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# Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832

Sébastien Kott

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Sébastien Kott. Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832. Revue française de finances publiques, 2009, Numéro spécial Bicentenaire de la Cour des comptes. hal-04444649

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# Mise en perspective historique

Jean-François Bénard :

Nous commençons donc par la mise en perspective historique qui a été demandée à M. Sébastien Kott et à Mme Stéphanie Flizot qui sont l'un et l'autre maître de conférences en droit public à l'université de Paris X-Nanterre.

Je donne la parole à M. Sébastien Kott, qui va nous expliquer comment est née la relation entre la Cour des comptes et le Parlement et comment elle a abouti au texte de 1832.
# Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832

Sébastien KOTT *

Créée juridiction sous l'Empire en 1807, la Cour des comptes est confirmée dans son rôle après les 100 jours. « Seconde cour du royaume » (1) après la Cour de cassation, son mode d'action est le contrôle juridictionnel. La Cour n'a pas vocation à communiquer avec le Parlement. Sa juridiction ne concerne pas les ordonnateurs. « L'article 18 du projet défend à la Cour de s'attribuer aucune juridiction sur les ordonnateurs et de refuser l'allocation des paiements faits sur ordonnance revêtue des formalités prescrites. Cette disposition (...) rappellera sans cesse à la Cour des comptes que le but de son institution est de seconder et non d'entraver la marche du gouvernement ; de porter la sévérité de ses recherches sur les comptables et non sur les ordonnateurs (...). Elle ne saurait juger le Gouvernement » (2).

En dépit de sa vocation initiale, force est de constater qu'en 1832 la Cour est devenue un pourvoyeur d'information financière à destina- tion des Chambres. Comme en témoigne l'article 15 de la loi du 21 avril

<footnote>* Maître de conférences à l'Université Paris X – Nanterre (Centre de Recherche de Droit Public).</footnote>

<footnote>(1) Ordonnance du 27 février 1815.</footnote>

<footnote>(2) DEFERMON, rapporteur devant le Corps législatif, séance du 5 septembre 1807, *Moniteur* du 7 septembre 1807.</footnote>
1832 qui instaure la communication des cahiers d'observations au Parlement, la Cour a « rencontré » le Parlement. Si la loi de finances pour 1832 formalise la « publication » des cahiers d'observations, il ne s'agit pas d'un point de départ mais d'une étape. L'évolution du droit financier a déjà créé quelques ouvertures très importantes entre la Cour et les Chambres.

Quatre étapes jalonnent la rencontre entre la Cour et le Parlement.

La première ne fait pas intervenir la Cour. L'article 148 de la loi du 25 mars 1817 dispose : « Les ministres présenteront, à chaque session, les comptes de leurs opérations pendant l'année précédente ». Cette obligation s'adresse au ministre des Finances (3) et aux autres chefs d'administrations (4).

La deuxième étape implique la Cour, qui doit produire l'état de situation de ses travaux à l'appui du compte annuel des finances selon les prescriptions de l'article 20 de la loi du 27 juin 1819. La Cour intervient dans le processus d'information du Parlement posé en 1817.

La troisième étape, l'article 22 de l'ordonnance du 14 septembre 1822, place la Cour en position de certification des comptes à destination du roi. « La Cour des comptes constatera et nous certifiera (...), l'exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des Finances et par chaque ministre ordonnateur ».

La quatrième étape, l'ordonnance du 10 décembre 1823, instaure une commission administrative en charge de cette certification, les conclusions seront transmises aux Chambres par le ministre des finances (5). L'ordonnance du 9 juillet 1826 consacra ces « communications » aux Chambres sous la forme de « déclarations solennelles de conformité ».

Pourquoi cette prise de contact entre la « deuxième juridiction souveraine » et le Parlement ? Comment expliquer l'instauration d'une relation directe entre une juridiction (la Cour) et le Parlement ?

