## Section 2. La résidualisation du droit au logement opérée en conséquence par le juge de l'Union

### §1. L'affaire entre la Commission et les Pays-Bas : illustration d'une tension entre le droit au logement et d'autres exigences européennes

Un contentieux particulièrement marquant a opposé la Commission européenne et les Pays-Bas pendant une dizaine d'années. Ce litige met en évidence la manière dont le droit au logement peut entrer en tension avec certaines règles de l'Union, en particulier le droit européen de la concurrence et plus spécifiquement le régime des aides d'État. À l'issue de ce conflit, le juge a opéré, de manière indirecte, une résidualisation du droit au logement. Avant de revenir sur cette affaire, il convient de rappeler brièvement le cadre du droit européen de la concurrence, et plus particulièrement la réglementation applicable aux aides sociales, afin de mieux comprendre les enjeux du litige.

En premier lieu, il importe de souligner que le droit de la concurrence relève de la compétence exclusive de l'Union européenne<fnref n="118" />, ce qui implique que les États membres sont dessaisis de leur compétences pour édicter des règles en la matière dès lors que celle-ci présente une dimension européenne. Pour rappel, le système mis en place par l'Union repose sur une logique de concurrence libre mais encadrée. Ainsi, sont encadrés les comportements susceptibles de fausser la concurrence tels que les ententes restrictives de concurrence (article 101 du TFUE), l'abus de position dominante (article 102 TFUE) et également le régime des aides d'État (article 107 et suivants du TFUE). Par principe, ces aides sont interdites car considérées comme incompatibles avec le marché intérieur en ce qu'elles sont susceptibles de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises. Cependant, des exceptions sont prévues et certaines dérogations peuvent être admises dans des situations particulières. Le pouvoir d'apprécier la compatibilité d'une aide d'État avec le marché intérieur appartient exclusivement à la Commission européenne. C'est elle qui décide si une aide peut être considérée comme conforme au droit de l'Union. Pour cette raison, tout État membre qui souhaite octroyer une aide doit en notifier préalablement la Commission et attendre sa décision avant de procéder au versement aux entreprises bénéficiaires<fnref n="119" />.

<footnote n="118">¹¹⁸ Article 3 du TFUE : « L'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants: [...] l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ».</footnote>

<footnote n="119">¹¹⁹ Ce n’est pas le cas si l’aide est accordée de plein droit. Dans ces cas de figure, prévus par des règlements, il y une exemption de notification à l’égard de la Commission.</footnote>
Parmi les dérogations envisageables figure notamment celle relative aux services d'intérêt économique général (SIEG), prévue à l'article 106 paragraphe 2 du TFUE. Celui-ci dispose :
> « Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général [...] sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ».
Les SIEG s'inscrivent dans la catégorie plus large des services d'intérêt général (SIG)<fnref n="120" />. Un SIG correspond à un service que l'État qualifie comme tel et qui est, en conséquence, soumis à des obligations spécifiques de service public<fnref n="121" />. Lorsque ce service revêt un caractère économique, il est qualifié de SIEG et relève alors, en principe, du droit de l'Union européenne. *A contrario*, lorsqu'il ne présente pas de dimension économique, il est qualifié de service non économique d'intérêt général (SNIEG), auquel le droit de l'Union ne s'applique pas. En l'absence de définition officielle, le SIEG est, en premier lieu, caractérisé par l'autorité nationale compétente<fnref n="122" />. Toutefois, la Cour de justice et la Commission peuvent être amenées à requalifier un SIG en SIEG ou en SNEIG s'il ne respecte pas les éléments suivants. Le premier élément tient à l'existence d'une mission d'intérêt général. Celle-ci est établie librement par l'autorité nationale organisatrice du service, cependant la Cour peut opérer un contrôle de « l'absence d'erreur manifeste d'appréciation »<fnref n="123" /> de l'intérêt général caractérisé. Le second élément réside dans la présence d'une activité de nature économique<fnref n="124" />.

C'est dans ce cadre que s'inscrit le contentieux ayant opposé la Commission européenne et les Pays-Bas. Celui-ci débute en 2002, lorsque les autorités néerlandaises notifient à la Commission le système d'aides d'État accordées à leurs sociétés de logement, c'est-à-dire les

<footnote n="120">120 Les SIG sont consacrés officiellement dans le Protocole n°26 sur les services d'intérêt général, JO n° C 236 du 26 octobre 2012.</footnote>

<footnote n="121">121 Communication de la Commission européenne, du 20 novembre 2007, « Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général: un nouvel engagement européen » : « Les services [d'intérêt général], tant économiques que non économiques, que les autorités publiques classent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public ».</footnote>

<footnote n="122">122 Tribunal de première instance de la CJCE, 12 février 2008, British United Provident Association Ltd (BUPA), 289/03, JO n°C 79 du 29 mars 2008, p. 30 : « La responsabilité de décider quel service doit être considéré comme un service d'intérêt général et comment il doit fonctionner incombe en premier lieu à l'échelon local ».</footnote>

<footnote n="123">123 Communication de la Commission, du 20 novembre 2007, « Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux d'intérêt général: un nouvel engagement européen », page 10.</footnote>

<footnote n="124">124 Les critères caractérisant une activité économique ont été établis par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union. Ainsi, est économique une activité qui consiste à « offrir des biens ou des services sur un marché donné » (CJCE, 18 juin 1998, République italienne / Commission des Communautés européennes, 35/96, JO n°C 247 du 08 août 1998, p. 4.) et qui est exercée « en contrepartie du versement d'une rémunération au sens large » (CJCE, 7 novembre 1996, Züchner / Handelskrankenkasse, 77/95, JO n° C 14 du 15 janvier 1997, p.6.).</footnote>
organismes publics chargés de la construction et de la gestion des logements sociaux. Ces
sociétés ont pour mission de construire, acquérir et mettre en location des logements sociaux.
Elles attribuent ces logements soit, en priorité et sans but lucratif, aux personnes défavorisées,
soit, en contrepartie d'un loyer, à des personnes qui n'entrent pas dans cette catégorie. Le
modèle néerlandais correspond ainsi à une conception universaliste du logement social.
Comme rappelé précédemment<sup>125</sup>, trois conceptions coexistent (résiduelle, généraliste et
universaliste). Selon l'approche universaliste, les logements sociaux sont ouverts à l'ensemble
de la population, sans qu'aucun plafond de revenu ne conditionne leur attribution.

Ainsi, les Pays-Bas sollicitent de la Commission le bénéfice d'une dérogation à l'interdiction des aides d'État, afin de pouvoir financer les sociétés de logement concernées. Cette demande s'appuie sur l'article 106 paragraphe 2 du TFUE précité. Les autorités néerlandaises soutiennent que l'application stricte de l'interdiction des aides d'État aux organismes de logement social engendreraient un « échec de l'accomplissement de la mission particulière qui leur a été impartie ».

Cependant, par une décision du 14 juillet 2005, la Commission européenne rejette la demande des Pays-Bas, estimant que le système en cause n'est pas conforme au droit de la concurrence. Elle considère que les services de mise à disposition de logements sociaux, dès lors qu'ils ne bénéficient pas exclusivement aux personnes défavorisées mais également à des catégories de population plus larges, ne peuvent être qualifiés de services d'intérêt économique général. Une telle qualification relève, selon elle, d'une erreur manifeste d'appréciation de la part des autorités néerlandaises. Par conséquent, les aides accordées aux sociétés de logement pour la mise en location de logements destinés à une population qui n'est pas défavorisée constituent des aides d'État interdites en vertu de l'article 107 du TFUE. Ainsi, selon la Commission, le logement social doit être réservé aux « personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantageux qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché »<sup>126</sup>.

L'affaire est portée devant la Cour de justice de l'Union à la suite du recours en annulation
introduit par les Pays-Bas contre la décision de la Commission refusant la dérogation

<footnote n="125">125 Cf la section 1 relative à la pluralité de conceptions nationales du droit au logement (Partie 1, Titre 2).</footnote>

<footnote n="126">126 Décision n°9380 de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, JO n°L 7, p. 3-10.</footnote>
sollicitée<fnref n="127" />. Par un arrêt du 15 novembre 2018¹²⁸, le Tribunal de l'Union confirme la position
de la Commission et valide sa conception restrictive du logement social : « Dans la lettre
article 17, la Commission a indiqué que la définition du SIEG du logement social devait
établir un lien direct avec les ménages défavorisés. À cet égard, elle a indiqué que la solution
proposée par les autorités néerlandaises consistant à réduire la valeur maximale des
logements qui pouvaient être considérés comme des « logements sociaux » ne résolvait pas ce
problème [...] Il découle de ce qui précède que la Commission, n'ayant pas exigé une
définition du SIEG fondée sur un plafond de revenus, n'a pas commis d'erreur de droit, ni
abusé de ses compétences, ni violé la décision 2005/842 » (points 129 et 138). Cette affaire a
ainsi conduit à des transformations de la politique du logement social aux Pays-Bas.

