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# La garantie du droit au logement par l'Union européenne

Mathilde Delahaye

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Mathilde Delahaye. La garantie du droit au logement par l'Union européenne. Droit. 2025. dumas-05319050

HAL Id: dumas-05319050

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Submitted on 17 Oct 2025

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Université de Picardie Jules Verne

Faculté de Droit et de Science Politique

Master 2 DROIT INTERNATIONAL ET DROIT EUROPÉEN

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LA GARANTIE DU DROIT AU LOGEMENT PAR
L'UNION EUROPÉENNE

Mémoire présenté et soutenu par Mathilde Delahaye

Sous la supervision de Madame E. Casenove

Maître de conférences en droit public

Année universitaire 2024-2025
« L'Université de Picardie Jules Verne n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire. Ces opinions devront être considérées comme propres à leur auteur. »
REMERCIEMENTS

Je souhaite tout d'abord exprimer ma profonde gratitude à Madame Emmanuelle Casenove, directrice de ce mémoire, pour sa patience, son écoute attentive et la qualité de son accompagnement. Ses conseils avisés et sa disponibilité constante m'ont été d'une aide précieuse tout au long de ce travail.

Je tiens également à remercier l'ensemble du corps enseignant du Master de droit international et européen. Leur exigence, leur passion et la qualité de leurs enseignements m'ont permis d'acquérir les connaissances et les méthodes qui ont rendu possible la réalisation de ce mémoire.

Ma reconnaissance va aussi à mes parents et à ma grand-mère, Claudine Crinon, pour leur soutien indéfectible, ainsi qu'à mes amis proches. Merci à Léo, dont la curiosité et la vivacité d'esprit sont une source d'enrichissement permanent, à Ana, dont l'optimisme, la douceur et la compréhension m'ont toujours encouragée, et à Emma, dont la bienveillance, la sagacité et la détermination m'inspirent au quotidien. Leur présence m'a été d'un grand soutien dans ce parcours.

Plus que tout, mes remerciements vont à mes sœurs, Kloé et Lou. Ma gratitude envers elles dépasse ce que les mots ne sauraient jamais exprimer.
LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

- UE : Union européenne

- TUE : Traité sur l'Union européenne

- TFUE : Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

- CEE : Communauté économique européenne

- CECA : Communauté européenne du charbon et de l'acier

- CJUE : Cour de justice de l'Union européenne

- CJCE : Cour de justice des Communautés européennes

- Commission : Commission européenne

- Parlement : Parlement européen

- Conseil : Conseil de l'Union européenne

- CEDH : Cour européenne des droits de l'homme

- CESDH : Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

- PIDESC : Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

- PIDCP : Pacte international relatif aux droits civils et politiques

- SIG : Services d'intérêt général

- SIEG : Services d'intérêt économique général

- SNIEG : Service non économique d'intérêt général

- MOC : Méthode ouverte de coordination

- DALO : Droit au logement opposable

- FEANTSA : Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri

- CNRTL : Centre national de ressources textuelles et lexicales

- CRIDHO : Cellule de Recherche Interdisciplinaire en Droits de l'Homme

- JO : Journal officiel

- JORF : Journal officiel de la République française

- aff. : affaire

- n° : numéro

- op. cit. : ouvrage, article ou arrêt précédemment cité
# SOMMAIRE

<table><tr><td>AVANT-PROPOS</td><td>3</td></tr><tr><td>REMERCIEMENTS</td><td>4</td></tr><tr><td>LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS</td><td>5</td></tr><tr><td>SOMMAIRE</td><td>6</td></tr><tr><td>INTRODUCTION</td><td>9</td></tr></table>

## PARTIE 1. LA CONSTRUCTION D'UN DROIT AU LOGEMENT AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Titre 1. L'absence de consécration formelle d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union

Titre 2. L'émergence implicite d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union

## PARTIE 2. LA CONTRIBUTION PROGRESSIVE DE L'UNION EUROPÉENNE À LA GARANTIE DU DROIT AU LOGEMENT

Titre 1. Les obstacles à la garantie du droit au logement dans l'Union

Titre 2. L'action de l'Union européenne concourant à garantir le droit au logement

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

TABLE DES MATIÈRES
# INTRODUCTION

« Housing is a right, not a privilege »<fnref n="1" />. Cette affirmation de la Commission européenne, publiée sur son compte LinkedIn officiel le 26 juillet 2025 à l'occasion du lancement d'une consultation publique autour du Plan européen pour le logement abordable, est aussi brève que percutante. Elle symbolise un tournant majeur dans l'appréhension de la question du logement à l'échelle de l'Union européenne : celle-ci n'apparaît plus comme la simple résultante de politiques publiques nationales, mais tend désormais à être envisagée comme un véritable droit que la Commission manifeste la volonté de garantir.

Par ailleurs, une telle déclaration est d'autant plus significative qu'elle émane de l'institution chargée de promouvoir l'intérêt général de l'Union européenne<fnref n="2" />. En effet, l'Union européenne, en tant qu'organisation intergouvernementale régionale<fnref n="3" />, repose sur un équilibre institutionnel impliquant notamment le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne, le Conseil européen et la Commission. Le Parlement représente les intérêts citoyens de l'Union<fnref n="4" />, tandis que le Conseil et le Conseil européen défendent les intérêts des États membres<fnref n="5" />.

<footnote n="1">¹ En français : « Le logement est un droit, pas un privilège », post LinkedIn de la Commission européenne, 7 août 2024.</footnote>

<footnote n="2">² Article 17, paragraphe 1, du Traité sur l'Union européenne : « La Commission promeut l'intérêt général de l'Union et prend les initiatives appropriées à cette fin ».</footnote>

<footnote n="3">³ L'Union européenne répond à la définition d'« organisation internationale » donnée par la Commission du droit international : « une association d'États constituée par traité, dotée d'une constitution et d'organes communs, et possédant une personnalité juridique distincte de celle des États membres » (Nations Unies, Commission du droit international, Rapport du Rapporteur spécial sur les relations entre États et organisations internationales, doc. NU A/CN.4/161, 14 mai 1963). Elle est dite « intergouvernementale » car issue de l'accord des gouvernements et « régionale » car son adhésion est limitée à une zone géographique précise (article 49 TUE). Bien que sa qualification fasse l'objet de débats en raison de son haut degré d'intégration, cette définition est retenue ici dès lors que, malgré ses spécificités, elle satisfait aux critères énoncés par la Commission.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Article 14, paragraphe 2, du Traité sur l'Union européenne : « Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l'Union ».</footnote>

<footnote n="5">⁵ S'agissant du Conseil européen, l'article 15, paragraphe 2, du Traité sur l'Union européenne dispose : « Le Conseil européen est composé des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son président et du président de la Commission. ». Quant au Conseil de l'Union européenne, l'article 16, paragraphe 2, du même Traité prévoit : « Le Conseil est composé d'un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l'État membre qu'il représente et à exercer le droit de vote ».</footnote>
Dans ce contexte, le fait que la Commission exprime son intention de promouvoir le droit au logement témoigne de l'intérêt que l'Union, en tant qu'organisation, peut avoir à la préservation de ce droit.

# I. De l'intérêt de l'Union à garantir un droit au logement

À titre liminaire, il semble nécessaire de saisir ce qu'est le droit au logement avant d'envisager l'intérêt que l'Union européenne (UE) pourrait avoir à en assurer la garantie. Toutefois, l'absence d'une définition communément admise empêche, à ce stade, d'en proposer une formulation pleinement satisfaisante. Cela tient au fait que le droit au logement fait l'objet d'une reconnaissance fragmentée et hétérogène selon les ordres juridiques.

Dans l'ordre juridique international, le droit au logement est mentionné pour la première fois dans la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948⁶, puis repris par le Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) du 16 décembre 1966⁷. Aux termes de l'article 11, paragraphe 1 de cet instrument : « *Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l'importance essentielle d'une coopération internationale librement consentie*». Ainsi conçu, le droit au logement est reconnu comme faisant partie du droit à un niveau de vie suffisant. De plus, le droit au logement est consacré dans divers traités internationaux relatifs à des domaines spécialisés. On peut citer, en guise d'exemple, la Convention internationale

<footnote n="6">⁶ Énoncé, dans des termes similaires à ceux du PIDESC, à l'article 25 paragraphe 1 : « *Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires ; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d'invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté* » (Déclaration universelle des droits de l'homme, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies, résolution 217 A (III), 10 décembre 1948).</footnote>

<footnote n="7">⁷ Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l'Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966, entré en vigueur le 3 janvier 1976.</footnote>
sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale du 21 décembre 1965⁸ ou encore la Convention relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989⁹. Au niveau régional, le droit au logement est consacré dans le cadre du Conseil de l'Europe, à travers l'article 31 de la Charte sociale européenne révisée du 3 mai 1996¹⁰ qui dispose : « *En vue d'assurer l'exercice effectif du droit au logement, les Parties s'engagent à prendre des mesures destinées : 1. à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant ; 2. à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive ; 3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes*'. Enfin, dans l'ensemble des États membres de l'Union, ce droit bénéficie d'une consécration soit législative, soit constitutionnelle.

En conséquence, bien qu'il ne soit pas encore possible de délimiter précisément le contenu du droit au logement, à ce point du développement, il demeure envisageable d'en proposer une définition sommaire, afin d'en esquisser les contours. Le droit au logement peut ainsi être entendu comme le droit d'accès et de maintien dans un logement décent. Il importe dès lors de ne pas confondre le droit au logement avec une forme de droit à l'hébergement, qui impliquerait une obligation pour les États de fournir gratuitement un logement à toute personne, conception qui n'est reconnue dans aucun ordre juridique.

La reconnaissance fragmentée du droit au logement, telle qu'exposée, constitue l'un des obstacles à son appréhension par l'Union en vue d'en assurer la garantie. Le terme « garantir » doit ici être compris, au sens donné par le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales (CNRTL), comme « *s'engager à réaliser ou à faire réaliser quelque chose* »<fnref n="11" />. Dans ce cadre, il est légitime de s'interroger sur les liens que l'Union européenne entretient avec la réalisation de ce droit. En effet, un tel lien ne va pas de soi, dans la mesure où le droit

<footnote n="8">⁸Article 5, alinéa e, iii : « interdire et à éliminer la discrimination raciale sous toutes ses formes et à garantir le droit de chacun à l'égalité devant la loi sans distinction de race, de couleur ou d'origine nationale ou ethnique, notamment dans la jouissance [...] du droit au logement » (Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies, résolution 2106 (XX), 21 décembre 1965).</footnote>

<footnote n="9">⁹ Article 27, paragraphe 3 « Les États parties adoptent les mesures appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres personnes ayant la charge de l'enfant à mettre en œuvre ce droit et offrent, en cas de besoin, une assistance matérielle et des programmes d'appui, notamment en ce qui concerne l'alimentation, le vêtement et le logement » (Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies, résolution 44/25, 20 novembre 1989).</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Charte sociale européenne révisée, adoptée à Strasbourg le 3 mai 1996, entrée en vigueur le 1er juillet 1999, STE n° 163. Ce traité du Conseil de l'Europe complète, dans le domaine des droits économiques et sociaux, la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950. Elle succède à la Charte sociale européenne adoptée à Turin le 18 octobre 1961.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Définition du verbe « garantir » issue du site officiel du CNRTL (www.cnrlt.fr).</footnote>
au logement n'est pas expressément consacré par le droit de l'Union, et où le logement ne relève pas des compétences qui lui sont attribuées.

La réponse à cette interrogation réside dans l'article 3 du Traité sur l'Union européenne (TUE)<fnref n="12" />, qui énonce les objectifs de l'Union. Parmi ceux-ci figurent notamment la promotion du bien-être de ses peuples, l'établissement d'un marché intérieur, le combat contre l'exclusion sociale et les discriminations ainsi que la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale entre les États membres. Or, l'accomplissement de ces objectifs suppose nécessairement un accès effectif au logement. En effet, dans les faits, sans accès à un logement décent, l'être humain se trouve dans l'impossibilité, ou à tout le moins dans une extrême difficulté, d'accomplir ses activités les plus élémentaires et, partant, de concourir à la réalisation des objectifs cités.

Ce constat peut être illustré de manière concrète par la situation d'une personne privée de logement. Un tel individu, contraint de dormir dans la rue ou de vivre dans un habitat inadéquat, est exposé à de multiples risques liés à l'absence d'un abri décent. Il lui sera difficile d'accéder à des soins médicaux réguliers et de qualité, de bénéficier d'un soutien social, ou encore d'échapper à la stigmatisation. À cela s'ajoutent des problématiques de sécurité, d'intimité, de précarité et d'instabilité quotidienne. Les personnes sans domicile sont en outre confrontées à des conditions de survie extrêmes : manque d'accès à une alimentation suffisante, difficultés à conserver ou acheter de la nourriture, exposition directe au froid, à l'insalubrité et à la fatigue chronique<fnref n="13" />. Cette situation engendre, de manière évidente, des conséquences graves sur la santé physique et mentale des personnes concernées. Dans ce contexte, il ne fait aucun doute que de telles conditions de vie sont incompatibles avec l'objectif lié au « bien-être de ses peuples ». Par ailleurs, la situation décrite alimente directement le phénomène d'exclusion sociale, entendu comme l'impossibilité pour un individu de participer pleinement à la vie économique, sociale et culturelle de la société.

S'agissant de l'objectif relatif à la cohésion économique, sociale et territoriale, celui-ci vise à réduire les écarts de développement entre les régions de l'Union, à promouvoir la solidarité entre États membres et à garantir un accès équitable aux droits fondamentaux et aux services

<footnote n="12">¹² Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, entré en vigueur le 1er novembre 1993, tel que modifié par le traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur le 1er décembre 2009, JO C 202 du 7 juin 2016.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Jury de la Conférence européenne de consensus sur le sans-abrisme, recommandations politiques du jury de l'Année européenne du volontariat 2011, Bruxelles, 10 mars 2011, 28 p.</footnote>
essentiels. Dans cette perspective, le droit au logement occupe une place centrale, dans la mesure où il conditionne l'accès à ces services essentiels, tels que l'emploi, la santé ou l'éducation. Par ailleurs, un accès équitable au logement sur l'ensemble du territoire européen est indispensable pour permettre un développement équilibré des régions de l'Union.

Enfin, l'objectif de réalisation d'un marché intérieur (soit un espace sans frontières intérieures, garantissant la libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux<sup>14</sup>) implique également la nécessaire garantie du droit au logement. En effet, par exemple, un citoyen de l'Union privé de logement rencontrera des difficultés à accéder à un emploi, et donc à participer pleinement à la production de biens et de services destinés à circuler librement dans l'Union. De la même manière, les pénuries de logements abordables dans plusieurs grandes villes européennes peuvent constituer un frein à la mobilité des travailleurs : certains citoyens renoncent alors à accepter un emploi dans un autre État membre faute de pouvoir se loger à un coût raisonnable. De telles situations entravent la libre circulation des personnes, des marchandises et des services et, par conséquent, compromettent la mise en œuvre effective du marché intérieur.

Ainsi, l'intérêt de l'Union à garantir le droit au logement est manifeste dès lors que la réalisation de ce droit s'inscrit pleinement dans les finalités fixées dans le traité fondateur. Cet intérêt s'est renforcé ces dernières années, en raison du contexte européen de « crise du logement »<sup>15</sup>.

Comprendre le contexte de crise du logement suppose au préalable de s'accorder sur ce que recouvre la notion même de logement, notion qui, loin d'être univoque, est fréquemment réduite à sa forme la plus visible. Dans l'espace public, l'expression « sans logement » évoque souvent l'image de personnes sans-abri, vivant dans la rue. Or, cette représentation est réductrice : les réalités sont plus larges et traduisent une diversité de situations. En effet, la notion de logement doit être comprise dans un sens étendu. À cet égard, la définition formulée par la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri (FEANTSA) est pertinente<sup>16</sup>. Celle-ci caractérise le logement à partir de trois éléments : la dimension physique, sociale et légale. La dimension physique renvoie au fait de disposer

<footnote n="14"><sup>14</sup> Article 26 paragraphe 2 du TFUE.</footnote>

<footnote n="15"><sup>15</sup> L'expression « crise du logement » constitue une formule largement employée dans l'espace public et médiatique pour qualifier la situation actuelle en Europe.</footnote>

<footnote n="16"><sup>16</sup> Conférence de consensus européenne sur le sans-abrisme, *Contributions des experts*, Bruxelles, Présidence belge du Conseil de l'Union européenne, 2010, 180 p.</footnote>
d'une « habitation adéquate qu'une personne (et sa famille) peut occuper de manière exclusive ». La dimension sociale fait référence au fait « d'avoir un lieu de vie privée permettant d'entretenir des relations sociales ». Enfin, la dimension légale désigne le fait « de posséder un titre légal d'occupation ». Il résulte de cette conception une pluralité de formes d'exclusion liées au logement. Cela inclut non seulement les personnes vivant dans la rue, mais aussi celles hébergées en urgence, celles contraintes de vivre dans des structures non conventionnelles en raison de l'absence de logement (habitats provisoires, constructions précaires, mobile homes), ou encore celles provisoirement logées chez des proches (famille, amis) en raison du manque de logement personnel, etc.

Dans ce contexte, la « crise du logement » se manifeste à travers plusieurs éléments<fnref n="17" />. Premièrement, l'une des tendances les plus marquantes réside dans l'augmentation significative des coûts du logement : au cours des quinze dernières années, les prix de l'immobilier ont progressé d'environ 50 %, tandis que les loyers ont enregistré une hausse de 25 % en termes réels. Par ailleurs, le phénomène du sans-abrisme connaît une aggravation continue : environ 895 000 personnes sont actuellement sans domicile en Europe, un chiffre en constante progression. À ces évolutions s'ajoute un état de mal-logement généralisé, caractérisé par la multiplication des situations d'habitat indigne, précaire ou instable. Cet état se vérifie à travers un ensemble d'indicateurs révélateurs. Un aperçu en est donné par les données suivantes : 15,3 millions de ménages consacrent 40 % ou plus de leur revenu disponible au logement ; 29 millions vivent dans des logements présentant des problèmes d'humidité ; 14,7 millions sont en incapacité de chauffer correctement leur habitation ; 34,1 millions résident dans des logements sur-occupés.

Cela étant, il importe de souligner que l'évocation d'une « crise du logement » est sujette à débat. Effectivement, selon la définition du CNRTL, une crise est une « manifestation brusque et intense, de durée limitée, pouvant entraîner des conséquences néfastes »<fnref n="18" />. Or, dans le cas du logement, plusieurs experts remettent en question l'utilisation du concept de « crise », estimant que les difficultés d'accès au logement ne sont pas survenues de manière brusque et inédite, mais relèvent d'un phénomène structurel ancien<fnref n="19" />. En dépit de ces réserves,

<footnote n="17">¹⁷ Fondation Abbé Pierre, et FEANTSA. *8e Regard sur le mal-logement en Europe*, rapport, Bruxelles, septembre 2023.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ Définition du nom « crise » issue du site officiel du CNRTL (www.cnrtl.fr).</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Claire Julliard, sociologue française, chercheuse indépendante et consultante en immobilier, expliquait fort bien à ce propos dans une émission de débats que cela fait déjà une vingtaine d'années que l'on constate en France des difficultés croissantes liées à l'accès à la propriété par les ménages, à l'accès au locatif social et privé,</footnote>
la mobilisation récente et systématique de cette expression s'explique par l'irruption de circonstances nouvelles qui ont aggravé la situation préexistante. Cette aggravation trouve notamment sa source dans deux événements majeurs survenus ces dernières années.

Premièrement, la crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19 a amplifié de manière significative la crise du logement<fnref n="20" />. En effet, celle-ci a engendré une baisse de revenus pour des millions de ménages, touchant particulièrement les personnes vulnérables (les jeunes, les travailleurs précaires, les migrants, etc.). Cette dégradation économique a directement entraîné des difficultés à assumer les charges liées au logement, qu'il s'agisse du paiement des loyers ou de la capacité à accéder à la propriété immobilière. Par ailleurs, la pandémie a également entraîné une augmentation du nombre de personnes sans domicile fixe, notamment en raison de la fermeture de nombreux centres d'hébergement liée aux risques sanitaires<fnref n="21" />. Elle a aussi amplifié le phénomène de mal-logement (logements insalubres, surpeuplés ou précaires) en exposant des millions de personnes à un risque sanitaire accru pendant les confinements, en raison de l'impossibilité de respecter les gestes barrières ou d'assurer une ventilation adéquate par exemple.

Deuxièmement, le conflit en Ukraine<fnref n="22" />, à l'instar de la pandémie, a provoqué des effets sur l'économie européenne, suscitant ainsi des répercussions directes sur le logement. Effectivement, le conflit a eu un impact négatif majeur sur le plan énergétique<fnref n="23" />. La hausse massive des prix de l'énergie a, d'une part, entraîné une augmentation importante des charges liées au logement (chauffage, électricité, etc.)<fnref n="24" />, et, d'autre part, contribué à la flambée des coûts de construction et de rénovation, provoquant l'abandon de nombreux projets

<footnote>etc. (intervention dans l'émission Sens public, Public Sénat, 15 janvier 2024, « Gros plan sur la crise du marché de l'immobilier et du logement »).</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Ipsos, *Perception du mal-logement : quel impact de la crise du Covid-19 sur le logement ?* Rapport de résultats, préparé pour la Fondation Abbé Pierre par Guillaume Petit, Delphine Tellier et Margaux Schmitt, janvier 2021.</footnote>

<footnote n="21">²¹ Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Provence-Alpes-Côte d'Azur, *Impact de la crise sanitaire sur le logement social et les publics prioritaires DALO*, rapport, Marseille, 2020.</footnote>

<footnote n="22">²² Le conflit armé en Ukraine a débuté le 24 février 2022, avec l'invasion militaire de l'Ukraine par la Fédération de Russie (Assemblée générale des Nations unies, Résolution A/RES/ES-11/1 « Aggression against Ukraine », 2 mars 2022).</footnote>

<footnote n="23">²³ Banque centrale européenne, *Effets de la guerre en Ukraine sur les marchés de l'énergie de la zone euro*, encadré par Jakob Feveile Adolfsen, Friderike Kuik, Eliza Magdalena Lis et Tobias Schuler, *Bulletin économique de la BCE n° 4/2022*.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ SZYMCSZAK (C.), « La crise du logement en Europe, déjà bien installée, va s'aggraver selon la FEANTSA et la Fondation Abbé Pierre », *Carenews INFO*, 5 septembre 2023, mis à jour le 13 novembre 2023.</footnote>
immobiliers, en particulier dans le secteur du logement social<fnref n="25" />. À cela s'ajoutent les conséquences de l'arrivée massive de réfugiés ukrainiens dans les États membres de l'Union. Cet afflux a accentué le nombre de personnes sans abri ou mal logées, du fait des difficultés rencontrées par plusieurs États à élargir suffisamment l'offre d'hébergement existante et à mettre en place des solutions de logement durables<fnref n="26" />.

