# Israël-Palestine : rôle des organisations internationales depuis les attaques du 7 octobre 2023

Thibaut Fleury Graff, Cassandre Deloupy, Clarisse Reboul, Eva Le Bouché, Victoria Brierre, Stéphanie Darold, Marianne Hudry, Maxime Leman, Elisabeth Moratille

► To cite this version:

Thibaut Fleury Graff, Cassandre Deloupy, Clarisse Reboul, Eva Le Bouché, Victoria Brierre, et al. Israël-Palestine : rôle des organisations internationales depuis les attaques du 7 octobre 2023. Revue générale de droit international public, 2024, 2024 (1). hal-04625505

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# CHRONIQUE DES FAITS INTERNATIONAUX

Sous la direction de

Thibaut FLEURY GRAFF

Avec les notes de

Florian AUMOND, Clémence BILLARD ; Victoria BRIERRE ; Sam CHOLLET, Stéphanie

DAROLD ; Cassandre DELOUPY ; Mira HAMAD ; Marianne HUDRY ; Pierre JOURDAIN ; Laura

KHENNOUF ; Antoine LAURENT ; Eva LE BOUCHÉ ; Maxime LEMAN ; Martial MANET ;

Elisabeth MORATILLE ; Laura PRAT ; Mahaliana RAVALOSON ; Clarisse REBOUL, Christophe

RICHER ; Eric SEIZELET ; Mathilde VIGNE ; Jie WANG ;

## SOMMAIRE

ARMENIE – AZERBAIDJAN : Vers le dénouement d'un conflit de plusieurs décennies ? (2024/1.1, L.K.) ; CANADA : Déclaration d'acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour internationale de Justice (2024/1.2, M.R.) ; CHINE : Publication d'une carte officielle incluant des espaces contestés (2024/1.3, A.L. ; J.W.) ; COMITE DES DROITS DE L'ENFANT : Observation générale n°26 (2023) sur les droits de l'enfant et l'environnement (2024/1.4, M.V.) ; FRANCE : Appel de Paris pour les glaciers et les pôles – Déclaration du *One Planet-Polar Summit* (2024/1.5, F.A.) ; Mandats d'arrêt délivrés par la justice française à l'encontre de Bachar Al-Assad et d'autres responsables syriens (2024/1.6, C.B.) ; GUYANA – VENEZUELA : *Trouble in (oil and mineral-rich) paradise* : regain des tensions au sujet de l'Esseqibo (2024/1.7, M.H.) ; HONGRIE – UNION EUROPEENNE : A la veille de sa présidence du Conseil de l'Union européenne, la Hongrie renoue avec ses provocations (2024/1.8, S.C.) ; **ISRAEL – PALESTINE : Instauration d'une trêve humanitaire (2024/1.9, C.R.) ; Rôle des organisations internationales depuis les attaques du 7 octobre 2023 (2024/1.10, C.D., C.R., E.L.B., E.M., M.H., M.L., S.D., V.B.<fnref n="1" />)** ; JAPON : Réforme du droit d'asile (2024/1.11, E.S.) ; ONU – AFGHANISTAN – MYANMAR – NIGER : Représentation à l'Assemblée générale (Résolution A/RES/78/124) (2024/1.12, F.A.) ; ONU – NIGER : Expulsion de la coordinatrice résidente du système des Nations Unies au Niger (2024/1.13, M.M.) ; ONU – REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO : Responsabilité des casques bleus dans l'Est de la RDC (2024/1.14, L.P.) ; TUVALU : Réforme constitutionnelle du statut du territoire terrestre en prévision de sa disparition (2024/1.15, P.J.).

<footnote n="1">¹ Note réalisée par les étudiants du M2 « Droit international public » de l'Université Paris Panthéon-Assas, dans le cadre du séminaire « Droit des organisations internationales » assuré par le Pr Fleury Graff.</footnote>
ISRAËL – PALESTINE

Rôles des organisations internationales depuis les attaques du 7 octobre 2023

2024/1.10 – Après des années de tensions, le conflit israélo-palestinien a pris un nouveau tournant le 7 octobre 2023, suite à une série d'attaques coordonnées par le groupe terroriste du Hamas contre Israël (cette « Chronique », 2023/4.58). Sujets secondaires mais actrices incontournables des relations internationales, les principales organisations internationales – Organisation des Nations Unies (ONU), Cour pénale internationale (CPI), Cour internationale de justice (CIJ), Organisation mondiale de la santé (OMS), Organisation internationale du travail (OIT) – et régionales – Union européenne (UE), Organisation des pays producteurs de pétrole (OPEP), Organisation de la coopération islamique (OCI) et Ligue arabe (LA) – se sont impliquées à des degrés divers dans ce conflit.

Déclarations. – L’une des premières réactions des organisations internationales a été de prendre la parole, soit à titre purement informatif en recensant les événements et conséquences du conflit sur la population, soit en prenant position politiquement, dénonçant les partis pris et actions et appelant à prendre certaines mesures. Les déclarations informatives sont principalement faites par des organisations dont l’un des objectifs est la gestion et la communication de l’information. L’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), entité spécialisée ayant pour but de répondre aux besoins essentiels des réfugiés palestiniens, informe ainsi sur les bombardements, le nombre de blessés, etc. L’OMS a également pour mission de gérer l’information communiquée par les hôpitaux de la région sur le nombre de blessés, l’état de fonctionnement des établissements, le manque de matériel et les services les plus touchés. Un tel état de la situation peut par ailleurs servir de source dans des procédures juridictionnelles, comme cela a été le cas dans l'ordonnance rendue le 26 janvier 2024 par la CIJ. En outre, une enquête a directement été menée au nord de la bande de Gaza, par une mission conjointe avec l'ONU (voir par exemple le dernier rapport OMS, « WHO, oPt Emergency situation update », Issue 21, 22 janv. 2024).

