des instaladas), funcionamiento (operación efectiva independientemente del marco normativo) o violaciones a los derechos humanos, para los ámbitos de la seguridad pública y la administración de justicia. Estos indicadores fueron normalizados por medio de la técnica de Min-Max para hacer comparables las escalas de valores y analizar posteriormente las correlaciones existentes entre ellas (IGI 2015, 37; Le Clercq y Rodríguez 2016, 31).

En la segunda etapa se identificaron las subdimensiones donde no había datos disponibles, al igual que los casos que tuvieran más de una variable no disponible. Frente a la problemática que representó esta etapa, se decidió mantener dentro del índice a aquellos países con un máximo de cuatro variables faltantes e imputar esos datos con el último dato disponible (siempre que no fuera anterior a 2010) o bien a partir de la mediana regional. Al contar con la información de correlaciones entre variables de la primera etapa y la disponibilidad de información por país, se definió un grupo definitivo de 14 variables para construir el índice.

Finalmente en la última etapa se estimó el índice de impunidad aplicando una media simple, otorgando el mismo peso a cada una de las subdimensiones y a cada variable al interior de las subdimensiones. Esta forma de estimar el índice permite que cada una de las subdimensiones tenga un valor propio, haciendo posible la identificación de cuáles son aquellas que adquieren mayor importancia en la posición final del país dentro del *ranking* general.

La información con la que se construyó el índice tiene como base principalmente el año 2012. Es importante señalar que la posición de los Estados dentro del *ranking* final debe interpretarse por su posición y distancia relativa respecto a otros países y no por su valor absoluto. Lo que nos parece central es identificar las variaciones en los niveles de impunidad a través de la comparación entre casos y al interior de cada dimensión y variable.

## Resultados para América en el IGI 2015

El IGI 2015 permite comparar variaciones en los grados de impunidad en 59 países del mundo. De estos, 33 corresponden a Europa, nueve a Asia, tres a Norteamérica, cuatro a Sudamérica, cinco a Centroamérica y cinco al Caribe. No es posible comparar 134 países en tanto no cuentan con la información suficiente para construir algunas de las 14 variables, e incluso en 95 de los casos no hay información disponible para elaborar ninguna de las variables (IGI 2015, 78-79).

Filipinas alcanza los niveles de impunidad más altos con un índice de 80, mientras que en el extremo contrario se destaca Croacia por los niveles más bajos de impunidad con un índice de 27,5, seguido por Eslovenia (28,2), República Checa (34,8), Montenegro (34,9) y Bulgaria (37,5). Solamente dos países se acercan en distancia
y posición relativa al caso de Filipinas: México (75,7) y Colombia (75,6), aunque se destacan también por muy altos grados de impunidad Turquía (68,7), la Federación de Rusia (67,3), Nicaragua (69,5), Honduras (64,1), El Salvador (64,1) y la República de Corea (63,3).<fnref n="8" />

<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Gráfico 1. Resultados IGI 2015</figcaption></figure>

Fuente: IGI 2015, 44.

El promedio del índice de impunidad se representa en una media estadística de 49,1, posición por encima de la cual se encuentra prácticamente la mitad de los países estudiados. Aunque la posición de cada país y la media tienden a cambiar en cada una de las seis dimensiones en las que se distribuyen las diferentes variables. La media más alta de impunidad se encuentra en la dimensión *funcional seguridad pública* (73,1), seguida de *estructural sistema de justicia* (73,1) y *estructural sistema de seguridad* (58). La media más baja de impunidad corresponde a la dimensión *derechos humanos sistema de justicia* (14), seguida de *funcional sistema de justicia* (30,7) y *derechos humanos sistema de seguridad* (40,7) (IGI 2015, 41).

En conjunto, los 17 países del continente americano alcanzan valores promedio por encima de la media de cada dimensión estudiada, al igual que ocurre para el caso de países de Asia y por el contrario de la situación en Europa. Mientras que la media del IGI 2015 se ubica en un índice de 49,1, el promedio de impunidad en América alcanza 58,4. Otra característica importante consiste en que la posición de los países

<footnote n="8">⁸ Es importante recordar que el IGI 2015 está diseñado para medir variaciones en grados de impunidad a partir de las variables seleccionadas, por lo tanto, los resultados de cada país no indican porcentajes de impunidad entendidos como porcentajes de delitos no castigados.</footnote>
de América se distingue por una baja dispersión de los 17 casos de estudio en cada uno de los indicadores, salvo en el caso de la dimensión *derechos humanos sistema de justicia y*, en menor medida, en *derechos humanos seguridad pública* (IGI 2015, 45).

Las posiciones que alcanzan los países de América en el IGI 2015 pueden dividirse en cuatro grupos claramente diferenciados: 1) grados de impunidad por debajo del promedio (49,1), situación que se limita a Canadá (43,4) y Costa Rica (48,7) aunque en este último caso se ubica solo cuatro décimas por debajo del promedio; 2) grados de impunidad ligeramente por encima del promedio del IGI, posición en la que se encuentra la mayoría de los países del continente como Barbados (49,7), Paraguay (50), Panamá (51,3), Trinidad y Tobago (51,5) y Bahamas (52); 3) altos niveles de impunidad: Guayana (53,9), Estados Unidos (56,4), Chile (57,4), Jamaica (57,8), El Salvador (64,1), Honduras (64,1) y Nicaragua (65,9); 4) finalmente, grados muy altos de impunidad en los casos de Colombia (75,6) y México (75,7) (IGI 2015, 42-44).<fnref n="9" />

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Gráfico 2. IGI 2015 por dimensión / América Latina</figcaption></figure>

Fuente: IGI 2015.

El IGI 2015, sin embargo, no se limita a identificar los grados de impunidad y la variación de las posiciones entre casos, de igual forma está diseñado para desagregar la situación de cada país por cada dimensión y variable estudiada. Si se analiza las seis dimensiones en las que se divide el IGI 2015, se encuentra variaciones significativas en el desempeño de cada país. Por ejemplo –y como puede verse en el gráfico 2– a pesar de que México cuenta con la peor calificación agregada de la región, su

<footnote n="9">9 IGI-MEX 2016 confirma la existencia de condiciones de impunidad generalizada para cada estado de la república mexicana. De hecho, 32 de los 25 estados se hallan agrupados a solo 10 puntos de distancia entre sí en relación con el caso del peor desempeño (el estado de Quintana Roo, 76,61) (Le Clercq y Rodríguez 2016, 49).</footnote>
desempeño no es el peor en ninguna de las dimensiones, salvo en el caso de *derechos humanos sistema de seguridad*, donde comparte posición con otros siete países.

Además de las variaciones por país dentro de cada dimensión, el gráfico 2 permite identificar que, en conjunto, el continente americano se destaca por altos niveles de impunidad: 1) por encima del promedio de los 59 casos que son analizados en el IGI; 2) superiores al promedio en cada dimensión en particular. En este último sentido, las diferencias más amplias en el promedio por dimensión del IGI 2015 frente a las correspondientes al continente americano se encuentran en las dimensiones *estruc-tural sistema de justicia* (73,1 vs. 87,3), *derechos humanos sistema de seguridad* (40,7 vs. 60) y *estructural sistema de seguridad* (58 vs. 64,6). Incluso en dimensiones en las que obtiene un mejor desempeño, las dimensiones *funcional sistema de justicia* (30,7 vs. 39,5) y *derechos humanos sistema de justicia* (14 vs. 18,3), su posición se ubica por encima del promedio IGI 2015. La excepción radica en *funcional sistema de seguridad* (79,9 vs. 80,8) donde el mal desempeño es casi idéntico al promedio global.

Cuando se analiza la situación de los países de la región en cada una de las 14 variables que conforman el IGI 2015, se encuentra que el continente se destaca por un índice de impunidad mayor en cada indicador que el promedio del IGI 2015. La excepción lo representan los casos de las variables “personas contra las que se ini-ciaron causas frente a tribunales entre personas en contacto formal con la Policía” y “policías por cada 100 mil habitantes”, en las cuales tiene un mejor desempeño que el promedio IGI 2015 (ver tabla 2). Sin embargo, para el caso del total de policías por cada 100 mil habitantes, contar con un mayor número de policías en las calles no significa necesariamente que estén adecuadamente preparados o capacitados para realizar sus funciones.

La revisión desagregada por cada variable permite observar cuatro problemas im-portantes. En primer lugar, el desempeño por cada indicador tiende a sufrir variacio-nes muy significativas entre los niveles máximo y mínimo en los diferentes casos. En segundo lugar, los grados de impunidad en cada país se explican por un desempeño diferenciado en cada una de las variables analizadas. Tercero, las graves violaciones a los derechos humanos son muy relevantes para entender los grados de impunidad en la región, en especial la existencia de tortura y ejecuciones extrajudiciales. Por último, y a diferencia del conjunto de países estudiados, los muy altos niveles de impunidad en México (75,7) y Colombia (75,6), solo son equivalentes a la situación de Filipinas (80). Lo anterior no es resultado de una variable en particular, sino que hablamos en estos casos de un índice de impunidad que se ubica por encima de la media del IGI 2015 en prácticamente todos los indicadores.<fnref n="10" />

<footnote n="10">10 El análisis del caso mexicano y los países con los más altos niveles de impunidad se puede consultar en IGI 2015, 53-54 y 63-64. Para los resultados de impunidad promedio para las entidades federativas en México, ver: Le Clercq y Rodríguez 2016, 47-61.</footnote>
<table><caption>Tabla 2. Desempeño IGI 2015 por indicador, países de América</caption><thead><tr><td>Indicador</td><td>Mejor</td><td>Peor</td><td>Segundo peor</td><td>Tercero peor</td><td>Media</td></tr></thead><tbody><tr><td>Policías x100mH</td><td>Bahamas 725,6</td><td>Honduras 153,7</td><td>Nicaragua 167,4</td><td>Canadá 199,6</td><td>América 352,9<br>IGI 332</td></tr><tr><td>Jueces x100mH</td><td>Costa Rica 23,9</td><td>Nicaragua 1,6</td><td>Jamaica 2,02</td><td>Guayana 2,5</td><td>América 8,7<br>IGI 16</td></tr><tr><td>PT/CFP</td><td>Panamá 1,04</td><td>EUA<br>0,008</td><td>Barbados 0,04</td><td>Trinidad y<br>Tobago 0,06</td><td>América 0,62<br>IGI 0,75</td></tr><tr><td>PT/#jueces</td><td>Trinidad y<br>Tobago 2,9</td><td>El Salvador<br>387,8</td><td>EUA<br>19,9</td><td>Tres países 65,2</td><td>América 58,77<br>IGI 66,95</td></tr><tr><td>Presos/<br>condenados</td><td>Canadá 0,14</td><td>USA<br>25</td><td>Jamaica<br>16,1</td><td>Bahamas<br>5,7</td><td>América 4,61<br>IGI 1,64</td></tr><tr><td>% presos sin<br>sentencia</td><td>Barbados 0,57</td><td>Panamá<br>65,9</td><td>Argentina 50,9</td><td>México 46,8</td><td>América 29,51<br>IGI 23,49</td></tr><tr><td>P/CP</td><td>Canadá 0,65</td><td>Honduras 0,190</td><td>Colombia 0,193</td><td>Paraguay 0,195</td><td>América 0,34<br>IGI 0,46</td></tr><tr><td>R/CP</td><td>EUA<br>1,02</td><td>El Salvador 3,37</td><td>Panamá 1,80</td><td>Nicaragua 1,54</td><td>América 1,35<br>IGI 1,17</td></tr><tr><td>P/R</td><td>Canadá 0,68</td><td>Panamá 0,074</td><td>El Salvador 0,75</td><td>Colombia 0,12</td><td>América 0,30<br>IGI 0,45</td></tr><tr><td>Presos H/<br>homicidios</td><td>EUA<br>11,48</td><td>Bahamas<br>0,0090</td><td>México 0,0094</td><td>Guayana 0,074</td><td>América 3,5<br>IGI 5,94</td></tr><tr><td>Tortura</td><td>Ninguno sin<br>tortura</td><td>6 países 100</td><td>11 países 50</td><td>n/a</td><td>América 67,64<br>IGI 56,77</td></tr><tr><td>Ejecuciones<br>extrajudiciales</td><td>3 países<br>0</td><td>Colombia y<br>Jamaica 100</td><td>12 países 50</td><td>n/a</td><td>América 47,05<br>IGI 24,57</td></tr><tr><td>Desaparecidos</td><td>14 países<br>0</td><td>Colombia y<br>México 100</td><td>Honduras 50</td><td>n/a</td><td>América 14,7<br>IGI 8,47</td></tr><tr><td>Presos políticos</td><td>12 países sin<br>presos</td><td>Colombia 100</td><td>4 países 50</td><td>n/a</td><td>América 17,64<br>IGI 19,49</td></tr></tbody></table>

Elaboración propia a partir de bases de datos IGI 2015. Policías por cada 100 mil habitantes (policías x100mH); jueces por cada 100 mil habitantes (jueces x100mH); personas frente a tribunales entre contacto formal con la Policía (PT/CFP); personas ante tribunales entre número de jueces (PT/#jueces); personal carcelario entre capacidad total de los penales (P/CP); número de reclusos entre capacidad total de los penales (R/CP); personal carcelario entre número de reclusos (P/R); personas encarceladas por homicidio entre homicidios totales (presos H/homicidios).

## Correlaciones particulares para América Latina

La impunidad como un fenómeno multidimensional y pluricausal tiene relación con factores específicos. El IGI 2015, como ejercicio de consistencia y solidez, fue somecido a la prueba de identificar la existencia –o ausencia– de correlaciones estadísticas con otros índices sobre temas que podrían identificarse como cercanos al fenómeno, tales como la corrupción y el Estado de derecho. Adicionalmente se realizaron algunas pruebas para identificar si existían o no relaciones significativas entre la impunidad y el ingreso, la desigualdad, los homicidios o los delitos en general. Los resultados de estos ejercicios de consistencia confirman lo que podría intuirse sobre impunidad:
la desigualdad y la corrupción incrementan los grados de impunidad. Aunque resulta relevante señalar que el PIB per cápita no es una variable directamente relacionada con la impunidad (IGI 2015, 49-50).

Como pruebas de consistencia del IGI 2015, se buscó identificar qué factores podrían tener primero una correlación intuitiva o teórica con la impunidad y, posteriormente, cuáles de esos tenían una relación estadística sólida. En este ejercicio, se puso énfasis particularmente en la relación natural de la impunidad con la desigualdad, la corrupción y el Estado de derecho. La intuición detrás de esto es que aquellas sociedades donde el Estado de derecho es más deficiente, permiten o incluso incentivan la existencia de impunidad. Para el caso de la desigualdad, importa la forma en que el acceso a recursos y a la libertad, entendida desde una perspectiva de desarrollo (Sen 1999), hace una diferencia significativa en los niveles de impunidad existentes en un país.

Para medir desigualdad, se consideraron dos indicadores: ingreso (mediante el PIB) y el coeficiente de Gini, que es una medida de desigualdad en sí misma. Si bien a nivel global esta correlación indica que la impunidad no es una situación exclusiva de los países pobres, al analizar los resultados solo para los países de América Latina, se identifica que sí existe una correlación: a mayor PIB, menor es el nivel de impunidad registrado (IGI 2015, 49). No obstante, no deja de ser un fenómeno que ataca con mayor fuerza a los países más desiguales. De hecho, existe una sólida correlación entre el IGI y el coeficiente Gini, que muestra que los países más desiguales tienden a ser los más impunes.

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Gráfico 3. IGI vs. PIB (países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y Banco Mundial 2012.
<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Gráfico 4. IGI vs. Gini
(países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y Banco Mundial 2012.

Para evaluar la existencia de una correlación entre Estado de derecho e impunidad, se utilizaron dos indicadores elaborados por el Banco Mundial: el *índice de corrupción y el índice de Estado de derecho*. En ambos casos el resultado fue similar: la impunidad tiene una correlación negativa con el Estado de derecho y la corrupción. Esto indica que, a mayores niveles de corrupción, mayor es el nivel de impunidad, mientras que a menor respeto al Estado de derecho, mayor es el nivel de impunidad. Si se observa el gráfico 5 donde se revela la correlación entre impunidad y corrupción, debe tomarse en cuenta que este índice señala en negativo los niveles más altos de corrupción y en positivo los menores.
<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Gráfico 5. IGI vs. Corrupción
(países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y Banco Mundial 2012.

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Gráfico 6. IGI vs. Estado de derecho
(países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y Banco Mundial 2012.
En lo que se refiere a las tasas de delitos en la región, se consideraron dos tipos particulares de delitos por su gravedad: robo con violencia por cada 100 mil habitantes y la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. En este caso se confirma que existe una relación directa entre el incremento en estos delitos y la impunidad. Esta relación es más evidente en el caso de homicidios. Lo anterior señala que el incremento en estos delitos puede responder, en gran medida, a la señal que envía la impunidad: quien delinque no enfrenta las consecuencias de sus actos.

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Gráfico 7. IGI vs. Tasa de homicidios en América (países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y ONUDD.

Estas correlaciones demuestran que el IGI 2015 presenta una propuesta metodológica robusta para evaluar la impunidad y permite ayudar a entender los factores que tienen una relación con la misma. El IGI 2015 y el IGI-MEX 2016, entendidos como herramientas cuantitativas, permiten ayudar a generar análisis específicos y con mayor nivel de certeza, en consecuencia, pueden aportar elementos clave a la discusión de políticas públicas basadas en evidencia en la materia, en especial para una región en la que existen muy altos niveles de impunidad y de desigualdad económica.
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Gráfico 8. IGI vs. Tasa de robos con violencia en América (países estudiados IGI 2015)</figcaption></figure>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015 y ONUDD.

## ¿Qué se requiere para medir más casos?

La información agregada de las diferentes variables que componen el IGI 2015 permite identificar altos grados de impunidad en el conjunto de los países de América con la excepción de Canadá. El principal problema es la incapacidad de integrar a 26 países de la región a la muestra, incluyendo entre ellos a Bolivia, Brasil, Cuba, Guatemala, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Para el desarrollo del IGI 2015, se consideró elaborar una base de datos conformada por información de 193 países (la cual desagregada de acuerdo con cambios de gobierno alcanzó hasta un total de 219 países). Debido a las condiciones particulares de las 14 variables en las que se divide el IGI 2015, en 134 casos no fue posible completar la información necesaria sin afectar la unidad de medición y la coherencia con la metodología estadística aplicada (ver anexo 2 de IGI 2015, 75-79).

Se ha definido como “impunidad estadística” a aquellos casos en los que no existe la información suficiente para completar los 14 indicadores mínimos para medir la impunidad a nivel global. La impunidad estadística representa una variante del estudio del fenómeno de la impunidad y que advierte al respecto sobre tres problemas específicos: 1) países que no cuentan con la capacidad para reportar información sobre seguridad pública, acceso a la justicia y violencia en los términos establecidos
por ONUDD; 2) países que tienen la capacidad para generar información pero que deciden no hacerla pública; 3) derivado de lo anterior, desconexión entre evidencia estadística y formulación de la política pública.<fnref n="11" />

<table><caption>Tabla 3. Información no disponible para indicadores IGI 2015 en países de América</caption><thead><tr><th>País</th><th>Capacidad penitenciaria</th><th>Condenados</th><th>Encarcelados</th><th>Número de jueces</th><th>Personal de Policía</th><th>Personal carcelario</th><th>Personas contra las que se iniciaron causas en los tribunales</th><th>Personas que tuvieron contacto formal por parte de la Policía</th><th>Encarcelados sin sentencia</th><th>Desaparecidos</th><th>Ejecuciones extrajudiciales</th><th>Encarcelados políticos</th><th>Tortura</th><th>Encarcelados por homicidio entre homicidios totales</th></tr></thead><tbody><tr><td>Belice</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>Bolivia</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>Brasil</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>República Dominicana</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>Granada</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>Guatemala</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>St. Kitts and Nevis</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>St. Vicente y Granadinas</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr><tr><td>Uruguay</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>X</td><td>I</td><td>X</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>I</td><td>X</td></tr></tbody></table>

Elaboración propia a partir de base de datos IGI 2015. Información disponible (I); Información no disponible (X). Para los casos de Anguila, Aruba, Bermudas, Islas Caimán, Guyana Francesa, Groenlandia, Martinica y Puerto Rico no hay información disponible para ninguna variable. Para los casos de Antigua y Barbuda, Cuba, Dominica, Ecuador, Haití, Perú, Santa Lucía, Surinam y Venezuela solo es disponible la información para los indicadores sobre derechos humanos de Cingranelli et al. 2014.