Face à cette situation, les initiatives de la Commission et du Parlement européen se sont multipliées ces dernières années. Ursula von der Leyen, présidente de la Commission, déclarait à cet égard, le 18 juillet 2024, à l'occasion de sa réélection pour un second mandat à la présidence de la Commission européenne devant le Parlement européen : « *Nous devons nous attaquer de toute urgence à la crise du logement à laquelle sont confrontés des millions de familles et de jeunes* »<fnref n="27" />. C'est précisément dans cet objet que la Commission a nommé, pour la première fois, en décembre 2024, un Commissaire européen chargé à la fois de l'énergie et du logement, Dan Jørgensen<fnref n="28" />. De plus, un Plan européen pour un logement abordable a été lancé par la Commission en juillet 2024²⁹, avec pour objectif la présentation d'un cadre d'action d'ici 2026. Ce plan vise à réaliser de manière concrète le principe 19 du Socle européen des droits sociaux. Proclamé en 2017, le Socle européen des droits sociaux constitue un instrument de *soft law*, n'ayant pas de valeur juridique contraignante, destiné à orienter les politiques nationales dans le domaine social. Le principe 19 cité, intitulé « *Logement et aide aux sans-abri* » dispose : « a. Les personnes dans le besoin doivent bénéficier d'un accès au logement social ou d'une aide au logement de qualité. b. Les personnes vulnérables ont droit à une assistance et une protection appropriées contre les expulsions forcées. c. Des hébergements et des services adéquats doivent être fournis aux sans-abri afin de promouvoir leur inclusion sociale. »<fnref n="30" />.

<footnote n="25">²⁵ Occitanie Europe, « La commission spéciale du Parlement européen sur la crise du logement démarre ses travaux », Actualité de l'Union européenne - Affaires sociales, 7 mars 2025.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Fondation Abbé Pierre, et FEANTSA. *8e Regard sur le mal-logement en Europe*, rapport, op. cit.</footnote>

<footnote n="27">²⁷ GHEKIERE (L.), « "EUROPE'S CHOICE : 'Un plan européen inédit pour un logement abordable'" Ursula von der Leyen 2024-2029 », *Affaires européennes - Rayonnement international*, site de l'Union sociale pour l'habitat, 22 juillet 2024.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Commission européenne, *Dan Jørgensen – European Commissioner (2024-2029) | Energy and Housing*, site officiel.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ GHEKIERE (L.), « "EUROPE'S CHOICE : 'Un plan européen inédit pour un logement abordable'" Ursula von der Leyen 2024-2029 », *Affaires européennes - Rayonnement international*, op. cit.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Parlement européen, Conseil de l'Union européenne et Commission européenne, *Socle européen des droits sociaux*, proclamation conjointe, Göteborg, 17 novembre 2017, Office des publications de l'Union européenne, Luxembourg, 2017, 24 p.</footnote>
Parallèlement, le Parlement européen a créé, en décembre 2024, une commission spéciale sur la crise du logement<fnref n="31" />, chargée de formuler des recommandations concrètes pour encourager les États membres à renforcer l’offre de logements abordables et sociaux. À la création de cette commission spéciale s’ajoutent plusieurs résolutions adoptées ces dernières années, appelant, en somme, à une reconnaissance du logement comme un droit fondamental et à une réponse coordonnée au niveau de l’Union<fnref n="32" />.

## II. Le droit au logement : un droit particulier non consacré par l'Union

Il ressort des développements précédents que la garantie du droit au logement présente un intérêt manifeste pour l'Union européenne. Ce dernier est essentiel au bon fonctionnement de l'Union, notamment sur le plan économique. Les conséquences économiques, sociales et territoriales de la crise du logement dans les États membres ont, ces dernières années, entraîné des répercussions importantes sur les finalités poursuivies par l'Union. Cependant, si l'intérêt que possède l'Union à garantir le droit au logement est compréhensible, la question de sa capacité à procéder à une telle garantie est tout autre. Autrement dit, l'intérêt est une chose, la compétence en est une autre.

Appréhender la question de la garantie du droit au logement par l'Union peut, à ce titre, surprendre. En effet, tel qu'il l'a précédemment été mentionné, le logement ne figure pas parmi les compétences qui ont été attribuées à l'Union par les traités. Il relève, au contraire, de la compétence des États membres, dans le cadre de leurs politiques sociales. Or, en vertu du principe d'attribution (article 5 TUE), l'Union ne peut agir que dans les limites des compétences qui lui ont été conférées par les États membres. Cette absence d'attribution de compétence en matière de logement n'est pas étonnante.

Historiquement, la construction européenne repose sur une logique essentiellement économique. En effet, l'Union trouve sa genèse dans un contexte d'après-guerre, avec la création, en 1951, de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). L'objectif

<footnote n="31">³¹ Décision du Parlement européen sur la constitution, les compétences, la composition numérique et la durée de mandat d'une commission spéciale sur la crise du logement dans l'Union européenne (2024/3000(RSO)), proposition B10-0217/2024, adoptée le 18 décembre 2024.</footnote>

<footnote n="32">³² Résolution du Parlement européen du 24 novembre 2020 sur la lutte contre le sans-abrisme, JO n°C 425 du 17 octobre 2022, p. 2., Résolution du Parlement européen du 21 janvier 2021 sur l'accès à un logement décent et abordable pour tous, JO n°C 456 du 10 novembre 2021, p. 2.</footnote>
était le suivant, prévenir un nouveau conflit armé en mettant en commun des ressources
stratégiques, fondant ainsi une solidarité de fait. De ces ressources au départ limitées au
charbon et l'acier, les traités de Rome de 1957 vont étendre l'ambition initiale à la création
d'un véritable marché commun, assurant la libre circulation des marchandises, des personnes,
des services et des capitaux. Dans cette perspective résolument économique, les politiques
sociales de l'Union ne sont pas absentes mais sont pensées comme accessoires. En effet, les
premières normes sociales adoptées par la Communauté ont surtout visé à fixer des standards
minimaux, par exemple en matière de santé et de sécurité au travail, afin d'harmoniser les
conditions dans lesquelles s'exerce la libre circulation des travailleurs.

Cela étant, le champ matériel des compétences de l'Union va progressivement s'élargir à de
nouveaux domaines. Cet élargissement progressif s'inscrit dans la logique de la méthode
fonctionnelle pensée par les pères fondateurs de l'Europe<fnref n="33" />, en vertu de laquelle une
intégration sectorielle par domaines techniques devait susciter un effet d'entraînement,
conduisant à l'extension progressive des champs d'action de l'Union. Ceci va notamment
s'opérer avec le traité de Maastricht du 7 février 1992³⁴. Celui-ci transforme la Communauté
économique européenne (CEE) en Communauté européenne et inaugure la création de
l'Union européenne. Ce faisant, il marque un élargissement des domaines d'intervention de
l'Union au-delà des seules questions économiques et engage la construction européenne sur la
voie d'une union politique. Cette dynamique est consolidée par le traité de Lisbonne du 13
décembre 2007, qui clarifie la répartition des compétences entre l'Union et les États membres.
L'article 4 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) consacre
notamment une compétence partagée dans certains domaines, parmi lesquels figure la
politique sociale, « pour les aspects définis dans le présent traité ». Le logement, toutefois, ne
fait pas partie de ces aspects spécifiquement énumérés.

Cependant, l'article 153 du TFUE prévoit que l'Union « soutient et complète l'action des États membres » dans certains domaines, dont « la lutte contre l'exclusion sociale ». Il est donc envisageable d'inclure le logement social dans le champ de cette action. L'Union n'est donc pas compétente pour adopter des normes contraignantes en matière de logement, mais

<footnote n="33">³³ L'expression « pères fondateurs de l'Europe » désigne les hommes d'État et responsables politiques à l'origine du projet d'intégration européenne après la Seconde Guerre mondiale. Sont généralement cités Jean Monnet et Robert Schuman, Konrad Adenauer, Alcide De Gasperi et Paul-Henri Spaak, auxquels sont parfois associés d'autres figures comme Winston Churchill.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, entré en vigueur le 1er novembre 1993, JO n° C 191 du 29 juillet 1992, p. 1.</footnote>
elle peut tout de même agir dans une moindre mesure : « [...] À cette fin, le Parlement européen et le Conseil: a) peuvent adopter des mesures destinées à encourager la coopération entre États membres par le biais d'initiatives visant à améliorer les connaissances, à développer les échanges d'informations et de meilleures pratiques, à promouvoir des approches novatrices et à évaluer les expériences, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres; ». C'est dans ce cadre que se sont développées, en pratique, plusieurs initiatives relevant de la soft law, à l'image du Socle européen des droits sociaux évoqué précédemment.

En somme, malgré une extension progressive des compétences de l'Union, le logement demeure un champ relevant de la compétence des États membres. L'Union peut agir en soutien, mais ne dispose d'aucune capacité à produire des normes contraignantes en la matière.

En outre, si l'étude de la garantie du droit au logement par l'Union européenne peut surprendre en raison de l'absence de compétence de l'Union en la matière, elle l'est d'autant plus du fait de l'absence de consécration explicite du droit au logement lui-même. Le texte de référence en matière de droits fondamentaux dans l'Union est la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000³⁵. Cette Charte rassemble, pour la première fois dans l'histoire de l'Union, un ensemble de droits civils, politiques, économiques et sociaux reconnus aux citoyens européens. Lors de sa proclamation au Conseil européen de Nice en décembre 2000, elle ne possède toutefois aucune valeur juridique contraignante. Cependant, avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, sa valeur juridique évolue. En effet, en vertu de l'article 6 paragraphe 1 du TUE : « L'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000, telle qu'adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités. ». Ainsi, la Charte acquiert une valeur contraignante équivalente à celle des traités fondateurs et fait désormais partie intégrante du droit primaire de l'Union.

Cette évolution est significative, puisque figure au sein de son chapitre IV intitulé « Solidarité » l'article 34, relatif à la sécurité sociale et à l'aide sociale. Le paragraphe 3 de cet article

<footnote n="35">³⁵ Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice le 7 décembre 2000 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, JO n°C 364 du 18 décembre 2000, p. 1.</footnote>
dispose : « Afin de lutter contre l'exclusion sociale et la pauvreté, l'Union reconnaît et
respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une
existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les règles
établies par le droit de l'Union et les législations et pratiques nationales. ». Ainsi, si l'article
34 prévoit un droit à une « aide au logement », il ne reconnaît pas expressément un droit au
logement stricto sensu.

En somme, malgré les évolutions notables du droit de l'Union au fil des traités successifs de
révision, celles-ci n'ont pas conduit à inclure le logement parmi les compétences de l'Union,
ni à consacrer explicitement le droit au logement dans son droit primaire ou dérivé. Si ces
deux éléments constituent des obstacles majeurs à la garantie du droit au logement par
l'Union, d'autres difficultés tiennent également aux caractéristiques intrinsèques de ce droit.
En effet, le droit au logement appartient à la catégorie des droits dits de deuxième génération,
également appelés droits économiques, sociaux et culturels. Apparue au cours du 19ème
siècle et consolidée au 20ème siècle, notamment après la Seconde Guerre mondiale, cette
catégorie de droits se distingue des droits de première génération, c'est-à-dire les droits civils
et politiques<fnref n="36" />. La distinction entre ces deux générations de droit repose traditionnellement sur
la nature des obligations qu'ils impliquent. Tandis que les droits de première génération,
qualifiés de « droits-libertés », exigent principalement de l'État une abstention, les droits de
deuxième génération, qualifiés de « droits-créances », supposent une intervention active de la
puissance publique. Par exemple, là où le droit à la liberté d'expression, droit de première
génération, requiert que l'État n'interfère pas, le droit au logement, de seconde génération,
implique une nécessaire intervention de l'État (création d'infrastructures, régulation des
marchés immobiliers, financement du logement social, etc.). Ce type de droits est ainsi plus
difficile à garantir pleinement. Ils sont généralement formulés de manière programmatique, à
travers des formulations telles que « l'État s'efforce de... ». Cette formulation soulève une
problématique de justiciabilité : le droit peut être reconnu, sans pour autant offrir aux
justiciables les moyens de le faire valoir directement devant un juge. Il apparaît ainsi que, déjà
complexe à assurer au sein des ordres juridiques nationaux, la garantie effective du droit au
logement l'est a fortiori dans le cadre de l'Union européenne. En effet, si le droit au logement
relève des « droits-créances » et requiert, à ce titre, une intervention publique importante,
l'Union européenne se heurte à une limite structurelle étant dépourvue de compétence

<footnote n="36">³⁶ VASAK (K.), « Les différentes catégories de droits de l'homme : droits civils et politiques, droits économiques, sociaux et culturels, droits de solidarité », *Revue des droits de l'homme*, 1977.</footnote>
explicite en la matière. Elle ne peut intervenir avec la même latitude qu'un État, lequel dispose de l'ensemble des moyens normatifs et budgétaires nécessaires. De la même manière, s'agissant de la justiciabilité, si un justiciable éprouve déjà des difficultés à faire valoir son droit au logement devant les juridictions nationales, ces obstacles sont d'autant plus importants devant les juridictions de l'Union, en raison notamment de l'absence de consécration explicite de ce droit dans le droit primaire comme dans le droit dérivé.

Au regard de l'ensemble des éléments exposés, le constat est le suivant. La garantie effective du droit au logement constitue un enjeu crucial au sein de l'Union européenne, dans un contexte marqué par une crise du logement persistante dont les répercussions, notamment économiques et sociales, affectent l'ensemble de l'espace européen. Cette nécessité est d'ailleurs exprimée par certaines institutions de l'Union, au premier rang desquelles figure la Commission, chargée de défendre l'intérêt général européen. Pourtant, alors même que le droit au logement fait l'objet d'une reconnaissance à différents niveaux (tant au sein des États membres qu'à l'échelle internationale) l'Union européenne ne prévoit pas de protection explicite de ce droit.

Dans ce contexte, la question de la garantie du droit au logement par l'Union européenne soulève de nombreux enjeux juridiques : elle interroge tout d'abord l'existence d'une reconnaissance juridique du droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union. Ensuite, la compétence de l'Union à garantir ce droit, compte tenu de la répartition des compétences prévue par les traités. Enfin, sa capacité à en assurer une mise en œuvre effective. Se posent ainsi en filigrane des interrogations fondamentales : à partir de quand un droit peut-il être considéré comme effectivement garanti ? Par quels instruments, quelles actions ou quels mécanismes une telle garantie peut-elle se matérialiser au sein de l'Union ? Ces questions se révèlent d'autant plus complexes lorsqu'elles portent sur un droit tel que le droit au logement, dont la réalisation suppose non seulement des engagements juridiques, mais aussi des choix politiques, des moyens financiers, etc.

Dans ce cadre, l'objet de la présente démonstration ne consistera pas à déterminer quelles politiques publiques devraient être adoptées par les États membres ou par l'Union pour garantir le droit au logement. Il conviendra, en revanche, de poursuivre un triple objectif : identifier les instruments par lesquels l'Union contribue d'ores et déjà à la reconnaissance et à la mise en œuvre du droit au logement, comprendre comment cette garantie s'articule
concrètement dans le cadre juridique existant et, enfin, mettre en lumière les limites actuelles de cette garantie ainsi que les perspectives d'amélioration envisageables. Sous cet angle, l'analyse vise à répondre à l'interrogation suivante : dans quelle mesure, et selon quelles modalités, l'Union européenne contribue-t-elle à la garantie d'un droit au logement, en dépit des obstacles structurels et juridiques qui semblent, *a priori*, s'y opposer ?

En effet, malgré l'absence de consécration juridique explicite et de compétence directe en matière de logement, l'Union européenne reconnaît une forme de droit au logement qu'il conviendra de caractériser (partie 1). Cette reconnaissance s'accompagne d'une volonté de garantir ce droit, laquelle se traduit par une série de mécanismes qui se heurtent toutefois à un certain nombre d'obstacles, ce qui amène à envisager les perspectives d'amélioration de l'action de l'Union en la matière (partie 2).
# PARTIE 1. LA CONSTRUCTION D'UN DROIT AU LOGEMENT AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

De prime abord, la capacité de l'Union à garantir le droit au logement pourrait sembler compromise, ce droit n'ayant été consacré ni dans les actes de droit primaire ni dans ceux de droit dérivé. Pourtant, malgré de cette absence de consécration explicite dans les textes ( titre 1), la jurisprudence de la Cour de justice révèle l'esquisse d'une reconnaissance implicite de ce droit ( titre 2).

## Titre 1. L'absence de consécration formelle d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union

Si le droit au logement ne fait l'objet d'aucune reconnaissance explicite dans les traités ni dans les actes de droit dérivé de l'Union ( chapitre 1 ), cette carence apparaît d'autant plus problématique pour sa garantie par l'Union que, de surcroît, l'objet même de ce droit, à savoir le logement, ne relève pas des compétences de l'Union ( chapitre 2 ).

## Chapitre 1. Un défaut de consécration pleine et entière du droit au logement

À défaut de consécration explicite d'un droit au logement, la Charte des droits fondamentaux reconnaît néanmoins un droit à une aide au logement. Celui-ci, en tant qu'élément du droit au logement, en traduit ainsi la consécration partielle dans le droit primaire de l'Union (I), mais le flou sémantique de la disposition qui l'énonce entraîne une indétermination quant à son contenu (II).

### Section 1. Une reconnaissance partielle du droit au logement dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union

#### §1. Une consécration partielle du droit au logement

A priori, le droit au logement n'est pas consacré en droit de l'Union. En effet, ni le droit dérivé, ni le droit primaire, ne reconnaissent expressément celui-ci. Le premier instrument à examiner dans la recherche d'une éventuelle consécration est la Charte des droits
fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000³⁷. Cette Charte, organisée en sept titres, consacre notamment un titre intitulé « Solidarité », qui regroupe divers droits économiques et sociaux. Fait notable, il est assez rare qu'un instrument juridique supranational rassemble à la fois des droits civils et politiques et des droits sociaux<fnref n="38" />.

Si aucun article n'énonce explicitement un droit au logement, l'article 34 paragraphe 3, déjà mentionné, prévoit néanmoins un droit à une aide au logement. La mention de ce droit dans un instrument tel que Charte constitue une véritable innovation. En effet, la Charte puise son inspiration dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH). L'article 52 paragraphe 3 de celle-ci dispose en effet que : « *dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la [CESDH] [...]* ». La Cour de justice de l'Union a, pour sa part, rappelé que la Charte « réaffirme les droits, les libertés et les principes reconnus dans l'Union et les rend plus visibles, sans toutefois créer de nouveaux droits ou principes » (point 119)<fnref n="39" />. Or, force est de constater que la CESDH ne consacre ni droit au logement, ni droit à une aide au logement. Ainsi, alors que de nombreux autres droits énoncés par la Charte ne constituent que de simples déclinaisons ou rappels de principes de l'Union déjà solidement établis (tels que la liberté de circulation), l'introduction d'un droit à une aide au logement apparaît comme une première inédite.

S'il ne s'agit pas, stricto sensu, d'un droit au logement, sa consécration peut néanmoins être comprise comme l'expression d'un élément de celui-ci. En effet, le droit à une aide au logement apparaît comme un aspect central dès lors qu'il a pour finalité de garantir l'accès effectif au logement. Selon la perspective adoptée, cette situation peut être perçue différemment. D'un côté, on peut se réjouir du fait que la Charte, malgré l'absence d'un véritable droit au logement, consacre au moins une dimension de celui-ci à travers le droit à une aide au logement. De l'autre, on peut regretter qu'elle ne reconnaisse pas pleinement ce droit, se limitant à un simple droit à une aide au logement. En tout état de cause, il convient de

<footnote n="37">³⁷ Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice le 7 décembre 2000 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, op. cit.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Par exemple, le système onusien distingue deux traités, le PIDESC, d'une part, et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), d'autre part. De même, au sein du Conseil de l'Europe, les droits civils et politiques sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, tandis que les droits économiques et sociaux sont protégés par la Charte sociale européenne de 1961.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ CJUE (Grande chambre), 21 décembre 2011, N. S. (C-411/10) / Secretary of State for the Home Department et M. E. et autres (C-493/10) / Refugee Applications Commissioner et Minister for Justice, Equality and Law Reform, aff. jointes C-411/10 et C-493/10, JO n° C 49 du 18 février 2012, p. 8-9.</footnote>
relativiser l'importance du droit à une aide au logement tel que conçu dans la Charte dans la construction du droit au logement, car, en réalité, il ne s'agit pas d'un véritable droit.

