# L'idéal démocratique contre la démocratie Buchanan et l'économie politique constitutionnelle

Nathanaël Colin-Jaeger

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## To cite this version:

Nathanaël Colin-Jaeger. L'idéal démocratique contre la démocratie Buchanan et l'économie politique constitutionnelle. Consecutio Rerum: rivista critica della postmodernità, 2020, Néolibéralisme et démocratie, 5 (9), pp.97-131. halshs-03170101

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# L'idéal démocratique contre la démocratie
Buchanan et l'économie politique constitutionnelle

Nathanaël Colin-Jaeger

**Abstract:** Neoliberalists are often accused of being anti-democratic theorists. Buchanan, among them, has been particularly targeted as one of the instigators of anti-democratic movements in the United-States. This article shows, through the specific example of Buchanan, how this narrative leads to a misinterpretation of the relationship between neoliberal theorists and democracy. Far from simply criticizing democracy as a tyranny of the majority or as leading to situations of negative cooperation, Buchanan proposed a new conception of liberal democracy as a Constitutional democracy. The democratic ideal of a political society respecting individual autonomy would thus be compatible only with a limited form of democracy, protecting the members of the political society from the inflation of Leviathan power. In this article, I thus show how a neoliberal conception of democracy emerges from a normative contractualist social and political philosophy that legitimizes the establishment of constitutional rules that limit democracy while remaining consistent with the democratic ideal.

**Keywords:** Neoliberalism; Buchanan; Democracy; Political Philosophy; Rules.

## 1. Introduction<fnref n="1" />

Les auteurs néolibéraux, par exemple Lippmann, Hayek, Röpke et Friedman, ont immédiatement été intéressés par la question de la démocratie (voir l'introduction de ce dossier). La “pensée collective” néolibérale<fnref n="2" /> ne s'est pas contentée de réactiver la critique libérale de la démocratie en remobilisant des arguments madisoniens ou tocquevilliens sur la tyrannie de la majorité. En effet, les auteurs néolibéraux soulignent la potentielle

<footnote>* ENS de Lyon, TRIANGLE UMR 5206, et Duke University, Center for the History of Political Economy (nathanael.colin@ens-lyon.fr)</footnote>

<footnote n="1">¹ Je remercie pour leur aide précieuse Carolina Verlengia, Arnaud Milanèse et Thomas Delcey, qui ont lu des versions antérieures, ainsi que tous les participants aux journées d'études consacrées au thème “Néolibéralisme et démocratie” les 17 et 18 octobre 2019 à l'ENS de Lyon, pour leurs réactions, critiques et questions. Certains arguments de cet article ont également été raffinés après quelques échanges avec Alain Marciano. Toutes les erreurs et inexactitudes sont néanmoins de mon fait.</footnote>

<footnote n="2">² Mirowski et Plewhe (2009).</footnote>
domination du politique, via le choix majoritaire, sur l'économique, c'est-
à-dire le marché concurrentiel bénéfique pour l'ensemble de la société.
C'est ainsi qu'on peut comprendre, par exemple chez Hayek dans la *Route
de la servitude*, le développement de la *rule of law* comme loi générale em-
pêchant l'imposition d'un coût par une majorité sur une minorité<fnref n="3" />. Dès
le début les néolibéraux ont donc nourri un projet autre que la simple
destruction du demos<fnref n="4" />, pour proposer une conception alternative de la
démocratie. Néanmoins aucun d'entre eux n'a consacré autant de travaux
à ce concept que James Buchanan, économiste et philosophe américain,
qui a reçu le prix Nobel d'économie en 1986, également membre de la
Société du Mont-Pèlerin, dont il a été président de 1984 à 1986. Cet
auteur virginien, moins connu en France que Hayek ou encore Friedman<fnref n="5" />,
est pourtant un des libéraux du XXème siècle dont le travail a été orienté
en priorité vers la question de la démocratie, qui constitue certainement le
point nodal de son travail.

En effet Buchanan pousse la critique bien plus loin d'autres auteurs<fnref n="6" />,
avec lesquels il échange par ailleurs<fnref n="7" />. Comme eux, il critique les consé-
quences du vote majoritaire en démocratie et défend l'institution de
"règles du jeu" stables et mises en place par un Etat fort au niveau consti-
tutionnel ; comme eux, Buchanan ne croit pas en l'arrangement naturel
des intérêts mais plutôt en un ordre spontané constitué par des règles de
fonctionnement et un système de droits. Mais contrairement à ceux-ci,
Buchanan élabore sa critique au-delà de ce constat, au point d'établir un
diagnostic technique de la crise de la démocratie, à l'aide de la théorie du
choix rationnel et de la théorie des jeux, c'est-à-dire la théorie de la déci-
sion qui se développe, à partir des années 1940, en sciences économiques.

<footnote n="3">³ Hayek (1944) consacre un chapitre entier à cette question. Mais en cela il est représentatif de cette position plutôt qu'une exception, on retrouve le thème de la nécessité de règles générales par oppositions à des décisions discrétionnaires chez presque tous les néolibéraux: Simons, Lippmann, Röpke, Rougier etc. Sur ce point on peut se référer au consensus néolibéral sur cette question développé par Biebricher (2018) pour une démonstration plus diachronique.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Brown (2015).</footnote>

<footnote n="5">⁵ Par exemple deux des ouvrages de référence sur le néolibéralisme en français, Dar-
dot et Laval (2009) ou encore Audier (2012), ne mentionnent qu’en passant cet
auteur. On peut noter une exception: la thèse de Christoph (2012), dont les derniers
moments sont en partie consacrés à cet auteur. On trouve également le rôle de
Buchanan mentionné chez Solchany (2016).</footnote>

<footnote n="6">⁶ L'article prend comme exemple saillant Buchanan, mais une contextualisation histo-
riquement plus complète ferait également apparaître le nom de ses nombreux co-au-
teurs, au premier rang desquels Gordon Tullock.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Sur les liens de Buchanan avec les autres auteurs néolibéraux ont pourra se référer à Wagner (2017) ou Boettke (2018).</footnote>
Il ne se contente pas de pointer les risques de tyrannie de la majorité mais
montre comment le processus démocratique laissé à lui-même conduit à
la pire situation possible, celle de la destruction de l'ordre économique et
politique. Face à ce diagnostic de crise de la démocratie l'auteur virginien
propose également une cure, à savoir une conception constitutionnelle de
la démocratie, dont les règles anticipent les faillites politiques structurelles
de la démocratie représentative.

La pensée de Buchanan, et plus largement son action à l'université
George Mason en Virginie, est souvent interprétée comme une critique
radicale du fonctionnement démocratique, voire comme un anti-démo-
cratisme. C'est notamment la lecture, qui a suscité bien des discussions
et des débats aux Etats-Unis et ailleurs<fnref n="8" />, de Nancy MacLean<fnref n="9" /> dans son
texte *Democracy in Chains*, centré sur la personnalité de Buchanan. Dans
ce livre les relations de Buchanan avec Charles Koch et plus largement
avec le mouvement libertarien, sont décrites, et la thèse de l'auteure est
que Buchanan a ourdit un plan visant à limiter la démocratie aux Etats-
Unis, en conjonction avec les milieux d'affaire. On trouve donc dans ce
livre la thèse d'un Buchanan radicalement anti-démocratique, d'un néoli-
béralisme autoritaire oligarchique. Ce type de lecture, qu'on peut trouver
par ailleurs bien développée en ce qui concerne Hayek chez Chamayou<fnref n="10" />,
pointe l'antagonisme entre néolibéralisme et démocratie. En cela, chez les
néolibéraux la démocratie serait "le problème plus que la solution", pour
reprendre une expression de Solchany<fnref n="11" />.

L'objectif de cet article n'est cependant guère de répondre à la ques-
tion d'un antagonisme réel de la théorie néolibérale de Buchanan avec la
démocratie, en soulignant par exemple son implication dans la rédaction
de la constitution chilienne sous Pinochet<fnref n="12" />, mais plutôt de comprendre
comment Buchanan – et ses continuateurs, comme Wagner<fnref n="13" />, Boettke<fnref n="14" /> ou

<footnote n="8">⁸ On peut par exemple se référer, pour se limiter à deux des nombreuses réactions qu’ont suscité ce livre, à l’article de Henry Farrell et Steven Teles, “Even the intellec-tual left is drawn into conspiracy theories about the right. Resist them.”, publié en ligne sur le journal Vox, le 9 Octobre 2017 ou encore Fleury et Marciano (2018). Ces deux réactions sont critiques vis-à-vis de la thèse et de la méthodologie du livre.</footnote>

<footnote n="9">⁹ MacLean (2017).</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Chamayou (2018) mais aussi pour les ordolibéraux, voir Ptak (2009) ou plus récem-ment Slobodian (2018).</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Solchany (2016).</footnote>

<footnote n="12">¹² Sur ce point voir Fisher (2009) et Farrant (2017). La participation des auteurs dits néolibéraux au régime de Pinochet est devenu un lieu commun de la littérature sur le sujet depuis Klein (2008).</footnote>

<footnote n="13">¹³ Wagner (2017).</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Boettke (2018).</footnote>
plus largement ceux qui ont écrit dans l'immense ouvrage collectif dirigé par Wagner et consacré à Buchanan, paru en 2018, *James M. Buchanan A Theorist of Political Economy and Social Philosophy* – peut continuer de se revendiquer démocrate tout en produisant une critique profonde et radicale du fonctionnement démocratique. En d'autres termes, ce qui nous intéressera dans les lignes qui suivent est la reconfiguration conceptuelle originale que Buchanan fait opérer à la démocratie, prétendant pouvoir réaliser son idéal au plus haut degré via son constitutionalisme économique. Comment donc Buchanan, et à sa suite des gens comme Vanberg<fnref n="15" />, vont-ils défendre l'idée que leur position est conforme à l'idéal démocratique tout en critiquant les mécanismes de la démocratie, du vote majoritaire et en limitant constitutionnellement les décisions possibles?

