# Zone À Densifier ! Le logement social comme locomotive de croissance des périphéries lyonnaises et rbatis

Zone À Densifier! Social housing as an impetus for growth on Lyon's and Rabat's peripheries

## Résumé

Aux Nords et aux Suds, les périphéries métropolitaines connaissent des transformations importantes de leur morphologie, leur composition sociale ainsi que des pratiques urbanistiques qui les façonnent. Imbriquées dans le processus de métropolisation et le paradigme de croissance qui l'accompagne, ces territoires deviennent des espaces stratégiques. Par l'entrée du logement social, l'article interroge la manière dont les politiques de maîtrise de l'étalement urbain par la densification renforcent paradoxalement l'urbanisation et font des périphéries de nouveaux espaces de renouvellement du capital. La réflexion s'appuie sur la mise en regard des communes autour de Rabat (Maroc) et de Lyon (France). Elle repose sur une approche qualitative, basée sur des entretiens semi-directifs et l'analyse de documents de planification. L'article commence par une analyse des politiques de densification dans les deux pays, d'un côté par le renouvellement urbain et de l'autre par l'ouverture à l'urbanisation. Au croisement des deux terrains, il explore ensuite la fabrique urbaine périphérique à l'aune de la négociation de la densification à travers les partenariats public-privé. Enfin, l'article explore la manière dont les différents périmètres de densification concourent à l'attraction d'acteurs privés renforçant la fabrique capitaliste de l'urbain.

## Abstract

In both the Global North and South metropolitan peripheries are undergoing significant transformations in their morphology, social composition, and urban planning practices. Entwined in the process of metropolization and the accompanying growth paradigm, these areas are becoming strategic spaces.

Through the lens of social housing, the article examines the way in which policies to control urban sprawl thanks to densification paradoxically reinforce urbanisation and turn the peripheries into new areas for the capital renewal. The paper compares the municipalities around Rabat (Morocco) and Lyon (France) using a qualitative approach based on an analysis of planning documents and semi-structured interviews.

The article begins with an analysis of densification policies in the two countries, on the one hand through urban renewal and on the other through the urbanization of new areas. At the
crossroads of the two study areas, the article explores then, the peripheral urban fabric through the lens of the negotiation of densification in public-private partnerships. Finally, the article examines how different densification zones attract private actors, thereby reinforcing the capitalist production of urban spaces.

**Mots-clefs** : Ville nouvelle, foncier public, OAP, VEFA, dérogation, logement social

**Key words** : New town, public land, derogation, social housing, operational planning

## Introduction

Dans un contexte de diffusion généralisée de l'urbain (Lefebvre, 1970; Bruegmann, 2005; Duany et al., 2000; Choay, 2006), les limites de la ville éclatent au profit d'une diffusion de l'urbain qui transforme significativement les territoires dans leur morphologie, leur composition sociale ainsi que les pratiques et outils urbanistiques qui participent à les façonner. Ces transformations sont particulièrement visibles dans les territoires jusqu'alors caractérisés par la faible densité et situés en dehors des limites administratives des villes. Ces territoires sont alors façonnés par des dynamiques centrifuges et centripètes qui les imbriquent les uns aux autres. Au croisement de l'urbain et du rural, ces territoires d'entre-deux font l'objet de politiques publiques complexes, à l'image de la pluralité des fonctions qui leur incombent. En veillant à dépasser l'écueil de l'homogénéisation, la diffusion généralisée de l'urbain se présente comme un processus global (Brenner, 2014). La mise en regard entre Nords et Suds, non par une comparaison terme à terme, mais par une mise en dialogue de contextes différenciés, permet de discuter la mise en œuvre de ce processus qui induit un ensemble de dynamiques socio-spatiales pour favoriser une conceptualisation plus fine.

Il est d'ores-et-déjà possible d'identifier un ensemble de similarités entre les territoires mis en regard dans l'article. Premièrement, la raréfaction du foncier se diffuse au-delà des centres urbains (Cattedra, 2010; Chaleard, 2014; Dubois, 2017). Deuxièmement, la diffusion du paradigme néolibéral de croissance et de rayonnement métropolitain pèse sur l'ensemble des territoires et accélère leur transformation (Chaléard et al., 2016; Vermeren, 2019; Semmoud, 2022). Troisièmement, sous l'influence du desserrement métropolitain et de la raréfaction du foncier, les espaces aux portes des grandes villes deviennent stratégiques pour le renouvellement du capital (Bertrand and Bon, 2023; Güney et al., 2019). Bien que les
modalités de mise en œuvre différent et s'hybrident aux contextes locaux, analyser la
diffusion de l'urbain au croisement des similarités et des divergences permet ainsi de mettre
en exergue les mécanismes et les tensions sous-jacentes à la reproduction de ces processus
structurels.

Outre ces similarités, les territoires périphériques font l'objet d'une pluralité de représentations qui renseignent leur construction politique sur le temps long. Aux Nords, l'imaginaire sur les espaces périurbains a été dominé par l'habitat individuel, avec pour locomotive le modèle de la « suburb » Nord-américaine. En France, le modèle périurbain a d'abord été encensé par les politiques publiques favorisant l'accession à la propriété entre 1970 et 1990 et soutenu par l'expansion de l'usage de la voiture individuelle. Ce modèle a ensuite été décrié dès le tournant des années 2000 avec la mise en œuvre des politiques de développement durable. Le contrôle de l'étalement urbain domine alors le débat politique et médiatique et participe à consolider en creux un imaginaire périurbain pavillonnaire marqué par l'uniformité du bâti, la consommation d'espace et des modes de vie énergivores. Il est aussi construit socialement comme le territoire de la classe moyenne (Bidou-Zachariasen, 1984; Jaillet, 2004; Aragau et al., 2016). Cet imaginaire est pourtant fortement remis en question aussi bien par des mouvements sociaux tels que le mouvement des gilets jaunes (Depraz, 2019), qu' au sein de la diversité de travaux portant sur ces territoires et qui montrent des espaces périurbains plus complexes morphologiquement, socialement et économiquement. La littérature montre ainsi une plus grande diversité sociologique au sein de ces territoires et met en exergue des trajectoires différenciées allant des dynamiques de gentrification (Marchal and Stébé, 2019) à la paupérisation (Schafran, 2013).

Aux Suds, la diffusion rapide de l'urbain montre des territoires socialement contestés et façonnés par une pluralité de processus. Elle s'éloigne radicalement d'un imaginaire uniforme comme celui du pavillonnaire. L'usage du terme « périphérie » particulièrement mobilisé dans la littérature venant des Suds et portant sur les Suds (Abouhani, 2013; Burak and Shubhra, 2015; Caldeira, 2017; Cattedra, 2010) est mobilisé ici pour être au plus près de cette réalité complexe. Si le terme « périphérie » tend à entériner une opposition entre un centre et des territoires dépendant de lui, nous postulons que les territoires étudiés se sont construits et continuent d'être façonnés par des dynamiques métropolitaines qui les lient aux grandes villes limitrophes. Néanmoins, loin d'être dans un rapport de dépendance unilatéral, les périphéries prennent une position incontournable, dans la mesure où les métropoles dépendent de ces territoires pour un ensemble de fonctions (Charmes, 2019), par exemple en termes de
logistique (Loustalet, 2021; Raimbault, 2017), ou d'alimentation (Corade and Lemarié-Boutry, 2020; Padilla and Jouve, 2007). L'article explore ici spécifiquement la réponse aux besoins en logements depuis les périphéries dans un contexte de métropolisation.