Préalablement, il convient de s'accorder sur ce qu'est un droit. En l'espèce, il faut l'entendre dans son acception de droit subjectif, et non de droit objectif. Alors que le droit objectif désigne l'ensemble des règles s'appliquant dans une société donnée, le droit subjectif renvoie, lui, aux prérogatives individuelles reconnues aux personnes, lesquelles permettent à leur titulaire d'imposer, d'exiger ou d'interdire quelque chose. Dès lors, se pose la question suivante, comment identifie-t-on l'existence d'un droit subjectif ? La réponse à cette interrogation résultera ici de la conception classique de ce que recouvre un droit<fnref n="40" />. Toutefois, il convient de relever qu'il ne s'agit pas d'une définition unique et absolue, dans la mesure où l'identification du droit elle-même fait l'objet de nombreuses théories et suscite de nombreux débats, tant en ce qui concerne le droit en général que le droit subjectif en particulier.

Ainsi, selon cette approche, les éléments constitutifs du droit subjectif sont les suivants. Tout d'abord, l'existence d'un titulaire, c'est-à-dire la personne physique ou morale à qui le droit est attribué. Ensuite, des débiteurs contre lesquels ce droit peut être invoqué. À cela s'ajoute un objet, c'est-à-dire ce sur quoi porte le droit, ainsi qu'un contenu normatif, correspondant aux comportements que la réalisation du droit implique de la part des débiteurs (par exemple, le pouvoir d'exiger une action ou une abstention). Enfin, un dernier élément, moins déterminant mais néanmoins révélateur de l'existence d'un droit : sa garantie, entendue comme l'ensemble des voies de droit permettant d'assurer son respect. Autrement dit, la possibilité pour le titulaire de saisir une autorité, le plus souvent juridictionnelle, afin de faire valoir ou protéger ce droit. Ainsi conçue, cette conception permet de distinguer les véritables droits, dotés d'une opposabilité effective, des simples principes ou aspirations.

## §2. Une consécration relativisée par la nature du droit consacré

Il convient à présent de revenir à la Charte, laquelle n'est pas composée de manière homogène. En effet, elle contient à la fois des « droits » et des « principes », distinction expressément opérée par les articles 51 et 52. Si la Charte ne définit pas ce qu'est un droit, elle précise en revanche la notion de principe au paragraphe 5 de l'article 52 : « Les

<footnote n="40">⁴⁰ RIVERO (J.), « Déclarations parallèles et nouveaux droits de l'homme », *Revue trimestrielle des droits de l'homme*, 1990, Éditions Bruylant, n°4.</footnote>
dispositions de la présente Charte qui contiennent des principes peuvent être mises en œuvre
par des actes législatifs et exécutifs pris par les institutions, organes et organismes de
l'Union, et par des actes des États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union,
dans l'exercice de leurs compétences respectives. Leur invocation devant le juge n'est admise
que pour l'interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes ».

Ainsi, à la différence d'un droit, qui peut être directement invoqué par un individu pour
obtenir la reconnaissance d'une prérogative personnelle, un principe ne fonde pas, en
lui-même, une action en justice individuelle. Il sert à orienter l'action des institutions et des
États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. C'est pourquoi certains auteurs
évoquent une « justiciabilité normative », soulignant que les principes n'ont pas vocation à
produire des effets juridiques directs, mais bien à encadrer la prise de normes adoptées au sein
de l'Union.

La problématique devient alors la suivante, le droit à une aide au logement prévu à l'article 34
constitue-t-il un droit ou un principe ? La Charte ne fournit aucune indication explicite
permettant de distinguer les dispositions consacrant des droits de celles consacrant des
principes. Cependant, le paragraphe 7 de l'article 52⁴¹ renvoie aux explications relatives à la
Charte<fnref n="42" />, qui constituent un outil d'interprétation de celle-ci. Or, ces explications fournissent
trois exemples de dispositions relevant de principes : le droit des personnes âgées (article 25),
le droit des personnes handicapées (article 26) et la protection de l'environnement (article 37).
Les deux premiers sont formulés de la manière suivante : « L'Union reconnaît et respecte le
droit des personnes âgées à mener une vie digne et indépendante et à participer à la vie
sociale et culturelle » (article 25) et « L'Union reconnaît et respecte le droit des personnes
handicapées [...] » (article 26).

Les explications poursuivent en indiquant que certains articles de la Charte peuvent contenir à
la fois des éléments relevant d'un droit et d'un principe, ce qui semble être le cas de l'article
34. En effet, celui-ci comporte trois paragraphes. Le premier débute ainsi : « L'Union
reconnaît et respecte le droit d'accès aux prestations de sécurité sociale et aux services
sociaux [...] ». Le second s'ouvre par la formule : « Toute personne [...] a droit aux
prestations de sécurité sociale et aux avantages sociaux ». Enfin, le troisième, déjà cité,

<footnote n="41">⁴¹ Article 52 paragraphe 7 : « Les explications élaborées en vue de guider l'interprétation de la présente Charte sont dûment prises en considération par les juridictions de l'Union et des États membres ».</footnote>

<footnote n="42">⁴² Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux, JO n°C 303 du 14 décembre 2007, p. 17.</footnote>
dispose que : « [...] l'Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement ». La différence de formulation entre « toute personne a droit » et « l'Union reconnaît et respecte » peut, par analogie avec les articles 25 et 26, fournir des indications sur la nature du droit à une aide au logement. En effet, si l'on admet que, parmi les trois paragraphes de l'article 34, certains relèvent de véritables droits et d'autres de simples principes en fonction de leur rédaction, la comparaison avec les articles 25 et 26 conduit à considérer qu'il est fort probable que le droit à une aide au logement doive être appréhendé comme un principe plutôt que comme un droit.

De plus, on peut également supposer que le droit à une aide au logement relève d'un principe au sens de la Charte et non d'un droit, dans la mesure où la distinction entre droits et principes résulte d'un compromis politique lors de la rédaction de la Charte, compromis notamment lié à l'inclusion de droits sociaux en son sein<fnref n="43" />. Or, le droit à une aide au logement constitue précisément un droit social. Dès lors, malgré la formulation retenue dans l'article qui évoque un « droit » à une aide au logement, on peut en déduire qu'il s'agit en réalité d'un principe. Une telle distinction dépasse la simple terminologie puisqu'elle produit des effets concrets sur la juridicité et influe, en conséquence, sur l'importance du droit à une aide au logement comme composante du droit au logement.

Ainsi, la reconnaissance du droit au logement dans la Charte apparaît doublement partielle puisqu'elle ne retient que l'aspect de l'aide au logement et, de surcroît, cette aide ne relève pas d'un véritable droit mais d'un principe au sens de la Charte. Il reste néanmoins nécessaire de s'interroger sur la substance de ce « droit à une aide au logement » afin de déterminer ce qu'il implique concrètement.

<footnote n="43">43 TINIÈRE (R.), « La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et le juge national – mode d'emploi », *Revue des droits et libertés fondamentaux*, chron. n° 07, 2023.</footnote>
## Section 2. La difficile détermination du contenu du droit à une aide au logement

### §1. Un droit à une aide au logement au contenu indéterminé

La Charte ne précise pas ce qu'est le droit à une aide au logement prévu à son article 34. Le paragraphe 3 indique toutefois que ce droit, ainsi que les notions de sécurité sociale et d'aide sociale, doivent être interprétés « selon les règles établies par le droit de l'Union et les législations et pratiques nationales ». Il ne s'agit donc pas d'une notion autonome, cette dernière désignant un concept juridique défini exclusivement par le droit de l'Union, indépendamment des législations nationales. La disposition citée soulève un certain nombre d'interrogations.

En effet, comme il a déjà été souligné, les conceptions du droit au logement, et donc des aides au logement, sont diverses et varient selon les États membres. Dès lors, comment déterminer la substance d'un droit à une aide au logement au niveau de l'Union à partir de législations et de pratiques nationales hétérogènes ? De plus, l'article 52, paragraphe 1, établit expressément que toute limitation aux droits reconnus dans la Charte doit être « prévue par la loi ». Or, la disposition ici visée semble admettre que de telles limitations puissent découler de pratiques nationales.

En outre, un paradoxe important doit être relevé. En tant que « principe » au sens de la Charte, le droit à une aide au logement a pour fonction, d'une part, d'être mis en œuvre par l'adoption de normes de l'Union ou des États membres lorsqu'ils appliquent le droit de l'Union et, d'autre part, de servir de référence pour l'interprétation ou le contrôle de la conformité de ces mêmes actes. Or, selon la disposition susvisée, ce droit doit être établi selon les règles du droit de l'Union et des législations et pratiques nationales. C'est ici que se noue le cœur du paradoxe. Comment un acte de l'Union ou d'un État membre peut-il être interprété ou contrôlé au regard d'un principe dont il détermine lui-même le contenu ? Dit autrement, si ce sont ces actes qui confèrent un sens au principe du droit à une aide au logement, celui-ci ne peut pas réellement servir de référence pour en apprécier la validité.

Ce raisonnement circulaire attribue, sans le vouloir, un rôle central à la Cour, qui, saisie d'un tel cas, devra se prononcer sur la question. Or, la jurisprudence de Cour relative à l'article 34, et plus particulièrement à son paragraphe 3 sur le droit à une aide au logement, est
regrettablement limitée. Cette rareté contraste avec la richesse du contentieux attaché à d'autres dispositions de la Charte, parmi les plus mobilisées devant la Cour. Sont notamment concernés le droit à la protection des données à caractère personnel (article 8), le droit au respect de la vie privée (article 7), la liberté d'entreprise (article 16), le principe de non-discrimination (article 21) ou encore le droit à une bonne administration (article 41)<fnref n="44" />. Ces droits, fréquemment invoqués et interprétés par la Cour, bénéficient ainsi d'un contenu précisé et consolidé, contrairement au droit à une aide au logement dont la substance reste encore incertaine.

## §2. Une jurisprudence de la Cour insuffisante pour en préciser le contenu

Une seule jurisprudence de la Cour a véritablement placé l'article 34 au cœur de son raisonnement. En effet, l'affaire Kamberaj, rendue le 24 avril 2012⁴⁵, met en lumière avec acuité la problématique ici soulevée et mérite donc une attention particulière. Pour résumer les faits, S. Kamberaj, ressortissant albanois, résidait légalement depuis près de vingt ans dans la commune de Bolzano, en Italie. Il bénéficiait du statut de « ressortissant de pays tiers résident de longue durée », prévu par la Directive 2003/109 du 25 novembre 2003⁴⁶. Pendant une dizaine d'années, il avait perçu une allocation logement, avant que sa demande de renouvellement soit rejetée par la province de Bolzano. Le motif avancé tenait à l'épuisement du budget réservé aux ressortissants de pays tiers, contrairement à celui destiné aux citoyens de l'Union. En effet, la répartition des fonds pour le logement social variait en fonction du statut du demandeur, ressortissant d'un État tiers ou citoyen de l'Union. Saisi, le tribunal italien sursoit à statuer et adresse plusieurs questions préjudicielles à la CJUE, parmi lesquelles celle de savoir si le droit de l'Union s'oppose à ce qu'une législation nationale introduise un critère de nationalité pour l'octroi d'une aide au logement, de sorte que les résidents de longue durée ressortissants de pays tiers soient traités de manière différenciée par rapport aux citoyens de l'Union.

Pour statuer, la Cour a d'abord dû déterminer si le droit de l'Union avait vocation à s'appliquer en l'espèce. La norme pertinente est la directive 2003/109 susvisée, dont l'article

<footnote n="44">⁴⁴ MAUBERNARD (C.), « La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne: Un instrument de droit vivant... et donc fragile », Europe of Rights & Liberties/Europe des Droits & Libertés, 2021/1, n°3, pp. 36-51.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ CJUE (Grande chambre), 24 avril 2012, Servet Kamberaj / Istituto per l'Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) e.a., C-571/10, JO n°C 174 du 16 juin 2012, p.6.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, JO n°L 16 du 23 janvier 2004, pp. 44-53.</footnote>
11, paragraphe 1, consacre un principe d'égalité de traitement entre les ressortissants de pays tiers résidents de longue durée et les citoyens de l'Union, en matière de sécurité sociale, d'aide sociale et de protection sociale<fnref n="47" />. Il revenait donc à la Cour de déterminer si l'aide au logement en cause entrait dans l'une de ces trois catégories, condition nécessaire à l'applicabilité de la directive. Or, ces trois catégories ne constituent pas des notions autonomes du droit de l'Union, la directive renvoyant expressément aux définitions retenues par les droits nationaux (article 11 paragraphe 1).

C'est ici que la Charte entre en jeu, l'interprétation de la directive 2003/109 devant se faire à sa lumière, ainsi que le rappelle expressément le troisième considérant de la directive. Dans cette optique, dès lors que la Charte, à son article 34 relatif à la sécurité sociale et à l'aide sociale, mentionne explicitement le droit à une aide au logement, on aurait pu envisager le raisonnement suivant. Conformément à la directive, il appartient certes aux législations nationales de définir le contenu des catégories en cause, mais cette directive, en tant que norme de droit dérivé, trouve une limite dans la Charte, qui constitue une norme de droit primaire et à laquelle elle doit se conformer. Les notions de sécurité sociale et d'aide sociale visées par la directive devraient donc être déterminées par les législations nationales dans le respect de ce qu'établit déjà la Charte. Le problème tient cependant au paradoxe précédemment relevé : la Charte opère elle-même un renvoi aux législations nationales pour la définition de ces notions.

En conséquence, la Cour adopte un tout autre raisonnement et conclut qu'il revient à la juridiction nationale de déterminer si l'aide au logement en cause relève ou non d'une catégorie visée par la directive (point 81). Certes, compte tenu de l'association entre l'« aide sociale » et l'« aide au logement » opérée par la Charte et rappelée par la Cour dans sa décision (point 80), la juridiction nationale est fortement incitée à considérer que l'aide au logement relève bien du champ d'application de la directive.

<footnote n="47">⁴⁷ Article 11 de la Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, op. cit. : « 1. Le résident de longue durée bénéficie de l'égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne: [...] d) la sécurité sociale, l'aide sociale et la protection sociale telles qu'elles sont définies par la législation nationale; [...] f) l'accès aux biens et aux services et la fourniture de biens et de services à la disposition du public, ainsi que l'accès aux procédures d'attribution d'un logement; [...] 4. En matière d'aide sociale et de protection sociale, les États membres peuvent limiter l'égalité de traitement aux prestations essentielles ».</footnote>
Ainsi, cette affaire met en évidence la contradiction précédemment évoquée puisque, pour savoir si la réglementation régionale italienne relative à l'octroi de l'aide au logement doit se conformer à la directive 2003/109, il faut d'abord déterminer si cette aide relève de la catégorie de l'aide sociale visée par la directive. Or, cette dernière doit être interprétée à la lumière de la Charte, mais celle-ci renvoie elle-même, pour définir ce qui constitue une aide sociale, aux législations nationales. Il en résulte que c'est à la juridiction nationale qu'il appartient de décider si l'aide au logement en cause constitue ou non une aide sociale. Autrement dit, se révèle ici le paradoxe relatif à l'applicabilité de l'article 34. Pour que celui-ci puisse s'imposer à l'État membre, en l'occurrence l'Italie, il faut que celui-ci mette en œuvre le droit de l'Union, à savoir la directive 2003/109. Or, l'Italie ne peut être regardée comme mettant en œuvre la directive que si l'aide au logement est qualifiée d'aide sociale au sens de la directive, qualification qui dépend elle-même du droit national.

Cela étant, l'affaire ne s'arrête pas à ce stade et mérite d'être poursuivie. En effet, dans ce premier temps, la Cour considère que, sous réserve que l'aide au logement en cause corresponde bien à l'une des trois catégories mentionnées (sécurité sociale, aide sociale ou protection sociale), elle entre dans le champ d'application de la directive et la mesure litigieuse doit dès lors respecter le principe d'égalité de traitement que celle-ci prévoit. Toutefois, cette même directive prévoit, à son article 11 paragraphe 4, une dérogation permettant aux États membres de limiter l'application de ce principe aux seules « prestations essentielles » dans les domaines de l'aide sociale et de la protection sociale. Se pose donc la question de savoir si l'aide au logement doit être considérée comme une prestation essentielle.

Ici, la Cour ne raisonne pas de la même manière que pour les notions de sécurité sociale, d'aide sociale et de protection sociale. En effet, s'agissant de la notion de prestation essentielle, le renvoi aux législations nationales prévu par la directive n'est pas formulé de la même façon. Alors que, pour les trois notions précédemment évoquées, la directive précise expressément qu'elles sont définies par les législations nationales, le renvoi aux droits internes concernant les prestations essentielles ne vise que leurs modalités d'attribution (considérant 13). La Cour en déduit, de manière implicite mais certaine, qu'il lui appartient de donner une interprétation autonome et uniforme de la notion de prestation essentielle (points 89 et 90). Elle la définit ainsi comme couvrant les prestations qui permettent à l'individu « de faire face à ses besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement et la santé » (points 91).
Dans ce cadre, la Cour établit qu'il appartient à la juridiction nationale de vérifier, d'une part, si l'aide en cause correspond à la définition d'une prestation essentielle, en prenant en considération sa finalité, son montant, les conditions de son attribution et sa place dans le système d'aide sociale italien. D'autre part, il convient également de s'assurer que cette aide poursuit bien la finalité énoncée au paragraphe 3 de l'article 34 de la Charte, à savoir garantir une existence digne à toute personne ne disposant pas de ressources suffisantes.

Ainsi, le rôle de la Charte dans la détermination de ce qui constitue une prestation essentielle apparaît limité. La Cour n'invoque l'article 34 qu'à titre complémentaire, presque comme un argument secondaire. Elle se borne en effet à indiquer que, si l'aide en cause poursuit l'objectif énoncé par cette disposition (ce qu'il appartient au juge national de vérifier), elle doit alors être considérée comme une prestation essentielle au sens de la définition dégagée par la Cour. Or, si cette définition donnée par la Cour se révèle concrète et impose des critères précis fondés sur des besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement ou la santé, elle est plus claire et plus contraignante que la formulation générale de la Charte, dont la Cour n'explicite pas le contenu. L'arrêt constituait pourtant une occasion propice pour préciser le sens et la portée des notions consacrées à l'article 34.

Pour résumer, alors que cette affaire aurait pu constituer une occasion précieuse pour la Cour de préciser la portée du droit à une aide au logement et, partant, de contribuer à la construction d'un véritable droit au logement, celle-ci ne fait qu'exposer la difficulté déjà mise en évidence. Celle-ci tient à l'absence d'autonomie normative des notions visées à l'article 34 de la Charte. Dès lors, la norme censée être interprétée au regard de la Charte se trouve en réalité investie du pouvoir de déterminer le contenu de ces notions. Dès lors, dans la mesure où la Cour ne fournit aucun élément permettant de cerner la substance du droit à une aide au logement et révèle au contraire le problème de l'absence d'autonomie des notions de l'article 34, l'efficacité de la Charte comme composante du droit au logement apparaît réduite.

En définitive, l'examen de la Charte des droits fondamentaux, comme plus largement du droit primaire et du droit dérivé, révèle l'absence de consécration pleine et entière du droit au logement au sein de l'Union. Certes, l'article 34 de la Charte évoque un droit à une aide au logement, mais cette reconnaissance demeure doublement limitée. D'une part, il ne s'agit pas d'un véritable droit mais d'un principe. D'autre part, le contenu de ce principe demeure
incertain puisqu'il ne s'agit pas d'une notion autonome et renvoie au droit de l'Union et aux législations nationales comme l'illustre l'affaire Kamberaj. À cette absence de consécration claire et à cette indétermination s'ajoute une autre limite de taille : l'Union ne dispose pas de compétence en matière de logement.
# Chapitre 2. Un droit exclu du champ des compétences normatives de l'Union

L'absence de compétence de l'Union en matière de logement soulève une difficulté majeure : comment garantir de manière effective ce droit dans un domaine qui échappe à son champ d'action ? Cette carence, liée à l'absence de compétence exclusive ou partagée en la matière, compromet en effet toute intervention de l'Union (I). Toutefois, un article du TFUE pourrait offrir un fondement lui permettant d'intervenir directement dans ce domaine (II).

## Section 1. Une absence de compétence exclusive ou partagée en matière de logement

### §1. L'exclusion du logement des compétences attribuées à l'Union

Tel qu'il a été exposé en guise d'introduction, l'UE ne peut agir que dans la limite des compétences qui lui ont été attribuées par ses États membres, et ce par le biais des traités. En effet, bien que l'Union constitue indéniablement, à plusieurs égards, une organisation internationale particulière en ce qu'elle est fortement « intégrée » (c'est d'ailleurs la raison pour laquelle certains auteurs préfèrent lui substituer la notion de « Communauté » plutôt que celle d'« organisation »), elle ne déroge pas pour autant au principe d'attribution, principe auquel toute organisation internationale doit se conformer. Celui-ci est expressément consacré à l'article 5 du TUE qui dispose que « le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union ». Dans ce cadre, l'appréhension de la garantie du droit au logement par l'Union est problématique dans la mesure où le domaine du logement ne figure pas parmi les compétences clairement établies par les traités, ceux-ci ne le mentionnant pas expressément.

Ces compétences sont classiquement réparties en trois catégories. L'Union dispose tout d'abord de compétences dites « exclusives », énumérées à l'article 3 du TFUE<fnref n="48" />. Celles-ci correspondent à des domaines pour lesquels il existe un intérêt général à ce que la réglementation soit uniquement européenne. Dans ces matières, les États membres ont accepté

<footnote n="48">⁴⁸ Ainsi, relèvent de la compétence exclusive de l'Union l'union douanière, l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, et la politique commerciale commune. L'Union dispose également d'une compétence exclusive pour la conclusion d'un accord international lorsqu'une telle conclusion est prévue par un acte législatif de l'Union, est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée.</footnote>
de limiter intégralement leurs capacités législatives, de sorte que seule l'Union est habilitée à intervenir.