Los casos que se encuentran en “impunidad estadística” reflejan una realidad diferenciada de acuerdo con el conjunto de variables sobre las que existe información disponible (tabla 3). 77 países reportan información necesaria para completar desde tres hasta nueve de las variables, entre los que se encuentran República Dominicana (10), Granada (nueve), St. Kitts y Nevis (nueve), Bolivia (ocho), Brasil (ocho), San Vicente y

<footnote n="11">11 Dos precisiones son importantes. En primer lugar, en la muestra de 134 países que no son incorporados al IGI 2015 se encuentran los países que conforman el Reino Unido, en los cuales la forma particular en que reportan su información no permitió considerarlos en la muestra. En segundo lugar, la información sobre violaciones a los derechos humanos suele en general no ser reportada por los Estados, en este caso, la información sobre estas variables depende de su disponibilidad, en Cingranelli et al. 2014.</footnote>
las Granadinas (ocho), Uruguay (ocho), Guatemala (siete), Belice (seis), Cuba (cuatro), Dominica (cuatro), Ecuador (cuatro), Haití (cuatro), Perú (cuatro), Santa Lucía (cuatro), Surinam (cuatro) y Venezuela (cuatro). Finalmente, y si se considera la muestra extendida de 219 países, para 95 países no es posible acceder a la información de ninguna variable, lo cual incluye a ocho países del continente, principalmente del Caribe.

Estos países tienden a reportar en forma diferenciada aunque incompleta las 14 variables seleccionadas. Al respecto, es importante destacar dos elementos. En primer lugar, si bien es posible conformar las cuatro variables relativas a violaciones a los derechos humanos para 10 países de la región, en realidad no reportan directamente estos datos y es posible contar con esta información a través del seguimiento especializado de Cingranelli et al. 2014 en la materia a partir de reportes de agencias internacionales. Por lo que estos 10 casos tendrían que añadirse a la lista de países que no reportan directamente ningún tipo de información.

En segundo lugar, ninguno de los países del continente que se encuentra en situación de “impunidad estadística” reporta la información necesaria para cuantificar la relación entre homicidios y condenas por homicidio. Esto parece especialmente relevante para comprender el fenómeno de la impunidad y el alcance de la idea de “impunidad estadística”, en parte por la particularidad y gravedad misma del delito de homicidio, pero por otra parte, por la conexión entre el homicidio doloso y otros delitos graves. En este sentido, ONUDD (2013, 1) señala que:

> A medida que la comunidad internacional dirige la mirada hacia la agenda de desarrollo post-2015, un factor que debe considerarse es el vínculo entre violencia, seguridad y desarrollo, en el contexto más amplio del Estado de derecho. El homicidio doloso (junto con otros delitos violentos) es una amenaza para la población en cuanto a que su impacto va más allá de la pérdida de vidas humanas y puede generar un entorno de miedo e incertidumbre.<fnref n="12" />

¿Es posible completar la información sobre las diferentes variables para integrar estos casos a la muestra de países cuyos grados de impunidad pueden ser comparados en el IGI? El proyecto IGI se ha planteado como objetivos para los próximos años: 1) aumentar en la medida de lo posible el número de variables a comparar entre casos; 2) incorporar a la muestra a aquellos países que se encuentran actualmente en situación de “impunidad estadística”; 3) actualizar anualmente los datos por variable en el IGI para permitir el análisis de variaciones a lo largo del tiempo. Considerando que el proyecto se inicia a partir de una preocupación por los grados de impunidad existentes en México, adquiere especial importancia integrar más casos latinoamericanos a la muestra para garantizar comparaciones más robustas entre países de la región.

<footnote n="12">12 El *Estudio mundial sobre homicidio 2013* identifica en el homicidio “uno de los indicadores más completos, comparables y precisos para medir la violencia” y “una importante herramienta para monitorear la seguridad y la justicia”. Ver: https://www.unodc.org/documents/gsh/pdfs/GLOBAL_HOMICIDE_Report_ExSum_spanish.pdf</footnote>
El principal problema para crear indicadores radica en la voluntad de los propios países para reportar información a las agencias de la ONU y la debilidad de los mecanismos de gobernanza global para exigir a los Estados transparencia y acceso a la información en la materia. Ante la complejidad que supone esta situación, existen dos vías para completar la información de las diferentes variables en la región. En primer lugar, recurrir a datos que generan especialistas u organizaciones de la sociedad civil, con la desventaja de trabajar con fuentes no oficiales utilizando criterios diferenciados por caso. En segundo lugar, establecer un vínculo directo con sistemas de indicadores preexistentes que midan fenómenos semejantes, lo cual implica el limitante de retomar variables no necesariamente definidas con la misma variable dependiente en mente.

La discusión en torno a la definición de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015 representa una oportunidad para desarrollar un conjunto de indicadores comunes a los diferentes países que permita medir el alcance de problemas como la inseguridad, la violencia o la impunidad y, a través de ellos, establecer criterios y buenas prácticas para la formulación e implementación de políticas que posibiliten reducir grados de impunidad o mejorar el acceso a la justicia. La integración del Objetivo 16 a la agenda del desarrollo global, entendido como un mecanismo para promover la paz, garantizar la justicia y fomentar instituciones nacionales fuertes, significa avanzar en la dirección de mejores sistemas de medición estadística internacionales.<fnref n="13" />

Lo ambicioso del alcance esperado de estas metas puede convertirse paradójicamente en un obstáculo para el diseño de un sistema de información global sobre violencia, inseguridad y acceso a la justicia. El Objetivo 16 integra metas de muy distinta naturaleza que bien podrían haberse subdividido en objetivos diferenciados por su impacto en el desarrollo: buena gobernanza (corrupción, transparencia, rendición de cuentas, participación, acceso a la información pública e inclusión en la toma de decisiones); representatividad de los países en la gobernanza global; promoción del Estado de derecho y acceso a la justicia; respeto a los derechos humanos (protección de los derechos de la infancia, identidad jurídica, leyes y políticas de no discriminación, protección de libertades fundamentales); seguridad pública (reducción de la violencia, lucha contra el crimen organizado, control de armas y lavado de dinero); así como prevención y cooperación para enfrentar el crimen trasnacional y el terrorismo.

A la complejidad que implica implementar y evaluar el cumplimiento de esta diversidad de metas, debe añadirse que si bien se entienden como objetivos y metas universales que afectan por igual a todos los países –y que por tanto tienen un carácter integrado e indivisible como parte de un enfoque del desarrollo sostenible en tres dimensiones–, al mismo tiempo se reafirma que esto debe cumplirse respetando

<footnote n="13">13 El Objetivo 16 se centra en “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”, a través de 12 metas específicas. Ver *UN Sustainable Development Knowledge Platform* en: *sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld*</footnote>
políticas y prioridades nacionales. <fnref n="14" /> Lo cual, cuando involucra violencia, corrupción, debilidad del Estado ante el crimen organizado, violaciones a los derechos humanos e impunidad, puede traducirse en el incumplimiento de metas y la negativa a reportar información nacional bajo el pretexto de la falta de capacidades o la incongruencia con prioridades nacionales. <fnref n="15" />

Cumplir con estos objetivos requiere necesariamente generar un sistema de indi-
cadores de calidad, confiables, accesibles y oportunos para medir los grados de pro-
greso entre los diferentes países del mundo, lo cual depende de crear primero en los
países en desarrollo capacidades para generar información estadística sobre políticas
públicas y para reportarla a nivel internacional.

Conclusiones

En este ensayo hemos analizado algunos de los principales hallazgos para América Latina derivados del IGI 2015. El principal argumento ha consistido en que la impunidad importa en tanto es un factor que multiplica y retroalimenta otros problemas sociales como la inseguridad, la violencia, el acceso desigual a la justicia o la violación a los derechos humanos. De igual forma, hemos destacado la importancia de medir estadísticamente los alcances de la impunidad a nivel global y las variaciones nacionales a través de cada dimensión y variable, pues a pesar de los problemas que representa el acceso a datos, esta es una forma de impulsar el debate sobre la importancia de formular políticas públicas basadas en evidencia.

De acuerdo con nuestro estudio, la región se caracteriza por altos niveles de impuni-
dad y desigualdad socioeconómica. México y Colombia se destacan por ubicarse en los
peores lugares entre los 59 países que pueden ser comparados en el IGI 2015. Aunque
también es necesario destacar la imposibilidad de incorporar a países como Bolivia,
Brasil, Guatemala, Uruguay y Venezuela a la muestra como resultado de falta de datos.

Los altos índices de impunidad en la región hacen necesario estudiar con mayor
profundidad problemas en el diseño y funcionamiento de los sistemas de seguridad y
justicia. Con ello adquiere un rol central la importancia del Estado de derecho como
el conjunto de instituciones que hacen posible el funcionamiento efectivo de otras
reglas y políticas, y no solo como la suma simple de leyes y mandatos formales.

<footnote n="14">14 Ver: "Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible". Asamblea General de las Naciones Unidas, 12 de agosto de 2015 en: www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&Lang=S</footnote>

<footnote n="15">15 Jan Vandemoortele advierte en un artículo publicado en el diario español *El País*: "En ese aspecto, la mayoría de los ODS no pasan la prueba porque, además de no contener un resultado numérico -se usa mucho un lenguaje como "aumentar/reducir sustancialmente, reforzar, fortalecer, progresivamente mejorar, promover, garantizar"-, muchos no establecen un plazo específico para ser alcanzados. Y cuando lo hacen, se cita sobre todo el año 2030; aunque en algunos también se fijan de manera arbitraria 2020 ó 2025. Es por esto que los objetivos no son aptos para ser llamados "metas". Ver "Un vistazo sereno a los Objetivos de Desarrollo Sostenible" en: www.elpais.com/elpais/2015/09/01/planeta_futuro/1441129808_242789.html</footnote>
La existencia de correlaciones entre impunidad y corrupción, violencia, inseguridad o desigualdad debe ser considerada también con mayor énfasis. Nos preocupa la relación perversa entre desigualdad socioeconómica e impunidad que se expresa en la región: por una parte, la desigualdad entendida como caldo de cultivo de la impunidad y problemas conexos; por otra parte, la impunidad como el factor que agudiza la vulnerabilidad de quienes padecen su situación de pobreza y marginación.

Reconocemos como una prioridad la necesidad de integrar más casos de la región a la muestra de 59 países que actualmente es posible estudiar, de tal forma que sea factible realizar comparaciones pertinentes por dimensión y variable en forma longitudinal. En el mismo sentido, debemos desarrollar nuevas estrategias metodológicas para fortalecer el análisis de la correlación entre impunidad y desigualdad, pues la construcción de un Estado de derecho, entendido como fundamento real y no solo formal de nuestra vida pública, pasa por analizar las posibilidades del cambio institucional y la formulación de políticas basadas en evidencia, pero también por la necesidad de construir una sociedad en paz, más segura, justa e incluyente.

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<figure><img src="image_19.png" /></figure>

Serie Tesis

Sobreviviendo con la pipa:
drogas, violencia y conflictos
interétnicos en El Paraíso

William Álvarez Álvarez

FLACSO Ecuador, 2015

136 páginas

Esta obra es el resultado de una etnografía realizada durante un año en un barrio del Centro Histórico de Quito, cuya reputación está vinculada a la violencia y al microtráfico de drogas. El autor presenta los relatos de vida de tres hombres jóvenes, afrodescendientes oriundos de la provincia de Esmeraldas, que migraron a la capital del Ecuador y se instalaron en dicho barrio. Álvarez describe sus estrategias de supervivencia, tanto formales y legales como informales e ilegales.

A partir de la cotidianidad de la vida barrial, el autor explica las formas en que se manifiestan los efectos sociohistóricos y políticos de la violencia estructural, una categoría desarrollada por Johan Galtung. Más allá del sufrimiento, los conflictos culturales, las desigualdades étnicas y las prácticas identitarias de estos jóvenes migrantes, el autor muestra su ingenio para sobrevivir en un espacio urbano, social y cultural que consideran hostil.
Genealogía e historia no resuelta de la
desaparición forzada en México

*The Unresolved History and Genealogy of Forced Displacement in Mexico*

Genealogia e história não resolvida do
desaparecimento forçado no México

Carolina Robledo Silvestre

Fecha de recepción: agosto de 2015

Fecha de aceptación: febrero de 2016

Resumen

Este artículo reconstruye los elementos simbólicos y prácticos que subyacen bajo la disputa reciente por la tipificación del delito de “desaparición forzada” en México. El análisis parte de la comprensión de un contexto en el que violencia política y violencia criminal se traslapan y confunden, generando nuevos retos para atender la demanda de las víctimas de este crimen. Los hallazgos derivan en un cuestionamiento sobre los límites y alcances del discurso de los derechos humanos y la necesidad de “vernaculizar” la categoría de desaparición forzada para enmendar las formas de exclusión que plantean los criterios preestablecidos.

Descriptores: desaparición forzada; guerra sucia; víctimas; guerra contra las drogas; derechos humanos; México.

Abstract

This article reconstructs symbolic elements and practices that underline the recent dispute over the cha-
racterization and nature of “forced displacement” in Mexico. The point of departure for this analysis is
that of the contemporary Mexican context in which political and criminal violence are often interlinked.
This has resulted in new challenges when attending to the demands of the victims of these crimes. These
new challenges necessitate a questioning of the limits and scope of human rights discourse in relation to
forced displacement in Mexico. The conclusions of this study emphasize the necessity to “vernacularize”
the typology of forced displacement in order to challenge the forms of exclusion established by the exis-
ting definitions.

Keywords: forced displacement; dirty war; victims; the war on drugs; human rights; México.

<footnote>Carolina Robledo Silvestre. Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Sociología por el Colegio de México. Catedrática CONACYT adscrita al Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), México y docente de la Maestría en Antropología Social en la misma institución. Asesora académica de la Asociación Unidos por los Desaparecidos de Baja California.</footnote>

<footnote>✉ carolina.robledo@ciesas.edu.mx</footnote>
## Resume

Este artigo reconstrói os elementos simbólicos e práticos que se ocultam sob a disputa recente pela tipificação do delito de “desaparecimento forçado” no México. A análise parte da compreensão de um contexto no qual a violência política e a violência criminal se superpõem e se confundem, produzindo novos desafios para atender à demanda das vitimas deste crime. Os resultados geram um questionamento sobre os limites e alcances do discurso dos direitos humanos e da necessidade de “vernaculizar” a categoria de desaparecimento forçado para emendar as formas de exclusão que sugerem os critérios pré-estabelecidos.

*Descritores:* desaparecimento forçado; guerra suja; guerra contra as drogas; direitos humanos; México.

Verdad y justicia de las familias de las más de 26 mil personas desaparecidas en México y de los más de 10 mil migrantes desaparecidos, sigue siendo nuestra principal e irrenunciable demanda y no pararemos de recorrer calles, dependencias, cuarteles y cárceles; montañas y desertos hasta saber qué pasó con ellos y ellas.

### IV Marcha de la Dignidad Nacional. Madres buscando a sus hijos e hijas

La violencia experimentada por México en la última década, expuesta a través de cifras que demuestran el aumento de homicidios, secuestros y desapariciones, además de una constante y sistemática violación a los derechos humanos, representa hoy un desafío para las ciencias sociales.

Uno de los puntos nodales de este reto tiene que ver con la comprensión de las relaciones entre la violencia política y la violencia criminal, distinciones que han sido rebasadas por la práctica cotidiana de formas de corrupción y colusión de los diferentes órdenes de gobierno con grupos dedicados al crimen. Este fenómeno, aunado a la emergencia de nuevos actores que disputan el poder organizados en pandillas, ejércitos paramilitares, carteles y grupos de delincuencia organizada, representa un desafío para las categorías con las que comprendíamos y explicábamos los actos de violencia.

Uno de los crímenes que indica con mayor claridad este complejo estado de las cosas es la desaparición de personas, por tratarse de un fenómeno en el que participan no solo agentes estatales y/o miembros de las Fuerzas Armadas, como tradicionalmente sucedía, sino también actores que, en colusión con estos o de manera independiente, hacen uso de este mecanismo de terror sistemáticamente.

Dado que la categoría “desaparición forzada” ha sido jurídicamente sancionada por la legislación penal internacional en el contexto de los crímenes de lesa humanidad, parece legítimo proponer que experiencias históricas como la de México, con sus particularidades, puedan interpelar dicha categoría en sus límites y alcances. El tra-
bajo antropológico<fnref n="1" /> que sostiene este artículo se pregunta precisamente por la “vida social” de esta categoría, discutiendo en torno a la manera en que esta ha sido des-cargada (Ferrándiz 2010) al contexto nacional y local mexicano, produciendo nuevas subjetividades, relaciones, identidades y debates.

De este modo, se busca explorar uno de los tantos matices que integran el fenómeno de la desaparición de personas en México, con el fin de comprender de qué se habla cuando se dice que más de 27 mil personas han desaparecido en los últimos siete años en un país sin un conflicto armado declarado.<fnref n="2" /> Se parte de la imposibilidad de afirmar que todos estos casos corresponden a la categoría de desaparición forzada en *stricto sensu*<fnref n="3" /> y más bien nos avocamos a comprender la evolución de este concepto y su relación con los hechos conocidos.

## Desapariciones: catástrofe y estado liminal

La desaparición de personas es una catástrofe que implica una ruptura profunda y sostenida de campos de sentido y acción tanto a nivel individual como social. Tradicionalmente se ha ejercido como un mecanismo de represión que inhibe la verdad y la memoria al ocultar el rastro del crimen y de sus responsables. Para Gabriel Gatti (2011a), la desaparición de personas es una práctica devastadora que obliga a replantearse las relaciones entre representación y hechos: “Tanto devasta que para pensarla requerimos conceptos también extremos” (Gatti 2006, 91). La desaparición es entonces una catástrofe,<fnref n="4" /> un desajuste de la estructura y, especialmente, un desajuste de las relaciones entre identidad y lenguaje, como lo demuestra el testimonio del padre de un joven desaparecido en Coahuila:

<footnote n="1">1 Este trabajo tiene base en una etnografía multisituada que incluye la participación en grupos de familiares de personas desaparecidas, entrevistas con profundidad, asistencia a foros, marchas, actos de protesta, eventos académicos y mesas de discusión sobre la Ley General de Desaparición Forzada, así como revisión de prensa y de documentos jurídicos relacionados con el debate. Las actividades mencionadas se realizaron entre 2012 y 2015 y continúan llevándose a cabo al momento de escribir el documento. La participación de la autora en la Asociación Unidos por los Desaparecidos de Baja California como asesora durante seis años y recientemente en el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México (en formación desde 2015) ha permitido el acceso al campo y el seguimiento cotidiano del debate.</footnote>

<footnote n="2">2 Según las cifras oficiales presentadas por el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas en su último informe del 31 de diciembre de 2014, existen 25 230 casos en el territorio nacional. De estos, 24 812 están registrados en el fuero común (procuradurías estatales) y 418 en el fuero federal (PGR 2015).</footnote>

<footnote n="3">3 Esta imposibilidad no corresponde únicamente al campo del estudio académico, sino y sobre todo, al campo de la procuración de justicia. Sin una investigación que determine móviles, responsables y delitos asociados con este número de desapariciones, es una falacia metodológica considerar que todas ellas correspondan a la categoría transnacional. Sin embargo, esto no quiere decir que una buena parte de ellas no estén relacionadas con un tipo de crimen del cual el Estado es responsable por acción directa, omisión, aquiescencia o incluso por falta de investigación para dar con el paradero de la persona desaparecida. Estas discusiones son precisamente las que se derivan del estudio que aquí se presenta.</footnote>

<footnote n="4">4 Gatti (2012) distingue entre trauma, acontecimiento y catástrofe. Para el autor, el trauma es una desestabilización profunda pero temporal; el acontecimiento (retomando la propuesta de Veena Das) es una desestabilización profunda e intensa pero dura poco; mientras que la catástrofe es la inestabilidad estable: el desajuste permanente entre palabras y cosas.</footnote>
Díganme cómo se le dice a un hijo sin padres: huérfano. A una mujer que se le ha muerto su esposo: viuda. Y díganme cómo se le dice a un padre que ha perdido a su hijo: para eso no hay palabras (Eugenio,<fnref n="5" /> padre de un joven desaparecido en Torreón Coahuila, 2015).