Ma thèse est que Buchanan mène son combat théorique quant aux normes de justification et de légitimation des bonnes règles du jeu socio-économique et politique. C'est parce qu'il peut défendre théoriquement le fait que les règles qu'il propose, et qui limitent le fonctionnement démocratique, peuvent être acceptées par des individus rationnels connaisant les conséquences néfastes du processus démocratique qu'il arrive à tenir ensemble et en même temps son démocratisme et sa critique de la démocratie. Se révèle alors un trait saillant du néolibéralisme, à savoir que l'orientation néolibérale, ayant pris en compte que le libéralisme devait se refonder sur de nouvelles bases, celles de l'interventionnisme juridique<fnref n="16" />, a produit des théories qui visent à produire de nouvelles normes gouvernant la production de la loi ainsi que des régimes de justification normatives. De ce fait on peut comprendre la philosophie politique de Buchanan, qui se trouve dans la continuité de la tradition contractualiste, comme une tentative de répondre au problème néolibéral classique de la justification des règles constitutionnelles structurant l'ordre social et économique.

Mon exposé est divisé en trois parties. Une première partie développe la critique de la démocratie que mène Buchanan, fondée sur l'analyse économique du politique, qui lui permet de décrire la politique comme un marché en situation de coopération négative. De ce fait Buchanan montre analytiquement la faillite des conceptions traditionnelles de la démocratie, ainsi que les limites de tout interventionnisme politique, soumis à des failles semblables que les faillites de marché. La deuxième partie expose la solution proposée par Buchanan, à savoir la constitution économique et le rôle des règles dans son dispositif théorique. Ce faisant l'auteur virginien

<footnote n="15">15 Vanberg (2008; 2011).</footnote>

<footnote n="16">16 Foucault (1979).</footnote>
fait appel à la tradition contractualiste pour justifier le caractère légitime de
son constitutionnalisme. La troisième partie montre comment Buchanan
prétend retrouver l'idéal de la démocratie en préservant la souveraineté
des individus. L'idéal démocratique se trouve alors être en accord avec une
théorie constitutionnaliste selon sa propre théorie.

2. Le diagnostic d'une démocratie en déficit

La pensée de Buchanan possède la particularité de ne pas être demeurée au niveau d'une critique générale d'un certain fonctionnement démocratique. Il développe en effet un cadre analytique lui permettant de défendre la nécessité logique d'une constitutionnalisation de la démocratie pour éviter les problèmes dits de coopération négative. La coopération négative est l'expression économique qui désigne une situation où les interactions spontanées entre agents ne produisent pas un résultat bénéfique mais, au contraire, néfaste pour chacun des individus. Chaque individu cherchant à réaliser son intérêt particulier n'est donc, dans cette situation, pas guidée par une main invisible à réaliser le bien de tous, mais plutôt conduit à réaliser une situation dans laquelle chacun sera moins bien loti. Les deux théories que Buchanan mobilise sont la théorie du choix rationnel et la théorie des jeux, encore balbutiante lorsqu'il écrit en 1962, et que nous pouvons désigner plus largement sous le nom de théorie de la décision.

La thèse de Buchanan est intangible relativement à la démocratie. Comme l'indique le titre de l'ouvrage de 1977 *Democracy in Deficits*, co-écrit avec Richard Wagner, la démocratie est définie avant tout comme déficitaire, et ceci d'un double point de vue. Dans un premier sens, il s'agit de souligner que la démocratie produit de manière structurelle un déficit budgétaire. La démocratie tend, si aucune contrainte n'est fixée, à produire du déficit, via l'inflation des dépenses. Buchanan vise dans ce texte le consensus keynésien et l'idée d'une relance par la demande qui produit de l'inflation et qui est condamné, avec l'ajustement de l'action des individus, à l'échec, au moins sur le moyen terme. Dans un second sens Buchanan pointe un déficit conceptuel ou plutôt pratique. L'idéal de la démocratie est un idéal de souveraineté individuelle, à savoir que chacun doit pouvoir consentir aux règles qui gouvernent la société politique. Or les règles de la démocratie sont défectueuses et conduisent à l'aliénation des individus, notamment via l'imposition de coûts par d'autres groupes. Pour être en accord avec l'idéal démocratique il faut donc pour Buchanan réformer la démocratie et empêcher l'assujettissement des individus qui ne peuvent
pas vouloir rationnellement d'une démocratie illimitée guidée par le vote majoritaire. Bien évidemment ces deux sens sont liés: c'est parce qu'il y a un déficit conceptuel que la démocratie se trouve être en déficit budgétaire pour Buchanan. Tout l'enjeu de notre propos dans ce premier temps est de montrer comment Buchanan en arrive à ces conclusions, et ainsi éclairer sur quelles bases critiques l'auteur virginien propose une conceptualisation alternative de la démocratie.

## 2.1. Le calcul du consentement: la politique comme marché et l'ho-
moeconomicus

L'ouvrage qui établit le diagnostic d'un fonctionnement vicié de la démocratie est *The Calculus of Consent*, dont le titre exprime une forme d'impérialisme économique<fnref n="17" />. En effet en économie ce qu'on calcule généralement ce sont les gains d'une action, par exemple un investissement. Buchanan inaugure l'analyse économique du politique, où ce n'est pas un investissement qui est soumis à l'analyse mais le consentement<fnref n="18" />. On voit déjà que le propre de l'analyse de Buchanan et de Tullock consiste dans le fait d'une application systématique des outils économiques au politique et plus particulièrement à la démocratie. Cette démocratie est analysée économiquement parce qu'elle est comprise comme un marché.

Pour que la démocratie puisse être analysée comme un marché<fnref n="19" /> il faut qu'elle présente des éléments analogues, notamment une offre, une demande ainsi qu'une fonction d'utilité que les agents cherchent à maximiser. Il y a bien une offre, des mesures politiques, avec des offrants (les politiciens), une demande pour ces mêmes mesures, avec des demandeurs (les électeurs). Plus encore on a un élément à maximiser: le bénéfice que chacun peut tirer de ces mesures<fnref n="20" />. Si la démocratie est un marché, caractérisé par un certain type d'échange, l'échange électoral ou l'échange de vote,

<footnote n="17">17 Fleury (2009).</footnote>

<footnote n="18">18 De fait l'approche économique du politique a été développée au préalable par Downs (1957).</footnote>

<footnote n="19">19 "This approach incorporates political activity as a particular form of exchange" (Buchanan et Tullock 1962, 25).</footnote>

<footnote n="20">20 Notons ici que l'utilité en question n'est pas nécessairement égoïste mais renvoi à tout ce que les individus cherchent à réaliser dans leurs actions. En cela la théorie du choix</footnote>
cela permet l'application des outils économiques, et notamment la fiction
de l'*homoeconomicus* pour en analyser le fonctionnement<fnref n="21" />:

Specifically, this involves the working hypotheses that the choosing individual *can rank the alternatives of collective as well as of market choice* and that this ranking will be transitive. In other words, the individual is assumed to be able to choose from among the alternative results of collective action that which stands highest in the rank order dictated by his own utility function<fnref n="22" />.

Les individus sont donc analysés comme des entrepreneurs opérant des
arbitrages:

If the hypotheses are valid, the representative individual should, when confronted with relevant alternatives, *choose more “public goods” when the “price” of these is lowered, other relevant things remaining the same*. In more familiar terms, this states that on the average the individual will vote for *“more” collective activity when the taxes he must pay are reduced, other things being equal*. On the contrary, if the tax rate is increased, the individual will, if allowed to choose, select a lower level of collective activity<fnref n="23" />.

Les citoyens font donc des choix rationnels, et ils font comme les acteurs économiques, à savoir qu'ils maximisent sous contrainte (de budget ou plus largement de ressources). Si j'ai un revenu qui augmente et des taxes qui stagnent je vais préférer plus de biens publics (assurances retraites, école, hôpitaux etc.) parce que cela maximise une des variables de mon utilité (je vais pouvoir profiter de biens supplémentaires sans les payer). Ici les biens publics (retraite, écoles, hôpitaux) sont des modalités des mesures politiques mentionnées plus tôt<fnref n="24" />.

<footnote n="21">²¹ Deux postulats sont précisés par les auteurs, un postulat d'individualisme ontologique (seuls les individus agissent, même si leurs utilités peuvent varier en fonction de leur appartenance sociale), et théorie du choix rationnel (les individus visent à maximiser leur utilité). Il ne s'agit pas de dire que les individus ont toujours raison, connaissent toutes les données sur le marché et font le meilleur choix, mais uniquement qu'ils font un choix quand ils agissent, et que ce choix est fait en fonction d'une utilité qu'on cherche à maximiser (Buchanan et Tullock 1962, 33). Notons également que nous n'utilisons pas ici le terme de "fiction" de façon négative, mais pour souligner que les auteurs sont conscients qu'aucun individu réel n'est un homoeconomicus. En économie comme en littérature la fiction sert à faire ressortir des éléments saillants du réel plus qu'à le décrire parfaitement.</footnote>

<footnote n="22">²² Buchanan et Tullock (1962, 33, nous soulignons).</footnote>

<footnote n="23">²³ Buchanan et Tullock (1962, 33, nous soulignons).</footnote>

<footnote n="24">²⁴ C'est ici une simple application de la loi de la demande: la demande pour un bien augmente lorsque le prix du bien baisse; et inversement la demande baisse lorsque le prix augmente.</footnote>
Nathanaël Colin-Jaeger

Mais les citoyens électeurs ne sont pas les seuls à être rationnels. Buchanan et Tullock insistent notamment sur la rupture avec le dualisme anthropologique entre gouvernants et gouvernés traditionnellement entretenu selon eux dans une conception romantique de la politique. Les hommes politiques doivent également être considérés comme des homoéconomicus. Cela a une conséquence majeure pour Buchanan: si la politique est un marché et que les gouvernants demandent des postes politiques pour leurs réélections et les votants des biens dont ils vont pouvoir profiter sans les payer, il se joue donc un jeu pervers où des coalitions se forment en fonction d'intérêts de groupe, et où l'offre de biens est utilisée pour acheter des votes. On peut ainsi acheter des votes au sein d'une démocratie en faisant des promesses électorales, qui vont augmenter les coûts qui pèsent sur d'autres individus: des fonctionnaires vont par exemple demander une hausse de salaire, ce qui va faire peser un coût important sur les non-fonctionnaires. Buchanan dépasse alors la simple critique de la tyrannie de la majorité et montre analytiquement comment, moyennant les hypothèses du choix rationnel, cette situation de tyrannie est inévitable.

## 2.2. La coopération négative

Le cœur de l'argument de Buchanan est de montrer que le processus démocratique habituel, laissé à lui-même, conduit à une situation de coopération négative. Tout d'abord car il faut noter que les individus favorisent avant tout leur intérêt à court terme. L'argument est ancien, il remonte au moins à Madison et à Mill: les individus ont des intérêts à court terme, dont ils ont conscience et dont ils se soucient, et des intérêts à long terme, dont généralement ils n'ont pas conscience et ne se soucient pas<fnref n="25" />. Ensuite, la théorie des jeux a montré, notamment avec le dilemme du prisonnier, utilisé dès 1962, mais que Buchanan réutilise à plusieurs occasions<fnref n="26" /> que les interactions entre individus rationnels pouvaient produire des résultats constituant un équilibre de Nash, qui peut être considéré comme le pire résultat possible pour les deux individus.