Au-delà de la communication de ces informations circonstancielles, des déclarations politiques ont également été faites presque immédiatement. Par de nombreux communiqués de presse, l'Assemblée générale des Nations Unies (AGNU), le Haut-Commissaire aux droits de l'homme et l'OCI ont appelé au respect par Israël de ses obligations juridiques en vertu du droit international humanitaire (ONU, « L'Assemblée générale des Nations Unies a adopté vendredi une résolution sur "la protection des civils et le respect des obligations juridiques et humanitaires" dans la crise en cours à Gaza. », *Communiqué de presse*, 27 oct. 2023 ; OCI, « L'Organisation de coopération islamique condamne le ciblage de l'hôpital jordanien à Gaza », *Communiqué de presse*, 16 nov. 2023). Inversement, le Haut représentant de l'UE, au nom de l'UE, a condamné les attaques perpétrées par le Hamas, déjà placé sur la liste de l'UE des organisations terroristes, en soulignant le droit d'Israël de se défendre conformément au droit international (UE, « Déclaration du haut représentant, au nom de l'Union européenne, sur les attaques perpétrées contre Israël », *Communiqué de presse*, 7 oct. 2023). Le Procureur de la Cour pénale internationale (CPI) s'est également manifesté plusieurs fois afin d'exhorter les parties au conflit à se conformer aux règles pertinentes du droit des conflits armés (CPI, « Déclaration du Procureur de la CPI, Karim A.A. Khan KC, depuis le Caire, sur la situation dans l'État de Palestine et en Israël », *Communiqué de presse*, 30 oct. 2023 ; CPI, « Statement of ICC Prosecutor Karim A. A. Khan KC from Ramallah on the situation in the State of Palestine and Israel », *Communiqué de presse*, 6 déc. 2023). Les organisations, telles que l'ONU, l'OMS et l'OCI, ont aussi appelé à un cessez-le-feu humanitaire immédiat et à l'instauration de couloirs humanitaires. Le Secrétaire général des Nations Unies, Antonio Guterres, a notamment invoqué l'article 99 de la Charte des Nations Unies - procédure inédite depuis 1971 (C. Nooten, « Guerre
Israël – Hamas : à l'ONU, Antonio Guterres sort son va-tout pour aboutir à un cessez-le-feu », *Le Monde*, 7 décembre 2023). Le Conseil de sécurité a aussi adopté à ce sujet la résolution S/RES/2712, le 15 novembre 2023. Par le biais de leurs déclarations politiques, certaines organisations ont opéré une qualification juridique des faits, quand d'autres ont misé sur la neutralité - l'OMS se contentant ainsi de déplorer la situation et de rappeler que le système de santé n'est pas une cible au regard du droit de la guerre (OMS, « Allocution liminaire du Directeur Général de l'OMS à l'occasion de la session extraordinaire du Conseil exécutif sur la situation sanitaire dans le Territoire Palestinien occupé », 10 déc. 2023). L'OCI pour sa part rejette les projets de déplacement forcé des habitants de Gaza et condamne l'agression israélienne contre le peuple palestinien (OCI, « Hissein Taha a réitéré lors du Sommet arabo-islamique conjoint extraordinaire à Riyad le rejet par l'OCI des projets de déplacement forcé et a exigé la cessation immédiate de l'agression israélienne contre le peuple palestinien », *Communiqué de presse*, 11 nov. 2023). Le Comité exécutif, réuni en session extraordinaire à composition non limitée au niveau des ministres des Affaires étrangères, a qualifié les faits de crimes contre l'humanité, de crimes de guerre et d'agression (OCI, *Communiqué final du Comité exécutif*, 18 oct. 2023). Les dirigeants de la Ligue arabe ont refusé quant à eux de reconnaître l'argument israélien d'une potentielle légitime défense, et condamné « l'agression israélienne contre la bande de Gaza et les crimes de guerre », évoquant notamment une « guerre génocidaire » (« Gaza : les dirigeants arabes et musulmans rejettent l'argument israélien de "légitime défense" », *L'Express*, 11 nov. 2023). Ces déclarations informatives et politiques sont complétées par des réactions institutionnelles.

**Réactions institutionnelles.** – Afin de déterminer leurs positions et actions, il a d'abord été nécessaire pour les différentes organisations internationales de planifier rapidement la réunion de leurs organes compétents. Ces réunions extraordinaires mettent en exergue le rôle principal des organes exécutifs de ces organisations. Ainsi, au sein de l'UE, les ministres des affaires étrangères se sont réunis lors d'une vidéoconférence le 10 octobre (Conseil de l'UE, « Vidéoconférence informelle des ministres des affaires étrangères, 10 octobre 2023 », disponible en ligne sur le site du Conseil de l'UE et du Conseil européen), suivie le 17 octobre d'une réunion extraordinaire du Conseil européen (Conseil européen, « Intervention du président Charles Michel à l'issue de la vidéoconférence des membres du Conseil européen », *Déclaration et observations*, 17 oct. 2023). Pour plus d'efficacité, la présidente du Conseil a activé le 19 octobre le mécanisme d'urgence préexistant IPCR – dispositif intégré de l'UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise – en mode « activation totale » permettant un partage des rapports existants en matière de crise et un point de contact 24h/24h et 7j/7 (Conseil de l'UE, « Proche-Orient: la présidence du Conseil déclenche l'activation du dispositif intégré pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise », *Communiqué de presse*, 19 oct. 2023). En matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), c'est au Conseil européen (article 24 et s. TUE), statuant à l'unanimité, qu'il revient de fixer les orientations générales à suivre, permettant ensuite au Conseil, également à l'unanimité, de définir ladite politique et sa mise en œuvre, le Parlement ne jouant ici qu'un rôle très limité. Il a toutefois adopté une résolution - juridiquement non-contraignante - le 19 octobre (résolution 2023/2899(RSP)) appelant notamment à une pause humanitaire, à la libération des otages et à l'action des autres institutions. De même, les différents organes de l'OCI ont réagi presque immédiatement à la suite des évènements du 7 octobre 2023. Comme précisé précédemment, le Comité exécutif s'est réuni en session extraordinaire, le 18 octobre 2023, et a adopté un communiqué final dénonçant « l'agression criante et inédite par les forces d'occupation israéliennes contre le territoire palestinien occupé » et appelant à la fourniture d'aides humanitaires (OCI, *Communiqué final du Comité exécutif*, 18 oct. 2023, OIC/PAL-02/EXCOM/2023/FC). Le 11 novembre, une session extraordinaire du Sommet islamique s'est également tenue à l'invitation du Royaume d'Arabie Saoudite rassemblant, inhabituellement,
les chefs de gouvernement et chefs de délégation des Etats membres de l'OCI et de la Ligue des Etats arabes. Le Sommet arabo-islamique conjoint, a clôturé ses travaux par l'adoption d'une Résolution exigeant la cessation immédiate de l'agression israélienne, la rupture du blocus israélien contre la Bande de Gaza et la poursuite d'Israël pour ses crimes (OCI, *Résolution du Sommet arabo-islamique conjoint extraordinaire sur l'agression israélienne contre le peuple palestinien*, Riyad, Royaume d'Arabie Saoudite, 11 nov. 2023).

