## 2. Genèse et objectifs de l'APE

La loi du 15 mai 2001 du gouvernement de Lionel Jospin relative aux nouvelles régulations économiques (loi 2001-420) comporte un article (142) instituant un rapport annuel présenté au Parlement et au haut conseil du secteur public regroupant en un seul document l'ensemble des informations qui étaient portées annuellement à la connaissance des parlementaires concernant, d'une part, la situation économique et financière du secteur public, d'autre part, les opérations de transfert au secteur privé ou d'ouverture du capital d'entreprises publiques et de cessions de participations minoritaires de l'État.

Le premier rapport est daté d'octobre 2001 et comporte une présentation de l'exercice par l'État de sa mission d'actionnaire ou de tuteur des entreprises publiques (Minefi, 2001) :

> L'État n'est pas un actionnaire comme un autre. Il doit veiller à la santé financière, au développement des entreprises et donc à la juste rémunération des capitaux investis par la collectivité nationale, mais ses objectifs ne se limitent pas à la valorisation de son patrimoine. Dans l'exercice de ses prérogatives, il prend aussi en compte des orientations en matière d'emploi, de stratégie industrielle, de développement durable tout en préservant l'égal accès de tous au service public.

Le 2 mars 2003, Francis Mer, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie du gouvernement Raffarin annonce la création de l'Agence des participations de l'État, chargée d'« assumer toutes les fonctions d'un actionnaire vis-à-vis des entreprises dans lesquelles l'État détient une participation et entrant dans son périmètre ». « [...] La modernisation de la gouvernance des entreprises publiques sera réalisée parallèlement par l'adoption d'une charte régissant les rapports de l'État actionnaire et des entreprises<fnref n="4" />. »

En mars 2003, un rapport d'un groupe de travail présidé par René Barbier de La Serre et rédigé par des praticiens issus du secteur privé avait proposé une analyse détaillée du fonctionnement de l'État actionnaire et en a recensé les principaux dysfonctionnements (Barbier de La Serre, 2003). L'État est à la fois actionnaire, régulateur, client ; il délègue les missions de service public... Il est apparu nécessaire de mieux distinguer ces différentes missions et, particulièrement, de mieux identifier celle d'actionnaire qui constitue une fonction à part entière, un « métier » en soi. Parallèlement, une comparaison avec d'autres pays ou avec des holdings du secteur privé a mis en évidence la faiblesse des moyens dont dispose le service des participations de la direction du Trésor. L'objectif pour l'État est de devenir un actionnaire plus fort, plus rigoureux et plus transparent en renforçant sa communication à l'égard du Parlement et des citoyens.

<footnote n="4">4. *Libération*, 4 mars 2003.</footnote>
Créée au début de l'année 2003, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision, présidée par Philippe Douste-Blazy, a ensuite rendu son rapport en juillet 2003 (Douste-Blazy, 2003). La commission estimait que le système fonctionnait globalement « au coup par coup », souffrait d'un déficit de lisibilité et de coordination, et s'appuyait sur un contrôle « tatillon mais défaillant».

Le rapport 2003, *L'État actionnaire...*, explicite les motivations de la création de l'APE (Minefi, 2003):

- la façon dont l'État a organisé son contrôle et sa gestion a peu évolué depuis l'après-guerre : les principaux textes restent les décrets de 1953 et 1955, complétés par la loi de démocratisation du secteur public de 1983 (loi 83-675) votée dans le contexte particulier des nationalisations;

- à ce corpus fondateur s'est ajoutée une sédimentation de textes législatifs et réglementaires qui n'ont pas toujours contribué à identifier et à clarifier la responsabilité de l'État actionnaire;

- dans le même temps, l'économie s'est profondément transformée : l'ouverture des marchés à la concurrence, leurs dimensions globales, le contrôle des modalités du financement public dans le cadre européen, la professionnalisation de la fonction d'actionnaire dans une économie de plus en plus financière ont transformé et technicisé les méthodes de gestion des entreprises;

- de surcroît, l'actualité confirmait l'idée que le décalage de moyens, et parfois de vision stratégique, entre l'État actionnaire et ses entreprises devait cesser. La dégradation globale de la situation financière des entreprises publiques était devenue préoccupante, les fonds propres de l'ensemble du secteur public non financier représentant 32 milliards d'euros pour une dette nette de 183 milliards d'euros. Il apparaissait nécessaire de donner pleinement à l'État les moyens d'assurer son métier d'actionnaire afin de valoriser son patrimoine et de favoriser le développement des entreprises publiques, en remédiant à la faiblesse des moyens dont dispose le service des participations de la direction du Trésor.

