leading donors – who act as investors in electoral contexts – to allocate more resources to male candidates. For donors, this makes ‘business sense’, as men have been in the political arena for a longer time and are the faces that subconsciously Congolese society, which is in many ways practical,<fnref n="52" /> expects to lead.<fnref n="53" />

For example, in the 2023 legislative elections, Denis Kadima, the head of the DRC Independent Electoral Commission, noted that the majority of parties and groupings that met the criteria – including financial criteria – were those of the presidential party and its allies, such as Jean-Pierre Bemba, Vital Kamerhe, Julien Paluku and Modeste Bahati. On the opposing side were figures such as Moise Katumbi, Augustin Matata Ponyo, Delly Sessanga and Adolphe Muzito, all of whom were presidential candidates in the 2023 election.<fnref n="54" /> Notably, all these individuals have held political positions in the DRC government and led male-led-dominated parties since the beginning of the third republic, which came with the enactment of the 2006 Constitution.<fnref n="55" /> It is significant to note that out of the 23 653 candidates selected to contest the 2023 legislative elections, only 3 955 or 17 per cent were women.<fnref n="56" /> Consequently, we may conclude, and fairly so, that men are favoured by other men to hold political positions, which contributes to the persistently low percentage of women in political roles. This situation also explains the decrease in Congolese women’s political participation.

The African Women's Protocol is crucial to addressing these issues. It mandates states to take positive actions to ensure at least three requirements are satisfied. One is women's participation without any discrimination in all elections.<fnref n="57" /> The second is the equal representation of women with men at all levels in all electoral processes.<fnref n="58" /> The third requirement is that women are equal partners with men at all levels of development and implementation of state policies and development programmes.<fnref n="59" /> In adherence to this requirements, Law 8/005 allows for the financing of political parties to ensure equal opportunity and equal treatment for all political parties in the election process.<fnref n="60" /> This Law may be the primary means to challenge the patriarchal status quo in the DRC and support women in politics.

<footnote n="52">52 C Panella Gomez 'How unequal access to funds hinders women's participation in politics' (21 January 2023), https://www.globsec.org/what-we-do/commen taries/how-unequal-access-funds-hinders-womens-participation-politics (accessed 15 February 2024).</footnote>

<footnote n="53">53 As above.</footnote>

<footnote n="54">54 RFI 'Legislative elections in the DRC: 23 653 candidates were selected, 17 per cent of whom were women' (21 August 2024), https://www.rfi.fr/en/legislative-elections-drc-23653-candidates-selected-17-women (accessed 21 August 2024).</footnote>

<footnote n="55">55 M Smitall 'DR Congo adopts new constitution' (18 February 2006), https://reliefweb.int/report/democratic-republic-congo/dr-congo-adopts-new-constitution (accessed 27 August 2024).</footnote>

<footnote n="56">56 RFI (n 54).</footnote>

<footnote n="57">57 Art 9(1)(a) African Women's Protocol.</footnote>

<footnote n="58">58 Art 9(1)(b) African Women's Protocol.</footnote>

<footnote n="59">59 Article 9(1)(c) African Women's Protocol.</footnote>

<footnote n="60">60 Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>
# 3 NOT REVISING AND NOT IMPLEMENTING LAW 8/005: A VIOLATION OF THE AFRICAN WOMEN'S PROTOCOL AND A PROMOTION OF FEMOCRACY

## 3.1 A violation of the African Women's Protocol

Article 2 of the African Women's Protocol requires state parties to ensure increased and effective representation and participation of women at all levels of decision making.<fnref n="61" /> As noted, on one hand, article 5 of the Law 8/005 mandates the state to allocate an annual subsidy of no less than 0,5 per cent and no more than 1 per cent of the national budget to political parties for the functioning of political parties.<fnref n="62" /> On the other hand, article 9 mandates the state to contribute to the financing of electoral campaigns, which should be included in the national budget law of the year following the organisation of each electoral consultation, which is set at 2 per cent.<fnref n="63" /> To receive this fund, the political party is required to take gender parity into account when establishing electoral lists.<fnref n="64" /> This legal framework aims to create a more level playing field, encouraging the inclusion of women in politics by providing necessary financial support.<fnref n="65" />

To give life to the content of these two provisions in practice, this means, for example, that for the elections held in 2023, if Law 8/005 had been revised and implemented, political parties, including those created by women, could have benefited from 0,5 to 1 per cent of the DRC national budget between 2018 and 2022 to ensure the functioning of the political parties.<fnref n="66" /> This amounts to a total of 68 589 billion Congolese francs, equivalent to US $34,079 billion, assuming an exchange rate of US $1 to 2 000 Congolese francs. If 1 per cent of the budget had been allocated to political parties, including those created by women, they could have received a lump sum of US $340,79 million. Moreover, the state fund for the electoral campaign, included in the national budget of the year following an electoral consultation, is set at 2 per cent. Considering the national budgets of 2012 and 2019, which follow the elections of 2011 and 2018 respectively, the combined amount totals 16 961,5 billion Congolese francs. This is equivalent to US $8 480,75 billion, assuming an exchange rate of US $1 to 2 000 Congolese francs. Consequently, the political parties, including those led by women, could have received an amount of US $169 615 million for their campaigns. However, it has never been implemented.

<footnote n="61">61 Art 2 African Woman's Protocol.</footnote>

<footnote n="62">62 Art 5 Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>

<footnote n="63">63 Art 9 Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>

<footnote n="64">64 Art 3(5) Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>

<footnote n="65">65 As above.</footnote>

<footnote n="66">66 National Budgets Laws of the Democratic Republic of Congo (2018-2022).</footnote>
Additionally, article 7 of Law 8/005 stipulates that for a party to receive public financing, it must be represented in at least one of the following: the National Assembly; the Senate; the Provincial Assembly; the Urban Council; the Municipal Council; or the Sector or Chiefdom Council in proportion to the number of their elected representatives.<fnref n="67" /> This provision is inherently discriminatory because very few women and political parties led by women are represented in these positions at this point because of women's political representation declined in the DRC.<fnref n="68" /> Moreover, women-led parties motivated to start due to the funds provided by Law 8/005 will face significant challenges in accessing these funds. If they are new, they are unlikely to be represented in the National Assembly, the Senate, the Provincial Assembly, the Urban Council, the Municipal Council, or the Sector or Chiefdom Council. Without such representation, they cannot be eligible to receive the financial support that Law 8/005 makes available.

Due to this lack of revision and implementation of Law 8/005, to secure a seat Congolese women are pushed to join with male-dominated parties. In 2022, among the 66 validated parties running for seats in the National Assembly, the *Alliance pour la Réforme de la République (A2R)* was the only party led by a woman (Henriette Wamu).<fnref n="69" /> However, this may raise questions about whether Henriette Wamu truly is in charge ideologically or financially, as her party is allied to the male-led and male-dominated ruling party, the Union for Democracy and Social Progress (UDPS).<fnref n="70" />

This article, therefore, is not out of mark in holding the position that the lack of revision and implementation of Law 8/005 significantly contributes to the inadequate representation of Congolese women in political parties and positions. The failure to revise and implement this law not only constitutes a violation of the African Women's Protocol, which is dedicated to the empowerment and increase in political participation of women in politics.

In the next part this article demonstrates how the failure to revise and implement Law 8/005 has fostered femocracy. It will be referring to the experiences of women in the two leading political parties, namely, the Union for Democracy and Social Progress (UDPS) and the Union for the Congolese Nation (UNC).

<footnote n="67">67 Art 7 Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>

<footnote n="68">68 UN Women Africa (n 11) 2.</footnote>

<footnote n="69">69 CENI-RDC 'Liste des partis politiques ayant atteint le seuil de recevabilité à la députation nationale' (11 August) CENI RDC - Annexe I - Liste des Partis et Regroupements Politiques ayant atteint Seuil de Recevabi.pdf (accessed 12 January 2024).</footnote>

<footnote n="70">70 'RDC: Henriette Wamu Alliance Pour la Reforme de la République pour soutenir la vision de Tshisekedi' *Africa News* November 2020, https://www.africanews.rdc.net/actu/wamu-lance-a2r-soutenir-fatshi/ (accessed 14 January 2023).</footnote>
## 3.2 Promotion of femocracy

The concept of femocracy has been defined in various ways within political structures. Mama describes femocracy as a form of feminine autocracy that advances the interests of a small clique of women, whose power stems from their control or association with powerful men. It cannot function without male dominance, as it is a product of that system.<fnref n="71" /> Femocracy suppresses feminism – the struggle for women’s liberation from injustices, oppression and disadvantages – and instead positions women as targets rather than decision makers.<fnref n="72" /> In this system, women’s agency is ignored, and their fate is predetermined. Rather than enhancing gender equality in political participation, it ensures that women’s political success is dependent on men.<fnref n="73" /> In this way, femocracy makes women promote and sustain the patriarchal status quo, as is the case in DRC political parties.<fnref n="74" /> As seen in UDPs ad UNC, even if Law 8/005 were revised and implemented to support women economically, the structure of these two political parties’ constitutive documents effectively strips women of any opportunity to become party leaders, further entrenching their subordination.

This dynamic is closely tied to what Mazrui refers to as *malignant sexism* – one of the most pervasive and insidious forms of sexism.<fnref n="75" /> Malignant sexism subjects women to both economic exclusion and political marginalisation by creating power disparities between men and women.<fnref n="76" /> According to Mazrui, African women have been centred as custodians of life, the economy, politics and society, but have never been empowered to lead or govern due to differences in resources and power between women and men.<fnref n="77" />

This reality is starkly illustrated by the DRC's failure to implement articles 5 and 9 of Law 8/005. Without this implementation, Congolese women face significant economic barriers that hinder their ability to run for political office. Furthermore, article 7 of the same law entrenches malignant sexism by requiring political parties to be represented in at least one government institution to qualify for public funding. As already mentioned, this condition economically and politically excludes women, as they often lack the financial resources necessary to hold such positions. Additionally, women who attempt to establish new political parties face discrimination in accessing public funds because their parties are not represented in these key government institutions. The number of women holding such positions remains very low, as shown by UN Africa's report, which highlights a decline in women's political representation from 2006 to 2018. Many

<footnote n="71">71 Mama (n 18) 64.</footnote>

<footnote n="72">72 Mama (n 18) 69.</footnote>

<footnote n="73">73 As above.</footnote>

<footnote n="74">74 Mama (n 18) 56.</footnote>

<footnote n="75">75 A Mazrui 'The black woman and the problem of gender: an African perspective' (1993) 24 *Research in African Literatures* 98.</footnote>

<footnote n="76">76 Mazrui (n 75) 84-104.</footnote>

<footnote n="77">77 Mazrui (n 75) 101.</footnote>
women who do manage to attain these roles often do so by aligning with male-dominated political parties, further perpetuating their marginalisation and lack of empowerment.

This situation is seen as a lack of feminist consciousness.<fnref n="78" /> This means, while women may intervene in politics, contradictions arise when their agendas, though gendered, fail to address the needs of ordinary women. The only way to ensure the full participation of women in male-dominated political systems is through the development of gender consciousness.<fnref n="79" /> As mentioned in both UDPS and UNC, in DRC, women's political participation does not guarantee that their institutionalisation will yield desirable outcomes. The failure to revise and implement Law 8/005 has left women with no option but to work towards advancing male-dominated agendas rather than addressing the needs and priorities of ordinary women, once in positions of pseudo power. This arrangement produces undesirable outcomes, as women are compelled to support male-dominated agendas simply to maintain their roles.

To address these issues, two main avenues for women's empowerment can be pursued. The first is the removal of male dominance in politics, as women remain victims of patriarchy, sex stereotypes and economic disadvantage. The second is to equip women with the same resources and tools as their male counterparts.<fnref n="80" /> Law 8/005 directly responds to these two approaches of empowering women. It offers a legislative foundation that could transform the political landscape for women in the DRC. By challenging patriarchal structures and providing women with equal access to political resources, the law holds the potential to significantly enhance women's political participation and representation. However, it is yet to be revised or implemented.

Femocracy has emerged as one of the greatest consequences of lack of empowerment for women in politics in the DRC. It has reduced women to puppets of male-dominated political parties, undermining feminist consciousness and limiting women's empowerment. Therefore, urgent action is needed from civil society and allies to address these systemic challenges and ensure meaningful progress in women's political participation and empowerment.

## 4 WAY FORWARD: AFRICAN WOMEN'S PROTOCOL'S MODEL LAW

This part proposes potential pathways to address the lack of revision and implementation of Law 8/005. Drawing on the resolution from the eightieth ordinary session of the African Commission, held from 24 July to 2 August 2024, one key recommendation is the development of

<footnote n="78">78 A Gouws 'The rise of the femocrat?' (1996) 12 *Agenda* 32.</footnote>

<footnote n="79">79 As above.</footnote>

<footnote n="80">80 Mazrui (n 75) 108.</footnote>
a Model Law for the Implementation and Domestication of the African Women's Protocol across African countries.<fnref n="81" /> This initiative, mandated to the Special Rapporteur on the Rights of Women in Africa, provides a crucial framework that could guide the DRC in aligning its national laws, including Law 8/005, with the principles of the African Women's Protocol. The Model Law would outline specific measures for enhancing women's political participation, ensuring economic empowerment, and combating gender-based discrimination in political structures.<fnref n="82" /> Additionally, the DRC's membership in regional treaties, such as the African Charter on Human and Peoples' Rights (African Charter)<fnref n="83" /> and the East African Community (EAC),<fnref n="84" /> presents new opportunities for external pressure to be applied on the government to fulfil its obligations under the African Women's Protocol. Notably, the country has not yet published its report on implementing the Maputo Protocol. As of 21 May 2024, the DRC began drafting its second report, covering the period from 2016 to 2023.<fnref n="85" /> The previous report (2005-2015) highlighted low female representation in decision-making due to outdated customs and procedures as key barriers.<fnref n="86" /> The development of this Model Law could significantly enhance the DRC's capacity to reform these outdated customs and procedures, thereby promoting meaningful progress toward gender equality and enabling the country to fulfill its commitments under the Africa Women's Protocol.

At the eightieth ordinary session of the African Commission held from 24 July to 2 August 2024,<fnref n="87" /> the African Commission, being aware of the poor implementation and domestication of the African Women's Protocol in many legal systems on the continent, as well as the inconsistent and inadequate legislation on women's rights, tasked its Special Rapporteur on the Rights of Women in Africa – Janet Ramatoulie Sallah-Njie<fnref n="88" /> – to work in collaboration with the Pan-African Parliament Committee on Gender, Family, Youth and People with Disabilities, and the African Union Commission on International Law (AUCIL), to develop a model law to assist African countries in

<footnote n="81">81 African Commission (n 19).</footnote>

<footnote n="82">82 As above.</footnote>

<footnote n="83">83 East African Community 'Democratic Republic of the Congo' (22 July 2024), https://www.eac.int (accessed 10 October 2024).</footnote>

<footnote n="84">84 As above.</footnote>

<footnote n="85">85 Africa Media Agency, 'The Ministry of Gender, Family, and Children launches the drafting of the state report on the implementation of the Maputo Protocol in the Democratic Republic of Congo' (29 May 2024), The Ministry of Gender, Family, and Children launches the drafting of the state report on the implementation of the Maputo Protocol in the Democratic Republic of Congo - African Media Agency (accessed 13 December 2024).</footnote>

<footnote n="86">86 African Commission on Human and Peoples' Rights, *Report to the African Commission on Human and Peoples' Rights on the Implementation of the African Charter on Human and Peoples' Rights from 2008 to 2015* (11th, 12th and 13th Periodic Reports) and of the Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Rights of Women from 2005 to 2015 (*Initial Report and 1st, 2nd and 3rd Periodic Reports*) (2015).</footnote>

<footnote n="87">87 African Commission (n 19).</footnote>

<footnote n="88">88 As above.</footnote>
harmonising their national legislation with the Protocol and ensuring
its effective implementation under article 26 of the African Women's
Protocol.<fnref n="89" />

It is beyond the remit of this article to comprehensively and meticulously provide an account of what such a model law should look like so that existing legislation or the lack of relevant legislation on financing political parties in African countries does not foster femocracy. However, for women to be truly empowered and have access to equitable opportunities, including in the running of political affairs, such a model law has to be detailed on some key elements that have been discussed in this article. One is the fact that it should comprehensively explain the relevance of public finances for political parties to foster the political emancipation and independence of African women. It should explain, for example, that state financial support for political parties is crucial because it grants genuine independence to both the members and the parties themselves. This funding allows them to efficiently handle party administration, communicate their political programmes, coordinate their actions, and prepare for electoral campaigns. Furthermore, it aids in the civic and political education of party members and the public, ensuring that women have equal opportunities to participate and be eligible in political processes alongside men.<fnref n="90" />

Furthermore, the model law should be mindful of the fact that while a law may exist and articulate the importance of financial support, there may still be procedural hurdles that impede its effectiveness. The model law must provide a clear implementation framework, establishing precise requirements for accessing public funds to challenge the patriarchal mindset ingrained in Congolese society. Article 7 of Law 8/005 should be revised given their direct economic and political discrimination of women, which is particularly concerning given the decrease in the number of women elected to government positions, which could lead to male favouritism and further perpetuate gender inequality. The model law should also ensure that the DRC submits a report every two years, detailing the progress made, the extent to which Law 8/005 has be revised and implemented, and whether the government is meeting its obligations to address femocracy, as stipulated under article 26 of the African Women's Protocol,<fnref n="91" /> and article 62 of the African Charter on Human and Peoples' Rights (African Charter).<fnref n="92" /> This reporting requirement will enable human rights stakeholders to engage annually with the state, advocate the liberation of women from femocracy, and promote collaboration to monitor gender parity. Additionally, it will help the state to receive support from both national and international human rights actors.<fnref n="93" />

<footnote n="89">89 As above.</footnote>

<footnote n="90">90 Art 6 Financing of Political Parties Act (n 13).</footnote>

<footnote n="91">91 Art 26 African Women's Protocol.</footnote>

<footnote n="92">92 Art 62 African Charter.</footnote>

<footnote n="93">93 Makunya (n 45) 226.</footnote>
However, we do not have to wait for the model law to come into
existence in order to fight the femocracy to implement articles 9(1) and
9 (2) of the African Women's Protocol. Congolese civil society and allies
should present this case to the Constitutional Court, arguing that the
failure to revise and implement Law 8/005 has forced women to align
with male-dominated political parties to access necessary finances.
Within these parties, women are often excluded from the highest
decision-making roles. Even when they appear to hold positions of
power, their authority is often superficial, as it can be revoked at any
time by the party's top leaders. As a result, political agendas have
become fem democratised, failing to address the concerns of ordinary
women.

The Constitutional Court of the DRC is composed of nine judges: three appointed by the President of his own volition, three by the Superior Council of the Magistracy and three by a Parliament dominated by males, as evidence in this article.<fnref n="94" /> If five of the nine judges decide to act conscientiously, they should find this argument constitutionally valid. However, if they opt not to, a diligent civil society, along with its allies, will have exhausted all domestic remedies.

