# La territorialisation de la compétence GEMAPI dans le bassin de l'Adour : le cas de deux EPCI-FP du PAPI de l'agglomération dacquoise

Lauren Matias, Sylvie Clarimont, Aurélie Darthos, Isabelle Degrémont

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## To cite this version:

Lauren Matias, Sylvie Clarimont, Aurélie Darthos, Isabelle Degrémont. La territorialisation de la compétence GEMAPI dans le bassin de l'Adour: le cas de deux EPCI-FP du PAPI de l'agglomération dacquoise. Colloque Digues 2024 - Systèmes et ouvrages de protection contre les inondations d'origines maritimes et fluviales. État des lieux, avancées, innovations et perspectives ,, Mar 2024, Aix-en-Provence, France. hal-04753302

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# La territorialisation de la compétence GEMAPI dans le bassin de l'Adour

## Le cas de deux EPCI-FP du PAPI de l'agglomération dacquoise

### The territorialization of GEMAPI competence in the Adour watershed

### The case of two local authorities in south-west of France

L. Matias<fnref n="1" />, S. Clarimont<fnref n="2" />, A. Darthos<fnref n="3" />, I. Degrémont<fnref n="4" />

## Résumé

Depuis 2018, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) sont en charge de la compétence GEMAPI, créée par les lois MAPTAM (2014) et NOTRe (2015) pour rationaliser et clarifier la répartition des compétences territoriales relatives à la gestion des milieux aquatiques (GEMA) et à la prévention des inondations (PI), afin de mener une politique nationale cohérente sur ce sujet et de répondre aux objectifs des Directives européennes afférentes (2000 et 2007). Cependant, la mise en œuvre de cette compétence modifie non seulement l'organisation territoriale préexistante, mais affecte également la gouvernance locale de l'eau. Ce travail, qui s'inscrit dans le cadre d'une thèse CIFRE, vise donc à étudier ces bouleversements territoriaux et à identifier les leviers et les verrous à la prise en main effective de la GEMAPI, dans tout le bassin de l'Adour, en tenant compte des enjeux de gouvernance ainsi que des enjeux techniques et financiers, notamment pour des intercommunalités aux moyens modestes.

Compte tenu de l'étendue du bassin-versant (17 000 km<fnref n="2" />) et de sa grande diversité tant morphologique que dans les modes d'occupation du sol, la communication se centre sur l'analyse de deux territoires contrastés, mais contigus : la Communauté d'agglomération du Grand Dax (CAGD) et la Communauté de communes Terres de Chalosse (CCTC). Dans ces deux EPCI-FP inégalement peuplés et dynamiques, mais tous deux exposés au risque d'inondation, il s'agira de montrer quelles ont été les modalités concrètes de territorialisation de la compétence (le terme de « territorialisation » étant entendu ici au sens premier de processus de transfert de pouvoir de l'État vers un échelon inférieur) en mobilisant aussi bien l'observation directe que l'analyse de données secondaires (études, rapports, documents opérationnels) et celle de données primaires, inexistantes jusqu'alors, construites à partir d'enquêtes par questionnaire et entretiens.

Les premiers résultats font ressortir la prise en charge très différenciée de la compétence GEMAPI dans les deux EPCI-FP avec une superposition complexe de périmètres d'intervention en dépit de la simplification et de la rationalisation des périmètres intercommunaux consécutives à la loi NOTRe, de même qu'une prévalence des enjeux liés au volet PI par rapport à ceux liés à la GEMA, nettement en retrait dans les entretiens menés auprès des acteurs locaux. Dans ces deux EPCI-FP particulièrement vulnérables au risque d'inondation avec des crues fréquentes et d'intensité variable dont certaines crues

<footnote n="1">¹ Institution Adour / UPPA, Mont-de-Marsan / Pau, France, *lauren.matias@institution-adour.fr*</footnote>

<footnote n="2">² Université de Pau et des Pays de l'Adour (UPPA), UMR 6130 TREE, France, *sylvie.clarimont@univ-pau.fr*</footnote>

<footnote n="3">³ Institution Adour, Mont-de-Marsan, France, *aurelie.darthos@institution-adour.fr*</footnote>

<footnote n="4">⁴ Université de Pau et des Pays de l'Adour (UPPA), UMR 6130 TREE, France, *isabelle.degremont@univ-pau.fr*</footnote>
majeures (comme la crue de référence de février 1952 ou les crues de décembre 1981 et janvier 2014), la prévention des inondations apparaît ainsi prioritaire avec une focalisation de l'attention sur la gestion des digues. Si les systèmes d'endigvement sont tout aussi complexes dans l'EPCI-FP rural que dans la CAGD avec des ouvrages souvent hétéroclites et aux origines mal déterminées, les moyens mobilisables pour leur entretien ou leur restauration sont fort différents du fait de capacités financières et humaines inégales. Par conséquent, alors que la CAGD a pu s'engager en faveur du maintien de son système d'endigvement jugé stratégique dans le dispositif de protection des biens et des personnes face à l'inondation, la CCTC n'a pas encore opéré de choix.