Le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 porte création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État. L'Agence des participations de l'État, rattachée administrativement au directeur du Trésor, a la forme d'un service à compétence nationale (SCN). Ce statut vise à permettre à l'agence<fnref n="5" /> un fonctionnement plus souple.

La mission centrale de l'agence est de « veiller aux intérêts patrimoniaux de l'État ». L'État est à la fois actionnaire, régulateur (responsable des conditions techniques et juridiques d'exercice d'une activité) et client ou

<footnote n="5">5. L'utilisation pour l'APE de la dénomination « agence » est quelque peu abusive, puisqu'il s'agit en fait d'un service de l'État. Voir Conseil d'État, 2012.</footnote>
concédant. La recherche du meilleur exercice de ces différentes missions passe notamment par l'identification de la mission d'actionnaire comme une fonction et un métier à part entière.

L'Agence se voit fixer trois objectifs prioritaires : efficacité, clarification, transparence :

– En matière d'efficacité, l'APE agit à la façon d'une task force à la disposition du ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, conduisant le dialogue stratégique avec les entreprises, contrôlant de façon régulière et méthodique leur gestion et la réalisation des objectifs définis, évaluant les risques, préparant et accompagnant les évolutions du secteur public, notamment les opérations en capital.

– L'agence doit identifier clairement les responsabilités. Au travers d'un dialogue régulier avec les entreprises et de moyens d'expertise renforcés, elle doit être en mesure d'instruire les décisions qui relèvent de l'actionnaire et de veiller à leur application. Les relations entre l'État et les entreprises publiques relèvent de plusieurs approches (fonction d'actionnaire, missions de service public, relations financières, régulation, contrats...) qui ne se limitent pas à la fonction d'actionnaire ordinaire. L'agence participe au travail interministériel nécessaire à chacune de ces missions, en y apportant la compétence d'actionnaire et veille à la concertation entre administrateurs représentant l'État au sein des organes sociaux des entreprises.

– Afin de répondre aux critiques formulées, l'Agence doit privilégier la transparence à l'égard des ministres concernés, du Parlement et des citoyens. Au-delà du rapport annuel au Parlement figurant en annexe à la loi de finances, elle communique régulièrement sur son activité et ses opérations.

L'agence exerce son activité sous quatre formes principales :

– elle constitue la force de référence, d'analyse et de proposition au ministre chargé de l'économie s'agissant de la position de l'État actionnaire concernant la stratégie, les principaux programmes d'investissement et de financement, les projets d'acquisition et de cession mais aussi les évolutions capitalistiques des entreprises ;

– elle participe directement aux organes sociaux des entreprises et assure à ce titre la cohérence des positions des représentants de l'État qui en sont membres ;

– elle propose l'utilisation des moyens financiers de l'actionnaire ;

– elle dispose de moyens de contrôle des entreprises, en liaison avec les services de l'Inspection générale des finances et du contrôle d'État et évalue la gestion mise en œuvre par leurs dirigeants.

L'agence conduit son action en liaison avec les autres ministères qui participent au comité de direction de l'État actionnaire, qui détermine le cadre général de la stratégie de l'État dans ce domaine.

Une charte organise les relations des entreprises à participation publique avec l'État actionnaire, afin de préciser les principes de gouvernance. Elle vise notamment au renforcement des pouvoirs des organes sociaux, à la
diversification de leur composition afin d'y faire entrer davantage d'administrateurs indépendants et d'éliminer autant que possible les éventuelles situations de coniïnčits d'intérêts, à la création de comités spécialisés au sein des organes sociaux (comités d'audit, comité des rémunérations, comité de la stratégie), à l'amélioration de la qualité de l'information financière (IFRS: *International Financial Reporting Standards*, directive transparence, etc.)

La vision industrielle est précisée en 2010, avec la nomination, le 15 septembre, d'un commissaire aux participations de l'État rattaché directement au ministre de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi. Le rapport 2010 précise « que la démarche conduit l'État à mettre désormais au premier plan la vision industrielle du pilotage de ses participations et à affirmer ainsi, pour les entreprises concernées, une stratégie de développement industriel et économique claire de long terme, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux et de l'objet social de chacune de ses participations ».