As an additional avenue, this study proposes the decision from the
African Commission at a regional level and the East African Court of
Justice (EACJ) at a sub-regional level. As a member of these African
human rights systems, the DRC is bound by the provisions of the
African Charter and the East African Community Treaty, particularly
with regard to promoting gender equality and women's political
empowerment.<fnref n="95" />

In the case of *Equality Now and Ethiopian Women Lawyers Association (EWLA) v Federal Republic of Ethiopia* on 16 May 2017, Equality Now and Women Lawyers Associations submitted a case to the African Commission on behalf of Woineshet Zebene against the Federal Republic of Ethiopia.<fnref n="96" /> The complainant alleged that at age 13, she was raped by Aberew Jemma and his accomplices.<fnref n="97" /> Although initially sentenced to 10 years' and eight years' imprisonment respectively, the High Court quashed the decision on 4 December, claiming that the acts were consensual, and the men were released.<fnref n="98" /> Zebene's appeals to the Supreme Court and Cassation Bench were dismissed, with the latter citing lack of jurisdiction.<fnref n="99" />

<footnote n="94">94 Art 158 Constitution of the Democratic Republic of Congo 2006 (n 7).</footnote>

<footnote n="95">95 Article 62 African Charter; art 6 East African Court of Justice Treaty.</footnote>

<footnote n="96">96 African Commission on Human and Peoples' Rights 'Decision on Request for Review of Merits Decision Communication 341/2007 - Equality Now and Ethiopian Women Lawyers Association (EWLA) v Federal Republic of Ethiopia' (Zebene case) para 1.</footnote>

<footnote n="97">97 Zebene (n 96) para 2.</footnote>

<footnote n="98">98 Zebene (n 96) para 4.</footnote>

<footnote n="99">99 Zebene (n 96) para 6.</footnote>
In 2007 Zebene turned to the African Commission. After two years of failed amicable settlement efforts by the respondent, the Commission admitted the case for consideration of its merits.<fnref n="100" /> The respondent applied for a review, but it was dismissed under Rule 111(2)(c), as the Commission found no compelling reasons to justify a review, ensuring fairness and respect for human and peoples' rights.<fnref n="101" />

Additionally, in *Nyong'o & Others v Attorney General of Kenya* at the EACJ, a dispute arose over Kenya's 2006 election of representatives to the East African Legislative Assembly (EALA). The plaintiffs, led by Peter Nyong'o, argued that the process violated article 50 of the EAC Treaty, as no proper election or parliamentary debate occurred. They also contended that the 2001 Election Rules, under which the election took place, were invalid as they did not allow for the direct election of nominees, contradicting the EAC Treaty.<fnref n="102" /> The applicants obtained an injunction preventing the swearing-in of Kenyan nominees until the case was resolved. The respondents argued that the High Court of Kenya had exclusive jurisdiction over the legality of Kenyan elections and that the EACJ could not assume this role. They also claimed that the applicants lacked standing, asserting that only the Attorney-General could bring such a public interest case.<fnref n="103" />

The EACJ ruled that the 2001 Election Rules were inconsistent with article 50 of the EAC Treaty, as they did not establish a voting procedure for EALA representatives.<fnref n="104" /> It also held that the applicants had *locus standi* under article 30 of the EAC Treaty, which allowed them to bring the case without exhausting local remedies.<fnref n="105" />

It is worth concluding that regional and sub-regional African human rights systems, supported by civil society resistance, have made bold decisions when authoritative governments impose discriminatory policies without considering their impact on marginalised social groups.<fnref n="106" /> These systems have increasingly become avenues for affected individuals and groups whose domestic legal frameworks fail to offer adequate protection, stepping in to uphold justice and human rights. The involvement of civil society in challenging such actions plays a crucial role in promoting accountability and ensuring that governments adhere to fair, inclusive and non-discriminatory governance.<fnref n="107" />

<footnote n="100">100 Zebene (n 96) para 54.</footnote>

<footnote n="101">101 Zebene (n 96) para 1.</footnote>

<footnote n="102">102 V Lando 'The domestic impact of the decisions of the East African Court of Justice' (2018) 18 *African Human Rights Law Journal* 469.</footnote>

<footnote n="103">103 Lando (n 102) 104.</footnote>

<footnote n="104">104 *Nyong'o & Others v Attorney General of Kenya* EACJ Application 1/2006 (EACJ) paras 17-20.</footnote>

<footnote n="105">105 Lando (n 102) 470.</footnote>

<footnote n="106">106 J Ghatii 'Twenty-second annual Grotius lecture: the promise of international law: a Third World view (including a TWAIL bibliography 1996-2019 as an appendix)' (2020) 114 Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law) 170-171.</footnote>

<footnote n="107">107 As above.</footnote>
Civil society, feminist groups and allies in the DRC should strategically leverage Congo's accession to advocate the government's implementation of Law 8/005 on Public Financing of Political Parties. Organisations such as the Permanent Framework for Women's Consultation (CAFCO) are well-positioned to lead this change. Emerging from the Inter-Congolese Dialogue, CAFCO seeks to integrate gender perspectives into decision-making processes and promote collaboration among Congolese women across political, economic and social spheres. CAFCO's partnerships with global organisations, such as UN Women and the United Nations Children's Fund (UNICEF), enhance its influence on democratic and peace processes in the DRC.<fnref n="108" />

Additionally, the Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) can contribute to the democratic strengthening of the DRC. With a global reach and long-term partnerships, KAS supports democracy, the rule of law and human rights through political education and policy reform. Its initiatives, such as workshops and seminars, build the capacity of political leaders and activists, helping to foster a more inclusive political environment.<fnref n="109" />

The African Women's Development and Communication Network (FEMNET) is another key actor. With over 800 members across 49 African countries, FEMNET focuses on facilitating the exchange of ideas and advocacy for women's rights. Its advocacy and capacity-building efforts can further the conversation on women's participation in governance and promote gender-sensitive reforms in the DRC.<fnref n="110" />

These organisations, through advocacy and collaboration, can create momentum for the DRC to uphold Law 8/005, ensuring a democratic framework that prioritises women's rights and representation.

## 5 CONCLUSION

This article has examined how the failure to revise and implement the DRC's Law 8/005 on Public Financing of Political Parties violates articles 9(1) and 9(2) of the African Women's Protocol, which collectively aim to ensure women's political empowerment and participation without discrimination. This violation promotes femocracy over democracy concerning the role of Congolese women in political parties and electoral processes. This study aimed to achieve three objectives.

First, it examined Congolese women's experiences in two leading political parties, the Union for Democracy and Social Progress (UDPS) and the Union for the Congolese Nation (UNC). It also analysed the

<footnote n="108">108 Cafco 'About Cafco', https://cafco-cd.org (accessed 20 June 2024).</footnote>

<footnote n="109">109 Devex 'Konrad Adenauer Stiftung (KAS)', https://www.devex.com (accessed 22 August 2024).</footnote>

<footnote n="110">110 See, generally, https://www.femnet.org (accessed 22 August 2024); and Femnet (n 50) 8-10.</footnote>
extent to which Law 8/005 aligns with articles 9(1) and 9(2) of the African Women's Protocol. Second, it explored how the non-revision and non-implementation of Law 8/005 violate article 9(1) and 9(2) of the African Women's Protocol, and how it promotes femocracy. Lastly, it was to suggest to the eightieth ordinary session of the African Commission, which mandates the Special Rapporteur on the Rights of Women in Africa, to develop a model law for implementing the African Women's Protocol. It looked at regional bodies, such as the African Commission and EACJ, decisions to push the DRC government to discharge its responsibilities under the African Women's Protocol.

In the first part of the study, which examined Congolese women's experiences in two leading political parties, UDPS and the UNC, it also analysed the extent to which Law 8/005 aligns with articles 9(1) and 9(2) of the African Women's Protocol. The findings revealed that, since the creation of UDPS and UNC, no woman has held a top decision-making position, resulting in a concentration of power among male leaders. This has excluded women from leadership roles and requires them to work towards advancing male-made agendas, as party presidents dictate priorities. It also found that Law 8/005 aligns with the African Women's Protocol, as it has the potential to eliminate the financial barriers that hinder women's political empowerment. This could lead to increased and more effective participation of women in politics by providing funding for their electoral education and campaigns.

In the second part, the article aimed to explore how the non-revision and non-implementation of Law 8/005 violate articles 9(1) and 9(2) of the African Women's Protocol, and how it promotes femocracy. The findings revealed that article 5, 9 and 7 of Law 8/005, which conditions funding on representation in government, discriminates against women and those women who want to create political parties, since it is difficult to found them occupying such positions. As a result, women often align with powerful male-dominated parties to secure seats since they are not represented in the government. This reliance on male support reinforces femocracy and prevents women from achieving genuine leadership roles, pushing them to remain in the shadows and abandon the causes of ordinary women.

Lastly, the article proposed potential pathways for implementing Law 8/005, including leveraging African regional bodies such as the African Commission and the East African Court of Justice. The finding revealed that the African Union is aware of the government's failure to implement the provisions of the African Women's Protocol, which is why it mandated the Special Rapporteur on the Rights of Women in Africa to develop a model law to facilitate implementation of the Women's Protocol. The study recommends that this model law emphasises the importance of public financing for political parties to ensure candidate independence and challenge femocracy. It should also outline a clear method for calculating political party financing, considering women's historical participation and current involvement in politics. Additionally, the composition of the inter-institutional body responsible for regulating party financing must be amended to prevent
male favouritism in elections. The model law should require countries to submit annual reports on women's political advancement to hold them accountable. Finally, civil society should not wait for the implementation of Law 8/005 but actively leverage regional organisations, such as the African Commission and the EACJ, to advocate its enforcement, paving the way for genuine democracy and the empowerment of Congolese women.

To forge a path toward true gender equality and women's empowerment, the DRC government and civil society must address the profound violation caused by the failure to revise and implement Law 8/005. This law's neglect undermines the African Women's Protocol, which was designed to liberate and empower women from the colonial structures of male-dominated political institutions that have long silenced women. Such neglect has perpetuated an agenda of femocracy. Dismantling femocracy demands a colonial deconstruction of these entrenched structures, which have been sustained by post-independence male leadership. One effective approach is to revise and implement Law 8/005, which has the potential to economically empower women to lead, create, or join political parties without being compelled to uphold the patriarchal status quo. This would allow them to advance the causes of ordinary women and the interests of society as a whole.
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II

**SPECIAL FOCUS ON THE AFRICAN UNION'S THEME FOR 2024:**
EDUCATE AN AFRICAN FIT FOR THE 21ST CENTURY – BUILDING RESILIENT EDUCATION SYSTEMS FOR INCREASED ACCESS TO INCLUSIVE, LIFELONG, QUALITY, AND RELEVANT LEARNING IN AFRICA

**FOCUS SPÉCIAL SUR LE THÈME DE L'UNION AFRICAINE POUR L'ANNÉE 2024 : ÉDUQUER UNE AFRIQUE DIGNE DU 21E SIÈCLE : CONSTRUIRE DES SYSTÈMES ÉDUCATIFS RÉSILIENTS POUR UN ACCÈS ACCRU À UN APPRENTISSAGE INCLUSIF, TOUT AU LONG DE LA VIE, DE QUALITÉ ET PERTINENT EN AFRIQUE**
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# Zimbabwe's educational curriculum reforms from 2015 to 2024: human rights implications to learners, educators, parents and guardians

Delis Mazambani

https://orcid.org/0000-0001-5437-564X

Nicol Tinashe Tapfumaneyi

https://orcid.org/0000-0002-4996-4957

**ABSTRACT:** The right to education is one of the most critical socio-economic rights for the African child. It unlocks a myriad of opportunities. The African Charter on the Rights and Welfare of the Child is categoric on the need to advance the child's right to education. Since 1980 Zimbabwe's education curriculum system has undergone an extensive metamorphosis. These reforms have affected the enjoyment of human rights. It is from this premise that this qualitative desk research seeks to interrogate the effects of Zimbabwe's education curriculum reform from 2015 to 2024 on the enjoyment of human rights by learners, educators, parents and guardians. The study was conducted through document analysis and thematic content analysis was employed for data analysis. The findings were that the introduction of the Continuous Assessment Learning Activities and the newly-introduced school-based projects increased the workloads of educators, learners, parents and guardians due to too many learning areas and projects, affecting their social rights. Economic rights have been affected by the high costs of learning materials, raw materials for projects and internet services. It was recommended that adequate financial resources be availed to the relevant ministry so that wifi and learning materials are availed at all schools.

## TITRE ET RÉSUMÉ EN FRANÇAIS

### Les réformes des programmes éducatifs au Zimbabwe (2015-2024) : implications en matière de droits humains pour les apprenants, enseignants, parents et tuteurs

**RÉSUMÉ:** Le droit à l'éducation constitue l'un des droits sociaux fondamentaux pour l'enfant africain, ouvrant la voie à une multitude d'opportunités. La Charte africaine des droits et du bien-être de l'enfant insiste sur l'impératif de promouvoir et de protéger ce droit. Depuis l'indépendance en 1980, le système éducatif zimbabwéen a connu de profondes transformations, avec des réformes qui ont eu des répercussions sur la jouissance effective des droits humains. Cette étude qualitative examine l'impact des réformes des programmes éducatifs entreprises au Zimbabwe entre 2015 et 2024 sur les droits humains des principaux acteurs éducatifs : apprenants, enseignants, parents et tuteurs. L'analyse repose sur une étude documentaire et une

<footnote>* PhD in Peace, Leadership and Governance (Africa University, Zimbabwe), Master's in Women's Law (University of Zimbabwe (UZ) and LLB (UZ), Executive Secretary of the Zimbabwe Human Rights Commission; dellismaz@gmail.com</footnote>

<footnote>** Doctoral Candidate in Sociology at the Graduate School of Yeungnam University (Republic of Korea), Master of Public Policy (Yeungnam University) and BSc in Politics and Public Management (Midlands State University, Zimbabwe); nttapfumaneyi@gmail.com</footnote>
approche thématique de l'analyse de contenu. Les résultats mettent en évidence que l'introduction d'activités d'apprentissage à évaluation continue et de projets scolaires a significativement augmenté la charge de travail pour les enseignants, les élèves, ainsi que leurs familles, en raison d'un trop grand nombre de domaines d'apprentissage et de projets imposés. Cette surcharge a affecté la jouissance des droits sociaux de ces groupes. Par ailleurs, les coûts élevés associés au matériel pédagogique, aux matières premières nécessaires aux projets scolaires et aux services Internet ont eu des répercussions sur les droits économiques. Il est recommandé de doter le ministère compétent de ressources financières suffisantes pour garantir la disponibilité du matériel pédagogique et un accès universel au wifi dans toutes les écoles, afin de réduire les inégalités et de favoriser une mise en œuvre équitable des réformes éducatives.

**KEY WORDS:** Zimbabwe; education reforms; 2015-2024; human rights implications

**CONTENT:**

1 Introduction................................................................................................................438

2 The educational system during the colonial era in Zimbabwe and the transition to post-independence education ................................................................................440

3 Origin of competency-based education ................................................................................441

4 The 'best interests of the child' and the right to education ................................................443

5 Education as a human right in Zimbabwe ................................................................................444

6 The continuous assessment learning activities and heritage-based education curriculum................................................................................................................446

7 The concept of human capital ................................................................................................................448

8 Findings ................................................................................................................................................450

8.1 The government's position on the human rights benefits of the new curriculum ................................................................................................................450

8.2 Human rights implications of the curriculum reform for educators................................................452

8.3 Human rights implications of the curriculum reform for learners ................................................453

8.4 Human rights implications of the curriculum reform for parents and guardians ................................................................................................................454

9 Conclusion ................................................................................................................................................456

10 Recommendations................................................................................................................................................457

# 1 INTRODUCTION

The post-independence government of Zimbabwe adopted numerous reforms to address inequalities in the provision of education.¹ Despite the high literacy rate, Zimbabwe's education system inadequately prepared students for the demands of life and the labour market.² Like many former colonies, the education system was designed in line with the British model.³ The educational systems that were put in place were created to maintain the colonial social hierarchy, promote neo-colonial dependence, uphold elitism, and inadequately train individuals for success and a constantly changing global environment.⁴ Since the

1 T Mapolisa & T Tshabalala 'The impact of the economic meltdown on the education system of Zimbabwe' (2013) 3 *International Journal of Asian Social Science* 2254.

2 D Gory & others 'From content knowledge to competencies and exams to exit profiles: Education reform in Zimbabwe' in FM Reimers (ed) *Implementing deeper learning and 21st century education reforms: building an education renaissance after a global pandemic* (2021) 145.

3 As above.

4 P Chimbunde & BB Moreeng 'Post-colonial educational reforms in Zimbabwe: a fake badge of decolonisation of the curriculum' (2024) *Power and Education* 1.
system divided education on the basis of race, there was an urgent need to adopt an educational system detached from Eurocentric influence, and tailored to the specific needs of local communities.<fnref n="5" /> In response, several initiatives designed to reform the education system with a more socialist orientation were put in place by the government of Zimbabwe.<fnref n="6" /> The most momentous achievement was the significant rise in student enrolments during the first two decades of independence.<fnref n="7" /> This expansion created challenges such as limited resources at educational institutions and overcrowding.<fnref n="8" /> In 2000 governments across the world, including Zimbabwe and other various key stakeholders, participated in the World Education Forum (WEF) in Dakar, Senegal.<fnref n="9" /> The participants of the forum agreed to adopt six Education for All (EFA) goals and the Dakar Framework for Action. In 2014 an inclusive curriculum reform was initiated by the Ministry of Primary and Secondary Education to ensure that the educational policies were aligned to international standards and improve the country's quality of education.<fnref n="10" />

Zimbabwe crafted a national plan of action setting the objectives and targets towards EFA in 2015. The Ministry of Primary and Secondary Education and the Ministry of Higher and Tertiary Education, Innovation, Science and Technology Development were responsible for implementing actions and activities to attain EFA goals. The national plan of action generated meaningful results with regard to realising the EFA goals such as increasing early childhood development availability to 98 per cent of primary schools, training early childhood development teachers and para-professionals, and consistently revising the education syllabi.<fnref n="11" /> The government also transfigured the secondary education curricula in order to take in technical and vocational subjects and collaborate with industry partners to improve polytechnics and technical colleges.<fnref n="12" /> The challenges that were encountered on the road to achieve the EFA include unavailability of adequate education finance; shortage of infrastructure and equipment; poor conditions of service for teachers; gaps in monitoring and supervision; and no provision of facilities for underprivileged children.<fnref n="13" />

<footnote n="5">5 As above.</footnote>

<footnote n="6">6 C Gomba ‘Post-colonial theory in Zimbabwe’s education system: headmasters’ views’ (2018) 7 *International Journal of Research Studies in Education* 77.</footnote>

<footnote n="7">7 E Shizha & MT Kariwo *Education and development in Zimbabwe: a social, political and economic analysis* (2011) 3.</footnote>

<footnote n="8">8 As above.</footnote>

<footnote n="9">9 Education for all 2015 national review report: Zimbabwe.</footnote>

<footnote n="10">10 N Mapendere & N Masvimbo ‘The Zimbabwe Continuous Assessment Learning Activity (CALA) analysis. Stakeholders’ perceptions in cluster 35 of Nyajena in Masvingo District. A phenomenological approach’ (2023) 4 *International Journal of Research Publication and Reviews* 233.</footnote>

<footnote n="11">11 Education for all 2015 national review report: Zimbabwe (n 9).</footnote>

<footnote n="12">12 As above.</footnote>

<footnote n="13">13 As above.</footnote>
The 2015 WEF, which was held in Incheon, Republic of Korea, reaffirmed the legacies of Jomtien (Thailand) and Dakar (Senegal) that education is a fundamental human right and a public good.<fnref n="14" /> The Forum plotted a way that is in sync with the ever-changing times and dedicated to ensuring that all children, young people and adults are equipped with knowledge and skills needed to live with dignity and contribute to their communities.<fnref n="15" /> The WEF accentuated a child-centred approach, where the child is prioritised in the education for all agenda.<fnref n="16" /> The WEF emphasised the importance of education as a key driver of economic development. Despite government efforts, colonial legacies still linger around Zimbabwe's education system.<fnref n="17" /> It is against this background that the authors seek to unearth the education reforms in Zimbabwe from 2015 to 2024, bearing in mind the human rights implications for learners, educators and parents/guardians. It should be noted that this research will only focus on the Continuous Assessment Learning Activity (CALA) and heritage-based education curriculum.

## 2 THE EDUCATIONAL SYSTEM DURING THE COLONIAL ERA IN ZIMBABWE AND THE TRANSITION TO POST-INDEPENDENCE EDUCATION

Zimbabwe was under British rule from 1890 until gaining independence in 1980 after a prolonged war of liberation. The colonial educational system was characterised by racial bias and the exploitation of education for the African majority.<fnref n="18" /> The 1899 Education Ordinance created distinct systems of education, one for whites and the other for blacks.<fnref n="19" /> The system for European students was deliberately crafted to favour an elite ruling class that exploits Africans.<fnref n="20" /> Its objective was to impart European children with knowledge and skills required to be superior and effective rulers over Africans.<fnref n="21" /> There was a belief among white people that blacks were intellectually inferior and that they were only effective in the execution of manual and repetitive labour tasks.<fnref n="22" /> Hence, education was only made accessible to very few black children. A separate curriculum was offered to the poorly-funded schools they attended compared to the

<footnote n="14">14 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation World Education Forum 2015 final report.</footnote>

<footnote n="15">15 As above.</footnote>

<footnote n="16">16 Mapendere & Masvimbo (n 10) 233.</footnote>

<footnote n="17">17 Gomba (n 6) 79.</footnote>

<footnote n="18">18 CJM Zvobgo 'African education in Zimbabwe: the colonial inheritance of the new state, 1899-1979' (1981) 11 *African Issues* 13.</footnote>

<footnote n="19">19 As above.</footnote>

<footnote n="20">20 Chimbunde & Moreeng (n 4) 3.</footnote>

<footnote n="21">21 As above.</footnote>

<footnote n="22">22 Shizha & Kariwo (n 7) 18.</footnote>
predominantly white schools.<fnref n="23" /> The education offered to Africans prepared them to be employees of the colonialists. The extent of racial discrimination and unfair provision of social services such as education led to a protracted war of liberation, which gave birth to Zimbabwe's independence in 1980.<fnref n="24" />

The post-colonial government 'inherited a system of education that was racially biased and unequal in both governance and quality. The colonial Rhodesian government made European education compulsory and universal, and spent as much as 20 times more per European child than the African child.'<fnref n="25" /> To eliminate the imbalances created by the colonial administration, a number of educational reforms had to be introduced to make education accessible to every citizen. The government understood that education was the substratum for political transformation and socio-economic development.<fnref n="26" /> Public schools were made available for all and priority was placed on teacher training, setting a good example for other African countries.<fnref n="27" /> The first 15 years of independence focused on massive expansion of Zimbabwe's education system.<fnref n="28" /> However, in the early 2000s the situation changed for the worse as a result of political, economic and financial crises, which had a detrimental effect on the education system. Lack of funding for education as a result of the economic adjustment programmes of the 1990s and early 2000s was worsened by the economic collapse that followed the fast-track land reform programme initiated by the government in 2000.<fnref n="29" /> The government recognised the need for an ambitious education reform that would benefit all children and save the country from its economic woes. In an effort to improve the quality of education, among other policies, the government adopted the CALA and heritage-based education curriculum.

