CULTURE AND
LOCAL
GOVERNANCE

CULTURE ET
GOUVERNANCE
LOCALE

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VOL. 1, NO. 2

ISSN 1911-7469

Revue publiée par le Centre for Local Government/
Journal published by the Centre for Local Government
**Editorial Board / Comité de rédaction**

**Editorial Board**

Isabelle Fortier (École nationale d'administration publique)

Robert V. Segsworth (Laurentian University)

Jonathan Paquette (Université Laurentienne)

**Advisory Board**

Andrea Bandelli (Consultant, Amsterdam)

Hélène Bélanger (Université du Québec à Montréal)

Guy Bellavance (Institut national de la recherche scientifique. Centre Urbanisation Culture et Société)

Ruth Bereson (SUNY at Buffalo)

James Bradburne (King's College, University of London)

Cameron Cartiere (Birkbeck, University of London)

Christoph Eberhard (Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles)

Aurélie Lacassagne (Université Laurentienne)

Patrice LeBlanc (Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue)

Alain Lefebvre (Université de Toulouse)

Heather L. Mair (University of Waterloo)

Allison McCulloch (Laurentian University)

Anne Mévellec (Université d'Ottawa)

Tim Nieguth (Laurentian University)

Emilia Palonen (Helsinki Collegium for Advanced Studies, University of Helsinki)

Philippe Poirrier (Université de Bourgogne)

Ian Roberge (Glendon College, York University)

Erin Sharpe (Brock University)
CULTURE AND LOCAL GOVERNANCE
CULTURE ET GOUVERNANCE LOCALE

*Les citoyens peuvent-ils décider des politiques culturelles ? Étude de la relation entre gouvernance et le référendum local en Allemagne*

Christophe PREMAT<fnref n="1" />

Spirit, IEP Bordeaux, Université de Bordeaux

Abstract

The institutionalization of local referenda had consequences on the development of cultural public policies. In Germany, the introduction of direct democracy procedures has been a part of the transformation of local political systems since the Reunification. The role of representatives evolved as they have to negotiate more on local politics; in addition to this, more and more popular initiatives are about cultural policies and react to the setting of cultural projects which are expensive. On the one hand, direct democracy could limit the development of important cultural projects, on the other hand it could set on the agenda of representatives important questions for local populations. This article examines the pros and cons of direct democracy when it comes to cultural projects.

Résumé

L'institutionnalisation des pratiques référendaires à l'échelon local a eu des conséquences sur le développement des politiques publiques culturelles. En Allemagne, l'introduction des procédés de démocratie directe a accompagné la transformation des systèmes politiques locaux depuis la Réunification. Le rôle des élus a considérablement évolué puisque ces derniers doivent engager des instruments de concertation sur un certain nombre de politiques locales ; or, de plus en plus d'initiatives populaires portent sur la culture et réagissent à la mise en œuvre de projets culturels jugés trop coûteux. Ainsi, la démocratie directe peut être un frein au développement de projets culturels trop ambitieux tout comme contribuer à mettre sur l'agenda des autorités des questions importantes pour la population locale. Cet article se propose d'examiner les avantages et les inconvénients des pratiques de démocratie directe en matière de politique culturelle.

<footnote n="1">¹ Christophe Premat est attaché temporaire à l'enseignement et à la recherché au centre SPIRIT de l'institut d'études politiques de Bordeaux. Il achève une thèse sur les pratiques référendaires en France et en Allemagne.

*Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 1, n°2, 2008. ISSN 1911-7469*</footnote>
# Les citoyens peuvent-ils décider des politiques culturelles ? Étude de la relation entre gouvernance et le référendum local en Allemagne

## Introduction

Il peut sembler marginal voire paradoxal d'interroger le rôle du citoyen dans la conduite des affaires culturelles de la ville. Si nous entendons par politiques culturelles, l'ensemble des politiques publiques centrées sur la promotion de réalisations artistiques ou architecturales, alors les citoyens peuvent ponctuellement contribuer à faire émerger une demande spécifique en la matière, créant de fait un nouvel espace de négociation entre eux et les autorités locales concernées. Lorsque ces demandes ne sont pas suffisamment prises en compte par les gouvernements locaux, les citoyens accentuent la pression en lançant une initiative populaire ayant pour objet la politique publique culturelle en question.