L'imbrication métropolitaine s'accompagne aussi de tensions, à commencer par une pression foncière importante qui s'exerce notamment sur les territoires les plus attractifs. Ce faisant, la diffusion de la pression urbaine fait du foncier dans les périphéries une denrée rare et disputée (Bertrand and Bon, 2023) entre différents besoins : agricoles, économiques, équipements, logements. Son usage a alors vocation à être maximisé. Bien que la littérature scientifique soit moins encline à faire de la densité une panacée (Theys et Emelianoff 2001; Bochet 2007; Molnar 2008), les politiques d'aménagement (particulièrement en France) en ont fait la réponse privilégiée dans la lutte contre l'étalement urbain. Diffusée au-delà des frontières nationales, cette « bonne pratique » s'exporte aussi aux Suds (Pérez, 2020). A travers les grands réseaux de villes, les financements des grands bailleurs de fonds, les coopérations institutionnelles et les marchés d'expertise ouverts à l'échelle internationale, le modèle de la ville dense et compacte s'exporte et se généralise dans les politiques publiques (Navez-Bouchanine, 2007; Emelianoff, 2007; Béal et al., 2015).

La densification des périphéries reste toutefois un sujet peu exploré dans une approche comparative entre Nords et Suds. L'article propose de contribuer à ce dialogue en discutant la mise en œuvre de projets de densification entre la France et le Maroc, à travers l'exemple de communes situées hors des limites administratives de la Métropole de Lyon et de la préfecture de Rabat (voir Positionnement - Figure 1). A Rabat, les communes enquêtées se trouvent au sein de la préfecture de Skhirat-Témara, dont le taux de croissance entre les deux recensements les plus récents de 2004 et 2014 est de 3,86%, contre 1,78 % pour la préfecture de Salé et 0,82 % pour la préfecture de Rabat (HCP<fnref n="1" />). La conurbation de Rabat-Salé-Témara est façonnée par une double dynamique d'urbanisation. L'urbanisation par « le haut » est mise en œuvre dans le cadre de partenariats public-privé, notamment pour la production de logements sociaux favorisés par les différents programmes d'Etat tels que « villes sans bidonvilles » ou la politique des villes nouvelles. L'urbanisation par « le bas » s'opère *via* l'investissement privé dans les secteurs économique et résidentiel, de manière aussi bien formelle qu'informelle. Les périphéries s'urbanisent rapidement et donnent à voir des formes de massification de l'urbanisation (Güney et al., 2019) avec des espaces particulièrement

<footnote n="1">¹Le Haut-Commissariat au Plan (HCP) est le fournisseur public de données statistiques, les deux derniers recensements ont eu lieu en 2004 et 2014.</footnote>
denses à l'exemple de la ville nouvelle de Tamesna (600ha avec un objectif de peuplement de 250 000 habitants) ou de la concentration de projets de relogement d'habitants de bidonvilles dans la commune d'Ain Aouda.

En France, en dehors du périmètre de la Métropole de Lyon, les communes des communautés de communes de la Vallée du Garon (CCVG) et du pays mornantais (COPAMO) ont connu une forte périurbanisation qui s'est intensifiée dans les années 90. Elles ont depuis les années 2000 amorcé une phase de contrôle de leur croissance démographique (Amarouche and Charmes, 2019). Une phase de « maturité » (Aragau et al., 2016; Bonnin-Oliveira et al., 2014) favorisée par des élus issus des dernières vagues d'installation dans la commune. Forts des outils urbanistiques, dont le Plan Local d'Urbanisme (PLU), les acteurs locaux prônent un contrôle de la croissance démographique et un suivi de l'urbanisation au nom de la préservation d'un cadre de vie. Le projet politique s'articule alors particulièrement bien aux politiques nationales de contrôle de l'urbanisation (Charmes, 2007). Cette convergence a toutefois pour limite la difficile acceptation des habitants et des édiles de la densification comme solution à l'étalement urbain et à l'artificialisation des terres.

## Positionnement – Figure 1 Carte de positionnement des communes étudiées

La fabrique urbaine des périphéries se construit ainsi au croisement des différents intérêts et rapports de forces donnant à voir ce que Philippe Subra appelle une « géopolitique locale » (Subra, 2012). La densification depuis l'angle de la production de logements sociaux est peu explorée aux Nords contrairement aux Suds (Signoles and Boumedine, 2020; Smets, 2014). En France, celle-ci a longtemps été au mieux un enjeu pour les banlieues, laissant aux périphéries le monopole de la faible densité. Nous nous appuyons pour définir les logements sociaux sur les financements dont ils font l'objet. Dans les deux cas, ces logements sont subventionnés par l'Etat<fnref n="2" />. Au Maroc l'analyse porte spécifiquement sur des logements pour la

<footnote n="2">² Si les objectifs assignés à la production de ces logements aidés diffèrent entre la France et le Maroc (loger le plus grand nombre, donner un habitat digne etc.), des points communs sont identifiables comme le financement, la soumission à des règles de construction et une attribution conditionnée aux ressources, ainsi que l'encadrement du prix de vente (Maroc) ou des loyers (France).</footnote>
classe moyenne dont le prix de vente est fixé au maximum de 250 000 dirhams et ceux dédiés au relogement des habitants des bidonvilles dits « logements à faible velléité » dont le prix de vente est au maximum de 140 000 dirhams, ainsi que les parcelles cédées aux habitants des bidonvilles. En France, il s'agit principalement de logements locatifs (et dans une moindre mesure en accession sociale à la propriété) bénéficiant de prêts spécifiques<fnref n="3" />. Dans les deux terrains, la production de ces logements implique de plus en plus les acteurs privés (Driant, 2011; Gimat and Pollard, 2016; Bonneval and Pollard, 2017).

A travers la production de logements sociaux, l'article questionne l'intégration des périphéries dans les dynamiques métropolitaines à l'aune des politiques de densification et vise à décrypter dans quelle mesure le croisement de ces deux impératifs règlementaires transforme les pratiques et le réseau d'acteurs dans ces territoires. Nous faisons ainsi l'hypothèse que la diffusion de l'urbain se négocie entre une pluralité d'acteurs aux intérêts différenciés pour lesquels la production de logements sociaux constitue aussi bien une contrainte qu'une opportunité. La production de ces logements se présente ainsi comme un miroir grossissant des tensions sous-jacentes à la diffusion de l'urbain.

Pour ce faire, l'article s'appuie sur une enquête qualitative et comparative menée entre 2016 et 2019 analysant conjointement des discours d'acteurs et les outils d'urbanisme et de planification : les schémas directeurs et les plans d'aménagement (PA) pour le Maroc, et le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT), le Programme Local de l'Habitat (PLH) et le Plan Local d'Urbanisme (PLU) en France. L'enquête constituée d'une centaine d'entretiens semi-directifs a mobilisé des élus à l'échelle communale, principalement les maires et élus au logement ou à l'urbanisme (France) et les présidents de communes (Maroc), les acteurs techniques tels que les architectes et techniciens communaux, les urbanistes au sein de bureaux d'études, les agences d'urbanisme (France) et agences urbaines (Maroc), ainsi que les promoteurs et les bailleurs.

L'article traite d'abord la densification à l'aune des deux contextes d'étude, entre ouverture à l'urbanisation par la mobilisation de terrains du domaine privé de l'Etat (en contexte rbati) et le renouvellement urbain (en contexte lyonnais). Il analyse ensuite le logement social comme produit de négociations entre des acteurs publics et privés. Il explore enfin plus

<footnote n="3">³ Il s'agit de quatre prêts locatifs : Aidé d'Intégration (PLAI) pour les populations en grande précarité ; à usage social (PLUS) pour des locations à loyers modérés, enfin les prêts locatifs intermédiaires (PLI) et sociaux (PLS) pour les populations dont les revenus dépassent les ressources maximums du PLUS.</footnote>
spécifiquement les effets de la concentration favorisée par la densification sur le réseau d'acteurs local et au profit de l'attraction de grands groupes immobiliers privés.

