# La raison collective de la Cour des comptes. Examen d'un cas entre démocratie délibérative et libertaire

Adeline Baldacchino, Edouard Jourdain

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Adeline Baldacchino, Edouard Jourdain. La raison collective de la Cour des comptes. Examen d'un cas entre démocratie délibérative et libertaire. Revue du MAUSS, 2024, 63, pp.336-351. hal-05121965

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La raison collective de la Cour des comptes

Examen d'un cas entre
démocratie délibérative et libertaire

Adeline Baldacchino et Édouard Jourdain

La Cour des comptes a fêté son bicentenaire en 2007. Sa création, sous une forme proche de celle qui existe toujours, remonte à Napoléon, et a fait l'objet de travaux académiques de nature historique et juridique pour l'essentiel. Les politistes s'y sont récemment intéressés sous l'angle de l'évolution des manières de contrôler, des processus d'écriture des rapports ou de la construction d'une position d'indépendance institutionnelle<fnref n="1" />, en tant qu'elle permet d'asseoir une réputation d'objectivité qui lui offre des marges de manœuvre accrues et une forme d'identité ambiguë aux yeux du citoyen, à la fois dans l'État et critique de l'État.

C'est cependant sous l'angle des processus de décision et de jugement que cet article voudrait s'intéresser à cet objet institutionnel particulier, qui revendique pour lui-même une autonomie permise par « l'équidistance » assumée entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif ou parlementaire, assise sur la légitimité que procurerait un fonctionnement collégial. Il s'agit au fond de prendre au sérieux l'idée que la Cour des comptes constituerait à sa manière un modèle de contre-pouvoir, non pas en tant qu'elle se percevrait « contre le pouvoir » mais parce qu'elle offrirait, par opposition à la persistance d'un modèle hiérarchique et vertical de décision, un exemple de fonctionnement démocratique particulièrement avancé – illustrant les ambiguités de la démocratie délibérative et les atouts de la démocratie libertaire. Dans cette perspective, nous développerons l'hypothèse que son fonctionnement s'éclaire à la lumière des thèses de Proudhon sur la délibération, qui préfigurent les diverses théories sur la démocratie délibérative (lesquelles l'ignorent pourtant) et les dépassent de fait en intégrant la dimension institutionnelle centrale du contre-pouvoir.

<footnote n="1">1 Voir Lépinay [2018, 2019, 2020].</footnote>
Cette hypothèse mérite d'être examinée en considérant d'abord le statut particulier de la Cour et de ses personnels ainsi que des modalités de définition de leurs travaux, de la programmation à la publication (1) et en relevant ensuite la série d'indices qui permet de rapprocher ces modes de fonctionnement, d'un point de vue théorique, d'une organisation de type fédérale, voire anarchiste<fnref n="1" /> (2). Tout en mesurant les limites, en l'état actuel de l'organisation de la Cour, d'un modèle qui demeure en germe ou en puissance, on se demandera donc ce qui fait la singularité de cette institution et appellerait des études d'ordre ethnographique plus poussées<fnref n="2" />.

Il sera ici principalement question de la Cour elle-même, en tant qu'elle est une juridiction régie par un code administratif mais aussi par des instructions formelles de son premier président, et non de l'ensemble qu'elle forme avec les chambres régionales et territoriales des comptes (on parle alors des « juridictions financières ») : en effet, ce périmètre plus large, marqué par l'existence de compétences distinctes et une plus forte autonomie des présidents de chambre<fnref n="3" /> appellerait des observations spécifiques. Par ailleurs, cette réflexion est ici proposée d'un point de vue à la fois théorique et pratique, informée par une double approche universitaire et administrative, liée aux points de vue et parcours respectifs des deux auteurs.

## La Cour des comptes, institution supérieure de contrôle externe et collégial

L'existence de la Cour des comptes est constitutionnellement garantie par le premier paragraphe de l'article 47-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 selon lequel « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. » Cette notion d'information renvoie à l'article 15 de la déclaration

<footnote n="1">1 Cf. notamment Ansart [1970], Deleplace [2000], Baillargeon [2001], Bookchin [1995], Call [2002], Jourdain, [2013].</footnote>

<footnote n="2">2 On observe par exemple qu'il n'existe aujourd'hui aucun équivalent pour la Cour des travaux de Bruno Latour sur le Conseil d'État [Latour, 2002] ou de Marc Abélès sur le Parlement [Abélès, 2000].</footnote>

<footnote n="3">3 Qui « assurent la direction générale » de leur chambre selon l'article R.212-4 du code des juridictions financières, comme le Premier président assure celle de la Cour des comptes au titre du R.112-2. Le Premier président de la Cour assure en revanche la gestion des personnels et des moyens des chambres.</footnote>
des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui continue de figurer au fronton de sa Grand'chambre : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

Le principe qui prévaut dans l'exercice des missions de la Cour (qu'elle résume elle-même par quatre verbes : juger, contrôler, certifier, évaluer) est donc celui de la responsabilité, parfois transformée sous l'effet d'une influence du vocabulaire anglo-saxon en « redevabilité » (mot absent aussi bien du Littré que des dictionnaires de l'Académie française ou du Trésor de la langue française informatisé) – il s'agit moins en effet de « payer une dette » (être redevable de telle dette) que de « rendre des comptes » au sens propre comme au sens figuré. La Cour des comptes est donc censée garantir que tout agent public agissant « pour le compte » des citoyens soit en mesure d'expliquer le sens de son action et la manière dont il l'a conduite.