<footnote n="25">²⁵ Mill (1861).</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Buchanan (1975a), Brennan et Buchanan (1985), voir aussi Tullock (1974).</footnote>
<table><caption>Fig.1 : Dilemme du prisonnier classique.</caption><thead><tr><th></th><th>C</th><th>D</th></tr></thead><tbody><tr><th>C</th><td>3,3</td><td>1,4</td></tr><tr><th>D</th><td>4,1</td><td>1,1</td></tr></tbody></table>

Pour comprendre la Fig.1 nous pouvons nous aider d'un narratif utilisé par Buchanan lui-même. Deux individus sont sur une île, et ils peuvent coopérer (échanger des biens dans lesquels ils se sont spécialisés par exemple, ce qui correspond au C), ou se voler leurs biens (D, pour faire défection). Si l'un produit et que l'autre lui vole ses biens le voleur est avantage, car il gagne plus que dans une coopération bilatérale, mais l'autre sachant que le voleur choisira rationnellement de voler se met aussi à voler, et le résultat est une situation d'équilibre en stratégie dominante qui est la pire des possibilités puisque les individus passent leur temps à se voler ou à surveiller leurs biens plutôt qu'à augmenter leur utilité en coopérant<fnref n="27" />.

Un autre exemple de coopération négative pour Buchanan<fnref n="28" /> est le “dilemme du samaritain”. Buchanan distingue deux joueurs, un samaritain et un autre joueur, le bénéficiaire. Le samaritain a des préférences spécifiques, à savoir qu’il aime bien aider son prochain, et le bénéficiaire de son côté aime bien profiter des largesses de son prochain. On se retrouve avec une situation d’équilibre où le samaritain a intérêt à continuer de donner sans quoi le bénéficiaire retourne dans la misère (or il a une préférence pour le bien-être du bénéficiaire) et où le bénéficiaire n’a donc pas d’incitation à se reconvertir. Or cela est néfaste pour Buchanan pour deux raisons: l’argent du samaritain aurait pu être utilisée dans des activités plus productive (i) mais surtout cette situation n’encourage pas le bénéficiaire à changer de comportement (ii). Dans le cas où le samaritain est l’Etat et le bénéficiaire les pauvres Buchanan explique donc que l’aide est une mauvaise solution

<footnote n="27">²⁷ Buchanan (1975, 7) rapproche cette situation explicitement de l'Etat de nature chez Hobbes. Depuis le rapprochement entre l'Etat de nature chez Hobbes et le dilemme du prisonnier a été l'objet de nombreuses analyses et est même devenu classique (voir par exemple la présentation de Hobbes par Audard, 2009). Sans rentrer dans les discussions quant au fait de savoir si on trouve chez Hobbes une rationalité strictement instrumentale permettant de faire équivaloir Etat de nature et dilemme du prisonnier on trouve une lecture différente chez Amadae (2016), qui défend qu'on trouve plutôt chez Hobbes un jeu de la chasse au cerf, qui est caractérisée par une matrice de gain différente.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Buchanan (1975b).</footnote>
puisqu'on est conduit à conserver la pauvreté en ne donnant pas d'incitation, par exemple, à la reconversion professionnelle ou au travail.

On a donc deux cas de faillite de rationalité: dans le dilemme du prisonnier chaque individu favorisant son intérêt individuel participe à l'émergence de la pire situation possible (celle de la double défection), dans le cas du dilemme du samaritain la situation qui favorise les deux individus aboutit sur le long terme à un gâchis de ressource et un immobilisme social. Le problème pour Buchanan est que ces cas sont des exemples d'équilibre au sens de Nash, à savoir qu'aucun individu n'a intérêt à changer sa stratégie de façon unilatérale. La force de l'analyse de l'auteur virginien est d'avoir montré analytiquement que la démocratie électorale suit la même logique.

## 2.3. Le marché politique de la démocratie comme coopération néga-tive

Buchanan & Tullock appliquent ces outils à la démocratie et, dans un premier temps, au vote majoritaire. Si les mesures politiques sont un bien qu'on marchande, qu'on marchande par exemple avec le vote qui est défini comme possédant un “purchasing power”, alors on arrive à des situations de coopérations négatives qui produisent une somme nette négative. En d'autres termes la règle votée peut faire payer un coût à la minorité, supérieur aux gains de la majorité. Un exemple serait la taxation d'une certaine classe de la population par la majorité, pour financer des assurances sociales, qui produit moins de bénéfices pour la majorité qu'il n'en coûte pour la classe taxée, du fait d'une perte dans le processus de redistribution – coût de lever l'impôt, du traitement bureaucratique etc. On a donc une gestion inefficente des ressources. Si le vote a un pouvoir économique il est alors utilisé par des individus rationnels pour favoriser leurs conditions d'existence. Dans une situation démocratique où chacun a le droit de vote les minorités se retrouvent donc à la merci d'une majorité qui peut lui imposer des coûts, et potentiellement sacrifier les droits de certains. On peut prendre pour illustrer ce cas l'exemple d'un vote qui laisse deux choix ouverts: l'institution d'un bien public avec taxation ou le *statu quo*, tel que l'exemple apparaît dans les chapitres 10 et 11 de *The Calculus of Consent*.
<table><caption>Fig. 2 : Tyrannie de la majorité et vote.</caption><tr><td></td><td>1</td><td>2</td></tr><tr><td>A</td><td>-5</td><td>5</td></tr><tr><td>B</td><td>5</td><td>0</td></tr></table>

L'individu A peut choisir entre le vote 1 ou 2, et l'individu B également, sachant que A est taxé davantage que B. 1 est le vote qui garantit l'accès à un bien public ou service public (parc, nettoyage des rues, service de police, retraite etc.), 2 le vote qui aboutit à l'absence de ce bien public et à l'absence de taxation. J'indique ici des valeurs arbitraires ordinales (la valeur absolue n'est pas importante pour la compréhension). On arrive à une situation où A, qui est taxé, préférera le *statu quo*, à savoir le vote 2, plutôt que la réforme aboutissant à l'élargissement d'un service public, qui lui coûte davantage parce qu'il fait partie de ceux qui vont être ou bien taxé davantage pour ce bien, ou qui vont être taxé sans y avoir accès. J'indique une valeur d'utilité dans le cas du vote 2 pour désigner que les minoritaires peuvent, avec les mêmes ressources, allouer celles-ci à d'autres activités qui leur octroie du plaisir. L'individu B a intérêt de son côté à voter 1 puisqu'il peut être taxé de façon minime – ou pas taxé du tout – tout en accédant à un service qu'il n'avait pas auparavant. Or si les B sont plus nombreux que les A, on aboutit à une utilité positive (par exemple si on a 80 % de A: 40 pour les B, 20 pour les A, donc un gain de 20 net). En revanche si on a 60% de A et 40 % de B on a une somme négative avec une perte de revenus nets. Si en effet on a 6 B et 4 A on obtient: 30 d'utilités gagnés par les B et 40 perdus par les A, donc un déficit net de 10. De plus, cela peut créer des effets pervers: en augmentant les aides sociales on est amené à augmenter le nombre de gens qui vont favoriser le loisir au travail (parce que l'écart entre gains du travail et ce qu'on gagne en ne faisant rien diminue, ce qu'on appelle l'arbitrage travail/loisir), et donc à augmenter le nombre de personnes qui sont favorisées par les aides sociales et qui vont demander leur augmentation future.

En outre, on peut complexifier chez Buchanan ce modèle simple, avec les mécanismes de *logrolling*, à savoir ce qu'on peut traduire en français par "trafic d'influence" (quand il ne s'agit pas plus simplement d'achat de vote avec une rétribution immédiate: je vous promets une augmentation de salaire si vous votez pour moi). Il s'agit, comme les votes ont un "pouvoir d'achat" en ce qu'ils sont aussi des façons de consommer des biens publics
ou des services publics, de s'échanger des votes de façon stratégique. Ici on
peut par exemple introduire des modèles de théorie des jeux. Un individu
C dans notre modèle plus haut peut avoir intérêt à voter avec B s'il est
indifférent, pour constituer une majorité, à condition que des membres de
B le soutienne pour une autre décision. Typiquement le cas d'une coali-
tion d'intérêts: les professeurs vont soutenir les pompiers qui vont soutenir
les professeurs en retour, alors que les professeurs ne tirent pas de béné-
fices immédiats de l'amélioration des conditions de travail des pompiers
et inversement. Ici la majorité n'existe pas par soi mais est le résultat de
coalitions qui jouent des jeux stratégiques: j'ai intérêt à voter 1 si et seu-
lement si, dans un superjeu L, je sais que les individus B que j'aide vont
voter 1 également alors qu'ils sont majoritairement indifférents. Cela peut
arriver même si les pompiers par exemple ne soutiennent pas spécialement
l'augmentation de salaire des professeurs. Buchanan et Tullock l'expriment
clairement:

His welfare can be improved if he accepts a decision contrary to his desire in an area where his preferences are weak in exchange for a decision in his favor in an area where his feelings are stronger. *Bargains among voters can, therefore, be mutually beneficial.* Potentially, the voter should enter into such bargains until the marginal “cost” of voting for something of which he disapproves but about which his feelings are weak exactly matches the expected marginal benefits of the vote or votes secured in return for support for issues in which he is more interested<fnref n="29" />.

Je sacrifie une préférence faible – une préférence qui, dans mon or-
donnancement de ma fonction d’utilité, est très secondaire – pour une
préférence plus forte dans le futur (en incluant le taux d’actualisation du
choix intertemporel). On a même une explication économique de ce phé-
nomène par les auteurs: on peut faire cela jusqu’à ce que le coût marginal
de voter (la désutilité impliquée par le sacrifice de ma préférence faible plus
le déplacement au bureau de vote, le coût de me justifier à mon entourage
ou de me mentir à moi-même etc.) égalise les gains marginaux espérés du
vote ou des votes, que je me garantis du fait d’avoir fait ce sacrifice. Bu-
chanan et Tullock proposent donc une application originale de l’analyse
marginale qui mélange à la fois des facteurs monétaires (par exemple une
faible taxation pour financer le revenu plus élevé d’un autre groupe) et des
facteurs moins quantifiables (le *feeling*).

