# La inseguridad en tiempos de paz

Fernando A Chinchilla, Markus Schultze-Kraft, Rogelio Madrueño, Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez, Gerardo Rodríguez, Carolina Robledo Silvestre, Suzeley Kalil Mathias, Bruce Scheidl Campos, Leandro Fernandes Sampaio Santos, et al.

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## To cite this version:

Fernando A Chinchilla, Markus Schultze-Kraft, Rogelio Madrueño, Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez, et al. La inseguridad en tiempos de paz. Íconos, pp.11 - 24, 2016, 10.17141/iconos.55.2016.2209. hal-04691000

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ÍCONOS 55

Revista de Ciencias Sociales • FLACSO Ecuador • cuatrimestral • ISSN: 1390-1249 • mayo 2016

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La inseguridad en tiempos de paz
Nexos entre política y violencia criminal en América Latina

* Silencios y acentos en la construcción de la violencia de género como un problema social en Quito

* Comercio justo, seguridad alimentaria y globalización: construyendo sistemas alimentarios alternativos
ÍCONOS
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES

No. 55, Mayo 2016

ISSN 1390-1249

CDD 300.5 / CDU 3 / LC H8 .S8 F53

Vol. 20, Issue 2, May 2016

Quito-Ecuador

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FLACSO
ECUADOR

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Sede Ecuador
*Iconos. Revista de Ciencias Sociales* es una publicación de
FLACSO Ecuador. Fue fundada en 1997 con el fin de estimular
una reflexión crítica desde las ciencias sociales sobre temas de
debate social, político, cultural y económico del país, la región
andina y América Latina en general. La revista está dirigida a la
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y profundizar, desde perspectivas académicas, estos temas. *Iconos. Revista de Ciencias Sociales* se publica cuatrimestralmente en los
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Lorraine Nencel. Centro de Estudio y Documentación
Latinoamericana. Holanda

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Luca Queirolo. Università degli Studi di Genova. Italia

Francisco Rojas. University for Peace. Costa Rica

Rob Vos. International Institute of Social Studies. Holanda

Coordinador del dossier "La inseguridad en tiempos de paz.
Nexos entre política y violencia criminal en América Latina"
Fernando A. Chinchilla
Contenido

Dossier

<table><tr><td>Una paz insegura: de la reproducción de la violencia colectiva en América Latina y el Caribe<br>Presentación del dossier.................................................... 11-24<br>Fernando A. Chinchilla</td></tr><tr><td>Órdenes crimilegales: repensando el poder político del crimen organizado .................................................... 25-44<br>Markus Schultze-Kraft</td></tr><tr><td>Instituciones, violencia criminal e interdependencia: el camino acotado del desarrollo en América Latina y el Caribe ............................................ 45-67<br>Rogelio Madrueño</td></tr><tr><td>Midiendo la impunidad en América Latina: retos conceptuales y metodológicos .................................................... 69-91<br>Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez y Gerardo Rodríguez</td></tr><tr><td>Genealogía e historia no resuelta de la desaparición forzada en México .................................................... 93-114<br>Carolina Robledo Silvestre</td></tr><tr><td>Política militar del Gobierno de Rousseff: reflexiones sobre la actuación de las Fuerzas Armadas en las UPP y la MINUSTAH ................................. 115-138<br>Suzeley Kalil Mathias, Bruce Scheidl Campos y Leandro Fernandes Sampaio Santos</td></tr><tr><td>Armas pequeñas y países pequeños: armas de fuego en la agenda de seguridad internacional.................................... 139-159<br>Carla Álvarez Velasco</td></tr></table>
Diálogo

<table><tr><td>El populismo: ¿una amenaza a la democracia en América Latina?<br/>Un diálogo con Kurt Weyland</td><td>163-168</td></tr><tr><td colspan="2">Jenny Pontón Cevallos</td></tr></table>

Ensayo visual

<table><tr><td>Antropología y arte contemporáneo: parodia y estereotipos<br/>en la obra de Sandow Birk</td><td>171-188</td></tr><tr><td colspan="2">X. Andrade</td></tr></table>

Temas

<table><tr><td>Silencios y acentos en la construcción de la violencia de género<br/>como un problema social en Quito</td><td>191-213</td></tr><tr><td colspan="2">Paz Guarderas Albuja</td></tr></table>

<table><tr><td>Comercio justo, seguridad alimentaria y globalización: construyendo<br/>sistemas alimentarios alternativos</td><td>215-240</td></tr><tr><td colspan="2">Martin Calisto Friant</td></tr></table>

Reseñas

<table><tr><td>Más que plata o plomo. El poder político del narcotráfico<br/>en Colombia y México<br/>de Gustavo Duncan</td><td>243-245</td></tr><tr><td colspan="2">José Roberto Mendirichaga</td></tr></table>

<table><tr><td>Ceguera moral. La pérdida de sensibilidad en la modernidad líquida<br/>de Zygmunt Bauman y Leonidas Donskis</td><td>246-249</td></tr><tr><td colspan="2">Yira Miranda Montero</td></tr></table>

<table><tr><td>Claves para la comprensión de la inmigración latinoamericana en España<br/>de María Antonieta Delpino, David Roll y Pablo Nicolás Biderbost, editores</td><td>250-254</td></tr><tr><td colspan="2">Anna Bardolet Dilmé</td></tr></table>
Content

Dossier

<table><tr><td>An Insecure Peace: The Reproduction of Collective Violence in Latin America and the Caribbean<br>Introduction to dossier<br>Fernando A. Chinchilla</td><td>11-24</td></tr><tr><td>Crimillegal Orders: Revisiting Organized Crime's Political Power<br>Markus Schultze-Kraft</td><td>25-44</td></tr><tr><td>Institutions, Criminal Violence and Interdependence: The Narrow Path of Development in Latin America and the Caribbean<br>Rogelio Madrueño</td><td>45-67</td></tr><tr><td>Measuring Impunity in Latin America: Conceptual and Methodological Challenges<br>Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez and Gerardo Rodríguez</td><td>69-91</td></tr><tr><td>The Unresolved History and Genealogy of Forced Displacement in Mexico<br>Carolina Robledo Silvestre</td><td>93-114</td></tr><tr><td>The Military Policy of the Rousseff Government: Reflections on the Conduct of the Armed Forces in the UPP and the MINUSTAH<br>Suzeley Kalil Mathias, Bruce Scheidl Campos and Leandro Fernandes Sampaio Santos</td><td>115-138</td></tr><tr><td>Small Arms and Small Countries: Firearms and the International Security Agenda<br>Carla Álvarez Velasco</td><td>139-159</td></tr></table>
## Dialogue

<table><tr><td><strong>Populism: A Threat to Democracy in Latin America?</strong><br>A Dialogue with Kurt Weyland</td><td>163-168</td></tr><tr><td colspan="2">Jenny Pontón Cevallos</td></tr></table>

## Visual Essay

<table><tr><td><strong>Anthropology and Contemporary Art: Parody and Stereotypes in the Work of Sandow Birk</strong></td><td>171-188</td></tr><tr><td colspan="2">X. Andrade</td></tr></table>

## Topics

<table><tr><td><strong>Silences and Accents in the Construction of Gender Violence as a Social Problem in Quito</strong></td><td>191-213</td></tr><tr><td colspan="2">Paz Guarderas Albuja</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>Fairtrade, Food Security and Globalization: Building Alternative Food Systems</strong></td><td>215-240</td></tr><tr><td colspan="2">Martin Calisto Friant</td></tr></table>

## Reviews

<table><tr><td><strong>Más que plata o plomo. El poder político del narcotráfico en Colombia y México</strong><br>by Gustavo Duncan</td><td>243-245</td></tr><tr><td colspan="2">José Roberto Mendirichaga</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>Ceguera moral. La pérdida de sensibilidad en la modernidad líquida</strong><br>by Zygmunt Bauman and Leonidas Donskis</td><td>246-249</td></tr><tr><td colspan="2">Yira Miranda Montero</td></tr></table>

<table><tr><td><strong>Claves para la comprensión de la inmigración latinoamericana en España</strong><br>by María Antonieta Delpino, David Roll and Pablo Nicolás Biderbost, editores</td><td>250-254</td></tr><tr><td colspan="2">Anna Bardolet Dilmé</td></tr></table>
## Conteúdo

### Dossiê

<table><tr><td>Paz insegura. Da reprodução da violência coletiva na América Latina e Caribe<br>Apresentação do dossiê<br>Fernando A. Chinchilla</td><td>11-24</td></tr><tr><td>Ordens criminal-legais: repensando o poder político do crime organizado<br>Markus Schultze-Kraft</td><td>25-44</td></tr><tr><td>Instituições, violência criminal e interdependência: o caminho limitado do desenvolvimento na América Latina e no Caribe<br>Rogelio Madrueño</td><td>45-67</td></tr><tr><td>Medindo a impunidade na América Latina: desafios conceituais e metodológicos<br>Juan Antonio Le Clercq, Azucena Cháidez e Gerardo Rodríguez</td><td>69-91</td></tr><tr><td>Genealogia e história não resolvida do desaparecimento forçado no México<br>Carolina Robledo Silvestre</td><td>93-114</td></tr><tr><td>Política militar do Governo de Rousseff: reflexões sobre a atuação das Forças Armadas nas UPP e na MINUSTAH<br>Suzeley Kalil Mathias, Bruce Scheidl Campos e Leandro Fernandes Sampaio Santos</td><td>115-138</td></tr><tr><td>Armas pequenas e países pequenos: armas de fogo na agenda de segurança internacional<br>Carla Álvarez Velasco</td><td>139-159</td></tr></table>
Diálogo

<table><tr><td>O populismo: uma ameaça à democracia na América Latina?<br/>Um diálogo com Kurt Weyland</td><td>163-168</td></tr><tr><td colspan="2">Jenny Pontón Cevallos</td></tr></table>

Ensaio visual

<table><tr><td>Antropologia e arte contemporânea: parodia e estereótipos<br/>na obra de Sandow Birk</td><td>171-188</td></tr><tr><td colspan="2">X. Andrade</td></tr></table>

Temas

<table><tr><td>Silêncios e ênfases na construção da violência de gênero como<br/>um problema social em Quito</td><td>191-213</td></tr><tr><td colspan="2">Paz Guarderas Albuja</td></tr></table>

<table><tr><td>Comércio justo, segurança alimentar e globalização: construindo<br/>sistemas alimentares alternativos</td><td>215-240</td></tr><tr><td colspan="2">Martin Calisto Friant</td></tr></table>

Resenhas

<table><tr><td>Más que plata o plomo. El poder político del narcotráfico<br/>en Colombia y México<br/>de Gustavo Duncan</td><td>243-245</td></tr><tr><td colspan="2">José Roberto Mendirichaga</td></tr></table>

<table><tr><td>Ceguera moral. La pérdida de sensibilidad en la modernidad líquida<br/>de Zygmunt Bauman e Leonidas Donskis</td><td>246-249</td></tr><tr><td colspan="2">Yira Miranda Montero</td></tr></table>

<table><tr><td>Claves para la comprensión de la inmigración latinoamericana en España<br/>de María Antonieta Delpino, David Roll e Pablo Nicolás Biderbost, editores</td><td>250-254</td></tr><tr><td colspan="2">Anna Bardolet Dilmé</td></tr></table>
dossier
<figure><img src="image_5.png" /></figure>
Una paz insegura: de la reproducción de la
violencia colectiva en América Latina y el Caribe
Presentación del dossier

An Insecure Peace: The Reproduction of Collective
Violence in Latin America and the Caribbean
Introduction to Dossier

Paz insegura. Da reprodução da violência coletiva
na América Latina e Caribe
Apresentação do dossiê

Fernando A. Chinchilla

América Latina y el Caribe son una “zona de paz”. Así lo declaró la segunda cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC 2014, en línea), realizada en Cuba, en 2014. Sin embargo, crecientes percepciones de criminalidad y corrupción, entre otras, han reavivado la violencia en Sudamérica, y en 2015, por el efecto de narcotraficantes y pandillas, Centroamérica y el Caribe siguieron siendo las regiones más violentas del mundo (Institute for Economics and Peace 2015, 6). De los 20 países con tasas de homicidio más altas, 11 son latinoamericanos.<fnref n="1" /> El paisaje ilustra la tendencia mundial según la cual el número de muertes violentas aumenta mientras el de conflictos armados disminuye (Muggah 2012, 13) –solo Colombia y Perú experimentan en 2016 conflictos armados internos registrados como tales– y confirma que la mayoría de muertes violentas sucede en países en donde no hay conflicto armado activo (Geneva Declaration on Armed Violence and Development 2011, en línea).<fnref n="2" />

Parece así existir en la región una “paz insegura”, en dos sentidos. Por un lado, las tasas de homicidios indican que no es tan “seguro” que exista una “zona de paz”. Nuestra paz no garantiza los derechos fundamentales a la vida y la seguridad personal. Por otro lado, si afirmamos que sí hay “paz”, fruto de las democratizaciones y pacificaciones desarrolladas décadas atrás, entonces esta “paz” coexiste con la inseguridad. La discusión sobre la relación entre paz y seguridad es válida, pues detrás de estas ideas existe el deseo de crear marcos de mayor respeto a los derechos

<footnote>Fernando A. Chinchilla. PhD en Ciencia Política por la Université de Montréal. Director ejecutivo del Laboratorio Paz Sostenible, México, e investigador asociado al laboratorio Les Afriques dans le Monde de Sciences Po, Bordeaux, Francia.</footnote>

<footnote>fernando.chinchilla@pazsostenible.org</footnote>

<footnote n="1">1. Honduras, Venezuela, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Colombia, Trinidad y Tobago, son más inseguros que República Democrática del Congo; Ruanda es más seguro que Brasil, y la violencia letal en México está por encima de la de Nigeria, Guinea Ecuatorial, Botsuana y Namibia (Institute for Economics and Peace 2015, 12-13, 32).</footnote>

<footnote n="2">2 Publicaciones como el *Índice de paz* incluyen la "guerra contra el narcotráfico" como un obstáculo a la paz (Institute for Economics and Peace 2015, 12).</footnote>
humanos. El sistema interamericano contemporáneo reconoce, de hecho, que la paz es en sí un valor, el cual “(...) se basa en la democracia, la justicia, el respeto a los derechos humanos, la solidaridad y el respeto al derecho internacional” (OEA 2003, en línea).

¿Cómo se analizan las violencias y la inseguridad en América Latina? ¿Cuáles son los nexos entre violencia económica y política? ¿Cómo estos debates impregnan las políticas públicas en torno a la seguridad? Este número de Íconos. Revista de Ciencias Sociales titulado “La inseguridad en tiempos de paz. Nexos entre política y violencia criminal en América Latina” aborda estas preguntas a través de reflexiones de Markus Schultze-Kraft; Rogelio Madrueño; Juan Antonio Le Clercq Ortega, Azucena Cháidez Montenegro y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara; Carolina Robledo Silvestre; Suzeley Kalil Mathias, Brice Scheidl Campo y Leandro Fernandes Sampaio Santos; y Carla Álvarez Velasco. En la primera parte, se propone un sobrevuelo de diversas nociones de (in)seguridad como paso preliminar para comprender mejor su impacto. Se identifica también algunas de sus causas y efectos. En la segunda parte, se sugiere algunos argumentos para enmarcar un debate futuro sobre los nexos entre crimen y política en la praxis. La meta es resaltar los puntos de continuidad histórica. Entender el ayer es vital para contextualizar el presente y contribuir así a repensar el futuro.

Antes de proceder, conviene aclarar dos elementos. Primero, reconozco que existen diversas violencias, unas legítimas, necesarias o intencionales, y otras ilegítimas, inservibles o involuntarias; muchas son visibles, algunas invisibles (Adams 2012, 12). Expresiones como la violencia juvenil, los abusos y negligencias a niños y niñas, la violencia conyugal, la violencia hacia las personas de la tercera edad y la violencia sexual (World Health Organization 2002, 6) merecen ser estudiados en detalle. Pero aquí interesa la “violencia colectiva” que ocurre cuando grupos buscan imponer unilateralmente agendas políticas, sociales o económicas; la violencia política conduce a conflictos armados y/o a represión estatal, los delitos de odio pueden llevar al terrorismo, y la violencia económica se articula en torno al aumento y/o protección de ganancias (World Health Organization 2002, 6 y 215). Segundo, existen concepciones maximalistas y minimalistas de violencia. Johan Galtung se refiere a violencia estructural (desigualdades, injusticia social) y Bourdieu y Wancquant detallan la violencia simbólica (marginalidad, subordinación) (Pearce 2010, 290). Pero a veces es preferible circunscribirse a la violencia letal (en su forma real o como amenaza), que representa una forma extrema de violencia con un profundo significado social (González-Pérez et al. 2012, 3196; Pearce 2010, 290). Este número, explico más adelante, ofrece un balance en este y otros sentidos.
# La inseguridad en tiempos de conflicto y paz

## La (in)seguridad en sus múltiples sentidos

Durante la Guerra Fría, la seguridad se centró en el “interés nacional” del mundo bipolar (Bassedas 2007, 48). Estados Unidos percibió que la principal amenaza a la seguridad de los Estados latinoamericanos provenía de las insurrecciones internas, por lo que ayudó a gobiernos de la región a ejecutar políticas de “seguridad nacional” (Sriram 2001, 97). Regímenes no democráticos reprimieron y guerrillas maoístas (Perú), campesinas (Colombia), urbanas (Argentina, México, Uruguay), “frentes” revolucionarios (Centroamérica), entre otros (para una discusión, ver Prieto 2007), se multiplicaron en la región.

La caída del Muro de Berlín marca un cambio. Debido al debate sobre ciudadanía intrínseco a las “transiciones democráticas” (Karl y Schmitter 1991; Karl 1990; O'Donnell y Schmitter 1988; Shin 1994), cobra peso el tema de la seguridad ciudadana.<fnref n="3" /> Además, se identifican nuevas amenazas a la seguridad interna de los Estados (Bassedas 2007, 47-58; Ortiz Navarrete 2003, 44). El concepto de seguridad se expande así en tres sentidos. Verticalmente se extiende a la seguridad microsocial (individual) y macrosocial (internacional); horizontalmente, además de lo militar, se empieza a referir a seguridad política, medioambiental, económica y otros; en fin, los actores se multiplican. Entidades internacionales y la sociedad civil comenzaron, junto con los gobiernos, a intervenir en la materia (Rothschild 1995, 53-98). Es la época de la “gobernanza”, de la organización de redes de trabajo y de coordinación micro y macrosociales, autónomas, horizontales, que crean interdependencia entre los actores (Dingwerth y Pattberg 2006, 189-191; Éthier 2003, 260; Yu y He 2011, 2-3).

Dos aspectos merecen atención especial. Primero, surge la noción de “seguridad humana”. Propuesta por unos y criticada por otros, este concepto crea convergencias con nociones como “paz” y “desarrollo” (Grasa Hernández 2007, 12-13; Pérez de Armiño, 65 y 67).<fnref n="4" /> Segundo, la comunidad interamericana adopta una idea “multi-dimensional” de seguridad en 2003, que incluye nuevas amenazas (terrorismo, de-lincuencia organizada transnacional, corrupción, lavado de activos, tráfico de armas, de personas, exclusión, pobreza extrema, desastres naturales, deterioro del medio ambiente, ataques cibernéticos, VIH/sida) y amenazas habituales (objeto de instru-mentos de cooperación internacional como el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá).