Ses missions et leur périmètre ont évolué dans le temps, s'élargissant avec lui – par exemple, c'est dans les années 1990 que va lui être confié le contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique, puis des organismes susceptibles de bénéficier de mécénat et de dons. De même, la « certification » des comptes fondée sur l'idée que ceux de l'État doivent être « réguliers et sincères », intervient au début des années 2000. Si la mission de contrôle a toujours existé, elle a pu prendre des formes très différentes en s'élargissant progressivement, du contrôle de la seule régularité à celui de la « bonne gestion ». Enfin, l'évaluation des politiques publiques prolonge cette mission de contrôle des moyens mis en œuvre, mais en allant s'intéresser cette fois aux résultats d'une politique publique pour savoir s'ils sont à la hauteur des objectifs fixés.

Concernant la fonction de jugement, qui justifie le statut de magistrats de ses membres, elle a elle aussi évolué, connaissant une rupture radicale avec la mise en œuvre au 1er janvier 2023 d'un nouveau régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics : il ne s'agit plus désormais pour elle de « juger les comptes », mais bien l'ensemble des comptables ou ordonneurs (donneurs d'ordre, même s'ils ne manient pas directement des deniers publics) susceptibles d'être mis en cause pour l'une des dix infractions redéfinies.

Le présent article se concentre sur la procédure non contentieuse devant la Cour des comptes, même si la dimension juridictionnelle irrigue l'ensemble de ses travaux, qui se distinguent par-là de ceux d'une inspection ministérielle, par exemple, en ce qu'ils offrent des garanties plus fortes aux justiciables, en termes de contradiction et de droit de réponse notamment.
La notion sur laquelle il nous paraît crucial de se pencher plus en détail est un terme à la fois revendiqué par l'institution, en tant qu'il constitue une sorte de bouclier d'objectivité, et suffisamment peu connu pour entretenir un voile de mystère : il s'agit de la collégialité. De quoi s'agit-il précisément ? Du point de vue des principes, il s'agit d'une règle de fonctionnement simple imposant qu'au cours de l'élaboration de tout document ayant vocation à devenir public, les projets soient soumis à des délibérations collégiales, c'est-à-dire à des assemblées composées de plusieurs membres, de telle sorte qu'aucune production ne peut renvoyer à un seul auteur, toute publication relevant du travail collectif de la juridiction.

D'un point de vue juridique, cela se traduit par l'intervention pour chaque rapport, en sus des rapporteurs eux-mêmes, d'un « contre-rapporteur » chargé d'assurer une relecture et un premier niveau de contrôle qualité, puis de magistrats réunis en section, en chambre, voire en chambre du conseil (réunissant tous les conseillers maîtres de la Cour) pour certains rapports. Dans le code des juridictions financières, le terme même n'apparaît que dans deux articles réglementaires concernant la consultation du conseil supérieur de la Cour ou des chambres régionales, mais il fait en réalité l'objet implicite de plusieurs articles relatifs à la composition des formations délibérantes, qui fixent le « quorum » minimum à six membres d'une chambre, ou trois membres d'une section. On notera aussi qu'un article, R. 143-6, prévoit aussi que « toute personne dont la compétence ou les connaissances seraient de nature à éclairer utilement la formation délibérante peut être invitée par son président à présenter des observations orales ou écrites à cette formation. Elle ne participe pas au délibéré. » Il existe donc une distinction claire entre la présentation d'observations devant une formation (par des experts), l'accès à la séance d'autres magistrats (conseillers référendaires ou auditeurs, R.112-45) avec voix consultative, et la participation pleine et entière au délibéré.

En pratique, cette collégialité consiste en une discussion, menée par le président de séance (donc, de la chambre ou de la section<fnref n="1" />) afin de tester les constats et affirmations des rapporteurs, de leur opposer des arguments contraires le cas échéant et de vérifier que chacun d'entre eux est appuyé par des documents ou des preuves. La forme discursive, voire narrative, des travaux présentés, engage cependant par nécessité un rapport particulier à la vérité : la formulation d'une synthèse, d'un sommaire, d'une conclusion, l'accent mis sur telle ou telle recommandation inscrit, dès le premier abord, tout

<footnote n="1">1 Les « délibérations » en chambre du conseil sont quasiment inexistantes, les objections de fond ou de forme étant exceptionnellement soulevées dans ce format qui constitue plutôt en une instance de validation formelle des rapports dits « obligatoires » de la Cour.</footnote>
rapport dans une dynamique particulière – qui l'oriente soit vers l'approche critique (ce que la presse reprendra sous la forme de « La Cour épingle... »), soit vers une tonalité positive (« La Cour souligne la qualité... »), soit déterminé un angle d'attaque plus équilibré (« Tout en soulignant les progrès de telle politique, la Cour considère qu'il reste du chemin à parcourir. »).