Nous aimerions savoir si l'élaboration de certaines politiques culturelles peut s'effectuer sous la contrainte du référendum ou au contraire si ces politiques relèvent essentiellement d'une mise en relation entre acteurs concernés. Le cas de l'Allemagne nous semble approprié pour répondre à cette question, car l'autonomie communale y est garantie historiquement par le principe de la libre-administration (Selbstverwaltung). Les instruments

de démocratie directe tels que le référendum local et l'initiative populaire ont été introduits au début des années 1990 au moment de la Réunification du pays tout comme l'élection directe des maires au suffrage universel direct pour approfondir le processus de démocratisation de l'État allemand. Cette révolution participative a eu un impact sur le développement des politiques locales et en particulier des politiques culturelles. Nous nous intéresserons dans un premier temps aux questions référendaires concernant les politiques publiques culturelles des villes allemandes pour envisager par la suite la manière dont le référendum peut ralentir leur exécution. Nous nous appuierons à la fois sur les bases de données mises à disposition par le département de science politique de l'Université de Marbourg et sur une base spécifique au Land du Bade-Wurtemberg que nous avons élaborée sur l'objet des référendums locaux et des initiatives populaires. L'enjeu principal reste d'analyser le rapport entre légitimation des décisions des élus locaux en matière de politique culturelle et la contrainte référendaire. Il semblerait que les pratiques référendaires s'articulent autour de la légitimation de la gouvernance mayoriale dans ce Land
où les partis politiques locaux sont
moins forts que dans d'autres Länder

(Holtkamp, Bogumil, Kißler,
2006,127).

I- La culture, objet référendaire

L'idée de gouvernance se caractérise
par la mise en application de
mesures ou de lois consenties par le
peuple, c'est-à-dire par la recherche
d'un accord sur des politiques
concrètes (Marcou, 2005, 7). Si le
concept s'est largement diffusé dans
les études urbaines, c'est parce
qu'au-delà des partenariats privé /
public qu'il suggère, il insiste sur
l'amélioration de la gestion publique
en lien avec les préoccupations des
habitants. Dans ce cadre, les
instruments de participation peuvent
contribuer partiellement à
rapprocher la légitimation de
certaines politiques publiques de
l'efficacité de leur mise en
application. La dernière
caractéristique de la gouvernance
serait constituée de l'évaluation des
politiques publiques tendant à
responsabiliser les gouvernants
(accountability). La politique de la
ville est d'autant plus renforcée que
de nouveaux espaces métropolitains
ont émergé, mettant en évidence la
recomposition des pouvoirs locaux.
De plus en plus de politiques
publiques sont envisagées au niveau
intercommunal et des projets de
développement de la ville font l'objet
de partenariats entre secteur public
et secteur privé. En Allemagne, 84%
des habitants vivent dans des
espaces métropolitains (Hoffmann-
Martinot, Sellers, 2005, 20). Dans ce
contexte, la démocratisation des
gouvernements locaux s'inscrit dans
cette volonté de contrôler le

développement des politiques
publiques locales et de les rendre
plus lisibles par les citoyens.

1.1 Les contraintes institutionnelles

Depuis le début des années 1990,
tous les Länder allemands on
introduit progressivement dans les
codes communaux l'initiative
populaire et le référendum local avec
des conditions différentes que le
tableau 1 présente.

Il existe pour chaque Land un double
filtrage concernant les initiatives
populaires. D'une part, elles doivent
réunir un quorum minimal de
signatures pour pouvoir être prises
en compte par le gouvernement local
correspondant. Dès que les
signatures sont examinées, quatre
issues sont envisageables. Les
autorités peuvent accepter
directement l'objet de l'initiative et
décider d'adopter la politique
publique demandée. Ce serait la voie
la plus rapide pour la résolution d'un
problème lié à l'initiative populaire ;
dans les faits, il est fort possible que
ce type d'initiative populaire
demande au gouvernement local
d'accélérer le processus de
déclenchement d'une politique
publique qui était déjà en débat.
Après examen du catalogue négatif
des thèmes référendaires, c'est-à-
dire des thèmes exclus pour
l'organisation d'un référendum local,
les autorités peuvent refuser
l'initiative populaire en déposant un
recours auprès de la Cour
Constitutionnelle du Land. Il y a alors
un défaut de forme de l'initiative qui
n'a pas respecté une ou plusieurs
conditions précisées par le
catalogue. Une initiative qui a réussi
à passer le premier obstacle du
quorum peut contraindre les autorités
 locales à organiser un référendum
local. La dernière possibilité qui
s'offre aux autorités est d'entrer dans
un processus de négociation
aboutissant à un compromis où
chaque partie accepte de faire des
concessions. L'initiative est alors
modifiée par rapport à l'intention
initiale de ses initiateurs, mais les
autorités consentent à la prendre
partiellement en considération. Dans
tous les Länder, un délai est imposé
aux initiatives réactives contestant
une décision des autorités locales. Il
n'y a qu'en Bavière où aucun délai
n'est institué pour ce type d'initiative.
Quelles que soient les situations de
l'initiative populaire, celle-ci a pour
effet de favoriser la négociation des
citoyens et des groupes organisés au
niveau local avec les autorités, elle a
incontestablement une fonction de
mise sur agenda des politiques
 locales. Le deuxième filtrage
 concerne les référendums locaux,
puisque ce n'est pas le taux de
participation minimal qui est fixé,
mais le taux d'approbation c'est-à-
dire la représentativité de la position
majoritaire ramenée à l'ensemble
des électeurs et non pas à l'ensemble
des votants. Un référendum peut
provenir soit d'une initiative
populaire soit du conseil municipal
(Ratsbegehren) et est soumis à ce
double filtrage pour que la décision
prise par les électeurs puisse
s'imposer à tous. Il permet de