<footnote n="3">3 Para una discusión sobre el concepto de ciudadanía, ver Marshall (1992) y Ramos García (2005).</footnote>

<footnote n="4">4 En su sentido amplio, la seguridad humana está ligada con el desarrollo, entendido en los términos de la Declaración de Naciones Unidas en la materia (Organización de las Naciones Unidas 1986, en línea), y que por lo tanto se acerca a lo que Galtung llama *paz positiva* (Pankhurst 1999, 223). La definición minimalista de la refiere a la eliminación del uso (o de la amenaza de uso) de la violencia como instrumento de acción política (Bassedas 2007, 49; Pérez de Armiño 2007, 60).</footnote>
Hoy la seguridad se concibe como el fruto de la educación para la paz y la promoción de una cultura democrática, la cual constituye un factor de estabilidad (OEA 2003, en línea).

Saber qué es seguridad y cuál es su relación con la paz es esencial, pues se debe evitar lo difuso. Años atrás, una crítica a lo que Putman (2002, 244) llama el enfoque liberal de la construcción de paz, sostuvo que si erigir la paz sostenible implica desarmar, desmovilizar y reintegrar beligerantes, colectar y destruir armas, repatriar refugiados y relocalizar desplazados, restaurar la ley y el orden, reforzar sistemas judiciales, entrenar policías, organizar elecciones, entre otros, entonces construir la paz es construirlo todo (Knight 2003, 245). ¿Es aplicable una reflexión análoga al debate sobre la seguridad? La pregunta sigue pendiente y es fundamental abordarla, como de hecho lo evoca Rivera Vélez (2008, 14) al indicar que ya se ha propuesto eliminar los estudios de seguridad por esta razón.

## Causas, efectos y agravantes de la violencia económica

Las causas de la violencia económica son múltiples. Algunas son producto de factores exógenos. Se arguye, por ejemplo, que ha surgido un mercado transnacional de productos ilegales en la década de 1990 (Bagley 2012, 5; Felbab-Brown 2012, 3; Williams y Godson 2002, 322-323), el cual cobra fuerza en contextos de “debilidad estatal” (Eizenstat, Porter y Weinstein 2005, 136; Rotberg 2003). Ahora, a nivel endógeno, los causantes de violencia económica no tienen por qué diferir de los de la política. No sin razón, indica Robledo más adelante, violencia criminal y política pueden traslaparse. Desigualdad, violencia, pobreza (e inseguridad agregaría yo) están ligadas (Muggah 2012, 35; Pearce 2010, 294). Es decir, la exclusión política y las desigualdades sociales que justificaron la violencia política de antaño (Paris 2002, 41), siguen siendo caldo de cultivo para la violencia actual, si bien también se sabe que la violencia económica no necesariamente está relacionada con la política (Adams 2012, 30). La realidad, señala Madrueño en este número, es que los beneficios de la violencia se reparten de un modo tal que no afecta la distribución de la riqueza. Aun así, colombianos, peruanos y ecuatorianos pueden ver más atractivo cultivar hoja de coca que productos cuyos precios de venta los condenan a la pobreza (Williams y Godson 2002, 324). Del mismo modo, jóvenes latinoamericanos residentes de barreadas desfavorecidas urbanas ven más posibilidades de “ascenso social” en una organización criminal.

Los efectos de la violencia tampoco tienen por qué ser distintos, sobre todo si el remedio para enfrentarla, la represión, es el mismo. Los soldados son instruidos para usar la fuerza según las leyes de la guerra, con la meta de destruir al enemigo (Pion-Berlin y Trinkunas 2011, 46-47). En principio, entre sus metas no se encuen-
tra garantizar derechos humanos a víctimas y victimarios. Los resultados de los despliegues militares latinoamericanas son conocidos: desde hace décadas, se sabe que es incuestionable la relación entre las Fuerzas Armadas y actos de represión (O'Donnell y Schmitter 1988, 50). Pero además, desde un punto de vista institucional, la violencia económica genera, igual que la política, incertidumbre, al menos de dos maneras.

Por un lado, a nivel de las “instituciones formales”, la democratización puede verse frenada.<fnref n="5" /> La corrupción en el poder Judicial es especialmente problemática, pues este es el encargado de sancionar las normas; si existe la posibilidad, así sea ínfima, de que una sanción no se aplique, por incapacidad estatal o por una aplicación tendenciosa de la misma, cambian las expectativas de los actores y con ellas su comportamiento (Knight 1992, 61). Además, la inseguridad se agrava cuando un delito que debe ser castigado, no lo es. No se trata solo, señala Le Clercq et al. aquí, de que la sanción sea aplicada, sino de reparar a las víctimas y de evitar la percepción de injusticia generada al no castigar. También la intervención del Ejército en seguridad interna obstaculiza su despolitización (Dahl 1971, 50), lo expone al poder corruptor del crimen organizado, condena a las entidades policiales a la mediocridad, socava la legitimidad conferida al Estado por la ciudadanía (Thies 2005, 9; ver también Pearce 2010, 294) y puede incluso revertir la desmilitarización de las democratizaciones (O'Donnell y Schmitter 1988, 56-59; Przeworski 1992, 131-133). Una democracia consolidada no incuba crimen organizado, pero regímenes híbridos (Carothers 2007, 16; Diamond 2002; Zielinski 1999), órdenes políticos ni democráticos ni autoritarios, así como los regímenes en transición, tienden a generar más violencia (Regan y Henderson 2002, 131), es decir, menos seguridad. En definitiva, la inseguridad aumenta en las “zonas grises”.

A nivel de las “instituciones informales”, la existencia de grupos armados no estatales genera incertidumbre. Aquí es central mencionar que la estrategia de la captura o detención de cabecillas criminales genera más violencia, primero al abrir espacio para luchas internas en los grupos de crimen organizado para acceder a los puestos de dirección (International Crisis Group 2013, 21; Pereyra 2012, 442) y luego provocando fragmentaciones que multiplican la cantidad de actores paraestatales que cuestionan al Estado el monopolio del uso de la fuerza (Chinchilla y Payan 2015, 15) y que someten a los residentes de las zonas bajo su control a las arbitrariedades de su “ley”. Como lo señala Schultze-Kraft, hay variedad de ejecutores en materia de coerción. Los grupos criminales cuentan con unidades paramilitares con armas de grueso calibre (Pion-Berlin y Trinkunas 2011, 41).

<footnote n="5">5 Por “institución” entiendo reglas del juego que permiten representar y agregar intereses diversos y que, al distribuir recursos y guiar a los actores (penalizarlos, obligarlos, informarlos, permitirlos y definirlos), disminuyen los costos de la información, del seguimiento, de la negociación y de la resolución pacífica de conflictos (Carey 2000; J. Knight 1992, 2-3, 10, 54, 67-68; O'Donnell 1994, 735). Si las instituciones no generan este contexto, se hace referencia a la “incertidumbre política”, la cual se define como la situación en donde los actores no pueden evaluar racionalmente sus alternativas estratégicas porque no pueden asignar costos y beneficios (es imposible saber cómo reaccionarán los otros actores en el futuro) (Knight 1992, 53).</footnote>
Además de causas y efectos, existen agravantes de la violencia económica, los cuales son puntuales. La deportación de salvadoreños residentes de Estados Unidos hacia su país de origen durante los primeros años de posconflicto, muchos de ellos asociados con pandillas como la Mara Salvatrucha o Calle-18 (Arana 2005; Richani 2010, 432, 438; Vargas Cullel 2011, 89), no ayudó al proceso de paz en ese país. Igualmente la no destrucción de las armas de fuego al final de los conflictos centro-americanos tampoco sirvió. Álvarez, por cierto, desarrolla en el presente número de *Íconos. Revista de Ciencias Sociales* un estudio sobre el surgimiento del control de ar- mas ligeras como prioridad en la agenda de cooperación internacional. El Consenso de Washington, que redujo el tamaño de Estado, reduciendo sus “ámbitos” de acción sin solventar sus incapacidades (Fukuyama 2004, 18-22), tampoco consolidó la paz.<fnref n="6" /> Se sabe que nuevas ocasiones de negocios en marcos de poca o nula regulación estatal pueden generar más penetración e imbricación del crimen en la economía (Williams y Godson 2002, 321). Consideraciones geográficas también pueden ser importantes. Centroamérica se encuentra entre la región en donde más se produce cocaína y su mayor consumidor (Bagley 2012, 2-3; Carpenter 2012; Programa Estado de la Na-ción 2008, 473; Vargas Cullel 2011, 89).

## De la teoría a la práctica

### *Nexos entre política y violencia criminal en América Latina hoy*

Las agendas de investigación en ciencias sociales se comportan como péndulo: tesis que surgen giran producto de críticas, siempre exagerando la importancia de los fac-tores que están “de moda” (Zartman 2005, 257). Hace 15 años, se debatía sobre la pertinencia de diferenciar las *viejas* guerras, más políticas y estructuradas, de las *nue-vas*, criminales, con violencia sin sentido, protagonizadas por actores indisciplinados y motivadas por la codicia (Kalyvas 2001, 105). Empero, imbricaciones entre crimi-nales y autoridades en América Latina y el Caribe –y en otras partes del mundo– exis-ten desde hace mucho, y siempre hubo interacciones entre instituciones formales e informales. La diferencia entre los conflictos pasados y los contemporáneos depende de los lentes con los que se mira; y la violencia actual, sin ser una repetición, no rom-

<footnote n="6">6 El Secretario General de la ONU 1997-2006, Kofi Annan, señala que la restauración de la ley es uno de los primeros pasos a implementar en un escenario de posconflicto; la Policía más democrática no es creíble si no es competente (Huang 2005, 1, 5-12). Dicha apreciación se justifica en la tradición weberiana de construcción estatal (Rueschemeyer y Evans 1985, 48-49) y es acogida por investigadores como Paris y Sisk (2007). Durante la década de 1990, sin embar-go, las compresiones presupuestarias impidieron invertir para crear entidades de seguridad pública blindadas contra la corrupción y favorecieron la privatización de la seguridad, es decir, una transferencia de responsabilidades hacia el sector privado (Pion-Berlin y Trinkunas 2011, 40-41). En El Salvador, es durante el Gobierno de Alfredo Cristiani (1989-1994), el presidente bajo el cual se negoció la paz, que explota el número de “agencias privadas” de seguridad (Paris 2002, 50-51, 53).</footnote>
pe ni se contrapone con la del pasado (Kalyvas 2001, 99; Pearce 2010, 288). Se sabe que grupos criminales florecieron, y lo siguen haciendo, gracias a la protección de autoridades por medio de “redes de protección” (Saylor y Soifer 2008, 20; Snyder y Durán Martínez 2009; Williams y Godson 2002, 330).<fnref n="7" />

Aun así, al menos dos son las diferencias entre aquellos contextos y los actuales. Muchos de los crímenes de aquella época eran “políticos”. La definición de este término es controvertida, por lo que me limito a señalar que se trata de lo que diversos regímenes jurídicos definen como “crímenes contra el Estado”. Lo importante es que el debate en torno al desarme, desmovilización, y reinserción tiene que ver con la forma de “perdonar” estos crímenes políticos, garantizando al mismo tiempo la sanción de los delitos económicos. Hoy esto ha cambiado porque los grupos armados casi nunca defienden agendas políticas. Segundo, y este argumento recuerda que no hay correlación entre narcotráfico y violencia (Adams 2012, 21), antes no era inhabitual que el crimen prefiriera desarrollar sus negocios en la sombra. Lo ilegal no es necesariamente criminal, y lo criminal no crea inevitablemente violencia e inseguridad. La teoría de los pactos, que estudia negociaciones que permiten a actores renunciar a su capacidad de perjudicarse, permitiendo ajustes *dentro* del sistema sin enfrentamientos violentos o “sin que predomine un actor sobre otro” (O’Donnell y Schmitter 1988, 64) podría extenderse al estudio de los acuerdos en esas zonas grises en donde lo legal se intercepta con lo ilegal.

Una negociación implica, entre otros, reconocer el adversario y mostrar voluntad de avanzar hacia una solución política compartida; pero actores criminales cuyas agendas se limitan a influenciar políticas públicas para suprimir o influenciar las sanciones son menos susceptibles de negociar una paz. En la actualidad es entonces más difícil llegar a acuerdos, no solo en el marco de instituciones formales, sino entre actores legales e ilegales y entre actores ilegales.<fnref n="8" /> Interesante sería preguntarse cómo y por qué escasean los actores que pueden y quieren negociar frente a los que parecen ver sus interacciones como juegos de suma cero. Sin duda, este es un desafío elemental en la reflexión y la práctica de la resolución de conflictos y la construcción de paz.

Se requiere de ideas frescas y políticas públicas creativas. A nivel interamericano, la Organización de Estados Americanos (OEA) se ha constituido en un factor de

<footnote n="7">7 En México, por ejemplo, se indica que el Gobierno desarrolló relaciones tributarias con grupos de crimen organizado a lo largo del siglo XX (Maldonado Aranda 2012, 14; Bagley 2012, 12; International Crisis Group 2013, 5). El mantenimiento de la violencia a niveles socialmente tolerables era el producto de un equilibro: la capacidad del crimen para controlar sus células delictivas y un Estado lo suficientemente corrupto para participar en el esquema de protección, pero lo suficientemente fuerte para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos. Se trata, desde un punto de vista teórico y en palabras de Pearson (2000, 261), de un asunto de credibilidad de los compromisos (*credible commitment*).</footnote>

<footnote n="8">8 El concepto de “cartel” es originalmente usado para referir a acuerdos entre empresas de un mismo sector para fijar los precios de sus productos. No hay evidencia que compruebe, al menos en el transcurso de los últimos 20 años, que tales pactos sucedieron en el ámbito de la producción y trasiego de drogas. Al respecto, ver: De la Corte Ibáñez y Giménez-Salinas Framis (2010) e International Crisis Group (2013, 7-8).</footnote>
avance de la reflexión en torno a la seguridad multidimensional, pero a nivel nacional muchos gobiernos siguen ejecutado políticas de “mano dura”, caracterizadas por leyes que deshonran los principios democráticos para recuperar la seguridad ciudadana. Dichas estrategias son ejecutadas aun cuando se sabe que mayorías antidemocráticas pueden generar liderazgos autoritarios (Vargas Cullel 2011, 76; ver también Adams 2012, 24; Malone 2010, 59-60) y que esta “visión criminalística” –que consiste en suprimir y disuadir a los delincuentes por medio del endurecimiento de penas de prisión (Mercy et al. 1993, 11)– no produce los resultados esperados (Bagley 2012, 13; Salazar Pérez y Yenissey Rojas 2011, 6-8).

¿Cómo innovar para mejorar la formulación y ejecución de políticas públicas? Cada vez es más común, por ejemplo, concebir la violencia como una cuestión de salud pública (Chinchilla y Payan 2015, 17; Dahlberg y Mercy 2009, 1; Macdonald 2002, 1; McDonald 2000, 1; Winett 1998, 499). Al aproximar la violencia como un fenómeno previsible y prevenible, es posible generar conocimiento integral para diseñar y ejecutar políticas públicas para disminuir la inseguridad (Mercy et al. 1993, 16). Al desarrollar reflexiones sobre la interacción entre instituciones formales e informales, como propone Schultze-Kraft, es posible entrever zonas de “crimilitaglidad” que permiten idear políticas eficaces para afrontar la inseguridad. Y al incluir el debate, de la mano de Le Clercq et al. sobre la impunidad, se estudian, desde un nuevo ángulo, asuntos ligados con el diseño y funcionamiento de los sistemas de seguridad y justicia.<fnref n="9" />

## Las contribuciones

Este número presenta un ejercicio regido por cinco objetivos. Primero, se desarrollan reflexiones que sitúan a América Latina y el Caribe en un espectro más amplio. Segundo, se logra un equilibrio entre reflexiones generales y estudios de caso. Existe también una perspectiva multidisciplinaria, con enfoques que enfatizan lo económico, metodologías propias a la antropología y apuntes sociológicos y políticos, ello sin obviar las relaciones internacionales. Tercero, se logra un balance entre el estudio del pasado y la innovación. Robledo elabora un recuento histórico de la evolución de las desapariciones forzadas en América Latina, pero Schultze-Kraft propone conceptos novedosos para entender mejor las interacciones entre el Estado y otros actores. En fin, Le Clercq et al. muestra un índice global de impunidad que responde a la necesidad de estudiar con mayor profundidad este factor, el cual cada día cobra mayor relevancia en la agenda pública internacional.

Las generalizaciones excesivas pueden hacer inoperante un concepto (Sartori 1994, 26), pero los reduccionismos pueden esterilizarlo. En cuarto lugar, se presenta

<footnote n="9">⁹ De hecho, también se ha identificado a la “impunidad” como causa de violencia (Pearce 2010, 297).</footnote>
aquí un enfoque balanceado a nivel conceptual. Mucho de la discusión desarrollada se motiva por la cantidad de muertes violentas que se han registrado en la región, pero la discusión sobre la desaparición forzada de Robledo y el análisis comparado de políticas públicas en materia de seguridad externa e interna en Brasil propuesto por Kalil Mathias et al. recuerda que la violencia letal es la punta de un iceberg de un fenómeno de inseguridad multidimensional más complejo. Buscando escapar al reduccionismo, se desarrolla, en quinto lugar, una reflexión que liga el tema de la (in)seguridad con otras prioridades de la agenda política contemporánea regional, como el trasiego de armas ligeras (ver Álvarez en este número). Así, el estudio de la impunidad es básico porque la misma agrava otros problemas, como la violencia y el acceso desigual a la justicia; además, hay una relación positiva, según Madrueño, entre violencia criminal, desigualdad e instituciones informales, así como una relación negativa entre el Estado de derecho y la desigualdad.

Estos elementos permiten acumular un conjunto de reflexiones rico y diverso, que sin embargo, también ilustra la fragmentación conceptual cuando se estudia el tema de la (in)seguridad. Se sabe, desde la lógica de senderos de dependencia, que pasos iniciales en una dirección generan inercias institucionales que dificultan revertir el cambio (David 2002, 512; Pearson 2000, 253). Al ver la historia de la (in)seguridad de América Latina y el Caribe, la violencia colectiva –política, económica o de otro tipo– parece mutar pero no disminuir. Por ello, mientras no se estudie la lógica de su reproducción, sus mecanismos de retroalimentación y de autorrefuerzo (*self-enforcing*) (David 2007, 32; Mahoney 2000, 509) con la profundidad histórica requerida, será limitado nuestro entendimiento sobre la inseguridad en tiempos de “paz”. Sirva el presente número como aliciente para iniciar y desarrollar la reflexión al respecto.