C'est ici, dans ce premier moment de rencontre entre les rapporteurs et la collégialité, que les enjeux de pouvoir sont alors les plus forts : il s'agit de convaincre, d'emporter l'adhésion, éventuellement de retourner une situation. C'est aussi à ce stade que l'importance des débats est la plus évidente. Si le rapport est bien sûr susceptible d'évoluer au second stade, celui de la « contradiction », quand l'administration ou l'entité concernée aura envoyé ses réponses au rapport d'instruction à fins d'observations provisoires (RIOP dans le jargon institutionnel), la suite des débats se jouera toujours en réaction à ce document initial qui en fixe donc nécessairement la couleur – coopérative, combative ou tempérée.

Le document produit à ce stade est-il pour autant objectif et impartial ? En réalité, une expérience intéressante pourrait constituer à demander à deux ou trois équipes, comportant des tempéraments et profils, y compris psychologiques et politiques, très différents, fonctionnant ensemble pour l'instruction, de rédiger des rapports différents. Sans ce type de test, il paraît hasardeux de formuler plus que des intuitions – les rapports, si leurs formulations ou leur caractère incisif peuvent varier, présenteraient-ils au final des « couleurs » équivalentes ? Le fait que deux rapports successifs, dans le temps, sur les mêmes organismes, puissent présenter des caractéristiques très distinctes, plaiderait plutôt pour la dimension hétérogène. Chaque rapport devrait donc autant à son contexte et à son équipe de rapporteurs qu'au hazard plus ou moins dirigé qui conduit à la constituer.

Reste que, dans ce contexte, la collégialité, c'est-à-dire la présence en séance d'une assemblée de conseillers (qui peut aller de 3, quorum minimal, à plus de 20, la moyenne se situant entre 6 et 8 par séance), constitue de fait le meilleur rempart à l'arbitraire éventuel : par leur diversité de parcours, d'opinions politiques, de goûts pour la controverse, chacun des membres de la formation délibérante peut apporter une inflexion significative, découvrir une faille, repérer d'éventuelles fautes d'interprétation de rapporteurs trop sévères ou, au contraire, victimes d'un syndrome de Stockholm. L'égale légitimité, c'est-à-dire l'égalité dans le droit à la parole de chacun de ces membres, comme dans le droit de voter le cas échéant sur une question de fond requérant un arbitrage en séance (bien qu'en pratique, ce cas demeure rare), représente une véritable garantie : non pas que le rapport soit le meil-
leur possible, mais au moins qu'il ne comporte pas de biais trop évident ou
de faiblesses trop visibles.

La collégialité d'un petit nombre ne signifie en revanche ni qu'un consensus absolu peut exister, ni que le courage des uns survive toujours à la morgue des autres. Un nombre significatif de raisons relevant de la psychologie sociale et comportementale peut conduire à ce que des magistrats fassent le choix critiquable de se taire, soit par paresse et faute d'avoir lu le rapport en entier; soit par lassitude et faute de croire assez au sens de leur métier; soit par stratégie, pour ne pas contredire des collègues. Il existe bien sûr d'autres raisons, tout à fait pertinentes celles-ci, d'adhérer à une analyse (parmi lesquelles la conviction que le travail a été bien mené, que ses conclusions sont justes etc.) mais il sera toujours impossible – et heureusement! – de faire la part des bons et mauvais motifs d'acquiescer, dans le *for intérieur* qui peut aussi se révéler fort au sens d'une forteresse.

Une fois ces logiques appréhendées, puis apprivoisées, un rapporteur peut en effet naviguer au sein de l'institution comme dans tout lieu de pouvoir – en tentant d'organiser, prévenir et piloter les réactions des uns ou des autres. Pour autant, les fourches caudines de la collégialité laissent toujours place à l'incertitude du résultat final, au scepticisme bien placé, au doute qui peut faire dérailler un rapport en apparence parfaitement ciselé. Cette possibilité du déraillement, ce « jeu » dans le système, au sens d'un espace de respiration qui ne peut être encadré ni défini mathématiquement, cet esprit de finesse qui vient se superposer à l'esprit de justesse et à l'esprit de géométrie, dans des domaines extrêmement différents puisque tout sujet peut potentiellement faire l'objet d'un rapport de la Cour, constitue peut-être sa plus grande force.

## La Cour des comptes, terrain d'expérimentation de la démocratie directe et radicale ?

La revendication permanente d'impartialité (traduite, médiatiquement, en « sagesse » – ainsi est-il souvent question des « sages de la rue Cambon ») traduit une habitude si ce n'est une éthique de la discussion permanente, qui permet de surmonter les susceptibilités d'auteur comme les critiques frontales liées à la personnalité ou au parcours de tel rédacteur : les productions de la Cour des comptes n'ont pas d'autre auteur que « les membres de la Cour des comptes », et il est d'ailleurs très difficile à des acteurs extérieurs de savoir quelles ont pu être les contributions rédactionnelles concrètes de telle personne dans le produit fini que représente une publication. S'il arrive
à des magistrats d'évoquer « mon rapport » dans les couloirs de l'institution, c'est en réalité parce qu'ils ont piloté un processus plutôt que parce qu'ils ont directement tenu la plume, ou si cela a été le cas, c'est la plupart du temps en coordination et à quatre, six, huit mains ou plus.