L'État doit pouvoir jouer davantage son rôle d'actionnaire industriel pour amener ces entreprises à converger vers trois priorités: contribuer à la compétitivité de long terme de notre industrie et de l'économie, créer de la valeur et fournir aux 1,9 million de salariés concernés des perspectives d'emploi et de développement de leur projet professionnel.

Une logique d'investisseur avisé est mise en avant en 2013 par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, visant à la fois à exercer l'intégralité de la fonction d'actionnaire et à veiller aux intérêts de l'État dans une logique patrimoniale de long terme. « L'Agence doit examiner tout au long de l'année les principaux programmes d'investissement et de financement ainsi que les grands projets d'acquisition ou de cession. Dans une logique d'investisseur avisé, l'APE défend, au sein des conseils ou comités spécialisés, les orientations susceptibles d'accroître dans le long terme la valeur des participations de l'État. »

Investisseur de long terme, l'État actionnaire ne saurait privilégier un rendement immédiat au détriment d'une logique industrielle et sociale visant à assurer le développement de l'entreprise à moyen et long terme. Au-delà des effets de la conjoncture économique, « l'APE doit veiller à ce que le patrimoine actionnarial de l'État s'accroisse pour les générations futures ».

Faisant le constat de l'empilement, des incohérences, de l'inutile complexité ou des lacunes des règles applicables à l'État actionnaire, mais aussi des critiques récurrentes sur sa faiblesse, l'article 10 de la loi n° 2014-01 du 2 janvier 2014 a autorisé le gouvernement à adapter, à simplifier, à rapprocher du droit commun des sociétés par ordonnance le cadre législatif applicable à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique (loi 2014-01).

Présentées le 15 janvier 2014, des lignes directrices pour l'État actionnaire ont été élaborées en étroite collaboration par le ministre de l'Économie et des Finances et le ministre du Redressement productif ainsi qu'en relation avec les commissions des finances des deux assemblées. Elles visent à définir « une doctrine de gestion active de ses participations, clarifier sa
présence directe au capital d'entreprises et adapter cette dernière à ses objectifs» (APE, 2014). Elles précisent 4 objectifs :

- s'assurer d'un niveau de contrôle suffisant dans des entreprises à capitaux publics stratégiques intervenant dans des secteurs particulièrement sensibles en matière de souveraineté;

- s'assurer de l'existence d'opérateurs résilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays;

- accompagner le développement et la consolidation d'entreprises, en particulier dans des secteurs et des filières déterminantes pour la croissance économique nationale et européenne;

- intervenir ponctuellement, dans le respect des règles européennes, dans des opérations de sauvetage d'entreprises dont la défaillance présenterait des conséquences systémiques.

L'ordonnance adoptée par le Conseil des ministres le 20 août 2014, « Gouvernance et opérations sur le capital des sociétés à participation publique » (2014-948) vise à « rénover le cadre juridique d'action de l'État actionnaire, pour mettre fin au paradoxe qui conduisait l'État à disposer d'une moindre influence en tant qu'actionnaire dans les sociétés à participation publique qu'un actionnaire privé et lui donner une capacité d'influence réelle, au moins égale à celle d'un actionnaire privé ». « Cette ordonnance prend en compte l'évolution, depuis 30 ans, des bonnes pratiques de gouvernance en rapprochant celles des entreprises à participation publique du droit commun des sociétés. Elle préserve aussi certaines spécificités des entreprises à participation publique, notamment pour garantir une plus grande représentation des salariés dans les organes de gouvernance, ou pour assurer la protection des intérêts stratégiques de l'État, comme dans le domaine de la défense nationale. »

Un second volet relatif aux opérations sur le capital instaure un cadre juridique protecteur pour les intérêts patrimoniaux de l'État et lui donne la capacité d'agir en actionnaire dynamique, créant un cadre pour les opérations d'acquisition de participation et organisant un contrôle des opérations de cession lorsqu'elles ont une portée significative y compris lorsqu'elles n'emportent pas de privatisation de la société concernée.

### 3. La CDC, continuité et changements récents

Alors que l'État actionnaire représenté par l'APE mène depuis plusieurs années une politique progressive de désengagement du secteur concurrentiel, le groupe la Caisse des dépôts (CDC) se positionne en actionnaire de long terme de grandes entreprises françaises. La CDC est un établissement public composé de la section « Fonds d'épargne » en charge de la transformation de l'épargne réglementée en investissements de long terme, de la section générale qui se décline en une direction des « services bancaires », qui gère les fonds privés protégés par la loi (fonds provenant du ministère de la Justice, de la sécurité sociale, de clients institutionnels) et des « fonds
de retraite et de solidarité » provenant de régimes de retraite de la fonction publique.

