# Le SSM collectivités locales : interview de Jean-Luc Heller

Jean-Luc Heller

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Jean-Luc Heller. Le SSM collectivités locales : interview de Jean-Luc Heller. Courrier des Statistiques, 2008, 124, pp.45-48. hal-05415205

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# Le SSM collectivités locales : interview de Jean-Luc Heller

**Courrier des statistiques :** Jean-Luc Heller, vous êtes le chef du service statistique ministériel (SSM) « collectivités locales », le DESL<fnref n="1" />. En quoi consistent les missions de ce service et quels en sont les travaux phares ?

**Jean-Luc Heller** : Les missions du service sont très classiquement celles d'un SSM : recueillir, contrôler, traiter, analyser et diffuser l'information statistique dans le domaine de son département ministériel, ici celui chargé des collectivités locales.

À cet effet, le SSM bénéficie pleinement de son insertion dans la Direction générale des collectivités locales (DGCL), à parité avec les sous-directions qui ont en charge les finances, les compétences ou les statuts des personnels des collectivités. Cela permet au SSM d'être associé aux problématiques en cours et d'utiliser les sources administratives disponibles, au sein du ministère ou par le réseau des préfectures. Cette proximité de la décision, qui fait l'intérêt du travail en SSM, est aussi source de tension, car le temps du statisticien et des investissements dans la production statistique n'est pas spontanément celui de l'action d'une administration centrale comme celle du ministère de l'Intérieur.

Ce qui est moins classique, c'est à la fois la grande hétérogénéité et le développement rapide des collectivités locales à la suite des vagues de décentralisation intervenues depuis le début des années 1980. À l'intervalle

de trente ans, que l'article reproduit ci-avant nous invite à parcourir, il n'est pas exagéré de parler de bouleversement.

<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>Source : Courrier des statistiques</figcaption></figure>

Jean-Luc Heller

Les régions sont apparues comme collectivités locales de plein exercice au côté des départements. Les regroupements intercommunaux – communautés d'agglomération, communautés urbaines, communautés de communes – couvrent la quasi-totalité du territoire. Construction et entretien des lycées et des collèges, formation professionnelle, routes, transports ferroviaires de voyageurs, action sociale, versement du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation personnalisée d'autonomie, autant de domaines qui sont passés de la compétence de l'État à celle des collectivités territoriales, si bien que, désormais, plus de 72 % de

l'investissement public est le fait des administrations publiques locales.

De nombreuses réformes fiscales et financières ont accompagné ce mouvement. La fonction publique territoriale représente maintenant plus de 1,6 millions d'agents, soit près d'un tiers de l'ensemble des trois fonctions publiques (d'État, territoriale et hospitalière).

Le service statistique mène son activité pour l'essentiel à partir de la mobilisation de sources administratives, donc de données issues de la gestion ou de l'activité des collectivités : tenue des comptes par le comptable public, déclarations de fiscalité, transmission des budgets et des comptes pour le contrôle de légalité, déclarations de données sociales, volet statistique des rapports aux comités techniques partaires, suivi de l'évolution des structures pour les besoins de répartition des dotations de l'État.

Cette situation a des forces bien connues (exhaustivité, coût de collecte marginal) mais aussi des limites (délais et pertinence des données pour l'exploitation statistique). Il est d'ailleurs proposé de compléter cet ensemble par un dispositif d'enquête par internet sur un échantillon de collectivités locales. Cette méthode serait en effet mieux adaptée à une collecte

<footnote n="1">1. L'intitulé exact de ce service statistique ministériel est le Département des études et des statistiques locales (DESL), au sein de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités territoriales.</footnote>
rapide d'informations, d'autant plus
si l'on souhaite que ces informations
soient à la fois plus ciblées et plus
évolutives que celles des sources
administratives traditionnelles.

Les travaux du SSM s'organisent
autour de trois missions : observation
des finances locales, de la fonction
publique territoriale et des structures
territoriales (et parmi ces dernières,
les structures intercommunales en
particulier).

Les travaux sur les finances sont marqués par le rythme annuel du vote par les collectivités locales, des budgets primitifs et des comptes administratifs, une fois la gestion terminée. Pour chaque type de collectivité (régions, départements, communes et intercommunalités), il s'agit de recueillir les principales données financières et d'en tirer une agrégation et une analyse nationale.