El concepto de liminalidad puede ayudar a comprender el estado catastrófico al que hace referencia la narrativa de este padre que se ha quedado sin palabras. Según Victor Turner<fnref n="6" /> (1974), la liminalidad es un estado de indefinición a partir del cual se demuestran las formas de organización social a partir de la crisis que sufren. Aunque el autor no aborda el tema de la desaparición, sus argumentos han resultado ser un gran aporte para los estudios sobre el tema (Panizo 2010; Regueiro 2010), pues indica la ruptura de categorías socialmente establecidas y la necesidad de reconstruirlas.

El estado liminal, caracterizado por la imposibilidad de ser definido socialmente, permite la consolidación de campos sociales que buscan restituir la relación entre los hechos y las palabras (Gatti 2012) a través de prácticas y discursos que empiezan a dar sentido a la ambigüedad. En el caso específico de la desaparición de personas, son principalmente los familiares quienes inician la tarea de construir campos de disputa en torno a la representación de las personas desaparecidas. Y es partir de este proceso de restitución social que empiezan a encuadrarse las categorías para definir socialmente los bordes de la desaparición forzada.

En el caso del Cono Sur, el campo social construido en torno a este fenómeno tuvo como consecuencia la consolidación de la genealogía del detenido-desaparecido, posible gracias a la circulación de retóricas, lenguajes y producciones culturales que desarrollaron patrones de acción y de identidad en torno a este sujeto (Gatti 2012). Esta genealogía ha traspasado las fronteras (Gatti 2011b) y se ha sedimentado como una narrativa dominante para entender la desaparición forzada de personas, no solo en América Latina, sino en otras latitudes, a través de su institucionalización y apropiación social (Jelin 2004).

En España, por ejemplo, la categoría transnacional de la desaparición forzada se ha convertido paulatinamente en una guía fundamental de la acción de las asociaciones que promueven la “recuperación de la memoria histórica” en torno a la Guerra Civil, al tiempo que ha alimentado el debate y la judicialización de los casos (Ferrándiz 2010).

Así, a la crisis de representación provocada por la desaparición de personas, tanto a nivel individual como colectivo, corresponde una búsqueda social de campos de sentido y categorías que promuevan no solo el reconocimiento de los sujetos, sino también su participación en el campo de la justicia.

<footnote n="5">5 Los nombres de los familiares de personas desaparecidas han sido cambiados para proteger su identidad. Solo se indica su nombre real cuando su intervención fue en público y en aceptación de que podía divulgarse.</footnote>

<footnote n="6">6 La teoría del drama social de Turner (1974) permite identificar su orientación a pensar las crisis más que el orden social. A pesar de que el autor promueve en el fondo un regreso a la estructura como la superación de los estados liminales o del trauma, deja abierto el camino a la creación y la agencia del sujeto en estos espacios de incertidumbre en los que es posible transformar las estructuras.</footnote>
La desaparición forzada de personas: orígenes y sedimentación de una categoría

Aunque la técnica de desaparecer personas fue ampliamente utilizada por la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en la década de 1930 y desde la década de 1950 ha sido reconocida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con todas sus implicaciones legales y fácticas; fue solo hasta la década de 1970, en el contexto de las dictaduras latinoamericanas, que la comunidad internacional le otorgó un lugar a este crimen como una violación a los derechos humanos independiente de otras violaciones.

A partir de las desapariciones forzadas ocurridas en Guatemala y Argentina durante esta década, la Asamblea General de la ONU emitió la resolución 33/173 (1978), llamando a los Estados “a destinar los recursos necesarios para la búsqueda de personas desaparecidas, a la aplicación de la ley y al respeto de los derechos humanos de las personas” (Pelayo 2012, 963). Desde entonces, la desaparición se comprende como una grave y flagrante violación a los derechos humanos.

El trabajo realizado por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en 1978 en Chile, durante la dictadura de Augusto Pinochet, produjo avances significativos para reconocer la situación de las personas desaparecidas en el Cono Sur, lo que llevó a la formación, en 1980, del Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas e Involuntarias. La labor de este organismo, cuya misión era “recibir información de gobiernos, organizaciones intergubernamentales y organizaciones humanitarias, con la discrecionalidad necesaria para clarificar el destino o la suerte de las personas reportadas como desaparecidas” (Pelayo 2012, 966) sirvió de fundamento para avanzar hacia la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas emitida por las Naciones Unidas en 1992⁷ y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994.<fnref n="8" /> Estos documentos finalmente sentaron las bases de la categoría que hoy conocemos.<fnref n="9" />

La Convención, fruto de numerosas iniciativas de los gobiernos, la sociedad civil y del desarrollo de jurisprudencia en diversas instituciones, logró consolidar el carácter pluriofensivo de este crimen de lesa humanidad, comprendiendo que “la desapari-

<footnote n="7">7 Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas de las ONU, GA Res. 47/133, UN Doc. A/Res/47/133 (18 de diciembre de 1992).</footnote>

<footnote n="8">8 Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas adoptada en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, en el vigésimo cuarto período ordinario de sesiones de la Asamblea General y ratificada por el Estado mexicano el 9 de mayo de 2002 (CIDH 1994).</footnote>

<footnote n="9">9 Los principios de esta Convención han sido retomados en otros instrumentos internacionales, como el Estatuto de Roma que en su artículo 7 define la desaparición forzada como “la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a admitir tal privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado”.</footnote>
ción constituye un delito permanente que se prolonga cada día de desaparición, es imprescriptible –solo prescribe como tal, una vez dilucidado–, y supone la indefensión jurídica absoluta de las víctimas” (Ferrándiz 2010, 165).

La construcción de esta categoría se extiende simultáneamente a la consolidación del discurso de los derechos humanos en América Latina, que aunque estuvo suscrito en las reformas liberales adoptadas en todos los países de la región durante el siglo XIX, su “presencia real” en la vida de la gente era casi nula, especialmente para las clases populares y los sectores subalternos (Jelin 2004, 94). Según Jelin (2004), gran parte del proceso de incorporación de estos conceptos a la agenda pública regional fue posible gracias a la labor de las redes internacionales de activistas y organizaciones civiles, cuya lucha dio pie a una “verdadera revolución paradigmática” (Jelin 2004, 94) que hasta hoy nos alcanza.

En este marco general de los derechos humanos, la desaparición forzada incorpora la existencia de un sujeto prototípico del período de violencia política: el detenido-desaparecido, que se afirma en América Latina a partir de la década de 1970, alcanzando con los años un estatus transnacional que va desde “la realidad” hacia el texto jurídico; y desde la definición jurídica hacia “la realidad” (Gatti 2011b) (ver gráfico 1). En la segunda fase de este proceso, Gatti (2011b) advierte sobre la necesidad de recuperar la heterogeneidad que puede contener una categoría única como la del “impasible” detenido-desaparecido, que ha surcado espacios y tiempos, y ha sido sancionado por las leyes internacionales, convirtiéndose “en un objeto rocoso (...) sin inmutarse a pesar de las diferencias evidentes entre sus distintos usos locales” (Gatti 2011b, 521).

<figure><img src="image_20.png" /><figcaption>Gráfico 1. Desaparecido transnacional (construcción de la figura jurídica)</figcaption></figure>

Fuente: Gatti 2011b.

Por ello, la importancia de cuestionar la vida de las categorías in situ, con el ánimo de rescatar la condición histórica concreta de los acontecimientos y de los sujetos asociados con ellos, entendiendo el valor de la categoría construida históricamente,
pero también poniéndola a prueba para responder a las necesidades reales de las víctimas.<fnref n="10" />

Es cierto que todavía el mayor peso para entender este fenómeno en el contexto latinoamericano se asienta en la experiencia dictatorial del sur. El año en que se escribe este artículo, el Grupo de Trabajo de Desapariciones Forzadas e Involuntarias de la ONU celebra su aniversario 35 con una misión especial en Buenos Aires. En el acto conmemorativo –que se lleva a cabo en uno de los más grandes centros clandestinos de detención y tortura de la dictadura: la Escuela Superior de Mecánica de la Armada (ESMA)–, los integrantes del grupo señalaron: “La creación de nuestro Grupo está estrictamente relacionada con las desapariciones forzadas que tuvieron lugar en el país durante la dictadura” (OACDH 2015). La acción simbólica de regresar al origen demarca en cierto sentido un estancamiento frente a la demarcación histórica que sostiene la categoría.

Sin embargo, Ariel Dulitzky (2016), director de este Grupo de Trabajo, ha indicado la necesidad de atender los nuevos desafíos que representan contextos como el mexicano para la jurisprudencia internacional relativa a la desaparición de personas:

> En la actualidad, en algunos países de la región, las desapariciones ocurren en otros contextos que requieren un replanteamiento de sus contornos. Solo tenemos que pensar en las desapariciones llevadas a cabo por los grupos de delincuencia organizada y los carteles de la droga en México, en muchos casos con la colaboración de los funcionarios del Estado (Dulitzky 2016).

Estos trazos de apertura demuestran que los derechos son entidades con vida, históricamente situados, que deben considerarse según su historicidad. Precisamente por ello se propone a continuación un breve recorrido por los acontecimientos que han marcado la disputa en torno a la desaparición de personas en la historia contemporánea de México.

## La guerra sucia que no acaba

En México, la desaparición forzada de personas comenzó a considerarse una categoría de la represión política a partir de los acontecimientos ocurridos en 1968 y a lo largo de la denominada “guerra sucia” (Pelayo 2012), que según algunas organizaciones va desde este año hasta 1982 (Comité de Solidaridad y Derechos Humanos Monseñor Romero et al. 2013). En aquel entonces, desaparecer era parte de un conjunto de me-

<footnote n="10">10 Se hace uso de la categoría víctima para referirse tanto a las personas desaparecidas como aquellas que han sido afectadas por su desaparición: familiares y/o amigos.</footnote>
didas de represión encaminadas a disolver los movimientos de oposición que resistían al poder representado en el Partido Revolucionario Institucional (PRI).<fnref n="11" />

Según el informe presentado por la Comisión de la Verdad del Estado de Guerrero (COMVERDAD 2014), ha sido posible documentar 436 casos de violación sistemática de los derechos humanos ocurridos durante este período, de los cuales 24 corresponden a ejecuciones sumarias, 230 a desapariciones forzadas y 205 a sobrevivientes de desaparición forzada, solo en este estado del sur de la república.

No solo líderes sociales fueron objeto de desaparición forzada durante este período, “bastaba que una persona tuviera lazos de parentesco con luchadores sociales o que viviera cerca de la zona de operaciones de la guerrilla para ser detenida-desaparecida” (Comité de Solidaridad y Derechos Humanos Monseñor Romero et al. 2013, 63). El *modus operandi* consistía en que

> los ciudadanos, fueran o no culpables de infringir la ley, en lugar de ser sometidos al proceso penal correspondiente, eran detenidos sin orden de aprensión en sus casas, lugares de trabajo, centros de actividad política o en sus rutas de viaje, por agentes de alguna corporación policíaca o militar y eran llevados a cárceles clandestinas (Comité de Solidaridad y Derechos Humanos Monseñor Romero et al. 2013, 64).<fnref n="12" />

Aunque se tiende a relacionar la guerra sucia con la década de 1970, esta es una estrategia de represión empleada en muchos otros momentos de la historia nacional, incluidos los años recientes (Romo y Yaiza 2011) en que se han documentado al menos 150 desapariciones de activistas,<fnref n="13" /> 60% de los cuales eran fundadores de organizaciones y movimientos sociales (Comité Cerezo México 2015a). Entre estos se encuentra la desaparición de Edmundo Reyes y Gabriel Alberto Cruz, militantes del Partido Democrático Popular Revolucionario - Ejército Popular Revolucionario (PDPR-EPR), que bajo acusaciones de “delincuencia organizada” y “privación ilegal de la libertad” fueron desaparecidos en 2007 por elementos del Ejército. En este

<footnote n="11">11 El PRI se sostuvo en el poder de manera hegemónica entre 1929 y 1989, cuando perdió la gobernatura del estado de Baja California (ante el candidato del PAN); posteriormente en 1997 perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y la de Senadores en 2000. Ese mismo año se produjo la primera alternancia en el poder en las elecciones federales, cuando Vicente Fox ganó la Presidencia por el Partido de Acción Nacional (PAN).</footnote>

<footnote n="12">12 El carácter sistemático de las desapariciones ocurridas durante la “guerra sucia” sirvió como argumento a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) para sancionar al Estado mexicano por la desaparición del luchador campesino Rosendo Radilla Pacheco, ocurrida en 1974. La CorteIDH declaró, el 23 de noviembre de 2009, la responsabilidad del Estado mexicano por la violación de los derechos a la libertad, la integridad personal, el reconocimiento de la personalidad jurídica y la vida de Radilla Pacheco y determinó que el Estado incumplió el deber de adoptar disposiciones de derecho interno sobre desaparición forzada de personas. Su sentencia implicó una serie de recomendaciones a las que ha respondido el Gobierno Federal paulatinamente, siendo una de ellas la de legislar en torno a la desaparición forzada de personas. CorteIDH. Caso Radilla vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C, No. 209. Sentencia del 23 de noviembre de 2009.</footnote>

<footnote n="13">13 Entre 2006 y 2012.</footnote>
caso, la delincuencia organizada aparece como una categoría propia de la política de seguridad impuesta durante los últimos años y que marca un camino nuevo para nominar la desaparición desde campos léxicos que crean confusión y neutralizan la responsabilidad de los perpetradores (Robledo y Velásquez 2016).

## Los "otros desaparecidos"

Aunque no existe en México una declaración oficial de guerra en términos formales, algunos indican que sí hay “actos de guerra”, entre los cuales se encuentran el ex-terminio en masa y los asesinatos selectivos (Ameglio 2015). Al iniciar su mandato presidencial en 2006, Felipe Calderón Hinojosa anunció que la guerra contra el nar-cotráfico sería la prioridad de su Gobierno en respuesta a la necesidad de defender la nación (Rodríguez 2010, 16):<fnref n="14" />

> Al iniciar esta guerra frontal contra la delincuencia señalé que esta sería una lucha de largo aliento, que no sería fácil ganarla, que costaría tiempo, recursos económicos e incluso vidas humanas. Lo sabemos porque así son, precisamente, las guerras, pero la clave está, precisamente, en los bienes y valores que se defienden: la vida, la seguridad, la prosperidad y la paz de los mexicanos (Calderón 2007).

Cifras oficiales indican que desde que fue declarada esta lucha en 2006 hasta 2013, los homicidios a nivel nacional aumentaron 47,9% (INEGI 2015) y los secuestros 59,75% (SESNSP 2015), alentando con el tiempo la emergencia de movimientos de familiares de víctimas que ocuparon el espacio público exigiendo justicia.

Enrique Peña Nieto, quien sucedió a Calderón Hinojosa en la Presidencia de Mé-xico para el período 2012-2018, prolongó la estrategia militar iniciada por su antece-sor. En su discurso en torno a las consecuencias de la violencia, se lee una aceptación parcial de la responsabilidad del Estado pero no el reconocimiento de que el proyecto político en su conjunto estaría promoviendo la violación a los derechos humanos y los altos índices de violencia que experimenta el país. En una de sus intervenciones respecto a la desaparición de 43 estudiantes normalistas en Ayotzinapa Guerrero, sucedida en septiembre de 2014, Peña Nieto señaló:

> En la tragedia de Iguala, se combinaron condiciones inaceptables de debilidad ins-titucional, que no podemos ignorar: un grupo criminal, que controlaba el territorio de varios municipios; autoridades municipales, que eran parte de la propia estructura

<footnote n="14">14 El 22 de octubre de 2007 fue anunciado el Programa de Cooperación en Seguridad Estados Unidos, México, Cen-troamérica, República Dominicana y Haití, conocido como Iniciativa Mérida, que tenía como objetivo combatir el tráfico de drogas, el tráfico de armas y la violencia generada por el crimen organizado, conformándose por un fondo de 1,4 miles de millones de dólares por tres años.</footnote>
de la organización delictiva; policías municipales, que –en realidad– eran criminales, a las órdenes de delincuentes. Lo más desafiante para México, es que –a pesar de las acciones emprendidas en la actual y anteriores administraciones– algunas de estas condiciones de debilidad institucional, siguen presentes en otras localidades y zonas del país (1 de diciembre de 2014).

En este contexto, la desaparición de personas se excluye discursivamente del campo al que había sido confinada en sus orígenes para ubicarse en uno de nuevos actores y acciones que diluyen intencionalmente las responsabilidades. Precisamente uno de los rasgos fundamentales de las desapariciones recientes es la colusión entre agentes del gobierno e integrantes del crimen organizado, situación que nos pone frente a la necesidad de cuestionar las categorías que habían permanecido “impasibles” para referirnos a este fenómeno:

(...) miembros de las fuerzas de seguridad detienen arbitrariamente a las víctimas y luego las entregan a organizaciones delictivas. A veces, estos policías, soldados y agentes investigadores actúan en connivencia con organizaciones criminales para extorsionar a familiares de víctimas, o dan aviso a estas organizaciones cuando los familiares de las víctimas denuncian las desapariciones (HRW 2013, 5).

Leticia Hidalgo, madre de un joven estudiante de la Universidad Autónoma de Nuevo León, desaparecido por un comando armado “vestido” de policías municipales, denuncia que unos y otros “son los mismos” (CIDH 2015). En Tijuana, el hijo de Fernando Ocegueda, líder del movimiento Unidos por los Desparecidos de Baja California, fue llevado violentamente de su casa en enero de 2007 por un comando armado de más de 10 hombres encapuchados y uniformados con insignias de la Agencia Federal de Investigación (AFI). Después de una larga lucha, el caso sigue considerándose un secuestro perpetrado por delincuentes disfrazados y los responsables están libres de cargos, sin que se haya contemplado la línea de desaparición forzada en la investigación (comunicación personal junio de 2015).

Una de las formas más comunes de desaparición en las que incurren las corporaciones policíacas es el arraigo ilegal de personas que presuntamente están relacionadas con el crimen. Aunque se desconoce las dimensiones reales de este mecanismo, fuentes oficiales indican que el uso del arraigo mostró un incremento sostenido anual de más del 100% por año desde 2009 (CMDPDH 2012, 2), fenómeno que coincide con la búsqueda de positivos de la llamada guerra contra las drogas:<fnref n="15" />

<footnote n="15">15 La presencia de estos rasgos en las desapariciones recientes en México coincide de algún modo con los casos llamados “falsos positivos”, que empezaron a hacerse comunes en Colombia en el marco de la lucha contra las drogas y el “te-rrorismo”.</footnote>
(...) en su labor de tratar de "limpiar" a la gente de la delincuencia, se llevaban a todo aquel joven que encontraban sospechoso, sea porque tuviera algún tatuaje o arete (Consuelo Morales, directora de Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos de Nuevo León, en Morán 2015).