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Resumen<fnref n="1" />

A pesar de su relevancia para entender el cambio político y la inestabilidad en muchas partes del sur global, la relación entre el crimen organizado y los órdenes políticos sigue sin estudiarse a fondo. Este artículo introduce el novedoso concepto de “crimilegalidad” para abordar este asunto. Recurriendo a las concepciones de orden político elaboradas por Weber, Fukuyama y North, Wallis y Weingast, se explica cómo los patrones regulares de intercambio e interacción social –entre actores privados y públicos, y estatales y no-estatales que se extienden sobre la brecha que comúnmente divide al ámbito de la legalidad (“mundo legítimo”) del ámbito de la criminalidad (“bajo mundo ilegítimo”)– influyen en el carácter, la forma y la evolución del orden político. Se sugiere que es en los órdenes crimilegales donde la criminalidad organizada adquiere mayor poder político y que los oligopolios de la coerción y violencia son elementos constitutivos de tales órdenes. Este artículo concluye con algunas ideas acerca de cómo el concepto de crimilegalidad puede ser adoptado de manera útil en los ámbitos de la construcción de paz y la mitigación de la violencia no asociada con los conflictos armados en América Latina y otras partes del mundo contemporáneo.

Descriptores: crimen organizado; orden político; criminalidad; legalidad; ilegalidad; crimilegalidad; construcción de paz; violencia.

Abstract

Despite its relevance to understanding political change and instability in many parts of the global South, the relationship between organized crime and political order remains understudied. This article introduces the novel concept of “crimillegality” to address this issue. Taking recourse to the conceptions of political order put forward by Weber, Fukuyama and North, Wallis and Weingast, I explain how regular patterns of social exchange and interaction - involving public and private, and state and non-state actors - that

<footnote>Markus Schultze-Kraft. PhD en Ciencia Política, University of Oxford, Reino Unido. Profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi, Cali, Colombia.</footnote>

<footnote>✉ markus.schultze.kraft@gmail.com</footnote>

<footnote n="1">1 Gracias a Wolf Grabendorff, Julia Gorricho y dos revisores anónimos por sus útiles comentarios sobre versiones anteriores de este artículo. Por supuesto, y como siempre, soy el único responsable de los errores de hecho y las fallas en la interpretación que el lector pueda encontrar. Esta investigación ha sido financiada por el Centro de Estudios Interdisciplinarios, Jurídicos, Sociales y Humanistas (CIES), Universidad Icesi (Proyecto Crimen Organizado y Procesos de Paz - CENCO: 0313164). Agradezco también a Ana Garay por traducir el artículo del inglés al español.</footnote>
span an assumed divide between the realms of legality (“legitimate upper world”) and criminality (“illegitimate underworld”) influence the character, shape and evolution of political order. I suggest that it is in crimillegal orders that organized criminality acquires political power to its fullest and that oligopolies of coercion and violence are constitutive elements of such orders. The article concludes by presenting some ideas about how the concept of crimillegality could be usefully adopted in the fields of peace building and the mitigation of non-armed conflict violence in Latin America and other parts of the contemporary world.

**Keywords:** organized crime; political order; criminality; legality; illegality; crimillegality; peace building; violence.

## Resumo

Apesar da sua relevância para entender a mudança política e a instabilidade em muitas partes do sul global, a relação entre o crime organizado e as ordens políticas continua sem ser estudada a fundo. Este artigo introduz o inovador conceito de “crimilegalidade” para abordar este assunto. Recorrendo às concepções de ordem política elaboradas por Weber, Fukuyama e North, Wallis e Weingast, explica-se como os patrões regulares de intercâmbio e interação social –entre atores privados e públicos, e estatais e não-estatais que se estende sobre a brecha que comumente divide ao âmbito da legalidade (“mundo legítimo”) do âmbito da criminalidade (“submundo ilegítimo”)– influem no caráter, na forma e na evolução da ordem política. Sugere-se que nas ordens crimilegais onde a criminalidade organizada adquire maior poder político e que os oligopólios da coerção e violência são elementos constitutivos de tais ordens. Este artigo conclui com algumas ideias acerca de como o conceito de crimilegalidade pode ser adotado de maneira útil nos âmbitos da construção da paz e na mitigação da violência não associada aos conflitos armados na América Latina e em outras partes do mundo contemporâneo.

**Descritores:** crime organizado; ordem política; criminalidade; legalidade; ilegalidade; crimilegalidade; construção da paz; violência.

Este artículo es parte de un programa de investigación más amplio sobre la relación entre crimen organizado y (des)orden político, (in)seguridad y violencia en el sur global.<fnref n="2" /> Como este número especial de *Íconos. Revista de Ciencias Sociales* plantea, hoy en día existe en el mundo una gran preocupación de los gobiernos, las organizaciones multilaterales, la sociedad civil y diversos grupos académicos sobre el creciente alcance de las actividades criminales y el daño institucional y violencia

<footnote n="2">2 Mientras que el término “sur global” es hoy en día muy popular en ciertas áreas de las ciencias sociales, es también excepcionalmente elástico. Desde principios de la década de 1990, se ha utilizado variadamente como sinónimo de “tercer mundo” y “mundo en vías de desarrollo” (es decir, las regiones de África, Asia, América Latina y Oceanía) en el contexto histórico cambiante de la globalización posterior a la Guerra Fría; un significante de la reestructuración de las relaciones de poder entre el “sur” y “norte” en los órdenes mundiales unipolares o no polares; y como un componente central de un nuevo discurso emancipatorio del “sur” que desafía los *diktats* neoliberales del “norte” y que busca fomentar la cooperación sur-sur para contrarrestar los efectos negativos de la globalización sobre las mayorías pobres y desfavorecidas, quienes también se encuentran en las crecientes bolsas de miseria, desigualdad y pobreza en el norte (Dirlik 2007; López 2007). En mi trabajo utilizo el binario “sur-norte global”, sobre todo como una herramienta para dar cuenta de las diferencias así como las similitudes de los órdenes políticos en las sociedades del “sur” y del “norte”, muchas de las cuales combinan (de diferentes maneras y en distintos grados, sobra decirlo) elementos de órdenes modernos/liberales y tradicionales/patrimoniales. Estas diferencias y similitudes son de particular interés para el estudio de los órdenes crimilegales, que son el tema de este artículo.</footnote>
que generan. Sin embargo, después de dedicar gran parte de los últimos 15 años a investigar los conflictos violentos, el comercio ilícito (especialmente el tráfico de drogas) y el crimen organizado en varias partes del mundo, incluso como investigador principal y director del programa de América Latina y el Caribe de *International Crisis Group*, con sede en Bogotá, me parece que nuestro conocimiento sobre estos temas sigue siendo escaso. Siguen existiendo grandes preguntas, por ejemplo, acerca de las causas, los motivos y los efectos políticos de diversas formas de violencia organizada –incluyendo la violencia criminal– que no están relacionadas, o solo de manera indirecta, con las dinámicas de las guerras “tradicionales” intraestatales o civiles. Con el objetivo de contribuir al abordaje de este vacío, me pregunto: a) por qué y bajo qué condiciones el crimen organizado adquiere poder político y qué papel juega la violencia en este proceso; y b) en qué formas este “poder criminal” impulsa el surgimiento de órdenes políticos que son distintos tanto de los órdenes liberales/democráticos como de los órdenes tradicionales/patrimoniales.<fnref n="3" />

En las últimas dos décadas, cuando el estudio del crimen organizado comenzó a trascender las fronteras de la criminología y de algunos subcampos de la economía, psicología y sociología, se ha producido una explosión virtual de investigaciones sobre el tema en las ciencias sociales en general. La temática del crimen organizado aparece hoy en las agendas de los estudios sobre seguridad, terrorismo y globalización. También está haciendo cada vez más presencia en las literaturas sobre la economía política internacional, la construcción de paz y de Estado y los Estados “frágiles”, e incluso está empezando a ser considerada por los académicos que trabajan en el campo del desarrollo internacional. De hecho, abordar diversos temas que tienen que ver con la criminalidad organizada es actualmente una línea de trabajo popular y relativamente bien financiada para no pocos científicos sociales y expertos en políticas públicas, incluso en el sur global. Sin embargo, como los estudiosos del crimen organizado han lamentado en varias ocasiones, el campo sigue estando caracterizado por la fragmentación y persisten problemas conceptuales y de definición (Allum y Gilmour 2012).

<footnote n="3">3 Mi interés en estos temas se remonta a mediados de la década de 1990, cuando empecé mi investigación de posgrado sobre las guerras contra el régimen de Centroamérica, los procesos de paz que pusieron fin a ellas y la reestructuración de las relaciones entre civiles y militares en El Salvador, Guatemala y Nicaragua en el posconflicto (Schultze-Kraft 2005). Durante los 14 meses de trabajo de campo que realicé en el istmo en el período 1997-1998, me sorprendió el incremeto de los niveles de crímenes violentos en El Salvador y Guatemala. Pero al igual que otros compañeros de investigación de los asuntos de América Central, tendía a atribuir esta violencia posconflicto en su mayoría a los problemas asociados con la implementación de los acuerdos de paz y hacer que se mantengan. Entre estos problemas figuraba de manera prominente el reto de hacer que los programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) funcionaran, la creación de suficientes puestos de trabajo para los excombatientes, el rápido crecimiento de la población joven de América Central y hacer frente a los problemas de justicia y de derechos humanos que habían quedado sin resolver. Absorbido con estos y otros desafíos inmediatos del posconflicto y preocupado además con el interrogante (normativo) de cómo la incipiente democracia podría echar raíces en los tres países, se plantearon pocas preguntas sobre qué tipo de (des)orden político estaba en realidad emergiendo en el istmo; qué vínculos posiblemente existían entre las altas tasas de criminalidad violenta y el ejercicio de la autoridad política en el contexto del posconflicto; y si la violencia que continuó e incluso se incrementó después del final formal de las guerras no era simplemente de naturaleza criminal, sino que también tenía causas “políticas”.</footnote>
Hasta el día de hoy, no hay una definición ampliamente aceptada de “crimen organizado” y a menudo los autores no distinguen claramente entre “crimen” o “criminalidad” e “ilegalidad”. Asimismo existe una tendencia a fusionar diferentes tipos de actividades y actores en las narrativas sobre el crimen organizado. No es raro encontrar que “los líderes de las pandillas, los capitanes de la milicia y los capos de la droga” o los señores de la guerra, traficantes de armas, blanqueadores de dinero, guerrilleros y terroristas estén todos agrupados bajo la etiqueta de “crimen organizado” (ver, por ejemplo, Cockayne 2013, 15).<fnref n="4" /> Esto podría reflejar el hecho de que gran parte de la investigación sobre el crimen organizado, tanto en el ámbito académico como del desarrollo de políticas públicas, no ha sido impulsada por un interés en alcanzar mayores niveles de claridad conceptual o la construcción de teorías, sino ha sido motivada sobre todo por preocupaciones eminentemente prácticas. En un nivel más profundo, también podría apuntar a algunas cuestiones éticas y normativas espinosas en el sentido de que naturalmente no es fácil reconocer que la criminalidad y la ilegalidad podrían ser tan –o más– efectivas (y tal vez incluso legítimas) con respecto a la estructuración de relaciones sociales y políticas y la creación de un orden político que el Estado “legal”, el Estado de derecho y los mecanismos formales de rendición de cuentas, para nombrar las tres instituciones que, de acuerdo con Francis Fukuyama (2014), conforman el orden político liberal-democrático moderno.

Sostengo que necesitamos más de un compromiso crítico con algunas de las premisas centrales y principios de los debates actuales sobre el crimen organizado. De manera significativa, discrepo con la narrativa predominante que retrata el crimen organizado en términos de una “criatura” o “entidad” que opera en la búsqueda de la maximización del lucro y que es esencialmente exógena al orden político. Este enfoque da lugar a la percepción del crimen (violento), sobre todo en términos de una amenaza para la seguridad nacional, internacional y humana, una causa e impulsor de los conflictos violentos y un saboteador de la paz. Si bien existe un cierto reconocimiento de que el *Homo Economicus Criminalis* (Duyne et al. 2002; McCarthy 2011) interactúa con la sociedad política y económica, esta relación se suele enmarcar como una en la que los grupos criminales tratan de infiltrar o capturar las organizaciones políticas y las corporaciones privadas por medio del método de plata o plomo: toma nuestro dinero o te mato a tiros. El fundamento de esta estrategia sería facilitar y mantener un entorno de negocios criminales propicio y su eficacia dependería del alcance y el tipo de cooperación que ofrecen las “manzanas podridas” dentro del Estado y la economía legal a las organizaciones criminales.

Informado por mi experiencia como analista político “inmerso” en situaciones de conflicto y posconflicto atravesadas por el crimen organizado, sugiero que necesitemos avanzar en la construcción de un conocimiento más preciso de las dimensiones

<footnote n="4">4 Todas las traducciones de fuentes que en su forma original son en inglés corresponden al autor.</footnote>
y efectos políticos del crimen organizado. La definición de las Naciones Unidas del crimen organizado como un "grupo estructurado de tres o más personas (...) que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves (...) con miras a obtener (...) un beneficio económico u otro beneficio de orden material" (UNODC 2004, 5) deja cierto margen de maniobra a este respecto. Por ejemplo, aunque no contiene un enfoque explícito en la participación oficial o estatal en actividades ilegales, se puede interpretar que la definición de la ONU, en principio, no los descarta. A pesar de ello, poner el énfasis en el crimen organizado como un actor y en su motivación y razón de ser económicas desvía la atención de lo que sugiero constituye un rompecabezas de investigación más desafiante, así como un problema más difícil de resolver para la formulación de políticas públicas: cómo los patrones regulares de intercambio e interacción social que se extienden sobre una división asumida entre los ámbitos de la legalidad ("mundo legítimo") y criminalidad ("bajo mundo ilegítimo") influyen en el carácter, la forma y la evolución de los órdenes políticos. Parafraseando a Thomas Risse (2011), estoy interesado en iluminar las "áreas (grises) de estatalidad limitada" (*Areas of Limited Statehood*) que se encuentran en algún lugar a lo largo de un continuo que se extiende desde el mundo "radiante" de la legalidad hasta el mundo "oscuro" de la ilegalidad/criminalidad. Es este dinámico, fluido y hasta el momento insuficientemente entendido ámbito de la "crimilegalidad" el que es de interés primordial para mí.

Este artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera parte, ofrezco una discusión crítica de las perspectivas predominantes que se centran en el crimen organizado como un actor y que tienden a representar el fenómeno como exógeno a los ámbitos “legales” de la vida política y social, y como esencialmente motivado por el deseo de los grupos criminales de maximizar sus ganancias financieras y otros beneficios materiales. Con base en esta discusión, desarrollo en la segunda parte el concepto de crimilegalidad recurriendo al trabajo semanal de Max Weber sobre los sistemas de dominación o asociaciones políticas (*Herrschaftsverbände*) y las contribuciones más recientes de Francis Fukuyama (2014) y Douglas North, John Wallis y Barry Weingast (2009) al estudio de los órdenes políticos y sociales. La sección final proporciona una perspectiva sobre cómo el nuevo concepto de crimilegalidad podría ser empleado de manera útil en las investigaciones sobre desorden político y la construcción de paz y Estado en el sur global.

## Crimen organizado: interrogando las conceptualizaciones convencionales

Comprender el crimen en su forma organizada ha ejercitado muchas mentes a lo largo del último siglo o más. Al igual que destacados cineastas y autores literarios, los académicos también han sido cautivados e intrigados por el mundo del "gran cri-
minal” quien, en palabras de Walter Benjamin, “ha despertado la admiración secreta del público” no a causa de “lo que hace, pero (...) (debido a) la violencia a la que da testimonio” (Benjamin 1996, 239). Sin embargo, en general uno se pregunta cuál de las dos ha sido más efectiva y convincente para llegar al fondo de la problemática del crimen organizado: ¿la ficción o las ciencias sociales?

Esto no es simplemente una pregunta retórica. El estudio del crimen organizado –que hasta no hace mucho tiempo ocupaba principalmente a los organismos oficiales encargados de la aplicación coercitiva de la ley y los departamentos universitarios de criminología, sociología y economía, especialmente en Europa y América del Norte– aún no ha producido un cuerpo coherente y acumulativo de conocimiento sobre la temática. Esto no ha sido ayudado por el hecho de que, por lo general, el campo es todavía considerado un área de interés más bien marginal en las ciencias sociales y que, en las últimas dos décadas, diferentes disciplinas y corrientes de investigación política y social han abordado el tema del crimen organizado de manera bastante *ad hoc* y sin mucha reflexión sobre sus bases conceptuales y metodológicas. De hecho, es cuestionable si es posible hablar de un único y cohesionado campo de investigación académica. A la luz de la fragmentación que continúa caracterizando el estudio del crimen organizado, puede ser más adecuado referirse a una diversidad de enfoques que comparten pocas premisas y objetivos comunes.

Desde aproximadamente la década de 1970, dos escuelas de pensamiento han dominado la investigación académica sobre el crimen organizado. El

enfoque de la elección racional económica (...) sostiene que el crimen organizado y las mafías son una empresa económica específica, una industria que produce, promueve y vende propiedad privada (...). Este enfoque se centra exclusivamente en el rol de estas organizaciones como proveedoras de protección (en otras palabras, la extorsión) (Allum y Gilmour 2012, 9).

Un segundo enfoque se ha centrado en “las variables locales culturales, sociales, económicas, políticas e históricas con el fin de entender el surgimiento de grupos de crimen organizado”. Además, los investigadores han analizado el crimen organizado variadamente como una burocracia, una empresa privada, una institución política y como una red social (transnacional) (Allum y Gilmour 2012, 9).

Si bien difieren claramente en el enfoque y método, estas distintas líneas de investigación tienen en común que, en primer lugar, tienden a percibir el crimen organizado no como un fenómeno social “anormal” o “desviado”. Esto contrasta con los debates de más vieja data –así como con algunas de las contribuciones más recientes– en los que el crimen organizado era enfocado como la representación de una patología social causada por ciertas disfunciones en el desarrollo de las sociedades y Estados modernos (Della Porta 2012). En segundo lugar, el crimen organizado
se conceptualiza comúnmente en términos de un actor social, una “criatura activa” percibida como “amenazante o peligrosa para la sociedad” (Vander Beken 2012, 83). Un tercer denominador común es que “el paradigma prevaleciente del crimen organizado”, como Dwight C. Smith señaló hace más de tres décadas, “se basa en un supuesto acerca de la naturaleza forastera de los grupos del crimen y de que son ellos los que tienen la exclusiva responsabilidad para la existencia del crimen organizado” (Smith 1980, 359).

Por lo tanto, el crimen organizado es conceptualizado esencialmente como un fenómeno social que está separado de, y exógeno a, los ámbitos “legales” y “legítimos” de la vida política y social. Como observa Klaus von Lampe, las

perspectivas predominantes sobre el crimen organizado colocan a las organizaciones criminales en conflicto fundamental con las instituciones legales de la sociedad, especialmente en relación con el concepto de “mafias” que operan globalmente, en lugar de hacer énfasis en las condiciones sociopolíticas subyacentes que conducen al fenómeno conocido como crimen organizado (von Lampe 2001, 103).

En este sentido, el autor nos recuerda de manera útil que “la realidad del crimen organizado consiste en un sinnúmero de aspectos principalmente clandestinos, diversos y complejos del universo social. Estos no encajan naturalmente para formar una entidad fácilmente identificable” (von Lampe 2001, 100).

