il s'attaquer aux régimes fonciers et aux droits avant la mise en œuvre d'actions relatives à la REDD+.

### 2.3.5 L'information : monnaie mondiale d'aujourd'hui

L'information est notre quatrième « I » dans le changement transformationnel, mais elle fait néanmoins partie intégrante des institutions, des intérêts et des idées. Les données, au lieu de parler d'elles-mêmes, sont sélectionnées, interprétées et mises en contexte de manières qui traduisent les intérêts du fournisseur d'informations. Foucault et nombre d'autres théoriciens ont exposé leurs idées sur les liens étroits entre les connaissances, les discours et le pouvoir (voir Foucault 1980 ; Arts et Buizer 2009 ; Winkel 2012). Plus haut, nous avons recensé plusieurs discours souvent contradictoires. Les nouvelles informations émergentes remplacent les « boîtes à outils pour l'action » par de nouvelles versions, en particulier dans ce que Swidler (1986) a appelé les « situations instables ». Le problème mondial du changement climatique peut être considéré comme une situation instable. Mais qu'est-ce qui pousse un décideur à remplacer un paradigme de développement basé sur l'exploitation par une nouvelle position favorable aux forêts sur pied ? L'utilisation de ces nouvelles idées comme force en faveur de changements à long terme dépend de conditions structurelles.

De plus, des facteurs comme la divulgation, la disponibilité et la crédibilité des données dans le contexte de la REDD+ contribuent tous à déterminer si l'information sert à entraver ou à favoriser le changement. Les acteurs ont un accès inégal à l'information, ainsi que des capacités techniques plus ou moins sophistiquées pour produire, fournir et transformer les connaissances en bénéfices économiques directs ou en soutien en faveur de la prise de décisions publique. Dans le monde de la REDD+, l'information est une monnaie d'échange et une source de pouvoir.

La collecte et le partage des données et des informations constituent les rouages du mécanisme de la REDD+, qui est en cours de développement. Plus que la plupart des interventions relatives aux politiques, la REDD+ a un objectif précis – la réduction des émissions – qui devrait être quantifié. Mais les chiffres ont leur propre économie politique et sont sujets à des modifications et à des interprétations (Espeland et Stevens 2008:411).
Par exemple, les réductions des émissions sont définies par rapport à une base ou un niveau de référence qui ne sont pas simples à établir (chapitre 16).

Si, en théorie, l'élaboration des politiques devrait se baser sur les données concrètes et s'axer sur les solutions, les réalités politiques ne satisfont que rarement ces attentes, soit parce qu'il n'y a guère d'intérêt pour l'action basée sur les données et les solutions, soit parce que les données concrètes ne sont pas produites ou mises à disposition. Le processus d'apprentissage en vue d'améliorer la conception des politiques de REDD+, lié aux conseils d'échelle mondiale émanant de la CCNUCC et aux projets locaux, nécessitera des courtiers de données et de connaissances. Les courtiers pour l'apprentissage des politiques, comme les cabinets de conseil, les grandes ONG internationales et les instituts de recherche, peuvent aussi faire partie des processus politiques et influencer l'élaboration des politiques publiques. Un exemple en est la publication de la courbe de coûts marginaux de réduction des émissions (marginal abatement costs – MAC) par McKinsey (McKinsey and Company 2009) et leur rôle comme conseillers en politiques générales dans les pays concernés par la REDD+.

## 2.4 Comment parvenir aux changements transformationnels

Pour donner ce qui est considéré comme une réponse efficace, efficiente et équitable à un défi d'atténuation du changement climatique à l'échelle mondiale, des changements transformationnels sont requis. Le produit final du processus d'élaboration des politiques doit consister en des changements au niveau des cadres économiques, de réglementation et autres cadres de gouvernance, ainsi que des réformes des politiques générales au sein et au-delà du secteur de la foresterie. Nous discutons de trois manières dont les changements transformationnels dans le domaine de la REDD+ pourraient prendre racine : changements au niveau des incitations économiques, nouvelles idées et informations, et nouveaux acteurs et coalitions.

### 2.4.1 Changements au niveau des incitations économiques

L'octroi de ressources financières internationales pour les trois phases de la REDD+ que sont la préparation, les réformes des politiques générales et la réduction des émissions (chapitre 7) est exogène aux systèmes nationaux et infranationaux au sein desquels les changements sont censés avoir lieu. Cet aspect est au cœur même de l'idée originale de la REDD+ : la REDD+ pourrait modifier l'équation bénéfices-coûts, de telle sorte que la valeur d'une forêt sur pied devienne supérieure à celle d'une forêt coupée. Smith *et al*. (2004) s'y réfèrent comme à la « transition calculée » – un changement délibéré provoqué par des acteurs extérieurs.
La logique est convaincante et des données concrètes suggèrent que la perspective d'un financement considérable de la REDD+ a d'ores et déjà changé la donne dans certains pays (chapitre 5). Mais le potentiel de voir des financements externes conférer un élan à des changements transformationnels est réduit par plusieurs facteurs : qui sort complètement perdant ; qui reçoit une rémunération inférieure au coût supporté ; qui sortira gagnant en termes nets ; et comment gérer l'incertitude concernant les paiements futurs réels.

En premier lieu, bien qu'un pays puisse, globalement, profiter économiquement de la mise en œuvre de la REDD+ grâce aux financements internationaux, toutes les entités de l'arène REDD+ n'en tireront pas un bénéfice. En particulier, les acteurs d'envergure ayant tout à gagner des pratiques s'inscrivant dans le maintien du *statu quo* vont probablement en pâtir. Une indemnisation complète des groupes riches et puissants est politiquement inacceptable, en particulier dans les arènes REDD+ internationales, et elle entamerait sa crédibilité et compromettrait les opportunités de financement à long terme. Par ailleurs, la plupart des financements REDD+ actuels proviennent de l'aide au développement, dont un des buts principaux est la réduction de la pauvreté. Mais il est nécessaire d'apporter un appui plus large à la REDD+, et cela peut être accompli en veillant à ce qu'il y ait quelque chose à gagner pour tout le monde. Cependant, le dilemme clé est que cela pourrait aboutir à une politique REDD+ édulcorée qui s'avère inefficace à réduire les émissions. Le moratoire indonésien sur les permis de déforestation peut être considéré sous cet angle : il est devenu un élément du contrat de 1 milliard de dollars US entre l'Indonésie et la Norvège et a obtenu un soutien suffisant pour devenir réalité, mais il a fait l'objet de tellement de compromis en cours de route que son impact potentiel a fini par être mis en question.

Deuxièmement, une indemnisation complète à l'échelle internationale pour les coûts de la REDD+ n'est pas réaliste pour la plupart des pays, et ce pour plusieurs raisons. La quantité de financement international disponible n'est pas suffisante et on attend des pays REDD+ de revenu intermédiaire qu'ils prennent eux-mêmes en charge une partie des coûts au titre du principe de la CCNUCC de « responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives ». Cela signifie que les pays doivent être disposés à accepter des concessions à court et à moyen terme pour une vision à long terme plus large du développement vert et d'impacts évités du changement climatique.

Troisièmement, les incitations à la REDD+ durant les premières étapes du processus ne sont pas encore des réalités, mais plutôt des promesses de paiements futurs basés sur les résultats. Telle est en effet la nature des paiements basés sur les résultats ; ces paiements doivent être versés après que les résultats (p. ex. la réduction des émissions) ont eu lieu et ont été vérifiés. Ainsi, il faut renforcer la confiance dans ces incitations promises. Sans un degré de prévisibilité concernant les paiements que recevront les pays REDD+ pour
les changements accomplis, la REDD+ sera moins susceptible d'initier les
changements transformationnels qu'elle cherche à obtenir.