# 1. Entre ouverture à l'urbanisation et renouvellement urbain, le logement social à la conquête des périphéries

Au sein des deux terrains étudiés, les besoins en logements, notamment sociaux, sont conséquents. En France, selon la fondation Abbé Pierre dans son rapport annuel sur le mallogement, 2,4 millions de ménages sont en attente d'un logement social en 2023 (Rapport 2023). Au Maroc, le Ministère de l'Aménagement du Territoire National, de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Politique de la Ville (MATNUHPV) évalue le besoin à 2,1 millions d'unités à l'horizon 2025 (Harmak, 2016). Dans les deux cas, même si la mise en œuvre s'opère différemment, la politique du logement social fait l'objet d'un cadre règlementaire à l'échelle nationale et l'Etat en est un acteur central.

## 1.1. *En périphéries de Rabat, une densification par le haut qui fait masse*

Le contexte marocain donne à voir le rôle prépondérant des périphéries dans la construction métropolitaine au croisement de la néolibéralisation des politiques du logement et des stratégies de métropolisation. En effet, l'appareil étatique se transforme durablement depuis les années 80, notamment sous l'influence des plans d'ajustement structurel. Ces derniers ont favorisé une ouverture au marché qui s'est illustrée pour la politique du logement notamment par le transfert de la production de logements sociaux vers les acteurs privés. La démarche a été soutenue par les promoteurs et la mobilisation des propriétaires fonciers dont la montée en puissance s'est accentuée dans le tournant des années 90 avec l'arrivée au pouvoir du gouvernement d'alternance favorable à l'investissement privé (Abouhani, 1988). Celui-ci généralise le partenariat public-privé dans la production de logements sociaux, fort d'un stock conséquent de terrains domaniaux. La réserve foncière du domaine privé de l'Etat ainsi mobilisée a été constituée grâce à la récupération par l'Etat d'une partie des terrains coloniaux (Couvreur, 1977). L'entretien ainsi que l'exploitation de ces terrains majoritairement agricoles ont été confiés à des sociétés commerciales à fonds publics. Lorsqu'ils ne sont pas exploités, ces terrains peuvent être mobilisés pour des usages non agricoles, et notamment vendus à faible coût pour répondre aux besoins fonciers des projets stratégiques. Leur urbanisation est favorisée par une circulaire interministérielle permettant aux projets d'intérêt général, à l'instar de la production de logements sociaux, de déroger aux règles d'urbanisme (Esselak, 2022). La réponse à la crise du logement fait l'objet d'objectifs
de construction de logements sociaux annoncés annuellement par les décideurs nationaux. Couplés aux politiques de mise en valeur des grandes villes comme les grands projets urbains, les espaces périphériques deviennent les espaces de prédilection de la construction de ces logements. Politiquement, ces projets bénéficient du patronage du Roi Mohamed VI dont l'arrivée au pouvoir a induit le lancement de plusieurs grands programmes : « villes sans bidonvilles » (2004), le programme des villes nouvelles (2004), plusieurs grands projets urbains à l'exemple du projet d'aménagement de la vallée du Bouregreg à Rabat (2005-2006) ou celui la lagune de Marchica à Tanger (2008).

Dans ce contexte, la capitale a fait l'objet d'une attention particulière. Le centre du pouvoir national qui est aussi la ville où se situe la principale résidence royale fait alors l'objet de politiques urbaines d'exception visant notamment à opérer un changement d'image et de statut. De capitale administrative, les actions mises en œuvre visent un positionnement métropolitain national, Africain et mondial (Barthel and Mouloudi, 2009; Bogaert, 2011; Mouloudi, 2014). La multiplication des programmes et grands projets tend ainsi à lier les espaces stratégiques de la ville de Rabat et accentue l'urbanisation des périphéries des préfectures de Salé et Skhirates-Témara. Les premiers sont mis en valeur par les opérations de mise à niveau urbain : résorption des bidonvilles, travaux de voirie et d'éclairage public, réalisation d'espaces publics et de parcs, programmes résidentiels haut de gamme et économique. Les seconds reçoivent les populations déplacées au sein de programmes de logements sociaux et de résorption des bidonvilles, mais aussi par l'accueil de classes populaires dans les noyaux urbains auto-construits, les quartiers non-règlementaires ou les bidonvilles périphériques. Ces espaces accueillent aussi des formes d'habitat pavillonnaire, en plus du desserrement logistique et économique. Cet ensemble concoure à une urbanisation rapide des périphéries.

Dans ce contexte, l'Etat joue un double rôle, de facilitateur de l'investissement privé soutenu par les recommandations des instances économiques internationales. Il intervient notamment dans le cadre de grandes opérations et de programmes nationaux, fort du foncier dont ses institutions disposent : terrains domaniaux (service des domaines privés de l'Etat), tribaux (ministère de l'Intérieur), habous (ministère des affaires islamiques) etc. Le foncier des domaines privés de l'Etat reste néanmoins le plus mobilisé pour les opérations de logements sociaux. Une grande opacité entoure ces transactions comme le montre notre difficulté à obtenir des données chiffrées auprès des services des domaines quant à l'état de la réserve de terrain et leur positionnement. Cette opacité est également confirmée par les entretiens avec les agences urbaines et les experts urbanistes qui l'expliquent par la forte pression qui pèse sur
ces terrains. Les entretiens avec les urbanistes au sein des agences urbaines comme des bureaux d'études mettent en avant une accélération des transactions en périphéries, induisant une hausse significative de la demande et des prix du foncier.

La réalisation d'une part significative de ces logements s'opère par ailleurs, par voie dérogatoire aux règles énoncées dans le plan d'urbanisme dit « Plan d'Aménagement » (PA), justifiée par la mission d'intérêt général associée à la production de logements sociaux. Les modalités entourant le changement d'usage du foncier domanial ou privé agricole vers une ouverture à l'urbanisation ou une adaptation des règles de hauteur ou de coefficient d'occupation de la parcelle restent le fruit de négociations entre les porteurs de projets et les acteurs publics qui participent à l'évaluation des demandes (Esselak, 2022). Les dérogations sont nombreuses dans les périphéries dont une grande partie sont administrativement des communes rurales, couvertes que tardivement par des PA<fnref n="4" />, comme les communes d'Ain Aouda et de Mers el Kheir (celui-ci est homologué en 2019). Les dérogations éclatent l'urbanisation et montrent des concurrences importantes entre les différents projets, comme l'indique ci-après un ancien cadre de la holding Al Omrane :

> La ville nouvelle de Tamesna est un projet de 840 ha et autour il y a eu au moins l'équivalent qui a été vendu et a fait l'objet de dérogations : Addoha : 120ha pour du social, Moulay X a acquis un terrain pour des logements sociaux à un prix très bas, mais a réalisé des villas individuelles qui ont été vendues en deux jours alors qu'à Tamesna, il y a aussi des zones de villas. [...] Les princes et les princesses vendent l'équivalent. Il y a des décisions qui viennent de Très-Haut. (Notes, entretien expert, avril 2018)

Ces projets résidentiels situés dans les communes périphériques où se trouvent les terrains domaniaux constituent des espaces de forte densification dans la mesure où ces parcelles sont confiées aux promoteurs privés qui en maximisent l'utilisation. Les communes d'Ain Aouda ou de Sidi Yahya des Zaërs sont ainsi particulièrement concernées par la concentration de ces logements. Elles ont connu une croissance démographique de 7% entre les recensements de 2004 et 2014.