La CDC ne fait pas partie du RECME de l'Insee, ni du périmètre de l'APE car elle est juridiquement placée sous la tutelle du Parlement et non de l'État. Depuis la création de l'APE en 2004, coexiste un État actionnaire représenté par l'APE et une autre représentation de l'État, celui d'un investisseur institutionnel public de long terme, présent lui aussi dans le capital de plusieurs sociétés du CAC 40 et qui tous les deux détiennent des participations dans les mêmes entreprises. Le groupe CDC composé de l'établissement public et de filiales a notamment trois participations stratégiques significatives: CNP Assurances, La Poste et BPI Groupe. Le capital de la BPI Groupe est partagé à parité entre l'État et la Caisse des dépôts à la suite du rapprochement en juillet 2013 des principales structures publiques de financement des entreprises: fonds stratégique d'investissement, CDC Entreprises et Oséo. Fin 2014, avec un portefeuille total de près de 10 milliard d'euros en valeur de marché d'actions françaises, la CDC est le premier investisseur institutionnel français dans le capital des entreprises. La CDC investit directement en fonds propres sur les marchés et indirectement via deux de ses filiales détenues à 100%: Qualium Investissement qui est la société de gestion de portefeuilles et CDC International qui est dédiée aux partenariats d'investissements directs avec les fonds souverains et les grands investisseurs institutionnels internationaux.

Les filiales de la CDC exercent des activités concurrentielles en lien avec les missions d'intérêt général et de développement économique de la France confiées par l'État au groupe CDC. Elles interviennent « en appui » de l'établissement public CDC dans des domaines concurrentiels: les entreprises (BPI Groupe avec une participation de 50% du groupe CDC, Novethic et Qualium Investissement avec une participation de 100%); l'immobilier (Icade et SNI, 100%); les transports (Transdev); l'ingénierie (Egis) et l'infrastructure (CDC Infrastructure, 100%); l'assurance (CNP assurances, 41%); l'économie de la connaissance (France Brevet); l'environnement (Société forestière; CDC Biodiversité, 100%; CDC Climat, 100%); l'international (CDC International); le tourisme et les loisirs (Compagnie des Alpes, CDA, et Belambra); la confiance numérique (Informatique CDC, 100%) et l'appui aux territoires (SCET, 100%). Les deux principaux contributeurs aux résultats 2014 du groupe CDC sont Bpifrance et CNP Assurances. Afin de réaliser les missions qui lui sont confiées par l'État, le groupe CDC a ventilé ces missions en dix domaines d'action étroitement liés entre eux et exercés au niveau national (les directions régionales sont les partenaires privilégiés des collectivités territoriales) et international; les interventions du groupe dans ces domaines d'actions prennent six modalités: « dépositaire, mandataire, prêteur, investisseur, opérateur, apporteur de solutions d'Ingénierie. »

Les questions du partage des rôles et de la coordination entre l'APE et la CDC doivent être posées. L'État actionnaire chercherait-il à atteindre ses objectifs patrimoniaux en confiant certaines missions à l'institution
publique APE et ses objectifs stratégiques en confiant d'autres missions à l'institution financière publique le groupe Caisse des dépôts ?

La création de la Banque publique d'investissement (BPI Groupe) par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre procède de cette coexistence entre un État actionnaire et un État investisseur institutionnel de long terme. La BPI Groupe, groupe public détenu à parité par l'État et la Caisse des dépôts, a pour principales missions l'accompagnement du développement des entreprises (les PME, les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises) en proposant des services de financement adaptés à leurs besoins (via la filiale Bpifrance Financement) et en favorisant l'investissement en fonds propres directement ou via des fonds partenaires (Bpifrance Participations). La BPI Groupe intervient en partenariat avec les acteurs privés, en financement (cofinancement des investissements avec des établissements de crédit) comme en investissement (avec des fonds partenaires). Il agit en appui des politiques publiques conduites par l'État et les régions. Il cherche à développer des partenariats et à créer des synergies avec les acteurs régionaux afin de proposer une offre de financement en fonction des spécificités et des filières stratégiques régionales. Il constitue pour l'État actionnaire un outil central de sa politique publique de soutien au développement des entreprises françaises et notamment celles appartenant à des secteurs d'activité considérés par l'État comme stratégiquement déterminants pour la croissance française. L'État, via l'APE et le groupe Caisse des dépôts, en approuvant lors du conseil d'administration du 20 décembre 2013 le plan stratégique de BPI Groupe pour la période 2014-2017 a fait part de sa volonté de conduire une stratégie commune aux deux entités pour le développement des entreprises françaises.