Le nouveau couple commune – inter-
communalité pose des problèmes
méthodologiques et pratiques pour
parvenir à construire une vision du
secteur communal consolidée, c'est-
à-dire sans double compte. En plus
de ces résultats agrégés par type de
collectivité, sont aussi diffusées des
données financières pour chacune
des plus grandes collectivités.

La fiscalité locale fait l'objet d'un
traitement particulier. Dès le vote des
taux de fiscalité, les données sont
recueillies, directement ou par l'inter-
médiaire des services fiscaux. Ceci
permet de disposer de résultats sur
les taux et produits de la fiscalité
locale directe, au cours même de l'an-
née étudiée. C'est naturellement un
domaine particulièrement sensible.

En matière de fonction publique terri-
toriale, notre deuxième mission d'ob-
servation, le SSM conduit l'exploi-
tation statistique issue des rapports
(bilans sociaux) que la loi impose aux
employeurs locaux de fournir aux
comités techniques paritaires. Cette
exploitation a lieu tous les deux ans
sur la situation au 31 décembre des
années impaires. C'est un dispositif
lourd (puisqu'on vise l'exhaustivité),
mais en progrès constant dans sa
qualité et ses délais. Et surtout, c'est
la seule source disponible sur les
emplois par filière détaillée (jusqu'au
niveau du grade), sur la formation, les
droits sociaux, le temps de travail ou
encore les conditions de travail.

Enfin, les structures territoriales font
l'objet d'un suivi en continu, puis-
que le périmètre des groupements de
communes à fiscalité propre – ils sont
désormais plus de 2 500 – est publié
par le DESL courant janvier, pour la
situation au 1er janvier de la même
année.

Le site internet ouvert récemment
par notre service statistique (BAse
NATionale sur l'InterCommunalité,
Banatic : www.banatic.interieur.gouv.
fr) constitue un apport décisif dans
la mise à disposition de données
exhaustives s'étendant à l'ensemble
des formes de regroupements inter-
communaux (groupements à fiscalité
propre et syndicats), données mises
à jour trimestriellement. De plus,
Banatic met à disposition des infor-
mations sur tous les groupements de
collectivités territoriales, notamment
leur périmètre, leur mode d'organisa-
tion et de financement ainsi que leurs
compétences.

Courrier des statistiques : Parmi
ces travaux, lesquels sont réalisés en
liaison avec d'autres administrations
(Insee, autres SSM, etc.) ?

Jean-Luc Heller : Les premiers par-
tenaires sont nos collègues de Bercy
qui s'occupent de la gestion des
comptes des collectivités (la Direction
générale de la comptabilité publique,
DGCP) et du suivi de leur fiscalité (la
Direction générale des impôts, DGI),
appuyés par leurs réseaux de comp-
tables et de fiscalistes sur le territoire.

Par leur activité administrative, ils dis-
posent de sources riches et exhausti-
ves sur les comptes des collectivités
qui nous sont transmises pour exploi-
tation à des fins statistiques.

Alors que la restitution individuelle
en ligne est le fait du site Bercy
Collectivités locales (www.colloc.
bercy.gouv.fr), le SSM de la DGCL
cherche à développer les synthèses
et les analyses, le calcul d'agrégats
et de ratios selon des strates signi-
ficatives pour la comparaison des
situations des collectivités.

Des liens étroits sont également tissés
avec le SSM « fonction publique »<fnref n="2" />,
car lorsqu'il s'agit de rassembler des
données sur l'emploi, les rémunéra-
tions ou les conditions de travail des
agents des trois fonctions publiques,
la coordination est de mise.

Les collectivités locales prennent un
part croissante dans les politiques
publiques, en matière d'éducation et
de formation ou d'action sociale par
exemple. Nous sommes en contact
avec le SSM « éducation »<fnref n="3" /> qui établit
le compte de l'Éducation pour esti-
mer la contribution des collectivités
locales.

Les statistiques sur les politiques
sociales sont traitées quant à elles par
le SSM « santé, solidarité », la Drees<fnref n="4" />,
parfois par des enquêtes directes
auprès des départements et nous
devons alors souvent « croiser » nos
informations. Par exemple, durant les
premières années de transfert des
dépenses du RMI aux départements,
nous avons dû travailler à partir de
données des comptables du Trésor,
des enquêtes de la Drees et des
comptes administratifs transmis aux
préfectures après leur vote par les
assemblées départementales pour
établir les montants en cause pouvant
donner lieu à compensation.

