# Relations et rapports de force lors d'un débat public.
L'exemple de la prolongation de la concession du Rhône

Émeline Comby, Carole Barthélémy, Alice Bricard, Louise Faure, Gaëlle Picon, Yelli El Arch, Léo Biré

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Émeline Comby, Carole Barthélémy, Alice Bricard, Louise Faure, Gaëlle Picon, et al. Relations et rapports de force lors d'un débat public. L'exemple de la prolongation de la concession du Rhône. Développement durable et territoires, 2025, 16 (1), pp.25449. 10.4000/144mu. hal-05213242

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# Relations et rapports de force lors d'un débat public

## L'exemple de la prolongation de la concession du Rhône

*Power relations during consultation*

*The example of the concession extension of the Rhône river*

Émeline Comby, Carole Barthélémy, Alice Bricard, Louise Faure, Gaëlle Picon, Yelli El Arch et Léo Biré

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OpenEdition
Journals

### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/developpementdurable/25449

DOI : 10.4000/144mu

ISSN : 1772-9971

### Éditeur

Association DD&T

### Référence électronique

Émeline Comby, Carole Barthélémy, Alice Bricard, Louise Faure, Gaëlle Picon, Yelli El Arch et Léo Biré, « Relations et rapports de force lors d'un débat public », *Développement durable et territoires* [En ligne], Vol. 16, n°1 | Juin 2025, mis en ligne le 30 juin 2025, consulté le 30 juin 2025. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/25449 ; DOI : https://doi.org/10.4000/144mu

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# Relations et rapports de force lors d'un débat public

L'exemple de la prolongation de la concession du Rhône

*Power relations during consultation*

*The example of the concession extension of the Rhône river*

Émeline Comby, Carole Barthélémy, Alice Bricard, Louise Faure, Gaëlle Picon, Yelli El Arch et Léo Biré

Ce travail a été réalisé dans le cadre de deux programmes Investissements d'Avenir, à savoir l'EUR H2O'Lyon (ANR-17-EURE-0018) et l'Observation Hommes-Milieux Vallée du Rhône (ANR-11-LABX-0010), un des sites ateliers de la Zone Atelier Bassin du Rhône (ZABR).

1. Depuis sa création en 1995 par la loi Barnier, la Commission nationale du débat public (CNDP) se présente comme un « modèle promotionnel de démocratie participative en progression constante » érigeant la participation comme un « instrument de légitimité politique » (Bertrand et Marguin, 2017, 457). La CNDP a été créée dans un contexte de très fortes oppositions à des projets d'aménagement et d'engagements européens et internationaux de l'État français (notamment lors du Sommet de la Terre à Rio) en faveur de la participation (Beaucire, 2009). Les débats publics qu'organise la CNDP se multiplient depuis la loi sur la démocratie de proximité de février 2002 qui a prévu une extension du champ de la procédure de « cet OVNI administratif et politique » (Subra, 2003 : 150). Parmi ses singularités, la CNDP est une autorité administrative indépendante et neutre qui doit informer le public de manière transparente et exhaustive, tout en s'assurant d'une égalité de traitement dans la prise en compte des différents arguments. Les débats ainsi suscités constituent des « événements interactionnels ayant pour but le rassemblement et la confrontation de voix contradictoires en présence d'un public » (Jacquin, 2011 : 45). À ce titre, ils se présentent comme un « laboratoire de nouveaux modes d'organisation de la discussion collective et de la participation » (Revel et al., 2007 : 10).

2. Les analyses qui ont suivi la portée novatrice de ce type de concertation, soulignent les difficultés et les ambiguïtés quant à la mise en place de tels débats (Revel et al., 2007).
Ainsi, chaque débat public est dépendant du contexte politique et social dans lequel il s'inscrit (Subra, 2003), assurant une meilleure adéquation aux enjeux concernés, tout en fragilisant ce dispositif dans sa capacité à être saisi par les personnes potentiellement concernées. En effet, Raffestin (2019 : 68) affirme que « le pouvoir se manifeste à l'occasion de la relation, processus d'échange ou de communication, lorsque, dans le rapport qui s'établit, se font face ou s'affrontent les deux pôles ». Une approche relationnelle met alors en lumière des rapports de pouvoir qui se manifestent d'une part entre composantes sociales sans oublier les composantes matérielles des rapports de force (Blot, Gonzalez Besteiro, 2007). « Le débat permet-il d'évaluer la force intrinsèque des arguments, leur résistance à la critique et leur consistance, ou permet-il surtout d'apprécier la force des positions institutionnelles de ceux qui les mobilisent et les asymétries de ressources ? » se questionnent Revel et al. (2007 : 15). Les limites ainsi énoncées quant à la reproduction, lors des débats, des relations marquées par des rapports de force paraît pertinente pour comprendre leur portée dans le domaine de l'environnement.

La CNDP a pour objectif de mettre en œuvre des débats publics lors de projets de grands équipements d'une valeur supérieure à 300 millions d'euros et lors de politiques de type « plans et programmes » afin de mettre en discussion des stratégies politiques nationales. La concession du Rhône qui datait de 1934 est arrivée à terme en 2023. Sa prolongation est alors considérée comme un « plan et programme » que la directive 2001/42/CE prévoit de soumettre à évaluation environnementale. Cette procédure s'explique par le périmètre de la concession (concernant trois régions et 11 départements), sa dimension nationale, mais aussi par l'approche multithématique et les enjeux qui la sous-tendent. En effet, la Compagnie nationale du Rhône (CNR) a eu, dès son origine, une triple vocation de production d'énergie, de développement de la navigation et de l'irrigation. Dans la lettre de mission du garant de la CNDP au sujet de la prolongation de la concession, différents enjeux en termes de concertation sont soulevés, dont la mobilisation du public dans une démarche qui tient compte de la multifonctionnalité du fleuve. La concertation préalable pour la prolongation de la concession à la CNR a débuté le 19 avril 2019 et s'est close le 30 juin 2019, le rapport du garant de la concertation datant de juillet 2019.

Sur la base d'une approche articulant géographie et sociologie, les discours et les expériences des personnes engagées dans la concertation ont été étudiés à partir des matériaux issus de la concertation, pour analyser la parole in vivo d'une part, et d'autre part, avec une enquête, sous forme de retours d'expériences. Dans la perspective analytique proposée par Mercant (2005), les débats publics sont étudiés à travers trois prismes : i) qui participe à ces débats et comment se construisent des légitimités et de potentiels collectifs ?, ii) quelles sont les thématiques abordées lors du débat et notamment comment sont pensés des problèmes et leurs potentielles solutions ?, et iii) comment le débat public a-t-il recomposé (ou non) les relations entre les personnes représentantes et représentées ? Notre contribution concerne les deux premières questions posées afin d'identifier et de discuter de potentiels rapports de force et de relations asymétriques mis en lumière et/ou produits par les débats publics.

Nous nous centrons sur les personnes qui participent au débat public en interrogeant comment elles sont informées, comment est pensée leur légitimité et comment se nourrissent des relations entre les différentes parties prenantes. Nos objectifs sont i) d'interroger des gradients classiques de l'action publique entre démocratie participative et représentative à travers une étude des dispositifs participatifs mis en
place par la CNDP, ii) de comprendre comment se construisent les stratégies et les attentes lors de la concertation préalable en termes de jeux d'acteurs et d'actrices, et iii) d'appréhender la territorialisation des rapports de force lors d'une concertation.

Dans un premier temps, nous expliquons pourquoi et comment une concertation préalable est organisée sous la forme d'un débat public dans le cadre de la prolongation de la concession du Rhône, en insistant sur le rôle de l'État français, du concessionnaire CNR et de la CNDP. Dans un deuxième temps, nous nous interrogeons sur les différents dispositifs de concertation proposés par la CNDP pour mieux comprendre qui parle lors du débat public et sous quelle(s) forme(s). Dans un troisième temps, nous analysons comment des individus ou des collectifs mobilisent le débat public, en constatant le maintien de relations asymétriques et de rapports de force. Dans un quatrième temps, nous nous interrogeons sur le rôle de la concertation étudiée dans l'apparition ou le renforcement des relations entre les parties prenantes au débat. Enfin, nous discutons des pistes de réflexion pour que le public soit moins exclu des dispositifs de concertation.