## 1.2. Dans l'ouest lyonnais : une densification à encadrer : contrôler la croissance par les instruments

<footnote n="4">⁴ Le plan d'aménagement indique le zonage. Contrairement au PLU français il n'énonce pas de projet politique, il a d'abord une fonction réglementaire.</footnote>
Dans le contexte lyonnais, la pression urbaine est aussi particulièrement forte dans les communes de la COPAMO et la CCVG. Comme l'indique un élu de la commune de Soucieu-en-Jarrest, cette pression s'observe sur les caractéristiques du foncier disponible :

Les terrains sont déjà de plus en plus petits. On achète davantage un droit à construire que finalement véritablement une surface de terrain. On ne trouve pratiquement plus de terrains de plus de 1000 m², donc c'est plutôt la maille. Pour l'habitat individuel, les prix sont plus élevés, il y a qu'une parcelle à moins 150 000 €, ce n'est pas évident à trouver à Soucieu, c'est entre 150 et 200 000 dont la taille pourra varier de 400-500-800 maximum. (Extrait, entretien élu, Soucieu-en-Jarrest, juin 2018).

Dans ces territoires où le prix du foncier est élevé, le logement social n'est une obligation que pour quelques communes. Bien que présents dans la plupart des communes dans des pourcentages mêmes faibles, les politiques de contrôle de l'étalement urbain et leur corollaire qu'est la densification donne une actualité à la construction de logements sociaux sous le chapeau des lois d'urbanisme durable : de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADDT) en 1995 à la loi Climat et résilience en 2021 portant un objectif de zéro artificialisation nette (Amarouche, 2021). Associé à la densité dans l'imaginaire collectif (Baudin and Genestier, 2006; Fauconnier, 2020; Fonticelli, 2016), le logement social fait face à un double rejet, aussi bien pour sa forme (le collectif) que pour son peuplement (les classes populaires et particulièrement les classes populaires venues d'ailleurs), comme l'indique ci-après une association d'habitants :

> Ça fait peur. On n'a pas forcément envie qu'il y ait de bazar ici. On est dans un petit village tranquille, on n'a pas envie de finir avec des gens qui vont perturber un peu l'ordre. Donc c'est ça qui fait peur quand on dit logements sociaux. Après effectivement, il y a de tout, par exemple au-dessus du Casino ici à Millery, on a des logements sociaux et c'est pratiquement, je pense, à 98 % des gens de Millery, ça se passerait bien. (Entretien, acteur associatif, Millery, 2019)

Au-delà des réticences qui perdurent pour un certain nombre de communes à travers la France (Fauconnier, 2020), les élus même de territoires non soumis à la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 se sont pourtant saisis de la problématique du logement social. L'article 55 de la loi impose aux communes un quota de construction de logements sociaux de 20% (relevé à 25%<fnref n="5" /> par la loi Duflot de 2013). Les

<footnote n="5">⁵ L'article 55 de la loi SRU impose l'obligation de disposer d'un taux minimum de 20%, de logements sociaux à l'horizon 2025, relevé en 2013 par la loi Duflot à 25% pour les communes dont la population est au moins égale à 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France) situées dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Pour certaines</footnote>
communes de plus de 3 500 habitants, situées dans les communautés de communes étudiées (la CCVG et la COPAMO) sont alors soumises à cet article de loi du fait d'une population intercommunale de plus de 30 000 habitants et de leur positionnement dans l'aire d'influence de l'agglomération lyonnaise.

Bien que quantitativement modeste, cette démarche produit des tensions. Contrairement au Maroc, où la mobilisation du foncier étatique permet à l'Etat de peser plus fortement pour s'assurer de la réalisation des logements, en France les élus locaux sont responsables des objectifs communaux de production de logements sociaux. Ils doivent ainsi établir des politiques locales et élaborer des stratégies pour mobiliser le foncier nécessaire à ces opérations. L'argumentaire des acteurs élus rencontrés face à la production de ces logements est moins de l'ordre du rejet que d'un positionnement stratégique visant à hybrider la production de logements sociaux aux enjeux locaux : redévelopper des cœurs de bourgs et constituer des parcours résidentiels dans la commune pour offrir un premier logement aux jeunes de la commune, permettre aux personnes âgées de quitter une maison devenue trop grande etc. De plus, l'ensemble des communes étudiées étant dans une phase de « maturité », l'analyse des politiques locales donne à voir un accent important mis sur la préservation du cadre de vie et de l'identité villageoise (Amarouche and Charmes, 2019; Charmes et al., 2020). Celle-ci est particulièrement importante, ainsi y contrevenir peut provoquer une sanction par les urnes. Les élus de ces communes sont alors très attentifs aux enjeux d'urbanisme et aux projets de densification. Le logement social par le renouvellement urbain se construit dans ces territoires en veillant à la préservation du cadre de vie. Un membre du Conseil d'Aménagement d'Urbanisme et d'Environnement qui a accompagné des projets dans l'Ouest lyonnais prend l'exemple des tensions provoquées par un projet de densification dans l'une des communes étudiées :

> Le R+2 est quand même très mal accepté[...], alors que ce n'est pas bien haut. Et puis sur les notions de densité. C'est difficile de communiquer là-dessus. Par exemple pour l'OAP qui fait 2 Ha, on a prévu 66 logements sociaux, ça fait à peu près 30 logements à l'hectare, ce sont les recommandations du SCOT. Quand on dit aux gens qu'on est dans les objectifs de l'OAP, ils ont l'impression qu'on va faire une grande tour.
> 
> (CAUE du Rhône, septembre 2018)

Une densification, même dans des proportions aussi limitées, représente pourtant un changement significatif pour ces communes. Une position qui fait l'objet de tensions à

communes, ce seuil peut être abaissé à 20% si la situation communale ne justifie pas une production plus importante.
l'échelle métropolitaine, comme l'indique un enquêté impliqué dans le SCOT de la métropole de Lyon :

Il y a deux ans, j'étais en commission départementale de protection des
espaces naturels et agricoles forestiers et il y avait la maire de
Millery[soumise à la loi SRU, mais déficitaire] qui venait exposer son PLU.
Millery, ça va être à cinq minutes du métro Hôpitaux Sud. Elle présente son
PLU. Elle dit : « Nous, on arrête d'accueillir des gens ». Et là, il y a l'État :
« Bravo. Bravo. Super PLU ». Est-ce qu'on peut se satisfaire, quand on est
demain à cinq minutes du métro, dans une agglomération qui est très
dynamique d'un point de vue démographique, d'avoir des communes qui
pour une raison un peu de paix sociale, de paix politique, décident de geler
le développement ? Je pose la question. Et je ne trouve pas ça très normal.
C'est même un peu d'inconscience, pour moi. (SCOT SEPAL, décembre
2017)

L'équilibre est recherché par les acteurs communaux des périphéries entre une croissance incontournable, du fait du positionnement de la commune dans un territoire métropolitain fonctionnel attractif et la préservation des caractéristiques de la commune. Un positionnement qui questionne la participation des communes de l'ouest lyonnais à la réponse aux besoins en logements à l'échelle métropolitaine. En termes de production de logements, à l'exception de Brignais, les communes étudiées sont loin des objectifs fixés par la loi SRU. Bien que les objectifs de construction aient été relevés dans le SCOT et les PLH, dans les faits, ces logements sont le fruit d'une négociation entre une pluralité d'acteurs avec des intérêts différents et des contraintes urbanistiques et foncières très fortes.