*Le financement de mesures matérielles.* – Afin de financer et de garantir l'effectivité de leurs actions sur le terrain, les organisations internationales ont également débloqué des fonds. Dans le cadre des Nations Unies, plusieurs fonds provenant de différentes agences ont ainsi été levés, notamment les Fonds de financement commun des Nations Unies et de ses partenaires (« Décryptage : L'action de l'ONU sur le terrain dans la crise israélo-palestinienne », *ONU Info*, 11 oct. 2023).

Au sein de l'UE, le règlement n°1257/96 du Conseil en date du 20 juin 1996 (article 14) prévoit les pouvoirs dont dispose la Commission en matière d'aide humanitaire, qui reste une compétence partagée entre l'Union et les Etats membres (articles 4§4 TFUE, 214 TFUE et 21§2g) TUE). Si le budget annuel de l'année 2023 réserve 24% des 1,7 milliards d'euros dédiés à l'aide humanitaire à la zone Moyen-Orient-Turquie et 24% sans dotation géographique (Commission européenne, « Aide humanitaire 2023 », disponible en ligne sur le site de la Commission), la Commission a pu annoncer le 6 novembre que, suite aux conclusions du Conseil européen des 26 et 27 octobre, l'aide humanitaire en faveur de Gaza serait augmentée de 25 millions d'euros supplémentaires. De leur côté, l'OCI et la Ligue arabe ont décidé l'activation des réseaux de sécurité financière arabe et islamique, préalablement mis en place par le 13ème Sommet islamique de 2016, en vue de fournir des contributions financières et d'apporter un soutien financier, économique et humanitaire au gouvernement de l'Etat de Palestine et à l'UNRWA (Résolution du Sommet arabo-islamique extraordinaire sur l'agression israélienne contre le peuple palestinien, Riyad, Royaume d'Arabie Saoudite, 11 nov. 2023).

L'OMS et l'OIT ont aussi respectivement mis en place des plans d'action et de reprise concrets. Le 7 novembre 2023, l'OMS a établi un plan d'action de $110 millions, s'articulant autour des quatre fonctions essentielles de l'organisation : la direction/coordination, la gestion de l'information, l'expertise technique et les services de base, afin de soutenir le système de santé palestinien. Le Directeur général a notamment été prié de suivre les actions menées par les équipes de l'OMS, de se coordonner avec les donateurs pour garantir le financement des besoins en santé, et de renforcer les partenariats avec les institutions spécialisées des Nations Unies (Conseil exécutif de l'OMS, *Résolution EBSS7*. R1, 10 décembre 2023).

*La mobilisation d'accords et de réglementations en vigueur.* – Pour une organisation aux domaines de compétences variés comme l'UE, il a fallu s'assurer que le conflit ne remette pas en cause certaines conditions nécessaires à l'application d'accords en vigueur entre les parties au conflit et l'UE.

Ainsi, un réexamen des subventions pour le développement de la Palestine, accordées par l'UE dans le cadre de l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale, a été effectué dès le 9 octobre 2023, afin de confirmer le respect des principes et objectifs de l'action extérieure (article 208 TFUE) et s'assurer que l'UE ne finance pas le terrorisme. Chargée de l'application des traités et des mesures adoptées par les institutions (article 17 TUE), la Commission a finalement annoncé le 21 novembre, que l'aide serait versée « ce mois-ci » (V. Malingre, « L'Union européenne poursuit son aide au développement en faveur de la Palestine », *Le Monde*, 21 nov. 2023).

Les répercussions du conflit sur le territoire des États membres ont également conduit l'UE à mobiliser des réglementations en vigueur comme le *Digital Service Act* (DSA). Suite aux attaques du 7 octobre 2023, la question de la lutte contre la propagation de la désinformation et des contenus illicites, en rapport avec la responsabilité juridique des plateformes dans ce
contexte, s'est posée et a été mise en avant par les conclusions du Conseil européen des 26 et 27 octobre. La Commission européenne, dès le 10 octobre, a rappelé à de grandes plateformes comme X, Meta ou Tiktok l'obligation de respecter le DSA. Après l'annonce de l'ouverture d'une procédure préliminaire au sujet de « fausses informations », de « contenus violents et à caractère terroriste » en octobre contre la plateforme X, la Commission a décidé, le 18 décembre, de déclencher une « enquête formelle » (Commission européenne, « La Commission ouvre une procédure formelle contre X en vertu du Digital Service Act », 18 déc. 2023 ; « Elon Musk rappelé à l'ordre par la Commission européenne pour le traitement du conflit israélo-palestinien sur la plate-forme X (ex-Twitter) » *Le Monde*, 11 oct. 2023 et « Désinformation : l'Union européenne déclenche une "enquête formelle" visant le réseau social X », *Le Monde*, 18 déc. 2023).

**Procédures juridictionnelles.** – La réaction institutionnelle des organisations internationales s'exprime également sous un aspect juridictionnel, par la conduite d'investigations et l'ouverture de procédures.