2.4.2 Nouvelles idées et informations

La REDD+ s'est accompagnée d'un nouveau discours sur la valeur des forêts
sur pied et leur rôle dans la séquestration et dans le stockage du carbone
(Cronin et Santoso 2010 ; Kengoum 2011 ; May et al. 2011a ; Pham 2011).
Si ce rôle est reconnu de longue date, la REDD+ a néanmoins sensibilisé plus
de personnes au fait que les émissions de gaz à effet de serre (GES) liées à
la déforestation tropicale représentent 17 pour cent des émissions mondiales
(GIEC 2007a), et que la réduction de ces émissions est cruciale pour atteindre
l'objectif consistant à limiter la hausse des température à 2°C au-dessus des
niveaux pré-industriels. Ce faisant, la REDD+ a également contribué à une
sensibilisation accrue aux risques importants du changement climatique.

La REDD+ a également braqué le projecteur sur un certain nombre de questions
anciennes et nouvelles qui suggèrent toutes la nécessité de changements dans
les politiques et pratiques contribuant au maintien du statu quo afin de faire
du potentiel de la REDD+ une réalité. On peut donner les exemples suivants :
i) droits autochtones et communautaires, et conflits liés à l'utilisation des forêts
entre les groupes locaux et les opérations forestières commerciales à grande
échelle, ii) gouvernance, corruption et l'économie politique de l'utilisation des
forêts ; iii) inefficience et coûts budgétaires élevés des politiques et pratiques
soutenant les activités destructrices pour les forêts.<fnref n="5" /> Les nouvelles coalitions
autour de certains discours, qui englobent des acteurs nationaux et locaux
motivés à s'y joindre parce qu'ils s'inquiètent, dans le contexte de la REDD+,
des droits, de la conservation forestière et des inégalités dans l'exploitation
forestière, peuvent jouer un rôle important.

Enfin, un aspect qui est peu traité dans la plupart des écrits portant sur
la REDD+ est son potentiel de redéfinir les rôles existants entre les pays
développés et en développement. Les pays en développement riches en forêts
ont l'occasion de fournir un service aux pays développés, pour lequel ils sont
payés. Cela transforme radicalement le rôle existant des pays en développement
comme récipiendaires dépendants de l'aide au développement en provenance
des pays développés. La REDD+ pourrait être interprétée comme un
mécanisme permettant d'inverser les rôles, en redéfinissant le rôle des pays en
développement riches en forêts : d'un rôle de dépendance vis-à-vis de l'aide
à un rôle de soutien aux pays développés sous forme de fourniture d'un bien
public mondial (atténuation du changement climatique). Ainsi, la REDD+

<footnote n="5">5 Bien entendu, aucune de ces questions n'est nouvelle. Repetto et Gillis (1998) ont écrit une étude qui a fait date sur le rôle des points 2 et 3 ; quant au point 1 cela fait des dizaines d'années qu'il est soulevé par des ONG et des chercheurs.</footnote>
a été perçue par certains pays en développement intervenants comme une
contribution à la souveraineté nationale qui pourrait encourager les acteurs
nationaux à s'investir dans la REDD+.

2.4.3 Nouveaux acteurs et coalitions

Les changements au niveau des incitations et les idées et discours nouveaux peuvent entraîner une évolution des rapports de pouvoir parmi les principaux acteurs (Knight et Sened 1995 ; March et Olsen 1998 ; Marsh et Smith 2000 ; Cleaver 2002). Avec l'introduction de la REDD+ et la promesse associée de moyens incitatifs dans les arènes de politiques nationales et infranationales, des changements de facto surviennent. Une fois que (ou si) le carbone forestier est défini, les personnes qui détiennent les droits sur ce carbone acquièrent le pouvoir. La possession d'informations sur le concept de la REDD+, les opportunités potentielles que la REDD+ peut fournir ou les données requises pour mettre la REDD+ en œuvre peuvent constituer de nouvelles sources de pouvoir. Ces changements et ceux qui touchent la force de négociation peuvent entraîner des changements supplémentaires – et indiquer des changements transformationnels (figure 2.1).

De plus, de nouveaux acteurs pénètrent sur l'arène de la REDD+ et acquièrent
un pouvoir et une influence sur la prise de décisions (Schroeder et Lovell 2011).
Par conséquent, ils peuvent utiliser leur libre arbitre pour modifier la
représentation politique de certains intérêts particuliers et pourraient corriger
les asymétries existantes sur le plan de l'information. Ces changements
peuvent quant à eux modifier les rapports de pouvoir. Ainsi, le premier seuil
est franchi : une idée exogène modifie les rapports de pouvoir endogènes, et
les processus de formulation et de mise en œuvre des politiques devraient
renforcer cette dynamique en vue de changements transformationnels.

La REDD+ a attiré de nombreux acteurs dotés de différents programmes et idéologies, chacun cherchant à obtenir une part de ce qui est perçu comme le gâteau REDD+. Cela a abouti à un programme REDD+ diversifié et moins ciblé, qui risque de perdre les caractéristiques initiales de la REDD+ qui l'ont rendue si attractive au départ (chapitre 3). Mais ce genre de coalitions larges de différents intérêts et acteurs dotés de différentes idéologies (voir encadré 3.1) peut aussi constituer la base du changement transformationnel. Un jalon clé pour le scénario qui se matérialisera est la question de savoir si la REDD+ comme objectif va continuer de constituer l'axe central (chapitre 18) ou bien si la REDD+ va être diluée entre plusieurs activités qui ne parviendront pas à réduire considérablement les émissions.

La REDD+ a le potentiel d'entraîner des changements transformationnels,
mais en fin de compte, « l'argent est roi », et « le discours est son bras droit ».
Les changements au niveau des incitations et des pratiques discursives peuvent
constituer un moyen puissant de maintenir l'attention sur l'objectif premier : accroître la valeur relative des arbres sur pied pour qu'ils soient moins nombreux à être coupés.

## 2.5 Conclusions

La réduction des émissions en évitant la déforestation et la dégradation des forêts requiert des changements majeurs au niveau des institutions et des politiques publiques. Nous avons proposé le prisme des 4I pour comprendre les rouages politiques et les forces qui interviennent dans la REDD+. L'analyse des institutions et de leurs dépendances historiques et rigidité, et des acteurs et de leurs intérêts, idées et informations, peut se révéler utile au moment de comprendre ce qui induit des changements sur le plan des rapports de pouvoir, des incitations et des pratiques discursives.

Malgré toutes les contraintes présentées, il y a eu des progrès dans les arènes de politiques mondiales et nationales. La REDD+ est devenue une priorité des programmes internationaux et nationaux, et des processus politiques de construction de l'architecture de la REDD+ sont en cours depuis que l'idée a fait son apparition à la COP11 de Montréal en 2005. La REDD+ a le potentiel de changer la donne en créant de nouvelles coalitions autour de la valeur des forêts sur pied (chapitre 5). Mais les changements transformationnels dépendront de la force de ces nouvelles coalitions, du degré de changements qui se produiront au niveau des pratiques discursives, et de la création d'incitations économiques tant au niveau international qu'au sein même des pays qui accordent aux forêts sur pied une valeur supérieure à celle des forêts coupées.

Dans ce chapitre nous avons centré la discussion sur deux résultats simplifiés du « jeu » de la REDD+ : maintien du statu quo ou changements transformationnels. Dans la plupart des pays, la réalité se situera entre les deux, et des seuils ou points de bascule devront être franchis, p. ex. la formation de groupes d'appui nouveaux et puissants en faveur du changement.

