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# Coup d'état constitutionnel en Pologne

Aurélien Raccah

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Aurélien Raccah. Coup d'état constitutionnel en Pologne. 2022. hal-04571827

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Submitted on 8 May 2024

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Dr. Aurélien RACCAH

Maître de conférences – Université catholique de Lille

Avocat – ELEA AVOCAT / Paris

Coup d'état constitutionnel en Pologne

ou

La Pologne sous le viseur de la CJUE

Depuis sept ans, la Pologne traverse un coup d'état constitutionnel qui viole gravement la conception européenne de l'Etat de droit<fnref n="1" />. Les pressions diplomatiques ont échoué. Désormais, les quatre institutions politiques de l'UE et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) sont activement engagées dans une bataille judiciaire pour contrer les provocations politiques polonaises<fnref n="2" />.

La Pologne est aujourd'hui concernée par un nombre sans précédent d'affaires pointant « l'existence de déficiences systémiques ou généralisées en ce qui concerne l'indépendance du pouvoir judiciaire »<fnref n="3" />. Une vingtaine en quatre ans.

Le tournant s'est produit en 2015, lorsque le parti national-conservateur Droit et Justice (Prawo i Sprawiedliwość, PiS), présidé d'une main de fer par Lech Kaczyński, a remporté successivement deux élections majeures, la présidence polonaise avec Andrzej Duda et le Sejm (chambre basse du parlement), obtenant ainsi la majorité dans les deux chambres et devenant le premier gouvernement à parti unique depuis la fin du communisme en 1989. Le gouvernement dirigé par Beata Szydło a procédé à des réformes judiciaires au sein du tribunal constitutionnel, provoquant une première crise politique autour de la nomination de cinq juges. Dans les années suivantes, des réformes législatives majeures ont troublé l'organisation de la justice et surtout une série de lois approuvées en 2017 : la modification du rôle du Conseil national de la magistrature (Krajowa Rada Sądownictwa, KRS) dans le contrôle du pouvoir judiciaire, l'invalidation de la nominations de juges au tribunal constitutionnel, l'habilitation du ministre de la justice en tant que procureur général lui conférant un rôle disciplinaire sur les présidents de tribunaux, la mise à la retraite obligatoire de certains juges ou encore la création de chambres disciplinaires à l'encontre des juges et des tribunaux. Le défi pour l'UE consiste à empêcher tout contrôle politique sur les décisions judiciaires en Pologne.

<footnote n="1">¹ Laurent PUECH, *Protecting Polish Judges from the Ruling Party's "Star Chamber"*, Verfassungsblog, 9 April 2020.</footnote>

<footnote n="2">² Didier REYNDERS, *Respect de l'Etat de droit dans l'Union : outils et perspectives*, in *Revue de l'Union européenne*, 2022, p. 201.</footnote>

<footnote n="3">³ Case C-216/18 PPU, LM [2018] ECLI:EU:C:2018:586, §§ 23, 34, 60, 68, 74, 79 (European Arrest Warrant); Joined Cases C-562/21 PPU and C-563/21 PPU, X, Y, [2022], §62 (EAW).</footnote>
Dr. Aurélien RACCAH

Maître de conférences – Université catholique de Lille

Avocat – ELEA AVOCAT / Paris

Coup d'état constitutionnel en Pologne

ou

La Pologne sous le viseur de la CJUE

Depuis sept ans, la Pologne traverse un coup d'état constitutionnel qui viole gravement la conception européenne de l'Etat de droit<fnref n="1" />. Les pressions diplomatiques ont échoué. Désormais, les quatre institutions politiques de l'UE et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) sont activement engagées dans une bataille judiciaire pour contrer les provocations politiques polonaises<fnref n="2" />.

La Pologne est aujourd'hui concernée par un nombre sans précédent d'affaires pointant « l'existence de déficiences systémiques ou généralisées en ce qui concerne l'indépendance du pouvoir judiciaire »<fnref n="3" />. Une vingtaine en quatre ans.