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# 1. Une concertation préalable pour penser une politique énergétique nationale

En France, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV)¹ transpose des engagements européens et propose des objectifs nationaux sur le plan énergétique, en portant la part des énergies renouvelables (EnR) à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de la consommation finale brute d'énergie en 2030. Le dossier de concertation pour le projet de prolongation de la concession du Rhône à CNR insiste sur le rôle du Rhône pour atteindre ces objectifs : en plus de la centrale hydro-électrique de Cusset (15 MW de puissance installée) dont le concessionnaire est Électricité de France (EDF) (Colin, 2014), l'hydroélectricité rhodanienne s'appuie sur une puissance installée totale d'environ 3 000 MW grâce à 19 centrales hydroélectriques, six petites centrales hydrauliques (PCH) et six microcentrales et groupes de restitution dans le cadre de la concession CNR.

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## 1.1. Le Rhône, un fleuve aménagé au nom de la (domi)nation

« Le Rhône au service de la nation », telle est l'inscription visible sur la façade de la centrale hydroélectrique de Seyssel en Haute-Savoie. Au-dessous, un médaillon représente le « taureau furieux bondissant vers la mer », paraphrase née sous la plume de Michelet pour représenter le Rhône pré-aménagement (Comby, 2015). La concession unique du Rhône confiée par l'État français à la Compagnie nationale du Rhône (CNR) le 1er janvier 1934 est arrivée à terme le 31 décembre 2023. Pour mieux cerner les enjeux de la prolongation de la concession, et donc du débat public, il est nécessaire de revenir sur la relation entre concession, concessionnaire et diversité des aménagements du Rhône.

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La loi du 27 mai 1921 « approuvant le programme des travaux d'aménagement du Rhône, de la frontière suisse à la mer, au triple point de vue des forces motrices, de la navigation et des irrigations et autres utilisations agricoles, et créant les ressources financières correspondantes » définit l'aménagement du Rhône à travers trois missions solidaires : la production

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énergétique, la navigation et l'irrigation. Ces dernières sont reprises lors de la création en 1933 de la société anonyme d'intérêt général nommée CNR (Giandou, 1999).

Après la Seconde Guerre mondiale, le programme hydro-électrique puis l'investissement nucléaire sur le Rhône permettent de construire l'indépendance énergétique, mais aussi de reconstruire la grandeur et le rayonnement de la France (Hecht, 1998 ; Pritchard, 2011). Premièrement, de 1945 à 1960, les aménagements du Rhône se comprennent dans un contexte politique et économique à la fois national et international (Comby et al., 2019). Entre 1948 et 1951, la CNR reçoit 2 % du plan Marshall : le Congrès des États-Unis considère en 1952 que 90 % des aménagements de la CNR sont financés par les États-Unis (Pritchard, 2011). Le Rhône devient le haut lieu de la reconstruction d'une nation mise en scène par les présidents de la République (Comby, 2015). Deuxièmement, de 1961 à 1972, les aménagements du Rhône s'inscrivent dans une logique de rééquilibrage territorial. Dans un contexte de décolonisation et d'intérêt moindre pour les espaces méditerranéens, les aménagements du Rhône sont pensés au niveau européen, imposant dans les discours politiques et économiques la nécessité de construire un canal Rhin-Rhône pour se rapprocher de la Suisse, de l'Allemagne et du Benelux (Comby et al., 2019). Troisièmement, de 1973 à 1981, l'indépendance énergétique devient le cœur des discours politiques du fait des chocs pétroliers de 1973 et de 1979 qui entraînent un renchérissement de l'énergie thermique (Comby, 2015). Les barrages reviennent au premier plan tout comme le développement nucléaire². Dans l'espoir de construire une façade maritime méditerranéenne et de renforcer l'industrialisation littorale, le Rhône doit offrir à Marseille et à la zone industrialo-portuaire de Fos-sur-Mer un hinterland prospère (Comby et al., 2019). Ce développement portuaire vers la mer Méditerranée se comprend également dans des logiques géopolitiques du fait de la réouverture du canal de Suez (Comby, 2015). Dans un quatrième temps, de 1982 à 1997, la période est marquée par une double logique de constructions d'ouvrages, mais aussi de mobilisations contre les grands aménagements (abandon des projets de barrages de Loyettes [Flaminio, Le Lay, 2017] et de Miribel-Saint-Clair [Comby, 2015]). Cette période se clôt en 1997 avec la fin du projet du canal Rhin-Rhône, témoignant du rôle de l'État à travers la figure de Dominique Voynet, élue écologiste du Doubs et ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement de 1997 à 2001. Cinquièmement, de 1998 à 2019, le concessionnaire ne propose plus de projets d'aménagements pharaoniques dans un contexte marqué par le Plan Rhône, un programme d'action centré sur une gestion dite « durable » du fleuve (Barthélemy et Comby, 2019). Dans le cadre d'une restauration écologique et d'une augmentation des débits réservés³ (Barthélemy, Souchon, 2009), la CNR installe des petites centrales hydroélectriques (PCH) pour turbiner le débit réservé. Dans un contexte de politiques publiques qui promeuent les ENR, les installations de PCH semblent être justifiées pour ne pas réduire la puissance installée sur le Rhône. À travers les PCH, la CNR déploie de nouveaux investissements dans un autre espace pour produire plus d'énergie, le Rhône court-circuité, et vers une nouvelle infrastructure qui semble moins controversée⁴ que les barrages, car plus « légères » et sur des sites de production déjà existants (Comby, 2015), ce qui correspond à une logique capitaliste de spatial fix (Harvey, 2001).

Ainsi, la période amorcée par la concertation préalable de 2019 apparaît comme une nouvelle étape, une sixième dans la chronologie de l'aménagement du Rhône par le concessionnaire principal CNR. En termes d'aménagements, la prolongation de la
concession du Rhône comprend un programme de travaux pour plus de 500 millions d'euros devant financer l'étude et la réalisation éventuelle d'un nouvel aménagement hydroélectrique appelé Rhônergia à Saint-Romain-de-Jalianas dans le département de l'Isère, l'augmentation des capacités de production de l'usine hydroélectrique de Châteauneuf-du-Rhône dans la Drôme, la construction de cinq PCH sur des barrages existants, la restauration et l'équipement de cinq seuils le long du Rhône à des fins énergétiques et le doublement des portes en aval des écluses de Bollène et de Châteauneuf-du-Rhône (figure 1). La prolongation de la concession permet également un transfert de la gestion de portions du domaine public fluvial de Voies navigables de France (VNF) vers la CNR. Cette prolongation s'inscrit dans une volonté politique d'intensification productiviste de l'aménagement du Rhône.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 1. La vallée du Rhône et les aménagements des concessionnaires</figcaption></figure>

Données : BD Carthage ®, © IGN Paris 2008 ; BD Geofla ®, © IGN Paris 2008

## 1.2. Prolonger et non renouveler une concession

12 « Nous respectons le droit européen, mais nous n'accepterons pas le morcellement de ce patrimoine qui appartient aux Français. » Cette déclaration du Premier ministre français Édouard Philippe, lors de son discours de politique générale du 12 juin 2019, souligne les tensions autour du devenir des concessions des barrages hydro-électriques, au moment même où se tient une concertation préalable sur la prolongation de la concession du Rhône.

13 La loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique établit la force motrice de l'eau comme propriété de l'État : l'État possède les biens de la concession (barrages, canaux d'amenée et de suite, centrales...), tout en déléguant la
construction et l'exploitation au concessionnaire pendant la durée de la concession (Santoire et al., 2020). Toutefois, la directive européenne 96/92/CE⁵ amène les différents États européens à faire évoluer leur droit de l'énergie dans le sens d'une libéralisation et d'une ouverture du marché. Cette ligne politique est confirmée par la directive 2003/54/CE et la directive 2009/72/CE (Santoire et al., 2020). Le droit français⁶, en conformité avec le droit européen, prévoit que les concessions hydroélectriques échues soient renouvelées par mise en concurrence. Ainsi, le potentiel renouvellement de la concession du Rhône se pose avec acuité, alors que la France s'est vue adresser deux mises en demeure par la Commission européenne en 2015 et en 2019 s'agissant des concessions hydroélectriques arrivées à échéance. L'État français prolonge (et non renouvelle) la concession de CNR pour une durée de 18 ans, ce qui permet de ne pas ouvrir cette concession à la concurrence.