## 3 ORIGIN OF COMPETENCY-BASED EDUCATION

The origin of competency-based learning was a conference that was held in Incheon, Korea in 2015 where the Incheon Declaration and Framework for Action of 2015 was adopted.<fnref n="30" /> After this conference, Zimbabwe began the roll-out of its curriculum reform and commenced implementation of the CALA.<fnref n="31" /> Historically, competency-based

<footnote n="23">23 GY Kanyongo 'Zimbabwe's public education system reforms: successes and challenges' (2005) 6 *International Education Journal* 65.</footnote>

<footnote n="24">24 Shizha & Kariwo (n 7) 25.</footnote>

<footnote n="25">25 As above.</footnote>

<footnote n="26">26 Mapolisa & Tshabalala (n 1) 2255.</footnote>

<footnote n="27">27 Gory and others (n 2) 145.</footnote>

<footnote n="28">28 Mapolisa & Tshabalala (n 1) 2255.</footnote>

<footnote n="29">29 Shizha & Kariwo (n 7) 3.</footnote>

<footnote n="30">30 Mapendere & Masvimbo (n 10) 234.</footnote>

<footnote n="31">31 As above.</footnote>
education (CBE) emerged in the United States in the early 1970s.32
European countries such as the United Kingdom and Germany
followed suit and embraced the CBE in the 1980s.33 In the 1990s
Australia adopted the competency-based curriculum (CBC). The
French community of Belgium adopted competences into its education
curriculum in 1994 and 2001.34 In British Columbia and Scotland,
there have been moves toward extensive implementation of the CBE.35
Competency-based policies were also introduced in Luxembourg,
Mexico, Japan, Vietnam and Kazakhstan.36 In Finland and New
Zealand, the policy and practice have both shifted to adopt CBE in their
systems.37

The rapidly-changing world has caused most countries to realise
the need to revamp their education systems and implement key
competencies that are required in the job market. For a long time, the
content-based curriculum has been blamed for producing individuals
with inadequate skills that deviate from real-life experiences. In Africa,
at least half of the countries adopted CBE.38 Zambia, Rwanda, Kenya,
Tanzania, Nigeria and South Africa are some of the countries that have
adopted this innovative policy into their education systems.39 South
Africa first adopted the CBC in 1998 to equip its citizens with
employable skills needed to address contemporary issues.40 Nigeria
went on to change its curriculum from content to competency-based
learning, after introducing universal basic education in 2004.41 Other
countries that adopted competency-based learning include Benin,
Djibouti, Gabon, Madagascar, Mali, Mauritania, Senegal and Tunisia.42
Algeria adopted competency-based learning but has not yet
implemented it in classrooms.43 Zimbabwe was lagging behind since it
was relying on its traditional curriculum.44

32 SC Komba & M Mwandanji 'Reflections on the implementation of competence based curriculum in Tanzanian secondary schools' (2015) 4 *Journal of Education and Learning* 73.

33 As above.

34 Mapendere & Masvimbo (n 10) 234.

35 D Carlgren 'Competency-based curriculum transition: a conceptual framework' (2020) 6 *Journal of Competency-Based Education* 1.

36 Mapendere & Masvimbo (n 10) 234.

37 Carlgren (n 35) 2.

38 Mapendere & Masvimbo (n 10) 235.

39 FY Akinrinola and others 'Competency-based education in Africa: exploring teachers' perceptions, understanding, and practices' (2020) 2 *Teacher Education Through Flexible Learning in Africa* 2.

40 Komba & Mwandanji (n 32) 74.

41 Akinrinola and others (n 39) 2.

42 Mapendere & Masvimbo (n 10) 235.

43 As above.

44 As above.
4 THE 'BEST INTERESTS OF THE CHILD' AND THE RIGHT TO EDUCATION

The ‘best interests of the child’ is a guiding principle that ensures that decision makers prioritise the rights, needs and futures of children. In other words, the ‘best interests’ refers to the well-being of the child.<fnref n="45" /> When making decisions regarding children, the government must assess whether its decision will be in the best interests of the child. Various international and regional instruments give children the right to have their best interests considered in all decisions and actions pertaining to their well-being and welfare. The right to education is enshrined in numerous human right treaties such as the 1960 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation (UNESCO) Convention against Discrimination in Education (CADE); the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR); the 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW); and the 1989 Convention on the Rights of the Child (CRC).<fnref n="46" /> CRC is the main legal instrument on the protection of children.<fnref n="47" /> The Committee on the Rights of the Child monitors its implementation.<fnref n="48" /> The best interests of the child ensure the full and effective enjoyment of all the rights preserved in CRC. ICESCR, CRC and CADE lay out the aims of education from a human rights perspective, and the Committee on the Rights of the Child recapitulates these as holistic development of the individual.<fnref n="49" /> Article 3(1) of CRC points out that the best interests of the child shall take centre stage in all actions affecting children.<fnref n="50" /> The right to education is also guaranteed in African human rights instruments, including the 1990 African Charter on the Rights and Welfare of the Child (African Children’s Charter) and 1981 African Charter on Human and Peoples’ Rights (African Charter). Furthermore, the right to education is stressed in the Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4 (SDG 4) that calls for ‘inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all’ by 2030.<fnref n="51" /> Education in the best interests of the child promotes the principle of equal educational opportunity.

<footnote n="45">45 The ‘best interests’ principle is one of the fundamental principles of the Convention on the Rights of the Child, ratified by many countries.</footnote>

<footnote n="46">46 UNESCO & Right to Education Initiative *Right to education handbook* (2019).</footnote>

<footnote n="47">47 United Nations High Commissioner for Refugees *UNHCR guidelines on determining the best interests of the child* (2008).</footnote>

<footnote n="48">48 UNESCO & Right to Education Initiative (n 46).</footnote>

<footnote n="49">49 As above.</footnote>

<footnote n="50">50 Convention on the Rights of the Child (adopted 20 November 1989, entered into force 2 September 1990).</footnote>

<footnote n="51">51 See Education 2030: Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4: Ensure inclusive and equitable quality education and promote lifelong learning opportunities for all (2016), https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000245656 (accessed 15 October 2024).</footnote>
5 EDUCATION AS A HUMAN RIGHT IN ZIMBABWE

The Zimbabwean educational system is managed by the Ministry of Primary and Secondary Education and the Ministry of Higher and Tertiary Education, Innovation, Science and Technology Development. The former is in charge of primary, secondary and non-formal education and the latter oversees tertiary education. The education system comprises primary, secondary and tertiary education. Primary education is made up of nine years of education; secondary education consists of four years of lower secondary education and two years of upper secondary education.<fnref n="52" /> The Constitution and the Education Amendment Act (2020) influence the legal environment.<fnref n="53" /> The international and regional policy framework includes the United Nations SDGs, 2015-2030; African Union (AU) Agenda, 2063; Continental Education Strategy for Africa (CESA), 2016-25; and Southern African Development Community (SADC) frameworks.<fnref n="54" /> Zimbabwe's Education Sector Strategic Plan (ESSP 2021-2025), implemented by the Ministry of Primary and Secondary Education in line with the National Development Strategy (NDS 1 2021-2025) aims to safeguard universal education coverage.<fnref n="55" />

According to the ESSP, the Ministry of Primary and Secondary Education as the duty bearer on enjoyment of the right strives to ensure the realisation of the right to education in Zimbabwe.<fnref n="56" /> The Ministry’s goal is to ensure children’s access to quality, inclusive and equitable education. This is in compliance with article 26 of the United Nations Universal Declaration of Human Rights (Universal Declaration); article 13 of ICESCR; article 17 of the African Charter; article 11 of the African Children’s Charter; and sections 75(1)(a) and (b) of the Constitution of Zimbabwe.

The importance of the right to education in Zimbabwe is evidenced
by its prioritisation in the NDS 1.<fnref n="57" /> The NDS 1 gives the ministry the
mandate to provide quality, equitable and inclusive education in the
country. The government prioritised four focus areas in its quest to
ensure effective implementation of its mandate. These areas are
education infrastructure; curriculum and assessment frameworks;
adequate safeguarding and learners' support with emphasis on regular
and reliable provision of school feeding and nutrition; as well as

<footnote n="52">52 Ministry of Primary and Secondary Education 'Education sector strategic plan 2021-2025' Cadena International Development Projects.</footnote>

<footnote n="53">53 As above.</footnote>

<footnote n="54">54 As above.</footnote>

<footnote n="55">55 Amh Voices 'Letters: Why Zimbabwe's education system is in decline' *The Standard* 10 March 2024, https://www.newsdaily.co.zw/thestandard/standard-people/article/200024164/letters-why-zimbabwe's-education-system-is-in-decline (accessed 16 August 2024).</footnote>

<footnote n="56">56 Ministry of Primary and Secondary Education (n 52).</footnote>

<footnote n="57">57 As above.</footnote>
enhancing the capacity of teachers through continuous professional
development.<fnref n="58" />

These efforts are being undermined by several challenges that
include inadequate education financing; multiple humanitarian
challenges such as floods, cyclones, droughts and diseases; limited
institutional capacity, the impact of COVID-19; as well as other socio-
economic barriers that militate against attainment of quality, equitable
and inclusive education for all children.<fnref n="59" /> COVID-19 cost the education
sector massive learning time that needed to be redeemed through
catch-up strategies such as compression of syllabi and modification of
the assessment system.<fnref n="60" />

Of concern also has been the high school drop-out rates. Between 2015 and 2019 drop-out rates for primary schools ranged from 2 to 3 per cent, while for secondary schools it ranged from about 3 to 4 per cent of the total enrolments.<fnref n="61" /> The major reasons that were identified for learners dropping out of school included financial constraints, absconding, special needs and learning difficulties, illness and death.<fnref n="62" /> The Basic Assistance Education Module (BEAM) was introduced to pay tuition fees for indigent learners, but the government has been struggling to provide funds to schools accommodating learners covered by BEAM.<fnref n="63" /> Regarding special needs education, some schools have multi-disability resource centres to cater for learners with differing special needs, but these are not found in all schools, creating an inclusivity gap.<fnref n="64" />

All these challenges that are faced by the education sector can be mitigated by adequate funding so that interventions are put in place to ensure that the government's priorities are not derailed. However, the ministry's projected budget of US $5 089 billion for the period 2021-2025 is inadequate to cover all the needs of the ministry that relate to the focus areas discussed above as well as other costs such as text books and other learning materials; information and communications technology (ICT) infrastructure; upgrading and installation in areas without internet connectivity; the provision of ICT hardware; the setting up of computer laboratories at all schools; as well as capacity building of teachers.<fnref n="65" />

<footnote n="58">58 As above.</footnote>

<footnote n="59">59 As above.</footnote>

<footnote n="60">60 As above.</footnote>

<footnote n="61">61 As above.</footnote>

<footnote n="62">62 As above.</footnote>

<footnote n="63">63 As above.</footnote>

<footnote n="64">64 As above.</footnote>

<footnote n="65">65 As above.</footnote>
# 6 THE CONTINUOUS ASSESSMENT LEARNING ACTIVITIES AND HERITAGE-BASED EDUCATION CURRICULUM

The concept of CALA was implemented by the Ministry of Primary and Secondary Education in 2021 across all levels of Zimbabwe's education. The CALA programme was part of the 2015 new curriculum but was set aside due to the unavailability of resources.<fnref n="66" /> The CALA aimed to provide a continuous assessment approach to learning. CALA is defined as 'any educational activity that demands students to demonstrate and perform their understanding, proficiency and knowledge of any subject they are learning'.<fnref n="67" /> The CALA component was incorporated into the national education model in order to contribute to learner's assessments at the grade 7, form 4 and form 6 final examinations. CALA was created as a response to the recommendations of the 1998 Commission of Inquiry into Education and Training, which advocated a practice-based educational system.<fnref n="68" /> It contributed 30 per cent to the students' final assessment marks, while the knowledge evaluated during examinations contributed 70 per cent to the final marks.

CALA encompasses learning activities or assessment that require learners to demonstrate their knowledge, understanding and ability.<fnref n="69" /> The main goal of CALA was to produce tangible products that can act as evidence of learning.<fnref n="70" /> Education that is only narrowed to the classroom and disengaged from the environment is irrelevant because it fails to equip students with vital work ethics and basic skills.<fnref n="71" /> Curriculum innovations and reviews are crucial prerequisites that convert educational pedagogies into new methodical paradigms connected to learner experiences linked to the corporate world.<fnref n="72" /> However, the CALA programme faced challenges and massive pushback from learners, educators, parents/guardians and various stakeholders who felt that the approaches and methods used in implementing the programme were not realistic. The CALA curriculum failed to meet the expectations of various stakeholders despite the planners' vision of it serving as a method to transform lives of learners through active participation and innovation.<fnref n="73" />

The curriculum was criticised by educators, learners and parents for failing to provide training to familiarise them with it and for being

<footnote n="66">66 Zimsec Continuous Assessment Learning Activities (CALA) tips, https://www.pressreader.com/zimbabwe/sunday-news-zimbabwe/20220220/282024740697459 (accessed 8 August 2024).</footnote>

<footnote n="67">67 C Makamure & ZM Jojo 'The role of Continuous Assessment Learning Activities (CALA) in enhancing mathematics competency and proficiency in secondary school learners' (2023) 7 Mathematics Education Journals 1.</footnote>

<footnote n="68">68 Mapendere & Masvimbo (n 10).</footnote>

<footnote n="69">69 Zimsec (n 66).</footnote>

<footnote n="70">70 Makamure & Jojo (n 67) 3.</footnote>

<footnote n="71">71 As above.</footnote>

<footnote n="72">72 Mapendere & Masvimbo (n 10) 234.</footnote>

<footnote n="73">73 As above.</footnote>
financially demanding.<fnref n="74" /> Hence, the CALA programme was seen as
burdensome by various stakeholders. Formal complaints were made by
stakeholders regarding their dissatisfaction with CALA at curriculum
review meetings, but the Ministry of Primary and Secondary Education
was not at liberty to share the minutes with stakeholders. The handling
of CALA by the Ministry of Primary and Secondary Education sparked
discontent among teachers, who play a crucial role in its
implementation.<fnref n="75" /> The CALA component was a good programme.
However, introducing it to school examinations without training
educators resulted in a chaotic implementation due to their limited
knowledge about the model. The exclusion of teachers in the
curriculum preparation stages causes teachers to not fully understand
the curriculum.<fnref n="76" /> The Curriculum Development and Technical Services
unit has a mandate ‘not just to produce curriculum documents but to
interface with teachers who interpret and implement those documents
by engaging them in professional dialogue’.<fnref n="77" />

In 2024 the government made changes to the education
curriculum, with CALA being replaced by the school-based projects
with an emphasis on students focusing on practical aspects at school.<fnref n="78" />
The transition from the CALA programme to school-based projects was
a decisive change in Zimbabwe’s education system. The school-based
projects were adopted to improve practical learning and remove the
burden on learners and teachers.<fnref n="79" /> The heritage-based education
2024-2030 curriculum framework aims to transform the education
system and to equip students with relevant skills, knowledge and values
critical for national development.<fnref n="80" /> The goal of the revised curriculum
is to foster critical thinking, innovation and creativity. The learners
should be able to provide goods and services needed in the community
they serve by the time they complete the ordinary level.<fnref n="81" />

<footnote n="74">74 M Sibanda ‘Govt to revisit Cala’ *Newsday* 3 November 2022, https://www.newsday.co.zw/local-news/article/200002960/govt-to-revisit-cala (accessed 8 August 2024).</footnote>

<footnote n="75">75 Mapendere & Masvimbo (n 10) 237.</footnote>

<footnote n="76">76 A Mufanechiya & T Mufanechiya ‘Selected primary school teachers’ perceptions of implementing the competence-based curriculum in Zimbabwe: heartaches and opportunities’ (2020) 1 *Journal of New Vision in Educational Research* 407.</footnote>

<footnote n="77">77 As above.</footnote>

<footnote n="78">78 I Zhakata & M Mashandure ‘No CALA, no results for “O” and “A” level learners’ *The Herald* 7 August 2024, https://www.herald.co.zw/no-cala-no-results-for-o-and-a-level-learners/ (accessed 7 August 2024).</footnote>

<footnote n="79">79 Zviko ‘From CALA to school-based projects: what parents and students need to know’ https://zimprofiles.com/from-cala-to-school-based-projects-what-parents-and-students-need-to-know/ (accessed 8 August 2024).</footnote>

<footnote n="80">80 E Huni ‘Zimbabwe introduces heritage-based education curriculum with subject cap for O and A-levels’, https://www.myzimbabwe.co.zw/news/170234-zimbabwe-introduces-heritage-based-education-curriculum-with-subject-cap-for-o-and-a-levels.html (accessed 9 August 2024).</footnote>

<footnote n="81">81 Zviko (n 79).</footnote>
The heritage-based education is supported by five pillars, namely, ‘programmes/learning areas infrastructure; staffing infrastructure; physical and digital infrastructure; legal and regulatory infrastructure; and financial infrastructure’.<fnref n="82" /> The curriculum has the potential to prepare students to become employable or entrepreneurs in the future. The heritage-based education gives more priority to vocational skills and technological proficiency, hence aligning with Goal 2 of the AU Agenda 2063. This goal emphasises well-educated citizens and skills revolution reinforced by science, technology and innovation.<fnref n="83" /> To leave no one and no place behind, the government is focused on ensuring the provision of conducive teaching and learning infrastructure in marginalised areas such as rural areas, farming communities and new resettlement areas.<fnref n="84" />

# 7 THE CONCEPT OF HUMAN CAPITAL

The significant role of human capital development in the discourse of sustainable economic growth has been widely acknowledged by economists since the eighteenth century.<fnref n="85" /> Human capital can be defined as the knowledge, skills, competencies and abilities of individuals, and the understanding attained through education, training and work experience.<fnref n="86" /> In the eighteenth century Adam Smith ushered in an improvement in human capability central to production, and the term ‘human capital’ was introduced by Theodore W Schultz.<fnref n="87" /> In the early 1960s the theory was established as a field of inquiry.<fnref n="88" /> Adam Smith stressed the importance of education, particularly the role of acquired and useful abilities of members of society in his concept of fixed capital.<fnref n="89" /> The idea was supported by Alfred Marshall, who highlighted the importance of education as a national investment.<fnref n="90" /> According to Professor Gary Stanley Becker, a winner of the 1992 Nobel Memorial Prize in Economic Science, education and training are

<footnote n="82">82 ‘The Zimbabwe new education curriculum for 2024 to 2030 unveiled’, https://zimsake.co.zw/notes/the-zimbabwe-new-education-curriculum-for-2024-to-2030-unveiled (accessed 15 August 2024).</footnote>

<footnote n="83">83 Goals and priority areas of Agenda 2063, https://au.int/en/agenda2063/goals (accessed 10 August 2024).</footnote>

<footnote n="84">84 B Chidakwa ‘Govt scraps CALA, introduces school based projects’ *The Herald* 28 February 2024, https://www.herald.co.zw/govt-scraps-cala-introduces-school-based-projects/ (accessed 8 August 2024).</footnote>

<footnote n="85">85 S Abel, N Mhaka & P le Roux ‘Human capital development and economic growth nexus in Zimbabwe’ (2019) 23 *Southern African Business Review* 1.</footnote>

<footnote n="86">86 T Sultana, SR Dey & M Tareque ‘Exploring the linkage between human capital and economic growth: a look at 141 developing and developed countries’ (2022) 46 *Economic Systems* 3.</footnote>

<footnote n="87">87 N Wuttaphan ‘Human capital theory: the theory of human resource development, implications and future’ (2017) 18 *Rajabhat Journal of Sciences, Humanities and Social Sciences* 240.</footnote>

<footnote n="88">88 SR Sweetland ‘Human capital theory: foundations of a field of inquiry’ (1996) 66 *Review of Education Research* 341.</footnote>