Le tournant s'est produit en 2015, lorsque le parti national-conservateur Droit et Justice (Prawo i Sprawiedliwość, PiS), présidé d'une main de fer par Lech Kaczyński, a remporté successivement deux élections majeures, la présidence polonaise avec Andrzej Duda et le Sejm (chambre basse du parlement), obtenant ainsi la majorité dans les deux chambres et devenant le premier gouvernement à parti unique depuis la fin du communisme en 1989. Le gouvernement dirigé par Beata Szydło a procédé à des réformes judiciaires au sein du tribunal constitutionnel, provoquant une première crise politique autour de la nomination de cinq juges. Dans les années suivantes, des réformes législatives majeures ont troublé l'organisation de la justice et surtout une série de lois approuvées en 2017 : la modification du rôle du Conseil national de la magistrature (Krajowa Rada Sądownictwa, KRS) dans le contrôle du pouvoir judiciaire, l'invalidation de la nominations de juges au tribunal constitutionnel, l'habilitation du ministre de la justice en tant que procureur général lui conférant un rôle disciplinaire sur les présidents de tribunaux, la mise à la retraite obligatoire de certains juges ou encore la création de chambres disciplinaires à l'encontre des juges et des tribunaux. Le défi pour l'UE consiste à empêcher tout contrôle politique sur les décisions judiciaires en Pologne.

<footnote n="1">¹ Laurent PUECH, *Protecting Polish Judges from the Ruling Party's "Star Chamber"*, Verfassungsblog, 9 April 2020.</footnote>

<footnote n="2">² Didier REYNDERS, *Respect de l'Etat de droit dans l'Union : outils et perspectives*, in *Revue de l'Union européenne*, 2022, p. 201.</footnote>

<footnote n="3">³ Case C-216/18 PPU, LM [2018] ECLI:EU:C:2018:586, §§ 23, 34, 60, 68, 74, 79 (European Arrest Warrant); Joined Cases C-562/21 PPU and C-563/21 PPU, X, Y, [2022], §62 (EAW).</footnote>
# 1. Des sanctions européennes peu efficaces

En 2021, les chambres disciplinaires ont finalement été qualifiées de manquement aux obligations de l'UE par la Cour<fnref n="4" />. Non sans résistance, la Pologne a été contrainte de les supprimer sous peine de payer une astreinte journalière d'un million d'euros. Si le gouvernement polonais s'est conformé à cette décision, le nouveau système disciplinaire est toujours critiqué. Dans le rapport de 2022 sur l'État de droit, la Commission européenne demande toujours à la Pologne de séparer la fonction de ministre de la justice de celle de procureur général afin d'éviter toute ingérence du gouvernement dans les poursuites judiciaires.

La Commission européenne a bien tenté d'inciter le Conseil à adopter une décision sur la base de l'article 7 UE pour violation des valeurs de l'Union européenne que sont « le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit et le respect des droits de l'homme ». En vain, requérant l'unanimité du Conseil européen, elle n'a jamais pu être adoptée en raison du soutien intéressé de la Hongrie. Les mouvements populistes en Europe ont ainsi réussi à former de nouveaux types de gouvernements eurosceptiques qui mettent à mal l'État de droit et la primauté du droit européen, sans pour autant sortir de l'Union européenne. Tout le dilemme est là. Les conserver dans l'UE sans y être compatibles.

Pour dépasser l'impasse politique, la Cour de justice de l'Union européenne a poursuivi le débat en s'ingérant dans l'organisation judiciaire nationale, chasse pourtant gardée des Etats. La CJUE se fonde sur leur obligation d'assurer des voies de recours suffisantes aux ressortissants européens<fnref n="5" />. La saga polonaise a commencé en 2018 lorsque la Cour a bloqué l'émission d'un mandat d'arrêt européen de l'Irlande vers la Pologne, considérant qu'il existe « un risque réel de violation du droit fondamental à un procès équitable »<fnref n="6" />. Depuis cette affaire, la Pologne est confrontée à une série ininterrompue d'actions judiciaires et de mesures provisoires sanctionnant les atteintes à l'indépendance de la justice.