dégager une représentativité
minimale de la position majoritaire.
<table><caption>Tableau 1 : L'initiative populaire et le référendum communal dans les Länder allemands</caption><thead><tr><th>Land (Date d'introduction du référendum local et de l'initiative populaire)</th><th>Pourcentage minimal de signatures pour l'initiative populaire (quorum d'entrée)*</th><th>Délai de réaction pour les initiatives correctives</th><th>Taux d'approbation minimal pour le référendum local*</th></tr></thead><tbody><tr><td>Bade-Wurtemberg (1956)</td><td>5-10</td><td>4 semaines</td><td>25</td></tr><tr><td>Bavière (1995)</td><td>3-10</td><td>Aucun délai</td><td>10-20</td></tr><tr><td>Brandebourg (1993)</td><td>10</td><td>6 semaines</td><td>25</td></tr><tr><td>Ville de Brême (1994)</td><td>10</td><td>3 mois</td><td>25</td></tr><tr><td>Bremerhaven (1996)</td><td>10</td><td>6 semaines</td><td>30</td></tr><tr><td>Hambourg (1998)</td><td>2-3</td><td>6 mois</td><td>Pas de quorum</td></tr><tr><td>Hesse (1993)</td><td>10</td><td>6 semaines</td><td>25</td></tr><tr><td>Mecklembourg-Poméranie extérieure (1994)</td><td>2,5-10</td><td>6 semaines</td><td>25</td></tr><tr><td>Basse Saxe (1996)</td><td>10</td><td>3-6mois</td><td>25</td></tr><tr><td>Rhénanie du Nord Westphalie (1994)</td><td>3-10</td><td>6 semaines à 3 mois</td><td>20</td></tr><tr><td>Rhénanie-Palatinat (1994)</td><td>6-15</td><td>2 mois</td><td>30</td></tr><tr><td>Sarre (1997)</td><td>5-15</td><td>2 mois</td><td>30</td></tr><tr><td>Saxe (1993)</td><td>15</td><td>2 mois</td><td>25</td></tr><tr><td>Saxe-Anhalt (1993)</td><td>6-15</td><td>6 semaines</td><td>30</td></tr><tr><td>Schleswig-Holstein (1990)</td><td>10</td><td>6 semaines</td><td>20</td></tr><tr><td>Thuringe (1993)</td><td>13-17</td><td>4 semaines</td><td>20-25</td></tr></tbody></table>

Source: (Kaufmann, Büchi, Braun, 2006, Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and beyond, 280-281).

## 1.2 Les ambiguïtés du classement des thèmes référendaires

Il s'agit d'examiner le type de questions posées par référendum local pour évaluer la place des questions portant spécifiquement sur la culture, à savoir les équipements

culturels d'une commune. Nous avons d'abord recueilli des informations sur la classification des thèmes des initiatives populaires en Allemagne présentée dans le tableau 2.

Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 1, n°2, 2008. ISSN 1911-7469

© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6

<footnote>* Lorsqu'il existe une fourchette, cela signifie que le taux dépend de la taille de la commune.</footnote>
<table><caption>Tableau 2 : Thème des initiatives populaires communales allemandes</caption><thead><tr><td>Classement des thèmes des initiatives populaires (demandes de référendum)</td><td>Nombre d'initiatives</td><td>Proportion</td></tr></thead><tbody><tr><td>Elimination des déchets</td><td>219</td><td>5,2%</td></tr><tr><td>Réformes territoriales</td><td>540</td><td>12,8%</td></tr><tr><td>Taxes et impôts</td><td>125</td><td>3%</td></tr><tr><td>Statuts du personnel et de l'administration</td><td>58</td><td>1,4%</td></tr><tr><td>Projets culturels</td><td>180</td><td>4,3%</td></tr><tr><td>Projets d'aménagement urbain</td><td>8</td><td>0,2%</td></tr><tr><td>Transports</td><td>647</td><td>15,3%</td></tr><tr><td>Implantation d'activités économiques</td><td>597</td><td>14,1%</td></tr><tr><td>Antennes de téléphonie portable</td><td>25</td><td>0,6%</td></tr><tr><td>Logement</td><td>133</td><td>3%</td></tr><tr><td>Infrastructures publiques, approvisionnement local (réseau d'assainissement des eaux...)</td><td>842</td><td>19,9%</td></tr><tr><td>Infrastructures publiques et sociales</td><td>502</td><td>11,9%</td></tr><tr><td>Cas particuliers</td><td>214</td><td>5,1%</td></tr><tr><td>Cas non connus</td><td>136</td><td>3,2%</td></tr><tr><td>Total</td><td>4226</td><td>100%</td></tr></tbody></table>

Source : http://www.forschungsstelle-direkte-demokratie.de/ site consulté le 14 mars 2007.