Antérieurement aux attaques du 7 octobre 2023, le procureur de la CPI avait ouvert dès le 3 mars 2021 une enquête sur la situation en Palestine qui englobe les faits survenus à compter du 13 juin 2014 à Gaza, comprenant les événements du 7 octobre et ceux qui y sont postérieurs. Après plusieurs communiqués de presse, le procureur a récemment rendu visite à Israël et à l'État de la Palestine, rassurant les autorités sur la priorité que représente l'investigation en cours pour son cabinet. De même, l'Assemblée générale des Nations Unies avait transmis, le 19 janvier 2023, à la CIJ une requête pour avis consultatif sur les conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d'Israël dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est. Le 29 décembre 2023, de manière plus inattendue, l'Afrique du Sud a déposé contre Israël une plainte pour « génocide » à Gaza auprès de la CIJ sur le fondement de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, ainsi qu'une demande en indication de mesures conservatoires (CIJ, *Communiqué de presse n. 2024/1*, 3 janv. 2024) consistant notamment en la suspension immédiate des opérations militaires d'Israël à et contre Gaza. Suite à un examen prioritaire conformément à l'article 74 de son Règlement, la CIJ a ordonné, le 26 janvier 2024, à Israël, de prendre, conformément aux obligations lui incombant au titre de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, toutes mesures en son pouvoir pour prévenir et empêcher la commission d'actes de « génocide », y compris par son armée, ainsi que l'incitation directe et publique à commettre de tels actes, à l'encontre des membres du groupe des Palestiniens de la bande de Gaza. Israël est également tenu de prendre des mesures « immédiates et efficaces » pour permettre la fourniture d'aide humanitaire dans la bande de Gaza (CIJ, *Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide dans la bande de Gaza (Afrique du Sud c. Israël)*, demande en indication de mesures conservatoires, ordonnance du 26 janvier 2024). Cependant, la Cour n'a pas imposé de cessez-le-feu immédiat, manquant à l'opportunité de pallier la paralysie du Conseil de sécurité et de s'affirmer comme gardien de la paix (L. Delabie, « Plainte de l'Afrique du Sud pour risque de génocide à Gaza : quel rôle pour la Cour internationale de Justice ? », *le Club des Juristes*, 10 janv. 2024).

Toutefois, d'autres organisations n'ayant pas vocation à exercer de fonctions juridictionnelles ont cherché à collecter des preuves en vue des procédures en cours ou à venir. Mise en place par la résolution 30/1 du Conseil des droits de l'Homme, la Commission d'enquête internationale indépendante et permanente du Conseil des droits de l'homme est ainsi chargée d'enquêter « sur toutes les violations présumées du droit international humanitaire et sur toutes les violations présumées du droit international des droits de l'homme et toutes les atteintes à ce droit », commises depuis le 13 avril 2021. Les Secrétariats de l'OCI et de la Ligue arabe sont quant à eux tenus, par la Résolution du Sommet arabo-islamique du 11 novembre 2023 (article 8), de mettre sur pied deux unités spécialisées de surveillance juridique, dont la mission est de
documenter les crimes israéliens commis dans la Bande de Gaza, depuis le 7 octobre 2023, et de préparer des plaidoyers juridiques sur toutes les violations du droit international et du droit humanitaire international commises par Israël, la puissance occupante, contre le peuple palestinien dans la Bande de Gaza et dans le reste du territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est. Cette cellule doit présenter son rapport 15 jours après sa création afin de le soumettre au Conseil de la Ligue des Etats arabes, au niveau des Ministres des Affaires étrangères et au Conseil des Ministres des Affaires étrangères de l'OCI, puis devra ensuite être mensuelle. En vertu de l'article 10 de ladite Résolution, portant création d'une Unité d'observation médiatique chargée de documenter tous les crimes israéliens commis contre le peuple palestinien et de suivre les plateformes numériques qui les publient, le Secrétariat général de l'OCI a publié le premier bulletin hebdomadaire (OCI, « Rapport hebdomadaire de l'Observatoire de l'OCI sur les crimes israéliens contre les palestiniens : 1348 opérations de meurtre, 204 arrestations et 4217 est le total des crimes israéliens contre le peuple palestiniens sur une semaine », Communiqué de presse, 31 janv. 2023).

La Ligue arabe et l'OCI contribuent également, par le dépôt d'observations écrites, à l'avis consultatif de la CIJ relatif aux « Conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d'Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est » (CIJ, *Communiqué de presse 2023/12*, 10 mars 2023 pour la Ligue Arabe ; CIJ, *Communiqué de presse 2023/16*, 31 mars 2023 pour l'OCI). L'OCI a en outre salué l'action intentée par l'Afrique du Sud contre Israël devant la CIJ, pour crime de génocide contre le peuple palestinien, et adhère pleinement à cette qualification juridique (OCI, « L'Organisation de la Coopération Islamique salue le dépôt d'une plainte par l'Afrique du Sud devant la Cour internationale de Justice contre Israël pour avoir commis le crime de génocide », *Communiqué de presse*, 30 déc. 2023).

En dépit des positions et soutiens politiques que certaines organisations portent à l'une des parties au conflit, les actions qu'elles ont entreprises témoignent du rôle qu'elles ont souhaité occuper dans une perspective de justice internationale et d'établissement d'une responsabilité internationale des parties.

*Actions sur le terrain.* – Si la collecte de preuves et la réalisation d'enquêtes se matérialisent par des déplacements sur le lieu du conflit, il faut tout de même relever que la principale action des organisations internationales sur le terrain consiste en l'acheminement d'aide humanitaire. Domaine dans lequel elles se sont révélées particulièrement réactives et efficaces, il met également en évidence les différents moyens qui s'offrent à ces organisations pour parvenir à leur objectif, en fonction de leurs capacités. Certaines organisations internationales peuvent ainsi agir seules. Tel est le cas notamment du PAM, de l'UNICEF, de l'OCHA, de l'UNRWA, et de l'UNESCO.

Afin de fournir l'aide nécessaire et en garantir l'accès aux territoires en conflit, les organisations internationales comptent aussi sur une étroite coopération avec des Etats tiers et d'autres organisations internationales. Ainsi, un pont aérien a été mis en place par l'UE en coopération avec l'Egypte grâce à la mobilisation des outils de la capacité européenne d'intervention humanitaire. Du 16 octobre au 7 novembre, 8 vols sont parvenus en Egypte et la plupart de l'aide est arrivée à Gaza par camion. Les vols sont coordonnés avec les Etats membres et ce sont les partenaires de l'UE comme l'OMS, le CICR, le FNUAP, l'OIM, le PAM qui fournissent l'aide à envoyer (*European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations*, « EU *Humanitarian Air Bridge* », disponible en ligne sur le site de la Commission européenne).