Les chapitres suivants décrivent les principaux choix à faire pour accroître les chances de changements transformationnels, y compris la manière de surmonter les contraintes présentées ici et de tirer parti des nouvelles opportunités. La mesure du changement dépendra de l'aptitude des agents des arènes de la REDD+ à : i) gérer divers intérêts à plusieurs niveaux et parmi des coalitions d'acteurs puissantes ; ii) fournir des informations et les capacités nécessaires pour transformer les données en connaissances qui entraînent une évolution des attitudes parmi les agents étatiques et autres ; et iii) communiquer une vision plus large de la REDD+ et de l'atténuation des causes du changement climatique qui puisse remplacer les paradigmes du développement existants.
<figure><img src="image_10.png" /></figure>
<figure><img src="image_11.png" /></figure>

# L'évolution de la REDD+

Arild Angelsen et Desmond McNeill

* En tant qu'idée, la REDD+ s'est révélée extrêmement populaire, en partie parce qu'elle était suffisamment large pour satisfaire différents intérêts. Mais le concept a évolué, impulsé par l'absence d'un nouvel accord international sur le climat, par des groupes d'intérêt robustes favorables au maintien du *statu quo*, par un grand nombre d'acteurs motivés par des objectifs divergents et par l'expérience sur le terrain.

* Parmi les principaux changements subis par la REDD+ on peut citer : i) son axe central a cessé de porter sur le seul carbone pour englober des objectifs multiples ; ii) les politiques adoptées jusqu'ici ne sont pas seulement, ni même principalement, orientées sur l'obtention de paiements basés sur les résultats ; iii) les niveaux infranational et de projet, plutôt que national, reçoivent une grande part des ressources ; et iv) le financement à ce jour provient principalement de l'aide internationale et des budgets nationaux des pays REDD+, et non des marchés carbone.

* La caractéristique initiale de la REDD+ qui la distinguait des efforts passés effectués dans le secteur forestier – à savoir un financement significatif basé sur les résultats – risque d'être éclipsée par d'autres objectifs et approches, ce qui pourrait compromettre l'efficacité de la REDD+.
## 3.1 Introduction

La REDD+ a subi des changements radicaux depuis le lancement de cette idée lors de la COP11, à Montréal en 2005, tant en termes de la manière dont elle est perçue que sur le plan de ce qu'elle est devenue dans la pratique. Bien que certains de ces changements aient découlé du mûrissement naturel de l'idée, au fur et à mesure que nous avons tiré des enseignements et acquis de l'expérience, ils sont aussi le résultat de l'entrée de la REDD+ dans l'arène politique et de sa modification par différents intérêts et idéologies (chapitre 2). La compréhension de ce qui constitue la REDD+ a été modifiée, et certains acteurs ont exercé un fort « pouvoir de définition ». Par ailleurs, les progrès lents des négociations mondiales sur le climat et les sombres perspectives qui en ont résulté pour le financement à long terme de la REDD+, ainsi que de puissants intérêts nationaux favorables au maintien du *statu quo* (chapitre 5), ont eu des implications d'envergure en ce qui concerne la cadence et la forme du développement de la REDD+.

Les interprétations de la REDD+ sont variées. Une définition large, basée sur la décision de la COP13, qui s'est tenue à Bali en 2007, stipule que la REDD+ se compose d'actions locales, nationales et mondiales dont l'objectif premier est de réduire les émissions liées à la déforestation et la dégradation des forêts et d'augmenter les stocks de carbone forestier dans les pays en développement (Angelsen 2009a). Une définition plus étroite, utilisée pour sélectionner des projets pour l'Étude comparative mondiale du CIFOR sur la REDD+ (GCS) (voir l'annexe), précise que l'objectif premier est lié aux émissions et au stockage des gaz à effet de serre, et que parmi les actions devraient figurer les paiements basés sur les résultats ou conditionnels (Wertz-Kanounnikoff et Angelsen 2009).

Ce chapitre présentera les principaux aspects de l'évolution de la REDD+ en tant qu'idée et pratique et examinera les forces à l'origine des changements qui ont eu lieu. En tant qu'idée, la REDD+ a tout d'une réussite ; les raisons de ce succès sont examinées dans la section 3.2. La section 3.3 propose un cadre pour examiner comment et pourquoi la REDD+ a changé dans quatre arènes différentes : négociations sur le climat, aide internationale, politiques nationales et réalité locale. La section 3.4 traite de la manière dont la REDD+ a changé à quatre égards clés : objectifs, politiques, échelle de mise en œuvre et financement. Enfin, nous nous penchons sur les implications de ces changements pour la REDD+.

## 3.2 En tant qu'idée, la REDD+ a tout d'une réussite

La REDD+ s'est révélée être une idée remarquablement réussie. Depuis que la REDD+ a été lancée lors de la COP11 et que la REDD+ a été complètement intégrée dans l'ordre du jour climatique mondial lors de la COP13 en 2007, elle en
est venue à être considérée comme peut-être l'une des stratégies d'atténuation les plus efficaces et efficientes qui soient disponibles aujourd'hui. Des dizaines de pays en développement ont préparé – et certains ont commencé à mettre en œuvre – des stratégies pour l'élaboration de politiques de REDD+. Des centaines de projets locaux de REDD+ ont été lancés et des chercheurs, entre autres, se sont sentis motivés à écrire des milliers de publications.<fnref n="1" /> Les bailleurs de fonds ont engagé des milliards de dollars pour la REDD+ (chapitre 7) et de nouveaux programmes internationaux ont été créés, comme le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FCPF) de la Banque mondiale, le programme ONU-REDD et le Programme d'investissement forestier (PIF) de la Banque mondiale. Il nous faudrait probablement revenir à la notion de « développement durable » promue par la Commission mondiale sur l'environnement et le développement (WCED 1987) pour trouver une idée plus réussie dans le domaine de l'environnement et du développement. Bien que le développement durable ait plutôt été une aspiration qu'un ensemble précis d'actions, il présente, à l'instar de la REDD+, l'intérêt de signifier différentes choses pour différentes personnes. Nous suggérons que le caractère vague – ou large – de l'idée explique en partie son succès.<fnref n="2" /> Par ailleurs, comme dans le cas du développement durable, l'attrait de la REDD+ dérivait au départ de sa promesse de constituer une politique qui ne ferait que des gagnants : conjuguant la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) d'une part et la réduction de la pauvreté et la protection de la biodiversité de l'autre.

### 3.2.1 La REDD+ est perçue comme ambitieuse, peu coûteuse et rapide

Les émissions de gaz à effet de serre liées à la déforestation tropicale constituent environ 17 pour cent des émissions à l'échelle mondiale (GIEC 2007b), bien que des études plus récentes suggèrent que cette part pourrait ne représenter que 12 pour cent du total, en partie du fait de la forte croissance des émissions liées aux combustibles fossiles (van der Werf et al. 2009). La réduction des émissions liées aux forêts tropicales non seulement présente un potentiel considérable de réduction des émissions globales, mais des rapports de Stern (2006) et d'autres auteurs ont convaincu les décideurs qu'une approche de ce type ne serait pas coûteuse. Selon le rapport de Stern, l'élimination de la plus grande partie de la déforestation ne coûterait qu'entre 1 et 2 $ US par tCO$_2$ en moyenne, ce qui est très peu coûteux par rapport à presque toutes les autres options d'atténuation du changement climatique. Bien que ces estimations

<footnote n="1">1 Une recherche Google Scholar cite près de 18 000 publications sur la REDD+ (consulté le 6 mars 2012).</footnote>

<footnote n="2">2 « (L)es idées qui sont les plus réussies dans l'arène politique ne sont pas celles qui sont les plus rigoureuses sur le plan analytique, mais celles qui sont les plus malléables, c.-à-d. celles qui peuvent être interprétées de manière à s'adapter à une variété de points de vue différents, obtenant un consensus en signifiant des choses différentes pour différents publics. » (McNeill 2006).</footnote>
aient été critiquées et que certaines estimations soient supérieures (p. ex. Kindermann *et al*. 2008), l'impression générale créée était que la REDD+ ne coûterait pas cher.