A estos hechos se les ha llamado coloquialmente "levantones" como una manera de hacer referencia a su carácter impetuoso e inesperado pero también a la incógnita permanente del tipo de delito del que se trata y de sus perpetradores,<fnref n="16" /> así como en España se impusieron las denominaciones "paseados" y "fusilados" y en Argentina "chupados".

Esta ambigüedad impuesta por la participación de las autoridades y de actores no identificados en las desapariciones se suma a otros factores como la trata de personas, el tráfico de migrantes y el reclutamiento forzado de jóvenes,<fnref n="17" /> situaciones en las que también se ha denunciado la participación de agentes estatales (Mastrogiovanni 2014) y que podrían estar relacionadas con la desaparición de nacionales y extranjeros en territorio mexicano.

Si tuviéramos que señalar un elemento común en esta serie de hechos vinculados con la desaparición de personas, sería el tránsito de un móvil meramente político a uno de tipo económico, territorial y táctico, que coincide con un modelo neoliberal intensificado en las últimas décadas.<fnref n="18" />

A diferencia de lo que se vivió en nuestro país en los años de la llamada Guerra Sucia en que las desapariciones se cometían con motivos políticos, hoy en día estas no son solo en contra de líderes sociales y activistas políticos o contra grupos insurgentes, sino que se extiende a amplios sectores de la población. Así, personas sin alguna militancia social o política, acusados por el Estado de pertenecer a bandas del crimen organizado, han sido víctimas de desaparición forzada (CMDPDH 2014, 2).

Este cambio ha llevado a pensar a algunos sectores de la sociedad civil que la desaparición forzada pasó de ser solo un mecanismo de eliminación y control de la disidencia política a un mecanismo más amplio de control social, despojo territorial y control de flujos migratorios (Coordinación de la Campaña Nacional Contra la Desaparición

<footnote n="16">16 Lara Klahr y Barata (2009) señalan que el uso de estas palabras provenientes del marco simbólico del narcotráfico eliminan el carácter de víctima a las personas desaparecidas y construyen un estigma sobre su identidad al relacionarlas con un hecho delictivo del cual resultan sospechosos.</footnote>

<footnote n="17">17 En los casos a los que la autora de este artículo se ha acercado durante su trabajo de campo, ha encontrado dos testículos que aseguran que algunos jóvenes de la Empresa de Telecomunicaciones Telcel han desaparecido, presuntamente para trabajar para grupos del crimen organizado. En una charla sostenida con un abogado (del cual se oculta el nombre para proteger su identidad) que representaba los intereses de Telcel, este comentó que tuvo que trasladarse al estado de Tamaulipas a atender a las familias de varios jóvenes desaparecidos que se encargaban de instalar las antenas para la Empresa. Telcel indemnizó a las familias con un dinero que cubría sus necesidades básicas y dio por terminada la relación laboral con los/as jóvenes y su responsabilidad con las familias (comunicación personal, 21 de agosto de 2015).</footnote>

<footnote n="18">18 Esto no quiere decir que el móvil político desaparezca, sino que entra en relación con los nuevos motivos para desaparecer personas o poblaciones enteras.</footnote>
Forzada et al. 2014, 7). Al respecto, Mastrogiovanni (2014) defiende la tesis de que las desapariciones forzadas en ciertas zonas del país están directamente relacionadas con la extracción de recursos naturales, como una estrategia para eliminar la resistencia, y que en muchos de los casos relacionados con tráfico y trata de personas los móviles son meramente económicos.

No es para nada una coincidencia que el llamado crimen organizado actúe en una gran complicidad, por ejemplo, con las compañías y corporaciones mineras. Que actúe con el Ejército para conformar grupos paramilitares (Rosas 2015).

Además de responder a las estrategias de control y eliminación, se puede decir que la desaparición de personas en México es un crimen del sistema (o sistémico) que involucra tanto la ejecución por participación directa, autorización o aquiescencia de agentes del Estado y miembros de las Fuerzas Armadas, como la falta de investigación y actuación para buscar a las personas desaparecidas, la reiterada criminalización de las víctimas, la negativa a reconocer el problema y las fallas en sistemas esenciales para la búsqueda, como el forense<fnref n="19" /> y el registro nacional de personas desaparecidas; condiciones que, como algunos han denunciado, llevan a “desaparecer a los desaparecidos”.

Una vez presentados los rasgos generales de este contexto, se propone revisar los marcos de las categorías jurídicas existentes en la actualidad para identificar sus límites y sus alcances.

## ¿Qué es la desaparición forzada de personas?

El tipo penal de desaparición forzada heredado de la guerra sucia cuenta con bordes preestablecidos que significan un reto para su aplicación en el contexto que se acaba de describir. Los criterios fundamentales de este tipo penal son 1) el sujeto que comete el delito, 2) los derechos violados y 3) los elementos del contexto que cuentan para definirlo como un crimen de lesa humanidad y como una violación a los derechos humanos.

Aunque el Estado mexicano ratificó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas en mayo de 2001 y ha incorporado paulatinamente recursos para la protección de los derechos humanos,<fnref n="20" /> algunos de los criterios mínimos

<footnote n="19">19 Es importante anotar que la mayor parte de las entidades territoriales en México no posee servicios forenses y periciales preparados para la búsqueda e identificación de restos humanos y los que existen no están coordinados en un sistema de información nacional. Estas fallas institucionales se suman a prácticas criminales como la inhumación de cuerpos por parte de las autoridades sin permisos y sin protocolos y la cremación de restos humanos en contra de toda legalidad sin identificar por parte de procuradurías estatales. Además, México no cuenta hasta el momento con un sistema de información nacional sobre inhumación y exhumación de cuerpos y restos humanos (*Proceso* 2015; *El Universal* 2015).</footnote>

<footnote n="20">20 Esta ratificación se hizo con fundamento en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se aplica para las desapariciones que se ejecuten o cometan con posterioridad a la entrada en vigor de la presente</footnote>
no han sido cubiertos y en la práctica México aún se encuentra lejos de alcanzar los estándares recomendados para hacer frente a este crimen.<fnref n="21" />

A continuación, solo se menciona la tipificación del delito a nivel federal por cuestiones de espacio; sin embargo, es importante mencionar que este no ha sido tipificado en todos los códigos penales de las entidades de la república,<fnref n="22" /> lo que hace que las autoridades encuadren la conducta en diversos tipos penales con los que comparte elementos, tales como secuestro, homicidio, privación ilegal de la libertad o abuso de autoridad.<fnref n="23" /> La dificultad de estas tipificaciones estriba en que ninguna de ellas da cuenta de los elementos mínimos de la desaparición forzada como son la negativa de reconocer la privación de libertad, dar información sobre la suerte o el paradero de las personas y la participación de los agentes del Estado.

<table><caption>Tabla 1. La desaparición forzada en la norma nacional e internacional</caption><thead><tr><th>Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra la Desaparición Forzada, artículo 2</th><th>Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, artículo II</th><th>Código Penal Federal Mexicano, artículo 215-A</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>2006</strong><br>Se entenderá por “desaparición forzada” el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.</td><td><strong>1994</strong><br>Se considera desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.</td><td><strong>2001</strong><br>Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención.</td></tr></tbody></table>

A nivel federal, como se muestra en la tabla 1, la tipificación del delito solo menciona a los servidores públicos como perpetradores de la desaparición forzada, categoría que se circunscribe a los empleados del Poder Ejecutivo, lo cual “presenta un obs-

Convención. Ver documento de ratificación en:
http://proteo2.sre.gob.mx/tratados/ARCHIVOS/CONV_INTERAMERDESAPARICION_FORZADA.pdf

<footnote n="21">21 El Gobierno Federal ha implementado algunas reformas al marco legislativo, como la inclusión del tipo en el Código Penal Federal en el año 2000, la firma de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas en 2001 y la ratificación de la Convención sobre la Imprescriptibilidad de Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad. Esta incorporación respondió solo de manera parcial a los criterios universales estipulados en la materia, pues no le otorga un estatus de crimen de lesa humanidad a la desaparición forzada ni lo considera un delito imprescriptible. Para un análisis detallado del proceso mediante el cual se tipificó el delito en México, ver Pelayo (2012).</footnote>

<footnote n="22">22 Según Santiago Corcuera Cabezut, miembro del Comité sobre las Desapariciones Forzadas de la ONU, cinco entidades aún no han tipificado el delito (Notimex 2015).</footnote>

<footnote n="23">23 Incluso en las entidades en que se ha tipificado el delito, la conducta se sigue clasificando bajo otros delitos.</footnote>
táculo para asegurar la sanción de todos los autores, cómplices y encubridores pro-
venientes de cualesquiera de los poderes u órganos del Estado" (Coordinación de la
Campaña Nacional Contra al Desaparición Forzada et al. 2014, 20), pues deja por
fuera a los agentes de las fuerzas militares y a los particulares que actúan con apoyo o
aquiescencia del Estado.

Según Ambos y Böhm (2009), la participación de agentes del Estado y de particu-
lares que actúan con su apoyo hacen de la desaparición forzada un delito de carácter
especial que expresa claramente “la naturaleza de las prácticas que dieron origen a la
tipificación” (Ambos y Böhm 2009, 208). Estos autores señalan que si la privación
de la libertad es ejercida por un particular sin relación alguna con el Estado, no se
trata de una desaparición forzada, y esto es así porque el Estado es el único que “se
encuentra en condiciones de movilizar sus recursos materiales y jurídicos para el es-
clarecimiento y juzgamiento de los hechos en cuestión” (Ambos y Böhm 2009, 246).

Así como el sujeto que ejerce la conducta es fundamental para tipificar la desapari-
ción forzada, existen otros elementos importantes derivados del contexto que permi-
ten catalogarlo como un crimen de lesa humanidad, siendo estos: 1) la sistematicidad
o generalidad del ataque, 2) la participación del poder público y 3) la comisión de los
hechos en agravio de una población civil (Ambos y Böhm 2009, 206-207). Siguien-
do a los autores, la exigencia de estas condiciones debe ser tomada en cuenta por los
códigos penales nacionales para evitar que la aplicación de la figura de desaparición
forzada se amplíe de manera que pierda un elemento de gravedad sustancial: “Ante
la falta de los elementos de contexto, los crímenes podrían ser juzgados como deli-
tos comunes” (Ambos y Böhm 2009, 245). Sin embargo, reunir los elementos del
contexto no es una tarea sencilla en condiciones de violencia como las de México,
por lo que algunos expertos consideran que no debe ser una condición para definir la
desaparición forzada como crimen de lesa humanidad.<fnref n="24" />

Las condiciones establecidas por la tipificación del delito de desaparición forza-
da, relacionadas con el sujeto perpetrador y los elementos del contexto, promueven
límites muy claros de acceso a la justicia internacional para las víctimas. Este esta-
blecimiento de barreras ha sido disputado por los familiares, quienes sufren las con-
secuencias dramáticas de la desaparición independientemente de los perpetradores
del crimen y de las condiciones en que el mismo se presenta (la no existencia de un
conflicto interno declarado, para empezar). Por supuesto, la desaparición forzada
(perpetrada por agentes del Estado o particulares con su apoyo) genera consecuencias
dramáticas en términos del quiebre del pacto social que sostiene la vida en común. Y
es entendible que se quiera castigar con severidad a los agentes estatales por perpetrar
crímenes de esta naturaleza. Sin embargo, para las víctimas de desaparición cometi-

<footnote n="24">24 El Estado mexicano ratificó el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, adoptado en la capital italiana el 17 de julio de 1998, norma que define los delitos o crímenes de lesa humanidad y establece un catálogo sobre las conductas que deben considerarse como tales, entre las cuales se encuentra la desaparición forzada de personas.</footnote>
das por particulares sin ninguna relación con el Estado (aseveración que solo podría confirmar una investigación profunda), las consecuencias son igualmente graves y sostenidas en el tiempo.<fnref n="25" /> En los dos casos, la impunidad generalizada promueve daños morales que lastiman la relación de ciudadanía, en tanto los afectados no son valorados como sujetos de derecho. La judicialización, no obstante, traza límites contundentes para los dos casos en torno al marco axiomático de los derechos humanos.

## Hacia una Ley General de Desaparición de Personas

Las discusiones planteadas en este artículo sobre la disputa por los límites y alcances de los derechos y de la categoría de desaparición forzada han sido tema de debate público en torno a la promulgación de una Ley General de Desaparición en México, iniciado en 2015.<fnref n="26" />

Según la diputada Angélica de la Peña, Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos, quien presentó su propia iniciativa, la Ley busca "articular un solo tipo penal, una sola sanción de privación de la libertad y sobre todo distinguir dos tipos de delitos: el que tiene que ver con la desaparición forzada perpetrada por agentes del Estado, o la que se comete por particulares. Es decir, los estragos de la delincuencia organizada" (Becerril 2015).

Estas distinciones resultan conflictivas en el campo de la desaparición de personas en México, dado que trazan marcos de reconocimiento que excluyen o incluyen según las consideraciones formales con que se construye la categoría. En el contexto actual, resulta especialmente delicado que el tema se asocie con "los estragos de la delincuencia organizada", cuando estos hechos resultan ser poco claros y de una com- plejidad que va más allá de la simple nominación.

Respecto a esta controversia, los integrantes de la Campaña Nacional contra la Desaparición Forzada han expresado su preocupación en torno a la eliminación del término "forzada" dentro de las propuestas presentadas para la promulgación de la nueva Ley, ya que esto estaría invisibilizando la gravedad del crimen y la responsabi- lidad de los agentes de Estado (Comité Cerezo México 2015a).

<footnote n="25">25 En una investigación desarrollada por la autora "Daños y necesidades causadas por la desaparición de personas en México" en 2015, se contó con la participación de madres de personas desaparecidas tanto por agentes del Estado como por particulares que actuaron de manera independiente. Los daños a nivel emocional, material, familiar y social fueron coincidentes y en los dos casos bastante graves. Sobre los daños morales, se considera que las desapariciones forzadas generan un quiebre de las relaciones de confianza con las instituciones del Estado, sin embargo la impunidad que se sostiene tanto en uno como en otro, implican daños morales que lastiman la condición de ciudadanía y pertenencia a la comunidad, sin importar el perpetrador de los crímenes.</footnote>

<footnote n="26">26 La reforma del artículo 73 de la Constitución llevada a cabo en 2015, facultó al Poder Legislativo para aprobar leyes en materia de desaparición forzada y tortura (Becerril 2015). Entre 2012 y 2015, 34 iniciativas sobre desaparición forzada de personas fueron presentadas en el Congreso de la Unión: 22 en la Cámara de Diputados y 12 en la de Senadores.</footnote>
Para las ONG que participan en la Campaña, la Ley debería incluir, además de la clásica noción de desaparición forzada, "la modalidad de desaparición de personas cometidas por particulares, donde el Estado es solo responsable por su omisión en la búsqueda, investigación y sanción a los responsables de cometer este delito" (Comité Cerezo México 2015b).

En el Encuentro "Las desapariciones del norte: intercambio de experiencias de familiares y organizaciones", que tuvo lugar en Chihuahua en agosto de 2015, se desarrolló una consulta colectiva para la formulación de propuestas en torno a la Ley. Los familiares insistieron en la necesidad de crear una legislación incluyente, dado que son muy pocos los casos que cuentan con pruebas suficientes para tipificarse como desapariciones forzadas:

> Mi hijo no se fue porque quiso ni el de la señora tampoco, a mi hijo lo forzaron a irse. Es una desaparición forzada, no importa quién se lo llevó, pero se lo llevaron a la fuerza (María, madre de un joven desaparecido en Chihuahua, comunicación personal, 15 de agosto de 2015).

Para la discusión fue invitado Alan García Campos, titular de la Oficina en México del Alto Comisionado de la ONU, quien coincidió en la necesidad de que la Ley considere no solo las desapariciones forzadas sino también aquellas cometidas por particulares y que responden a delitos como el secuestro o la privación de la libertad, pero también a aquellas no derivadas de ningún tipo de delito (comunicación personal, 15 de agosto de 2015).

Las iniciativas presentadas hasta el momento de escribir este documento perfilan ya la construcción de nuevas categorías que atienden al fenómeno de la desaparición cometida por particulares. En su propuesta, el Comité Cerezo define este delito de la siguiente manera:

> El Delito de desaparición de personas cometido por particulares se entenderá como la privación de la libertad, cualquiera que fuere su forma, de una o más personas cometida por particulares que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, seguida de la falta de información, sustrayéndola así de la protección de la ley, siendo considerado un delito permanente e imprescriptible (Comité Cerezo México 2015b, 9, resaltado de la autora).

La iniciativa de la diputada Angélica de la Peña, por su parte, propone el delito de "desaparición involuntaria de persona" como aquel cometido por el particular que con el objeto de sustraer a la víctima de la protección de la justicia, la prive de la libertad, con fines distintos a los del secuestro.
Durante este proceso de debate, el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México ha instado a los legisladores para que discutan la materia teniendo en cuenta las experiencias de las víctimas, bajo el lema “Sin las familias no”. Sus peticiones han estado enmarcadas en el discurso de los derechos humanos debido a la tarea que diversas organizaciones no gubernamentales han realizado para “traducir” sus exigencias en un lenguaje de jurisprudencia internacional.<fnref n="27" /> En el fondo, la petición de los familiares se sustenta en la universalidad del derecho de todo ser humano a no desaparecer y desde allí exigen a las instituciones que no se hagan diferenciaciones que puedan generar víctimas de segunda y de primera clase.

## Hacia una necesaria vernaculización de los derechos

El marco de los derechos humanos y la categoría de desaparición forzada han sido para ampliar el reconocimiento de los diversos niveles de exclusión y saldar las cuentas con el pasado, pero ahora empiezan a agrietarse por acción de nuevas reivindicaciones que al invocar la universalidad del derecho a no desaparecer, sugieren variaciones a los bordes preestablecidos.

Esto obliga a pensar los derechos como entidades en permanente cambio y comprender que, si bien pueden ser liberadoras, también tienen sus límites (Ferrándiz 2010). Prueba de ello es el contenido de los nuevos reclamos de la sociedad civil que proponen nuevos desafíos para una categoría heredada de un pasado del cual nos hemos alejado.

Respecto a las desapariciones forzadas, cada sociedad en que han ocurrido ha generado sus propias estrategias para acceder a la justicia, ajustando las tipificaciones internacionales o acomodándose a ellas. En el caso español, por ejemplo, la historicidad particular de la Guerra Civil se ajustó al concepto creado en el Cono Sur, con la aspiración de elevar el carácter de gravedad de los hechos cometidos frente a las instancias internacionales. Esto ha validado para que España, lentamente, responda al desafío de la justicia transicional y promueva políticas de memoria.

En México, la situación podría estar demostrando una tendencia contraria. En vez de ajustar su realidad a los bordes establecidos del concepto de desaparición forzada, parecería estar abriendo zanjas en estos marcos y promoviendo la expansión de sus límites. El carácter sistémico de la desaparición en México, que implica la violación de múltiples derechos sufridos no solo por los desaparecidos, sino sobre todo por sus

<footnote n="27">27 El Movimiento, recién creado en 2015, está integrado por 30 colectivos de familiares de personas desaparecidas, de 26 estados de la república y más de 20 organizaciones que los acompañan, entre las que se encuentran: Bordamos por la Paz (Jalisco); Casa del Migrante Saltillo (Coahuila); Cauce Ciudadano-Red Retoño (DF); Centro de Derechos Humanos de las Mujeres (CEDHEM) (Chihuahua); Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”, AC (DF); Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan (Guerrero); Centro de Derechos Humanos Paso del Norte, AC (Chihuahua); Fundar. Centro de Análisis e Investigación, AC (DF); Servicios y Asesoría para la Paz, AC (SERAPAZ) (DF), por solo mencionar algunas.</footnote>
familiares, exige abrir brechas en las categorías establecidas. Por un lado, para atender a la particularidad de los perpetradores y de las múltiples formas en que el Estado resulta responsable no solo de la comisión de los crímenes sino también de su perpetuación en el tiempo. Y por otro lado, para localizar este fenómeno por fuera de los marcos de un conflicto interno armado o de una dictadura militar, a donde habían sido confinados en sus orígenes.

