# France et États-Unis : les politiques d'« insertion» et de workfare en matière d'assistance sociale

Sylvie Morel

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20155

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.20155

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1996

ISSN : 0715-3570

## Référence électronique

Sylvie Morel, « France et États-Unis : les politiques d'« insertion » et de workfare en matière d'assistance sociale », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 27 | 1996, mis en ligne le 27 avril 2023, consulté le 01 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20155 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.20155

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France et États-Unis : les politiques d'« insertion» et
de workfare en matière d'assistance sociale

Sylvie Morel

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Journals

Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20155

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

Éditeur

Association d'Économie Politique

Édition imprimée

Date de publication électronique : 10 juillet 2023

Date de publication papier : printemps 1996

ISBN : 0715-3570

ISSN : 0715-3570

Ce document a été généré automatiquement le 19 avril 2023.
# France et États-Unis : les politiques d'«insertion» et de workfare en matière d'assistance sociale

Sylvie Morel

## 01. Introduction

1 L'examen de l'évolution récente des programmes d'assistance sociale¹ permet de faire ressortir une tendance centrale : de plus en plus, les allocations versées dans le cadre de ce type de programmes vont de pair avec des mesures visant l'intégration des allocataires sur le marché du travail. C'est donc à cette « nouvelle » relation entre politiques sociales et emploi que nous nous sommes intéressés, et ceci à partir des expériences de la France et des États-Unis. Ainsi, cet article a pour objet de présenter certains des éléments d'une réflexion sur l'analyse comparative des mesures d'intégration à l'emploi adoptées dans le cadre des programmes d'assistance français et américain.

2 Signalons d'abord l'existence d'une coïncidence chronologique frappante : en 1988, sont mises en œuvre, en France et aux États-Unis, des réformes d'envergure du système d'assistance, qui ont précisément pour effet de subordonner l'octroi de prestations à la participation des allocataires à des mesures d'intégration à l'emploi. En France, est adopté le Revenu minimum d'insertion (RMI), programme de dernier recours qui s'ajoute à une série de programmes catégoriels remplissant déjà cette fonction auprès de populations spécifiques. Aux États-Unis, c'est aussi en 1988 qu'est promulgué le *Family Support Act (FSA)*, dernière grande réforme du programme d'assistance touchant principalement les familles monoparentales, le *Aid to Families with Dependent Children* (AFDC)².

3 Notre hypothèse de travail est à l'effet que les réformes d'assistance française et américaine peuvent être étudiées au travers des notions d'insertion et de workfare : l'insertion est à la France ce que le workfare est aux États-Unis. L'intégration des
allocataires de l'assistance sociale sur le marché du travail, bien que témoignant dans les deux cas d'un même intérêt pour l'adoption de « politiques actives », obéit, en France et aux États-Unis, à des logiques différentes, reflétant des rapports sociaux, des valeurs et des représentations propres à chacun de ces espaces nationaux. Ces similitudes et ces différences peuvent être explorées à deux niveaux : celui de la conception et celui de la mise en œuvre de ces mesures d'intégration à l'emploi ³. Dans le cadre restreint de cet article, nous nous attachons surtout au niveau de la conception, ceci à travers l'examen de la teneur des réformes des politiques d'assistance et des débats qui les ont entourées. Indiquons, en outre, que notre présentation fait état des premiers résultats d'une recherche en cours, qui, par conséquent, ne doivent pas être considérés comme définitifs.

Notre article se divise en trois parties. Premièrement, sont brièvement rappelés certains aspects du RMI relatifs à l'insertion (section l) ⁴. Ensuite, nous présentons le programme AFDC, la notion de workfare s'y rattachant et la forme que cette dernière revêt dans le cadre du FSA (section 2). Enfin, quelques réflexions issues de la comparaison de ces deux choix de politiques sociales sont esquissées (section 3).

## 02. L'approche française de l'insertion : le cas du Revenu Minimum d'insertion (RMI)

En France, l'intégration à l'emploi des allocataires de l'assistance sociale est exemplifiée par l'approche mise en place dans le cadre du Revenu Minimum d'insertion (RMI). Ce programme est de nature ambiguë : il présente les traits d'un programme assistanciel, mais se veut résolument distinct de ce type de mesures. En raison du volet « insertion », qui en est l'innovation principale, le RMI est considéré comme allant au-delà des mécanismes traditionnels d'assistance. La dimension de l'insertion est donc tout à fait fondamentale pour saisir ce que représente ce nouvel élément du système français des minima sociaux. Aussi nous est-il permis de parler d'une véritable approche par l'insertion des mesures d'intégration à l'emploi pour les allocataires de l'assistance sociale ⁵.

Le Revenu minimum d'insertion (RMI), créé en 1988 dans un contexte marqué, notamment, par la dégradation de la situation de l'emploi (hausse du chômage, en particulier de longues durées, croissance du travail précaire), a un triple objectif : la garantie d'un revenu minimum, l'accès aux droits sociaux (santé, logement, assurance accident de travail pour les activités d'insertion) et l'insertion. L'article premier de la loi de 1988 s'énonce comme suit : toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l'économie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. L'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté constitue un impératif national.

Deux objectifs principaux se dégagent de cet article de loi. Le premier concerne l'octroi d'un revenu à ceux et celles qui, notamment en raison du problème de pénurie d'emploi, sont dans l'incapacité d'exercer une activité rémunérée. La loi reconnaît donc « l'existence de causes structurelles de l'incapacité de travailler (situation de l'économie et de l'emploi), c'est-à-dire des causes qui ne sont pas liées à des insuffisances individuelles » (Paugam, 1991 : 91). De plus, en accordant aux individus en situation de pauvreté le droit à un revenu minimum, quelle que soit la cause de leur
besoin, la loi « annule, pour la première fois dans les faits, la coupure entre aptes et inaptes au travail, ainsi que la dichotomie entre les régimes de protection qui en découlent » (Castel et Laé, 1992b : 20) ⁶. Le second objectif, que la commission qualifie de « stratégique », consiste à « ancrer la lutte contre la pauvreté sur la lutte contre l'exclusion et ne pas se contenter de donner un revenu » (CNE-RMI, 1992 : 115).

8. La loi sur le RMI élève l'insertion au rang « d'impératif national ». Aussi, le versement du RMI est lié à l'acceptation d'activités d'insertion sociale ou professionnelle. Ce lien est institutionnalisé par le contrat d'insertion, innovation fondamentale de la loi. L'article premier fait référence à l'insertion « sociale » et « professionnelle ». Plusieurs types de démarches peuvent donc y satisfaire. Le contrat donne donc accès à des activités d'insertion professionnelle qui peuvent être des actions d'évaluation, d'orientation, ou de remobilisation, ou encore des mesures de la politique de l'emploi, comme les contrats de retour à l'emploi (CRE), les contrats emploi solidarité (CES) et les actions d'insertion et de formation (AIF) ⁷. Le contrat d'insertion donne lieu aussi à des actions d'accompagnement social dans les domaines du logement, de la santé et de l'éducation.

9. La commission d'évaluation du RMI a examiné de très près les processus d'insertion générés par la mise en application du programme. Selon celle-ci, 6 allocataires sur 10 se sont inscrits dans une démarche d'insertion. Celle-ci a cependant surtout constitué en un suivi social puisque les démarches d'insertion professionnelle ont concerné environ 15% des allocataires ⁸. Le contrat d'insertion a favorisé l'accès à ces mesures, mais il n'est pas apparu comme « le passage obligé » vers le dispositif d'insertion : une partie des allocataires a accédé aux mesures du plan emploi sans être passée par cette procédure. Seule une minorité des allocataires ont signé un contrat d'insertion, soit environ 40% en juillet 1991 (CNE-RMI, 1992 : 308). À la fin de 1992, cette proportion atteignait près de 45 % (DIRMI, 1993 : 7). Le contrat d'insertion avait donc, selon la Commission, joué un rôle moins essentiel que prévu.