<footnote n="89">89 Abel & others (n 85) 2.</footnote>

<footnote n="90">90 As above.</footnote>
important investments in human capital.<fnref n="91" /> A higher level of education and training leads to an increase in wages and salaries, and people with advanced skills and knowledge have better chances to secure good jobs.<fnref n="92" />

The human capital theory states that investing in people results in economic benefits for individuals and society.<fnref n="93" /> The theory emphasises the importance of formal education in transforming a population's productive capacity. McConnell and others, cited by Wuttaphan, state that 'a more educated, better-trained person is capable of supplying a larger amount of useful productive effort than one with less education and training'.<fnref n="94" /> As individuals obtain skills and knowledge, it makes them more valuable to the economy. Education is a prime human capital investment because it tends to effect a control on population growth and improves quality of life.<fnref n="95" />

The 2021 World Economic Forum Human Capital Index shows that, on average, the world has developed 62 per cent of its human capital and neglected 38 per cent of its talent.<fnref n="96" /> Low literacy and education levels pose significant obstacles to human capital development in the Global South.<fnref n="97" /> To address the challenge of low literacy and education levels in developing countries, several policy interventions have been proposed.<fnref n="98" /> Human capital development is essential in developing countries as gaining knowledge and skills leads to economic growth and development.<fnref n="99" /> Countries in the Global North, such as Finland and South Korea, are moving forward due to huge technological investments and innovation.<fnref n="100" /> In sub-Saharan Africa, 47 per cent of the population is underdeveloped. The majority of African students pursue social science, business and law, while only 4 per cent study engineering, manufacturing and construction, and a mere 2 per cent show interest in agriculture.<fnref n="101" />

The Zimbabwean government's central focus has been on the production of highly-skilled manpower following its policy of widening

<footnote n="91">91 GS Becker 'Human capital: a theoretical and empirical analysis with special reference to education' (1993) 3.</footnote>

<footnote n="92">92 Wuttaphan (n 87) 242.</footnote>

<footnote n="93">93 Sweetland (n 88) 341.</footnote>

<footnote n="94">94 Wuttaphan (n 87) 242.</footnote>

<footnote n="95">95 Sweetland (n 88) 341.</footnote>

<footnote n="96">96 R Zvendiya 'New perspectives: investing in human capital to support structural transformation of Zimbabwe' *The Standard* 11 December 2022, https://www.newsday.co zw/thestandard/standard-people/article/200004841/new-perspecti ves-investing-in-human-capital-to-support-structural-transformation-of-zimbab we (accessed 10 August 2024).</footnote>

<footnote n="97">97 M Entekhabi 'Human capital in developing countries: common challenges and the path forward' (2023) 1 *Journal of Emerging Trends in Marketing and Management* 18.</footnote>

<footnote n="98">98 As above.</footnote>

<footnote n="99">99 As above.</footnote>

<footnote n="100">100 T Ncube 'Zimbabwe must use education for nation building' *Newsday* 8 February 2024, https://www.newsday.co zw/opinion-analysis/article/200022817/zimbab we-must-use-education-for-nation-building (accessed 14 February 2024).</footnote>

<footnote n="101">101 Zvendiya (n 96).</footnote>
access to education adopted in 1980.<sup>102</sup> The Transitional National Development Plan cited by Shizha and Kariwo states that

> the government recognises that education is a basic human right. It also recognises that education is an investment in human capital, which sustains and accelerates the rate of economic growth and socio-economic development. The challenge for Zimbabwe is not only one of redressing the educational qualitative and quantitative imbalances in the inherited system but also that of meeting the exceedingly large demands with limited resources.<sup>103</sup>

Due to economic hardships, many professionals, including educators, have left the country in search of greener pastures. Zimbabwe has become a training ground for human resources for other nations. In return, Zimbabwe has benefited from the emigration of intellectuals through remittances in foreign currency back into the country.<sup>104</sup>

# 8 FINDINGS

This part discusses the findings relating to the government's position on the benefits of the education curriculum reform as well as the human rights implications on educators, learners, parents or guardians. The findings are categorised in terms of the implications on each of the mentioned groups.

## 8.1 The government's position on the human rights benefits of the new curriculum

The thirty-seventh summit of the AU was held from 17 to 18 February 2024 under the theme 'Educate an African fit for the 21st century: Building resilient education systems for increased access to inclusive, lifelong, quality, and relevant learning in Africa'. The government of Zimbabwe has touted the country's new curriculum's thrust as being in tandem with the above-stated AU theme in that it seeks to empower learners with both theory and practical learning, including digital knowledge that are crucial in the twenty-first century. Informed by the AU Agenda 2063, its own Vision 2030 and NDS 1, the Zimbabwean government acknowledged that education is both a human right as well as a means of realising other rights by adopting the heritage-based education curriculum for both primary and secondary school levels.

Education must grow out of the environment and the learning process must speak to the needs of society, hence the need for a home-grown curriculum instead of relying on foreign designs.<sup>105</sup> That is the reason why in 2015 the government, through the Ministry of Primary and Secondary Education, adopted a competency-based curriculum

<footnote n="102">102 Shizha & Kariwo (n 7) 11.</footnote>

<footnote n="103">103 As above.</footnote>

<footnote n="104">104 As above.</footnote>

<footnote n="105">105 W Rodney *How Europe underdeveloped Africa* (2018).</footnote>
framework for primary and secondary education (2015-2022), which was a product of a multi-stakeholder consultative process. The new curriculum was influenced by findings from the Nziramasanga Commission Report on curricular reform that was published in 1999, which placed emphasis on competency-based learning.106 The first education sector analysis was conducted in 2014 after commissioning of the national consultation for curriculum review. In 2015 the new curriculum framework was finalised and approved after adoption of the curriculum review narrative report published (2014-2015). From 2016 to 2022 implementation of the new curriculum commenced.

In 2016 syllabus development began as well as year 1 training of ECD A, Grades 1 and 3 and Forms 1, 3 and 5 teachers. In the same year the Education Sector Strategic Plan (ESSP 2016-2020) was developed and adopted to guide the curriculum reform process. In 2017 there was implementation of the curriculum in grades of year 1 trained teachers as well as year 2 training of ECD B, Grade 2, Form 2, 4 and 6 teachers. In 2018 there was implementation of the curriculum in grades of year 2 trained teachers as well as year 3 training of grade 4 and form 4 teachers and supervisors. In 2019 there was implementation of the curriculum in grades of year 3 trained teachers and year 4 training of ECD B, Grade 5, form 4 and 6 teachers. In 2020 there was implementation of the curriculum in grades of year 4 trained teachers, year 5 training of grade 6 teachers and supervisors as well as the second Education Sector Analysis. In 2021 there was implementation of the curriculum in grades of year 5 trained teachers, year 6 training of Grade 7 teachers and supervisors as well as curriculum review. In 2022 there was implementation of the curriculum of grades of year 6 trained teachers and some improvements in the curriculum as the implementation continued until 2030. Another curriculum review took place in 2023 resulting in adoption of the heritage-based curriculum.107

The government of Zimbabwe's basis for adopting a heritage-based education was said to be for the purpose of preserving the country's heritage, which is a vital link to the nation's cultural, educational, aesthetic, inspirational and economic legacies. The heritage-based curriculum is an educational method that assimilates culture and heritage into the teaching and learning process.108 The Ministry of Primary and Secondary Education has indicated that the thrust of the curriculum is to impart on learners leadership and problem-solving skills, business and financial literacy, entrepreneurial skills and a sense of patriotism and ubuntu. Through heritage-based learning, Zimbabwe will produce graduates who are proud of their identity and participate peacefully in sustainable development as opposed to producing graduates with theoretical prowess.

<footnote n="106">106 CT Nziramasanga 'Zimbabwe: report on the Presidential Commission of Inquiry into Education and Training' (1999).</footnote>

<footnote n="107">107 Government of Zimbabwe *Curriculum framework for primary and secondary education 2015-2022* (2015).</footnote>

<footnote n="108">108 G Manyeruke 'Heritage-based curriculum preserves culture, identity' *The Sunday Mail* 17 March 2024, https://www.sundaymail.co.zw/heritage-based-curriculum-preserves-culture-identity (accessed 15 August 2024).</footnote>
It is hoped that through this unique education curriculum, which emphasises the use of cutting-edge technology and innovation, learners are being capacitated to contribute to the country's development during and after completion of their studies. This will be achieved through incorporation of the cultural, historical and social contexts into the learning process so that the learners have a deeper understanding of their heritage and its relevance to the subject matter. The contextualisation of knowledge in local heritage will allow the grounding of academic concepts and enhance practical application of knowledge.

## 8.2 Human rights implications of the curriculum reform for educators

The researchers noted that the curriculum review that commenced in 2015 entailed concurrent training of educators and implementation of the introduced curriculum, which created strain on the educators whose workload increased exponentially due to the changes in teaching and learning approaches. The new curriculum introduced inquiry-based teaching approaches that sought to shift teaching practices from the traditional rote-learning lecture and drill to more learner-centred approaches where pupils are afforded the opportunity to develop their creativity, express their ideas, collaborate with one another and learn by doing. The learner-centred approach came with supervised school-based projects.<fnref n="109" /> While commendable, these projects also further increased the workload of educators especially those at public schools whose classes can have more than 50 learners. Due to the high pupil-teacher ratio, it was said to be difficult to devote adequate time to supervise the projects of each learner in such a big class, especially those with learning challenges who require more attention and assistance.

This is why some educators ended up devoting their personal time to assist learners who required further coaching and charging a fee for what they call extra lessons or extra work. The fees for extra lessons range from US $1 per day or US $3 per week, depending on the teacher's proficiency and area where the school is located. During school holidays, educators were said to be conducting private vacation lessons at their homes or rented premises. These vacation lessons used to be conducted at schools but the government has prohibited teachers from conducting extra lessons and vacation school for non-examination classes.<fnref n="110" /> The Zimbabwe Anti-Corruption Commission (ZACC) has been making arrests to deter teachers from conducting

<footnote n="109">109 F Moyo 'New school curriculum with practical focus earns mixed reviews in Zimbabwe' (2017) *Global Press Journal*.</footnote>

<footnote n="110">110 P Manase 'Govt gets tough on paid-for extra lessons' *H-Metro* 19 March 2024, https://www.hmetro.co.zw/govt-gets-tough-on-paid-for-extra-lessons/ (accessed 15 August 2024).</footnote>
these out-of-school learning arrangements.<fnref n="111" /> However, some parents aided and abetted the practice of extra lessons and private vacation lessons on the basis that the new curriculum was work intensive and had too many learning areas that could not be covered during normal learning time, hence, the need for extra coaching.

## 8.3 Human rights implications of the curriculum reform for learners

Article 17 of the African Charter and article 11 of the African Children's Charter provide for the right to education for every individual and every child, respectively.<fnref n="112" /> The Children's Charter reiterates that the education of the child should be directed to the promotion and development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential. This should be achieved through fostering respect for human rights and fundamental freedoms; the preservation and strengthening of positive African morals, traditional values and cultures; self-reliance; fostering unity, peace and inclusivity; the preservation of national independence and territorial integrity; the promotion and achievements of African unity and solidarity; the development of respect for the environment and natural resources; as well as the promotion of the child's understanding of primary healthcare.

It is pertinent to note that the African Children's Charter places an obligation on the state to promote and protect the right to education. In Zimbabwe the state has taken the lead in facilitating the building of a resilient education system by adopting an empowering and inclusive heritage-based education curriculum after review of CALA.

It is commendable that Zimbabwe's new curriculum covers all the critical aspects of education provided for in the African Children's Charter such as fostering respect for human rights and fundamental freedoms; the preservation and strengthening of positive traditional values and cultures; self-reliance; fostering unity, peace and inclusivity; the preservation of national independence and territorial integrity; the promotion and the development of respect for the environment and natural resources; as well as the promotion of the child's understanding of primary healthcare. All these aspects are covered in subjects such as heritage, family, religion and moral education as well as agriculture, science and technology. The curriculum has also mainstreamed human rights, gender, disaster preparedness, human sexuality, woodwork, environmental issues and conflict management, which makes it a holistic empowerment tool.

<footnote n="111">111 B Ndlovu 'Corruption charges for teachers demanding extra lessons fee' Sunday News 23 April 2023, https://www.sundaynews.coZW/corruption-charges-for-teachers-demanding-extra-lessons-fee/ (accessed 15 August 2024).</footnote>

<footnote n="112">112 See African Charter on the Rights and Welfare of the Child (adopted by the Organisation of African Unity in July 1990, entered into force 29 November 1999); African Charter on Human and Peoples' Rights (adopted 27 June 1981, entered into force 21 October 1986).</footnote>
The shift to the heritage-based education curriculum is to ensure that learners acquire life-enhancing skills, values and attitudes by producing goods and services that are useful to the economy, based on the country's heritage and natural resources.<fnref n="113" /> Mainstreaming cultural heritage in the education system ensures the consistent socialisation of every child and youth in the morals and traditional values acceptable by the nation.

Unlike the colonially-influenced education curriculum, which emphasised rote learning with minimum practicality, CALA brought in practical aspects of learning. However, one of its main shortcomings was the increased workload for the learners. From infant level (ECD A) to grade 7, learning areas were reduced from 11 to six. At secondary level, the core and compulsory learning areas were reduced from seven to five. Learners at secondary school level are supposed to study at least three electives from the following disciplines: the sciences, languages, humanities, commercials, technical and vocational, physical education and arts. This diversity in terms of electives caters for differences in talent and ability. Of note also is the adoption of an inclusive and integrated approach that caters for learners with special needs through the provision of assistive devices as required by article 7 of the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, which guarantees the rights of children with disabilities, and article 9(2)(h) on accessibility including access to assistive devices and technologies.

The curriculum review process did not only focus on reduction of learning areas but also included a review of the assessment modalities and tools. <fnref n="114" /> CALA had several projects that needed to be done at home after a full learning day, affecting the learners' need for rest, play and recreation, which are necessary for a child's well-being. The newly-introduced school-based projects emphasise the observation of the learner while carrying out the practical aspects at school. The carrying out of projects at school eliminates the possibility of parents or guardians doing projects for the learners at home or buying the practical work models from craftsmen.

## 8.4 Human rights implications of the curriculum reform for parents and guardians

The African Children's Charter places the primary responsibility to fulfil the right to education on the state, but parents and guardians also have a secondary duty to ensure that children have access to quality education. In relation to the CALA programme, parents expressed dissatisfaction because they were not informed about its importance,

<footnote n="113">113 N Tshili 'Government backs heritage-based education' *Chronicle* 18 March 2024, http://www.chronicle.co.zw/government-backs-heritage-education/ (accessed 15 August 2024).</footnote>

<footnote n="114">114 'Revised curriculum will enhance quality education delivery' *The Sunday Mail* 10 March 2024, https://www.sundaymail.co.zw/revised-curriculum-will-enhance-quality-education-delivery (accessed 8 August 2024).</footnote>
and a majority of them failed to comprehend it.<fnref n="115" /> Parents and guardians of primary and secondary school students raised concern over the programme, saying that it was elitist, making it difficult for children to have interest in schoolwork.<fnref n="116" /> The introduction of the new curriculum brought unexpected economic commitments to some parents and guardians, especially those from the older generation who were not familiar with the new curriculum content and learning approaches. The homework load of learners increased such that parents and guardians had to become ‘second teachers’, otherwise the learners could not do the homework on their own due to its complexity. Parents and guardians with access to internet services or data bundles were spared physical research work since the learners could carry out online research on their own, but this meant increased costs for internet services to cater for homework research and receiving online homework.

Apart from the high costs of data, there was also a need for electronic gadgets such as tablets or I-pads for use to conduct research and receive online homework. In particular, parents were against the CALA programme because most of them could not afford materials needed by learners to successfully carry out projects.<fnref n="117" /> Some parents and guardians indicated that they could not afford to buy electronic gadgets for the learners, with the result that educators sent online homework on their cellphones and if they delayed in receiving them, this affected the learners’ timeous completion of homework, resulting in both the parents or guardians and the learners going to sleep late so that the homework could be ready the next day. The failure to avail electronic gadgets and internet connectivity affected the quality of work of some learners, especially those from the rural and farming communities. This was evidenced by the poor pass rates in some of these communities where some schools had zero per cent pass rate.<fnref n="118" />

The authors also noted that some learning exercises given to children are beyond their knowledge capacity levels, such that teachers request parents to do the exercises for them, especially the practical work. The children gain marks for the work done by parents on their behalf, which is not a form of learning at all. At times teachers give children exercises on topics they have not yet covered, putting mental strain on some parents who learnt the old curriculum and are not familiar with the learning areas of the new curriculum.

The curriculum review that reduced learning areas and introduced school-based projects was well received by most parents whose economic rights had been negatively affected by CALA, which required investment of substantial financial resources in buying the numerous text books for the new curriculum as well as electronic gadgets and

<footnote n="115">115 Mapendere & Masvimbo (n 10) 236.</footnote>

<footnote n="116">116 Sibanda (n 74).</footnote>

<footnote n="117">117 As above.</footnote>

<footnote n="118">118 ‘Zero per cent pass rates in schools to be probed’ *The Sunday Mail* 11 February 2024, https://www.sundaymail.co.zw/zero-percent-pass-rates-in-schools-to-be-probed (accessed 8 August 2024).</footnote>
internet data bundles. Some schools required different books for each subject such as Ventures, Plus One, CPS, Red Spot and Work books, which are costly. The prices of the main text books ranged from almost US $4 to US $14 depending on the grade, publishing house and retail book shops.<fnref n="119" />

9 CONCLUSION

The government did not adequately interrogate the human rights implications of the increased workload on the educators, learners, parents and guardians as well as the high costs of learning materials. Too much homework in many learning areas per day affected the children's rights to recreation and enjoyment of childhood. Article 19 of the African Children's Charter gives children responsibilities towards their families and communities. Learners living far away from schools, especially in rural areas, are therefore expected to perform household chores when they get home, but due to the many learning areas, they tend to arrive home late with a lot of homework to be done and to be ready for submission the following day. The failure to balance the school workload and household chores could be one of the contributors of the zero per cent pass rate in rural and other marginalised schools discussed earlier in the findings. Such onerous school and home responsibilities left the children with very little or no time to play and do revision in preparation for the next learning day, thus further compromising the pass rates.

Marginalised and vulnerable children cannot afford to buy the numerous textbooks that are required as well as components for the CALA activities, compatible electronic gadgets and internet data bundles for research, costs for extra lessons and the exclusion of children who cannot pay for extra lessons. Compatible electronic gadgets cost between US $200 and US $300,<fnref n="120" /> depending on brand, ram size and performance. Eight gigabytes of data cost almost US $16 (ZWL 222 684),<fnref n="121" /> depending on the internet service provider. A lack of these devices and wifi impact on the quality of homework and a child's academic performance.

The divide between the rich and the poor has been amplified since well-to-do parents are shunning the ZIMSEC-examined curriculum in preference for the Cambridge-based curriculum, which does not have CALA, and the heritage-based education curriculum. Segregation on the basis of economic status has been revived just like it was during the colonial period where there was education for the marginalised indigenous people and for the Europeans.

<footnote n="119">119 College Press New curriculum text books price lists, https://www.collegepress.co.zw/files/USD%20Primary%20Pricelist.pdf (accessed 14 August 2024).</footnote>

<footnote n="120">120 Fusertech price of 64 Gig Samsung tablet, https://fusertech.co.zw/product/samsung-smx2054gb64gb-10-5tablet/ (accessed 14 August 2024).</footnote>

<footnote n="121">121 Econet Wireless Zimbabwe price of data bundles, https://www.econet.co.zw/data-bundles/ (accessed 14 August 2024).</footnote>
10 RECOMMENDATIONS

The findings of the study indicated that there were concerns regarding the implementation of CALA and the new heritage-based education curriculum. Child rights advocates recommended the inclusion of the voices of children with the capacity to appreciate curriculum development issues in consultations on relevance, inclusivity and effects on their well-being and enjoyment of childhood since children have a mantra that says ‘nothing for us without us’.

The government of Zimbabwe should consider the cost implications of implementing the new curriculum on parents and guardians and mobilise adequate resources for procurement of learning materials and internet connection at schools since most, if not all, government schools have no textbooks and each child should bring their own books from home.

The government through the relevant ministry must arrange workshops to cultivate positive perceptions on the new curriculum. The government should invest in the training of educators and impart them with the necessary skills, thus improving the quality of education. The government must also improve the welfare and working conditions of teachers. There is also a need to make the curriculum inclusive by ensuring that no place or individual is left behind in the education system.