Por ello, es importante evaluar el caso mexicano de “forma densa, procesual y matizada” ya que “cada estructura de desaparición forzada de personas con sus contextos históricos y políticos, su significación y sus dispositivos específicos, así como las respuestas sociales, políticas y judiciales que desencadenan a corto, medio y largo plazo, es un mundo” (Ferrándiz 2010, 177).

Un mundo que nos deja frente a ciertas preguntas que tendrían que resolverse con el tiempo: ¿qué hacer con las categorías supranacionales que parecen dejar a tantos por fuera? La Ley de Desaparición que se discute actualmente en México y que deberá implementarse durante los próximos años es una oportunidad para responder esta interrogante. También puede ser un espacio para que las víctimas que han sido despojadas de sus derechos puedan ser integradas a “la ciudadanía internacional de intensidad baja” (Ferrándiz 2010), anclada en los derechos humanos. Esto significa un encuentro entre los textos jurídicos y las prácticas cotidianas de reclamo de dignidad, en una extensión de las posibilidades de universalizar, desde la diversidad, los derechos.

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*The Military Policy of the Rousseff Government:
Reflections on the Conduct of the Armed Forces in the
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Política militar do Governo de Rousseff: reflexões sobre
a atuação das Forças Armadas nas UPP e na MINUSTAH

Suzeley Kalil Mathias
Bruce Scheidl Campos
Leandro Fernandes Sampaio Santos

Fecha de recepción: septiembre de 2015

Fecha de aceptación: marzo de 2016

Resumen

Este artículo busca responder cómo las operaciones de garantía del orden encajan en la política militar del Gobierno de Dilma Rousseff y cómo tales misiones se relacionan con la implantación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP), actual atributo de la seguridad pública del gobierno carioca y, por extensión, el brasilero. ¿Las misiones de las Fuerzas Armadas brasileras refuerzan o están en conflicto con la política exterior del país? Para analizar el tema, este texto se divide en tres partes. En la primera se realiza una revisión de la legislación sobre las Fuerzas Armadas brasileras, así como la política militar que tiene vigencia en este país, planteando las bases teóricas para la comprensión del tema de estudio. Posteriormente se analiza qué son y cómo surgieron las UPP en la ciudad de Río de Janeiro; y finalmente se examinan algunos aspectos de la participación de las Fuerzas Armadas brasileras en la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH).

*Descriptores*: Fuerzas Armadas; política exterior; política militar; Dilma Rousseff; Unidades de Policía Pacificadora (UPP); MINUSTAH.

<footnote>Suzeley Kalil Mathias. Doctora en Ciencias Políticas (UNICAMP). Profesora en el Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas. Investigadora Pq-CNPq y miembro del Grupo de Estudio de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES) Brasil y Venezuela.</footnote>

<footnote>✉ suzeley.kama@gmail.com</footnote>

<footnote>Bruce Roberto Scheidl Campos. Estudiante de Maestría en Relaciones Internacionales por el Programa Interinstitucional San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC/SP) y redactor del Observatorio de Política Exterior / GEDES Brasil y Venezuela.</footnote>

<footnote>✉ brucescheidl@hotmail.com</footnote>

<footnote>Leandro Fernandes Sampaio Santos. Magíster en Relaciones Internacionales por el Programa Interinstitucional San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC/SP) y miembro del Grupo de Estudio de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES) Brasil y Venezuela.</footnote>

<footnote>✉ leandrof.sampaio@yahoo.com.br</footnote>

<footnote>* Texto elaborado dentro del proyecto "Enfrentando la delincuencia organizada transnacional: estudio comparado de las estrategias regionales", bajo la coordinación del doctor Alejandro Chanona Burguete (UNAM). Para su realización, se contó con financiación del CNPq, por medio de la beca Pq-2. Para la versión al español de este trabajo, se contó con la colaboración de Daniela Galli y Ana María Suárez Romero, a quienes agradecemos.</footnote>
## Abstract

This article attempts to analyze how operations to guarantee order are represented in the military policy of the government of Dilma Rousseff and how these missions are related to the creation of the Police Pacification Units (UPP) in Brazil. The UPPs are a key attribute of public security of the government carioca in Brazil and by extension the Brazilian state. The question is whether the missions of the Brazilian armed forces reinforce or are contrary to the foreign policy of the Rousseff government? To parse this issue, this article is divided into three parts. This first section analyzes the legal framework that governs the Brazilian armed forces as well as the country's contemporary military policy. This establishes the theoretical basis for the issues analyzed in this article. In the next section we describe the UPPs and why they were created, focusing on the case of Rio de Janeiro. Finally we examine several aspects of the participation of the Brazilian armed forces in the United Nations Mission for the Stabilization of Haiti (MINUSTAH).

**Keywords:** Armed Forces; foreign policy; military policy; Dilma Rousseff; Police Pacification Units (UPP); MINUSTAH.

## Resume

O presente artigo busca responder como as operações de garantia da ordem se ajustam à política militar do Governo de Dilma Rousseff e como tais missões se relacionam com a implementação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), atual apanágio da segurança pública do governo carioca e, por extensão, do governo federal. As missões das Forças Armadas brasileiras reforçam ou entram em conflito com a política exterior do país? Para analisar o tema, dividiu-se o texto em três partes. Na primeira, se realiza uma revisão da legislação sobre as Forças Armadas brasileiras, assim como da política militar vigente no país, estabelecendo as bases teóricas para a compreensão do tema de estudo. Posteriormente se analisa o que são e como surgiram as UPP na cidade do Rio de Janeiro; e finalmente, são examinados alguns aspectos da participação das Forças Armadas brasileiras na Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH).

**Descritores:** Forças Armadas; política exterior; política militar; Dilma Rousseff; Unidades de Polícia Pacificadora (UPP); MINUSTAH.

La presente investigación se centra en identificar el significado de las legalmente llamadas operações de garantia da lei e da ordem<fnref n="1" /> dentro de la política militar del Gobierno de Dilma Rousseff en su primer mandato (2011-2014). Para esto, se busca responder a ciertas interrogantes, entre ellas ¿cómo las operaciones de garantía del orden encajan en la política militar del Gobierno de Rousseff?, ¿cómo tales misiones se relacionan con la implantación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP), actual atributo de la seguridad pública del gobierno carioca y, por extensión, el brasilero?, y ¿las misiones de las Fuerzas Armadas brasileras refuerzan o están en conflicto con la política exterior del país?

América Latina es considerada una de las regiones más pacíficas del mundo en términos militares debido a la baja incidencia de las guerras clásicas. En el transcurso del siglo XXI, los países latinoamericanos hicieron esfuerzos que apuntaron a una

<footnote n="1">1. Operaciones de garantía de la ley y el orden, traducción de *Iconos. Revista de Ciencias Sociales*.</footnote>
arquitectura política y estratégica de la construcción del subcontinente como “zona de paz”.<fnref n="2" /> Sin embargo, la región tiene los índices más altos de violencia en el mundo, los que están directa e indirectamente relacionados con la criminalidad (UNODC 2013), especialmente en cuanto a narcotráfico. No obstante, la defensa y la seguri-dad han ocupado un nivel bajo dentro de las prioridades nacionales en estos países debido a la drástica reducción de las amenazas interestatales (Herz 2010). Siendo así, la violencia criminal asociada con organizaciones nacionales y transnacionales se ha convertido en una preocupación urgente por parte de las instituciones estatales que buscan respuestas políticas eficaces para combatir la delincuencia en diferentes ámbi-tos, desde el nacional hasta el multilateral, cuyo principal instrumento para este fin es el uso de las Fuerzas Armadas, como en el caso brasilero.

Una mirada a los periódicos de los últimos años muestra que la política militar –aquella dirigida al empleo de las Fuerzas Armadas para cumplir los objetivos de la política de defensa– se resume en las actividades auxiliares<fnref n="3" /> de las mismas Fuerzas, en especial a la seguridad pública. Esta política militar, teniendo los anuncios de los medios de comunicación como fuente, entra en conflicto con el discurso externo del Gobierno brasilero en materia de defensa, ya que Brasil se ha posicionado contra la propuesta estadounidense del empleo de las Fuerzas Armadas latinoamericanas en las actividades de seguridad interna, articulando con sus vecinos una postura de resisten-cia a tal sugerencia, con resultados exitosos.<fnref n="4" /> Notar la existencia de un conflicto entre política exterior y defensa no es novedad; ha sido percibida por diferentes estudiosos en el área, como por ejemplo por Saint-Pierre (2006), quien señaló específicamente que la defensa y la política exterior toman caminos paralelos y, por lo tanto, nunca se encuentran.

¿Cuál o cuáles son las explicaciones para esa aparente contradicción? Esa es la pre-gunta principal que motiva este texto, que busca hacer una revisión de las acciones

<footnote n="2">2 En 2008 fue creado el Consejo de Defensa Suramericano, que tiene por objetivo la construcción de una “zona de paz” en la subregión y en 2014, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) declaró a la región como “zona de paz”.</footnote>

<footnote n="3">3 Además de la seguridad pública, se puede destacar algunas actividades auxiliares ejecutadas por las Fuerzas Armadas: actuación en áreas afectadas por desastres naturales, en situación de emergencia y estado de calamidad; ayuda huma-nitaria internacional; acciones preventivas y represivas contra los ilícitos transnacionales; apoyo a las comunidades indígenas; apoyo logístico, de comunicaciones, inteligencia y adiestramiento de los órganos federales; apoyo para el Tribunal Superior Electoral; combate a las pandemias y endemias; apoyo para el Ministerio de la Educación; entre otros. Acceso al 9 marzo de 2016. http://www.defesa.gov.br/arquivos/ensino_e_pesquisa/defesa_academia/cadn/palestra_cadn_xi/alte_ad emir.pdf</footnote>

<footnote n="4">4 Durante la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, celebrada en Quito en 2004, el entonces ministro de Defensa de Brasil, José Alencar, en su discurso de apertura expresó su rechazo a las propuestas estadounidenses para aumentar el alcance del rol de las Fuerzas Armadas del continente para actuar como policías contra el crimen organizado y el terrorismo, alegando que es una tarea de la Policía y de las agencias de inteligencia. Después de las discusiones, hubo divergencias entre los dos grupos en relación con el documento final de la conferencia: por un lado, Estados Unidos, Canadá y Colombia apoyaron la propuesta de que las Fuerzas Armadas del hemisferio empezaran a dedicarse a la lucha contra el crimen transnacional en detrimento de las llamadas “amenazas tradicionales”, mientras que el resto de los países latinoamericanos, el grupo liderado por Brasil, propusieron la redacción de un documento que contemplara el manteni-miento de la función tradicional de las Fuerzas Armadas: la defensa de amenazas externas (Torres 2011).</footnote>
del Gobierno de Dilma Rousseff (2011-2014) en materia de política militar tomando
como objeto de análisis, por un lado, el comportamiento del país con respecto a la Mi-
sión de las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH), y por otro
lado, las acciones del Gobierno federal con respecto al tema de la seguridad pública en
la ciudad de Río de Janeiro, específicamente las operaciones militares en las UPP.

El análisis de la contradicción indicada exigiría un mayor estudio de los posicio-
namientos del Gobierno brasilero en las Reuniones de Ministros de Defensa del He-
misferio, inauguradas en Williamsburg (Virginia, Estados Unidos) durante el primer
Gobierno del expresidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1999), para luego
compararlos con las actitudes en la política militar. Sin embargo, teniendo en cuenta
el alcance de este texto, así como la necesidad de entender lo que representan las UPP,
dejaremos esta evaluación para otro análisis.

Para llevar a cabo el objetivo planteado, se ha dividido este artículo en tres sec-
ciones. En la primera se realiza una revisión de la legislación que apoya la existencia
y regula las funciones de las Fuerzas Armadas brasileras, así como la política militar
que tiene vigencia en el país. Se ofrece también las bases teóricas necesarias para la
comprensión del tema de estudio. Posteriormente se aborda qué son y cómo surgie-
ron las UPP, consideradas por muchos, especialmente por la prensa brasilera, la mejor
solución para reducir la violencia en Río de Janeiro. Por último, en la tercera parte
se levanta el telón sobre algunos aspectos de la participación de las Fuerzas Armadas
brasileras en la MINUSTAH, en un intento de evaluar su relación con la política
militar del Gobierno de Dilma Rousseff.

Militarización y ordenamiento legal: enfoques y definiciones

Se puede decir que el proceso de desmilitarización más reciente en Brasil –cuyo
objetivo fue (y continúa siendo) desmontar el régimen burocrático-autoritario
(O’Donnell 1990) iniciado en 1964 y principalmente proporcionar nuevas ins-
tituciones para el actual régimen democrático– tuvo su más importante punto de
partida en la promulgación de la Constitución de 1988. Para los objetivos perse-
guidos aquí, dos son los temas más importantes: la definición de las funciones y
misiones militares, y el establecimiento de normas de seguridad pública que rigen
la actividad policial.

En un estudio realizado por Mathias (2004), se afirmó que la edificación del régi-
men burocrático-autoritario, que duró por lo menos 21 años (1964-1985), se llevó a
cabo a través de la militarización de las diversas esferas del Estado. Así, se entiende que:

1. *Militarización* se refiere a la participación física u ocupación de cargos de la admi-
nistración pública civil por los militares (...)
2. *Militarización* puede ser todavía la realización, a través de las políticas gubernamentales, de las doctrinas defendidas o formuladas por los militares (...)

3. La impresión o transferencia de los valores castrenses para la administración pública también es entendida cómo *militarización*. En otras palabras, el *ethos* político es equivalente al *ethos* militar (...) (Mathias 2004, 24-25).

Como se puede ver, la militarización es un concepto que permite tomar el régimen político y la participación de los actores, específicamente el actor castrense, como una cuestión de grado, y por tanto a la inversa, verificar el grado de desmilitarización del mismo régimen, lo cual permite evaluar el avance de la democracia. Así, la propuesta es discutir qué grado de desmilitarización se puede visualizar en la seguridad pública en el Brasil actual.

En cuanto al caso de Brasil, Jorge Zaverucha (2008) –para quien la militarización se entiende como un proceso progresivo a través del cual los valores castrenses se aproximan a los valores sociales– enfoca su sistema político como un ejemplo de la hibridación institucional, ya que no se puede afirmar que existe en este país un régimen autoritario o una democracia sólida. Según el autor, este fenómeno resulta de una combinación peligrosa del papel de la defensa nacional con el mantenimiento del orden interno.

Otro elemento de análisis que se incorpora aquí es la hipótesis planteada por Pion-Berlin (2012) acerca del desempeño de las misiones militares. Según el autor, cuando se demanda de los militares el cumplimiento de misiones “fuera de su zona de confort”, puede representar un costo que se traduciría en la negociación de ventajas profesionales de los militares. Cuanto mayor es el control civil sobre el sector castrense, menor es el costo de la negociación. Para Pion-Berlin (2012), en democracias establecidas pedirle a las Fuerzas Armadas que realicen actividades consideradas costosas representa que exista negociación. Esta fórmula propuesta por el autor es fundamental para entender el papel y la anuencia de las Fuerzas Armadas en la política militar del Gobierno de Rousseff, ya que la participación de los militares en las operaciones de garantía de la ley y el orden, como también en la lucha contra la delincuencia y en las misiones de paz, implica la negociación entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas. Siendo así, la hipótesis de Pion-Berlin sirve como una herramienta analítica que permite visualizar y evidenciar la tesis de que la política exterior y la política de defensa están en desajuste pues, pese a que Brasil se posicionó a nivel hemisférico en contra del empleo de las Fuerzas Armadas como fuerza policial, en la práctica el Gobierno de este país hace uso de la milicia para combatir el crimen organizado tanto a nivel interno como externo, tal como se verá en los dos casos investigados en este artículo: las UPP y la MINUSTAH.

La metodología utilizada en esta investigación es tanto cualitativa al tener en cuenta creencias, valores, representaciones, significados, actitudes, entre otros (Mi-
nayo y Sanches 1993) como descriptivo-explicativa al detallar de "forma minuciosa" el proceso en cuestión en un intento de ilustrar, en la forma más completa posible, contextos, situaciones y experiencias de los sujetos a partir de los datos recogidos, para identificar y explicar los factores que contribuyen a la ocurrencia del fenómeno estudiado. De acuerdo con Robert Bogdan y Sari Biklen (1994), la investigación cualitativa se interesa por los procesos permitiendo describir y explicar un determinado fenómeno con profundidad a través de la aprehensión de su significado. Conforme destacan los autores, la investigación cualitativa se preocupa más por la comprensión e interpretación de cómo los hechos y fenómenos se manifiestan, que por determinar las causas de los mismos. Por lo tanto, el principal interés de una investigación cualitativa no es hacer generalizaciones, sino particularizar y comprender los sujetos, los temas y los fenómenos en su complejidad y singularidad. Dicho esto, siguiendo tales componentes metodológicos, se adoptó la hipótesis de Pion-Berlin (2012) para analizar el desempeño de las misiones militares, así como el concepto de militarización para señalar los avances o retrocesos en el proceso democrático en Brasil y las implicaciones para su política militar.

El empleo de las Fuerzas Armadas en los asuntos internos, especialmente en la seguridad pública, fue históricamente recurrente en Brasil, sobre todo bajo la retórica de la “pacificación” a menudo utilizada para respaldar este tipo de empleo. Según Thiago Rodrigues (2013), la palabra pacificación fue acuñada para referirse a las victorias militares sobre aquellos que, de alguna manera, se pusieron contra el poder central, como en los casos de supresión de las revueltas regionales ocurridas en el siglo XIX y el control sobre las poblaciones indígenas a inicios del siglo XX. Así, para el autor, “la tarea de pacificación es tomada por los militares brasileos como parte de su ethos y misión”.

Con respecto a la participación castrense como fuerza de contención social, vale recordar que ella fue reivindicada crecientemente por las Fuerzas Armadas. Esta encuentra en el ámbito constitucional su columna vertebral, porque a lo largo de toda la historia, la presión que realizaron sobre las Fuerzas Armadas tuvo éxito en incluir en las Constituciones brasileas las funciones de guardianes de la ley y el orden, representando siempre mayor autonomía castrense (Mathias y Guzzi 2010). En este sentido, en el escenario de la redemocratización a partir de 1985, ocurrió la “transición negociada” (Zaverucha 2008) donde se esperó que el Gobierno democrático hiciera algunas concesiones a los militares, lo que resultó en la continuación de las instituciones autoritarias. Así, el precio de la negociación es mantener cierto grado de autonomía política en las Fuerzas Armadas para asegurar el apoyo del nuevo Gobierno.

Con respecto a la Constitución de 1988, pieza jurídica a la que se atribuye el impulso del proceso de desmilitarización del régimen político brasileño, la definición de las Fuerzas Armadas y sus atribuciones prácticamente repitió las Constituciones
anteriores. En ella, las Fuerzas Armadas mantuvieron sus funciones de garantes de la ley y el orden, como se puede leer en el artículo 142:

> Las Fuerzas Armadas, constituidas por la Armada, el Ejército y la Aeronáutica, son instituciones nacionales permanentes y regulares, organizadas sobre la base de la jerarquía y la disciplina, bajo la autoridad suprema del Presidente de la República, y se destinan a la defensa de la patria, la garantía de los poderes constitucionales y, por iniciativa de cualquiera de ellos, de la ley y el orden (Constitución brasileña de 1988, énfasis nuestro).