La falta de consenso sobre el concepto implica que tampoco tenemos una definición única, más ampliamente aceptada de crimen organizado (ver, por ejemplo, Allum y Gilmour 2012; von Lampe 2001; Levi 2014). En el ámbito de la comunidad internacional, el avance más significativo con respecto a encontrar un terreno común es la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (Convención de Palermo), que la Asamblea General de la ONU adoptó el 15 de noviembre de 2000 por medio de la resolución A/RES/55/25 y que entró en vigor en 2003. Para febrero de 2016, hay 147 Estados signatarios y 186 Estados parte de la Convención. En el artículo 2, el tratado internacional ofrece las siguientes definiciones de “grupo delictivo organizado” y “delito grave”:

a) Por “grupo delictivo organizado” se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material;

b) Por “delito grave” se entenderá la conducta que constituya un delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años o con una pena más grave (UNODC 2004, 5).
Este lenguaje es lo suficientemente flexible como para permitir una variedad de interpretaciones del crimen organizado. Por ejemplo, la Convención no especifica si el "grupo estructurado de tres o más personas" que necesariamente ha de existir si la etiqueta crimen organizado se va a aplicar se refiere solamente a las personas naturales y privadas o si se podría incluir también a las personas jurídicas y los funcionarios públicos. Esto no es un asunto de importancia marginal ya que apunta a la posibilidad de que las actividades del crimen organizado pueden implicar grupos de individuos que no son portadores de algún cargo y/o responsabilidad pública sino también aquellos que sí lo son. Nos permite además concebir al crimen organizado abarcando la brecha entre lo privado y lo público, que es uno de los temas centrales de este artículo. A pesar de ello, la definición de la Convención de crimen organizado sigue siendo limitada en su alcance porque refleja solo una de las concepciones mencionadas anteriormente: el crimen organizado es representado como un actor ("un grupo estructurado de tres o más personas") que en el mejor estilo del *Homo Economicus* neoclásico está ante todo interesado en garantizar el "beneficio económico u otro beneficio de orden material" mediante la persecución de las actividades económicas que están en contravención a la ley establecida.

Sin duda, esta concepción de crimen organizado no debe descartarse como totalmente equivocada. Sería erróneo negar la dimensión y motivación económica –"co-dicia" (greed)– de las actividades de los grupos criminales organizados que han sido documentados en detalle (ver, por ejemplo, Costa 2010; Fiorentini y Peltzman 1995; Skaperdas 2001). Sin embargo, creo que hay que ir más allá de la concepción del crimen organizado esencialmente como un "negocio criminal" o de entender sus aspectos políticos en función de los objetivos de los grupos criminales para maximizar sus ganancias financieras y materiales. Sugiero que hay buenas razones para sostener que hay más aspectos del crimen en su forma organizada que se deben considerar: en algunas partes del sur global, el fenómeno de hecho ha pasado de operar en los márgenes del orden político para convertirse en una parte integral del mismo. Es a esta cuestión fundamental a la cual ahora me dirijo.

## Crimen organizado, orden político y crimilegalidad

Que las actividades de las organizaciones criminales pueden tener efectos sobre las instituciones políticas y que sus estructuras organizativas pueden asumir rasgos políticos no es una observación novedosa. En este sentido, se ha escrito mucho sobre las capacidades y estrategias de las organizaciones criminales grandes y poderosas, en particular, sobre las mafias italianas y otras contemporáneas, para llenar los vacíos de regulación generados por los Estados débiles e ineficaces (ver, por ejemplo, Galeotti 2005; Gambetta 1996; Lupsha 1996; Paoli 2005; Skaperdas 2001). Recientemente
los autores han comenzado a centrarse en cómo los grupos criminales organizados, especialmente en América Latina, están “infiltrando”, “cooptando” y “capturando” las instituciones estatales, las cuales pueden resultar ser objeto de reconfiguración (Garay-Salamanca y Salcedo-Albarán 2012; López 2010).<fnref n="5" /> Estos procesos se manifiestan en una variedad de maneras, incluso mediante el establecimiento de mecanismos y procesos de “gobernanza criminal” (Arias 2006) y de “mediación entre los intereses de las áreas dominadas por las instituciones del Estado y los intereses de los espacios sociales que son dominados por instituciones que surgen del narcotráfico” (Duncan 2014b, 14); o el financiamiento de las máquinas electorales por las organizaciones de narcotráfico (Casas-Zamora 2013). Otras investigaciones han abordado la dimensión “política” del crimen organizado centrándose en las prácticas criminales e ilegales de los mismos Estados, incluyendo los actos de “gran corrupción” en el sector público. Esto ha dado como resultado el desarrollo de una variedad de conceptos, tales como “crimen organizado por el Estado” (*State-Organized Crime*) (Chambliss 1989); “crimen de los poderosos” (*Power Crime*) (Ruggiero y Welch 2009); “Estados mafia” (*Mafia States*) (Naím 2012); “regímenes de fusión” (*Fusion Regimes*) (Reno 2009); “Estados criminalizados” (*Criminalized States*) (Bayart et al. 1999); y “parapolítica” (*Parapolitics*) (Wilson 2009).

Tal vez la más influyente entre los círculos internacionales de agencias de aplicación coercitiva de la ley y de desarrollo de políticas públicas ha sido una tercera corriente de pensamiento que ve el crimen organizado como una seria amenaza para la seguridad de los Estados, pero también para la seguridad y el desarrollo humano e incluso la estabilidad de todo el sistema internacional (ver, por ejemplo, Cockayne 2013; Edwards y Gill 2003; Godson 2007; Heine y Thakur 2011; Naylor 1995; Shelley 1995; UNODC 2005, 2010; Williams y Baudin-O’Haydon 2002; Banco Mundial 2011). Estos escenarios de amenaza tienden a ser desarrollados en conjunto con el análisis de los procesos de intensificación de la globalización

en los que las organizaciones criminales transnacionales y las redes de tráfico se aprovechan de las debilidades institucionales y de otro tipo de los Estados con fines económicos ilícitos, burlándose de la soberanía nacional al operar a través de fronteras internacionales, enfrentando una jurisdicción nacional contra otra, y usando la violencia para regular los mercados negros globales (Schultze-Kraft 2014, 8).

La noción de una amenaza creciente planteada por los grupos criminales que operan en redes internacionales se basa además en la realidad de que desde el fin de la Guerra Fría los límites entre, y las identidades de, las organizaciones criminales y de los grupos de insurgentes, terroristas, paramilitares y vigilantes se han vuelto cada vez más borrosos (Kaldor 2012; Schultze-Kraft y Hinkle 2014).

<footnote n="5">5 Para una discusión crítica de los enfoques de Claudia López y Luis Garay, ver González (2014).</footnote>
Este artículo no es el lugar para abordar de manera sistemática estas literaturas diversas. Lo que quiero resaltar, sin embargo, es que estas o tienden a aferrarse a la idea antes mencionada de la “naturaleza forastera de los grupos criminales” (Smith 1980, 359) que operan desde los márgenes del orden político establecido; o van al otro extremo, localizando el *fons et origo* del poder político del crimen organizado en el seno del Estado. Esto deja poco espacio para avanzar en una comprensión más clara y precisa de las dimensiones políticas de la criminalidad organizada y de cómo las organizaciones criminales son parte de y dan forma a los órdenes políticos. Sugiero que, en lugar de mantener una “visión dicotómica del crimen organizado y la sociedad (y el Estado)” (von Lampe 2001, 103), es más pertinente analizar cómo interactúan. Esta perspectiva permite ampliar el campo cognitivo y desarrollar el concepto de “crimilegalidad”.

Basándome libremente en la obra de Marcus Felson (2006) y Adam Edwards y Michael Levi (2008), percibo a la crimilegalidad como un conjunto de patrones regulares de intercambio e interacción social entre el Estado y actores no estatales, públicos y privados que se sitúan en los márgenes de, o están flagrantemente en contravención a la ley establecida en un lugar y momento dado. Estos intercambios e interacciones sociales están situados en las zonas grises que se encuentran en algún lugar del continuo que se extiende desde el ámbito de la legalidad hasta el de la criminalidad. Si bien estos intercambios e interacciones pueden estar –y en realidad lo están a menudo– orientados a generar ganancias económicas privadas, individuales o colectivas, también producen legitimidad, exoneración judicial y, en última instancia, orden político y social. Contrastando crimilegalidad con la noción de orden racional/legal de Weber e interrogando las explicaciones recientes de Francis Fukuyama y Douglass North, John Joseph Wallis y Barry R. Weingast,<fnref n="6" /> sugiero que especialmente en los países de ingresos medios y en transición en el sur global, la crimilegalidad está emergiendo como una característica central del orden político y social.

## Tres perspectivas sobre el orden político

En la concepción de Weber, los sistemas modernos de dominación o asociaciones políticas (*Herrschaftsverbände*) –lo que hoy se conoce más comúnmente como “órdenes políticos”– están legitimados por una “creencia en la legalidad de las normas promulgadas y el derecho de los elevados a la autoridad en virtud de tales reglas para emitir mandatos (autoridad legal)” (Weber 1978, 215). En ausencia de legalidad, un

<footnote n="6">6 Fukuyama (2011; 2014) y North, Wallis y Weingast (2009). Si bien emplean diferentes lentes analíticos, estas na-rrativas tienen en común que son a) desarrolladas con base en relatos históricos de largo alcance, b) inspiradas por la creencia en la centralidad de las instituciones en la producción de orden político y c) influenciadas por la teoría seminal de Max Weber sobre el Estado moderno. Se diferencian en la medida en que Fukuyama adopta las ideas de Weber sin reservas, mientras que North, Wallis y Weingast forjan sus argumentos en un diálogo crítico con ellas.</footnote>
orden político puede llegar a perder legitimidad y se vuelve vulnerable a decaer y a descomponerse. Mientras la legalidad constituye el fundamento de un orden político racional/legal (a diferencia de los órdenes políticos basados en la autoridad “tradicional” o “carismática”), es imposible concebir tal orden sin tener en cuenta la violencia y la coerción. Un “orden legal”, escribe Weber,

> se puede decir que existe allí donde los medios coercitivos, de tipo físico o psicológico, están disponibles; es decir, dondequiera que se encuentren a disposición de una o más personas que estén dispuestos a utilizarlas (...); dondequiera que encontremos una con-sociación dedicada específicamente al propósito de “coerción legal” (Weber 1978, 317).

En otras palabras, el empleo de los “medios coercitivos” sancionados legalmente es una prerrogativa exclusiva del Estado, que tiene el “monopolio del uso legítimo de la fuerza” (Weber 1946).

Las ideas de Weber hacen eco en la narrativa reciente de Fukuyama sobre orden político: “el milagro de la política moderna es que podemos tener órdenes políticos que son a la vez fuertes y capaces y sin embargo están obligados a actuar dentro de los parámetros establecidos por la ley y la elección democrática” (Fukuyama 2014, 25). Este “milagro”, explica él, es debido a la emergencia –a raíz de las revoluciones americana y francesa a finales del siglo XVIII– de un orden político que combina un Estado fuerte en el sentido weberiano, el Estado de derecho y la rendición de cuentas procesal, es decir, las tres instituciones que hoy conforman las democracias liberales avanzadas de Occidente. El resto del mundo, por así decirlo, está destinado a sufrir en diferentes grados de patrimonialismo y un “déficit político”, “no de Estados, sino de Estados modernos que son capaces, impersonales, bien organizados y autónomos” (Fukuyama 2014, 38). Sin tal Estado, según Fukuyama, el Estado de derecho, la rendición de cuentas y la democracia son, estrictamente hablando, imposibles de ob-tener. En esta concepción de orden político sustantiva y cargada normativamente, el control de la violencia se conceptualiza como una función de la creación de autoridad estatal centralizada que detenta el monopolio en el uso de la fuerza.<fnref n="7" />

A pesar de que abordan la cuestión de orden social –es decir, “los patrones de organización social” (North et al. 2009, 1)– desde un ángulo algo diferente, North, Wallis y Weingast llegan esencialmente a la misma conclusión que Fukuyama. En contraste con este último, sin embargo, los primeros se abstienen de asignar *ex ante* algunos atributos sustantivos y normativos a los órdenes sociales, que se “characterizan por la forma en que las sociedades construyen las instituciones que apoyan la existen-

<footnote n="7">7 Siguiendo los pasos de su difunto maestro, Samuel P. Huntington, Fukuyama es inquebrantable en su tratamiento normativo de la “necesidad práctica y moral para todas las sociedades” de “un sistema político que descansa sobre un equilibrio entre el Estado, la ley y la rendición de cuentas”. Según el autor, “el desarrollo de estos tres conjuntos de instituciones se convierte en un requisito universal para todas las sociedades humanas a través del tiempo” (Fukuyama 2014, 37).</footnote>
cia de formas específicas de organización humana, las formas en que las sociedades limitan o abren el acceso a esas organizaciones, y a través de los incentivos creados por el patrón de organización" (North et al. 2009, 1). En esta concepción institucionalista, se puede distinguir dos tipos de órdenes sociales: los órdenes de acceso limitado o Estados naturales y los órdenes de acceso abierto. Los Estados naturales han sido históricamente la forma dominante de orden social desde los comienzos de la historia humana registrada hace unos cinco a 10 milenios. Incluso hoy en día solo "15 por ciento de la población mundial vive en las sociedades de acceso abierto (...), el otro 85 por ciento vive en Estados naturales" (North et al. 2009, xii).

La diferencia fundamental entre estos dos tipos de orden social –que se correlacionan de manera bastante clara con la distinción que hace Fukuyama entre los órdenes liberales/democráticos y patrimoniales– es que en los Estados naturales el acceso a las organizaciones es limitado a grupos de élite y la capacidad de utilizar la violencia se dispersa entre varias élites que forman una coalición política dominante. Para convertirse en sociedades de acceso abierto, los Estados naturales tienen que cumplir “tres condiciones escalón (doorstep conditions) que hacen posible la creación de relaciones impersonales entre la élite: 1) Estado de derecho para las élites; 2) formas de organizaciones públicas y privadas de élite de duración perpetua, entre ellas el propio Estado; y 3) control político consolidado de las Fuerzas Armadas” (North et al. 2009, 22).

A diferencia de Fukuyama (y Weber 1978), North, Wallis y Weingast no asumen que el monopolio del Estado sobre el uso de la violencia históricamente resultó de las guerras entre los Estados europeos que ya estaban en camino a establecer la autoridad política centralizada. Por el contrario, “comienzan con la suposición de la violencia dispersa” y “argumentan que estos Estados alcanzan el monopolio de la violencia solo al final del proceso de completar las condiciones escalón a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX” (North et al. 2009, 242). En este sentido, los órdenes sociales modernos surgen debido a que una coalición dominante de las élites se las arregla para limitar el uso de la violencia entre sí a través de la creación de conjuntos particulares de instituciones y organizaciones, y no a través de la competencia militar entre los Estados que, en el proceso, se ven obligados a centralizar el control sobre los medios de violencia con el fin de sobrevivir.

## Órdenes crimilegales

Con un énfasis ligeramente diferente, las tres narrativas discutidas anteriormente resaltan que el (Estado de) derecho es un componente central de un orden político “moderno”. Un Estado de legalidad y el empleo legalmente sancionado de la fuerza por una autoridad política centralizada no se consideran condiciones necesarias para la existencia de otros tipos de órdenes, etiquetados como “patrimonial” (Weber y
Fukuyama) o “Estados naturales” (Norte, Wallis y Weingast). En cambio, este tipo de órdenes políticos alternativos se erigen sobre la base de autoridad “tradicional” o “carismática” (Weber), el patronazgo y los sistemas de clientelismo (Fukuyama), y la dispersión de los medios de violencia en un “Estado natural” entre los grupos de élite que forman una coalición dominante que se apoya en las relaciones personales y limita el acceso de los individuos a las organizaciones públicas y privadas (Norte, Wallis y Weingast). Aunque los autores no se involucran con el tema de la criminalidad, se puede suponer que ellos interpretarían la expansión de actividades criminales organizadas en el sur global como manifestaciones de la constitución particular y el funcionamiento de órdenes políticos premodernos y patrimoniales o de Estados naturales.

Ahora, en lugar de aferrarse a concepciones binarias de órdenes políticos “moder-
nos” y “no modernos”, sugiero regresar a la idea original de Weber del orden racional/
legal, como se describió brevemente, sin poner la mira, sin embargo, en “legalidad”
sino en su opuesto, es decir, “ilegalidad” y “criminalidad”. Las preguntas que surgen
son, por lo tanto, si es posible concebir órdenes políticos que se basen en la ilegalidad
y la criminalidad y no en la legalidad como principios ordenadores, y si la legalidad
y la ilegalidad/criminalidad pueden coexistir –y de hecho lo hacen– a lo largo de un
continuo que abarca la brecha asumida entre los dos ámbitos. Sostengo que es este
tipo de orden político, el orden crimilegal, el que se encuentra hoy en emergencia
en muchas partes del sur global, particularmente en los países de ingresos medios y
en transición, así como en las zonas desfavorecidas y marginadas de los Estados del
norte.<fnref n="8" /> Un orden crimilegal no es ni “moderno” ni “no moderno”, sino que combina
e integra elementos de ambos. Es en estos órdenes crimilegales que el crimen organi-
zado adquiere su mayor poder político. Instituciones y organizaciones “legales” coex-
xisten e interactúan con las “ilegales” y “criminales”. Las dispensas constitucionales y
legales formales coexisten e interactúan con el patrimonialismo y el clientelismo. Los
patrones regulares de intercambio social y la interacción que tiene lugar en las zonas
grises que se encuentran entre la legalidad y la ilegalidad/criminalidad crean su propia
“ley”. La crimilegalidad crea crimilegitimidad.