<footnote>(3) L'article 149 détaille : compte de la dette perpétuelle, compte général des budgets, compte du trésor royal, compte du recouvrement des produits bruts.</footnote>

<footnote>(4) L'article 150 précise : « Les ministres ordonnateurs de tous les départements présenteront le compte des dépenses qu'ils auront arrêtées pendant le cours de leur administration, et ils en établiront la comparaison avec les ordonnances qu'ils auront délivrées dans le même espace de temps, et avec les crédits particuliers ouverts à chacun des chapitres de leurs budgets ».</footnote>

<footnote>(5) Article 7 de l'ordonnance du 10 décembre 1823 : « Une commission administrative composée de 3 membres du Conseil d'État et de 4 membres de la Cour des comptes est chargée de certifier au ministre des Finances la conformité des comptes des ministres avec les écritures centrales des Finances. Le ministre des Finances communiquera cette déclaration aux Chambres ».</footnote>
Ce n’est pas un mouvement unique qui guide ce rapprochement, qui permet cette rencontre. Ce sont au moins trois mouvements qu’il convient d’observer. Un premier mouvement vient de la **construction du droit financier** sous la conduite d’Audiffret. Un deuxième mouvement, sous la conduite de Barbé-Marbois, vient de la **Cour** elle-même qui **tente de maintenir sa position**. Un troisième mouvement vient des libéraux qui souhaitent **affermir la place du Parlement** dans le nouveau cadre institutionnel.

# I. – LA CONSTRUCTION D’UN SYSTÈME FINANCIER REPOSANT SUR « L’ORDRE ET LA LUMIÈRE »

Charles Louis Gaston d’Audiffret est le grand homme de la comptabilité publique de la première moitié du XIXe siècle. Directeur de la comptabilité générale des finances de 1814 à 1829, il bâtit (techniquement) la comptabilité publique française durant cette période. Son système financier introduit une double rénovation. Tout d’abord, Audiffret propose un système comptable étroitement intégré qui met en relation des comptes : l’ordre. La vocation de cet ordre comptable est la maîtrise des flux financiers. Son système financier est conçu comme un vecteur d’information à destination du pouvoir : la lumière. Par touches successives, il tisse ce réseau de comptes dont la Cour des comptes constitue l’élément central.

## A. Le système comptable est l’œuvre d’Audiffret

Les exposés des motifs de chacune des quatre étapes sont l’occasion pour Audiffret de préciser la vocation de l’outil comptable. Il s’agit bien d’établir l’ordre et d’apporter la lumière sur les dépenses et les recettes. « Considérant que la comptabilité générale est instituée pour centraliser dans ses écritures les opérations de tous les comptables préposés au recouvrement et à l’emploi des revenus de l’État pour classer et résumer ces opérations de manière à en avoir constamment à jour un compte général et complet au moyen duquel on puisse connaître l’état des caisses, suivre la gestion des comptables, le mouvement des recettes et des dépenses, diriger toutes les parties du service, et enfin fournir sur les diverses branches de produits les renseignements demandés par le Gouvernement » (6). Dès lors, l’outil comptable doit

<footnote>(6) Exposé des motifs de l’arrêté du 10 novembre 1816 concernant la nouvelle organisation de la comptabilité des administrations de finances.</footnote>
être déployé au sein de toutes les administrations : « Chaque administra-
tion aura une comptabilité courante et journalière, qui lui rendra compte
de l'ensemble des opérations de ses agents, et qui présentera à la fois
leur situation particulière et la situation générale du service, sous quel-
que aspect que l'on veuille le considérer » (7). L'ordonnance du
8 novembre 1820 qui réorganise la comptabilité des régies et adminis-
trations des finances (8) en est une illustration.

L'initiative de la réforme est l'œuvre d'administrateurs, sa consécra-
tion passe par la loi. La loi de finances du 25 mars 1817 reprend
la généralisation de l'obligation comptable sous la forme de deux
comptabilités complémentaires. Il s'agit là d'une véritable « révolu-
tion » financière. Le titre XII enjoint aux ministres de tenir une compta-
bilité et de la « présenter » aux Chambres. Il reprend parallèlement
l'obligation faite au ministre des Finances de tenir un compte général
de ses opérations. Ce sont là les deux piliers du système Audiffret :
des comptes sur lesquels les ministres inscrivent leurs « dépenses » (9)
d'un côté, des comptes sur lesquels les comptables inscrivent les mouve-
ments de l'autre. Les parlementaires ne prêtent pas un grand intérêt
à la partie financière du texte comme en témoignent les comptes rendus.

B. La place centrale de la Cour dans le système financier

Audiffret place la Cour des comptes au centre de son système finan-
cier pour deux raisons. D'un côté, un système d'ordre implique de
valider la centralisation des comptes de gestion des comptables au sein
du compte général des finances. Cette mission est rapidement confiée
à la Cour qui doit résumer ses travaux en ce sens selon les prescriptions
de l'article 20 de la loi du 27 juin 1819. D'un autre côté, il faut opérer
une vérification de la concordance des comptes des ordonnateurs et
des comptes des comptables. Cette deuxième vérification est aussi prise
en charge par la Cour qui va « certifier » les comptes des ministres.