10. Avec la loi de 1992, le gouvernement a, entre autres, accru l'effort en faveur de l'insertion professionnelle des allocataires du RMI. Parmi les mesures adoptées en ce sens, on compte l'ouverture, en 1992, de 150 000 places de CRE et la prolongation des CES de 24 à 36 mois (pour les allocataires du RMI sans emploi depuis un an avant l'entrée en CES) (DIRMI, 1992 : 5) ⁹. En 1992, 189 000 allocataires ont eu accès à l'insertion professionnelle (36% des effectifs). Par rapport à 1991, les mesures CRE-CES-AIF ont augmenté de 42% (DIRMI 1993 : 7). Seulement 7 % des allocataires du RMI (40 000) ont eu accès à un emploi non aidé en 1992. En raison du chômage élevé et de « la sélectivité du marché du travail », l'insertion professionnelle des allocataires du RMI reste donc très dépendante des mesures gouvernementales pour l'emploi (Ayme, 1994 : 260). Ainsi, on souligne la faiblesse des résultats en termes d'insertion sur le marché du travail et l'insuffisance de la mobilisation des entreprises à cet égard.

## 03. L'approche américaine du workfare : le cas de l'Aid for Families with Dependent Children

11. Aux États-Unis, les initiatives concernant l'intégration en emploi des allocataires de l'assistance sociale ont pris la forme des programmes de workfare mis sur pied à l'intention des bénéficiaires du programme *Aid to Families with Dependent Children*¹⁰ (AFDC). Néologisme formé de la contraction des termes « work » et « welfare », le terme
workfare est d'une remarquable limpidité quant au tournant qu'il a représenté dans la conduite de l'AFDC : le resserrement, au sens propre, de la relation « emploi-assistance », consistant à lier le versement de cette allocation à une obligation de travail. L'approche du workfare est donc caractéristique des choix américains en matière d'intégration à l'emploi dans le cadre assistanciel. C'est cette approche qu'est venu consolider le Family Support Act (FSA) de 1988.

## 3.1 Le programme AFDC

12 L'AFDC, le programme d'aide aux familles avec enfants à charge, est au centre des débats sur le workfare ¹¹. C'est le programme que les Américains ont généralement en tête lorsqu'ils parlent d'aide sociale ou de « welfare ». Créé par le Social Security Act de 1935, l'AFDC est un programme catégoriel. Il a pour objectif d'apporter un soutien aux familles dont « les enfants ont été privés du support parental ou de soins parce que leur père ou leur mère est, en permanence, absent du foyer, est handicapé, est décédé ou est en chômage » (US Congress, 1993 : 615). Le programme rejoint, en pratique, les familles monoparentales, presque en totalité dirigée par des femmes. La catégorie de la population concernée par les programmes de retour à l'emploi est donc essentiellement féminine ¹².

13 L'AFDC relève, au niveau fédéral, du ministère de la Santé et des Services sociaux (Department of Health and Human Services (HHS)). Les États jouissent cependant d'une grande autonomie en matière d'aide sociale. Dans le cadre de lignes directrices générales établies par le gouvernement fédéral, l'administration des programmes leur est confiée. Chaque État détermine ainsi ses propres critères d'admissibilité et le niveau des allocations. Les États sont aussi tenus de fournir l'assistance médicale du programme Medicaid aux familles qui reçoivent l'AFDC. La plupart de celles-ci sont également admissibles à une aide alimentaire sous forme de bons d'alimentation, via le programme Food Stamps ¹³. D'importantes disparités perdurent entre les États, qui évaluent les besoins et en fixent la couverture de façon très variable ¹⁴. Le système d'aide sociale américain est donc très diversifié. Selon certains, ceci en est même un trait distinctif, n'ayant d'équivalent dans aucune autre économie industrielle (Gramlich, 1989 : 193). En janvier 1993, l'allocation maximale versée au Connecticut (l'un des États les plus généreux) à une famille monoparentale comprenant deux enfants était d'un montant près de six fois supérieur (680 $) à celui de l'aide offerte au Mississippi (l'État le moins généreux) (120 $).(US Congress, 1993 : 657-658) ¹⁵.

14 L'évolution de l'AFDC depuis vingt ans montre une nette dégradation de la protection offerte par ce programme : de 1970 à 1992, le montant maximal de l'allocation AFDC a diminué, en termes réels, de 43% dans l'État médian. En termes réels, l'allocation mensuelle moyenne d'AFDC par famille est passée de 644 dollars en 1970 à 388 dollars en 1992 (US Congress 1993 : 615). En outre, plusieurs restrictions ont été apportées durant l'année 1992 : dans 38 États, le niveau de l'allocation n'a pas été relevé et dans cinq États, il était, au 1er janvier 1993, inférieur à son niveau de l'année précédente.

15 En 1988, en moyenne chaque mois 10,9 millions d'individus (3,7 millions de familles) bénéficiait de l'AFDC, pour un total annuel de dépenses de 17 milliards de dollars (Levitan, 1990 : 48-49). En septembre 1992, dû aux difficultés économiques enregistrées à partir du milieu de 1990, 4,9 millions de familles ont reçu l'AFDC (Levitan et Gallo, 1993 : 2). Le gouvernement fédéral supporte environ 55% des coûts de l'AFDC tandis que
les États en défraient 40%, le reste étant à la charge des gouvernements locaux. Plusieurs observateurs se demandent comment un programme financièrement si dérisoire, cette « minuscule fraction de l'État-providence américain » (Marmor, Mashaw et Harvey, 1990 : 86), a pu soulever tant de passions. Ainsi, en 1987, l'AFDC représentait seulement 3,6% de l'ensemble des dépenses sociales fédérales (Marmor, Mashaw, Harvey 1990 : 86)¹⁶. Aux États-Unis, ce sont les programmes d'assurance sociale qui accaparent l'essentiel des ressources ¹⁷.

Les règles concernant le traitement des revenus des allocataires de l'AFDC sont jugées comme peu incitatives à la reprise d'une activité ou à l'augmentation des heures de travail. Depuis 1988, après les quatre premiers mois, les allocataires peuvent déduire leurs trente premiers dollars de gains et 90 dollars au titre des dépenses liées au travail, de sorte que chaque dollar de gain additionnel est presque entièrement retranché du montant de l'allocation. Après 12 mois d'emploi, la déduction initiale ne s'applique plus et seule la somme de 90 dollars continue d'être retranchée (US Congress, 1993 : 619). En fait, l'AFDC incorpore un mécanisme d'intéressement qui s'est érodé depuis 1981 ¹⁸. Des études ont tenté d'évaluer la proportion des allocataires recevant l'AFDC durant une longue période. Les résultats de la recherche menée par Mary Jo Bane et David T. Ellwood ¹⁹, établis à partir des données du Panel *Study of Income Dynamics* (PSID) pour les années 1968-1979, montrent que plusieurs responsables de familles monoparentales recourent à une aide du programme AFDC de façon transitoire. Ce sont généralement les femmes qui sont les plus avantagees en termes de niveau de formation ou d'expérience d'emploi préalable. Cependant, le quart des personnes qui sont passées par le programme y restent durant une période de dix ans ou plus. L'aide accordée à ces « allocataires de long terme » représente une part disproportionnée de l'ensemble des dépenses de l'AFDC, en totalisant presque les deux tiers (Ellwood, 1988 : 148).

## 3.2 La montée du workfare

Lors de sa création, en 1935, le programme s'appelle *Aid to Dependent Children* (ADC), nom qu'il garde jusqu'en 1962. À cette époque, les allocataires ne sont pas tenus d'être à la recherche d'un emploi. Ainsi, le titre IV du SSA de 1935 ne fait aucunement mention de la question du travail et fonde un programme qui a, pour prémisse, la conviction suivant laquelle « le bien-être des enfants élevés dans des familles où le père était absent dépendait étroitement du fait que la mère ne travaille pas à l'extérieur du foyer » (CBO, 1987 : 7). Le fait d'élever des enfants pourrait être vu comme la forme sous laquelle se présente, selon les normes en vigueur à l'époque, la notion d'obligation de travail ²⁰. Certains pensent qu'à la création du régime, l'incitation au travail n'est pas une préoccupation ²¹. Le programme est conçu pour les enfants dont les parents sont victimes du mauvais sort. La question des incitations au travail ne se posait pas puisqu'il s'agissait d'épreuves et non de situations choisies (Gueron, 1987b : 15). On pensait aussi que le programme ne pouvait être que temporaire, étant appelé à disparaître à mesure que les programmes d'assurance sociale allaient s'étendre (Marmor, Mashaw et Harvey, 1990 : 40). Enfin, le programme est mis en place durant la Crise des années trente, période où la résorption du chômage des hommes passe, pour plusieurs, par le maintien des femmes au foyer.