La violencia y la coerción juegan un papel importante en estos procesos. La “coerción legal” en un sentido weberiano no es ejercida por un solo agente –el Estado– que reclama si en realidad no retiene el “monopolio del uso legítimo de la fuerza”. Por el contrario, una variedad de ejecutores estatales y no estatales, incluidas las organizaciones criminales, participan en la formación de oligopolios de la coerción y

<footnote n="8">8 Mi hipótesis es que los países de ingresos medios y en transición son particularmente propensos a desarrollar órdenes crimilegales porque a) en comparación con los Estados “frágiles” o “fallidos” estos tienden a estar dotados de instituciones centrales del Estado relativamente fuertes, aunque no necesariamente muy eficaces y legítimas; b) sus sociedades se caracterizan generalmente por altos niveles de desigualdad socioeconómica; y c) están buscando activamente y de manera agresiva la inserción en los procesos de globalización económica, aunque desde una posición subalterna, incluso con respecto a participar en todo tipo de comercio global ilícito e ilegal. En mi opinión, este tema es un campo importante para futuras investigaciones sobre los órdenes crimilegales.</footnote>
violencia, que operan tanto en el ámbito central/nacional y local/subnacional, pero pueden tomar diferentes formas y pueden estar integrados por diferentes tipos de actores sociales y políticos. Los órdenes crimilegales por lo tanto no se caracterizan principalmente por “mafías (que) pretenden imponer órdenes sociales en los espacios periféricos de la sociedad (...) (convirtiéndose así en) rivales del Estado” (Duncan 2014a, 19). Al mismo tiempo, tampoco es principalmente el caso de que la capacidad de “las mafías para la regulación de la sociedad es esencialmente el resultado de su poder coercitivo” (Duncan 2014a, 19). Sugiero en cambio que, en los órdenes crimilegales, la violencia y la coerción deben ser vistas como una función del surgimiento, la existencia o la ruptura de un equilibrio político entre una serie de actores estatales y no estatales, públicos y privados, con acceso a recursos políticos y económicos significativos –incluidas las organizaciones criminales– que están anclados en diferentes puntos del continuo que se extiende desde el ámbito de la legalidad hasta el de la ilegalidad/criminalidad. Con respecto al nivel de violencia que afecta los órdenes crimilegales, mi hipótesis es que es probable que sea mayor durante el surgimiento y la desintegración de un equilibrio político e inferior, aunque no está ausente mientras el equilibrio se mantiene estable.<fnref n="9" />

## A modo de conclusión: la adopción del concepto de crimilegalidad en la investigación sobre la construcción de paz y la mitigación de violencia

Para ser claros, la esencia del concepto de crimilegalidad es política, no legal. Desafía a repensar las premisas y principios fundamentales de los enfoques convencionales para el estudio del orden político y el cambio político en el sur global, y de los efectos que las actividades criminales organizadas tienen en el Estado, el Estado de derecho, la rendición de cuentas, la gobernanza y la democracia. Comprender los estados de crimilegalidad podría proporcionar una base útil para el desarrollo de políticas públicas más eficaces para abordar algunos de los problemas más difíciles de nuestro tiempo, como la inseguridad humana generalizada, la “gran” corrupción en el sector público y privado, y el aumento de la desigualdad socioeconómica. En referencia a dos campos interconectados de investigación con los que me he comprometido en los últimos años –construcción de paz y la mitigación de violencia en entornos en los que el crimen organizado es ubicuo (Schultze-Kraft y Hinkle 2014; Schultze-Kraft y Morina 2014; Schultze-Kraft 2014, 2013a, 2013b, 2012; International Crisis Group 2010, 2009)–, esta sección final ofrece algunas ideas sobre cómo el enfoque podría

<footnote n="9">9 Este argumento se inspira en trabajos recientes sobre las “coaliciones políticas” (Political Settlements) y los “pactos de aprovisionamiento” (Provisioning Pacts) (ver, por ejemplo, Schultze-Kraft y Hinkle 2014; Slater 2010) y aún requiere de ser desarrollado.</footnote>
arrojar una nueva luz sobre el tema de este número especial de *Íconos. Revista de Ciencias Sociales*: el nexo entre la política y la criminalidad violenta.

En términos generales, los debates académicos y políticos acerca de la construcción de paz y, de fecha más reciente, la “mitigación de la violencia no asociada a los conflictos armados” (Schultze-Kraft y Hinkle 2014), se han encontrado con el reto de entender el fenómeno de la criminalidad organizada. Mientras que las literaturas sobre hacer y construir la paz reconocen tácitamente que en muchas situaciones de conflicto posterior a la Guerra Fría, las organizaciones y redes criminales han sido un “problema” grave, ya sea porque alimentan los conflictos internos o porque sabotean la paz una vez que se ha llegado a un acuerdo, hasta el momento ha habido relativamente poco esfuerzo sistemático para explicar de qué manera la criminalidad organizada específicamente afecta el surgimiento, la evolución y (no) solución de los conflictos armados internos, y qué papel desempeñan las organizaciones criminales y sus intereses en la construcción de un orden en el posconflicto. Hasta el momento, tampoco hay mucho consenso sobre si el aparato internacional existente para hacer la paz y consolidarla debe comprometerse con el espinoso asunto de la criminalidad organizada, y cuando lo hace, cómo se podría hacer esto de manera efectiva (ver, por ejemplo, Kemp et al. 2013).

En el caso de la mitigación de la violencia, que aplica a situaciones en las que la violencia organizada no es necesariamente equivalente a la existencia de una “guerra civil” u otro tipo convencional de conflicto armado interno –considérese Brasil, Honduras, India, Jamaica, Kenia, México y Sudáfrica, por ejemplo–, este problema arroja desafíos aún más grandes. La violencia potencialmente devastadora de un tipo criminal tiene una lógica diferente a la violencia que caracteriza los conflictos armados intraestatales, incluso si el conflicto es “criminalizado”.<fnref n="10" /> La violencia criminal, como la denominada “guerra de las drogas” que actualmente está librándose en varios países de América Latina, se percibe comúnmente como carente de cualquier causa política o de otro “objetivo” y motivada en su totalidad por la “codicia”. En tales casos, los observadores y los que toman las decisiones han estado debatiendo –en general sin mucho éxito– la cuestión de si las negociaciones con los grupos que causan la violencia podrían ayudar a reducir los niveles de violencia, cuál sería el foco de tales negociaciones y quién haría la negociación, tanto del lado del Estado como del lado de las organizaciones criminales (Neumann 2007; Spector 2004; Wennmann 2014). Encontrar respuestas a estas preguntas difíciles se hace aún más complicado debido a la ausencia de un marco internacional así como de directrices y procedimientos establecidos sobre la manera de hacer frente a este problema.<fnref n="11" />

Sugiero que, con respecto tanto a la construcción de paz como a la mitigación de la violencia no asociada con los conflictos armados en lugares donde el crimen orga-

<footnote n="10">10 Como es el caso en Colombia, por ejemplo.</footnote>

<footnote n="11">11 Las excepciones pioneras son la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y la Misión de la Unión Europea para el fortalecimiento del Estado de derecho en Kosovo (EULEX, en inglés).</footnote>
nizado ha ganado mucho espacio, la investigación académica y el desarrollo de políticas podrían reforzarse mediante la adopción del concepto de crimilegalidad. Como he señalado en este artículo, un enfoque de este tipo permitiría una comprensión más precisa y detallada de las dimensiones políticas de la criminalidad organizada y de cómo las organizaciones criminales dan forma a los órdenes políticos e impactan los procesos de construcción de paz y mitigación de violencia. Desde este punto de vista, la criminalidad organizada no se conceptualiza como una amenaza “forastera” a la paz ni como un obstáculo exógeno a la construcción de un orden político que esté menos inclinado hacia la violencia, sino como una manifestación del enorme reto de mover una sociedad a lo largo del continuo legalidad/criminalidad, de modo que poco a poco se acerque más al extremo de la legalidad. A manera de hipótesis, planteo que este movimiento depende de la transformación de los patrones regulares de intercambio e interacción social entre los actores estatales y no estatales, públicos y privados, que se encuentran en los márgenes o flagrantemente en contravención del “derecho legalmente establecido” y que están ubicados en las zonas grises de la estatalidad limitada que se encuentra entre los ámbitos de la legalidad y la ilegalidad/ criminalidad. Las preguntas cruciales que se plantean por lo tanto son: ¿quién debería dirigir esta transformación, es decir, qué tipo de gobernanza permitiría a las sociedades hacer la transición de la ilegalidad/criminalidad hacia la legalidad a lo largo del continuo de crimilegalidad? ¿De qué ley estaríamos hablando? ¿Cómo podrían la violencia y la coerción ser monopolizadas en formas legítimas y efectivas en este tipo de escenarios de transición?

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Instituciones, violencia criminal e
interdependencia: el camino acotado del
desarrollo en América Latina y el Caribe

Institutions, Criminal Violence and Interdependence:
The Narrow Path of Development in Latin America
and the Caribbean

Instituições, violência criminal e interdependência:
o caminho limitado do desenvolvimento na América
Latina e no Caribe

Rogelio Madrueño*

Fecha de recepción: septiembre de 2015

Fecha de aceptación: marzo de 2016

Resumen

El objetivo de este artículo es adentrarse en las complejidades del cambio económico y social desde una perspectiva global, dando énfasis a la región de América Latina y el Caribe (ALC). La literatura especializada en este campo ha reconocido la importancia del cambio institucional como factor esencial en la explicación del crecimiento económico de largo plazo. No obstante, su narrativa no ha incorporado plenamente la relevancia de la interdependencia desde una perspectiva dinámica, que es una parte integral del cambio social, económico e institucional en el corto, mediano y largo plazo. El artículo intenta dar luz sobre aspectos y factores centrales en este ámbito, a partir de un enfoque multidimensional en donde la relación entre violencia criminal, instituciones e interdependencia es un factor clave. Para ello, se ofrece un marco analítico adecuado a esta lógica, así como un análisis empírico del impacto de la delincuencia y la violencia criminal en la dinámica de crecimiento per cápita de la economía global, subrayando el caso de ALC en el período 1990-2010.

Descriptores: crecimiento económico; economía política; modelos econométricos; América Latina y el Caribe; instituciones formales e informales.

Abstract

The objective of this article is to examine the complexities of economic and social change from a global perspective with a focus on Latin American and the Caribbean. The academic literature in this area has emphasized the importance of institutional change as a central factor underlying economic growth

<footnote>Rogelio Madrueño. Doctor en Economía Internacional y Desarrollo por la Universidad Complutense de Madrid. Maestro en Relaciones Internacionales, Instituto Ortega y Gasset, Madrid. Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). En la actualidad es investigador asociado del Ibero-America Institute for Economic Research de la Universidad de Göttingen, Alemania.</footnote>

<footnote>rmadrueno@gmail.com</footnote>

<footnote>*El autor agradece a los evaluadores/as anónimos y al equipo editorial de Íconos por sus sugerentes y constructivos comentarios, así como a Sergio Tezanos Vázquez por sus aportaciones a una versión preliminar de este artículo.</footnote>
over the long term. However the thrust behind this literature has not fully incorporated the relevance of interdependence from a dynamic perspective. Interdependence emphasizes the integral nature of social, economic and institutional transformation over the short, medium and long terms. This article attempts to shed light on central aspects and factors of surrounding crime and development from a multi-dimensional perspective in which the relationship between criminal violence, institutions and interdependence are key factors. An analytical framework is presented in conjunction with an empirical analysis on the impacts of criminal delinquency and criminal violence on the dynamics of economic growth per capita of the global economy, underlining the case of the Latin American and Caribbean region between 1990-2010.

**Keywords:** economic growth; political economy; econometric models; Latin American and the Caribbean; formal and informal institutions.

## Resumo

O objetivo deste artigo é entranhar-se nas complexidades da mudança econômica e social desde uma perspectiva global, com ênfase na região da América Latina e do Caribe (ALC). A literatura especializada neste campo tem reconhecido a importância da mudança institucional como fator essencial na explicação do crescimento econômico de longo prazo. Entretanto, sua narrativa não incorporou plenamente a relevância da interdependência desde uma perspectiva dinâmica, que é uma parte integral da mudança social, econômica e institucional a curto, médio e longo prazo. O artigo tenta visibilizar os aspectos e fatores centrais neste âmbito, a partir de um enfoque multidimensional, no qual a relação entre violência criminal, instituições e interdependência é um fator-chave. Para isso, se oferece um marco analítico adequado a esta lógica, assim como uma análise empírica do impacto da delinquência e da violência criminal na dinâmica de crescimento per capita da economia global, destacando o caso de ALC durante o período 1990-2010.

**Descritores:** crescimento econômico; economia política; modelos econométricos; América Latina e Caribe; instituições formais e informais.

La comprensión de las complejidades de los cambios económicos y sociales es uno de los mayores desafíos de las ciencias sociales. No solo porque exige mayor diálogo interdisciplinario, sino porque es un requisito clave para desarrollar estrategias que ayuden a mejorar el desarrollo y la seguridad humana. En este marco, se han realizado aportaciones profundas desde diversos enfoques sobre la construcción del proceso de cambio socioeconómico. Sin embargo, aún muestran importantes limitaciones que reflejan la ausencia de una perspectiva más compleja en donde la inestabilidad del sistema global y las relaciones de interdependencia sean vistas como elementos consustanciales a la explicación del desarrollo nacional y humano. Esto es particularmente relevante en el estudio contemporáneo de los nexos entre política y violencia social; en especial, los vínculos entre violencia política y violencia criminal. Algunos estudios han argumentado que los aspectos negativos del fenómeno de la globalización se acompañan de formas de dominación social y económica bajo la protección de la clase política, que a su vez se alimentan de entornos de desigualdad
social, pobreza y debilitamiento de las instituciones nacionales (Buscaglia 2008b; Maihold y Brombacher 2013).<fnref n="1" /> Otras corrientes de pensamiento aducen razones históricas en donde la existencia de contradicciones internas de los sistemas políticos y económicos –mediante niveles intrínsecos de incertidumbre y conflicto– desencadenan nuevos y más profundos desequilibrios económicos y sociales (Taguieff 2004).<fnref n="2" /> El historiador Eric Hobsbawn (2007, 140) asocia la expansión de la violencia en el orden público con un proceso de desarrollo social y cultural internacional, que es fruto del debilitamiento y fragmentación de los Estados nacionales y que se expresa vivamente en términos de polarización social. Lo anterior concierne no solo a la explicación del terrorismo internacional, sino a otra serie de fenómenos que se asocian con “la extraordinaria expansión en la oferta global y disponibilidad de armas, poderosamente destructivas, entre particulares y agrupaciones”. Tal es el caso del crimen organizado y las cadenas globales de suministro a la que están vinculados, los cuales se han convertido en factores potenciales de desestabilización de Estados y gobiernos débiles (Berdal y Serrano 2005).

En este contexto, las complejas redes de actividades ilegales son vistas como un nuevo elemento de preocupación por parte de los organismos internacionales y los gobiernos nacionales, no solo en términos de seguridad, sino también como un factor que afecta a la creación de ciudadanía, la cohesión social y los escenarios de paz duraderos. Así pues, la violencia conforma un fenómeno social crecientemente complejo y multidimensional, que estaría condicionando en buena medida el éxito de las estrategias de paz y seguridad en los ámbitos nacional, regional y global.

El presente artículo es un intento de abordar la explicación del cambio social, económico e institucional en un escenario complejo y de interdependencia desde una óptica global, analizando el caso de América Latina y el Caribe (ALC). Tradicionalmente la violencia en esta región fue concebida como parte de un conflicto político (Conrado et al. 1993). No obstante, desde la década de 1980 se ha sumado un nuevo elemento vinculado con el aumento de los flujos transnacionales del crimen organizado, los cuales han llegado a convertirse en una fuerza decisiva detrás de la criminalidad urbana y rural. A partir de lo anterior, surgen varias preguntas, entre ellas: i) ¿qué factores han determinado la dinámica de violencia en la región?, y ii) ¿por qué la tasa de homicidios de ALC es la más alta del mundo? (Jaitman 2015).

El presente estudio incorpora la noción de violencia criminal como un elemento clave del análisis, asumiendo el fenómeno bajo estudio como un problema complejo y asociado con diferentes aristas delincuenciales. Esta problemática puede ser consecuencia de la actividad de grupos delictivos nacionales o pertenecientes a estructu-

<footnote n="1">1 De hecho, forma parte de una larga tradición que hace hincapié en “la persistencia y la reconstrucción de los tipos de jerarquía social que caracterizaron a los antiguos regímenes” (Bayly 2004, 395).</footnote>

<footnote n="2">2 Este es un argumento que se opone a una arraigada concepción de la noción de progreso, la cual subraya la dimensión subjetiva de linealidad y mejora en su narrativa. Para Weber, esta tendencia está fuertemente impregnada por el factor de cambio tecnológico (Taguieff 2004, 23-24).</footnote>
ras criminales transnacionales. El artículo adopta la concepción de Naciones Unidas (2001) respecto a los grupos criminales organizados. Es decir, todo aquel:

> Grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos (...) con miras o obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.

A efectos del análisis empírico, la violencia criminal es concebida como un indicador agregado que computa los siguientes delitos y actividades delictivas, registradas en las estadísticas de las policías nacionales de los países considerados en este estudio: 1) delitos relacionados con drogas; 2) tráfico de personas; 3) asaltos y robos; 4) violencia sexual a escala nacional; 5) homicidios intencionales; y 6) secuestros a nivel nacional. La información estadística es proporcionada por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés).

Esta propuesta, en cualquier caso, es una aproximación a una realidad más com-
pleja que vincula la dinámica de la violencia con estructuras y factores centrales del
cambio socioeconómico e institucional, entre ellos, desigualdad y pobreza, calidad
institucional, cohesión social, entre otros. La segunda sección ofrece un marco
analítico para el estudio de las instituciones y la violencia criminal en un entorno
de interdependencia. Este apartado permite identificar canales y mecanismos que
dan forma a los acuerdos institucionales formales e informales que alimentan la
violencia criminal. Asimismo, ofrece un entorno para el análisis de las determina-
ciones recíprocas entre instituciones y cambio socioeconómico. La tercera sección
se sirve de la metodología utilizada para analizar empíricamente los determinantes
del crecimiento económico de largo plazo de la economía global en el período
1990-2010, resaltando la región de ALC. Para ello, se realiza una estimación eco-
nométrica basada en el método de panel de datos dinámico: Método Generalizado
de Momentos (MGM). Finalmente la cuarta sección muestra algunas implicacio-
nes del análisis al debate sobre el cambio institucional y la violencia, así como
las conclusiones. El presente artículo intenta hacer frente a dos aspectos centrales
fuertemente vinculados: la relación entre espacio global y cambio institucional, así
como el estudio de los complejos vínculos que subyacen tras el desarrollo socioe-
conómico moderno y que nutren los patrones de cooperación institucional entre
países en las últimas décadas.
## Marco integral para el estudio del cambio institucional: el caso del crimen organizado y la violencia

La literatura neoinstitucional, mediante North (1990), ha estudiado la interacción y la composición de las instituciones formales –normas y leyes que regulan las transacciones económicas– y las instituciones informales –normas de conducta basadas en creencias y tradiciones– con el fin de conocer cómo son capaces de reforzar códigos de conducta en la sociedad de forma positiva, dando certidumbre y reduciendo los costos de transacción para los agentes económicos en el largo plazo. Dicho escenario, sin embargo, es solo una faceta. Helmke y Levitsky (2006) han clarificado el concepto de instituciones informales en las vertientes política, social y económica. De tal forma que la frontera de interacción entre instituciones formales e informales es más profunda, encontrándose diferentes patrones de comportamiento –no excluyentes entre ellos– que inciden en el grado de efectividad institucional (cuadro 1).

Este planteamiento es relevante porque da luz sobre la dinámica de las instituciones informales y su vínculo con las instituciones formales en diferentes planos; se destacan los siguientes:

<table><caption>Cuadro 1. Tipología de relaciones entre instituciones formales e informales</caption><thead><tr><td>Resultado</td><td>Efectividad</td><td>Inefectividad</td></tr></thead><tbody><tr><td>convergente</td><td>complementaria</td><td>sustitutiva</td></tr><tr><td>divergente</td><td>complaciente</td><td>competitiva</td></tr></tbody></table>

Fuente: Helmke y Levitsky 2006.

* Mantienen una naturaleza endógena a la estructura institucional formal y, como consecuencia de ello, pueden contribuir a la estabilidad o el cambio del marco institucional formal vigente.