Les projets culturels ne sont pas dominants dans la classification des initiatives populaires allemandes, même si ce classement n'est pas sans ambiguïtés. En effet, certains projets d'aménagement urbain peuvent être aisément répertoriés avec les infrastructures publiques. L'aménagement d'un centre public culturel pourrait également se retrouver sous la rubrique « infrastructures publiques et sociales ». Une politique publique culturelle pourrait aussi bien concerner la construction d'un bâtiment à profil culturel (musée,

centre culturel ou autre) que la rénovation d'une place ou d'un objet artistique. Selon Hans-Peter Biege, le concept de « Kulturpolitik » englobe des sujets tels que les théâtres, les salles de concert, les musées, les expositions, les galeries de peinture, les archives, les bibliothèques et médiathèques, les universités populaires, les écoles de musique et artistiques, les orchestres, les cabarets, les mémoriaux, les jumelages, les centres de loisir et touristiques (Biege, 2000, 351). Le concept est difficilement saisissable, dans la mesure où outre la

Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 1, n°2, 2008. ISSN 1911-7469

© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6
différenciation entre arts savants et populaires, la culture renvoie aussi bien à l'art de vivre (tradition culinaire) qu'aux lieux (architecture, loisirs, culture de la rue) (Biege, 2000, 352).

Les communes prennent en charge une grande partie des dépenses faites en matière de politique culturelle avec les Länder, c'est pourquoi les citoyens se tournent vers les autorités locales pour intervenir dans le développement de ces politiques. Selon des enquêtes menées par le Congrès des villes allemandes en 1996, les communes prennent en charge entre 50 et 90% des dépenses culturelles (Biege, 2000, 358). En Allemagne, des études ont montré qu'environ 1 500 000 personnes travaillaient pour les communes dont 86 000 pour la science, la recherche et la culture et 84 000 pour le sport, les loisirs (Bogumil, Holtkamp, 2006, 78). Cela signifie que les communes allemandes ont à disposition 10% du personnel communal pour les questions culturelles. Par conséquent, il existe une administration culturelle assez importante dans les communes allemandes, puisqu'il est considéré que la vie scolaire et culturelle (Schul-und Kulturbewaltung) est composée de huit branches (Schulverwaltungamt, Kulturamt, Bibliothek, Volkshochschule, Musikschule, Museum, Theater, Archiv) (Bogumil, Holtkamp, 2006, 70). Par exemple, dans la ville de Hagen (Rhénanie du Nord-Westphalie, 200 000 habitants), il existe à l'heure actuelle dix administrations chargées des questions culturelles (dont le théâtre

Hagen, le musée Ernst Osthaus, l'université populaire, la bibliothèque, le musée historique, le musée de la préhistoire ainsi que les administrations créées spécifiquement autour de certains projets)<fnref n="2" />. Ces administrations sont chargées de la régulation des politiques culturelles (Boussaguet, Jacquot, Ravinet, 2004, 30-31).

Ainsi, il convenait d'approfondir le lien entre initiative populaire et politiques publiques culturelles en envisageant les situations référendaires d'un Land particulier. C'est pourquoi nos recherches ont porté sur le Land qui avait le premier introduit les possibilités d'initiative populaire et de référendum local dès 1956 afin d'analyser celles d'entre elles qui concernaient les politiques publiques culturelles. Nous avons effectué des recherches auprès des archives de l'association militant pour la promotion des initiatives populaires et référendums en Allemagne, Mehr Demokratie. Les coupures de presse ont été réunies et ont permis d'identifier exactement le nombre de situations référendaires dans un Land strict du point de vue de la législation. Entre 1975 et 2006, dans le Land du Bade-Wurtemberg, nous avons recensé 66 référendums locaux portant sur des politiques publiques culturelles (35 d'entre eux figuraient dans la liste officielle du ministère de l'intérieur de ce Land). Sur ces référendums locaux, la moitié provient d'initiatives populaires, c'est-à-dire que ce sont les citoyens eux-mêmes qui ont proposé aux autorités d'organiser un référendum

<footnote n="2">² Site de la ville consulté pour la dernière fois le 25 novembre 2007.</footnote>

<footnote>http://www.hagen.de/web/index.html</footnote>
local sur une question de politique publique culturelle. Au cours de cette période, nous avons relevé 110 initiatives populaires portant sur un objet de politique publique culturelle, ce qui signifie qu'une initiative sur 3,5 dans ce Land porte sur une question culturelle. Eu égard le premier filtrage, une initiative sur deux portant sur ce type de projet a des chances d'aboutir à l'organisation d'un référendum local.

## 1.3 La prise en compte de la taille des communes

En examinant les dates de ces initiatives, nous remarquons que le nombre d'initiatives populaires portant sur les politiques culturelles reste assez stable par décennie<fnref n="3" /> La taille moyenne des communes où se produit ce type de situation est d'environ 23 000 habitants. Plus la taille de la commune est grande, moins le référendum a de chances de réussir car le taux d'approbation qui était de 30% jusqu'en 2005 représente un défi difficile à relever pour les initiateurs. En d'autres termes, les citoyens arrivent peu ou prou à contraindre les autorités locales en matière culturelle, mais une initiative ayant échoué peut contribuer à mettre sur l'agenda des autorités une question précise. Par ailleurs, les autorités sont amenées à négocier de plus en plus avec les citoyens pour éviter le lancement d'un référendum qui est un processus coûteux et pouvant entamer une partie de leur capital de sympathie.