## Mots-clés

Adour - GEMAPI - Territorialisation - Inondations - Digues

## Abstract

Since 2018, french national laws (MAPTAM, 2014; NOTRe, 2015) have given local authorities jurisdiction over aquatic environment management (GEMA) and flood prevention (PI). The aim was to rationalize and clarify the distribution of competences in order to conduct a coherent public policy on these subjects and meet the objectives of the corresponding European Directives (2000 and 2007). However, the implementation of these competences modifies the pre-existing territorial organization and also affects local water governance. The research aims to study these territorial upheavals and identify the levers and issues to the concrete control of these responsibilities throughout the Adour watershed (South-West France). The aim is to understand the technical, financial and governance issues, particularly for public authorities with modest means.

Given the size of the watershed (17,000 km²) and its morphological and land-use diversities, this paper will focus on the analysis of two contrasting but contiguous territories: the Dax metropolitan area (CAGD) and the “Terres de Chalosse” community (CCTC). These two local authorities are unequally populated and dynamic, but both are exposed to flood risks. The aim is to illustrate concrete ways in which competences have been territorialized; "territorialization" is understood here as the process of transferring power from State to a lower level. This research is based on direct observations, analysis of secondary data (studies, reports, operational documents) and productions of primary data (using questionnaires and interviews).

Initial results show that GEMAPI responsibilities vary considerably between the two communities, with a complex overlap of intervention perimeters despite national law's desire to simplify and rationalize. Flood prevention (PI) issues take precedence over those relating to aquatic environment management (GEMA). These were relegated to the background in interviews with local stakeholders. In the two communities, flood prevention appears to be a priority, with a focus on dike management. Diking systems are complex in both communities, with structures often heterogeneous and of unclear origins. The resources that can be mobilized for their maintenance or restoration are very different, due to unequal financial and human capacities. Consequently, while the CAGD has decided to commit to maintaining its diking system, a strategic element in the protection of people and property against flooding, the CCTC has not yet been able to take a similar decision.

## Key Words

Adour River – national law GEMAPI - Territorialization – Floods – Dikes
## Introduction

Depuis 2018, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) sont en charge de la compétence GEMAPI. Créée par les lois MAPTAM et NOTRe (2014 et 2015), cette compétence a pour but de rationaliser et de clarifier la répartition des compétences territoriales relatives à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations afin de mener une politique nationale cohérente sur ce sujet, mais aussi de répondre aux objectifs des Directives européennes afférentes (2000 et 2007). Cependant, la mise en œuvre d'une telle compétence par les EPCI-FP modifie non seulement l'organisation territoriale préexistante, mais affecte également la gouvernance locale de l'eau. Ce travail, qui s'inscrit plus largement dans le cadre d'une thèse CIFRE en cours de réalisation<fnref n="1" />, a donc pour but d'étudier ces bouleversements territoriaux et d'identifier les leviers et les verrous à la prise en main effective de la compétence GEMAPI en tenant compte des enjeux de gouvernance qu'elle représente à l'échelle de l'ensemble du bassin-versant, ainsi que des enjeux techniques et financiers, notamment pour des intercommunalités aux moyens modestes. Administrativement complexe - à cheval sur quatre départements et deux régions (Nouvelle-Aquitaine et Occitanie) -, et géographiquement pluriel comprenant des espaces très divers (littoral, plaine, coteaux, montagne), inégalement occupés et vulnérables au risque d'inondation, le bassin de l'Adour a, jusqu'à présent, peu retenu l'attention des chercheurs contrairement à de grands fleuves comme la Garonne, la Seine ou le Rhône. Pourtant, de par son régime pluvio-nival, le bassin de l'Adour doit faire face à des inondations fréquentes et de nature variée. Il permet dès lors une expérimentation complète de deux volets de la GEMAPI que ce soit en zones rurales, très présentes dans le bassin, ou dans des zones urbaines comprenant des agglomérations de taille petite et moyenne aux moyens financiers plus modestes que ceux des métropoles.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>FIGURE 1. LA CAGD ET LA CCTC DANS LE TERRITOIRE DU PAPI DE L'AGGLOMERATION DACQUOISE</figcaption></figure>

Compte tenu de l'étendue du bassin-versant (17 000 km<fnref n="2" />) et de sa grande diversité tant morphologique que dans les modes d'occupation du sol, l'article se centrera sur l'analyse de deux territoires contrastés, mais contigus : la Communauté d'agglomération du Grand Dax (CAGD) et la Communauté de communes Terres de Chalosse (CCTC), afin d'illustrer le processus de territorialisation de la compétence GEMAPI et les difficultés concrètes auxquelles il est confronté (Figure 1).