S'ajoutent ensuite les compétences dites « partagées », mentionnées à l'article 4 du TFUE<fnref n="49" />, qui impliquent une répartition de l'exercice normatif entre l'Union et les États membres. Ce partage est encadré par les principes de subsidiarité et de proportionnalité, consacrés à l'article 5 du TUE. Le principe de proportionnalité est ainsi défini au paragraphe 4 du même article : « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ». Quant au principe cardinal de subsidiarité, il est défini au paragraphe 3 de l'article 5 TUE de la manière suivante : « [...] dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ». Dit autrement, ce principe détermine à qui il appartient d'agir. Si un domaine nécessitant une intervention peut être réglé efficacement au niveau étatique, il demeure dans le champ d'intervention des États. En revanche, si la résolution ou la garantie de ce domaine requiert un traitement à l'échelle européenne, alors l'Union peut intervenir, en raison soit de la dimension du problème (portée géographique, financière, organisationnelle), soit des effets de l'action envisagée (répercussions économiques, sociales, juridiques, environnementales, etc.) qui dépassent le cadre d'un seul État. C'est au regard de ce principe de subsidiarité que se justifie l'application du principe de préemption, en vertu duquel, lorsque l'Union exerce sa compétence dans un domaine partagé, les États membres sont privés de la faculté d'intervenir dans le champ couvert par l'action de l'Union<fnref n="50" />.

<footnote n="49">⁴⁹ L'Union partage ses compétences avec les États membres dans les domaines suivants, le marché intérieur, la politique sociale pour les aspects définis dans le traité, la cohésion économique sociale et territoriale, l'agriculture et la pêche à l'exception de la conservation des ressources biologiques de la mer, l'environnement, la protection des consommateurs, les transports, les réseaux transeuropéens, l'énergie, l'espace de liberté sécurité et justice ainsi que les problèmes communs de sécurité en matière de santé publique.</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ Article 2 paragraphe 2 du TFUE : « Lorsque les traités attribuent à l'Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l'Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne. Les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l'Union a décidé de cesser d'exercer la sienne ».</footnote>
Enfin, aux compétences exclusives et partagées s'ajoutent les compétences dites « *d'appui, de coordination ou de complément* », prévues à l'article 6 du TFUE<fnref n="51" />. Dans ces domaines, l'Union ne peut intervenir qu'en vue de soutenir, coordonner ou compléter l'action des États membres. Autrement dit, elle ne peut ni uniformiser<fnref n="52" /> ni harmoniser<fnref n="53" /> les législations nationales.

Sans surprise, le logement ne fait pas partie des compétences exclusives de l'Union, puisqu'il ne figure pas dans l'énumération de l'article 3 du TFUE. De la même manière, il n'est pas mentionné parmi les compétences d'appui, de coordination et de complément à l'article 6 du même traité. En revanche, parmi les compétences partagées avec les États membres figure « *la politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité* » (article 4 TFUE). À cet égard, l'on pourrait être tenté de considérer que le logement relève de ces aspects. En effet, l'article 151 TFUE énumère les objectifs de la politique sociale de l'Union, parmi lesquels figure notamment « *la lutte contre les exclusions* ». Le lien entre logement et exclusion sociale est indéniable, ainsi qu'il a été souligné dans l'introduction : l'absence de logement entraîne bien souvent une spirale d'exclusion marquée par la perte d'emploi ou des difficultés à en trouver un, des problèmes de santé, un isolement social, une marginalisation dans la vie citoyenne, etc.

Cela étant, les « *aspects définis dans le présent traité* » ne comprennent pas explicitement le domaine du logement. Ils concernent principalement des matières liées au travail, telles que la santé et la sécurité des travailleurs, les conditions de travail, l'information et la protection des travailleurs, ou encore le dialogue social.

<footnote n="51">⁵¹ Parmi ces compétences figurent les domaines suivants, la protection et l'amélioration de la santé humaine, l'industrie, la culture, le tourisme, l'éducation, la jeunesse et le sport, la formation professionnelle, la protection civile et la coopération administrative.</footnote>

<footnote n="52">⁵² L'uniformisation des réglementations nationales consiste à instaurer une règle unique, commune et directement applicable dans l'ensemble de l'Union, en lieu et place des normes nationales éventuelles. L'instrument privilégié en ce domaine est le règlement, qui a une portée générale, est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, sans qu'une mesure de transposition nationale ne soit nécessaire (article 288 TFUE).</footnote>

<footnote n="53">⁵³ L'harmonisation des réglementations nationales consiste à rapprocher les dispositions juridiques des États membres. L'instrument privilégié à cette fin est la directive, qui lie tout État membre quant au résultat à atteindre, tout en lui laissant la compétence quant à la forme et aux moyens (article 288 TFUE). Les États membres doivent transposer la directive dans leur ordre juridique interne et peuvent adopter des dispositions allant au-delà des obligations qu'elle impose, mais jamais en deçà.</footnote>
## §2. Une action européenne conditionnée par le principe de subsidiarité

Par ailleurs, même à supposer que le logement relève d'une compétence partagée entre les États membres et l'Union, cette dernière devrait encore justifier son intervention au regard du principe de subsidiarité. Or, l'appréhension du domaine du logement apparaît *a priori* délicate à la lumière de ce principe. Il s'agit en effet d'un secteur qui semble non seulement mieux appréhendé au niveau étatique, mais surtout au niveau local. Chaque région ou chaque ville connaît des besoins en matière de logement qui diffèrent sensiblement, les problématiques ne sont pas les mêmes dans une petite ville rurale que dans une grande métropole. Le logement dépend de facteurs très concrets et variables, tels que le prix du foncier, la densité de population, la nature du parc immobilier existant, la composition sociale (étudiants, familles, personnes âgées), ou encore l'accessibilité et la qualité des infrastructures de transport. Dans ce contexte, il paraît difficile de concevoir de quelle manière une action menée à l'échelle européenne pourrait s'avérer plus appropriée qu'une intervention étatique ou locale pour répondre efficacement aux besoins en matière de logement.

Cependant, c'est au regard de la dimension et des effets transnationaux de la crise du logement que l'on peut envisager la pertinence d'une action de l'Union. Les difficultés liées à cette crise, telles que la hausse généralisée des loyers et des prix immobiliers, la pénurie de logements abordables dans les grandes agglomérations ou encore l'aggravation des inégalités territoriales, apparaissent largement communes et interdépendantes. Dans cette perspective, l'intervention européenne pourrait utilement compléter et renforcer celle des autorités nationales et locales, dans le respect du principe de subsidiarité. Autrement dit, l'action de l'Union en matière de logement ne pourrait pas couvrir l'ensemble du domaine. Elle pourrait néanmoins se justifier sur certains aspects spécifiques qui présentent une dimension ou des effets à l'échelle de l'Union.

Prenons un exemple hypothétique. Imaginons qu'un phénomène affecte l'ensemble de l'Union, à savoir la multiplication des achats de logements par de grands investisseurs internationaux qui acquièrent massivement des biens dans plusieurs États membres afin de les transformer en résidences haut de gamme ou en locations touristiques. Une telle pratique aurait pour effet de faire grimper les prix et de réduire l'offre de logements abordables. Chaque État chercherait alors à réguler par ses propres lois, mais ces acteurs pourraient aisément déplacer leurs investissements vers les pays où la réglementation est plus souple, ce
qui limiterait considérablement l'efficacité des mesures nationales. Dans un tel contexte, une
intervention de l'Union pourrait consister à instaurer un cadre commun destiné à éviter ce jeu
entre régulations nationales. Cela pourrait passer par la création d'un registre européen des
transactions immobilières dépassant un certain seuil, par l'adoption de règles minimales
contre la spéculation rapide telles qu'une taxation des reventes avant un délai de détention, ou
encore par l'imposition d'obligations de transparence concernant l'origine des fonds. Une
telle action permettrait de répondre à un problème transfrontalier que les États ne peuvent
résoudre seuls, tout en laissant aux autorités locales la responsabilité de la construction, de
l'attribution et de l'entretien des logements. Elle respecterait ainsi pleinement le principe de
subsidiarité.

Quoi qu'il en soit, le domaine du logement ne relève pas d'une compétence de l'Union, qu'il
s'agisse d'une compétence exclusive, partagée ou d'appui. Cette situation est problématique
puisque, pour pouvoir agir et notamment adopter des actes de droit dérivé ayant valeur
contraignante, l'Union doit être compétente, c'est-à-dire disposer d'une base juridique qui lui
confère un titre à agir. Dans ces conditions, la garantie du droit au logement par l'Union
semble compromise. En effet, garantir un droit ne se limite pas à en assurer la reconnaissance,
il faut encore prendre et faire appliquer des mesures contraignantes pour le rendre effectif.
Cette capacité d'action est d'autant plus essentielle s'agissant du droit au logement en tant que
droit social de seconde génération, dit droit-créance. Ce type de droit ne peut être protégé par
de simples déclarations ou principes généraux, il requiert la mise en œuvre de politiques
publiques concrètes, telles que la construction ou la rénovation de logements pour ne citer
qu'un exemple.

Par ailleurs, cette absence de compétence est d'autant plus problématique eu égard au droit à
une aide au logement consacré dans la Charte, précédemment exposé. En effet, l'article 51 de
la Charte dispose : « [...] En conséquence, ils respectent les droits, observent les principes et
en promeuvent l'application, conformément à leurs compétences respectives et dans le respect
des limites des compétences de l'Union telles qu'elles lui sont conférées dans les traités. La
[...] Charte n'étend pas le champ d'application du droit de l'Union au-delà des compétences
de l'Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l'Union et ne
modifie pas les compétences et tâches définies dans les traités. ». Autrement dit, le droit à une
aide au logement ne peut être respecté et promu par l'Union que dans la limite de ses
compétences existantes. Le logement n'étant pas une compétence de l'Union, elle ne peut pas
prendre de mesures législatives contraignantes pour faire appliquer ce droit. Ainsi,
l'inscription du droit à une aide au logement dans la Charte ne saurait constituer une base
juridique permettant à l'Union d'agir directement en ce domaine.

Cela étant, une disposition particulière du TFUE mérite d'être relevée, à savoir l'article 153<sup>54</sup>.
Celui-ci confère à l'Union une compétence spécifique lui permettant de soutenir et de
compléter l'action des États membres dans certains domaines, parmi lesquels figure la lutte
contre l'exclusion sociale. Il est donc envisageable de rattacher le logement à ce champ
d'action et d'admettre que l'Union puisse intervenir sur ce fondement. Cependant, il convient
de souligner que l'action de l'Union demeure relativement limitée et strictement encadrée. Le
paragraphe 2 de l'article 153 précise que, pour atteindre ces objectifs, le Parlement européen
et le Conseil peuvent adopter des mesures destinées à encourager la coopération entre États
membres. Ces mesures peuvent consister en des initiatives visant à améliorer les
connaissances, à développer les échanges d'informations et de meilleures pratiques, à
promouvoir des approches novatrices ou encore à évaluer les expériences, mais toujours à
l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires nationales.
De plus, le paragraphe 4 ajoute : « *Les dispositions arrêtées en vertu du présent article: ne
portent pas atteinte à la faculté reconnue aux États membres de définir les principes
fondamentaux de leur système de sécurité sociale et ne doivent pas en affecter sensiblement
l'équilibre financier [...]* ».

En définitive, l'Union ne dispose d'aucune compétence propre en matière de logement, ce qui
empêche toute action normative directe et compromet la garantie effective de ce droit.
Toutefois, un fondement spécifique prévu par les traités permet d'envisager une intervention
de l'Union.

<footnote n="54">54 Article 153 du TFUE : « 1. En vue de réaliser les objectifs visés à l'article 151, l'Union soutient et complète l'action des États membres dans les domaines suivants: [...] j) la lutte contre l'exclusion sociale; ».</footnote>
## Section 2. Un fondement juridique potentiel pour une action de l'Union en matière de logement

### §1. La clause de flexibilité : un mécanisme intéressant

Comme cela a été mis en évidence ci-dessus, le logement ne fait pas partie des compétences de l'Union. Le terme même de logement est totalement absent des traités, qu'il s'agisse du TUE ou du TFUE. Malgré cette absence, il est possible d'envisager une piste selon laquelle un fondement pourrait être mobilisé afin de servir de base juridique et ainsi conférer à l'Union une compétence lui permettant d'agir directement en matière de logement.

L'hypothèse est la suivante. Comme il a déjà été souligné en introduction, il existe une corrélation claire entre l'effectivité du droit au logement et la réalisation de certains objectifs prévus à l'article 3 du TUE, notamment la promotion du bien-être des peuples, l'établissement d'un marché intérieur, la lutte contre l'exclusion sociale et les discriminations ainsi que la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale entre les États membres. Or, l'article 352 du TUE prévoit, en son paragraphe 1 : « Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l'unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen ».

Ce mécanisme, institué par cette disposition, est nommé la « clause de flexibilité ». Il a été instauré par les rédacteurs des traités à partir du constat qu'il était impossible de prévoir toutes les situations susceptibles de se présenter au cours du processus d'intégration européenne. Cette clause présente l'avantage d'offrir à l'Union la possibilité d'intervenir dans des domaines pour lesquels aucune compétence explicite ne lui a été attribuée par les traités, sous réserve du respect des conditions prévues. Elle constitue ainsi un outil d'adaptation permettant de répondre à de nouveaux défis sans attendre une révision formelle des traités.
Dans l'objectif de combattre l'exclusion sociale ou encore de promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale entre les États membres, il est envisageable que l'Union agisse en vertu de l'article 352 TFUE en matière de logement. Une telle action viserait en effet à atteindre l'un des objectifs prévus par les traités alors même qu'aucune compétence explicite n'existe dans ce domaine. L'article 352 exige par ailleurs que l'action soit menée dans le cadre des politiques définies par les traités. Or, plusieurs politiques pourraient être invoquées à ce titre, telles que la politique de cohésion économique, sociale et territoriale prévue aux articles 174 à 178 TFUE, la politique sociale visée à l'article 151 et suivants TFUE, la politique environnementale et énergétique énoncée aux articles 191 à 194 TFUE ou encore la politique relative au marché intérieur prévue aux articles 26 et 114 TFUE.

## §2. La clause de flexibilité : un mécanisme contraint

Cependant, si en théorie il paraît aisé d'agir par ce biais, plusieurs réserves doivent être formulées. Elles tiennent principalement à la rigueur de la procédure prévue par le traité.

Premièrement, l'initiative doit émaner de la Commission européenne, qui présente une proposition. Depuis le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007⁵⁵, la procédure a par ailleurs été renforcée puisqu'elle exige également l'approbation du Parlement européen. Enfin, et il s'agit là de l'étape la plus délicate, le Conseil doit approuver la mesure à l'unanimité et non à la majorité qualifiée. Chacun des vingt-sept États membres dispose ainsi d'un droit de veto, de sorte qu'une seule opposition suffit à bloquer entièrement l'adoption de la mesure, même si tous les autres y sont favorables. Cette exigence d'unanimité est particulièrement difficile à satisfaire dans le domaine du logement, qui touche directement à des politiques sociales relevant historiquement de la compétence et de la responsabilité des États.

Par ailleurs, s'ajoute à ces exigences la condition relative au respect du principe de subsidiarité, implicitement posée puisqu'il faut que l'action de l'Union « paraisse nécessaire ». cet égard, le paragraphe 2 de l'article 352 TFUE prévoit : « La Commission, dans le cadre de la procédure de contrôle du principe de subsidiarité visée à l'article 5, paragraphe 3, du traité sur l'Union européenne, attire l'attention des parlements nationaux sur les propositions fondées sur le présent article ». Cette procédure consiste en la transmission par la

<footnote n="55">⁵⁵ Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, JO n°C 306 du 17 décembre 2007, p. 1-271.</footnote>
Commission aux parlements nationaux des projets d'actes législatifs. Ces derniers disposent d'un délai pour adresser, le cas échéant, un avis motivé aux institutions de l'Union afin de contester la conformité de la proposition au principe de subsidiarité. Si un tiers des parlements émettent un tel avis, la Commission est tenue de réexaminer son projet. Elle peut alors décider de le maintenir, de le modifier ou de le retirer, mais dans tous les cas elle doit motiver sa décision. Si la moitié des parlements nationaux exprime une opposition, la Commission doit également réexaminer son projet et, si elle choisit de le maintenir, elle est tenue de justifier en détail sa conformité au principe de subsidiarité. Dans cette hypothèse, dans le cadre d'une procédure législative ordinaire, le Parlement européen et le Conseil examinent cette justification et peuvent, avant la fin de la première lecture, rejeter la proposition s'ils estiment que le principe de subsidiarité n'est pas respecté. Cette exigence renforce d'autant plus la complexité du recours à l'article 352 et rend difficile l'adoption d'un acte en matière de logement, puisque non seulement l'approbation unanime des États membres au sein du Conseil est requise, mais encore les parlements nationaux disposent d'un pouvoir de contrôle supplémentaire sur la conformité de la proposition au principe de subsidiarité.

En somme, la procédure est particulièrement stricte. C'est pourquoi, même si elle constitue en théorie un instrument puissant d'extension potentielle du champ d'action de l'Union, cette base est en pratique rarement mobilisée. Néanmoins, ce mécanisme conserve un intérêt certain dans la mesure où il pourrait, au moins en théorie, servir de fondement juridique à une action de l'Union en matière de logement. Il mérite donc d'être souligné, d'autant plus qu'il apparaît comme une perspective plus réaliste à court terme que celle d'une révision des traités visant à attribuer explicitement une compétence en matière de logement à l'Union.

Par ailleurs, le recours à la clause de flexibilité ne s'est pas toujours soldé par un échec. Un exemple marquant de succès fondé sur l'article 352 TFUE est la création du mécanisme de soutien à la balance des paiements dans le cadre de l'Union économique et monétaire. Dès les années 1970, plusieurs États membres connaissaient de graves difficultés à financer leurs importations et à stabiliser leurs monnaies. Or, aucune base juridique spécifique dans les traités ne permettait à la Communauté d'intervenir pour prêter directement aux États en crise. Le Conseil a donc recouru à la clause de flexibilité pour instituer un Fonds européen de coopération monétaire (Règlement du 3 avril 1973 instituant un Fonds européen de
coopération monétaire<sup>56</sup>) puis, en 1975, pour autoriser la Communauté à lever jusqu'à trois milliards de dollars sur les marchés financiers afin de les prêter aux États en difficulté. Cette intervention répondait clairement à un objectif du traité, à savoir assurer le bon fonctionnement du marché commun et garantir la stabilité économique, tout en comblant une lacune juridique. Ce mécanisme a par la suite été réformé et renforcé à plusieurs reprises, notamment en 1988 et en 2002, toujours sur le fondement de la clause de flexibilité. Il constitue désormais un instrument durable d'assistance financière à moyen terme, encore actif aujourd'hui pour les États membres de l'Union qui ne font pas partie de la zone euro.

L'analogie entre la réussite de ce mécanisme dans le domaine du soutien à la balance des paiements et une réussite potentielle en matière de logement demeure toutefois limitée. En effet, le soutien à la balance des paiements répondait à un objectif économique clairement inscrit et transversal dans les traités, à savoir la stabilité économique et le bon fonctionnement du marché commun. À l'inverse, le logement relève de politiques sociales qui ne font pas consensus entre les États membres. Cependant, la réussite de ce processus à l'égard du soutien à la balance des paiements trouve aussi justification dans l'acceptabilité politique à l'égard de celui-ci. En effet, le soutien macroéconomique à un État en crise bénéficie souvent d'un consensus politique fort, car la crise menace la stabilité de l'ensemble du marché intérieur. Dans cette perspective, la crise du logement, lorsqu'elle atteint une dimension européenne, peut produire des effets comparables puisqu'elle freine la mobilité des travailleurs, accentue les inégalités entre régions, pèse sur la compétitivité de certains territoires et alimente des tensions sociales susceptibles d'affecter la cohésion économique et sociale de l'Union. En somme, dans un contexte de crise généralisée, la dimension partagée du problème pourrait renforcer l'acceptabilité politique d'une intervention de l'Union sur la base de la clause de flexibilité.

En tout état de cause, malgré la prise de conscience au sein des institutions de l'Union de l'importance de la crise du logement et malgré la volonté affichée des États membres d'y remédier, l'hypothèse d'un recours à une telle base juridique n'a jamais été envisagée.

Ainsi, le droit au logement souffre dans l'ordre juridique de l'Union d'une double fragilité. D'une part, il n'est consacré qu'à travers le droit à une aide au logement dont la nature et la

<footnote n="56">56 Règlement (CEE) n° 907/73 du Conseil du 3 avril 1973 instituant un Fonds européen de coopération monétaire, JO n°L 89 du 5 avril 1973, p. 2-5.</footnote>
portée demeurent limitées. D'autre part, il échappe aux compétences de l'Union, le seul
fondement juridique susceptible de le soutenir apparaissant lui-même difficilement
mobilisable. Dans ce contexte, à défaut d'une consécration formelle et de réelles compétences
en la matière, c'est à la jurisprudence de la Cour de justice qu'il revient d'esquisser une
reconnaissance implicite de ce droit.
# Titre 2. L'émergence implicite d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union

L'appréhension du droit au logement à l'échelle de l'Union suppose, au préalable, d'en clarifier le contenu, tant sa définition demeure imprécise. En d'autres termes, il convient d'identifier ce que recouvre cette notion et les éléments qui la composent (chapitre 1). À la lumière de cette clarification, il devient alors possible de déterminer de quelle manière, malgré l'absence de consécration explicite par l'Union européenne, une reconnaissance implicite de ce droit se dessine à travers la jurisprudence de la Cour (chapitre 2).

## Chapitre 1. La formation d'un référentiel commun en matière de droit au logement

À ce jour, il n'existe pas de définition uniforme du droit au logement au sein de l'Union, chaque État membre en ayant une conception façonnée par ses propres traditions sociales, juridiques et institutionnelles (I). Cette pluralité de conceptions rend parfois difficile l'appréhension précise de ce que recouvre ce droit. Toutefois, de ces approches hétérogènes émergent des éléments communs qui permettent d'en esquisser les contours essentiels (II).

### Section 1. La pluralité de conceptions nationales du droit au logement

#### §1. Illustration de la diversité : les politiques de logement social

Le droit au logement est reconnu dans l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Toutefois, sa portée et ses modalités de mise en œuvre varient sensiblement d'un État à l'autre, reflétant la pluralité des traditions nationales en la matière. Cette diversité se manifeste aussi bien dans la manière dont le droit est consacré juridiquement que dans les instruments concrets mobilisés pour en assurer l'effectivité.