Lorsque nous comparons ces données à celles du tableau 2, nous pourrions avoir l'impression que la plupart des initiatives en matière de culture proviennent de ce Land alors qu'en réalité beaucoup d'objets d'initiatives sont mal classés voire pas classés, d'où la nécessité d'approfondir en détails les caractéristiques de ces initiatives populaires.

Dans les communes allemandes, il existe une séparation du législatif et de l'exécutif et les maires sont élus au suffrage universel direct dans la plupart des Länder. Nous avons voulu analyser la perception des enjeux culturels par les maires allemands en nous fondant sur les résultats d'une étude menée auprès de 2711 maires européens dont 636 maires allemands<fnref n="4" />. Plusieurs aspects du questionnaire établissaient les priorités des politiques publiques instituées par les maires : 33% des répondants estiment que l'une des priorités des politiques locales devait être le développement des activités de loisir et de l'offre culturelle<fnref n="5" />. Cela signifie que du point de vue de l'aménité locale, l'enrichissement de l'offre culturelle constitue sans aucun doute une façon d'aménager un cadre de vie convivial tout en attirant des classes moyennes et des classes aisées susceptibles dans le même temps de participer au

<footnote n="3">³ Six initiatives portant sur la culture ont eu lieu entre 1975 et 1980, 46 dans les années 1980, 36 dans les années 1990 et 23 depuis 2000.</footnote>

<footnote>Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 1, n°2, 2008. ISSN 1911-7469</footnote>

<footnote>© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6</footnote>

<footnote n="4">⁴ Base de données SSD 0822 « The European mayor – Political leaders in the changing context of local democracy », Henry Bäck, School of Public Administration, Göteborg University.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Dans l'enquête menée auprès des maires allemands, la proportion des maires faisant de la culture l'une des priorités locales s'élève à 50% pour les villes entre 15 000 et 20 000 habitants et pour les villes entre 50 000 et 100 000 habitants.</footnote>
développement économique de la
ville.

Lorsque nous effectuons une
régression logistique en prenant
pour variable dépendante le fait de
donner une priorité à l'amélioration
des activités de loisir et de l'offre
culturelle et le fait de se percevoir
comme un élu participatif (variables
concernant l'opinion des répondants
par rapport aux référendums locaux
et leurs rapports avec les citoyens
ordinaires), nous n'obtenons pas de
relation significative. Ce n'est pas
parce que le maire privilégie les
politiques publiques culturelles qu'il
est spontanément tourné vers les
outils participatifs. Les maires
allemands interrogés ne sont que
28% à estimer que le référendum
local contribue à renforcer la qualité
du débat public. Quand les politiques
publiques culturelles sont une
priorité des édiles, ils ne font pas
plus participer leurs administrés sur
ces questions, mais préfèrent
développer une vision du
développement de la ville sur ce
plan-là. De ce point de vue, il existe
une manière d'incarner cette vision
rendant parfois difficile le dialogue
avec les citoyens locaux. C'est peut-
être l'une des raisons expliquant la
montée des initiatives populaires sur
ces thématiques, dans la mesure où
les citoyens souhaitent contribuer à
l'édification de cette vision du
développement. La gouvernance en
matière culturelle ne saurait leur être
totalement fermée.

Les éléments de démocratie directe
ont traduit la transformation des
systèmes de démocratie locale, les
initiatives et référendums pouvant

activer une négociation entre les
citoyens, la minorité du conseil
municipal et l'administration locale
(Verhandlungssytem). Ils ont permis
d'inclure des politiques publiques ne
relevant pas uniquement du domaine
traditionnel de la gouvernance
urbaine (Osmont, 2003, 181). Si les
initiatives permettent de traduire les
préoccupations des citoyens
allemands à l'échelon local, les
enquêtes menées auprès des maires
allemands ont l'avantage de préciser
le point de vue des élus locaux
(Gabriel, Ahlstich, Brettschneider,
Kunz, 2003, 280). Les politiques
culturelles ne sont pas négligées par
ces élus qui en font l'un des vecteurs
d'une nouvelle culture politique. La
nouvelle culture politique est
caractérisée par les thèmes de
l'éducation, la culture et la priorité
accordée au cadre de vie
(préoccupations environnementales).
Il importe à présent de qualifier la
manière dont les citoyens
s'intéressent aux questions de
politiques publiques culturelles. Ces
dernières font-elles l'objet d'une
demande spécifique ou au contraire
les initiatives et les référendums
locaux ne traduisent-ils pas un rejet
d'équipements culturels jugés
coûteux ? Cela signifierait que les
pratiques de démocratie directe
iraient à l'encontre de projets
importants d'équipements culturels
ou de politiques centrées sur la
culture.
## II- Les référendums locaux, un ralentissement du développement des politiques culturelles