L'article 22 de l'ordonnance du 14 septembre 1822 constitue la clé
de voûte du système financier d'Audiffret et traduit indiscutablement
la pensée du directeur de la comptabilité publique de l'époque. L'ordon-

<footnote>(7) Article 5 de l'arrêté du 10 novembre 1816.</footnote>

<footnote>(8) Ordonnance du Roi n° 9812 du 8 novembre 1820 qui prescrit aux Régies et Administrations des finances un nouveau mode de comptabilité (bull. 416).</footnote>

<footnote>(9) Sur la notion de dépense dans l'esprit des réformateurs de la Restauration, voir « La controverse Masson – Delafontaine relative à l'ordre financier en 1822 », *Revue du Trésor* n° 8-9 août – septembre 2007, p. 810-813.</footnote>
nance du 10 décembre 1823 organise la procédure en la confiant à une commission administrative comprenant des membres de la Cour et du Conseil d'État. Cette idée d'une commission administrative pour « contrôler les comptes des ministres » est testée par Alexandre Masson, adjoint et ami d'Audiffret, dans une publication mémorable de 1822 (10) avant d'être formalisée en décembre 1823.

Audiffret confirme l'importance de la certification du compte général des Finances dans ses mémoires. « L'acte le plus important de mon heureuse initiative, et j'ose le dire (...), le plus digne de la reconnaissance du pays, est l'ordonnance royale, rendue le 9 juillet 1826, pour conférer à la Cour des comptes le contrôle public sur pièces justificatives de toute la gestion de la fortune de l'État » (11). Auteur du rapport au roi qui constitue l'exposé des motifs de l'ordonnance, Audiffret précise la vocation de cette « certification » : il s'agit bien d'apprécier la sincérité des comptes. « Les chambres pourront ainsi procéder avec une entière confiance à la discussion des comptes généraux dont l'exactitude leur sera si authentiquement démontrée, et faire reposer les bases définitives de chaque loi de finances, sur des résultats irrécusables et à l'abri de toute critique » (12).

Audiffret porte un intérêt réel à la Cour des comptes. D'un point de vue personnel, Audiffret souhaite en devenir Premier président ; il n'obtiendra « que » la présidence de la deuxième chambre, celle qui contrôle les dépenses. Mais la Cour ne représente pas qu'un « débouché ». Il s'agit d'un bras de levier extrêmement performant pour contraindre l'administration à appliquer son « système financier ».

## II. – LA COUR DES COMPTES ASSIED SA FONCTION JURIDICTIONNELLE GRÂCE À LA CERTIFICATION

Les premières années de la Cour des comptes sont indissociables du nom de François Barbé-Marbois qui en fut le Premier président presque sans interruption de 1807 à 1834. La permanence de Barbé-

<footnote>(10) Anonyme, *De la comptabilité des dépenses publiques*, Paris de l'imprimerie de L.-T. CELLOT, 1822, 303 pages (attribué à Victor Alexandre MASSON). Voir particulièrement le chapitre IX : Prétention de la cour des comptes sur les pièces justificatives des dépenses.</footnote>

<footnote>(11) AUDIFFRET, *Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes enfants, 1787-1878*, présenté et annoté par Michel BRUGUIÈRE et Valérie GOUTAL, Paris, CHEFF, 2002, p. 215.</footnote>

<footnote>(12) Rapport au Roi relatif à l'ordonnance du 9 juillet 1826, *Bulletin des lois 8e série 102, n° 3416*.</footnote>
Marbois (13) est remarquable ; il maintient sa position en dépit des changements de régimes. Cette pérennité va de pair avec une grande capacité « d'adaptation » aux circonstances, mais aussi avec une parfaite adéquation de l'homme à la fonction originelle de la Cour. Dès lors, Barbé-Marbois est récepteur, plus que moteur, en matière de réforme.