§2. Les effets de l'affaire : une résidualisation du droit au logement

Cette affaire soulève de nombreuses problématiques, par exemple, sur le plan des
compétences de l'Union, puisqu'elle conduit celle-ci à intervenir de manière indirecte dans
des politiques sociales des États membres dans lesquelles elle ne dispose pas de compétence.
Ceci-dit, la problématique qui nous intéresse ici est celle liée à ses conséquences sur le droit
au logement. En effet, en opérant une résidualisation de la conception du logement social, qui,
selon la Commission et le Tribunal, doit être limitée à une approche strictement résiduelle,
l'affaire aboutit mécaniquement à une résidualisation du droit au logement lui-même.

À cet égard, lors des débats tenus en mai 2010 sur le principe de subsidiarité et l'universalité
des services publics sociaux dans l'Union européenne, plusieurs parlementaires ont exprimé
cette crainte que la résidualisation du logement social n'entraîne, par ricochet, une
résidualisation du droit au logement lui-même. La réponse de la Commission fut toutefois
limitée, celle-ci se bornant à affirmer que « le logement en général n'est pas la même chose
que le logement social »<fnref n="129" />, rejetant ainsi toute corrélation entre les deux notions.

<footnote n="127">¹²⁷ Décision C(2009) 9963 final de la Commission du 15 décembre 2009 relative aux aides d'État, n° E 2/2005 et n° N 642/2009.</footnote>

<footnote n="128">¹²⁸ Tribunal de première instance, 15 novembre 2018, *Stichting Woonlinie / Commission européenne*, 202/10 et 203/10.</footnote>

<footnote n="129">¹²⁹ Compte rendu in extenso des débats du Parlement européen, séance du mardi 18 mai 2010, Strasbourg, sur le principe de subsidiarité et l'universalité des services publics sociaux dans l'Union européenne (question orale O-0062/2010 – B7-0218/2010).</footnote>
Or, force est de constater que le lien entre logement social et droit au logement est réel. Certes, « *le logement en général* », soit l'ensemble du marché du logement, n'inclut pas que le logement social, mais comprend également le parc privé, qu'il soit locatif ou en accession à la propriété. Cependant, dans de nombreux États, le lien entre logement social et droit au logement est établi de manière explicite. Par exemple, en France, le logement est reconnu comme un objectif à valeur constitutionnelle<fnref n="130" /> et la loi du 5 mai 2007¹³¹ a consacré le droit au logement opposable (DALO), dont le parc social constitue l'un des principaux instruments de mise en œuvre. Conçu dans cette perspective, le logement social apparaît non pas comme une simple politique sectorielle, mais comme l'un des vecteurs privilégiés de concrétisation du droit au logement. Dès lors, la finalité des politiques de logement social se détermine nécessairement en fonction de la portée reconnue à ce droit fondamental.

Dans ces conditions, dès lors que le droit au logement est conçu comme un droit universel, c'est-à-dire un droit dont l'ensemble des individus sont titulaires et qui garantit à chacun une accessibilité effective à un logement indépendamment de sa situation économique, la résidualisation du logement social entraîne inévitablement une résidualisation du droit lui-même. En effet, si le logement social, en tant que principal instrument de mise en œuvre de ce droit, se trouve limité à la seule prise en charge des personnes défavorisées, son champ d'action se voit considérablement restreint. Or, dans un contexte de crise du logement, de larges catégories de la population (ménages modestes, classes moyennes, jeunes actifs ou encore familles monoparentales) rencontrent de grandes difficultés à se loger décemment à un coût proportionné à leurs revenus. Ces catégories ne sont pas « défavorisées » au sens strict retenu par la Commission, mais elles sont bel et bien vulnérables face au marché privé.

En somme, en restreignant le logement social à une fonction de simple filet de sécurité, l'affaire conduit à réduire la portée du droit au logement en tant que droit conçu pour tous. Celui-ci cesse d'être appréhendé comme une garantie universelle et se trouve requalifié en une aide ponctuelle, destinée uniquement à ceux qui sont totalement exclus du marché privé. Cette affaire illustre ainsi les conséquences que peut engendrer une situation conflictuelle entre le droit au logement et d'autres impératifs européens, en l'occurrence entre le droit au logement appréhendé par le biais du logement social avec le droit de la concurrence.

<footnote n="130">¹³⁰ Conseil constitutionnel, décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, *Loi relative à la diversité de l'habitat*, JO du 21 janvier 1995, p. 1330.</footnote>

<footnote n="131">¹³¹ Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, JORF n° 55, p. 4140.</footnote>
Ainsi, la nécessité de résoudre les conflits opposant le droit au logement à d'autres exigences européennes, conjuguée aux limites liées à ses effets juridiques, notamment en matière d'invocabilité et de justiciabilité, constitue un obstacle majeur à la pleine garantie de ce droit au niveau européen. En dépit de ces obstacles, les institutions de l'Union déploient progressivement divers moyens ayant pour effet de garantir, de manière directe ou indirecte, la protection de ce droit.
## Titre 2. L'action de l'Union européenne concourant à garantir le droit au logement

La garantie d'un droit ne peut se limiter à sa reconnaissance textuelle ni à la possibilité de l'invoquer en justice. Même si les difficultés tenant à l'invocabilité et à la justiciabilité du droit au logement venaient à être levées, son effectivité ne saurait être pleinement assurée sans l'intervention de politiques publiques capables d'en concrétiser les différentes composantes (l'accès, la salubrité, l'accessibilité économique, etc.). Or, l'Union ne dispose pas de compétence propre en matière de logement et ne peut donc intervenir directement en la matière.

Dans ce contexte, elle agit de manière plus diffuse, tantôt en mobilisant ses compétences dans d'autres domaines pour adopter des actes juridiques contraignants qui affectent indirectement le droit au logement (chapitre 1), tantôt en recourant à des instruments de droit souple qui lui permettent d'orienter plus directement l'action des États membres (chapitre 2).

## Chapitre 1. L'action indirecte de l'Union en faveur du droit au logement par le recours au droit dur

Sans revenir sur le rôle de la Cour de justice, déjà analysé dans la reconnaissance du droit au logement, l'attention se porte ici sur les actes de droit dérivé adoptés par l'Union dans le cadre de ses compétences, lesquels contribuent, de manière incidente, à renforcer l'effectivité de ce droit. Deux illustrations apparaissent particulièrement pertinentes, d'une part, l'apport des règles environnementales et énergétiques (I), et d'autre part, celui des règles de protection des consommateurs (II).

### Section 1. L'apport de la matière environnementale et énergétique à la réalisation indirecte du droit au logement

#### §1. Le lien entre droit au logement et environnement et énergie

Tel que nous l'avons établi, l'Union ne dispose d'aucune compétence propre en matière de logement, cette dernière relevant exclusivement des États membres. Cela étant, le droit au logement se caractérise par un contenu particulièrement riche puisqu'il renvoie à des
dimensions juridiques multiples telles que la prévention des expulsions, la salubrité des
habitations, l'accessibilité économique et matérielle des logements ou encore leur adaptation
aux besoins des personnes vulnérables, etc. Parallèlement, l'évolution de l'intégration
européenne a considérablement élargi le champ des compétences de l'Union, notamment en
matière sociale, d'environnement ou encore de protection des consommateurs. La rencontre
de ces deux dynamiques (la multiplicité des composantes du droit au logement et l'extension
du champ d'intervention de l'UE) produit un phénomène singulier puisque en agissant dans
ses domaines de compétence, l'Union agit par ricochet sur le droit au logement et participe
ainsi à en renforcer progressivement l'effectivité.

Si une telle présentation peut paraître abstraite, des exemples concrets permettent d'en saisir
toute la portée. À cet égard, une première illustration peut être trouvée dans l'impact de la
législation européenne en matière d'environnement et d'énergie sur le droit au logement. Il
existe en effet un lien intrinsèque entre le logement et l'environnement<fnref n="132" />. Comme cela a été
rappelé dans les conclusions de la Table ronde sur l'inclusion sociale de Glasgow en 2005¹³³,
le droit au logement inclut notamment l'existence d'un stock suffisant de logements
accessibles et décents. Or, la décence du logement ne saurait être réduite à des critères
économiques ou matériels, elle suppose également la prise en compte d'exigences
environnementales. Par exemple, un logement ne peut être considéré comme décent s'il est
implanté dans un environnement exposé à des nuisances industrielles toxiques ou s'il ne
garantit pas une protection suffisante contre le froid, l'humidité, la chaleur ou la pluie. Les
considérations climatiques sont dès lors indissociables de la qualité des logements. Les effets
du changement climatique rendent cette articulation particulièrement manifeste, les
inondations entraînant la destruction d'habitations, les vagues de chaleur rendant certains
logements invivables, les tempêtes et phénomènes côtiers mettant en péril les zones littorales,
les vagues de froid aggravant la précarité énergétique, etc.