Les questions référendaires ont pour fonction de rendre un problème public et de l'exposer au choix des citoyens. Comme l'écrit Elizabeth Sheppard,

> « La publicisation d'un problème ou, plus précisément, la saisie de celui-ci par les autorités compétentes et son inscription sur l'agenda politique peuvent se heurter à des obstacles liés à l'intelligibilité du problème auprès du champ politique. Si le problème n'est pas

encodé ou traduit dans le langage politique, il sera inadapté à l'inscription sur l'agenda et au traitement par l'appareil politico-administratif» (Sheppard, 2004, 352-353).

Les questions référendaires portent le plus souvent sur l'opportunité de la construction d'une salle culturelle ou d'un théâtre voire d'un palais des congrès. Il s'agit de comprendre si les mécanismes de démocratie directe ralentissent le développement des politiques culturelles à cause d'un refus des populations de projets coûteux ou s'ils permettent de mettre en débat la mise en œuvre de ces politiques culturelles.

## 2.1 Une demande relative de politiques culturelles locales

Les choix portent plus précisément sur la mise en place d'infrastructures culturelles plutôt que la conduite de la politique culturelle en elle-même. Par exemple, en 1977, dans la commune de Pforzheim (107 000 habitants), une initiative populaire a recueilli des signatures au sujet de la construction d'une salle municipale et d'un théâtre, mais l'initiative n'a pas donné lieu à un référendum faute de signatures.

Certaines initiatives n'aboutissant pas la première fois sont redéposées très peu de temps après et se transforment alors en référendum local comme celle de Fridingen an der Donau en 1980 sur la construction d'un musée régional en plein air. L'initiative avait été refusée la première fois car elle ne s'accordait pas aux conditions du paragraphe 21 du code communal du Bade-Wurtemberg (l'objet ne relevait pas de la

compétence communale à proprement parler). Le référendum communal a eu lieu le 7 décembre 1980, le taux de participation a été relativement élevé (82,7%) mais le résultat n'a pas satisfait le point de vue des initiateurs (54,5% de non ce qui représente 45% de l'ensemble des électeurs). Dans la commune de Gaienhofen (3 000 habitants), en 1990, une initiative populaire sur le thème de la construction d'un musée Otto Dix a été refusée au motif du paragraphe 21 (§1, alinéa 2) du code communal du Bade-Wurtemberg. En fait, certaines questions de politique culturelle locale n'ont pas été prises en compte par les gouvernements locaux parce qu'elles ne relevaient pas d'une question communale importante. Ces deux exemples montrent que les citoyens peuvent avoir recours à l'initiative populaire pour réclamer l'installation d'un équipement culturel.
## 2.2 La mise en débat des politiques culturelles

Les procédures de démocratie directe allongent le temps de discussion des citoyens sur la mise en œuvre de politiques publiques culturelles. Dans le Land du Bade-Wurtemberg, au cours de la période 1975-2006, le taux de participation des référendums locaux portant sur les politiques publiques culturelles s'est élevé en moyenne à 53,6%. Il y a eu la plupart du temps consensus des votants sur le choix proposé puisque la différence moyenne entre les oui et les non est de 26,6%; or, plus cette différence est importante, plus le choix des votants est clair et moins le clivage est équilibré. Sur 66 référendums locaux, 35 ont vu l'expression d'un refus, c'est-à-dire que les questions de construction d'un édifice culturel ont été rejetées dans plus de la moitié des cas. C'est certainement l'une des limites de la procédure qui montre davantage que les citoyens réagissent à certaines politiques culturelles plus qu'ils ne proposent. Nous en trouvons l'illustration dans la ville de Konstanz sur la construction d'un centre des congrès dans le quartier de la petite Venise. L'initiative populaire a été déposée le 24 juillet 2003 et le référendum local a eu lieu le 7 décembre 2003, le taux de participation atteignant les 39,9% et 54,1% des votants ayant refusé la proposition des initiateurs. Le coût de ce projet était évalué à 49 millions d'euros avec une charge annuelle de 3,5 millions d'euros pour la ville<fnref n="6" />. L'opposition au conseil municipal n'avait pas hésité à soutenir

l'initiative populaire, sans pour autant prendre en charge le coût de l'initiative. Les initiateurs ont mis en évidence l'indécision concernant le financement de ce centre de congrès dont les prévisions budgétaires ont constamment été revues à la hausse depuis l'année 2000⁷.