Il faudrait citer aussi les transports,
le tourisme, la culture ou le sport,
autant de domaines où les collectivi-
tés locales sont actives. En pratique,
le SSM de la DGCL traite plutôt les
questions de la dépense publique
locale d'un point de vue d'ensemble
et de celui des grands équilibres

<footnote n="2">2. Bureau des statistiques, des études et de l'évaluation, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.</footnote>

<footnote n="3">3. Le SSM du ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche est un sous-ensemble de la Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP).</footnote>

<footnote n="4">4. Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, actuellement rattachée à trois ministères : Travail, Relations sociales et Solidarité ; Santé, Jeunesse et Sports ; Budget, Comptes publics et Fonction publique.</footnote>
et des grandes masses, réservant les investigations plus approfondies aux SSM qui disposent de plus de moyens et d'informations pour maîtriser les problématiques propres à leur domaine. L'important est de veiller à la cohérence des approches et à ne pas alourdir la charge de réponse des collectivités.

L'Insee est naturellement un de nos partenaires essentiels, et ce, dans plusieurs domaines. Tout d'abord, les collectivités locales sont immatriculées au répertoire Sirene. L'opération, menée en commun, de mise en cohérence de l'immatriculation des nombreux syndicats intercommunaux, entre les bases des préfectures et celles de l'Insee, a constitué une véritable enquête de balayage pour cette partie de Sirene dite « Secteur public ». Le suivi des modifications de la géographie des communes (ou d'autres circonscriptions, cantons, arrondissements), tel que l'Insee l'établit par le Code officiel géographique, suppose donc des échanges constants entre le DESL et l'Insee à propos des textes qui sont à la source des changements de superficie et de population, des fusions, des éclatements et des changements de nom des communes.

Dans le domaine de l'emploi public ou des rémunérations des fonctionnaires territoriaux, l'Insee nous procure les sources de référence. Des conventions sont passées pour permettre au SSM d'utiliser l'enquête Insee dite Colter (pour COLlectivités TERritoriales), dont le questionnaire fait l'objet d'une mise à jour annuelle concertée. Le système d'information sur les agents du secteur public est un grand projet qui doit très prochainement déboucher sur une mise en œuvre opérationnelle pour tous les partenaires, à partir de l'exploitation des fichiers administratifs. Le bon usage de la nomenclature des emplois territoriaux (NET) dont est responsable la DGCL dans les déclarations annuelles de données sociales (DADS), à la base de ce système d'information pour la fonction publique territoriale, était un pré requis ; la sensibilisation des acteurs a été conduite en commun. Dès maintenant,

les études menées à l'Insee à partir de la source DADS sur la fonction publique territoriale font partie des références de base.

Il n'est pas possible d'oublier les questions liées au recensement de population. À la suite de la rénovation du recensement de la population par l'Insee, la prise en compte, à compter de 2009, de l'actualisation des chiffres de population de toutes les circonscriptions administratives, à un rythme annuel, va intervenir dans les données statistiques comme dans les nombreuses dispositions faisant référence à la population. Les communes qui préparent et réalisent les opérations de recensement en sont les premières utilisatrices. Le service statistique est placé à l'interface des nombreuses questions que les communes posent à ce sujet.

**Courrier des statistiques :** Dans son article de 1978, Jean Bouinot expliquait que son service produisait principalement des « statistiques financières à finalité de gestion », mais qu'il était prévu qu'à l'avenir, les statistiques socioéconomiques se développent fortement... Trente ans après, diriez-vous que les choses ont évolué ainsi ?

**Jean-Luc Heller** : La place des statistiques financières reste centrale pour le DESL, mais leur finalité va au-delà de l'aide à la bonne gestion de chaque collectivité, apportée par des guides de ratios financiers ou de références moyens. L'appréciation d'ensemble de la situation financière et des grands équilibres comptables des collectivités est la première demande qui nous est adressée : évolution de la dépense de fonctionnement, dynamique de l'investissement, importance du recours à l'emprunt et charge de la dette.

L'attention et les demandes issues de débats parfois vifs entre les acteurs se portent particulièrement sur les domaines dont la compétence a été transférée de l'État aux collectivités locales. La compensation est-elle équitable devant l'évolution des charges ? Quelles sont les conséquences de la décentralisation dans la dynamique des dépenses ? Une gestion plus proche est-elle génératrice de meilleur emploi des fonds publics ou, à l'inverse, plus sensible à la proximité de la demande ?