Situé dans le sud du département des Landes, le Grand Dax est une intercommunalité déjà ancienne (2002), constituée dans ses contours actuels de 20 communes. Le territoire accède au statut de communauté d'agglomération, en 2006, sans

modification de son périmètre. Structurée autour de la ville et station thermale de Dax, la CAGD est attractive et voit sa population croître de façon continue depuis 1968 pour atteindre 56 850 habitants en 2020, ceci malgré un solde naturel constamment déficitaire depuis 1982 selon l'INSEE<fnref n="2" />. Cet

<footnote n="1">¹ La thèse, menée en partenariat entre l'Institution Adour (établissement public territorial de bassin) et l'Université de Pau et des Pays de l'Adour (UPPA) – Laboratoire TREE UMR CNRS 6130, se terminera en février 2024. La phase de recherche est à ce jour terminée et la rédaction de l'écrit final est en cours.</footnote>

<footnote n="2">² https://www.insee.fr/fr/statistiques/2011101?geo=EPCI-244000675 [Consulté le 13 juillet 2023].</footnote>
accroissement démographique s'accompagne d'une forte croissance du parc de logements surtout en périphérie immédiate de Dax, les communes de première couronne ayant construit leur développement sur la mise à disposition de foncier urbanisable à des prix encore relativement accessibles par rapport au littoral. Cet étalement urbain périphérique est générateur d'une accentuation de la vulnérabilité (logements et déplacements) pouvant s'avérer problématique en cas de fortes crues.

Bien que limitrophe de Dax, la CCTC demeure une intercommunalité rurale. Créée à la suite de la loi NOTRe (2015), elle est née de la fusion de deux communautés de communes antérieures (CC Montfort-en-Chalosse, CC du canton de Mugron). Elle est désormais composée de 34 communes représentant une population totale de 18 145 habitants en 2020 selon l'INSEE<fnref n="3" />. Assez dynamique sur le plan démographique avec une population en croissance continue depuis 1975 du fait d'un solde migratoire encore légèrement positif de 2014 à 2020 (+ 0,2 %), mais en repli par rapport à la période 2009-2014 (+ 1,1 %), la CCTC dispose d'une économie à la fois agricole (système de polyculture élevage), sylvicole et de services avec notamment le tourisme vert et le thermalisme (Préchacq-les-Bains). Vulnérable aux inondations, une partie du territoire de la CCTC est intégrée au plan d'actions de prévention des inondations (PAPI) de l'agglomération dacquoise (2020-2026) tout comme la majeure partie des communes de la Communauté d'agglomération éponyme (Figure 1).

Dans ces deux EPCI-FP inégalement peuplés et dynamiques, mais tous deux exposés au risque d'inondation, quelles ont été les modalités concrètes de territorialisation de la GEMAPI (le terme de “territorialisation” étant entendu ici au sens premier de processus de transfert de pouvoir de l’État vers un échelon inférieur, en l'occurrence des EPCI-FP) ? A quelles difficultés se sont heurtés (et se heurtent encore grandement) ces deux territoires dans la prise en charge de la GEMAPI ? Comment ont-ils tenté de les surmonter ? L'hypothèse initiale d'une inégalité de conditions entre EPCI-FP rural et EPCI-FP urbain peut-elle être validée ?

Pour répondre à ces questionnements, la recherche repose sur un recueil de données qualitatives primaires, inexistantes jusqu'alors, construites à partir d'enquêtes et d'entretiens semi-directifs<fnref n="4" />, en sus d'une collecte de données secondaires (études, rapports, documents opérationnels, presse), ceci à l'échelle du bassin de l'Adour. Pour ce qui concerne les deux territoires de référence, outre un travail régulier d'observation, des enquêtes ont été menées auprès des deux EPCI-FP, des quatre syndicats de sous-bassins (SAM, SGLB, SBVL, SMBAM)<fnref n="5" /> et de l'établissement public territorial de bassin (EPTB) Institution Adour. Par ailleurs, le verbatim du témoignage d'un élu de la CCTC lors d'une journée d'échanges dédiée à la GEMAPI organisée par l'EPTB (28/04/2023) a été utilisé.

# 1 - Une prise en charge différenciée de la compétence GEMAPI par les deux EPCI-FP

Lors de la prise de compétence obligatoire, en 2018, les EPCI-FP ont été amenés à faire des choix concernant les modalités d'exercice de la GEMAPI selon trois possibilités de gestion : la gestion directe, le transfert ou la délégation (vers un établissement public d'aménagement et de gestion des eaux (EPAGE) ou un EPTB uniquement) de tout ou partie de la compétence.