Ainsi, le fait d'avoir des possibilités de référendum local et d'initiative populaire incite les partis politiques locaux de l'opposition à trouver d'autres moyens pour contrecarrer certains projets municipaux, y compris dans le domaine de l'administration culturelle. En réalité, ce projet n'a cessé d'agiter la politique locale depuis plus de cent ans, puisque cette éventualité avait déjà été présentée par le maire de Konstanz en 1901. Depuis 1945, cette question avait fait l'objet de nombreuses initiatives sans qu'aucun référendum ait été organisé<fnref n="8" />. Le référendum local vient ainsi conclure un débat sur une politique culturelle qui a des répercussions sur l'image de la ville et le montant des impôts locaux. En examinant ce cas, nous remarquons que le référendum local n'a pas une simple fonction de mise sur agenda, mais également de limitation de la personnalisation de la politique culturelle. Ce fait est d'autant plus vrai que le maire, dans le Bade-Wurtemberg, reste relativement indépendant des partis politiques locaux et a un pouvoir de décision beaucoup plus fort. Dans une typologie des modes de gouvernance urbaine, Alan DiGaetano et Elizabeth Strom ont montré qu'il existait un mode de

<footnote n="6">⁶ Tauber-Zeitung, Bad Mergentheim, 9 décembre 2003.</footnote>

<footnote n="7">⁷ http://www.kleinvenedig.konstanz.de/ Site consulté pour la dernière fois le 25 novembre 2007.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Südkurier Konstanz, 21 novembre 2003.</footnote>
gouvernance basé sur la mobilisation
de ressources populistes où le maire
a recours à des instruments de
démocratie directe pour légitimer
ses décisions (DiGaetano, Strom,
2003, 366); il semble que dans le
Land du Bade-Wurtemberg, les
référendums locaux et initiatives
populaires soient des contrepouvoirs
efficaces dans le monopole mayoral
de la politique culturelle. Cette
dernière n'est plus l'œuvre d'une
volonté exécutive, elle est confrontée
à l'avis des citoyens lorsqu'elle fait
débat.

Il serait prématuré d'évoquer des
effets Nimby (Not in my backyard)
des initiatives populaires, dans la
mesure où nombre d'entre elles ont
été refusées en raison d'un vice de
forme (pas de couverture des frais
annoncée ou mauvaise formulation)
et que les initiatives réactives
concernent surtout la localisation des
equipements indésirables
(déchetteries) plutôt que des
equipements culturels (Bobbio, 2003,
195). Dans la ville de Konstanz, une
initiative populaire avait été déposée
en juin 1996 sur l'avenir du muséum
naturel, la requête a été directement
acceptée par le gouvernement local
qui a pris une décision adéquate.
L'échec des initiatives prouve a
fortiori qu'il est compliqué pour les
citoyens de mettre sur l'agenda des
autorités locales une question de
politique publique culturelle,
d'autant plus que le référendum a un
effet indécis sur la question posée.
Dans certains cas, ce n'est pas la
décision des autorités locales en tant
que telle qui est contestée, mais la
localisation d'un équipement culturel
ou d'une école. À Plüderhausen (9
000 habitants), une initiative

populaire soutenue par l'opposition
municipale (SPD, FDP) avait contraint
le maire CDU (parti conservateur) à
organiser un référendum local en
2001. L'objectif des initiateurs qui
était de contester l'extension de
l'école sur un territoire particulier de
la commune n'a pas été suivi par les
citoyens qui ont choisi l'option
défendue par le maire.

Les limites des procédures de
démocratie directe viennent du fait
qu'elles favorisent des
comportements conservateurs et un
refus d'endosser certaines dépenses.
Ainsi, les politiques publiques
culturelles peuvent être empêchées
par ces initiatives qui ont tendance à
réagir à la proposition d'un
équipement culturel plutôt que de
mettre sur l'agenda des autorités un
projet culturel. La ville de Cobourg,
en Bavière, est l'une des villes à avoir
connu le plus d'initiatives et de
référendums communaux, puisque 13
initiatives ont été déposées entre
1996 et 2007. L'une d'entre elles avait
pour objet le maintien d'une école de
musique, le référendum local a été
organisé le 21 septembre 2003. La
question du maintien de l'école de
musique et de chant dans le Kreis de
Cobourg a été posée et un contre-
projet des autorités municipales a été
examiné en même temps. La question
proposée par le contre-projet
comportait un argument financier en
insistant sur le fait que le maintien de
l'école signifierait la diminution des
prestations fournies aux associations
sportives et culturelles. Ce n'est pas
l'initiative citoyenne mais le contre-
projet municipal qui a condamné le
maintien de l'école de musique pour
le Kreis de Cobourg (école commune
à dix-sept communes) puisque
seulement 37,6% des électeurs se
sont prononcés pour cette option<fnref n="9" />. Les pratiques de démocratie directe ne simplifient pas forcément les enjeux des politiques culturelles, elles les compliquent au point de ralentir considérablement leur mise en œuvre.