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À la lumière de ses trois missions historiques, le Rhône joue un rôle majeur dans l'économie française. Premièrement, la CNR produit, grâce au Rhône, un quart de l'hydroélectricité française, tout en développant d'autres EnR (solaire et éolienne). Deuxièmement, pour la navigation, en aval de Lyon, le Rhône propose 330 kilomètres de voies navigables à grand gabarit qui accueillent 77 661 conteneurs EVP (équivalent 20 pieds), 4,45 millions de tonnes de marchandises et 36 000 bateaux de commerce éclusés en 2018, d'après le dossier de prolongation de la concession de la CNR. Troisièmement, concernant l'irrigation, le Rhône est aussi mis à contribution pour irriguer des secteurs, y compris hors de son bassin versant, par un système de canaux : 120 000 hectares sont rendus irrigables par le concessionnaire au moyen de 170 prises d'eau.

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L'espace concerné par la concession s'étend sur 470 kilomètres de linéaire fluvial et sur une surface totale de près de 27 000 hectares. Le projet de prolongation soumis au débat public prévoit de faire entrer dans la concession 80 kilomètres supplémentaires et environ 3 000 hectares, renforçant davantage les pouvoirs du concessionnaire CNR. Le maître d'ouvrage de ce dossier de prolongation est le ministère de la Transition écologique et solidaire. Cette concertation relève d'un « plan et programme » et fait l'objet d'une concertation préalable organisée par la CNDP. Un schéma directeur définit les orientations et les actions qui sont déclinées au travers de « programmes pluriannuels quinquennaux » (Plans 5Rhône) pour 165 M€ en moyenne sur cinq ans et vise à redistribuer localement des recettes dégagées par l'exploitation du fleuve Rhône. Ces éléments entrent dans la catégorie des plans et programmes que la directive 2001/42/CE prévoit de soumettre à évaluation environnementale.

## 1.3. Le déroulement de la concertation préalable de la CNDP au sujet de la prolongation de la concession du fleuve Rhône

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La concertation étudiée est garantie par la CNDP et intervient en amont d'un projet, au stade d'intention, avant les décisions d'autorisation, d'où l'expression de concertation préalable. Elle peut également être appelée débat public. Pour certains projets, la concertation de la CNDP est dite continue, tout au long de la vie d'un projet, et notamment jusqu'aux études approfondies, de façon obligatoire ou à la demande du maître d'ouvrage. Ensuite, la participation dans la phase aval est du ressort de l'enquête publique et donc des commissaires enquêteurs (et non plus de la CNDP). Le débat public
étudié ici est une concertation préalable qui doit interroger les opportunités et les alternatives au projet proposé.

17 Dans ce contexte, la CNDP a différentes missions : i) veiller à l'information et à la participation du public pour l'élaboration des projets de type « plans et programmes » ayant un impact sur l'environnement dans les conditions définies par le code de l'environnement, ii) organiser des débats publics et garantir des concertations, iii) rendre compte des résultats des débats, iv) faire connaître le débat public, et v) maintenir le dialogue, notamment en cas de conflit. La CNDP vise à recueillir une diversité d'arguments, tout en garantissant l'égalité de traitement de toutes les personnes concernées par un projet et tout en restant neutre. Dans un souci de transparence, toute question du public reçoit une réponse du maître d'ouvrage.

18 La saisine de la CNDP concernant la prolongation de la concession du Rhône a lieu en décembre 2018. Elle décide d'organiser une concertation préalable sous l'égide d'un garant en janvier 2019. La concertation pour la prolongation de la concession du Rhône est ouverte le 19 avril 2019. Le 30 juin, sa clôture est effectuée par le garant qui doit ensuite rédiger un bilan en juillet. Le maître d'ouvrage dispose du mois de septembre pour y répondre. Une concertation post-débat public s'organise autour de rencontres sur le terrain et d'un questionnaire en 2020 ; celle-ci ne fait pas l'objet de cette étude. Suite à cette concertation, la loi n° 2022-271 du 28 février 2022 affirme que la date d'échéance de la concession générale du Rhône à la CNR prend fin le 31 décembre 2041.

## 2. Matériaux du débat public et méthodes d'enquête et d'analyse

19 Notre méthode s'articule autour de deux approches différentes par les types de discours analysés et les moments de collecte : i) une collecte de matériaux préexistants produits lors de la concertation préalable au printemps 2019 et qui permettent d'analyser le débat public tel qu'il s'est produit *in vivo*, et ii) une campagne d'entretiens semi-directifs réalisés *a posteriori* avec des personnes ayant participé au débat public de 2019 pour dessiner un retour d'expérience *ex vivo*.

### 2.1. Une analyse documentaire du débat public organisé par la CNDP

20 Lors de la concertation pour la prolongation de la concession du Rhône, la CNDP met à disposition différents moyens d'expression : écrit ou oral, en présence ou à distance. Certains modes d'expression sont réservés à certaines parties prenantes, quand d'autres dispositifs participatifs sont ouverts au plus grand nombre. Il s'agit donc d'étudier quels « publics » mobilisent quels dispositifs mis en œuvre par la CNDP. Notre approche repose sur une analyse documentaire des sources mises à disposition sur le site de la concertation, visibles de tous et de toutes⁷. Cinq types de dispositifs participatifs ont été analysés et contribuent à notre analyse documentaire.

21 En premier lieu, les cahiers d'acteurs résument la position de personnes morales (collectivités locales, associations, chambres consulaires, syndicats professionnels...) qui font le choix de s'exprimer sur la concession. Le modèle de document téléchargeable sur le site de la concertation est déjà formaté sous la forme d'un quatre pages avec une page de garde qui doit présenter un descriptif de la
structure et un résumé de sa prise de position, puis trois pages d'argumentaires illustrés. Ces cahiers d'acteurs permettent de s'exprimer à distance. Après avoir été envoyés à la CNDP par les personnes morales, ils sont édités par la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) et mis en ligne sur le site de la concertation préalable. Soixante-sept cahiers d'acteurs ont été produits et étudiés. Rédigés par des personnes morales, ils valorisent des collectifs qui se jugent légitimes pour s'exprimer sur le fleuve. Un cahier est proposé par la Zone atelier bassin du Rhône (ZABR)⁸ auquel ont participé deux autrices de cet article. Ainsi, notre expérience du cahier d'acteurs est à la fois externe en analysant tous les cahiers d'acteurs (dont le nôtre), mais aussi interne en ayant conscience des contraintes de l'exercice (rédaction collective, activité chronophage dans des délais très courts, gabarit imposé...). Chaque cahier d'acteurs a été traité grâce à une analyse de contenu qui vise à identifier les grandes thématiques abordées. L'ensemble du corpus a fait l'objet d'une analyse textométrique.

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Deuxièmement, les vidéos et les comptes rendus de séminaires thématiques ont été organisés en mai 2019 à la Direction régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) de Lyon. L'animation des séminaires est effectuée par le garant de la concertation. Trois de ces séminaires correspondent aux missions historiques du concessionnaire définies par la loi d'aménagement de 1921, à savoir le développement de la navigation et de l'irrigation et la production énergie, quand le quatrième séminaire porte sur les enjeux environnementaux. La maîtrise d'ouvrage est représentée à chaque séminaire et répond aux interrogations des personnes conviées par la CNDP dont le nombre et le rattachement varient selon les thématiques du séminaire. Ces séminaires s'organisent spatialement autour d'une table en U et permettent aux différentes personnes de se voir et d'interagir grâce à des micros. Du fait de notre connaissance des acteurs et des actrices, des personnes recensées dans les comptes rendus mis en ligne ne semblaient pas siéger dans la salle : nous avons donc procédé à une identification au cas par cas des personnes présentes à partir des vidéos pour amender les comptes rendus. 96 questions et commentaires ainsi que les réponses apportées par le maître d'ouvrage et parfois complétées par le concessionnaire sont analysées. Chaque intervention a été catégorisée à travers une analyse de contenu qui évalue la qualité de l'interaction, mais aussi les argumentaires structurant les propos.

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Troisièmement, des réunions territoriales ont été organisées en mai 2019 sur quatre sites du Rhône, dans le bourg de Montalieu-Vercieu en Isère pour le Rhône amont, dans la ville moyenne de Vienne en Isère et dans le bourg du Pouzin en Ardèche pour le Rhône médian, et dans la ville moyenne d'Arles dans les Bouches-du-Rhône pour le Bas Rhône. Chaque réunion commençait par un mot d'accueil du maire de la commune, avant un cadrage de la réunion par le garant de la CNDP, suivi de la même présentation des enjeux de la prolongation de la concession par le maître d'ouvrage pendant 30 minutes. Les personnes qui représentaient le maître d'ouvrage pouvaient varier selon les sites, mais le propos restait le même. Venait ensuite un temps d'échange avec la salle dont la durée était variable entre les sites, entre 1h20 à Arles et 2h20 à Montalieu-Vercieu où chaque personne pouvait s'exprimer en son nom, du fait de son statut, ou au nom d'un collectif. Les configurations spatiales des salles étaient très différentes, entre une tribune magistrale face à une salle gradinée à Montalieu-Vercieu, ou un dispositif plus horizontal à Arles où les personnes pouvaient se regarder. Les réunions territoriales étaient ouvertes au plus grand nombre. Ces différences de
configuration matérielle ne peuvent pas être considérées comme neutres, comme l'explique le garant de la concertation à Arles :

Juste un mot sur la disposition de la salle, tout ça n'est pas complètement anodin, il y a évidemment l'idée que les gens en ont marre et à juste titre d'avoir des gens qui parlent en haut des tribunes [...]. La forme de la salle n'est pas purement démagogique si on peut dire, mais renvoie à une vision qu'on a à la fois du fonctionnement de cette concession et de la compagnie en question, puis aussi du débat public.