C'est peut-être justement parce que les recommandations de la Cour n'appartiennent en propre à aucun acteur qu'elles peuvent faire l'objet d'une appropriation politique par le citoyen : la Cour ne prétend jamais se substituer au jugement civique et politique, elle est de fait assez peu concernée par la tentation du « gouvernement des juges » qui peut guetter les institutions ayant de véritables pouvoirs de contrainte<fnref n="1" /> – elle n'est pas là pour faire, mais pour éclairer ce qui a été fait ou ce qui pourrait être fait, d'où l'adage ancien dont elle aime se prévaloir : *dat ordinem lucendo* (elle rétablit l'ordre par la lumière).

Cette appropriation et les procédures au sein de la collégialité de la Cour des comptes peuvent être éclairées à l'aune des théories de la démocratie délibérative, comme nous allons le voir, mais aussi à l'aune des théories de Proudhon, à travers notamment son concept de « raison collective » et de fédéralisme qui à la fois anticipe et complète le corpus concernant la démocratie délibérative. À partir de là, nous verrons comment le fonctionnement de la Cour des comptes à la fois illustre ces théories, mais est aussi susceptible d'inspirer les manières de penser la démocratie tout en pouvant être l'objet d'un approfondissement démocratique dans le sens susmentionné.

La démocratie délibérative constitue une école de pensée majeure au sein de la science politique contemporaine, se distinguant par son engagement en faveur d'une démocratie plus participative et rationnelle. Fondée sur les tra-

<footnote n="1">1 Dont elle ne dispose pas, rappelons-le, pour son activité non contentieuse. Quant à l'éventuel « gouvernement des juges de la chambre du contentieux », il n'aurait lieu de s'exercer que dans des matières fort réduites comme le révèle la liste à la Prévert des infractions du CJF : non-respect des règles en matière de contrôle budgétaire (art. L. 131-13-2° du CJF); engagement des dépenses sans en avoir le pouvoir (art. L.131-13-3° du CJF); non-production des comptes (art. L. 131-13-1° du CJF); gestion de fait (art. L.131-15 du CJF); le fait de procurer, en méconnaissance de ses obligations, d'un avantage injustifié à soi-même ou à autrui, par intérêt personnel direct ou indirect (art. L. 131-12 du CJF); violation, par une faute grave, de règles en matière de recettes, de dépenses et de gestion des biens entraînant un préjudice financier significatif (art. L. 131-9 du CJF); le fait, dans les entreprises publiques ainsi que dans les organismes du secteur public local, pour une personne occupant un emploi de direction, de causer à l'organisme, dans l'exercice de ces fonctions, un préjudice financier significatif, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de celui-ci, par des carences graves ou dans les contrôles qui lui incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction (art. L. 131-10 du CJF); condamnation à une astreinte, en raison de l'inexécution totale ou partielle ou de l'exécution tardive d'une décision de justice (art. L. 131-14-1° du CJF); inexécution d'une décision de justice condamnant l'État, un établissement public ou une collectivité locale au payement d'une somme d'argent dont le montant a été fixé par la décision de justice elle-même (art. L. 131-14-2° du CJF); agissements ayant pour effet de faire échec à une procédure de mandatement d'office (art. L. 131-11 du CJF).</footnote>
vaux de penseurs tels que Jürgen Habermas, James Fishkin et Amy Gutmann, cette approche offre une perspective novatrice sur la manière dont la délibération peut revigorer et renforcer les systèmes démocratiques. Les théories de la démocratie délibérative considèrent la délibération publique comme une pierre angulaire du processus décisionnel démocratique. Elles mettent en avant l'idée que les citoyens, en s'engageant dans des discussions ouvertes et raisonnées, sont capables de dépasser leurs intérêts personnels et d'atteindre un consensus éclairé. Ce processus de délibération est perçu comme une source essentielle de légitimité politique, car il permet la prise en compte d'une pluralité d'opinions et d'expertises. L'accent mis sur la délibération comme moyen de former des opinions politiques informées et d'atteindre des compromis raisonnables est une caractéristique distinctive de cette approche. Des mécanismes tels que les forums délibératifs, les panels citoyens et les assemblées de consensus sont encouragés pour faciliter ces échanges constructifs<fnref n="1" />. D'autre part, la délibération aurait cet insigne avantage de conférer une légitimité à la décision malgré la contradiction éventuelle entre majorité et minorité. C'est la délibération qui donne un statut positif à la minorité dans la mesure où lors de la prise de décision elle rappelle qu'une autre décision aurait pu et sera peut-être prise dans le futur.

La légitimité du résultat vient de la délibération. Si tout le monde a pu délibérer, la décision majoritaire est légitime [Urfalino, 2021, p. 351].