## 2.3 Les formes de coopération entre citoyens et élus locaux

Les pratiques référendaires et en particulier la menace que font peser les initiatives réactives ont un effet de dynamisation de l'espace des politiques publiques, c'est-à-dire que les exécutifs locaux sont contraints de négocier avec tous les partenaires engagés dans la mise en œuvre d'un projet culturel qui prend en compte la dimension technique (équipements culturels qui font le plus souvent l'objet d'initiatives). En revanche, certains projets sont parfois pris en charge au niveau intercommunal, ce qui rend difficile le lancement d'un référendum sur ce type de décision. Par exemple, dans le Land de Rhénanie-Palatinat, les établissements intercommunaux (Verbandsgemeinden) prennent en charge les équipements sportifs ainsi que les infrastructures de loisir (Oster, 2003, 224).

Les référendums locaux ne sont pas les seuls instruments permettant aux élus d'affiner la présentation des politiques publiques culturelles, puisqu'il existe des formes de démocratie participative appelées « démocratie de coopération » (Kooperative Demokratie) en Allemagne et qui permettent à des cercles restreints de citoyens de travailler à l'élaboration de politiques

publiques au côté des experts et des élus. Outre les forums citoyens et les assises de la ville permettant de poser les problématiques générales du développement de la ville sous tous ses aspects (et la politique culturelle en demeure un), le tableau 3 présente des instruments plus spécifiques tels que les cellules de planification (Planungszellen) et les procédures de médiation offrant l'opportunité aux citoyens d'envisager tous les aspects techniques de politiques publiques ciblées.

<footnote n="9">⁹ Andreas KOLB, November 2003, «Wenn Null-Steller der Kultur die Weichen stellen», *Neue Musikzeitung*, 52. Jahrgang.</footnote>
<table><caption>Tableau 3 : Dispositifs de coopération dans les communes allemandes</caption><thead><tr><th></th><th>Participation ponctuelle</th><th>Participation durable</th></tr></thead><tbody><tr><td>Dispositif orienté vers le dialogue</td><td>-Forums citoyens<br>-Procédures de médiation<br>-Cellules de planification (Planungszellen)<br>-Conférences d'avenir (Zukunftskonferens)<br>-Perspektivenwerkstatt (conseil d'avenir)<br>-Démocratie électronique</td><td>-Conseils communautaires<br>-Conseils des aînés<br>-Conseils des handicapés<br>-Parlements d'enfants et de jeunes</td></tr><tr><td>Dispositif non orienté vers le dialogue</td><td>-Assemblées communales<br>-Consultations de citoyens<br>-Pétitions d'habitants</td><td>-Consultations régulières d'habitants</td></tr></tbody></table>

Source : D'après Lars HOLTKAMP, Jörg BOGUMIL, Leo KIßLER, 2006, *Kooperative Demokratie, Das politische Potenzial von Bürgerengagement*, Frankfurt, New-York, Campus Verlag, p. 172

Lors d'une enquête menée sur les maires de communes de plus de 20 000 habitants dans le Bade-Wurtemberg et la Rhénanie du Nord-Westphalie en 2003, 85% d'entre eux répondent avoir organisé un projet de participation citoyenne dans l'année 2003 (Bogumil, Holtkamp, 2006, 115). La discussion des politiques publiques culturelles prend place dans ce cadre qui permet aux habitants de participer ponctuellement à la définition du développement de la ville et à la diversification de ses activités culturelles. Les instruments orientés vers des publics particuliers (personnes âgées, jeunes, enfants) permettent de réfléchir à l'instauration d'équipements culturels adaptés (ludothèques, clubs seniors) et de travailler sur des actions précises (réductions spéciales pour certaines expositions,

programmation de voyages d'études, participation à des actions liées au jumelage de la commune avec une commune étrangère). L'affirmation de modalités de coopération permettrait sans doute de renforcer l'efficacité de la gouvernance locale en matière culturelle alors que les instruments de démocratie directe peuvent envoyer des signaux forts décourageant toute réelle volonté d'instaurer des projets culturels ambitieux. L'initiative populaire et le référendum local ont pour fonction de contraindre les autorités locales à mieux négocier leur manière de présenter leur politique culturelle. Lorsque les enjeux d'un projet sont clairement présentés et que le coût est justifié, il est rare que le projet soit refusé par les citoyens.
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MARCOU, Gérard (2005). « La gouvernance : innovation conceptuelle ou artifice de présentation ? », in : MARCOU, Gérard, WOLLMANN, Hellmut (dir.), *La gouvernance territoriale, annuaire 2006 des collectivités locales*. Paris : éditions CNRS, pp. 19-30.
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SHEPPARD, Elizabeth (2004). « Problème Public », in BOUSSAGUET, Laurie, JACQUOT, Sophie, RAVINET, Pauline (dir.), *Dictionnaire des politiques publiques*. Paris : Presses de la fondation nationale des sciences politiques, pp. 347-354.

*Culture and Local Governance / Culture et gouvernance locale, vol. 1, no. 2, 2008.*

ISSN 1911-7469

© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6
Culture and Local Governance /Culture et gouvernance locale, vol. 1, no. 2, 2008.

ISSN 1911-7469

© Centre for Local Government, 935 Ramsey Lake Rd, Laurentian University, Sudbury, Ontario, Canada, P3E 2C6