La conséquence de tous ces phénomènes pour les auteurs est une si-
tuation généralisée de coopération négative: à force de négociations par le
vote et d'imposition aux autres d'un coût externe on généralise les coûts

<footnote n="29">²⁹ Buchanan et Tullock (1962, 108, nous soulignons).</footnote>
(puisqu'aucun groupe n'a intérêt à ne pas jouer ce jeu et à ne pas se mettre
à imposer des coûts aux autres à son tour) pour l'ensemble de la société.
C'est une situation analogue aux dilemmes vus précédemment<fnref n="30" />. Chaque
groupe de ce fait essaye de se situer dans une position de recherche de
rentes, et donc d'un bénéfice économique poussant à l'inflation, par le
processus démocratique<fnref n="31" />. Il faut redoubler cette situation entre groupes
d'électeurs avec l'action des gouvernants, qui promettent également da-
vantage de gains aux individus et entrer dans un processus de concurrence
aboutissant au même type de conséquences<fnref n="32" />. L'exemple le plus frappant
de tout cela est l'inflation de services publiques, notamment dans la bu-
reaucratie et l'administration:

Chaque fois que c'est possible, il contribuera par ses choix à augmenter plutôt qu'à réduire le budget et les programmes de son administration. Il n'existe que peu ou pas de récompenses pour l'employé de l'État qui propose la limitation ou la diminution du poids du secteur où il travaille. Le bureaucrate individuel a institutionnellement intérêt à travailler à l'expansion de son administration<fnref n="33" />.

L'analogie marché/démocratie mène plus loin Buchanan: si la démocratie est comme un marché et que les marchés ne fonctionnent pas sur le mode du laissez-faire c'est qu'il y a des faillites dans ce marché comme des situations de coopérations négatives, ce qui, comme pour les autres marchés, légitime l'existence des règles. C'est parce que Buchanan étudie la démocratie comme un marché qu'il peut défendre sa limitation, renversant ainsi totalement l'argument pigouvien quant à la nécessité d'une intervention de l'Etat dans le processus marchand pour pallier aux faillites de marché, comme les externalités négatives, les biens publics et les monopoles naturels. En somme Buchanan retourne contre l'intervention publique tous les arguments qui avaient auparavant été utilisés pour la régulation des marchés. Le fonctionnement politique de nos sociétés démocratiques implique des coûts importants, qui nécessitent eux-mêmes des règles visant à limiter le jeu politique. La conséquence logique est d'importance: l'interventionnisme politique venant réguler le marché ayant lui-même un coût, il n'est plus certain que les coûts d'intervention soient inférieurs aux coûts des faillites de marché elles-mêmes.

<footnote n="30">³⁰ "Each individual in the group would be behaving quite rationally, but the outcome would be irrational" (Buchanan et Tullock 1962, 105, nous soulignons).</footnote>

<footnote n="31">³¹ Buchanan, Tollison et Tullock (1980) sur le "rent-seeking".</footnote>

<footnote n="32">³² Ce que Buchanan appelle plus tard le “high-tax trap” (Buchanan et Brennan 1985, 90), lorsque les coûts sont imposés à une minorité et que cette minorité impose à son tour des coûts à d'autres, on taxe de façon importante et on finance via l'inflation, ce qui, sur le long terme, est également négatif.</footnote>

<footnote n="33">³³ Buchanan (1975a, 183).</footnote>
### 3. L'économie politique constitutionnelle

C'est donc le constat d'une démocratie dangereuse pour les libertés, puisqu'au lieu de favoriser l'action des individus elle multiplie les contraintes sur ceux-ci, qui pousse Buchanan à développer une alternative qu'il appelle l'économie politique constitutionnelle. Ce programme de recherche, perpétué par plusieurs autres théoriciens à sa suite, part du constat qu'il existe toujours un "conflit potentiel entre démocratie et liberté"<fnref n="34" />. Comme l'exprime ainsi Buchanan:

> La démocratie peut devenir son propre Léviathan si on ne lui impose pas et si on ne fait pas respecter des limites constitutionnelles. Historiquement, l'État a cru à un taux qui ne pourra pas se maintenir longtemps. Ne serait-ce que pour cette raison, l'Amérique de la fin du XXe siècle est confrontée à une crise majeure. Au cours des sept premières décennies de ce siècle, les dépenses publiques ont été multipliées par quarante en dollars constants, et elles atteignent maintenant le tiers du produit national. Ces faits sont de notoriété publique. Il importe néanmoins de souligner que cette croissance s'est produite presque entièrement dans les conditions normales de fonctionnement d'un processus démocratique ordonné<fnref n="35" />.

Le fonctionnement normal de la démocratie conduit donc à des problèmes majeurs sur le long terme. C'est pourquoi Buchanan défend l'idée de règles constitutionnelles permettant de répondre au déficit de la démocratie. Pour ce faire Buchanan se positionne dans le champ de la philosophie politique, c'est-à-dire qu'il défend ce qu'il nomme un contractualisme constitutionnel<fnref n="36" />, fondé sur une méthode philosophique analogue à celle de Rawls<fnref n="37" />.

Contrairement à Hayek, et notamment au Hayek évolutionniste de La Constitution de la liberté, Buchanan pense que les institutions politiques peuvent être réformées rationnellement, même si elles ont une origine évo-

<footnote n="34">³⁴ Wagner (2017, 152).</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Buchanan (1975a, 184, nous soulignons).</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Colombatto (2018).</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Buchanan et Brennan (1985, 30); Rawls (1974) reconnaît d'ailleurs que son approche est similaire à celle de Buchanan et Tullock en 1962, qui ont selon introduit la méthodologie du choix constitutionnel en économie. On peut noter que Rawls connaît d'ailleurs Buchanan personnellement (Wagner 2017, 2-3), et qu'il le cite plusieurs fois dans sa *Théorie de la justice*, qui paraît presque dix ans après l'ouvrage de Buchanan et Tullock. L'expression de "voile d'incertitude" apparaît après la parution de l'œuvre de</footnote>
lutionnaires possibles, et cela grâce aux outils de l'analyse économique<fnref n="38" />. A l'instar du marché dont l'ordre concurrentiel peut être défectueux, si des règles organisant par exemple la concurrence et les droits de propriété ne sont pas fixées, le marché politique peut lui aussi être défectueux et les règles existantes remplacées. De ce fait Buchanan fait œuvre de philosophie politique pour répondre à une question théorique fondamentale: comment légitimer la modification de règles en place sans pour autant dépriver les individus de leur autonomie? Ce problème est double en effet car d'une part la privation d'autonomie est le résultat d'un processus démocratique illimitée, et d'autre part car cette même privation peut découler de l'émergence d'un Léviathan<fnref n="39" /> qui fait respecter aux individus les contraintes sociales permettant la coordination.

## 3.1. La nécessité des règles

Le processus démocratique, loin de lutter contre le pouvoir tyrannique, constitue lui-même un pouvoir tyrannique, qui tend à s'accentuer et à se renforcer avec le temps. L'État a crû de façon importante en dépassant largement le rôle d'état protecteur (règles de protection des individus, du contrat, de propriété etc.) en devenant un état producteur de bien (services publics, assurances, retraites etc.), ce qui est valable dans le cas de la gestion de certains biens publics mais qui, lorsqu'on prend en compte les interactions stratégiques entre individus et groupes d'individus, aboutit à des résultats néfastes. Les règles constitutionnelles auxquelles pense Buchanan doivent être des règles de limitation du processus démocratique, qui visent à empêcher la coopération négative en démocratie et la hausse des dépenses qui finit par peser sur tous les groupes et les situations de jeu à sommes négatives. Il faut donc des règles à même de pouvoir redonner à la démocratie son rôle premier, notamment favoriser l'accord entre individu pour favoriser leur intérêt particulier et leur permettre d'accomplir davantage à plusieurs que ce qu'ils pourraient accomplir seuls. De plus sans règles venant limiter la démocratie celle-ci peut même empiéter sur les raisons les plus fondamentales pour lesquelles les individus font société, à savoir pour Buchanan dans son optique contractualiste, pour être protégé

<footnote n="38">³⁸ Buchanan (1975a) se démarque ainsi explicitement de l'approche évolutionniste de Hayek, qu'il considère coupable d'un sophisme naturaliste. Nous ne rentrerons pas ici dans la discussion relative au fait de savoir si ce reproche est justifié.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Le sous-titre des *Limites de la liberté* publié en 1975 est ainsi "Entre l'Anarchie et le Léviathan", qui se trouvent être deux conditions néfastes de l'organisation sociale.</footnote>
par l'État. Buchanan<fnref n="40" /> exprime de ce fait une critique fondamentale de la démocratie: non seulement elle peut aboutir à des situations caractérisées par un gaspillage de richesse et une inefficience économique, mais de plus et surtout la démocratie met en danger les droits des individus et le rôle de l'État comme protecteur (protecteur des droits), au profit d'un rôle de l'État producteur (de biens et de service). Au-delà d'une certaine limite l'État producteur vient mettre en danger l'État protecteur et donc, finalement, l'ensemble de la communauté politique. La critique de Buchanan ne pointe pas uniquement un problème économique, mais aussi un risque de délitement politique: la démocratie devient destruction politique du politique. Les droits des individus sont attaqués lorsque l'État producteur devient la finalité principale de la vie politique, car pour mettre en application les mesures votées certains groupes peuvent théoriquement être rançonnés en permanence par des coalitions changeantes. Comme ce procédé est généralisé chez des individus agissant rationnellement il conduit nécessairement à une destruction progressive des droits individuels au profit d'une inflation de production de nouveaux services.