<footnote n="132">132 Si les questions environnementales et énergétiques sont appréhendées de manière distincte dans le TFUE (articles 191 et suivants pour l'environnement, article 194 pour l'énergie), le terme « environnement » est ici entendu dans une acception large, renvoyant au triptyque « environnement - climat - énergie ». Elle renvoie ainsi non seulement à la protection de la nature, de l'air, de l'eau et du sol et à la lutte contre le changement climatique, mais également aux considérations énergétiques, en particulier l'efficacité énergétique, la réduction de la consommation et le recours accru aux énergies renouvelables. Cette intégration se justifie par le rôle central de l'énergie dans la protection de l'environnement et la lutte contre le changement climatique.</footnote>

<footnote n="133">¹³³ Commission européenne (2005). Conclusions de la Table ronde inclusion sociale de l'Union européenne, Glasgow, 2005, op. cit.</footnote>
Le raisonnement inverse mérite également d'être souligné, dans la mesure où le logement exerce lui aussi un impact direct sur l'environnement. L'exercice du droit au logement ne peut donc être envisagé sans une exigence de durabilité, ce qui implique des constructions économes en énergie et respectueuses de l'environnement. Ainsi, par exemple, un logement dont la consommation énergétique est excessive, que ce soit pour le chauffage ou pour le rafraîchissement, n'est ni durable ni accessible. En somme, il existe donc une relation circulaire entre le logement et l'environnement, l'un influençant l'autre dans un rapport de dépendance réciproque.

## §2. L'action de l'Union en matière d'environnement et d'énergie en faveur du droit au logement

Cette imbrication entre logement et environnement permet de comprendre comment l'Union, lorsqu'elle légifère en matière environnementale et énergétique, participe à la garantie du droit au logement. Les domaines de l'environnement et de l'énergie relèvent en effet de sa compétence<fnref n="134" />, plus précisément d'une compétence partagée avec les États membres, exercée dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. À ce titre, un apport récent peut être mentionné avec l'adoption de la Directive du 24 avril 2024 relative à la performance énergétique des bâtiments<fnref n="135" />. Les bâtiments étant définis, à l'article 2 de la directive, comme « une construction dotée d'un toit et de murs, dans laquelle de l'énergie est utilisée pour réguler l'environnement intérieur », les logements entrent donc dans son champ d'application.

L'objectif de cette directive est d'améliorer la performance énergétique des bâtiments<fnref n="136" />, qu'ils soient neufs ou existants, afin de parvenir à un parc immobilier<fnref n="137" /> à émissions nulles<fnref n="138" />

<footnote n="134">¹³⁴ Article 4 paragraphe 2 du TFUE : « Les compétences partagées entre l'Union et les États membres s'appliquent aux principaux domaines suivants: [...] e) l'environnement; [...] i) l'énergie ».</footnote>

<footnote n="135">¹³⁵ Directive 2024/1275 du Parlement européen et du Conseil du 24 avril 2024 relative à la performance énergétique des bâtiments (refonte), JO n°L 2024/1275 du 8 mai 2024.</footnote>

<footnote n="136">¹³⁶ La performance énergétique des bâtiments est définie à l'article 8 paragraphe 2 de la directive comme : « La quantité d'énergie calculée ou mesurée nécessaire pour répondre aux besoins énergétiques liés à une utilisation normale du bâtiment, ce qui inclut l'énergie utilisée pour le chauffage, le système de refroidissement, la ventilation, la production d'eau chaude sanitaire et l'éclairage ».</footnote>

<footnote n="137">¹³⁷ Le « parc immobilier » renvoie à l'ensemble des bâtiments, qu'ils soient publics ou privés, présents sur le territoire d'un État.</footnote>

<footnote n="138">¹³⁸ L'« émission nulle » désigne une situation où aucun polluant ou gaz à effet de serre n'est directement rejeté dans l'atmosphère par une activité, un produit ou un bâtiment. En l'occurrence, le « bâtiment à émissions nulles » est définie, article 2 paragraphe 2 de la directive, comme : « Un bâtiment à très haute performance énergétique [...] ne requérant aucune énergie ou seulement une très faible quantité d'énergie, ne générant sur site aucune</footnote>
d'ici 2050. Pour ce faire, l'acte fixe un ensemble d'obligations minimales devant être
transposées par les États membres, telles que l'installation progressive de panneaux solaires
sur les nouveaux bâtiments ainsi que sur certains bâtiments existants (article 9, paragraphe 1),
ou encore l'obligation de rénover 16 % des bâtiments les moins performants d'ici 2030 et 26
% d'ici 2033 (article 9). De manière générale, ces mesures tendent à garantir des logements
durables, plus sûrs et mieux adaptés aux exigences climatiques, contribuant ainsi à la
protection du droit au logement, dans la mesure où elles conditionnent à la fois son
accessibilité économique, sa salubrité et la sécurité d'occupation de ses habitants.

À cet égard, on peut relever, parmi les dispositions particulièrement pertinentes, l'article 8.
Celui-ci prévoit que lorsqu'un bâtiment fait l'objet d'une rénovation importante, celle-ci doit
non seulement améliorer la performance énergétique mais également garantir la qualité de
l'air intérieur, l'adaptation au climat, la sécurité du bâtiment, le retrait des substances
dangereuses et l'accessibilité pour les personnes handicapées. Ces critères constituent autant
de conditions essentielles à la garantie d'un logement véritablement décent.

On peut également relever l'article 17, paragraphes 17 à 19, qui impose aux États membres de prendre en considération la question des expulsions de ménages vulnérables consécutives à des hausses de loyers excessives après rénovation énergétique (paragraphe 17). Il est prévu, en outre, que les aides financières destinées à accompagner ces rénovations doivent cibler en priorité les ménages vulnérables, les personnes en situation de précarité énergétique ainsi que les habitants de logements sociaux (paragraphe 18). S'agissant du parc locatif, il exigé que les incitations mises en place bénéficient à la fois aux propriétaires et aux locataires, au moyen notamment de garanties telles que des aides au paiement du loyer ou le plafonnement des augmentations (paragraphe 19). À travers ces dispositions, l'Union concourt donc à la garantie du droit au logement en protégeant simultanément la sécurité d'occupation, en évitant certaines expulsions, et l'accessibilité économique, en maintenant des loyers soutenables dans le cadre des rénovations obligatoires destinées à améliorer la performance énergétique des logements.

Cette directive ne constitue qu'un exemple parmi d'autres des actes adoptés en matière
environnementale et énergétique qui exercent un impact sur le droit au logement, l'Union

<footnote>émission de carbone provenant de combustibles fossiles et ne produisant aucune émission opérationnelle de gaz à effet de serre ou seulement de très faibles émissions ».</footnote>
ayant développé un cadre normatif dense en la matière. On peut ainsi mentionner la Directive
du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique<fnref n="139" />, qui impose aux États membres des
objectifs contraignants de réduction de la consommation d’énergie et la rénovation de leur
parc immobilier, contribuant ainsi à rendre les logements plus économes, accessibles et
durables. La Directive du 21 mai 2008 relative à la qualité de l’air ambiant<fnref n="140" /> participe
également à la garantie du droit au logement en fixant des seuils de pollution et en imposant
des mesures correctrices, ce qui protège la santé des habitants et assure la salubrité des
logements. De même, le Règlement du 30 juin 2021, dit « *loi européenne sur le climat* »<fnref n="141" />,
inscrit l’objectif de neutralité climatique d’ici 2050 et impose l’adaptation des politiques
sectorielles, notamment dans le domaine du bâtiment. Il favorise ainsi la résilience du parc
immobilier face aux aléas climatiques et contribue à garantir la sécurité des habitations.

L'exemple de la matière environnementale et énergétique met ainsi en évidence la manière
dont l'Union, bien qu'elle ne dispose pas d'une compétence explicite en matière de logement,
contribue indirectement à sa garantie. Toutefois, l'influence du droit de l'Union sur le
logement ne se limite pas à cette seule dimension. Une autre illustration peut être trouvée dans
le domaine de la protection des consommateurs qui participe également à renforcer
l'effectivité du droit au logement.

<footnote n="139">¹³⁹ Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, JO n°L 315 du 14 novembre 2012, pp. 1-56.</footnote>

<footnote n="140">¹⁴⁰ Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 *concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe*, JO n°L 152 du 11 novembre 2008, pp. 1-44.</footnote>

<footnote n="141">¹⁴¹ Règlement 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique, JO n°L243 du 9 juillet 2021, pp. 1-17.</footnote>
## Section 2. La contribution indirecte de l'Union au droit au logement à travers la protection des consommateurs

### §1. Les apports de la législation européenne de consommation au droit au logement

Une seconde illustration de l'impact de la législation européenne sur le droit au logement se rencontre dans le domaine d'action de l'Union relatif à la protection des consommateurs. La protection des consommateurs relève en effet d'une compétence partagée entre l'Union et ses États membres<fnref n="142" />, ce qui permet à l'Union d'adopter des actes de droit dérivés en la matière. L'existence d'une telle compétence n'a rien de surprenant dans la mesure où la protection des consommateurs constitue une condition indispensable au bon fonctionnement du marché intérieur.