Dans les cas de la CAGD et de la CCTC, les modalités d'exercice de la compétence sont quasiment similaires, à savoir un transfert du volet « gestion des milieux aquatiques » à des syndicats de bassins versants déjà existants. Concernant le volet « prévention des inondations », la CAGD a opté pour un exercice direct des missions tandis que la CCTC n'a, à sa charge, qu'une partie de celles-ci, allégée par une convention de délégation avec l'EPTB (Figure 2). D'après les entretiens menés sur le terrain, ce

<footnote n="3">³ https://www.insee.fr/fr/statistiques/2011101?geo=EPCI-200069631 [Consulté le 13 juillet 2023].</footnote>

<footnote n="4">⁴ Ces enquêtes, dont une partie des résultats est présentée dans le présent article, ont toutes fait l'objet de la signature d'un formulaire de consentement de diffusion de la part des différents acteurs interrogés (n° de registre : 168.10.03.21 et 168.10.03.21bis).</footnote>

<footnote n="5">⁵ SAM : syndicat Adour Midouze ; SGLB : syndicat Gabas Louts Bahus ; SBVL : syndicat du bassin versant des Luys ; SMBAM : syndicat mixte du bassin Adour maritime.</footnote>
dernier semble avoir suscité davantage de questionnements, c'est pourquoi nous nous y intéresserons plus particulièrement. En effet, alors que pour la CAGD, la gestion directe de l'item 5 de la compétence, relatif à la défense contre les inondations et contre la mer, s'est imposée dans la mesure où, historiquement, la ville de Dax gérait déjà les ouvrages de protection hydraulique, pour la CCTC, la décision a été moins évidente. Cette communauté de communes rurale n'a jamais eu, en son sein, de service dédié à ce type de compétence et les syndicats de rivière historiquement présents dans ce territoire ne disposaient pas non plus de compétences techniques pour exercer le volet PI. Après débat interne, ils ont fait savoir aux EPCI-FP de leur secteur qu'ils n'étaient pas en capacité d'exercer l'item 5, décision parfois mal comprise par certains EPCI-FP qui auraient préféré confier à un tiers l'intégralité de la compétence GEMAPI :

> « C[ela] a été compliqué. Déjà, pour la sécabilité des items, ils voulaient qu'on récupère tout, qu'on ait les quatre compétences à la base aussi. Nous, on s'est battus pour ne pas avoir la PI, [...] on a dit 'Ah non, non, nous, on prend la GEMA, tout ou partie. Les canaux, les lacs, tout ça, on n'en veut pas, ce n'est pas nos missions.' » (Entretien syndicat de rivière - 06/10/2022)

Dans un contexte d'inégale répartition géographique des ouvrages de protection, un transfert de l'item 5 aux syndicats semblait, pour l'EPTB, prématuré en l'absence de révision des conditions de gouvernance, de financement et des moyens humains :

> « Nous, on a quelque part accompagné ce mouvement-là, pour dire 'Les EPCI de toute façon, il faut qu'on comprenne les enjeux financiers avant d'aller transférer cette compétence-là dans une instance supra où ils ne représenteront peut-être plus rien.' Parce que les clés de la gouvernance des syndicats, elles étaient faites sur les rivières, et les rivières, c'est plus équitable, il y en a partout. Les ouvrages de protection, il n'y en a pas partout, donc que ce soit un collectif pas forcément concerné qui décide pour un territoire plus concerné, et peut-être qui paye pour un territoire plus concerné, c'était un peu compliqué, ce n'était pas mûr. » (Entretien Institution Adour - 25/01/2023)

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>FIGURE 2. EXERCICE DE LA GEMAPI PAR LA CCTC ET LA CAGD</figcaption></figure>

Afin de rassurer les EPCI-FP qui ne se sentaient pas prêts à assumer le volet PI, l'EPTB a proposé d'intervenir par délégation pour porter des études groupées sur les digues existantes, permettant ainsi d'éclairer les EPCI-FP sur les enjeux techniques et financiers de leur pérennisation en tant que systèmes d'endiguement. La CCTC travaille ainsi avec l'EPTB par délégation d'une partie de la compétence (Figure 2).

Si la CAGD et la CCTC ont donc toutes deux transféré la GEMA, elles ont opéré des choix distincts concernant l'exercice de la PI. Pour la CAGD qui n'a pas subi de modification de périmètre après les lois de réformes territoriales de 2014 et 2015, l'enjeu principal relatif à la prise de compétence GEMAPI était la réorganisation de ses services et l'intégration de l'équipe de la ville de Dax
qui s'occupait anciennement de la gestion des ouvrages de protection contre les inondations. En revanche, pour la CCTC, le contexte était tout autre. Après avoir vécu une « fusion subie » (selon les mots d'un représentant de la CCTC), il s'agissait dans un premier temps, de retravailler sur la structuration générale interne de la nouvelle intercommunalité et dans un second temps de trouver une organisation pour la compétence GEMAPI, pour laquelle l'EPCI-FP n'avait, historiquement, aucune capacité technique. Ces deux collectivités étaient donc dans une position inégale pour appréhender les modalités concrètes de l'exercice de cette compétence notamment en matière de gestion d'ouvrages de protection tout aussi complexes.