En guise de réponse provocatrice, un conflit supplémentaire concernant à la primauté du droit de l'UE a émergé du Tribunal constitutionnel polonais par deux décisions du 14 juillet 2021 et du 7 octobre 2021, dans lesquelles il a considéré que l'ingérence de la CJUE dans la structure organisationnelle et le fonctionnement des tribunaux polonais « est incompatible avec la Constitution »<fnref n="7" />... A son tour, la Commission européenne a engagé un nouveau recours en manquement contre ces décisions<fnref n="8" />. L'affaire sera prochainement audiencée devant la Cour.

# 2. L'introduction d'un régime de conditionnalité pour percevoir les fonds européens

Afin d'empêcher les États membres de commettre des infractions potentielles au droit communautaire, l'UE a introduit un concept de conditionnalité pour l'attribution des fonds européens. La Pologne étant le plus grand bénéficiaire net des fonds de l'UE, la suspension

<footnote n="4">⁴ Case C-791/19, *European Commission vs Poland* [2021] ECLI:EU:C:2021:596.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Article 19, paragraphe 1 TFUE.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Case C-216/18 PPU, LM [2018] ECLI:EU:C:2018:586, § 79.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Polish Constitutional Court, Decision on 14 July 2021, P 7/20 | 14 VII 2021 (refusal to apply CJEU's interim measures) ; Polish Constitutional Court, Decision on 7 October 2021, K 3/21 | 7 X 2021 (primacy of the Polish Constitution over EU law).</footnote>

<footnote n="8">⁸ Hélène Gaudin, *État de droit : nouvelle procédure en manquement contre la Pologne – vers une procédure pilote ?*, Dalloz actualité 19 janvier 2022.</footnote>
# 1. Des sanctions européennes peu efficaces

En 2021, les chambres disciplinaires ont finalement été qualifiées de manquement aux obligations de l'UE par la Cour<fnref n="4" />. Non sans résistance, la Pologne a été contrainte de les supprimer sous peine de payer une astreinte journalière d'un million d'euros. Si le gouvernement polonais s'est conformé à cette décision, le nouveau système disciplinaire est toujours critiqué. Dans le rapport de 2022 sur l'État de droit, la Commission européenne demande toujours à la Pologne de séparer la fonction de ministre de la justice de celle de procureur général afin d'éviter toute ingérence du gouvernement dans les poursuites judiciaires.

La Commission européenne a bien tenté d'inciter le Conseil à adopter une décision sur la base de l'article 7 UE pour violation des valeurs de l'Union européenne que sont « le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit et le respect des droits de l'homme ». En vain, requérant l'unanimité du Conseil européen, elle n'a jamais pu être adoptée en raison du soutien intéressé de la Hongrie. Les mouvements populistes en Europe ont ainsi réussi à former de nouveaux types de gouvernements eurosceptiques qui mettent à mal l'État de droit et la primauté du droit européen, sans pour autant sortir de l'Union européenne. Tout le dilemme est là. Les conserver dans l'UE sans y être compatibles.

Pour dépasser l'impasse politique, la Cour de justice de l'Union européenne a poursuivi le débat en s'ingérant dans l'organisation judiciaire nationale, chasse pourtant gardée des Etats. La CJUE se fonde sur leur obligation d'assurer des voies de recours suffisantes aux ressortissants européens<fnref n="5" />. La saga polonaise a commencé en 2018 lorsque la Cour a bloqué l'émission d'un mandat d'arrêt européen de l'Irlande vers la Pologne, considérant qu'il existe « un risque réel de violation du droit fondamental à un procès équitable »<fnref n="6" />. Depuis cette affaire, la Pologne est confrontée à une série ininterrompue d'actions judiciaires et de mesures provisoires sanctionnant les atteintes à l'indépendance de la justice.

En guise de réponse provocatrice, un conflit supplémentaire concernant à la primauté du droit de l'UE a émergé du Tribunal constitutionnel polonais par deux décisions du 14 juillet 2021 et du 7 octobre 2021, dans lesquelles il a considéré que l'ingérence de la CJUE dans la structure organisationnelle et le fonctionnement des tribunaux polonais « est incompatible avec la Constitution »<fnref n="7" />... A son tour, la Commission européenne a engagé un nouveau recours en manquement contre ces décisions<fnref n="8" />. L'affaire sera prochainement audiencée devant la Cour.