24 Pour l'ensemble des réunions, nous avons recensé 95 interactions entre le public et le maître d'ouvrage. Pour chaque réunion territoriale, une analyse de contenu a été réalisée à partir des vidéos : chaque ligne correspond à un descriptif de la personne qui pose la question, au contenu de la question ainsi qu'à la réponse qui lui a été apportée.

25 Quatrièmement, des contributions individuelles nominatives sous forme de texte sont présentes sur le site de la concertation préalable, laissant la parole à toute personne qui le souhaite. 75 contributions ont été déposées. Le maître d'ouvrage répond à chacun des textes déposés sur la plateforme. Chaque commentaire a fait l'objet d'une analyse de contenu qualitative et thématique.

26 Cinquièmement, une observation participante a été réalisée par une des autrices invitées au nom de la ZABR lors du bilan du garant à la préfecture du Rhône le 9 juillet 2019. Cette réunion clôt la période étudiée. La soixantaine de personnes présentes à cette réunion correspondaient à des personnes invitées par la CNDP et sélectionnées autour des usages ou des enjeux qu'elles avaient été en mesure de représenter lors de la concertation préalable.

27 Ainsi, ce sont cinq scènes différentes de concertation qui sont analysées avec des discours écrits (cahiers d'acteurs et contributions) et des discours oraux (séminaires, réunions et bilan) (tableau 1). Ces documents ayant été accessibles au public, nous anonymisons les personnes participantes eu égard à leur fonction et en les genrant au masculin.

<table><caption>Tableau 1. Ensemble des dispositifs participatifs étudiés et des matériaux collectés pour étudier la concertation in vivo</caption><thead><tr><td></td><td>Degré d'ouverture</td><td>Nombre de documents</td><td>Oral/ écrit</td><td>Durée</td></tr></thead><tbody><tr><td>Cahiers d'acteurs</td><td>Toute personne morale</td><td>67 documents</td><td>Écrit</td><td>Non attribuée</td></tr><tr><td>Séminaires thématiques</td><td>Sur invitation</td><td>96 questions suivies de réponses</td><td>Oral</td><td>10 h 15</td></tr><tr><td>Réunions territoriales</td><td>Toute personne</td><td>95 questions suivies de réponses</td><td>Oral</td><td>10 h 17</td></tr><tr><td>Contributions</td><td>Toute personne</td><td>75 commentaires et réponses</td><td>Écrit</td><td>Non attribuée</td></tr><tr><td>Bilan du garant</td><td>Sur invitation</td><td>Prise de note écrite</td><td>Oral</td><td>Environ 2 heures de réunion</td></tr></tbody></table>
## 2.2. Des entretiens semi-directifs sur l'expérience du débat public

En 2020 et en 2021, une campagne d'entretiens semi-directifs a été conduite avec des personnes ayant été impliquées dans la rédaction d'un des 67 cahiers d'acteurs en 2019. Nos objectifs étaient de comprendre pourquoi des personnes impliquées avaient décidé de s'emparer de ce dispositif de concertation, et d'avoir un retour d'expérience sur cette concertation, notamment dans une approche relationnelle entre personnes impliquées. La grille d'entretien s'articulait autour de quatre parties : premièrement la caractérisation de la personne enquêtée, de ses missions et de ses relations avec CNR, deuxièmement la phase de pré-concertation, troisièmement le vécu de la concertation et quatrièmement le retour d'expérience post-concertation.

Trois critères ont été établis pour la constitution de l'échantillon des personnes morales enquêtées : les compétences et le niveau d'action, leur répartition spatiale selon un gradient amont-aval le long du fleuve Rhône et les principaux enjeux qui les intéressent (tableau 2). Parmi les personnes enquêtées, trois ont pour périmètre d'action l'échelle du bassin versant du fleuve Rhône, trois l'ensemble du linéaire, quatre le Rhône amont, six le Rhône médian et quatre le Rhône aval.

<table><caption>Tableau 2. Comparaison entre les principaux champs d'action des personnes morales rédigeant un cahier d'acteurs et des vingt personnes enquêtées a posteriori</caption><thead><tr><td></td><td>Nombre de cahiers d'acteurs</td><td>Nombre d'entretiens</td></tr></thead><tbody><tr><td>Collectivités territoriales</td><td>13</td><td>5</td></tr><tr><td>Agriculture et irrigation</td><td>11</td><td>2</td></tr><tr><td>Énergie</td><td>10</td><td>3</td></tr><tr><td>Environnement</td><td>9</td><td>2</td></tr><tr><td>Pêche</td><td>7</td><td>3</td></tr><tr><td>Navigation</td><td>6</td><td>2</td></tr><tr><td>Gestion de l'eau</td><td>6</td><td>2</td></tr><tr><td>Établissements publics à caractère administratif</td><td>2</td><td>0</td></tr><tr><td>Patrimoine et culture</td><td>2</td><td>0</td></tr><tr><td>Science</td><td>1</td><td>1</td></tr></tbody></table>

Sur les 20 personnes enquêtées, il y a 14 hommes pour 7 femmes. Dans ce contexte, nous avons utilisé le masculin pour préserver l'anonymat de toutes nos citations, y compris quand elles ont pu être prononcées par des femmes. Dans un contexte de confinements, deux entretiens ont été réalisés en 2020 par visioconférence, avant de décaler le reste de la campagne d'entretiens à 2021 (neuf en présentiel et neuf en distanciel). La durée moyenne des entretiens est de 1h05, elle varie entre 25 minutes et 2h09. Tous les entretiens ont été enregistrés et retranscrits. Ils ont fait l'objet d'une analyse de contenu.
### 3. Participer à une concertation préalable

31. En introduction du séminaire thématique au sujet des enjeux environnementaux, le garant soulève la question suivante :

> Qui est-ce qui est convoqué [...] au banquet démocratique ? Qui représente les parties prenantes ? Qui choisit les parties prenantes ?

32. Aucune réponse n'est alors apportée par le maître d'ouvrage à ce questionnement ; notre analyse permet d'éclairer, en partie, ce questionnement sur les publics de la concertation.

#### 3.1. Représenter des enjeux et des publics

33. Thématiquement, les personnes participant à cette concertation illustrent le poids des trois missions historiques de la concession (hydroélectricité, navigation et irrigation), mais témoignent également d'une réflexion pour les faire évoluer (tableau 2). Ainsi, des acteurs représentatifs de l'agriculture et de l'irrigation se mobilisent dans onze cahiers d'acteurs, dont six sont portés par des chambres d'agriculture. 10 cahiers représentent les acteurs de l'énergie, en s'appuyant sur des syndicats professionnels pour cinq d'entre eux. Six cahiers sont rédigés par le monde de la navigation mais d'autres approches du cours d'eau s'affirment. 13 collectivités territoriales dont une région, des conseils départementaux, des intercommunalités et des communes de différentes tailles, mettant en lumière la question de l'ancrage local du concessionnaire, point confirmé par les six cahiers rédigés par des syndicats centrés sur la gestion de l'eau ou des commissions locales de l'eau. Les associations pro-environnementales s'expriment dans neuf cahiers. Sept cahiers proposent les positions du monde de la pêche de loisirs. Deux cahiers sont produits par des associations à portée culturelle. Ainsi, parmi les trois missions historiques du concessionnaire, tant l'irrigation que l'hydroélectricité et la navigation sont très bien représentées, mais d'autres usages et visions du fleuve apparaissent notamment autour de l'environnement ou de l'ancrage territorial. Ce constat apparaît également dans l'organisation des sujets des quatre séminaires thématiques. Trois de ces séminaires correspondent aux missions historiques, mais le quatrième séminaire porte sur l'environnement.