Le lien entre droit européen de la consommation et droit au logement a déjà été évoqué<fnref n="143" /> à travers la jurisprudence de la Cour, qui a encadré les clauses permettant le recouvrement d'une créance par la réalisation extrajudiciaire d'une sûreté grevant le bien immobilier donné en garantie par le consommateur (notamment dans l'affaire *Monika*<fnref n="144" />). Au-delà de cet encadrement jurisprudentiel des contrats de prêt, la législation de l'Union illustre également cette interaction, en particulier avec la Directive du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel<fnref n="145" />. Cette directive établit un cadre harmonisé pour réguler les prêts immobiliers, notamment les crédits hypothécaires, en renforçant la transparence, la responsabilité des prêteurs<fnref n="146" /> et la protection des emprunteurs. Elle s'applique aux contrats conclus avec des consommateurs et garantis par un bien immobilier résidentiel ou destinés à son acquisition ou à sa rénovation, ainsi qu'aux intermédiaires de crédit et aux prêteurs qui les proposent. Ce dispositif contribue directement au droit au logement en sécurisant l'accès à la propriété puisqu'il protège les consommateurs contre le surendettement grâce à une meilleure information, une évaluation obligatoire de leur

<footnote n="142">¹⁴² Article 4 paragraphe 2 du TFUE : « *Les compétences partagées entre l'Union et les États membres s'appliquent aux principaux domaines suivants: [...] f) la protection des consommateurs* ».</footnote>

<footnote n="143">¹⁴³ Cf la section 1 relative à la construction jurisprudentielle progressive des éléments matériels du droit au logement (Partie 1, Titre 2).</footnote>

<footnote n="144">¹⁴⁴ CJUE (troisième chambre), 10 septembre 2014, *Monika Kušionová / SMART Capital a.s., op. cit.*</footnote>

<footnote n="145">¹⁴⁵ Directive 2014/17/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 février 2014 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel, JO n°L 60 du 28 février 2014, pp. 34-85.</footnote>

<footnote n="146">¹⁴⁶ L'article 4 paragraphe 2 de la directive définit le « prêteur » de la manière suivante : « toute personne physique ou morale qui consent ou s'engage à consentir un crédit relevant du champ d'application de l'article 3, dans le cadre de l'exercice de ses activités commerciales ou professionnelles ».</footnote>
solvabilité et l'interdiction de pratiques abusives<fnref n="147" />. En définitive, la directive favorise à la fois l'accès au logement en rendant le crédit immobilier plus sûr et transparent et le maintien dans le logement en prévenant les situations de défaut de paiement conduisant à l'expulsion.

Toujours dans le champ d'action de la protection des consommateurs, on peut citer le Règlement du 10 mai 2023 relatif à la sécurité générale des produits<fnref n="148" />. Cet acte ne concerne pas les crédits immobiliers mais porte sur l'ensemble des produits de consommation<fnref n="149" /> mis à disposition sur le marché de l'Union<fnref n="150" />. Son objectif est d'assurer un haut niveau de protection de la santé et de la sécurité des consommateurs. Il contribue ainsi indirectement au droit au logement en garantissant que les biens et équipements liés à l'habitation, tels que les meubles, les électroménagers, les installations domestiques ou encore les matériaux de construction destinés aux consommateurs, soient sûrs et non dangereux. Par exemple, l'article 5 énonce une obligation générale de sécurité imposant aux fabricants de ne mettre sur le marché que des produits sûrs. Une telle exigence protège les occupants contre des risques domestiques comme les incendies, les intoxications ou les accidents<fnref n="151" /> et renforce par conséquent le droit au logement en ce qu'elle participe au maintien dans le logement et constitue un élément du logement décent.

Évidemment, le lien entre ces différentes réglementations, qu'il s'agisse de celles relatives à l'environnement, à l'énergie ou à la protection des consommateurs, et la garantie du droit au logement peut sembler ténu dès lors que ces textes n'ont pas pour vocation première de consacrer ce droit, tel n'étant pas leur objectif affiché. Cependant, au regard des éléments établis, il apparaît indéniable que leur contenu y contribue et participe ainsi, de manière en quelque sorte involontaire, à la réalisation de ce droit. Les deux volets de réglementation

<footnote n="147">¹⁴⁷ En guise d'exemples, on peut citer l'obligation de remise d'une fiche européenne d'information standardisée permettant la comparaison des offres de crédit (article 14), la possibilité pour le consommateur de rembourser son crédit par anticipation moyennant une compensation équitable mais limitée (article 25), ainsi que l'interdiction des ventes liées abusives, telle que l'obligation de souscrire à des produits financiers non nécessaires pour l'obtention du crédit (articles 7 et 8).</footnote>

<footnote n="148">¹⁴⁸ Règlement du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 relatif à la sécurité générale des produits, JO n°L 135 du 23 mai 2023, pp. 1-51.</footnote>

<footnote n="149">¹⁴⁹ L'article 3 paragraphe 1 du règlement définit la notion « produit » de la manière suivante : « *Tout élément, qu'il soit ou non interconnecté avec d'autres éléments, fourni ou mis à disposition, à titre onéreux ou gratuit, y compris dans le cadre d'une prestation de service, qui est destiné aux consommateurs ou est susceptible, dans des conditions raisonnablement prévisibles, d'être utilisé par les consommateurs même s'il ne leur est pas destiné* ».</footnote>

<footnote n="150">¹⁵⁰ À l'exception des produits déjà couverts par une législation sectorielle spécifique.</footnote>

<footnote n="151">¹⁵¹ On peut citer, à titre d'exemple, l'hypothèse de peintures ou de revêtements contenant du plomb ou d'autres substances toxiques, ou encore celle de détecteurs de fumée défaillants, susceptibles d'empêcher la prévention d'une destruction du logement en cas d'incendie.</footnote>
évoqués, en matière d'environnement et de protection des consommateurs, ne constituent que
des illustrations parmi d'autres. De nombreux autres champs d'action de l'Union peuvent
également avoir un impact sur le droit au logement, qu'il s'agisse du marché intérieur, de la
concurrence ou encore de règles spécifiques visant des catégories de personnes vulnérables
telles que les demandeurs d'asile, les réfugiés, les enfants non accompagnés ou les victimes
de violences fondées sur le genre.

§2. L'effectivité de la réglementation indirecte en matière de logement et ses limites

L'efficacité de telles réglementations dans la garantie du droit au logement réside dans leur
force contraignante. Les actes évoqués sont en effet des règlements et des directives, qui
constituent des actes obligatoires du droit de l'Union (article 288 TFUE). Le règlement est
obligatoire dans tous ses éléments, directement applicable, et ses destinataires ne sont pas
uniquement les États membres mais également, le cas échéant, les personnes physiques et
morales. La directive, quant à elle, établit des obligations de résultat à l'égard des États et
suppose une transposition par ceux-ci. Si elle ne bénéficie pas, en principe, d'un effet direct,
la jurisprudence de la Cour de justice s'est montrée particulièrement protectrice puisqu'elle
reconnaît, dans certains cas, un effet direct aux directives afin de sauvegarder les droits des
particuliers<fnref n="152" />. En pratique, cela implique qu'en cas de non-respect de ces règles, le juge peut
être saisi afin d'en garantir l'application, ce qui permet d'assurer l'effectivité des dispositions
contribuant à la réalisation du droit au logement.

Cette réglementation de l'Union, dans les domaines où sa compétence est établie, apparaît
ainsi comme un instrument indéniablement avantageux pour garantir l'effectivité du droit au
logement. En outre, c'est sur la base de ces dispositions normatives que le juge est conduit à
les expliciter, ce qui lui permet, par leur application et leur interprétation, de contribuer à la
concrétisation d'une véritable forme de droit au logement, ainsi que nous l'avons
précédemment observé.

Cela étant, l'influence de cette réglementation européenne sur le droit au logement présente
des limites certaines. Elle demeure en effet sectorielle et indirecte, son impact étant circonscrit
au champ d'application des normes concernées. L'apport de ces instruments est donc réel
mais résiduel, puisqu'il n'embrasse que certains aspects du logement sans en consacrer

<footnote n="152">152 CJCE, 4 décembre 1974, *Van Duyn*, C-41/74, op. cit. et CJCE, 5 avril 1979, *Ratti*, op. cit.</footnote>
l'unité. Dès lors, si la législation existante contribue de manière fragmentée à l'effectivité de ce droit, seule l'adoption d'un cadre réglementaire commun, spécifiquement consacré au droit au logement, permettrait d'en assurer une garantie satisfaisante à l'échelle de l'Union.

Dans ce cadre, il est regrettable que l'Union, faute de compétence, ne puisse intervenir de manière directe pour consacrer et garantir un véritable droit au logement. Toutefois, si une telle consécration n'est pas envisageable par le biais du droit dur, elle peut néanmoins trouver une expression à travers les instruments de droit souple.
# Chapitre 2. L'action directe de l'Union en faveur du droit au logement par le recours au droit souple

Alors que l'action de l'Union en faveur du droit au logement s'exprime, par le biais du droit dur, de manière indirecte et sectorielle, elle se manifeste également de façon plus directe par le recours au droit souple. Ce recours s'est d'une part récemment intensifié au sein des institutions européennes elles-mêmes (I). Il se traduit, d'autre part, par la mise en place d'un cadre de coopération structuré au moyen de la méthode ouverte de coordination (II).