De son côté, l'OCI a installé une coopération étroite grâce au Département des Affaires humanitaires du Secrétaire général (Résolution 11/35-C issue de la 35ème session du Conseil des Ministres des Affaires étrangères, tenue à Kampala, République d'Ouganda, du 14 au 16 Joumada al-Thani 1429 H (18-20 juin 2008)), chargé de coordonner l'aide humanitaire et de mettre en œuvre le Programme d'Action décennal OCI-2025, dont l'un des objectifs est d'améliorer la fourniture de l'aide humanitaire aux Palestiniens dans les domaines du secours,
de l'éducation, de la santé, de l'hydraulique, du logement et des moyens subsidiaires. Il fait intervenir plusieurs acteurs : le Secrétaire général, le Fonds de l'OCI, la Banque islamique de développement (BID), le Fonds de Solidarité Islamique (FSI), le Comité islamique du croissant international (CICI), ainsi que l'Indonésie et la Turquie. Cette coordination permet une action concrète. Le CICI a notamment pour mission d'assurer les secours médicaux, de veiller à l'allègement des souffrances en cas de calamités ou de catastrophes survenant dans les pays islamiques, et de fournir dans la mesure du possible les assistances nécessaires aux organisations internationales et locales humanitaires.

De plus, la structure de certaines organisations favorise l'effectivité de leur intervention, comme en témoignent les systèmes déconcentrés de l'OMS et de l'OIT. Si l'OMS s'impose comme l'autorité centrale et coordinatrice en matière de santé, sa structure en comités régionaux, prévue par l'article 44 de sa constitution, lui permet d'intervenir au plus près du conflit, tout en collaborant avec d'autres organisations spécialisées des Nations Unies et des institutions privées. Son implantation régionale est assurée par le Bureau pour la Cisjordanie et Gaza - relais principal de communication, de surveillance et de gestion de l'intervention par les équipes de l'OMS permettant une mise à jour régulière de l'état de la santé sur le territoire occupé.

L'OIT a immédiatement dressé un plan de réponse en trois parties. Il s'agit dans un premier temps de mobiliser ses ressources internes afin de fournir une assistance immédiate sur le terrain, en mettant en place des programmes d'aide d'urgence aux moyens de subsistance au bénéfice des millions de travailleurs ayant perdu leur emploi suite au déclenchement de la crise (OIT, « Plus de 60 pour cent des emplois ont été perdus à Gaza depuis le début du conflit actuel », *Communiqué de presse*, 6 nov. 2023). Dans un second temps, l'OIT envoie des experts sur place afin de collecter des données pour quantifier l'impact de la crise sur les droits sociaux et de planifier les interventions futures. Le bulletin d'impact de l'OIT, préparé en partenariat avec le Bureau central palestinien des statistiques (PCBS), a été publié le 6 novembre 2023 (OIT, « *Impact of the Israel-Hamas conflict on the labour market and livelihoods in the Occupied Palestinian Territory* », Bull. No 1, Nov. 2023). Un Observatoire du marché du travail a été instauré afin de suivre l'évolution des indicateurs du marché du travail palestinien au fur et à mesure des évènements, dans le but de publier d'autres bulletins sur une base mensuelle. La dernière phase de l'intervention, le plan de relance, s'appuie sur la reprise des infrastructures préexistantes afin de créer de nouveaux emplois dans la zone impactée, une initiative facilitée par le caractère tripartite de l'OIT où représentants des travailleurs et des employeurs agissent aux côtés des gouvernements. L'existence de bureaux régionaux et de canaux de communication avec les différents acteurs sociaux présents sur place favorise également l'intervention au niveau local.

L'OMS travaille également en relation directe avec les infrastructures de santé préexistantes pour assurer un minimum de continuité dans le service. Les opérations sur le terrain transitent par le point de passage de Rafah, dont l'accès a été autorisé par le gouvernement égyptien. 63 tonnes de médicaments et d'équipements médicaux ont ainsi pu être acheminées, tant par les employés de l'OMS que par différentes ONG, dont le Croissant Rouge Palestinien, révélant le rôle de coordinateur que joue l'OMS. En tant qu'organisation spécialisée de l'ONU, elle a notamment pu participer à l'action conjointe d'évacuation de 151 personnes de l'hôpital Al-Shifa dans le nord de Gaza, après une visite effectuée quelques jours plus tôt qui avait révélé l'état désastreux de son système hospitalier. Une autre mission menée avec l'OCHA a permis la livraison de fournitures médicales à l'hôpital Al-Ahli à Gaza, le 9 décembre 2023, ainsi que le transfert de patients en situation critique vers un hôpital au sud de la Bande (OMS, « WHO delivers health supplies to Al-Shifa Hospital, appeals for continued access to address urgent needs in north Gaza », *Communiqué de presse*, 17 déc. 2023). D'autres missions à hauts risques ont été entreprises en janvier (OMS, Rapport WHO, *oPt Emergency situation update*, Issue 21, 22 janv. 2024).
Il faut évidemment préciser que l'action des organisations internationales n'empêche pas les Etats d'agir de leur côté. En outre, si de nombreuses organisations internationales se sont révélées réactives en matière humanitaire, ce n'est pas le cas de toutes : la Ligue Arabe et l'OPEP n'ont pris aucune mesure concrète, se satisfaisant respectivement de déclarations politiques et d'absence de positionnement.

*Initiatives diplomatiques.* – Les organisations internationales ne se sont pas limitées à apporter leur aide à la population sur place, certaines se sont également investies politiquement et diplomatiquement en vue de parvenir, à terme, à une résolution du conflit.

Le Haut représentant de l'UE, compétent dans le domaine de la PESC (article 27 TUE notamment) s'est ainsi rendu, du 16 au 20 novembre 2023 dans la région. Débutant par Israël, puis rencontrant les dirigeants palestiniens, il a ensuite assisté à l'ouverture de la session du Manama Dialogue au Bahreïn où il a rappelé l'importance d'une solution à deux Etats (« Gaza/Israel: Intervention of High Representative/Vice-President Josep Borrell at the Manama Dialogue in Bahrain », 18 nov. 2023), avant de se rendre en Arabie Saoudite, au Qatar et en Jordanie, dans le but d'éviter une escalade du conflit dans la région.