Par ailleurs, il était généralement supposé que la REDD+ est simple et pourrait être mise en œuvre rapidement, ce qui la rendait attractive pour une variété de groupes constituants différents. S'exprimant lors de la COP13, moment du lancement de l'Initiative norvégienne climat et forêt, le Premier ministre norvégien, Jens Stoltenberg déclarait : « Au moyen de mesures efficaces contre la déforestation, nous pouvons obtenir d'importantes réductions des émissions des gaz à effet de serre – et ce rapidement et à faible coût. La technologie est bien connue depuis des milliers d'années. Tout le monde sait comment ne pas couper un arbre ».<fnref n="3" />

### 3.2.2 La REDD+ représentait une approche inédite

Dans un premier temps, une caractéristique clé de la REDD+ était l'utilisation d'incitations financières pour modifier le comportement des utilisateurs des forêts : la conservation forestière devait devenir plus rentable que la coupe des arbres suite au versement de paiements pour services environnementaux/écosystémiques (PSE). La logique est convaincante. La séquestration et le stockage du carbone sont des biens publics fournis par les forêts et les propriétaires des forêts. Il n'y a actuellement pas de marchés ni de mécanismes s'y apparentant capables d'inciter les propriétaires ou utilisateurs de forêts à tenir compte de ces services dans leurs décisions en matière de gestion. Un système de PSE permettra aux propriétaires fonciers d'assurer la conservation de la forêt, car ils gagneront plus d'argent en le faisant. Cet aspect rendait la REDD+ considérablement différente des précédents efforts de conservation des forêts (Sunderlin et Atmadja 2009). Une approche basée sur les performances, avec le versement des paiements seulement après que les résultats ont été démontrés, se révélait aussi très attractive pour la plupart des sources de financement.

Une deuxième caractéristique distinctive de la REDD+ était l'ampleur du financement disponible, qui éclipsait les efforts précédents de conservation des forêts, p. ex. le Plan d'action forestier tropical des années 1980. Les transferts annuels vers les pays concernés par la REDD+ étaient estimés générer des dizaines de milliards de dollars, selon des rapports dignes de foi (p. ex. Stern 2006 ; Eliasch 2008).

Enfin, la REDD+ visait à effectuer des réformes et des changements transformationnels au-delà du secteur de la foresterie (chapitre 2). Une

<footnote n="3">³ http://www.regjeringen.no/nb/dep/smk/aktuelt/taler_og Liber/statsministeren/ statsminister_jens_stoltenberg/2007-4/Tale-til-FNs-klimakonferanse-pa-Bali.html?id=493899.</footnote>
approche nationale large a été choisie<fnref n="4" /> pour permettre l'utilisation de politiques extrasectorielles, qui peuvent avoir un impact plus important que les approches sectorielles (Kanninen et al. 2007). Une approche nationale s'attaquerait aussi au défi des fuites, lequel constitue une importante raison de la non-inclusion de la déforestation évitée dans le Mécanisme de développement propre (MDP) en 2001.

### 3.2.3 La REDD+ était attractive pour de nombreux acteurs, à différents niveaux

Comme la REDD+ était censée offrir une rémunération en échange de la réduction des émissions, elle représentait une solution gagnant-gagnant pour la plupart des acteurs forestiers, y compris les propriétaires fonciers et les gouvernements des pays REDD+. La REDD+ était perçue comme une initiative contribuant aux buts de protection de l'environnement et de développement, ce qui permettait d'éviter la « loi d'airain de la politique climatique », à savoir que chaque fois que les objectifs environnementaux et économiques entrent en conflit, ce sont les objectifs économiques qui l'emportent (Pielke 2010).

Un concept clé du Plan d'action de Bali (CCNUCC 2007) consistait à dire que la REDD+ devrait englober des « incitations positives », interprétées par beaucoup comme signifiant la rémunération versée par les pays visés à l'Annexe I aux pays non visés à l'Annexe I en échange de l'obtention de réductions mesurables des émissions forestières. Ainsi, la REDD+ s'inscrivait parfaitement dans la division établie dans le protocole de Kyoto : les pays visés à l'Annexe I prendraient des engagements en faveur de la réduction des émissions, tandis que les pays non visés à l'Annexe I le feraient sur une base volontaire (ce qu'on a récemment appelé les MAAN – Mesures d'atténuation appropriées au plan national : les politiques et les actions que les pays en développement conviennent d'adopter pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre). Certains pays visés à l'Annexe I (en particulier la Norvège) étant disposés à engager des sommes relativement importantes, la REDD+ pouvait combler le fossé entre le Nord et le Sud dans les négociations climatiques, ce qui la plaçait à une position beaucoup plus prioritaire à l'ordre du jour de la CCNUCC. Si les négociations échouaient dans d'autres domaines (ce qui a souvent été le cas), la REDD+ servait de « remède magique » et démontrait qu'il était possible de faire des progrès.

Jusqu'à présent, il n'a pas été possible d'utiliser les crédits REDD+ en guise de mécanisme compensatoire, c.-à-d. pour satisfaire les obligations de

<footnote n="4">4 L'axe devait en effet être national, mais une approche imbriquée (Pedroni et al. 2007), commençant au niveau infranational, pourrait, dans certains circonstances, être acceptée comme mesure temporaire.</footnote>
réduction des émissions par les pays visés à l'Annexe I. Mais la possibilité d'un changement sur cet aspect a constitué un puissant facteur de motivation – tant pour les pays non visés à l'Annexe I et bien dotés en forêts qui prévoient des flux de revenus potentiellement importants que pour les pays visés à l'Annexe I qui souhaitent respecter leur engagement de réduction de leurs émissions à un coût réduit.<fnref n="5" />

Le soutien en faveur de la REDD+ a continué d'être important, en partie parce qu'elle restait mal définie. De nombreuses questions difficiles restaient non résolues, p. ex. le financement devrait-il être destiné à rémunérer de grands « déforesteurs » commerciaux ou bien des groupes autochtones qui conservent les forêts. Tant que la REDD+ restait vague, différents intérêts et points de vue pouvaient apparemment être satisfaits. Par exemple, il a été convenu que les niveaux de référence devraient se baser sur les « circonstances nationales », bien que personne ne sache au juste comment définir cette expression (chapitre 16). De même, la définition de la REDD+ par la COP13 (CCNUCC 2007) englobe l'« augmentation des stocks de carbone forestier »; certaines parties ont interprété cela comme englobant les plantations (qui sont des forêts, selon la définition classique de la FAO), alors que d'autres ne l'ont pas fait.

En somme, pour de nombreux acteurs de l'arène du climat, la REDD+ semblait constituer la solution idéale. Elle pouvait engendrer des réductions des émissions rapides et peu coûteuses et des opportunités ne faisant que des gagnants : transferts d'envergure vers l'hémisphère Sud, compensations bon marché pour le Nord et financement pour les projets de conservation et de développement. Mais lorsque la REDD+ a commencé à être mise à l'épreuve et définie de manière plus précise, des problèmes ont surgi. Tant que la REDD+ restait vague, une large coalition pouvait en soutenir l'idée. Mais une idée n'est efficace qu'une foi qu'elle est mise en pratique, et c'est à ce moment-là que des intérêts puissants peuvent la déformer et l'édulcorer.

## 3.3 La REDD+ dans différentes arènes

Comme on l'a fait remarquer précédemment, la REDD+ a considérablement changé depuis son lancement, en tant qu'idée mais aussi en tant que pratique. La figure 3.1 propose un cadre simple pour analyser les changements subis par la REDD+ en utilisant le cadre des 4I présenté dans le chapitre 2. Le côté

<footnote n="5">5 Le Brésil était une exception ; il était sceptique sur cette idée depuis le début, en partie du fait d'inquiétudes ayant trait à la souveraineté et, plus tard, parce qu'il craignait que les crédits de REDD+ ne laissent plus de place aux efforts d'atténuation du changement climatique dans les pays visés à l'Annexe I. Cette dernière inquiétude est valide si le plafond global des émissions reste inchangé, mais un argument clé en faveur de l'inclusion des crédits de REDD+ dans le marché mondial du carbone est que le plafond global peut être abaissé (Angelsen et al. 2012).</footnote>
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 3.1 La REDD+ en tant qu'idée et pratique émergentes</figcaption></figure>

gauche de la figure identifie quatre arènes pertinentes pour la REDD+ : les négociations sur le climat au titre de la CCNUCC, l'arène de l'aide (qui englobe l'arène de la conservation et est dotée d'importants donateurs bilatéraux, les organisations internationales et les grandes ONG internationales (ou BINGO), ainsi que les arènes nationales et locales. Ces deux dernières – les arènes nationales et locales – font l'objet d'une discussion plus approfondie dans les chapitres 5 et 11 respectivement.