Les promoteurs comme les élus mettent en avant un prix du foncier en hausse rendant
complexe la production de logements sociaux à faible coût. Cette hausse des prix est aussi
favorisée par la raréfaction du foncier produite par la non-ouverture de nouvelles zones à
l'urbanisation voire au déclassement d'un certain nombre de parcelles pour respecter les
objectifs de contrôle de l'étalement urbain. Ainsi la CCVG, dont la médiane de revenu
disponible par unité de consommation est de 26 750 euros, a longtemps privilégié le logement
dit en PLS (Prêt Locatif Social) dont le plafond de ressources pour une personne seule s'élève
à 26.810 euros. Dans la COPAMO, la commune de Soucieu-en-Jarrest, seule commune
concernée par la loi SRU, a même été dénoncée dans le rapport annuel de la fondation Abbé-
Pierre en 2018 pour sa surproduction de logements en PLS. Une stratégie en accord avec les
objectifs défendus par ces intercommunalités à savoir un entre soi et donc des logements
sociaux qui servent d'abord à constituer des parcours résidentiels pour les populations déjà
présentes sur le territoire.
Il apparaît dans les deux contextes une préhension différenciée du logement social, qu'il s'agisse de son acceptation, du cadre politique ou des modalités de sa mise en œuvre. Ces deux approches de la densification éclairent l'épaisseur politique de ces territoires et des politiques publiques qui les façonnent. D'un côté, les acteurs politiques de l'ouest lyonnais sont dans une démarche de contrôle de leur croissance, de leur peuplement et de leur cadre de vie et sont chahutés par les injonctions à la densification. De l'autre, les acteurs politiques des communes de la préfecture de Skhirate-Temara sont dans une démarche de croissance, de captation des investissements notamment étatiques et de développement. Les objectifs nationaux de production de logements sociaux sont alors mobilisés localement pour converger vers ces objectifs. Il apparaît toutefois qu'en France si l'objectif de production de logements est imposé par la loi, il incombe aux communes de trouver le foncier et d'adapter les outils pour produire ces logements ce qui donne une certaine autonomie aux acteurs locaux. Au Maroc l'intervention étatique pilote ces projets, met à disposition le foncier nécessaire et tend à dominer plus fortement l'échelle locale. Dans les deux cas, la production de ces logements s'opère par le partenariat public-privé donnant à voir une hybridation entre des enjeux politiques et des dynamiques de marché (Didier et al., 2012).

## 2. Le partenariat Public-Privé : une fabrique négociée du logement social

En effet, les acteurs privés sont de plus en présents dans la production de logements sociaux (Gimat et Pollard, 2016), qui comme tout produit de marché est soumis à des impératifs de rentabilité. Dans les territoires peu denses, les coûts de construction d'un logement collectif sont importants, ce qui rend l'opération moins rentable que du logement individuel (Fonticelli, 2016). Le collectif devient rentable lorsque la pression urbaine augmente, tirant mécaniquement le prix du foncier vers le haut (Vilmin, 2015). Toutefois, au Maroc comme en France, la production de logements et *a fortiori* de logements sociaux n'est pas totalement laissée aux dynamiques de marché. Les acteurs publics interfèrent par divers biais pour orienter la production de ces logements : mobilisation des outils urbanistiques pour donner un cadre réglementaire à leur construction, acquisition ou mise à disposition du foncier, réalisation d'équipements et d'aménagements complémentaires, contrôle du prix de vente et de location etc. Comme l'explique ci-après un commercial dans un bureau de vente du promoteur immobilier Alliances Darna, la production de logements s'aligne sur les aides gouvernementales :

> Le [logement de] moyenne gamme n'est pas disponible, dans les 10 dernières années plus vers la partie sociale. Dès Hassan II avec les
programmes de logements à 200 000 puis vers les logements à 250 000. Il y a des discussions comme quoi en 2020, les conventions de logements sociaux seraient arrêtées, peut-être qu'il y aura un autre produit. (Notes, promoteur Alliances Darna, juillet 2018)

C'est ainsi que s'est généralisée la production de logements sociaux en collectif dans les périphéries métropolitaines, puisqu'il s'agit du segment du logement le plus fortement subventionné par l'Etat sous le règne de Mohammed VI (Catusse, 2011). A titre d'exemple, entre les deux recensements de 2004 et de 2014, la commune d'Ain Aouda, qui concentre les terrains domaniaux (Entretien expert urbanisme et logement, décembre 2017), a connu une augmentation importante de sa densité passant de 7 habitants à l'hectare pour 13 700 habitants à 26 habitants à l'hectare pour 49 816 habitants du fait des nombreux projets réalisés ces dernières années dans cette commune où se concentrent les terrains des domaines privés de l'Etat. Bien que l'indicateur de densité à l'échelle communale ne soit pas des plus fins, il permet néanmoins d'appréhender les transformations que connaît le territoire. Au sein de la commune, l'exemple de la zone d'urbanisation nouvelle (ZUN) « Oulad Zaërs », renseigne plus finement ces densités élevées. Inaugurée par le Roi Mohammed VI en 2002, cette ZUN composée d'habitations, d'équipements publics, d'activités économiques et de programmes de résorption de bidonvilles a fait l'objet d'une importante couverture médiatique<fnref n="6" />. Sur les 95 hectares du projet sont attendus 30 000 habitants, favorisant une densification horizontale, moins coûteuse qu'une densification verticale.

Selon les cahiers des charges du Ministère de l'Aménagement du Territoire National, de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Politique de la Ville (MATNUHPV), les promoteurs ont un droit à construire de 230 logements à l'hectare pour les logements sociaux dont le prix de vente est de maximum 250 000 dirhams. Ils n'ont par ailleurs que peu de contraintes d'usage de la parcelle, à titre d'exemple seule une place de stationnement (sans obligation de souterrain) est obligatoire pour cinq logements. Du point de vue architectural, ils doivent seulement respecter des critères (de hauteur, taille des pièces etc.) dont une superficie de 50 à 80m² par logement. Pour la résorption de bidonvilles, les lots de terrain doivent être d'une superficie de 64 à 70 m² pour une famille et de 80m² pour deux familles, tandis que la superficie des logements dont le prix de vente est de maximum 140 000 dirhams doit être comprise entre 50 et 60m². Les zones urbanisées en accord avec ces cahiers des charges sont ainsi très denses (voir photos figures 2 et 3) et composées principalement de collectifs

<footnote n="6">⁶ Articles : « Une nouvelle ville à Rabat », ALM, aujourd'hui.ma – 12 octobre 2004 et « Zone d'urbanisation nouvelle « Oulad Zaërs » à Ain Aouda », 3 octobre 2003 consulté le 5.07.2023.</footnote>
(R+4/+5) ou de lots constructibles (R+1 / R+2) permettant de maximiser l'utilisation des parcelles.

## Positionnement Figures 2-3 Photo Ain Aouda (M.A – 2017)

La réalisation de ce type de projets a permis à de grands groupes de se constituer grâce à une péréquation entre le logement social et les autres franges de l'offre de logements. Au sein des périmètres d'exception comme la ville nouvelle de Tamesna, le groupe Addoha à travers sa filiale Douja a valorisé plus de 33 ha pour 4500 logements dont 400 villas. Au lancement de la ville nouvelle, un membre de la direction d'Al Omrane Tamesna indique que le promoteur privé ne croyait pas dans le projet, le groupe très influent a finalement massivement investi. Au sein des 4000 logements sociaux réalisés, le promoteur a construit un programme résidentiel d'habitat social d'une longueur d'un kilomètre. La production de logements sociaux pour la classe moyenne et pour la résorption de bidonvilles a favorisé la consolidation des grands groupes immobiliers marocains comme Addoha ou Alliances. A titre d'exemple, le groupe Alliances dispose d'un côté de la filiale « Alliances Darna » pour le logement social et de l'autre, de la filiale « Alliances Création » pour les logements de moyen et de haut standing. De même, « Prestigia » réalise les programmes de haut standing du groupe Addoha. Ces groupes prennent aujourd'hui une envergure internationale en portant des projets dans le reste de l'Afrique comme la branche « Alliances Afrique » du groupe Alliances qui s'est positionnée au Cameroun et en Côte d'Ivoire.