Nous pouvons distinguer deux modèles de délibération : le modèle oratoire et le modèle conversationnel. Le modèle oratoire est le modèle que l'on retrouve notamment dans la démocratie antique : deux orateurs exposent leurs arguments à un auditoire, et c'est cet auditoire qui va par la suite discuter et décider en fonction des arguments qu'on lui a exposés. Quant au modèle conversationnel, il a été mis en valeur par Habermas à partir de la discussion dans les cafés au XVIIIe siècle et rend compte d'une délibération entre pairs qui échangent des arguments rationnels. D'une certaine manière, la Cour emprunte à ces deux conceptions, dans la mesure où l'échange d'arguments a lieu entre les rapporteurs et la collégialité mais aussi au sein de la collégialité, le tout entre pairs. Il convient ici de préciser que cet échange ne se réduit pas à une discussion qui serait garantie par la diversité des opinions. De nombreuses études montrent d'ailleurs que la diversité des opinions ne suffit pas à garantir une délibération adéquate pour trois raisons : la conver-

<footnote n="1">1 Voir notamment Mendelberg [2002]; Delli Carpini, Lomax Cook, Jacobs [2004]; Ryfe [2005].</footnote>
gence des points de vue (certaines situations peuvent entraîner un effet de groupe qui semble imposer une certaine décision et empêcher toute opposition critique), le biais de confirmation (la croyance dominante va conduire le groupe à intégrer tout élément nouveau et même contradictoire pour confirmer la croyance originelle et non la remettre en question), la segmentation (dans un groupe vaste comme une ville ou un pays, il peut exister un grand nombre d'opinions mais ceux-ci se regrouperont par communautés qui ne seront pas en lien même contradictoire avec les autres) [Manin, 2011].

Autrement dit, le débat, afin de prendre les meilleures décisions, est plus efficient que la simple discussion, et c'est précisément ce à quoi s'évertue la Cour des comptes qui institutionnalise la contradiction, comme pouvait le faire d'une certaine manière l'Église avec l'avocat du diable lorsqu'il était question de la canonisation d'un saint. Comme le souligne Bernard Manin, « l'avocat du diable était, en effet, une institution remarquable, non pas cependant parce qu'elle accordait la liberté de contredire, mais parce qu'elle exigeait l'intervention d'un contradicteur. Dans une société libre et diverse, la confrontation des raisons opposées ne peut pas être seulement espérée, elle doit être instituée » [ibid., p. 108]. Il est souvent mentionné John Stuart Mill, lorsqu'est établie une généalogie de la démocratie délibérative. Nous prenons ici le parti de montrer que le concept de « raison collective » de Proudhon est plus à même de décrire et de garantir une telle démocratie délibérative en la prolongeant par une réflexion sur la notion de contre-pouvoir. En cela, elle relève d'une théorie politique normative qu'on peut qualifier d'« anarchiste » ou de « libertaire » en un sens bien précis. Pierre-Joseph Proudhon est en effet considéré comme l'un des premiers théoriciens de l'anarchisme qui, loin des clichés l'assimilant au désordre ou à l'arbitraire, constitue au contraire une pensée visant à concevoir un ordre où les parties prenantes à une communauté politique ont la capacité d'exercer de manière égale le pouvoir dès lors qu'elles sont affectées par les décisions qui peuvent être prises [Jourdain, 2013]. Ces décisions sont prises au sein des institutions (politiques, économiques, associatives) qui garantissent la capacité pour les individus et les collectifs à exercer leur pouvoir par la mise en place de procédures délibératives, de contre-pouvoirs et d'un *ethos* visant à préserver et développer la liberté<fnref n="1" /> et l'égalité<fnref n="2" />.

<footnote n="1">1 La liberté dans l'anarchisme se rapproche de la liberté libérale dans le sens où elle accorde une place centrale aux droits individuels, parfois qualifiés de « liberté négative », elle s'en distingue au sens où elle accorde aussi une place importante à la capacité des individus à participer à la chose publique, entendue ici au sens de ce que l'on peut qualifier de liberté positive [Berlin, 1969].</footnote>

<footnote n="2">2 L'égalité dans l'anarchisme se rapproche de l'égalité libérale dans le sens où elle renvoie à l'égalité des droits devant le droit, elle s'en distingue dans la mesure où elle suppose une égalité de pouvoir</footnote>
Selon Proudhon, donc, « la théorie de la raison collective repose sur ce fait d'observation noologique, qu'aucune explication ne saurait détruire : lorsque deux ou plusieurs hommes sont appelés à se prononcer contradictoirement sur une question, soit de l'ordre naturel, soit, et à plus forte raison, de l'être humain, il résulte de l'élimination qu'ils sont conduits à faire réciproquement de leur subjectivité, c'est-à-dire de l'absolu que le moi affirme et qu'il représente, une manière de voir commune, qui ne ressemble plus du tout, ni pour le fond ni pour la forme, à ce qu'aurait été sans ce débat leur façon de penser individuelle. Cette manière de voir, dans laquelle il n'entre que des rapports purs, sans mélange d'élément métaphysique et absolutiste, constitue la raison collective ou raison publique. Il suit de cette différence de qualité entre les deux raisons que, si, au lieu de soumettre la question à un débat préalable, les mêmes individus l'eussent préjugée par consentement tacite, en opinant seulement du bonnet, comme on dit au palais, leurs opinions, émanées toutes du même absolutisme qui fait l'essence de l'individuabilité, se seraient trouvées parfaitement homologues, mais qu'en même temps leurs intérêts auraient été dans un complet antagonisme : situation tout à fait inverse de celle que crée la raison collective » [Proudhon, 1858, tome 2, p. 387-388]. La raison collective, dans le processus normatif, est donc particulièrement liée à la délibération. On retrouve dans celle-ci les dimensions à la fois individuelle et collective puisqu'en effet chacun pense, raisonne par lui-même et argumente pour défendre sa position personnelle, tout en participant à un dialogue où la réception de nouveaux points de vue enrichit et transforme les subjectivités de chacun. Ainsi chaque membre social a « pour ainsi dire, deux esprits et deux langages, un esprit d'intérêt, de spéculation et de justice propre, et un esprit d'intérêt général, de philosophie synthétique, et de justice universelle... Une langue pour nos idées particulières et une langue pour nos idées générales<fnref n="1" /> ». La légitimité d'une décision résulte donc nécessairement pour Proudhon d'un processus de délibération lors duquel ont pu se confronter tous les êtres collectifs concernés par la norme à édicter ou la décision à prendre.

