journal Le Monde une tribune intitulée « *Notre nation doit montrer sa gratitude envers les étrangers qui affrontent cette crise avec nous* ».

La CGT, sous l'impulsion de Maryline Poulain, responsable de l'action pour les sans-papiers à l'intérieur du syndicat, semble également avoir joué un rôle important dans cette mobilisation soutenue par des ONG et par le parti politique La France Insoumise. Fait intéressant : dans la désignation des secteurs où ces travailleurs sans papiers se trouvent « en première ligne », « l'aide à la personne » ou « l'aide à domicile » ont toujours été mentionnées.

En août 2020, Marlène Schiappa, ministre déléguée à la citoyenneté reconnait la nécessité de régulariser certaines de ces travailleuses, mentionnant cette fois dans la liste celles attachées à la garde d'enfants. Cette position est également portée par la Direction Générale des Etrangers en France (DGEF), mais bloquée par Gérald Darmanin, au ministère de l'Intérieur (entretien avec une syndicaliste engagée sur les droits des étrangers, 25 mai 2022). Le 17 octobre 2020, une manifestation pour la régularisation des sans-papiers est organisée.

Finalement, à l'automne 2020, le gouvernement prépare à la fois des régularisations au compte-gouttes et par circulaire<fnref n="173" />, une procédure de naturalisation possible pour les aides à domicile. Cette circulaire prévoit ainsi de « reconnaitre l'engagement des ressortissants étrangers pendant la crise du COVID-19 » et de réduire de 5 à 2 ans la durée minimale de séjour en France nécessaire pour obtenir la nationalité pour un groupe bien particulier aux contours flous, celui des « personnes ayant contribué activement, en première ligne, à la lutte contre la COVID-19, notamment les personnels de santé ». Ce document demande aux personnels des préfectures de s'assurer de « la contribution effective des personnes concernées » en indiquant que la notion de « service rendu important » pourra être utilisée. L'existence de cette procédure est relayée par les fédérations patronales, qui indiquent que les aides à domicile pourront être concernées. En parallèle, pendant toute la période, les procédures de régularisation prennent du retard (entretien, 25 mai 2022).

Un an plus tard, en septembre 2022, un communiqué de presse du Ministère de l'Intérieur indique que 12 012 travailleurs étrangers ont été naturalisés au titre de la circulaire, parmi lesquels « professionnels de santé, agents de sécurité ou d'entretien, garde d'enfants, caissiers, aides à domicile, é boueurs »<fnref n="174" />. Il poursuit, en mentionnant : « la République s'honore d'accueillir en son sein ces nouveaux Français qui ont montré tant de détermination et de dévouement à servir leurs compatriotes ». Quelques semaines auparavant, la FEPEM annonçait vouloir mettre en place un « projet d'expérimentations pour une migration économique, inclusive et responsable dans nos territoires »<fnref n="175" />, l'attention aux travailleuses étrangères se traduisant ainsi par une action de cette organisation patronale.

## 2.2. L'apparition d'un collectif, « la force invisible des aides à domicile » et son rapport compliqué aux syndicats

De nouvelles formes de mobilisation des salariées émergent pendant la pandémie, parfois déconnectées des négociations institutionnelles. Le collectif « la force invisible des aides à

<footnote n="173">¹⁷³ Circulaire de la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, en charge de la citoyenneté, 14 septembre 2020.</footnote>

<footnote n="174">¹⁷⁴ Communiqué de presse du ministère de l'intérieur, jeudi 9 septembre 2021.</footnote>

<footnote n="175">¹⁷⁵ « Le secteur des particuliers employeurs et de l'emploi à domicile va lancer un projet d'expérimentations pour une migration économique, inclusive et responsable pour répondre aux besoins de recrutements à horizon 2030 » FEPEM, 9 juillet 2021, https://www.fepem.fr/le-secteur-des-particuliers-employeurs-et-de-l-emploi-a-domicile-va-lancer-un-projet-dexperimentations-pour-une-migration-economique-inclusive-et-responsable-pour-repondre-aux-besoin/. Consulté le 25 novembre 2022.</footnote>
domicile » se constitue en une association nationale rassemblant 5000 membres environ (5 600 dans les groupes Facebook) s’appuyant sur un maillage de collectif régionaux.

Créée au début du premier confinement par Anne Lauseig (aide à domicile à Bordeaux), la page Facebook a d’abord servi d’exutoire à la détresse des professionnelles qui, sans masque, devaient continuer à s’occuper de patients vulnérables : « on était le seul lien que le bénéficiaire pouvait avoir puisque tous les paramédicaux ne venaient plus à domicile. Donc c’était nous qui faisions le lien. La famille ne venait pas et c’est là où ils se sont rendus compte qu’on était important. »<fnref n="176" />. On retrouve des discussions sur les conditions d’emploi, le manque de formation, les emplois du temps entrecoupés avec de grandes amplitudes horaires, les bas salaires, les problèmes de santé liés au métier.

Le manque de reconnaissance des personnes employées et soignées est au cœur du nom et du logo du collectif. Une des femmes les plus actives du collectif, parle même de « mépris ». Les prises de parole soulignent l’importance incomprise de leur métier, notamment de l’aide psychologique apportée et du maintien de l’autonomie physique, intellectuelle et sociale des personnes aidées. Elles insistent sur la dignité due aux employées.

Sur la page Facebook du collectif, un thème très souvent abordé est celui des normes imposées et considérées comme des injonctions contradictoires ou ne relevant pas de la fiche de poste (que l’on retrouve aussi chez les personnels soignants des établissements): donner des médicaments parce que l’infirmière ne passera pas ou plus simplement couper les ongles ou les cheveux, actes non autorisés. Et pourtant, ces aides à domicile le font tout en craignant des remontrances des familles ou des donneurs d’ordre. Ces situations sont aussi en lien avec le Covid où des arbitrages entre consignes sanitaires et continuité des soins se sont posés quotidiennement.

Outre sa présence sur les réseaux sociaux, un « tour de France » du collectif est organisé en février 2021 et est marqué par des rencontres avec des élus, des opérations pour être visibles (notamment affiches sur les voitures et t-shirts), et, à l’automne 2021, l’organisation ou la participation aux projections du film « Debout les femmes ! » de François Ruffin et Gilles Perret. Le collectif national « La force invisible des aides à domicile » appelle à un rassemblement devant l’Assemblée nationale le 23 novembre, jour des questions au gouvernement, alors même que se tient le salon des services à la personne à Paris. Parmi les porte-parole de « La force invisible » figurent Anna Fenandez, syndiquée à la CGT et travaillant à l’ADMR du Loir et Cher, ainsi qu’Aurore Artigue, ancienne attachée parlementaire de Marie Pierre Vieu, députée européenne PCF jusqu’en 2019.

Au sujet des syndicats, l’intersyndicale « grand âge » de la CGT est réactivée à l’automne 2021. La CGT appelle à la grève des aides à domicile le 23 septembre, appel relayé par le mouvement de la « Force invisible » mais sans rencontrer de succès, un syndicaliste indiquant qu’une cinquantaine de personnes seulement étaient présentes à Paris dans la manifestation prévue ce jour-là. Le représentant rencontré de la fédération Commerce de la CGT souligne son rapport ambivalent au mouvement, qu’il essaie de suivre, mais souligne que celui-ci enlève les logos CGT lorsqu’il reprend des slogans du syndicat. Il relate en entretien recevoir des dizaines de messages d’insultes lorsqu’il poste des éléments signés CGT sur les réseaux du mouvement, ce qui l’a amené à arrêter d’intervenir. D’autres syndicalistes rencontrés ont également renoncé à suivre ce mouvement.

<footnote n="176">¹⁷⁶ Hiscock, Stéphane. « Gironde : « Les aides à domicile méritent de sortir de la précarité. » France bleu, 21 septembre 2021. https://www.francebleu.fr/infos/societe/gironde-les-aides-a-domicile-meritent-de-sortir-de-la-precarite-1632148888. Consulté le 25 novembre 2022.</footnote>
IV.9. Policy debrief sur la Belgique (Chiara Giordano)

Citer comme : Chiara Giordano, « Les effets du COVID sur les politiques et le dialogue social dans le secteur du care auprès des personnes âgées en perte d'autonomie à domicile », Policy debrief COVICARE – Belgique

Ce policy debrief offre un aperçu des enjeux principaux du secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées pendant la crise du COVID en Belgique et les conséquences tant pour les travailleuses du secteur que pour les bénéficiaires et la manière dont ces enjeux ont été traités. Plus précisément, il s'agit d'explorer le rôle joué par les acteurs nationaux et les interlocuteurs sociaux du secteur pendant la pandémie. Cette analyse explore également la manière dont tous ces acteurs ont travaillé ensemble pour faire face aux problèmes et incertitudes soulevées par la crise. Les résultats présentés ici s'appuient sur une revue de la presse belge parue entre février 2020 et décembre 2021, une analyse de textes et de sources secondaires, tels que les circulaires ministérielles et le matériel fourni par les professionnels du secteur (rapports internes, communiqués de presse, analyses, etc.), ainsi que 6 entretiens menés avec des professionnels du secteur du care et experts qui ont participé à la concertation sociale pendant la pandémie, à savoir :

- Le directeur de Iriscare (Organisme d'Intérêt Public, entité responsable en matière de protection sociale en Région bruxelloise – niveau de l'administration publique)

- Le directeur général de la FASD (Fédération de l'Aide et des Soins à Domicile – organisation patronale)

- Un conseiller de la FGTB (organisation syndicale)

- Une secrétaire fédérale du SETCa et une conseillère du SETCa, FGTB (organisation syndicale)

- Deux responsables et une conseillère du service d'études de la FGTB Horval (organisation syndicale)

- La secrétaire générale de la FEDOM (Fédération wallonne des services d'aide à domicile – organisation patronale)

IV.9.1 - Le cadre institutionnel de la prise en charge des personnes âgées en Belgique

L'évolution du système du care aux personnes âgées en Belgique

Parmi tous les types de soins et d'accompagnement aux personnes âgées, les services résidentiels représentent historiquement le cœur de l'offre en Belgique, tandis que les services d'aide à domicile et les allocations financières ont joué un rôle plus marginal. Cela s'explique en partie par le fait que le système de protection sociale belge a été pendant longtemps basé sur une forte interconnexion entre l'intervention de l'État et le rôle fondamental de la famille (Leitner, 2003 ; Degavre et Nyssens, 2012).
En raison d'une série de changements démographiques, économiques et sociaux qui ont suscité une reconfiguration des services (Bettio et al., 2006 ; Gerhard et al., 2005 ; Simonazzi, 2009 ; Anderson, 2012 ; Ambrosini, 2013 ; Anderson et Schutes, 2014)

Comme dans d'autres pays européens, le secteur de l'aide à domicile fait l'objet d'un intérêt grandissant depuis plusieurs décennies, en raisons d'une série de changements démographiques, économiques et sociaux qui ont demandé une reconfiguration des services. Le vieillissement de la population et l'entrée massive des femmes sur le marché de l'emploi à partir des années 1970, combinés à la marchandisation des services (avec une tension de plus en plus visible entre le secteur marchand et le secteur non marchand), la tendance vers la désinstitutionnalisation des soins (sorties anticipées de l'hôpital et institutionnalisation tardive de personnes âgées) sont tous des facteurs qui soulèvent des questions liées à la reconnaissance et la valorisation des métiers du care, la qualité des services et des emplois dans le secteur, l'organisation du travail et du personnel, et les qualifications, entre autres (Degavre et Nyssens, 2012 ; Dieu et Pironet, 2001).

Si l'on suit l'évolution du secteur de l'aide à domicile, en particulier d'une manière historique, il est important de souligner deux distinctions fondamentales. La première est celle entre l'aide à domicile (le care qui relève de l'action sociale) (Ballara et Lamargue, 2019) et les soins de santé. Les premiers ont une vocation sociale et d'accompagnement de la personne à domicile tandis que les seconds (effectués à domicile par des infirmières et/ou des aides-soignantes souvent ayant un statut d'indépendant) font partie du système des soins de santé.

Une seconde distinction importante concerne la séparation entre les services d'aide à la personne et les services de nettoyage à domicile, développés de manière parallèle et distincte. D'une part, un pôle « formel », comprend des services à vocation sociale financés par le public et s'articulant autour de la figure de l'aide familiale, qui dans les années 1950-70 s'adressaient à un public vulnérable varié, dont les personnes âgées ne constituaient pas nécessairement la majorité. D'autre part, un pôle « informel », de services de nettoyage essentiellement non déclarés (au noir) se développe de manière considérable à partir des années 1970 (Dieu et Pironet, 2001). Face à l'augmentation du taux de chômage, en 2001 l'État met en place un système de financement public très généreux, qui permet aux familles de recevoir des services de nettoyage à domicile en achetant des chèques (les titres-services) à des prix réduits et assortis de déductions fiscales. Ce système, prévu uniquement pour des services de nettoyage, dont les prestations peuvent être réalisées en l'absence du bénéficiaire – contrairement aux services d'aide à domicile qui sont effectués en sa présence– ne rentre donc pas dans le secteur de l'aide à domicile.

Les premiers services d'aide aux familles sont créés en 1949 et initialement ne se limitent pas à la prise en charge de la personne âgée (Ballara et Lamargue, 2019). À partir des années 1980 de nouvelles configurations apparaissent dans la manière dont l'offre d'aide à domicile est organisée et en termes d'acteurs impliqués. Les changements institutionnels et administratifs survenus ces dernières années – et plus précisément la 6ème réforme de l'État en 2014, la dernière dans le secteur – introduisent une série de changements dans l'offre de services aux personnes âgées. Parmi les tendances les plus visibles, trois changements sont apparus i) le
transfert des responsabilités du niveau national vers le niveau local, qui se traduit en Belgique par un transfert de compétences de l'État fédéral vers les communautés et les régions dans les années 1980 et par la régionalisation de toutes les compétences dans le domaine de l'aide à domicile en 2014 ; ii) un renforcement global des services d'aide à domicile, avec le développement des politiques de maintien des personnes âgées à domicile, en invoquant des raisons liées au maintien de l'autonomie des personnes, au bien-être des personnes âgées et à leur désir de rester « chez elles » ; et iii) la privatisation croissante des services d'aide à domicile (ainsi que des services résidentiels). Ceci a des effets importants sur l'offre de services aux personnes âgées, avec notamment une fragmentation des services (types, qualité, prix, etc.), ainsi qu'un impact sur les métiers et sur les travailleuses elles-mêmes.

## L'aide à domicile aux personnes âgées aujourd'hui

### Encadré 6 : le secteur de l'aide à domicile étudié ici

Le secteur de l'aide à domicile à Bruxelles est aujourd'hui extrêmement fragmenté, avec un éventail d'options assez important. Pour couvrir l'ensemble de la demande de care les familles combinent souvent plusieurs services, offrant chacun des solutions très différentes. Face à la complexité du secteur, avec des services de plus en plus fragmentés et divers, il importe de définir quels services et métiers sont considérés dans cette analyse. Cette définition se base sur trois éléments. Premièrement, à partir de l'évolution du secteur telle que mentionnée précédemment, le secteur de l'aide à domicile n'inclut pas les services de type médical (couverts par le système des soins de santé), ni les services de nettoyage (couverts par le système des titres-services). Deuxièmement, en raison de la régionalisation des compétences et notamment de la distinction du système mis en place dans la Région flamande par rapport aux deux autres régions (Région de Bruxelles-Capitale et Région wallonne), notre regard se limitera sur les deux dernières, qui présentent plus de similitudes. Troisièmement, nous nous concentrerons sur les services d'aide à domicile du système de financement public et qui sont donc réglementés par ce système et couverts par la concertation sociale. Notre analyse s'orientera principalement sur ces derniers, tandis que d'autres types de services – à savoir les entreprises privées, le système des titres-services et le travail non déclaré – seront mentionnées, très brièvement, à la fin de ce chapitre.

De plus en plus centré sur la prise en charge des personnes âgées, le secteur de l'aide à domicile repose aujourd'hui sur un système d'**agréments publics**. Le financement public ne couvre que les entreprises sans but lucratif, qui reçoivent des financements à travers les agréments accordés par la COCOF et la COCOM (commissions communautaires francophone et commune, respectivement). Depuis 2016, des Organismes d'Intérêt Public (OIP) – Iriscare pour la Région de Bruxelles Capitale et l'AVIQ (Agence pour une Vie de Qualité) pour la Région wallonne – existent pour s'occuper des agréments, des financements, du budget de toute la gestion du secteur de l'aide aux personnes âgées (services résidentiels et aide à domicile) et de la protection sociale en général. Ces organismes, qui représentent l'administration publique en matière de protection sociale (COCOF, COCOM et ministères), disposent d'une
personnalité juridique et fonctionnent selon une gestion paritaire (organisations patronales, organisation syndicales, prestataires, organismes assureurs et mutuelles, sont donc représentés en leur sein).

Le financement public est accordé aux entreprises titulaires d'un agrément sous la forme d'un quota ('contingents' d'heures), qui correspond à un nombre fixe d'heures de travail couvertes par l'agrément. Elles font partie des Services d'Aide à Domicile (SAD) en région Bruxelloise et des Services d'Aides aux Familles et aux Ainés (SAFA) en Région wallonne.

Grâce aux subsides publics, les entreprises avec un agrément public proposent des prix qui varient d'environ 0,50 euro à 7,50 euros l'heure et sont calculés en fonction du revenu du bénéficiaire. Hormis les services qui ne requièrent que des tâches ménagères, une évaluation médicale et sociale définit le type de service et le nombre approximatif d'heures auxquelles le bénéficiaire a droit. Malgré de légères différences dans la manière dont les réglementations institutionnelles sont mises en œuvre au niveau local, les prestataires avec agrément sont soumis à la même réglementation et présentent des caractéristiques homogènes en terme de types de services, de conditions de travail et de profil de travailleurs (Godard et Sammiez, 2007 ; De Donder et al., 2012). Une commission paritaire du secteur (CP 318.01) régit leurs conditions de travail, y compris les salaires. En ce qui concerne les bénéficiaires (aujourd'hui principalement des personnes âgées), ceux-ci ont généralement droit à un nombre limité d'heures par semaine, avec des services d'une durée comprise entre une demi-heure et trois heures, généralement entre 8 heures et 16 heures. Sauf exception (voir statut de garde à domicile), les soirées, les nuits et les week-ends ne sont pas couverts.

## Allocations financières et Assurance Autonomie

En ce qui concerne les **allocations financières** destinées aux personnes âgées, deux instruments spécifiques existent en Belgique. L'APA (Allocation pour l'aide aux personnes âgées) est un instrument financier spécialement conçu pour les personnes âgées qui présentent un certain degré de dépendance. Le montant de l'allocation, qui varie de 50 à 375 euros par mois, dépend du degré de dépendance basé sur l'indice de Katz. En revanche, la GRAPA (Garantie de revenus pour les personnes âgées), dont le montant varie entre 750 et 1100 euros, vise à soutenir les personnes âgées qui ne disposent pas de revenus suffisants pour subvenir à leurs besoins en matière de soins.

L'**Assurance Autonomie** est une caisse d'assurance, séparée de la sécurité sociale habituelle, qui a comme objectif de fournir un soutien financier aux personnes fortement dépendantes, y compris les personnes âgées. Le montant attribué est accordé sans conditions de revenus et peut être utilisé par le bénéficiaire comme il le souhaite. L'assurance Autonomie existe en Flandre depuis 2002, et elle est actuellement en discussion dans les régions bruxelloise et wallonne (Ballara et Lamargue, 2019).

## Les professionnels de l'aide à domicile

Hormis les autres profils de travailleurs à domicile, tels que les infirmières et les aides- soignantes, qui font partie du personnel soignant couvert par le système de soins de santé, les
profils principaux de l'aide à domicile comprennent les aides familiales, les aide-ménagères sociales et les garde à domicile.

L'aide familiale (AF) a comme mission de permettre au bénéficiaire de continuer à vivre dans son domicile tout en s'assurant de sa bonne qualité de vie. Elle accomplit, avec le bénéficiaire, les gestes de la vie quotidienne, tels que préparer les repas, accompagner, faire les courses, aider dans des démarches administratives, organiser le budget ou encore entretenir la maison. « Elles assurent également un rôle sanitaire (veiller à la santé, l'hygiène, la sécurité), un rôle éducatif (conseil et soutien des familles, favoriser l'autonomie...), une aide relationnelle (écouter et identifier les difficultés, soutenir par la présence, le dialogue ») (Dieu et Pironet, 2001). Pour exercer la profession, les AF doivent avoir suivi une formation spécifique reconnue d'une durée d'environ 12 mois.

L'aide-ménagère sociale (AMS) effectue l'entretien ménager de la résidence (nettoyage, maintien et amélioration de l'hygiène de l'habitation, etc.) et intervient en présence du bénéficiaire. A la différence du travail réalisé dans le cadre du système des titres-services, la mission de l'aide-ménagère sociale est de contribuer au bien-être et à l'autonomie de la personne. Malgré sa mission 'sociale', l'AMS fait partie du personnel technique (ouvrier) et la profession peut être exercée sans diplôme.

La garde à domicile (GAD) assure une présence et une surveillance active et ses prestations peuvent être réalisées pendant la journée ou la nuit. Concrètement, elle veille à la prise des médicaments et des repas et assure un accompagnement au travers d'échanges relationnels. Pour exercer la profession, les GAD doivent être titulaires d'une formation spécifique reconnue du même type que celle des AF. Le statut de garde à domicile existe uniquement en Région wallonne, et pas en Région bruxelloise, où ces métiers ne sont pas couverts par la réglementation et la convention collective concernées (Ballara et Lamargue, 2019).

<table><caption>Tableau 8 – Statut des métiers de l'aide à domicile selon la région</caption><thead><tr><th rowspan="2">Région</th><th colspan="3">Professionnels ayant un statut</th></tr><tr><th>Aide familiale</th><th>Aide-ménagère sociale</th><th>Garde à domicile</th></tr></thead><tbody><tr><td>Bruxelles-Capitale</td><td>X</td><td>X</td><td></td></tr><tr><td>Wallonie</td><td></td><td>X</td><td>X</td></tr></tbody></table>

Les statuts sont fixés dans des textes qui régissent les services d'aide à domicile (SAD) à Bruxelles et les Services d'Aide aux familles et personnes âgées (SAFA) en Wallonie.

La fragmentation du secteur de l'aide à domicile

Bien que ce policy debrief se concentre principalement sur les services d'aide à domicile agréés par des organismes publics, il est essentiel d'évoquer que le secteur est hautement fragmenté. En plus des services agréés, il existe une multitude d'autres options de forme et de nature différentes qui sont de plus en plus utilisées par les personnes âgées et leurs familles. Les principaux systèmes, souvent utilisés de manière parallèle et/ou complémentaire aux services d'aide à domicile agréés, incluent i) les entreprises privées sans agrément public, ii) le système des titres-services, et iii) l'économie informelle.
## Les entreprises privées sans agrément et subsides publics

Depuis les années 1990 et en réponse à la demande croissante de care, un nombre considérable d'initiatives privées sans agrément se sont développées dans la Région de Bruxelles-Capitale. Ces initiatives, qui ne sont pas soumises à la réglementation ou au contrôle de l'État, répondent à des besoins et à des bénéficiaires différents et offrent des services qui varient énormément en termes de prix, de type de service, mais aussi de conditions de travail des travailleuses (salaire, type de contrat, horaires de travail, couverture sociale, congés, avantages, etc.) (Giordano, 2022). Comme ces entreprises privées ne reçoivent pas de financement public, le coût des services est généralement plus élevé et ces entreprises ont tendance à avoir un public issu des classes sociales aisées.