Si le programme a obtenu, à sa création, un large soutien du public ²², tel n'est plus le cas au début des années soixante-dix. L'AFDC devient alors la cible de nombreuses
critiques. On s'inquiète de la montée des coûts du programme (CBO, 1987). On lui reproche de ne plus cadrer avec la réalité sociale, en particulier de ne plus refléter les normes en vigueur concernant le travail rémunéré des femmes ²³, de comporter des incitations contraires à l'éthique du travail et de provoquer la dissolution des familles (Burtless, 1990 ; Sawhill, 1988). Le contexte politique de la décennie quatre-vingts marqué par le regain de l'idéologie conservatrice, influence aussi l'adoption de politiques correspondant à une vision étroite du problème de la pauvreté. L'idée du workfare se fortifie sur ce terreau, au fur et à mesure de controverses fortement teintées par la question raciale (Lésémann, 1988).

La notion de workfare est polysémique : se référant, pour les uns, aux mesures d'intégration à l'emploi, elle renvoie, pour les autres, à une idéologie, à une « stratégie », voire même à une « philosophie ». De multiples interprétations coexistent aussi quant à la signification qu'il convient de conférer aux changements introduits par le workfare. Ceci étant, une chose est incontestable : le workfare correspond, pour les allocataires de l'assistance sociale, à l'introduction de « nouvelles » obligations, à tout le moins au durcissement des « attentes » existantes en matière de participation à l'emploi. Guy Standing (1990 : 742) en résume la teneur en ces termes : « Le discours [...] (sur le workfare) est flou, mais la notion fondamentale est que les individus peuvent bénéficier de transferts de revenus de la part de l'État à la condition impérative qu'ils se conforment à des obligations précises en matière de travail que leur fixent des organismes publics ou leurs représentants ». Le défaut des allocataires de se conformer à ces exigences peut entraîner l'imposition de sanction, consistant en la réduction ou la perte du montant de leur allocation. Pour les personnes jugées employables, l'assistance sociale perd donc, dans le cadre du workfare, son caractère de mécanisme de transfert inconditionnel pour s'assortir d'exigences de participation à des programmes d'intégration à l'emploi.

Le workfare apparaît dans la législation fédérale, avec le *Work Incentive Program* (WIN), introduit comme programme discrétionnaire en 1967 et devenu obligatoire en 1971. On exige alors des allocataires de l'AFDC, ayant des enfants de moins de six ans, qu'ils s'inscrivent au programme WIN, pour toucher le plein montant de leur allocation. En partie par manque de ressources financières, ce programme est un échec (CBO, 1987). En 1981, le Congrès franchit une deuxième étape, avec l'adoption, sous le gouvernement de Ronald Reagan, de l'Omnibus *Budget Reconciliation Act* (OBRA). Cette loi accroît le pouvoir de contrainte des États en leur permettant pour la première fois d'imposer à leurs allocataires des travaux non rémunérés (Gueron, 1990 : 86). Les États ont désormais la possibilité d'implanter les programmes *Community Work Experience Programs (CWEP)* ²⁴.

## 3.3 Le Family Support Act (FSA)

Le point d'aboutissement et la troisième grande étape de la législation fédérale en matière de workfare, est l'adoption en 1988 du *Family Support Act* (FSA), qui donne aux programmes s'inspirant de cette approche une place sans précédent. Le *Family Support Act* (FSA) est la réforme la plus ambitieuse réalisée à ce jour pour promouvoir l'emploi des allocataires de l'AFDC. Pour la première fois, cette loi fait obligation aux États d'adopter des programmes de workfare. L'élément central du FSA est un nouveau programme, le *Job Opportunities and Basic Skills Training* (JOBS), que les États devaient
avoir implanté en octobre 1990. Les allocataires de l'AFDC ²⁵, dont le plus jeune enfant est âgé d'au moins 3 ans seront tenus de participer au programme JOBS ²⁶.

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Le programme JOBS donne un rôle important à l'éducation et aux autres services « intensifs » de préparation à l'emploi (intensive employment-directed services). Précisons que cette priorité donnée à l'éducation revêt une autre dimension, que l'on a appelé le *learnfare*. La loi fait ainsi obligation aux parents adolescents (*teenage parents*) allocataires de l'AFDC de participer à une activité éducative ²⁷. La loi spécifie ensuite les mesures que doivent comporter les programmes de workfare. Ainsi, les États sont tenus d'offrir, notamment, des activités d'éducation, de formation liée à l'emploi (*job skills training*), de préparation à l'emploi (*job readiness*) et de placement en emploi. En outre, les États doivent intégrer à leurs programmes deux autres types d'activités (ex.: la recherche d'emploi (individuelle ou en groupe), l'apprentissage sur le tas, un programme CWEP, etc.). Des objectifs précis de participation sont fixés: pour les années 1990 et 1991, au moins 7% des allocataires ayant des enfants de plus de trois ans doivent être inscrits dans l'une ou l'autre des activités de JOBS ²⁸. La loi incite également aussi les États à réserver 55% de leur budget aux services destinés à des groupes cibles : les allocataires qui recourent au système de l'aide sociale depuis une longue période et ceux qui ont une forte probabilité d'y demeurer longtemps, tels les jeunes adultes sans diplôme secondaire et les jeunes parents. Le programme JOBS garantit aux personnes participant aux programmes de workfare l'avantage de services de garde des enfants assurés par les États. Enfin, pour les familles quittant l'AFDC en raison d'un accroissement de leurs revenus d'emploi, de leurs heures de travail ou par suite de la perte des déductions au titre des gains d'emploi, la loi prolonge d'une année le droit aux services de garde et à la couverture médicale, mesure désignée sous l'appellation de services transitoires.

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Quelques particularités du nouveau programme d'emploi JOBS méritent d'être mises en évidence. Plusieurs considèrent que JOBS se singularise par l'importance accordée à l'éducation (Gueron, 1990 : 84). La loi ne spécifie pas précisément la forme que doivent avoir les programmes. Par conséquent, on peut s'attendre à une grande diversité dans la mise en œuvre de ces derniers (Gueron et Pauly, 1991 : 56). Le programme JOBS fait aussi peser sur les États de plus fortes contraintes en termes d'organisation et de coûts, qui sont dus à sa plus grande complexité : « JOBS nécessite de nouveaux services, de nouveaux groupes cibles et de nouveaux systèmes » (Gueron et Pauly, 1991 : 238). La loi est donc plus exigeante pour les États en raison des difficultés de sa mise en œuvre. Le programme JOBS accorde aussi une grande importance aux services de soutien dont doivent bénéficier les allocataires dans le cadre du programme ou encore à sa sortie. En même temps, les normes de participation sont fixées à un niveau sans précédent.

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L'ensemble de ces caractéristiques ont pour effet, selon J. M. Gueron et E. Pauly (1991 : 8), de pousser les États dans deux directions opposées. On met l'accent, d'une part, « sur le développement du capital humain et, donc, l'investissement visant à accroître l'employabilité des allocataires de long terme », ce qui incite à la mise en place de services coûteux destinés à un groupe restreint d'allocataires. D'autre part, le programme JOBS, étendant l'obligation de participation à une plus forte proportion des allocataires, conduirait les États à offrir une gamme étendue de services à un nombre élevé de personnes. Dans ce contexte, les États devront élaborer une « stratégie » d'allocation de leurs ressources. Les États seront donc forcés de se livrer à des arbitrages complexes et devront nécessairement, pour ce faire, définir rigoureusement
leurs objectifs. Jusqu'à présent, les États réagissent en remplaçant leurs programmes existants, qui consistent le plus souvent « en une séquence fixe d'activités débutant par une période de recherche d'emploi obligatoire », par des « initiatives plus complexes » (Gueron et Pauly, 1991 : 8). Cependant, poursuivent les auteurs, on constate aussi que les contraintes financières imposent déjà des limites à la volonté des États de mettre en œuvre des services élaborés ou simplement de se conformer aux objectifs de la loi.