Nous commencerons par analyser le côté gauche de la figure et traiterons du côté droit – changements au fil du temps au niveau des objectifs, des politiques, de l'échelle et du financement – dans la section 3.4. Les institutions formelles qui relient les niveaux mondial et local des politiques et des actions relatives à la REDD+ sont rares et ont peu de poids, mais les quatre arènes sont reliées de plusieurs autres façons. Nombre d'acteurs opèrent dans plus d'une arène et certains, comme les BINGO, sont actifs dans les quatre. Les intérêts et les idées de divers acteurs forestiers sont par conséquent évidents dans toutes les arènes et à tous les niveaux. L'information constitue la monnaie de ces arènes : non seulement les informations techniques, mais aussi les connaissances qui sont sélectionnées et interprétées par les acteurs afin de promouvoir leurs propres intérêts. Et les décisions prises à un niveau peuvent façonner et limiter les discours, les politiques et les actions aux autres niveaux. Les discours au niveau mondial par exemple, trouvent un écho on ne peut plus fort lors des débats nationaux sur la REDD+ (voir le chapitre 5).

Ces débats peuvent être analysés en termes de plusieurs idéologies concurrentes, comme le résume l'encadré 3.1. Ici, les canevas narratifs idéologiques dans lesquels se situent les positions et propositions relatives à la REDD+ sont reliés aux manières de voir le monde sous l'angle de l'environnement de quatre
## Encadré 3.1 Le rôle des idéologies dans la formulation des priorités de la REDD+

Rocio Hiraldo et Thomas M. Tanner

La négociation et la mise au point des programmes de REDD+ ont nécessité l'engagement d'un large éventail d'acteurs. Si les objectifs politiques et financiers jouent un rôle dans la mise au point de l'architecture de la REDD+, différents canevas narratifs idéologiques étayent les positions des divers acteurs. La manière dont le débat de la REDD+ est formulé peut justifier tel ou tel ensemble d'actions (Leach et al. 2010). Il est suggéré que les canevas narratifs dominants qui influencent la formulation des positions et des propositions de REDD+ peuvent être reliés à quatre principales manières de voir le monde sous un angle environnemental (d'après Clapp et Dauvergne 2005).

### 1. Forêts et croissance économique : les partisans du libéralisme économique

Les tenants du libéralisme économique privilégient les mécanismes de marché et considèrent que les produits forestiers constituent une importante source de croissance économique et de réduction de la pauvreté pour les pays en développement : « Sans concessions forestières, la plupart des îles périphériques seraient encore sous-développées » (ministère indonésien de la Foresterie, tel que cité dans Gellert 2005:1351). Cela vient soutenir un point de vue souvent associé – à tort ou à raison – à la Banque mondiale, à savoir que la participation accrue du secteur privé et le recours aux marchés du carbone sont essentiels pour la stabilité future des mécanismes de REDD+.

### 2. Forêts et gouvernance : institutionnalistes

L'idéologie des institutionnalistes s'axe sur la nécessité d'institutions robustes, d'une bonne gouvernance et de lois efficaces pour protéger tant l'environnement que le bien-être humain. Parmi les principales entraves à la bonne gouvernance, on peut citer des cadres de politiques et juridiques imparfaits, une capacité de mise en application minimale, des données insuffisantes, la corruption et des conditions de marché médiocres pour les produits ligneux. Cette idéologie se manifeste dans certains programmes visant à améliorer la « préparation » des pays en vue de la REDD+ et à faire de la satisfaction des normes de bonne gouvernance une condition pour la participation aux programmes. On peut citer les exemples du travail mené par le FCPF et le Programme ONU-REDD, le soutien bilatéral apporté par l'Australie à l'Indonésie et le soutien de la Norvège au Brésil, à la République démocratique du Congo, au Guyana, à l'Indonésie et à la Tanzanie.

### 3. La valeur écologique des forêts : les « bioenvironnementalistes »

Le regard que les bioenvironnementalistes portent sur le monde se caractérise par les limites écologiques et la nécessité de modifier le comportement
humain afin de résoudre les problèmes environnementaux de la planète. Il impulse des cibles ambitieuses pour les réductions des émissions et des taux de déforestation, que l'on retrouve dans les campagnes menées par le WWF et Fauna and Flora International. Bien que les bioenvironnementalistes s'opposent au modèle de maintien du statu quo, leur vision n'est pas toujours incompatible avec l'approche des tenants du libéralisme économique ; ils peuvent voir les marchés du carbone comme un moyen d'assurer une durabilité environnementale accrue. Un exemple d'initiative motivée par une idéologie bioenvironnementaliste serait le soutien apporté par Greenpeace à un Mécanisme de réduction des émissions liées à la déforestation tropicale (TDERM), qui est un modèle hybride de fonds lié au marché pour la REDD+ (Parker et al. 2009b).

### 4. Forêts et droits : les Verts sociaux

Les Verts sociaux s'inspirent principalement de la pensée sociale et économique radicale et soutiennent que la société et l'environnement ne peuvent pas être considérés comme des entités séparées. Selon cette idéologie, la REDD+ doit donc parvenir à un équilibre entre les objectifs de réduction des émissions et le bien-être des communautés forestières, y compris leur participation, leurs droits et leurs connaissances. Un document soumis par Friends of the Earth International à la CCNUCC résume cette notion, affirmant que « la garantie des droits et intérêts des peuples autochtones et des communautés locales dans la conception de la REDD est plus qu'une question d'obligation des États. Une approche basée sur les droits contribuera aussi à l'efficacité et à la permanence des programmes REDD+ » (FOEI 2009).

Adapté de : Hiraldo et Tanner (2011b).

groupes principaux (d'après Clapp et Dauvergne 2005) : les partisans du libéralisme économique, les institutionnalistes, les bioenvironnementalistes et les Verts sociaux. La REDD+ peut être interprétée dans le contexte de chacune de ces idéologies et les désaccords liés à la spécification de la REDD+ peuvent fréquemment être compris comme un conflit entre elles.

### 3.3.1 Les négociations sur le climat

La RED – avec un seul D – a fait son entrée sur la scène mondiale lors de la COP11 en 2005, lorsque les Parties ont été invitées à présenter « leurs avis sur les questions touchant à la réduction des émissions liées à la déforestation dans les pays en développement » (CCNUCC 2005). L'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) de la CCNUCC, en particulier, a été prié de présenter un compte rendu lors de sa réunion de décembre 2007 (COP13, à Bali, Indonésie). Entre ces deux dates, plusieurs réunions ont été
organisées pour aborder des préoccupations de longue date liées aux fuites, à la permanence, à l'additionnalité et aux niveaux de référence, à l'échelle et au suivi, la notification et la vérification (on peut lire un bilan de ces questions, entre autres, dans Angelsen 2008b et Parker *et al.* 2009b).