En France, il n'est plus question comme au sortir de la Seconde Guerre mondiale de produire massivement du logement, de plus les politiques de décentralisation ont transféré cette compétence aux acteurs politiques locaux. A l'échelle communale et intercommunale, ces derniers ne peuvent donc pas mobiliser du foncier étatique néanmoins certains disposent de fonciers publics. Outre les outils de planification, la production de logements est aussi favorisée par les financements directs et les garanties des prêts locatifs pour lesquels ces acteurs sont signataires. D'un point de vue opérationnel, la production de logements sociaux par le renouvellement urbain est soumise dans les communes étudiées aux impératifs de préservation de la qualité de vie et de la composition sociale, ainsi l'ensemble des communes refusent l'idée de programmes de logements 100% sociaux. Mettant en avant l'objectif de mixité sociale, la construction de logements sociaux s'opère grâce à un pourcentage minimum
de logements sociaux dans des projets résidentiels qui induit une forte dépendance aux projets
privés. Dans une démarche de contrôle de la densification, les programmes résidentiels se
composent alors d'un nombre réduit de logements. Les projets doivent ainsi se fondre dans le
paysage urbain de la commune et les logements sociaux dans l'ensemble du programme de
logements réalisé. Une opération d'invisibilisation permise par la Vente en Etat Futur
d'Achèvement pour l'habitat à loyer modéré dite « VEFA-HLM ». Dans le sillage des
obligations de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) favorisant la
densification, ce dispositif a permis à de nombreux promoteurs d'investir des territoires
jusqu'alors laissés de côté (entretien promoteurs). Dans l'Ouest lyonnais, mais plus
généralement dans les zones tendues, la VEFA HLM prévaut dans la production du logement
social (Gimat and Pollard, 2016; Jourdheuil, 2017). La VEFA constitue par alors une
opportunité pour les promoteurs privés dans la mesure où elle permet d'équilibrer les bilans
financiers des opérations et de réduire le risque de l'investissement grâce à la vente assurée
des logements sociaux aux bailleurs (Gimat, 2017). Le taux de logements sociaux produit en
VEFA est passé de 3% en 2007 à plus de 53% en 2018 (Guerrini et al., 2019). Comme
l'explique un bailleur social, les communes étudiées s'inscrivent dans cette démarche du fait
d'un marché immobilier très dynamique :

Aujourd'hui, il n'y a jamais eu autant de programmes immobiliers sur
Chaponost, sur Millery, etc. Tous les promoteurs y vont. En plus, ce sont
des communes de l'Ouest lyonnais, qui sont cotées où le marché est élevé.
Aujourd'hui les maires font tout ce qu'ils peuvent pour essayer de ralentir la
construction. Et comme ces communes sont en déficit des logements
sociaux, il y a automatiquement des logements sociaux [dans les
programmes]. [...] Donc oui, on est présents et on bénéficie en fait de
l'embellie du secteur immobilier. On était un des premiers organismes à
signer des partenariats avec des promoteurs en VEFA. Aujourd'hui on
produit à peu près 200 logements par an, c'est 80 % en VEFA. [...] On a
commencé en 2007 – 2008, pour tous les bailleurs, c'était à 30 % de
production en VEFA puis, plus les années ont passé, et plus ça a augmenté.
Maintenant en règle générale, c'est 50 – 50. (Bailleur OPAC, février 2019)

La production de logements sociaux est le fruit des négociations entre un trio d'acteurs
composé des élus locaux qui produisent le cadre réglementaire communal via le PLU et
garantissent les subventions publiques, les promoteurs qui achètent le foncier et le valorisent
et le bailleur qui acquiert une partie des logements construits. Il apparaît alors une double
dépendance. D'une part, cela rend la production de logements sociaux dépendante du marché
du logement privé. Cette démarche renforce la conditionnalité entre pression urbaine et
logement social, alors qu'à l'aune même des pratiques des communes, le logement social sert
une pluralité de stratégies et remplace dans les communes les moins sous pression, le
lotissement communal qui permettait aux élus de renouveler la population pour maintenir les
équipements municipaux. D'autre part, lorsque le foncier n'est pas disponible, les zones de
servitude de mixité sociale ou les Orientation d'aménagement et de programmation (OAP)
permettent de forcer le dialogue avec les porteurs de projets pour répondre aux besoins
locaux : création de commerces, d'un espace médical ou d'une pharmacie, etc. L'Etat joue en
plus un rôle de contrôle en s'assurant de la réalisation de ces logements par les contrats de
mixité sociale contractualisés avec la collectivité ou l'EPCI et les bailleurs/promoteurs.

Ainsi pour plusieurs bailleurs, dont le groupe privé d'immobilier social Vialogia, de plus en
plus de projets immobiliers sont développés dans les zones périurbaines, et ce même dans les
communes majoritairement pavillonnaires. Les Orientations d'aménagement et de
programmation (OAP) sont un des dispositifs règlementaires permettant d'énoncer des
objectifs de densification dans des zones identifiées comme stratégiques. L'OAP permet
notamment aux élus d'inscrire dans la programmation des objectifs de densification (souvent
une densification contrôlée) et de mixité sociale en complément des zonages de servitude de
mixité présents dans le PLU. La mobilisation des différents instruments à la disposition des
élus montre le poids des acteurs politiques locaux et de la manière dont l'urbanisme est
fondamentalement politique (Charmes et al., 2020). La commune de Soucieu-en-Jarrest a par
exemple fait usage de cet outil en imposant jusqu'à 40% de logements sociaux dans des zones
stratégiques et fait appel à l'Établissement Public Foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA)
pour acquérir ces terrains stratégiques. Néanmoins, l'OAP a également ses revers. D'après les
entretiens réalisés avec les bailleurs et les promoteurs, l'OAP peut aussi être utilisée par les
élus pour bloquer les projets sous couvert d'urbanisme négocié. En outre, si les projets
doivent se fondre dans l'existant, leur positionnement dans la tache urbaine conduit les
communes, de plus en plus limitées dans leurs capacités budgétaires et foncières à imposer les
contours des projets et attirer les promoteurs à la table des négociations en amont des
demandes de permis (Dubois, 2017). Les acteurs locaux mobilisent ainsi les outils à leur
disposition pour établir un cadre de négociation : Zones d'aménagement concerté, servitudes,
OAP et à se positionner dans une démarche d'urbanisme opérationnelle pour accompagner
ces projets de plus en plus importants par leur taille, la population qu'ils attirent et leurs effets
sur l'environnement urbain et paysager.
Soumise aux logiques de marché, la production de logements sociaux est ainsi dépendante des zonages caractérisant la tension du marché<fnref n="7" /> sur lesquels s'appuient l'octroi des financements. Si les élus de communes sous-pression urbaine parviennent à prendre part activement à la production de logements, dans les communes plus rurales au zonage défavorable, ceux qui souhaitent anticiper la production de logements sociaux sont en difficulté (Entretien élu, commune de Taluyers). Lier intérêt général et intérêts privés butte face à ces limites.