Par ailleurs, visant à « exercer une pression en vue de relancer un processus politique sérieux et réel destiné à réaliser une paix durable et globale conformément aux normes internationales approuvées [...] tout en assurant des couloirs de secours d'urgence afin d'éviter une catastrophe humanitaire dans la bande de Gaza sous blocus » (OCI, « En application de la Résolution du Sommet conjoint une délégation ministérielle entame une tournée dans les pays membres permanent du CSNU pour un cessez-le feu à Gaza », *Communiqué de presse*, 19 nov. 2023), l'OCI et la Ligue arabe, par la Résolution conjointe du 11 novembre 2023, ont mis en place une délégation ministérielle chargée de rendre visite aux pays membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies. Le Ministre britannique des Affaires étrangères (22 novembre 2023), le Ministre russe des Affaires étrangères (21 novembre 2023) et le Secrétaire d'Etat américain (9 décembre 2023) ont notamment été rencontrés, ainsi que le Secrétaire général de l'ONU (29 novembre 2023), le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme (13 décembre 2023), le Directeur Général de l'OMS (13 décembre 2023) et la présidente du Comité international de la Croix-Rouge (13 décembre 2023).

Les organisations internationales, dont la puissance réside dans une action groupée et une intervention plus ou moins intégrée de leurs membres, se sont cependant heurtées à des limites institutionnelles, c'est-à-dire inhérentes à leur fonctionnement et leur structure respectifs mais également à des limites politiques, étroitement liées au conflit lui-même.

*Limites liées à la compétence.* – Les traités constitutifs sont les premiers à limiter l'action des organisations, définissant leurs buts, objectifs, et champ d'action. Ainsi, l'OIT, agissant pour la défense des droits sociaux, et l'OMS, cherchant à garantir un niveau de santé élevé, ne pourront agir directement vers la résolution du conflit. Néanmoins, une organisation comme l'OPEP peut se voir concernée par le conflit si celui-ci entraîne des conséquences tangibles sur le prix du baril de pétrole, sa production et son exportation, mais ne pourra pas intervenir en matière humanitaire faute de compétences en la matière. A l'inverse, l'OMS a pris les devants et s'est imposée comme une actrice de premier plan dans la protection du droit humanitaire à travers la protection de la santé.

Les juridictions internationales comme la CIJ sont soumises, quant à elles, à un mécanisme de saisine (Statut de la CIJ, article 36) qui suppose une action endogène et rend impossible toute auto-saisine. Quant à l'avis consultatif demandé par l'AGNU avant les attaques du 7 octobre, son sort pourrait être semblable à celui sur les *Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé de 2004* – non suivi. Cette limite s'est vue atténuée cependant par l'introduction par l'Afrique du Sud d'une plainte contre Israël pour « génocide » assortie d'une demande de mesures conservatoires. Dans le cas de la CPI, c'est également son
caractère de juridiction complémentaire aux juridictions nationales qui s'ajoute comme
difficulté à l'exigence de saisine (Statut de Rome, article 1).

Enfin, le domaine d'action *a priori* vaste de l'ONU se heurte au monopole de qualification juridique d'une « menace de la paix » par le Conseil de Sécurité qui décide ainsi seul si le conflit entre dans le domaine *ratione materiae* et est susceptible d'une intervention en vertu du chapitre VII de la Charte.

Toutefois, même dans un domaine qui aurait pu relever de leurs compétences, les organisations choisissent parfois de ne pas agir ; l'OIT n'a par exemple pas utilisé l'ensemble de sa capacité d'action. Aucune session extraordinaire du Conseil d'administration n'a été organisée pour permettre aux Etats d'échanger de la situation, alors même que c'est l'un des rôles de l'organisation d'offrir une plateforme aux Etats membres et aux représentants des employés et employeurs afin de débattre des différents obstacles contemporains à la paix sociale. Et si les Directeurs du Bureau international du Travail et du Bureau régional de l'OIT pour les Etats arabes ont tous les deux publiquement émis des déclarations politiques visant à faire respecter les droits sociaux dans la zone de conflit, celles-ci n'ont aucune portée contraignante et l'organisation n'a visiblement pas souhaité user de son pouvoir normatif dans le cadre de ce conflit.

*Limites liées au financement.* – Nécessairement, les organisations sont limitées dans leur intervention par des questions budgétaires. La plupart ne disposant pas de ressources propres, elles reposent sur les contributions obligatoires de leurs Etats membres, mais surtout sur leurs contributions volontaires. L'OMS présente en outre un exemple intéressant de financement, en ce qu'elle repose en grande partie sur des contributions privées. Pour autant, environ la moitié des fonds nécessaires au plan d'action a pour l'instant été mobilisée (OMS, « *WHO oPt Emergency Situation Update* », Issue 21, 22 janv. 2024). L'OIT se voit également confrontée au problème du financement de son plan de réponse, dont le coût est évalué à 20 millions de dollars américains. Le budget de l'organisation fait habituellement l'objet d'une décision centralisée de la Conférence internationale du travail qui adopte une fois tous les deux ans le programme de travail et le budget spécial correspondant. Cependant, c'est ici le Directeur général du Bureau qui a lancé un appel au financement lors d'une réunion des Etats partenaires du développement, en marge de la réunion annuelle du Conseil d'administration (OIT, « L'OIT lance un appel de fonds pour répondre aux besoins critiques des travailleurs et des employeurs palestiniens », *Communiqué de presse*, 9 nov. 2023).