The government should further collaborate with non-governmental organisations (NGOs) and the private sector to improve the country's education system. In the future, intensive training should be done prior to the introduction of a new curriculum. The government should also invest in the education of parents/guardians on the importance of curriculum reforms since the majority of them do not understand these changes.
Le droit à l'éducation des personnes
handicapées: analyse à l'aune du Protocole
à la Charte africaine des droits de l'homme
et des peuples relatif aux droits des
personnes handicapées en Afrique

Christian Via Balole*

https://orcid.org/0009-0006-2880-5179

Guillain Cirhuza Centwali**

https://orcid.org/0009-0004-0005-3572

Pacifique Cirhuza Birindwa***

https://orcid.org/0009-0006-1275-2498

RÉSUMÉ: Le 3 mai 2024, le Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des personnes handicapées en Afrique est entré en vigueur. Ce droit catégoriel d'un intérêt sociétal évident constitue une avancée juridique majeure et historique, car il ouvre une nouvelle page qui témoigne de l'attachement des États africains à la protection des personnes handicapées. Cet article analyse le régime juridique mis en place par ce Protocole pour garantir le droit à l'éducation des personnes handicapées. Il procède à cet examen en présentant, d'une part, à l'aune du droit international, l'analyse du droit à l'éducation des personnes handicapées en Afrique et les lacunes de sa portée. D'autre part, il analyse la portée et la nature des obligations qui pèsent sur les États au titre de ce droit. De ces analyses, cet article met en évidence le besoin d'étendre la portée des obligations positives spéciales des États, de promouvoir la synergie des acteurs étatiques et privés et l'activisme interprétatif et judiciaire respectivement de la Commission et de la Cour africaines des droits de l'homme et des peuples y compris du juge national en vue de donner effet concret et effectif au droit à l'éducation des personnes handicapées.

<footnote>* Doctorant en sciences juridiques de l'Université Catholique de Louvain - Centre de recherches interdisciplinaires Droit, Entreprise et Société (CRIDES) - Atelier de droit social (Belgique) et de l'Université Catholique de Bukavu (RD Congo), titulaire du diplôme de Master de spécialisation en droits humains de l'Université Catholique de Louvain et du diplôme de Licence en Droit de l'Université Catholique de Bukavu. Boursier FRESH du FRS-FNRS ; christian.viabalole@uclouvain.be / via.balole@ucbukavu.ac.cd /</footnote>

<footnote>** Assistant de recherche et d'enseignement à la Faculté de Droit de l'Université Catholique de Bukavu, titulaire du diplôme de Master de spécialisation en droits de l'homme et d'une Licence en Droit de l'Université Catholique de Bukavu ; cirhuza.centwali@ucbukavu.ac.cd</footnote>

<footnote>*** Assistant de recherche et d'enseignement à la Faculté de sciences sociales de l'Université Catholique de Bukavu, titulaire du diplôme de Master en Leadership et Management des organisations de l'Université Lumière de Bujumbura et d'une Licence en Sciences Sociales (sciences du travail) de l'Université Catholique de Bukavu ; cirhuza.birindwa@ucbukavu.ac.cd</footnote>
# TITLE AND ABSTRACT IN ENGLISH

## The right to education of persons with disabilities: an analysis in the light of the Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa

**ABSTRACT:** On 3 May 2024, the Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Rights of Persons with Disabilities in Africa entered into force, marking a significant milestone in the legal protection of persons with disabilities on the continent. This historic development underscores the commitment of African states to safeguarding the rights of persons with disabilities and represents a major advancement in the region's human rights landscape. This article critically examines the legal framework established by the Protocol to guarantee the right to education for persons with disabilities. It begins with an analysis of the right to education for persons with disabilities in Africa, highlighting its limitations and gaps within the broader context of international human rights law. The article further explores the nature and scope of states' obligations under this right, emphasizing the necessity of adopting a more expansive approach to their positive obligations. Building on these analyses, the article argues for extending states' special positive obligations, fostering collaboration between state and private actors, and promoting interpretative and judicial activism by the African Commission on Human and Peoples' Rights, the African Court on Human and Peoples' Rights, and domestic courts. These measures are essential to ensuring the concrete and effective realization of the right to education for persons with disabilities in Africa.

**MOTS-CLÉS:** personnes handicapées ; Protocole ; droit à l'éducation ; éducation inclusive ; obligations positives spéciales ; activisme interprétatif et judiciaire

## SOMMAIRE:

1. INTRODUCTION..................................................................................................................459

2. Le droit à l'éducation des personnes handicapées: quelle plus-value par rapport aux instruments juridiques des droits de l'homme existants ? ..................................................................................................................462

2.1 Le droit à l'éducation des personnes handicapées en Afrique: article 16(1) du Protocole..................................................................................................................463

2.2 Le droit à l'égalité et à la non-discrimination en matière d'accès à l'éducation: article 16(2) et 16(3)(b) du Protocole..................................................................................................................463

2.3 Le droit à la gratuité de l'éducation: article 16(3)(a) du Protocole..................................................465

2.4 Le droit à l'accessibilité à l'éducation: article 16(3)(a) du Protocole..................................................468

2.5 Les finalités à poursuivre au titre du droit à l'éducation: article 16(4) du Protocole Selon le Protocole..................................................................................................................469

3. Les obligations des États dans la mise en œuvre du droit à l'éducation....................................471

3.1 Portée des obligations des États au titre du droit à l'éducation des personnes handicapées..................................................................................................................471

3.2 Nature des obligations des États au titre du droit à l'éducation des personnes handicapées..................................................................................................................477

4. Conclusion..................................................................................................................................................478

# 1 INTRODUCTION

«Éduquer une Afrique adaptée au 21e siècle: construire des systèmes éducatifs résilients pour un accès accru à un apprentissage inclusif, qualitatif, tout au long de la vie et pertinent pour l'Afrique», tel est le thème choisi par l'Union africaine (UA) pour l'année 2024,<fnref n="1" /> et qui traduit l'importance majeure qu'elle accorde au droit à l'éducation, en

<footnote n="1">1. Conférence de l'Union Africaine Déclaration de Dar-es-Salaam sur le sommet des chefs d'Etat sur le capital humain de 2023 (Point proposé par la République-unie de Tanzanie) (2024) 3 (nous soulignons).</footnote>
particulier au droit à l'éducation inclusive.<fnref n="2" /> L'attachement à ce droit est encore plus marqué par l'adoption, en 2018, du Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des personnes handicapées en Afrique (Protocole) qui, en date du 3 mai 2024, est entré en vigueur à la suite du dépôt, le 3 avril 2024, du 15e instrument de ratification par la République du Congo.<fnref n="3" /> L'adoption et l'entrée en vigueur de ce Protocole constituent, du point de vue juridique, une avancée on ne peut plus majeure et historique en particulier dans la protection du droit à l'éducation des personnes handicapées qui, de façon générale, demeure ineffectif pour un grand nombre des personnes handicapées.

Traditionnellement considérées comme des «objets de soins», les personnes handicapées sont aujourd'hui avant tout «sujets de droits».<fnref n="4" /> Cette évolution est consubstantielle au fait que ces personnes handicapées continuent de souffrir cruellement de la discrimination, de la privation aux services sociaux de base, notamment l'éducation, et, en conséquence, de l'exclusion dans nombre secteurs de la vie politique, économique et sociale.<fnref n="5" /> Dans le secteur éducatif en particulier, le handicap est considéré comme un «facteur flagrant d'exclusion scolaire».<fnref n="6" /> Partant, le nombre d'enfants en situation de handicap dans les écoles demeure très faible.<fnref n="7" /> Ce qui ne leur permet pas de jouer, dans leur vie d'adulte, un rôle clé dans la vie sociale. C'est fort de ce qui précède que le Protocole a été adopté afin de concourir à la protection et à la mise en œuvre des droits des personnes handicapées, et de garantir le respect de leur dignité qui leur est intrinsèque.<fnref n="8" />

En matière éducative, l'article 16 du Protocole reconnaît aux personnes handicapées le droit à l'éducation. Toutefois, il convient de remarquer que le droit international des droits de l'homme reconnaît déjà à toutes les personnes handicapées ce droit, et ce, dans le strict

<footnote n="2">2 En matière de handicap, cette inclusion constitue le 'leitmotiv' de toutes les politiques publiques y relatives. Voir I Hachez, L Triaille & J Vrielink ('Conclusion' in I Hachez & J Vrielink (dirs) Les grands arrêts en matière de handicap (dir) (2020) 798. Voir aussi l'article 3 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique. 'On parle d'inclusion dans le cas d'un processus de réforme systémique, impliquant des changements dans les contenus pédagogiques, les méthodes d'enseignement ainsi que les approches, les structures et les stratégies éducatives, conçus pour supprimer les obstacles existants, dans l'optique de dispenser à tous les élèves de la classe d'âge concernée un enseignement axé sur l'équité et la participation, dans un environnement répondant au mieux à leurs besoins et à leurs préférences'. Comité des droits des personnes handicapées Observation générale n°4 sur le droit à l'éducation inclusive (2016) para 11.</footnote>

<footnote n="3">3 https://achpr.au.int/fr/news/communique-de-presse/2024-06-09/lentree-en-vigueur-du-Protocole-la-charte.</footnote>

<footnote n="4">4 Hachez, Triaille & Vrielink (n 2) 783.</footnote>

<footnote n="5">5 Préambule du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="6">6 E Antoinette Éducation inclusive en Afrique subsaharienne (2013) 18.</footnote>

<footnote n="7">7 E Sarton & M Smith Le défi de l'inclusion des enfants en situation de handicap - expériences de mise en œuvre en Afrique orientale et australe (2018) 1.</footnote>

<footnote n="8">8 Art 2 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
respect du principe d'égalité des chances et non-discrimination.⁹ En droit africain des droits de l'homme, nombre d'instruments juridiques reconnaissent également ce droit. En effet, les article 17¹⁰ et 18 alinéa 4 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (Charte) reconnaissent respectivement le droit à l'éducation à toute personne et le droit pour les personnes handicapées de bénéficier des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins physiques ou moraux.¹¹ Les articles 11 et 13 de la Charte Africaine des Droits et du Bien-être de l'Enfant s'inscrivent dans le même sens s'agissant en particulier des enfants handicapés.¹² Il en est de même du Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des femmes en Afrique (Protocole de Maputo) qui, à son article 23, engage les Etats à prendre les mesures spéciales de protection en faveur des femmes handicapées. Le droit à l'éducation est aussi reconnu, sans discrimination, dans la Charte africaine de la jeunesse du 02 juillet 2006 (article 13) et dans la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007 (article 43). Quant à la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement local du 27 juin 2014, elle met en avant l'obligation d'intégrer les handicapés dans le processus de formulation des politiques publiques (éducatives y compris) ainsi que dans leur mise en œuvre et suivi (article 15). Enfin, le droit interne des Etats africains s'inscrit dans la même optique de protection du droit à l'éducation des personnes handicapées.¹³

9 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 1 ; M El Berhoumi & I Hachez 'Lorsque l'inclusion se décrète: le décret de la Commission communautaire française du 17 janvier 2014 relatif à l'inclusion de la personne handicapée' (2015) *Revue interdisciplinaire d'études juridiques* 58-59.

10 Voir aussi *Commission africaine des droits de l'homme et des peuples c. Kenya* (fond), Arrêt, 26 mai 2017, para 176.

11 Art 18(4) de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples.

12 C'est en tenant compte des besoins particuliers des enfants handicapés que l'article 13 de la Charte Africaine des Droits et du Bien-être de l'Enfant dispose que les enfants handicapés ont le droit à des mesures spéciales de protection. En particulier, la Charte dispose que les États parties doivent veiller à ce que les enfants handicapés aient 'effectivement accès à la formation, à la préparation à la vie professionnelle et aux activités récréatives d'une manière propre à assurer le plus pleinement possible son intégration sociale, son épanouissement individuel et son développement culturel et moral'.

13 C'est le cas notamment de la République démocratique du Congo (RD Congo) et de la Côte d'Ivoire, dont leurs Constitutions reconnaissent aux handicapés le droit à des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins (article 49 de la constitution congolaise de 2006 telle que modifiée et complétée en 2011 et article 32 de la constitution ivoirienne de 2016 telle que modifiée en 2020). En RD Congo en plus, la loi organique n°22/003 du 3 mai 2022 portant protection et promotion des droits des personnes vivant avec handicap leur reconnaît également le droit à l'éducation formelle et/ou non formelle sur base de l'égalité des chances. Cette loi exige aussi à l'Etat de mettre en place 'un système éducatif susceptible de favoriser l'insertion et l'inclusion de la personne avec handicap à tous les niveaux' (art 13). Au Rwanda, l'Etat a aussi adopté la loi n° 01/2007 du 20 janvier 2007 portant protection des personnes handicapées en général et qui leur reconnaît le droit à l'éducation (art 11). Un arrêté ministériel n° 007/2016 du 1er mars 2016 fixe les modalités de traitement particulier des personnes handicapées en matière d'éducation.
A la lumière de ce qui précède, il nous paraît judicieux de nous interroger sur deux préoccupations principales: le Protocole apporte-t-il une plus-value au droit à l'éducation des personnes handicapées déjà reconnu et protégé, en particulier, par le droit international et le droit africain des droits de l'homme? (2) La reconnaissance de ce droit dans un instrument juridique spécifique en droit africain des droits de l'homme engendre-t-il des nouvelles obligations juridiques des États en faveur des personnes handicapées? (3) C'est autour de ces questions à la fois distinctes et complémentaires que sont axées nos analyses dans le cadre de cet article. Il s'agit, au-delà de mettre en évidence les particularités du Protocole par rapport au droit international et aux instruments généraux de droit africain des droits de l'homme, de déceler les lacunes du régime juridique applicable au droit à l'éducation des personnes handicapées en Afrique et de formuler des mesures de nature à donner effet concret et effectif à ce droit.

## 2 LE DROIT À L'ÉDUCATION DES PERSONNES HANDICAPÉES: QUELLE PLUS-VALUE PAR RAPPORT AUX INSTRUMENTS JURIDIQUES DES DROITS DE L'HOMME EXISTANTS ?

Par l'adoption du Protocole, les États africains ont mis en place un droit catégoriel orienté vers la protection des personnes handicapées. Au nombre des droits que le Protocole reconnaît à ces personnes, il y a notamment le droit à l'éducation. En effet, aux termes de l'article 16 du Protocole,

1. Toute personne handicapée a droit à l'éducation.

2. Les États parties assurent aux personnes handicapées le droit à l'éducation sur la base de l'égalité avec les autres.

3. Les États parties prennent des mesures raisonnables, appropriées et efficaces pour assurer une éducation complète et de qualité pour les personnes handicapées, y compris en:

a) faisant en sorte que les personnes handicapées puissent avoir accès à une éducation de base et secondaire gratuite, de qualité et obligatoire ;
b) veillant à ce que les personnes handicapées puissent accéder à l'enseignement tertiaire général, à la formation professionnelle, à l'éducation des adultes et à l'éducation permanente sans discrimination et sur un pied d'égalité, notamment en assurant l'alphabétisation des personnes handicapées ;
c) assurant un accommodement raisonnable des besoins de la personne et fournir aux personnes handicapées le soutien nécessaire pour faciliter leur éducation efficace ;
d) offrant des mesures de soutien individualisées raisonnables et progressives, efficaces et efficaces, dans des mesures de soutien individualisées et efficaces, dans des environnements qui maximisent le développement scolaire et social, conformément à l'objectif de la pleine inclusion ;
e) veillant à ce que les personnes handicapées quï choisissent d'apprendre dans des environnements particuliers disposent de choix appropriés en matière de scolarité ;
f) s'assurant que les personnes handicapées acquièrent des compétences de vie et de développement social pour faciliter leur participation pleine et égale à l'éducation et en tant que membres de la
communauté ; g) veillant à ce que des évaluations pluridisciplinaires soient entreprises pour déterminer les mesures d'adaptation et de soutien raisonnables appropriées pour les apprenants handicapés, une intervention précoce, des évaluations régulières et une certification pour les apprenants, quel que soit leur handicap ; h) veillant à ce que les établissements d'enseignement soient équipés des matériels didactiques, matériels et équipements nécessaires à l'éducation des élèves handicapés et à leurs besoins spécifiques ; et i) formant les professionnels de l'éducation, y compris les personnes handicapées, sur la manière d'éduquer et d'interagir avec les enfants ayant des besoins d'apprentissage spécifiques ; et j) facilitant le respect, la reconnaissance, la promotion, la préservation et le développement du langage des signes.<fnref n="14" />

Tel que formulé, cet article reconnaît aux handicapés le droit à l'éducation (2.1) qu'ils doivent jouir dans le respect de principes d'égalité et de non-discrimination (2.2), de gratuité (2.3) et d'accessibilité (2.4) en vue de parvenir aux finalités de ce droit (2.5).

## 2.1 Le droit à l'éducation des personnes handicapées en Afrique: article 16(1) du Protocole

D'un point de vue strictement textuel, la réaffirmation de ce droit dans le Protocole ne semble constituer aucune plus-value par rapport au droit africain et au droit international des droits de l'homme, en particulier celui découlant du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte). Ce dernier reconnaît en effet le droit à l'éducation et à la non-discrimination, dont toutes les personnes handicapées peuvent se prévaloir.<fnref n="15" /> Plus spécialement, en 2006, l'Assemblée Générale des Nations Unies a adopté la Convention relative aux droits des personnes handicapées (Convention), qui reconnaît le même droit aux personnes handicapées. Au demeurant, on peut se questionner sur l'utilité à reconnaître au Protocole dans ses dispositions relatives au droit à l'éducation. Répondre à cette question requiert une analyse croisée de tous les principes découlant de l'article 16 du Protocole.

## 2.2 Le droit à l'égalité et à la non-discrimination en matière d'accès à l'éducation: article 16(2) et 16(3)(b) du Protocole

Aux termes du Protocole, le droit à l'éducation ainsi que le droit d'accéder à l'enseignement tertiaire général, à la formation professionnelle, à l'éducation des adultes et à l'éducation permanente doivent être assurés aux personnes handicapées «sans discrimination»

<footnote n="14">14 Art 16 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="15">15 Comité des droits économiques, sociaux et culturels *Observation générale n°5: Personnes souffrant d'un handicap* (1994) para 5.</footnote>
et sur la base de «l'égalité avec les autres». Ces derniers visent d'autres
personnes non handicapées avec qui les droits ci-haut doivent être
garantis conformément au principe général de non-discrimination.<fnref n="16" />
Cette garantie est notamment protégée au travers le régime juridique
applicable à la charge de la preuve, qui veut que lorsqu'une personne
handicapée estime être victime d'une différence de traitement, il
appartient à l'État de démontrer que celle-ci est justifiée.<fnref n="17" /> Au travers
ce principe d'égalité et de non-discrimination, l'article 16 du Protocole
consacre le droit à l'éducation inclusive. Cette inclusion constitue la
condition sine qua non en vue de la mise en œuvre de ce droit.<fnref n="18" />

Dans le cadre onusien, la Convention conçoit cette inclusion comme une mesure visant à interdire toute sorte de ségrégation en matière scolaire, qui consiste à scolariser les élèves handicapés dans des établissements spécifiques, sans contact avec les élèves n'ayant aucun handicap.19 Pour le comité onusien des droits des personnes handicapées chargé de surveiller l'application de la Convention (Comité), ce type de scolarisation n'est pas conforme à la Convention. Cette dernière s'inscrit donc dans l'approche d'inclusion totale de toutes les personnes handicapées dans tous les milieux ordinaires d'éducation. Pour la doctrine cependant, cette approche du comité est sujette à critique. En effet, elle gagnerait à faire de ces deux établissements des mécanismes complémentaires et non exclusifs.20 Dans le cadre du Protocole, ce dernier fait allusion à l'inclusion «complète et effective» comme un de ses principes généraux. L'article 16(3)(d) consacré au droit à l'éducation s'inscrit dans la même perspective en mettant en avant l'objectif de la «pleine inclusion». Le raisonnement ne saurait toutefois se limiter à ce qui précède en ce qu'il convient de considérer le Protocole comme un tout en le soumettant au principe d'intégration systémique. Si l'inclusion complète et effective est à la fois un objectif éducatif et un principe général, il coexiste avec un autre principe général du Protocole, qui vise à «garantir le respect et la protection de la dignité intrinsèque, de la vie privée, de l'autonomie individuelle, y compris la liberté de faire ses propres choix et de l'indépendance des personnes».21 En matière éducative en particulier, le Protocole exige aux États parties de veiller «à ce que les personnes handicapées qui choisissent d'apprendre dans des

<footnote n="16">16 Il s'agit, pour les États, de prendre les mesures nécessaires afin que 'les personnes handicapées ne soient pas exclues, sur le fondement de leur handicap, du système d'enseignement général et à ce que les enfants handicapés ne soient pas exclus, sur le fondement de leur handicap, de l'enseignement primaire gratuit et obligatoire ou de l'enseignement secondaire'. Art 24(2)(a) de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.</footnote>

<footnote n="17">17 Cour européenne des droits de l'homme, *Guberina c. Croatie*, Arrêt du 22 mars 2016, para 74.</footnote>