## Le système des titres-services

Le système des titres-services est un dispositif qui permet aux particuliers de payer des services à domicile à un tarif réduit. Il a été introduit en Belgique en 2004 pour lutter contre le travail au noir et pour encourager l'emploi dans le secteur des services à domicile. Les utilisateurs peuvent acheter des titres-services, subventionnés par l'État, pour rémunérer des travailleurs effectuant certaines tâches ménagères. Les particuliers achètent des titres-services auprès de sociétés agréées. Chaque titre-service représente une heure de travail et est subventionné par l'État, ce qui réduit le coût pour l'utilisateur final. Les sociétés agréées emploient les travailleurs et s'assurent du respect des conditions de travail. Elles sont également responsables de la gestion administrative et du suivi des prestations. Le système des titres-services est conçu principalement pour couvrir des tâches ménagères de base, tels que nettoyage, repassage, lessive, préparation de repas simples et petits travaux de couture, et non les services de care. Même s'ils ne peuvent pas être utilisés pour des prestations d'aide à domicile qui impliquent des soins personnels ou médicaux et l'aide aux personnes âgées ou dépendantes, ils sont souvent utilisés à ces fins en l'absence d'autres options.

## L'économie informelle

Le travail non déclaré, souvent assuré par des travailleuses migrantes, parfois avec un statut administratif irrégulier, est de plus en plus répandu dans le secteur de l'aide à domicile et constitue une alternative moins coûteuse, moins sécurisée et non réglementée (Giordano, 2022). Ce système parallèle présente des risques significatifs pour les travailleurs et les bénéficiaires : 1) Manque de protection sociale (les travailleuses ne bénéficient pas des droits sociaux tels que la sécurité sociale, les congés payés, ou l'assurance maladie ; 2) Absence de garanties de qualité (dans le cadre de l'économie informelle, aucune réglementation ni obligation en termes de formation) ; 3) Exploitation et conditions de travail précaires (horaires irréguliers, salaires bas, absence de contrats formels).

## La concertation sociale dans le secteur

Les principaux acteurs de la concertation sociale dans le secteur de l'aide à domicile sont les entités fédérées régionales, au niveau de l'administration publique, les organisations patronales et les organisations syndicales.
Iriscare et l'AVIQ (dans la Région flamande existe un système différent) sont des Organismes d'Intérêt Public (OIP) qui agissent au nom de la COCOF et de la COCOM (entités fédérées), dont elles ont hérité les compétences en matière de protection sociale. Dans la concertation sociale, ils représentent le niveau de l'administration publique. Ils ne gèrent pas les soins de santé, compétence fédérale, mais sont responsables de l'aide et de l'accompagnement des familles et des personnes âgées, compétences régionalisées en 2014. Concernant l'aide aux personnes âgées, ils gèrent les maisons de repos et les services d'aide à domicile : agréments, financements, règlements, barèmes des prix pour les bénéficiaires, barèmes salariaux pour les travailleurs, etc. Ils sont soumis à un contrôle au niveau ministériel.

Les organisations patronales et les syndicats sont organisés autour des « piliers » historiques, selon le système de pilarisation de la société belge (piliers chrétien, socialiste, libéral).

Les trois principales organisations syndicales en Belgique – la CSC (Confédération des Syndicats Chrétiens), la FGTB (Fédération générale du travail de Belgique) et la CGSLB (Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique), correspondent respectivement aux piliers chrétien, socialiste et libéral – actifs dans le secteur de l'aide à domicile.

<table><caption>Tableau 9 – Organisation syndicales dans le secteur de l'aide à domicile</caption><thead><tr><td>Région (s)</td><td>Organisations syndicales</td></tr></thead><tbody><tr><td>Belgique</td><td>Confédération des Syndicats Chrétiens (CSC)<br/>Centrale Nationale des Employés (CNE) (dont secteur non-marchand : hôpitaux, maisons de repos...) -<br/>représente ouvriers et employés</td></tr><tr><td>Belgique</td><td>Fédération générale du travail de Belgique (FGTB)<br/>FGTB Horval (ouvrier)<br/>Syndicat des Employés, Techniciens et Cadres de Belgique (SETCA) (dont secteur non-marchand : infirmier...)</td></tr><tr><td>Belgique</td><td>Centrale Générale des Syndicats Libéraux de Belgique (CGSLB)<br/>non-marchand et enseignement (employé-ouvrier)<br/>Services aux personnes (titres-services)</td></tr></tbody></table>

Source : Ballara et Lamargue, 2019

Les organisations patronales sont des fédérations regroupant les prestataires de services d'aide à domicile qui possèdent un agrément public.

<table><caption>Tableau 10 – Organisation patronales dans le secteur de l'aide à domicile (1)</caption><thead><tr><td>Région (s)</td><td>Secteur non-marchand</td></tr></thead><tbody><tr><td>Belgique</td><td>UNIon des entreprises à Profit SOcial (UNIPSO)<br/>Confédération intersectorielle et pluraliste qui défend le fonctionnement du secteur à profit social (non-marchand), et représente des fédérations d'employeurs des secteurs public et privé, actives dans le domaine de la santé, l'accueil et l'hébergement des personnes âgées, l'aide et les soins à domicile et la petite enfance.</td></tr><tr><td>Bruxelles</td><td>Confédération Bruxelloise des Entreprises Non-Marchandes (CBENM)<br/>ASBL qui représente les employeurs, privés et publics, du secteur à profit social de la Région de Bruxelles-Capitale. Elle est active dans les domaines : des soins de santé, l'aide à domicile...</td></tr></tbody></table>

Source : Ballara et Lamargue, 2019
<table><caption>Tableau 11 – Organisation patronales dans le secteur de l'aide à domicile (2)</caption><thead><tr><td>Région (s)</td><td>Domaine de l'aide et des soins à domicile</td></tr></thead><tbody><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Fédération des Associations Sociales et de Santé (FASS - membre de l'UNIPSO) - CP 330 et 332<br/>Cette Confédération rassemble plusieurs fédérations d'employeurs du secteur extra hospitalier, de l'action sociale et de la santé à travers la Wallonie et Bruxelles.</td></tr><tr><td>Bruxelles</td><td>Coordination Bruxelloise d'Institutions sociales et de Santé (CBI - membre de la CBENM) - C.P. 330<br/>Cette Fédération d'employeurs bruxellois concerne le secteur à profit social de la santé et de l'aide aux personnes. Elle regroupe les institutions de soins privées d'inspiration chrétienne et à but non lucratif de la Région de Bruxelles-Capitale.</td></tr><tr><td>Wallonie</td><td>Fédération Wallonne de services d'aide à domicile (FEDOM) - CP 318.01<br/>La FEDOM regroupe 11 services privés d'aide à domicile répartis sur le territoire wallon.</td></tr><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Fédération de l'Aide et des Soins à Domicile (FASD)<br/>LA FASD regroupe 11 services privés répartis sur le territoire bruxellois (1), la Wallonie (9) et la Communauté germanophone (1). Ces services disposent de toute la gamme de services d'aide et de soins à domicile.</td></tr><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Fédérations des Centres de Soins et Services à Domicile (FCSD)<br/>La FCSD regroupe 16 services privés (dont 2 à Bruxelles) : 10 centrales de services à domicile et 6 services associés. Certains services proposent des services d'aide et de soins à domicile, tandis que d'autres sont axés sur l'aide uniquement.</td></tr><tr><td>Bruxelles</td><td>Fédération des Services Bruxellois d'Aide à Domicile (FSB) - CP 318.01</td></tr><tr><td>Wallonie</td><td>La FSB regroupe les 25 services d'aide à domicile de Bruxelles (publics/privés et francophones/flamands), ainsi que le service de garde à domicile Gammes. Parmi ces services, deux services pratiquent à la fois l'aide et les soins et disposent d'une cellule garde d'enfants malades.</td></tr><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Union des Villages et Communes de Wallonie (UVCW)<br/>Au sein de l'Union des Villages et Communes de Wallonie, la Fédération des CPAS défend les intérêts des centres publics d'action sociale de Wallonie. On compte 55 SAFA dans les CPAS (secteur public).</td></tr><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Confédération des Centres de Coordination de Soins et Services à Domicile - CP 318.01<br/>Cette confédération représente pour le secteur privé non-marchand la grande majorité des services infirmiers salariés à domicile ainsi que les centres de coordination intégrée pour la partie francophone du pays.</td></tr><tr><td>Bruxelles et Wallonie</td><td>Association des Centres de Coordination de soins et de services à domicile (ACCOORD)<br/>Cette Fédération regroupe plus de 30 Centres de Coordination de Soins et Services à Domicile situés en Communauté française.</td></tr><tr><td>Wallonie</td><td>Association des services d'aides aux familles et aux ainés (ASSAF)<br/>Cette association rassemble les services publics et privés du secteur de l'aide à domicile en Wallonie. Quatre fédérations sont membres de l'ASSAF : FEDOM, UVCW, FCSD, FASD.</td></tr></tbody></table>

Source : Ballara et Lamargue, 2019

## La crise COVID en Belgique

La propagation du COVID-19 sur le territoire national est officiellement confirmée par les autorités belges au début du mois de mars 2020. Comme dans d'autres pays européens, les premières mesures de confinement, annoncées le 13 mars, imposent la fermeture des écoles et de toutes les activités économiques, culturelles et sociales qui ne sont pas reconnues comme « essentielles », la limitation des déplacements transfrontaliers et à l'intérieur du territoire national, l'imposition d'un système de télétravail pour toutes les professions dont le travail peut être effectué à distance, ainsi que la limitation des contacts sociaux aux personnes vivant sous le même toit (Jamart et al., 2020).
Dès le début de la crise, le gouvernement fédéral doit faire face à des problèmes spécifiques, principalement liés aux capacités du système de soins de santé et des hôpitaux en particulier, au manque de matériel pour les travailleurs de première ligne et au manque de coordination entre les institutions, les hôpitaux et les médecins. Dans ce contexte, la priorité est donnée aux hôpitaux, laissant de côté les autres structures d'accueil, notamment les maisons de repos pour personnes âgées et les centres d'hébergement pour personnes handicapées (Jamart et al., 2020). Les conséquences sont dramatiques pour les maisons de repos, qui deviennent rapidement les épicentres des infections et des décès liés à COVID (Bergfeld, 2021). Ce n'est que dans les phases ultérieures de la crise et en réaction à l'augmentation dramatique des taux de mortalité dans les maisons de repos que les soins résidentiels pour personnes âgées font l'objet d'une plus grande attention.

Malgré leur position en contact direct avec des groupes vulnérables (principalement des personnes âgées), les prestataires de services d'aide à domicile ne reçoivent que peu ou pas d'attention, au point que leurs travailleurs sont désignés comme « les grands oubliés » de la pandémie (Degavre et al., 2020). Comme l'exprime le directeur d'Iriscare lors de notre entretien, « en fait, on s'est moins préoccupé des soins à domicile... les choses étaient plus faciles par rapport aux maisons de repos » (Iriscare). En raison des caractéristiques de leur travail, les prestataires de services d'aide à domicile et les travailleurs et travailleuses de première ligne sont confrontés à certaines des difficultés rencontrées dans les établissements résidentiels, mais aussi à des problèmes spécifiques.

Comme dans le secteur résidentiel, les prestataires d'aide à domicile sont exposés à des problèmes structurels, tels que le manque de matériel d'équipement et de directives précises sur la manière de protéger les travailleurs et les bénéficiaires. Tout d'abord, la nature « domestique » de leurs services les rend particulièrement invisibles, à la fois au niveau politique et dans le domaine de la coordination entre les services et les autorités publiques (Giordano, 2022). Une autre conséquence, qui devient immédiatement visible après l'annonce du premier confinement le 13 mars et qui dure jusqu'à la fin du premier confinement, est la réduction importante du nombre d'heures de services fournis. Celle-ci est due à la diminution de la demande de la part des personnes âgées et des familles, l'annulation des heures de travail pour cause de maladie confirmée, de symptômes suspects liés au COVID et pour d'autres raisons limitant leur disponibilité, comme la fermeture des écoles et à la limitation des possibilités de garde d'enfants pour les familles. Ceci est particulièrement visible pour les femmes ayant des obligations familiales (Giordano, 2022).

Les parties suivantes examineront en détail comment les problèmes ont été gérés au niveau national, la collaboration entre les acteurs du secteur de l'aide à domicile face aux défis de la pandémie, leur contribution à la gestion de la crise et la possible reconfiguration du secteur. L'analyse présentée est articulée autour de trois axes : i) la protection des travailleuses et des personnes âgées pendant la crise (partie IV.9.2) ; ii) les ressources financières (partie IV.9.3) et la collaboration entre les interlocuteurs sociaux pendant la crise (partie IV.9.4). La partie IV.9.5 est consacré à l'analyse des conséquences positives et négatives dans le secteur de l'aide à domicile.
IV.9.2 : La protection des travailleuses et des personnes âgées pendant
la crise

Le matériel de protection

Au début de la crise, quand le premier confinement est annoncé en mars 2020, la Belgique fait face à une forte pénurie de masques buccaux et de matériel de protection (gants, blouses de protection, gel hydroalcoolique). Ce manque de matériel de protection, qui met en évidence des problèmes structurels épineux touchant à la gestion des soins de santé et qui alimente des discussions virulentes dans les médias, devient la raison principale de la mise en place d'un système de priorisation par le gouvernement fédéral. Le peu de matériel de protection à disposition est donné en priorité aux soins intensifs et aux hôpitaux, avec des consignes de rationalisation au nom de la santé publique. La première circulaire fédérale envoyée aux services SAFA, le 17 mars 2020, mentionne la pénurie de masques et diffuse l'information d'un prochain approvisionnement des services dès la réception du matériel par le gouvernement fédéral. Cette circulaire invite aussi à « rationaliser l'utilisation des produits et à éviter le gaspillage » (17 mars 2020). D'ailleurs, le 21 mars 2020 les SAFA reçoivent une circulaire spécifique et détaillée sur l'utilisation des masques, ayant comme objectif de « promouvoir l'utilisation rationnelle des masques médicaux et des autres moyens de protection. Leur utilisation abusive constitue en effet une mise en danger directe de la santé publique (pénurie et spéculation) ».

Dans un premier temps, ni le personnel des maisons de repos, ni les travailleuses de première ligne de l'aide à domicile ne reçoivent de matériel de protection. Le 4 et le 10 avril 2020, des articles de presse dénoncent l'absence de reconnaissance du secteur de l'aide à domicile comme « secteur pénible », ils relèvent le manque « cruel d'équipements, notamment de masques (les chaînes de télévision BX1 et RTBF respectivement). Ils dénoncent aussi les instructions reçues par le SPF (le ministère) qui demande de ne pas changer les masques pour chaque patient, sauf si ce dernier a le COVID. Jusqu'au 23 avril, quand les premiers stocks de masques arrivent, le secteur demande à être considéré comme prioritaire et réclame le matériel de protection (La Libre, 23 avril 2020). Lors des deuxième et troisième vagues de la pandémie, quand le matériel est enfin disponible pour toute la population en quantité suffisante, la question des masques est encore mentionnée dans les principaux journaux nationaux, avec les témoignages des aide-ménagères qui rapportent les difficulté rencontrées lors des premières vagues (RTBF, 14 mai 2021).

Le manque de masques est mentionné par tous les répondants comme le problème le plus pressant rencontré pendant le premier confinement. Face aux pressions du gouvernement pour que les services d'aide à domicile soient assurés aux bénéficiaires en situation de vulnérabilité, les prestataires et les travailleurs doivent initialement s'adapter et mettre en place des solutions individuelles. Lors d'un entretien avec deux dirigeants et une conseillère du syndicat FGTB (secteur Horval), les répondants mettent en avant deux questions crucales liées au manque de matériel. D'une part, ils dénoncent que dans la priorisation des travailleurs dits « essentiels », les aides à domicile reçoivent le matériel de protection après les autres et en plus petite quantité, avec des conséquences directes sur la santé des travailleuses et des bénéficiaires. D'autre part, ils dénoncent cette carence, liée à l'urgence de maintenir les
prestations, amenant les organisations et les travailleuses elles-mêmes à mettre en œuvre des
stratégies de survie pendant plusieurs semaines.

« T : Dans les travailleurs essentiels les derniers servis ça a été le secteur de l'aide à domicile, en termes de rapidité et en termes de quantité. Parce que les employeurs ont quand même dû faire beaucoup d'efforts pour essayer de trouver des filières d'approvisionnement pour...

M : Puis il y avait des travailleuses-mêmes qui confectionnaient leur masques.

T : Oui, oui, ça a été le règne de la débrouille. Il y a des travailleuses – c'est utile de le mentionner – comme ils n'avaient pas de moyens, ils se fabriquaient eux-mêmes... Il y a des services qui ont organisé des ateliers de couture pour pouvoir distribuer des masques.

P : Moi j'ai connu... tu avais des déléguées qui fabriquaient tous les masques pour fournir à leurs collègues, parce qu'ils n'en n'avaient pas au début.

T : [...] Et puis les aides familiales elles avaient autant de masques par semaine. Ça veut dire qu'elles avaient parfois un masque pour un jour, parfois pour deux jours, et elles avaient un masque, il fallait pas se plaindre ! C'était déjà bien...

M : C'était pas les chirurgicaux non plus...

T : Oui, parce que dans les hôpitaux, selon les départements on avait – je me rappelle plus, mais c'était les masques blancs, puis on avait les masques bleus, il y avait des masques qui filtraient plus que d'autres... les aides familiales travaillaient avec des masques en tissu, hein ! C'était au début le règne du bricolage. Ça a quand même duré un certain temps. Puis après les stocks sont arrivés, les services ont commencé à être approvisionnés... donc on a vu les masques en tissu disparaître progressivement au profit des [masques] FP2, je pense ».

Les fédérations des employeurs rencontrées dans le cadre de cette étude (la FASD et la FEDOM), racontent avoir commandé des lots de masques à l'étranger, pour pouvoir les fournir au personnel de première ligne. Cette initiative a été réalisée sans le soutien financier du gouvernement, ce qui a généré une perte financière initiale assez importante.

« Et notre job à ce moment-là ça a été, voilà, de compenser cette absence d'investissement. Donc nous on a... notre responsable marchés publics, qui a d'ailleurs très mal vécu cette période-là et qui est tombé en 'burnout' après, a joué le rôle de trader, en fait. Elle est passée de responsable marchés publics à trader, puisqu'on a dû négocier notamment avec la Chine, des entreprises chinoises, pour faire venir en cargo des caisses de masques. Avec dans ces lots qu'on a acheté à l'époque des caisses de masques qui ont été bloquées à la frontière, parce que plus rien ne rentrait sans qu'il passe par l'aval du SPF [Ministère]. [...] On a dû démontrer qu'on n'avait pas l'intention de vendre, par une entreprise marchande derrière, de faire venir des masques de l'étranger. Et donc nous il y avait une utilité de première ligne, et donc on a quand même pu les avoir, elles sont quand même arrivées. Mais c'est des semaines, voire des mois de négociations, entre le moment où on trouve une entreprise qui veut bien nous les envoyer et pas à un prix dérisoire, parce que là aussi, on a fait la demande, on a commencé à acheter des masques à plusieurs euros par pièce dans certaines offres. Et donc là ça a un coût. Tout ça non financé, au départ. Parce qu'on n'a aucun financement
pour du matériel dans ce volume-là. En soins infirmiers on n'a pas de financement...
enfin, le financement est déjà très précaire. Et dans les métiers de l'aide il y a aucun
financement de matériel de protection ». (FASD)

C'est seulement vers la fin du premier confinement, quand les masques sont arrivés en
Belgique en nombre suffisant, que le gouvernement a pu fournir des stocks de masques aux
services d'aide à domicile. Néanmoins, un autre problème mentionné par les répondants
concerne l'évolution des recommandations concernant le matériel à utiliser et la manière de
l'utiliser. Même dans une situation où chacun pouvait facilement se procurer des masques,
les responsables des fédérations déplorent les difficultés liées à la complexité des instructions
d'une part, et aux changements de règles d'autre part, parfois d'un jour à l'autre.

« ...à chaque fois que Sciensano [organisme de recherche public en charge de la politique scientifique fédérale] renvoyait des nouvelles recommandations, et avec après les masques qui arrivaient... Après il a fallu gérer les distributions de masques qu'on a obtenus de l'administration, avec aussi parfois des péripéties dans ces masques. On a reçu parfois des masques où 15 jours après on nous disait « bah, ces masques-là il ne faut pas les utiliser, ils ne sont pas bien ». Mais en même temps ils sont partout, ils sont déjà utilisés, ils sont chez les travailleurs. Donc, nous on va pas s'amuser à [les récupérer]... Je ne sais pas si vous vous souvenez... on avait à l'époque un tableau avec tous les types de masques qui étaient distribués, avec la déclinaison et des codes couleurs ». (FASD)

La question des masques est évoquée par les prestataires comme un enjeu dramatique vécu
en début de crise, mais aussi comme un facteur problématique pour le futur. Si, d'une part, la
crise a montré la nécessité de garder du matériel en suffisance pour faire face aux épidémies
futures afin d'éviter les problèmes d'approvisionnement gérés en urgence dans cette crise,
ceci s'est traduit par l'imposition aux services d'aide agréés de garder un stock important de
matériel non périmé. Cette nouvelle règle n'a pas été accompagnée par un système de
financement supplémentaire qui pourrait être utilisé à ces fins. D'autre part, comme souligné
par le directeur de la FASD, l'expérience de la pandémie et l'obligation d'utiliser des masques
avec les bénéficiaires a créé des « habitudes » chez les travailleuses qui, selon lui, ne sont pas
durables en termes financiers.