La question du financement de l'action d'une organisation revêt un caractère politique ; c'est pourquoi l'absence de déblocage de fonds peut parfois soulever certains questionnements. Ainsi, s'agissant par exemple des agences onusiennes, les États jouissent d'une grande autonomie quant à leur contribution financière, et peuvent donc l'utiliser comme levier pour manifester un désaccord politique. Le réexamen des dotations par les principaux contributeurs peut avoir une incidence directe sur leur fonctionnement. C'est notamment ce qui s'est produit concernant l'UNRWA : les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et la France ont suspendu leur financement en raison d'accusations portées contre des employés de l'organisation suspectés d'être impliqués dans l'attaque du Hamas sur le sol israélien (« La France "ne prévoit pas de nouveau versement" à l'agence de l'ONU pour les réfugiés palestiniens au premier semestre 2024 », *Le Monde*, 28 janv. 2024). Par ailleurs, l'OCI n'a, à ce jour, pas créé de fonds d'aide pour la reconstruction de Gaza, alors même que la création d'un tel fonds avait été suggérée au cours du Sommet arabo-islamique conjoint. L'organisation ayant précédemment recouru à l'usage de ce genre de fonds, notamment lorsqu'elle avait mis en place un Fonds d'affectation spéciale humanitaire pour l'Afghanistan en 2021, l'absence de réaction dans le cas de la Palestine peut pousser à s'interroger sur les raisons de cette inaction.
*Limites liées à la coopération.* – Les organisations internationales, sujets secondaires du droit international, dépendent largement de la volonté des Etats qui est, très souvent, nécessaire à la réalisation concrète de leur action.

Parfois, ce sont les moyens de mise en œuvre de l'action de l'organisation qui sont aux mains des Etats. Ainsi, dans la mesure où la CPI ne dispose pas de forces de police ou de répression propres, elle dépend de la coopération des États. Son influence opérationnelle est donc entièrement dépendante de cette action étatique.

Une limite similaire se retrouve dans l'action de l'ONU. En effet, l'enquête diligentée sur le fondement de la résolution 30/1 du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies est subordonnée au consentement des Etats concernés par celle-ci. Cette dépendance nuit à l'utilité et à l'effectivité de l'enquête. Si le Conseil des droits de l'homme entend lutter contre l'impunité, il apparaît évident qu'il n'agit pas de façon autonome afin de concrétiser son ambition et que son action ne s'inscrit que dans un cadre plus large compte tenu du fait qu'il n'est pas un organe juridictionnel. À cet égard, le Conseil des droits de l'homme a précisé que « les informations recueillies » seront partagées « avec les autorités judiciaires compétentes, notamment avec la Cour pénale internationale, où le Bureau du Procureur a déjà ouvert une enquête sur la situation de la Palestine depuis 2021 ». De plus, deux rapporteurs spéciaux du Conseil des droits de l'homme ont également rappelé que « ces crimes sont imprescriptibles et relèvent de la compétence universelle, ce qui signifie que les tribunaux de n'importe quel pays peuvent exercer leur autorité pour poursuivre les responsables, indépendamment de leur nationalité et du pays où les crimes ont été commis ». Le Conseil des droits de l'homme de l'ONU s'en remet ainsi largement aux Etats afin d'apporter une réponse judiciaire aux violations du droit humanitaire commises depuis le début du conflit.

Dans d'autres cas, même si l'organisation est capable d'agir sans dépendre entièrement du relai de ses Etats membres, le concours de ceux-ci demeure nécessaire. Ainsi par exemple, bien que l'organisation soit autonome, les équipes d'intervention de l'OMS sont tributaires, pour pouvoir accéder aux établissements de santé, d'autorisations que les Etats situés dans la zone de conflit ne sont pas tenus de leur accorder. L'utilisation du seul point de transit, Rafah, a, à cet effet, été autorisée par l'Egypte. Par ailleurs, l'accès au nord de la bande est pratiquement impossible. L'évacuation de l'hôpital Al-Shifa n'a été rendue possible qu'avec la coopération des forces israéliennes mais demeure extrêmement dangereuse pour les agents intervenants. Lors de la mission du 9 décembre, les convois ambulatoires ont été victimes de tirs alors qu'ils entraient dans la ville de Gaza, et plusieurs agents du Croissant Rouge Palestinien ont été détenus et menacés (OMS, « L'OMS appelle à la protection de l'espace humanitaire à Gaza à la suite d'incidents graves survenus lors d'une mission à haut risque de transfert de patients et de livraison de fournitures médicales », Déclaration, 12 déc. 2023).

Bien que le droit international protège les interventions humanitaires en matière de santé, les efforts de l'OMS sont compromis en l'absence de cessez-le-feu. Cette absence de force coercitive est le propre d'une organisation internationale. Si son action est permise par la coopération internationale, elle est également nécessairement limitée par celle-ci.

Enfin, la nécessité de coopération des Etats peut constituer une limite à l'action des organisations lorsque les fractures idéologiques de ses membres font obstacle à la prise de décision. Dans le cadre du conflit israélo-palestinien, c'est notamment le cas de la Ligue Arabe. En effet, l'organisation n'a adopté qu'un petit nombre d'accords du fait de la contrainte de l'unanimité des votes : l'hétérogénéité des positionnements diplomatiques des États membres, qui exacerbe la centralité de la souveraineté de chacun d'entre eux, fait obstacle à toute configuration unitaire de la Ligue. La fonction première de coopération entre les États parties à la Ligue se trouve paralysée par les désaccords et différends, nombreux depuis 1945, entre lesdits États.
Cette limite contraste avec l'institution elle-même, en ce que cette dernière trouve dans son traité fondateur une annexe sur la reconnaissance de la Palestine comme Etat indépendant depuis 1945. De même, une déclaration de la Ligue datant du 15 mai 1948 assure que les Etats membres de l'organisation ne cesseront d'intervenir avant que la paix et la sécurité ne soient établies en Palestine. Pourtant, au regard des actions limitées et des paralysies au sein de la Ligue, cet objectif ne semble pas rempli par l'organisation.

*Limites politiques.* – Une analyse purement institutionnelle des capacités d’action des organisations internationales dans le conflit en question ne saurait suffire. La fiction de l’égalité souveraine des Etats sur la scène internationale ainsi qu’au sein même des organisations internationales ne peut évacuer l’inégalité de facto des puissances en présence. Les positionnements politiques des Etats ont une influence directe sur le paysage institutionnel international. Dans le cas de l’ONU, l’inégalité institutionnelle est explicitement prévue par l’existence même des membres permanents du Conseil de sécurité et de leurs prérogatives extraordinaires.