* Tienen un rasgo positivo que puede facilitar entornos de efectividad institucional estableciendo relaciones complementarias o complacentes con las instituciones formales. No obstante, también ofrecen un cariz negativo que puede ocasionar un efecto desplazamiento (*crowding out*) mediante relaciones sustitutivas o competitivas del factor institucional formal.

* El cambio en las instituciones informales está asociado, por lo general, con procesos de largo aliento que involucran cambios en la distribución de recursos y de poder, así como con experiencias y creencias compartidas de las organizaciones y otros actores relevantes, v. g. las élites de poder.

En el plano empírico, una de las facetas que refleja dichas pautas institucionales es la evolución del mercado de trabajo. Esta institución social hace patente la delgada
línea entre instituciones formales e informales. La vertiente de empleo informal, por ejemplo, ya no es más exclusiva de países en desarrollo, sino que cada vez más es una parte inevitable de un proceso de desarrollo global desequilibrado, en donde más del "80 por ciento de los trabajadores en los países de bajos ingresos se emplean en la economía informal, 40 por ciento en los países de renta media y el 15 por ciento de las personas en los países de ingresos altos" (ILO 2011, 158). La dinámica creciente de la economía informal en el mundo se asocia con los cambios en los procesos simultáneos de globalización, reestructuración productiva y modificaciones en la organización del trabajo, de tal forma que el empleo tiene como características: menor formalidad, precariedad y relaciones laborales irregulares (Valenzuela 2005). Este hecho si bien ofrece una respuesta contracíclica que ayuda a absorber temporalmente los choques en materia de despido y desempleo, también tiene un rostro negativo que no necesariamente contribuye a la creación de un tejido económico y social incluyente (ILO 2012).

*Propuesta analítica multidimensional: instituciones, violencia criminal e interdependencia*

En este artículo se intenta hacer hincapié en una variante en la cual las instituciones informales no se conectan con la creación de instituciones formales sino que, por el contrario, viven a costa de ellas, creando incertidumbre y aumentando los costos de transacción en la economía. Así pues, en un contexto de impunidad, corrupción, deterioro del marco institucional estatal y alta desigualdad (con sus determinantes: concentración de ingreso y mercado, escasez de empleo, mercado laboral desestrucurado, informalidad, baja calidad de la educación, entre otros), se desencadenan mecanismos informales ( locales y externos) en contra del Estado de derecho y el contrato social, de tal manera que los incentivos para la creación de círculos virtuosos de desarrollo en una sociedad son más bien de tipo débil.

El *modus operandi* de los denominados carteles de la droga en sociedades con esas características ilustra el nuevo fenómeno de la violencia criminal, una vez que respaldan comportamientos oportunistas, al tiempo que se sirven del vacío institucional a nivel local e internacional, gracias a la creciente cantidad de recursos de los que gozan. La permeabilidad de este tipo de conductas vinculadas con actividades ilícitas ha permitido un proceso de diversificación de las mismas, lo que ha abierto la puerta a otros negocios relacionados (Buscaglia 2008a), pero también, de acuerdo con Garay y Salcedo (2012), a impulsar estructuras criminales complejas en forma de redes (transnacionales), al amparo de la corrupción política y financiera local e internacional, lo que reconfigura el tejido institucional.
Canales y mecanismos de cambio institucional en entornos complejos

El presente planteamiento reconoce un patrón de causalidad complejo para la crea-
ción de instituciones incluyentes, tal como se describe en el diagrama 1.

1. La interdependencia mundial –dado un sistema vigente interconectado– a través de diferentes canales: cultural, financiero, productivo, entre otros, funciona como un factor exógeno que limita el surgimiento de instituciones inclusivas, como consecuencia de su influencia directa sobre la evolución de la delincuencia y la violencia, pero, al mismo tiempo, mediante la ampliación de las instituciones informales, v. g. un mercado de trabajo internacional crecientemente informal. Aquí son viables escenarios en donde existen simultáneamente relaciones complementarias y/o substitutivas con el factor institucional formal, lo cual ilustra las contradicciones de ese sistema económico y político internacional. Un ejemplo práctico en la vertiente financiera –aunque con efectos sobre otros ámbitos: productivo, social, institucional, entre otros– es la brecha entre flujos de divisas que salen del mundo en desarrollo debido a delincuencia, corrupción y evasión fiscal, y los montos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) que proporcionan los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). De acuerdo con la organización Global Financial Integrity, las transferencias ilegales de dinero hacia el exterior de los países en desarrollo fueron 11,1 veces mayores que las entradas de recursos provenientes de la AOD en el año 2013 (Kar y Spanjers 2015). En este contexto, México y Brasil ocupan la tercera y sexta posición, respectivamente, dentro de la clasificación de países en desarrollo con mayores flujos financieros ilícitos hacia el extranjero durante el período 2004-2013.

2. Dentro de este marco, las instituciones informales pueden tener una doble trayec-
toria en relación con el crimen y la violencia. Por un lado, promueven externalidades
negativas debido a su efecto dañino sobre la calidad de las instituciones formales
(v. g. más corrupción y menos Estado de derecho) y, por otro lado, la violencia (en
diferentes ámbitos) puede reforzar el deterioro de las instituciones informales en su
propio beneficio.
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Diagrama 1. Interdependencia, instituciones y violencia criminal</figcaption></figure>

Elaboración propia con base en Rodrik et al. 2002.

En cuanto a la relación entre desigualdad, criminalidad y violencia, se encuentra también una doble causalidad porque la desigualdad y la pobreza –no por sí mismas sino en combinación con otros factores– incrementan la violencia y la delincuencia. Este resultado es incompatible con una reducción sostenida de la desigualdad y la pobreza, ya que los beneficios reales de la delincuencia y la acumulación de actividades ilícitas se distribuyen de tal modo que no se traducen en una mejor distribución de la riqueza en la sociedad.

Por último, también existe un efecto bidireccional entre desigualdad, pobreza e instituciones informales, principalmente por medio de un bajo crecimiento económico (en términos per cápita) y la falta de cohesión social. Estudios recientes aportan evidencia empírica en este sentido: subrayan que la desigualdad y, en particular, aquella que afecta a la parte baja de la distribución del ingreso en una sociedad, tiene un impacto negativo sobre el crecimiento económico. Su impacto tiende a realimentarse mediante una baja inversión social, v. g. bajos niveles de educación (van der Weide y Milanovic 2014; Cingano 2014).

En efecto, la desigualdad determina la senda de crecimiento. De acuerdo con Bourguignon (2004), existe evidencia de que los patrones de bajo crecimiento económico se relacionan con la desigualdad y las instituciones débiles. Aunque también se argumenta que la inestabilidad política y el conflicto social, v. g. la violencia, son canales mediante los cuales la desigualdad estaría operando sobre la dinámica de actividad económica (Wilkinson y Pickett 2010).
## Evidencia empírica y estimación econométrica

La presente hipótesis de causalidad envolvente –esto es, de relaciones simultáneas de causa y efecto– llevada al plano empírico muestra, en principio, la existencia de una correlación lineal entre variables, tal como se esperaría teóricamente. Los gráficos parciales de las principales variables *proxy* muestran resultados consistentes con esta línea de argumentación en el período 1990-2010 dentro de una perspectiva global:

1. Existe una relación positiva entre desigualdad y violencia criminal, así como entre instituciones informales y violencia criminal.

2. Se observa una relación negativa entre Estado de derecho y desigualdad, así como del control de la corrupción y la libertad política y civil, vis a vis la violencia criminal.

3. Finalmente se observa una relación positiva entre crecimiento económico per cápita y desigualdad, así como entre globalización –medida mediante un índice compuesto– y la importación de armas. Ambas relaciones apuntalan la interdependencia entre instituciones y violencia criminal (gráfico 1).

Un aspecto a destacar en este conjunto de relaciones bivariadas –cuyo fin es medir el grado de asociación entre dos variables– es el hecho de que los países de ALC ocupan una posición influyente en el sentido y dirección de las correlaciones lineales analizadas. Considérese, por ejemplo, la relación entre desigualdad y violencia criminal que ilustra bien cómo los países de ALC, al ubicarse en los niveles medios y altos de dichos indicadores, alimentan la relación positiva entre desigualdad y violencia criminal en una visión agregada.

El caso de ALC es paradigmático. Los datos estadísticos de la UNODC muestran a la región subdivida en dos bloques en materia de violencia criminal, así como en dos vertientes de análisis. La primera se basa en información relativa a homicidios intencionales y la segunda añade una visión más amplia en términos delictivos mediante la incorporación de datos sobre secuestros, crímenes relacionados con drogas, violencia sexual, tráfico de personas, así como robos y asaltos, a partir del año 2003. Así pues, se encuentra en el primer bloque a los países centroamericanos y del Caribe, encabezados por El Salvador y Jamaica. Le siguen en importancia Guatemala, República Dominicana, Panamá y México. Por su parte, en el segundo bloque sobresalen Venezuela y Colombia, además de Brasil, aunque más distanciado. Si se considera la visión amplia de violencia (el conjunto de seis tipos de delitos), se observa cierta dilución entre los dos bloques, a pesar de que hay similitudes. Así por ejemplo, si bien México, Nicaragua, República Dominicana y Costa Rica –en ese orden– se mantienen en los primeros sitios, se observa que El Salvador ya no se encuentra liderando en la región: esta posición es ocupada por Argentina.<fnref n="3" />

<footnote n="3">³ Un aspecto que influye en el análisis es la ausencia de información agregada de delitos para Brasil y Venezuela.</footnote>
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Gráfico 1. Relaciones básicas bivariadas, período 1990-2010</figcaption></figure>
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Gráfico 1 (continuación)</figcaption></figure>

Elaboración propia con base en World Bank 2015a y 2015b, Freedom House 2015, UNODC 2015, ver cuadro 2.

Procedimiento de estimación econométrica, muestra y variables

Este marco de análisis se ha llevado al plano de contrastación econométrica para conocer la relación entre desigualdad, interdependencia, instituciones y violencia criminal, así como su impacto en el crecimiento económico per cápita a nivel global en el período 1990-2010.

En el campo de la economía, los esfuerzos de contrastación teórica y empírica con una perspectiva dual –esto es exógena y endógena, y destacando la importancia de las instituciones– son relativamente recientes (Alonso 2007). Los estudios que ponen el acento en el crimen organizado, la violencia y su relación con el crecimiento económico no son ajenos a esta realidad. En este ámbito están los trabajos de Bourguignon (1999), Fajnzylber et al. (2002a y 2002b), Kelly (2000); Solimano (2004), ECLAC (2008), así como Ospina y Giménez (2009), entre otros. En el caso de los análisis referidos a la región latinoamericana, se destacan los trabajos de Londoño y Guerreiro (1999), con su enfoque de componentes relativos a los costes económicos de la violencia urbana. Asimismo se ubica el estudio de Giménez (2007), el cual aborda el efecto de la violencia criminal en el crecimiento de la renta per cápita de ALC. Estos esfuerzos, sin embargo, presentan un marco analítico que no explicita de forma más integral los vínculos globales detrás de la violencia criminal.

El presente análisis utiliza el método de panel de datos dinámico: Método Generalizado de Momentos (MGM) del sistema propuesto por Arellano y Bover (1995), y por Blundell y Bond (1998), mediante el mecanismo de dos pasos (two step). Con este método, se busca mejorar la eficiencia de la estimación a partir de la incorpora-
ción de relaciones de causalidad por medio del uso de variables instrumentales. Esta técnica facilita un mejor tratamiento del problema de la endogeneidad en la estimación econométrica, la cual surge por varias causas. Entre ellas encontramos: i) simul-taneidad en la determinación de relaciones causa y efecto; ii) existencia de variables omitidas que son relevantes en la estimación; iii) deficiente calidad de la información que nutre la muestra de datos utilizada, entre otras. La ventaja de este método es que permite construir un sistema de ecuaciones que facilita la incorporación de un mayor número de instrumentos, los cuales proporcionan una solución tentativa al problema de la endogeneidad. En este punto, los test de Sargan y Hansen son utilizados para comprobar la validez de los instrumentos.

La muestra se compone de 125 países, que incluye a países desarrollados y en desarrollo en el período 1990-2010. Se considera un panel de datos con una estructura temporal de siete períodos consecutivos basada en trienios. Lo que supone establecer promedios en las variables utilizadas en cada período. Esta elección es arbitraria, pero permite maximizar la muestra de datos disponible. En todo caso, el período elegido es pertinente ya que se sitúa en un momento de consolidación de la globalización y la creciente interdependencia de flujos, actores e instituciones en la economía internacional.

En cuanto a la especificación empírica del modelo, existen dos tipos de variables: endógenas y exógenas, así como un conjunto de variables *proxy* que buscan determinar la dinámica de crecimiento económico. En este sentido, se reconoce que la disponibilidad de datos actuales puede imponer limitaciones para corroborar la fiabilidad de la validación empírica. Sin embargo, y a sabiendas de lo anterior, también se considera que las estadísticas existentes pueden ayudar a mostrar tendencias que son importantes para el análisis político y académico. Así pues, con el fin de alcanzar el objetivo trazado, se ha intentado maximizar la información disponible para minimizar el sesgo en la regresión. A continuación, se ofrece una breve descripción de las diferentes variables utilizadas en nuestro modelo:

* En lo que se refiere a la violencia criminal, se utiliza la media aritmética de seis actividades delincuenciales a nivel nacional, que adoptan la forma de un índice agregado. Las variables que lo integran son:

1. Delitos relacionados con drogas.

2. Tráfico de personas.

3. Asaltos y robos.

4. Violencia sexual.

5. Homicidios intencionales.

6. Secuestros.
La muestra se conformó utilizando la encuesta de las Naciones Unidas sobre tendencias delictivas y el funcionamiento de los sistemas de justicia penal. Esta información se basa en el número de casos de delitos registrados por la Policía.

* El nivel de integración en la economía mundial es captado mediante el índice KOF de globalización, que es una clasificación internacional de países basada en tres dimensiones: económica, social y política.

* Las variables de gobernanza (corrupción y Estado de derecho) son obtenidas de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial. Asimismo, se utilizaron indicadores de desarrollo económico y social provenientes del banco de datos del mismo organismo. Las variables de transferencias de armas se basan en el Stockholm International Peace Research Institute (2015). Finalmente la información sobre informalidad proviene de Alesina et al. (2003).

El modelo evalúa el impacto de la delincuencia y la violencia criminal en la tasa de crecimiento per cápita. El enfoque de la estimación es una extensión de la metodología de los modelos de crecimiento endógeno desarrollada por Barro y Sala-i-Martin (1991), donde la tasa de crecimiento depende del nivel inicial de ingreso per cápita, así como un vector de variables que determinan la dinámica del crecimiento económico. Es decir:

$$G_{i,t} = \alpha_i + \beta_1 \gamma_{i,t_0} + \delta \chi_{i,t} + u_{i,t}$$

Donde $G_{i,t}$ es la tasa de crecimiento del PIB per cápita de cada país $i$ en el año $t$; $X_{i,t}$ es el vector de variables independientes, que al mismo tiempo son los factores determinantes de la tasa de crecimiento de estado estacionario, y $\alpha_i$ es el efecto fijo del país $i$. La especificación de nuestro modelo adopta la siguiente forma:

$$G_{i,t} = \beta_1 V_{i,t} + \beta_2 R_{i,t} V_{i,t} + \beta_3 I_{i,t} + \beta_4 X_{i,t} + e_{i,t} \quad [1]$$

En donde la variable dependiente es: $G_{i,t}$, que es la tasa de crecimiento acumulada de la renta per cápita en el país $i$ en el período $t$, $V_{i,t}$ es la tasa de violencia criminal, medida por un índice agregado de actividades delictivas a nivel nacional obtenidos de UNODC, $R_{i,t}$, es el vector de variables vinculadas con las características específicas de las economías receptoras y que determinan el impacto de la delincuencia y la violencia, $I_{i,t}$ es el vector de variables relativas a los factores institucionales que determinan el impacto de la violencia criminal en un entorno de crecimiento económico. Por último, $X_{i,t}$ es un vector de otras variables explicativas del crecimiento, en tanto que, $e_{i,t}$ es el término residual. El cuadro 2 ofrece información más detallada acerca de las variables proxy utilizadas.
Esta estimación se enmarca en el contexto de la literatura sobre los determinantes de desarrollo de largo plazo, que resaltan el papel de las instituciones y su calidad, así como los aspectos históricos y geográficos (Alonso 2007). En este sentido, se asume que el crecimiento del PIB per cápita en un entorno de interdependencia y auge de la violencia criminal está determinado por el nivel y dinámica de la renta per cápita (gdppc), el grado de violencia criminal (icv), el nivel de desigualdad (Gini) y pobreza (povgap), la calidad institucional medida mediante un índice combinado del control de la corrupción y el Estado de derecho (ccrl), así como la libertad política y civil (pcfree). Así también, mediante las instituciones informales –aproximadas mediante índices de fragmentación étnica y lingüística, que son utilizados en la literatura especializada–, el grado de fiscalidad (tax) y la influencia de las rentas petroleras. Se incluye además el capital humano (hk), medido en términos de los niveles de educación nacional. Finalmente se incorporan al análisis variables interactivas (cuadro 3).

Las variables endógenas al modelo son el grado de fragmentación lingüística (flin) y el índice combinado de corrupción y Estado de derecho (ccrl). Entre las variables instrumentales y otras explicativas al modelo se ubican el grado de integración económica, política y social global (globi), el gasto militar (mili), la renta petrolera (oil), la dimensión de los mercados nacionales (cna) y regionales (creg), la pertenencia a los trópicos (trop) y/o a la región de ALC y el grado de emisiones de contaminantes (CO₂).