A. La Cour se revendique juge des comptes

La mission originelle de la Cour est de contrôler la régularité des inscriptions comptables. Cette mission est constamment rappelée à l'occasion des cérémonies d'installation de la Cour. « Il est nécessaire de comparer souvent les recettes effectives avec les lois qui les autorisent, les dépenses faites avec les crédits sur lesquels elles se fondent. Tel est le but principal de l'établissement d'une Cour des comptes, d'une Cour unique chargée spécialement de revoir, d'examiner, de vérifier tous les comptes généraux et particuliers qui ont rapport aux finances » (14), « la Cour des comptes est établie tribunal souverain à cette fin » (15). Tout au long de sa présidence, Barbé-Marbois fera preuve de la même ténacité à l'égard des errements des comptables, de la corruption des comptes. Il incarne cette approche juridique stricte : la Cour juge les comptes.

Une difficulté surgit avec la loi du 25 mars 1817 qui prescrit la tenue des « comptes » des ministres. Si les ministres tiennent des comptes, la Cour doit les vérifier. Or les ministres sont ordonnateurs et la Cour n'a pas de juridiction sur les ordonnateurs. Barbé-Marbois fait face à une situation inédite : le dilemme du premier Premier président.

Pour résoudre ce dilemme, Barbé-Marbois émet une analyse très stricte de la notion de compte qui repose sur une distinction stable. Les ordonnateurs ne sont pas comptables et ne sauraient tenir des comptes stricto sensu, la Cour n'a pas à les contrôler. « Les ministres sont responsables de leur administration en qualité d'ordonnateurs, ils ne sont pas comptables. Les comptes qu'ils rendent sont improprement appelés de ce nom ; ce sont de simples états accompagnés de notes et renseignements, bien différents en cela des comptes des vrais comptables de deniers publics, qui sont appuyés des pièces justificatives de

<footnote>(13) Jean-François POTTON, Barbé-Marbois, la justice et les comptes, MICHALON, 2007, 117 pages.</footnote>

<footnote>(14) Discours du Chancelier lors de l'installation de la Cour des comptes en mars 1815, *Moniteur* du 5 mars 1815.</footnote>

<footnote>(15) Discours du Procureur général lors de la même cérémonie.</footnote>
la recette et de la dépense » (16). Barbé-Marbois circonscrit le rôle
de la Cour au champ juridictionnel. Le contrôle des comptes des
ministres étant un acte politique, il ne saurait incomber à la Cour.

B. Certifier les comptes ?

La certification des comptes de l'ordonnance de 1822 arrive comme
une réponse providentielle qui permet de dépasser le « dilemme du
premier Premier président » : la Cour n'a plus à « juger » les comptes
des ministres, elle les « certifie ».

La centralisation des comptes des comptables se fait au sein du
compte général de l'administration des finances. La propagation de la
technique comptable au sein des différentes administrations financières
rend nécessaire la centralisation des écritures. Cette centralisation impli-
que deux types de contrôles comme en témoigne Barbé-Marbois. Il
s'agit d'un côté de valider la prise en compte des résultats du contrôle
juridictionnel. « La Cour délibèrera une déclaration pour constater la
concordance de ses arrêts sur les comptes des comptables avec les
opérations correspondantes comprises dans le compte général de l'admi-
nistration des finances » (17). Il s'agit d'un autre côté de valider la
centralisation de centaines de comptes tenus sur l'ensemble du territoire.
« Des recettes et des dépenses considérables présentées d'une manière
nécessairement diverses dans les comptes des agents et dans ceux de
l'administration générale sont un état de choses dont la clarté et la
simplicité doivent satisfaire les amis de l'ordre » (18). Cette validation
s'inscrit au sein de l'objectif plus large de transparence des comptes :
« Des déclarations semblables doivent être faites chaque année ; et s'il
pouvait arriver un jour qu'elles fussent interrompues, ou que la confor-
mité ne pût être déclarée, on aurait tout lieu de croire que le désordre
a recommencé » (19).

Mais la Cour est une « juridiction ». Dès 1822, le ministère des
Finances conçoit que le contrôle des comptes des ministres doit être
confié à une « commission administrative » afin de ne pas placer la

<footnote>(16) BARBÉ-MARBOIS, second rapport sur le règlement définitif du budget 1818, séance du 13 mai 1820.</footnote>

<footnote>(17) BARBÉ-MARBOIS, Chambre des pairs, rapport sur le projet de loi relatif au règlement définitif du budget de 1825.</footnote>

<footnote>(18) *Ibid*.</footnote>

<footnote>(19) *Ibid*.</footnote>
Cour en situation difficile (20). L'ordonnance du 10 décembre 1823 instaure la « commission de vérification des comptes des ministres » ou « commission des sept » composée de sept membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes. Dès l'origine, on prend soin d'y nommer des « administratifs » qui sont aussi « parlementaires ». Cette pratique sera « officialisée » par l'ordonnance du 8 décembre 1830 (21). L'exposé des motifs intègre ce point explicitement : « Ayant reconnu l'utilité d'augmenter le nombre des commissaires chargés de ces travaux et d'y faire participer des membres des deux Chambres législatives ».