Une illustration significative peut être trouvée dans les politiques de logement social. Celles-ci constituent, dans la plupart des États, l'un des principaux outils de concrétisation du droit au logement. En effet, il convient de rappeler que l'Union a établi un système d'économie de marché, en vertu duquel les politiques publiques ne peuvent se substituer au marché. Le logement, dans ce cadre, est soumis aux règles du marché (prix du logement qui
fluctuent en fonction de l'offre et de la demande, etc.). Or, ce fonctionnement expose de
larges pans de la population à des difficultés d'accès à un logement décent et financièrement
abordable. C'est précisément pour pallier ces insuffisances du marché que les politiques de
logement social ont été mises en place par les pouvoirs publics. Elles visent à garantir que le
droit au logement puisse bénéficier à tous, en particulier aux ménages les plus vulnérables, en
proposant des solutions adaptées aux besoins que le marché ne satisfait pas. Ces politiques ne
sont toutefois pas uniformes, elles diffèrent sensiblement d'un État à un autre. La doctrine
identifie classiquement trois conceptions ces politiques de logement social, à savoir une
conception résiduelle, une conception généraliste et une conception universaliste<fnref n="57" />.

La conception résiduelle repose sur l'idée que les logements sociaux, fournis par l'État, sont destinés exclusivement aux personnes défavorisées, c'est-à-dire celles qui se trouvent exclues du marché du logement privé. L'objectif n'est pas de modifier le fonctionnement de ce marché, mais uniquement d'en corriger les défaillances en faveur des plus vulnérables<fnref n="58" />.

À la différence de la conception résiduelle, la conception généraliste s'adresse à une
population plus large. Elle ne vise pas uniquement les personnes exclues du marché du
logement, mais également celles qui rencontrent des difficultés d'accès en raison de revenus
insuffisants. Le logement social est ainsi conçu comme une réponse à une demande plus
diversifiée puisqu'il bénéficie aux groupes défavorisés mais également aux ménages modestes
dans leur ensemble. Dans cette perspective, l'accès est encadré par des plafonds de ressources
permettant de déterminer avec précision les bénéficiaires<fnref n="59" />.

La troisième conception, dite universaliste, est la plus large. Elle repose sur l'idée que le
logement social doit être accessible à l'ensemble de la population, sans condition particulière
liée aux ressources ou à la situation sociale. L'objectif n'est pas seulement de répondre aux
besoins des personnes exclues du marché, mais également de proposer une offre
complémentaire à celle du secteur privé. Contrairement à la conception résiduelle, qui se

<footnote n="57">57 GHEKIÈRE (L.), « Le développement du logement social dans l'Union européenne », *Revue des politiques sociales et familiales*, n°94, Année 2008, Politiques du logement : questions sociales, pp. 21-34.</footnote>

<footnote n="58">58 Ce modèle prévaut notamment en Irlande, à Malte, en Hongrie, en Estonie, en Slovénie, en Slovaquie, à Chypre, en Lituanie, en Lettonie, en Bulgarie, en Roumanie, en Croatie et en Grèce (GHEKIÈRE (L.), « Le développement du logement social dans l'Union européenne », *Revue des politiques sociales et familiales*, n°94, op. cit.).</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ Il s'agit du modèle de l'Allemagne, la Belgique, l'Italie, la Finlande, la France, la République tchèque, l'Autriche, la Pologne, le Luxembourg et l'Espagne (GHEKIÈRE (L.), « Le développement du logement social dans l'Union européenne », *Revue des politiques sociales et familiales*, n°94, op. cit.).</footnote>
limite à corriger les défaillances du marché, la conception universaliste entend en influencer directement le fonctionnement. En offrant une alternative abordable à un large public, elle exerce une pression à la baisse sur les loyers dans leur ensemble et incite le marché privé à ajuster ses prix, ce qui contribue à rendre le logement plus accessible et à réguler les coûts à l'échelle générale<fnref n="60" />.

Le propos ici est de montrer que la diversité des conceptions du logement social entraîne une déclinaison différente du droit au logement dans chaque État membre. Si l'objectif commun reste d'assurer à tous un logement décent à un prix abordable, la manière dont ce droit est mis en œuvre (notamment les publics visés et le rôle accordé à l'État) varie considérablement selon les États.

## §2. Des approches hétérogènes du droit au logement

Ceci étant, évidemment, le droit au logement ne saurait se réduire à cette seule dimension, à savoir son exercice à travers les politiques publiques de logement social. Cet aspect a été exposé car il constitue un point de divergence majeur entre les États membres et illustre de manière particulièrement éclairante la pluralité des approches nationales.

Par ailleurs, les divergences de conception du droit au logement entre États membres se manifestent à de multiples autres niveaux. Elles résultent de facteurs historiques, culturels et institutionnels qui reflètent la diversité des modèles sociaux européens. La définition, la mise en œuvre et le degré de protection du droit au logement sont ainsi étroitement liés à la conception que chaque État se fait du rôle de l'État social. En tant que droit dit « social », il illustre combien ce qui est qualifié de social dépend des traditions nationales et de l'identité propre de chaque pays. Une telle diversité soulève une interrogation essentielle sur la possibilité d'un droit au logement véritablement unifié au niveau européen, dès lors que sa définition et ses modalités de mise en œuvre reposent encore largement sur les conceptions nationales du rôle de l'État.

Cette diversité peut notamment être observée à travers son statut juridique, son contenu normatif, sa portée pratique. S'agissant de son statut juridique, certains États l'ont consacré

<footnote n="60">⁶⁰ Ce modèle est celui des Pays-Bas, du Danemark et de la Suède (GHEKIÈRE (L.), « Le développement du logement social dans l'Union européenne », *Revue des politiques sociales et familiales*, n°94, op. cit.).</footnote>
dans la loi, d'autres dans leur Constitution, de manière explicite ou implicite. Quant à son contenu normatif et à sa portée pratique, les différences sont tout aussi marquées. Dans certains États, le droit au logement est pleinement justiciable et peut être invoqué devant les juridictions, alors que dans d'autres, il demeure un objectif politique sans valeur contraignante, dépendant uniquement de la volonté des pouvoirs publics. De plus, sur le plan terminologique, les notions mobilisées pour définir ce droit varient également d'un État à l'autre. En Italie, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit à un logement « *adéquat* »<fnref n="61" /> ; aux Pays-Bas, l'article 22 de la Constitution évoque « *un espace habitable suffisant* »<fnref n="62" /> ; en Espagne, la Constitution fait référence à un logement « *décent et approprié* »<fnref n="63" /> ; en France enfin, la législation consacre le droit à un logement « *décent et indépendant* »<fnref n="64" />.

En dépit de ces divergences, les prémices d'un cadre conceptuel commun peuvent néanmoins être envisagés, notamment à partir des éléments de vocabulaire qui, malgré leur diversité, offrent certains points de convergence.

<footnote n="61">⁶¹ Cour constitutionnelle italienne, arrêt n° 217 du 3 mai 1988, Gazzetta Ufficiale n° 19 du 11 mai 1988.</footnote>

<footnote n="62">⁶² Constitution du Royaume des Pays-Bas (Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden) du 24 août 1815, dans sa version révisée de 1983.</footnote>

<footnote n="63">⁶³ Constitution espagnole (Constitución Española) du 31 octobre 1978.</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ Article 1 de la Loi « Besson » n° 90-449 du 31 mai 1990 *relative à la mise en œuvre du droit au logement*, JORF n° 128 du 2 juin 1990.</footnote>
# Section 2. Vers l'émergence d'un cadre conceptuel commun du droit au logement

## §1. Proposition de définition du droit au logement

Tel qu'il vient de l'être établi, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de conception commune et uniformément acceptée de ce que recouvre le droit au logement. Tous les États membres s'accordent néanmoins sur le point suivant. Le droit au logement n'implique pas une obligation étatique de fournir gratuitement un logement à toute personne ou de construire des logements pour l'ensemble de la population, il implique seulement, a minima, que chacun puisse avoir accès à un logement. Les divergences apparaissent ensuite principalement dans les moyens retenus pour assurer la mise en œuvre de ce droit, ainsi que dans son statut juridique et son contenu normatif.

Malgré ces divergences, il apparaît nécessaire de proposer une définition permettant de préciser les contours essentiels de ce droit. Celle qui sera retenue est issue des conclusions de la table ronde sur l'inclusion sociale organisée par l'Union européenne à Glasgow en 2005⁶⁵. Selon cette approche, le droit au logement repose sur la combinaison de trois éléments : « *une protection légale* », « *un stock suffisant de logements accessibles et décents* », et « *des services ciblés pour les groupes vulnérables* ».

Le premier élément, la protection légale, désigne l'ensemble des garanties juridiques entourant ce droit. Celle-ci recouvre plusieurs aspects. Elle englobe, par exemple, les statuts d'occupation qui définissent les droits des habitants, qu'ils soient propriétaires ou locataires, et qui incluent par exemple des garanties contre les expulsions dépourvues de solution de relogement. Elle comprend également les droits reconnus aux demandeurs de logement, tels que l'existence de voies de recours en cas de non-accès effectif à un logement<fnref n="66" />, ou encore la prise en charge des risques sociaux susceptibles de fragiliser l'accès ou le maintien dans le logement, tels que la précarité économique, le chômage ou la maladie. Cet élément relatif à la protection légale varie sensiblement d'un État membre à l'autre.

<footnote n="65">⁶⁵ Commission européenne (2005). *Conclusions de la Table ronde inclusion sociale de l'Union européenne, Glasgow, 2005 (non publié, cité par UHRY (M.), « Un modèle européen de droit au logement ? », Revue wallonne du logement*, décembre 2005).</footnote>

<footnote n="66">⁶⁶ Par exemple, en France, les demandeurs de logements sociaux disposent d'une garantie de datation car passé un délai, sous réserve de certaines conditions, ils peuvent former un recours amiable (Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, codifiée aux articles L. 300-1 à L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l'habitation).</footnote>
Le troisième élément renvoie aux services ciblés destinés à des groupes de personnes
spécifiques, notamment celles qui ne peuvent accéder ou se maintenir dans un logement de
manière autonome en raison de leur vulnérabilité sociale, médicale ou psychique. Cet aspect
constitue un complément indispensable aux deux premiers piliers, car la seule existence de
logements accessibles et décents, accompagnée de garanties légales, ne suffit pas toujours à
assurer l'accès effectif au logement pour tous. Le droit au logement implique en effet que
chacun puisse disposer d'un logement, quelle que soit sa situation. La diversité des parcours
de vie et des conditions individuelles rend donc nécessaire la mise en place de dispositifs
spécifiques et adaptés. Sont concernés, à titre d'exemple, les personnes en situation de
handicap, les gens du voyage ou encore les personnes souffrant de troubles psychiques.
Comme pour la protection légale, si tous les États membres prévoient de tels services, leur
nature et leur ampleur varient d'un État à l'autre.

Le deuxième pilier, relatif à un stock suffisant de logements accessibles et décents, renvoie
aux conditions matérielles nécessaires à l'effectivité du droit au logement. Il est en effet
indispensable qu'il existe une quantité de logements suffisante pour permettre la réalisation
concrète de ce droit. Par ailleurs, il ne suffit pas de construire de tels logements, encore faut-il
qu'ils « accessibles » et « décent » . Ce pilier, comme les autres, se décline différemment
selon les États membres, comme l'illustrent les politiques de logement social, diverses dans
leurs modalités mais convergentes dans leur finalité qui est de garantir l'accès au logement.

§2. Prémices d'un cadre conceptuel commun

Cela étant, un aspect mérite une attention particulière, à savoir l'exigence de « décence » du
logement. Tel qu'il l'est mentionné précédemment, en dépit de la diversité des approches
nationales, on retrouve dans de nombreux États membres des notions convergentes : « espace
habitable suffisant » (Pays-Bas), « logement décent et indépendant » (France), « logement
adéquat » (Italie), « logement décent et approprié » (Espagne), « logement convenable »
(Portugal), « logement décent » (Belgique). Ainsi, un consensus implicite se dégage autour de
l'idée que le droit au logement ne consiste pas uniquement à accéder à un logement, mais bien
à un logement approprié, convenable, adéquat ou décent.
Cette convergence terminologique n’est pas anodine puisqu’elle entre en résonance directe avec les standards internationaux en matière de droit au logement, et notamment ceux consacrés par le PIDESC de 1966⁶⁷ et par la Charte sociale européenne de 1996⁶⁸.

Premièrement, s’agissant du PIDESC, son article 11, paragraphe 1, fait mention du droit de toute personne à un logement caractérisé de « suffisant ». Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (Comité DESC), organe chargé de son suivi, a précisé la portée de cette disposition dans son Observation générale n° 4 : « il ne faut pas entendre le droit au logement dans un sens étroit ou restreint, qui l’égale au simple fait d’avoir un toit au-dessus de sa tête, ou qui le prend exclusivement comme un bien. Il convient au contraire de l’interpréter comme le droit à un lieu où l’on puisse vivre en sécurité, dans la paix et la dignité » (point 7)<fnref n="69" />. Afin de concrétiser cette exigence, le Comité a identifié un ensemble d’éléments minimaux devant être garantis. Ainsi, pour constituer un logement décent, doivent être réunis les éléments suivants : la sécurité légale de l’occupation, l’accès aux services, matériaux, équipements et infrastructures essentiels, l’accessibilité financière, la facilité d’accès, le respect de l’adéquation culturelle et, enfin, l’habitabilité. Cette dernière suppose que le logement puisse : « offrir l’espace convenable et la protection contre le froid, l’humidité, la chaleur, la pluie, le vent ou d’autres dangers pour la santé, les risques dus à des défauts structurels et les vecteurs de maladies » (point 8-d).

S’agissant de la Charte sociale européenne révisée de 1996, son article 31 qui consacre le droit au logement fait également mention du qualificatif « suffisant » : « [...] l’accès au logement d’un niveau suffisant ». Le Comité européen des droits sociaux, organe chargé de veiller à l’application de la Charte, a précisé la portée de cette exigence dans ses Conclusions de 2003⁷⁰, un logement suffisant est un : « logement salubre, présentant des structures saines, non surpeuplé et assorti d’une garantie légale de maintien dans les lieux ». Même si la Charte ne renvoie pas explicitement au PIDESC, la proximité de cette interprétation avec celle développée par le Comité DESC témoigne clairement de l’influence du PIDESC.

<footnote n="67">⁶⁷ Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l’Assemblée générale des Nations unies dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966, op. cit.</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ Charte sociale européenne révisée, adoptée à Strasbourg le 3 mai 1996, entrée en vigueur le 1er juillet 1999, op. cit.</footnote>

<footnote n="69">⁶⁹ Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n° 4, *Le droit à un logement suffisant* (art. 11, par. 1, du Pacte), 13 décembre 1991, Doc. NU E/1992/23.</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Conclusions 2003 du Comité européen des droits sociaux sur l'article 31 de la Charte sociale européenne révisée, Conseil de l'Europe, Doc. T-SG (2003), Strasbourg, 28 juin 2003.</footnote>
Ainsi, les standards dégagés par le PIDESC et la Charte sociale européenne pourraient constituer une base pertinente pour l'élaboration future d'un cadre conceptuel commun aux Etats membres de l'Union. Une telle démarche paraît d'autant plus envisageable que des passerelles existent déjà entre ces instruments, les explications officielles de la Charte des droits fondamentaux de l'Union<sup>71</sup> renvoyant explicitement aux articles 30 et 31 de la Charte sociale européenne<sup>72</sup>.

En résumé, le droit au logement tel que défini par les conclusions de la table ronde de Glasgow et retenu ici peut être formulé de la manière suivante. Il s'agit de la garantie pour toute personne de pouvoir accéder à un logement décent et de s'y maintenir, grâce à une protection légale, une offre adaptée et des services ciblés pour les plus vulnérables. Cette définition présente l'avantage d'être suffisamment large pour englober les différentes conceptions nationales et ainsi favoriser l'émergence d'un cadre conceptuel commun. En effet, elle repose sur des catégories générales qui laissent aux États une marge d'interprétation importante. Par exemple, chacun peut déterminer ce qu'il entend par des services ciblés, ce qui permet d'adapter cet élément de définition à ses propres traditions et réalités tout en partageant une base commune. En outre, parmi ses composantes, la convergence autour de la notion de logement « décent », « suffisant » ou « adéquat », quel que soit le terme retenu, constitue un élément déterminant en faveur d'une harmonisation future.

En tout état de cause, en l'absence actuelle de définition commune du droit au logement au niveau de l'Union, c'est celle proposée ici qui servira de référentiel. Elle permettra d'apprécier dans quelle mesure l'Union, et plus particulièrement la jurisprudence de la Cour, contribue à la reconnaissance de ce droit.

<footnote n="71"><sup>71</sup> Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux, op. cit.</footnote>

<footnote n="72"><sup>72</sup> Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux, op. cit. :« Le paragraphe 3 s'inspire de l'article 13 de la Charte sociale européenne et des articles 30 et 31 de la Charte sociale révisée » (explication de l'article 34, page 11).</footnote>
# Chapitre 2. L'élaboration jurisprudentielle d'un droit au logement

Bien que le droit au logement ne soit pas reconnu comme un droit subjectif autonome dans l'ordre juridique de l'Union, la jurisprudence de la Cour tend à en façonner progressivement le contenu matériel. Cette construction soulève deux séries d'interrogations. Il s'agit, d'une part, de comprendre de quelle manière la Cour consacre indirectement ce droit à travers l'interprétation et l'application des normes de l'Union (I). Il s'agit, d'autre part, d'identifier les éléments matériels concrets qui ressortent de cette jurisprudence et qui contribuent à caractériser ce droit (II).

## Section 1. Une reconnaissance indirecte du droit au logement par une application combinée des normes de l'Union

### §1. Les normes de droit de l'Union mobilisées pour une reconnaissance indirecte du droit au logement

L'absence de consécration explicite du droit au logement dans les actes de droit primaire et dérivé de l'Union, ajoutée à l'absence de compétence de l'Union dans ce domaine, soulève la question des moyens par lesquels la Cour de justice a pu en reconnaître l'existence. Cette reconnaissance est intervenue de manière indirecte, à travers l'application et l'interprétation de différents textes de droit originaire et dérivé qui, directement ou non, font référence au logement.

Parmi ces textes, figure en premier lieu l'article 34, paragraphe 3, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne<sup>73</sup>, qui consacre le droit à une aide au logement. Cette disposition mérite d'être soulignée en raison de sa valeur juridique, équivalente à celle des traités, et de son objet même, puisqu'elle établit un droit à une aide favorisant l'accès au logement, qui constitue l'une des conditions essentielles de la garantie du droit au logement. Néanmoins, comme l'a montré l'arrêt *Kamberaj*<sup>74</sup>, la Cour de justice n'a pas mobilisé cette disposition dans toute l'ampleur de son potentiel. De plus, le faible nombre de litiges

<footnote n="73"><sup>73</sup> Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice le 7 décembre 2000 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, op. cit.</footnote>

<footnote n="74"><sup>74</sup> CJUE (Grande chambre), 24 avril 2012, *Servet Kamberaj / Istituto per l'Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) e.a.*, op. cit.</footnote>
directement fondés sur cet article contribue à restreindre son rôle dans la construction
jurisprudentielle du droit au logement.

Cependant, il demeure pertinent de le mentionner dès lors que la Cour, même si c'est de
manière ponctuelle, l'utilise afin d'interpréter le droit de l'Union. Pour reprendre l'exemple
de l'affaire Kamberaj, la Cour a interprété la directive 2003/109 relative au statut des
ressortissants de pays tiers résidents de longue durée<sup>75</sup> à la lumière de cette disposition de la
Charte. Bien que cette interprétation soit assortie de limites importantes, notamment en raison
du renvoi opéré à la législation nationale, elle illustre néanmoins que l'article 34 paragraphe 3
peut constituer un moyen de reconnaissance du droit au logement au sein du droit de l'Union.

Outre cet article de la Charte, plusieurs actes de droit dérivé sont également mobilisés par le
juge et concourent, dans certains contextes, à la reconnaissance indirecte du droit au
logement. Ainsi, par exemple, la Directive du 25 octobre 2012 établissant des normes
minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes prévoit, en son article
4<sup>76</sup>, que les victimes doivent être informées, dès leur premier contact avec une autorité
compétente, de leurs possibilités d'accès à une solution en matière de logement. De la même
manière, la Directive du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de
traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique<sup>77</sup> interdit les
discriminations, notamment en matière d'« accès aux biens et services et à leur fourniture, y
compris en matière de logement » (article 3). Certes, ces textes ne consacrent pas un droit
autonome au logement. Néanmoins, leur mobilisation par le juge de l'Union, lorsqu'il
contrôle leur correcte application, conduit à garantir ce droit dans des situations spécifiques.
Pour reprendre l'exemple de la directive sur l'égalité de traitement, celle-ci permet à la Cour
de censurer les atteintes indirectes au droit au logement lorsqu'elles se manifestent sous la
forme de discriminations.