> Quand vous faites la présentation dans toutes les réunions, vous remettez les trois objectifs initiaux de 1934 donc irrigation, navigation et hydroélectricité. Or il y a eu des avenants, vous nous l'avez précisé, donc un avenant en 2003 et si j'ai bien compris cet avenant, c'est celui qui intègre l'environnement et les missions d'intérêt général [...] Moi ce que je ne comprends pas, c'est puisqu'il y a eu un avenant, pourquoi on reste sur cette organisation qui met toujours trois objectifs initiaux et pas au fond cinq, puisqu'on en a rajouté deux autres, on pourrait mettre les objectifs initiaux à égales parties, hydroélectricité, navigation, irrigation, environnement, ancrage territorial. » (élue du Haut-Rhône lors d'un séminaire)

34. Ainsi, parmi les attentes de certaines personnes présentes, il s'agit de faire évoluer la concession autour de cinq missions, en incluant une approche moins productiviste de la concession.

35. Du point de vue des statuts ou des positionnements dans le jeu des acteurs et des actrices, les personnes élues, mais aussi des corps intermédiaires sont très présents. Lors des quatre réunions territoriales, sur les 95 questions posées, 36 sont posées par des personnes élues, 11 par des associations pro-environnementales et 4 par des
chambres consulaires. Sur les 13 riverains et riveraines qui s'expriment, seulement 7 ne déclarent pas une appartenance associative ou syndicale. Ainsi, les réunions territoriales pensées par la CNDP comme un dispositif ouvert à tous et à toutes est largement investi par des individus qui ont une certaine habitude de prise de parole, liée à leurs activités professionnelles ou de représentations institutionnelles. Ce constat se confirme lors de l'analyse des 75 contributions en ligne, dispositif lui aussi pensé par la CNDP pour toucher un large public. 28 contributions sont rédigées par des personnes élues et 24 par des représentantes des corps intermédiaires (associations, organismes, syndicats...). Seulement 22 citoyens et citoyennes proposent des positions qui apparaissent comme individuelles. Ces deux dispositifs pensés pour une ouverture des publics ont pu apparaître comme moins contraignants que les cahiers d'acteurs préformatés qui eux étaient conçus pour des personnes morales. De plus, lors des entretiens réalisés a posteriori, certaines personnes sont convaincues de leur légitimité à représenter des populations et donc d'intervenir au nom du « grand public », tout en critiquant la représentativité des individus qui participent à des concertations.

On a du mal à capter une représentation justement du public pour que chacun puisse donner un avis cohérent et qu'on n'ait pas qu'un point de vue, que ceux encore une fois qui sont opposés ou qui sont présents. [...] La représentation de ceux qui sont venus, elle ne représente peut-être rien finalement et c'est peut-être un seul avis, d'une personne. (collectivité territoriale)

36

Ainsi, pour certains individus impliqués dans la concertation, la représentation serait la plus à même de représenter l'intérêt général et non les intérêts particuliers. En effet, lors des entretiens, des personnes représentant des collectivités territoriales sont particulièrement critiques à l'égard du public des concertations qualifié de « grincheux », de « souvent les mêmes », de « ces gens-là », de personnes qui « ont du temps » ou qui sont « contre ».

37

La très faible mobilisation citoyenne s'explique par une grande méconnaissance de cette concertation préalable, y compris chez des populations directement concernées par le fleuve. C'est d'ailleurs une des limites pointées par le garant dans le bilan de la concertation :

> Le garant a regretté que ces échanges n'aient pas concerné davantage le grand public... La presse quotidienne régionale a certes rendu compte des événements locaux, mais elle ne les a quasiment pas annoncés, ce qui n'a pas aidé à la notoriété de la procédure.

38

Ainsi, l'effort de médiatisation semble avoir été très mesuré. Cette focale sur la presse quotidienne régionale, média classique dans la publicisation de la concertation, pose également la question de qui constitue son lectorat qui est informé. Le compte Twitter @Rhoneconcession a compté très peu de personnes abonnées et une très faible visibilité en termes de retweets, de j'aime ou de vues. La question de l'efficacité de la communication sur la concertation peut donc être soulevée. Si l'analyse in vivo met en lumière la faible présence du grand public lors de cette concertation préalable, lors des entretiens seuls deux individus la considèrent comme un problème.

> Je rejoins le garant en disant qu'il manquait la présence du grand public, du riverain. (acteur de l'énergie)

39

Notre protocole d'enquête ne nous permet pas de comprendre finement pourquoi des individus ou des personnes morales n'ont pas participé à cette concertation. En plus du défaut d'information, il y a également une probable autocensure, en témoigne une riveraine qui se présente lors de la réunion territoriale de Montalieu-Vercieu comme
une « citoyenne lambda ». Ainsi, malgré la multiplication des outils proposés par la CNDP pour mener cette concertation, l'ouverture au grand public reste très limitée.

## 3.2. Se sentir légitime pour prendre la parole

La concertation analysée témoigne d'une surreprésentation masculine (tableau 3). Ce constat est confirmé à travers l'étude des deux dispositifs ouverts au plus grand nombre et ne peut donc pas être uniquement réduit à la structuration genrée des métiers et de la représentativité électorale.

<table><caption>Tableau 3. Une sous-représentation féminine lors de la concertation</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Nombre de<br>personnes<br>présentes</th><th>Nombre de<br>femmes parmi<br>les personnes<br>présentes</th><th>Nombre de<br>questions<br>suivies de<br>réponses</th><th>Nombre de<br>questions<br>posées par<br>des femmes</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="4">Séminaires<br>thématiques</td><td>Environnement</td><td>24</td><td>4</td><td>26</td><td>7</td></tr><tr><td>Énergie</td><td>24</td><td>7</td><td>25</td><td>9</td></tr><tr><td>Agriculture</td><td>24</td><td>8</td><td>28</td><td>4</td></tr><tr><td>Navigation</td><td>28</td><td>7</td><td>17</td><td>1</td></tr><tr><td>Réunions<br>territoriales</td><td>4 sites</td><td>Environ 350</td><td>Non attribué</td><td>95</td><td>24</td></tr><tr><td>Contributions<br>en ligne</td><td>Site<br>concertation</td><td>3 133 visites<br>uniques sur le<br>site</td><td>Non attribué</td><td>75</td><td>12</td></tr></tbody></table>

Lors des réunions territoriales ouvertes au plus grand nombre, la sous-représentation des questions féminines reste très présente. Ainsi, à Montalieu-Vercieu, le garant semble surpris d'une intervention féminine

c'est une dame, excusez-moi [...] je suis désolé.

À la tribune, la représentation du maître d'ouvrage est aussi majoritairement masculine. À ce sujet, le garant de la concertation affirme toujours à Montalieu-Vercieu :

> Tribune moyennement paritaire, mais il en va ainsi de l'énergie et de quelques autres domaines encore.

Ainsi, les personnes impliquées dans la concertation, que ce soit du fait de leur profession ou du fait de leur mobilisation individuelle, sont très largement des hommes. Si le bilan du garant présente des éléments chiffrés sur le nombre de personnes participants, aucun élément n'est fourni sur le genre ou sur l'âge des individus impliqués tant en termes de présence physique ou qu'en temps de parole.

Le deuxième trait spécifique de la population observée réside dans la faible mobilisation des jeunes. Lors des réunions territoriales, nous estimons que, sur les 95 questions posées, 34 personnes ont plus de 60 ans et 46 ont entre 40 et 60 ans⁹. Ce constat est confirmé lors des séminaires thématiques sur invitation¹⁰ où tous les
individus ont plus de 40 ans, ce qui s'explique probablement par leur expérience, leur
positionnement dans des postes à responsabilité ou la reconnaissance de leur expertise.

45

Le troisième constat s'exprime autour d'une légitimité liée à une certaine expertise. Faire partie du débat permet d'affirmer que son discours est utile pour les autres, proposant une « plus-value » (entretien collectivité territoriale) et un « avis éclairé » (entretien agriculture). Les personnes morales à la tête de cahiers d'acteurs savent les rédiger tant en termes de connaissances reconnues comme légitimes qu'en termes de savoir-faire. Sur les 20 entretiens menés a posteriori, 14 déclarent avoir déjà participé à une forme de concertation avec toutefois une surreprésentation des enquêtes publiques :

> Je fais des réponses à des enquêtes publiques peut-être dix fois par an. (entretien association pro-environnementale)

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Toutefois, ce constat peut être nuancé par 5 personnes sur 20 entretiens qui déclarent méconnaître ce type de dispositif de concertation. Cette parole qualifiable d'experte est mise en exergue lors des séminaires thématiques auxquels les personnes participantes ont été invitées pour les enjeux et les dynamiques qu'elles sont à même d'expliquer ou de représenter. Enfin, il faut souligner que l'expertise première qui est donnée à voir est celle du maître d'ouvrage déployée dans le dossier de concertation de 118 pages, et qui produit un discours cadrant les enjeux discutés sur le fleuve et sa concession. Ainsi, un élu du Haut-Rhône, non sans humour, met en lumière ce savoir dominant qui est proposé à tous et à toutes :

On est contents, on est cités dans la brochure.