<footnote n="18">18 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 2.</footnote>

<footnote n="19">19 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 11.</footnote>

<footnote n="20">20 Hachez, Triaille & Vrielink (n 2) 800-805.</footnote>

<footnote n="21">21 Art 3(a) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
environnements particuliers disposent de choix appropriés en matière de scolarité».<fnref n="22" /> On peut ainsi considérer, sur la base de ce qui précède, que les établissements spéciaux ne sont pas problématiques du point de vue du Protocole bien que la pleine inclusion soit l'objectif ultime. Cette approche nous paraît pragmatique<fnref n="23" /> et soutenable dès lors que l'accès à ces établissements spécifiques est facilité et que les personnes handicapées ou leurs représentants sont en mesure de faire le choix entre l'établissement spécial et ordinaire. Cette approche gagnerait cependant à être lue conformément au Pacte, qui insiste sur le fait que, en dépit de ce choix, les États doivent s'assurer que les établissements choisis soient «conformes aux normes minimales qui peuvent être prescrites ou approuvées ... en matière d'éducation».<fnref n="24" />

## 2.3 Le droit à la gratuité de l'éducation: article 16(3)(a) du Protocole

Le droit à la gratuité de l'éducation n'est pas nouveau dans son principe. Toutefois, il est significatif de souligner que le Protocole a étendu, de façon innovante, cette gratuité aux personnes handicapées. En effet, contrairement à la Convention<fnref n="25" /> et au Pacte, qui reconnaissent la gratuité de l'école primaire et l'instauration progressive de la gratuité de l'enseignement secondaire sous ses différentes formes dans le cadre particulier du Pacte,<fnref n="26" /> le Protocole consacre la gratuité à la fois de l'enseignement primaire et secondaire. Par ce qui précède, le droit catégoriel africain traduit une avancée considérable par rapport au droit international des droits de l'homme. A la différence du Pacte cependant, si le Protocole ne fait pas usage de termes «réalisation progressive», il limite cette gratuité à l'enseignement de base et secondaire alors que le Pacte l'étend, bien que de façon progressive, à l'enseignement supérieur. Ainsi, la gratuité de l'école primaire et secondaire, bien qu'elle soit nécessaire, ne nous paraît pas suffisante pour parvenir aux finalités du droit à l'éducation des personnes handicapées. L'une des finalités que poursuit le Protocole est d'«éduquer les personnes handicapées d'une manière qui favorise leur participation et leur inclusion dans la société».<fnref n="27" />

<footnote n="22">22 Art 16(3)(e) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="23">23 Ce pragmatisme s'explique par le fait que, comme nous le verrons, nombre d'obligations qui pèsent sur les Etats sont de réalisation progressive. Partant, ces établissements spéciaux peuvent utilement contribuer à l'éducation des personnes handicapées en attendant que l'objectif de pleine inclusion soit effectif.</footnote>

<footnote n="24">24 Art 13(3) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.</footnote>

<footnote n="25">25 Art 24(2)(a) et (b) de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.</footnote>

<footnote n="26">26 Art 13(2)(b) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.</footnote>

<footnote n="27">27 Art 16(4)(c) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
Cette participation et cette inclusion ne peuvent être réalisées à titre principal si pas exclusif que par l'intégration sur le marché du travail ou l'exercice d'une activité professionnelle indépendante. Or, le contexte actuel du marché du travail est tel que les études secondaires auxquelles la gratuité est limitée ne peuvent, sauf très rare exception, déboucher sur un travail salarié et décent. De manière générale, seules les personnes handicapées dont leurs familles ont de moyens peuvent s'offrir les études universitaires. Inversement, et c'est le cas en général, les personnes handicapées qui auraient bénéficié de la gratuité de l'enseignement secondaire n'auraient aucune possibilité d'accéder à l'enseignement supérieur. En conséquence, elles éprouvent des difficultés à s'intégrer dans le monde du travail. Dans ce secteur, le comité des droits économiques, sociaux et culturels fait observer que le taux de chômage parmi les personnes souffrant d'un handicap est de deux à trois fois supérieur à celui du reste de la population active. Et, lorsque ces personnes sont employées, elles n'occupent que des emplois non décents (faiblement payés, sans sécurité sociale, etc.). Bien que cela soit généralement associé à la discrimination,<fnref n="29" /> on doit reconnaitre que le taux élevé de chômage de personnes handicapées est aussi lié au fait que, globalement, elles ont un faible niveau d'éducation. Certes, le Protocole apporte dans ce domaine du travail quelques avancées majeures en vue de concourir à leur droit au travail. Concrètement, il prévoit en plus des obligations découlant du droit commun des droits de l'homme, deux obligations positives spéciales, qui consistent à

d) recruter des personnes handicapées dans le secteur public, notamment à travers l'institution et l'application du système des quotas professionnels minimums réservés aux employés handicapés ;<fnref n="29" />

e) promouvoir le recrutement des personnes handicapées dans le secteur privé par des politiques et des mesures appropriées, notamment par des mesures particulières telles que des incitations fiscales.<fnref n="30" />

Aussi importantes soient-elles, ces mesures peuvent souffrir d'infectivité si les personnes handicapées n'ont pas suffisamment accès à l'enseignement supérieur et/ou à la formation professionnelle. En effet, il est significatif de constater les limites du système de quotas qu'institue, bien que de façon novatrice,<fnref n="31" /> le Protocole. À titre exemplatif, pour accéder à la magistrature, dans certains pays comme en RD Congo, il faut être titulaire d'un diplôme de docteur ou de licencié en droit.<fnref n="32" /> Dans la fonction publique de façon générale, le diplôme universitaire est exigé au vu des impératifs actuels de

<footnote n="28">28 Comité des droits économiques, sociaux et culturels (n 15) para 20.</footnote>

<footnote n="29">29 Voir art 27(1)(g) de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.</footnote>

<footnote n="30">30 Art 19(2)(d) et (e) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="31">31 L'institution de ce quota est une innovation du Protocole par rapport au droit onusien, qui prévoit une obligation vague exigeant les Etats de prendre des mesures appropriées, y compris des mesures législatives, pour notamment employer des personnes handicapées dans le secteur public.</footnote>

<footnote n="32">32 Art 1(6) de la loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats.</footnote>
moderniser et rendre plus performante la fonction publique.<fnref n="33" /> De même, pour être candidat Président, Parlementaire, Gouverneur ou Vice-gouverneur il faut, entre autres, comme condition «avoir un diplôme d'études supérieures ou universitaires ou justifier d'une expérience professionnelle d'au moins cinq ans dans le domaine politique, administratif ou socio-économique».<fnref n="34" /> La gratuité des seuls enseignements primaires et secondaires ne permet pas aux personnes handicapées dépourvues de moyens de financer leurs études supérieures de réunir cette condition. Or, le système de quotas mis en place ne saurait déroger, en principe, à cette condition, et en particulier à la condition de diplôme universitaire que requiert l'exercice de certains métiers. En ce qui concerne en particulier le droit d'éligibilité, cette condition peut être comblée par l'expérience professionnelle. Mais le nombre d'années d'expériences et les secteurs exigés sont de conditions difficiles à remplir pour les personnes handicapées qui, pourvues de seuls diplômes primaire et secondaires et dans le contexte actuel de chômage accru et d'absence et/ou d'insuffisance des politiques publiques de création d'emplois, ne sont pas en mesure de les réunir. A ce sujet d'ailleurs, et c'est une lacune majeure, le Protocole n'organise aucun système de quota qui permettrait aux personnes handicapées de participer à toutes les instances de pouvoir<fnref n="35" /> et d'influencer une approche politique gouvernementale ou parlementaire centrée sur leurs besoins. De plus, dès lors que l'approche d'éducation inclusive que vise le Protocole sous-tend un processus de réforme systémique qui va de pair avec des changements structurels, ce système de quotas serait plus que souhaitable. Cette lacune couplée au faible niveau d'éducation n'est pas de nature à favoriser la participation et l'inclusion des personnes handicapées dans la société. Dans le secteur privé, le Protocole fait peser sur les États une obligation positive spéciale visant à accorder des incitations fiscales aux employeurs afin de faciliter le recrutement des personnes handicapées. Si cette mesure est une réponse aux réticences des employeurs, qui estiment que le recrutement de personnes handicapées engendre des coûts financiers énormes, il n'en reste que certains postes, la plupart d'ailleurs, requirent au minimum un diplôme universitaire. Dans ces conditions, le diplôme d'études secondaires ne peut que limiter ces personnes handicapées à des emplois précaires, moins décents et qui, par ailleurs, ne sont pas aussi faciles à obtenir pour elles.

En considération de ce qui précède, le Protocole aurait pu étendre la gratuité de l'éducation à l'enseignement supérieur et à la formation professionnelle. Loin de constituer une suggestion ambitieuse, il s'agit non seulement de parvenir aux finalités du droit à l'éducation, mais aussi de veiller à la mise en œuvre d'autres droits des personnes

<footnote n="33">33 https://fonctionpublique.gouv.cd/lancement-concours-ena-session-2023-2024/.</footnote>

<footnote n="34">34 Arts 103, 120 et 161: (modifiés par l'article 1er de la loi n° 11/003 du 25 juin 2011 modifiant la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales).</footnote>

<footnote n="35">35 Voir l'article 21 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
handicapées qui sont consubstantiels au droit à un niveau d'éducation suffisant. En effet, l'éducation est

un moyen de rendre effectifs d'autres droits de l'homme. C'est principalement par l'éducation que les personnes handicapées peuvent sortir de la pauvreté, se donner les moyens de participer pleinement à la vie de leur communauté et échapper à l'exploitation.<fnref n="36" />

Cela s'explique par le fait que c'est grâce à un niveau d'éducation et/ou de formation professionnelle suffisant et les débouchés divers auxquels il permet d'accéder que les personnes handicapées peuvent jouer pleinement un rôle central aux côtés d'autres citoyens dans les différents secteurs de la vie sociale. A la lumière de ce qui précède, le Protocole aurait pu utilement se démarquer du droit international, qui consacre l'instauration progressive de la gratuité de l'enseignement supérieur à toutes les personnes<fnref n="37" /> en le rendant gratuit immédiatement aux personnes handicapées.

## 2.4 Le droit à l'accessibilité à l'éducation: article 16(3)(a) du Protocole

En plus d'être un des principes généraux du Protocole, l'accessibilité est reprise en bonne place à l'article 16 consacré au droit à l'éducation. De cette façon, le Protocole s'inscrit dans la lignée de la Convention, qui considère l'accessibilité comme l'un de ses «principes fondateurs – une condition préalable essentielle de la jouissance effective par les personnes handicapées, sur la base de l'égalité [du droit à l'éducation]»<fnref n="38" /> à tous les niveaux d'enseignement.<fnref n="39" /> De façon plus concrète, l'accessibilité requiert que les personnes handicapées soient en mesure de fréquenter les établissements d'enseignement de proximité, avec les moyens de déplacement qui garantissent leur sécurité ou, à défaut, par les technologies de l'information et des communications.<fnref n="40" /> Ce principe qui n'est pas développé s'agissant du droit à l'éducation, doit être interprété à l'aune de l'article 15 du Protocole,<fnref n="41" /> qui permet de comprendre que l'accessibilité vise «le processus de scolarisation dans son ensemble qui doit être accessible, donc non seulement les bâtiments, mais aussi l'ensemble de

<footnote n="36">36 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 10(c).</footnote>

<footnote n="37">37 Art 13(2)(c) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.</footnote>

<footnote n="38">38 Comité des droits des personnes handicapées Observation générale n°2 Article 9: Accessibilité (2014) para 4.</footnote>

<footnote n="39">39 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 24.</footnote>

<footnote n="40">40 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 27.</footnote>

<footnote n="41">41 Cet article dispose que '1. Toute personne handicapée a droit à un accès libre à l'environnement physique, aux transports, à l'information, notamment aux technologies et aux systèmes de communications et aux autres équipements et services ouverts ou fournis au public. 2. Les États parties prennent des mesures efficaces et appropriées pour faciliter la pleine jouissance par les personnes handicapées de ce droit, et ces mesures s'appliquent, entre autres: a. aux cadres ruraux et urbains et tiennent compte des diversités de populations ; b. aux bâtiments, aux routes, aux transports et aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur</footnote>
l'information et de la communication...».<fnref n="42" /> On peut donc constater que l'accessibilité s'inscrit dans le droit fil de l'éducation inclusive en ce qu'il s'agit de lever tous les obstacles qui empêchent aux personnes handicapées de jouir de leur droit à l'éducation. L'idée sous-jacente est d'assurer une large ouverture des structures d'enseignement à toutes les personnes handicapées.<fnref n="43" />

## 2.5 Les finalités à poursuivre au titre du droit à l'éducation: article 16(4) du Protocole Selon le Protocole

L'éducation des personnes handicapées doit être orientée vers: a) Le plein développement du potentiel humain, le sens de la dignité et de l'estime de soi ; b) Le développement par les personnes handicapées de leur personnalité, de leurs talents, de leurs compétences, de leur professionnalisme et de leur créativité, ainsi que de leurs capacités mentales et physiques, à leur plein potentiel ; c) Eduquer les personnes handicapées d'une manière qui favorise leur participation et leur inclusion dans la société ; et d) La préservation et le renforcement des valeurs africaines positives.<fnref n="44" />

A la lecture de ce qui précède, on s'aperçoit que le Protocole s'appuie largement sur la Convention.<fnref n="45" /> Il se démarque toutefois du droit onusien en ce qu'il prévoit que l'éducation des personnes handicapées doit également être orientée vers «la préservation et le renforcement des valeurs africaines positives». Si ces dernières ne sont pas définies, elles feraient notamment allusion aux valeurs de solidarité africaine découlant du panafricanisme. De même, contrairement au Protocole, la Convention souligne que les possibilités d'éducation des personnes handicapées doivent viser «le renforcement du respect des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de la diversité humaine» (article 24(1)(a) de la Convention).

L'une des finalités nous paraît la plus importante, à savoir l'éducation qui vise la participation et l'inclusion de personnes handicapées dans la société. En raison de leur exclusion et discrimination, l'un des moyens de rendre le Protocole effectif dans son

d'autres installations telles que les écoles, les logements, les installations médicales et les lieux de travail ; c. l'information, aux communications, au langage des signes et aux services d'interprétation tactile, au braille, aux services audio et autres, y compris les services électroniques et les services d'urgence ; d. à des aides à la mobilité, appareils ou technologies d'assistance, formes d'aide humaine ou animalière de qualité et à des prix abordables ; et e. à la modification progressive de toutes les infrastructures inaccessibles et à la conception universelle de toutes les nouvelles infrastructures'.

<footnote n="42">42 Comité des droits des personnes handicapées (n 38) para 39.</footnote>

<footnote n="43">43 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) paras 9, 11.</footnote>

<footnote n="44">44 Art 16(4)(a) à (d) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="45">45 Voir l'article 24(1)(a) à (c) de la convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.</footnote>
ensemble consiste à doter les personnes handicapées de compétences
qui leur sont nécessaires pour leur intégration sociale. Pour ce faire, en
plus du fait qu'il doit s'agir d'une éducation qui procure un niveau
suffisant requis par le marché du travail, les États devront être appelés
à organiser ou à renforcer les filières d'enseignement, qui sont
prometteuses d'opportunités professionnelles. Il ne s'agit pas de filières
spécifiques aux personnes handicapées, mais plutôt de filières dans
lesquelles elles peuvent être encouragées à suivre. Entre autres, les
filières qui les forment aux compétences numériques seraient
privilégiées. En effet, le secteur du numérique connaît une pénurie de
profils sans précédent en Afrique<fnref n="46" /> alors qu'il est en pleine expansion
fulgurante dans le processus plus large de digitalisation de tous les
secteurs. Bien plus, comme cela ressort de la première réunion
préparatoire africaine de la conférence mondiale de développement des
télécommunications tenue du 8 au 9 février 2024, les technologies
numériques peuvent permettre la transformation économique et
stimuler la création d'emplois dans la région africaine.<fnref n="47" /> Qui plus est,
ce secteur créé et est susceptible de créer encore nombre d'emplois
adaptés aux handicapés (postes sédentaires ou en télétravail
notamment).<fnref n="48" /> Pour en tirer profit et favoriser l'inclusion et la
participation des personnes handicapées dans le marché du travail
numérique plus inclusif, il est indispensable de leur garantir
l'accessibilité des outils numériques, favoriser leurs compétences
numériques et promouvoir l'emploi numérique.<fnref n="49" /> Une telle approche
ne s'écarte d'ailleurs pas du thème 2024 de l'UA, qui met en avant la
construction des systèmes éducatifs résilients. Cette résilience implique
notamment l'adaptation du système éducatif au marché actuel du
travail dominé par la révolution technologique.

<footnote n="46">46 Selon l'Organisations des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture, l'Afrique est le continent qui connaît le plus grand déficit d'ingénieurs au monde, avec seulement 55 000 ingénieurs pour près de 4,3 millions de demandes sur le marché du travail. Le manque de professionnels qualifiés dans le domaine des TIC limite la capacité des entreprises à innover et à se développer, ainsi que leur capacité à créer des emplois. Si le numérique se développe de manière exponentielle, la formation des ingénieurs ne permet pas aujourd'hui de répondre aux besoins croissants des industries africaines en matière de technologies avancées'. Voir le lien ci-après: https://blog.senmarketing.net/numérique-le-nouveau-monde-de-lemplai-en-afrique</footnote>

<footnote n="47">47 Union africaine des télécommunications Rapport de la première réunion Préparatoire Africaine de la Conférence Mondiale de Développement des Télécommunications (CMDT-25) (2024) 13.</footnote>

<footnote n="48">48 https://www.lenouveleconomiste.fr/lesdossiers/la-tech-secteur-prometteur-pour-les-travailleurs-handicapes/</footnote>

<footnote n="49">49 Fundación ONCE and the ILO Global Business and Disability Network *An inclusive digital economy for people with disabilities* (2021).</footnote>
# 3 LES OBLIGATIONS DES ÉTATS DANS LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT À L'ÉDUCATION

Sous ce point, il convient d'analyser, dans un premier temps, la portée des obligations des États (3.1) avant d'étudier leur nature (3.2.)