<footnote n="75">75 Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, op. cit.</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité, JO n°L 315 du 14 novembre 2012, pp. 57-73. Article 4 paragraphe 1 : « Les États membres veillent à ce que la victime reçoive, sans retard inutile et dès son premier contact avec une autorité compétente, les informations ci-après, afin de lui permettre de faire valoir les droits énoncés dans la présente directive: le type de soutien qu'elle peut obtenir et auprès de qui elle peut l'obtenir, y compris, le cas échéant, des informations de base concernant l'accès [...] à une solution en matière de logement ».</footnote>

<footnote n="77">⁷⁷ Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 portant mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique, JO n°L 180 du 19 juillet 2000, pp. 22-26.</footnote>
§2. Le rôle central de la jurisprudence relative à la liberté de circulation dans la construction du droit au logement

Ceci étant, le cœur des textes de droit dérivé permettant au juge d'appréhender la question du droit au logement s'est longtemps situé dans ceux relatifs à la liberté de circulation des marchandises, des services, des personnes et des capitaux<sup>78</sup>. Le lien entre liberté de circulation et droit au logement apparaît en effet indissociable, dans la mesure où la première risquerait de demeurer purement théorique si la personne qui se déplace dans un autre État membre ne dispose pas d'un logement pour y vivre. En effet, pouvoir franchir une frontière ou occuper un emploi à l'étranger ne suffit pas, encore faut-il bénéficier d'un lieu stable et sûr pour s'installer et satisfaire ses besoins élémentaires. Sans cela, l'installation effective dans un autre État devient impraticable, ce qui dissuade voir empêche concrètement l'exercice de la liberté de circulation. Ainsi, l'accès au logement constitue une condition indispensable pour donner une effectivité à cette liberté fondamentale. C'est pour cette raison que le juge de l'Union, dans un arrêt du 30 mai 1989<sup>79</sup>, a fait de l'accès au logement le « *complément nécessaire de la libre circulation des travailleurs* » (point 18).

Dans ce cadre, plusieurs actes de droit dérivé traduisant cette articulation entre liberté de circulation et logement peuvent être cités. Par exemple, la Directive du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres<sup>80</sup>, ou la Directive du 16 avril 2014, qui vise à faciliter l'exercice des droits conférés aux travailleurs dans le contexte de la libre circulation<sup>81</sup>, ou encore le Règlement du 5 avril 2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de l'Union<sup>82</sup>. Ainsi, le juge de l'Union s'est fondé sur ces instruments

<footnote n="78"><sup>78</sup> Selon l'article 26 du TFUE, le marché intérieur de l'Union repose sur la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. L'article 20 du même traité précise, quant à lui, que le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres constitue l'un des attributs de la citoyenneté européenne.</footnote>

<footnote n="79"><sup>79</sup> CJCE, 30 mai 1989, *Commission des Communautés européennes / République hellénique*, 05/87, Rec. 1989, p. 1461.</footnote>

<footnote n="80"><sup>80</sup> Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, JO n°L 158 du 30 avril 2004, pp. 77-123. Cette directive ne mentionne pas explicitement le logement mais l'implique indirectement à travers l'organisation des conditions de séjour et d'installation des citoyens de l'Union et de leurs familles.</footnote>

<footnote n="81"><sup>81</sup> Directive 2014/54/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative à des mesures facilitant l'exercice des droits conférés aux travailleurs dans le contexte de la libre circulation des travailleurs, JO n°L 128 du 30 avril 2014, pp. 8-14. Article 2 : « *La présente directive s'applique aux aspects suivants de la libre circulation des travailleurs, [...] f) l'accès au logement* ».</footnote>

<footnote n="82"><sup>82</sup> Règlement 492/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de l'Union, JO n°L 141 du 27 avril 2011, pp. 1-12. Considérant 6 : « *Le droit de libre</footnote>
pour établir que toute mesure nationale limitant l'accès au logement pour les citoyens d'autres
États membres peut constituer une entrave injustifiée à la liberté de circulation. Il a ainsi jugé,
à plusieurs reprises, que des dispositions nationales établissant des discriminations ou
imposant des restrictions en matière de logement devaient être écartées dès lors qu'elles
compromettaient l'exercice effectif de cette liberté fondamentale.

Une illustration peut être trouvée dans l'arrêt rendu par la Cour le 14 janvier 1998⁸³. Dans cette affaire, un ressortissant belge, installé en Italie et exerçant une activité non salarié, s'était vu refuser un crédit foncier à taux réduit au motif qu'il n'était pas de nationalité italienne. La législation nationale réservait en effet aux seuls ressortissants italiens l'accession à la propriété et à la location de logements construits ou restaurés à l'aide de fonds publics, ainsi que l'accès au crédit destiné à financer ces logements. Saisie d'un recours en manquement introduit par la Commission européenne, la Cour devait déterminer si une telle réglementation était conforme au traité qui consacre le principe de liberté d'établissement et de libre prestation de services. L'Italie faisait valoir que cette législation poursuivait un objectif, celui de répondre à des besoins spécifiques de la population nationale. La Cour a toutefois écarté cet argument, en décidant que la réserve instaurée par le droit italien constituait une discrimination directe fondée sur la nationalité, contraire aux dispositions du traité. Elle a ainsi affirmé : « en réservant aux seuls ressortissants italiens, par diverses dispositions de sa législation, l'accession à la propriété et à la location de logements construits ou restaurés à l'aide de fonds publics, ainsi que l'accession au crédit foncier à taux réduit, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 52 et 59 du traité CEE » (point 20).

De la sorte, la Cour de justice, en exerçant un contrôle rigoureux des législations nationales au
regard du principe de libre circulation des personnes, a progressivement contribué à
promouvoir l'accès au logement. Ce faisant, elle a participé, dans ce cadre spécifique, à

<footnote>circulation exige, pour qu'il puisse s'exercer dans des conditions objectives de liberté et de dignité, que soit
assurée, en fait et en droit, l'égalité de traitement pour tout ce qui se rapporte à l'exercice même d'une activité
salariée et à l'accès au logement [...] ». Article 9 : « 1. Le travailleur ressortissant d'un État membre occupé sur
le territoire d'un autre État membre bénéfice de tous les droits et de tous les avantages accordés aux
travailleurs nationaux en matière de logement, y compris l'accès à la propriété du logement dont il a besoin. 2.
Le travailleur visé au paragraphe 1 peut, au même titre que les nationaux, s'inscrire, dans la région où il est
employé, sur les listes de demandeurs de logements dans les lieux où de telles listes sont tenues, et il bénéficie
des avantages et priorités qui en découlent ».</footnote>

<footnote n="83">⁸³ CJCE, 14 janvier 1988, *Commission des Communautés européennes / République italienne*, 63/86, Rec. 1988, p. 29.</footnote>
l'émergence d'une reconnaissance indirecte d'un droit au logement pour les citoyens européens.

En définitive, même en l'absence de compétence explicite de l'Union en matière de logement et de consécration formelle de ce droit dans les actes de droit primaire et dérivé, la Cour de justice a néanmoins contribué à sa reconnaissance et sa protection par une voie indirecte, en recourant à l'application et à l'interprétation de divers instruments du droit de l'Union, qu'ils concernent ou non la liberté de circulation. Autrement dit, le juge de l'Union n'érige pas expressément un droit au logement, mais il en saisit la substance à travers les affaires qui lui sont soumises. Si ce développement permet de saisir les mécanismes par lesquels la Cour construit une reconnaissance implicite du droit au logement, il reste désormais à identifier, de manière concrète, les éléments substantiels de ce droit qui se dégagent de sa jurisprudence.
## Section 2. Une construction jurisprudentielle progressive des éléments matériels du droit au logement

### §1. Sur la protection légale du droit au logement

Afin d'identifier les éléments matériels composant le droit au logement tel qu'il est consacré par la Cour, il convient de se référer à la définition précédemment exposée, issue de la table ronde sur l'inclusion sociale tenue à Glasgow<fnref n="84" />. Pour rappel, cette définition caractérise le droit au logement à travers trois composantes : une protection légale, un stock suffisant de logements accessibles et décents, et des services ciblés en faveur des groupes vulnérables.

Le premier élément constitutif du droit au logement cité, la protection légale, a notamment été enrichi par la jurisprudence de la Cour relative à l'interprétation d'actes de droit dérivés en matière de protection des consommateurs. Une décision significative à cet égard est l'arrêt du 20 septembre 2014 *Monika Kusionova*<fnref n="85" />. En l'espèce, Mme Kusionova avait contracté un prêt à la consommation auprès d'une société de crédit, garanti par une hypothèque sur sa maison familiale, dans laquelle elle résidait. Contestant certaines clauses du contrat de prêt et du contrat de sûreté, qu'elle estimait abusives, elle engagea un litige devant les juridictions nationales. Parmi les clauses litigieuses figurait celle autorisant le créancier à réaliser la sûreté (en procédant à la vente aux enchères du logement) sans contrôle juridictionnel préalable. Saisie d'un renvoi préjudiciel, la Cour a jugé que la Directive du 5 avril 1993, relative aux clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs<fnref n="86" />, n'interdit pas qu'une législation nationale autorise la vente d'un bien immobilier donné en garantie pour rembourser une dette, y compris lorsque le contrat pourrait comporter des clauses abusives. Toutefois, la Cour précise qu'une telle législation ne doit pas priver le consommateur de la possibilité de faire valoir ses droits (au sens de la directive, et notamment son droit à un contrôle juridictionnel effectif), ce qu'il revient au juge national de vérifier. Ainsi, la Cour établit que le juge national doit pouvoir adopter des mesures provisoires afin de suspendre ou d'empêcher la vente du logement, dans le cadre d'un contrat de prêt, lorsque les droits du

<footnote n="84">⁸⁴ Commission européenne (2005). *Conclusions de la Table ronde inclusion sociale de l'Union européenne*, Glasgow, 2005, op. cit.</footnote>

<footnote n="85">⁸⁵ CJUE (troisième chambre), 10 septembre 2014, *Monika Kušionová / SMART Capital a.s.*, 34/13, JO n°C 409 du 10 novembre 2014, p. 7.</footnote>

<footnote n="86">⁸⁶ Directive 93/13/CEE du Conseil, du 5 avril 1993, *concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs*, JO n°L 95 du 21 avril 1993 p. 29.</footnote>
consommateur ne sont pas respectés (points 60, 66 et 67). Cette exigence garantit que le logement ne puisse être définitivement perdu avant que la légalité de la procédure n'ait été pleinement examinée.

Dans le même esprit, dans un arrêt du 14 mars 2013 *Mohamed Aziz*<sup>87</sup>, la Cour a jugé que les États membres doivent garantir une protection effective du consommateur face au risque d'expulsion de son logement lors de l'exécution forcée d'une garantie hypothécaire. Cette protection implique que l'expulsion ne puisse intervenir qu'après l'adoption d'une décision judiciaire définitive, assurant ainsi un contrôle préalable de la régularité de la procédure.

De plus, est également constitutif de cet élément relatif à la protection légal la décision de la Cour par laquelle celle-ci détermine qu'un État membre ne peut pas retirer, même temporairement, les conditions matérielles d'accueil essentielles, parmi lesquelles figure le logement, à un demandeur d'asile en raison d'un comportement violent de celui-ci, dès lors qu'une telle sanction le priverait de la possibilité de subvenir à ses besoins les plus élémentaires (notamment se loger). Autrement dit, un demandeur d'asile ne peut être expulsé du dispositif d'accueil à titre de sanction disciplinaire si, après cette expulsion, il se trouve dans l'incapacité de se loger (CJUE, 12 novembre 2019, *Zubair Haqbin*<sup>88</sup>).

## §2. Sur le stock suffisant de logements accessibles et décents et les services ciblés

S'agissant, en second lieu, l'élément relatif stock suffisant de logements accessibles et décents, la jurisprudence de la Cour est la suivante.

Concernant, d'une part, l'accessibilité au logement, la Cour contribue à nourrir cet élément dès lors qu'elle veille à ce que le logement soit fourni sans discrimination, tant entre citoyens de l'Union (dans le cadre de sa jurisprudence relative à la liberté de circulation, ainsi qu'il a été exposé précédemment), qu'entre citoyens de l'Union et ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. S'agissant de ce dernier cas de figure, on peut citer, à titre d'exemple, l'arrêt CJUE, 2 mars 2021, *Land Oberösterreich*<sup>89</sup>. Dans cette affaire, la Cour a

<footnote n="87"><sup>87</sup> CJUE (première chambre), 14 mars 2013, *Mohamed Aziz / Caixa d'Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa*, 415/11, JO n°C 133 du 11 mai 2013, p. 2.</footnote>

<footnote n="88"><sup>88</sup> CJUE (Grande chambre), 12 novembre 2019, *Zubair Haqbin / Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers*, 233/18, JO n°C 27 du 27 janvier 2020, p. 11.</footnote>

<footnote n="89"><sup>89</sup> CJUE (première chambre), 10 juin 2021, *Land Oberösterreich / KV*, 94/20, JO n°C 319 du 9 août 2021, p. 7.</footnote>
jugé contraire au droit de l'Union une législation nationale qui subordonnait l'octroi d'une
aide au logement à la preuve de connaissances linguistiques de base en allemand. Une telle
condition créait une rupture d'égalité avec les ressortissants nationaux, lesquels ne se voyaient
pas imposer une exigence équivalente. La Cour a estimé que cette exigence constituait une
discrimination indirecte à l'égard des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.
De plus, cette jurisprudence nourrit également l'élément relatif à l'accessibilité en ce qu'elle
rappelle que le droit à une aide au logement, prévu par l'article 34, paragraphe 3, de la
Charte<fnref n="90" />, contribue à garantir un logement « approprié » et ce « sans engager dans le
logement une partie trop importante de leurs revenus au détriment, éventuellement, de la
satisfaction d'autres besoins élémentaires » (point 42). Autrement dit, l'accessibilité ne se
limite pas à la dimension physique du logement mais comporte également une dimension
économique, un logement qui absorbe une part excessive du revenu n'étant plus suffisant dès
lors qu'il prive son occupant de la possibilité de pourvoir à ses autres besoins essentiels et ne
saurait donc être considéré comme véritablement accessible.

Concernant, d'autre part, du caractère décent du logement, on peut citer l'arrêt CJUE, 15
septembre 2011, *Franz Mücksch*<fnref n="91" />. Dans cette affaire, la Cour a établi que les autorités
publiques compétentes en matière de planification des sols et de délivrance des permis de
construire sont tenues de veiller à ce que soient respectées des distances de sécurité
appropriées entre les zones d'habitation et les établissements dans lesquels sont présentes de
grandes quantités de substances dangereuses. Une telle exigence participe directement à la
garantie d'un logement de qualité suffisante, en ce qu'elle assure que l'urbanisation, et donc
l'implantation de logements, prenne en considération les risques industriels majeurs.
Autrement dit, elle implique que le logement ne doit pas seulement offrir un abri matériel,
mais également garantir à ses occupants un environnement sûr, protégé des nuisances et
dangers liés aux industries polluantes. Un autre arrêt de la Cour pertinent est l'arrêt CJUE, 14
mai 2020, *FMS*<fnref n="92" />. Dans cette affaire, plusieurs demandeurs de protection internationale
avaient été contraints de résider dans une zone de transit située à la frontière entre la Hongrie
et la Serbie. Leur hébergement se réduisait à des conteneurs métalliques d'une surface
approximative de 10 mètres carrés. La Cour a estimé que de telles conditions d'hébergement

<footnote n="90">⁹⁰ Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, proclamée à Nice le 7 décembre 2000 par le
Parlement européen, le Conseil et la Commission, op. cit.</footnote>

<footnote n="91">⁹¹ CJUE (première chambre), 15 septembre 2011, *Land Hessen / Franz Mücksch OHG*, 53/10.</footnote>

<footnote n="92">⁹² CJUE (Grande chambre), 14 mai 2020, *FMS e.a. / Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság et Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság*, aff. jointes C-924/19 et C-925/19.</footnote>
méconnaissaient les conditions matérielles d'accueil dont doivent bénéficier ces demandeurs.
On peut en déduire qu'un espace d'hébergement tel que celui décrit ne peut être considéré
comme un logement et que la caractérisation de celui-ci induit de normes minimales de
qualité.

S'agissant, finalement, du troisième élément de définition relatif aux services ciblés destinés à
des groupes de personnes spécifiques, on peut, par exemple, inclure dans ces groupes les
demandeurs d'asile. Dépourvus de ressources suffisantes et de réseaux leur permettant
d'accéder par leurs propres moyens au marché du logement, ceux-ci nécessitent en effet des
mesures particulières. Ainsi, comme l'illustre la jurisprudence *FMS* susvisée, la Cour de
justice est régulièrement amenée à appréhender leur situation. Nous pouvons également citer
l'arrêt CJUE, 27 février 2014, *Selver Saciri*<fnref n="93" />, duquel il ressort que les États membres ont
l'obligation d'assurer aux demandeurs d'asile des conditions matérielles minimales d'accueil,
soit en nature soit sous forme d'une aide financière, permettant notamment un accès effectif à
un logement, y compris, le cas échéant, dans le parc privé (point 42).

§3. Caractérisation du droit au logement tel que reconnu par le juge de l'Union

Au regard de l'ensemble des éléments établis, plusieurs constats relatifs à la reconnaissance
du droit au logement par le juge de l'Union peuvent être opérés. D'une part, il convient de
rappeler que cette reconnaissance demeure implicite puisque le droit au logement n'est jamais
érigé en droit autonome par la Cour mais appréhendé à travers l'interprétation d'autres
normes du droit de l'Union.

D'autre part, le droit au logement tel qu'il est reconnu par la Cour demeure limité par son
objet. En effet, premièrement, si plusieurs jurisprudences contribuent à alimenter chacun des
éléments constitutifs de ce droit au regard de la définition de référence retenue, aucun de ces
éléments n'apparaît pleinement satisfait. Ainsi, par exemple, s'agissant de la protection légale,
celle-ci est censée recouvrir l'ensemble des garanties juridiques du droit au logement. Or, la
jurisprudence de la Cour ne traite que de certaines hypothèses, par exemple en matière
d'expulsion ou de procédure de saisie. *Quid* des garanties procédurales contre les hausses de
loyers abusives ou les résiliations de bail non justifiées par exemple ? Ou encore des

<footnote n="93">⁹³ CJUE (quatrième chambre), 27 février 2014, *Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers / Selver Saciri et autres*, 79/13, JO n°C 127 du 28 avril 2014, p. 8.</footnote>
obligations de relogement en cas d'expropriation ou de catastrophe naturelle ? Ou de l'accès effectif à l'information et à une assistance juridique pour faire valoir ses droits en matière de logement ? Etc. En d'autres termes, chaque élément caractérisant le droit au logement recouvre un champ matériel si vaste que les apports de la Cour n'en représentent qu'une partie seulement.

Deuxièmement, l'objet du droit au logement apparaît circonscrit dans la mesure où il dépend du cadre propre à chaque affaire portée devant la Cour. Autrement dit, chacun des éléments constitutifs de ce droit se trouve limité au champ d'application spécifique du litige examiné. Concrètement, par exemple, dans la jurisprudence *Selver Saciri*, l'obligation faite à l'État de fournir des conditions matérielles d'accueil incluant un logement ne vaut qu'au bénéfice des demandeurs d'asile. Ainsi, lorsque la Cour est amenée, par le biais de sa jurisprudence appliquant ou interprétant le droit de l'Union, à nourrir le champ matériel du droit au logement, elle le fait de manière fragmentée et fonctionnelle. La reconnaissance du droit au logement ne procède pas d'une construction systématique mais résulte d'apports ponctuels dictés par les exigences propres de chaque affaire.

Par ailleurs, le droit au logement tel qu'il est reconnu par le juge de l'Union n'apparaît pas seulement limité par son objet mais également par son sujet. L'examen de l'ensemble de la jurisprudence relative à cette question montre en effet que seuls trois catégories de bénéficiaires se voient reconnaître ce droit. En premier lieu figurent les citoyens de l'Union, en second lieu les ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans l'Union européenne et, en dernier lieu, les demandeurs de protection internationale.

En somme, le droit au logement tel que matérialisé par le juge de l'Union se révèle limité à la fois par son objet et par ses sujets. Il en résulte un droit aux contours imprécis, constitué d'éléments hétérogènes et dispersés dans différents domaines du droit de l'Union. À défaut d'une consécration d'une définition unifiée du droit au logement au niveau européen, mais suffisamment flexible pour en saisir toutes les manifestations, la garantie effective de ce droit demeure d'emblée restreinte. Cela est problématique dès lors que l'objectif poursuivi est de déterminer la mesure dans laquelle l'Union est en capacité de garantir ce droit. Cette analyse n'épuise toutefois pas la question de la protection du droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union. En effet, au-delà de l'apport de la jurisprudence de la Cour, d'autres mécanismes,
qu'ils soient normatifs ou politiques, témoignent d'une contribution progressive de l'Union à la garantie de ce droit.
# PARTIE 2. LA CONTRIBUTION PROGRESSIVE DE L'UNION EUROPÉENNE À LA GARANTIE DU DROIT AU LOGEMENT

L'Union n'a pas vocation à garantir un droit tel que le droit au logement, celui-ci n'étant pas consacré dans les traités et son objet, le logement, ne relevant pas des compétences de l'Union. Si l'on peut néanmoins déceler une reconnaissance implicite de ce droit à travers la jurisprudence de la Cour, une telle reconnaissance reste insuffisante pour en assurer la pleine effectivité, laquelle suppose la mise en œuvre de moyens concrets et adaptés.

L'examen de cette question révèle à la fois les obstacles structurels qui freinent la garantie du droit au logement au sein de l'Union (title 1) et, en parallèle, les formes d'action qui, bien que limitées, contribuent progressivement à sa réalisation (title 2).

## Titre 1. Les obstacles à la garantie du droit au logement dans l'Union

Parmi les nombreux défis qui entravent la pleine effectivité du droit au logement, deux obstacles principaux méritent une attention particulière. D'une part, si la consécration textuelle d'un droit apparaît comme une condition nécessaire, elle ne saurait suffire, encore faut-il que ce droit soit justiciable et invocable, c'est-à-dire susceptible d'être garanti par le juge et mobilisé par les justiciables (chapitre 1). D'autre part, même dans l'hypothèse où ces difficultés seraient surmontées, le droit au logement se trouve confronté à des situations de conflit avec d'autres exigences européennes, notamment en matière économique et de concurrence, qui en limitent la portée (chapitre 2).