La certification concourt à l'affermissement de la place de la Cour. Elle lui permet de « valider » les comptes des différents ministres tout en laissant au Parlement le soin de se prononcer sur les dysfonctionnements éventuellement constatés comme en témoigne cette *Notice sur la Cour des comptes* de 1831. La certification « rassurait l'administration elle-même sur l'ordre de son service, et sur la régularité de ses écritures, fortifiait l'exercice de son propre contrôle, et préparait d'avance la discussion publique des comptes ministériels, par une première épreuve destinée à abréger la tâche de la législature, à ouvrir une voie plus facile à ses recherches, et à dissiper une partie des incertitudes de son travail » (22).

### III. – LE PARLEMENT, L’INFORMATION FINANCIÈRE ET LES CAHIERS D’OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES

La loi de finances du 25 mars 1817 introduit un doute. Son titre XII semble établir le contrôle parlementaire des finances sans en prévoir les moyens. Les ministres doivent présenter leurs comptes aux Chambres sans précision du type de contrôle que ces dernières sont fondées à exercer. Les promoteurs du « système financier » au sein de l'administration n'entendaient absolument pas accorder de « pouvoir » aux Chambres mais ces dernières s'inscrivent dans un mouvement d'émancipation.

<footnote>(20) Sébastien KOFF, « La conception administrative d'un système financier sous la Restauration », *Revue du Trésor* n° 2, février 2007, p. 144-148.</footnote>

<footnote>(21) Ordonnance du Roi du 8 décembre 1830 relative à la commission chargée de l'examen des comptes ministériels (bull. 28, n° 522).</footnote>

<footnote>(22) Anonyme (*NdA* : vraisemblablement Audiffret), *Notice sur la Cour des comptes*, Paris, Imprimerie de Lachevardière, 1831, p. 40.</footnote>
A. Le « système financier » d’Audiffret implique-t-il
un contrôle politique ?

Les libéraux de la Restauration revendiquent la mise en place d'une
forme de parlementarisme financier sur la base de la construction d'un
système financier transparent. Durant la courte période de 1819 où
Roy cède le ministère des Finances à Louis, il réclame la transmission
des cahiers d'observations aux Chambres. Labbey de Pompierre, libéral
convaincu, déposa tous les ans entre 1820 et 1826 le même amendement
demandant la diffusion, des cahiers d'observations de la Cour... dépouil-
lés des noms des personnes. « Les cahiers d'observations, seuls pouvant
donner à cet égard les éclairissements nécessaires, (...) c'est encore
un amendement que je présente aujourd'hui. (...) Les travaux de la
Cour des comptes et ses cahiers d'observations dépouillés des noms
des personnes, seront distribués aux chambres et joints aux comptes
de chaque année » (23). Fort logiquement, pendant le ministère Villèle,
Roy rejoint les revendications libérales. En juin 1827, il propose une
lecture de la suite de textes financiers privilégiant l'émancipation du
Parlement et cherche à établir « la légalité et la moralité de la dépense,
bien plus que l'exactitude des chiffres » (24). Il dut cependant reconnaî-
tre l'inadaptation des textes à cette fin. Il s'agit de la meilleure des
preuves de ce que ces textes ne visaient pas à établir un contrôle
financier du Parlement.