« Parce qu'à la sortie de la crise COVID on nous a imposé d'avoir un stock stratégique. On est obligé. Donc, les structures, toutes les structures subventionnées, ont l'obligation maintenant d'avoir un stock stratégique de masques. Alors, en sortie de crise tout le monde a reçu ce stock, parce que c'était tout ce qui restait dans les entrepôts des pouvoirs publics. Ils ont liquidé tout ce qu'ils avaient dans les entrepôts, en disant [...] : tout le monde doit avoir un stock de minimum 3 mois au regard de son personnel et son champ d'action. Mais non seulement maintenant il y a un réflexe d'utilisation de ces masques dans certaines situations... ici par exemple on a des travailleurs qui ont ressorti des masques. [...] Il y a des travailleurs qui ont pris le réflexe « je me sens pas bien, j'ai le nez qui coule, je commence à tousser : je mets un masque ». Ce qu'on faisait pas avant, ou beaucoup moins. Et donc on continue à consommer les masques et le stock qu'on a. Et après, deuxième élément, ces masques ont une durée de vie limitée. Il y a des dates de péremption sur les masques. [...] À un moment chaque
structure va devoir faire la même chose : ils sont plus valables depuis quelques mois, est-ce qu'on les garde ? est-ce que c'est sérieux de continuer à garder des masques que de toute façon normalement on est plus censé mettre, parce qu'ils seraient plus protégeant ? [...] Donc, l'obligation retombe sur les opérateurs de terrain, mais qui sont pas financés pour ça. Et donc, le jour où on doit racheter les masques, on doit renouveler ces masques, il va falloir sortir ces dizaines et centaines de milliers d'euros ». (FASD)

Même si l'approvisionnement des masques a été vécu comme un enjeu crucial, certains répondants mentionnent d'autres problèmes qui relèvent de la protection des travailleuses pendant la pandémie et qui ont touché ce secteur en particulier. La question de la « désinfection » du matériel (vêtements, véhicules, etc.), par exemple, a été vécue par les aides à domicile comme un facteur de risque et d'appréhension.

« On a eu de très longs débats pour définir ce qu'était le matériel de protection qui était indispensable ou pas. Et j'ai eu un débat assez exemplaire : c'était sur les véhicules. Parce qu'un des particularismes des aides familiales c'est qu'elles prennent des bénéficiaires dans leur véhicule privé pour aller faire des courses avec eux, ou pour aller voir un médecin, ou pour aller à l'hôpital... Elles le prennent dans leur véhicule privé. Bon, les gens sortent du véhicule et les aides familiales étaient pas rassurées. Comment est-ce qu'on désinfecte ? Parce qu'une ambulance à l'époque pour chaque intervention il y avait une demi-heure de nettoyage qui était prévue, où on désinfectait tout. Et puis l'aide familiale elle prenait quelqu'un dans sa voiture, elle sortait quelqu'un de la voiture et puis elle retournait au travail. Toute la question se posait aussi des vêtements de travail. Parce qu'à l'hôpital on travaillait et puis après on prenait ses vêtements, on les mettait dans des poubelles. Là les gens ils arrêtaient de travailler et puis ils allaient chez le client suivant avec les mêmes vêtements. Et donc il y a eu des grands débats sur tout le principe de désinfection ». (FASD)

## Continuer à travailler / droit de retrait

Une des premières questions qui se pose dès le début de la première vague de la pandémie est de déterminer quels sont les travailleurs qui peuvent (et ceux qui doivent) se rendre au travail, en tant que travailleurs « essentiels ». Comme mentionné dans la partie IV.9.1 le gouvernement fédéral a commencé par mettre à l'arrêt toute activité dite non-essentielle. Si les professionnels de la santé (notamment ceux des unités de soins intensifs et des hôpitaux) sont immédiatement reconnus comme des travailleurs essentiels, et donc tenus de maintenir la continuité des services dans la mesure du possible, au début de la pandémie le gouvernement ne donne pas d'instructions précises pour les services à domicile. La recommandation générale, rapportée d'ailleurs par des articles de presse, est que les travailleuses des métiers de l'aide à domicile — que ce soient les services d'aide à la personne avec agrément ou les travailleuses des titres-services (nettoyage) — peuvent continuer à se rendre au travail, mais sans obligation (RTBF, 13 et 16 mars 2020). Dans les médias l'attention principale est accordée au système des titres-services. On constate d'ailleurs une confusion, tant dans les médias que dans le discours public que celui des autorités, entre les aide-
ménagères titres-services et les aide-ménagères sociales et aides familiales employées dans
le secteur de l'aide à domicile.

Les semaines qui suivent sont marquées par un débat animé, y compris dans les médias,
opposant ceux qui estiment que les travailleuses doivent assurer la continuité et ceux qui
demandent l'interruption des services afin de protéger les travailleuses et les usagers.
Concernant les titres-services, dès le début de la pandémie, plusieurs entreprises demandent
d'arrêter officiellement l'activité de l'aide au ménage pour prévenir tout risque. À partir des
premières semaines plusieurs entreprises ferment, également en réaction à l'augmentation
des annulations de services par les clients, et ne reprendront leur activité (presque) normale
qu'en mai 2020. Concernant les services d'aide à domicile aux personnes âgées avec agrément
public, la question est plus complexe. De manière générale, on recommande aux services
d'aide à domicile d'assurer dans la mesure du possible la continuité des services, en
privilégiant les situations considérées comme urgentes et indispensables.

Le représentant d'un syndicat décrit cette différence de cette manière :

> « Quand il y a eu la période COVID les titres-services se sont retirés. Eux avaient la possibilité de dire 'nous on ne va plus travailler, on va recevoir des allocations de chômage majorées'. Les aides familiales c'était [...] des travailleurs essentiels, voilà. Donc, c'était devenu des travailleurs essentiels et donc eux devaient aller au travail. Leur statut justifiait leur existence [...], les personnes ne savaient pas vivre sans elles. Après, on s'est rendu compte que c'était des travailleurs essentiels, mais qu'on avait pas besoin de les payer comme des travailleurs essentiels ». (FGTB Horval)

Alors que les mesures annoncées par le fédéral demeurent vagues et concernent
principalement le personnel soignant, les entités régionales en charge de l'aide à domicile font
un travail d'« interprétation » de ces mesures et fournissent les informations aux fédérations
et aux prestataires. Contrairement aux prestations de nettoyage incluses dans le système des
titres-services, les prestations de l'aide à domicile à la personne doivent être assurées, mais
« par manque d'effectifs, une priorisation des situations à prendre en charge doit avoir lieu.
Les situations seront évaluées en termes de santé, d'isolement, de réponses aux besoins
élémentaires et vitaux [...]. Tenant compte de ce contexte, il se peut que les conventions ou les
plans d'aide consécutifs soient momentanément modifiés » (AVIQ, 17 mars 2020).

Le manque de précisions dans les recommandations, combiné aux carences de matériel de
protection pour les travailleuses de première ligne, alimentent un débat avec des visions
divergentes chez les interlocuteurs sociaux, du moins dans les premières semaines.
Notamment, si les fédérations des employeurs et les prestataires ne prennent jamais
véritablement en compte l'éventualité d'arrêter les prestations, pour les syndicats la
protection des travailleuses doit être assurée, au risque de mettre à l'arrêt le secteur.

> « Nous on s'est positionné à l'époque en disant 'si vous ne protégez pas les travailleurs on va dire aux travailleurs qu'ils doivent arrêter de travailler'. Et on a eu des responsables politiques qui ont trouvé qu'on était des irresponsables, qu'on faisait prendre des risques importants à des personnes âgées qui avaient absolument besoin. On disait 'on est d'accord, on est d'accord, mais donnez les moyens de protection ! Donnez-moi les moyens de protection !' Et c'est pour ça que Patrick vous explique qu'à
défaut d'avoir les moyens de protection les gens ont créé leurs propres moyens de protection. C'était illusoire, parce qu'un masque en tissu ne protège absolument pas : on a le sentiment, mais il y a que le sentiment [...]. Et donc pendant toute la première période ça a été le règne de la débrouille. Donc les gens ont fait des choses qui étaient irrationnelles, parce que faire des masques en tissu c'est comme prendre deux kleenex et mettre deux élastiques ». (FGTB Horval)

« Tant les employeurs que nous, il faut le reconnaitre, ont été face à une problématique inconnue qu'on essayait de gérer et où on avait, les uns et les autres, grosso modo les mêmes constats. Simplement, l'approche était différente, parce que les services estimaient qu'on était essentiels, donc les gens devaient aller travailler, et nous on disait 'on est essentiels, mais on aimerait bien être protégés comme les vrais essentiels'. (FGTB Horval)

Selon ce répondant, les employeurs et les syndicats, confrontés aux mêmes enjeux de protection des travailleuses, réagissent différemment. En effet, comme il n'était initialement pas possible de bien protéger les travailleuses, les employeurs, qui en étaient conscients, offrent des solutions de protection illusoires et fictives pour maintenir les prestations.

Au contraire, les fédérations d'employeurs considèrent le travail des aides à domicile comme « essentiel » dès le début, et avant que cela soit clairement défini par le niveau fédéral. Le directeur de la FASD explique que « nos travailleurs, les métiers d'aide familiale, etc., ils doivent aller au domicile. Même s'il y a un danger, on doit... Si nous on y va pas, plus personne n'ira. Et le nombre de situations où il y a pas d'aidant proche, il y a pas de voisin, les gens sont isolés... [...] on est incapable de quantifier le nombre de morts qu'il y aurait eu à domicile si on était pas présent, mais on peut bien être conscient que [...] la situation serait totalement dégradée. Donc, soit ils seraient tombés malades sans qu'on puisse identifier, sans qu'ils puissent aller vers quelqu'un d'autre et avec un COVID qui aurait été radical pour eux ; soit une situation qui se serait dégradée avec une santé qui serait devenue précaire post-crise COVID. Parce qu'on a des situations où on ne va pas pendant 3 semaines de suite, la situation se dégrade et c'est normal [...]. Et donc ça c'est vraiment quelque chose qui n'a jamais vraiment été mis en évidence ». (FASD)

Cette prise en charge est facilitée par ce que les répondants décrivent comme une caractéristique du secteur de l'aide à domicile, où l'aspect social prédomine sur les aspects économiques et matériels.

« Et on leur disait 'vous devez aller, parce que vous êtes des travailleurs essentiels, les gens ont besoin de vous'. Et puis parce qu'il y a cette culture dans le secteur que nos petits vieux on les soigne, on peut pas les abandonner ». (FGTB Horval)

La résilience des travailleuses, décrites comme ayant assuré la continuité des services même en situations de manque de protection, est renvoyée par plusieurs répondants à une sorte de « vocation », ou encore une responsabilité morale que les travailleuses auraient envers les personnes âgées dont elles s'occupent.
Les vaccins

Même vécue de manière moins virulente par rapport à d'autres pays européens et par rapport
à la question du matériel de protection, la question des vaccins génère à partir de la deuxième
vague de la pandémie des débats animés.

Dans ces débats, deux enjeux distincts sont au centre et contribuent à polariser les discussions. Le premier est lié au _droit à la vaccination_ et à la priorité des destinataires. Comme pour la question des masques et du matériel de protection, il s'agit de respecter le système de priorité mis en place par le gouvernement fédéral, dans lequel les travailleuses de l'aide à domicile sont encore une fois 'placées' après le personnel soignant des hôpitaux. Comme rapporté par les principaux journaux dès le début du mois de février 2021, le plan de vaccination donne la priorité, à partir de la mi-février, aux médecins et au personnel de santé, ensuite aux aides familiales, et, dans un premier temps, uniquement aux travailleuses âgées de plus de 50 ans (RTBF, 3 février 2021). Les catégories de travailleurs ayant droit à la vaccination sont élargies dans les mois qui suivent, avec des disparités importantes en fonction des régions en ce qui concerne le nombre de personnes vaccinées.

Comme mentionné par le directeur de la FASD, l'inclusion des aides à domicile dans le système de priorisation demande encore une fois des négociations communes de la part des organisations patronales et des syndicats : « Au final, nos travailleurs, tous les travailleurs ont été vaccinés de la même manière, considérés comme étant professionnels de soins, dans le sens large du terme. Mais je dis au final, parce qu'on a dû batailler ferme avant, lors de la définition des politiques de vaccination, de qui était prioritaire, qui se retrouvait dedans ». (FASD)

Une fois les travailleuses du domicile considérées comme prioritaires, le problème pratique posé aux prestataires est l'organisation des vaccinations. Les fédérations d'employeurs le décrivent comme un moment critique qui a demandé le plus d'efforts de leur part.

« On a fait beaucoup de boulot, parce que lors de la première vague de vaccination, pour qu'ils soient prioritaires, on a dû fournir le listing de tout le personnel, de tous ceux qui étaient concernés. On a même dû nous-même les caser dans les plages horaires des centres de vaccination, parce qu'à un moment on n'était pas dedans, on était pas prioritaires, tous les infirmiers étaient planifiés et ils pouvaient eux s'inscrire directement via leur numéro et la plateforme... et puis nos travailleurs pas dedans. Et donc on insiste, on insiste. En fait, au final on a pu le faire, mais on a dû tout gérer en 48h ». (FASD)

Dans ce contexte, les demandes des syndicats pour que les travailleuses soient vaccinées pendant les heures de travail, créent une charge de travail supplémentaire pour les employeurs, avec l'organisation d'horaires de passage et l'annulation des prestations avec les bénéficiaires.

« On a eu la première vague de vaccination. La deuxième s'est un tout petit peu mieux passée, mais je me rappelle être à 9-10h du soir ici à compiler des listes... moi, directrice d'une fédération ! [...] On avait des créneaux [...] et donc on devait inscrire les travailleurs dans les créneaux horaires. Nous, on devait faire ça, en fonction des bénéficiaires... c'était la folie, la folie ! Et l'AVIQ, notre administration à un moment-donné : « Oui, on peut faire encore pendant le travail, c'est bien ». Mais non, c'est pas
bien du tout ! Au début on n'était pas contre, parce qu'on voyait bien que c'était
important et qu'on devait donner l'opportunité à tout le monde, mais à un moment-
donné c'était plus gérable [...]. Moi c'est pas mon métier d'organiser des plannings ».
(FEDOM)

Le second enjeu, devenu une question particulièrement épineuse aussi dans d'autres secteurs de l'économie, est lié à l'_obligation vaccinale_ et au droit des travailleurs de refuser la vaccination et de cacher leur statut vaccinal à leur employeur (Covid Safe Ticket).

Ainsi, on discute de la fiabilité ou non des vaccins (l'immunité collective) et par ailleurs de l'exigence de la vaccination gratuite pour celles et ceux désireux de bénéficier de cette protection contre les risques de contamination. Cette question est déjà abordée dans la presse pendant le mois de mai 2021, quand certains journaux rapportent des témoignages de travailleuses dénonçant la demande de vaccination comme étant discriminatoire (RTBF, 10 mai 2021).

« Il y avait des bénéficiaires qui ont exigé de la part des services d'avoir la garantie que les aides familiales qui venaient chez eux étaient vaccinées. Et les aides familiales avaient aussi la même demande par rapport aux bénéficiaires. Ça a été des débats qui ont été aussi lancés. C'est compliqué, parce qu'il y a toute une série de réglementations qui s'opposaient, parce que le secret médical fait qu'on ne peut pas dire 'elle est vaccinée et lui pas'. Mais en même temps les gens dans les hôpitaux, les maisons de retraite et aussi les aides familiales voulaient avoir la garantie que les gens qui s'approchaient d'eux étaient des gens qui allaient pas les contaminer ». (FGTB Horval)

Comme le souligne ce répondant, l'obligation de vaccination soulève un problème supplémentaire, celui de la protection de la vie privée. La décision du gouvernement en faveur de l'obligation vaccinale le 20 août 2021 – qui ne sera finalement pas appliquée – devient un véritable combat pour les syndicats. Si la possibilité d'être vacciné en priorité est considérée comme un enjeu important, le fait d'adopter un système d'obligation/sanctions pour les travailleurs dit « essentiels » qui auraient décidé de ne pas se faire vacciner est inacceptable du point de vue des syndicats. Ce long extrait de l'entretien avec des représentantes de la centrale SETCa de la FGTB montre les réflexions au sein du syndicat :

« La vaccination, par exemple : on arrive dans un système où on a quand même un secret médical. Un travailleur a droit au respect des données personnelles relatives à sa santé. Et donc dans la crise COVID les employeurs, l'administration, tout le monde voulait contrôler que les travailleurs étaient vaccinés. Mais ça veut dire qu'on donne accès à un dossier médical. Et donc ça on s'est battu, en disant 'non, nous sommes pas d'accord, ce n'est pas l'employeur, ni le médecin de l'employeur' [...]. On a des médecins ou des infirmiers chef qui vérifiaient, qui recevaient en direct les résultats des tests COVID des travailleuses. Donc, ça, au-delà de faire en sorte que tout le monde soit protégé, on s'est vraiment battu pour protéger les droits fondamentaux des collègues, parce que ce n'est pas parce qu'on est dans une crise que les données santé des travailleuses peuvent être manipulées [...]. Il y a eu une tentation de certains, au travers de la nécessité sanitaire, de prendre possession de la vie des travailleuses et des travailleurs. Ça, ça a été quelque chose de très compliqué. La question de la vaccination,
qui a été aussi très compliquée, parce qu'évidemment nous sommes dans une
organisation qui n'était pas du tout... qui était pro-vaccination dans le sens où c'était
l'outil qu'on pouvait tous mettre ensemble pour augmenter la prévention et avoir une
immunité collective suffisante pour protéger nos anciens, mais ça restait un acte
individuel et donc nous nous sommes battus contre les sanctions vaccinales, puisque
les gouvernements avaient décidé que les travailleurs non vaccinés pouvaient
représenter un danger [...]. C'était un combat très francophone : ça c'était uniquement
du côté francophone. Nous, on s'est vraiment battu pour protéger les travailleuses
contre un licenciement lié à la non-vaccination. Et on a bien fait, parce que finalement
ils ont mis cette loi au frigo ». [SETCa FGTB]

Même si l'attestation de la vaccination (Covid Safe Ticket) reste obligatoire dans certains contextes – y compris dans les maisons de repos et les hôpitaux – pendant quelques mois, l'obligation vaccinale et le système de sanctions prévu à ces fins ne rentreront jamais en vigueur.

IV.9.3 : Les ressources financières

Le maintien des salaires

Contrairement à d'autres secteurs de l'économie, qui utilisent de manière importante le « chômage pour force majeure » ou des systèmes de chômage partiel, le secteur de l'aide à domicile bénéficie d'un autre type de soutien financier de la part du gouvernement. Étant donné que le financement des prestataires se base sur un système de contingents d'heures (nombre d'heures) octroyés aux prestataires pour effectuer les services, la solution négociée (et accordée) dès le début de la crise est i) de « congeler» le contingent d'heures des prestataires, de manière à ne pas impacter les subsides pour les années suivantes, au cas où la pandémie aurait diminué de manière considérable le nombre de prestations ; et ii) de continuer à financer les heures – y compris celles non effectuées– de manière à garantir les salaires à toutes les travailleuses, sans besoin de passer au chômage. Autrement dit, suite aux négociations avec les interlocuteurs sociaux, les entités régionales qui s'occupent des financements (Iriscare et AVIQ dans les régions Bruxelloise et Wallonne) acceptent de suspendre de manière temporaire le calcul des heures effectivement effectuées– calcul qui détermine, en temps normaux, l'octroi (ou pas) du contingent d'heures financées pour l'année suivante et son adaptation aux flux de la demande. En même temps, ils prennent en charge la partie des coûts engendrés par la perte d'heures prévues, de manière à garantir le paiement des salaires aux travailleuses. Alors que la première mesure est prolongée pour trois ans, la seconde est limitée aux premiers mois de la pandémie, afin de couvrir les situations de perte d'heures les plus urgentes. Cette solution, l'une des victoires les plus importantes du secteur, permet aux prestataires d'amortir la perte financière liée à la réduction des heures, et aux travailleuses de garder leur salaire. Seules les aide-ménagères sociales, ayant été mises à l'arrêt pendant quelques temps et de manière plus importante que les aides familiales, doivent recourir au chômage temporaire.
Si les employeurs et les syndicats considèrent cette décision comme le fruit d'une série de négociations communes – « c'est le genre de petite négociation qu'on a eue, mais sur lesquelles en fait on a même pas besoin de négocier, parce que c'est nous qui avons directement proposé ça. Ça nous paraissait du bon sens (FASD) – l'administration la présente elle comme émanant d'une prise de risques volontaire à son niveau :

> « Il fallait que les services soient assurés, puisqu'ils étaient essentiels. Donc [...] on a facilité le financement et on a dit [que] on prend des risques éventuels de perdre de l'argent, de faire des mauvais financements, mais ce risque-là il faut le courir, parce que le risque de non-service à la population est beaucoup plus important. De même, le fédéral a pris énormément de mesures en termes de chômage, etc. De faciliter aussi sur le plan économique toutes les possibilités de chômage spécifique... Donc, là, vraiment, la Belgique s'est dit : on met les moyens financiers qu'il faut ! ». (Iriscare)

Malgré l'enthousiasme initial pour cette mesure, quatre ans plus tard, les premiers effets négatifs commencent à se manifester. Les administrations régionales ont rétabli le système de calcul des contingents en se basant sur les heures de service effectivement effectuées dans les deux années précédentes, c'est-à-dire en pleine crise COVID. Cela signifie que le calcul se fonde sur une période où la demande de services était exceptionnellement basse et instable, plutôt que sur les données antérieures à la pandémie. En conséquence, les subventions accordées aux prestataires pour cette année sont nettement réduites pour beaucoup d'entre eux.

Les fédérations des employeurs soulignent que cette réduction des subventions risque de diminuer considérablement l'offre de services à la population. De plus, cette situation pourrait accroître la concurrence et favoriser la privatisation des services une fois la demande revenue à son niveau normal.

## Le chômage COVID et les primes

Grâce au système de maintien des contingents d'heure et de couverture des heures non effectuées, l'utilisation du chômage temporaire pour force majeure ('chômage COVID') reste plutôt limitée dans le secteur. Notamment, puisque la couverture des heures non prestées intéresse majoritairement les aides familiales, lesquelles doivent garantir la continuation des prestations, le chômage temporaire est utilisé principalement par les aide-ménagères sociales ayant arrêté les prestations de manière plus massive. Evoquant le chômage temporaire, le directeur de la FASD explique : « On en a eu [le chômage], mais c'était très limité. On en a eu un peu en aide-ménagère sociale, parce que là à un moment il y a des secteurs, des régions, dans lesquelles il y avait vraiment une chute importante » (FASD).

Concernant les autres aides financières, encore une fois, les services d'aide à domicile accusent un retard dans l'attribution de la « prime unique d'encouragement », octroyée initialement au personnel soignant dans les hôpitaux. Suite aux négociations entre employeurs et syndicats, le 20 décembre 2020, les SAD et les SAFA reçoivent une circulaire ministérielle annonçant l'octroi de la prime pour le secteur de l'aide à domicile. La circulaire adressée aux SAFA (Région wallonne) explique : « afin de remercier et encourager les travailleurs des soins et du social pour leurs efforts fournis durant la crise sanitaire, le
Gouvernement wallon a décidé d'octroyer aux dispositifs agréés et subventionnés du secteur socio-sanitaire régional des moyens financiers exceptionnels destinés à couvrir l'octroi, en 2020, d'une prime unique à l'ensemble des travailleurs du secteur impliqués dans la prise en charge sanitaire des personnes malades de la Covid-19 ou susceptibles de l'être. Cette prime unique d'encouragement s'élève à 985 euros brut par équivalent temps plein affecté à l'activité » (20 décembre 2020). Le même montant est attribué aux travailleuses à domicile dans la Région de Bruxelles-Capitale.