## 4. Un corps de doctrine ambivalent, porteur de tensions et de contradictions entre logiques de politiques publiques et de valorisation patrimoniale

Les règles de fonctionnement dont est dotée l'APE, et qui ont été formalisées plus précisément, en 2010, puis en 2014, font aujourd'hui corps de doctrine dans la gestion du patrimoine des activités économiques détenues par l'État français. Cette doctrine entend jeter les bases d'un mode de gestion plus actif des participations de l'État vis-à-vis de ses entreprises en le fondant sur un double principe: de valorisation à long terme des actifs d'une part et de mobilisation du patrimoine pour conduire des politiques publiques d'autre part. Cette dualité peut être porteuse d'ambivalences et d'incertitudes, qu'il s'agisse d'investissements publics, d'influence et de contrôle de l'État, ou de règles de gouvernance.
4.1. *Un investisseur avisé en économie de marché?*

L'objectif de l'APE de valoriser les actifs publics se veut en conformité avec la doctrine européenne dite de « l'investisseur avisé en économie de marché », en vigueur en matière de contrôle des « aides d'État ». Les traités et le droit dérivé de l'Union européenne considèrent en effet que les aides d'État (les subventions de tous types des collectivités publiques) aux entreprises qui affectent les échanges intracommunautaires, doivent être interdites, car elles peuvent fausser la concurrence dans le marché intérieur, sauf celles qui sont autorisées par les traités ou le droit dérivé en matière d'entreprises ou de secteurs, de territoires ou de personnes en difficulté, ainsi que de compensations d'obligations de service public<fnref n="6" />. C'est pourquoi, l'APE affiche l'objectif de veiller à la soutenabilité financière de la stratégie des entreprises publiques : assurer leur développement sur le long terme sans avoir à recourir à des aides d'État. L'État entend de surcroît pouvoir retirer de sa participation une rétribution lui permettant d'abonder son budget tout en affichant un comportement responsable à l'égard des entreprises. Dans un contexte de très forte contrainte budgétaire qui pousse à ramener, du fait des engagements européens, le déficit public à 3 % du PIB, les dividendes versés par les entreprises à participation publique à leur actionnaire intéressent bien évidemment fortement l'État actionnaire.

Ceci étant, la contrainte des textes et des normes de l'UE n'empêche pas l'APE de mettre en œuvre des objectifs publics spécifiques, qui diffèrent de ceux fixés par les détenteurs des grandes entreprises privées: il ne s'agit pas seulement de viser la maximisation de la valeur actionnariale ou un rapide retour sur investissement. L'État actionnaire se propose de contribuer à la création de valeur sur le long terme, à inscrire son action dans la durée. L'ordonnance de 2014 donne à cet égard les orientations pour que s'exerce un contrôle sur les stratégies d'entreprises qui semblent traduire l'expression d'une réelle volonté politique. C'est le cas en particulier du contrôle qu'on entend exercer sur les entreprises stratégiques des secteurs sensibles en matière de souveraineté ou encore dans l'accompagnement du développement, de la consolidation d'entreprises nationales dans des secteurs et des filières stratégiquement déterminants pour la croissance économique.

<footnote n="6">6. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne a été amenée à préciser que lorsqu'une mesure accordée par l'État à une entreprise peut être considérée comme effectuée dans des conditions qui auraient été acceptées par un investisseur privé agissant dans les conditions normales d'une économie de marché, elle ne peut être constitutive d'une aide d'État (C-124/10 P du 5 juin 2012).</footnote>
## 4.2. Le renforcement de l'influence et du contrôle de l'État