L'organe de la raison collective est alors le groupe que l'on peut qualifier de corps délibérant, qui a cette vertu de permettre aux individus de se forger une opinion en connaissance de cause afin de contribuer au dégagement d'une décision collective. C'est pourquoi le groupe doit exprimer sa volonté en tant qu'entité plurielle, dont chacune des composantes doit être reconnue

<footnote>ou de capacité en termes à la fois politique et économique, que ce soit dans la prise de décision ou l'élaboration des normes mais aussi dans l'accès et l'usage à la propriété.</footnote>

<footnote n="1">1 *Cours d'économie politique*, cité par Chambost [2004, p. 248].</footnote>
dans sa singularité. « Une seule précaution est à prendre : c'est de s'assurer que la collectivité interrogée ne vote pas comme un homme, en vertu d'un sentiment particulier devenu commun; ce qui n'aboutirait qu'à une immense escroquerie, ainsi qu'il se peut voir dans la plupart des jugements populaires. Posons donc ce principe : l'impersonnalité de la raison publique suppose la plus grande multiplicité possible » [Proudhon, 1858, tome 2, p. 398]. L'impartialité pour Proudhon est en raison du nombre de points de vue partiaux – en effet il n'est possible de se rapprocher d'un jugement juste que par l'intensité de l'intersubjectivité. Ainsi, dans le concept de raison collective, le groupe raisonne l'individu : l'atomisme social disparaît au profit du principe de sociabilité qui se fait grâce aux rencontres et aux rapports que composent les êtres collectifs. En participant à plusieurs groupes qui peuvent être eux-mêmes en interaction, l'individu n'est pas écrasé par la collectivité. Au contraire, toute sa liberté et personnalité peuvent s'étendre et se développer à travers la multiplicité de ces groupes (dont aucun ne peut avoir d'emprise sur lui du fait de sa pluri-appartenance)<fnref n="1" />. On retrouve ici le concept clé chez Proudhon d'« être collectif » qui est à la fois un composé de puissances et une singularité qui se tourne vers la pluralité du dehors pour s'enrichir et développer sa puissance grâce à l'apport de la multiplicité des forces rencontrées. La sociabilité est donc autant l'affirmation du *moi* que du groupe qui sont, au fond, identiques : « l'essence étant identique et une pour tous les hommes, chacun de nous se sent tout à la fois comme personne et comme collectivité » [Proudhon, 1858, tome 1, p. 173].

En tant que membres du corps délibérant, les individus suivent alors les règles adéquates aux procédures de la démocratie délibérative mais leur action ne se réduit pas à la conformité quant à la procédure. Elle est aussi garante de l'esprit de l'institution, à la fois dans ses moyens et dans ses fins. Autrement dit, la démocratie ne peut se réduire à un procéduralisme désin-carné et abstrait, sous peine de déchéance. Comme le souligne Cornélius Castoriadis :

> Si la justification de la règle de la majorité est strictement « procédurale » – par exemple, qu’il faut bien que toute discussion se termine –, alors n’importe quelle règle aurait autant de justification : tirer la décision au sort par exemple. La règle majoritaire ne peut être justifiée que si l’on

<footnote n="1">1 « En participant à la fois à plusieurs groupements équivalents, en faisant appel les uns contre les autres à son profit, en se mouvant entre les groupes qui se limitent réciproquement, l'individu affirme sa liberté et ne peut l'affirmer aujourd'hui autrement. » (L'expérience juridique et la philosophie pluraliste du droit, de Georges Gurvitch, cité par Chambost [2004, p. 243]).</footnote>
admet l'égale valeur, dans le domaine du contingent et du probable, des *doxai* d'individus libres [Castoriadis, 1996, p. 283].