## Section 1. L'intensification récente du recours européen à la soft law pour garantir le droit au logement

### §1. L'essor de la soft law comme instrument de garantie du droit au logement

Si l'appréhension de la question du logement par le biais de la « soft law », ou droit souple, au niveau de l'Union européenne est notable, il convient d'abord de préciser ce que recouvre cette notion. Il existe une pluralité de définitions, certaines insistent sur le processus formel d'élaboration de l'acte, d'autres privilégient son contenu et ses effets pratiques. Nous pouvons retenir ici la définition proposée par Oussema Chebbi, docteur en droit comparé : « De manière synthétique, le droit souple peut être défini à travers ces éléments de singularité à savoir, le défaut de caractère contraignant, le mode de production participatif impliquant les destinataires de l'acte, le degré de formalisation et de structuration, ainsi que le caractère sui generis des actes en question. En d'autres termes, le droit souple correspond à l'ensemble des instruments de régulation et de gouvernance qui, tout en impliquant une sorte d'engagement normatif, ne revêtent aucune portée obligatoire »<fnref n="153" />. Ainsi conçu, dans l'ordre juridique de l'Union, le droit souple se traduit formellement par les actes non contraignants mentionnés à l'article 288 TFUE, à savoir les recommandations et les avis. La pratique a toutefois élargi ce champ, en y intégrant également les communications de la Commission, les lignes directrices, les codes de conduite ou encore les résolutions du Parlement.

Dans ce cadre, le Parlement a joué un rôle pionnier dans l'utilisation des instruments de soft law pour garantir le droit au logement. Dès les années 1980, il adopte en effet une pluralité de

<footnote n="153">153 CHEBBI (O.), *La soft law, un moyen de régulation économique : approche de droit comparé France - Tunisie*, thèse de doctorat en droit, Université Grenoble Alpes / Université de Sousse, 2023, 546 p.</footnote>
résolutions qui, bien qu'indirectes, intègrent le logement dans le cadre plus large de la lutte
contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Ce n'est qu'à partir de la Résolution sur les aspects
sociaux du logement de mai 1997<sup>154</sup> que le Parlement aborde plus frontalement cette
thématique, en l'inscrivant dans une perspective générale et transversale de cohésion
économique, sociale et urbaine de l'Union. Depuis lors, les résolutions se sont multipliées,
parmi lesquelles on peut citer la Résolution de novembre 2020 sur la lutte contre le
sans-abrisme<sup>155</sup> ou encore celle du 21 janvier 2021 sur l'accès à un logement décent et
abordable pour tous<sup>156</sup>, qui affirment la nécessité de faire du logement un véritable pilier du
modèle social européen<sup>157</sup>.

La Commission mobilise elle aussi désormais les outils de soft law en faveur du droit au
logement. On peut citer, en guise d'exemple, sa Communication du 16 décembre 2010,
intitulée *Plateforme européenne contre la pauvreté et l'exclusion sociale : un cadre européen
pour la cohésion sociale et territoriale*<fnref n="158" />. Dans celle-ci, la Commission érige le logement en
droit social prioritaire et appelle les États membres à garantir l'accès à un logement décent
pour tous, à intensifier la lutte contre le sans-abrisme et à intégrer davantage la dimension
logement dans les stratégies nationales de cohésion sociale, etc.

Au-delà de ces initiatives plus anciennes, c'est dans le contexte actuel de crise du logement
que la mobilisation de la soft law connaît une intensification sans précédent. En effet, dès
l'entrée en fonctions de la Commission pour la mandature 2024-2029, le 1er décembre 2024,
le logement a été clairement érigé en priorité politique<fnref n="159" />, ce qui s'est traduit par la création,
pour la première fois, d'un Commissaire spécifiquement chargé du logement (Dan Jørgensen,

<footnote n="154">154 Résolution du Parlement européen du 29 mai 1997 sur les aspects sociaux du logement, JO n°C 182 du 16 juin 1997, p. 70.</footnote>

<footnote n="155">155 Résolution du Parlement européen du 24 novembre 2020 sur la lutte contre le sans-abrisme, JO n°C 425 du 17 octobre 2022, p. 2.</footnote>

<footnote n="156">156 Résolution du Parlement européen du 21 janvier 2021 sur l'accès à un logement décent et abordable pour tous, JO n°C 456 du 10 novembre 2021, p. 2.</footnote>

<footnote n="157">157 La notion de « modèle social européen » est fréquemment mobilisée par les institutions de l'Union, en particulier dans les communications de la Commission et les résolutions du Parlement. Si elle ne fait l'objet d'aucune définition officielle, elle est néanmoins reconnue comme renvoyant à un socle de valeurs communes comprenant la solidarité, la cohésion sociale, l'égalité, la protection des plus vulnérables et l'accès universel aux droits sociaux.</footnote>

<footnote n="158">158 Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, *Plateforme européenne contre la pauvreté et l'exclusion sociale : un cadre européen pour la cohésion sociale et territoriale*, Bruxelles, 16 décembre 2010, COM(2010) 758 final, SEC(2010) 1564 final.</footnote>

<footnote n="159">159 HERNÁNDEZ-MORALES (A.), « Von der Leyen bets big on housing », *Politico.eu*, 18 juillet 2024, disponible en ligne sur politico.eu.</footnote>
Commissaire à l'Énergie et au Logement)<fnref n="160" />. La création d'un portefeuille thématique dédié au logement peut, de prime abord, surprendre dans la mesure où l'Union ne dispose pas de compétence directe en matière de logement. Toutefois, elle repose sur le pouvoir d'organisation de la présidente de la Commission, prévu à l'article 17 TUE. Il appartient en effet à la présidente (actuellement Ursula von der Leyen) de répartir les portefeuilles et, le cas échéant, d'en créer de nouveaux. Le TFUE (articles 244 et suivants) fixe uniquement la composition de la Commission (un commissaire par État membre) sans déterminer les portefeuilles existants, qui relèvent donc d'un choix politique de la présidente et du Collège.

Dans le prolongement de cette innovation, la Commission a annoncé le lancement d'un Plan européen pour des logements abordables, prévu pour 2026¹⁶¹. Ce plan constitue la première initiative d'ampleur spécifiquement consacrée au logement au niveau de l'Union. En somme, celui-ci devrait comporter plusieurs volets afin de garantir concrètement le droit au logement (révision du cadre des aides d'État applicables au logement social, doublement du potentiel d'investissement en matière de logement dans le cadre de la politique de cohésion, création d'une plateforme panéuropéenne d'investissement dans le logement, etc.).

Dans le dessein de la réalisation de ce plan, le Parlement a créé une commission spéciale sur la crise du logement (HOUS) le 18 décembre 2024, conformément à l'article 213 de son règlement intérieur<fnref n="162" />. Composée de 33 membres, cette commission bénéficie d'un mandat initial d'un an, ayant pour finalité l'analyse approfondie de la crise du logement et la formulation de solutions concrètes pour y remédier. À cette fin, son mandat détaille seize missions spécifiques. Pour résumer, ces missions sont les suivantes. La commission doit recenser les besoins en logements selon les territoires et les populations, en particulier pour les ménages à faibles et moyens revenus, et mesurer l'impact de la pénurie sur les inégalités, la pauvreté, l'exclusion sociale et la démographie. Elle examine aussi les politiques nationales, locales et européennes, l'accessibilité pour les personnes handicapées, la spéculation immobilière, l'évolution des prix et loyers, ainsi que les conséquences des locations de courte durée sur l'offre de logements abordables. Par ailleurs, la commission évalue l'efficacité des financements publics et européens existants, les obstacles du secteur de la construction, les pénuries structurelles et le rôle des modèles alternatifs comme le logement

<footnote n="160">¹⁶⁰ Commission européenne, *Dan Jørgensen – European Commissioner (2024-2029)* | Energy and Housing, site officiel.</footnote>

<footnote n="161">¹⁶¹ Commission européenne, Représentation en France, *Consultation publique : un plan européen pour des logements abordables*, 11 août 2025, site officiel.</footnote>

<footnote n="162">¹⁶² Parlement européen, Règlement intérieur, 10e législature, juillet 2024.</footnote>
social ou coopératif. Elle doit proposer des solutions législatives et politiques pour améliorer
l'offre (construction, rénovation, réaffectation de bâtiments vacants) et soutenir l'innovation.
Il est opportun de souligner que les travaux de cette commission spéciale s'appuieront sur de
nombreuses auditions d'experts, associant des représentants d'ONG, des acteurs économiques
ainsi que des autorités locales, nationales et européennes. À l'issue de ses travaux, le
Parlement sera ainsi en mesure de formuler des recommandations politiques et législatives,
lesquelles seront appelées à nourrir et orienter l'action de la Commission dans l'élaboration
du Plan européen pour des logements abordables prévu en 2026.