## Chapitre 1. Des modalités d'effectivité juridique limitée du droit au logement dans l'Union

Tel qu'il l'a été démontré, la reconnaissance du droit au logement dans l'Union résulte d'une accumulation de jurisprudences. Autrement dit, ce droit apparaît comme le fruit d'une construction jurisprudentielle, dont la portée s'apprécie à travers les éléments matériels dégagés par les différentes décisions rendues. Dans la perspective d'un renforcement de sa garantie, l'idée d'une consécration explicite du droit au logement pourrait paraître opportune. Toutefois, une telle reconnaissance se heurterait à une difficulté majeure tenant à la
problématique de la justiciabilité d'un droit de cette nature (I). En outre, tel qu'il est actuellement appréhendé dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union, c'est-à-dire sous l'angle du droit à une aide au logement, le droit au logement rencontre également un obstacle supplémentaire, tenant cette fois à sa difficile invocabilité devant les juridictions (II).

# Section 1. Une justiciabilité freinée par la nature socio-économique du droit au logement

## §1. La nécessité de procédures adaptées pour saisir un juge compétent

Tel qu'il a été établi précédemment, l'effectivité de la garantie du droit au logement par l'Union est d'emblée limitée dans la mesure où ce droit est de nature jurisprudentielle et n'est pas consacré expressément dans les actes de droit primaire ou dérivé. Il en résulte un impératif clair, à savoir que ce droit doit être reconnu textuellement pour être pleinement garanti. Toutefois, au-delà des difficultés liées à une telle consécration au niveau de l'Union (procédure de révision de la Charte, adoption d'actes dérivés, etc.), se posent également des obstacles quant à sa justiciabilité. Diane Roman, professeure de droit public, définit la justiciabilité comme « *une soumission potentielle à l'examen et au contrôle d'une juridiction* »<fnref n="94" />. En effet, comme cela a été précisé dans les propos introductifs, le droit au logement est un droit particulier, relevant des droits sociaux de seconde génération et généralement classé parmi les droits-créances.

C'est notamment pour cette raison qu'il suscite de nombreux débats dans l'espace public, marqués par un certain scepticisme quant à sa qualification de véritable droit, laquelle est contestée en raison des difficultés liées à sa mise en œuvre juridique<fnref n="95" />. Il convient donc d'écarter dès le départ toute confusion entre juridicité et justiciabilité. Si le droit au logement, quel que soit l'ordre juridique considéré, apparaît difficilement justiciable, il n'en demeure pas moins un droit. La justiciabilité constitue indéniablement un critère pertinent pour apprécier la juridicité, mais une norme difficilement, voire non justiciable, n'en conserve pas moins sa valeur juridique.

<footnote n="94">⁹⁴ ROMAN (D.), « La justiciabilité des droits sociaux ou les enjeux de l'édification d'un État de droit social », *La Revue des droits de l'Homme*, 2012, mis en ligne le 27 mars 2014.</footnote>

<footnote n="95">⁹⁵ Working paper, DE SCHUTTER (O.), BOCADORO (N.), *Le droit au logement dans l'Union européenne*, Cellule de Recherche Interdisciplinaire en Droits de l'Homme (CRIDHO), series 2005/2.</footnote>
Cette précision étant faite, il convient de revenir au cœur de la question, à savoir pourquoi le droit au logement, en raison de sa nature, est difficilement justiciable et constitue ainsi un frein à l'exercice de sa garantie par l'Union. La justiciabilité soulève deux niveaux de réflexion. Entendue comme la soumission potentielle à l'examen ou au contrôle d'une juridiction, elle implique d'une part la possibilité formelle de saisir un juge compétent grâce à des procédures adaptées, et d'autre part la capacité pour ce juge de garantir effectivement le droit invoqué en en exigeant la mise en œuvre.

S'agissant du premier aspect, la nécessité qu'existe un juge chargé d'examiner et de contrôler le respect du droit peut sembler aller de soi et ne pas poser de difficulté de principe. Pourtant, c'est précisément sur ce point que le droit au logement rencontre un obstacle dans l'ordre juridique international. En effet, il est consacré à l'article 11 paragraphe 1 du PIDESC ainsi qu'à l'article 31 de la Charte sociale européenne. Toutefois, ces instruments ne prévoient pas d'organes contentieux permettant aux victimes de faire valoir leurs droits. Pour le PIDESC, le suivi est assuré par le Comité DESC<fnref n="96" />, mais il ne s'agit pas d'une véritable juridiction. De même, pour la Charte sociale européenne, le contrôle est confié au Comité européen des droits sociaux<fnref n="97" />, qui ne peut pas davantage être assimilé à une juridiction au sens strict<fnref n="98" />.

En ce qui concerne l'Union européenne, la situation est différente puisque l'organe contentieux existe bel et bien avec la Cour de justice de l'Union européenne, composée de la Cour de justice et du Tribunal. La possibilité de saisir le juge est évidemment encadrée et varie selon les circonstances du litige. Tout dépend de la situation envisagée, il peut s'agir de contester la légalité d'un acte adopté par une institution de l'Union, d'un acte de mise en œuvre de l'Union, ou encore d'engager la responsabilité d'un État membre afin de l'obliger à se conformer à ses obligations, etc. Il convient de souligner que la Cour peut être saisie non seulement par les États membres et les institutions de l'Union, mais également par les

<footnote n="96">⁹⁶ Le Comité DESC est l'organe de suivi du PIDESC, créé en 1985 par le Conseil économique et social (ECOSOC), il est composé de 18 experts indépendants élus pour un mandat de quatre ans, renouvelable. Sa mission consiste à examiner les rapports périodiques soumis par les États parties au PIDESC, à adopter des observations générales précisant la portée des droits consacrés par le Pacte et, depuis l'entrée en vigueur du Protocole facultatif de 2008, à recevoir et examiner des communications individuelles relatives à des violations alléguées de ces droits.</footnote>

<footnote n="97">⁹⁷ Le Comité européen des droits sociaux est l'organe de contrôle de la Charte sociale européenne, composé de 15 experts indépendants élus par le Comité des Ministres pour un mandat de six ans, renouvelable. Il se prononce sur la conformité du droit et de la pratique des États parties aux dispositions de la Charte, à travers l'examen de rapports étatiques et dans le cadre de la procédure de réclamations collectives instaurée par le Protocole additionnel de 1995.</footnote>

<footnote n="98">⁹⁸ Pour rappel, un organe ne peut être qualifié de juridiction que s'il présente les caractéristiques suivantes : être un tiers indépendant et impartial, avoir pour objet de trancher un différend de nature juridique et rendre une décision dotée d'un caractère obligatoire.</footnote>
particuliers, sous certaines conditions. En tout état de cause, le traité a prévu une pluralité de
voies de droit qui témoigne d'une véritable richesse du système contentieux de l'Union.

Cette diversité des recours disponibles est renforcée par le principe de complémentarité des
voies de droit<fnref n="99" />. En vertu de celui-ci, si un requérant ne peut accéder à un recours déterminé
(par exemple le recours en annulation, dont les conditions de recevabilité sont strictes pour les
particuliers<fnref n="100" />) d'autres voies de droit existent en complément, tels que le renvoi préjudiciel en
appréciation de validité, l'exception d'illégalité, le recours en carence ou encore le recours en
responsabilité non contractuelle. Ainsi, chaque voie de droit permettant un contrôle de légalité
est pensée comme complémentaire des autres de sorte que l'impossibilité d'utiliser l'une
d'entre elles doit pouvoir être compensée par l'accès à une autre, de sorte qu'en toutes
circonstances soit garantie la possibilité de saisir un juge pour contester la légalité d'un acte.
Il en résulte qu'en toutes circonstances doit être garantie la possibilité de saisir un juge afin de
contester la légalité d'un acte. Ce système contribue indéniablement à renforcer la
justiciabilité du droit, dans sa dimension tenant à la nécessité de pouvoir accéder à un juge.

## §2. La capacité limitée du juge à garantir effectivement le droit au logement

Ainsi, c'est dans le cadre du second aspect, à savoir la capacité du juge à garantir le droit, que
se révèle la principale difficulté pour la justiciabilité d'un droit au logement au sein de
l'Union. Cette difficulté s'explique par la nature socio-économique de ce droit. Effectivement,
en tant que droit social, le droit au logement implique des obligations positives à la charge de
l'État. Ces obligations doivent être comprises comme des obligations de moyens et non de
résultat. Une obligation de résultat impliquerait qu'un logement décent et abordable soit
attribué à toute personne qui en fait la demande, conception qui, comme cela a été rappelé, est
écartée et n'est reconnue dans aucun ordre juridique. L'obligation de moyens suppose en
revanche que l'État mette en place des politiques publiques destinées à favoriser l'accès au
logement. Autrement dit, le fait qu'un individu ne bénéficie pas d'un logement ne suffit pas

<footnote n="99">⁹⁹ CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste « Les Verts » / Parlement européen, aff. 294/83, Rec. p. 1339. : « Le traité a établi un système complet de recours et de procédures destinées à confier à la Cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions » (point 23).</footnote>

<footnote n="100">¹⁰⁰ Article 263 paragraphe 4 du TFUE : « Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d'exécution ».</footnote>
en soi à caractériser une violation du droit, celle-ci ne peut être retenue que si l'État n'a pas déployé de moyens adéquats pour garantir cet accès.

La question de la substance de ces moyens adéquats constitue tout l'enjeu, dans la mesure où l'expression « droit au logement » demeure imprécise et que son contenu exact reste indéterminé. Comme l'a relevé Jean Rivero, grand juriste français en droit public, « la satisfaction des droits-créances laisse à l'État un pouvoir d'appréciation discrétionnaire extrêmement large, de telle sorte que l'objet du droit reste pratiquement indéfini jusqu'à ce que le législateur ait procédé aux choix nécessaires. Rien de tel lorsqu'il s'agit des libertés, à l'égard desquelles les obligations de l'État sont simples et définies, puisqu'elles se ramènent à une abstention »<fnref n="101" />. Ainsi, tant que le contenu normatif du droit au logement n'est pas clarifié par des choix politiques précis, le juge ne dispose pas d'un cadre suffisant pour en assurer la garantie. À la différence des droits civils et politiques, dont les obligations sont immédiatement identifiables, les droits sociaux reposent sur des arbitrages relevant de la compétence du législateur et non du juge.

À titre d'illustration, la mise en œuvre effective du droit au logement requiert nécessairement la mobilisation de ressources budgétaires (financement de la construction de logements sociaux, versement d'aides financières, entretien des infrastructures, accompagnement social des personnes vulnérables, etc.). Or, les ressources publiques étant par nature limitées, elles doivent être réparties entre une pluralité de priorités concurrentes telles que la santé, l'éducation, la sécurité ou encore la transition écologique. Dans ce contexte, constater une violation du droit au logement reviendrait pour le juge à apprécier non seulement le niveau des dépenses publiques consacrées à ce droit, mais également leur proportion par rapport aux autres politiques publiques, ce qui l'amènerait inévitablement à empiéter sur le terrain des choix politiques et budgétaires. En outre, la mise en œuvre du droit au logement par le juge aurait inévitablement des implications budgétaires importantes, dans la mesure où toute décision en ce sens contraindrait l'État à mobiliser des ressources publiques.

Ainsi, la dimension socio-économique du droit au logement constitue un frein à sa consécration et à sa garantie par le juge de l'Union. Cette difficulté et la réticence des juges supranationaux se retrouvent dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de

<footnote n="101">¹⁰¹ RIVERO (J.), « Les droits de l'homme, droits de l'homme ou droit de l'homme ? », *Revue internationale de droit comparé*, vol. 13, n° 2, avril-juin 1961, p. 337-360.</footnote>
l'homme. Dans un arrêt du 18 janvier 2001, Chapman contre Royaume-Uni<fnref n="102" />, la Cour a affirmé que « la question de savoir si l'État accorde des fonds pour que tout le monde ait un toit relève du domaine politique et non judiciaire » (paragraphe 99). De même, dans un arrêt du 4 janvier 2005, Pentiacova et autres contre Moldavie<fnref n="103" />, elle a établi que « la marge d'appréciation évoquée ci-dessus est plus large encore lorsque, comme en l'espèce, les questions en litige impliquent de fixer des priorités pour ce qui est de l'affectation des ressources limitées de l'État [...]. Au fait des sollicitations dont est l'objet le régime de santé ainsi que des fonds disponibles pour répondre à ces demandes, les autorités nationales sont mieux placées qu'une juridiction internationale pour procéder à cette évaluation ». Bien que formulé en matière de santé, ce raisonnement peut être transposé à la question du logement.

Toutefois, la difficile justiciabilité du droit au logement en tant que droit socio-économique peut être relativisée. Effectivement, cette difficulté repose sur la distinction traditionnellement opérée entre droits civils et politiques, considérés comme des droits-libertés, et droits sociaux, présentés comme des droits-créances. Or, il apparaît que certains droits politiques nécessitent une action de l'État, tandis que certains droits sociaux nécessitent au contraire une obligation d'abstention. Par exemple, la justiciabilité du droit de vote ne fait l'objet d'aucune contestation, alors même que son exercice suppose la mise en place de mécanismes coûteux tels que l'organisation des élections, l'ouverture de bureaux de vote ou encore l'impression et le dépouillement des bulletins.

Pour le droit au logement, celui-ci ne suppose pas, dans son ensemble, une action positive de l'État. Il comporte également des composantes de nature négative. Par exemple, dans sa composante relative à la protection légale figure des mesures en matière d'expulsion. Ainsi, l'interdiction d'expulser arbitrairement une personne de son logement sans respect des garanties légales constitue une obligation d'abstention à la charge de l'État. De même, l'interdiction d'adopter des lois ou des pratiques discriminatoires restreignant l'accès au logement, notamment en raison de l'origine ou de la situation sociale, relève également de cette obligation de s'abstenir. Comme cela a déjà été établi, ces éléments se prêtent pleinement à un contrôle juridictionnel et ont d'ailleurs déjà fait l'objet de contentieux devant le juge de l'Union.

<footnote n="102">¹⁰² CEDH (Grande chambre), 18 janv. 2001, Chapman / Royaume-Uni, n° 27238/95, Recueil 2001-I.</footnote>

<footnote n="103">¹⁰³ CEDH (4e section), 4 janvier 2005, Pentiacova et autres / Moldavie, n° 14462/03, CerLeHD 2005-I.</footnote>
En outre, le fait qu'une décision de justice entraîne des coûts financiers importants ne saurait,
à lui seul, justifier la remise en cause de la justiciabilité du droit au logement. En effet, par
exemple, lorsque le juge a établi que l'État doit fournir des conditions minimales d'accueil
aux demandeurs d'asile, soit en nature, soit sous forme d'une aide financière, permettant
notamment de disposer d'un logement, y compris sur le marché privé si nécessaire (CJUE, 27
février 2014, *Saciri*<fnref n="104" />), cela n'était-il pas de nature à entraîner une incidence budgétaire
significative pour les États membres ?

Par ailleurs, il ressort de la présente démonstration que la difficile justiciabilité du droit au
logement tient au fait que le juge ne peut intervenir dans des choix relevant du domaine
politique. Or, si le contenu normatif de ce droit, c'est-à-dire les obligations précises imposées
à l'État et les prérogatives conférées aux individus, était défini avec suffisamment de clarté et
de précision, le juge serait en mesure d'exercer un contrôle juridique classique en vérifiant
que ces exigences ont été effectivement et correctement respectées. Cela supposerait, pour le
droit au logement, de définir avec précision certains éléments tels que la notion de logement
(surface minimale, critères de salubrité, accessibilité économique, etc.), les conditions d'accès
au logement ou encore les délais d'attribution. La fixation de critères normatifs suffisamment
précis permettrait alors d'envisager une justiciabilité effective de ce droit.

Si une telle évolution peut être envisagée en théorie, elle soulève en pratique de réelles
difficultés au sein de l'Union. En premier lieu, les niveaux de ressources et les systèmes
diffèrent considérablement d'un État membre à l'autre. Dès lors, comment établir des
obligations étatiques avec un degré de précision uniforme à l'échelle de l'Union ? Ainsi, à
titre d'exemple, si une harmonisation imposait que chaque logement offre au moins 25 m² par
personne, dispose de sanitaires et que son coût ne dépasse pas 30 % du revenu médian, une
telle norme serait difficilement applicable de manière homogène. Un État membre disposant
de ressources importantes, comme l'Allemagne ou les Pays-Bas, pourrait parvenir à respecter
ce seuil, tandis qu'un autre disposant de moyens plus restreints, tel que la Bulgarie ou la
Roumanie, ne disposerait ni du parc immobilier nécessaire ni du budget public suffisant pour
atteindre ces standards dans un délai raisonnable.

<footnote n="104">¹⁰⁴ CJUE (quatrième chambre), 27 février 2014, *Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers / Selver Saciri et autres*, 79/13, op. cit.</footnote>
Deuxièmement, et c'est là l'obstacle principal, l'Union ne dispose d'aucune compétence en matière de logement et ne peut donc, en l'état, intervenir dans ce domaine de la manière décrite précédemment. On pourrait certes envisager, à titre hypothétique, un élargissement des compétences de l'Union, mais une telle évolution demeure aujourd'hui illusoire. En effet, c'est précisément en raison des fortes implications socio-économiques du droit au logement tel qu'exposé que les États membres restent particulièrement réticents à transférer une telle compétence au niveau européen.

C'est notamment cela qui explique la réticence des rédacteurs de la Charte des droits fondamentaux à consacrer un droit au logement. En effet, celle-ci se limite à reconnaître le droit à une aide au logement. Dès lors, si la justiciabilité d'un hypothétique droit au logement uniformément consacré à l'échelle de l'Union apparaît complexe, qu'en est-il de cette composante effectivement reconnue par la Charte, à savoir le droit à une aide au logement ?
## Section 2. L'invocabilité contrainte de la Charte des droits fondamentaux de l'Union

### §1. Une condition spéciale d'invocabilité des droits et principes de la Charte

Si l'hypothèse précédemment présentée montre que le droit au logement est difficilement justiciable et qu'il serait donc complexe d'en garantir pleinement l'effectivité s'il était explicitement consacré par l'Union, il faut rappeler qu'une composante de ce droit figure déjà à l'article 34 paragraphe 3 de la Charte, à travers le droit à une aide au logement. Or, cette disposition connaît elle aussi certaines limites quant aux effets juridiques qu'elle est susceptible de produire. Alors que la justiciabilité renvoie à la possibilité pour une juridiction d'examiner et de contrôler le respect d'un droit, l'invocabilité correspond à la faculté reconnue à une norme de pouvoir être directement invoquée par un justiciable à l'occasion d'un litige. C'est précisément à ce niveau que le droit à une aide au logement rencontre des difficultés. Il existe des conditions générales d'invocabilité de la Charte, auxquelles s'ajoutent des conditions particulières propres aux principes. Comme nous l'avons vu précédemment<fnref n="105" />, la Charte distingue en effet les droits et les principes (articles 51 et 52) et il est possible de présumer avec une certaine force que le droit à une aide au logement relève de la catégorie des principes.

S'agissant des modalités d'invocation de la Charte, qu'il s'agisse de droits ou de principes, il est nécessaire que le litige se situe dans le champ d'application du droit de l'Union. Pour cela, conformément à l'article 51 de la Charte, il faut qu'une disposition nationale « mette en œuvre » le droit de l'Union. Cette exigence, qui distingue la Charte des autres instruments internationaux de protection des droits de l'homme<fnref n="106" />, peut sembler restreindre son champ d'application et limiter la possibilité d'invoquer les droits qu'elle consacre, notamment le droit à une aide au logement. En effet, la notion de « mise en œuvre » évoque spontanément les cas classiques où une législation nationale transpose une directive ou applique un règlement.

Cependant, la jurisprudence de la Cour adopte une interprétation particulièrement large de cette notion. On peut citer, à cet égard, un arrêt du 20 octobre 2022, Curtea de Apel Alba Iulia

<footnote n="105">¹⁰⁵ Cf la section 1 relative à la reconnaissance partielle du droit au logement dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union (Partie 1, Titre 1).</footnote>

<footnote n="106">¹⁰⁶ On peut citer, à cet égard, la CESDH ou encore le PIDESC, qui ne subordonnent pas l'invocabilité des droits qu'ils consacrent à l'existence d'un lien préalable avec un ordre juridique tiers.</footnote>
et autres / YF et autres<sup>107</sup>, dans lequel elle établit : « Ainsi, lorsque les dispositions du droit de l'Union dans le domaine concerné ne réglementent pas un aspect et n'imposent aucune obligation spécifique aux États membres à l'égard d'une situation donnée, la réglementation nationale qu'édicte un État membre quant à cet aspect se situe en dehors du champ d'application de la Charte et la situation concernée ne saurait être appréciée au regard des dispositions de cette dernière » (point 75). A contrario, cela signifie que dès qu'il est possible d'identifier une obligation spécifique issue du droit de l'Union et applicable à la situation nationale litigieuse en cause, le lien de rattachement nécessaire à l'application de la Charte est établi. Cette logique peut s'illustrer avec l'arrêt de la Cour du 26 février 2013, Åklagaren / Hans Åkerberg Fransson<sup>108</sup>. Dans cette affaire, une législation fiscale suédoise prévoyait des sanctions administratives et des poursuites pénales en cas de fraude fiscale. Bien qu'adoptée sur une base strictement nationale, indépendante du droit de l'Union, la Cour a estimé que cette réglementation constituait néanmoins une mise en œuvre du droit de l'Union, dès lors qu'elle visait à assurer l'efficacité de la directive relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée du 28 novembre 2006<sup>109</sup>. Ainsi, même si cette directive a été adoptée antérieurement et est sans lien direct avec la législation nationale en cause, celle-ci est considérée comme entrant dans le champ d'application de la Charte.

Cette interprétation large est particulièrement favorable au droit à une aide au logement, puisqu'elle facilite l'invocation de l'article 34 devant le juge et contribue ainsi à renforcer sa protection. En effet, il suffit qu'une obligation spécifique issue du droit de l'Union soit applicable à la situation litigieuse pour que ce droit puisse être mobilisé. Comme cela a déjà été mis en évidence par la jurisprudence de la Cour, de nombreux domaines du droit de l'Union, tels que la libre circulation, la protection des consommateurs ou encore la lutte contre les discriminations, exercent une influence concrète sur cette matière.