La portée de la REDD+ a été controversée. La dégradation des forêts – le second D – a été incluse dans la définition de la REDD+ en 2007 par la CCNUCC, au motif qu'une large part des émissions forestières est le résultat de la dégradation. Mais cette inclusion n'a eu lieu qu'après une forte pression, y compris de la part des pays de la Commission des forêts d'Afrique centrale. De plus, trois éléments supplémentaires ont été ajoutés à la définition de la REDD+ afin de satisfaire différents intérêts : i) la conservation, pour satisfaire les intérêts des pays dotés de beaucoup de forêts et d'une faible déforestation et ceux des ONG de protection de l'environnement ; ii) la gestion durable des forêts, pour satisfaire les intérêts des pays dotés d'une approche active en matière d'utilisation des forêts ; et iii) l'augmentation des stocks de carbone forestier, pour satisfaire les intérêts de pays dotés de stocks forestiers croissants, comme l'Inde et la Chine. La portée du débat a largement traduit la situation différente des forêts de chaque pays et les bénéfices que chacun peut tirer d'un régime international de REDD+.

En plus d'inclure les parties à la CCNUCC, les négociations sur la REDD+ se sont caractérisées par une très forte présence d'ONG et de groupes autochtones sur des questions concernant les droits locaux et autochtones et les garanties (chapitre 17). Les ONG ont exigé, et obtenu dans de nombreux cas, une place à la table des discussions d'échelle mondiale ainsi que nationale. Cela a influencé la définition et l'axe central de la REDD+, p. ex. en faisant des garanties un aspect majeur, et cela a par ailleurs élargi les objectifs et la portée de la REDD+ (voir plus loin).

L'impact le plus considérable que les négociations climatiques ont eu jusqu'à présent sur la REDD+ est peut-être dû à ce qu'elles n'ont pas obtenu, à savoir un accord climatique mondial qui promette un financement à long terme, p. ex. au moyen d'un système de « plafonnement et échange » utilisant les crédits de REDD+ comme crédits compensatoires. Le financement à ce jour a donc été plus faible que prévu et il a été dominé par des sources non liées au marché, ce qui a poussé la REDD+ à élargir encore ses objectifs et sa portée.

### 3.3.2 Arène de l'aide

Parallèlement aux négociations menées au titre de la CCNUCC, les acteurs de l'arène de l'aide ont fortement influencé le développement de la REDD+. La plus grande partie du flux monétaire est décidée dans cette arène-là, au moyen d'accords bilatéraux, par l'intermédiaire d'organismes multilatéraux et grâce
aux opérations de grandes ONG, qui sont aussi dominantes dans les projets pilotes de REDD+ (voir le chapitre 12).

Plusieurs initiatives ont vu le jour sur la scène multilatérale. Le FCPF, qui est entré en opération en juin 2008, a créé un cadre et un processus d'élaboration de politiques générales pour les pays participants, qui les aident à se préparer en vue de la Phase 3 de la REDD+, avec des incitations financières basées sur les résultats. À l'heure actuelle, 37 pays reçoivent un soutien du FCPF.<fnref n="6" /> Le Programme ONU-REDD a été lancé en septembre 2008. Ce programme, qui est une collaboration entre la FAO, le PNUE et le PNUD, cherche à aider les pays en développement à préparer et à mettre en œuvre des stratégies nationales de REDD+. À l'heure actuelle, 14 pays reçoivent un soutien de la part du Programme ONU-REDD pour leurs programmes nationaux.<fnref n="7" /> Le PIF fournit des fonds pour augmenter l'échelle du financement accordé aux projets et aux investissements identifiés à travers les stratégies nationales de REDD+.

En plus du financement émanant des organismes multilatéraux, il existe plusieurs initiatives bilatérales. La Norvège est, de loin, le plus gros contributeur financier aux initiatives de ce type ; en effet, elle a conclu des accords de 1 milliard de dollars US avec le Brésil (2009) et l'Indonésie (2010). Malgré les engagements déclarés en faveur de la cohérence entre les donateurs, comme ceux de Busan,<fnref n="8" /> les donateurs qui financent la REDD+ suivent souvent leurs propres procédures et pratiques.

Le partenariat multilatéral de la REDD+ a été établi en mai 2010, après la décevante COP15 de Copenhague, pour servir de « plateforme intérimaire permettant aux partenaires d'accroître l'échelle des actions et du financement des initiatives [relatives à REDD+] ».<fnref n="9" /> L'intention était de proposer un forum informel pour les discussions, d'améliorer la coordination entre les donateurs, de maintenir l'élan de la REDD+ et, éventuellement, de résoudre les questions en suspens. Cependant, les lignes de conflit traditionnelles sont ressorties jusque dans ce forum.

Après cette évolution dans la direction de l'aide, la REDD+ s'est retrouvée soumise à la diversité d'acteurs, aux multiples objectifs et formes d'assistance de développement qui caractérisent cette arène, question sur laquelle nous reviendrons dans la section 3.4.1.

<footnote n="6">6 http://www.forestcarbonpartnership.org, consulté le 3 avril 2012.</footnote>

<footnote n="7">7 www.un-redd.org, consulté le 3 avril 2012.</footnote>

<footnote n="8">8 Quatrième forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide, Busan, décembre 2011, voir http://www.aideeffectiveness.org/busanhlf4/.</footnote>

<footnote n="9">9 http://reddpluspartnership.org/en/.</footnote>
### 3.3.3 L'arène des politiques nationales

La REDD+ a donné lieu à de vifs débats et désaccords dans certains pays récipiendaires (chapitre 5). La plupart des États semblent être positifs, mais quelques-uns, notamment la Bolivie après 2009, ne le sont pas.<fnref n="10" /> Les pays concernés par la REDD+ ont reçu un soutien externe considérable et les organismes multilatéraux et les pays donateurs sont de fait devenus des acteurs politiques sur la scène nationale, qu'ils soient ou non disposés à l'admettre.

En supposant qu'il y ait une indemnisation complète pour les coûts d'opportunité et autres, les actions de REDD+ produiraient – en principe – seulement des gagnants. Dans la pratique, cela est peu probable : les divers mécanismes de partage des bénéfices envisagés (chapitre 8) ne peuvent pas garantir qu'il n'y aura pas de perdant. De fait, aux niveaux national ainsi que local, la REDD+ est largement perçue comme entravant la croissance économique (chapitre 11). Les acteurs économiques et politiques puissants qui prennent part à l'agriculture commerciale, à l'exploitation du bois et aux activités minières considèrent que la REDD+ menace leurs intérêts (Brockhaus et al. 2012). Il est encore trop tôt pour juger dans quelle mesure les groupes d'intérêt favorables au maintien du *statu quo* influeront sur la conception et la mise en œuvre des politiques nationales de REDD+, mais les récentes controverses concernant le moratoire sur la conversion des forêts en Indonésie et le code forestier au Brésil suggèrent que l'une des idées centrales de la REDD+ (le fait qu'elle peut entraîner des changements transformationnels sous la forme de vastes réformes des politiques nationales qui modifieront les moyens incitatifs sous-jacents) pourrait être affaiblie. La REDD+ pourrait alors se voir contrainte de se replier sur des politiques du secteur forestier et des projets locaux, moins menaçants.

### 3.3.4 Réalités locales

Si les discussions mondiales sur la REDD+ ont été passionnées, les progrès réalisés au niveau local ont été relativement lents. Même la mise en œuvre de projets pilotes, qui ont débuté à petite échelle et en général avec la participation d'ONG, prend en général plus longtemps que prévu, comme l'a montré la GCS du CIFOR (chapitre 10). Cela a été en partie causé par la difficulté de la tâche consistant à clarifier les périmètres et les titres fonciers (chapitre 9). L'établissement de nouvelles lois et, au besoin, de nouvelles institutions, prend du temps. C'est pourquoi l'étape suivante prévue – la transposition d'échelle – a été retardée.