§2. L'ambivalence de la soft law dans la garantie du droit au logement

Ainsi, l'ensemble des éléments exposés met en lumière l'apport considérable de la *soft law* en matière de logement, en tant qu'il constitue un exercice fort des institutions européennes pour garantir l'effectivité d'un droit qui ne relève pourtant pas de leurs compétences. Par le biais des résolutions du Parlement, des communications de la Commission, de la mise en place d'une commission spéciale, etc., le droit souple fournit aux États membres des cadres de référence, des orientations politiques et des outils financiers et analytiques concrets pour garantir le droit au logement. En ce sens, le recours au droit souple apparaît comme une réponse pragmatique à une difficulté structurelle qui est celle de la volonté affirmée de l'Union européenne de garantir le droit au logement, conjuguée à l'absence de compétence directe en la matière.

Au-delà de ce rôle de compensation de l'absence de compétence directe, la mobilisation de la *soft law* présente d'autres avantages. Sur le plan formel, le processus d'élaboration des actes de droit souple est plus rapide et moins contraignant que les procédures législatives classiques. À titre d'exemple, l'adoption d'une résolution par le Parlement relève d'une procédure interne relativement simplifiée, tandis que l'adoption d'un acte contraignant dans le cadre de la procédure législative ordinaire suppose l'intervention conjointe du Parlement et du Conseil, sur proposition de la Commission, et peut s'avérer longue et complexe.

Par ailleurs, le fait que le droit souple repose sur l'engagement volontaire de ses destinataires constitue paradoxalement un gage d'efficacité. En s'appropriant la norme, les acteurs s'y conforment plus aisément, par adhésion et non par contrainte. De plus, la *soft law* joue implicitement un rôle de préfiguration puisqu'en instaurant des standards communs, en
diffusant des bonnes pratiques, elle prépare le terrain à l'adoption ultérieure de normes contraignantes, en facilitant leur acceptation et leur mise en œuvre. En l'occurrence, la mise en place d'un cadre commun européen pour garantir le droit au logement pourrait, potentiellement, à terme, servir de fondement à l'adoption de normes contraignantes et ainsi renforcer juridiquement la garantie du droit au logement.

Cependant, malgré les atouts que la *soft law* présente dans la garantie du droit au logement, celle-ci est, par nature, nécessairement limitée. En effet, son absence de force contraignante implique qu'aucune obligation juridique ne pèse sur les États membres, de sorte que son efficacité dépend largement de leur volonté politique et de leur degré d'adhésion. Ainsi, ce qui constitue un avantage en termes d'appropriation volontaire peut, inversement, se révéler être une faiblesse dans la mesure où rien n'impose aux États de mettre en œuvre les orientations contenues dans les résolutions du Parlement ou encore dans les communications de la Commission relatives au logement. L'impact de ces instruments demeure ainsi incertain et inégal, variant selon la réceptivité des gouvernements nationaux et leur propre conception de la place du droit au logement dans leurs politiques publiques.

En définitive, si les institutions européennes ont récemment intensifié le recours au droit souple pour promouvoir le droit au logement, cette dynamique ne se limite pas à leur seule action. L'Union a également mis en place un cadre permettant aux États membres de coordonner et d'orienter leurs politiques, au moyen de la méthode ouverte de coordination.
## Section 2. La méthode ouverte de coordination : un mécanisme efficace pour garantir le droit au logement

### §1. La MOC, un outil utile pour le droit au logement

La méthode ouverte de coordination (MOC) est un outil de coopération intergouvernementale, qui repose sur le partage d'expériences, l'élaboration d'objectifs communs et l'évaluation mutuelle, sans pour autant imposer d'obligations juridiques contraignantes aux États membres et, en ce sens, constitue un instrument de soft law.

La MOC trouve ses origines dans les années 1990, à une période où l’intégration économique de l’Union progressait rapidement, mais où les États membres demeuraient réticents à transférer de nouvelles compétences dans des domaines sensibles tels que l’emploi ou la protection sociale. Lors des négociations du Traité de Maastricht en 1992¹⁶³, certaines propositions initialement envisagées furent écartées, notamment celles relatives aux politiques de l’emploi. Dans ce contexte, plusieurs mécanismes de coordination intergouvernementale virent le jour entre les États membres. Le plus emblématique fut le « *processus de Luxembourg* », ou Stratégie européenne pour l’emploi<fnref n="164" />, lancé lors du sommet de Luxembourg en novembre 1997. Ce processus reposait sur l’adoption de lignes directrices communes au niveau européen, traduites ensuite en plans d’action nationaux et évaluées par la Commission. D’autres initiatives, telles que le processus de Cardiff<fnref n="165" /> en matière de réformes économiques ou le processus de Cologne<fnref n="166" /> visant à instaurer un dialogue macro-économique, relevaient de la même logique de coopération. En s’accumulant, ces expériences ont contribué à façonner le cadre qui allait donner naissance à la MOC.

Celle-ci fut officiellement consacrée lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000. À cette occasion, l’Union s’était fixé pour ambition, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne<fnref n="167" />, de devenir « *l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du*

<footnote n="163">¹⁶³ Traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, entré en vigueur le 1er novembre 1993, op. cit.</footnote>

<footnote n="164">¹⁶⁴ Conclusion de la Présidence du Conseil européen extraordinaire sur l'emploi, Luxembourg, 20-21 novembre 1997.</footnote>

<footnote n="165">¹⁶⁵ Conseil européen de Cardiff, *Conclusions de la présidence*, 15-16 juin 1998, JO n° C 196 du 13 juillet 1998, p. 1.</footnote>

<footnote n="166">¹⁶⁶ Conseil européen de Cologne, *Conclusions de la présidence*, 3-4 juin 1999, JO n° C 209 du 19 juillet 1999, p. 1.</footnote>

<footnote n="167">¹⁶⁷ Conseil européen de Lisbonne, *Conclusions de la présidence*, 23-24 mars 2000, JOCE n° C 141 du 19 mai 2000, p. 1.</footnote>
monde, capable d'une croissance économique durable, accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale »<fnref n="168" />. Pour atteindre cet objectif, dont plusieurs dimensions relevaient encore de la compétence nationale, la MOC fut instituée comme instrument privilégié. Elle reposait sur l'élaboration de plans d'action nationaux, soumis à l'appui et à l'évaluation de la Commission, dans un esprit de coopération et d'échanges de bonnes pratiques entre États membres. Dès novembre 2000, la Commission précisa que cette dynamique devait s'accompagner d'une prise en compte renforcée de la solidarité dans les politiques nationales relatives à l'emploi, à l'éducation, à la santé et au logement.

L'année suivante, le Livre blanc sur la gouvernance européenne de la Commission du 25 juillet 2001¹⁶⁹ vint formaliser la MOC en en précisant les caractéristiques essentielles. Ainsi, elle est présentée de la manière suivante : « *La MOC est employée au cas par cas. Elle offre un moyen d'encourager la coopération, d'échanger de bonnes pratiques et de convenir d'objectifs communs et d'orientations communes aux Etats membres, parfois avec le soutien de plans d'action nationaux, comme pour l'emploi et la lutte contre l'exclusion sociale. Elle se fonde sur la mesure régulière des progrès réalisés sur la voie de ces objectifs afin que les Etats membres puissent comparer leurs efforts et s'enrichir de leurs expériences mutuelles.* Dans certains domaines, tels que l'emploi et la politique sociale ou la politique de l'immigration, elle s'applique parallèlement à l'approche programmatique et législative; dans d'autres, elle apporte une valeur ajoutée au niveau européen lorsque les solutions législatives n'ont guère de perspectives. Tel est le cas, par exemple, des travaux réalisés au niveau européen pour définir les objectifs futurs des systèmes éducatifs nationaux » (page 18).

Il importe de souligner que ce mécanisme, tel qu'il est présenté dans le Livre blanc, ne constitue qu'un « *instrument complémentaire de l'action communautaire classique* ».
Autrement dit, l'action communautaire classique (que l'on peut assimiler aujourd'hui à l'action « *classique* » de l'Union) renvoie à la méthode traditionnelle de prise de décision prévue par les traités, notamment, par exemple, la procédure législative ordinaire, qui implique une proposition de la Commission et une adoption conjointe par le Parlement européen et le Conseil. Dès lors, la MOC ne saurait se substituer à cette méthode dans les domaines de compétences bien établis de l'Union. Par exemple, elle ne pourrait pas être

<footnote n="168">¹⁶⁸ Conseil européen de Lisbonne, *Conclusions de la présidence*, 23-24 mars 2000, op. cit.</footnote>

<footnote n="169">¹⁶⁹ Communication de la Commission du 21 juillet 2001, « *Gouvernance européenne - Un livre blanc* », 428 final, JO n°C 287 du 12 octobre 2001, pp. 1-29.</footnote>
employée en matière de politique de la concurrence, d'union douanière ou de marché intérieur, qui relèvent du cadre législatif contraignant prévu par les traités.