## 2 - Du rural à l'urbain : des systèmes d'endigement tout aussi complexes

Pour se protéger des inondations, des digues ont historiquement été construites en bordure de l'Adour, en cœur d'agglomération dacquoise tout comme, plus en amont, dans les communes rurales d'Onard à Gousse (Tableau 1). D'une longueur à peu près équivalente (12 à 13 km) dans les deux EPCI-FP, ces ouvrages assurent la protection de terres agricoles, de prairies et de forêts, mais également de personnes : environ 6 000 habitants à Dax et Saint-Paul-lès-Dax, nettement moins en Terres de Chalosse avec approximativement 250 à 300 habitants protégés, souvent en habitat dispersé (fermes ou pavillons individuels).

<table><caption>TABLEAU 1. DESCRIPTIF DES OUVRAGES DE PROTECTION CONCERNES</caption><thead><tr><th>Nom</th><th>Digue Maisonnave-RD10</th><th>Système d'endigement dacquois</th></tr></thead><tbody><tr><td>Communes</td><td>Onard, Vicq-d'Auribat, Saint-Jean-de-Lier, Gousse</td><td>Dax, Saint-Paul-lès-Dax</td></tr><tr><td>Linéaire</td><td>13 km</td><td>12,7 km</td></tr><tr><td>Caractéristiques</td><td>Digue en terre (matériaux de provenances diverses). Présence de plusieurs clapets sur le linéaire et d'un déversoir à l'aval</td><td>Digues en terre et en béton, murets maçonnés, murs d'hôtels, remblai ferroviaire, batardeaux et points hauts topographiques. Présence de deux déversoirs à l'aval, de portes à flots et de systèmes de pompage</td></tr><tr><td>Niveau de protection actuel</td><td>Q2 ≤ NP ≤ Q50</td><td>Q2 ≤ NP <br> Coton aud ≤ Q5<br> Q5 ≤ NP <br> Coton urbain ≤ Q100</td></tr><tr><td>Enjeux protégés</td><td>Entre 250 et 300 habitants, environ 10 ha de cultures/prairies et 25 ha de forêt</td><td>Environ 6 000 personnes, 7 ha de cultures/prairies et 29 ha de forêt</td></tr><tr><td>Classement</td><td>Non décidé</td><td>En cours</td></tr></tbody></table>

L'origine de ces ouvrages est mal connue et diffère fortement selon les lieux. La digue dite Maisonnave-RD10, en rive gauche de l'Adour, constitue une sorte de palimpseste dont la couche originelle aurait, selon les acteurs locaux rencontrés sur le terrain, été édifiée avant 1860 et aurait évolué au gré de reconstructions et rehausses successives. Selon une étude récente menée par des géo-archéologues, il semblerait plutôt que la construction de la « grande digue d'Onard, Vicq et Saint-Jean-de-Lier » remonte à 1873 ou 1874

et relève d'abord d'une initiative de la commune d'Onard. Les archives mentionnent les dommages qu'elle a subis en 1875, lors de la crue moyenne de l'hiver, puis de la crue exceptionnelle de juin qui endommagea tout son linéaire et perça de nombreuses crevasses. Les dégâts occasionnés surent convaincre le service des Ponts-et-Chaussées de reconstruire et d'améliorer la digue de façon à la rendre « insubmersible ». L'État se substitue alors aux communes pour concevoir la nouvelle digue [4 Lavigne et Fruchart, 2023 : 28-29]. La dernière phase de travaux date des années 1980 et a été réalisée à la suite des crues de 1981 ; elle s'est traduite par le prolongement de la digue de Gousse sur un linéaire d'environ 1 700 m et la réalisation d'un déversoir de sécurité de 500 m de long ainsi que de 11 clapets de vidange [1 Artelia, 2022 : 9]. Loin de constituer un ensemble homogène, cette digue est donc un assemblage hétéroclite de tronçons édifiés à des périodes différentes, plus ou moins repris postérieurement, dont la construction a été prise en charge par divers maîtres d'ouvrage (Figure 3). Elle comporte également, sur son linéaire, une vingtaine d'ouvrages traversants. Par ailleurs, cette digue est implantée sur 153 parcelles cadastrales différentes dont 121 parcelles appartenant à des propriétaires privés, largement majoritaires, sans pour autant que des servitudes aient été signées [1 Artelia, 2022 : 37]. Enfin, d'un point de vue juridique, la majeure partie de la digue n'a pas encore, à ce jour, d'existence réglementaire. Pourtant, elle est connue des services de l'État qui ont réalisé des rapports dont l'un, en 2007, préliminaire au classement d'une partie de l'ouvrage [3 DDAF, 2007]. En 2011,
par arrêté préfectoral, trois portions de la digue ont même été classées en classe C (population protégée de 10 à 1 000 personnes et hauteur supérieure à 1 m). En 2018, par délégation, la CCTC a confié à l'Institution Adour la réalisation de travaux d'urgence sur une digue présentant « des fragilités et des non-conformités par rapport aux règles de l'art actuelles pour les digues de protection contre les inondations » et qui a, de surcroît, été fortement endommagée par la crue de décembre 2019 [1 Artelia, 2022 : 41]. Confrontée au coût financier colossal que supposerait un confortement de l'ouvrage pour le mettre en conformité avec la réglementation (décret digue de 2015) et assurer un niveau de protection équivalent, la CCTC est, à ce jour, dans l'incapacité de prendre une décision.