La imprecisión en la definición de la responsabilidad de ordenar el empleo de militares para garantizar la ley y el orden fue un tema sentido casi inmediatamente después de la promulgación de la Constitución. Por ejemplo, a finales de 1998, un juez local ordenó que las tropas del Ejército fuesen empleadas para controlar una huelga siderúrgica en Volta Redonda (RJ), lo cual resultó en la muerte de tres trabajadores. Con esto, las Fuerzas Armadas pasaron de resistir a actuar en operaciones similares. Sin embargo, solamente el 30 de julio de 1991 salió a la luz la Ley Complementaria 69⁵ que reguló las actividades militares. Esta Ley definió con más precisión quién ordenaría el empleo de las Fuerzas Armadas, al mismo tiempo que reforzó su jerarquía, pues indicó que el comandante en jefe de las Fuerzas Armadas es el Presidente de la República, a quien nombró como responsable de ordenar el empleo militar para cumplir actividades explícitas en el artículo 144 de la Constitución, el cual establece que: “La seguridad pública, deber del Estado, derecho y responsabilidad de todos, se ejerce para garantizar el orden público y la integridad de las personas y patrimonios (...).” (Constitución brasileña de 1988).

La Ley Complementaria 69 no fue, sin embargo, suficiente para evitar los problemas causados por el empleo de las Fuerzas Armadas en operaciones de la ley y el orden. Para las Fuerzas Armadas, la mayor dificultad ha sido la responsabilidad por los “efectos colaterales” que la actuación en la seguridad pública puede traer, por ejemplo, que un militar sea juzgado en la justicia común y, por lo tanto, responsabilizado criminalmente por la muerte de alguien durante una operación.

La actividad principal de las Fuerzas Armadas para la cual son adiestradas continuamente es la guerra. Según Francisco de Souza (2012), la principal función de las Fuerzas Armadas es mantener la soberanía de un país contra la intervención externa de un enemigo. Las Fuerzas Armadas y la Policía tienen el monopolio de la fuerza física por medio del uso autorizado y legal de un arma. Sin embargo, el autor señala que:

<footnote n="5">5 Ley Complementaria 69, por la que se dispone sobre las normas generales de organización, preparación y empleo de las Fuerzas Armadas, Brasil. Diario Oficial del 24 de julio de 1991. Acceso el 17 junio de 2015. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp69.htm</footnote>
(...) aunque la autorización para el uso de la fuerza sea una característica fundadora de estas dos instituciones, es importante tener en cuenta que la Policía se caracteriza por la ausencia del uso sistemático de la fuerza, mientras que el Ejército prioriza el uso del arma como un instrumento disuasivo por excelencia. Además, la doctrina, armamendo, instrucción y formación de la Policía y del Ejército son necesariamente distintos. La Policía no debería aprender o utilizar tácticas de guerra, así como el Ejército no debe enseñar o utilizar técnicas policiales en los contextos urbanos, por ejemplo. Sin embargo, en países como Brasil, las competencias policiales y militares no están completamente definidas (...) (Francisco de Souza 2012, 3).

El agente de seguridad pública debería ser adiestrado y armado para garantizar la libertad de la ciudadanía y no para matar, al igual que preservar la integridad de la ciudadanía que delinque. Esta es una de las formas del Estado de mantener la legitimidad<fnref n="6" /> de su acción, asegurando la vida de sus habitantes. Así, el entrenamiento de la Policía, tanto civil como militar, debe estar enfocado en arrestar a quienes cometen actos criminales y no en matarlos. En este sentido, la victoria de la Policía –diferente de la del soldado– nunca será mostrar el cadáver del oponente, sino por el contrario, atrapar al implicado sano y salvo. No obstante, en Brasil los policías, así como los militares, se centran en la defensa del Estado y no de la ciudadanía.

Aunque la realidad de muchos países latinoamericanos apunta a lo contrario de esta descripción, en Brasil la alta tasa de letalidad que marca la acción de la Policía<fnref n="7" /> da cuenta de que se trata al criminal como un enemigo. Por lo tanto, carecen de sentido las acciones de los gobiernos de algunos Estados brasileños –el principal ejemplo es el gobierno del São Paulo– que promulgan leyes que bonifican a la Policía por actitudes violentas.<fnref n="8" /> Esas acciones desproporcionadas de la Policía son un tema que tarde o

<footnote n="6">6 Para entender los diferentes tipos de definiciones de legitimidad, los niveles del proceso de legitimación y los aspectos del valor de la legitimidad, consultar Levi (1998). Para un estudio sobre los diferentes grados de legitimidad en las democracias modernas, tanto en los gobiernos de derecha como en los gobiernos de izquierda, consultar Held (2007). En cuanto a la cuestión de la legitimidad en el ámbito internacional, consultar Fonseca (1998).</footnote>

<footnote n="7">7 Según las ediciones de 2013 y 2015 del *Anuário brasileiro de segurança pública*, el número de muertes de ciudadanos/as comunes como resultado de la acción policial en Brasil fue de 1803 personas en 2011; 1890 en 2012; y en los años 2013 y 2014 hubo un aumento significativo de este número, ocurriendo 2203 y 3022 muertes respectivamente. En comparación con las cifras de Estados Unidos, las tasas de mortalidad de las personas como resultado de la acción de la Policía es en promedio 4,5 veces menor en Brasil. Acceso el 10 de marzo de 2016.
http://www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2015.retificado_.pdf
http://www.forumseguranca.org.br/storage/download//anuario_2013-corrigido.pdf</footnote>

<footnote n="8">8 En enero de 2014, el gobernador del Estado de São Paulo, Geraldo Alckmin, instituyó el programa de bonos para actividades policiales militares y civiles que tuvieran éxito en la reducción de las tasas de criminalidad. Este bono pudo alcanzar hasta 900 reales brasileños por trimestre. *Folha de S. Paulo*. Acceso el 10 marzo de 2016.
http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/09/1513646-com-mudanca-em-programa-estado-sp-pagara-bonus-a-188-mil-policiais.shtml

Según José Gustavo Marques (2015), la bonificación es una “recompensa” por la “Policía-mártir” que actúa ejemplarmente para reducir las cifras de incidencia criminal en el Estado. Sin embargo, los países donde se han adoptado tales prácticas no tuvieron éxito con esta propuesta porque tenía más puntos negativos que positivos. Por ejemplo, estadísticas maquilladas; concurrencia y desentendimiento interno; desmotivación de funcionarios; injusticia; abuso de poder; formación de milicias o grupos justicieros; descontento de la población; descrédito del gobierno.</footnote>
temprano llevará al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CD-ONU) a solicitar al país la supresión de su Policía militar (*O Globo* 2012).<fnref n="9" />

La operación que posibilita la garantía de la ley y el orden más relevante y de mayor éxito en la década de 1990, se llevó a cabo durante la reunión Eco-92, en Río de Janeiro. Tal reunión, la primera multilateral después de la Guerra Fría, registró el mayor número de jefes de Estado en el mismo territorio hasta ese momento.<fnref n="10" /> En 2004, Brasil no tenía una fuerza nacional de seguridad pública, lo que explica el empleo de las Fuerzas Armadas para eventos de esta naturaleza. Sin embargo, con excepción del primer mandato del Gobierno de Luis Inácio Lula da Silva,<fnref n="11" /> las Fuerzas Armadas fueron empleadas en operaciones de garantía del orden público al menos una vez por año. Por lo tanto, el empleo castrense carecía de la necesaria excepcionalidad que la propia ley exigía.

Al mismo tiempo que aumentaba la participación directa de los mandos militares en el control del orden público, crecían resistencias a esta tarea en su interior. Actitud que parecía contradecir el deseo de las Fuerzas Armadas, ya que, como se mencionó, fueron los propios militares los que buscaron la inclusión de la responsabilidad del control social en la Constitución. Zaverucha (2010) destaca que la seguridad nacional y la seguridad pública fueron puestas en el mismo punto, repitiendo la confusión entre estas dos áreas como lo fue en el período de la dictadura. La Constitución de 1988 no cambió la doctrina de la seguridad nacional, mantuvo en el mismo lado la seguridad externa y la seguridad pública. Probablemente los militares querían mantener su histórica función en materia de control social, buscando garantizar autonomía y libertad para actuar cuando lo consideraran necesario, sin que esto fuese etiquetado como una ilegalidad, en un momento en que muchos señalaron que existía una pérdida de identidad militar.

En repuesta a tales demandas, el Ejército reestructuró su 11ª Brigada de Infantería Leve (Campinas, SP) y creó el Centro de Instrucciones de Operaciones de Garantía de la Ley y el Orden (Pirassununga, SP), ambos en 2005. Por parte del Gobierno, se trató de reducir las resistencias a través de regulación del empleo castrense en temas de seguridad pública. Así, fueron publicadas las leyes complementarias (LC) 97/1999

<footnote>Acceso el 10 marzo de 2016.</footnote>

<footnote>https://jus.com.br/artigos/40554/novo-plano-de-acao-do-governo-do-estado-de-sao-paulo-contra-a-violencia-e-o-seu-fundamento-de-bonificacao-pela-meritocracia</footnote>

<footnote n="9">9 Ver *O Globo* 2012. "Países da ONU recomendam fim da polícia militar". Acceso el 17 junio de 2015.
http://g1.globo.com/mundo/noticia/2012/05/paises-da-onu-recomendam-fim-da-policia-militar-no-brasil.html</footnote>

<footnote n="10">10 La reunión incluyó delegaciones de 178 Estados; la Cumbre de la Tierra registró la presencia de 118 jefes de Estado.
*Universia Brasil*. Acceso el 10 diciembre de 2008.
http://www.universia.com.br/materia.jsp</footnote>

<footnote n="11">11 Según Martins Filho, bajo el Gobierno de Lula da Silva "no hubo el uso de las Fuerzas Armadas para controlar los movimientos sociales, solo ocurrió una vez en cinco años. Ahora, él terminó llamando al Ejército (...) para que realizase una misión muy arriesgada, la *Operación Cimento Social, Morro da Providência* (RJ), por motivos político-electorales" (entrevista a Martins Filho, 22 de junio de 2008).</footnote>
y 177/2004, ambas modificando partes de la LC 69/1991, el Decreto 3897/2001 (que establece las directrices para el empleo de las Fuerzas Armadas) y el Decreto 6703/2008 (que establece la Estrategia Nacional de Defensa). Entre los muchos reglamentos publicados por el Ministerio de Defensa, se debe incluir en ese mismo proceso las ordenanzas normativas 3461/2013 y 186/2014, ambas entendidas como el punto culminante para proteger a las Fuerzas Armadas de los “efectos colaterales” de su uso como una fuerza de seguridad pública. En tales ordenanzas consta la aprobación de los documentos de garantía de la ley y el orden.<fnref n="12" />

En esos documentos (el segundo contiene correcciones cosméticas en relación con el primero), son definidas las llamadas Fuerzas Oponentes (FOpn) como “personas, grupos de personas u organizaciones cuya actuación compromete la preservación del orden público o la incolumidad de las personas y del patrimonio” (Ministerio de Defensa 2013, 15), mientras la amenaza es entendida como “actos o tentativa potencialmente capaz de comprometer la preservación del orden público o la incolumidad de las personas y del patrimonio, practicado por las FOpn previamente identificadas por la población en general” (Ministerio de Defensa 2013, 16). Las FOpn son clasificadas como:

a) movimientos u organizaciones;

b) las organizaciones criminales, las pandillas de traficantes de drogas, contrabandistas de armas y municiones, grupos armados, etc.;

c) personas, grupo de personas u organizaciones que actúan como segmentos autónomos o infiltrados en movimientos, entidades, instituciones, organizaciones, provocando o instigando acciones radicales y violentas; e

d) individuos o grupos que utilizan métodos violentos para imposición de su propia voluntad en función de la ausencia de las fuerzas de seguridad pública policial (Ministerio de Defensa 2013, 29).

La mera mención del conjunto de leyes y reglamentos refuerza la validez de la hipótesis de Pion-Berlin (2012) ya mencionada, es decir, asumir tareas no deseadas representa una negociación con las Fuerzas Armadas que no siempre es fácil. En el caso específico de la seguridad pública, lo más visible fue el logro gradual de autonomía para juzgar la corrección de las acciones de sus miembros en el campo de operaciones. Además, las definiciones que figuran en el documento demuestran que las Fuerzas Armadas continúan viendo a la población, especialmente a los más humildes, con sospecha, y por lo tanto, no muy lejos de ser considerados enemigos internos.

<footnote n="12">12 Decreto normativo 3461/MD, en el que se dispone sobre publicación de la “Garantía de la ley y el orden”, 19 de diciembre de 2013. Acceso el 17 junio 2015.</footnote>

<footnote>http://www.defesa.gov.br/arquivos/File/doutrinamilitar/listadepublicacoesEMD/md33_m_10_glo_1_ed2013.pdf
Decreto 7974, por lo que aprueba la estructura regimental y lo cuadro demostrativo de los cargos en la comisión y las funciones de confianza del Ministerio de Defensa, 1 de abril de 2013. Acceso el 17 junio 2015.</footnote>

<footnote>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D7974.htm</footnote>
## Las UPP: ¿primer brazo de la política militar?

La conformación legal explica en parte la actitud de los militares sobre su actuación en las actividades de seguridad pública, aunque no aclara la adopción de una política de seguridad pública para la implementación de las UPP y la participación de las Fuerzas Armadas en esas operaciones. En este sentido, se trata de justificar y señalar cómo sucedió esta política.

Dos advertencias son necesarias aquí. En primer lugar, se registra el fracaso del Estado para garantizar los derechos de su ciudadanía. Ese fracaso resulta de la falta de visión de las autoridades, en particular las estatales,<fnref n="13" /> para buscar respuestas a los problemas estructurales que han marcado durante mucho tiempo el sistema de seguridad pública –la división entre la Policía investigativa y la Policía ostensiva; los bajos salarios; las condiciones inadecuadas de las comisarías; la poca especialización de la Policía, entre otros– así como el aumento de la corrupción y la violencia por parte de los agentes estatales y el crecimiento desordenado de las ciudades; situación que fundamentalmente es producto de la desigualdad social que es endémica en la sociedad brasilera, pues las élites quieren mantener a las clases bajas no solo sin dinero, sino también sin acceso a los derechos.<fnref n="14" /> Conforme sintetizan Barreira y Botelho (2013):

> Con el agotamiento de nuestro ciclo de desarrollo, lo que quedó no fue una sociedad con pretensiones de inclusión y participación popular, sino una democracia hecha para las minorías con el poder de consumo y el control de una población cuya perspectiva de absorción por el sistema productivo es cada vez menor (Barreira y Botelho 2013, 127).

La segunda advertencia se refiere a una de las formas buscadas para vencer la crisis económica que se ha desarrollado en el país. En este sentido, el Gobierno trató de traer hacia Brasil los principales eventos culturales y deportivos, en los cuales hay la tendencia de utilizar a las Fuerzas Armadas de manera integrada y sistemática para garantizar la seguridad.<fnref n="15" /> Así, la crisis es cíclica y al mismo tiempo es consecuencia de la incapacidad del Estado para diseñar políticas gubernamentales apropiadas, especialmente en el área de seguridad. Con la adopción de la estrategia de utilizar grandes eventos como una

<footnote n="13">13 Las unidades federales de Brasil se llaman Estados; por analogía, llamamos “estatal” a lo que es responsabilidad de cada Estado.</footnote>

<footnote n="14">14 Dráuzio Varela, oncólogo conocido por sus acciones con la población carcelaria, repite una frase que resume lo mencionado. Según Varela, en Brasil las políticas gubernamentales tienden a ser dirigidas a los pobres, por eso sus resultados son despreciables. Solo aquellas políticas de carácter universal tienen éxito, pues la élite brasilera no ve al pobre como alguien igual. Un ejemplo de política universal es la atención de la salud pública a causa del sida, mientras que un ejemplo de política gubernamental es el control de la natalidad o el embarazo adolescente (entrevista en el programa Roda Viva, TV Cultura, 15 octubre de 2012).</footnote>

<footnote n="15">15 Para más detalles, ver:
http://www.defesa.gov.br/exercicios-e-operacoes/operacoes-conjuntas-1/grandes-eventos</footnote>
forma de revertir la crisis, el Gobierno debió crear las condiciones para que el proyecto se convirtiera en realidad. En otras palabras, “vender la ciudad” implica hacer la ciudad vendible (Barreira 2013, 141). Parte de la explicación geográfica de la presencia de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública es también este factor: la ciudad de Río de Janeiro fue elegida como sede de diferentes eventos desde la década de 1990.

El ciclo más reciente de participación conjunta entre la Policía y el Ejército se reinició en diciembre de 2007, cuando este último se instaló en el *Morro da Providência* para garantizar la seguridad del proyecto *Cimento Social*, patrocinado por el Ministerio de las Ciudades, en acuerdo con el Ministerio de Defensa, el cual fue mediado por el conocido político local Marcelo Crivela. Esa operación puede ser considerada la antesala del pacto que hasta hoy sustenta el convenio que asegura la participación militar en la política de seguridad pública carioca. Con esta operación,

(..) se rompió el inestable equilibrio entre las poblaciones de las favelas en su mayoría compuestas por afrodescendientes, en las lomas de Río de Janeiro y la sociedad blanca de la llanura. Eso obligó al Estado, que había estado notoriamente ausente, a desencadenar una “guerra contra el tráfico” –crimen que el Estado dejó establecerse sólidamente en las lomas, guerra que va a afectar fuertemente a las propias poblaciones que pretende proteger (...). Desde 2007 hasta la actualidad, las operaciones combinadas de la Policía con el Ejército se abaten fuertemente en la vida cotidiana de esas comunidades, habitadas principalmente por jóvenes –la mitad de la población tiene menos de 25 años (Alves y Evanson 2013, IX).

Como corolario de la ocupación del Ejército de la *Providência*, el gobierno del Estado de Río de Janeiro desarrolló el proyecto de las UPP. La primera UPP fue instalada en diciembre de 2008, en la favela de Santa Marta, ubicada en el barrio Botafogo en Río de Janeiro. Su creación se inspiró en el modelo de *vigilancia de proximidad*<fnref n="16" /> desarrollado en primera instancia en Medellín (Colombia), ciudad visitada por el entonces gobernador fluminense Sérgio Cabral, en 2007 y 2012.<fnref n="17" /> Después de la aplicación de las UPP en Medellín, se observó en esta ciudad una reducción en la tasa de homicidios que pasó de 184 por 100 mil habitantes en 2002, a 33,8 por 100 mil habitantes en 2007. Sin embargo, a partir de 2010, ese exitoso ejemplo de la política de seguridad pública comenzó a declinar significativamente, sobre todo con el crecimiento de las cifras de homicidios, llegando a 94,5 por 100 mil habitantes en 2010 (*Folha de S. Paulo* 2 de enero de 2011, en ODFA 2013b, *Brasil 37*).

<footnote n="16">16 Conforme el sitio oficial de las UPP, la proximidad es “(...) un concepto que va más allá de la Policía comunitaria y tiene una estrategia basada en la asociación entre el público y las instituciones del área de seguridad pública (...). La pacificación todavía tiene un papel fundamental en el desarrollo social y económico de las comunidades, pues potencializa la entrada de los servicios públicos, infraestructura, proyectos sociales, deportivos y culturales, inversiones privadas y oportunidades”. Acceso el 9 octubre de 2014.
http://www.upprj.com/index.php/o_que_e_upp</footnote>

<footnote n="17">17 Información disponible en el ODFA (2011, 2013a, 2013b, 2014a y 2014b). Las referencias a los periódicos son consultadas en esos boletines.</footnote>
No obstante, pese al aumento de la violencia en Medellín, el gobernador Sergio Cabral continuó refiriéndose al modelo colombiano como exitoso. Por ejemplo, en el evento donde el gobernador firmó el convenio para la creación de estaciones de servicio judicial en las favelas pacificadas, en enero de 2011, Cabral dijo: "Esa población que quedó a la buena de Dios durante años tendrá justicia. Si en Medellín es posible ¿por qué no vamos a hacerlo en Río? (Folha de S. Paulo 2011, en OFDA 2013b).