<footnote n="10">10 Malgré sa résistance à la REDD+, la Bolivie prend des mesures pour réduire les émissions liées à la déforestation, et donc pour mettre en œuvre des actions de REDD+, mais sous un autre nom.</footnote>
Les communautés locales se montrent souvent positives à l'égard de la REDD+, car elles en espèrent des revenus. Cependant, les conclusions présentées dans le chapitre 11 suggèrent que les villageois perçoivent pour la plupart la REDD+ comme un effort de conservation des forêts. L'incertitude concernant l'ampleur et les formes des bénéfices qu'engendrera la REDD+ est visible : il n'y a en général aucune politique nationale convenue sur le calendrier, les montants et les moyens par lesquels les populations locales seront payées. Les projets pilotes peuvent verser des paiements, mais il n'y a aucune garantie que ce précédent soit suivi à l'avenir. Bien que la vérification par un tiers exige souvent le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (CPLCC) des communautés locales (voir le chapitre 17), dans de nombreux cas la question fondamentale – « consentement à quoi ? » – reste sans réponse. Tant que les gouvernements n'auront pas établi les paiements ou bénéfices – si tant est qu'il y en aura – que les populations locales recevront, le CPLCC semble une précondition impossible à satisfaire. Il existe un risque considérable que les attentes importantes créées au niveau local ne soient pas satisfaites, ce qui aboutira au désenchantement, et voire peut-être au rejet du programme.

Pour résumer, les bénéfices qu'apportera la REDD+ au niveau local, là où elle a une incidence directe sur les moyens de subsistance des populations, restent incertains. À une extrémité du large éventail de possibilités on trouve le cas de figure où les populations locales en tireront profit, tant parce que leurs droits forestiers seront respectés que parce qu'elles recevront une rémunération financière considérable en échange de leurs efforts de réduction de la déforestation et la dégradation des forêts. À l'autre extrémité, le « pire scénario », redouté par certains villageois et groupes autochtones, est que non seulement ils ne recevront guère ou pas de paiements, mais qu'ils perdront peut-être aussi leurs droits traditionnels sur les ressources forestières.

## 3.4 L'évolution de la REDD+ : quatre tendances clés

Après un remarquable consensus initial sur l'idée de la REDD+, le concept a été adapté et reconfiguré suite à des conflits d'intérêt émergents et à l'absence d'un nouvel accord international sur le climat. Cette section se concentre sur quatre tendances clés dans l'évolution de l'idée de la REDD+ et sur les changements qu'elle a subis en termes d'objectifs, de politique générale, d'échelle et de financement, depuis que la REDD+ est entrée dans les discussions mondiales sur le climat en 2005.

### 3.4.1 D'un objectif unique à des objectifs multiples

L'objectif final de la CCNUCC, tel qu'il est exprimé dans l'article 2, est de « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système
climatique » (CCNUCC 1992). Au départ, c'était là aussi le principal objectif de la REDD+. Après 2005, d'autres objectifs ont été ajoutés, comme la protection de la biodiversité et la réduction de la pauvreté/l'amélioration des moyens de subsistance des populations locales. D'autres éléments, appelés co-bénéfices, sont venus se greffer depuis : le renforcement des droits des populations autochtones, une meilleure gouvernance et une capacité accrue d'adaptation au changement climatique. La REDD+ est également de plus en plus liée aux priorités agriculture-climat. D'un objectif unique, elle a donc évolué pour en avoir de multiples ; une illustration ironique de cet état de fait est ce titre d'une réunion parallèle sur la REDD+ à l'occasion de la COP17, à Durban en décembre 2011 : « Le carbone en tant que co-bénéfice » !

Les efforts en vue d'inclure la biodiversité dans la REDD+ ont pour la plupart émané des grandes ONG internationales favorables à la conservation. Bien que les objectifs du climat et de la biodiversité se chevauchent considérablement (Strassburg et al. 2010), de nouveaux flux de financement destinés à des projets de REDD+ donnent aussi l'occasion de financer des activités de conservation en cours (en les modifiant au besoin). Le mouvement en faveur de l'inclusion des objectifs de développement dans la REDD+ a émané de plusieurs sources. Les ONG de développement ont joué un rôle dans les domaines de la REDD+ similaire à celui joué par les ONG environnementales dans les négociations sur la biodiversité. De plus, la plupart des financements internationaux destinés à la REDD+ viennent des budgets de l'aide, lesquels ont pour principaux objectifs le développement et la réduction de la pauvreté.

De nombreuses personnes craignent que la REDD+ ne soit en passe d'être surchargée de bonnes intentions et que cela ne réduise son efficacité. Nous partageons cette inquiétude, mais nous soutenons aussi que la clé du succès de la REDD+ réside en fin de compte dans la combinaison des objectifs de conservation et de développement du développement durable. Tant dans l'arène des politiques nationales que sur le plan de la mise en œuvre locale, pour être couronnée de succès, la REDD+ doit donner des résultats sur les deux fronts (chapitres 2, 5 et 11).

### 3.4.2 Des PSE à des politiques et projets forestiers en passant par des politiques plus larges ?

Dans un premier temps, la REDD+ était conçue comme un système de PSE multiniveaux (Angelsen et Wertz-Kanounnikoff 2008), ce qui présente des avantages cruciaux. Les incitations sont puissantes et directes (Wunder 2005). Comme les PSE sont volontaires, les utilisateurs des forêts n'opteront pour la conservation que si les bénéfices nets sont supérieurs à ceux qui découlent de l'exploitation des forêts, de sorte qu'un résultat gagnant-gagnant est garanti, tout au moins en théorie.
## Encadré 3.2 Conditions préalables à un marché de crédits REDD+

Un marché de crédits REDD+ (ou un système de PSE pour réduire la déforestation et la dégradation des forêts) repose sur quatre piliers :

**Un produit quantifiable** : Le produit ou le service échangé sur les marchés du carbone est les réductions des émissions. Une réduction des émissions est définie comme la différence entre les émissions réelles et une base de référence correspondant au maintien du statu quo. Ainsi, le produit a deux aspects : i) les émissions réelles doivent être mesurées, notifiées et vérifiées ; et ii) un point de référence doit être établi au moyen d'une base de référence correspondant au statu quo afin de permettre la mesure de l'impact sur les émissions ou la séquestration suite aux actions de REDD+ entreprises par le prestataire de services. Pour compliquer encore les choses, les parties peuvent convenir d'établir un étalon pour les paiements autre que la base de référence du statu quo, en fonction de considérations concernant l'utilisation efficace et efficiente des fonds limités de REDD+ ou de responsabilités différenciées (chapitre 16).

**Un certain nombre de vendeurs (prestataires de services)** : Qui sont les prestataires de services et – plus précisément – qui a le droit de vendre les réductions des émissions forestières ? Dans un programme de PSE idéalisé, les propriétaires du carbone forestier sont les vendeurs, qui seront définis par le droit national. Bien que cela soulève des questions importantes concernant le partage des bénéfices (chapitre 8), c'est un système qui a au moins l'avantage d'être simple sur le plan conceptuel. Des questions plus complexes se présentent lorsque la REDD+ est mise en œuvre au niveau national à travers un ensemble large de politiques générales, p. ex. l'établissement d'aires protégées ou le moratoire indonésien sur la conversion des affectations des sols (encadré 2.1). Qui a le droit de recevoir un paiement international quelconque pour les réductions des émissions : le petit exploitant et la société fabriquant l'huile de palme qui ont perdu des revenus, les agences chargées de mettre en œuvre la politique ou la société dans son ensemble ?

**Un certain nombre d'acheteurs** : les acheteurs de crédits de REDD+ viendront de trois sources principales : i) le financement public, y compris l'aide au développement, dans un système basé sur les performances ; ii) le financement volontaire privé, comme dans le cadre des marchés volontaires, y compris les achats liés à la responsabilité sociale des entreprises ; et iii) les entités publiques ou privées qui achètent des crédits REDD+ pour se conformer aux restrictions des émissions en utilisant la REDD+ comme crédits compensatoires. Le financement de la REDD+

Voir page suivante
## Encadré 3.2 suite

jusqu'ici s'est inscrit dans la catégorie i), alors que le potentiel pour un financement de grande échelle se situe dans la catégorie iii) (chapitre 7).