En l'espèce, c'est précisément l'alliance du soutien indéfectible et historique des Etats-Unis à Israël et du pouvoir du veto étatsunien au Conseil de Sécurité qui fait obstacle au vote d'une résolution dont l'énoncé tend désespérément vers le plus grand degré de neutralité politique – la protection des populations civiles. Les Etats-Unis ont, en effet, systématiquement bloqué les résolutions du Conseil de sécurité appelant au cessez-le-feu humanitaire, conduisant à sa paralysie (C. Nooten et P. Smolar, « Guerre Israël – Hamas : à l’ONU, des Etats-Unis isolés rejettent l’appel à un "cessez-le-feu immédiat" », *Le Monde*, 9 décembre 2023). De façon générale, la recherche d'une position commune pour la résolution du conflit est d'autant plus compliquée lorsque le système de vote de l'organisation repose sur le principe de l'unanimité. Cette difficulté s'est rencontrée au sein de l'UE au sujet d'éventuelles sanctions contre des colons israéliens (S. Murray, « L'UE envisage des sanctions contre les colons israéliens responsables de violences en Cisjordanie », *Euronews*., 11 déc. 2023), notamment au regard des positions pro-israéliennes de certains membres, et peut également expliquer que l'UE ne se soit pas prononcée sur la requête introduite par l'Afrique du Sud devant la CIJ (M.G. Jones, « Pourquoi l'UE reste-t-elle silencieuse sur la plainte pour génocide déposée par l'Afrique du Sud contre Israël ? », *Euronews*, 12 janv. 2024). L'UE avait par ailleurs adopté les conclusions du Conseil européen des 26 et 27 octobre à l'unanimité mais cela n'a pas empêché les Etats membres de ne pas être accordés lors de l'adoption de la résolution de l'AG des Nations Unies le même jour sur « la protection des civils et le respect des obligations juridiques et humanitaires ». A titre d'exemple, la France a voté en faveur de ladite résolution, l'Autriche s'y est opposée alors que d'autres comme l'Allemagne se sont abstenus.

Par ailleurs, les organisations composées en majorité d'Etats dont le positionnement idéologique est pourtant davantage resserré autour d'une posture *a priori* anti-israélienne ont eu du mal à coordonner une action. L'OPEP et le Conseil de coopération du Golfe ont déclaré « ne pas avoir l'intention de tenir une réunion extraordinaire ni de prendre des mesures immédiates pour imposer un embargo pétrolier » contre Israël (« L'Iran demande un embargo pétrolier contre Israël, les pays du Golfe refusent », *Courrier international*, 19 oct. 2023), refusant ainsi de donner suite à l'appel du chef de la diplomatie iranienne, Hossein Amir Abdollahian, à cesser d'exporter du pétrole vers l'Etat d'Israël, et refusant ce faisant une utilisation du pétrole comme arme politique. Lors du Sommet de l'OCI, en réaction à l'explosion survenue à l'hôpital Al-Ahli à Gaza le mardi 17 octobre 2023, Hossein Amir Abdollahian a également appelé les 57 pays membres à « prendre des mesures pratiques » contre Israël, dont la rupture des relations diplomatiques avec le régime israélien et l'expulsion des ambassadeurs.

Enfin, lors du Sommet conjoint entre l'OCI et la Ligue, du 11 novembre 2023, les membres tels que les Émirats Arabes Unis ayant récemment normalisé leurs relations avec Israël, ont
catégoriquement refusé la rupture des liens économiques et diplomatiques avec ce dernier,
proposée par l'Algérie et le Liban notamment. Similairement, une majorité de membres ont
rejeté la demande iranienne de reconnaître l'armée israélienne comme « organisation terroriste
» (« Israël-Hamas : l'Iran demande aux pays musulmans de qualifier Tsahal d'organisation
terroriste », Le Parisien, 11 nov. 2023). De ce fait, au-delà des déclarations et condamnations
verbales par les organisations, très peu d'actions concrètes ont été entreprises.

Une divergence de vues peut survenir entre les Etats, mais aussi entre les différents organes de l'organisation. Si cela a constitué une limite à la cohérence de l'action de l'UE au début du conflit, cette dernière a su y faire face. La position adoptée par la Présidente de la Commission lors de sa visite en Israël le 14 octobre, divergeant de celle du Haut représentant du 7 octobre quant à l'obligation pour Israël de se défendre tout en respectant le droit international a nécessité que le Conseil européen adopte une déclaration le 15 octobre et se réunisse de manière extraordinaire le surlendemain. Cet incident met en exergue l'importance d'une position commune adoptée par les Etats membres, ne laissant pas à la Commission la possibilité de s'en écarter. Un manque de cohérence s'était également manifesté lorsque Oliver Varhelyi, commissaire hongrois au voisinage, avait annoncé, le 9 octobre, la suspension des aides au développement de la Palestine en raison des attaques. Considérant qu'il ne lui appartenait pas de prendre une telle décision, le Haut représentant ainsi que de nombreux ministres se sont prononcés sur la question avant que la Commission annonce simplement le réexamen des aides (P. Jacqué, « Guerre Israël-Hamas : au sein de l'Union européenne, cafouillage sur l'aide au développement à la Palestine », Le Monde, 10 oct. 2023).

En somme, s'inscrivant dans le mouvement d'institutionnalisation des relations interetatiques,
les organisations internationales sont devenues des actrices incontournables du droit
international et le conflit israélo-palestinien, réactivé le 7 octobre dernier, en atteste
indubitablement. Elles se sont démarquées par leur posture proactive et leur volontarisme au
sein d'un conflit, auquel les Etats n'ont pu répondre seuls. En effet, loin d'être anecdotique,
leur médiation a permis des actions concrètes sur le terrain, que les acteurs « classiques » du
droit international, même organisés en coalitions, ne pourraient coordonner de manière aussi
effective. Leur concours a été tangible, notamment en matière humanitaire et il est certain que
la communauté internationale gagne à les voir se saisir des enjeux de paix et de sécurité
internationales. Mais leur statut de sujets secondaires du droit international les maintient, les
réactions au conflit israélo-palestinien en témoignent tout autant, sous la coupe des Etats et de
leurs politiques juridiques extérieures.

C.D., C.R, E.L.B, E.M., M.H., M.L., S.D., V.B.