## 3.1 Portée des obligations des États au titre du droit à l'éducation des personnes handicapées

Le Protocole énonce des obligations générales dans la mise en œuvre de tous les droits reconnus aux personnes handicapées, et des obligations spécifiques se rapportant à la mise en œuvre du droit à l'éducation. Au titre des obligations générales, le Protocole dispose que

Les États parties prennent des mesures appropriées et efficaces, notamment mettent en place des politiques et prennent des mesures législatives, administratives, institutionnelles et budgétaires, pour assurer, respecter, protéger, promouvoir et réaliser les droits et la dignité des personnes handicapées, sans discrimination fondée sur le handicap, y compris: a) en adoptant des mesures appropriées pour la mise en œuvre pleine et effective des droits reconnus dans le présent Protocole ; b) en intégrant le handicap dans les politiques, les lois, les plans, les programmes, les activités de développement et dans tous les autres domaines de la vie ; c) en l'incluant dans leur constitution nationale et dans les autres instruments législatifs et en prenant d'autres mesures visant à modifier ou à abolir les politiques, les lois, les règlements, les coutumes et les pratiques en place qui constituent une discrimination à l'encontre des personnes handicapées ; d) en, selon le cas, modifiant, interdisant, pénalisant ou en faisant campagne contre toute pratique néfaste appliquée aux personnes handicapées ; e) en faisant la promotion de la représentation positive et l'autonomisation des personnes handicapées au moyen de la formation et la sensibilisation ; f) en prenant des mesures visant à éliminer la discrimination fondée sur le handicap émanant d'un individu, d'une organisation ou d'une entreprise privée ; g) en évitant de poser tout acte ou de s'engager dans toute pratique incompatible au présent Protocole et en veillant à ce que les autorités publiques, les institutions et entités privées agissent en accord avec le Protocole ; h) en apportant l'assistance et le soutien nécessaires et appropriés pour permettre la réalisation des droits énoncés dans le présent Protocole ; i) en mettant en place des ressources suffisantes, notamment par l'affectation de dotations budgétaires, pour assurer la pleine mise en œuvre du présent Protocole ; j) en assurant la participation effective des personnes handicapées ou de leurs organisations représentatives à tous les processus de prise de décision, y compris dans l'élaboration et la mise en œuvre des lois, des politiques et des processus administratifs du présent Protocole. k) Lorsque les personnes handicapées sont légalement privées de tous droits ou libertés prévus au présent Protocole, les États parties veillent à ce qu'elles soient sur un pied d'égalité avec les autres personnes bénéficiant de garanties conformément au droit
international des droits de l'homme et aux objets et principes du présent
Protocole.<fnref n="50" />

Telles qu'elles sont formulées, ces obligations ne sont pas nouvelles en
droit des droits de l'homme. Elles impliquent que les États parties sont
tenus de respecter, de protéger et de réaliser les droits humains. Ces
trois types d'obligations ressortent de tous les traités des droits de
l'homme portant sur les droits civils et politiques et les droits
économiques, sociaux et culturels.<fnref n="51" /> Ainsi, «the right to education, like
all human rights, imposes three types or levels of obligations on States
parties: the obligations to respect, protect and fulfil. In turn, the
obligation to fulfil incorporates both an obligation to facilitate and an
obligation to provide».<fnref n="52" />

Dans le cadre précis des obligations liées à la mise en œuvre du
droit à l'éducation, le Protocole fait peser sur les États les obligations
positives relatives tout d'abord aux accommodements raisonnables.
Ces derniers impliquent «la modification et les ajustements nécessaires
et appropriés, pour assurer aux personnes handicapées la jouissance ou
l'exercice, sur la base de l'égalité avec les autres, de tous les droits de
l'homme et des peuples».<fnref n="53" /> En soi, cette obligation positive n'est pas
nouvelle. En effet, elle se trouve déjà consacrée en droit international
des droits de l'homme, notamment dans la Convention sur les droits
des personnes handicapées à son article 24(2)(c). L'article 16(3)(c) du
Protocole réitère cette obligation, car il exige des États parties qu'ils
prennent des mesures «assurant un accommodement raisonnable des
besoins de la personne et fournir aux personnes handicapées le soutien
nécessaire pour faciliter leur éducation efficace». Pour ce faire, des
evaluations pluridisciplinaires doivent être organisées aux fins de
déterminer le soutien approprié.<fnref n="54" /> Même si la disposition pertinente
consacrée au droit à l'éducation ne le dit pas, cette évaluation doit
impliquer la participation des personnes handicapées concernées, qui
doivent être considérées comme des «partenaires», et non comme de
«simples bénéficiaires de l'éducation».<fnref n="55" /> A l'instar de la Convention, le
Protocole exige aussi les États d'offrir

des mesures de soutien individualisées raisonnables et progressives,
efficaces et efficaces, dans des mesures de soutien individualisées et
efficaces, dans des environnements qui maximisent le développement
scolaire et social, conformément à l'objectif de la pleine inclusion.<fnref n="56" />

<footnote n="50">50 Art 4 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="51">51 N Lubell 'Les obligations relatives aux droits de l'homme dans le cadre de l'occupation militaire' (2012) *Revue internationale de la Croix-Rouge* 11.</footnote>

<footnote n="52">52 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, *General Comment N°. 13, Article 13: The Right to Education*, 1999, para 46.</footnote>

<footnote n="53">53 Art 1 du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="54">54 Art 16(3)(g) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>

<footnote n="55">55 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 7.</footnote>

<footnote n="56">56 Art 16(3)(d) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
Cette disposition, qui mériterait d'être bien formulée, ne s'écarte pas des aménagements raisonnables. En effet, comme le note le Comité, il s'agit des mesures d'accompagnement personnalisé dont chaque élève handicapé a besoin et qui sont appelées à déterminer les aménagements raisonnables, et ce, en pleine collaboration avec l'intéressé.<fnref n="57" /> Il est important de souligner que les autorités compétentes sont appelées à examiner les possibilités d'aménagement non pas exclusivement selon qu'elles sont disponibles dans l'établissement d'enseignement concerné, mais plutôt en tenant compte l'ensemble des ressources éducatives disponibles dans le système éducatif national. Partant, un mécanisme de transfert de ressources éducatives doit être mis en place tout en gardant à l'esprit que les aménagements raisonnables à apporter varient d'un handicapé à l'autre.<fnref n="58" />

En vue de faciliter aux personnes handicapées leur participation pleine et égale à l'éducation et en tant que membres de la communauté, l'article 16(3)(f) du Protocole exige aux États de veiller à ce que ces personnes soient dotées des compétences de vie et de développement social. Formulée de façon laconique, cette disposition ne permet pas de comprendre la portée de cette obligation, déjà consacrée par ailleurs dans la Convention à son article 24(3). A cet égard, le Protocole doit être interprété à l'aune de la Convention, qui prévoit qu'au titre de cette obligation, les États

a) Facilitent l'apprentissage du braille, de l'écriture adaptée et des modes, moyens et formes de communication améliorée et alternative, le développement des capacités d'orientation et de la mobilité, ainsi que le soutien par les pairs et le mentorat ;

b) Facilitent l'apprentissage de la langue des signes et la promotion de l'identité linguistique des personnes sourdes ;

c) Veillent à ce que les personnes aveugles, sourdes ou sourdes et aveugles - et en particulier les enfants - reçoivent un enseignement dispensé dans la langue et par le biais des modes et moyens de communication qui conviennent le mieux à chacun, et ce, dans des environnements qui optimisent le progrès scolaire et la sociabilisation.<fnref n="59" />

Dans le cadre du Protocole cependant, l'obligation ci-haut est distincte de celle visant à «facilit[er] le respect, la reconnaissance, la promotion, la préservation et le développement du langage des signes».<fnref n="60" /> Or, nous

<footnote n="57">57 L'accompagnement peut aussi consister en 'la fourniture d'aides compensatoires au titre de l'assistance, de matériels pédagogiques spécifiques sous des formes différentes/accessibles, de modes et de moyens de communication, d'aides à la communication et de technologies d'assistance et d'information. L'accompagnement peut également prendre la forme du recours à un assistant pédagogique qualifié qui assure, selon les besoins des élèves, un accompagnement collectif ou individuel'. Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 33.</footnote>

<footnote n="58">58 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 30.</footnote>

<footnote n="59">59 Art 24(3) de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées.</footnote>

<footnote n="60">60 Art 16(3)(j) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples relatif aux Droits des Personnes Handicapées en Afrique.</footnote>
venons de le voir, du point de vue du droit onusien, cette dernière
obligation (développement du langage de signes) fait partie de mesures
indicatives que les États doivent prendre pour donner effet à la
première obligation (acquérir les compétences pratiques et sociales).
La distinction opérée par le Protocole ne nous paraît pas apporter une
plus-value et s'apparente quelque peu comme superfétatoire.

Les obligations positives des États au titre du droit à l'éducation des personnes handicapées leur commandent également d'équiper les établissements d'enseignement des matériels didactiques, matériels et équipements nécessaires à l'éducation des élèves handicapés et à leurs besoins spécifiques conformément à l'article 16(3)(h). Cette obligation appelle nombre d'observations. L'article susvisé limite cette obligation d'équipements aux élèves handicapés, ce qui a pour conséquence que les personnes handicapées qui poursuivent l'enseignement universitaire sont moins protégées. De plus, le Protocole occulte un préalable indispensable à l'équipement. En effet, le nombre d'écoles demeure très réduit et éloigné des personnes handicapées dans nombre d'États africains. Ainsi, l'équipement des établissements scolaires devrait suivre la construction de ces établissements. Cette dernière obligation ne ressort nullement du Protocole s'agissant du droit à l'éducation. Tout au plus, le Protocole, s'agissant de l'exercice de tous les droits des personnes handicapées, commande aux États de procéder «à la modification progressive de toutes les infrastructures inaccessibles et à la conception universelle de toutes les nouvelles infrastructures» (article 15(2)(e)).

Le Protocole à son article 16(3)(i) exige également des États de
procéder à la formation des professionnels de l'éducation sur la
manière d'éduquer et d'interagir avec les enfants ayant des besoins
d'apprentissage spécifiques. Si cette formation est sans aucun doute
indispensable,<fnref n="61" /> deux préalables sont ignorés par le Protocole dans le
cadre de cette obligation. En premier lieu, le Protocole, en parlant de la
formation, semble considérer que les professionnels de l'éducation des
personnes handicapées existent déjà en nombre suffisant. Ce qui n'est
pas le cas. Le Protocole aurait pu tout d'abord, comme le note d'ailleurs
le Comité, exiger aux États d'investir dans le recrutement de ces
professionnels<fnref n="62" /> avant qu'ils ne soient formés. Le deuxième préalable
occulté par le Protocole consiste à considérer qu'une fois formés, ces
professionnels seront à même de garantir une éducation appropriée
aux personnes handicapées. Cette évidence est très contestable, car
même en étant bien formés, ces professionnels manqueront
cruellement la motivation nécessaire si le travail qu'ils exécutent n'est
pas décent. En effet, en Afrique en général, le travail d'enseignement
(surtout du primaire et du secondaire auquel le Protocole attache son
plus grand intérêt) est loin d'être un travail décent. Ce dernier

résume les aspirations des êtres humains au travail. Il regroupe l'accès à
un travail productif et convenablement rémunéré, la sécurité sur le lieu de
travail et la protection sociale pour tous, de meilleures perspectives de

<footnote n="61">61 Comité des droits économiques, sociaux et culturels (n 15) para 35.</footnote>

<footnote n="62">62 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 37.</footnote>
développement personnel et d'insertion sociale, la liberté pour les individus d'exprimer leurs revendications, de s'organiser et de participer aux décisions qui affectent leur vie, et l'égalité des chances et de traitement pour tous, hommes et femmes.<fnref n="63" />

La première aspiration énoncée dans l'Agenda 2063 de l'UA s'inscrit dans cette vision en ce qu'elle porte sur «une Afrique prospère fondée sur la croissance inclusive et le développement durable». Pour y parvenir, le premier domaine prioritaire que se sont fixés les États membres de l'UA est le travail décent.<fnref n="64" /> A cet égard, il aurait été l'occasion de rappeler aux États l'obligation de garantir un travail décent, en particulier aux professionnels de l'éducation des personnes handicapées, qui sont les acteurs principaux de leur insertion sociale et professionnelle. En effet, sans travail décent de ces professionnels, il demeure difficile, même en étant formés, qu'ils procurent toutes les compétences nécessaires et de qualité aux personnes handicapées tel que voulu par le Protocole.

Toutes ces obligations ne peuvent être mises en œuvre que si les États disposent des statistiques fiables sur le nombre des personnes handicapées. Même si le Protocole ne le dit pas, il doit s'agir, à notre avis, d'une des premières obligations auxquelles les États doivent accorder leur attention en vue de la mise en œuvre du Protocole, en particulier dans ses dispositions relatives à l'éducation. En effet, les statistiques des handicapés exclus des systèmes scolaires sont mal connues de nos jours en Afrique.<fnref n="65" /> Or, comme le souligne le Comité, ces statistiques sont d'un intérêt indéniable, car elles permettent d'identifier la situation et les besoins particuliers de certains groupes de personnes handicapées afin d'adopter des mesures juridiques et autres politiques publiques adaptées à leur situation.<fnref n="66" /> En l'absence de ces données, la promotion de l'éducation inclusive de qualité ne peut qu'être contrariée.<fnref n="67" />

Enfin, il appert important de noter que la lecture critique présentée ci-haut de la portée du droit à l'éducation des personnes handicapées et des obligations qui pèsent sur les États repose une explication majeure. Si cette portée et les obligations qui en découlent demeurent similaires que celles découlant déjà du droit international et du droit africain des droits de l'homme, le Protocole ne serait lu que comme un instrument superfétatoire, qui viendrait s'ajouter, sans plus-value, aux règles existantes. Ainsi, une portée et des mesures spéciales de protection du droit à l'éducation de nature à celles suggérées ci-haut seraient plus

<footnote n="63">63 Organisation Internationale du Travail *La mesure du travail décent. Réunion tripartite d'experts sur la mesure du travail décent: document d'information* (2008) 6.</footnote>

<footnote n="64">64 C Via Balole 'La protection des normes fondamentales du travail dans le droit de la zone de libre-échange continentale africaine. Contribution à l'émergence du régionalisme social dans le commerce régional africain' (2023) 7 *African Human Rights Yearbook* 249.</footnote>

<footnote n="65">65 Antoinette (n 6)19.</footnote>

<footnote n="66">66 Comité des droits des personnes handicapées *Observations finales concernant le rapport initial de la Belgique* (2014) para 42.</footnote>

<footnote n="67">67 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 4.</footnote>
souhaitables. Certes, certaines spécificités du Protocole sont relevées, mais elles s'avèrent n'être que de mesures nécessaires, mais pas suffisantes. On se rappellera que la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples affirme que «les personnes ... handicapées ont ... droit à des mesures spécifiques de protection en rapport avec leurs besoins physiques ou moraux».<sup>68</sup> En matière éducative, comme le souligne le Comité africain d'experts sur les droits et le bien-être de l'enfant, l'obligation des États parties en matière du droit à l'éducation implique «l'adoption et la mise en œuvre de mesures spéciales pour garantir aux enfants défavorisés l'égalité d'accès à l'éducation».<sup>69</sup> Ces obligations positives spéciales vont au-delà de ce qui est déjà exigé des États dans le cadre des instruments généraux des droits de l'homme. Cette extension s'explique aussi par le fait qu'un instrument des droits de l'homme surtout celui de nature spécifique comme le Protocole «a pour but de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs».<sup>70</sup> Si cela n'est pas garanti, le droit à l'éducation des personnes handicapées risque d'être perçu comme une «illusion, sinon comme une imposture».<sup>71</sup> Une telle lecture s'impose également parce qu'il s'agit de veiller à la protection d'un groupe aussi vulnérable et aussi désavantagé que forment les personnes handicapées. Pour cette raison, il convient de prendre

mesures concrètes pour réduire les désavantages structurels et accorder un traitement préférentiel approprié aux personnes souffrant d'un handicap, afin d'arriver à assurer la participation pleine et entière et l'égalité, au sein de la société, de toutes ces personnes.<sup>72</sup>

Cela requiert de moyens financiers consistants et c'est au regard de ce qui précède que les États sont appelés à procéder une redéfinition de leur budget de sorte que ce dernier puisse allouer de crédits nécessaires au développement de l'éducation inclusive.<sup>73</sup> En conséquence, les obstacles d'ordre financier ne sont pas recevables sauf lorsque l'État parvient à démontrer qu'aucun effort n'a été épargné pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire, [ses] obligations ... [Cependant,] même s'il est démontré que les ressources disponibles sont insuffisantes, l'obligation demeure, pour un État partie, de s'efforcer d'assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres. En outre, le manque de ressources n'élimine nullement l'obligation de contrôler l'ampleur de la réalisation, et plus encore de la non-réalisation, des droits économiques, sociaux et culturels, et

<footnote n="68">68 Art 18(4) de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples.</footnote>

<footnote n="69">69 Comité africain d'experts sur les droits et le bien-être de l'enfant *Décision sur la communication soumise par Minority rights group international et Sos-esclaves au nom de Said Ould Salem et de Yarg Ould Salem c. Mauritanie* 64.</footnote>

<footnote n="70">70 Cour européenne des droits de l'homme, *Airey c. Irlande*, Arrêt du 9 octobre 1979, para 24, 25 & 32.</footnote>

<footnote n="71">71 F Tulkens 'Préface' in *I Hachez & J Vrielink (dirs) Les grands arrêts en matière de handicap* (dir) (2020) *Les grands arrêts en matière de handicap* (2023) 9.</footnote>

<footnote n="72">72 Comité des droits économiques, sociaux et culturels (n 15) para 9.</footnote>

<footnote n="73">73 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 40.</footnote>
d'élaborer des stratégies et des programmes visant à promouvoir ces droits.<fnref n="74" />

## 3.2 Nature des obligations des États au titre du droit à l'éducation des personnes handicapées

Il est admis, en principe, que les droits économiques et sociaux sont des droits de réalisation progressive. Cette réalisation progressive implique les efforts tant de l'État, au maximum de ses ressources disponibles, que ceux de la coopération internationale, notamment sur les plans économique et technique.<fnref n="75" /> Si cet article n'entend pas s'écarter de cette affirmation, il cherche tout de même à démontrer que certaines composantes du droit à l'éducation des personnes handicapées sont de réalisation progressive et d'autres de réalisation immédiate.

Tout d'abord, il convient de noter que cette démarche qui s'inscrit dans le temps, bien qu'elle offre une marge de manœuvre à l'État, ne saurait être interprétée d'une manière qui priverait son obligation «de tout contenu effectif». A cet effet, elle doit être comprise comme l'obligation de prendre «aussi rapidement et aussi efficacement que possible» les mesures nécessaires pour donner effet aux droits garantis. De plus, l'État est tenu à l'obligation de *standstill* dans la mise en œuvre de ses obligations progressives<fnref n="76" /> et doit mobiliser tous les moyens financiers à sa possession. Ainsi, les politiques d'austérité ne peuvent par exemple pas être invoquées pour justifier la non-réalisation progressive des droits des personnes handicapées d'accéder aux établissements scolaires. En effet,

> L'obligation d'assurer l'accessibilité est inconditionnelle, ce qui signifie que l'entité tenue d'assurer l'accessibilité ne peut s'en exonérer en arguant de la charge que représente le fait de prévoir un accès pour les personnes handicapées.<fnref n="77" />

De plus, en dépit de l'obligation de réalisation progressive, les États sont soumis à un contrôle rigoureux dans la restriction des droits des handicapés et leur marge d'appréciation est nettement réduite étant donné qu'il s'agit d'accorder une protection aux personnes qui ont été victimes de traitements défavorables aux conséquences durables (exclusion sociale).<fnref n="78" />

Enfin, il est important de noter que la réalisation progressive est sans préjudice des obligations de réalisation immédiate qui pèsent sur les États au titre de certaines composantes du droit à l'éducation des personnes handicapées. Ces composantes sont l'obligation de non-

<footnote n="74">74 Voir Comité des droits économiques, sociaux et culturels *Observation générale n°3 sur la nature des obligations des États parties* (1990) paras 10 & 11.</footnote>

<footnote n="75">75 Art 2(1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.</footnote>

<footnote n="76">76 Comité des droits économiques, sociaux et culturels (n 74) para 9.</footnote>

<footnote n="77">77 Comité des droits des personnes handicapées (n 38) para 25.</footnote>

<footnote n="78">78 Cour européenne des droits de l'homme (n 14) para 73.</footnote>
discrimination en matière éducative: cette obligation n'est pas soumise
à la règle de réalisation progressive. En effet, les États sont tenus
immédiatement de prendre les mesures législatives, administratives et
autres en vue d'assurer, dans l'immédiat, l'accès aux personnes
handicapées à l'éducation conformément au principe d'égalité et de
non-discrimination.<fnref n="79" /> En plus de l'obligation de non-discrimination en
matière éducative, l'obligation d'aménagement raisonnable se présente
comme une obligation *ex nunc*, ce qui signifie qu'elle est «exécutoire
dès le moment où un individu handicapé en a besoin dans une situation
donnée, par exemple à l'école, pour jouir de ses droits dans des
conditions d'égalité dans une situation particulière».<fnref n="80" /> De même,
l'obligation de rendre l'enseignement primaire gratuit échappe
également à la règle de réalisation progressive.<fnref n="81" /> Enfin, l'obligation de
rendre l'enseignement secondaire gratuit, de qualité et accessible est
aussi immédiate mesure où, contrairement au Pacte, le Protocole ne
souligne pas que cette obligation est de réalisation progressive, cela
sous-tend que les États parties doivent s'y conformer immédiatement
après leur ratification.

Cette gratuité de l'enseignement primaire et secondaire
s'accompagne de leur caractère obligatoire (article 16 du Protocole). Ce
caractère, comme le souligne le comité africain d'experts sur les droits
et le bien-être de l'enfant, «engage les États à prendre des mesures
positives pour s'assurer que tous les enfants [y compris les handicapés]
soient scolarisés».<fnref n="82" /> Cette obligation de «to take steps» en vue de la
pleine réalisation du droit à l'éducation est aussi de réalisation
immédiate et ces mesures doivent être «deliberate, concrete and
targeted».<fnref n="83" />

4 CONCLUSION

L'entrée en vigueur du Protocole en 2024 coïncide avec le thème annuel choisi par l'UA, qui manifeste son intérêt à un apprentissage inclusif. Le Protocole reconnait aux personnes handicapées le droit à une éducation inclusive, qui est un pilier nécessaire pour booster non seulement leur potentiel, mais également pour faire face à la discrimination dont elles sont victimes et qui les empêche de jouer un rôle clé dans la vie sociale.