## §2. Une invocabilité restreinte pour les principes

À la lumière de ces éléments, le droit à une aide au logement prévu à l'article 34 semble ainsi bénéficier d'une invocabilité facilitée. Toutefois, une limite importante subsiste dans la mesure où ce droit relève de la catégorie des principes, lesquels ne peuvent être invoqués

<footnote n="107"><sup>107</sup> CJUE (sixième chambre), 20 octobre 2022, *Curtea de Apel Alba Iulia et autres / YF et autres*, C-301/21.</footnote>

<footnote n="108"><sup>108</sup> CJUE (Grande chambre), 26 février 2013, *Åklagaren / Åkerberg Fransson*, C-617/10.</footnote>

<footnote n="109"><sup>109</sup> Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, JO n°L 347 du 11 décembre 2006, pp. 1–118.</footnote>
devant le juge selon les mêmes modalités que les droits consacrés par la Charte. En effet, le paragraphe 5 de l'article 52 précise que « *leur invocation devant le juge n'est admise que pour l'interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes* ». Ces actes renvoient soit à ceux de l'Union, soit à ceux adoptés par les États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. C'est précisément parce que les principes, contrairement aux droits au sens de la Charte, ne sont pas de nature à « *conférer aux particuliers un droit subjectif invocable en tant que tel* » (CJUE, 15 janvier 2014, *Association de médiation sociale (AMS)*, point 47¹¹⁰), en raison de leur caractère imprécis, qu'ils ne peuvent être mobilisés que dans ces deux hypothèses limitées. Cette restriction réduit considérablement les effets juridiques que sont susceptibles de produire les principes.

La situation est différente s'agissant des droits. Pour être invoqués devant un juge, ceux-ci n'ont à satisfaire qu'à la première condition exposée ci-dessus, à savoir entrer dans le champ d'application du droit de l'Union. Parce qu'ils confèrent aux particuliers un véritable droit subjectif, leurs effets juridiques sont autrement plus significatifs. Ainsi, lorsqu'un litige porte sur un droit garanti par la Charte, le juge doit d'abord chercher à interpréter la norme nationale de manière conforme à celle-ci. Si une telle interprétation s'avère impossible, il doit alors écarter la règle nationale incompatible et appliquer directement la disposition de la Charte en lieu et place de la norme nationale.

L'affaire *Prokuratuur* (CJUE, 2 mars 2021, *Prokuratuur*)<fnref n="111" /> en fournit une illustration. Le litige portait sur la législation estonienne, qui permettait au ministère public (le « *Prokuratuur* ») d'autoriser, sans contrôle préalable d'un juge ou d'une autorité indépendante, l'accès des services répressifs aux données de trafic et de localisation conservées par les opérateurs de communications électroniques. La Cour a constaté que, faute d'un tel contrôle préalable, la loi nationale n'était pas conforme à l'article 8 de la Charte relatif au droit à la protection des données à caractère personnel. Il s'agit ici d'un contrôle de légalité de l'acte, qui existe aussi pour les principes. Toutefois, contrairement à ces derniers, dans la mesure où est en cause un droit subjectif invocable en tant que tel, la Cour est en capacité de substituer la règle nationale qui autorise le procureur à accéder directement aux données à l'exigence découlant du droit prévu par la Charte, à savoir un contrôle préalable par une juridiction ou une autorité

<footnote n="110">¹¹⁰ CJUE (Grande chambre), 15 janvier 2014, *Association de médiation sociale / Union locale des syndicats CGT et autres*, 76/12, JO n°C 85 du 24 mars 2014, p.8.</footnote>

<footnote n="111">¹¹¹ CJUE (Grande chambre), 2 mars 2021, *Prokuratuur*, 746/18, JO n°C 170 du 26 avril 2021, p. 7.</footnote>
administrative indépendante. En somme, le juge national doit écarter la règle nationale
contraire et garantir le respect de la Charte.

Si un tel effet d'éviction du droit national au profit du droit garanti par la Charte peut sembler
aller de soi lorsqu'il s'agit d'un droit, il n'en va pas de même pour les principes. En effet,
ceux-ci ne conférant pas de droit subjectif en tant que tel, même lorsqu'une disposition
nationale leur est contraire, ils ne permettent pas d'écarter cette disposition. Cette limite
ressort clairement de l'arrêt AMS<fnref n="112" />, qui portait sur le principe consacré à l'article 27 relatif au
droit à l'information et à la consultation des travailleurs. Pour résumer, dans cette affaire,
l'Association de médiation sociale (association de droit privé ayant pour mission la médiation
sociale et l'insertion professionnelle) contestait la désignation d'un représentant syndical de la
CGT (Confédération générale du travail, organisation syndicale française) parmi ses salariés.
Elle faisait valoir que son effectif était inférieur aux seuils légaux requis pour mettre en place
une représentation du personnel, en application de l'article L.1111-3 du Code du travail, qui
excluait certains salariés en contrats aidés du calcul des effectifs. En l'occurrence, si l'on
retranchait ces salariés du décompte, le seuil permettant la désignation d'un représentant
n'était pas atteint. Le litige, porté en appel puis en cassation, avait conduit la Cour de
cassation à saisir la CJUE d'une question préjudicielle afin de vérifier la compatibilité de
l'article L.1111-3 avec, d'une part, la Directive 2002/14/CE, qui établissait un cadre général
pour l'information et la consultation des travailleurs, et, d'autre part, l'article 27 de la Charte
des droits fondamentaux de l'UE, relatif au droit à l'information et à la consultation des
travailleurs.

La Cour conclut dans sa décision que la disposition nationale en cause est contraire au droit
de l'Union, tant à la directive qu'à l'article 27 de la Charte. Cependant, elle établit : «
L'article 27 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, seul ou en
combinaison avec les dispositions de la directive 2002/14/CE [...] doit être interprété en ce
sens que, lorsqu'une disposition nationale de transposition de cette directive, telle que
l'article L. 1111-3 du code du travail français, est incompatible avec le droit de l'Union, cet
article de la Charte ne peut pas être invoqué dans un litige entre particuliers afin de laisser
inappliquée ladite disposition nationale ». Autrement dit, même si la disposition nationale est
contraire au droit de l'Union, elle ne peut pas être écartée au profit de l'article 27 de la Charte,

<footnote n="112">¹¹² CJUE (Grande chambre), 15 janvier 2014, *Association de médiation sociale / Union locale des syndicats CGT et autres, op. cit.*.</footnote>
car celui-ci n'est qu'un principe et ne confère pas de droit subjectif directement invocable
entre particuliers. Cela est problématique puisque la règle nationale, pourtant incompatible
avec le droit de l'Union, continue de s'appliquer. La directive 2002/14 ne peut pas davantage
se substituer à cette disposition, les directives étant dépourvues d'effet direct horizontal<sup>113</sup>
dans les litiges entre particuliers. Dans une telle situation, la seule voie ouverte au justiciable
est une action en responsabilité contre l'État<sup>114</sup>, afin d'obtenir réparation du préjudice qui sera
causé par la transposition incorrecte du droit de l'Union.

Cette situation est néfaste pour la garantie du droit au logement puisque la qualification du
droit à une aide au logement comme principe emporte des effets restreints similaires à ceux
constatés dans l'affaire AMS. En pratique, certaines situations nationales pourraient se révéler
contraires à l'article 34 paragraphe 3 de la Charte, et donc au droit au logement ; or, même si
cette disposition parvient à être invoquée devant un juge, elle ne permettrait pas d'écarter la
règle nationale incompatible. À défaut de pouvoir invoquer parallèlement une autre
disposition du droit de l'Union dotée d'effet direct, la norme nationale continuerait de
s'appliquer, faute pour l'article 34 paragraphe 3, en tant que principe, de produire un tel effet.

Dans ce cas, la seule voie ouverte au justiciable resterait une action en responsabilité contre
l'État, à condition qu'un préjudice ait déjà été causé. Cependant, cette logique apparaît
particulièrement problématique et paradoxale puisque le droit à une aide au logement vise
précisément à « assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources
suffisantes ». Attendre que l'individu en cause soit déjà plongée dans la précarité pour ouvrir
une réparation revient à priver ce droit de son effet préventif et protecteur, et à laisser les
individus concernés dans une situation d'extrême vulnérabilité avant qu'une solution ne
puisse être juridiquement obtenue.

Ainsi, si la Charte est déjà plus difficile à invoquer que d'autres instruments de protection des
droits fondamentaux, en raison de la condition tenant à sa nécessaire mise en œuvre par une

<footnote n="113">113 En principe, les directives n'ont pas d'effet direct car elles nécessitent une transposition par les États membres. Cependant, la CJUE a reconnu que les directives peuvent avoir un effet direct à condition que le délai de transposition soit expiré et que les dispositions soient claires, précises et inconditionnelles (CJCE, 4 décembre 1974, *Van Duyn*, 41/74, JO n° C 7 du 11 janvier 1975, p. 3.). Cependant, cet effet direct ne peut être que vertical (différend entre un particulier et un État), et non horizontal (différend entre particuliers) (CJCE, 5 avril 1979, *Ratti*, 148/78, JO n°C 127 du 21 mai 1979, p.2.).</footnote>

<footnote n="114">114 Principe de la responsabilité de l'État, vis-à-vis des particuliers, pour les dommages résultant du manque de transposition d'une directive établie par la Cour de justice de l'Union dans son arrêt CJCE, 19 novembre 1991, Andrea Francovich e.a. / République italienne, aff. jointes C-6/90 et C-9/90, JO n°C 21 du 27 janvier 1992, p. 4.</footnote>
disposition nationale du droit de l'Union, cette invocabilité se révèle encore plus limitée
lorsqu'il s'agit de principes, ces derniers ne pouvant être invoqués qu'aux seules fins
d'interprétation ou de contrôle de légalité.

En définitive, la situation peut être résumée ainsi. Le droit au logement, tel qu'il est
aujourd'hui implicitement reconnu par le juge de l'Union, ne peut évidemment pas être
invoqué directement, puisque cette reconnaissance demeure indirecte et que ce droit
s'apprécie uniquement au regard des éléments matériels dégagés par la jurisprudence. La
seule composante explicitement consacrée dans le droit primaire, à savoir le droit à une aide
au logement, présente elle-même une invocabilité fortement limitée. Enfin, dans l'hypothèse
d'une consécration explicite et générale du droit au logement, c'est la question de sa
justiciabilité qui poserait difficulté. De la sorte, qu'il soit reconnu de manière implicite,
consacré partiellement ou encore envisagé dans une consécration hypothétique, le droit au
logement se heurte à des modalités d'effectivité juridique (invocabilité et justiciabilité)
particulièrement complexes, qui constituent autant d'obstacles à sa pleine garantie par
l'Union. Malencontreusement, ces limites ne constituent pas l'unique obstacle à la protection
effective de ce droit.
# Chapitre 2. La nécessité de concilier le droit au logement avec d'autres exigences européennes

La garantie effective du droit au logement se trouve fragilisée dès lors que son exercice est compromis par l'application d'autres normes ou exigences juridiques susceptibles d'entrer en contradiction avec lui. En effet, comme tout droit fondamental, le droit au logement peut, dans certaines hypothèses, entrer en conflit avec d'autres impératifs européens (I). Saisie d'une affaire dans laquelle il lui appartenait de trancher un tel conflit, le juge de l'Union a, par sa décision, opéré une résidualisation du droit au logement (II).

## Section 1. Des droits et principes susceptibles d'entrer en conflit avec le droit au logement

### §1. La diversité des situations conflictuelles et la nécessaire conciliation des droits

Le droit au logement, comme tout autre droit fondamental, est susceptible, dans certains cas, d'entrer en contradiction avec un autre droit. De telles tensions ne constituent pas une situation exceptionnelle, elles sont au contraire inhérentes à la coexistence de plusieurs droits fondamentaux. On peut citer une pluralité de situations où de tels conflits apparaissent. Par exemple, la liberté d'expression (article 11 de la Charte) peut s'opposer au respect de la vie privée et familiale (article 7), dès lors qu'un magazine publie des photos d'une personnalité publique prises dans sa vie privée comme en vacances avec sa famille. De la même manière, la liberté d'entreprise (article 16) peut entrer en opposition avec la protection de l'environnement (article 37), notamment lorsqu'une société chimique ou énergétique souhaite développer son activité en construisant une usine, en exploitant une mine ou en installant une centrale à charbon, alors que l'État impose des restrictions pour préserver la santé publique et l'environnement.

En bref, il existe une multitude de situations, dans la vie quotidienne comme à l'échelle de l'Union, où des droits fondamentaux entrent en opposition. Dans de tels cas, il revient au juge d'opérer une mise en balance et de tenter de concilier au mieux les droits en conflit. Selon les circonstances, il pourra restreindre l'exercice d'un droit afin de garantir l'effectivité d'un autre, ou encore décider de faire primer entièrement l'un sur l'autre, etc.
Le droit au logement n'échappe pas à de tels cas de figure. Celui-ci peut entrer en conflit avec plusieurs autres droits. Un exemple classique est celui du droit de propriété (article 17), dans le cadre des expulsions. Ce conflit survient lorsqu'une personne occupe un logement sans droit ni titre, par exemple après la fin d'un bail ou dans le cadre d'une occupation illégale. Le droit au logement, dont la finalité est de garantir à chacun la possibilité de disposer d'un logement décent et abordable, conduit à encadrer strictement les procédures d'expulsion. En sens inverse, le droit de propriété du propriétaire du logement, qui comprend le droit duser librement de son bien, de l'exploiter et d'en exclure les tiers, s'oppose directement à ce maintien forcé dans les lieux. Ainsi, l'exécution d'une expulsion permet de protéger le droit de propriété mais met en péril le droit au logement des occupants. À l'inverse, le maintien des occupants dans le logement sauvegarde temporairement leur droit au logement mais porte atteinte au droit du propriétaire, qui se voit privé de la jouissance et de la libre disposition de son bien. Dans ce type de situation, il appartient au juge d'opérer une mise en balance (L'expulsion est-elle proportionnée ? Des mesures d'accompagnement sont-elles prévues ? Les intérêts des personnes vulnérables, telles que les enfants, ont-elles été prises en considération ?).

De la même manière, un autre cas de figure illustre une contradiction entre le droit au logement et un autre droit, le droit à la sûreté et à l'ordre public (article 6). On peut imaginer l'exemple d'un immeuble déclaré insalubre ou dangereux, présentant un risque d'effondrement ou une installation électrique non conforme. Dans une telle hypothèse, les autorités publiques peuvent ordonner l'évacuation immédiate des habitants. Cette mesure protège la sûreté des personnes et la sécurité publique mais elle entre en contradiction avec le droit au logement dès lors qu'elle prive brutalement les occupants de leur logement et qu'aucune solution de relogement immédiate n'est proposée. Il appartient alors au juge de vérifier que l'évacuation a été proportionnée, si elle reposait sur des risques réels, si des mesures d'accompagnement (hébergement provisoire, relogement) ont été prévues, etc.

Il n'est toutefois pas pertinent d'exposer de manière exhaustive l'ensemble des situations conflictuelles susceptibles de se produire. Les cas de figure qui retiendront notre attention dans le cadre de la présente démonstration sont ceux où le droit au logement entre en opposition avec les droits et principes de l'Union relatifs au marché intérieur et à la concurrence. La mention d'une telle opposition peut *a priori* surprendre. En effet, il a été précédemment démontré que l'un des moyens pour le juge de l'Union de reconnaître, de
manière indirecte, un droit au logement a été d'appréhender celui-ci par l'intermédiaire des libertés fondamentales de circulation<fnref n="115" />. Conçues comme des principes favorisant la garantie du droit au logement, ces libertés apparaissent de prime abord comme des instruments de renforcement de sa portée. Dès lors, on peut légitimement s'interroger sur la manière dont elles pourraient également entrer en contradiction avec ce même droit.

## §2. L'illustration d'un conflit entre le droit au logement et la libre circulation des services

L'examen des deux affaires jointes<fnref n="116" /> soumises à la Cour de justice permet d'apporter un éclairage concret à cette interrogation. En l'espèce, Cali Apartments SCI (une société civile immobilière) et HX (un particulier) étaient propriétaires de studios à Paris. Ces logements étaient proposés à la location sur une plateforme en ligne et ont fait l'objet de locations répétées, de courte durée, à une clientèle de passage (principalement des touristes). La législation nationale en vigueur et plus particulièrement l'article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation encadre strictement ce type de pratique. Cette réglementation s'explique par le contexte puisque les faits se déroulent en 2017 dans une période marquée par la crise du logement. En substance, elle prévoit que le changement d'usage d'un local destiné à l'habitation est soumis à une autorisation préalable. Est notamment considéré comme un tel changement d'usage le fait de louer de manière répétée et pour de courtes durées un logement meublé à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, ce qui correspond précisément à l'activité des propriétaires dans cette affaire. Or, ceux-ci n'avaient pas obtenu l'autorisation requise.

En conséquence, le procureur de la République saisit en référé le tribunal de grande instance de Paris qui, sur le fondement de la réglementation citée, condamne les propriétaires au paiement d'une amende et ordonne le retour des biens concernés à leur usage d'habitation. Les intéressés interjettent appel de cette décision mais, par deux arrêts rendus les 19 mai et 15 juin 2017, la cour d'appel de Paris confirme le jugement de première instance et rejette leurs recours. Les propriétaires forment alors un pourvoi en cassation en soutenant que la cour d'appel aurait méconnu le principe de primauté du droit de l'Union européenne.

<footnote n="115">¹¹⁵ Cf la section 1 relative à la consécration indirecte du droit au logement par une application combinée des normes de l'Union (Partie 1, Titre 2).</footnote>

<footnote n="116">¹¹⁶ CJUE (Grande Chambre) 22 septembre 2020, aff. jointes C-724/18 et C-727/18, *Cali Apartments SCI et HX/ Procureur général près la cour d'appel de Paris et Ville de Paris*, JOn°C 390 du 16 novembre 2020, p. 4-5.</footnote>
En effet, les requérants soutiennent que la réglementation relative à la procédure d'autorisation préalable constitue une restriction à la libre prestation de services, telle qu'elle est consacrée par la Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur<sup>117</sup>, dite « directive services ». Cette directive prévoit, en son article 9, que les États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de services et son exercice à un régime d'autorisation que si certaines conditions sont réunies. Parmi ces conditions figurent, d'une part, la justification du régime par une raison impérieuse d'intérêt général et, d'autre part, la nécessité que l'objectif poursuivi ne puisse pas être atteint par une mesure moins contraignante. Les propriétaires font valoir que ces conditions ne sont pas respectées en l'espèce. Dans ce contexte, la Cour de cassation décide de surseoir à statuer et saisit la Cour de justice de l'Union par une série de questions préjudiciales. Celles-ci visent essentiellement à déterminer si la situation en cause relève du champ d'application de la directive services et, dans l'affirmative, si la réglementation française est conforme à cette directive.

Dans un arrêt rendu le 22 septembre 2020, la Cour de justice établit, dans un premier temps, que constituent bien des « services » au sens du droit de l'Union les activités de location, contre rémunération, de locaux meublés destinés à l'habitation, proposées à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile, lorsque ces locations sont effectuées de manière répétée et pour de courtes durées, que ce soit à titre professionnel ou non professionnel. La directive services s'applique donc à la réglementation nationale en cause.

Dans ce cadre, la Cour juge qu'une réglementation soumettant à autorisation préalable la location répétée d'un logement destiné à l'habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile est conforme au droit de l'Union. Effectivement, s'agissant de la première condition exigée par l'article 9 de la directive, relative à la nécessité d'une raison impérieuse d'intérêt général, la Cour considère que la réglementation française poursuit l'objectif de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée. Elle vise ainsi à répondre à la dégradation de l'accès au logement et à l'aggravation des tensions sur le marché immobilier, ce qui constitue une véritable raison impérieuse d'intérêt général (points 62 et suivants). Quant à la seconde condition, relative au respect du principe de

<footnote n="117"><sup>117</sup> Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, JO n°L 376 du 27 décembre 2006, pp 36-68.</footnote>
proportionnalité, la Cour estime que la réglementation est adaptée et mesurée. Elle ne concerne qu'une activité spécifique, celle des locations meublées de courte durée, elle exclut les résidences principales des propriétaires et elle est géographiquement limitée aux zones marquées par une forte pression immobilière. Enfin, la Cour précise qu'un simple contrôle *a posteriori*, par exemple au moyen d'un système déclaratif assorti de sanctions, ne permettrait pas d'enrayer immédiatement et efficacement la transformation rapide des logements en locations touristiques, transformation qui contribue directement à la pénurie de logements de longue durée (points 70 et suivants).

Ainsi, cette affaire met en évidence un conflit entre deux ensembles de droits et de principes. D'un côté se trouve le droit au logement car, bien qu'il ne soit pas directement mentionné, la réglementation nationale qui soumet la location meublée de courte durée à un régime d'autorisation préalable poursuit précisément l'objectif de le garantir. De l'autre côté se situe la libre prestation de services qui fait partie intégrante de la liberté fondamentale de circulation des services au sein de l'Union européenne. Il faut souligner par ailleurs, que cette jurisprudence fait partie de celles, précédemment exposées, qui s'inscrivent dans une dynamique de reconnaissance implicite du droit au logement.

En définitive, cette affaire illustre la manière dont un conflit peut surgir entre le droit au logement et un autre droit ou principe de l'Union, en l'occurrence la libre circulation des services. Elle ne met cependant pas en évidence la possibilité qu'un tel conflit constitue un obstacle à la garantie de ce droit, puisque la solution retenue en assure précisément la protection. Toutefois, il s'agit d'un exemple isolé de contradiction résolue implicitement en faveur du droit au logement. Cette décision ne reflète pas une orientation générale de la jurisprudence et l'examen d'autres situations montre que le juge peut parvenir à une appréciation différente.