La implantación de las UPP, que totalizó 38 unidades entre diciembre de 2008 y mayo de 2014, es precedida por las operaciones que tienen un gran número de soldados y de equipos de defensa, tanto con la presencia del Ejército –fuerza que históricamente apoyó operaciones policiales– como con la Armada y la Aeronáutica, más las fuerzas policiales de escuadrones de élite, como el Batallón de Operaciones Especiales de la Policía (BOPE). La ocupación de “comunidades” (complejo de favelas) ocurre en dos etapas: la primera es el cercamiento y la segunda es la ocupación (Anacleto 2014). Por lo tanto, queda en evidencia que los títulos adoptados para describir la operación apuntan su carácter bélico, recordando no una acción de seguridad pública, sino de combate, propia de la guerra.

Las operaciones previas a la implantación de las UPP ocurridas entre noviembre de 2010 y junio de 2012, fueron denominadas *Operação Arcanjo*. En esos 19 meses de duración, sucedieron siete *Operações Arcanjo*, en las cuales participaron 8764 miembros de las Fuerzas Armadas. El 5 de abril de 2014, comenzó la *Operação São Francisco* con el objetivo de ocupar el *Complexo da Maré*, en la zona norte de Río de Janeiro. Para la ejecución de esta operación, se utilizaron 2500 soldados del Ejército y de la Armada. Se verifica entonces que el número de efectivos es 40% mayor en comparación con las operaciones realizadas en el *Complejo del Alemão* y de la *Penha* entre 2010 y 2012, que involucraron 1800 militares solo del Ejército. El número de integrantes de las Fuerzas Armadas empleados para la ocupación del *Complexo da Maré* está distribuido en 2050 hombres de la Brigada de Infantería Paracaidista del Ejército y 450 fusileros navales de la Armada. Participaron 200 policías militares de Río de Janeiro, haciendo un total de 2700 hombres en la ocupación.<fnref n="18" />

Con respecto a la instalación de las UPP, de las 38 existentes en 2014, 26 de ellas se establecieron después de 2011. Los datos, por lo tanto, indican que creció tanto el número de operaciones como los militares involucrados en ellas. Sin embargo, conforme apunta el Instituto de Seguridad Pública, los homicidios por armas de fuego aumentaron en 2013 en Río de Janeiro.<fnref n="19" /> Del mismo modo, aumentaron los deno-

<footnote n="18">18 Ver Veja (2014). A pesar de ser pensada como una política gubernamental de seguridad pública de largo plazo, salta a la vista la desproporción en el número de soldados y policías movilizados en la fase de cercamiento que, sabemos, permanece en la ocupación: el número de militares movilizados en la operación es 13,5 veces mayor que el número de policías. Es decir, casi el 93% del total de las fuerzas empleadas.</footnote>

<footnote n="19">19 Ver "Balance de las incidencias criminales y administrativas en la ciudad de Río de Janeiro". Acceso el 19 abril de 2015. www.isp.rj.gov.br</footnote>
minados *Auto de Resistência*, documento que se produce cuando hay muertes de civiles causadas por las armas de la Policía. Según lo informado por la prensa, en el primer semestre de 2014, considerando únicamente a la *Comunidad de Alemão y Maré*, hubo un incremento del 30,1% del total del número de sucesos en comparación con el primer semestre de 2010. Las autoridades, sin embargo, entienden positivamente este aumento, atribuyéndolo a una mayor libertad de los residentes para registrar los delitos que se producen después de la ocupación de la región (ODFA 2014a).

En resumen, los datos apuntan a la permanencia de la misma situación de inseguidad, al fracaso en la adopción de una política de seguridad ciudadana y al aislamiento de la población más pobre. Se concuerda así con la evaluación de Barreira y Botelho: "El *Complexo do Alemão* actualmente vive un estado de sitio no declarado (...). Los moradores que sufrían con la violencia que siempre ha caracterizado el tráfico, continúan privados de los derechos básicos: prisiones arbitrarias por "desacato" e imposición de restricciones continúan siendo la norma (...)" (Barreira y Botelho 2013, 125). Aunque esta afirmación se refiere al año 2011, es posible afirmar todavía continúa en la actualidad al 2015.

En relación con el comportamiento de los soldados, a pesar de la existencia de la brigada especializada en el entrenamiento para operaciones (GLO), como se mencionó anteriormente, la formación proporcionada no coincide con lo que se espera de un oficial de Policía en los regímenes democráticos. Los militares adoptan la misma actitud en el trato con sus conciudadanos/as como si fueran el enemigo externo, como se anunció en los altavoces de *Alemão* cuando ocurrió la instalación de la *Ope-}*ração Arcanjo:*

El Ejército está realizando un mandato judicial en el cumplimiento de la ley. Cierre las puertas y ventanas y esperen para recibir orientación. Cuando se le solicite, abra la puerta y actúe con cortesía. Obedezca todas las instrucciones. Cualquier acción contraria será considerada acto hostil y recibirá la respuesta necesaria (Barreira y Botelho 2013, 126).

Un aspecto importante de las operaciones de garantía de la ley y el orden realizadas por las Fuerzas Armadas en el Gobierno de Dilma Rousseff es la corta extensión geográfica en que se han desplegado. Teniendo en cuenta el territorio brasilero con sus 26 Estados, las Fuerzas Armadas fueron empleadas atendiendo el llamado de los gobernadores tan solo en las ciudades de Salvador (BA) y, como se señaló en Río de Janeiro (RJ). Sin embargo, el continuo aumento de las operaciones de garantía de la ley y el orden apunta a la probabilidad de que las Fuerzas Armadas sean consideradas la mejor solución a los problemas de la seguridad, sin emplear las otras instituciones capaces de reemplazarlas.

En este sentido, las operaciones militares con el fin de pacificar a las comunidades cariocas representan solo una oportunidad para la banalización del uso de las Fuerzas
Armadas, ocasionando un perjuicio a las mismas ya sea en su formación –porque sufren un proceso de desprofesionalización en la medida en que hay un visible desajuste entre las misiones para las cuales son formadas y las que realmente realizan–, como en su relación con la sociedad. Por un lado, la clase media que no está bajo el yugo de las botas militares sigue apoyando sus acciones, mientras por otro lado, las fuerzas militares pierden legitimidad frente a la población de las lomas al equipararse a las fuerzas policiales, con lo cual deterioran la reputación tan cuidadosamente alimentada de “guardianes de la nacionalidad”.

## MINUSTAH: el otro brazo de la política militar

En el análisis de la política de defensa del Gobierno de Dilma Rousseff, centrada en el empleo de las Fuerzas Armadas en las acciones de seguridad pública principalmente en el contexto de las UPP, debe ser introducida la Misión de Estabilización de la ONU en Haití (MINUSTAH), comandada militarmente por Brasil desde su implantación en 2004.

La MINUSTAH empezó tras la aprobación de la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU 1542²⁰ bajo el mando militar de Brasil, país que contribuyó con el mayor contingente cuando se inició el desplazamiento efectivo de tropas desde junio de 2004. Brasil asumió tal rol apuntando a un mayor protagonismo en las cuestiones internacionales, con el fin de reafirmar su capacidad de negociación para demostrar a los sectores internacionales que es un líder confiable en la región americana. Con eso, ha buscado convencer a las naciones reticentes sobre la necesidad de reformar el Consejo de Seguridad de la ONU y así conquistar para el país un asiento permanente en este organismo (Lamas 2004, 2). Esta búsqueda del protagonismo internacional a través de la demostración de la madurez del país fue una de las acciones más enfatizadas por el Gobierno de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010).

La actitud de mostrar altivez en la escena internacional continuó siendo objetivo de la administración de Rousseff (2011-2014). Sin embargo, la coyuntura a lo largo de su mandato fue muy diferente. Es preciso señalar que la misión en Haití estaba siendo cuestionada incluso antes de los trágicos acontecimientos de enero de 2010, cuando un devastador terremoto asoló al país. En ese momento, la ONU se preparaba para la retirada gradual de la MINUSTAH. Sin embargo, con la destrucción causada por este fenómeno natural –hubo desorganización de las propias tropas que conformaban la Misión, una entrada también desordenada de diferentes organizaciones de la sociedad civil (ONG) y adicionalmente, para coronar la tragedia, el país fue

<footnote n="20">20 Acceso el 4 abril de 2015.
http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah/</footnote>
contaminado por el cólera–,<fnref n="21" /> el término de la Misión fue aplazado más una vez. De acuerdo con el documento que le dio origen, la MINUSTAH debía durar tan solo seis meses; no obstante, por la constante renovación de su mandato ha permanecido por más de diez años.

Teniendo en cuenta únicamente los efectivos militares de los 21 países que participan en la Misión con el envío de tropas, datos oficiales de la MINUSTAH (ONU 2015) informan que en 2004 estos alcanzaron 6700 soldados –de los cuales 1200 eran brasileos–, llegando a 8940 soldados en 2010, para luego reducir a 4618 soldados a finales de 2013. Aunque el volumen de soldados sigue siendo grande, los datos indican que, al mismo tiempo, a pesar del terremoto, la ONU continúa con la intención de una desmovilización gradual de las tropas.<fnref n="22" />

La hipótesis de Pion-Berlin (2012, 638) con respecto a la participación de las Fuerzas Armadas en misiones de paz de la ONU cobra sentido al sugerir que ellas cumplen tales misiones con gran eficacia y sin mayores costos, precisamente porque sienten que esta es la principal función para la cual fueron entrenadas. Esto, aunque no se trate de una guerra convencional sino de una movilización para combatir una amenaza que podría poner en riesgo la seguridad internacional. Siguiendo otros expertos, Daniel Zirker (2005) sostiene que la participación de las Fuerzas Armadas en misiones de paz es un mecanismo importante para promover la subordinación de estas a los civiles en los países recientemente democratizados. A esta misma conclusión llegaron Mathias y Vales (2010), en un estudio realizado para el caso uruguayo, en el cual sostienen que participar en las misiones de paz promovidas por la ONU es un medio eficiente para promover la subordinación militar a los civiles y, por lo tanto, para impulsar la consolidación de la democracia.

Es importante recordar que cuando se dio la aprobación de la presencia brasilera en la MINUSTAH por el Congreso Nacional, hubo mucha resistencia, básicamente por dos motivos. La principal razón se refería a la naturaleza misma de la MINUSTAH, pues esta Misión fue aprobada con base en el capítulo VII de la Carta de la Naciones Unidas,<fnref n="23" /> mientras que la legislación brasilera prohíbe el uso de la fuerza que no sea en legítima defensa, habiendo juristas que entienden que cualquier acción ofensiva de las tropas brasileñas es ilegal. En razón de eso, muchos pasaron a solicitar

<footnote n="21">21 Ver O Globo 2014. "Terremoto, cólera e avanços limitados marcam década da MINUSTAH no Haiti". Acceso el 20 abril de 2015.
http://oglobo.globo.com/mundo/terremoto-colera-avancos-limitados-marcam-decada-da-minustah-no-haiti-12370432#ixzz3XtDKXINq</footnote>

<footnote n="22">22 Para efectos comparativos, la ONU indica los siguientes efectivos policiales en la MINUSTAH: 1622 en 2004; 4391 en 2010; y 2601 en 2013. Acceso el 21 abril de 2015.
http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah/facts.shtml</footnote>

<footnote n="23">23 Este capítulo se denomina "Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión", el cual atribuye al Consejo de Seguridad la competencia para determinar la existencia de amenaza de la paz, ruptura de la paz o acto de agresión. Asimismo, le permite recomendar o decidir cuáles son las medidas necesarias para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Acceso el 20 abril de 2015.
http://www.un.org/es/sections/un-charter/chapter-vii/</footnote>
un capítulo VI y medio, para legitimar la acción de la ONU (Bigatão 2009).<fnref n="24" /> Por otro lado, muchos parlamentarios entendieron que Brasil necesitaba resolver sus propios problemas internos, por lo que la participación militar era una exigencia constante como auxiliares en el desarrollo, así como en los proyectos sociales priorizados por el Gobierno de Lula. Evidentemente se enfatizaba las actividades subsidiarias de las Fuerzas Armadas, jamás centrándose en su misión de defensa como tal.

Para superar la resistencia, el propio Gobierno comenzó a utilizar como argumento que su principal objetivo era la demostración de una madurez de Brasil en la escena internacional, con lo cual logró enviar soldados a Haití como también asumir el mando de las fuerzas de paz. En contraste, la Misión exigía de los soldados capacidad para actuar en las áreas urbanas densamente pobladas y altamente inseguras por causa de pandillas y grupos criminales. La Misión también solicitaba mayor atención humanitaria a la ciudadanía que tenía problemas de falta de saneamiento básico y de salud pública, justificando el número de soldados especializados en el área de salud llamados a participar en la Misión.

Conforme apunta Souza Neto (2012), la MINUSTAH conserva una peculiaridad porque es una Misión compleja en un ambiente de violencia urbana generalizada. Esto requiere que el contingente sea bien entrenado debido a la configuración predominantemente urbana y con gran población civil. De acuerdo con Francisco de Souza (2012, 20), los militares seleccionados para actuar en esta Misión fueron entrenados por la Policía militar, para contener las milicias urbanas y pandillas juveniles. Por lo tanto, las Fuerzas Armadas podrían asumir tareas de Policía urbana de manera más eficaz.

Según Zaverucha (2008), las Fuerzas Armadas se han preparado para desempeñar un papel creciente en la seguridad de Río de Janeiro y las tropas están siendo entrenadas en Haití para este propósito. Se pasó así a utilizar un discurso en el que Haití podría funcionar como un laboratorio para el entrenamiento de los militares en el territorio brasileño<fnref n="25" /> realizando tareas subsidiarias, con lo cual se colocó la garantía de la ley y el orden por delante del entrenamiento para la defensa nacional. Es la creencia en esa justificación lo que se imputa en este artículo, es decir, considerar que se ha logrado una victoria, aunque sea parcial, a las resistencias (y reticencias) internas

<footnote n="24">24 De acuerdo con la ONU, “Aunque el término ‘mantenimiento de la paz’ no se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas, Dag Hammarskjöld, el Segundo Secretario General de las Naciones Unidas encontró una forma de definirlo dentro del marco de la Carta, diciendo que el mantenimiento de la paz entra en el Capítulo VI y medio” de la Carta. Es decir, en algún punto entre los métodos tradicionales para resolver disputas pacíficamente (señalados en el capítulo VI), y las acciones de mayor fuerza basadas en el consentimiento (contenidas en el capítulo VII)”. Acceso el 21 abril de 2015. http://www.un.org/es/events/peacekeeping60/60years.shtml</footnote>

<footnote n="25">25 Ver Marsílea Gombata. 2014. “Haiti serviu como laboratório para a política de UPPs”. *Carta Capital*. Acceso el 23 de febrero de 2016.
http://www.cartacapital.com.br/internacional/haiti-serviu-como-laboratorio-para-a-politica-de-upps-7604.html
Este asunto también fue analizado por Harig (2015b) en un artículo titulado “Peacekeeping in Haiti: a Laboratory for Pacification in Rio de Janeiro?” Acceso el 23 de febrero de 2016.
https://strifeblog.org/2015/05/28/peacekeeping-in-haiti-a-laboratory-for-pacification-in-rio-de-janeiro/</footnote>
existentes en las Fuerzas Armadas de formar parte de las políticas gubernamentales de seguridad pública. Christoph Harig (2015a) resume esta idea afirmando que, a pesar de la participación de los militares en la pacificación de las favelas, ellos no han sido inspirados solamente en la MINUSTAH, sino también en las experiencias previas en el ámbito interno. En este sentido, las Fuerzas Armadas hacen claramente el uso de su papel de garantizar la ley y el orden en Haití, lo cual ha servido también para refinar y perfeccionar doctrinas y tácticas de esta naturaleza. Harig sostiene que las habilidades adquiridas en las misiones tienen una relevancia y utilidad mayor en el ámbito doméstico brasilero que en las operaciones de paz de la ONU, ya que la MINUSTAH llegará a su fin en un futuro próximo (Harig 2015a, 158).

Según Rodrigues y Brancoli (2012), los militares brasileos en Haití atribuyen como factor de mayor peso para el éxito de la Misión la proximidad cultural entre los dos países. Eso habría provocado consecuencias inesperadas y controversias, tanto políticas como sociales, respecto al uso potencial de la experiencia militar adquirida en las favelas haitianas para las misiones internas en contextos similares en Brasil.<fnref n="26" /> Esa relación se comprobó en una evaluación que realizó el periódico *O Estado de S. Paulo*, en la cual se sostiene que el Gobierno brasileño consideró a la MINUSTAH exitosa al contribuir a garantizar la seguridad del país, debido a la experiencia adquirida en el desmantelamiento de pandillas y recuperación de territorios dominados por grupos delincuenciales. De manera que el conocimiento acumulado en Haití podría ser utilizado en las favelas de Río de Janeiro (ODFA 2013a). Un ejemplo concreto de esto fueron las declaraciones en 2011 del General Adriano Pereira Junior, del Comando Militar del Este, para quien los cambios en los contingentes militares que serían enviados a Haití se debían a la prorrogación de tropas en el *Complexo do Alemão* y en la *Penha*, en Río de Janeiro.

El General Pereira Junior sostiene que las necesidades internas se superpusieron a los compromisos de Brasil en Haití y, por lo tanto, se exigía que el contingente retornarse de Haití, que ya estaría capacitado para actuar en las acciones de pacificación en Río de Janeiro (ODFA 2011). Tal orientación se hace aún más clara en el discurso del General Roberto Escoto, comandante de las operaciones de la fuerza de pacificación del *Complexo da Maré*, quien comparó la ocupación de esa comunidad con la coordinación de la MINUSTAH en Haití, declarando que la acción en Río de Janeiro era más complicada e involucraba mayores riesgos que la Misión en ese país. Según el General Escoto, las facciones de *Maré* están mejor equipadas y son más numerosas que las pandillas en Haití, atribuyéndoles mayor nivel de peligrosidad, por lo que considera que el Ejército brasileño está preparado para actuar en actividades de seguridad pública (ODFA 2014b).

<footnote n="26">26 Acceso el 5 abril de 2015.
http://blogs.lse.ac.uk/ideas/2012/11/brazil%C2%B4s-south-south-humanitarian-actions-paradigm-shift-and-d謬mestic-consequences</footnote>
Por lo tanto, el discurso oficial tanto del Gobierno en sus diferentes ámbitos (Ejecutivo, Judiciario o Legislativo) y niveles (federal o provincial), como de los medios castrenses, revela una relación directa entre la política gubernamental formulada para las UPP, en la cual las Fuerzas Armadas son empleadas internamente, y la MINUSTAH, en la cual el brazo armado del Estado actúa externamente como un instrumento de política exterior para la proyección de Brasil en el mundo. Es casi transparente la relación directa que se da entre un proyecto y otro, tanto en el empleo de las Fuerzas Armadas como en el diseño de una política militar en que la actividad del brazo de la política exterior (MINUSTAH) se convierte en simple medio (herramienta de adiestramiento) para una actividad subsidiaria e interna (la fuerza de pacificación). Sobre esta cuestión, vale repetir las palabras de Rodrigues y Brancoli (2012), "en este caso concreto, habría un doble empleo de los militares –preparados tanto para misiones de paz multidimensionales, como la MINUSTAH, cuanto para misiones de seguridad pública en Brasil" (Rodrigues y Brancoli 2012).