Pour atteindre ces objectifs, l'APE peut mobiliser notamment, dans la tradition française héritée des années 1960 au milieu des années 1980 (Morin, 1984; Bance, 1988), des dispositifs permettant de conforter la stabilité de l'actionnariat à participation publique et de renforcer le pouvoir d'influence ou de contrôle de l'État actionnaire. Ces dispositifs sont divers. Pour garantir le contrôle des pouvoirs publics, la loi fixe dans les entreprises publiques stratégiques des seuils minima de détention publique du capital: 100% pour RTE, 70% pour EDF, 50% pour ADP et un tiers pour GDF Suez. L'État réunit également dans de nombreuses autres entreprises des minorités de blocage. Au-delà de ces dispositifs, l'État peut coordonner l'action de divers détenteurs publics de titres de propriété pour exercer un pouvoir de contrôle. Des accords ou conventions avec les directions d'entreprises ou groupes d'actionnaires sont aussi parfois réalisés pour atteindre un seuil minimal dans les conseils d'administration ou de surveillance permettant de faire valoir les orientations stratégiques de l'autorité publique.

La volonté de garantir le contrôle de l'État actionnaire tout en facilitant l'augmentation du capital des entreprises s'est encore affirmée en jouant sur l'exercice du droit de vote des actionnaires. Cela a conduit à la création en 1983, après l'utilisation depuis 1957 de tels titres de propriété dans le secteur pétrolier, de certificats d'investissement qui s'assimilent à des actions sans droit de vote. La possibilité pour les entreprises de recourir à l'émission d'actions sans droit de vote s'est ensuite généralisée avec l'ordonnance n° 2004-604 du 24 juin 2004, dont l'objectif était de préserver le contrôle des actionnaires historiques. Avec la loi du 29 mars 2014 « visant à reconquérir l'économie réelle », dite « loi Florange », une étape supplémentaire a été franchie en généralisant à l'ensemble des entreprises un dispositif déjà existant dans certaines : les actions à droits de vote double. Il s'agit de stabiliser l'actionnariat en récompensant les actionnaires qui conservent leurs actifs par un doublement de leur droit de vote<fnref n="7" />. En favorisant l'actionnariat de long terme, on entend s'opposer aux comportements opportunistes et spéculatifs des hedge funds ou à des prises de contrôle hostiles suscitant des fermetures de sites industriels. Mais ces mesures apparaissent également comme tout particulièrement utiles à l'État actionnaire: lui permettre de maintenir voire de renforcer son pouvoir de contrôle dans les entreprises tout en vendant ses titres de propriété pour réduire son déficit<fnref n="8" />. Sa mise

<footnote n="7">7. Ce doublement intervient dans les sociétés cotées après une détention des actions de deux à quatre ans. On peut s'y opposer par une majorité des deux tiers des votants en assemblée générale.</footnote>

<footnote n="8">8. Une étude Exane BNP-Paribas de mars 2015 citée par *Les Échos* (http://business.lesechos.fr/directions-financieres/02118843479-1-etat-voit-double-110913.php) montre que l'État pourrait engranger plus de 16 milliards d'euros sans perdre de son pouvoir de décision, en réduisant notamment de 10 % son capital chez EDF, de 11,7 % chez GDF Suez et de 10,7 % chez Orange.</footnote>
en œuvre n'a pas manqué de susciter des oppositions, comme celles de la
direction de Renault, qui a dénoncé en 2015 un renforcement du pouvoir de
contrôle de l'État lui permettant, grâce à ce dispositif et par l'acquisition de
titres de propriété supplémentaires, d'obtenir une minorité de blocage.

Ces dispositifs de renforcement du pouvoir de contrôle ou d'influence
de l'État procèdent également de la volonté affichée de maximiser le
« rendement stratégique » des entreprises à participation publique, mais il
ne fait pas l'objet d'une réelle spécification : on ne dispose pas de définition
précise, ni de méthodologie et moins encore d'indicateurs quantitatifs
de mesure le concernant. Il apparaît par ailleurs que l'APE n'intervient
pas de manière concertée avec la CDC, investisseur institutionnel présent
dans le capital de très nombreuses entreprises, qui pourrait jouer un rôle
d'appoint et compléter les dispositif plutôt que d'être trop souvent un
« actionnaire dormant ». Cette absence de contenus et de données tangibles
et transparentes sur les outils d'aide à la décision publique concernant
le rendement stratégique interpelle sur la conformité des moyens mis en
œuvre vis-à-vis des orientations affichées. Elle questionne également sur la
capacité d'expertise, l'APE ne comptant qu'une cinquante de personnes (et
avec un assez fort turn over ), pour élaborer et mettre en œuvre la stratégie
de l'État face à un grand nombre d'entreprises dotées quant à elles d'une
forte capacité d'expertise, disposant de multiples sources d'information et
d'une grande connaissance de leurs activités propres et bénéficiant de ce
fait d'asymétries structurelles d'informations et de compétences (Bauby,
2015). Le rapport de la Cour des comptes sur le budget 2014 qui indique que
« l'Agence des participations de l'État ne dispose pas encore d'un dispositif
de contrôle interne documenté et structuré de son périmètre de gestion »
(Cour des comptes, 2015, § 136, p. 31) souligne également la faiblesse de
certains outils d'analyse de l'APE.