Le système d'endiguement de Dax dont l'origine remonterait également au XIXe siècle en lien avec le développement du thermalisme, bien que tout aussi hétérogène et complexe, est, lui, pleinement considéré comme un ouvrage de protection, géré en régie par la CAGD. Il est composé d'éléments divers, disposés de part et d'autre de l'Adour, qui jouent un rôle considérable dans la protection de la ville de Dax dans la mesure où plusieurs quartiers, y compris centraux, sont situés en arrière de ces ouvrages, en zone rouge (aléa fort). Il s'agit de digues à proprement parler, de murs d'hôtels, de remblais ferroviaires, etc. La digue de Sablar, en rive droite, entre la gare en amont et le viaduc SNCF à l'aval, a été construite avec du « tout-venant » au XIXe siècle, en bordure du lit mineur du fleuve. Elle se prolonge, à l'ouest, par un remblai supportant la voie ferrée, propriété de la SNCF et qui protège deux quartiers de Dax, Pamparra et Sablar, eux-mêmes placés en zone à aléa fort. En rive gauche de l'Adour : une digue de 300 m environ, édifiée au XXe siècle en bordure de la rivière Pédouille et propriété de la Ville, protège le quartier Berdot et le centre hospitalier ; entre le pont des arènes et le pont Vieux, un mur construit en maçonnerie et en béton armé fait, à son tour, office de digue, propriété de la Ville ; en bordure de la ZAC des bords de l'Adour, une nouvelle digue construite en 1975, avec des sables et limons enherbés, longe le lit mineur du fleuve, elle est également propriété de la Ville ; dans le centre-ville, les murs des hôtels, équipés de batardeaux, constituent des ouvrages de protection en maçonnerie dont la propriété est privée et dispersée ; entre le pont SNCF et le quartier Tauzia, la digue de Saubagnac construite en remblai avec du « tout-venant » au XXe siècle, protège l'aval de la commune de Dax et est propriété de la Ville (Figure 3).

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>FIGURE 3. PHOTOGRAPHIES DE L'ENDIGUEMENT DACQUOIS ET CHALOSSAIS</figcaption></figure>

Ce complexe système d'endiguement dacquois associant des digues en terre, des ouvrages maçonnés (perrés, murs y compris de propriétés privées) et des remblais SNCF protège plusieurs quartiers du cœur de l'agglomération, à Dax et Saint-Paul-Lès-Dax, à un niveau de protection variable suivant les secteurs, de Q2 à Q50, plus ponctuellement à Q100 [2 Artelia, 2020 : 10].

Ces ouvrages de protection communément appelés « digues » (même s'il est évident que ce terme apparemment simple dissimule une grande variété de situations) sont donc extrêmement divers. Ils ont été construits à des dates différentes, modifiés et souvent rehaussés au fil du temps, composés de matériaux disparates et présentent un état de conservation plus ou moins bon. De plus, leur propriété n'est pas toujours publique, loin s'en faut ! Enfin, ces ouvrages peuvent faire l'objet d'usages variés :
récréatifs à Dax où la digue de Saubagnac est un espace de loisir fort fréquenté, logistiques dans le cas des remblais ferroviaires (avec une entreprise assez rétive à reconnaître le rôle d'ouvrages contributifs à la prévention des inondations de ses remblais), routier (digue de Maisonnave faisant office de route départementale, la RD10, en certains endroits), etc. Cette conjugaison d'éléments rend leur gestion particulièrement complexe, ce dont témoigne cette citation d'un élu rural se référant à la digue de Maisonnave :

> « Cet ouvrage très ancien a été construit en de nombreuses parties, finalement réunies. S'il protège aujourd'hui des habitants, il a aussi été créé pour la protection de zones agricoles qui constituent l'unique activité du territoire et que les présidents actuels tiennent donc à conserver. Et bien qu'éloigné des exigences actuelles, il fonctionne ! » (Intervention élu CCTC, 28/04/2023).