Las UPP, sin embargo, no son solamente la síntesis de la política militar del Gobierno brasilero. A pesar del fracaso del modelo en Colombia, de las numerosas denuncias de los expertos en seguridad pública sobre la falta de horizonte del proyecto y de su alcance limitado –es solo una forma de “maquillar” el producto (ciudad) que se quiere vender–, como de la persistencia en el crecimiento de los niveles de violencia y corrupción de la Policía, el gobierno de Río de Janeiro sigue insistiendo en que esta es una buena política gubernamental de seguridad pública destacando la integración de militares y policías en este modelo. Por tal motivo, se buscan acuerdos para la exportación de este proyecto, un ejemplo de ello es el acuerdo de cooperación bilateral entre el gobierno de Río de Janeiro y Haití. Este fue firmado el 24 de mayo de 2013 por Sérgio Cabral, actual gobernador de Río de Janeiro, y el Primer Ministro haitiano Laurente Lamothe, acuerdo que tiene por objetivo fomentar el intercambio de conocimientos y técnicas entre la Policía carioca y la Policía Nacional de Haití, en áreas como estrategias de intervención, pacificación y policía de proximidad.<fnref n="27" /> En ese proceso, en enero de 2014, oficiales de la Policía Nacional de Haití visitaron y conocieron las UPP de Río de Janeiro.<fnref n="28" />

A través de ese análisis, es posible afirmar que, en términos de política militar, el primer mandato de la Presidenta Dilma Rousseff acabó por consolidar una práctica de política subsidiaria –el empleo de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad pública–, históricamente orientada y constitucionalmente garantizada, tornándola preponderante durante su Gobierno. Esa preponderancia se implementó de dos formas. La primera fue la progresiva y repetitiva acción de ofrecer y autorizar el servicio

<footnote n="27">27 Acceso el 5 abril de 2015. http://www.upprj.com/index.php/acontece/acontece-seleccionado/governo-do-rio-e-do-haiti-assinam-acordo-de-cooperacaeo-entres-suas-policia/CPP</footnote>

<footnote n="28">28 Acceso el 5 abril de 2015. http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2014-01/forca-nacional-do-haiti-conhece-upp-no-rio</footnote>
de las Fuerzas Armadas para combatir la violencia en las ciudades brasileras (más específicamente, en Río de Janeiro) como una forma de intervenir en el campo de la seguridad pública, la cual es competencia exclusiva de la esfera provincial de acuerdo con la Constitución de 1988. La segunda forma fue la relación directa que se estableció entre esta práctica política y el envío de las Fuerzas Armadas brasileras a la MINUSTAH, la cual originalmente fue una participación instrumentalizada por el servicio exterior de proyección de Brasil en el escenario internacional (Vigevani y Cepaluni 2007, 303).

## Palabras finales, pero no conclusivas

En este artículo fueron propuestos dos instrumentos para evaluar la política militar del Gobierno de Dilma Rousseff. Por un lado, se presentó lo que se entiende por militarización y, por otro lado, se analizó la hipótesis de Pion-Berlin sobre los costos del ejercicio de misiones no primarias por las Fuerzas Armadas. Como resultado de este ejercicio de falseamiento, se puede decir que la hipótesis de Pion-Berlin se confirmó. Considerando las reflexiones presentadas, se entiende que los instrumentos son adecuados para iluminar partes del problema que se está evaluando. Tomando cada una de las dimensiones tratadas, no es exagerado decir que hubo un proceso de profundización de la militarización en el ámbito de la seguridad pública, no solo con mayor presencia física de las Fuerzas Armadas en regiones específicas del territorio nacional brasilero, sino principalmente por la transferencia al ciudadano/a de la misma lógica de comportamiento frente al enemigo, es decir, el *ethos* transfiriéndose a la Policía.

En relación con el modelo presentado por Pion-Berlin, se discutió su pertinencia a lo largo de este texto. Al observar el ordenamiento jurídico dirigido a las Fuerzas Armadas, y particularmente, la regulación de las operaciones de garantía de la ley y el orden, se constata que probablemente hubo un proceso de negociación entre el Gobierno de Brasil y las Fuerzas Armadas en el que estas últimas obtuvieron las garantías exigidas para actuar con bastante autonomía en el área de la seguridad pública; razón por la cual, las poblaciones de diversas comunidades de Río de Janeiro se sienten sitiadas. Por lo tanto, a partir de la discusión presentada, se puede decir que, en el ámbito de la política militar del Gobierno de Rousseff, hubo una profundización de la militarización en el campo de la seguridad pública, representada por una mayor presencia de las Fuerzas Armadas en las actividades policiales cotidianas. Incluso se puede decir que su política militar, es decir el empleo de las Fuerzas Armadas, se resume en el cumplimiento de las misiones en el ámbito de la seguridad interna. En este sentido, aun cuando la actividad primaria del sector defensa es la actuación militar externa, en el caso de la política militar del Gobierno de Rousseff, esta se resume al
entrenamiento para la garantía de la ley y el orden, como lo demuestra la participa-
ción en la MINUSTAH.

En resumen, siguiendo lo que muchos especialistas señalan, este estudio parece confirmar que la política exterior y la política de defensa, consideradas a través de su aplicación cotidiana como política militar, son como la metáfora de Saint-Pierre (2006), dos caminos paralelos que nunca se encuentran. En tal sentido, en líneas generales este trabajo se ha propuesto analizar la relación entre la política militar y la política exterior de Brasil, y a partir de esto, aportar en la profundización de la democracia y la cooperación entre los países latinoamericanos y caribeños. Teniendo en cuenta el discurso brasilero, se confirma el desajuste entre lo que se define como la política exterior y la política de defensa en el ámbito de la aplicación militar ya que, si bien en los foros internacionales se sostiene que los militares no deben tener misiones de Policía, en el ámbito interno se hace una apología de la política de seguidad, representada por la asociación entre las fuerzas militares y las fuerzas policiales, y corroborada en el modelo de las UPP cariocas. Sin embargo, en lo que se refiere al análisis empírico de esta relación, el desafío es realizar, más adelante, una investigación utilizando los documentos originales de las Reuniones de Ministros de Defensa del Hemisferio.

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Armas pequeñas y países pequeños: armas de fuego en la agenda de seguridad internacional

Small Arms and Small Countries: Firearms and the
International Security Agenda

Armas pequenas e países pequenos: armas de fogo na agenda de segurança internacional

Carla Álvarez Velasco

Fecha de recepción: septiembre de 2015

Fecha de aceptación: marzo de 2016

Resumen

Este artículo da cuenta de la entrada de las armas de fuego en la agenda internacional como una amenaza a la seguridad. Utilizando la propuesta teórica de la Escuela de Copenhague, se plantea que las armas pequeñas ganaron protagonismo a nivel global en el contexto internacional de la Posguerra Fría, gracias a los aportes de los países pequeños que se encontraban azotados por la violencia y a agentes no estatales. A nivel regional latinoamericano, aunque con importantes diferencias subregionales, las iniciativas de este subcontinente se convirtieron en un referente a seguir por el resto de naciones del mundo. En la actualidad, la energía positiva que impulsó la *seguritización* de las armas ha decaído, no obstante, el estudio de este proceso deja algunas lecciones relevantes tanto para la reflexión teórica como para el activismo político.

*Descriptores:* seguritización; armas de fuego; países pequeños; políticas de control de armas; organizaciones internacionales no gubernamentales; agenda internacional.

Abstract

This article examines the emergence of the small arms trade on the international political agenda as a
growing security threat. Employing the theoretical framework proposed by the Copenhagen School, this
article argues that the issue of small arms gained traction at the international level in the context of the
post-Cold War. This was due to the pressure of small countries that were engulfed in violence at the hands
of non-state actors in the post-Cold War era. At the regional level in Latin America, although important
sub-regional differences exist, various regional initiatives have become an important example for other
nations around the globe. In actuality however the positive achievements that securitization initially
promoted has decreased. The study of this case leaves us with some relevant lessons both for theoretical
reflection as well as for political action.

*Keywords:* securitization; firearms; small countries; arms control policies; international non-governmental organizations; international agenda.

<footnote>Carla Álvarez Velasco. Doctora (c) en Ciencias Sociales con especialización en Estudios Políticos y Magíster en Relaciones Internacionales por FLCSO Ecuador. Docente e investigadora del Centro de Seguridad y Defensa del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador.</footnote>

<footnote>✉ morena_alvarez@yahoo.com</footnote>
## Resume

Este artigo da conta da entrada das armas de fogo na agenda internacional como uma ameaça à segurança. Utilizando a proposta teórica da Escola de Copenhague, sugere-se que as armas pequenas ganharam protagonismo a nível global no contexto internacional do Pós-Guerra Fria, devido aos aportes dos países pequenos que se encontravam flagelados pela violência e aos agentes não estatais. No contexto regional latino-americano, ainda que com importantes diferenças sub-regionais, as iniciativas deste subcontinente se converteram em um referente a ser seguido pelo resto das nações do mundo. Na atualidade, há um declínio da energia positiva que impulsou a securitização das armas, entretanto, o estudo deste processo deixa algumas lições relevantes tanto para a reflexão teórica como para o ativismo político.

*Descritores:* securitização; armas de fogo; países pequenos; políticas de controle de armas; organizações internacionais não governamentais; agenda internacional.

Una vez terminada la Guerra Fría, el mundo entero atestiguó un cambio en las formas de expresión de la violencia, lo que reflejó una disminución en el uso de la guerra como un instrumento de política internacional (Lacina y Gleditsch 2005; Banco Mundial 2011; Goldstein 2011), a la par de un incremento en los homicidios y asesinatos a nivel global. Se podría decir que la humanidad comenzó un período de violencia en tiempos de paz. Con el fin de la confrontación bipolar, América Latina y el mundo árabe vieron un aumento en sus tasas de homicidios del 80% y del 112%, respectivamente. En los países industrializados europeos y norteamericanos, este crecimiento fue del 15% (Buvinić y Morrison 2000, 59). Estos datos evidenciaron la existencia de síntomas similares a los de un Estado de guerra, por los elevados niveles violencia, en países que formalmente se encontraban en paz (Heinemann y Verner 2006, 2).

Las nuevas formas de expresión de la violencia muestran que el uso de armas de fuego es un patrón común. De hecho, según la Oficina de las Naciones Unidas para el Crimen y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), al menos el 41% de los homicidios cometidos en el mundo ocurren con armas pequeñas<fnref n="1" /> (UNODC 2013), siguiendo la siguiente distribución por continente: América Latina (66%); África (28%); Asia (28%); Europa (13%); y Oceanía (10%). La relación entre armas pequeñas y violencia llamó la atención de los países más afectados, generalmente los más pequeños del sistema internacional, de algunos actores de la sociedad civil internacional y de la academia. Estos actores buscaron promover la adopción de medidas globales, regionales y locales con el objetivo de regular la oferta y demanda de estos dispositivos para reducir su capacidad de daño. Con esta gestión, las armas pequeñas entraron en la agenda internacional de seguridad, lo cual se evidencia en la adopción de normas y leyes internacionales (securitización); sin embargo, el decaimiento del

<footnote n="1">1 Las armas pequeñas son dispositivos que pueden ser activados por una sola persona y que recurren a la deflagración de la pólvora para disparar sus proyectiles. Según la ONU, estas pueden ser: revólveres y pistolas automáticas; fusiles y carabinas; metralletas; fusiles de asalto; y ametralladoras ligeras (ONU 1997, 12).</footnote>
interés en este tema, al menos en los últimos años (deseguritización), ha levantado sospechas respecto a si el frágil posicionamiento actual de estas armas tiene relación con la debilidad de los agentes que impulsaron su seguritización.

Este trabajo busca describir el proceso mediante el cual las armas pequeñas ingresaron en la agenda internacional y descubrir el papel que jugaron los países pequeños. Para ello, en primer lugar, brevemente se argumenta que el concepto de seguritización propuesto por la Escuela de Copenhague facilita este análisis debido a que, al resaltar la dimensión política de la seguridad, visibiliza a todos los actores que participan en la disputa de sentidos, incluso a los países pequeños y a los actores no estatales (sociedad civil y comunidad académica), los cuales han sido considerados por la teoría tradicional como extremadamente débiles para incidir en la política internacional (Waltz 1979). Además, esta perspectiva teórica, al concentrarse en la construcción de la seguridad como un proceso, muestra que las agendas pueden incluir y excluir temas alternadamente, según el contexto histórico del momento y el interés de los actores.

En segundo lugar, muestra que durante el período de Guerra Fría, por motivos geopolíticos, se inició un mercado de armas pequeñas, donde los países del norte desarrollado se ocuparon de la producción y distribución de estos instrumentos, y los países del sur representaron la demanda en la mayoría de los casos. En la tercera sección, se expone qué son las armas de fuego y se describe cómo se convirtieron en un problema de seguridad debido a su facultad para potenciar la violencia en contextos de conflictividad política y social y de delincuencia y criminalidad. En la cuarta sección, se plantea que la seguritización de estos dispositivos ha vivido un ciclo de auge y caída; se describe cómo, a inicios de la década de 1990 y de la década de 2000, los países pequeños lograron llamar la atención de la comunidad internacional sobre la importancia de tomar medidas de control; también se plantea que la voluntad de generar una red internacional de controles respecto al mercado de armas fuego ha decaído y el discurso seguritizador de las armas, en la actualidad, ha perdido su impulso inicial para presentarlas como una amenaza a los seres humanos. Dentro de esta sección, se explica cómo fue el proceso de construcción del régimen latinoamericano de control de las armas de fuego y se propone que, al ser una iniciativa temprana, se convirtió en precursora del proceso global. En quinto lugar, se plantean brevemente conclusiones respecto al rol de los países pequeños y su capacidad para incidir en la agenda internacional.

Finalmente es relevante decir que el presente texto recurre al estudio de documentos oficiales internacionales como tratados, convenciones, decisiones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre otros, para identificar actores, argumentos, cambios discursivos y, en general, el proceso político que posicionó a las armas pequeñas como un desafío a la seguridad. Este acercamiento se complementa con la información obtenida en entrevistas y fuentes secundarias como libros, resultados de investigaciones publicadas en artículos, entre otro tipo de análisis.
La seguritización o la construcción de la agenda de seguridad

La Escuela de Copenhague<fnref n="2" /> hizo un importante aporte al campo de estudios de la seguridad al presentar la teoría de la seguritización. Esta propuesta planteó que la seguridad debe ser entendida como una construcción social y una disputa política, más que como un hecho objetivo. Desde esta perspectiva, el término seguritización sirve para describir el proceso social y político mediante el cual un asunto cualquiera se convierte en una amenaza existencial que requiere una acción de emergencia que involucre la alteración de las normas vigentes, generando impactos políticos sustanciales (Buzan et al. 1998, 23-26). En otras palabras, la seguritización puede ser entendida como una forma específica de práctica social, articulada a un discurso ligado con una amenaza a la propia existencia de un objeto referente (el Estado, la humanidad, una sociedad) y a una política de la emergencia factible de ser interpretada como la extrema politización de un asunto (Buzan et al. 1998).

La propuesta de la Escuela de Copenhague reconoció que la seguridad es el resultado de unas dinámicas sociales y políticas que determinan que un asunto cualquiera –como la marihuana, el comunismo, la migración, la salud, la violencia, las armas pequeñas, entre muchos otros– logre entrar en una agenda internacional (Williams 2003). Al privilegiar la naturaleza política de la seguridad, la propuesta de la seguritización vino acompañada de un planteamiento metodológicamente innovador: el estudio de la seguridad debe concentrarse en el análisis del discurso de la seguridad porque el mismo constituye el espacio de disputa política donde distintos actores compiten por la imposición del sentido hegemónico de un tema, específicamente como una amenaza a la existencia de algo o de alguien.

Una aplicación crítica de la teoría de la seguritización muestra que el lugar de las armas de fuego en la agenda internacional constituye el resultado de una disputa entre varios actores por imponer sus intereses. En esta lucha, los países pequeños junto con otros actores no estatales por un momento lograron posicionar a las armas pequeñas como un asunto humanitario, en razón de las condiciones de violencia que enfrentaban y de los medios con los que se ejercía (las armas). Esta lectura desafía a la teoría convencional que dicta que los países pequeños tienen pocas posibilidades de incidir en la política internacional porque están demasiado restringidos por factores estructurales y materiales, a expensas de las ideas sobre los órdenes sociales, las identidades y las oportunidades que existen en el sistema internacional (Gvalia et al.

<footnote n="2">2 El término Escuela de Copenhague se refiere a un grupo de investigadores que trabajaban en el Instituto de Investigación para la Paz en la localidad del mismo nombre y que en 1985 realizó un trabajo sobre la “seguridad europea”. Tiempo más tarde, Bill McSweeney, en diálogo con la propuesta de estos investigadores, los denominó Escuela de Copenhague (Orozco 2006). Los principales representantes de esta Escuela son Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wild, quienes formularon el concepto de seguritización en Buzan et al. 1998 y que además han escrito numerosos trabajos en colaboración con otros investigadores, en los cuales se evidencian las transformaciones del concepto de seguridad y la utilidad de la idea de seguritización para el estudio de la seguridad.</footnote>
2013). La seguritización y la lectura de los discursos muestran que los agentes seguritizadores no han logrado fijar el sentido amenazante de las armas pequeñas, lo que se evidencia en el hecho de que el interés por estos dispositivos ha decaído a nivel global, propiciando su desseguritización.

## Las armas de fuego, la Guerra Fría y la seguridad

Las armas de fuego son artefactos que cuentan con una tecnología basada en la propulsión de proyectiles a distancia, utilizando los gases generados por la combustión de la pólvora (Cabanellas 1961).<fnref n="3" /> Varios autores sostienen que aparecieron en el siglo XIV en Europa (Cabanellas 1961, 292), mientras que otros afirman que, junto con la pólvora, las armas fueron invento de la civilización China en el siglo XIII (Diccionario enciclopédico de armas y tiro 2010). Independientemente de su origen, la Revolución Industrial impulsó el crecimiento de la producción y comercialización de estos artefactos (Dubos 1974); por su parte, la actividad bélica, especialmente de inicios del siglo XX, propició su desarrollo tecnológico obedeciendo al objetivo de mejorar el alcance táctico y la precisión en combate (Cahn et al. 1980).

Pese a su letalidad en los enfrentamientos, las armas de fuego siempre fueron tratadas como instrumentos de segundo orden o *armas parias* (Cooper 2011), es decir, como artefactos que no constituían una amenaza a la seguridad de los Estados; por lo tanto, en el estudio de la seguridad ocuparon un lugar secundario y subordinado a las armas convencionales y nucleares. Este tratamiento obedeció a razones tanto empíricas como teóricas: del lado práctico, se fundó sobre la idea de que las armas convencionales (tanques, aviones, submarinos de guerra, entre otros) y las nucleares tenían una capacidad de destrucción y daño superior al de las armas de fuego. Del lado teórico, se asumió que solamente el armamento bélico convencional y nuclear, principalmente desarrollado y producido por las grandes potencias, podía cambiar el equilibrio de poder en el sistema internacional y con ello afectar la estabilidad de la política internacional y la seguridad de sus principales actores.

Es así que a partir de la década de 1970, en plena Guerra Fría, tuvieron lugar distintas iniciativas de control de armas cuyo objetivo era limitar el desarrollo de armas nucleares y estratégicas a manos de las dos grandes potencias enfrentadas,<fnref n="4" />

<footnote n="3">3 Distintos organismos internacionales como la ONU estandarizaron la denominación de las armas de fuego con el nombre de armas pequeñas, concediéndoles características específicas que facilitaran su regulación y control en el mundo. Sin embargo, en países como Ecuador, la legislación conserva la denominación de “armas de fuego” para referirse a este tipo de armas. En este trabajo se utilizarán ambas designaciones aleatoriamente.</footnote>

<footnote n="4">4 La primera iniciativa para limitar el riesgo nuclear tuvo lugar entre Estados Unidos y la ex URRS, en junio de 1963, y se denominó *Hot Line Agreement*. Tuvo como objetivo establecer comunicación directa entre las potencias en caso de emergencia (Thee 1976, 362). Después de este Acuerdo, se suscribieron otros instrumentos bilaterales entre ambas naciones además de multilaterales de cooperación, los cuales generaron un complejo entramado de normas y protocolos que regulan el uso de armas nucleares y convencionales en el mundo hasta la actualidad.</footnote>