Mais pour que cette égale valeur ne se réduise pas à un concept abstrait, il importe que les individus portent en eux une culture critique permettant d'être en adéquation avec les valeurs portées par l'institution à laquelle ils prennent part. Dans cette perspective, les procédures ne sont pas que des moyens : elles incarnent un esprit et un imaginaire démocratique dont sont garants en dernière instance les individus qui les exercent. L'autonomie collective et l'autonomie individuelle constituent alors des réquisits nécessaires à la détermination du bien commun et de ce qui est juste, réquisits qui ne se trouvent pas toujours confirmés au sein d'une institution largement imbriquée dans des politiques publiques déjà déterminées, et qui ne correspondent pas nécessairement à cet idéal d'autonomie, lorsque par exemple l'hétéronomie du marché ou de la contrainte budgétaire fait loi et apparaît comme allant de soi, transparaissant dans les recommandations des rapports.

Enfin, on retrouve dans la théorie de Proudhon cette idée que la raison collective (ou démocratie délibérative) s'inscrit dans des rapports de pouvoir et de contre-pouvoirs qui trouvent leur meilleure expression et leur meilleur équilibre au sein d'un fédéralisme à la fois politique et économique, basé sur le principe de subsidiarité.

> L'Autorité suppose invinciblement une liberté qui la reconnaît ou la nie;
> la Liberté à son tour, dans le sens politique du mot, suppose également
> une Autorité qui traite avec elle, la refrène ou la tolère. Supprimez l'une
> des deux, l'autre n'a plus de sens : l'Autorité, sans une Liberté qui discute,
> résiste ou se soumet, est un vain mot; la Liberté, sans une Autorité qui lui
> fasse contrepoids, est un non-sens [Proudhon, 1999, p. 48].

Le fédéralisme est donc l'expression de cette tension entre Liberté et Autorité qui permet le développement généralisé de l'autonomie des collectifs. Cette intégration des *checks and balances* constitue aussi un réquisit fondamental pour une démocratie délibérative efficiente dont on retrouve là encore les linéaments à la fois avec la Cour des comptes en tant que contre-pouvoir et en son sein. En tant que contre-pouvoir, elle dispose de capacités d'investigation (son « droit de communication<fnref n="1" /> » étant universel)

<footnote n="1">1 Garanti par l'article L. 141-5 du Code des juridictions financières, disposant que « La Cour des comptes est habilitée à accéder à tous documents, données et traitements, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des services et organismes soumis à son contrôle ou nécessaires à l'exercice</footnote>
d'une part, de sanctions de l'autre, dès lors que la responsabilité des gestionnaires publics peut être engagée à raison de leurs actes – et cela, sans qu'il soit possible de lui opposer des « raisons d'État » de quelque ordre que ce soit. Les seuls textes encadrant son accès aux « secrets protégés par la loi » (secretaire-défense, secret bancaire, secret médical etc.) sont en effet pris en Conseil d'État, en ayant pour visée, non de lui en interdire la communication, mais de garantir au citoyen que celle-ci se fasse dans des conditions de sécurité et de préservation de sa liberté suffisantes.

Mais c'est aussi par ses modes de fonctionnements, en son sein même, ainsi qu'on l'a vu en décrivant son modèle délibératif, que se déploie en permanence un jeu de pouvoirs et contre-pouvoirs qui fait à la fois sa force et sa crédibilité tout en évitant qu'elle soit arraisonnée de manière partisane, aux côtés du pouvoir en place ou contre lui. Toutefois, la Cour pourrait encore tirer parti des ferments démocratiques essaimés par ses différentes réformes et déployer ces principes en renforçant la place du citoyen au cœur de ses processus. La mise en place à l'automne 2022, d'une plateforme permettant de suggérer des contrôles et donc de participer à la programmation de la Cour constitue un premier pas, de même que la multiplication des panels d'experts dans le cadre des évaluations de politiques publiques qu'elle mène. Plus fondamentale encore, si elle veut approfondir sa recherche d'une « raison collective » qui échappe à la seule somme des raisons particulières, et prenne en compte une multiplicité des points de vue, sera la place qu'elle accordera au citoyen dans le déroulé de ses propres travaux : qu'il s'agisse de l'association directe des usagers à l'évaluation d'un service public, du tirage au sort de citoyens susceptibles de participer à des délibérés, de la retransmission en direct de certains d'entre eux ou d'un droit de suite citoyen sur ses recommandations, les idées ne manquent pas<fnref n="1" />. En termes de procédures même, la réflexion sur la publication d'« opinions dissidentes » (opinion publique d'un juge en désaccord avec les motivations ou le contenu d'une décision, voire en l'espèce d'un rapport), largement initiée à l'étranger pour les juridictions suprêmes<fnref n="2" />, ne l'a pas encore été dans le cadre des juridictions financières françaises. Enfin, au-delà des procédures qui, comme on l'a rappelé, constituent des cadres dans lesquels exercer sa liberté, c'est la question

<footnote>de ses attributions, et à se les faire communiquer sans qu'un secret protégé par la loi puisse lui être opposé. » Son non-respect peut être sanctionné de 15 000 € d'amende au titre du délit d'entrave prévu par le même article.</footnote>

<footnote n="1">1 Certaines d'entre elles ont été développées dans *Conter demain, Cour des comptes et démocratie au XXe siècle* [Baldacchino, Andrieu, 2023].</footnote>