# 2. L'introduction d'un régime de conditionnalité pour percevoir les fonds européens

Afin d'empêcher les États membres de commettre des infractions potentielles au droit communautaire, l'UE a introduit un concept de conditionnalité pour l'attribution des fonds européens. La Pologne étant le plus grand bénéficiaire net des fonds de l'UE, la suspension

<footnote n="4">⁴ Case C-791/19, *European Commission vs Poland* [2021] ECLI:EU:C:2021:596.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Article 19, paragraphe 1 TFUE.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Case C-216/18 PPU, LM [2018] ECLI:EU:C:2018:586, § 79.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Polish Constitutional Court, Decision on 14 July 2021, P 7/20 | 14 VII 2021 (refusal to apply CJEU's interim measures) ; Polish Constitutional Court, Decision on 7 October 2021, K 3/21 | 7 X 2021 (primacy of the Polish Constitution over EU law).</footnote>

<footnote n="8">⁸ Hélène Gaudin, *État de droit : nouvelle procédure en manquement contre la Pologne – vers une procédure pilote ?*, Dalloz actualité 19 janvier 2022.</footnote>
des subventions de l'UE pourrait s'avérer être un outil efficace pour l'inciter à respecter l'État de droit.

En 2020, après d'âpres négociations (la Pologne, la Hongrie et la Slovénie s'opposaient à l'application de la conditionnalité au cadre financier pluriannuel pour 2021-27 et à l'initiative « Next Generation EU »), l'UE a adopté un nouveau règlement sur un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union<fnref n="9" /> prévoyant la suspension, la réduction ou l'interruption des engagements financiers en cas de violation des principes de l'État de droit dans trois cas : mise en danger de l'indépendance du pouvoir judiciaire ; absence de prévention, de correction ou de sanction des décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques ; limitation de la disponibilité et de l'efficacité des recours juridiques. Les tentatives de la Pologne et de la Hongrie d'annuler ce règlement devant la Cour ont été rejetées<fnref n="10" />.

### 3. Diplomatie, sanctions ou exclusion ?

Quelle attitude l'UE doit-elle arborer ? Les options sont pieds et mains liées à l'expression démocratique polonaise. La première option consiste à poursuivre la pression actuelle basée sur la diplomatie et les actions judiciaires de l'UE. Les résultats après sept ans sont très critiqués. La deuxième option pourrait consister à intégrer dans les traités des critères plus détaillés sur la primauté du droit et des valeurs de l'UE. La troisième option serait de modifier l'article 7 UE pour dépasser l'unanimité au Conseil européen, voire même d'inclure une procédure d'exclusion des Etats membres dans le même esprit que l'article 50 UE. Les prochaines élections législatives du 11 novembre 2023 seront décisives pour l'agenda politique et judiciaire de l'UE.

Faute de trouver une solution politique acceptable, la Cour a endossé le rôle du père fouettard. Le dernier exemple flagrant a été l'approbation du plan de relance national de 35 milliards d'euros pour la Pologne par la Commission européenne le 1er juin 2022¹¹ et le Conseil le 17 juin 2022¹². En dépit du manque de bonne foi du gouvernement polonais, la Commission européenne « a cédé, sans aucune raison valable, son influence cruciale sur l'État de droit en Pologne »<fnref n="13" />. Les quatre principales organisations européennes de juges ont derechef engagé un recours en annulation contre cette décision, considérant que l'UE viole la décision-même de la CJUE de ne débloquer les fonds de relance et de résilience que si la Pologne respecte l'Etat de droit<fnref n="14" />. La saga est loin d'être terminée...