<table><caption>Cuadro 2. Descripción de variables</caption><thead><tr><td>Categoría / variable</td><td>Descripción</td><td>Fuente</td></tr></thead><tbody><tr><td>Crecimiento del PIB per cápita (G)</td><td>PIB per cápita ($ 2 mil) (tasa de crecimiento medio acumulativa anual)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>PIB per cápita (Gdppc)</td><td>Logaritmo del PIB per cápita ($ 2 mil) (tasa de crecimiento medio acumulativo anual)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Violencia criminal (icv)</td><td>Indicador agregado de 1) tasa de mortalidad estimada por homicidio y otras actividades delictivas conexas (por 100 mil habitantes), entre las que se encuentran: 2) total de delitos relacionados con drogas a nivel nacional, 3) tráfico de personas a nivel nacional, 4) asaltos y robos a nivel nacional, 5) violencia sexual a nivel nacional y 6) secuestros a nivel nacional. Número de delitos registrados por la Policía (media aritmética)</td><td>OMS y United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) 2015</td></tr><tr><td>TIV exportación de armas (armsm)</td><td>Valores del Indicador de Tendencia del Valor (TIV) ($ 1990)</td><td>Stockholm International Peace Research Institute 2015</td></tr><tr><td>Control de corrupción (corrup)</td><td>Captura la percepción de la medida en que se ejerce el poder público para el beneficio privado</td><td>World Bank 2015b</td></tr><tr><td>Índice de globalización (globi)</td><td>El índice de globalización KOF mide tres dimensiones de la globalización: económica, social y política</td><td>KOF Swiss Economic Institute 2015</td></tr><tr><td>Gini (gini)</td><td>El coeficiente de Gini varía entre cero y uno, donde cero representa la igualdad perfecta y uno la situación hipotética en la que un individuo recibe todos los ingresos</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Pobreza (pov)</td><td>% tasa de pobreza $ 2 al día (PPA) (% de población) (media aritmética)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Libertad política y civil (pcfree)</td><td>Valor promedio de los índices de derechos políticos y libertades civiles</td><td>Freedom House 2015</td></tr><tr><td>Estado de derecho (rl)</td><td>Valor promedio de la percepción de los individuos sobre el cumplimiento de contratos, derechos de propiedad, judiciales y policiales, así como la probabilidad del crimen y la violencia</td><td>World Bank 2015b</td></tr></tbody></table>
<table><caption>Cuadro 2 (continuación)</caption><tr><td>Capital humano (kh)</td><td>Tasa bruta combinada de matriculación en enseñanza primaria, secundaria y terciaria</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Informalidad (inf)</td><td>Medida mediante la fragmentación étnica (fetn) y/o fragmentación lingüística (flin) de una sociedad</td><td>Alesina et al. 2003</td></tr><tr><td>Fragmentación étnica (fetn)</td><td>Expresa la probabilidad de que dos individuos de un país tomados al azar tengan un origen étnico diferente (datos estandarizados)</td><td>Alesina et al. 2003</td></tr><tr><td>Fragmentación lingüística (flin)</td><td>Expresa la probabilidad de que dos individuos de un país tomados al azar hablen lenguas distintas (datos estandarizados)</td><td>Alesina et al. 2003</td></tr><tr><td>Ingresos tributarios % del PIB (tax)</td><td>Ingresos fiscales totales (incluidas contribuciones sociales) -% del PIB (media geométrica)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Gasto militar (mili)</td><td>Indica el gasto militar (% del PIB) (media aritmética)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Rentas petroleras (oil)</td><td>Las rentas del petróleo (%) PIB (media aritmética) son la diferencia entre el valor de la producción de crudo a precios mundiales y los costos totales de producción</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>Concentración nacional (cna)</td><td>Expresa la dimensión de los mercados nacionales mediante la distancia (km) entre la capital del país y las ciudades con más de 30 mil habitantes o bien las de mayor población, calculada por medio de la fórmula de Haversine</td><td>Alonso 2007 y elaboración propia</td></tr><tr><td>Concentración regional (creg)</td><td>Expresa la población de las capitales de todos los países localizados en un entorno de 3 mil km y a la distancia existente entre ellas (fórmula de Haversine)</td><td>Alonso 2007 y elaboración propia</td></tr><tr><td>Tropical (trop)</td><td>Proporción sobre la superficie total del área territorial de un país ubicada dentro de los trópicos</td><td>Gallup et al. 1999</td></tr><tr><td>Emisiones de CO2 (CO2)</td><td>Las emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) (media aritmética)</td><td>World Bank 2015a</td></tr><tr><td>América Latina y el Caribe (ALC)</td><td>Países pertenecientes a la región de ALC</td><td>World Bank 2015a</td></tr></table>

Elaboración propia.

## Resultados de la estimación

Los resultados del modelo muestran lo siguiente (cuadro 3):

a. Técnicamente puede decirse que los resultados se enmarcan en un contexto de validez y pertinencia del modelo, una vez que los datos estadísticos analizados en las diferentes variantes del mismo cumplen con las condiciones requeridas en términos de validez y número de instrumentos, al igual que de autocorrelación. En una visión de conjunto, la tasa de crecimiento económico per cápita en las últimas dos décadas ha estado determinada principalmente por la senda previa de crecimiento económico de las economías nacionales y por la calidad del capital humano. Ambas variables no solo son positivas y estadísticamente significativas, sino que son piezas centrales dentro de la literatura especializada sobre el crecimiento económico. El resto de variables utilizadas resultaron estadísticamente no significativas, aunque ello no implica un pleno rechazo a las mismas, ya que hablamos de un entorno de relaciones de causalidad envolvente entre variables, en donde es difícil minimizar aspectos consustanciales al crecimiento, ya sean aspectos institucionales o geográficos. Otra razón que nutre este argumento es la orientación de los coeficientes en la mayoría de las variables y
escenarios considerados, los cuales adoptaron el signo esperado de acuerdo con nuestro planteamiento teórico.

b. En un plano analítico, la estimación muestra un efecto negativo de la violencia criminal, la desigualdad, las tasas impositivas y el grado de informalidad sobre la dinámica de crecimiento de largo plazo. Lo anterior se corrobora mediante el uso de variables interactivas, las cuales indican un efecto adverso en la relación entre instituciones informales y violencia criminal sobre el crecimiento per cápita. Esta situación se extiende a la interrelación entre gasto militar y el grado de violencia criminal nacional. En este ámbito, la violencia criminal muestra una correlación con las diferentes fuerzas de inestabilidad de la economía mundial, que van aparejadas del debitamiento institucional al interior del Estado, tal como sugiere Hobsbawm (2007).

Una variedad de aspectos alimenta dicha dinámica, por ejemplo: a) la carrera armamentista y su nueva cadena de suministro global; b) la disminución del tejido social y productivo en una amplia gama de países en desarrollo; c) la brecha ascendente entre las ganancias financieras globales y el crecimiento económico real per cápita; d) el aumento del consumo de drogas y las nuevas tendencias geopolíticas del sector, entre otros (UNODC 2011). Estos factores han delineado un nuevo marco global basado en una plataforma de pobreza y desigualdad, que promueve la inestabilidad social en diferentes grados e intensidades.

Un aspecto a resaltar es el valor negativo que arroja el vínculo entre violencia criminal y la región latinoamericana. El valor es consistente en todos los escenarios propuestos y avalaría la idea del papel distorsionador que ha venido desempeñando la región en los últimos años en términos de violencia criminal en una escala global: uno de sus rostros, sin duda, la alta tasa de homicidios. La especialización internacional en materia de violencia y criminalidad, en buena medida, refleja las fuertes contradicciones institucionales que experimenta ALC –a pesar de su heterogeneidad– en su proceso de desarrollo y de inserción en la economía global.

c. Las variables con un papel positivo en la dinámica de crecimiento fueron el grado de integración nacional en la economía global, la importación de armamento, la tasa de pobreza, la renta petrolera, así como las libertades civiles y políticas.

d. En el plano político e institucional, además del papel negativo de las instituciones informales, se puede decir que no está del todo claro el efecto del compromiso con el Estado de derecho y la lucha contra la corrupción en la dinámica de crecimiento dado sus resultados ambivalentes en los escenarios considerados.
<table><caption>Cuadro 3. Estimación: ecuación de los efectos de la violencia criminal en el crecimiento económico 1990-2010</caption><thead><tr><th></th><th>(1)</th><th>(2)</th><th>(3)</th><th>(4)</th><th>(5)</th><th>(6)</th><th>(7)</th></tr></thead><tbody><tr><td>D.Growth</td><td>0,7313<br>(0,000)***</td><td>0,6367<br>(0,000)***</td><td>0,6130<br>(0,017)**</td><td>0,7689<br>(0,000)***</td><td>0,9326<br>(0,000)***</td><td>0,7388<br>(0,032)**</td><td>0,6557<br>(0,000)***</td></tr><tr><td>L.Gdppc</td><td>-1,2017<br>(0,611)</td><td>-1,6520<br>(0,317)</td><td>-1,5656<br>(0,475)</td><td>-0,8684<br>(0,609)</td><td>-1,3256<br>(0,437)</td><td>-1,9920<br>(0,382)</td><td>-1,4087<br>(0,478)</td></tr><tr><td>icv</td><td>-4,9129<br>(0,342)</td><td>-5,1443<br>(0,225)</td><td>-5,6542<br>(0,309)</td><td>-2,6805<br>(0,485)</td><td>-5,7444<br>(0,328)</td><td>-3,4231<br>(0,540)</td><td>-7,6330<br>(0,280)</td></tr><tr><td>L.icv</td><td>0,0415<br>(0,834)</td><td>-0,0679<br>(0,767)</td><td>-0,0754<br>(0,848)</td><td>-0,0775<br>(0,735)</td><td>0,0828<br>(0,757)</td><td>0,0581<br>(0,896)</td><td>-0,0801<br>(0,740)</td></tr><tr><td>icv*informal</td><td>-2,6667<br>(0,329)</td><td></td><td></td><td>-1,6536<br>(0,455)</td><td></td><td>-1,2798<br>(0,573)</td><td></td></tr><tr><td>icvc*armsm</td><td></td><td></td><td></td><td>0,0008<br>(0,477)</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>icvc*mili</td><td></td><td>-0,6784<br>(0,160)</td><td>-0,7048<br>(0,170)</td><td></td><td>-0,4808<br>(0,186)</td><td>-0,3192<br>(0,307)</td><td>-0,7630<br>(0,200)</td></tr><tr><td>icv*globindex</td><td>0,0844<br>(0,244)</td><td>0,0810<br>(0,147)</td><td>0,0886<br>(0,236)</td><td>0,0400<br>(0,422)</td><td>0,0822<br>(0,256)</td><td>0,0623<br>(0,387)</td><td>0,1142<br>(0,172)</td></tr><tr><td>icv*trop</td><td>1,7519<br>(0,289)</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>icv*LAC</td><td></td><td>-1,2917<br>(0,487)</td><td>-1,0873<br>(0,590)</td><td>-2,0826<br>(0,221)</td><td>-0,0079<br>(0,997)</td><td>-0,5192<br>(0,776)</td><td>-0,3281<br>(0,888)</td></tr><tr><td>Gini</td><td>-0,6634<br>(0,195)</td><td>-0,0885<br>(0,786)</td><td>-0,1210<br>(0,782)</td><td>-0,5072<br>(0,157)</td><td>-0,2087<br>(0,441)</td><td>-0,2206<br>(0,683)</td><td>-0,1793<br>(0,623)</td></tr><tr><td>pov</td><td>0,5501<br>(0,113)</td><td>0,3322<br>(0,143)</td><td>0,3543<br>(0,138)</td><td>0,3408<br>(0,098)*</td><td>0,2967<br>(0,191)</td><td>0,3597<br>(0,235)</td><td>0,3537<br>(0,123)</td></tr><tr><td>pcfree</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1,9013<br>(0,157)</td><td></td><td>0,9926<br>(0,575)</td></tr><tr><td>ccrl</td><td>0,8193<br>(0,764)</td><td></td><td></td><td>-1,3238<br>(0,538)</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>tax</td><td></td><td></td><td>0,1042<br>(0,871)</td><td></td><td>-0,6083<br>(0,308)</td><td>-0,2114<br>(0,792)</td><td></td></tr><tr><td>oil</td><td></td><td>0,1486<br>(0,255)</td><td>0,1231<br>(0,416)</td><td></td><td></td><td>0,0816<br>(0,497)</td><td>0,0787<br>(0,630)</td></tr><tr><td>informal</td><td></td><td>-5,8546<br>(0,379)</td><td>-6,7531<br>(0,279)</td><td></td><td></td><td></td><td>-6,5754<br>(0,385)</td></tr><tr><td>L.hk</td><td>0,3611<br>(0,077)*</td><td>0,2780<br>(0,035)**</td><td>0,2636<br>(0,082)*</td><td>0,3326<br>(0,042)**</td><td>0,3424<br>(0,028)**</td><td>0,3596<br>(0,045)**</td><td>0,2705<br>(0,098)*</td></tr><tr><td></td><td>F(11,56)<br>(0,000)</td><td>F(12,56)<br>(0,000)</td><td>F(13,55)<br>(0,000)</td><td>F(12,56)<br>(0,000)</td><td>F(12,57)<br>(0,000)</td><td>F(13,55)<br>(0,000)</td><td>F(13,56)<br>(0,000)</td></tr><tr><td colspan="8" style="text-align: center;">Postestimation Tests (p-value)</td></tr><tr><td>Sargan Test</td><td>0,567</td><td>0,713</td><td>0,889</td><td>0,558</td><td>0,628</td><td>0,593</td><td>0,626</td></tr><tr><td>Hansen Test</td><td>0,913</td><td>0,719</td><td>0,795</td><td>0,783</td><td>0,835</td><td>0,599</td><td>0,670</td></tr></tbody></table>

Nota: valor absoluto del estadístico t entre paréntesis.

* significativo al 10%.

** significativo al 5%.

*** significativo al 1%.

Regresiones con datos en panel, sistema GMM, estimaciones en dos etapas, robusto, no constante.

Países: Kenia, Mauricio, Mozambique, Uganda, Zimbabwe, Argelia, Egipto, Marruecos, Sudán, Botsuana, Lesoto, Suazilandia, Costa de Marfil, Guinea, Senegal, Sierra Leona, Bahamas, Barbados, República Dominicana, Granada, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, San Vicente
y las Granadinas, Trinidad y Tobago, Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Uruguay, Bermuda, Canadá, Estados Unidos, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistan, Hong Kong, Japón, Mongolia, Corea del Sur, Brunéi, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Bangladesh, India, Maldivas, Nepal, Sri Lanka, Armenia, Azerbaijan, Bahrein, Chipre, Georgia, Israel, Jordania, Kuwait, Líbano, Territorios Palestinos, Omán, Catar, República Árabe Siria, Turquía, Emiratos Árabes Unidos, Yemen, Bielorrusia, Bulgaria, República Checa, Hungría, Polonia, República de Moldavia, Rumania, Federación Rusa, Eslovaquia, Ucrania, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Islandia, Irlanda, Letonia, Lituania, Noruega, Suecia, Reino Unido (Inglaterra, Gales, Irlanda del Norte, Escocia), Albania, Andorra, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Grecia, Italia, Malta, Montenegro, Portugal, Serbia, Eslovenia, España, Macedonia, Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Liechtenstein, Luxemburgo, Mónaco, Países Bajos, Suiza, Australia, Nueva Zelanda, Islas Salomón, Brasil, China, Venezuela.

Número de períodos (muestra):

(1990-1992, 1993-1995, 1996-1998, 1999-2001, 2002-2004, 2005-2007, 2008-2010)

Núm. de obs. = (1): 336

Núm. de grupos = 56 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (2): 334

Núm. de grupos = 56 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (3): 330

Núm. de grupos = 55 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (4): 314

Núm. de grupos = 56 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (5): 338

Núm. de grupos = 57 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (6): 330

Núm. de grupos = 55 Núm. de instrumentos = 19

Núm. de obs. = (7): 336

Núm. de grupos = 56 Núm. de instrumentos = 19

Variables endógenas: flin, ccrl, collapse

Variables instrumentales: globi, mili, oil, cna, creg, trop, CO₂

Estimación GMM de sistema con errores estándar y covarianzas de White consistentes ante heteroscedasticidad, ajuste para muestras pequeñas, matriz de instrumentos colapsada y corrección de Windmeijer para muestras finitas. Ver Cuadro 2 para la descripción de las variables.

Elaboración propia.

A partir de lo anterior, existen las condiciones para realizar una valoración general sobre la estimación y del conjunto del artículo.

## Conclusiones

Los resultados del presente análisis sientan un precedente en términos de nuestra argumentación, independientemente de que se requiere profundizar en el análisis global, regional y económico. Como es sabido, el crecimiento económico involucra un conjunto de relaciones complejas, influidas por efectos de endogeneidad en las variables que hacen de cualquier estimación económica una aproximación limitada del crecimiento dinámico. A esto se suma la calidad y oportunidad de muchos de los indicadores internacionales que nutren el análisis, los cuales se intuye, en buena medida, se encuentran subestimados, v. g. los registros oficiales de delitos en poder de la Policía. Esto hace de cualquier análisis cuantitativo y cualitativo una representación sesgada del fenómeno bajo estudio. En el presente caso, reconociendo esta limitante se ha buscado desvelar algunos de los canales de causalidad y los determinantes del crecimiento de largo plazo en un contexto global, al tiempo que se pone énfasis en el fenómeno de la violencia criminal. Con ello se ha permitido contextualizar los retos de desarrollo y seguridad de la región de ALC.

Entre los factores que acotan el crecimiento de largo plazo de esta región se destacan el avance de la violencia criminal, muy asociada con los niveles de desigualdad y el
grado de informalidad. Tales vínculos ejemplifican la estrecha relación con la violencia política. En este marco, la debilidad impositiva regional ha generado entornos que limitan la calidad institucional formal: en particular, el combate a la corrupción y el fortalecimiento del Estado de derecho. De esta forma, escenarios de expansión económica y avances en materia de capital humano no representan mecanismos sostenidos de desarrollo, en tanto que no se abatan problemas clave en la estructura institucional. La cuestión, sin duda, es cómo desvincular estructuras institucionales nacionales que parecen subordinadas a las fuerzas negativas de la interdependencia. Parte de la respuesta transcurre por un fortalecimiento de la cooperación internacional en diferentes ámbitos de la política pública. Aunque ciertamente existen razones para suponer la existencia de determinaciones asociadas con un problema sistémico global.

En el presente artículo se destacan al menos tres aspectos de cara a lo analizado. En primer lugar, que la creación y el fortalecimiento de instituciones que fomentan la inclusión y el desarrollo en un mundo globalizado están condicionados por estructuras transnacionales (en buena medida jerárquicas), las cuales directa e indirectamente afectan ámbitos que reconfiguran el tejido institucional, social y productivo a escala nacional.

En segundo lugar, es importante no minimizar el componente de gobernanza interna, una vez que el control de la violencia criminal y la expansión de la eficacia del Estado de derecho son una tarea que involucra la generación de incentivos que faciliten la coherencia del sistema político y económico nacional. En este análisis, la interacción entre instituciones informales e formales parece ser una figura central en la determinación del control de la violencia criminal y el fomento de la cohesión social, así como para establecer un cauce virtuoso en la gobernanza doméstica.

Por último, se resalta la vertiente geopolítica y geoeconómica. En un marco como el descrito, el fortalecimiento del pacto social –como base para la mejora institucional– pasa necesariamente por diseños estratégicos en diferentes ámbitos de la política pública, con el fin de contrarrestar las fuerzas negativas de la interdependencia. Una mayor comprensión del proceso de cambio económico y creación de instituciones de tipo incluyente requiere indefectiblemente la incorporación al análisis del fenómeno de la dependencia recíproca global. La literatura más especializada en esta materia, si bien reconoce la interacción entre diferentes sociedades, no ha subrayado esta peculiaridad desde una perspectiva más integral. El artículo ha profundizado sobre este aspecto, partiendo de la base de que es esencial avanzar en el análisis institucional desde una perspectiva multidimensional en la cual se resalten factores estructurales y de interdependencia. Esta parece ser una condición necesaria para comprender de mejor forma las barreras de acceso a mayores niveles de desarrollo y seguridad de los países de ingreso medio y bajo, en los que se ubica la región de ALC.