### 3- Entre classer et « neutraliser » les systèmes d'endiguement : des choix délicats

Si les capacités financières diffèrent entre la CAGD et la CCTC, notamment concernant le montant de taxe GEMAPI mobilisable, le financement du classement des ouvrages reste difficile dans les deux cas.

<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>FIGURE 4. COUT DES TRAVAUX NECESSAIRES POUR LE CLASSEMENT DES OUVRAGES</figcaption></figure>

Alors que six années de prélèvement de taxe GEMAPI au taux maximum seraient nécessaires à l'agglomération pour la mise aux normes des ouvrages en vue de leur classement, il en faudrait au moins 15 à la CCTC dans les mêmes conditions (Figure 4).

En outre, pour l'agglomération dacquoise, malgré un potentiel fiscal plus confortable que celui de la CCTC, les montants d'investissement en jeu nécessitent, pour des questions de trésorerie, un étalement du phasage des travaux, quand bien même la taxe GEMAPI appelée est actuellement la plus élevée du bassin de l'Adour (1,5 M€ soit 61 % du

plafond). En effet, le montant des travaux de confortement, études incluses, s'élève à 15 M€ pour une remise à niveau de la végétation, la réparation de maçonnerie (fissures, décalages, etc.) ainsi que la mise en place de systèmes de télésurveillance des postes de crue. La CAGD a donc, en sus de la participation de l'Etat apportée dans le cadre du PAPI, sollicité une participation complémentaire au titre du Fonds vert, afin de respecter les délais de réalisation impartis pour la mise en œuvre du PAPI sans mettre en péril sa trésorerie. En parallèle, la demande de classement en B, niveau le plus élevé du bassin de l'Adour, pour une protection trentennale (Q30) à cinquantennale (Q50) en fonction des tronçons, est en cours d'instruction par l'Etat, pour ces ouvrages qu'il n'avait pas classés dans le cadre du décret digues de 2007. Un lourd travail sur la maîtrise foncière de l'emprise des ouvrages reste à finaliser.

Si à Dax la question du maintien du système d'endiguement ne s'est jamais posée en ces termes tant sa pérennisation est vitale pour la protection de nombreux quartiers de la ville, y compris centraux, en Terres de Chalosse, les élus sont confrontés à un choix cornélien entre décision de classement ou effacement de digues. De fait, ils ont déjà renoncé au classement de plusieurs tronçons (Figure 2), mais sont dans l'incapacité de trancher pour la digue de Maisonnave du fait des enjeux présents dans la zone
protégée (habitat, terres agricoles) et des sommes à mobiliser pour conforter l'ouvrage dans la
perspective d'un classement. Pourtant, « Dès la prise en main de cette compétence, la volonté de
classer l'ouvrage pour lui donner une existence PI a été claire. » (Élu CCTC, 28/04/2023), mais
l'EPCI-FP est incapable d'en assumer le coût. En 2022, le budget GEMAPI de la CCTC s'élève à
238 000 € dont 124 000 € d'investissement ; il est en partie alimenté par le prélèvement de la taxe
GEMAPI (taxe additionnelle à la taxe foncière, à la taxe d'habitation et la cotisation foncière des
entreprises, instaurée par la loi MAPTAM) dont le montant est fixé à 5 € par habitant soit un total de
93 500 €. Une étude récente [1 Artelia, 2022], a évalué les travaux à mener pour conforter la digue
(travaux de remblais, nettoyage de végétation, enrochements sur certains secteurs), à deux niveaux de
protection : biennale (Q2) et quinquennale (Q5). La conduite de ces travaux de confortement de
l'ouvrage pour une faible protection représenterait un investissement colossal pour un EPCI-FP rural :
de 8 à 12 M d'euros suivant le scénario retenu. « Inacceptable politiquement », l'effacement de
l'ouvrage supposerait également un investissement important de l'ordre de 550 000 € HT. Faiblement
peuplée, dotée d'un potentiel fiscal limité, la CCTC se trouve donc aujourd'hui « dans une impasse »
(Élu CCTC, 28/04/2023).

Parallèlement aux inégalités de capacités financières évoquées ci-dessus, il existe également des inégalités liées aux moyens humains pour mettre en œuvre la compétence. D'après les réponses apportées par les représentants de chacune des intercommunalités lors des enquêtes de terrain, la CAGD disposerait de quatre équivalents temps plein (ETP) dédiés en 2022, contre aucun du côté de la CCTC. Si cette dernière avait bien un ETP chargé, entre autres, de la GEMAPI pendant les premières années qui ont suivi la prise de compétence obligatoire, depuis le départ de cette personne, c'est un élu communautaire qui est contacté en cas de requête relative à la compétence. Cela peut alors engendrer des différences d'investissement des élus sur la thématique en fonction des capacités humaines de leur intercommunalité. Lorsque l'EPCI-FP dispose de moyens humains suffisants, les élus ont tendance à prendre régulièrement appui sur leurs services techniques :