Quel sens doit-on, au bout du compte, accorder à cette réforme de l'aide sociale ? Selon J. M. Gueron, le FSA — « un équilibre complexe entre des éléments obligatoires et volontaires » — représente un compromis entre les deux grandes approches défendues par les conservateurs et les libéraux ²⁹. D'autres auteurs sont plus sceptiques et pensent que cette dernière réforme n'apporte rien de véritablement neuf, laissant intacte l'idéologie dominante qui tend à désigner les allocataires de l'AFDC comme étant responsables de leur sort (Hand-ler et Hasenfeld, 1991). Quoi qu'il en soit, le FSA équivaut au renforcement du principe d'obligation qui est au cœur de la notion de workfare, ceci pour quatre raisons : la loi fait des programmes de workfare une obligation pour les États, elle accroît ensuite les exigences de travail qui s'appliquent aux allocataires adultes du AFDC-UP et elle introduit, avec le learnfare, une nouvelle forme de ce principe d'obligation. Enfin, le FSA renforce l'obligation alimentaire parentale, par l'établissement de règles plus strictes en matière de perception de pensions alimentaires.

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## 04. Les développements récents

Bien que le FSA demeure la dernière réforme en date, plusieurs développements sont venus marquer, depuis l'année dernière, les débats sur l'AFDC. Le premier d'entre eux est la présentation d'un nouveau projet de réforme, le 14 juin 1994. Le président Clinton annonçait alors comment il entend « mettre un terme à l'aide sociale telle qu'on la connaît », l'un de ses slogans électoraux pour l'accession à la Maison-Blanche. Un projet de loi très complexe, appelé le Work and Responsibility Act, prévoit ainsi d'augmenter les fonds alloués au programme JOBS et, pour cette raison, s'inscrit dans la lignée des programmes de workfare. Mais l'élément qui a le plus retenu l'attention, parce qu'il viendrait modifier en profondeur l'AFDC, est la proposition de transformer ce dernier en programme à durée déterminée. Ainsi, est-il proposé que la période de versement de l'AFDC soit limitée à deux ans. À l'issue de ces deux années, les allocataires seraient tenus de trouver un emploi. Ceux et celles qui n'y parviendraient pas pourraient être employés dans des entreprises subventionnées par le gouvernement fédéral ou, en dernier ressort, dans le secteur public. Cette aide serait offerte par le programme WORK.

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Pour des raisons budgétaires, la réforme serait introduite graduellement de sorte que seuls les allocataires de moins de vingt-cinq ans seraient touchés en 1996 ³⁰. On évalue que 200 000 emplois additionnels seraient requis en 1999 pour absorber les allocataires de l'AFDC ³¹. Le projet présidentiel laisse aussi aux États le soin de trancher, quant à l'application de certaines mesures controversées, comme celle consistant à ne pas augmenter le montant de l'aide pour les femmes allocataires de l'AFDC qui ont à nouveau des enfants. La réforme vise aussi à consolider le système de recouvrement des pensions alimentaires. Ainsi s'instaurerait, selon le gouvernement, « une nouvelle

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culture de responsabilité mutuelle » permettant de rétablir les « valeurs fondamentales du travail et de la responsabilité ».

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Une tendance de ces dernières années, manifeste dans le projet Clinton, mérite d'être signalée. Les divers programmes expérimentés ou implantés dans de nombreux États ont été l'occasion de revoir l'AFDC en y intégrant des nouvelles règles incitatives ou de nouvelles obligations dont l'impact présumé n'est plus circonscrit aux comportements face à l'emploi. Ainsi, c'est désormais toute une panoplie de comportements que l'on cherche à promouvoir via l'AFDC et les programmes de workfare. Nous avons parlé du learnfare, soit l'obligation, sous peine de sanction financière, faite aux allocataires de moins de vingt ans sans diplôme d'éducation secondaire (high school) de fréquenter un établissement scolaire ou d'acquérir une formation. Certains États soumettent le versement de l'allocation à des comportements précis en matière de santé publique, comme l'obligation des allocataires de faire vacciner leurs enfants. De plus en plus les États manipulent aussi les règles de l'AFDC afin d'influer sur la composition familiale des ménages.

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Enfin, un nouveau retournement est intervenu le 8 novembre 1994, avec les élections législatives qui ont vu, pour la première fois en quarante ans, les Républicains dominer les deux chambres du Congrès. Durant la campagne électorale, une plate-forme de propositions avait été endossée par une majorité de candidats à la Chambre des représentants, comprenant notamment des propositions précises concernant une future réforme de l'AFDC. Cette plate-forme, connue sous l'appellation « *Contrat avec l'Amérique* » (*Contract with America*), que la majorité maintenant au pouvoir s'est engagée à mettre en œuvre dans les cent premiers jours de la nouvelle législature, viendrait modifier de façon importante le projet de réforme Clinton.

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Le *Personal Responsibility Act*, le projet de loi républicain réformant l'AFDC, maintiendrait la proposition de transformer celui-ci en un programme à durée limitée (60 mois ou 2 ans, si l'allocataire a participé à un programme de workfare pendant une période d'un an). Par la suite cependant, aucune aide de l'État — ni subventions, ni programme de création d'emplois, et ceci ne souffrant aucune exception — ne viendrait secourir les personnes qui auraient échoué dans leurs démarches de recherche d'emploi. Les programmes de workfare seraient aussi beaucoup plus sévères et plus rigides. On limiterait les activités d'éducation et de formation pour favoriser les activités de « travail ». D'ailleurs, cette nouvelle loi abolirait les exigences de « taux de participation » des allocataires, auxquelles doivent actuellement se conformer les États, pour imposer à ces derniers des obligations en termes de « taux de participation au travail » (*work participation rates*). Les règles actuelles limitant la durée de travail effectuée dans un programme CWEP au nombre d'heures obtenu en divisant le montant de l'allocation AFDC par le salaire minimum seraient éliminées. On obligerait désormais les allocataires à travailler durant une période de 35 heures, quel que soit le montant versé de l'allocation. Cette nouvelle formule aurait pour effet de mettre au travail un bon nombre d'allocataires de l'AFDC à des niveaux de rétribution de loin inférieurs au salaire minimum ³². De plus, afin de réduire le taux de naissance d'enfants naturels, les États seraient tenus de refuser toute aide sociale aux mères de moins de 18 ans. Les économies budgétaires ainsi réalisées pourraient servir à établir et à étendre les mesures de prévention des grossesses chez les adolescentes, à promouvoir l'adoption, à créer des orphelinats, etc. L'admissibilité à l'assistance sociale serait aussi refusée aux enfants pour lesquels aucune reconnaissance de paternité n'aurait été établie ainsi que
pour ceux qui seraient nés de mères déjà allocataires de l'AFDC. L'AFDC serait aussi transformé, au niveau fédéral, en programme à budget plafonné, ce qui exonérerait le gouvernement central de toute responsabilité en matière de financement lorsque l'enveloppe budgétaire atteindrait le seuil préalablement fixé. Si ce projet était adopté et réellement mis en œuvre, les États-Unis auraient choisi une voie dont la dureté est sans précédent dans l'histoire de ce pays et sans commune mesure avec les choix adoptés dans les autres pays occidentaux industrialisés en matière d'assistance (Haveman et Scholz, 1994 : 17).

## 05. Similitudes et différences de l'« aide liée » ou du couplage assistance-emploi

31 Au terme de cette présentation des approches adoptées en France et aux États-Unis, un constat s'impose : chacun à leur façon, ces pays ont choisi d'établir un couplage de l'assistance sociale et d'une démarche de réintégration à l'emploi. L'approche de l'insertion et celle du workfare instaurent en quelque sorte une « aide liée » : le soutien de l'État est assorti d'un ensemble d'« obligations ». Cependant, tout le problème consiste ensuite à définir ce que représentent les obligations ainsi instituées. Leur sens recouvre un grand nombre d'interprétations et donne lieu à de nombreux débats. Nous pouvons tenter de dégager certaines similitudes et différences de cette approche contractuelle.