<footnote n="2">2 Voir notamment les *Cahiers du Conseil constitutionnel*, n° 8, juillet 2000, et les propos introduc-tifs de Dominique Rousseau, « une opinion dissidente en faveur des opinions dissidentes ».</footnote>
de l'imaginaire démocratique et des valeurs qu'elles engagent qui reste ouverte : à cet égard, les débats qui animent l'institution sur la définition du « bon usage » des deniers publics contribueront à forger l'identité toujours mouvante d'une Cour des comptes qui se réinvente sans cesse pour mieux répondre aux attentes de la société. En particulier, il lui appartiendra de définir le degré de priorité qu'elle accorde aux sujets liés à la soutenabilité des politiques publiques dans un contexte de crise écologique, ce qui l'amène d'ores et déjà à infléchir son discours, un peu moins marqué par la recherche d'austérité budgétaire que par celle d'une « qualité de la dépense ».

## Conclusion

C'est à la lumière de ces développements qui ne sont pas, contrairement aux apparences, des digressions, que l'on peut analyser les vertus d'un modèle institutionnel dont la lente mutation démocratique s'est révélée vertueuse : fondée sur un socle monarchique (les chambres des comptes du roi de l'Ancien régime), mise en sommeil par des Révolutionnaires qui s'en méfiaient à juste titre, ressuscitée sur un principe impérial (la Cour napoléonienne), elle peut retrouver des sources révolutionnaires (l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen) si l'on considère qu'elle est un instrument de contrôle utile, non pas aux mains des puissants mais entre les mains de chaque citoyen qui ne dispose ni du temps ni de l'expertise nécessaire à une analyse détaillée de la bonne utilisation des deniers publics, conçus comme biens communs qu'il a mis en partage au niveau d'un collectif ou d'une collectivité.

Les avantages du fonctionnement collégial de la Cour sont relativement faciles à décrire : il valorise l'esprit de contradiction sans nécessité d'humilier ; il relève d'une méfiance face à l'autorité, si ce n'est d'une allergie intuitive à son exercice sans justification ; il permet de placer face à leurs contradictions, le cas échéant, des gestionnaires ambitieux dans leurs discours mais peu scrupuleux dans l'exécution ; il met en lumière les éventuelles supercheries, la tromperie caractérisée, le manquement à la sincérité des comptes rendus. Surtout, le refus absolu, par principe, des injonctions du pouvoir, qui passe par sa liberté de programmation et de publication, c'est-à-dire par la garantie constitutionnelle de son indépendance de fait, représente le marqueur le plus sûr d'un ancrage invisiblement mais solidement fondé sur la démocratie délibérative, et susceptible de gagner en puissance en progressant vers un modèle plus fédéral, plus inclusif et au total plus libertaire de fonctionnement institutionnel.
C'est que la collégialité présente aussi des limites bien connues des magistrats eux-mêmes : le risque d'une recherche du consensus mou mais évitant les conflits trop ouverts; la prime aux manipulateurs habiles préparant le terrain de leurs opérations rhétoriques; le manque d'engagement d'éventuels « passagers clandestins » s'en remettant à leurs camarades et collègues pour analyser un problème. À toutes ces objections possibles, il faut tenter d'opposer des garde-fous, relevant d'ailleurs plus de questions d'organisation que de principe. Les procédures permettant de contrecarrer ces tentations doivent rester ajustables, de bon sens, communément acceptables. Elles reviennent aussi à s'interroger sur la nature de la responsabilité qui peut peser directement sur les magistrats de la Cour, indépendamment de celle dont ils se préoccupent concernant les gestionnaires publics – c'est l'inépuisable sujet du contrôle des contrôleurs qui peut être remis sur l'établi et a déjà fait l'objet de diverses propositions parmi lesquelles l'hypothèse d'une commission indépendante composée de juges et de citoyens [Baldacchino et Andrieu, 2023].

Mais au-delà de ces questions spécifiques, il nous paraît intéressant d'avoir pu démontrer que les interrogations à l'œuvre en sciences politiques en matière de principes anarchistes de justice peuvent trouver, pour partie, des éléments de réponse concrets dans l'organisation existante de certaines institutions singulières dont la volonté de prendre en compte le plus large- ment possible les divergences d'analyse a pu fonder pragmatiquement les modes de travail. Dire de la Cour des comptes qu'elle fonctionne en par- tie comme un microcosme organisé selon des principes anarchistes, ce n'est pas remettre en cause son inscription dans la logique républicaine, c'est au contraire en faire le précurseur possible de changements plus fondamentaux qui viendraient affecter le macrocosme politique dans lequel elle s'inscrit. Par sa seule existence, elle prouve simplement que l'indépendance et la collégia- lité sont des conditions nécessaires, bien que non suffisantes, de la liberté et de la justice. S'il revient à d'autres qu'à ses magistrats de réfléchir sur ce que serait une société plus juste, il est à la fois ironique et heureux qu'ils puissent eux-mêmes participer à ce débat à l'heure où le portrait de Napoléon par un élève de David a été relégué à sa juste place – en bibliothèque, auprès des ar- chives – alors que le buste de Marianne continue de veiller sur les audiences de la Grand'chambre.

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