Le discours des employeurs et des syndicats trahit un sentiment de frustration lié au manque de reconnaissance du secteur et démontre une réelle réflexion sur le message symbolique véhiculé par cette énième omission quant à la valeur de ces professions :

> « En fin de crise COVID, on a eu une prime COVID. Donc, il y a eu un dégagement de budget pour tous les secteurs concernés : 'bon, vous avez droit à un montant...'. Au départ, nos secteurs rien. [...] Les maisons de repos ont reçu, les médecins [...], les maisons médicales... Plein de secteurs ont reçu les moyens pour faire cette prime et au début on n'était pas dans la liste. On a tapé les poings sur la table, on a dit 'vous vous rendez compte de nouveau le message que vous faites passer ?'. 'Ah, mais vous avez reçu d'autres financements, on a financé vos heures perdues'. Oui, mais c'était pour garantir l'offre à la population. Ici vous octroyez des budgets pour faire une reconnaissance de l'engagement pendant la crise COVID. Et on est un des secteurs où il y a eu peut-être le moins de chômage temporaire pendant la crise et encore plus d'heures de terrain réalisées. Et il y a pas. Il y a un truc qui colle pas, quoi. Voilà, après, une fois qu'on est intervenu dans ce sens-là ça a été corrigé et ça a été ajusté, mais c'est la perception... Quelle est la reconnaissance ou le ressenti de connaissance qu'on renvoie ? Alors, soit c'est des oublis, soit c'est une méconnaissance. À un moment, pendant la crise COVID, on se demandait comment le secteur était perçu ». (FASD)
> « Et les travailleurs ont très mal vécu la situation, parce qu'ils avaient vraiment le sentiment qu'ils étaient déconsidérés ». (FGTB Horval)

L'expérience de la pandémie et la gestion de la crise faite dans l'urgence amènent donc les acteurs du secteur à s'interroger non seulement sur le rôle des travailleuses -reconnues travailleuses de première ligne indispensables- mais aussi sur la valeur de leur travail et la perception qu'en ont la population et la classe politique.

## IV.9. 4 : La collaboration entre les interlocuteurs sociaux

Dans le secteur de l'aide à domicile, la crise du COVID-19 révèle des tensions sous-jacentes entre les fédérations d'employeurs et les syndicats, malgré leur objectif commun de protection des travailleurs et des bénéficiaires. La concertation sociale, qui vise à harmoniser les relations entre ces acteurs, est mise à l'épreuve par les circonstances exceptionnelles de la pandémie.

La période de la pandémie demande un travail de concertation intense et bien particulier. Notamment, dans l'urgence de la situation sanitaire et la panique des premières semaines puis face aux nouveaux enjeux qui se dessinent au fur et à mesure de l'évolution de la pandémie (différentes vagues de confinement, vaccins, etc.), des négociations se révèlent nécessaires à plusieurs reprises pour gérer toutes ces questions. Celles-ci sont menées dans
le secteur de l'aide à domicile par i) Iriscare et l'AVIQ, qui représentent le niveau de l'administration et sont en contact avec le gouvernement fédéral, les ministères et le Comité de Concertation (CODECO) qui prennent les décisions au niveau de la population ; ii) les fédérations des employeurs, représentant les prestataires, soit les organisations qui travaillent sur le terrain ; et iii) les organisations syndicales, qui interviennent notamment pour veiller à la protection des travailleurs du secteur.

Dans l'urgence du moment et face à des problématiques totalement nouvelles, les interlocuteurs sociaux effectuent un travail très intense pendant toute la période pandémique, surtout dans les premiers temps, reconnu par toutes les personnes interrogées comme très éprouvant, compte tenu des conditions du moment. Les responsables des entités impliquées dans les négociations se réunissent – tous les jours, du moins dans la première phase – pour négocier : d'une part, les employeurs et les syndicats, qui présentent des recommandations pour défendre leur secteur et leurs travailleurs, et d'autre part, l'administration, qui évalue les mesures à prendre en fonction des recommandations en vigueur au niveau national. Indépendamment des victoires (ou des défaites) obtenues au cours de cette période très intense de négociations, les acteurs impliqués expriment des visions contrastées. D'un côté, une expérience positive – mais qui est soulignée uniquement par la secrétaire fédérale du SETCa (syndicat) – concerne précisément la capacité démontrée par tous les acteurs à collaborer dans une période aussi confuse que complexe, et à travailler ensemble pour une cause commune : celle de la défense des travailleurs.

> « Et donc on a quand même eu... pendant des semaines on a négocié. C'était même le week-end, c'était non-stop, parce que toutes les circulaires ont été négociées pour laisser la concertation... tout en visio, ça c'est vrai. Mais vraiment pour se dire comment on met les choses en place : il faut respecter les travailleuses – ça c'était vraiment quelque chose qui revenait. Et aussi du point de vue employeurs, il y a pas eu une volonté de la part des employeurs de mettre en danger les collègues. Je pense que ça a été une trêve [avec] les interlocuteurs sociaux, vraiment. Et avec les administrations, avec les représentants de la ministre, il y a eu un dialogue, un vrai dialogue. [...] Ça a créé des liens spéciaux ». (SETCa)

Les employeurs et les syndicats travaillent donc ensemble pendant la crise sur plusieurs fronts sans heurts majeurs. Ils unissent leurs forces pour garantir la sécurité des travailleuses à domicile, en revendiquant ensemble des masques et du matériel de protection, en soutenant la vaccination prioritaire des travailleuses, et en réclamant des primes pour reconnaître leur engagement en première ligne. Ces combats communs montrent que, malgré les divergences, une collaboration est possible et souvent efficace lorsque leurs intérêts convergent clairement.

Cependant, cela ne correspond pas à l'opinion de tous les répondants, dont la plupart, qu'ils appartiennent aux syndicats, aux employeurs ou à l'administration, soulignent des problèmes de coopération survenus au cours de cette période exceptionnelle. Si d'une manière générale les syndicats et les employeurs reconnaissent les efforts accomplis par tous, y compris par l'administration, et si les revendications ont presque toutes été prises en compte, certaines critiques émergent à l'égard de l'administration : sa réactivité aurait pu être meilleure par rapport à de nombreuses revendications formulées. Toutefois, ce problème n'est pas tant
imputé à un manque de volonté de l'administration ou de l'État fédéral mais plutôt à des problèmes structurels, comme le manque de planification en vue d'une éventuelle situation de pandémie : la Belgique s'est retrouvée dans un premier temps sans structures sanitaires adéquates, sans stocks de matériel, etc. Comme le décrit la directrice de la FEDOM, le vrai problème renvoyait au fait que les informations fournies par l'administration étaient souvent contradictoires : « les informations elles étaient pas claires, elles arrivaient au compte-gouttes, elles étaient contradictoires. Parfois on nous prévenait de quelque chose qui était mis en place déjà depuis une semaine ou deux dans les hôpitaux : on nous a pas prévenu, après les masques ils ont périmés... » (FEDOM). Un autre reproche fait à l'administration, plus sérieusement lié à la concertation sociale de cette période, concerne « l'attitude » de cette dernière.

> « Ce qui a été le plus décevant c'est comme dans beaucoup de situations de crise : c'est l'autojustification des politiques, de la réaction. Je crois qu'ils ont fait ce qu'ils pouvaient, comme tout le monde à ce moment-là... ils ont été quand même très moralisateurs [...]. Et on a eu des séances d'autojustification et de moralisation. On disait aux gens : 'mais vous devez être responsables, vous devez faire... nous, on sait pas vraiment vous aider, parce que voilà'. (FGTB Horval)

> « C'était très tendu au début de la crise et c'était conflictuel entre l'administration, le politique et les services de terrain, parce que forcément nous on souhaitait que ça avance plus vite, on est venu avec des propositions concrètes, on a soumis... ce qui a été mis en place on l'a proposé dès le début de la crise COVID, en connaissant la réalité de terrain, les difficultés face auxquelles on allait être, et l'ingénierie qu'on doit faire derrière les mécanismes de financement, on était venu avec des propositions qui allaient dans ce sens-là, qui ont été refusées dans un premier temps par les experts financiers du cabinet et du coup par l'administration ». (FASD)

Certains désaccords surviennent aussi entre les employeurs et les syndicats. Selon les employeurs, des tensions importantes émergent en raison de l'« intransigeance » perçue des syndicats, critiqués pour leur rigidité et leur difficulté à s'adapter à la situation exceptionnelle. Par exemple, dès les premières semaines de la pandémie, les syndicats exigent non seulement la présence d'équipements de protection, mais ils envisagent aussi l'arrêt total du travail des aides à domicile en leur absence. Les employeurs jugent cette position irréaliste et déconnectée des réalités du terrain, soulignant que les services de première ligne offerts par les aides à domicile sont incontestablement indispensables, notamment pour les personnes âgées les plus vulnérables. Les employeurs reprochent aux syndicats de manquer de perspective globale, en se concentrant exclusivement sur la protection des travailleuses sans prendre en compte les besoins cruciaux des bénéficiaires. Ils estiment que cette approche risque d'entraver une réponse coordonnée et pragmatique à la crise, exacerbant ainsi les tensions au sein du secteur.

Malgré des divergences d'opinions sur certains enjeux spécifiques pendant la crise du COVID-19, la critique majeure des employeurs à l'égard des syndicats concerne leur manque de prise en compte concrète de la réalité dans les négociations du secteur. Les directeurs des fédérations d'employeurs interviewés soulignent que les syndicats ont eu du mal à trouver leur place et à s'adapter à la situation d'urgence. En restant attachés à leurs positions
traditionnelles et à leurs modes de fonctionnement habituels, les syndicats se sont retrouvés quelque peu à l'écart des discussions et des décisions crucales.

Les employeurs estiment avoir joué le rôle principal dans la gestion de la crise, grâce à leur implication directe sur le terrain. Ils affirment avoir été les principaux acteurs des négociations, proposant des solutions efficaces et adaptées aux circonstances. Selon eux, les syndicats n'ont pas su se montrer suffisamment flexibles ni réactifs, et leur intervention a souvent été perçue comme gênante plutôt qu'utile.

Par exemple, lors des discussions sur la vaccination obligatoire pendant les heures de travail ou sur les priorités à établir pour les prestations, les syndicats adoptent des positions jugées contraignantes et peu pragmatiques par les employeurs. Ces derniers ressentent les exigences syndicales comme des contraintes entravant les efforts déjà complexes de gestion de la crise, au lieu d'apporter une aide constructive.

Ainsi, bien que les syndicats aient partagé des préoccupations communes avec les employeurs concernant la protection des travailleuses, leur approche a souvent été perçue comme rigide et mal adaptée à l'urgence de la situation. Se sentant seuls à porter le poids des décisions pratiques et des propositions constructives, les employeurs expriment des frustrations face à ce qu'ils considèrent comme un manque de contribution réelle et d'adaptabilité des syndicats à la situation concrète durant cette période critique.

> « Du côté employeur [...] moi j'ai fort senti que les syndicats par exemple se sont vus un petit peu dépossédés pendant la crise COVID, parce que les employeurs ont dû prendre une place prépondérante. Et donc de négociations avec les syndicats, il y en a pas eu tant que ça. Alors, on allait ensemble pour revendiquer une protection des travailleurs, ça c'est certain... les syndicats de manière peut-être plus ferme et plus avec des choix individuels. On a été dans la même bataille pour dire 'il nous faut aussi du matériel de protection, etc.', mais en fait les employeurs menaient la danse, parce que nous étions dans l'opérationnel du quotidien, que nous avions les urgences et que nous étions, oui, dans l'opérationnel. Les syndicats, je pense qu'ils ont été un peu, oui, dépossédés de leur rôle habituel. Le contact avec les travailleurs était moins évident pour eux aussi, tandis que nous sommes tous restés au front. Je ne dis pas qu'ils n'étaient pas au front, mais d'une autre manière [...]. Pendant le COVID, l'employeur a un peu pris le pouvoir. Parfois il y avait des demandes des syndicats et on n'avait pas le temps... on avance, on se réveille, on doit aller chez le bénéficiaire, on a pas le temps de... [...] Les travailleurs ils voyaient comment leurs assistants sociaux travaillaient, ils avaient leur conscience de travailleurs, et en fait les syndicats nous ont plutôt un peu embêté, parce qu'on travaille, on produit des trucs, on produit des protocoles... ». (FEDOM)

> « Progressivement ils [les syndicats] ont été moins présents dans les négociations paritaires et autres. L'analyse que j'en faisais [...] c'est qu'on arrivait dans un contexte où en fait il n'y a aucun levier de négociation. Aucun. Puisque tout est régi par d'abord le virus – c'est lui qui a décidé de beaucoup de choses pour tout le monde – et puis après par les pouvoirs publics, qui doivent prendre leurs responsabilités en tant qu'autorités supérieurs, où la règle de base c'est la protection et l'intérêt général [...] Et donc dans cet espace-là il n'y a pas beaucoup de marges de négociations, il n'y a pas... Parce
qu'eux, ils ont une posture 'je viens, je négocie, je défends mon travailleur'. [...] J'ai constaté qu'ils avaient énormément de mal à être dans la dimension de la proposition et recherche de solutions par rapport à ça. En sachant que ces solutions parfois devaient aller à l'encontre de leur cahiers de revendications historiques [...]. Leurs mécanismes de négociations c'est 'donnant-donnant' : on ne lâche rien si on a rien à la place [...]. Je me rappelle, il y avait parfois un réflexe de protection automatique, sans anticiper, ou sans tenir compte des effets que ça allait avoir de protéger. Je protège mon travailleur, OK, mais quels sont les effets, et les dégâts sur tous les autres qu'il y a derrière ? Sur d'autres professionnels et sur les citoyens les plus fragilisés ? [...] Je comprends la difficulté, puisque c'est totalement neuf pour eux [...] de devoir changer totalement d'environnement et savoir modifier ses codes, pour lesquelles en plus on a été formé, formatté, en termes de négociations, revendications, de relations entre les pouvoirs publics et les relations entre les syndicats et les travailleurs [...]. C'est peut-être parce que je suis un peu trop idéaliste dans la manière de voir les choses, mais je trouve qu'il y avait une opportunité d'être vraiment co-acteurs, en fait, de travailler ensemble beaucoup plus main dans la main pour défendre et aller chercher les moyens pour la protection et le reconnaissance que méritaient les travailleurs de terrain. On a eu le sentiment parfois de le faire un peu seuls, par volonté de chacun de garder sa place, en fait ». (FASD)

Un des effets les plus marquants de la pandémie a donc été, selon les employeurs, le changement temporaire des rapports de pouvoir et des dynamiques internes au sein de la concertation sociale. En raison de la réalité du terrain et de l'urgence dans laquelle ils travaillaient, combinées aux spécificités du secteur de l'aide à domicile, les rôles traditionnels et les influences habituelles ont été bouleversés.

La crise a exigé une réactivité et une flexibilité accrues, ce qui a mis en lumière les capacités d'adaptation des différents acteurs. Les employeurs, directement impliqués dans la gestion quotidienne des services et confrontés aux défis immédiats, ont vu leur rôle et leur influence renforcés. Ils ont été les principaux initiateurs de propositions concrètes et pragmatiques, répondant rapidement aux besoins pressants des travailleurs et des bénéficiaires.

En revanche, les syndicats, souvent perçus comme rigides et moins réactifs, ont vu leur influence relative diminuer. Leur difficulté à s'adapter rapidement aux conditions exceptionnelles de la pandémie a temporairement modifié les dynamiques de pouvoir au sein de la concertation sociale. Cependant, cette situation reflète surtout la nature exceptionnelle de la crise, et il reste à voir si ces changements perdureront une fois la situation stabilisée. En révélant les forces et les limites des acteurs sociaux dans le secteur de l'aide à domicile, la pandémie a mis en avant la nécessité d'une plus grande flexibilité et d'une meilleure collaboration pour faire face aux crises futures.
IV.9. 5 : Victoires et défaites

Les effets positifs

L'expérience du COVID dans le secteur de l'aide à domicile génère à la fois des conséquences
positives et négatives, particulièrement en ce qui concerne le travail des interlocuteurs
sociaux.

Le premier point positif, et le plus visible, est ce que les syndicats appellent une « victoire historique » obtenue à la fin de la période du COVID. À la suite de la pandémie, le gouvernement accorde un budget conséquent destiné à améliorer les conditions de travail et les salaires des travailleuses du secteur. À part l'augmentation des salaires, une mesure phare de cet accord est la réduction du temps de travail de 38 heures à 32 heures par semaine pour les aides familiales à partir de 58 ans. Cette victoire est largement reconnue par les personnes interviewées comme une réalisation majeure, directement liée à la crise du COVID. La pandémie ayant mis en lumière le manque d'investissement, les problèmes structurels du secteur et le manque de reconnaissance des travailleuses, cet accord est perçu comme une sorte de récompense pour les efforts et les sacrifices des travailleuses pendant cette période difficile et une reconnaissance de leur contribution essentielle.

« À la fin du COVID les syndicats ont négocié quelque chose qui est assez historique en Belgique et en tout cas en région wallonne : c'est ce qu'on appelle un accord du non-marchand. [...] Et je pense sincèrement qu'il a été historique à cause du COVID. Donc, les derniers accords du non-marchand – c'est par législature – nous avons reçu pour le secteur [...] 3-4 millions d'euros. [Maintenant] on a reçu 10 fois plus : donc c'était vraiment historique. Et ça a été ciblé travailleurs, protection travailleurs, revalorisation des travailleurs. Et c'était important, il le fallait ! [...] Et cet accord du non-marchand il est une des conséquences du COVID, quelque part. On aurait peut-être pas été chercher ces sommes-là sans le COVID ». (FEDOM)

Le deuxième point positif concerne la **résilience** et le sacrifice des travailleuses et des employeurs qui sont restés sur le terrain. Malgré les risques et les défis, ces acteurs ont continué à travailler, ont pris leurs responsabilités et se sont soutenus mutuellement. Leur engagement indéfectible est salué par tous et met en évidence la capacité d'action des travailleuses, l'importance du secteur de l'aide à domicile, et le besoin d'une plus grande reconnaissance pour ce travail crucial. Leur dévouement montre également la solidité et la solidarité inhérentes à ce secteur, des qualités essentielles qui méritent une valorisation accrue.

« S'il n'y avait pas des gens qui se sont sacrifiés, qui ont donné une énergie et un temps, et parfois leur santé, pour opérationnaliser ce qu'il fallait mettre en œuvre, jamais ça n'aurait fonctionné. Et donc la politique d'urgence qui a dû être réalisée – parce que c'était pas préparé, parce qu'il manquait, il y avait des manquements au début et parce que le politique aussi a dû naviguer dans un océan totalement inconnu (et ça, tout le monde est conscient de ça) – jamais ça n'aurait pu être le résultat qu'on a eu sans des gens qui se sont donnés corps et âme sur le terrain ». (FASD)

Cette capacité de résilience est également visible au niveau des employeurs, des syndicats et des administrations, où le personnel a travaillé sans relâche pendant la crise. Ils racontent tous
avoir fait des heures supplémentaires, travaillé jour et nuit, cherchant toujours des solutions
là où cela était possible, et réussissant finalement à parvenir à des accords même dans les
circonstances les plus difficiles. Par exemple, on se félicite d'avoir réussi à obtenir cette
victoire historique, ainsi que d'autres succès, à travers des négociations menées en ligne et en
situation d'urgence.

« Est-ce que vous imaginez qu'on a fait toute la négociation en visio ? C'est quand même extraordinaire de se dire : on a des patrons, des syndicats et un gouvernement, un ministre, qui se mettent autour d'un écran et qui négocient des mesures, dont certaines touchent à la réduction collective du temps de travail ». (SETCa)

« Ça a mis en évidence qu'il y avait un nœud au niveau de la santé, et que tout le monde voulait décider de tout, et donc ça pose problème, mais en même temps ça a montré qu'à un moment, quand il y a un enjeu majeur de ce type-là, on retrouve le sens commun et on est capable de prendre des orientations communes, en tout cas sur certains aspects. Ça a permis de mettre en évidence toute la plus-value des métiers de terrain aussi, et de première ligne ». (FASD)

Les effets négatifs

Malgré ces points positifs mentionnés par certains répondants, ce sont surtout les aspects négatifs qui sont mis en avant. Tous les répondants affirment que, bien que le secteur souffrait déjà de certains problèmes structurels – qui sont d'ailleurs au cœur de leurs revendications depuis au moins 10 ans – la période du COVID a mis en évidence ces dysfonctionnements et accéléré les problèmes.

Le problème principal, unanimement reconnu par les répondants, est que le COVID a accentué
ou créé, selon la situation initiale, d'énormes problèmes de **recrutement** du personnel. Pour
certains prestataires, ce problème, déjà visible avant la pandémie, restait gérable. Cependant,
depuis la fin de la pandémie, la situation est devenue catastrophique. Aujourd'hui, le secteur
est à l'agonie, incapable d'attirer de nouveaux travailleurs, ce qui met en péril son
développement et même son existence. Au lieu de se renforcer, le secteur semble se réduire
de plus en plus. Cette situation, combinée à la réduction du contingent d'heures financées
chez certains prestataires, inquiète profondément les acteurs du secteur – tant les fédérations
des employeurs que les syndicats.

« Le COVID a accentué des problématiques : nous n'étions pas en pénurie – c'était pas toujours facile de recruter, mais avant le COVID on s'en sortait, c'était pas la problématique majeure, il fallait faire attention mais ça allait... Le Covid pour tous les métiers du care en général a accentué les pénuries existantes et en a créé des nouvelles. Les gens ils sont en 'burnout', ils ont pris beaucoup sur leurs épaules, il y a eu beaucoup de stress, beaucoup de remises en question ». (FEDOM)

« Dans tout le secteur non-marchand depuis le COVID – c’était déjà tendu au niveau des problèmes de recrutement – mais depuis le COVID c’est catastrophique. Même pour que les gens s’inscrivent dans les filières de formation, que ce soit dans l’accueil de l’enfance, dans l’aide à domicile, dans les soins infirmiers, on sait plus quoi inventer
pour que les gens veillent encore bien se former dans ces métiers qu'on disait
'essentiels' ». (SETCa)

Comme mentionné par la directrice de la FEDOM, la pénurie au niveau du personnel aura des répercussions sur l'organisation des services et sur les bénéficiaires : « c'est en cascade : si on n'arrive pas à être solide, si on arrive pas à recruter, on sait pas répondre à toutes les demandes, au-delà de – j' imagine qu'on vous a expliqué le système de contingents – au-delà de notre contingent, il y a pas de norme de croissance, donc on est quand même plus ou moins cadenassé. Et en plus on ne sait même pas recruter pour faire le minimum » (FEDOM).