### 5.1 Des similitudes frappantes

32 Tant le RMI que le FSA ont été salués comme des innovations fondamentales. Ces deux dispositifs ont en commun d'avoir donné lieu à une rhétorique puisant aux discours radicaux : le RMI est un « droit révolutionnaire et (une) prestation sociale d'un nouveau type [...] (un) dispositif mixte qui, ni au niveau du droit ni au niveau de sa gestion, ne s'insère dans les concepts traditionnels »³³. Le FSA est envisagé dans les mêmes termes : « [...] la Loi sur l'Aide aux familles (FSA) est « révolutionnaire » en ce sens qu'elle s'écarte des objectifs, autrefois ambigus, de l'aide sociale. Elle fait sienne la conviction générale que le rôle de l'État est d'aider les familles monoparentales à conquérir leur autonomie financière, le plus souvent grâce à un emploi rémunéré. Elle donne à l'État un rôle plus actif, au lieu de se contenter (sic) de donner passivement une garantie de revenu » (Ellwood, 1990 : 246). Le parallèle est d'autant plus intéressant que les raisons de cette adhésion au FSA s'apparentent à celles pour lesquelles on appuie le RMI, c'est-à-dire le fait d'aller au-delà de la forme traditionnelle de l'assistance.

33 Le RMI et le FSA ont fait l'objet d'un consensus, plus apparent que réel. Hormis le soutien public qu'il a récolté, le RMI a été adopté à l'issue d'un vote exprimant, comme plusieurs l'ont souligné, un consensus exceptionnel. Certains ont parlé, à ce sujet, d'une « adhésion de principe » concernant la question de la solidarité (Chevallier, 1992). Mais les débats parlementaires témoignaient de l'existence de deux visions opposées concernant la question de l'insertion, le point de clivage étant le problème de l'incitation au travail (Paugam, 1993 ; CNE-RMI, 1992)³⁴. Aux États-Unis, on parle aussi de consensus au sujet de la notion de workfare sous-jacente au FSA. Ainsi, pour plusieurs, il est frappant de constater à quel point la question de l'obligation de travail fait l'unanimité (Handler et Hasenfeld, 1991 : 238). D'autres soulignent cependant,
comme Demetra Smith Nightingale (1989 : 208) que si l'on s'entend sur le principe de l'obligation de travail pour les allocataires de l'aide sociale, tel n'est pas le cas en ce qui a trait à la forme spécifique que doit revêtir cette dernière.

34 L'insertion et le workfare sont des notions polysémiques. L'apparition des notions d'insertion et de workfare remonte à la même période, soit au tournant des années soixante-dix. La notion d'insertion est introduite en 1972 avec « l'allocation d'insertion », « destinée à faciliter la mobilité des jeunes travailleurs » (Lafore, 1992 : 77). Quant au terme de workfare, il est utilisé pour la première fois en août 1969, dans le discours à la nation de Richard Nixon (Nathan, 1993 : 14). Dans le cadre du RMI, la notion d'insertion est diversement interprétée : « La notion d'insertion a plusieurs sens qui sont souvent mêlés dans les discours de ceux qui y font référence » (Paugam, 1993 : 14). Le terme workfare reçoit aussi des acceptations diverses, selon qu'il est défini étroitement ou non ³⁵.

35 Le RMI et le FSA participent d'un mouvement plus vaste, celui des « politiques actives ». Ces deux approches s'inscrivent dans la même tendance, dominant actuellement la conception des politiques économiques dans les pays occidentaux industrialisés : le passage des politiques dites passives vers les politiques dites *actives* ³⁶. Plutôt que de s'en tenir à une garantie de revenu (mesure passive), les gouvernements disent devoir « mobiliser les ressources humaines » et « attribuer une priorité à des mesures actives telles que : la formation, les programmes de placement et de réinsertion en faveur des chômeurs, des inactifs et des bénéficiaires de l'aide sociale de façon à rompre le cycle de la dépendance, à réduire les inégalités dans l'accès à l'emploi et d'une manière générale à insérer les travailleurs dans le grand courant des activités productives » (OCDE, 1990 : 8). Ainsi, il est souligné que le RMI « a permis la transformation des dépenses « passives », ou secours, en dépenses « actives » d'insertion » (Vissé, 1993 : 222). L'approche américaine du workfare, qui a déjà inspiré un certain nombre de pays (Standing, 1990 ; Evans, 1993), est aussi considérée comme la substitution de la « stratégie de services » des années quatre-vingt à la « stratégie de revenu » des années soixante-dix (Nathan, 1993 : 15).

36 Le RMI et le FSA sont présentés comme intitulant *une démarche contractuelle*. Selon les points de vue, cet aspect est rattaché à deux niveaux différents : le premier, instrumental, se réfère à l'utilisation de l'outil du contrat tandis que le second, relevant de la philosophie politique, se réfère à la notion de contrat social. Ainsi, en France, on parle de procédure contractuelle pour le RMI parce que la démarche d'insertion s'articule autour du contrat d'insertion ³⁷. Aux États-Unis, il est aussi possible de recourir à l'outil du contrat dans la mise en œuvre des programmes de workfare. De plus, ces derniers ont pour but, selon plusieurs personnes, d'établir un « nouveau contrat social », argument avancé aussi dans le cas du RMI.

37 La démarche contractuelle adoptée dans le cadre de l'insertion et du workfare est présentée ensuite comme prenant appui sur l'idée d'engagements réciproques entre les allocataires et l'État. On tente ainsi d'inscrire le discours sur les politiques actives dans un discours plus large sur les droits et les obligations réciproques inhérents à la politique sociale. Ainsi, le contrat d'insertion « est conçu comme un engagement réciproque entre la collectivité et le bénéficiaire, le tout dans une volonté de participation » (Vissé, 1993 : 209). Le workfare, affirme J. M. Gueron (1990 : 83), « consiste à faire passer l'AFDC, d'un droit octroyé sur la base du critère du revenu vers « une obligation réciproque » ». Tous ne s'entendent pas, cependant, sur ce que signifie
cette « réciprocité ». Il s'agit là d'un débat complexe qui permet de faire ressortir, nous semble-t-il, des différences entre la France et les États-Unis.

## 5.2 Des différences incontestables

La « problématique contractuelle » mise de l'avant dans les débats sur les programmes d'intégration à l'emploi des allocataires de l'assistance sociale n'est pas spécifique, nous venons de le voir, à un espace national. Ainsi, l'évolution des discours montre qu'elle se renforce en France et aux États-Unis. Mais, comme le dit Pierre Maclouf (1992 : 133) : « la similarité n'est pas la convergence. Elle peut masquer une diversité de modèles qui ne recoupe pas nécessairement les appartenances nationales ». Même si, en ce qui nous concerne, la comparaison des logiques à l'œuvre dans les deux pays reste une question ouverte, quelques éléments de réflexion sur la question de la « réciprocité » ³⁸ peuvent permettre de tracer quelques pistes.

La notion d'insertion est plus large que la notion de workfare au niveau de la gamme des activités concernées. En France, la loi fait mention de l'insertion professionnelle et de l'insertion sociale. Aussi, la question de l'identification de l'axe à privilégier dans la démarche d'insertion occupe une place très importante dans les débats. Ceci étant, on reconnaît toutefois que la référence générale demeure l'insertion professionnelle, comme en font foi les débats parlementaires précédant l'adoption du RMI (Paugam, 1993). Aux États-Unis, les débats sur le workfare ne font pas mention des problèmes de l'intégration sociale comme c'est le cas en France avec l'insertion sociale, et portent plus exclusivement sur l'intégration en emploi.

La notion d'insertion est aussi plus transversale que la notion de workfare. La notion d'insertion est intégrée à l'ensemble des politiques publiques en France (politiques d'emploi, de formation professionnelle, de logement social, d'urbanisme, d'immigration) (Maclouf, 1992). Elle fonctionne aussi comme un levier de changement pour d'autres politiques sociales, comme en témoignent les réflexions sur « la mise en cohérence » de l'ensemble des minima sociaux. Par conséquent, la notion d'insertion est aussi plus floue que la notion de workfare qui, aux États-Unis, ne provoque pas les mêmes effets de diffusion, restant cantonnée aux débats sur l'assistance.