L'impact des réformes institutionnelles est aussi questionné. Avec l'apparition des régions dans l'intervention économique, l'association fréquente de plusieurs niveaux de collectivités dans des projets communs d'investissements ou de développement est-elle un gage de mutualisation efficace de moyens ou à l'opposé génératrice de coûts de transactions importants ? L'évolution des dépenses de l'intercommunalité comparée à celle des seules communes permet-elle de conclure à des économies d'échelle ou, au contraire, traduit-elle les effets d'un doublonnage dans les structures ? Autant de questions aux enjeux très sensibles, posées par le débat public, auxquelles le DESL tente de répondre en mobilisant les statistiques financières.

L'autre approche, où statistiques financières et préoccupations socioéconomiques se rejoignent, est celle des domaines de l'action publique locale. Combien les collectivités locales dépensent-elles pour l'action sociale, l'enseignement, la formation, les transports, le sport, la culture, le tourisme ? Les nomenclatures fonctionnelles et la manière dont les utilisent les collectivités ne permettent pas toujours de répondre très précisément à ces problématiques. Encore moins quand il s'agit d'en évaluer l'efficacité ou l'efficience à l'aide d'indicateurs de résultats ou de 'produit'.

Mais ce faisant, il faut faire appel à de nombreuses données, disponibles à l'échelon territorial pertinent. Ce besoin de statistiques détaillées à des échelons territoriaux fins, allant parfois jusqu'aux quartiers, est bien présent et c'est sans doute ce que Jean Bouinot anticipait. Le recours aux sources administratives contenant des données localisables est l'outil principal – en dehors du recensement – pour disposer de données statistiques locales. Mais la production largement répandue de résultats statistiques aux niveaux infra-nationaux n'est pas le
fait du service statistique des collectivités locales : elle a heureusement été prise en charge par l'ensemble du système statistique public.

L'autre élément d'évolution majeur sur ces trente ans est bien sûr celui de l'informatique, qui apporte de nouvelles possibilités, tout particulièrement s'agissant de données et d'utilisateurs très dispersés. La dématérialisation des échanges de données, bien qu'à parfaire dans le domaine des finances locales, permet les traitements et les croisements de masses d'informations. Pour les données locales, la diffusion par internet, avec la souplesse de l'interrogation et les progrès de la cartographie dynamique, sont à la base de développements qu'il était difficile d'imaginer.

**Courrier des statistiques :** À la fin de son article d'il y a trente ans, l'auteur exprimait le vœu que soient rapidement créés des services statistiques dans les [grandes] villes, services qui joueraient un rôle « d'observatoire du

changement socioéconomique de la vie locale ». Ce vœu a-t-il été exaucé, sous cette forme ou sous une autre, et si oui, quelles conséquences cela a-t-il sur les missions et les travaux de votre service ?

**Jean-Luc Heller** : Plus que les seules grandes villes, ce sont maintenant toutes les grandes collectivités territoriales, les régions, les départements, les communautés urbaines ou les grandes communautés d'agglomération qui structurent le territoire.

Dans leur mise en œuvre des politiques publiques locales, elles sont à la fois productrices de données, qui peuvent être des sources pour les statistiques, et demandeuses d'indicateurs statistiques et de données comparables, utiles au pilotage et à l'évaluation. L'enjeu est le positionnement de la statistique publique dans le contexte issu de la décentralisation. Avec l'éclatement des systèmes d'information et de gestion, il faut préserver la comparabilité des statis-

tiques, ce qui passe par un partage des données mais aussi par des normes, des concepts, des méthodes et nomenclatures, au moins harmonisées, au mieux communes.

C'est là que les statisticiens doivent intervenir. La statistique publique est déjà présente sur le territoire grâce au réseau de l'action régionale des directions régionales de l'Insee et à celui des statisticiens en poste dans les services décentrés de l'État. Elle doit se positionner vis-à-vis de ces autres collectivités publiques, actives dans de très nombreux domaines, que sont maintenant les collectivités locales. Le Conseil national de l'information statistique a débattu de ces questions à plusieurs reprises et certains verraient bien une mise à disposition de statisticiens de l'Insee dans des services statistiques au sein des collectivités locales. Des SSCL en complément des SSM ? Rendez-vous dans trente ans pour un prochain bilan... ■