Les règles visent précisément à modifier les incitations individuelles et donc les choix rationnels des individus. Le concept de règle au sens large ne renvoie pas nécessairement à une règle juridique comme cela va être spécifié par la suite, mais correspond à toute institution modifiant la fonction d'utilité d'un individu via une modification des incitations. Buchanan et Brennan<fnref n="41" /> accentuent cette position en exprimant que tout comportement social peut être décrit comme un jeu socio-juridico-politique défini avant tout par les règles qui structurent les interactions. En ce sens, les règles sont constitutives des jeux sociaux plus encore que régulatrices<fnref n="42" />. Lorsque Buchanan, tout au long de sa carrière, en appelle aux règles pour limiter la démocratie, il faut bien entendre qu'il appelle à l'adoption de bonnes règles, c'est-à-dire celles qui visent à produire une coordination efficace des anticipations individuelles et des conséquences positives pour leurs actions - par opposition à de mauvaises règles, qui ne permettent pas de sortir de la situation de coordination négative. Buchanan donne deux exemples liminaires pour comprendre le rôle de bonnes règles, le premier ayant trait à un dilemme individuel intertemporel, le second relevant du problème interpersonnel. Le premier exemple est celui de Robinson Crusoé. Robinson sur son île a du mal à se lever le matin pour être productif la journée. Robinson anticipe, le soir, ce qu'il perçoit comme son irrationnel

<footnote n="40">⁴⁰ Buchanan (1975a).</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Brennan (1985).</footnote>

<footnote n="42">⁴² Buchanan et Brennan (1985, 26).</footnote>
lité du lendemain matin et se donne donc un réveil, qui possède le statut de règle, en ce qu'il s'agit d'un élément extérieur modifiant la structure d'incitation du matin. On dirait avec le langage plus contemporain de la théorie des jeux que le réveil agit comme un chorégraphe, permettant à Robinson du matin de se coordonner avec les préférences du Robinson du soir. Le second cas est celui, déjà rencontré, du dilemme du prisonnier. Dans le dilemme du prisonnier la situation de coopération négative ne peut être modifiée par les participants *au moment où ils jouent*, en effet le principe de cette situation est que lors du jeu le choix qui est toujours le plus rationnel est la défection. Pour quitter cet équilibre néfaste il faut une règle extérieure visant ou bien à punir la défection ou bien récompenser la coopération. La structure du jeu ne peut être modifiée de l'intérieur, mais doit faire appel à un changement de règles. L'exemple typique pour Buchanan c'est celui d'un bien public comme un parc, qui coûte moins cher à être géré par l'État parce que si seuls les individus en prennent la charge ils sont tous incités à agir en *free-riders*, et donc à profiter du bien sans le payer, ce qui a pour conséquence la dégradation du parc faute de moyen, ce qui constitue la structure du dilemme du prisonnier. Or si l'État prend en charge ce bien, il introduit de la taxation sur tous les individus et abolit donc cette situation de *free-riding* en haussant les coûts de la défection et donc en modifiant la structure des incitations dans le jeu.

## 3.2. La méthode du choix constitutionnel

Jusqu'à maintenant nous savons qu'il faut des règles à la démocratie, de façon analogue au fonctionnement du marché qui a besoin de règles pour être efficace. Mais comment choisir *les bonnes règles* pour la démocratie? Pour choisir les bonnes règles il faut distinguer entre deux choses: le choix des règles et le choix à l'intérieur des règles, ou, pour utiliser la terminologie de Buchanan, le choix constitutionnel et le choix post-constitutionnel<fnref n="43" />. Le choix constitutionnel est le choix des règles qui vont structurer nos interactions sociales, économiques et juridiques, le choix post-constitutionnel est le choix que nous faisons à l'intérieur de cet ensemble de règles qui déterminent le type de jeu auquel nous sommes en train de jouer dans la vie sociale. Ces choix sont de différentes natures: dans le choix post-constitutionnel nous cherchons à maximiser notre intérêt, dans le choix constitutionnel on cherche à sélectionner l'ensemble de règles qui maximise les conséquences bénéfiques pour tous les individus. Robinson

<footnote n="43">⁴³ Buchanan et Brennan (1985, 143).</footnote>
Crusoé est en situation de choix constitutionnel lorsqu’il choisit d’installer un réveil car il cherche à rendre meilleure la situation de tous y compris de l’autre lui-même qu’est le Robinson du matin. De même, les individus en dilemme du prisonnier lorsqu’ils décident de déléguer la gestion du parc à l’Etat cherchent à améliorer la situation de tous en modifiant la structure du jeu, y compris s’ils sont eux-mêmes des resquilleurs. La situation constitutionnelle est donc pour Buchanan une nouvelle version du contrat social, où les individus peuvent se mettre d’accord sur un ensemble de règles et de procédures permettant d’éviter les situations de coopération négative. Buchanan passe donc par cet artifice théorique pour déterminer le contenu des *bonnes règles*, et ce dès 1962, la dernière partie s’intitulant “The Politics of the Good Society”.

Sur quels principes se fonde ce choix constitutionnel? Buchanan explique bien que pour que les règles soient légitimes il faut dans l'idéal qu'elles soient validées à l'unanimité. L'unanimité comme critère du contrat social a en effet deux avantages. Le premier avantage est qu'elle garantit le consentement de tous aux conséquences empiriques des choix<fnref n="44" />. Le second avantage est que l'unanimité garantit une situation paréto-optimale puisque si au moins une personne se trouve moins bien lotie en étant directement visée alors l'unanimité n'est pas respectée, or le critère de Pareto est le critère garantissant l'amélioration de la situation de tous et constitue donc le critère éthique optimal pour juger d'une situation socio-politique.

La condition d'unanimité<fnref n="45" /> apparaît restrictive si ce n'est totalement irréaliste. L'auteur virginien en est totalement conscient en ce que le critère d'unanimité joue le rôle d'idéal théorique. Dans la réalité les conditions d'une prise de décision à l'unanimité impliquent des coûts d'interdépendance, à savoir des coûts de transaction élevés liés au fait de convaincre les autres personnes, se réunir et mettre en place les différents moyens d'atteindre l'unanimité, si elle est possible. Néanmoins Buchanan avance deux éléments qui viennent faciliter le pacte social et se rapprocher de cet idéal d'unanimité. Tout d'abord il exprime qu'il y a un plus grand potentiel d'accord plus les règles sont abstraites. Plus on retire leur contenu empirique aux règles – donc plus les conséquences de ces règles sont imprévissibles dans le détail – plus l'accord entre les individus pourra être grand:

<footnote n="44">⁴⁴ Buchanan (1975, chap. 6).</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ Les commentateurs insistent généralement sur l'influence de Wicksell pour expliquer cet attachement de Buchanan à l'unanimité (Wagner 2017, 33-34). Néanmoins on pourrait noter que cette condition n'est pas présente dans toutes les théories du contrat. Par exemple Hobbes, dans le chapitre XX du *Léviathan*, qui est à bien des égards une des références de Buchanan dans sa philosophie politique, exprime que la majorité suffit pour constituer le pacte social.</footnote>
The scope for potential agreement on rules is necessarily wider than that for agreement on outcomes within specified rules. This result follows directly from the fact that the interest of any person or group is much less easily identified in the choice among rules. It is much more difficult for a person to determine which of the several choice options confronted will, indeed, maximize whatever set of values that person desired to maximize. There are two reasons for this loss of interest identity as we shift to the level of choice among rules or institutions. In the first place, rules are, almost by definition, applicable to a number of instances or cases. That is to say, rules embody characteristics of "publicness" that need not be present in specific political outcomes. As an example, consider the position of a dairy farmer confronting choices at the two levels. He might strongly oppose a specific reduction in milk price supports, since such action will almost surely reduce his net wealth. At the same time, however, he might support a generalized rule that would eliminate political interference with any and all prices for services or goods. The effect of such a rule change or institutional reform on his own net wealth is less determinate in the latter case than in the former<sup>46</sup>.

Pour que l'unanimité soit possible donc les règles constitutionnelles doivent être avant tout être formelles et indéterminées, c'est-à-dire ne pas viser de conséquences particulières. En effet, il est plus difficile pour un individu de s'identifier avec sa position lorsque la décision à prendre ne concerne pas un choix pratique mais un choix sur des règles théoriques. La particularité des règles générales est ainsi qu'elles introduisent de l'incertitude quant à leurs conséquences empiriques et obligent les individus à se justifier non pas du point de vue de leur situation spécifique mais de la publicité de leurs raisons. L'argument de Buchanan et Brennan est ici tout aussi psychologique que conceptuel. Psychologiquement les individus perçoivent moins leur intérêt immédiat lorsque le choix considéré porte sur des règles générales et abstraites, du fait qu'il est difficile pour chaque individu d'anticiper l'application d'une règle dans une multitude de cas particulier. C'est ce que les auteurs entendent par le fait qu'il est plus difficile de s'identifier au choix sur les règles. Conceptuellement le type de choix proposé n'est pas le même, car chaque individu ne doit pas prendre en considération sa position spécifique et son intérêt, mais donc se positionner du point de vue de règles et de la façon dont il est possible d'argumenter publiquement en leurs faveurs. Cela introduit une dimension procédurale au choix constitutionnel. La justice ce n'est pas un certain état de la distribution des revenus et des biens, mais avant tout ce qui est justifié dans les règles générales qui gouvernent le processus interpersonnel au niveau post-constitutionnel. Le choix au sein des règles est interpersonnel, alors que le choix sur les règles introduit une dimension propre-

<footnote n="46">46 Buchanan et Brennan (1985, 29, nous soulignons).</footnote>
ment sociale. Dans les deux cas, la méthode n’est donc pas la même. Pour étudier les choix post-constitutionnels on peut faire appel aux outils de l’économie standard, alors que pour étudier les choix constitutionnels il faut faire appel aux méthodes de la philosophie politique. Par ailleurs, le choix constitutionnel est le résultat pour les auteurs, comme nous le verrons, d’une modélisation, et importe *moins comme réalité psychologique que comme justification conceptuelle* de certains types de choix.

En effet, cette distinction de méthodes n’implique pas de modéliser des individus différents. Pour étudier le choix constitutionnels Buchanan et Tullock font appel à la même conception de la rationalité: “We try, instead, to analyze the calculus of the rational individual when he is faced with questions of constitutional choice”<fnref n="47" />. Dans la lignée du contractualisme, Buchanan ne fait appel qu’à la rationalité des individus pour comprendre la situation *de choix hypothétique* au niveau constitutionnel. Pour neutraliser la différence des positions Buchanan développe le concept de “voile d’incertitude” qu’il rapproche, tout en distinguant, du voile d’ignorance rawlsien qu’on trouve dans la *Théorie de la justice*:

> The “veil of uncertainty” may be approached, if never fully realized, *if persons are modeled as though they were faced with choices among rules of social order that are generally applicable and guaranteed to be quasi-permanent*. By comparison, the Rawlsian “veil of ignorance” is an idealized normative construction, the appropriate starting point for persons when they consider making choices *among basic principles of justice*<fnref n="48" />.