Les débats sur l'insertion et le workfare ne paraissent pas privilégier la même conception de la « réciprocité ». La Commission d'évaluation du RMI (1992 : 112) schématise ainsi les deux conceptions du lien entre l'allocation et l'insertion : « Dans la première [...] on met l'accent sur la responsabilité de l'individu et donc sur la notion de « contrepartie » : sa participation à des actions d'insertion est la condition du bénéfice de l'allocation. Dans la seconde [...] on met davantage l'accent sur la responsabilité de la société dans l'exclusion de la personne et sur le droit à l'insertion : celle-ci est alors un objectif et non une condition ». Dans les deux cas, l'ambiguïté n'est jamais totalement levée, mais, dans chaque pays, les débats tendent à privilégier l'une ou l'autre de ces interprétations.

En France, l'accent est mis davantage sur la « responsabilité de la société ». Sur ce point, la Commission est d'ailleurs très explicite. Dans l'esprit de la loi, affirme-t-elle, c'est la notion d'engagements réciproques entre l'individu et la société qui prévaut et non la logique de contrepartie. De sorte que, si les individus doivent faire des efforts pour s'insérer, la collectivité doit, dans son ensemble, faire un effort pour rechercher des solutions d'insertion (CNE-RMI, 1992 : 112). Le fait que la loi du 1er décembre 1988
s'ouvre sur la reprise d'un alinéa du préambule de la Constitution de 1946 représente, pour Robert Lafore (1992: 71), « la proclamation d'un droit en fait juridiquement d'une créance qui pèse sur la collectivité au profit de ceux qui n'ont pas « les moyens convenables d'existence » ». Michel Autès (1992: 250) parle, pour sa part, d'une « nouvelle articulation du droit et du devoir : droit au revenu pour le bénéficiaire, devoir d'insertion pour la collectivité nationale ». Pour Claude Évin, le RMI « repose [...] sur un double principe de droit au revenu et de droit à l'insertion » ³⁹. Le RMI « va [...] plus loin dans la définition et l'application de ce que l'on appelle aujourd'hui les « les droits-créances » maintient, pour sa part, Serge Paugam (1993: 92). Dans cette optique, la « réciprocité » représente un renforcement des droits des pauvres, « l'extension des droits sociaux » (Paugam, 1993: 93). Ceci n'empêche pas que l'on reconnaisse l'ambiguïté de la notion d'insertion ⁴⁰, ni même les limites du couplage « allocation-insertion » ⁴¹, mais la conception dominante de l'obligation réciproque semble bien être celle d'une créance de la collectivité à l'endroit des victimes de l'exclusion.

Aux États-Unis, le discours a évolué différemment. Le *workfare* a été interprété initialement dans une perspective punitive. Dans les années soixante-dix, le *workfare* consiste à exiger des allocataires de l'assistance qu'ils travaillent en échange de leur allocation. Il est identifié aux programmes de « travail gratuit » ⁴². Même si le travail gratuit a été peu imposé durant les années quatre-vingt, les débats sur le workfare sont restés fortement empreints de l'esprit punitif de cette mesure. Ensuite, ce n'est pas surtout à la lutte contre l'exclusion que l'on se livre aux États-Unis avec le *workfare*, mais à la lutte contre la « dépendance » des allocataires de l'aide sociale, optique fondamentalement individualiste et radicalement distincte de l'objectif d'intégration sociale que poursuit l'approche par l'insertion.

Les débats américains sont aussi alimentés par les thèses touchant les « obligations sociales de la citoyenneté », expression mise à l'honneur par l'un des plus ardents défenseurs du *workfare*, L. M. Mead (1986, 1992). Dans cette optique, le « problème » de l'aide sociale est que celle-ci est considérée comme un « droit » qui ne comporte aucune obligation. Rétablir la « réciprocité » dans ce système consiste donc, pour l'État, à faire respecter les « obligations réciproques » devant accompagner ce droit, c'est-à-dire contraindre les allocataires à remplir leur obligation de travail ⁴³. Ainsi, « les délibérations philosophiques sur la nature des responsabilités sociales attachées aux prestations de protection sociale ont pris une forme plus explicite et plus énergique aux États-Unis qu'en Europe » (Neil, 1992: 7). Nombreux sont les auteurs qui soulignent que le « modèle de réciprocité » rattaché à la notion de *workfare* concerne l'obligation de l'individu à l'endroit de la collectivité qui lui assure sa subsistance ⁴⁴. Pour Gilbert Neil (1992), l'« incitation positive », basée sur l'incitation financière ⁴⁵, a progressivement cédé la place à l'« incitation négative », qui repose sur la menace de sanctions. À cet égard, selon lui, l'expérience américaine participe d'un vaste mouvement ⁴⁶ qui traduit un « changement marqué de l'orientation philosophique en matière de droits aux prestations » : « [...] l'optique des droits sociaux a été inversée, du fait que les études concernant la nature des droits à prestations ont cessé d'être consacrées à l'extension des avantages sociaux pour se tourner vers la détermination des responsabilités associées à ces avantages. La question qui est maintenant posée est la suivante : Si les prestations de protection sociale sont des droits attachés à la citoyenneté, quelles sont les responsabilités civiques qu'entraînent ces droits » (Neil, 1992: 7).
Aux États-Unis, le discours sur la responsabilité de la collectivité se fait aussi entendre. J. M. Gueron (1990) affirme, par exemple, que si l'allocataire a l'obligation de participer aux programmes, « le gouvernement est responsable de (lui) fournir, en plus de l'allocation, les services et le soutien qui l'aideront à obtenir et à garder un emploi ». Pour R. P Nathan (1993 : 2), le « concept opératoire » du workfare est maintenant « l'obligation mutuelle, qui combine une obligation de la part de l'État à fournir des services et de la part des allocataires à participer (aux programmes) ». M. Wiseman (1987 : 42) affirme aussi que les programmes de workfare « créent [...] une nouvelle obligation pour l'État », dont on s'attend qu'il offre aux allocataires la possibilité de s'inscrire dans un programme d'emploi structuré ⁴⁷. Mais ce discours ne peut s'imposer avec la même force que celle qui caractérise les débats sur l'exclusion en Europe, vu la prégnance des thèses décrivant la pauvreté en termes de responsabilité individuelle, ceci a fortiori si l'on prend en compte les événements récents.

## 06. Conclusion

L'insertion et le workfare traduisent une redéfinition de l'intervention de l'État dans le domaine des politiques sociales et de l'emploi. Cette réorientation dans la conduite des politiques publiques est identifiée à l'institution de nouvelles normes « contractuelles », régulant le versement des transferts sociaux. Ce changement ne semble pas représenter une inflexion conjoncturelle, mais une « tendance lourde ».

En France et aux États-Unis, cette révision de l'action des pouvoirs publics à l'endroit des allocataires de l'assistance sociale emprunte des voies différentes. Ces approches se singularisent notamment dans la façon dont sont interprétées les « nouvelles » obligations introduites avec l'insertion et le workfare, selon que l'importance est accordée à la dimension individuelle ou à la dimension collective de ces obligations. En France, la conception du RMI penche en faveur d'une lecture de la réciprocité s'instituant entre l'État et l'allocataire en termes de droit à l'intégration sociale, tandis qu'aux États-Unis, la législation entourant le workfare privilégie la notion de contrepartie due par l'allocataire en échange de l'aide financière fournie par la collectivité. Ainsi, à des solutions de prime abord analogues, correspondent des conceptions distinctes.

Mais, nous l'avons annoncé, l'analyse présentée dans cet article ne porte que sur la conception des réformes des programmes d'assistance et non sur leur mise en œuvre. Or, l'étude de ce second aspect serait nécessaire pour mener la comparaison à terme. On ne peut en effet se contenter de rester au niveau de l'élaboration de la loi pour juger du traitement réservé aux allocataires de l'assistance sociale, car, entre les discours ou les intentions et la réalité, l'écart est souvent très large. En France, même si tous les allocataires sont tenus en principe de signer un contrat d'insertion, tel n'est pas le cas pour une majorité d'entre eux. De même, aux États-Unis, même si la loi contraint les allocataires qui ne sont pas concernés par les exemptions à participer à un programme de workfare, on constate que, dans les faits, l'obligation s'applique à une très faible part de ceux-ci ⁴⁸. En matière d'obligation de participation aux programmes de workfare, un passage de la législation américaine est déterminant, celui qui stipule que les États sont tenus de s'assurer que les allocataires non exemptés participent au programme JOBS, « dans la mesure où les ressources sont disponibles » (US Congress, 1993 : 627). Aussi, les contraintes financières auxquelles font face les États représentent, aujourd'hui
comme par le passé, un frein puissant à la mise en œuvre des programmes de workfare ⁴⁹. En France, la principale contrainte pesant sur l'intégration en emploi des allocataires du RMI serait plutôt le problème du niveau élevé du chômage, en particulier de longue durée. Cette dimension des contraintes qui marquent la mise en œuvre des programmes doit être explorée plus avant.