> « Mais moi, je vois qu'il y a un grand intérêt des services sur le sujet [...] Le relais se fait toujours parce qu'il y a l'apport de [X] qui a été primordial. [...] ce poste-là était un poste-clé. C'est un poste d'info, c'est un refuge pour les élus, pour les syndicats. [...] On plaisante un peu, mais c'est la vérité, si je n'ai pas [X], je ne sais pas où je vais, je veux dire, quelque part, je pars à la découverte... Voilà... Le tour des syndicats, ce n'est pas évident, les syndicats, il y en a quelques-uns sur... Je ne sais même plus combien j'en ai... »
> (Entretien CAGD - 18/11/2022)

En revanche, lorsque l'EPCI-FP ne dispose pas vraiment de services techniques, les élus se retrouvent souvent en première ligne et sont plus ou moins contraints de s'investir davantage :

> « Les syndicats de rivière, donc on en a trois et je suis au bureau des trois. [...] j'essaie d'être présent à quasiment toutes les réunions. [...] On a une étude en cours avec le centre de gestion, là, justement pour remettre à plat tout le côté ressources humaines. [...] [En parlant de l'organisation interne de la CCTC] on a tout refilé à la même personne, qui était [X]. Voilà, et donc lui, on lui a tout mis dessus. Sauf que voilà... On lui en a mis, rajouté, c'est-à-dire que très concrètement, le volet GEMAPI, il le suivait de loin, parce que ça lui est revenu à lui en tant que technicien, mais il n'avait pas le temps de s'occuper de l'urbanisme, de l'habitat, de l'économie, du tourisme, de l'agriculture... Aujourd'hui, on est un peu dépourvu en technicien. [...] Et donc moi, pendant cette période d'intérim, tout ce
qui est géré dans mes compétences à moi, c'est moi qui essaie de reprendre. C'est-à-dire
qu'on m'envoie les mails qui arrivent à la com-com. » (Entretien CCTC - 12/10/2022)

Conclusion

Pour s'approprier la compétence GEMAPI, les deux EPCI-FP étudiés ont mobilisé pour le volet PI, d'importants moyens tant financiers qu'humains et acquis une indéniable connaissance des ouvrages de protection et des enjeux présents sur leur territoire. Tous deux partagent la volonté de maintenir un niveau de protection acceptable de leur territoire en régularisant leurs ouvrages et font face, pour ce faire, à des difficultés financières, particulièrement insurmontables pour l'EPCI-FP rural : « *La réglementation ne s'adapte ni à notre territoire, ni à notre porte-monnaie !* » (Intervention élu CCTC - 02/03/2022).

Sur la base de ces deux expériences, les acteurs du territoire et les élus en particulier, ont sollicité de l'État qu'il reconsidère certains paramètres de la nouvelle réglementation relative aux ouvrages de protection contre les inondations. En effet, les EPCI-FP ont hérité d'un patrimoine éclectique, connu de l'État, mais dont le statut administratif en tant que dispositifs de protection contre les inondations n'avait été que partiellement clarifié. Le décret digues de 2015 engage en effet les collectivités gestionnaires d'ouvrages de protection existants dans un cahier des charges contraignant, car prévenant les risques de rupture et impliquant l'engagement de dépenses hors de portée pour certaines d'entre elles. Les demandes d'adaptation proposées visaient notamment la création d'un cadre réglementaire distinct et plus approprié aux ouvrages historiques défendant en milieu rural des enjeux variés (habitat dispersé et terres agricoles) et pouvant supporter des risques de ruptures localisées. Ces propositions, qui auraient permis une régularisation des ouvrages à des coûts plus abordables pour les territoires concernés, sont pour l'instant restées lettre morte.

Références

[1] Artelia agence de Pau (2022). *Ouvrage de protection contre les inondations Maisonnave - RD10. Étude du devenir de l'ouvrage – Analyse de la situation initiale*. Rapport d'étude, N°4362645, Institution Adour, 176 p.

[2] Artelia Sud-Ouest (2020). *Étude de dangers du système d'endiguement dacquois – Étude de dangers au titre des articles R.214-112 et suivants du code de l'environnement*. Rapport d'étude, n° 4 362117, Institution Adour, Communauté d'agglomération du Grand Dax, 548 p.

[3] Direction Départementale de l'Agriculture et de la Forêt des Landes (2007). *Digue d'Onard-Gousse / Maisonnave-RD10*. Rapport d'inspection, n° 3A, Préfecture des Landes, 19 p.

[4] Lavigne C., Fruchart C. (2023). *Étude des aménagements du cours de l'Adour, de l'évolution induite des usages du sol et de leurs conséquences sur l'inondabilité du territoire amont du PAPI de Dax du XVIIIe au XXIe siècle*. Rapport final d'étude, Institution Adour établissement public territorial du bassin de l'Adour, 96 p.