El hecho de resaltar entornos institucionales complejos que subrayen las relaciones entre interdependencia, instituciones y violencia criminal, así como su impacto en la
economía a nivel agregado, es trascendental en términos de gobernanza y seguridad humana. El reto de hacer frente a las amenazas globales que afectan al planeta impli-
ca acotar el espacio de acción de segmentos institucionales (formales e informales),
que alimentan comportamientos perversos en la creación de entornos institucionales
inclusivos y la promoción del desarrollo nacional y humano. La evidencia empírica
mostrada en este artículo es consecuente con esta idea, especialmente mediante la
detección del impacto negativo de la violencia criminal en el crecimiento per cápita,
así como de la estrecha relación entre instituciones, informalidad y desigualdad para
explicar los determinantes de la senda de crecimiento de largo plazo. La importancia
de la presente argumentación no es un asunto menor, ya que contribuye al debate
sobre las conexiones existentes entre cambio institucional y violencia en entornos
complejos: aspectos que pueden ayudar a dar luz sobre los mecanismos que nutren
las raíces del conflicto político y social en el mundo contemporáneo.

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Serie Cuadernos de trabajo

Interculturalidad y educación.

Desafíos en la formación docente

Anita Krainer y Martha Guerra

FLACSO Ecuador, 2016

152 páginas

La construcción de un Estado intercultural requiere transformar los valores de la sociedad y del Estado/gobierno, un cambio profundo en el cual la educación juega un rol fundamental. Para que la educación intercultural llegue a todas las personas se necesita desmontar estructuras, desarrollar nuevas herramientas didácticas y, sobre todo, la habilidad de pensar en lo inédito.

En esta tarea histórica, las autoridades, el personal técnico, particularmente mujeres y hombres que ejercen la docencia, son los llamados a facilitar procesos que plasmen los valores interculturales en las nuevas generaciones. Para ello es menester reconocer la experiencia de quienes, desde hace más de tres décadas, han aportado a formar docentes y estudiantes a través de la Educación Intercultural Bilingüe. Además es preciso valorar el esfuerzo de quienes se suman para hacer una educación diferente, asumir el reto de comprender conceptos, resinificarlos y transformarlos en práctica cotidiana en el ámbito institucional y dentro de las aulas.

El libro se acerca a las comprensiones institucionales sobre interculturalidad y su traducción en política pública; de manera particular explora la formación docente. La experiencia y los testimonios de maestros, maestras y del personal de instituciones de educación intercultural y etnoeducación evidencian cuan necesario es el cambio. En efecto, vivir valorares interculturales implica desterrar la discriminación, valorar la diferencia y sentar las bases para construir la sociedad del buen vivir, del *sumak kawsay*.
## Midiendo la impunidad en América Latina:
retos conceptuales y metodológicos

### Measuring Impunity in Latin America:
Conceptual and Methodological Challenges

### Medindo a impunidade na América Latina:
desafios conceituais e metodológicos

Juan Antonio Le Clercq
Azucena Cháidez
Gerardo Rodríguez*

Fecha de recepción: septiembre de 2015

Fecha de aceptación: febrero de 2016

### Resumen

La impunidad es reconocida como un fenómeno que es al mismo tiempo origen y destino de algunos de los más serios problemas que enfrentan los países de América Latina y el resto del mundo. En este artículo se presentan varios retos conceptuales y metodológicos para medir el fenómeno de la impunidad, particularmente en América Latina. También se busca comprender la correlación que existe entre impunidad y otros problemas que afrontan los Estados como inseguridad, violencia, corrupción y desigualdad. Para este propósito, se utilizó la metodología del *Índice Global de Impunidad 2015* (IGI 2015).

*Descriptores:* impunidad; *Índice Global de Impunidad*; sistema de seguridad; sistema de justicia; derechos humanos; Estado de derecho; corrupción; América Latina.

### Abstract

Impunity is increasingly being recognized as a phenomenon that is at once often both the cause and effect of some of the most serious problems in Latin America as well as in other parts of the world. This article examines some of the conceptual and methodological challenges involved in measuring the phenomenon of impunity, with a particular focus on Latin America. The analysis presented in this article also examines the correlation between impunity and other problems governments face, such as insecurity, violence, corruption and inequality. Finally, we examine the methodology of the 2015 Global Impunity Index that is a useful tool for analyzing these phenomena.

Juan Antonio Le Clercq Ortega. Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Jefe del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política. Director del Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CESIJ) de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP).

✉ juan.leclercq@udlap.mx

Azucena Cháidez Montenegro. Maestra en Políticas Públicas y Administración por la London School of Economics. Coordinadora de investigación del *Índice Global de Impunidad*.

✉ achaidez@simomexico.com

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara. Maestro en Políticas Públicas Comparadas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Profesor e investigador de tiempo completo de la UDLAP. Coordinador académico del CESIJ.

✉ gerardo.rodriguez@udlap.mx

<footnote>* Los autores agradecemos el apoyo de todo el equipo del CESIJ de la UDLAP. En particular, apreciamos el apoyo durante la investigación a Edgar Valle Álvarez y Gabriela Cordourier Real.</footnote>
**Keywords:** impunity; Global Impunity Index; security; justice system; human rights; corruption; Latin America; Rule of Law.

## Resumo

A impunidade é reconhecida como um fenômeno que é ao mesmo tempo origem e destino de alguns dos mais sérios problemas que enfrentam os países da América Latina e do resto do mundo. Neste artigo, são apresentados vários desafios conceituais e metodológicos para medir o fenômeno da impunidade, particularmente na América Latina. Também se busca compreender a correlação existente entre impunidade e outros problemas que afrontam os Estados como a insegurança, violência, corrupção e desigualdade. Para este propósito, foi utilizada a metodologia do Índice Global de Impunidade 2015 (IGI 2015).

**Descritores:** impunidade; Índice Global de Impunidade; sistema de segurança; sistema de justiça; direitos humanos; Estado de Direito; corrupção; América Latina.

> He dicho que la prontitud de las penas es más útil porque cuanto es menor la distancia del tiempo que pasa entre la pena y el delito, tanto más fuerte y durable en el ánimo la asociación de estas dos ideas delito y pena; de tal modo, que se consideran el uno como causa, y la otra como efecto consiguiente y necesario.

Cesare Beccaria

*Tratado de los delitos y de las penas* (1764)

El fenómeno de la impunidad cobra cada vez mayor relevancia en la agenda pública internacional por los efectos negativos que tiene sobre la vida de millones de personas en todo el mundo. Este problema social empieza a ser estudiado con mayor profundidad por el sistema de Naciones Unidas, organizaciones internacionales, centros académicos y la sociedad civil, por su interrelación con otros problemas sociales complejos como la violencia, inseguridad, debilidad del Estado de derecho, corrupción e incluso el desarrollo humano, desigualdad y bienestar.

La impunidad no ha podido ser estudiada fácilmente porque involucra actos y omisiones de los tres poderes clásicos de un Estado nacional (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). También se dificulta su análisis por el carácter multinivel de un fenómeno que germina no solo en el ámbito de los gobiernos nacionales, sino que tiene sus más profundas raíces en la responsabilidad de las autoridades regionales o locales. En ocasiones, su estudio ha quedado restringido a la ausencia de castigos ante grandes crímenes como el homicidio doloso o las grandes violaciones de derechos humanos (Groome 2011; Landman 2004; Morris 1996; McGregor 2008; Tayler 1996). De igual forma, la dificultad para aproximarse a la impunidad está relacionada con inexistencia de datos sobre los aspectos que convergen en el problema, en especial, estadísticas que deben reportar los Estados a sus propias agencias de información
nacionales y al sistema de Naciones Unidas, fenómeno que hemos denominado “im-
punidad estadística” (IGI 2015, 75-80).

El *Índice Global de Impunidad 2015* (IGI 2015) es un instrumento para medir estadísticamente el fenómeno de la impunidad reconociendo su carácter multidimensional y multifactorial, con especial énfasis en la problemática de los sistemas de seguridad pública y justicia, así como la violación a los derechos humanos.<fnref n="1" /> En su primera edición, el IGI 2015 permite identificar grados de impunidad entre 59 países del mundo a partir de la variación de su desempeño en catorce variables (tabla 1).

En este trabajo profundizamos el análisis desarrollado en el IGI 2015 para el caso Latinoamericano.<fnref n="2" /> En la primera parte se discute en torno al concepto de impunidad y la importancia de estudiar este fenómeno. En la segunda parte se destacan los problemas relacionados con la medición estadística de la impunidad a partir de una explicación de la metodología del IGI 2015. La tercera parte analiza los principales resultados para el continente americano, desagregando la información por dimensión y variable. En la cuarta parte se identifica la existencia de correlaciones entre los resultados alcanzados y fenómenos como desigualdad, corrupción, Estado de derecho, tasas de homicidio y robo con violencia, así como con el Producto Interno Bruto (PIB). Posteriormente se identifica inexistencia de datos y la problemática relacionada con la generación de información confiable sobre impunidad y problemas conexos. En la última parte se presentan las conclusiones generales.

¿Qué es y por qué importa la impunidad?

Si nos remitimos al origen etimológico de la palabra impunidad, esta significa “de-
lito sin castigar”.<fnref n="3" /> Sin embargo, diversos autores coinciden en que este problema es
multidimensional, su origen es pluricausal y sus efectos inciden en otros ámbitos
humanos y de la vida en sociedad (Bailey 2014; Chinchón 2014; Jorgensen 2009;
Kordon 1991; Le Clercq 2015; Roth-Arriza 1996; Viñuales 2007; Zepeda 2004).
Nos encontramos frente a un fenómeno que es al mismo tiempo variable dependien-
te e independiente de problemas sociales complejos.

Este concepto se conforma por tres elementos fundamentales. El primero es que existe una conducta que debe ser sujeta de castigo. El segundo es que el Estado reconoce o tipifica esa actitud como ilegal en su normatividad y que es sujeta de una

<footnote n="1">1 Con el fin de facilitar la lectura, nos referiremos al *Índice Global de Impunidad 2015* como IGI 2015 y al *Índice Global de Impunidad México 2016* como IGI-MEX 2016. La referencia completa puede verse en la bibliografía como Le Clercq y Rodríguez (2015) y Le Clercq y Rodríguez (2016), respectivamente.</footnote>

<footnote n="2">2 Aunque el análisis destaca la problemática de América Latina, incorporamos a la muestra a Canadá y Estados Unidos porque permite, por un lado, contraponer el mejor desempeño en la región, y por otro lado, resaltar la particularidad de un caso con alto desarrollo económico y problemas de impunidad. Se consideran también todos los países del Caribe.</footnote>

<footnote n="3">3 Definición de la Real Academia Española sobre impunidad: (Del lat. *impunītas*, -ātis): falta de castigo.</footnote>
pena y, en las legislaciones más avanzadas, de una reparación del daño. Por último, la impunidad hace referencia a un acto de injusticia porque la persona o grupo de personas que cometieron el delito no fueron sancionadas o las víctimas no tuvieron el derecho a la reparación del daño.

Como fenómeno multidimensional y pluricausal, la impunidad se correlaciona directamente con otros problemas sociales mucho más estudiados en los últimos años. Jorgensen (2009, 391) señala que es más probable que se presente impunidad conforme aumenta el nivel de corrupción dentro de un Estado y, sobre todo, en aquellos en los que existen conflictos armados. Sin embargo, los grados de seguridad en que viven las personas suelen medirse no únicamente a partir del número de hechos delictivos ocurridos en un tiempo determinado, sino también en términos de percepción del grado de certeza que se tenga, por parte de cualquier persona, de amenaza contra su integridad, vida o patrimonio. El sentimiento de inseguridad se agrava cuando se comete un delito que es susceptible de castigo y el mismo no es castigado. En otras palabras, la impunidad provoca en la sociedad un sentimiento de doble agravio: el causado por el delito y el que resulta de la frustración e impotencia ante la falta de castigo (Araoz 2002, 180; Bailey 2014; Le Clercq 2015; Zepeda 2004).

Esta impotencia, aunada a la incapacidad de las instituciones del Estado para garantizar un clima de certeza en torno a la seguridad, puede desembocar en acciones organizadas desde la misma sociedad para protegerse. Esto se ha traducido en presiones sociales para privatizar la seguridad y el acceso a la justicia ante la ausencia de un Estado eficaz que en principio tiene, por la definición misma del “pacto social”, el monopolio del uso de la fuerza y la impartición de justicia.

Otro ámbito que se relaciona con la existencia de impunidad es la violación a los derechos humanos. La Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su 61 período de sesiones del 8 de febrero de 2005, presentó el Informe Orentlicher, en el cual se establece que:

> Por impunidad se entiende la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas (Orentlicher 2005, 6).<fnref n="4" />

Esta definición tiene cuatro elementos principales: 1) la inexistencia de una sanción de tipo penal, es decir, la privación de la libertad del responsable de haber cometido un delito; 2) la responsabilidad que tienen las autoridades al no haber sancionado,

<footnote n="4">4 El informe fue coordinado por Diane Orentlicher, experta independiente a quien se encargó actualizar el conjunto de principios de la comunidad internacional para la lucha contra la impunidad.</footnote>
conforme a las leyes aplicables, a los responsables y no haber impartido la justicia
debida; 3) el reconocimiento de que las penas sean apropiadas, que se impongan
considerando la gravedad de las mismas y que no se ejerzan acciones penales despro-
porcionadas; 4) finalmente, el derecho de reparación que tienen las víctimas a través
de una indemnización (Orentlicher 2005).

En el ámbito regional, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Cor-
teIDH) ha definido la impunidad como:

La falta en su conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y con-
dena de los responsables de las violaciones de derechos protegidos por la Convención
Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación por
todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la repetición cró-
nica de la violación de los derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y
de sus familiares.

Destaca en esta definición la hipótesis de que la impunidad multiplica el proceso de victimización: “La impunidad propicia la repetición crónica de la violación de los derechos humanos y la total indefensión de las víctimas y de sus familiares”.<fnref n="5" />

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figura 1. Hipótesis de impunidad</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de Orentlicher 2005.

<footnote n="5">5 Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CorteIDH), Caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia. Sentencia de 1 de julio de 2006. Serie C No. 148, párr. 299. CorteIDH, Caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134, párr. 237. CorteIDH, Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam. Sentencia de 15 de junio de 2005. Serie C No. 124, párr. 203. Y CorteIDH, Caso de las Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador. Sentencia de 1 de marzo de 2005. Serie C No. 120, párr. 170, citados por Robles 2005, 359-360.</footnote>
El informe Orentlicher actualiza el concepto de impunidad para la comunidad internacional. Sin embargo, existe otro ámbito de jurisdicción en el que se desarrolla claramente este fenómeno: el gran espacio potencial para el desarrollo de la impunidad es el nivel subnacional. Es en este ámbito de gobierno donde se comente la mayor cantidad de delitos que potencialmente no serán castigados y donde ocurren aquellos como el homicidio, lesiones, delitos patrimoniales y, en general, los denominados de alto impacto por los daños que provocan en las sociedades y a nivel comunitario.<fnref n="6" />

A pesar de que la idea de impunidad remita a una relación aparentemente sencilla entre un acto delictivo y la existencia de una sanción, estamos ante un fenómeno multidimensional y pluricausal que a su vez refiere a otros problemas como corrupción, violencia, inseguridad, acceso desigual a la justicia o violaciones graves a los derechos humanos. A partir del reconocimiento de la importancia de la impunidad y su condición multidimensional y pluricausal, es posible pensar nuevos acercamientos al deterioro de las instituciones políticas y la incapacidad de los actores políticos para garantizar condiciones de seguridad, justicia y respeto a los derechos humanos en un contexto de inseguridad en tiempos de paz: 1) la impunidad retroalimenta y multiplica las consecuencias de inseguridad, violencia, corrupción y violación a los derechos humanos; 2) la existencia de desigualdades socioeconómicas profundas generan un caldo de cultivo para limitar el acceso a la justicia y para que actos criminales queden impunes, agudizando con ello la vulnerabilidad social de quienes se encuentran en condiciones de marginación; 3) la incapacidad sistemática de las instituciones para sancionar a quienes violan la ley facilita la operación de las organizaciones criminales y, lo que es más grave, abre la puerta a colusión entre estos y las autoridades de diferentes niveles de gobierno.

## ¿Cómo se mide la impunidad en el IGI?
Metodología, criterios y límites

El IGI 2015 asume que la impunidad no puede ser entendida o medida desde una sola perspectiva o dimensión. Este fenómeno es resultado de una serie de factores –estructurales y funcionales– que habilitan, permiten y, en el peor de los casos, incentivan la existencia de la impunidad. Ante las dificultades para medir la impunidad contrastando únicamente delitos cometidos contra delitos castigados, se pone énfasis en al menos dos áreas de la gestión gubernamental, las cuales permiten la existencia de la impunidad: el sistema de seguridad pública y la administración de justicia, involucrando sus dimensiones estructural, funcional y de derechos humanos.

<footnote n="6">6 Analizamos este problema para el caso de los 32 estados que conforman la república mexicana en IGI-MEX 2016.</footnote>
<table><caption>Tabla 1. Indicadores por dimensión y eje transversal en IGI 2015</caption><thead><tr><td>Dimensión / eje transversal</td><td>Sistema de seguridad</td><td>Sistema de justicia</td></tr></thead><tbody><tr><td>Estructural</td><td>Personal de Policía por cada 100 mil habitantes.<br>Reclusos entre capacidad total penitenciaria.<br>Personal carcelario entre capacidad total penitenciaria.<br>Personal carcelario entre total de reclusos.</td><td>Número de jueces y magistrados por cada 100 mil habitantes.</td></tr><tr><td>Funcional</td><td>Personas contra las que se iniciaron causas frente a tribunales entre personas en contacto formal con la Policía.</td><td>Personas contra las que se iniciaron causas en tribunales entre número de jueces.<br>Encarcelados entre condenados.<br>Porcentaje de encarcelados sin sentencia.<br>Encarcelados por homicidio entre homicidios totales.</td></tr><tr><td>Derechos humanos</td><td>Ejecuciones extrajudiciales.<br>Tortura.</td><td>Desaparecidos.<br>Encarcelados políticos.</td></tr></tbody></table>

Fuente: IGI 2015, 39.

El énfasis en la dimensión estructural tiene por objetivo destacar la importancia de las capacidades instaladas y el diseño institucional de los Estados para castigar violaciones a las leyes. La dimensión funcional, en contraparte, identifica la forma en que las áreas de gobierno operan a partir de su marco normativo, capacidades o infraestructura institucional. Finalmente se evalúa el impacto de las violaciones graves a los derechos humanos como componente de los niveles de impunidad para cada caso (IGI 2015, 29).

Si bien las variables buscan identificar los puntos clave del proceso penal para la identificación y castigo de los delitos cometidos, es importante señalar que la fuente principal de información fueron los datos y estadísticas que los países proporcionan voluntariamente a la Oficina de Naciones Unidas contra la Drogas y el Delito (ONUDD). En otras palabras, la información que sustenta el análisis es, en gran medida, aquella que los propios Estados han aceptado compartir con la comunidad internacional.<fnref n="7" />

La estimación del índice se dividió en tres etapas: la normalización de variables potenciales, la selección de subdimensiones y finalmente la generación del índice. En la primera etapa se analizaron 23 variables o subindicadores potenciales como parte de la cadena que se inicia con la existencia de un delito, pasa por denuncia, investigación y proceso hasta llegar a una sentencia, con el objetivo de seleccionar aquellos que permitieran relacionar estos eventos con problemas de estructura (diseño y capacida-

<footnote n="7">⁷ Para el caso de violaciones a los derechos humanos, la información utilizada proviene de Cingranelli et al. 2014.</footnote>