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Mais l'importance des questions que soulève l'insertion et du workfare peut d'ores et déjà être soulignée. Celles-ci sont variées. La question du workfare, par exemple, se rattache au phénomène de la féminisation de la pauvreté puisque l'AFDC est un programme catégoriel visant, au premier chef, des femmes. Certains auteurs resituent ainsi la question du workfare dans le cadre plus général de l'analyse de la structuration discriminatoire pour les femmes de l'État-providence américain. On notera au passage qu'en France, les familles monoparentales sont aussi surreprésentées parmi l'ensemble des allocataires du RMI et que, par conséquent, leur situation spécifique mériterait une plus grande attention ⁵⁰. La question du workfare recoupe aussi le problème du racisme, dimension sans laquelle on ne peut saisir toute la portée des débats américains sur l'aide sociale. L'emploi est aussi au cœur des débats sur l'insertion et le workfare. En France, en tant que « mode de gestion de l'exclusion », ces programmes débouchent sur la question du type d'intégration sociale et professionnelle qu'il est possible et souhaitable d'envisager pour les « exclus », compte tenu des difficultés actuelles existant sur le marché du travail. Aux États-Unis, c'est plutôt à la question des « travailleurs pauvres » (working poor) et aux mesures qu'il convient d'adopter pour y remédier que renvoie le « problème » de l'aide sociale.

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Enfin, l'introduction de nouvelles obligations pour les allocataires des programmes d'assistance sociale doit être appréciée en tant qu'enjeu démocratique. Car, faut-il l'indiquer, le problème posé par la protection sociale « est politique : il s'agit des droits et des obligations de chacun, dont la somme définit le niveau de protection qu'une société décide d'assurer à ses membres » (Murard, 1993 : 5). Or, l'insertion et le workfare ont ceci de commun qu'ils mettent en avant une participation obligatoire plutôt que volontaire aux programmes. À cet égard, on peut se demander si ce type d'approche — la mise en œuvre d'obligations — représente bien, par-delà l'utilité des mesures mises en place, le meilleur moyen d'atteindre l'objectif d'intégration à la société des allocataires de l'assistance sociale.

> Sylvie Morel est chercheure au SET-MÉTIS, Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Cet article est la version remaniée du texte d'une communication présentée au Colloque international franco-québécois sur les perspectives de recherche en relations industrielles, qui s'est tenu à l'Université Laval, à Québec, du 20 au 23 juin 1994.
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## NOTES

1. Dans le cadre de ce texte, le terme d'assistance sociale (ou d'aide sociale) désigne les programmes dont le but premier est la lutte contre la pauvreté. Ceux-ci remplissent leurs rôles palliatifs de soutien du revenu par l'octroi d'allocations différentielles, financées par le budget de l'État et généralement versées sans limitation de durée. Le programme de Revenu minimum d'insertion (RMI) français, le programme de « welfare » américain *Aid to Families with Dependent Children* (AFDC) et le régime d'aide sociale québécois entrent dans cette catégorie. On oppose généralement les programmes d'assistance aux programmes d'assurance qui, différemment des premiers, ont une fonction de remplacement du revenu. Les prestations sont alors proportionnelles aux salaires antérieurs, financées par les contributions des employeurs et des employés et la période d'indemnisation est limitée.

2. C'est aussi à cette période que s'engage la réforme du régime de l'aide sociale du Québec, avec la présentation, en décembre 1987, d'un document d'orientation : ministère de la Main-d'oeuvre et de la Sécurité du revenu (MMSR) (1987), *Pour une politique de sécurité du revenu*, Document d'orientation, Québec, 43 p.

3. Pour éviter l'emploi d'un terme trop associé au cas français, nous parlerons, dans cet article, de mesures d'intégration à l'emploi, et non de mesures d'insertion.

4. Pour une présentation du RMI, voir l'article de Serge Paugam dans ce même numéro.

5. En général, le RMI n'est pas qualifié de « programme d'assistance », tout comme d'ailleurs les autres minima sociaux. Contrairement à ce que l'on observe dans les pays anglo-saxons, l'on ne parle pas en France de programmes d'assistance. Le terme de solidarité est aussi quelquefois utilisé pour désigner ce que nous appelons l'assistance.

6. Cette orientation est à l'opposé de celle que suivra la réforme québécoise, dont la principale caractéristique est précisément de réinstaurer la coupure entre personnes « aptes » et « inaptes » au travail, ceci au moyen de la création de deux programmes distincts à l'intention de ces deux catégories d'allocataires.

7. Les CRE sont des contrats de travail ordinaires, à durée déterminée ou indéterminée, pour les entreprises, aidés par l'État ; les CES, des contrats de travail à mi-temps et à durée déterminée, subventionnés, ouvert aux collectivités locales, aux associations et aux établissements publics alors que les AIF, qui offrent une formation personnalisée sont mis en œuvre, sur crédits de l'État, par le service public de l'emploi (Ahumada, 1990).
8. Nous nous intéressons surtout, tel que déjà indiqué, à l'insertion professionnelle. Pour une évaluation du dispositif RMI modulée en fonction des caractéristiques socio-économiques des types d'allocataire et donc, des rôles différents que remplit ce dernier, voir l'article de S. Paugam, dans ce même numéro.

9. La loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, introduite par le gouvernement Balladur et adoptée à la fin de 1993 par le Parlement, prévoit le « recentrage » des CES : ces mesures seront réservées aux chômeurs et chômeuses de longue durée, à ceux de plus de 50 ans, aux personnes handicapées, aux allocataires du RMI et aux jeunes âgés de 18 à 26 ans connaissant des difficultés particulières d'insertion (InforMISEP, 1994 : 11).

10. Pour une présentation plus détaillée de l'approche du workfare, voir : (Morel, 1994).

11. Même si le workfare a été appliqué dans le cadre d'autres programmes d'assistance, c'est surtout l'AFDC qui a été au centre des controverses et a fait l'objet des plus importantes expérimentations.

12. En 1961, le Congrès permet aux États d'offrir des allocations aux familles bi-parentales dans lesquelles le parent reconnu comme « le principal gagne-pain » est en chômage. C'est sous l'appellation de AFDC-UP que le programme a ainsi été étendu. Le workfare s'applique aussi aux allocataires de ce dernier programme.

13. Voir US Congress 1993 : 646.

14. En aucun cas, l'AFDC ne permet à une famille, en l'absence d'autres sources de revenu ou de transferts en nature, d'échapper à la pauvreté (telle que définie officiellement par les seuils de revenu). Le programme Food Stamp modifie cependant cette situation (Levitan, 1990 : 49).

15. Les bons d'alimentation (programme Food Stamp) diminuent considérablement les écarts entre les États.

16. Toujours en 1987, l'ensemble des dépenses de l'AFDC compte pour 0,36% du PNB et pour 1,7% des dépenses du gouvernement fédéral (Marmor, Mashaw et Harvey, 1990 : 85).

17. Les transferts monétaires de sécurité du revenu, encadré par le Social Security Act de 1935, proviennent, aux États-Unis, de deux grands types de programmes : les programmes d'assurance sociale (le OASDI — le programme de vieillesse, pour les conjoints survivants, pour les personnes handicapées — et le programme d'assurance-chômage) et les programmes d'assistance publique (pour les personnes âgées, pour les aveugles, pour les personnes handicapées et pour les familles ayant des enfants à charge (AFDC)) (Levitan, 1990 : 40). Les programmes d'assurance sociale sont, de loin, les plus importants en termes de dépenses de sécurité du revenu. Ainsi, en 1988, la « sécurité sociale » (le OASDI) et l'assurance-chômage représentaient respectivement 217,2 et 14,8 milliards $. Les programmes d'assistance distribuaient, quant à eux, des allocations totalisant quelque 34,2 milliards $, dont 17 milliards dans le cadre de l'AFDC (Levitan, 1990 : 40-48).