Ce problème est d'autant plus préoccupant si l'on considère l'augmentation des salaires obtenue par les syndicats suite aux nouveaux accords du secteur non-marchand. A cet égard, l'un des deux dirigeants de la FGTB Horval interrogés, révèle le contexte de ce qui a été décrit par tous comme une victoire historique (l'augmentation des salaires) et explique les points critiques de cette mesure. Le budget obtenu qui sert à augmenter les salaires des travailleuses, est certes extrêmement élevé par rapport aux budgets précédents, mais avec d'importantes différences de salaire entre les travailleuses des maisons de repos et des établissements résidentiels d'un côté et les travailleuses à domicile de l'autre. En effet, alors qu'auparavant les salaires de ces travailleuses étaient équivalents, qu'elles travaillent en maison de repos ou à domicile, avec cette nouvelle mesure les travailleuses en institution sont payées à 100 % du nouveau barème, tandis que celles à domicile sont payées à 70 % de ce barème. Ainsi, s'il est vrai que toutes les travailleuses ont vu leur salaire augmenter, l'élément discriminatoire introduit dans la mesure pourrait être à l'origine du désengagement des travailleuses à domicile.

« La période COVID a fait en sorte que les gouvernements se sont sentis obligés de survaloriser le personnel soignant. Ils ne pouvaient pas à la fois demander que tous les jours on les applaudisse et puis ne pas les prendre en considération. Et donc au niveau salarial il y a un décrochage qui s'est fait entre le médical et l'aide, qui à mon avis va être très difficile à rattraper, étant donné le contexte budgétaire. [...] Eh bien, les règles salariales ont été modifiées en faveur des soignants. Et donc maintenant quand on discute avec des responsables des services on se rend compte qu'ils ont un problème de recrutement, d'approvisionnement de personnel, parce que le secteur serait moins attractif. Et s'il est moins attractif c'est parce que le gouvernement, dans le réponses qu'il a apportées, a fait en sorte de créer ce décrochage entre l'aide et les soins. Et maintenant aller travailler dans l'aide à domicile c'est savoir qu'on est moins payé, qu'on a plus de charges, que quelqu'un qui va travailler en institution ». (FGTB Horval)

« Il y a un cinquième du salaire qu'ils n'ont pas par rapport aux collègues qui ont fait les mêmes études. Et avant ça n'existait pas ! C'est pour ça que je vous dis que le COVID a eu un impact positif, mais qu'il a eu en même temps un impact très négatif. [...] Ça contribue à la pénurie, ça contribue au fait que le secteur a du mal à s'approvisionner en main d'œuvre pour répondre aux enjeux, qui sont des enjeux sociétaux ». (FGTB Horval).

Cette victoire historique, qui a l'avantage incontestable d'avoir amélioré les conditions de travail des travailleuses de première ligne, est atténuée par l'introduction d'une différence de salaires entre travailleuses. Selon les personnes interrogées, il s'agirait du résultat concret de
mesures décidées lors du COVID – à savoir la hiérarchisation des fonctions, avec les travailleurs de la santé au premier plan et les travailleurs à domicile au second plan – qui aurait ainsi pénalisé l'attractivité du secteur.

Néanmoins, il existe également d'autres raisons qui expliquent les problèmes de recrutement dans ce secteur. Le principal problème réside dans l'effort considérable que les travailleuses ont dû fournir pendant la pandémie, aussi bien sur le plan physique que psychologique. La résilience dont elles ont fait preuve, leur capacité à se débrouiller et à assurer la continuité des services, malgré des conditions extrêmement difficiles, ont engendré une fatigue extrême. Cette fatigue se manifeste aujourd'hui par des taux d'« absentéisme » élevés.

Tous les répondants observent avec une certaine surprise que, contrairement à d'autres secteurs de l'économie où des taux importants d'absentéisme étaient visibles pendant le COVID, le secteur de l'aide à domicile a connu une présence assidue des travailleuses dans les services durant la crise. Cependant, c'est maintenant que cette fatigue accumulée s'exprime. Les absences se font de plus en plus fréquentes, que ce soit à travers des certificats de maladie de longue durée, des abandons du secteur ou d'autres formes d'absence. Cette situation aggrave encore davantage les problèmes de recrutement et met en lumière la nécessité de prendre des mesures urgentes pour améliorer le bien-être et les conditions de travail des aides à domicile.

> « Bon, voilà, ça c'est le travail, la charge qu'on a vécu pendant la crise COVID, avec les effets que ça a eu derrière. Ça a des effets également sur le personnel de terrain : on a jamais eu un absentéisme aussi important qu'après la crise COVID. Pendant la crise COVID on a jamais été aussi bas : on a vraiment eu un investissement, une présence, un engagement des travailleurs de terrain qu'on a jamais vu en termes de capacité à intervenir et être présent. On a effectivement très très peu eu d'absentéisme pendant cette période-là. En tout cas, pas plus que ce qu'on a en temps normal, et voire même moins dans certains services ou certains métiers, où on avait une présence plus importante. Par contre on l'a payé en double après ». (FASD)

> « Dans nos personnels de terrain ils ont tellement donné qu'ils ont eu le contrecoup. Et on a eu un grand contrecoup dès 2022, et qui s'est poursuivi aussi en 2023, de personnel qui est en arrêt de maladie de longue durée, qui s'est réorienté totalement, qui revient mais avec vraiment du mal et beaucoup moins d'énergie et de motivation qu'avant. Parce que, je pense, il y a l'investissement en termes d'énergie, et le sentiment derrière de non-retour sur cet investissement. Il y a un sentiment de non reconnaissance ». (FASD)

> « On s'est rendu compte quand même qu'au niveau de la santé mentale il fallait peut-être qu'on attire l'attention que cette crise sanitaire allait avoir quand même des conséquences graves [...]. Parce qu'au moment de la crise vous acceptez beaucoup de choses, la population a accepté des choses incroyables, et aujourd'hui on est quand même face à une population très fatiguée, où la résilience n'est pas infinie ». (SETCa)

Si malgré l'augmentation salariale et l'amélioration des conditions de travail le secteur éprouve plus de difficultés à recruter, cela soulève des questions importantes concernant la reconnaissance des métiers du care. Plus précisément, cela montre clairement que la
reconnaissance et la valorisation des métiers ne passent pas uniquement par la revalorisation salariale, mais englobent également d'autres facteurs.

En effet, eu delà de la valorisation salariale, la **reconnaissance** est devenue un point crucial. Elle s'étend d'un point de vue symbolique à la revalorisation des métiers eux-mêmes à travers des formations et d'autres éléments. Les répondants en évoquent plusieurs. Comme l'explique la directrice de la FEDOM, deux changements récents contribuent à ce problème.

Le premier est une réforme récemment introduite (février 2024) qui modifie les barèmes de prix pour les bénéficiaires en baissant le prix de toutes les prestations de 1,50 euros. Bien que cette mesure vise à résoudre le problème urgent de la paupérisation de la population et notamment des bénéficiaires qui ne pouvaient payer les heures de prestations, elle n'a pas été pensée de manière proportionnelle aux revenus. Selon la directrice de la FEDOM, cette mesure, avec laquelle on arrive presque à la gratuité des services pour certains, est perçue par les travailleuses comme une dévalorisation de leur travail. « *Je crois que maintenant le montant maximum ça va être moins de 6 euros de l'heure. Un titres-services c'est passé à 10-11 euros. Où est la valorisation du métier social ici ?* Donc, pour le secteur ça a été très compliqué à réceptionner, même s'il faut travailler sur l'accessibilité » (FEDOM).

Le second changement contribuant au sentiment de manque de valorisation concerne une autre réforme récemment introduite, qui transfère toute une série d'actes infirmiers aux aides à domicile, sans les inclure dans les formations. Cette mesure, qui vise à alléger les tâches du personnel infirmier a été introduite suite à la surcharge du personnel soignant pendant le COVID, va à l'encontre des travailleuses à domicile. Celles-ci doivent accomplir des soins infirmiers sans aucune reconnaissance ni formation, risquant également de perdre petit à petit l'aspect le plus social de leur travail.

De manière générale, les répondants soulignent que la valorisation du travail de care doit aussi inclure une reconnaissance sociale et une amélioration des conditions de travail au quotidien. Cela concerne, par exemple, des horaires de travail plus flexibles, un soutien psychologique, des opportunités de développement professionnel et une meilleure communication entre les différents acteurs du secteur. La crise du COVID a mis en lumière le besoin urgent de repenser et de restructurer le secteur pour attirer et retenir les travailleurs, assurant ainsi la pérennité et le bon fonctionnement des services d'aide à domicile.

Un dernier point important négatif mentionné par les répondants, déjà visible avant la pandémie, qui a été amplifié par celle-ci, concerne la mise en **concurrence** avec d'autres types de services à domicile et la fragmentation du secteur. Selon eux, la mise en concurrence risque de s'accentuer avec trois systèmes « parallèles » spécifiques: i) le système des titres-services; ii) les sociétés privées sans agrément; et iii) l'économie informelle (travail non déclaré). Concernant le premier, le processus de mise en concurrence est déjà en cours, avec les titres-services qui offrent des services de plus en plus similaires à ceux offerts par le secteur de l'aide à domicile. Déjà aujourd'hui, un nombre croissant de bénéficiaires est obligé de passer par les titres-services lorsque les prestataires agréés ne peuvent pas répondre à la demande.

« Vu qu'on répond pas à la demande, il faut savoir que beaucoup de bénéficiaires qu'on devrait nous aider, sont aidés par les titres-services. Clairement, sans formation, etc. Alors, il y a certainement des personnes qui s'occupent très bien des... [personnes
âgées], mais c'est pas qualité, c'est pas sécurité, c'est pas tout ça. Donc les lignes sont de plus en plus floues. [...] Et c'est renforcé, parce que les gens n'ont plus de solutions [...]. Et les titres-services s'affirment vraiment avec des publicités sur des missions comme la nôtre. Alors, ils disent pas 'aide familiale', parce que c'est un terme protégé, mais citent tout ce qu'on fait, et 'on peut le faire aussi' ». (FEDOM)

Pour ce qui est des initiatives privées, elles prennent différentes formes et ne sont pas soumises à une réglementation ou à la concertation sociale. Elles offrent généralement des services beaucoup plus chers, destinés à une population plus aisée. Ceci risque, entre autres, de créer et d'augmenter la polarisation entre les bénéficiaires en fonction de leur statut socioéconomique. Enfin, concernant le travail non déclaré, celui-ci se développe de manière parallèle et est de plus en plus visible dans les centres urbains, avec une forte présence de travailleuses migrantes qui s'occupent de personnes âgées à domicile sans contrat, parfois avec un statut administratif irrégulier, parfois 24h/24 (Giordano, 2022). Cette situation crée une précarité accrue pour ces travailleuses et contribue à la fragmentation du secteur, rendant la régulation et la protection des travailleurs encore plus complexes.

Les conséquences directes de cette mise en concurrence avec d'autres initiatives, formelles ou informelles, sont multiples. Comme aucun de ces systèmes (titres-services, sociétés privées ou travail non déclaré) n'est soumis à des obligations en termes de formation et de qualifications des travailleuses, les risques principaux sont i) une baisse de la qualité des services, avec des risques significatifs pour la santé et le bien-être des bénéficiaires, et ii) une dévalorisation accrue des métiers de l'aide à domicile. En outre, les conséquences seront plus négatives pour les travailleuses qui les plus précaires, notamment les travailleuses migrantes en situation irrégulière d'un point de vue contractuel et administratif.

> « Vous avez vu tous les problèmes de crise migratoire. Ces gens sont pas reconnus, ils n'ont pas de revenus, qu'est-ce qu'ils font ? Bah, s'il y a une filière qui sait les amener à trouver des petits jobs, peu importe lesquels, ils s'engouffrent dedans. Qui est-ce qui peut les blâmer ? Ils essayent de survivre. Donc l'incurie de l'État crée des systèmes parallèles, des systèmes alternatifs, parce que les gens doivent vivre. Et donc on voit toute une série de migrants qui sont dans plein de secteurs... ». (FGTB Horval)

Comme souligné par la directrice de la FEDOM, sans un investissement massif du secteur de la part du gouvernement et la mise en place de réformes qui touchent à tous les problèmes vécus par le secteur, ces nouvelles formes de concurrence qui prolifèrent mettent en péril l'existence-même du secteur, qui va être « écrasé » par les autres services.

> « Je ne donne pas 5 ans pour que les maisons de repos et les hôpitaux soient complètement saturés encore. C'est vraiment des options politiques qu'on attend maintenant, parce que là il y a beaucoup de confusion et le terrain commence à être pris par des sociétés privées, par des sociétés commerciales, par plein d'acteurs sur lesquels on n'a pas de maitrise. Et c'est comme ça qui se gère le vieillissement aujourd'hui. Et notre secteur, en fait [...] devient presque une 'niche'. On devient presque une niche qualitative [...] et les bénéficiaires qui ont la chance d'accéder à cette niche, on va peut-être devoir les prioriser de plus en plus, et cette niche va devenir de plus en plus sanitaire, peut-être. Et tout ce qui a autour prend de la place. On reçoit des publicités, on m'envie des trucs tous les jours ou presque, sur un nouveau truc qui
arrive, une société privée, un titres-services qui dit « oh, on va faire tout ça ». Il y a de
la place, il y a la demande, pourquoi se priver ! Et en plus ça va vraiment être une
sécurité sociale à deux, voire à trois vitesses, parce que ces sociétés-là [...] peuvent
demander plus. Il y en a qui demandent beaucoup plus aussi. Et donc ils vont faire quoi ?
Est-ce qu'ils vont happer une partie de la population un peu plus aisée financièrement,
et que nous on va être qu'avec des personnes appauvries ? C'est ça qu'on veut ? C'est
que le service public qu'on rend soit que pour des personnes qui n'ont pas d'argent et
que les personnes qui ont plus d'argent puissent se permettre autre chose... mais autre
chose ! c'est pas ce qu'on a imaginé à la base, quoi. C'est ça la sécurité sociale qu'on
veut pour l'avenir ? [...] Une personne en fin de vie, qui est toute seule, qui a pas de
famille, qu'elle ait de l'argent ou qu'elle ait pas d'argent, c'est notre mission de les
aider. Argent ou pas argent, il y a pas de priorisation, c'est le besoin qui compte.
(FEDOM)

Conclusions

Ce *policy debrief* offre un aperçu des enjeux principaux du secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées pendant la crise du COVID en Belgique et les conséquences que cette crise a eues tant pour les travailleuses du secteur que pour les bénéficiaires, ainsi que la manière dont ces enjeux ont été traités. Les résultats présentés dans ce texte montrent que la crise du COVID-19 a profondément impacté le secteur de l'aide à domicile en Belgique, révélant et exacerbant des problématiques structurelles déjà existantes. L'analyse des défis rencontrés et des réponses apportées par les interlocuteurs sociaux impliqués dans le secteur met en évidence certains points cruciaux qui méritent d'être soulignés.

1. **Problèmes Spécifiques au Secteur de l'Aide à Domicile**

o Les travailleuses du secteur de l'aide à domicile ont été exposées à des risques importants, souvent sans une protection adéquate, malgré leur statut de travailleuses reconnues comme « essentielles ».

o La gestion des ressources rares telles que les masques, les équipements de protection et les vaccins a posé des défis significatifs, avec une priorisation qui n'a pas toujours favorisé ce secteur crucial.

2. **Problèmes Structurels Accélérés par la Pandémie**

o Le manque de reconnaissance des métiers du care, tant au niveau financier que symbolique, a été mis en lumière de manière encore plus aiguë pendant la crise.

o Le manque d'investissement chronique dans le secteur a été accentué, limitant la capacité à répondre efficacement aux besoins croissants des bénéficiaires.

o La fragmentation et l'augmentation de la concurrence avec des systèmes parallèles comme les titres-services, les entreprises privées sans agrément et l'économie informelle, ont exacerbé les défis de recrutement et de rétention du personnel.

Leçons apprises

1. Importance de la Reconnaissance et de la Valorisation
* La crise a démontré que la reconnaissance des travailleuses ne passe pas uniquement par une augmentation salariale, mais aussi par une valorisation symbolique de leur travail et par des formations adaptées pour leur permettre d'assumer de nouvelles responsabilités.

## 2. Rôle Crucial des Interlocuteurs Sociaux

* Les syndicats, les fédérations d'employeurs et les administrations ont tous joué un rôle essentiel pendant la crise. Leur capacité à collaborer et à négocier des solutions malgré les divergences a été déterminante pour maintenir la continuité des services.

* Les « victoires historiques », comme l'obtention de budgets conséquents pour l'amélioration des conditions de travail et des salaires, illustrent l'importance de la concertation sociale dans la défense des intérêts des travailleuses.

## 3. Nécessité d'un Soutien Structurel Renforcé

* Les problèmes de recrutement et de rétention du personnel montrent qu'un soutien structurel plus fort est nécessaire. Cela inclut des politiques publiques favorisant non seulement une meilleure rémunération, mais aussi des conditions de travail attractives et durables.

### Recommandations

* **Investissement accru dans le secteur** : Il est crucial d'augmenter les investissements publics dans le secteur de l'aide à domicile pour garantir des conditions de travail décentes et attirer de nouveaux travailleurs.

* **Renforcement de la formation et de la reconnaissance** : Développer des programmes de formation continue et des mesures de reconnaissance symbolique pour les travailleuses, afin de valoriser leurs compétences et leur contribution essentielle.

* **Régulation et intégration des systèmes parallèles** : Mettre en place des régulations plus strictes pour les entreprises privées sans agrément et lutter contre l'économie informelle afin d'assurer des standards de qualité et de sécurité pour les bénéficiaires.

* **Promotion de la concertation sociale** : Continuer à promouvoir la concertation sociale entre tous les acteurs du secteur pour garantir une réponse coordonnée et efficace aux défis présents et futurs.

En conclusion, la crise du COVID-19 a été un révélateur des faiblesses structurelles du secteur de l'aide à domicile, mais elle a aussi montré la résilience et la capacité d'adaptation des travailleuses et des acteurs sociaux. Les leçons tirées de cette période doivent servir de fondement pour construire un secteur plus fort et mieux préparé aux défis futurs.
IV.10. Policy debrief sur l'Angleterre (Clémence Ledoux et Claire Sonnet<fnref n="177" />)

Ce rapport s'appuie sur la lecture de la littérature administrative, scientifique et sur la
réalisation de 12 entretiens (dont 8 retranscrits), en présentiel à Londres, Oxford et sur zoom,
menés entre Mars et Juin 2023. Les acteurs suivants ont été rencontrés : une représentante
du Trade Union Congress (TUC), le national Officer for Social Care à UNISON, la national Officer
for Social Care à GMB, un regional domiciliary care organiser de GMB, une représentante de
Kalayaan, qui défend les domestic workers migrantes, une ancienne inspectrice et formatrice
pour la Care Quality Commission (CQC). Nos échanges avec trois expertes : Eleonore Kofman,
Mary Daly, Jane Lethbridge, deux care workers (dont un living care worker auprès d'une
personne âgée), l'observation du care show à Londres, les 24 et 25 avril 2024 et un long
entretien avec une représentante de la CQC à cette occasion ont complété ces entretiens.

IV.10.1. Le contexte global précédant le COVID

Comme l'ont souligné de nombreux travaux, avant la pandémie, le régime de social care au Royaume Uni était déjà en crise, très fragmenté, dépendait de niveaux de gouvernement différents (Glendinning, 2018; Hayes, 2017; Howard & Kofman, 2021). Les instruments de régulations du travail, de l'emploi et de l'immigration relevaient du niveau central, alors que ceux concernant la distribution des services social care dépendaient du niveau des nations et des autorités locales, avec d'assez grandes différences entre l'Ecosse, le Pays de Galles, l'Irlande et l'Angleterre (Howard & Kofman, 2021). Pour ces raisons, le projet COVICARE s'est concentré sur le cas de l'Angleterre, dans laquelle la situation était la plus contrastée avec la France.

IV.10.1.1 Les régulations du domiciliary care avant le COVID

Les régulations du travail et de l'emploi

Avant la pandémie, les règles concernant le travail et l'emploi étaient -comme elles le sont
toujours- définies au niveau de l'État central. Une distinction a été introduite entre les
salariées (employees) et les travailleuses (workers). Ainsi, le contrat de worker oblige
réciproquement l'employeur à fournir le travail jusqu'à échéance du contrat et le travailleur à
l'effectuer, mais les workers sont exclus de tout un ensemble de protections, comme le congé
de maternité légal, le congé de paternité légal, le congé d'adoption légal et le congé parental
partagé, les périodes de préavis minimales à la fin de l'emploi ; la protection contre les
licenciements abusifs ; le droit de demander un travail flexible ; le temps libre pour les
urgences ; l'indemnité de licenciement légale (Hayes, 2017; Howard & Kofman, 2021).

Le terme "zéro hour contract" n'a pas de signification précise en droit - les contrats diffèrent d'un employeur à l'autre. Cependant, il est utilisé pour désigner tout contrat avec un worker dont l'employeur n'est pas tenu d'accorder au salarié un nombre minimum d'heures de travail (Martin et al., 2024). L'agence n'est pas obligée de proposer du travail et le travailleur de

<footnote n="177">177 Nous remercions Héloïse Fioleau et Alice Picard pour la relecture de ce texte</footnote>
l'accepter. Depuis 2015<sup>178</sup>, les employeurs ne peuvent plus exiger une clause d'exclusivité aux
travailleurs signataires de ce type de contrat.

Bien qu'ils bénéficient en principe de droits fondamentaux tels que salaire minimum, congés payés et protection contre la discrimination, les travailleurs ne savent pas la plupart du temps comment ces droits s'appliquent contrats à temps zéro (ibid.). Même si leurs employeurs souhaitent les considérer comme des employés, dans la pratique, la nature fluctuante du travail avec ces contrats signifie que de nombreuses personnes n'accumuleront pas les deux années de service continu nécessaires pour bénéficier de droits essentiels en matière d'emploi, tels que la protection contre les licenciements abusifs. L'aide à domicile constitue le secteur dans lequel les travailleuses les contrats zéro heure sont les plus fréquents (56 % des contrats du secteur)(Skills for Care, 2020). Dans la pratique, les travailleuses craignent qu'on ne leur propose rien d'autre si elles refusent ces heures (Hayes, 2017). Le Pays de Galles avait introduit en 2016<sup>179</sup> une mesure de limitation du recours à de tels contrats de travail, à la différence de l'Angleterre. Lorsqu'elles sont simples *workers* et non *employees*, les aides à domicile (*domiciliary care workers*) ont accès au NHS, mais ne disposent pas systématiquement de salaire de remplacement en cas de maladie. Elles ne reçoivent pas de salaire de remplacement complémentaire d'entreprise et elles bénéficient du salaire de remplacement légal en cas de maladie seulement si elles ont gagné au-delà d'un minimum hebdomadaire (95,25£ par semaine).

Par ailleurs, les aides à domicile anglaises peuvent également travailler pour des agences sans être des *workers* et être soi-disant à leur compte. Cela génère parfois de faux emplois indépendants accompagnés d'une rémunération en espèces, rendant ardue la régulation dans ce secteur. Selon Lydia Hayes « Le Royaume-Uni possède l'une des structures d'application du droit du travail les plus faibles d'Europe » (Hayes, 2017, p. 17). À noter que si les relations employé-employeur sont peu claires, agir en justice est également complexe (ibid.).