Le système financier n’est pas fait pour permettre l’émancipation financière du Parlement, les cahiers d’observations ne lui sont pas destinés. Villèle répond à Roy sur ce point « le cahier de ces observations ne doit être remis par la Cour qu’au Roi seul : il n’est destiné qu’à éclairer l’administration sur les abus qui pourraient s’introduire, mais il ne doit dans aucun cas être rendu public » (25). Les cahiers d’observations sont l’occasion pour la Cour d’entrer en contact avec le pouvoir. Elle y mentionne les faits les plus graves des ordonnateurs sur lesquels la Cour n’a pas de juridiction et les faits qu’elle n’est pas parvenue à établir dans ses arrêts. « Sans doute sa puissance ne va pas jusqu’à empêcher tous les abus, mais pour (...) les cas de responsabilité des ordonnateurs, la loi lui impose l’obligation de former des cahiers particuliers d’observations, et de les soumettre au Roi. Elle

<footnote>(23) LABBEY DE POMPIERRE, Chambre des députés, discussion sur le règlement définitif du budget de 1824, séance du 24 avril 1826, *Moniteur* du 25 avril 1826, p. 593.</footnote>

<footnote>(24) ROY, opinion sur le projet de loi relatif au règlement définitif du budget de 1825, Chambre des pairs, séance du 1er juin 1827.</footnote>

<footnote>(25) VILLÈLE, observation lors de la même séance.</footnote>
l'a fait plusieurs fois, et souvent pour des cas graves. Il est vrai qu'elle ne donne nul éclat à ses observations ; elles demeurent secrètes » (26). Le secret est une nécessité liée à la nature des informations contenues dans les cahiers. « Les vues et observations que nous exposons dans le rapport au Roi ont pour base notre conviction morale. Elles sont dépourvues des conditions exigées par la loi pour rendre un jugement : et quels que soient nos efforts nous devons nous attendre à des doutes sur nos assertions les plus sincères en matière d'améliorations » (27).

À partir de 1828, les cahiers d'observations sont transmis aux commissions des finances. « Les cahiers contenant les observations de la Cour des comptes ont été communiqués à vos commissions, sur le désir qu'elles ont exprimé. C'est là tout ce que la Chambre peut désirer. Mais cela se passe pour ainsi dire en famille. Il n'y a rien qui puisse être nuisible à personne ; il n'y a pas d'inconvénient à ce que ces cahiers soient communiqués d'une manière officieuse ; il n'y a pas là d'empiètement sur l'administration ; c'est un secours que l'administration prête à la Chambre pour qu'elle en fasse son profit » (28). Les membres de la commission des finances semblent se satisfaire de ce mode informel de transmission (29).

## B. Les Parlementaires arrachent la transmission

La question centrale devient celle de la diffusion de l'information au-delà des commissions des finances. En 1828, la question de la transmission des cahiers d'observations se pose à nouveau de manière très pressante. Il faut toute la conviction de Barbé-Marbois pour bloquer les revendications des parlementaires. En 1832, c'est une attaque en règle contre la Cour des comptes qui se produit lors de la discussion du budget. La séance du 3 avril est particulièrement houleuse. L'évocation de l'affaire Kessner (30) occupe l'Assemblée de longues heures. Le ministère des Finances et la Cour des comptes y sont malmenés.

<footnote>(26) BARBÉ-MARBOIS, opinion sur le projet de loi concernant le règlement définitif du budget de 1815, 1816 et 1817, séance du 23 juin 1819.</footnote>

<footnote>(27) BARBÉ-MARBOIS, Chambre des Pairs, séance du 18 avril 1832, clôture de la discussion sur le projet de loi des dépenses pour l'exercice 1832.</footnote>

<footnote>(28) BOURDEAU, discussion générale sur le projet de loi portant règlement définitif des comptes de 1826, Chambre des députés, séance du Mardi 24 juin 1828, *Moniteur* du 26 juin 1828, p. 951.</footnote>

<footnote>(29) CHAUVELIN, *ibid*.</footnote>

<footnote>(30) Détournement de fonds, camouflé sous les frais de déplacement de Charles X à Cherbourg, opéré par un caissier central du trésor. KESSNER succédait dans la fonction à Mattéo, lui aussi de sinistre mémoire !</footnote>
Deux députés libéraux (Augis et Havin) demandent une diminution de 306 000 francs des dépenses de la Cour des comptes sur un total de 1 300 000 francs ! Rihouet, député et membre de la Cour, intervient. Sur proposition (transaction ?) de la commission des finances, une diminution de 100 000 francs est adoptée. C'est dans cette ambiance qu'est de nouveau proposé l'amendement relatif à la transmission des cahiers d'observations par M. Taillandier qui va plus loin. La communication des cahiers aux commissions n'est plus suffisante. Le député revendique la publicité la plus complète pour ces documents. Très en difficulté, dépassée par les libéraux, la commission des finances de la Chambre des Pairs propose l'adoption de la disposition relative à la publication des cahiers « sous l'emprise d'une douloureuse nécessité ». Barbé-Marbois évoque une disposition importante et une « innovation fort controversée » (31) mais ne s'y oppose pas plus que la commission. « La Chambre partagera et approuvera cette sage condescendance » (32).