<footnote n="9">⁹ Règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union, OJ L 4331, 22.12.2020, p. 1–10.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Case C-157/21, *Poland vs. EP and Council* [2022] ECLI:EU:C:2022:98.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Proposal for a Council Implementing Decision on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan for Poland, COM/2022/268 final.</footnote>

<footnote n="12">¹² Council Implementing Decision of 17 June 2022, addressed to the Republic of Poland, adopted under Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12 February 2021, establishing the Recovery and Resilience Facility.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Wojciech SADURSKI, *The European Commission Cedes its Crucial Leverage vis-à-vis the Rule of Law in Poland*, in *Verfassungsblog*, 6 June 2022.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Four European organisations of judges sue EU Council for disregarding EU Court's judgements on decision to unblock funds to Poland, Press Release, August 28th, 2022; R. Daniel KELEMEN & Laurent PUECH, *The Uses and Abuses of Constitutional Pluralism: Undermining the Rule of Law in the Name of Constitutional Identity in Hungary and Poland*, in *Cambridge Yearbook of European Legal Studies*, 21, 2019, p. 59.</footnote>
des subventions de l'UE pourrait s'avérer être un outil efficace pour l'inciter à respecter l'État de droit.

En 2020, après d'âpres négociations (la Pologne, la Hongrie et la Slovénie s'opposaient à l'application de la conditionnalité au cadre financier pluriannuel pour 2021-27 et à l'initiative « Next Generation EU »), l'UE a adopté un nouveau règlement sur un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union<fnref n="9" /> prévoyant la suspension, la réduction ou l'interruption des engagements financiers en cas de violation des principes de l'État de droit dans trois cas : mise en danger de l'indépendance du pouvoir judiciaire ; absence de prévention, de correction ou de sanction des décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques ; limitation de la disponibilité et de l'efficacité des recours juridiques. Les tentatives de la Pologne et de la Hongrie d'annuler ce règlement devant la Cour ont été rejetées<fnref n="10" />.

### 3. Diplomatie, sanctions ou exclusion ?

Quelle attitude l'UE doit-elle arborer ? Les options sont pieds et mains liées à l'expression démocratique polonaise. La première option consiste à poursuivre la pression actuelle basée sur la diplomatie et les actions judiciaires de l'UE. Les résultats après sept ans sont très critiqués. La deuxième option pourrait consister à intégrer dans les traités des critères plus détaillés sur la primauté du droit et des valeurs de l'UE. La troisième option serait de modifier l'article 7 UE pour dépasser l'unanimité au Conseil européen, voire même d'inclure une procédure d'exclusion des Etats membres dans le même esprit que l'article 50 UE. Les prochaines élections législatives du 11 novembre 2023 seront décisives pour l'agenda politique et judiciaire de l'UE.

Faute de trouver une solution politique acceptable, la Cour a endossé le rôle du père fouettard. Le dernier exemple flagrant a été l'approbation du plan de relance national de 35 milliards d'euros pour la Pologne par la Commission européenne le 1er juin 2022¹¹ et le Conseil le 17 juin 2022¹². En dépit du manque de bonne foi du gouvernement polonais, la Commission européenne « a cédé, sans aucune raison valable, son influence cruciale sur l'État de droit en Pologne »<fnref n="13" />. Les quatre principales organisations européennes de juges ont derechef engagé un recours en annulation contre cette décision, considérant que l'UE viole la décision-même de la CJUE de ne débloquer les fonds de relance et de résilience que si la Pologne respecte l'Etat de droit<fnref n="14" />. La saga est loin d'être terminée...

<footnote n="9">⁹ Règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union, OJ L 4331, 22.12.2020, p. 1–10.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Case C-157/21, *Poland vs. EP and Council* [2022] ECLI:EU:C:2022:98.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Proposal for a Council Implementing Decision on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan for Poland, COM/2022/268 final.</footnote>

<footnote n="12">¹² Council Implementing Decision of 17 June 2022, addressed to the Republic of Poland, adopted under Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12 February 2021, establishing the Recovery and Resilience Facility.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Wojciech SADURSKI, *The European Commission Cedes its Crucial Leverage vis-à-vis the Rule of Law in Poland*, in *Verfassungsblog*, 6 June 2022.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Four European organisations of judges sue EU Council for disregarding EU Court's judgements on decision to unblock funds to Poland, Press Release, August 28th, 2022; R. Daniel KELEMEN & Laurent PUECH, *The Uses and Abuses of Constitutional Pluralism: Undermining the Rule of Law in the Name of Constitutional Identity in Hungary and Poland*, in *Cambridge Yearbook of European Legal Studies*, 21, 2019, p. 59.</footnote>
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