Ainsi, le recours à cette méthode est encadré par plusieurs conditions. Premièrement, elle doit viser à la réalisation d'objectifs déterminés par les traités. Deuxièmement, des mécanismes de suivi doivent être mis en place afin d'assurer un rapport régulier au Parlement européen. Troisièmement, la Commission doit être étroitement associée au processus et exercer un rôle de coordination. Enfin, les données et informations produites doivent être largement diffusées, de manière à permettre « de déterminer si des actions législatives ou programmatiques sont nécessaires afin de surmonter les problèmes particuliers recensés ».

Ainsi présentée, la MOC appelle plusieurs observations. Premièrement, le domaine du logement répond manifestement aux conditions établies. En effet, favoriser l'accès à un logement décent et abordable participe directement à la réalisation de plusieurs objectifs énoncés à l'article 3 du TUE, tels que la lutte contre l'exclusion sociale ou encore la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale. Deuxièmement, l'usage de ce mécanisme dans le domaine du logement ne saurait empiéter sur « l'action classique » de l'Union, dans la mesure où cette dernière ne dispose pas de compétence directe en la matière. Enfin, comme le montrent les éléments précédemment établis, la MOC traduit la nécessité pour les États membres de renforcer l'apprentissage mutuel dans des secteurs où les réponses nationales isolées montrent leurs limites. La crise du logement en fournit une illustration parlante puisque, généralisée à l'ensemble de l'Union, elle résulte de dynamiques communes auxquelles les politiques nationales peinent à répondre efficacement. En ce sens, la MOC apparaît comme un instrument pertinent et avantageux pour promouvoir la garantie effective du droit au logement.

## §2. Les limites structurelles de la MOC dans la garantie du droit au logement

Si aucune MOC n'a été spécifiquement consacrée au logement, ce dernier a néanmoins été abordé dans le cadre de la MOC pour l'inclusion sociale et la protection sociale, instaurée au début des années 2000. La première étape de cette méthode consiste en la fixation d'objectifs communs au niveau européen. Ceux-ci figurent notamment dans la décision du Parlement européen et du Conseil du 7 décembre 2001, établissant un programme d'action communautaire pour encourager la coopération entre les États membres dans la lutte contre
l'exclusion sociale<fnref n="170" />. Or, parmi les domaines identifiés, le logement occupe une place significative, à travers des objectifs tels que la réduction du sans-abrisme et l'amélioration de l'accès à un logement abordable.

La deuxième étape de la méthode consiste pour chaque État membre à adapter les objectifs européens à sa situation nationale. À cette fin, les gouvernements ont été invités à rédiger des Plans nationaux d'action pour l'inclusion sociale (PNAI), comprenant un volet consacré au logement. Ces plans détaillaient les priorités retenues ainsi que les efforts envisagés par chaque État en matière de lutte contre l'exclusion et d'amélioration de l'accès au logement. Une première série de plans a été remise à la Commission européenne pour la période 2001-2003, présentant les orientations et mesures prévues sur deux ans.

La troisième étape de la méthode repose sur une évaluation mutuelle des plans, menée à la fois par la Commission et par les États membres eux-mêmes. Les premiers PNAI ont ainsi donné lieu à la rédaction, par la Commission, d'un Rapport conjoint sur l'inclusion sociale du 12 décembre 2001¹⁷¹, destiné à suivre et à apprécier la mise en œuvre des stratégies nationales élaborées dans le cadre de la MOC. Ce rapport présente un panorama de la situation du logement en Europe et met en évidence les principaux efforts entrepris par les États membres. Huit enjeux prioritaires y sont identifiés, parmi lesquels la nécessité d'assurer à chacun un logement décent. Il y est par ailleurs affirmé qu'« accéder à un logement de bonne qualité et à des prix abordables constitue un besoin fondamental et un droit ». L'objectif assigné à la nouvelle génération de PNAI était précisément d'analyser et de renforcer les politiques mises en œuvre au niveau national afin de mieux lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Néanmoins, le bilan dressé par la Commission souligne que les plans nationaux demeurent encore insuffisants. Le rapport met en lumière l'importance d'une véritable évaluation des politiques publiques, seule à même de permettre leur amélioration, et insiste sur la nécessité de prendre en compte les coûts engendrés par ces mesures.

Dans ce contexte, une seconde série de plans nationaux fut élaborée par les États membres. Le second Rapport conjoint sur l'inclusion sociale, adopté par la Commission le 12 décembre

<footnote n="170">¹⁷⁰ Décision 50/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 décembre 2001, établissant un programme d'action communautaire pour encourager la coopération entre les États membres visant à lutter contre l'exclusion sociale (2002-2006), JO n° L10 du 12 janvier 2002, p. 1.</footnote>

<footnote n="171">¹⁷¹ Communication de la Commission du du 10 octobre 2001 concernant le projet de rapport conjoint sur l'inclusion sociale (2000-2002), COM(2001) 565 final.</footnote>
2003¹⁷², a relevé que ces nouveaux PNAI intégraient davantage les critiques formulées lors du premier cycle. Ils se distinguaient ainsi par une approche plus concrète, par exemple avec l'introduction d'objectifs chiffrés et par une implication accrue des acteurs de terrain, en particulier des associations, dans l'élaboration des plans.

La MOC a ainsi permis de hisser le logement au rang de préoccupation européenne, en l'intégrant aux objectifs communs de l'Union et en favorisant l'émergence d'un espace d'échanges et de comparaison entre États membres. Toutefois, ses effets demeurent limités en raison de la nature non contraignante de cet instrument. En l'absence d'obligation juridique, le degré d'engagement varie fortement d'un État à l'autre, et dépend avant tout de leur volonté politique. En matière de logement, cette faiblesse se traduit par un impact encore réduit. En effet, les plans nationaux présentent des contours imprécis, des modalités de mise en œuvre incomplètes et des financements souvent mal définis, ce qui limite la portée concrète des politiques adoptées.

Cela étant, en dépit de ses limites, la MOC a tout de même permis de produire des effets positifs, même minimes. Elle présente également l'avantage de respecter la diversité des traditions nationales, sans doute mieux que ne le feraient des directives ou d'autres instruments contraignants, ce qui constitue un atout dans un secteur marqué par de profondes divergences entre États membres. Si, comme il a été établi, l'adoption d'un véritable droit au logement au niveau européen apparaît difficilement envisageable en raison de ces divergences, la MOC s'affirme alors comme un compromis pertinent. Elle permet en effet de mettre en lumière des problématiques communes, d'encourager l'échange de bonnes pratiques et de promouvoir, sous l'impulsion de l'Union, des politiques coordonnées en matière de logement. En ce sens, ce mécanisme constitue une opportunité pour progresser vers une meilleure garantie du droit au logement en Europe.

<footnote n="172">¹⁷² Communication de la Commission du 12 décembre 2003 concernant le rapport conjoint sur l'inclusion sociale résumant les résultats de l'examen des plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale (2003-2005), COM(2003) 773 final.</footnote>
## CONCLUSION

La garantie du droit au logement par l'Union européenne présente un résultat contrasté. D'un côté, les obstacles demeurent nombreux : absence de consécration explicite dans les traités, défaut de compétence directe en matière de logement, difficultés de justiciabilité propres à un droit socio-économique et, plus largement, hétérogénéité des conceptions nationales. Autant de limites qui empêchent encore l'Union de garantir ce droit de manière pleinement effective. De l'autre, l'Union n'en demeure pas moins un acteur qui participe, à sa manière, à la reconnaissance et à la protection de ce droit. Par le biais de la jurisprudence de la Cour de justice, de normes sectorielles et d'instruments de droit souple, elle contribue déjà, dans une certaine mesure, à donner corps à ce droit. Ces interventions fragmentées témoignent d'une volonté d'inscrire la question du droit au logement dans son ordre juridique, fût-ce de manière implicite.

Cependant, son action, même marquée par les limites exposées, pourrait être renforcée. À droit constant, une mobilisation plus audacieuse des bases juridiques existantes, telle que l'article 352 TFUE, ainsi qu'un meilleur usage de l'instrument de méthode ouverte de coordination, offriraient déjà des perspectives d'amélioration. Au-delà, la garantie du droit au logement pourrait être profondément consolidée si, à l'avenir, les États membres choisissaient d'introduire une compétence de l'Union en matière de logement et d'y consacrer directement ce droit à l'échelle européenne. Certes, une telle perspective peut paraître illusoire aujourd'hui. Mais n'en allait-il pas de même, dans les années 1950, lorsqu'il s'agissait d'imaginer que l'Union exercerait un jour des compétences relevant alors exclusivement des États ? L'histoire de l'intégration européenne révèle une logique d'expansion continue des compétences de l'Union. Dès lors, si les circonstances l'exigeaient et si la volonté politique s'affirmait, l'élévation du logement au rang de droit garanti par l'Union ne serait plus une utopie mais l'expression naturelle de ce mouvement.