### 3.3. Approfondir des relations par la concertation

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La concertation parvient à mobiliser plus largement dans les sites où les changements annoncés par la prolongation de la concession semblent les plus forts. Pour les réunions territoriales, le nombre de personnes dans l'assemblée diffère selon les sites : un peu plus de 100 personnes à Montalieu-Vercieu, environ 80 personnes à Vienne et au Pouzin et une soixantaine de personnes à Arles¹¹. Il y a eu 35 questions du public à Montalieu-Vercieu, 28 au Pouzin, 20 à Vienne, et 12 à Arles. Ce contraste s'explique notamment par les aménagements à l'amont du Rhône annoncés dans le projet de la prolongation de la concession. Sur les 35 prises de parole à Montalieu-Vercieu, 9 se centrent sur le projet de barrage de Saint-Romain-de-Jalionas. La première prise de parole est celle du maire de Saint-Romain-de-Jalionas qui affirme :

> Je suis fort étonné de voir la proposition d'une unité hydroélectrique [...] on n'a été associé à aucune étude avant la proposition du projet, ça tombe comme ça et je suis assez étonné.

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Ainsi, la mobilisation à Montalieu-Vercieu s'explique par la recherche d'informations et des incompréhensions, notamment dans un contexte de proximité spatiale avec des projets d'aménagements et donc de fortes transformations. Suite à l'intervention du maire de Saint-Romain-de-Jalionas, le maire de Loyettes affirme :

> Moi je suis comme mon collègue de Saint-Romain, très étonné, donc du futur projet qui va avoir lieu, puisqu'il y a quelques années il y avait eu un projet déjà qui est tombé à l'eau sur la commune de Loyettes.

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Des projets d'aménagement sont très fortement critiqués et expliquent la mobilisation des personnes élues dans une logique d'alerte face à un conflit potentiel.
Par ailleurs, participer à la concertation peut consolider les relations des individus au sein des structures qui font le choix de s'engager dans une telle démarche. À partir de nos 20 entretiens, 8 cahiers d'acteurs sur 20 ont été rédigés par une ou deux personnes, les autres sont tous des produits largement collectifs : 10 sur 20 réunissent plus de 5 auteurs et autrices, ce qui rend la démarche chronophage et énergivore, tout en favorisant les échanges endogènes.

Même en interne pour nous, c'est une occasion un peu unique de réfléchir sur la concession. (entretien association pro-navigation)

Seule une personne considère qu'écrire un cahier d'acteurs n'a pas généré de discussion en interne. Ainsi, participer à la concertation génère une effervescence au sein des structures impliquées qui apprécient ce moment de réflexion et de discussion collective. Toutefois, cette concertation ne doit pas être pensée uniquement en interne, mais soulève également des questions de relations externes avec les autres collectifs qui participent.

# 4. Penser des relations asymétriques grâce à la concertation

## 4.1. S'affirmer comme des partenaires du concessionnaire

Lors de nos 20 entretiens, le premier point commun des personnes interrogées est leurs savoirs sur la concession CNR. Elles sont 19 sur 20 à déclarer la connaître, même si seulement 6 considèrent en avoir une connaissance très approfondie. Leur deuxième point commun réside dans leurs relations avec la CNR. À la question « quels sont les trois mots que vous associez à la CNR ? », les mots les plus cités sont partenaire et énergie. Ce terme de partenaire met également en exergue l'ancienneté des relations :

> C'est un partenaire sérieux [...] c'est un partenaire habituel quoi, ce n'est pas quelqu'un qu'on découvre. (entretien association pro-environnementale)

Leur troisième point commun réside dans les informations reçues quant à la concertation.

La CNR a largement communiqué quant à la tenue de la concertation, que ce soit par le biais de réunions techniques, de commissions territoriales ou par un envoi de mails :

> On avait eu une réunion technique avec la CNR [...] et donc ils nous avaient dit : « Il va y avoir une consultation publique, vous allez être invités. » On avait une date et on n'avait toujours rien. Donc on a appelé notre interlocuteur de la CNR qui nous a donné la date. [...] On avait même des communes qui étaient surprises de ne pas avoir eu l'information directement pour participer. Certains étaient au courant, d'autres n'étaient pas au courant. (entretien gestionnaire eau)

Seules trois personnes enquêtées déclarent avoir été informées de la concertation par un autre biais que par la CNR. Ce constat témoigne également de structures plus marginalisées :

> C'est le rapporteur du débat public qui nous a contactés pour nous dire qu'il y avait un débat public, mais qui nous a contactés par mail au dernier moment. [...] L'État et notamment la DREAL n'a absolument pas communiqué, ni la CNR. Les maires des communes concernées par exemple par le projet de barrage de Saint-Romain-de-Jalionas, c'est moi qui les ai prévenus de la réunion. (entretien association pro-environnementale)
56 La CNR semble s'inscrire dans une posture quasiment de gatekeeper qui joue un rôle central dans la diffusion de l'information, alors qu'elle n'organise pas la concertation (dont la CNDP a la conduite) et n'est pas maître d'ouvrage.

57 La prise de parole se comprend aussi dans des relations valorisées avec le concessionnaire qui génère une volonté d'engagement de certaines parties prenantes dans la concertation :

On a tous dit que, globalement, autour des tables et dans les discussions qui sont organisées, il y a un feu vert sur la prolongation avec la CNR, et même un attachement à la CNR et au travail qui a été fait. (élu du Haut-Rhône lors d'un séminaire)

58 Une des singularités de ce débat réside dans le fait que 183 collectivités territoriales sont également actionnaires de CNR (pour 16,83 % de la structure du capital) : elles ont un intérêt à ce que la concession soit prolongée, tant d'un point de vue économique que pour conserver leur rôle (certes modeste) dans les orientations et les décisions prises :

Nous avons soutenu en tant que collectivité actionnaire, on a un paquet de parts, 15 ou 16, la prolongation de la concession de la CNR. (élu du Haut-Rhône lors d'un séminaire)

59 Ainsi, la concertation étudiée se présente comme un moment pour exprimer et conforter des collaborations et partenariats existants avec le concessionnaire.

60 Par ailleurs, parmi les 20 personnes enquêtées, 7 ne se sont pas rendues à une réunion territoriale, considérant que le cahier d'acteurs leur permettait de faire entendre leur point de vue et que leurs échanges avec la CNR étaient suffisamment réguliers pour ne pas devoir aller aux moments ouverts au plus grand nombre.

## 4.2. Consolider des relations sociales entre parties prenantes

61 Participer à la concertation permet d'identifier les acteurs et actrices mobilisés autour du Rhône. Lors des entretiens, 14 individus sur 20 déclarent avoir lu plusieurs cahiers d'acteurs et un enquêté affirme les avoir tous lus. Ainsi, participer à une concertation, c'est aussi se donner à voir comme légitimes pour s'exprimer. La stratégie majoritaire présidant à ces lectures est de mieux connaître les positions de personnes du même domaine de compétences. Dans ce cadre, la concertation semble donc en mesure de consolider les liens dans une approche relationnelle. La deuxième stratégie déployée est de se concentrer sur des personnes morales dont on suppose qu'elles proposent un avis opposé au sien. Seules deux personnes déclarent avoir choisi une stratégie respectivement de représentativité ou d'exhaustivité dans leur lecture des cahiers.