Les financements et l'organisation de l'aide à domicile

Au Royaume Uni, les autorités locales assurent l'évaluation des besoins des personnes âgées et l'attribution d'une aide appropriée, distribuée sous condition de ressources avec de très fortes différences entre les nations. Avant la crise, au Pays de Galles, le *social care* était gratuit lorsque le patrimoine des personnes âgées était inférieur à 50 000£, alors qu'en Angleterre, la limite était à seulement 14 250£. Les personnes ayant un patrimoine compris entre 14 250£ et 23 250 £, devaient participer en partie au financement, complété par celui des autorités locales dont l'intervention ne dépassait pas la limite de 23 250 £ (Foster, 2021). La résidence principale pouvait être prise en considération dans le calcul du patrimoine (sauf si des proches y vivaient encore), obligeant ainsi des citoyens à vendre leurs biens immobiliers pour pouvoir entrer en maison de retraite. Des accords avec les autorités locales (*deffered payment agreements*) pouvaient parfois repousser cette obligation. Cependant, alors que les règles étaient assez strictes pour le *social care* reçu en établissement, à domicile, cette application était plus souple par les autorités locales, avec la possibilité d'être plus généreuses que cette

<footnote n="178">178 Small Business, Enterprise and Employment Act</footnote>

<footnote n="179">179 Regulation and Inspection of Social Care (Wales) Act 2016,
https://www.legislation.gov.uk/anaw/2016/2/enacted/data.pdf</footnote>
règle (ibid.). L'évaluation des ressources financières était donc presque plus importante que l'évaluation des besoins de social care pour déterminer l'accès aux services d'aide à domicile.

A partir des années 1980, le social care avait connu un mouvement très profond de privatisation en Angleterre (Hudson, 2019; Humphries, 2022). Ainsi, alors que 95 % des services d'aide à domicile appartenaient aux autorités locales en 1993, ils étaient uniquement 11 % en 2012 (Mitchell, 2021, p. 2). À ce titre, le Community Care Act de 1996 a constitué un tournant, en introduisant une forme de « cash for care » : les local councils ont eu le droit de remplacer la distribution de services par des sommes d'argent versées aux ménages (direct payments). Cette logique a été renforcée en 2008 avec l'obligation pour les local authorities de proposer des personal budgets (Picard, 2025). Pour les autorités locales, cela a constitué un moyen de faire des économies. Une partie du financement des autorités locales provenait de subventions du gouvernement central spécifiquement affectées à l'aide sociale.

Avant la crise et jusqu'à aujourd'hui, les autorités locales font des appels d'offre pour les services d'aide (commission) et décident du montant de leurs dépenses, avec de possibles différences d'un territoire à un autre. Ces appels d'offre leur permettent de sélectionner des prestataires, de leur acheter des services proposés ultérieurement aux citoyens même si ces derniers ne sont pas reconnus éligibles à l'aide publique. Dans ce cas, les clients paient l'autorité locale, qui rémunère les prestataires, comme l'expliquait une représentante de la Care Quality Commission (CQC) en avril 2024. Pour les citoyens non éligibles au soutien financier des autorités locales, les dépenses sont pourtant réduites par l'intervention des autorités locales, puisque celles-ci peuvent passer des contrats importants avec les services d'aide et négocier des prix inférieurs à ceux du marché. Cependant, ces prix bas parfois ne couvrent pas complètement les couts des prestataires, à tel point que ceux-ci peuvent préférer se tourner vers les clients privés. Si elles souhaitent délivrer du soin aux Personnes Agées (PA), les organisations doivent être enregistrées auprès de la Care Quality Commission (CQC), procédure très facile avant la crise.

Avec la grande récession, les dépenses totales des autorités locales en social care ont considérablement baissé alors que les besoins augmentaient (Humphries, 2022). Entre 2016 et 2017, l'association des directeurs des services de social care avait identifié 941 millions de livres de coupes budgétaires sur les budgets du social care, touchant en particulier les territoires les plus pauvres (Mitchell, 2021). Face à cette réduction des dépenses, les critères d'éligibilité au social care financé par le public ont été durcis, entrainant une diminution de 26% du nombre de personnes de plus de 65 ans accédant à ces services entre 2009-2010 et 2013-2014 (Trade Union Congress (TUC), 2020, p. 4).

Plus de 100 000 postes avaient été supprimés dans le secteur de la santé et du social care avant la pandémie (Owens et al., 2022). Par ailleurs, plus de la moitié (54 %) des autorités locales n'exigeaient pas des prestataires d'aide à domicile qu'ils rémunèrent les travailleuses pour le temps passé à se déplacer entre les visites, si bien que leur salaire pouvait tomber en dessous du salaire minimum légal (Trade Union Congress (TUC), 2020). Avant la crise, le domiciliary social care connaissait déjà une situation de pénurie de main d'œuvre, caractérisée par nombre de postes inoccupés, un fort turn over, des difficultés de recrutement, des niveaux de salaire très bas et une culture du « time and task » (ibid. ; Skills
for Care, 2020). Cette culture renvoie au fait que les *domiciliary care workers* effectuaient des tâches très courtes, considérées comme insuffisamment longues pour prendre soin (ibid.).

La crise pandémique est donc arrivée après 10 ans de politiques très fortement austéritaires, ayant contribué à fragiliser largement le secteur du *domiciliary social care* anglais.

## La régulation des migrations

Alors que les travailleuses migrantes constituaient une part importante du « *social care* », en particulier dès 2018, la question a été posée dans l'espace public de savoir qui allait assurer leurs tâches après les réformes de l'immigration liées au Brexit, comme reconnaissait déjà un document du gouvernement en 2018 "we recognise the challenges [related to the new immigration system] faced by these employers, particularly in sectors like construction and social care, who would find it difficult immediately to adapt [nous reconnaissions les défis [liés au nouveau système d'immigration] auxquels sont confrontés ces employeurs, en particulier dans des secteurs tels que la construction et le social care, qui auront du mal à s'adapter immédiatement]".<fnref n="180" />

En conséquence du Brexit, le gouvernement avait prévu d'introduire en janvier 2021 un nouveau régime d'immigration unique (alors qu'auparavant deux existaient, l'un pour les européens, l'autre pour les extra-européens), basé sur un système à points qui devait mettre fin aux droits à la libre circulation des travailleurs de l'UE. L'entrée sur le territoire dépendrait de différents éléments : la détention d'une offre d'emploi écrite proposée par un employeur qui « sponsoriserait » le demandeur, l'offre devait correspond à un niveau de qualification suffisant, les candidats devaient parler suffisamment bien anglais et le salaire devait être au moins de 23 039£/ an<fnref n="181" /> : un nombre de points était associé à ces éléments. Avec ce système, certaines caractéristiques devenaient négociables : un salaire de 20 480£ pouvait être accepté si le demandeur souhaitait occuper un métier en tension (*shortage occupation*) ou s'il détenait un doctorat. Ce nouveau système, défini juste avant la pandémie et mis en œuvre en 2021, a été présenté comme le moyen d'attirer « *the brightest and the best workers [les travailleurs les plus brillants et les meilleurs]* » et assumait, de fermer la route migratoire aux travailleurs pauvres<fnref n="182" />. Il ne permettra alors pratiquement plus aux candidat.e.s volontaires pour travailler dans le secteur du *social care* l'entrée sur le territoire, car rendant presque impossible l'acquisition d'un nombre de points suffisants (Turnpenny & Hussein, 2022). Néanmoins, quelques autres moyens d'entrer et/ou de travailler dans le *social care* persisteront : comme le statut de réfugié.e.s ou le regroupement familial (ibid.). Effectivement, un an après être entré.e.s au Royaume Uni, les réfugié.e.s seront autorisés à travailler dans les secteurs avec pénurie de main d'œuvre (ibid).

<footnote n="180">¹⁸⁰ HM Government, The UK's future skills-based immigration system, Londres, December 2018</footnote>

<footnote n="181">¹⁸¹ https://www.gov.uk/government/publications/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement/the-uks-points-based-immigration-system-policy-statement</footnote>

<footnote n="182">¹⁸² James Bloomfield, "We need everyone we can get in the care industry", The Independent, 16 avril 2020</footnote>
IV.10.1.2. L'organisation du champ

Au niveau central, la responsabilité ultime du social care est portée par le Department of Health and Social Care (DHSC)

Les représentant.e.s des travailleuses

Trois syndicats étaient actifs dans le champ du domiciliary care avant le COVID : gmb, UNISON et Unite the Union. UNISON représente le secteur public et toutes les activités ayant été à un moment de leur histoire dans le secteur public, le social care inclus tandis que Gmb, a historiquement représenté les cols bleus. Unite the union, créé en 2007, est issu de la fusion d'un syndicat généraliste du privé (Amicus) et d'un syndicat des transports. Gmb, UNISON et Unite the Union sont affiliés à la Trade Union Confederation (TUC), qui dispose d'une policy officer en charge des services publics avec dans l'un des trois sous thèmes de son portefeuille le social care (Policy Officer - Public Services (social care, procurement, devolution)). En entretien, cette policy officer, titulaire d'un master en gender and international development, explique que le rôle du TUC est de produire des études et d'amplifier la voix des travailleuses :

"we do a couple of different things. So we work with our affiliate unions to think about how we can support them and amplify their work, the workers members experiences in different policy and political spheres. We do a lot of research and analysis. So we keep on top of labor market data other forms of data and research evidence that's coming out about what's happening in social care and we bring these kind of bodies of evidence together essentially to make sure that there's an enabling policy and political environment for good working conditions in the social care sector so we do this in a couple of different ways so we work at national level nous faisons plusieurs choses différentes [Nous travaillons avec nos syndicats affiliés pour réfléchir à la manière dont nous pouvons les soutenir et amplifier leur travail, les expériences des travailleurs membres dans différentes sphères politiques. Nous faisons beaucoup de recherches et d'analyses. Nous nous tenons au courant des données du marché du travail, d'autres formes de données et des résultats de la recherche sur ce qui se passe dans le secteur du social care et nous rassemblons ces éléments de preuve pour nous assurer qu'il existe un environnement politique favorable à de bonnes conditions de travail dans le secteur du social care, et ce de différentes manières]" (entretien avec une représentante du TUC, 27.03.2023)

À côté des syndicats, des ONG défendent l'intérêt des travailleurs. En particulier, l'ONG Kalayaan, dont les activités ont été bien documentées par la recherche (Schwenken, 2005), défend l'intérêt des travailleuses domestiques entrées sur le territoire avec un visa de travail correspondant. Cette association développe à la fois des activités de services aux domestic workers et d'advocacy (entretien le 27.03.2023).

Les représentant.e.s des employeurs et des agences

Les observateurs s'accordent pour reconnaître qu'aucune organisation ne représente de manière évidente les employeurs et que l'espace de la représentation est très fragmenté (Mitchell, 2021). La National Homecare Association, identifiée comme un acteur important par les acteurs interrogés, a changé de nom pendant la crise de la COVID, puisqu'elle s'appelait auparavant la United Kingdom Homecare Association (UKHCA). Fondée en 1989, cette
organisation assure à la fois des activités de lobbying auprès des acteurs publics et propose
des services à ses membres. Care England, cité dans les rapports gouvernementaux,
représente essentiellement les acteurs commerciaux et ceux du secteur résidentiel. Au
contraire, le National care Forum représente les employeurs du secteur non lucratif et semble
constituer un allié des syndicats : lors du care show organisé à Londres les 24 et 25 avril 2024,
le National care Forum intervenait dans une table ronde aux côtés des syndicats gmb et
UNISON et soulignait l'importance de constituer une coalition avec eux, afin de faire changer
le système du social care : « the more representative we are, the more chances we have that
our message will be heard / plus nous sommes représentatifs, plus nous avons de chances que
notre message soit entendu » s'exclamait ainsi la représentante du National care Forum.

Les autres acteurs

À côté des précédentes, trois autres organisations méritent d'être mentionnées dans le cadrage des débats sur la situation des travailleuses du social care :

- La Care Quality Commission (CQC) instituée légalement en 2008 comme l'unique régulateur de tous les services de santé et de adult social care<fnref n="183" /> et chargée d'évaluer la qualité des services à domicile et résidentiels et de les labelliser. Selon la législation de 2008, est considérée comme une activité régulée<fnref n="184" /> toute activité impliquant une « provision of health or social care », entendue comme une mise à disposition de personnel réalisant de telles activités. La CQC publie de nombreux rapports sur le secteur du social care. Avant le COVID, elle considérait cinq principaux critères afin d'évaluer la qualité des services « safety, effectiveness, caring, responsiveness» et « well-lead services». Les résultats de l'inspection étaient publiés sur le site de la CQC.

- l'organisation Skills for Care, créée en 2005, est issue de la Training Organisation for Personal Social Services England (TOPSS), l'équivalent existe dans les autres nations. Elle regroupe les 150 services sociaux des autorités locales mais aussi les employeurs du secteur privé, elle est dirigée par les employeurs afin de rassembler des données sur la main d'œuvre relevant du adult social care. Skills for Care publie ainsi de très nombreux rapports, utilisant beaucoup de matériaux quantitatifs constitués grâce à une source statistique particulière, l'Adult Social Care Workforce Data Set (ASC-WDS), qui a remplacé la base précédente : la National Minimum Data Set for Social Care NMDS-SC.

- le Nuffield Trust, un think tank indépendant ayant pour objectif d'améliorer les soins et le social care en fournissant des recherches et des analyses politiques fondées sur des preuves empiriques (« evidence-based research and policy analysis »), en informant et en suscitant le débat.

IV.10.1.3. Des actions précédant le COVID qui se sont poursuivies

Les projets de réforme gouvernementaux

Avant le COVID, le gouvernement avait mis plusieurs fois le social care à l'agenda, sans que
cela ne conduise à des réformes. En 2010, à la demande de D. Cameron, la Commission Dilnot
avait travaillé sur le coût du social care pour les finances des ménages. Pour Sir Andrew Dilnot,

<footnote n="183">¹⁸³ https://www.cqc.org.uk/guidance-providers/regulations-enforcement/legislation</footnote>

<footnote n="184">¹⁸⁴ https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/14/section/8</footnote>
le système était « injuste » et « inadéquat », car les dépenses imposées aux familles pour le social care pouvaient les forcer à vendre leurs logements. La Commission avait proposé que les individus ne financent leurs frais de social care en établissement eux même que si leur patrimoine avait une valeur supérieure à 100 000 £, en fixant une limite supérieure à 30% du patrimoine utilisé pour financer ces dépenses<fnref n="185" />. La Commissio, proposait de mettre en place une taxe de protection sociale pour réaliser une telle réforme. Inclue dans le manifeste des conservateurs en 2015, la proposition avait été retirée 2 mois après, à la suite des nouvelles élections. Alors que Theresa May n'avait proposé aucune réforme du social care, en arrivant au pouvoir en juillet 2019, Boris Johnson avait annoncé qu'il allait « réparer » (fix) la crise dans le secteur.

Pour les syndicats, deux stratégies marquantes avaient été suivies : la strategic litigation et le développement de chartes éthiques visant une distribution du financement public plus respectueuse des travailleurs.

## Strategic litigation

Avant le COVID, UNISON a voulu attaquer le paiement des heures de présence de nuit (sleep in) d'un montant égal ou inférieur à 34 £ pour 10 heures de travail. UNISON a sélectionné une travailleuse, Tomlison Blake, qui pourrait porter la cause devant un juge et ainsi changer le système juridique, comme le raconte un représentant de UNISON :

> "Claire Tomlinson Blake was a UNISON member who worked for Mencap and you know there are thousands and thousands of our members who are in this situation we just needed to pick a case which we wanted to take through the system that would set the legal principle [Claire Tomlinson Blake était un membre d'UNISON qui travaillait pour Mencap et vous savez qu'il y a des milliers et des milliers de nos membres qui sont dans cette situation]."

UNISON a sélectionné cette travailleuse pour sa résilience qui laissait imaginer sa capacité à passer beaucoup d'épreuves.

> "[we] needed somebody's quite resilient and you know because they're going to go through quite a lot as part of this process and obviously that means their name is out there and it's quite difficult and she you know she did a fantastic job of doing that ["Nous avions besoin d'une personne de résiliente, parcequ'elle allait traverser beaucoup d'épreuves dans le cadre de ce processus, ce qui signifie que son nom allait être connu et que c'est assez difficile, et elle a fait un travail fantastique à cet égard."

Par ailleurs, sa situation apparaissait solide : elle devait se lever régulièrement la nuit pour s'occuper d'une personne. Ce cas a suscité une forte couverture médiatique mais finalement, UNISON a perdu. Selon le national officer, malgré la défaite en justice, des compagnies ont néanmoins arrêté de payer les heures de nuit comme elles le faisaient avant cette action.

## Les chartes éthiques

Avant le COVID, UNISON et gmb avaient développé des chartes éthiques concernant le contenu des public procurement (procédures de marchés publics) qu'elles proposaient à la signature des local councils. Chez UNISON, cette démarche lancée en 2012 faisait suite à une

<footnote n="185">¹⁸⁵ https://www.kingsfund.org.uk/insight-and-analysis/briefings/dilnot-commission-report-social-care</footnote>
étude montrant que les conditions de travail étaient intrinsèquement liées à la qualité du soin (Moore, 2017). Cette charte a été initiée par la section « *local government* » de UNISON (ibid.).

La charte de UNISON est constituée de 3 étapes<fnref n="186" /> :

1) L'étape 1 suppose que les appels d'offre des *local authorities* s'assurent que :

- les visites ne soient pas de 15 minutes ou moins ;

- les travailleuses soient payées pour leurs déplacements et frais de déplacements ;

- il y ait un paiement du *statutory sick pay*.

2) L'étape 2, suppose que :

- les *0 hours contract* ne soient plus utilisés ;

- les clients aient le même *worker* ;

- les *workers* ne soient plus isolés.

3) L'étape 3, quant à elle, implique que les *workers* soient payés au *living wage*.

Dans sa charte, gmb demande que les syndicats soient impliqués et que la « *task and time culture* » soit supprimée. En 2019, gmb a lancé une campagne en ce sens et plusieurs municipalités ont abandonné la « *task and time culture* » : Leeds, Sheffield, Liverpool, que d'autres municipalités Labour.

## IV.10.2. Les réponses aux questions posées pendant le COVID

Pendant le COVID, la crise du secteur de l'aide à domicile s'est aggravée en Angleterre, car le NHS ne pouvait pas renvoyer les patients chez eux. La question de la coordination entre le NHS et le *social care* a été beaucoup discutée car il est devenu clair que des personnes aptes à réintégrer leur domicile pour poursuivre leur traitement du COVID ne le pouvaient pas en raison de l'incapacité de mettre en place du *social care* à domicile pour elles. La crise sanitaire a montré à quel point la crise du *domiciliary care sector* pouvait avoir des effets sur le NHS.

### IV.10.2.1. Les arrêts de travail et le salaire de remplacement

Au Royaume-Uni, il existe un *statutory sick pay*, c'est-à-dire un salaire de remplacement légal et universel en cas de maladie : il est le même pour toutes les personnes éligibles.

**Encadré 7 : Le salaire de remplacement en cas de maladie au Royaume Uni**

Au Royaume Uni, les entreprises peuvent proposer leur propre programme de salaire de remplacement en cas de maladie, dont le montant dépend de leur propre politique. Ce type d'indemnité n'est pas proposé par tous les employeurs. Par ailleurs, il existe un revenu de remplacement « béveridgien », le « *statutory sick pay* », d'un montant identique pour tous les bénéficiaires et qui, avant la pandémie, dépendait de trois conditions :

- Etre considéré comme un « *employee* » et avoir réalisé du travail pour son employeur

- Gagner en moyenne un minimum de 120£ par semaine

- Avoir été malade plus de 3 jours d'affilée ; 3 jours de carence sont donc appliqués.

<footnote n="186">¹⁸⁶ https://www.unison.org.uk/care-workers-your-rights/the-ethical-care-charter/</footnote>
Les agency workers ont droit au statutory sick pay. Pour que les personnes en zero hours contracts en bénéficient, elle devaient travailler un nombre d'heures hebdomadaires suffisant.

Ce salaire de remplacement s'élevait à 99,35 £ par semaine en 2022¹⁸⁷. Durant la pandémie, le statutory sick pay a été transformé de façon à pouvoir être accessible dès le premier jour en cas de maladie<fnref n="188" />.

Un grand nombre de travailleuses de l'aide à domicile n'étaient protégées que par le statutory sick pay car leur entreprise ne leur proposait pas d'autre couverture. Certaines d'entre elles, en particulier celles en contrat zéro-heure, n'y accédaient même pas car elles n'avaient pas une durée de travail suffisante (Mitchell 2021). Ainsi, pour ces travailleuses, le COVID a constitué un grand risque d'appauvrissement, comme l'explique une représentante de gmb :

> "73% of people within a small workforce, at some point, because of government direction, have got to then self-isolate for up to 10 days right. So, most of those workers don't actually have any contractual right to sick pay and only get statutory sick pay and (...) at the time anyway it's not feasible or possible for people to be able to live and if you're catching COVID repeatedly or if you're testing positive repeatedly over a period of time you're not going to be able to live [73% des travailleurs d'une petite entreprise doivent, à un moment donné, s'isoler pendant une période pouvant aller jusqu'à 10 jours, en raison d'une directive gouvernementale. La plupart de ces travailleurs n'ont donc aucun droit contractuel à des indemnités de maladie et n'ont droit qu'à des indemnités de maladie légales et (...) à ce moment-là, de toute façon, il n'est pas possible pour les gens de vivre et si vous attrapez le virus de façon répétée ou si vous êtes testé positif de façon répétée sur une période de temps, vous ne pourrez pas vivre]" (entretien avec gmb, printemps 2023)

Les travailleuses testées positives en arrêt de travail risquaient donc de ne pas recevoir d'indemnité. Certaines d'entre elles ont du devoir choisir entre la poursuite du travail avec des symptômes ou rester à la maison et sans revenu. Aussi, pour les syndicats rencontrés en entretien, certaines travailleuses testées positives sans salaire de remplacement ont « fait le mauvais choix » en continuant d'aller travailler, mais c'est parce qu'elles n'avaient pas le choix.

Dans le cas des living care workers recrutés par des agences, nous avons rencontré le cas d'un travailleur dont l'agence exigeait de lui qu'il soit testé avant d'aller travailler. Un résultat positif interdisait la reprise, celle-ci dépendant d'un résultat négatif. La personne avec laquelle il se relayait chez la personne âgée devait de son côté y séjourner plus longtemps. Pendant cet arrêt forcé, le travailleur interrogé n'a reçu aucune compensation.