4.3. Quelles règles de gouvernance ?

Les règles de gouvernance posées par la loi du 2 janvier 2014, que l'on
peut aussi rattacher à la volonté d'obtenir le meilleur rendement stratégique
possible des entreprises publiques, questionnent également sur la mise en
œuvre de missions et de politiques publiques. On entend en effet faire
adopter à l'État actionnaire les règles applicables au droit commun des
sociétés pour donner plus de souplesse, réduire les lourdeurs de gestion
des entreprises publiques. Se référant à la nécessaire « modernisation », il
s'agit de redonner aux sociétés dans lesquelles l'État est majoritaire plus
de flexibilité pour adopter la meilleure gouvernance possible. Sont ainsi
supprimées les tailles impératives des conseils afin de mieux prendre en
compte la réalité et les besoins des entreprises. Et il devient possible pour
l'État de désigner des administrateurs issus d'autres horizons que celui
des agents publics pour renforcer la professionnalisation de l'État par la
création d'un comité des nominations de l'État actionnaire. On se place ici
aussi plus largement dans une perspective de normalisation des instances de gouvernance et de gestion du patrimoine de l'État qui s'inscrit dans la continuité d'orientations de long cours: rapport Nora de 1967 sur la lourdeur de gestion des entreprises publiques et la nécessité d'en accroître l'autonomie (Nora, 1967); rapport Viénot de 1995 sur la réforme des conseils d'administration des entreprises (Viénot, 1995); rapport Bouton de 2002 sur l'éthique et la transparence (Bouton, 2002); rapport Clément de 2003 visant à réhabiliter l'actionnaire, à responsabiliser le conseil d'administration et à clarifier les pratiques de rémunérations (Clément, 2003).

Si le besoin actuel de professionnalisation, d'amélioration de la qualité de l'expertise, de souplesse de gestion et plus encore de transparence dans la gestion du patrimoine public est indiscutable, on peut aussi se demander s'il ne s'agit pas d'une étape supplémentaire dans la banalisation des comportements publics et s'interroger sur le contenu des missions publiques assignées aux entreprises. Pour reprendre la phraséologie de l'APE, cela peut-il contribuer à prendre en compte la réalité et les besoins... mais cette fois de l'action publique? S'il n'est bien sûr pas possible de formaliser précisément les missions afin de coller aux réalités des besoins d'action publique et de leurs évolutions, la logique de politique publique, économique, industrielle, sociale, environnementale et/ou territoriale de l'actionnariat public peut s'en trouver édulcorée. Il serait au contraire très utile de renforcer l'action des entreprises publiques notamment dans le cadre de politiques environnementales (Bance, 2015c)

Les récents déboires de la filière électronucléaire française illustrent ce-
pendant, par-delà les problèmes liés aux remises en cause de son activité
après l'accident nucléaire de Fukushima, les difficultés de coordonner effi-
cacement avec la doctrine actuelle, la gouvernance de plusieurs entreprises
publiques comme AREVA et EDF pour remplir une mission d'intérêt général.
On peut aussi y voir les effets pervers d'une culture de l'entre soi et le besoin
de dépasser les pratiques courtisanes dans l'attribution des fonctions de
direction.

C'est ainsi que l'APE n'est aujourd'hui pas une véritable « Agence », dis-
posant d'une autonomie de gestion, de moyens autonomes d'investigation,
mais un service du ministère de l'Économie, dépendant directement du
ministre. Elle n'est en charge que de la fonction « actionnaire » de l'État,
sans relations explicites avec les fonctions de réglementation, de régulation,
d'orientation stratégique. Si elle a en charge les relations avec les entre-
prises publiques et leur management, il ne semble pas exister d'interfaces
organisées avec les autres instances publiques concernées – telles que le
commissariat général à la stratégie et à la prospective ou le commissariat
général à l'égalité des territoires –, et plus largement avec l'ensemble des
acteurs et parties prenantes.
## 5. Quelles perspectives ?