Le voile d'incertitude est caractérisé par le fait que les individus en choix constitutionnel sont incertains relativement à leur situation économique et sociale une fois les règles adoptées, car ces règles sont générales et permanentes (Buchanan dit semi-permanente parce qu'on peut modifier en continu les règles constitutionnelles si elles produisent des effets négatifs). L'incertitude joue chez Buchanan à deux niveaux, le niveau de la généralité et le niveau de la durabilité. Le voile est donc un outil théorique de modélisation, permettant de déterminer ce que choisiraient des individus rationnels s'ils étaient en situation d'incertitude élevée quant au futur. Chaque individu X est incertain quant à sa situation future dans la société, et quant aux conséquences pratiques nombreuses et complexes des règles mises en place. Cette incertitude peut être exprimée sous la forme d'un risque probabilisé dans le cas d'une incertitude faible, ou d'une incertitude radicale non probabilisée pour une incertitude forte. Néanmoins le

<footnote n="47">⁴⁷ Buchanan et Tullock (1962, 13).</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Buchanan et Brennan (1985, 30, nous soulignons).</footnote>
voile d'incertitude est moins épais que le voile d'ignorance, car Buchanan admet que les individus puissent connaître leur situation actuelle, leurs goûts, leurs talents, leurs préférences ou plus largement ce qui les constitue comme des individus *hic et nunc*. En cela pour l'auteur virginien le voile d'incertitude est à la fois moins idéalisé et moins normatif que le voile d'ignorance rawlsien. Kogelman<fnref n="49" /> dans son étude sur le contractualisme de Buchanan note que son voile est construit comme un procédé méthodologique visant à être plus satisfaisant que la position originelle rawlsienne pour réussir le *test d'identification*, à savoir le fait que chaque individu est capable de s'identifier avec les agents modélisés dans le choix hypothétique de la théorie<fnref n="50" />, c'est-à-dire des individus en chaire et en os.

### 3.3. Les règles constitutionnelles

Une fois le procédé méthodologique explicité, visant à fournir une réponse à la question de la légitimité des règles à partir du choix constitutionnel, l'auteur peut en venir au problème de la caractérisation du type de règles qui seraient choisies par des individus rationnels modélisés derrière un voile d'incertitude. Les règles choisies dans cette situation le sont donc par des individus rationnels qui visent à favoriser la coopération entre individus et premièrement à éviter les situations de coopérations négatives. En effet, ils doivent choisir les règles qui sont bénéfiques pour l'ordre social, les règles du jeu social qui va être joué dans le futur. Ce type de choix concerne aussi bien la répartition des rôles entre le marché et le gouvernement que le type de règle de vote qui doit être appliqué à telle situation. Le vote majoritaire n'équivaut donc pas à la démocratie, mais peut, au contraire, être pleinement anti-démocratique, s'il est appliqué pour traiter d'une question qui ne relève pas, selon ce qui a été choisi au niveau constitutionnel, du vote majoritaire. Les démocraties réelles ont généralement intégré ce type de raisonnement en nécessitant un vote supérieur à la majorité pour certaines questions, comme une réforme constitutionnelle demandant une majorité qualifiée.

Les individus en situation d'incertitude doivent donc prendre en considération ce que feraient des individus tel qu'eux-mêmes dans une situa-

<footnote n="49">⁴⁹ Kogelman (2018).</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ Cela est cohérent avec la vision de la politique de Buchanan, à savoir une compréhension de la politique “sans romance”. En revanche l’auteur souligne que la théorie de Buchanan est certainement moins satisfaisante pour passer le test de reconnaissance quant à la légitimité morale intrinsèque des décisions prises dans le choix hypothétique.</footnote>
tion post-constitutionnelle et accepter qu’il existe des règles empêchant les autres d’agir de façon à mener à la coopération négative. Chaque individu anticipant la forme du dilemme du prisonnier produit par les interactions sociales pourra ainsi vouloir au niveau constitutionnel se soumettre à une règle empêchant les individus de tomber dans ces interactions néfastes. De ce fait le choix constitutionnel chez Buchanan, qui est construit théoriquement à partir d’une modélisation des individus, prend le statut de choix hypothétique normatif, à savoir ce que choisiraient des individus rationnels s’ils avaient le choix entre différents ensembles de règles visant à produire un ordre social stable, en considérant que les autres individus sont aussi rationnels qu’eux-mêmes<fnref n="51" />. En tant que ces règles seraient choisies par des individus rationnels non-idéalisés ces règles sont légitimes.

Contrairement au voile rawlsien, le voile d'incertitude de Buchanan conserve les individus tels qu'ils sont, à savoir qu'ils n'ignorent pas leur place dans la société, leur identité, leur genre, leur talent, ainsi que les institutions en place. Les individus rationnels sont donc amenés à prendre en considération les éléments de la théorie de Buchanan eux-mêmes, notamment sa critique de la démocratie comme processus menant à des situations de coopérations négatives. En effet, les situations de logrolling et de marchandage électoral constituent des choix rationnels dans une situation post-constitutionnelle ou aucune règle n'est fixée quant au déroulement du processus démocratique. Mais à un niveau constitutionnel, alors que les individus se mettent d'accord sur les règles qui vont organiser le monde politique et institutionnel, des individus rationnels devraient choisir des règles limitant le processus démocratique et ses dangers. Comme nous l'avons vu en effet le processus démocratique produit plusieurs effets pervers du fait du vote majoritaire. Buchanan et Brennan<fnref n="52" /> donnent plusieurs exemples de ces effets, notamment le piège des taxes hautes, de l'inflation ou encore de la dette publique, du fait que le vote est un pouvoir d'achat pour des mesures dont on peut tirer les bénéfices. Le piège des taxes hautes est le résultat du processus d'achat de vote et d'imposition des coûts à d'autres groupes lorsque le pouvoir politique décide de financer les mesures productives par les taxes, ce qui conduit à une situation où tous les individus se trouvent fortement taxés et où l'initiative individuelle est fortement restreinte. Le piège inflationniste apparaît si le pouvoir politique décide de financer les mêmes mesures par la création monétaire plutôt que

<footnote n="51">⁵¹ On peut distinguer le contractarianisme et le contractualisme, le contractarianisme, dont fait partie Buchanan, ne faisant appel qu'à la rationalité, alors que les options contractualistes font appel à des normes de raisonnabilité fondant le contrat social.</footnote>

<footnote n="52">⁵² Buchanan et Brennan (1985).</footnote>
par les taxes, ce qui créé d'autres effets pervers, comme le désajustement
des anticipations individuelles avec le niveau de la production, ne permet-
tant pas d'investissement efficace et conduisant ainsi à la paupérisation
généralisée. Enfin, le piège de la dette publique apparaît enfin lorsque le
pouvoir politique décide de financer les différentes mesures par la dette,
ce qui impose des coûts importants ou bien sur l'ensemble de la société
dans le futur – puisqu'une partie du revenu national importante devra être
consacré au remboursement des intérêts de la datte – ou aux générations
futures. La partie positive de l'œuvre de Buchanan, sa critique économique
du processus démocratique majoritaire, rencontre donc sa théorie norma-
tive constitutionnelle, à partir du moment où les individus modélisés dans
le choix constitutionnel ont à besprit les éléments théoriques de la théorie de
Buchanan.

La solution première pour Buchanan, et qui devrait être choisie par des
individus rationnels connaissant la façon dont les autres individus ration-
nels agiraient dans un ordre social ne connaissant pas ce type de règle, est
celle d'une limitation de l'endettement de l'Etat. Pour éviter les dilemmes à
long terme qui ne manquent pas d'advenir du fait d'une rationalité à court
terme, la solution institutionnelle consiste en l'édiction de règles limitant
les dépenses, notamment en fixant une limite supérieure à l'endettement,
par exemple pas plus de 5% du PIB par an, ou encore établissant la néces-
sité d'un équilibre budgétaire<fnref n="53" />. Si le déficit budgétaire est limité et l'équi-
libre garanti, alors le piège de l'endettement est rendu impossible tout en
conservant le vote majoritaire. En effet on limite ainsi l'inflation de dé-
penses produites par le processus démocratique à un plafond inscrit dans
la constitution. Ces règles ont pour conséquence de mettre hors d'atteinte
du fonctionnement démocratique électoraliste toute une série de mesures
relatives aux dépenses publiques. Buchanan prétend ainsi répondre au pro-
blème du déficit structurel des démocraties. Ce faisant il faut bien voir
que Buchanan ne propose pas une théorie anti-démocratique, mais une
variante constitutionnelle de la démocratie, fondée sur une méthode de
choix des règles qui produit une légitimation des règles en question, tirant
sa force du fait que, dans l'idéal, le choix constitutionnel est accepté à
l'unanimité par les individus rationnels, fournissant ainsi un point de réfé-
rence à partir duquel évaluer le consentement des individus aux règles au
sein desquels ils font leurs choix pratiques.

La philosophie politique de Buchanan emprunte donc au contractua-
lisme pour répondre à la question épineuse du changement légitime des

<footnote n="53">⁵³ Buchanan (1977).</footnote>
règles du jeu. Le choix constitutionnel, calqué sur le contrat originel, est
le lieu de justification à partir duquel justifier l'édiction de règles que les
individus rationnels eux-mêmes devraient pouvoir vouloir à l'unanimité
en situation d'incertitude. De ce fait pour Buchanan le choix constitution-
nel n'est pas en soi anti-démocratique mais constitue une forme idéale de
la démocratie, où des individus autonomes se fixent leurs propres limites,
évitant tout autant l'anomie d'une situation sans règle ou, dans les termes
de Buchanan, l'anarchie, que la tyrannie d'un Etat qui, en enflant du fait
des processus démocratiques majoritaires, devient Léviathan.

4. Le retour à l'idéal démocratique?

Buchanan s'est toujours défendu, ce que MacLean<fnref n="54" /> ne prend pas toujours en considération, d'être le pourfendeur de la démocratie et de prêcher pour un système oligarchique ou aristocratique.

Il y a ici deux façons de souligner le fait que Buchanan demeure malgré
tout un démocrate. La première façon consiste dans le fait de mettre en
avant les protestations de l'auteur lui-même contre les aspects normatifs de
la science économique, et notamment les critiques qu'il adresse à la nou-
velle économie du bien-être. Comme le montrent Fleury et Marciano<fnref n="55" />,
Buchanan refuse la position de proéminence scientifique consistant à dire
ce qui est bon et ce qui doit être fait en soi. L'économiste, y compris le
political economist, doit moins dire ce qui est bon que produire de l'infor-
mation pour permettre aux individus de choisir ce qui leur paraît bon en
fonction de leurs propres préférences. Comme professé à plusieurs reprises,
le fondement de toute la perspective théorique doit être un individualisme
normatif, ce qui ne signifie pas seulement que les individus doivent être
le point de départ de l'analyse scientifique mais aussi et surtout que les
individus et leurs préférences doivent constituer les fondements à partir
desquels déterminer ce qui est bon ou non. En tant que libéral, Buchanan
accepte ainsi une forme de pluralisme selon lequel il n'est pas dans le rôle
de l'économiste de juger les préférences des individus.