Aussi, pour éviter le risque de travailleuses positives en activité, le gouvernement crée en mai 2020 le « infection control fund (ICF) »<fnref n="189" />, un fonds de 600 millions, à destination à la fois des établissements d'hébergement pour personnes âgées et des services d'aide à domicile. Il s'agissait de soutenir les prestataires de social care pour adultes, y compris ceux avec lesquels les autorités locales n'avaient pas de contrat et de réduire le taux de transmission du COVID-

<footnote n="187">¹⁸⁷ https://www.unison.org.uk/news/2022/06/absence-of-sick-pay-for-care-workers-shows-system-needs-reform/</footnote>

<footnote n="188">¹⁸⁸ https://www.gov.uk/government/news/sick-pay-from-day-one-for-those-affected-by-coronavirus</footnote>

<footnote n="189">¹⁸⁹ https://www.gov.uk/government/publications/adult-social-care-infection-control-fund/about-the-adult-social-care-infection-control-fund</footnote>
19. Un petit pourcentage était destiné aux prestataires d'aide à domicile et visait à limiter la circulation du virus dans ce segment.

Selon les syndicats, ce fonds a donné lieu à l'utilisation de « fully money », c'est-à-dire à une injection de cash de l'État aux local authorities, afin de le distribuer aux providers relevant de leur aire géographique. Théoriquement, les autorités locales devaient distribuer ces fonds à tous les providers, avec ou sans contrat avec elles. Grâce à ce fonds, toutes les domiciliary care workers auraient dû recevoir un salaire de remplacement et aucune travailleuse, quel que soit son type de contrat, n'aurait dû être pénalisée d'avoir « fait la bonne chose, c'est-à-dire rester chez elle au lieu d'aller travailler quand elle est infectée » (entretien avec UNISON).

Cependant, d'après les syndicats, ce fonds n'a pas bien fonctionné : il s'appuyait sur la bonne volonté des employeurs de transmettre le financement aux travailleuses. Beaucoup de providers ne voulaient pas financer les arrêts maladie de leurs travailleuses, craignant qu'elles se mettent toutes en arrêt s'ils commençaient à le faire. Selon le syndicat UNISON, le secteur était tellement fragmenté que l'utilisation de ce financement était difficile à suivre. En entretien, les syndicats indiquent avoir joué un rôle dans le suivi de la mise en œuvre et l'évaluation de ce fonds. UNISON a demandé à la National Court of Audit de vérifier comment cet argent avait été utilisé. Gmb a raconté en entretien que des membres ont indiqué que le fonds n'était pas arrivé. D'après la responsable interrogée, le syndicat a alors menacé les providers d'une plainte auprès des city councils en cas d'absence de redistribution de l'argent, expliquant qu'il était en position de pouvoir influencer les city councils en raison du grand nombre de ses membres dans l'administration de ces autorités locales.

Après la crise, ce mécanisme de financement du « sick pay » s'est arrêté, seul le statutory sick pay, au montant très faible, étant conservé. Cependant, la période de la crise a permis de mobiliser autour de cet enjeu et de le regarder autrement. En 2022, UNISON a financé une enquête auprès des travailleuses afin de mieux connaitre l'état de leurs ressources en cas d'arrêt de travail<fnref n="190" />. Les résultats montrent que pendant la crise, alors même que le fonds de l'ICF existait, plus de 36% des travailleurs n'ont pas reçu un remplacement plein de leur salaire en cas d'arrêt, plus de 37% ont utilisé leurs congés annuels pour faire face, 24% ont dû s'endetter en raison de leur perte de ressources. 7% des répondants ont continué à travailler après avoir été testé positifs et ce malgré les risques, car ils ne pouvaient pas envisager une diminution de salaire<fnref n="191" />. Une relation entre la diffusion du virus et les dispositifs de sick pay a donc été établie par UNISON : l'accès limité au salaire de remplacement a conduit les aides à domicile à continuer à travailler et a contribué à faire circuler le virus et la mort<fnref n="192" />.

#### IV.10.2.2. La protection de la santé

Alors que le virus commence à se diffuser au Royaume Uni, plusieurs acteurs dénoncent le manque d'équipements de protection dans le secteur du care. Ainsi l'UKHCA signale que « The

<footnote n="190">¹⁹⁰ Afin d'inciter les travailleurs à répondre, l'enquête promet aux participants de participer à un tirage au sort pour un prix s'ils et elles répondent https://www.unison.org.uk/news/article/2022/04/sick-pay-survey-launched-as-staff-say-they-cant-afford-to-be-sick/</footnote>

<footnote n="191">¹⁹¹ https://www.unison.org.uk/news/2022/06/absence-of-sick-pay-for-care-workers-shows-system-needs-reform/</footnote>

<footnote n="192">¹⁹² https://www.unison.org.uk/news/2022/06/absence-of-sick-pay-for-care-workers-shows-system-needs-reform/</footnote>
UK Home Care Association says the firms need more protective equipment for staff and clearer guidance on protecting clients [l'association de Home Care affirme que les entreprises ont besoin de plus d'équipements de protection pour leur personnel et de conseils plus clairs sur la protection des clients] »<fnref n="193" />. De leur côté, les représentants des travailleuses unissent leurs voix. Ainsi, fin mars, la secrétaire générale d'UNISON, relayée par la presse spécialisée<fnref n="194" />, indique que les « Care workers are being treated as though their safety and that of their loved ones doesn't matter [Les care workers sont traités comme si leur sécurité et celle de leurs proches ne comptait pas] »<fnref n="195" />. De son côté, Jeremy Corbyn, du parti travailliste envoie une lettre au premier ministre, dans laquelle il qualifie d'« intolérable », le fait que le personnel du social care ne dispose pas de masques<fnref n="196" /> : « Neither can we tolerate a situation where social care workers – in both residential and domiciliary settings – do not have PPE. Care workers are scandalously poorly paid. Now is the moment to recognise their true value to our society and provide them with the protection they need [Nous ne pouvons pas non plus tolérer une situation où les social care workers- dans les établissements résidentiels et à domicile - n'ont pas d'équipement de protection. Les care workers sont scandaleusement mal payés. Le moment est venu de reconnaître leur véritable valeur pour notre société et de leur fournir la protection dont ils ont besoin] »<fnref n="197" />. La question des masques est donc l'occasion d'évoquer la valeur de ces travailleuses, elle préoccupe également les autorités locales. Ainsi, L'ADASS (Association of directors of adult social Services) et la « Local government Association », écrivent au ministre au sujet du manque d'équipements personnels de protection et regrettent l'avis donné aux travailleurs de se tourner vers leurs autorités locales car celles-ci n'ont pas de masques<fnref n="198" />. Le 1er avril, des représentants du TUC, d'UNISON, du Royal College of Midwives, du syndicat Unite, de GMB, de la Chartered Society of Physiotherapy et de la British Dietetic Association unissent leurs forces pour demander transparence dans la distribution de masques et que leurs membres ne soient pas obligés de réaliser des tâches sans équipement de protection<fnref n="199" />.

Alors que les protections manquent toujours selon les professionnels, il faudra attendre le 27 avril 2020 pour qu'un guide COVID 19 soit publié par le gouvernement<fnref n="200" />. Il fournit des informations sur la manière dont le personnel (visiting homecare, extra care housing, live-in homecare) doit utiliser les équipements personnels de protection et travailler de manière sécurisée. Il s'agit essentiellement de prescriptions concernant les conditions dans lesquelles utiliser les différents types de masques : par exemple la distance entre le bénéficiaire et la travailleuse détermine le type de masques à utiliser. Cependant, ce guide ne règle pas la

<footnote n="193">¹⁹³ https://www.bbc.com/news/health-51934034</footnote>

<footnote n="194">¹⁹⁴ https://www.nursingtimes.net/news/social-care/social-care-staff-on-coronavirus-frontline-feel-forgotten-31-03-2020/</footnote>

<footnote n="195">¹⁹⁵ https://www.unison.org.uk/news/2020/03/care-workers-put-risk-lack-face-masks-basic-safety-kit-says-unison/</footnote>

<footnote n="196">¹⁹⁶ https://labourlist.org/2020/03/corbyn-writes-to-pm-with-six-key-coronavirus-demands/ consulté le 16 juin 2024</footnote>

<footnote n="197">¹⁹⁷ Ibid.</footnote>

<footnote n="198">¹⁹⁸ https://www.local.gov.uk/sites/default/files/documents/Letter%20to%20SoS%20Matt%20Hancock.pdf</footnote>

<footnote n="199">¹⁹⁹ https://www.unison.org.uk/news/article/2020/04/lack-protective-equipment-health-social-care-staff-crisis-within-crisis/</footnote>

<footnote n="200">²⁰⁰ https://www.gov.uk/government/publications/covid-19-how-to-work-safely-in-domiciliary-care</footnote>
question de la pénurie des masques. Les « *care workers* » et leurs agences ont été obligés de fabriquer leurs propres kits de protection.

Plusieurs mois plus tard, en février 2021, un rapport de la Chambre des Communes 201 reproche au gouvernement de n'avoir pas su protéger les personnes âgées, lors de la première vague de COVID, en ayant choisi de délivrer prioritairement ces équipements au NHS. Ce document estime que 10% des équipements de protection seulement ont été attribué au secteur de l'adult social care. De plus, il faut attendre septembre 2020 pour que le gouvernement annonce dans son plan pour l'hiver, la mise à disposition de masques pour les fournisseurs de soins en maison de retraite et à domicile.

En juin 2021, la Care Quality Commission publie un rapport sur l'impact du COVID sur les prestataires de soins à domicile, pour la période du 2 au 8 mai 2020. Elle établit que la pénurie d'équipements de protection parmi les fournisseurs de d'aide et de soins était une « très grande préoccupation ». Dans l'aide à domicile, parmi les agences qui ont répondu aux questions, pour 6% d'entre elles à Londres les équipements de protection personnel se réduisaient à une réserve pour 2 jours ou moins, pour 28% à Londres et dans le Nord-Ouest à une réserve d'une semaine. La Care Quality Commission affirme avoir travaillé avec les autorités locales pour s'assurer que les fournisseurs avaient obtenu les produits dont ils avaient besoin. Des prêts d'équipements de protection ont même été organisés afin de permettre de répondre aux besoins immédiats. La CQC s'est aussi intéressée au coût représenté par la fourniture nécessaire de protections pour le personnel.

Au début de l'année 2021, les statistiques sur le nombre de morts par type d'occupation commence à être mieux connu. Une publication de l'office national de statistiques montre ainsi que les care workers ont eu une probabilité beaucoup plus grande que d'autres travailleurs de mourir du COVID202. Le 10 mai 2021, un journal d'investigation publie son enquête sur les aides à domicile et révèle que souvent, le personnel ne portait pas de gants et était obligé de s'acheter ses propres masques à défaut de ceux fournis, qui étaient à l'origine de coupures au niveau des oreilles. Aucune doctrine, ni approche claire n'existait au niveau de l'hygiène203. Pour autant, le 10 juin 2021, le ministre M. Hancock nie le fait qu'un manque de masque ait causé la mort de 1500 personnels de santé et de care pendant la pandémie204. Il dément que le manque d'équipements de protection personnels puisse en être la cause et soutient qu'il n'y a jamais eu de manque dans ce domaine.

Au-delà de ces problèmes, la protection de la santé pose aussi la question de l'accès au NHS. Pour les travailleuses en situation irrégulière cet accès ne va pas de soi, car elles craignent d'être arrêtées. Aussi, pour répondre à cela, le gouvernement promet-il de ne pas croiser les

<footnote n="201">201 Rapport du comité des comptes publics (PAC) de la Chambre des Communes.</footnote>

<footnote n="202">202 https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/healthandsocialcare/causesofdeath/bulletins/coronaviruscovid19relateddeathsbyoccupationenglandandwales/latest</footnote>

<footnote n="203">203 https://www.thebureauinvestigates.com/stories/2021-05-10/revealed-thousands-of-pandemic-deaths-in-home-care</footnote>

<footnote n="204">204 https://www.gponline.com/hancock-denies-ppe-shortages-caused-1500-nhs-staff-deaths-covid-19/article/1718813</footnote>
fichiers du ministère de l'intérieur et du NHS, comme l'indique Avril Sharp : « they had to make quite a strong promise or an assurance that they, you know, they wouldn't share information. There would be no data sharing deals between a vaccination centres, which essentially, you know, NHS and immigration enforcement [ils ont dû faire une promesse assez ferme ou donner l'assurance qu'ils ne partageraient pas d'informations. Il n'y aurait pas d'accords de partage de données entre les centres de vaccination, qui sont essentiellement, vous savez, le NHS et les services d'immigration] ».

#### IV.10.2.3. La vaccination

Au Royaume-Uni, le Joint Committee on Vaccination and Immunisation chargé d'établir des recommandations sur les groupes sociaux à prioriser pour l'accès au vaccin les identifie dès décembre 2020²⁰⁵. Le premier groupe est constitué des résidents des maisons de retraite et du personnel travaillant avec eux. Dans le second groupe, le comité sélectionne les personnes âgées de 80 ans et les *frontline workers* du secteur de la santé et du *care*. Toutes les personnes âgées de plus de 75 ans sont incluses dans le troisième groupe. En tout, 9 groupes sont identifiés. Dans sa justification, le comité remarque que le personnel médical et de l'aide à domicile risque moins d'être infecté que celui des maisons de retraite, d'où la priorité accordée à ce dernier. Dans ses travaux ultérieurs, à partir d'enquêtes statistiques, le Joint Committee identifie les hommes et les minorités ethnoraciales comme des groupes sociaux plus exposés au virus que les autres.

##### Déroulé de la campagne vaccinale

Un suivi précis de la campagne vaccinale auprès des travailleurs du *social care* est mené par le gouvernement. Au printemps 2021, plusieurs articles de presse soulignent cependant le retard de la vaccination dans les maisons de retraite et les liens entre le défaut de vaccination du personnel intervenant auprès des personnes âgées et leur décès.

##### Obligation vaccinale

En août 2021, le gouvernement décide de son côté que les personnes travaillant dans des maisons de retraite devront toutes avoir terminé leur schéma vaccinal contre le COVID pour le 11 novembre 2021²⁰⁶ et qu'à défaut, elles seront licenciées, sans indemnité de licenciement (Hayes & Pollock, 2021). À la date fixée, seules les travailleuses ayant validé leur schéma vaccinal seraient autorisées à entrer dans ces établissements et la *Care Quality Commission* a été chargée du respect de cette obligation par les employeurs et les agences (ibid.).

La délimitation des groupes identifiés comme prioritaires dès décembre 2020 est donc reprise et les travailleurs du secteur de la santé et de l'aide à domicile ne sont pas concernés par ces mesures. En novembre 2021, le gouvernement annonce son intention d'étendre au printemps

<footnote n="205">²⁰⁵ Joint Committee on Vaccination and Immunisation: advice on priority groups for COVID-19 vaccination, 30 décembre 2020</footnote>

<footnote n="206">²⁰⁶ La vaccination du personnel des maisons de retraite devait donc dès lors avoir été commencée au plus tard le 16 septembre.</footnote>
cette mesure au *health sector* et au *domiciliary care sector*, tout en organisant une
consultation dans l'hiver à ce sujet. Celle-ci révèle que plus de 19 000 travailleurs ont quitté le
secteur des *care homes* à la suite de l'obligation vaccinale. Les syndicats et les représentants
des prestataires s'y opposent. Finalement, alors que l'extension au secteur de la santé et du
domicile devait entrer en vigueur le 1er avril 2022, le gouvernement retire le projet le 15 mars
2022, presque au dernier moment. Cette mesure, jamais entrée en vigueur, a pourtant
entraîné de larges controverses.

Les attitudes des syndicats sur la vaccination

Les syndicats UNISON et gmb expliquent, plusieurs mois après, que l'obligation vaccinale a été très mal vécue par certains de leurs membres (mais pas tous). Alors qu'ils avaient travaillé sans masque, avaient contracté parfois le COVID du fait de leur activité professionnelle, pour certains, la politique de vaccination obligatoire a été vécue comme une blessure, un manque de respect et de reconnaissance :

"And I think with it, you know, within care as well, you've got a lot of people that have gone through a year of stress, trauma, not feeling as though they've got access to their own families. All within, you know, within the GMB, we're waiting for a post where we're seeing the unfolding of post-traumatic stress within a lot of our members at the minute. So to say to everybody, whatever it is that you have been doing now, no, no, no, you need to have a vaccine now on top of that. It's unfair. Is an unfair mandate and completely unappreciated mandate at that because the protection wasn't there when it was that they needed it [Et je pense qu'avec cela, vous savez, dans le domaine du care également, vous avez beaucoup de personnes qui ont traversé une année de stress, de traumatisme, qui n'ont pas l'impression d'avoir accès à leur propre famille. Au sein du GMB, nous attendons un post où nous voyons apparaître le stress post-traumatique chez beaucoup de nos membres en ce moment. Alors dire à tout le monde, quoi que vous fassiez maintenant, non, non, non, vous avez besoin d'un vaccin en plus. C'est injuste. C'est une obligation injuste et complètement inappréciée en plus, parce que la protection n'était pas là quand ils en avaient besoin]" (entretien avec gmb)

Les syndicats ont vu là un risque de division, ce que rapporte UNISON :

"the government was kind of using as a kind of divide and conquer thing: you were either a good guy and having the vaccination or you're a bad guy and you won't get the vaccination [le gouvernement utilisait [cela] en quelque sorte afin de diviser pour mieux régner : soit vous étiez pour eux un bon gars et vous vous faisiez vacciner, soit vous étiez un mauvais gars et vous ne vous faisiez pas vacciner]".

En entretien, les syndicats expliquent qu'ils n'étaient pas anti-vaccins mais s'opposaient à l'obligation vaccinale. Ainsi, un représentant de UNISON raconte :

"we were very pro vaccination, right, you know it's a collective solution to a collective problem, it makes people safe, it reduces number of people who get COVID and the spread of COVID so it you know it's something that we strongly backed (...). But we
thought that the best way of quickly getting care workers vaccinated was to persuade people and put in place a program of reassuring conversations guides -you know peer-to-peer reassurance- in order to get people taking up the program. That's what they did in Wales but instead the government takes a sledgehammer to back and up and they introduce mandatory vaccinations so if you say to some who's worried about a vaccination I will sack you if you don't get the vaccination you're not gonna get that's not gonna reassure you. That's not how reassurance works. And you know this was clearly shown it had an impact on black and ethnic minority and care workers as well because it was shown through the research that black and ethnic minority care workers who had previously had poorer experiences of health care and were therefore less reassured by the idea that the NHS was going to give them a safe vaccine the course there's a lot of misinformation out there at this time as well you know. [Nous étions très favorables à la vaccination, c'est une solution collective à un problème collectif, elle sécurise les gens, elle réduit le nombre de personnes qui contractent le COVID et la propagation du COVID, c'est donc quelque chose que nous soutenions fermement (...). Mais nous avons pensé que le meilleur moyen de vacciner rapidement les care workers était de persuader les gens et de mettre en place un programme de guides de conversations rassurantes - vous savez, de pair à pair - afin d'inciter les gens à participer au programme. C'est ce qu'ils ont fait au Pays de Galles, mais au lieu de cela, le gouvernement a pris un marteau de forgeron et introduit des vaccinations obligatoires [en Angleterre]. Ainsi, si vous dites à quelqu'un qui s'inquiète d'une vaccination que je vais le licencier s'il ne se fait pas vacciner, cela ne va pas le rassurer. Ce n'est pas ainsi que fonctionne la réassurance. Et vous savez, cela a été clairement démontré, cela a eu un impact sur les Noirs et les minorités ethniques ainsi que sur les care workers, parce qu'il a été démontré par la recherche que les care workers noirs et les appartenant aux minorités ethniques qui avaient eu auparavant de moins bonnes expériences des soins de santé et qui étaient donc moins rassurés par l'idée que le NHS allait leur donner un vaccin sûr - bien sûr, il y a beaucoup de désinformation en ce moment, vous savez]"

Cet extrait témoigne d'une attention aux minorités ethnoraciales, dont les représentants syndicaux pensaient qu'elles étaient plutôt opposées à la vaccination obligatoire.

En octobre 2021, le syndicat gmb organise une consultation de ses membres afin de savoir quelle position adopter. La majorité se prononce contre la vaccination obligatoire, conduisant le syndicat à s'opposer à la politique gouvernementale, tout comme UNISON. En entretien, une responsable de gmb interrogée à ce sujet répond en insistant sur la proximité des représentants syndicaux avec le terrain :

"we've also got dedicated care branches within the GMB who are formed by care workers and are run by care workers so we are very well placed. And after we got all the communication settled with everybody we were very well placed to actually know directly what it was that our members were wanting, what our members were saying. We've also got national committees as well with these care workers from these branches so all of our regions are represented [Nous avons également des branches spécialisées au sein du GMB, qui sont formées par des care workers et dirigées par des care workers,
nous sommes donc très bien placés. Une fois la communication établie avec tout le monde, nous étions très bien placés pour savoir directement ce que nos membres voulaient, ce qu'ils disaient. Nous avons également des comités nationaux composés de care workers issus de ces sections, de sorte que toutes nos régions sont représentées]".

Là où la vaccination a été rendue obligatoire, la mesure ne s'appliquait pas au soignant relevant du monde de la santé (les *health workers*), donnant l'impression aux travailleurs du *care* d'être des travailleurs de seconde classe. Certains d'entre eux ont quitté le secteur. D'autres ont cherché des emplois auprès d'organisations qui acceptaient les personnes non vaccinées, comme les *chidren's care homes* ou les *day centers*.

Par exemple, une personne en contrat zéro-heure rencontrée dans l'enquête travaillait pour plusieurs agences, qui le plaçaient dans des maisons de retraite. Elle présente dans l'entretien cette situation comme permettant de réduire les risques en cas de rupture de contrat avec une agence, mais avoir dû chercher du travail plus loin de son domicile. C'était pour elle une nécessité vitale.

En novembre 2021, le gouvernement annonce son intention d'étendre la vaccination, obligatoire au *health sector* et au *domiciliary care sector*. Il organise une consultation dans l'hiver à ce sujet, qui montre le départ de plus de 19 000 travailleurs du secteur des *care homes* à la suite de l'obligation vaccinale. Les *providers* et les syndicats insistent pour souligner qu'une telle mesure risquerait de poser un problème encore plus grand de main d'œuvre.

Finalement, alors que l'extension de l'obligation vaccinale au secteur de la santé et du domicile devait entrer en vigueur le 1er avril 2022, le gouvernement l'a retirée in extremis le 15 mars 2022. Sans être entrée en vigueur, cette mesure a pourtant eu un effet de départs du secteur.

#### IV.10.2.4. Les visas

Alors que selon les prévisions, la réforme de 2021 du système migratoire devait fermer les routes migratoires aux travailleuses du *social care*, considérées comme non qualifiées, les mobilisations d'acteurs organisés du secteur et les conclusions du *Migration Advisory Committee* ont amené le gouvernement à changer très rapidement de position (Sumption & Zachary, 2023).