Libéral, Schonen soutint en 1828 l'amendement de transmission. Nommé procureur général près la Cour des comptes par Louis-Philippe, il marque en 1832 un changement de cap radical. « Si les choses étaient aujourd'hui comme elles se passaient alors, je persévérerais dans l'amendement (...). Mais la manière dont la Cour des comptes a appliqué la loi du 27 juin 1819 rend tout à fait inutile et superflue l'impression du cahier d'observations qui s'adresse au Roi » (33). La publication des déclarations de conformité doit suffire au Parlement. Taillandier le rappelle à ses premières positions. « La publicité donnée à cet arrêt (...) est une excellente innovation (...). Mais cette publicité n'a eu lieu qu'en vertu d'une simple délibération de la Cour des comptes. (...) C'est seulement de cette année (1832) qu'on a donné de la publicité à l'arrêt de conformité » (34). Schonen prévient : « le rapport se ressentira de l'obligation où vous aurez placé la Cour de le publier (...). En lieu de contenir certains traits vifs et qui peuvent aller loin, il ne sera qu'une pâle copie de ce qu'il aurait été sans cette obligation de la publicité (humeurs diverses) ». En dépit des avertissements du procureur général, les députés veulent pérenniser la transmission des cahiers : « la publicité n'a lieu qu'en vertu d'une

<footnote>(31) BARBÉ-MARBOIS, Chambre des Pairs, séance du 18 avril 1832, clôture de la discussion sur le projet de loi des dépenses pour l'exercice 1832.</footnote>

<footnote>(32) *Ibid*.</footnote>

<footnote>(33) SCHONEN, clôture de la discussion sur le projet de loi des dépenses pour l'exercice 1832, Chambre des Pairs, séance du 18 avril 1832.</footnote>

<footnote>(34) TAILLANDIER, *ibid*.</footnote>
ordonnance ; mais ce qu'une ordonnance a fait une autre peut le défaire ;
il importe donc d'écrire la garantie dans la loi (appuyé !
appuyé !) » (35). L'article 15 de la loi du 21 avril 1832 est adopté :
« Le rapport dressé chaque année par la Cour des Comptes en vertu
de l'article 22 de la loi du 16 septembre 1807 sera imprimé et distribué
aux Chambres. »

Conclusion

L'accès de Louis-Philippe au trône de France, le 7 août 1830, marque incontestablement un tournant dans l'histoire politique française. Une monarchie plus « libérale » permet l'affirmation du Parlement, y compris au niveau financier. La grande codification opérée par l'ordonnance du 31 mai 1838 portant règlement sur la comptabilité publique intègre les textes de la Restauration et la nouvelle place du Parlement. Alors que l'interprétation faite par l'administration des textes de la Restauration est conforme à l'intention des promoteurs du système financier, la nouvelle place du Parlement lui permet d'imposer sa propre lecture de ces mêmes textes. L'ordonnance de 1838 porte ce double héritage, l'œuvre d'Audiffret d'un côté et la relecture de cette œuvre dans une perspective de rénovation institutionnelle de l'autre. Le titre III en est une illustration. L'intitulé comptabilité judiciaire et contrôle de la Cour des comptes superpose le thème de l'ordonnance de 1822 (comptabilité judiciaire) et les nouvelles fonctions de contrôle. Il est subdivisé en deux chapitres. Le chapitre XVII est relatif à la Cour des comptes et détaille bien sa fonction juridictionnelle. Le chapitre XVIII est baptisé contrôle public des comptes des ministres et comprend deux paragraphes : rapport annuel fait au roi (et transmis aux chambres) et déclarations publiques de la Cour. Ce chapitre XVIII est le socle des « attributions de contrôle extra-juridictionnel » de la Cour. Il marque formellement la première étape d'une longue période de tiraillement quant au rôle de la Cour des comptes.

Jean-François Bénard :

Je vous remercie.

Mme Stéphanie Flizot, maître de conférences à l'Université de Paris X - Nanterre va maintenant présenter une analyse de droit comparé sur la période qui va approximativement de 1830 à l'entre-deux-guerres. Je vous passe la parole.

<footnote>(35) SALVÈDE, *ibid*.</footnote>