62 Les réunions en présentiel deviennent également des moments de consolidation d'un entre-soi. Ainsi, 10 entretiens sur 20 insistent sur la convivialité de la concertation, soulignant la place du « buffet » (5 entretiens), du « cocktail » et le « off » (respectivement 3 entretiens), l'« after » ou le « petit verre derrière » (un entretien chacun). Participer à la concertation leur permet de consolider leur place dans les interactions sociales :

Vous savez, dans ce genre de manifestations, il se passe toujours beaucoup de discussions après, notamment à l'occasion du cocktail. (entretien association pro- navigation)

Ou
les choses les plus intéressantes se sont dites à côté, comme toujours. (entretien association pro-environnementale)

63 Cet entre-soi des moments conviviaux entre quasi-pairs peut également expliquer que le grand public ne se sente pas légitime à participer à certains événements par l'absence de réseaux sociaux préexistants ou par l'impossibilité d'accéder aux discussions dans les coulisses de la concertation. Ainsi, la concertation s'appuie sur des interactions sociales déjà plus ou moins établies qu'elle contribue également à raviver. Certaines personnes insistent également sur le rôle de personnes qui n'œuvrent qu'en coulisses, notamment des parlementaires, relativement absents au premier abord sur la scène de la concertation. Enfin, les individus insistent sur l'importance de ces échanges informels dans le cadre d'un débat enregistré et mis en ligne sur le site de la concertation : les moments hors caméra sont donc valorisés par certaines personnes pour ne pas laisser de trace en opposition avec la pratique du cahier d'acteurs archivé et visible de tous et de toutes. L'effort de transparence de la CNDP par la diffusion et la sauvegarde de l'information est ainsi utilisé pour justifier des moments en off, entre (quasi)-pairs.

## 4.3. Rester visible et peser

64 Les personnes mobilisées peuvent présenter plus ou moins de proximité spatiale avec le fleuve, puisque huit cahiers d'acteurs sont écrits par des personnes morales qui interviennent à un niveau national et non directement sur le fleuve. Certains de ces collectifs portent des objectifs génériques qui peuvent les rapprocher du rôle politique des lobbys, notamment pro-navigation ou pro-énergie. Cette concertation est alors une tribune pour peser sur le maître d'ouvrage et les stratégies politiques nationales.

65 Participer permet d'assumer vouloir jouer un rôle central dans les débats sur le Rhône. Neuf personnes enquêtées sur 20 ont rédigé un cahier d'acteurs pour être entendues et écoutées, et 12 sur 20 espèrent être en mesure de faire évoluer le projet :

On ne fait jamais par hasard un cahier d'acteurs. (entretien acteur du monde agricole)

66 Participer à un cahier d'acteurs lors d'une concertation préalable permet d'être reconnue comme une structure qui compte et peut-être en mesure de faire infléchir par la suite le projet alors en phase de genèse. En effet, 12 personnes enquêtées insistent sur le fait que le débat sur la prolongation de la concession était « ficelé », « pipé », un « alibi », et donc que son issue était connue d'avance. Toutefois, 15 personnes enquêtées sur 20 considèrent, malgré tous les éléments négatifs soulignés, que leur participation était importante et utile.

On a été beaucoup cités, dans un sens ou dans l'autre. Mais je pense que notre contribution a eu un impact, sur le warning de ne pas se précipiter sur des choses comme ça qui ont des impacts écologiques et sociaux. (entretien scientifique)

67 Ainsi, l'enjeu d'être visible et d'avoir une position lisible vis-à-vis des autres personnes impliquées peut jouer un rôle déterminant dans la volonté de s'engager dans une concertation préalable. La question n'est pas tant le choix du concessionnaire que le futur dans un contexte de concertation préalable.
## 5. Discussion et perspectives post-concertation préalable

Chacun des cinq dispositifs déployés par la CNDP trouve son public, mais qui n'est pas forcément le « grand public ». « La démocratie participative s'est imposée comme une proposition corrective pour tous les groupes subalternes historiquement exclus de la représentation politique » (Paoletti, Rui 2015 : 5). Notre exemple confirme que la concertation étudiée s'inscrit dans un modèle de prise de parole qui met au premier plan des discours de personnes visibles, identifiées et dominantes dans le jeu d'acteurs et d'actrices, en majorité de genre masculin et d'âge mûr. Quatre groupes d'explications pour expliquer la surreprésentation masculine ont été développés pour d'autres concertations (Palacios et al., 2015) et semblent s'appliquer à notre étude de cas. En premier lieu, la place des femmes dans les structures sociales (et notamment familiales) met en exergue les espaces et les moments de la concertation : les réunions territoriales se tiennent dans des moments où certaines femmes sont généralement peu disponibles du fait de contraintes personnelles. Deuxièmement, les femmes sont moins nombreuses parmi les personnes élues localement et dans les postes à haute responsabilité des personnes conviées aux séminaires thématiques, notamment dans le monde professionnel de l'énergie et de l'environnement. Troisièmement, l'organisation formelle du dispositif démocratique lors des réunions territoriales peut rendre plus difficile la prise de parole féminine, notamment dans des interactions très verticales avec un maître d'ouvrage qui répond à une grappe de questions et un garant masculin qui modère à travers des micros. Ainsi, les normes de genre (mises en lumière par Palacio et al., 2015) rendent difficile la prise de parole féminine lors de réunions territoriales où il s'agit d'interagir publiquement avec un maître d'ouvrage. Ainsi, à Montalieu-Vercieu, une riveraine parvient à exprimer sa très forte familiarité avec le cours d'eau, tout en peinant à affirmer avec assurance ses savoirs pourtant bien réels :

> Je suis en accès direct avec le Rhône [...], je suis à 5 mètres des talus [...], je vois le Rhône 24 heures sur 24 [...]. Je suis en plein dans le territoire de la réserve naturelle du Haut-Rhône pour laquelle un décret a paru en 2013, si je me souviens bien en novembre.

Le recours à un espace numérique pour les contributions libres aurait pu permettre de répondre à certains de ces obstacles (Le Caroff, 2015 sur les publics du réseau social Facebook). Mais force est de constater que pour la concertation étudiée les femmes ne se sont pas plus approprié les contributions libres numériques. Ainsi, les débats publics restent des lieux d'observation pertinents des inégalités sociales, notamment liées au genre et à l'âge dans l'investissement du champ politique. Une des pistes d'amélioration de la transparence des données sur ces dispositifs de concertation serait que les garants des concertations CNDP mettent en lumière des informations sur la composition socio-démographique des personnes participantes, donnée aujourd'hui classiquement absente (Raibaud, 2015). Ce type de données semble utile pour repolitiser certaines données de la concertation qui insistent sur leur capacité à rassembler en nombre sans réfléchir aux sous-catégories socio-démographiques.

À la suite des travaux d'Howard sur les outsiders (Becker, 1985) et des entretiens menés après la concertation, il est possible de qualifier les collectifs à l'origine de cahiers d'acteurs comme des insiders qui connaissent les « normes » des dispositifs de concertation et qui bénéficient d'une forme de « cooptation » (Martin et Pajon, 2015 :
24). La définition des insiders ne parvient pas à être repensée par les efforts et la diversité des dispositifs participatifs déployés par les garants de la CNDP. Le maître d'ouvrage et peut-être plus encore ici le concessionnaire jouent un rôle de gatekeeper central dans la diffusion de l'information, mais aussi dans la construction d'une légitimité des personnes à être présentes. Cette impression de clique ou de vase clos explique probablement que ce débat soit qualifié de « *consensuel* » (entretien association pro-navigation). De plus, l'intériorisation par les insiders de l'utilité discutée des outsiders est un élément qui vient renforcer leur légitimité de représentation et conforter leurs positions dans un champ concurrentiel et stratégique de relations avec le concessionnaire. Notre étude de cas soulève donc l'enjeu principal de la diffusion de l'information et de l'implication large des personnes morales et des « publics ». Cet exemple témoigne de l'intérêt de certains individus pour l'entre-soi, les coulisses de la concertation et la représentativité liée à une expertise. Parmi les auteur et autrices de cet article, deux ont été impliquées dans un cahier d'acteurs : nous nous considérons donc dans une position d'insider-outsider (Dwyer, Buckle, 2009). Notre collectif scientifique participe à la concertation pour informer, être informé et rester visible dans le jeu d'acteurs et d'actrices. Mais nous sommes également outsider, n'ayant pas reçu personnellement les informations sur la concertation, et en cherchant à rester dans l'entre-deux pour mieux comprendre les rapports de force.

71

Suite à cette concertation préalable de quatre mois, la concertation s'est poursuivie par une réponse du maître d'ouvrage, le ministère de la Transition écologique et solidaire, une évaluation environnementale menée par l'autorité environnementale et une consultation des parties intéressées et du public en 2020 et en 2021. Cette phase globale de concertation a abouti à la loi du 28 février 2022 relative à l'aménagement du Rhône qui prolonge la concession du Rhône à la CNR jusqu'en 2041, tout en gardant (uniquement) les trois missions historiques.