### 3. De la concentration de l'offre : la densification au service des grands promoteurs ?

Face aux constructeurs de petits collectifs, de maisons individuelles voire à l'auto-construction au Maroc, les politiques de densification favorisent l'attraction de promoteurs immobiliers régionaux, nationaux voire internationaux dans les communes périphériques. Le réseau d'acteurs se renouvèle en effet, par la hausse des droits à construire, les nouveaux équipements et l'attrait des subventions publiques qui transforment l'ampleur des projets. Au Maroc, les villes nouvelles en concentrant l'offre ont favorisé l'attraction de grands promoteurs et la hausse des prix du foncier. Le cas de la ville nouvelle de Tamesna est à ce titre parlant :

> Quand on a démarré l'opération, par appel à manifestation d'intérêt au profit des promoteurs, le prix défini était de 320 ou 240 dirhams le m². Qui viendra avec ce prix ? Personne ! Donc il a fallu baisser. C'était la mise en concurrence des offres pour produire des logements à 120 000 [avant qu'ils soient défini à 140 000]. C'étaient des lots pour des couches sociales, mais aussi des couches intermédiaires et de haut standing. La dernière offre était à 4000 dirhams : les promoteurs se présentaient chéquier entre les mains, il y avait de nombreux coups de téléphone pour favoriser l'un ou l'autre.
> (Notes, entretien expert politique du logement, avril 2018)

La ville nouvelle montre ainsi le rôle central des acteurs privés dans la fabrique urbaine. Ainsi, plus de 70% de la ville a été construite par des acteurs privés. Bien que les programmes français concentrent moins de logements, la forte imbrication dans les dynamiques métropolitaines a aussi favorisé l'attraction de grands groupes immobiliers régionaux et nationaux en périphéries lyonnaises. Les politiques favorables à la densification induisent la concentration de l'offre et le desserrement des acteurs privés métropolitains (Vilmin, 2015). Elles servent ainsi un plus petit nombre d'acteurs de l'immobilier comme le décrit un enquêté du service urbanisme de la CCVG :

<footnote n="7">⁷ Zonage pour le conventionnement du logement calculé en fonction de la tension du marché entre l'offre et les besoins. Il se décline en 5 catégories, de la plus tendue (A bis) à la plus détendue (zone C).</footnote>
Il y a quelques années il y avait peu de grands groupes. Ces gros opérateurs se sont positionnés au moment de la révision du PLU de la métropole. C'est cette révision qui les a fait sortir de la métropole. Les dernières opérations ont donc été portées par Bouygues, VINCI, NEXITY déjà un peu présents. Il y a moins d'opérateurs, ça fonctionne, ça se commercialise, il y a des opportunités foncières avec un remembrement foncier et une force de frappe importante. (Entretien service technique de la CCVG, novembre 2018)

La position attentiste des promoteurs face à la révision du PLU de la métropole de Lyon s'est couplée aux opportunités de renouvellement urbain ainsi qu'à une plus grande disponibilité foncière dans les communes périphériques pour favoriser l'implantation plus importante de ces promoteurs régionaux voire nationaux. Ils font ainsi concurrence aux promoteurs de plus petite taille présents sur ces territoires et importent leurs pratiques. L'arrivée de ces promoteurs induit ainsi un remembrement du foncier et la production de projets plus conséquents permettant à ces groupes de rentrer dans leurs coûts de production. À titre d'exemple, la commune de Brignais a connu une grande opération de renouvellement urbain encadrée par une servitude de projet. Il s'agit de la requalification du quartier gare (voir Positionnement Figure 4), desservie par un tram-train qui connecte la commune à la métropole de Lyon.

### Positionnement Figure 4 Quartier gare Brignais. (M.A 2019)

En partenariat avec l'EPORA, l'acquisition du terrain par le bailleur social OPAC du Rhône a permis de développer un îlot de 11 000m² composé de logements, de bureaux (dont le siège du bailleur OPAC du Rhône), de commerces et d'espaces de stationnement. Le promoteur privé BPD Marignan assure en complément du bailleur, la construction de 44 logements en accession et 24 logements sociaux. Inscrite dans une dynamique d'ensemble, la commune connaît le développement d'autres projets d'ampleur.

Il y a des missions de construction de l'offre nouvelle en accession. À terme, on est sur 550 logements sur les Pérouses, contre 400 aujourd'hui. Donc 150 logements de plus sur ce quartier-là. Et 225 sur le quartier de la Giraudière, qui sont en train d'être livrés. Et puis, comme je vous le disais, 350 sur la gare. Sans parler donc de tous les programmes diffus, toutes les habitations où il y avait encore une diversité d'offres de... typologies urbaines. On voit qu'elles mutent toutes progressivement vers du petit collectif, dans le centre justement de Brignais. (Extrait, entretien services techniques, CCVG, octobre 2017)
Cette requalification d'une entrée de ville, à proximité du centre bourg, couplée à la rénovation du quartier politique de la ville à proximité a coûté cher aux édiles municipaux, non reconduits lors des élections municipales de 2018. L'ampleur et le rythme des transformations induites par les différents projets urbains mis en œuvre durant le mandat ont été fortement critiqués durant la campagne municipale. La nouvelle équipe a ainsi mis en révision le PLU et couvert la zone et ses territoires limitrophes par une OAP. Cette stratégie vise une densité « [qui] doit se faire de manière qualitative et respectueuse du tissu urbain préexistant » (extrait OAP Brignais, 2022).

Dans une moindre mesure face à une ville nouvelle, les périmètres spécifiques comme les ZAC ou une OAP constituent des cadres favorables aux promoteurs. Si les cadres institutionnel, politique et social diffèrent, s'observe toutefois dans les deux pays une double intervention des différentes composantes de la puissance publique *via* des aides visibles (voiries, équipements publics etc.) et des aides invisibles (terrains à bas coûts, ristournes, aides fiscales etc.), particulièrement présentes pour le logement social. Des deniers publics sont ainsi injectés pour accompagner et sécuriser les investissements privés. Un accompagnement qui permet aux promoteurs de réduire leur risque financier au profit d'un partage du risque d'échec avec les acteurs publics. Ainsi plus le projet est conséquent, plus les acteurs publics sont présents et minimisent le risque pour les investisseurs privés (Brenner and Theodore, 2002). A titre d'exemple, la holding semi-publique Al Omrane par son rôle d'aménageur de la ville nouvelle de Tamesna est intervenue suite à la crise financière de 2008, lorsque les promoteurs n'ont pas pu tenir leurs engagements. L'aménageur a alors récupéré le foncier et participé à terminer les logements vendus en Vente en l'Etat Futur d'Achèvement (VEFA) pour les livrer à leurs propriétaires. C'est ainsi que plus de 50 ha ont été récupérés de grands promoteurs, notamment internationaux attirés par le projet de ville nouvelle mais mis en difficulté par la crise financière de 2008 comme Marina d'Or (Espagne), Luzopor (Portugal), Al Hidaya (Malaisie) ou White'M (France). En complément, un plan de relance de 537,78 MDH sur cinq ans (2013-2017) a été mis en place pour remettre à niveau la ville nouvelle. Il consiste principalement en la réalisation d'équipements, d'aménagements et d'espaces verts. Les principaux contributeurs sont le Ministère de l'Enseignement Supérieur, de la Recherche Scientifique et de la Formation des Cadres à plus de 30% pour la construction d'un pôle technologique, de même pour Al Omrane pour les aménagement et espaces verts, et de 10 % pour le ministère de la santé pour la réalisation d'un hôpital (dont le projet était arrêté en juin 2023) et de trois centres de santé (Entretien Al Omrane, 2023). La réalisation de ces
équipements participe à la stratégie de relance de la ville nouvelle dans la mesure où ces équipements doivent aussi participer à stimuler l'investissement privé dans le logement. Cette relance constitue aussi un rattrapage de la non-réalisation d'équipements publics qui pénalisent fortement la ville nouvelle. Le groupe espagnol Marina d'Or, en procès avec l'Etat marocain pour son retrait dans un certain nombre de grands projets urbains, réclame à l'Etat le dédommagement du préjudice subi du fait de la non-réalisation des équipements prévus dans le projet de ville nouvelle (El Yadari, 2022).