Cependant un autre argument peut également être avancé. En effet,
non seulement une telle thèse est conceptuellement contradictoire, car af-
firmer un individualisme normatif est déjà une position normative, mais
aussi et surtout car plusieurs travaux ont montré le caractère normatif des

<footnote n="54">⁵⁴ MacLean (2017).</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ Fleury et Marciano (2018). Voir également Biebricher (2019) sur les conceptions relatives à la science de Buchanan.</footnote>
analyses de Buchanan lui-même<fnref n="56" />. De plus, car la distinction humienne entre le positif et le normatif, sous-jacente à l'idée selon laquelle l'économiste fournirait des informations brutes à des individus souverains, est elle-même tributaire de plusieurs préconceptions lourdes. Nous pouvons tirer trois arguments de Putnam dans *The Fact/Value Dichotomy*<fnref n="57" /> et les appliquer au cas spécifique de la théorie de Buchanan. Ce que les économistes appellent des “faits” ne correspondent pas à ce que Hume ou encore les positivistes logiques, tels que Carnap, appelleraient ainsi, car les propositions théoriques modélisées de Buchanan ne rendent pas compte d'une expérience réductible en énoncés observationnels (i); la pratique de la discipline scientifique elle-même présuppose des valeurs épistémiques et, pour ce qui est du cas spécifique de Buchanan, présuppose une conception de ce que doit être la méthode de choix des règles constitutionnelles (ii); ensuite car les énoncés théoriques sont constitués de concepts éthiques épais qui nourrissent les définitions analytiques des termes, et notamment de valeurs qui sont véhiculées par la théorie, comme celui de souveraineté individuelle (iii). Tout cela ne signifie pas, bien sûr, que toute théorie se réduit à des jugements de valeurs non justifiés mais plutôt que la distinction entre fait et valeur ne doit être conçue comme une réalité ontologique, mais plutôt comme un outil méthodologique visant à promouvoir l'entreprise de justification des valeurs soutenues. Sur ce point Buchanan lui-même reconnaîtra, à la fin de sa carrière, les présupposés normatifs de ses propres positions libérales<fnref n="58" />.

Loin donc d'être une pure description d'une méthode constitutionnelle la théorie de Buchanan propose une véritable théorie de la démocratie fondée sur des valeurs normatives, comme l'ont par ailleurs bien remarqué plusieurs commentateurs, tels que Vanberg<fnref n="59" /> ou encore Kogelmann<fnref n="60" />, qui classent Buchanan comme un partisan des théories "idéales" visant à transformer les règles constitutionnelles à partir d'une théorie contractualiste. De ce fait, pour mettre en avant l'originalité de sa conception de la démocratie il ne faut pas minimiser le caractère normatif de son analyse mais, au contraire, mettre en avant la philosophie politique qui s'y loge, pour faire ressortir les valeurs et l'idéal politique qu'elle prétend défendre. Ainsi, la profession de foi pluraliste de Buchanan, telle qu'on peut la lire dans *Les limites de la liberté*, n'exclue pas la défense de valeurs substantielles:

<footnote n="56">⁵⁶ Desmarais-Tremblay (2014).</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Putnam (2002).</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ Buchanan (2005).</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ Vanberg (2008).</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Kogelmann (2019).</footnote>
Nathanaël Colin-Jaeger

Je ne réclame pas le droit de les [les vérités] imposer à autrui, même par le
biais limité de la persuasion. Ces mots d'introduction expriment mon désaccord
avec l'idée platonicienne d'une "vérité" politique qui ne demanderait qu'à être
découverte pour être accessible à tout homme raisonnable<sup>61</sup>.

Le pluralisme défendu quant à la vérité implique au contraire des prises
de positions fortes dans le champ théorique. Buchanan ne s'oppose pas à
la démocratie, mais à une certaine forme de démocratie, gouvernée par
le vote majoritaire et par les groupes d'intérêts. Il joue en somme la dé-
mocratie constitutionnelle contre la démocratie participative<sup>62</sup>, pour re-
prendre des catégories importantes de la science politique. Cette défense
de la démocratie constitutionnelle est en dernière instance fondée sur un
individualisme profond de Buchanan qui indexe la légitimité de la dé-
mocratie comme forme institutionnelle sur le respect de la souveraineté
individuelle. La position de Buchanan part ainsi de la nécessité de sauver
la démocratie d'elle-même en lui imposant des limites, car il n'existe donc
pas de démocratie illimitée.

4.1. *La souveraineté individuelle conservée*<sup>63</sup>

L'argument de Buchanan, développé et systématisé par Vanberg<fnref n="64" />, est que l'idéal démocratique et le libéralisme partagent une fondation commune, à savoir la souveraineté individuelle, comprise non seulement comme le pouvoir d'un individu sur sa sphère privée via un système de droits mais aussi comme une *autonomie individuelle*, c'est-à-dire le pouvoir de chaque individu à décider les règles auxquelles il se soumet et qui vont le structurer en partie comme individu. Buchanan développe ainsi à plusieurs reprises la nécessité de changer d'ontologie pour prendre en compte ce fait, et de ne pas se fonder uniquement sur l'anthropologie économique mais aussi sur la reconnaissance de l'artificialité de l'homme, capable de se transformer lui-même dans un processus sans fin et ainsi de devenir ce qu'il veut être<fnref n="65" />.

<footnote n="61">61 Buchanan (1975, 1).</footnote>

<footnote n="62">⁶² Buchanan (1975, 111).</footnote>

<footnote n="63">⁶³ Le concept de souveraineté individuelle est explicitement utilisé par Buchanan, voir par exemple Buchanan (1995).</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ Vanberg (2008). Voir Novakovic (2011) pour une critique de cette lecture.</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ Buchanan (1979). Buchanan développe donc un individualisme qui va plus loin que la défense épistémique traditionnelle de l'individualisme qu'on retrouve généralement dans le libéralisme, à savoir qu'il faut privilégier la localité du jugement car les individus savent généralement mieux ce qui est bon pour eux. L'individualisme de Buchanan se fonde sur un argument plus fort, à savoir qu'il n'y a pas de normes susceptibles</footnote>
Un exemple ici pourrait être celui du fumeur qui décide d'arrêter de fumer et se fixe donc des règles contraignantes l'empêchant d'être tenté de fumer. Ce type de choix montre qu'il est réaliste que les individus puissent accéder à une attitude constitutionnelle.

En respectant cette autonomie la démocratie s'oppose de ce fait à l'autoritarisme, en défendant un pluralisme politique fondé sur un scepticisme quant au fait qu'un ou des individus possèdent une vérité qu'ils pourraient imposer aux autres. Le libéralisme s'oppose au totalitarisme, avec l'idée que les individus doivent être laissés libres d'interagir et de contracter entre eux, également fondé sur l'idée d'un relativisme des valeurs et des buts qui ne peut être légitimement entravé par une entité collective (bureaucratique par exemple). Le principe libéral, en opposition au totalitarisme, est donc la limitation des pouvoirs pour faire en sorte que chaque individu conserve le sien. On trouve cette distinction chez Hayek<fnref n="66" />, qui implique qu'un gouvernement peut être libéral et autoritaire<fnref n="67" />, à partir du moment où les libertés individuelles sont conservées pour limiter le pouvoir, plus particulièrement les libertés économiques, puisque celles-ci sont pensées comme les conditions d'effectivité des libertés politiques<fnref n="68" />. Par contraposée, on peut également avoir une démocratie totalitaire, c'est-à-dire qui concentre tous les pouvoirs en vertu du règne de la majorité. Le risque pointé par Buchanan est celui d'une démocratie totale, illimitée en ce qu'elle en vient à empiéter sur le libéralisme. La démocratie constitutionnelle que Buchanan essaye de construire est donc une démocratie libérale. Ce faisant, la démocratie constitutionnelle correspond à l'idéal de la démocratie, et c'est au contraire la démocratie collectiviste qui rompt avec cet idéal parce qu'en son sein les individus en viennent à être privés de ce pour quoi ils font société, à savoir de leurs droits: en rompant avec le libéralisme, la démocratie romprait de fait avec elle-même.

Comment Buchanan arrive-t-il à montrer que la démocratie libérale est l'incarnation de l'idéal démocratique? Parce que cette démocratie se fonde sur le principe normatif de la démocratie, à savoir la souveraineté des individus. En effet, comme on l'a vu, le processus de sélection des bonnes règles constitutionnelles n'est pas le fait d'un individu isolé ou d'un groupe d'individus, mais des individus rationnels eux-mêmes. Buchanan utilise la théorie contractualiste pour justifier que ce sont bien les individus

<footnote>de juger du dehors ce qui est bon si ce n'est les jugements et les actions des individus eux-mêmes.</footnote>

<footnote n="66">⁶⁶ Hayek (1960).</footnote>

<footnote n="67">⁶⁷ Hayek (1960, 103).</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ Friedman (1962).</footnote>
qui limitent la démocratie et donc qu’en obéissant à des règles qui restreignent leurs possibilités ils n’obéissent qu’à eux-mêmes, puisque ces règles ce sont eux qui en sont les auteurs<fnref n="69" />. Comme Vanberg<fnref n="70" /> l’indique ainsi le libéralisme de Buchanan est un libéralisme qui ne voit pas seulement les individus comme étant souverain dans le cadre légal de la société de droit privé, c’est-à-dire où les individus sont libres de leurs choix au niveau post-constitutionnel, mais aussi et surtout souverains dans l’état antécédant, à savoir le niveau constitutionnel, lorsque les règles du jeu sont définies. Pour le dire autrement, dans la perspective de l’économie politique constitutionnelle la source de la légitimité des règles constitutionnelles se situe dans l’accord volontaire tacite ou explicite des individus. A partir de ce point il est possible d’établir un syllogisme rigoureux: si les règles sont choisies par des individus souverains<fnref n="71" />, et que le fondement normatif de la démocratie est la souveraineté individuelle et non pas le vote majoritaire, qui n’est qu’une opérationnalisation technique de la démocratie, alors la démocratie libérale constitutionnelle de Buchanan est profondément démocratique.