72

Une nouvelle concertation préalable organisée par la CNDP s'est tenue autour du projet de barrage de Saint-Romain-de-Jalionas appelé Rhônergia du 1er décembre 2023 au 29 février 2024¹² dans un contexte beaucoup plus polémogène. En effet, le projet de barrage déjà présent dans la concertation étudiée a fait l'objet de cette propre concertation préalable par la CNDP. Ainsi, la concertation de 2019 témoigne de la phase de pré-problème public quant au barrage, alors que la concertation de 2023 illustre la publicisation d'un problème. Les conflits semblent jouer un rôle majeur dans l'élargissement des publics qui se sentent concernés par la concertation et voient l'émergence de nouveaux collectifs partageant certaines valeurs et des attentes : la territorialisation de la concertation semble liée aux tensions générées par des projets. Nos constats rejoignent ceux de Subra (2003) qui affirme que l'implication et la position des personnes élues dans le débat public varient très fortement selon les enjeux, l'échelle du territoire représenté et les rapports de forces par rapport au projet. Lors de la concertation préalable de 2023-2024 sur le projet Rhônergia, 1 019 avis, questions et contributions libres sur le site Internet ont été déposés, nombre à mettre en regard avec les 75 contributions ici étudiées. Cette rapide comparaison laisse penser que la faible participation aux contributions numériques libres se comprend par une faible conflictualité de la prolongation de la concession à CNR. La relation de représentation doit être appréhendée comme un « rapport de pouvoir » entre personnes représentées et représentantes, les deux disposant « de marges de manœuvre et d'interprétation » (Barrault-Stella, Talpin, 2021 : 10). L'absence du grand public dans la
concertation ici étudiée peut s'expliquer par des opinions relativement conformes à celles prises par les personnes qui les représentent. En effet, en cas de désaccords forts, les usagers et usagères auraient pu s'emparer davantage du dispositif numérique des contributions individuelles, en utilisant des stratégies pour préserver leur anonymat et ainsi réduire leurs traces numériques, comme le montre l'exemple de la concertation de 2023.

73

Enfin, la concertation analysée s'appuie prioritairement sur deux des trois profils de participants et de participantes identifiés par Ferroudji-Richard (2011), à savoir les individus porteurs d'enjeux et les sujets politiques et moraux, tout en tendant à sous-représenter les personnes enracinées ou curieuses.

## BIBLIOGRAPHIE

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## NOTES

1. Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. La concertation étudiée datant du printemps 2019, nous n'insistons pas sur les ajustements de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (LEC).

2. Le développement nucléaire de la vallée du Rhône, marqué aujourd'hui par quatre centrales nucléaires en activité, ne fait pas partie des missions historiques de la concession CNR.

3. Le débit réservé est le débit minimal d'eau qui permet le fonctionnement minimal des écosystèmes aquatiques.

4. Les PCH sont construites à partir des aménagements hydroélectriques existants et sont souvent associées à des passes à poissons au nom d'un maintien de la biodiversité.

5. Directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.

6. Cette directive européenne de 1996 est transposée en France par la loi du 10 février 2000 qui instaure l'ouverture du marché. Cette dynamique est accentuée ensuite. La loi 2004-803 du 9 août 2004 fixe la gestion de l'énergie à des sociétés anonymes avec une part maximale de l'État de 70%. La loi 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie reconnaît une ouverture des marchés de l'énergie au 1er juillet 2007 et une baisse de la part de l'État dans ces entreprises. La loi 2015-992 du 17 août 2015 fixe un nouveau cadre pour la transition écologique et la croissance verte.

7. Ils ont été téléchargés à partir du site aujourd'hui inactif.

8. Labellisée « Zone Atelier » par le CNRS depuis 2001, la ZABR rassemble 24 établissements de recherche qui abordent, de manière interdisciplinaire, les interactions entre le milieu fluvial et périfluvial rhodanien et les sociétés qui se développent sur le bassin versant.

9. L'identification visuelle a été complétée d'une recherche Internet pour estimer les âges des personnes présentes. En cas de doute sur l'âge d'une personne, nous avons volontairement sous-estimé l'âge en termes de catégorie pour ne pas fausser notre argumentaire.

10. Concernant les contributions en ligne, il ne nous a pas été possible d'estimer l'âge des individus.

11. Le rapport du garant de la concertation annonce 490 personnes qui ont participé à ces quatre réunions, ce qui est plus élevé que le nombre que nous proposons. Notre estimation s'appuie sur les vidéos et les dires d'acteurs et d'actrices.

12. Un nouveau site Internet a été créé pour cette nouvelle concertation organisée par la CNDP.
## RÉSUMÉS

La concession du Rhône de la Compagnie nationale du Rhône est arrivée à terme en 2023. Dans le cadre de sa prolongation par l'État, la Commission nationale du débat public a organisé une concertation préalable. Nous nous appuyons sur des discours produits lors du débat public de 2019 et sur une campagne d'entretiens semi-directifs réalisée en 2020 et en 2021 avec des personnes ayant participé. Nos analyses mettent en lumière la sous-représentation de certaines catégories sociales en lien avec le genre et l'âge. Ces constats nous amènent à réfléchir aux dynamiques qui invitent à se sentir légitime à participer. Cette concertation préalable permet à des individus ou à des collectifs de rendre visibles leurs arguments et leurs relations partenariales avec le concessionnaire du Rhône et avec d'autres acteurs et actrices de la gestion du fleuve. Dans un contexte de faible conflictualité, cette concertation est donc pensée au prisme des relations sociales.

The concession granted to the Compagnie Nationale du Rhône expired in 2023. As part of the French government's extension process, the Commission Nationale du Débat Public organized a preliminary consultation process. Our analysis draws on the discourse from the public debate in 2019, as well as a series of semi-structured interviews conducted in 2020 and 2021 with participants from the 2019 debate. Our results highlight the underrepresentation of certain social groups, particularly in terms of gender and age. These observations lead us to identify the influence individuals' sense of legitimacy in participating. This preliminary consultation provides a moment for individuals and groups to present their arguments and demonstrate their relationships with the Rhône concessionaire and other river management stakeholders. In a context marked by minimal conflict, the consultation is thus viewed through the lens of social relations.

## INDEX

**Mots-clés** : débat, démocratie représentative, démocratie participative, État, fleuve, gestion de l'eau, insider

**Keywords** : debate, representative democracy, participatory democracy, State, river, water management, insider

## AUTEURS

### ÉMELINE COMBY

Émeline Comby Ést maîtresse de conférences en géographie à l'université Lumière Lyon 2 et à l'UMR 5600 Environnement Ville Société. Influencée par la political ecology, elle étudie le modelage des environnements quotidiens par le capitalisme et les rapports de pouvoirs.
Université Lumière Lyon 2, UMR 5600 Environnement Ville Société, autrice correspondante
e.comby@univ-lyon2.fr

n° Orcid : 0000-0003-4057-3623
CAROLE BARTHÉLÉMY

Carole Barthélémy est maîtresse de conférences en sociologie, habilitée à diriger des recherches à Aix Marseille Université et au LPED. Elle est spécialisée en sociologie de l'environnement et ses travaux concernent les rapports sociaux à la nature et leurs transformations au prisme des enjeux environnementaux contemporains.

Aix Marseille Univ, IRD, LPED, Marseille, France

n° Orcid : 0000-0003-1536-0108

ALICE BRICARD

Alice Bricard est diplômée d'un master gestion de l'environnement de l'université Lumière Lyon 2.

Université Lumière Lyon 2, UMR 5600 Environnement Ville Société

LOUISE FAURE

Louise Faure, dont les recherches de pré-thèse empruntent à la New Animal Geography et à la Movement Ecology, s'intéresse à la sélection comportementale des rapaces européens par pression cynégétique.

École normale supérieure de Lyon, UMR 5600 Environnement Ville Société

GAËLLE PICON

Gaëlle Picon a travaillé en master et dans ses recherches de pré-thèse sur l'écologie spatiale de passereaux de rivières et sur l'écologie alimentaire des vautours en France, ainsi que leurs interactions avec les élevages.

École normale supérieure de Lyon, UMR 5600 Environnement Ville Société

YELLI EL ARCH

Yelli El Arch travaille sur les politiques publiques environnementales et sur les concertations en lien avec les enjeux autour de l'eau.

Aix Marseille Univ, IRD, LPED, Marseille, France

LÉO BIRÉ

Léo Biré est doctorant en géographie. Il s'intéresse aux processus de négociation entre les acteurs d'un système d'irrigation au Vietnam en utilisant des approches participatives.

École normale supérieure de Lyon, UMR 5600 Environnement Ville Société