En augmentant les droits à construire, les politiques de densification imposent également des capacités relationnelles et d'investissement plus importantes aux promoteurs pour accéder au foncier, absorber les coûts de construction de vastes résidences et les commercialiser. Ainsi au Maroc, la faible concurrence dans le marché du logement induit une concentration des bénéfices entre les mains de quelques acteurs. Selon Selma Mhaoud : « Les grandes firmes immobilières captent une large part de ces subventions [...] Le conseil de la concurrence rapporte que « le marché de l'immobilier organisé au Maroc demeure faiblement concurrentiel, et il est de plus en plus dominé par les quelques groupes marocains dont les quatre premiers ont pu réaliser des parts de marché supérieures à 68% en 2010. Le premier d'entre eux, à savoir le groupe Addoha, détient une part de 30% [...] Sur un chiffre d'affaires consolidé de 7,5 milliards de dirhams réalisé en 2010, 5,9 milliards proviennent du logement social et intermédiaire (Mhaoud, 2018). Comme indiqué précédemment le promoteur Addoha via sa filiale Douja s'est fortement impliqué dans la ville nouvelle, tout en développant aux portes de celle-ci un grand programme immobilier nommé Annasr ainsi qu'une quasi ville nouvelle sur une parcelle d'une superficie de 600 ha. S'il est difficile d'introduire la preuve quant à la mobilisation d'un foncier public pour ce second projet, il apparaît néanmoins qu'Al Firdaoues (voir Positionnement Figure 5) se situe à 10 kilomètres de Tamesna et participe à éclater l'urbanisation. Al Firdaoues dispose d'une offre diversifiée (collectifs sociaux et libres, villas, lots à construire etc.) qui entre directement en concurrence avec la ville nouvelle de Tamesna. Addoha a ainsi devancé une nouvelle génération de villes nouvelles portées par des acteurs privés (Côté-Roy and Moser, 2019) mais conçue par Addoha comme un lotissement géant.

**Positionnement Figure 5 Maquette du projet Al Firadoues**
(M.A, 2017)

Ces projets montrent que les acteurs publics et même l'Etat ne sont pas monolithiques. Ainsi d'un côté, les acteurs nationaux lancent de grands projets visant à concentrer l'offre sur des
espaces stratégiques, à l'exemple des villes nouvelles. De l'autre, les services déconcentrés et les acteurs politiques locaux impliqués dans les instances de traitement des dérogations vont aussi être les instigateurs de l'éparpillement de l'offre. Cette action a aussi convaincu d'autres investisseurs de l'intérêt lucratif de se positionner non pas dans la ville nouvelle, mais à ses portes en mobilisant du foncier des domaines et privés urbanisés par dérogation pour développer une offre de programmes résidentiels concurrents tout en captant les mêmes aides publiques. Bien que la densification ne s'opère pas de la même manière, s'observent dans les deux terrains des dynamiques d'attraction en périphéries de grands promoteurs privés ayant les capacités financières et techniques de répondre aux contraintes de construction propres aux zones tendues que sont devenues les périphéries métropolitaines.

## Conclusion

Au croisement du rural et de l'urbain, les projets de densification transforment significativement les périphéries. Au sein des deux terrains, les acteurs publics dans leur diversité ont un rôle central dans l'urbanisation. Si dans l'ouest lyonnais la densification n'est pas recherchée et même chèrement payée dans les urnes, dans les périphéries marocaines la massification du logement s'exerce avec le concours de l'Etat central et de l'ensemble des acteurs publics. Dans l'ouest lyonnais, la densification par la production de logements en collectif et les transformations qu'elle induit en termes de forme urbaine est plus décriée que véritablement la réalisation de logements sociaux. Les acteurs locaux mobilisent alors les outils à leur disposition pour contrôler le rythme de construction et les formes urbaines acceptables. L'acceptation se construit par des projets d'aménagement qui dépassent la seule production de logements en s'accompagnant d'équipements et de services pour l'ensemble de la commune. Dans les périphéries marocaines, si la densification ne fait pas l'objet d'un tel rejet, ce sont néanmoins les effets négatifs de la massification des logements, du retard dans la réalisation des équipements publics dont le rythme est moins rapide que la construction de logements, ainsi que la multiplication de l'offre qui impactent la commercialisation des logements et poussent les promoteurs à tirer la sonnette d'alarme d'une surproduction.

Le logement social est alors particulièrement intéressant dans la compréhension des mécanismes de diffusion de la fabrique capitaliste de l'urbain. Bien que le cadre juridique soit différent en France et au Maroc, il apparaît dans les deux cas l'arrivée de grands groupes, favorisant une accélération de l'avancée de l'urbain. Côté français, les promoteurs se consolident dans les centres urbains et opèrent un desserrement vers les périphéries grâce à la législation et des outils urbanistiques favorables à la densification et à la mixité sociale. De
l'autre, les promoteurs au Maroc constituent leur assise financière grâce au logement social dans les périphéries. Le nerf de la guerre est dans les deux cas, l'accès au foncier. Si au Maroc il peut être mobilisé à faible coût pour la production de logements sociaux, en France, la faible disponibilité du foncier public<fnref n="8" /> impose aux acteurs publics locaux de trouver les moyens leur permettant de se positionner autour de la table de négociations.

Ces dynamiques interrogent un rapport prédateur des centralités envers les périphéries à l'exemple de ce que Murat Üçoğlu (2019) appelle la *suburbanisation* autoritaire. Celle-ci s'opère par la destruction de l'environnement et s'inscrit dans une vision développementaliste faisant de l'urbanisation une « machine à développement économique »<fnref n="9" />. Ainsi, bien que l'argumentation sous-jacente aux politiques de densification donne la part belle aux enjeux environnementaux, l'analyse des projets de densification, des formes urbaines produites et de l'évolution du réseau d'acteurs interroge une densification périphérique ancrée dans un modèle de fabrique urbaine néolibérale basée sur la croissance. Ce modèle renforce des dynamiques d'exclusion par la pression foncière, la montée des prix par la hausse des droits à construire et un appel d'air vers des territoires de plus en plus éloignés des centres urbains. Il questionne aussi la généralisation du partenariat public-privé, le repositionnement stratégique des autres acteurs de la promotion et de la construction, et des effets d'homogénéisation informalisant l'urbanisme « subalterne » (Amarouche, 2024) ou renvoyant la construction pavillonnaire vers des territoires plus éloignés. En transformant massivement les périphéries, les politiques de densification impliquant des logements sociaux questionnent plus globalement la manière dont les ressources publiques participent à faire des périphéries des espaces de renouvellement du capital (Güney, Keil, & Üçoğlu, 2019; Keil, 2017) et de la diffusion de la fabrique capitaliste de l'urbain.

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<footnote n="8">⁸ Sur nos terrains, les élus et techniciens n'ont pas fait référence à la mobilisation de fonciers public pour la réalisation de logements sociaux.</footnote>

<footnote n="9">⁹ "economic growth machine" (Güney, Keil, et Üçoglu 2019b, 212).</footnote>
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