**Institutions de marché bien établies** : Les règles et les réglementations constituent les bases juridiques pour un marché du carbone ou des PSE. Des institutions sont requises pour gérer le flux d'informations sur les changements au niveau des stocks de carbone forestier et sur le flux d'argent destiné à récompenser ces changements. Deux institutions sont requises pour faire fonctionner ce système : un organe indépendant pouvant vérifier ou certifier les réductions des émissions et un mécanisme et une autorité chargés de gérer les flux monétaires liés à la REDD+ qui incitent et compensent ces changements. Ces organes doivent jouir d'une certaine autonomie vis-à-vis du gouvernement pour garantir leur objectivité et leur transparence. L'établissement de canaux crédibles pour le financement international est un processus gourmand en temps et sensible sur le plan politique, ce qui peut expliquer l'existence simultanée d'un manque de financement et d'un problème de décaissement dans le cadre de la REDD+ (chapitre 7).

La création d'un marché pour les services environnementaux présuppose quatre éléments cruciaux : l'existence d'un bien ou d'un service quantifiables, des acheteurs, des vendeurs et un marché doté de règles et de réglementations associées (voir l'encadré 3.2). Ces éléments ne sont pas encore en place dans la plupart des pays REDD+ : le bien est difficile à quantifier, les vendeurs ne sont pas bien définis, les gros acheteurs n'existent pas et les règles du jeu ne sont pas bien établies. La conception et la mise en œuvre d'un système qui récompense directement les réductions (et séquestrations) des émissions par les particuliers, les ménages ou les groupes est donc toujours problématique.

Outre les nombreuses questions d'ordre pratique liées à la mise en œuvre d'un système de PSE, ce dernier se heurte aussi à une opposition idéologique. Sur la base d'une tradition qui remonte à Polanyi (1944), la REDD+ a été critiquée comme un exemple de privatisation et de commercialisation de la nature (Lohmann 2012:85). Pour certains, les PSE représentent un système de « capitalisme dans la forêt »,<fnref n="11" /> avec le potentiel que ce soient les élites qui définissent les droits sur le carbone et le partage des bénéfices.

Bien que ces craintes ne soient peut-être pas entièrement justifiées, la REDD+ constitue indéniablement un paradoxe. Elle cherche à réduire la pauvreté et à améliorer la vie des populations pauvres en les rémunérant pour la

<footnote n="11">11 Slogan observé sur des badges lors de réunions sur le climat.</footnote>
réduction des émissions de carbone. Or, en réalité, les acteurs commerciaux de grande échelle, et non les pauvres, sont responsables de la plus grande part de la déforestation (Rudel 2007). Ainsi, la part du lion du financement devrait – conformément aux principes essentiels de la REDD+ – aller à des entreprises et des personnes qui ne sont pas pauvres. Néanmoins, des observations préliminaires des politiques générales en matière de REDD+ suggèrent que ces grands acteurs commerciaux ne seront pas pleinement indemnisés pour leurs coûts d'opportunité ; les premiers enseignements des programmes de PSE suggèrent qu'ils ont, de fait, un biais pro-pauvres (Bond et al. 2009).

Les porteurs de projets ont adopté un modèle hybride (chapitre 10), dans lequel une forme de paiement aux populations locales n'est que l'un des éléments de leur stratégie. Au niveau national, il est reconnu depuis longtemps que la REDD+ doit aller au-delà des PSE et englober un ensemble large de politiques générales. C'était là le message central d'un livre précédent du CIFOR, *Réaliser la REDD+* (Angelsen et al. 2009), qui faisait ressortir trois ensembles larges de politiques générales pour créer des incitations à la conservation forestière :

1. Politiques ayant une incidence sur la *rente agricole*, c.-à-d. la rentabilité de la conversion des forêts, comme les subventions et taxes agricoles, les changements et infrastructures technologiques

2. Politiques régissant la *rente forestière* et la perception de cette rente par les utilisateurs des forêts à travers des programmes comme les PSE et la gestion forestière communautaire

3. La *réglementation directe*, sous la forme de la création et de la mise en application des aires protégées, de l'aménagement du territoire et des politiques relatives aux concessions.

Certaines de ces politiques sont en contradiction avec d'autres objectifs, y compris celui d'accroître la production agricole et la sécurité alimentaire, et elles sont donc politiquement difficiles à mettre en œuvre (Angelsen 2010b). Par ailleurs, même si le gain net pour la société est positif, ces réformes des politiques générales donneraient lieu à des gagnants et à des perdants, les perdants potentiels ayant un pouvoir suffisant pour bloquer les réformes (chapitre 5).

Au niveau national, il semble trop tôt pour prévoir les politiques de REDD+ que les pays adopteront. Nos premières observations suggèrent un fort accent sur le renforcement des institutions de niveau local, l'encouragement de la participation et l'obtention des droits, l'intensification agricole et l'aménagement du territoire, y compris les politiques relatives aux concessions et les aires protégées. Les programmes de PSE en sont principalement à un stade expérimental et sont pour la plupart menés à l'échelle locale, sauf quelques exceptions notables dans plusieurs pays latino-américains qui ont commencé avant la REDD+ (p. ex. Kaimowitz 2008).
En bref, la REDD+ était censée être principalement impulsée par les PSE. Bien que la plupart de ses porteurs au niveau local visent à mettre en œuvre des systèmes de PSE ou analogues, ces systèmes pourraient prendre la forme de programmes généraux de paiements, plutôt que d'incitations destinées précisément aux utilisateurs individuels pour qu'ils réduisent la déforestation et la dégradation des forêts. Des réformes des politiques nationales ont aussi été réclamées, mais elles sont controversées, car les puissants perdants potentiels sont en mesure de les bloquer. Il y a des tendances encourageantes, y compris l'intégration des priorités de l'agriculture et de la foresterie et l'imbrication de la REDD+ dans la planification du développement sobre en carbone, mais il existe aussi le risque que le résultat final consiste en quelques politiques générales limitées à des situations gagnant-gagnant et en un axe central étroit portant sur les politiques relatives au secteur forestier et sur les projets locaux.

### 3.4.3 D'un axe national à un axe de projet – et vice-versa ?

Un principe clé de la RED(D) lors de son lancement était son robuste axe national, plutôt qu'infranational. Cet aspect était soutenu par la plupart des premiers documents soumis par les pays à la CCNUCC (Guizol et Atmadja 2008), non seulement au titre de la souveraineté, mais aussi parce que les approches nationales étaient considérées comme plus efficaces (section 2.2). La REDD+ était perçue comme un changement considérable par rapport à la forme précédente de la conservation, qui était basée sur les projets : à présent les gouvernements nationaux seraient les protagonistes de la conservation forestière.

Jusqu'ici (bien qu'il soit encore tôt), la REDD+ n'a pas entraîné un tel changement. Une grande partie des financements REDD+ ont été versés à des initiatives locales et infranationales. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette évolution. Tout d'abord, comme on le fait remarquer ci-dessus et au chapitre 5, les réformes de niveau national donnent souvent lieu à des situations avec des gagnants et des perdants, les groupes puissants risquant d'être les perdants. Deuxièmement, la disponibilité d'engagements financiers importants de la part des donateurs a incité à dépenser rapidement, laquelle correspondait à la bonne disposition des ONG de conservation et de développement à mettre en œuvre des projets (dont le financement constitue encore le principal gagne-pain des ONG, malgré leur fort engagement dans les débats de politiques générales). Troisièmement, les donateurs préfèrent financer des projets ou des programmes concrets plutôt que des réformes de politiques générales, dans lesquelles il est plus difficile de suivre les fonds et de s'assurer de leur utilisation finale (voir le chapitre 13).

Les conclusions préliminaires du projet GCS du CIFOR suggèrent, toutefois, que l'évolution d'un axe national vers un axe de projet pourrait ne pas se poursuivre. Dans les projets de REDD+, on constate – à l'instar d'autres