## 4.2. Recomposition de la démocratie

Buchanan n’est donc pas un ennemi théorique du *demos*, mais propose une compréhension nouvelle de la démocratie, qui prend la forme d’une démocratie libérale constitutionnelle. Les bonnes règles étant choisies par des individus rationnels informés de la théorie de Buchanan, on peut donc avoir une théorie idéale mettant en place des règles en accord avec celle-ci tout en étant justifiées analytiquement. La fiction du choix constitutionnel est précisément – comme chez Rawls – un moment normatif, où les *bonnes règles* sont définies par des individus rationnels. Plus encore, ces règles peuvent être dites bonnes *parce qu’elles* peuvent être choisies par des individus rationnels dans cette situation. Lors de ce moment constitutionnel Buchanan bascule donc: il ne s’agit pas de demeurer dans la position sceptique et relativiste qu’il tenait au début– à savoir qu’aucun individu ne doit imposer sa vérité aux autres – mais de légitimer son positionnement libéral comme édictant les critères de la bonne règle organisation-

<footnote n="69">⁶⁹ Sans en être nécessairement les acteurs néanmoins, si on reprend la distinction de Hobbes dans le chap. XVI du *Léviathan*. Sur l’importance de l’individualisme normative chez Buchanan on pourra lire Lewis et Dold (2020).</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Vanberg (2008, 143).</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ Buchanan (1990).</footnote>
nelle ou plutôt de montrer comment des individus rationnels arriveraient à des conclusions visant à empêcher les situations de coopérations négatives et donc à limiter la démocratie électorale elle-même. En cela sa position constitue bien une philosophie politique normative.

Buchanan lui-même ne s'interdit par conséquent pas de proposer des réformes constitutionnelles détaillées, relatives notamment à des limites du rôle de l'Etat producteur, à savoir la fonction de l'Etat qui est chargée de produire des biens publics (sécurité sociale, assurances sociale, retraite, chômage etc.), au profit de l'Etat protecteur (protection des droits individuels). Buchanan<sup>72</sup> propose ainsi que le président doive présenter un budget annuel qui est égal au revenu fédéral. Le Congrès, une fois le budget accepté, ne doit pas enclencher de dépenses supérieures aux revenus. Si on s'aperçoit que la dette augmente et qu'il y a une erreur, on doit baisser les dépenses dans une période de trois mois, à partir du moment où cet amendement constitutionnel est accepté on doit baisser de 20% le déficit budgétaire par an. Deux possibilités restent ouvertes par cet amendement constitutionnel qui répond au déficit de la démocratie: si les dépenses doivent être égales aux entrées, on peut soit baisser les dépenses de l'Etat et faire reculer l'Etat producteur, ou bien on peut augmenter les entrées, avec des taxes hautes. Dans la proposition d'amendement de Buchanan on ne mentionne pas une voie spécifique. Pour comprendre cela il faut se référer au chapitre VI de *Reason of Rules* consacré au piège de la taxation haute (*high-tax trap*). L'argument de Buchanan est qu'il y a un dilemme avec l'inflation des dépenses inhérentes à la démocratie et donc l'augmentation des impôts pour financer cela et le retour sur investissement des impôts qui devient décroissant. L'argument est tiré là encore de l'économie néoclassique et plus particulièrement de l'économiste de l'offre Arthur Laffer, connu au début des années 1980 spécifiquement pour son travail sur la relation négative entre augmentation de la taxation et augmentation du budget de l'Etat, ce qu'on a appelé “courbe de Laffer”. L'explication classique est que des taux d'imposition trop haut incitent les individus à ne pas travailler du fait d'un arbitrage renouvelé entre loisir et travail. Cela constitue un argument pour Buchanan pour défendre le fait d'une limitation de l'autorité de l'Etat à lever des impôts trop hauts puisque des individus rationnels en choix constitutionnels veulent éviter le dilemme du piège des taxes trop élevées qui ne sont pas dans l'intérêt à long terme de la communauté.

Sur les deux options donc une option est conservée: il faut réduire les dépenses, et ces dépenses doivent se réduire en même temps que le budget

<footnote n="72"><sup>72</sup> Buchanan et Wagner (1977, 187-188).</footnote>
lui-même se réduit, parce que le système de taxation est certainement déjà défectueux à cause du fonctionnement démocratique. La conséquence du raisonnement est une réduction du rôle de l'Etat d'un point de vue économique et une redirection vers la sphère marchande privée, mais aussi une impossibilité constitutionnelle de toucher via l'impôt à la répartition des revenus existants. Plus encore Buchanan insiste, à partir des années 1990 sur des garanties institutionnelles à cela en défendant une certaine version du fédéralisme<sup>73</sup> visant à garantir la souveraineté des individus face à leur capture par des systèmes politiques exploiteurs:

> Federalism offers a means for introducing essential features of the market into politics (...). The availability of the exit option, guaranteed by the central government, would effectively place limits on the ability of state-provincial governments to exploit citizens<sup>74</sup>.

Si chaque Etat est indépendant fiscalement les individus peuvent décider, comme des entreprises, de se délocaliser, pour aller profiter d'un autre système. La concurrence entraîne donc les Etats à adopter le même type de politique fiscale et de production de biens, et empêche les Etats d'exploiter les individus avec des impôts trop élevés.

Loin donc de ne proposer qu'une théorie positive du changement de règle Buchanan propose une théorie idéale et normative servant de *bench-mark* pour évaluer les situations réelles. Dans cette perspective, il ne faut pas percevoir ses préconisations pratiques comme étant des écarts vis-à-vis de la neutralité axiologique dans laquelle doit demeurer le savant, mais comme cohérentes vis-à-vis de ses positionnements théoriques. La recomposition conceptuelle de la démocratie comme démocratie libérale constitutionnelle est ainsi une conséquence logique du diagnostic critique sur le processus démocratique électoral.

**5. Remarques conclusives**

Cet article a montré comment Buchanan avait renouvelé la critique traditionnelle de la démocratie par les néolibéraux et ceci au moyen de l'analyse économique. La particularité de son approche est de rediriger contre la démocratie, qu'il qualifie d'illimitée, les arguments qui ont été orientés vers le marché. La démocratie étant caractérisée par une situation de coopération

<footnote n="73"><sup>73</sup> Buchanan (1995, 261).</footnote>

<footnote n="74"><sup>74</sup> Buchanan (1995, 261).</footnote>
négative il devient donc nécessaire, comme pour les faillites de marché,
d'instaurer des règles qui visent l'efficience politique. Ces règles constitu-
tionnelles sont légitimées par la philosophie politique de Buchanan, qui se
situe dans la continuité de la tradition contractualiste. L'utilisation de la
théorie du contrat chez Buchanan, associée au voile d'incertitude, produit
une légitimation de règles constitutionnelles qui sont celles que des indi-
vidus rationnels choisirait s'ils se trouvaient dans le moment antécédent
aux interactions individuelles. C'est à partir de cette quasi-position ori-
ginelle que Buchanan peut légitimer des règles limitant la démocratie, et
notamment ses dépenses structurelles comme étant légitimes. Ce faisant,
la conception de la démocratie qui apparaît chez Buchanan se fonde sur
une philosophie politique normative contractualiste. Celle-ci, loin de ne
proposer que de nouvelles informations aux individus, propose la forme
que doit prendre le changement de règle, devant respecter la souveraineté
individuelle. Le choix constitutionnel, soumis à l'impératif d'unanimité
des individus rationnels, demeure un *choix hypothétique* guidant les éva-
luations pratiques. De ce fait la force de la théorie de Buchanan est de pro-
duire une théorie légitimant un ensemble de principes libéraux au niveau
constitutionnel, limitant par là le processus démocratique en se référant à
un idéal libéral qui est lui-même démocratique car fondé sur la même pré-
misse normative de la souveraineté individuelle. Ainsi Buchanan, à l'instar
de Hayek<sup>75</sup> ou encore Posner<sup>76</sup> à la même époque, propose une réponse
à la question néolibérale par excellence: de quel point de vue justifier un
discours sur les règles sociales qui ne tombe pas lui-même dans les écueils
d'un interventionnisme néfaste en présupposant une connaissance supé-
rieure de la part du théoricien? En d'autres termes, comment le libéralisme
est-il possible? La réponse de Buchanan à cette question est systématique,
s'appuyant sur un individualisme normatif et la théorie du contrat<sup>77</sup> et

<footnote n="75">⁷⁵ Hayek (1960, 1973, 1976, 1979).</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ Posner (1981).</footnote>

<footnote n="77">⁷⁷ Dans le cadre de cet article je ne développe pas les critiques que l'on peut adresser à Buchanan relativement à sa philosophie politique normative. On trouvera des éléments critiques utiles dans Barry (1984), qui souligne la nécessité de faire appel à une anthropologie plus complète que ce que propose Buchanan pour établir sa position contractualiste, ou plus récemment Lewis et Dold (2020) qui pointent le fait que Buchanan, bien que développant une théorie prenant en compte les institutions comme structures de règles ne rend pas suffisamment compte de l'action des institutions sur les individus eux-mêmes, nous entraînant donc à questionner la pertinence de l'individualisme normatif de Buchanan. Enfin on peut également tirer de Girard (2019) des arguments issus de la tradition de la démocratie délibérative contre le modèle constitutionnel de Buchanan. En effet dans les conceptions délibératives les individus se transforment dans la discussion démocratique et sont</footnote>
montre comment les néolibéraux ont pu orienter leur positions théories
pour affronter les questions normatives, et illustrant l'interventionnisme
juridique qui caractérise ce mouvement philosophico-politique. En un
sens nous assistons bien ici à une bataille théorique, par le truchement de
conflits relatifs aux critères normatifs, à une "bataille pour le contrôle du
droit"^78.

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donc amenés à modifier leurs préférences. En cela le modèle de Buchanan, dans
lequel les individus préexistent au politique et où l'Etat n'est qu'un moyen pour
accomplir davantage serait inadéquat pour décrire de telles dynamiques. Plus large-
ment la dimension délibérative est totalement absente de la théorie de Buchanan,
qui se fonde sur un choix constitutionnel hypothétique sans préciser les conditions
effectives de délibérations politiques entre les membres de la communauté, qui ap-
paraissent comme primordiales pour respecter le principe même de l'individualisme
normatif qui est professé par l'auteur virginien lui-même.

<footnote n="78">78 Teles (2007).</footnote>
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