Ainsi, plusieurs acteurs, comme la *Cavendish coalition* refusent de considérer les travailleuses du *care* comme non qualifiées et envisagent pour le système d'immigration à venir une évaluation des compétences (*skills*) en fonction de la valeur du service public : « *a future immigration system should assess skill levels based on "public service value"* [un futur système d'immigration devrait évaluer les niveaux de compétences sur la base de la « valeur du service public »]», qui pourrait constituer un critère alternatif à celui du niveau de salaire<fnref n="207" />. Pour certains journalistes « *the value of both new and second generation migrants to the NHS and social care has been revealed ever more starkly by the pandemic* [la valeur des migrants de la

<footnote n="207">²⁰⁷ James Bloomfield, "We need everyone we can get in the care industry", The Independent, 16 avril 2020</footnote>
nouvelle et de la deuxième génération pour le NHS et le social care a été révélée de manière encore plus frappante par la pandémie]”<fnref n="208" />.

Dès février 2022, les care workers finissent pas être ajoutés à la liste des professions qualifiées et en pénurie, accédant donc au visa « skilled workers » (Sumption & Zachary, 2023, p. 3). En parallèle, un Health and Care Visa a été créé, posant à peu près les mêmes exigences que le Skilled Worker visa, mais avec des frais plus faibles et un examen plus rapide (Sumption & Zachary, 2023). Après 5 ans de travail, les care workers peuvent alors demander un statut permanent.

Après ces changements, selon Skills for care, entre avril 2022 et mars 2023, environ 70 000 personnes ont été recrutées pour venir travailler comme social care worker au Royaume Uni. Les chiffres du ministère de l'intérieur montrent qu'environ 58 000 care workers (à domicile et en institution) ont reçu un visa de travailleur qualifié ou de health et care worker, après février 2022, les autres sont arrivés au Royaume-Uni par d'autres voies, telles que les permis familiaux<fnref n="209" />, ce qui représentait bien plus que le flux habituel dans le régime d'avant le Brexit (ibid). 99% d'entre eux ne venaient pas de pays européens mais en majorité d'Asie ou d'Afrique, avec l'Inde et le Zimbabwe parmi les premiers pays de départ (ibid : 13).

De fait, comme le visa est lié à une organisation avec laquelle la travailleuse s'engage à travailler et qui la « sponsorise », ce système rend alors difficile pour elle le changement d'employeur une fois sur place. Des situations d'exploitation ont été mises en avant dans les médias, avec des cas de personnes venant au Royaume-Uni sponsorisées par des employeurs qui ensuite les font travailler dans des conditions illégales, avec par exemples des salaires horaires inférieurs au salaire minimum<fnref n="210" />. Dans ce système, les plaintes sont difficiles car la conservation du visa dépend du contrat de travail. En entretien, Avril Sharp, de l'association Kalayaan, explique ainsi « people are trapped essentially they'd have to work even longer hours for no money [les gens sont pris au piège, essentiellement parce qu'ils devraient travailler encore plus longtemps pour rien]». En entretien, une membre de la CQC évoque également, des cas de travailleuses du social care qui paient des employeurs pour que ceux-ci les sponsorisent et ensuite, une fois arrivées au Royaume Uni, se retrouvent sans emploi, bien que liées à cet employeur. La BBC a ainsi eu accès aux chiffres du services d'assistance téléphonique anti-esclavage agréé par le gouvernement et géré par l'organisation caritative Unseen et indique que de janvier à mars 2023, le nombre de victimes d'exploitation dans le secteur du care a doublé<fnref n="211" />. En s'appuyant sur le scandale dénoncé par la presse, le gouvernement justifie un nouveau changement du système.

Celui-ci est introduit en mars 2024 : le salaire requis est élevé à 29 000£ et les nouvelles candidates à l'immigration dans le secteur du social care ne peuvent être accompagnées de leurs enfants ou de leur partenaire<fnref n="212" />. Suite aux différents scandales d'exploitation, les employeurs habilités à sponsoriser les travailleurs arrivant en Angleterre doivent être

<footnote n="208">²⁰⁸ ibid</footnote>

<footnote n="209">²⁰⁹ https://www.skillsforcare.org.uk/About-us/Our-policy-positions/Capacity/Recruiting-from-abroad.aspx</footnote>

<footnote n="210">²¹⁰ https://www.bbc.com/news/uk-66260064</footnote>

<footnote n="211">²¹¹ Ibid.</footnote>

<footnote n="212">²¹² https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9920/</footnote>
enregistrés auprès de la CQC 213. La réforme interdit également aux ménages et aux particuliers de sponsoriser les travailleurs migrants.

## Le changement des modalités de fonctionnement de la CQC

L'évaluation des organismes labellisés distribuant des services de social care a changé à la suite de la crise COVID, comme l'explique Steven Paisley<fnref n="214" />. Ainsi, alors que l'évaluation avait lieu en une fois avant la crise COVID, comme dans d'autres pays, les évaluations ont été suspendues pendant le confinement et les services de la CQC ont ensuite appris à travailler davantage en distantiel.

En 2024, les modalités d'évaluation ont été changées, puisqu'ont été mis en place des systèmes d'informations conservant les données sur les services d'aide et que l'évaluation a cessé de reposer sur une seule visite. L'objectif, en tout cas tel qu'il est exposé lors du care show et sur le site de la CQC<fnref n="215" />, est de pouvoir davantage prendre en compte l'expérience des bénéficiaires et des partenaires. Sur le site de la CQC, des couleurs vertes, rouge et jaune s'affichent face au nom des prestataires, pour distinguer facilement ceux dont les services ont été évalués de qualité et les autres.

## IV.10.3.Les changements des acteurs

### 3.1.La relation entre les acteurs

Les Trade unions racontent avoir une vision du secteur du domiciliary care très différente de celle du Département ministériel of Health and Social Care. Ils souhaiteraient mettre en place une instance représentative du secteur avec un social care partnership, qui représenterait les partenaires sociaux, identique à celle obtenue par le NHS. Avec le National Care Forum, Care England et d'autres acteurs, une telle instance a été mise en place mais le Departement of Health and Social Care ne la reconnaît pas. Le COVID a aussi été le moment déclencheur pour donner naissance à la Future Social care coalition.

Celle-ci regroupe d'anciens ministres ou secrétaires d'État, à la fois du Labour et du parti conservateur, le National Care Forum, UNISON, la National Care Association, qui rassemble des petites et moyennes maisons de retraite, une organisation représentant les aidants (Carers UK), la Care and Support Alliance<fnref n="216" /> et des organisations représentant les professions médicales (The Allied Health Profession Federation, the Academy of medical Royal Colleges).

<footnote n="213">213 https://www.gov.uk/government/publications/skilled-worker-visa-immigration-salary-list/skilled-worker-visa-immigration-salary-list</footnote>

<footnote n="214">214 Intervention de Steven Paisley Interim Deputy Director of Operations - Midlands Network, Care Quality Commission, Care Show, Londres, avril 2024</footnote>

<footnote n="215">215 https://www.cqc.org.uk/about-us/how-we-will-regulate</footnote>

<footnote n="216">216 Crée en 2009, elle représente l'intérêt d'une soixantaine d'organisations caritatives travaillant auprès de personnes âgées notamment</footnote>
## 3.2. Les mobilisations collectives : se mobiliser autour de la force de la care economy

En décembre 2021, le gouvernement annince un projet de réforme profonde du social care avec un plan de 5,3 milliards de livres, mais celui-ci n'est pas mise en place. En avril 2023, le montant restant de 1,7 milliard de livres est mis de côté pour des réformes plus larges du système. Sur ces 1,7 milliards de livres, seuls 572 millions de livres devaient être engagés au cours des deux prochaines années.

Aussi, face à l'insuffisance des réformes annoncées et mises en œuvre, dès 2021, la Future Social care coalition propose la mise en place d'un Social Care People Plan (SCPP), demandant que les care workers soient rémunérés au niveau du living wage et de certains métiers du secteur de la santé, afin de donner la possibilité aux travailleuses de rejeter des contrats zero-heure. Il s'agirait aussi d'établir une obligation d'enregistrement pour les care workers et d'introduire d'un National Social Care Partnership Forum auquel les syndicats seraient associés<fnref n="217" />.

En juin 2023 la Fabian Society publie un rapport commandité par UNISON pour mettre en œuvre des mesures concrètes de réforme<fnref n="218" />. Ce rapport développe un argumentaire de « business case » pour le social care, expliquant comment les investissements dans ce secteur permettent de faire des économies, en particulier dans le NHS, permettent d'augmenter l'employabilité des aidants, des personnes en situation de handicap, de créer de nouveaux emplois et de réduire les inégalités de genre. Cependant, la proposition ne se limite pas à demander l'augmentation des moyens pour le care, elle imagine aussi l'introduction d'un National Care Service, à l'image du NHS, impliquant une plus grande régulation par le niveau national. Il s'agirait alors de créer des droits plus clairs, de couvrir une plus grande partie de la population, de créer des conditions de travail à parité avec celles du NHS. De son côté, gmb milite pour la mise en place d'un Fair Pay Agreement concernant tout le secteur et qui intégrerait un salaire de remplacement en cas de maladie, des heures de travail décentes.

Au cours de l'année 2024, la Future Social care coalition et d'autres acteurs ont lancé une campagne autour des care economics, visant à montrer le pouvoir économique du secteur du care, dans le but d'obtenir des règles pour les appels d'offres des local authorities. Il s'agissait de s'assurer qu'elles pourront garantir l'accès au care, la qualité de celui-ci et la dignité des travailleuses. Tout au long de l'année 2023 et 2024, les acteurs de la coalition ont essayé de convaincre les représentants du Labour de s'engager à intégrer dans leur programme les propositions de réformes du care. Ainsi, les représentants des syndicats tentent de convaincre les membres du Labour, dans la perspective des prochaines élections législatives. Prévues en septembre, celles-ci seront finalement avancées au 4 juillet 2024.

Le 13 juin 2024, le Labour publie finalement son manifeste de campagne<fnref n="219" />. Il n'y prend pas d'engagements précis en termes financiers, mais promet de créer un service national du care, avec des régulations nationales, ainsi que la mise en place d'un accord collectif sectoriel sur

<footnote n="217">²¹⁷ https://futuresocialcarecoalition.org/wp-content/uploads/2021/06/Final-FSCC-A-Social-Care-People-Plan-Framework-1.pdf</footnote>

<footnote n="218">²¹⁸ https://fabians.org.uk/publication/support-guaranteed/</footnote>

<footnote n="219">²¹⁹ https://labour.org.uk/change/build-an-nhs-fit-for-the-future/#social-care</footnote>
les salaires (Fair Pay Agreement), fixant des niveaux de salaire justes, associés à des conditions de formations.

## IV.11. Policy debrief sur l'Italie (Chiara Giordano)

Ce policy debrief offre un aperçu des enjeux principaux du secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées pendant la crise du COVID en Italie et les conséquences que cette crise a eues tant pour les travailleuses du secteur que pour les bénéficiaires, ainsi que la manière dont ces enjeux ont été traités. Plus précisément, il s'agit d'explorer le rôle que les acteurs nationaux et les interlocuteurs sociaux qui interviennent dans le secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées ont joué pendant la pandémie et la manière dont ils ont travaillé ensemble pour faire face aux problèmes et aux incertitudes soulevés par la crise dans ce secteur. Les résultats présentés dans ce texte s'appuient sur une revue de la presse italienne parue entre le 14 mars 2020 et le 24 février 2022, une analyse de textes et de sources secondaires et de la littérature, ainsi que 3 entretiens menés avec des professionnels du secteur du care et experts qui ont participé à la concertation sociale pendant la pandémie, à savoir:

- Le directeur de *Nuova Collaborazione*, qui fait partie de la FIDALDO (organisation patronale)

- La responsable du secteur *badanti/colf* de la Filcams-CGIL (organisation syndicale)

- La responsable du secteur *badanti/colf* de la Federcolf (syndicat)

### IV.11.1. Contexte et organisation du système de care en Italie

#### Contexte démographique et historique

En Italie, le vieillissement démographique atteint des niveaux sans précédent, représentant l'un des enjeux majeurs du pays dans le domaine des soins de longue durée (Long Term Care, LTC) (Eurostat, 2024). Selon Eurostat (2024), l'Italie possède l'une des populations les plus âgées d'Europe, dépassée seulement par le Japon au niveau mondial. Environ 24,3 % de la population italienne est âgée de 65 ans ou plus, dont plus de quatre millions de personnes dépassant les 85 ans (Istat, 2023). Ce vieillissement démographique découle d'une baisse continue de la natalité et de la mortalité depuis les années 1990. Les flux migratoires, principalement composés de travailleurs temporaires, restent insuffisants pour équilibrer cette diminution de la population, ce qui accentue le besoin de ressources en soins et en soutien pour une population âgée grandissante (Istat, 2021, 2023).

L'évolution des structures familiales en Italie est un autre facteur clé ayant façonné la prise en charge des personnes âgées. Comme largement documenté par la littérature, le modèle italien repose traditionnellement sur un régime de *care* dit *familialiste*, où la responsabilité des soins incombe à la famille (Bettio & Plantenga, 2004; Bettio, Simonazzi & Villa, 2006; Saraceno, 1994; Saraceno & Keck, 2010; Degavre & Nyssen, 2012). Or, les transformations socioéconomiques, notamment l'entrée massive des femmes sur le marché du travail et la diminution des familles élargies, ont réduit la capacité des familles à assurer seules ces tâches.
Cette évolution, conjuguée au vieillissement de la population, a créé un déficit de care qui a été progressivement comblé par des travailleuses migrantes<fnref n="220" />, souvent appelées badanti (Ambrosini, 2013 ; Vietti et al. 2012). Ces derniers, issues pour la majorité d'Europe de l'Est, d'Afrique du Nord et d'Asie du Sud-Est, ont permis aux familles italiennes de perpétuer leurs obligations de soin dans un cadre principalement informel (Sciortino, 2004; Ambrosini, 2010; Marchetti, 2022).

Les politiques publiques ont cherché, depuis les années 1980, à s'adapter à ces changements par le biais de mesures de soutien monétaire. Cependant, contrairement à d'autres pays européens qui ont davantage développé des services publics d'aide à domicile, l'Italie a orienté ses efforts vers des dispositifs de financement indirects, notamment des allocations financières (cash-for-care), laissant aux familles la gestion et l'organisation de la prise en charge des personnes âgées et dépendantes (Ranci & Pavolini, 2008, 2013). Ce modèle, combiné à une couverture inégale des services publics, a créé une dépendance envers le care informel et les travailleuses migrantes, dans un contexte où les interventions formelles restent insuffisantes pour répondre aux besoins croissants.

## Modèle italien du care : aides financières et services à domicile

Les dispositifs de financement en Italie sont principalement centrés sur des transferts monétaires destinés aux familles pour financer la prise en charge de la dépendance, plutôt que sur la prestation de services de soins à domicile ou en établissement (Da Roit et al., 2007 ; Ranci & Pavolini, 2008 ; Gori, 2012).

L'instrument financier principal, introduit à partir des années 1990, est l'Indennità di accompagnamento (IDA), une allocation nationale d'assistance pour les personnes dépendantes. Le système de l'IDA se distingue en Europe pour son absence de critères liés aux revenus des bénéficiaires, permettant ainsi à un grand nombre de familles de bénéficier de cette aide. L'IDA représente environ la moitié des dépenses publiques en LTC en Italie, mais elle souffre de plusieurs limitations structurelles (Ranci et al. 2024). Non seulement son montant est insuffisant pour couvrir l'ensemble des besoins de care des bénéficiaires (environs 500 euros par mois), mais il reste aussi non modulé selon l'état de santé ou la condition économique des individus, ce qui le rend peu équitable. Par ailleurs, cette aide financière n'est pas accompagnée de services publics formels, de sorte que les familles doivent organiser elles-mêmes les soins, contribuant ainsi à une demande accrue pour les travailleurs domestiques, souvent migrants et employés de manière informelle.

En complément de l'IDA, des programmes régionaux ont été mis en place par certaines régions, permettant aux familles d'obtenir des aides spécifiques pour l'emploi de travailleurs de care qualifiés. En effet, le système italien de prise en charge des personnes dépendantes se caractérise par une décentralisation importante, qui confère aux régions une grande autonomie dans la gestion des services sociaux et de santé (Berloto & Perobelli, 2019). Cette régionalisation, initiée dans les années 1990, vise à adapter les services aux besoins

<footnote n="220">²²⁰ Malgré une récente 'masculinisation' du métier de badante, due à l'augmentation du nombre d'hommes migrants dans le secteur, le métier de badante reste très majoritairement féminin (selon Eurostat, environs 86% de femmes). Dans ce rapport, on utilisera donc le féminin pour mettre l'accent sur cette prédominance de femmes.</footnote>
spécifiques des territoires, mais elle a également engendré de fortes disparités régionales, particulièrement entre les régions du nord, plus prospères, et celles du sud, économiquement plus fragiles (Del Pino & Pavolini, 2015).

Parmi les instruments gérés au niveau régional, les vouchers ont pour objectif de promouvoir le maintien à domicile des personnes âgées, mais leurs montants et leur accessibilité varient largement d'une région à l'autre (Pasquinelli & Rusmini 2021). Certaines régions, comme l'Émilie-Romagne, offrent un modèle structuré de soutien aux aidants, incluant des programmes de formation et d'intermédiation pour les travailleurs de soins à domicile. Néanmoins, dans les régions moins favorisées, en particulier dans le sud, ces aides sont souvent faibles et parfois non disponibles, exacerbant les inégalités territoriales et renforçant la dépendance envers l'emploi informel de travailleurs de soins non qualifiés.

Chaque région dispose aussi de dispositifs octroyant des prestations à domicile, telles que l'Assistenza Domiciliare Integrata (ADI) et le Servizio di Assistenza Domiciliare (SAD). L'ADI, financé par le Service national de santé (Servizio Sanitario Nazionale), propose des soins infirmiers gratuits pour les personnes âgées à domicile. Cependant, ce service est limité en termes de couverture et de durée, offrant en moyenne seulement 18 heures de soins par personne et par an. Le SAD, quant à lui, est administré par les municipalités et s'adresse principalement aux personnes ayant besoin d'une aide limitée pour les tâches domestiques. Néanmoins, en raison de financements publics réduits, ce service ne couvre qu'environ 1 % des personnes âgées de plus de 65 ans, le rendant insuffisant pour les besoins d'une population vieillissante.

Les ressources et les critères d'accès aux prestations de care varient ainsi considérablement d'une région à l'autre. Dans certaines régions, comme la Lombardie et l'Émilie-Romagne, les citoyens peuvent bénéficier de subventions régionales (telles que des vouchers), mais leur couverture est souvent limitée par des plafonds de financement et des critères d'éligibilité restrictifs. Par exemple, en Émilie-Romagne, ces aides peuvent atteindre jusqu'à 700 euros par mois, mais elles sont prioritairement attribuées en fonction des revenus et de l'état de santé des bénéficiaires. En revanche, dans le sud, les aides sont souvent plus modestes, voire inexistantes dans certaines zones, ce qui contribue à renforcer les inégalités dans l'accès aux soins.

## Réformes du système

Face aux défis posés par le vieillissement rapide de la population et l'insuffisance des services de soins formels, le gouvernement italien a récemment introduit des réformes visant à mieux structurer le système de care et la prise en charge de la dépendance (LTC), tout en encourageant la formalisation du marché du care à domicile (Ranci et al. 2024). En mars 2023, l'Italie a proposé une nouvelle réforme, le Système national pour les citoyens totalement dépendants (Sistema Nazionale Anziani non Autosufficienti), un programme destiné à harmoniser les interventions socio-médicales et à améliorer la coordination entre les autorités sanitaires et sociales.

Ce plan de réforme comportait deux volets majeurs : premièrement, la mise en place d'un service intégré de soins à domicile (ADISS) en remplacement des systèmes ADI et SAD, visant à fournir une assistance publique coordonnée et à intensifier les soins en fonction des besoins des bénéficiaires. Deuxièmement, le plan proposait une prestation monétaire
universelle pour les citoyens totalement dépendants, destinée à remplacer l'IDA et modulée selon l'état de santé des individus. Cette prestation aurait permis aux bénéficiaires de choisir entre un soutien financier direct et une assistance en nature via des services formels de soins (Ranci et al., 2024).

Cependant, ces réformes ont été révisées dans les mois suivant leur lancement, et à l'exception de quelques mesures expérimentales, leur mise en œuvre a été reportée pour une discussion ultérieure.

Migration et travail informel : le modèle du « migrant-en-famille »

La majorité des aides à domicile, ou badanti, sont des femmes migrantes originaires d'Europe de l'Est, d'Afrique du Nord et d'Asie du Sud-Est (Andall, 2000; Vietti et al., 2012; Ambrosini 2012, 2013). Ce phénomène s'inscrit dans la dynamique globale de la « chaîne mondiale des soins », avec une main-d'œuvre migrante venant combler le manque de soignants dans les pays occidentaux, y compris en Italie, souvent au détriment des besoins de care dans les pays d'origine de ces travailleuses (Parreñas, 2001; Ehrenreich & Hochschild, 2002).

L'emploi de travailleuses migrantes directement par les familles est une caractéristique distinctive du secteur du care en Italie. Le modèle du « migrant in the family », un concept proposé par Bettio, Simonazzi et Villa (2006) et largement repris dans la littérature scientifique (Ambrosini, 2012, 2013; Degiuli, 2016; Modanesi, 2018), reflète cette dépendance structurelle vis-à-vis des travailleuses migrantes dans le care. En Italie, le rôle des badanti s'est progressivement substitué au système de protection sociale formel pour les personnes âgées, de manière si institutionnalisée qu'il est désormais perçu comme une solution normale et attendue pour répondre aux besoins de care. Ce modèle repose ainsi sur une prise en charge déléguée au sein même des foyers, où les travailleuses migrantes comblent les lacunes des services publics en matière de soins, intégrant leur présence dans les familles italiennes de façon quasi permanente.

Le recours massif aux travailleuses migrantes informelles dans le secteur du care en Italie est encouragé par des politiques migratoires qui, bien qu'offrant des voies de régularisation occasionnelles, demeurent strictes en matière de permis de travail (Sciortino, 2004; Finotelli & Sciortino, 2009; Marchetti, 2022). De nombreuses travailleuses arrivent ainsi avec des visas touristiques, prolongeant leur séjour au-delà des trois mois autorisés et travaillant dans des conditions informelles pendant de longues périodes. Pour ces travailleuses, la seule option pour obtenir un statut administratif régulier repose souvent sur les programmes de régularisation (ou amnisties) mis en place de manière ponctuelle par le gouvernement italien, certains étant spécifiquement destinés aux travailleuses domestiques et du secteur du care.

Par ailleurs, il est essentiel de distinguer l'irrégularité du statut migratoire de celle de l'emploi. En effet, si la première concerne la présence des travailleuses sans statut légal durable, la seconde renvoie aux conditions d'emploi non déclarées. Les coûts et la complexité administrative liés à la régularisation des contrats de travail découragent en effet de nombreuses familles et travailleurs de se conformer aux exigences légales, même lorsqu'un statut de séjour régulier a été obtenu (Stuppini, 2013; Pasquinelli & Pozzoli, 2021). Bien que le gouvernement ait créé des voies légales simplifiées permettant aux familles d'employer