Toutefois, si l'entrée en vigueur de ce Protocole est une avancée
significative dans la protection du droit à l'éducation des personnes
handicapées en Afrique, la prudence visant «à exclure toute déduction
hâtive consistant à déduire de la seule présence d'un dispositif

<footnote n="79">79 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 41(a).</footnote>

<footnote n="80">80 Comité des droits des personnes handicapées (n 35) para 26. Voir aussi Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 31.</footnote>

<footnote n="81">81 Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 24.</footnote>

<footnote n="82">82 Comité africain d'experts sur les droits et le bien-être de l'enfant (n 69) para 64.</footnote>

<footnote n="83">83 Committee on Economic, Social and Cultural Rights (n 52) para 43.</footnote>
juridique ..., la réalisation d'un projet d'action publique»<sup>84</sup> s'impose. En Afrique en effet, les droits des personnes handicapées ne sont pas respectés non pas parce qu'ils n'étaient pas reconnus avant l'entrée en vigueur du Protocole. Nous l'avons vu, ces personnes bénéficiaient déjà, à l'instar de tout être humain, d'un dispositif juridique important aussi bien au niveau international, régional que national qui protège leurs droits, sans discrimination, en particulier en matière d'éducation. Si l'on ne peut pas considérer le Protocole comme un instrument juridique superfétatoire dès lorsqu'il consacre quelques innovations majeures en termes de la portée du droit à l'éducation des personnes handicapées et des obligations positives spéciales qui en découlent, ces obligations et leur portée gagneraient tout de même à être étendues davantage comme illustré ci-haut. De plus, en vue de leur mise en œuvre, un effort collégial de nombre d'acteurs est indispensable pour rendre ce droit à l'éducation concret et effectif. En effet, bien que certaines obligations découlant du droit à l'éducation des handicapés soient de réalisation immédiate, plusieurs d'entre elles sont de réalisation progressive. Ce qui accorde une marge de manœuvre aux États qui, bien qu'encadrée juridiquement, pourrait constituer l'obstacle majeur à la mise en œuvre effective de ce droit.

A cet égard, les États (via le ministère de l'éducation)<fnref n="85" /> sont appelés à procéder d'emblée à l'identification des personnes handicapées, à leurs besoins spécifiques et l'établissement d'une base de données pour ce faire. Cela nécessite l'implication non seulement des personnes handicapées qui sont encouragées à se grouper en association, mais également des établissements d'enseignement à tous les niveaux et des organisations de la société civile qui appuient l'éducation des personnes handicapées. L'implication des commissions nationales des droits de l'homme est aussi indéniable, car en plus de veiller au respect des droits des personnes vivant avec handicap, elles sont dotées, dans certains pays, de la sous-commission des droits des personnes avec handicap<fnref n="86" /> qui est appelée à s'approprier le Protocole et à veiller à sa mise en œuvre. La synergie de tous ces acteurs est aussi

<footnote n="84">84 A Rouyère 'Le droit comme indice. Existe-t-il des politiques d'environnement' (2000) *L'analyse des politiques publiques aux prises avec le droit* 69.</footnote>

<footnote n="85">85 En effet, il doit incomber au(x) ministère(s) ayant l'éducation et l'enseignement supérieur dans leurs attributions l'éducation des personnes handicapées. Une telle compétence, là où c'est encore le cas, doit être retirée des ministères ayant les affaires sociales et la santé dans leurs attributions. En effet, comme le note le comité onusien, le fait de confier l'éducation à d'autres ministères que celui de l'éducation a 'pour conséquence, entre autres, que les personnes handicapées ne sont pas prises en compte dans les lois, politiques, programmes et budgets généraux relatifs à l'éducation, que les ressources par habitant affectées à l'éducation des personnes handicapées sont inférieures à celles consacrées à l'éducation des autres personnes, que le nombre et la cohérence des structures d'encadrement favorisant l'éducation inclusive sont insuffisants, que trop peu de données intégrées sont collectées concernant la scolarisation, la persévérance scolaire et le niveau d'études et que les enseignants ne sont pas formés en matière d'éducation inclusive'. Comité des droits des personnes handicapées (n 2) para 60.</footnote>

<footnote n="86">86 Voir notamment en RD Congo, arts 6(5), 12(5) et 14(6) de loi organique n° 13/011 du 21 mars 2013 portant institution, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l'Homme.</footnote>
nécessaire pour pousser les États à mettre effectivement en œuvre les obligations positives spéciales qui découlent du droit à l'éducation des personnes handicapées.

Les organes judiciaires au niveau national ainsi que la Commission et la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples au niveau régional sont aussi appelés à faire preuve d'activisme interprétatif (la Commission) et judiciaire (la Cour et le juge national) lorsqu'ils se prononcent sur des questions en lien avec le Protocole, en particulier celles qui se rapportent au droit à l'éducation. Cet activisme, qui doit s'appuyer sur l'ensemble du droit international des droits de l'homme et les réalités africaines, doit être de nature à amener les États à une plus grande prise de conscience sur le fait que le Protocole leur exige des obligations positives spéciales auxquelles ils doivent se conformer.

Ces quelques mesures indicatives sont indispensables, car sans elles, la portée du droit à l'éducation des personnes handicapées et les obligations qui en découlent et qui restent à étendre risquent, en dépit de leur originalité, de ne pas créer, juridiquement, d'importants bouleversements au sein des ordres juridiques internes des États. En conséquence, le Protocole risquerait d'être considéré comme un texte essentiellement programmatique, un «traité d'atmosphère», ou encore, de «bonnes intentions». Ainsi, l'accessibilité des personnes handicapées à l'éducation et leur degré de participation et d'inclusion sociales pourraient demeurer dans le statu quo erat ante.
III

CASE COMMENTARIES

COMMENTAIRES DE DECISIONS
<figure><img src="image_12.png" /></figure>
The first decision of the African
Commission on maternal mortality:
Community Law Centre and Others v
Nigeria

Ebenezer Durojaye*

https://orcid.org/0000-0002-7182-4096

Nkatha Murungi**

https://orcid.org/0000-0001-8789-2811

**ABSTRACT:** This contribution examines the first decision of the African Commission on Human and Peoples' Rights under the Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Rights of Women in Africa (African Women's Protocol), specific to the issue of maternal mortality. The discussion examines the issues raised in this Communication, and the findings of the African Commission in relation to admissibility and merits. More importantly, it evaluates the reasoning of the African Commission in relation to the decision on the merits, especially the reasons for the Commission's finding that the actions and non-action of the Nigerian government did not constitute a violation of any of the rights under the African Charter and the African Women's Protocol. The authors contend that the Commission adopted a restrictive and retrogressive approach to the interpretation of the African Charter and the African Women's Protocol. Furthermore, the authors note that the Commission missed an opportunity to contribute to jurisprudence on sexual and reproductive health, including maternal health guaranteed in the African Women's Protocol. It concludes by reflecting on the implications of this decision for future litigation on sexual and reproductive health and rights on the continent, particularly for the work of civil society and other stakeholders advocating for sexual and reproductive health and rights and other rights under the African Women's Protocol.

TITRE ET RÉSUMÉ EN FRANÇAIS

La première décision de la Commission africaine relative à la mortalité maternelle: Community Law Centre et autres c. Nigeria

RÉSUMÉ: Ce commentaire examine la première décision rendue par la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples en application du Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des femmes en Afrique (Protocole de Maputo), portant spécifiquement sur la question cruciale de la mortalité maternelle. L'analyse s'articule autour des enjeux soulevés par la communication, ainsi que des conclusions de la Commission concernant la recevabilité et le fond de l'affaire. L'examen approfondi met en lumière le raisonnement juridique adopté par la Commission pour statuer sur le fond, en particulier les motifs ayant conduit à sa conclusion selon laquelle les actions et inactions du gouvernement nigérian ne constituaient pas une violation des droits protégés par la Charte africaine et le Protocole de Maputo. Les auteurs soutiennent que la Commission a adopté une approche restrictive et conservatrice dans son interprétation des dispositions de la Charte et du Protocole, ce qui reflète un recul par rapport aux objectifs progressistes

<footnote>* LLB (Lagos), LLM, LLD (Free State); Professor, Centre for Human Rights; ebenezer.durojaye@up.ac.za</footnote>

<footnote>** LLB (Moi), LLM (Pretoria), LLD (Western Cape); Associate Professor and Acting Director, Centre for Human Rights; nkatha.murungi@up.ac.za</footnote>
de ces instruments. En outre, les auteurs soulignent que cette décision représente une opportunité manquée d'enrichir la jurisprudence sur les droits à la santé sexuelle et reproductive, en particulier la santé maternelle, garantie par le Protocole de Maputo. Enfin, les auteurs explorent les implications de cette décision pour les affaires futures concernant les droits à la santé sexuelle et reproductive sur le continent. Ils examinent notamment son impact potentiel sur le travail des acteurs de la société civile et des parties prenantes œuvrant pour la mise en œuvre et la défense des droits inscrits dans le Protocole de Maputo.

**KEY WORDS:** case discussion; *Community Law Centre and others v Nigeria*; African Commission on Human Peoples' Rights; Nigeria; maternal mortality; sexual and reproductive health

**CONTENT:**

1 Introduction................................................................................................................484

2 Background to the communication........................................................................485

3 Facts of the communication ....................................................................................486

4 Decision on admissibility ............................................................................................487

5 Decision on merits................................................................................................................489

5.1 The right to health ........................................................................................................489

5.2 The right to life ................................................................................................................496

5.3 The right to non-discrimination................................................................................498

5.4 The right to dignity and to be free from torture, inhuman and degrading treatment ....................................................................................................................500

6 Implications of the decision for the realisation of SRHR in Africa ....................502

7 Conclusion ....................................................................................................................503

# 1 INTRODUCTION

In May 2023, the African Commission on Human and Peoples' Rights (African Commission) adopted its first decision on the subject of maternal mortality as guaranteed under the African Charter on Human and Peoples' Rights (the Charter), and the Protocol to the African Charter on the Rights of Women (African Women's Protocol).<fnref n="1" /> The decision followed a Communication brought to the Commission by the Community Law Centre, University of the Western Cape, and three other organisations against Nigeria in 2014. The decision comes in the context of global recognition of a period of stagnation, and in some aspects regression, in gender equality, including in the area of sexual and reproductive rights. Maternal mortality in particular is one in which there has been progress in general, but in respect of which Africa still leads in large numbers of per capita maternal deaths. According to the World Health Organisation (WHO), many of the countries with high maternal mortality ratios are in Africa, and accounted for 70 per cent of all deaths in 2020.<fnref n="2" /> The odds of a woman dying during

<footnote n="1">1 Communication 564/2015, *Community Law Centre and Others v Nigeria*. Although the decision was adopted in 2023, it was transmitted to the parties only in August 2024, and was, by November 2024, yet to be published by the Commission (on its website). The decision is available online at https://www.chr.up.ac.za/images/researchunits/wru/documents/_caselaw/African_DECISI_ON_ON_MERITS_ON_COMMUNICATION_564_TO_PARTIES-2.pdf (accessed 1 December 2024) (*Nigerian Maternal Mortality*).</footnote>

<footnote n="2">2 World Health Organization and others *Trends in maternal mortality 2000 to 2020* (2020). According to the WHO, maternal mortality refers to the death of a woman while pregnant or within 42 days of pregnancy.</footnote>
childbirth and pregnancy in Africa is put at 1 in 40, which is one of the highest in the world.<fnref n="3" /> This reality portends grave danger for the health and lives of women and girls in the region. Several factors account for maternal deaths and morbidities in Africa. These include lack of skilled healthcare providers, discriminatory practices that perpetuate gender inequality, poor allocation of resources to maternal healthcare, lack of necessary facilities in healthcare settings, negative attitudes of healthcare providers, and limited access to safe abortion.<fnref n="4" />

The Communication was filed in the latter days of the Millennium Development Goals (MDGs), and just before the adoption of the United Nations Sustainable Development Goals (SDGs) in 2015. The MDGs aimed to reduce the maternal mortality ratio by 75 per cent, and to achieve universal access to reproductive health by 2015. Goals 3 and 5 of the SDGs, which set out the standard in place at the time of the decision, commit states to reducing the global Maternal Mortality Rates (MMR) to less than 70 per 100 000 live births by 2030, and to achieve gender equality and empower all women and girls.<fnref n="5" /> SDG 3 further creates a basis for international assistance and cooperation in ending maternal mortality.<fnref n="6" /> The Communication was therefore aligned to the prevailing political and social context. Beyond the SDGs, African governments have made other commitments to end maternal mortality, including adopting the Campaign for the Accelerated Reduction of Maternal Mortality,<fnref n="7" /> and the Abuja Declaration on HIV/AIDS, Tuberculosis and other Infectious Diseases (Abuja Declaration).<fnref n="8" /> These notwithstanding, the rates of maternal mortality remain unacceptably high in the region. Nigeria in particular has one of highest maternal mortality numbers in the world. This decision is therefore highly significant to the cause of reducing maternal mortality.

## 2 BACKGROUND TO THE COMMUNICATION

The Dullah Omar Institute at the University of the Western Cape,<fnref n="9" /> and Alliance Africa, a non-governmental organisation based in Lagos, Nigeria, were concerned about the unacceptably high rates of maternal mortality in Nigeria despite numerous commitments by the country at the regional and international levels to address the phenomenon. They therefore filed a Communication with the Commission, alleging a series

<footnote n="3">3 As above.</footnote>

<footnote n="4">4 As above.</footnote>

<footnote n="5">5 United Nations Sustainable Development Goals, available at http://www.un.org/nsustainabledevelopment/sustainable-development-goals (accessed 5 September 2024).</footnote>

<footnote n="6">6 As above</footnote>

<footnote n="7">7 The Campaign for the Accelerated Reduction of Maternal Mortality is a collaborative project with UNFPA to address the high maternal mortality in Africa.</footnote>

<footnote n="8">8 OAU/SPS/ABUJA/3, adopted at the African Union Assembly of Heads of States meeting, Abuja, Nigeria, April 2001.</footnote>

<footnote n="9">9 At the time of filing, the Dullah Omar Institute operated under the name of the Community Law Centre, at the University of the Western Cape.</footnote>
of violations of the Charter and the African Women’s Protocol due to
preventable maternal deaths of about 40,000 every year. In 2015 two
other organisations, the Centre for Reproductive Rights and the
Women Advocacy and Documentation Research Centre (WARDC)
applied to join and were admitted as complainants.

Although the African Women’s Protocol had been in place for more
than ten years at the time of filing the Communication, the Commission
had by then not yet decided a matter alleging the violation of rights
under the Protocol.<fnref n="10" /> This was despite the ground-breaking and potent
nature of its provisions which seek to promote the equal rights of
women in the region. The complainants thus considered it an ideal
opportunity to explore the protection mandate of the Commission
through a communication, so as to enforce Nigeria’s duties to reduce
the incidence of maternal mortality. The complainants also considered
it an ideal opportunity for the Commission to pronounce itself on the
protection of sexual and reproductive rights (SRHR), given the limited
provisions on the subject in the treaties of the African human rights
system.

3 FACTS OF THE COMMUNICATION

The complainants alleged that thousands of women in Nigeria had lost
their lives due to the failure of the state to address the causes of
maternal deaths in the country.<fnref n="11" /> They contended that these deaths
were preventable since the causes were well known, and that the high
rates of maternal mortality in Nigeria were a matter of social justice that
should be addressed by the state. The complainants alleged that
maternal deaths in the country were aggravated by gender inequality,
the inferior status of women in the society, and the patriarchal
traditions of the society. They noted that Nigeria was endowed with
natural resources, specifically oil, and yet, the per capita expenditure on
health of 136 USD was much less than that of less endowed countries.
The complainants argued that a three-year review of the budgets in
Nigeria at the time revealed that spending on military and defence far
exceeded the health sector and fell short of the recommendations in the
Abuja Declaration.

The complainants further argued that since maternal mortality only
affects women, the failure of Nigeria to address preventable maternal
deaths constituted an act of discrimination against women. The
complainants contended that the situation constituted a massive
violation of women's rights to dignity, life, health and non-
discrimination. They relied on reports by UN agencies and national
institutions to corroborate the high maternal deaths in the country, and
to demonstrate that the government of Nigeria was well aware of the

<footnote n="10">10 F Viljoen & M Kamunyu ‘Articles 27 and 32: the interpretative mandate under the African Women’s Protocol’ in A Rudman and others (eds) *The Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa: a commentary* (2023) 547 at 565-566.</footnote>

<footnote n="11">11 *Nigerian Maternal Mortality* (n 1).</footnote>
high maternal deaths, but had done little or nothing to address or
remedy the situation.

The prayers of the applicants were therefore for the Commission to find that Nigeria had violated articles 2, 3, 4, 5 and 16 of the African Charter, and articles 2, 4, 5, 10 and 14 of the African Women's Protocol; to order Nigeria to provide free prenatal and maternal healthcare services to all women, particularly those in the rural areas and to establish health centres throughout the country; request Nigeria to invest its resources for the improvements of the health sector; award a sum of 5 billion Naira in damages or compensation to women and their families who have suffered physical and psychological trauma including debilitating injuries due to pregnancy or childbirth related complications in the country; and to request Nigeria to devote more resources to the health sector in order to address the high maternal mortality in the country.

4 DECISION ON AMISSIBILITY

The Commission reasoned that while the complainants focused on article 56(5) of the Charter for the basis of admissibility, the prerequisites for admissibility under the other provisions of article 56 had also been met. Relying on its previous decisions, the Commission adopted a progressive interpretation of the provision of the Charter regarding exhaustion of local remedies. The Commission noted that article 56(5) requires individuals to exhaust local remedies before approaching the Commission, unless local procedure is unduly prolonged. The idea behind this requirement is that the respondent state should first be made aware of the nature of the violations alleged and if possible be able to remedy the situation before asking the Commission to entertain any communication related to the alleged violation. In this regard, the Commission noted that the three crucial considerations for determining the exhaustion of local remedies are that the remedy must be available, effective and efficient.<fnref n="12" /> Reiterating its position in earlier decisions, the Commission explained that a remedy is available if the complaint can pursue it without any impediments, it is deemed effective if there is any prospects of success, and it is sufficient if it is capable of remedy for the violation of rights experienced.<fnref n="13" /> The absence of any of these criteria would mean that the requirement to exhaust local remedies have not been met.

Affirming the position of the complainants, the Commission reasoned that local remedies were not available, efficient and sufficient given the large number of victims, the serious and massive violations of rights involved and the fact that the victims were from disadvantaged

<footnote n="12">12 See Jawara v The Gambia (2000) AHRLR 107 (ACHPR 2000) para 31.</footnote>

<footnote n="13">13 As above.</footnote>
communities without access to legal aid. Citing its decision in *Open Society Foundation v Côte d'Ivoire*,<fnref n="14" /> the Commission emphasised the futility of exhausting local remedies where there have been massive violations of rights.

In the Commission's view, the prospect of success is an essential consideration for the exhaustion of local remedies where disadvantaged individuals without legal aid are involved. Furthermore, the Commission noted that the nature of rights violated by the Respondent state – that is, the right to health – were not enforceable under Nigeria's law because they were classified as Directive Principles of the state, which were not justiciable. The Commission noted that while the intention of section 6(6)(c) of the Nigerian Constitution is to make it impossible to enforce socio-economic rights, there was jurisprudence from Nigerian courts and the other bodies to the effect that these rights can still be enforced in the country. Citing *SERAP v Nigeria* as an example,<fnref n="15" /> the Commission noted that the sum total of cases on this issue indicate that socio-economic rights are capable of being litigated in Nigeria.<fnref n="16" /> Nevertheless, the Commission was satisfied that in light of the legal environment, the prospect of success in domestic litigation was undercut. Notably, Nigeria did not make any submissions on the admissibility of the complaint.

In sum, the Commission observed that in the totality of the facts available to it, the complainants had met the requirement for the exhaustion of local remedies. This reasoning of the Commission is commendable. Consistent with its previous jurisprudence, the Commission affirmed that massive violations of human rights constituted an exception to the rule of exhaustion of local remedies. Furthermore, the Commission's sympathetic consideration of disadvantaged groups without access to legal aid services resonates with the spirit of the SDGs that no one should be left behind. Arguably, through this decision, the Commission took additional steps towards broadening the scope of exceptions to the rule on exhaustion of local remedies to include massive violation of rights. However, it is still debatable whether the Commission was affirming that it would be inclined to waive the need to exhaust local remedies where there is massive violation involving disadvantaged groups, or whether this was mere *obiter dictum*.<fnref n="17" /> If in the affirmative, the Commission's flexibility to waive the need to exhaust local remedies in the current Communication would be consistent with its previous jurisprudence, and would be progressive and in tune with growing development at international law. This is particularly important since the provision on the need to exhaust local remedies is one of the thorniest and most

<footnote n="14">14 See *Nigerian Maternal Mortality*, para 49. In Communication 318/06 *Open Society Foundation v Côte d'Ivoire* (2016) ACHPR, paras 48-50, the Commission determined that massive violations were a basis for derogation from the requirements of the exhaustion of local remedies.</footnote>

<footnote n="15">15 Communication 300/05 *Socio-Economic Rights and Accountability Project v Nigeria* (2008) ACHPR.</footnote>

<footnote n="16">16 As above.</footnote>

<footnote n="17">17 *Nigerian Maternal Mortality*, para 48.</footnote>