18. Jusqu'en 1981 s'appliquait en effet la règle des « 30 $ plus un tiers » : les trente premiers dollars de gains et du tiers des revenus mensuels additionnels n'étaient pas pris en compte dans le calcul de l'allocation. Les dépenses liées au travail pouvaient aussi être déduites.

19. Mary Jo Bane et David T. Ellwood (1983), « The Dynamics of Dependence: The Routes to Self-Sufficiency », report to the U.S. Department of Health and Human Services, Cambridge, Urban Systems Research & Engineering ; rapporté dans Ellwood 1988.

20. Celle-ci revêt également une dimension morale puisque la loi spécifie que l'aide est accordée à la femme qui remplit correctement son rôle de mère. On retrouve un critère semblable dans l'application du programme d'« aide aux mères nécessiteuses », créé au Québec à la même période.

21. Pour un point de vue différent, voir J. H. Handler et de Y. Hasenfeld (1991 : 71), qui considèrent que la majorité des femmes pauvres dirigeant seules des familles ont toujours fait face à l'obligation de travail.
22. Berkowitz, Edward D. (1991), *America's Welfare State, from Roosevelt to Reagan*, Baltimore & London, The Johns Hopkins University Press, p. 3.

23. On considère qu'il est « inéquitable » que les mères allocataires de l'AFDC soient dispensées d'occuper un emploi alors que les mères américaines travaillent de plus en plus à l'extérieur du foyer. En 1987, 65% de toutes les femmes avec enfants et 57% des femmes mariées avec des enfants de moins de six ans font partie de la population active. En 1960, les niveaux sont, respectivement, de 30% et de 19% (Gueron, 1990 : 81).

24. Les CWEP avait été implantés dix ans plus tôt en Californie, au moment où Ronald Reagan était gouverneur de cet État. La législation fédérale reprend, en 1981, une formule analogue à celle de la Californie. Dans le cadre des CWEP, chaque mois, les allocataires doivent travailler durant un nombre d'heures égal à la somme de l'allocation familiale AFDC divisée par le niveau du salaire minimum fédéral ou de l'État, suivant celui qui est le plus élevé (CBO, 1987 : 24).

25. Parmi l'ensemble des amendements qu'il opère aux statuts de l'AFDC, le FSA oblige aussi tous les États à offrir les programmes AFDC-UP, qui demeuraient encore facultatifs.

26. Les États peuvent choisir d'abaisser de trois à un an l'âge de l'enfant le plus jeune.

27. À ce sujet, le programme le plus connu est celui du Wisconsin.

28. Cette proportion passe à 11% pour 1992 et 1993 et devra atteindre 20% en 1995.

29. En dehors des obligations stipulées dans le cadre du FSA, qui se rapprochent du point de vue des conservateurs, l'importance donnée à l'éducation, l'existence de mesures de soutien, comme les services de garde d'enfants, ou encore l'attention accordée au fait d'offrir, en priorité, les services aux personnes se déclarant volontaires, sont des mesures d'inspiration libérale (Gueron, 1990 : 84).

30. Political and Social Processes, 1er juillet 1994, p. 3.

31. *Business Week*, 13 juin 1994, p. 61.

32. On se rappellera, qu'au Mississipi, en janvier 1993, l'AFDC était de 120 $ pour une famille de trois personnes.

33. Michel Laroque (1989), « Le revenu minimum d'insertion, droit révolutionnaire et prestation sociale d'un nouveau type », *Droit Social*, n° 7/8, juillet, août ; cité dans CNE-RMI, 1992 : 105.

34. [...] certains insistent plutôt sur l'aspect « obligation d'engagement d'insertion » par la personne — dans l'optique d'une lutte contre la désincitation au travail —, alors que d'autres mettent l'accent sur « l'obligation de faire » des intervenants, privilégiant ainsi la dette de la société à leur égard » (CNE-RMI, 1992 : 520).

35. Selon la définition étroite, le workfare apparaît comme une stricte obligation de travail en échange de l'allocation d'assistance alors que la définition large fait référence à l'obligation, non pas uniquement de travailler, mais de participer à une activité préparatoire à l'emploi.

36. Cette distinction entre politiques actives et passives est très discutable. Nous voulons simplement indiquer ici que le workfare et l'insertion sont tous deux compris par plusieurs personnes comme s'inscrivant dans cette dichotomie.

37. Inversement, on considère que le RMI a donné à la procédure du contrat une véritable reconnaissance dans le champ des politiques sociales (Vissé, 1993).

38. Vu l'espace qui nous est imparti, nous n'abordons pas d'autres différences qui mériteraient aussi d'être présentées, aux niveaux, par exemple, de la terminologie, de la structuration du système de protection sociale, de l'évaluation des programmes, etc.

39. Cité dans : Autès, 1992 : 250.

40. L'ambiguïté demeure puisque l'on reconnaît que le contrat d'insertion « est tout entier enserré dans un cadre qui reste unilatéral » (Lafore, 1992 : 87).

41. « [...] le cadre unilatéral qui permet aux autorités publiques de manipuler l'accès à la prestation et son maintien agit comme butoir et trace une limite juridique entre l'acceptable et l'inacceptable » (Lafore, 1992 : 88).

42. Les Community Work Experience Program (CWEP) ; voir supra.
43. L'auteur va jusqu'à affirmer que : « [...] pour les allocataires, le travail doit être vu, non comme l'expression de leur intérêt personnel, mais comme une obligation due à la société », ajoutant que si l« intérêt individuel » ne coïncide pas avec l« intérêt social », ce qui, dit-il, se vérifie spécialement dans le cas des emplois « sales » et mal payés, c'est l'intérêt de la société que les politiques sociales ont pour fonction de faire prévaloir (Mead, 1986 : 70).

44. Pour B. Cass (1991 : 28), le workfare est un « modèle qui remplace le concept de droit par le concept de « contrat » par lequel les allocataires ont une obligation à devenir autonome en retour du soutien du revenu et des services reçus » ; ceci est, selon elle, une négation des droits de citoyenneté car le droit au soutien du revenu est remplacé par la coercition. Selon M. E. Hawkesworth (1985 : 164), le workfare correspond à une « théorie pathologique de la pauvreté », « qui explique les causes de la pauvreté par les attitudes et la psychologie des pauvres » et reflète « la nature disciplinaire croissante de la société contemporaine » (p. 173).

45. L'auteur renvoit aux règles d'intéressement incorporées à la procédure de calcul du montant de l'allocation.

46. À partir de l'étude de programmes d'assistance et d'assurance européens, américains et néo-zélandais, l'auteur déclare : « Ces mesures (prestations sociales liées à des dispositions d'encouragement au travail) apparaissent comme une composante d'un processus plus vaste de réforme, dont le but est d'essayer d'équilibrer les droits et les obligations sociaux » (Neil, 1992 : 5).

47. « [...] ces programmes mettent l'accent sur un changement de philosophie. Le workfare change la nature du « contrat de l'aide sociale » (welfare bargain). Ceci non pas simplement par le fait que l'aide sociale est (octroyée) sous condition de travail, comme sous la forme la plus simple des exigences de travail, mais surtout en liant l'octroi de l'aide à une participation à un programme détaillé et (suffisamment) supervisé de préparation à l'autonomie » (Wiseman, 1987 : 41).

48. La proportion des allocataires non exemptés qui ont effectivement participé à des programmes (durant une période d'au moins 20 heures) s'établissait à 15% en 1991 (US Congress, 1993 : 644).

49. Même sous l'administration Reagan, dont la rhétorique en faveur de l'obligation était particulièrement appuyée, on a vu chuter de façon importante les budgets consacrés aux programmes d'aide à l'emploi et à la formation pour les allocataires de l'AFDC.

50. En effet, elles représentent un cinquième des familles allocataires (21%) alors qu'elles ne totalisent que 5,5% de l'ensemble des ménages (CNE-RMI, 1992 : 178). En France métropolitaine (en 1991), 92 500 familles monoparentales sont allocataires du RMI, ce qui représente 7,5% de l'ensemble des familles monoparentales.

AUTEUR

SYLVIE MOREL

Chercheure au SET-MÉTIS, Université de Paris I