Comme l'écrivait James Madison : « Aucun axiome n'est plus clairement établi en droit ou en raison que celui-ci : partout où une fin est requise, les moyens sont autorisés ; partout où un pouvoir général est conféré, chaque pouvoir particulier nécessaire à son exécution est inclus »<fnref n="173" />.

<footnote n="173">¹⁷³ Traduction de l'auteur. Texte original : « No axiom is more clearly established in law, or in reason, than that wherever the end is required, the means are authorized; wherever a general power to do a thing is given, every particular power necessary for doing it is included » (MADISON (J.), *The Federalist* N°44, « Restrictions on the Authority of the Several States », publié dans *The New York Packet*, le 25 janvier 1788).</footnote>
# BIBLIOGRAPHIE

## DOCTRINE

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## - Constitutions nationales

* Constitution française (Constitution de la Ve République) du 4 octobre 1958, dans sa version consolidée en vigueur au 1er janvier 2023.

* Constitution du Royaume des Pays-Bas (Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden) du 24 août 1815, dans sa version consolidée de 1983.

* Constitution espagnole (Constitución Española) du 31 octobre 1978.

## - Législation nationale

* Loi « Besson » n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, JORF n° 128 du 2 juin 1990.
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- Droit dérivé de l'Union européenne

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* Décision n°9380 de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général, JO n° L 7, p. 3-10.

* Décision du Parlement européen sur la constitution, les compétences, la composition numérique et la durée de mandat d'une commission spéciale sur la crise du logement dans l'Union européenne (2024/3000(RSO)), proposition B10-0217/2024, adoptée le 18 décembre 2024.

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* Site officiel du CNRTL (www.cnrtl.fr).
TABLE DES MATIÈRES

<table><tr><td>AVANT-PROPOS</td><td>3</td></tr><tr><td>REMERCIEMENTS</td><td>4</td></tr><tr><td>LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS</td><td>5</td></tr><tr><td>SOMMAIRE</td><td>6</td></tr><tr><td>INTRODUCTION</td><td>7</td></tr><tr><td>I. De l'intérêt de l'Union à garantir un droit au logement</td><td>8</td></tr><tr><td>II. Le droit au logement : un droit particulier non consacré par l'Union</td><td>15</td></tr><tr><td>PARTIE 1. LA CONSTRUCTION D'UN DROIT AU LOGEMENT AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE</td><td>21</td></tr><tr><td>Titre 1. L'absence de consécration formelle d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union</td><td>21</td></tr><tr><td>Chapitre 1. Un défaut de consécration pleine et entière du droit au logement</td><td>21</td></tr><tr><td>Section 1. Une reconnaissance partielle du droit au logement dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union</td><td>21</td></tr><tr><td>§1. Une consécration partielle du droit au logement</td><td>21</td></tr><tr><td>§2. Une consécration relativisée par la nature du droit consacré</td><td>23</td></tr><tr><td>Section 2. La difficile détermination du contenu du droit à une aide au logement</td><td>26</td></tr><tr><td>§1. Un droit à une aide au logement au contenu indéterminé</td><td>26</td></tr><tr><td>§2. Une jurisprudence de la Cour insuffisante pour en préciser le contenu</td><td>27</td></tr><tr><td>Chapitre 2. Un droit exclu du champ des compétences normatives de l'Union</td><td>32</td></tr><tr><td>Section 1. Une absence de compétence exclusive ou partagée en matière de logement</td><td>32</td></tr><tr><td>§1. L'exclusion du logement des compétences attribuées à l'Union</td><td>32</td></tr><tr><td>§2. Une action européenne conditionnée par le principe de subsidiarité</td><td>35</td></tr><tr><td>Section 2. Un fondement juridique potentiel pour une action de l'Union en matière de logement</td><td>38</td></tr><tr><td>§1. La clause de flexibilité : un mécanisme intéressant</td><td>38</td></tr><tr><td>§2. La clause de flexibilité : un mécanisme contraint</td><td>39</td></tr><tr><td>Titre 2. L'émergence implicite d'un droit au logement dans l'ordre juridique de l'Union</td><td>43</td></tr></table>
Chapitre 1. La formation d'un référentiel commun en matière de droit au logement.. 43

Section 1. La pluralité de conceptions nationales du droit au logement..................43

§1. Illustration de la diversité : les politiques de logement social..................43

§2. Des approches hétérogènes du droit au logement....................................45

Section 2. Vers l'émergence d'un cadre conceptuel commun du droit au logement.. 47

§1. Proposition de définition du droit au logement....................................47

§2. Prémices d'un cadre conceptuel commun............................................48

Chapitre 2. L'élaboration jurisprudentielle d'un droit au logement..................51

Section 1. Une reconnaissance indirecte du droit au logement par une application combinée des normes de l'Union........................................................................51

§1. Les normes de droit de l'Union mobilisées pour une reconnaissance indirecte du droit au logement........................................................................51

§2. Le rôle central de la jurisprudence relative à la liberté de circulation dans la construction du droit au logement........................................................................53

Section 2. Une construction jurisprudentielle progressive des éléments matériels du droit au logement..................................................................................56

§1. Sur la protection légale du droit au logement....................................56

§2. Sur le stock suffisant de logements accessibles et décents et les services ciblés................................................................................................................57

§3. Caractérisation du droit au logement tel que reconnu par le juge de l'Union 59

## PARTIE 2. LA CONTRIBUTION PROGRESSIVE DE L'UNION EUROPÉENNE À LA GARANTIE DU DROIT AU LOGEMENT........................................................................ 62

Titre 1. Les obstacles à la garantie du droit au logement dans l'Union..................62

Chapitre 1. Des modalités d'effectivité juridique limitée du droit au logement dans l'Union..................................................................................................................62

Section 1. Une justiciabilité freinée par la nature socio-économique du droit au logement..................................................................................................................63

§1. La nécessité de procédures adaptées pour saisir un juge compétent............63

§2. La capacité limitée du juge à garantir effectivement le droit au logement. 65
<table><tbody><tr><td>Section 2. L'invocabilité contrainte de la Charte des droits fondamentaux de l'Union</td><td>70</td></tr><tr><td>§1. Une condition spéciale d'invocabilité des droits et principes de la Charte</td><td>70</td></tr><tr><td>§2. Une invocabilité restreinte pour les principes</td><td>71</td></tr><tr><td>Chapitre 2. La nécessité de concilier le droit au logement avec d'autres exigences européennes</td><td>76</td></tr><tr><td>Section 1. Des droits et principes susceptibles d'entrer en conflit avec le droit au logement</td><td>76</td></tr><tr><td>§1. La diversité des situations conflictuelles et la nécessaire conciliation des droits</td><td>76</td></tr><tr><td>§2. L'illustration d'un conflit entre le droit au logement et la libre circulation des services</td><td>78</td></tr><tr><td>Section 2. La résidualisation du droit au logement opérée en conséquence par le juge de l'Union</td><td>81</td></tr><tr><td>§1. L'affaire entre la Commission et les Pays-Bas : illustration d'une tension entre le droit au logement et d'autres exigences européennes</td><td>81</td></tr><tr><td>§2. Les effets de l'affaire : une résidualisation du droit au logement</td><td>84</td></tr><tr><td>Titre 2. L'action de l'Union européenne concourant à garantir le droit au logement</td><td>87</td></tr><tr><td>Chapitre 1. L'action indirecte de l'Union en faveur du droit au logement par le recours au droit dur</td><td>87</td></tr><tr><td>Section 1. L'apport de la matière environnementale et énergétique à la réalisation indirecte du droit au logement</td><td>87</td></tr><tr><td>§1. Le lien entre droit au logement et environnement et énergie</td><td>87</td></tr><tr><td>§2. L'action de l'Union en matière d'environnement et d'énergie en faveur du droit au logement</td><td>89</td></tr><tr><td>Section 2. La contribution indirecte de l'Union au droit au logement à travers la protection des consommateurs</td><td>92</td></tr><tr><td>§1. Les apports de la législation européenne de consommation au droit au logement</td><td>92</td></tr><tr><td>§2. L'effectivité de la réglementation indirecte en matière de logement et ses limites</td><td>94</td></tr></tbody></table>
Chapitre 2. L'action directe de l'Union en faveur du droit au logement par le recours
au droit souple..................................................................................................................96

Section 1. L'intensification récente du recours européen à la soft law pour garantir
le droit au logement........................................................................................................96

§1. L'essor de la soft law comme instrument de garantie du droit au logement...
96

§2. L'ambivalence de la soft law dans la garantie du droit au logement......... 99

Section 2. La méthode ouverte de coordination : un mécanisme efficace pour
garantir le droit au logement..................................................................................101

§1. La MOC, un outil utile pour le droit au logement..................................101

§2. Les limites structurelles de la MOC dans la garantie du droit au logement...
103

CONCLUSION....................................................................................................................106

BIBLIOGRAPHIE..................................................................................................................107

TABLE DES MATIÈRES........................................................................................................116