Si la création de l'APE et les orientations données à la CDC permettent à l'État de disposer de bien meilleurs moyens d'orientation et de contrôle, elles laissent subsister nombre d'incertitudes et d'ambivalences, de tensions entre deux objectifs de l'État actionnaire français entre des logiques de mise en œuvre de politiques publiques et celles qui privilégient la valorisation patrimoniale.

Sur cette base, deux trajectoires sont concevables, qui peuvent être diamétralement opposées.

La première trajectoire conduirait à remettre en cause radicalement le contenu, les objectifs et missions spécifiques que l'État peut assigner à son patrimoine. En s'inspirant de l'analyse orthodoxe qui considère l'État actionnaire comme un très mauvais gestionnaire, on normaliserait alors toujours plus étroitement ses comportements sur celui d'un « actionnaire avisé privé<fnref n="9" /> ». Dans cette perspective, l'État actionnaire se placerait dans une logique patrimoniale de gestion de ses actifs en valorisant son capital, à l'instar des comportements des *hudge funds*, afin de répondre aux besoins de financement public de court et/ou de long termes. Une telle banalisation des comportements de l'État ferait alors renoncer aux logiques de politique publique et d'ancrage territorial. Cela retirerait également à l'État des capacités d'action pour lutter contre les aléas conjoncturels et amplifierait certainement la cyclicité de l'économie nationale.

La seconde trajectoire serait *a contrario* de repenser l'action de l'État actionnaire pour la mettre plus efficacement en adéquation avec les besoins de déploiement d'objectifs stratégiques de développement et de cohésion économique, sociale, environnementale et/ou territoriale.

Cela conduirait à repréciser le corps de doctrine en corrigeant les travers d'une action publique à la française très imprégnée de la culture hiérarchique, de l'entre soi et des pratiques courtisanes. La mise en place de nouvelles gouvernances pourrait continuer à prendre appui sur la tradition de la gestion tripartite initiée dans l'après-guerre et dans la loi de démocratisation du secteur public de 1983, en développant une plus grande participation de tous les acteurs et parties prenantes concernés, les consommateurs-citoyens comme les personnels et organisations syndicales, le parlement comme les élus locaux.

Cela impliquerait d'être plus transparent sur les objectifs, les orientations et la stratégie de l'État dans son rôle d'actionnaire. Cela supposerait de clarifier la doctrine en la mettant en cohérence avec une logique proactive, telle par exemple que celle évoquée dans le chapitre 1 de cet ouvrage, de développer à cet égard une méthodologie, des outils d'analyse clairement affichés permettant de mesurer ce que l'on pourrait définir comme « le

<footnote n="9">9. Voir à cet égard l'encadré 2 ci-dessous.</footnote>
rendement sociétal du patrimoine de l'État », intégrant tous les *inputs*, *outputs* et *outcomes* de l'action des entreprises publiques, économiques, financiers, sociaux, environnementaux, etc., dans le temps comme dans l'espace.

Pour ce faire, l'État actionnaire a besoin de développer d'une part ses propres capacités d'expertise et d'autre part de prendre appui et de faire converger celles qui existent dans la société, afin d'être mieux à même de définir et de mettre en œuvre des orientations stratégiques.

Cela supposerait également de disposer de réelles marges de manœuvre en œuvrant au plan européen avec ses partenaires pour dépasser la doctrine de l'investisseur avisé en économie de marché et la suspicion à l'égard des aides d'État et plus généralement de toute forme d'action publique, pour la relégitimer et redonner toute leur place aux entreprises publiques en tant qu'outils, parmi d'autres, nécessaires à l'action publique au XXIe siècle.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître, une telle dynamique permettrait sans doute également d'améliorer *in fine* les résultats en termes patrimoniaux de l'État actionnaire.
# État stratège, politique industrielle et entreprises publiques

Entretien avec David Azéma

Ancien haut fonctionnaire, David Azéma a notamment exercé diverses fonctions de direction au sein du groupe SNCF comme dans le secteur privé. Il a, durant deux ans, dirigé l'Agence des participations de l'État.

L'échange reproduit ci-dessous a été recueilli par Jacques Fournier, dans le cadre de la préparation de sa contribution sur l'organisation de l'État stratège.

Le sujet abordé rejoint très directement celui de la recherche présentée dans la contribution de Philippe Bance, Pierre Bauby et Nathalie Rey.

La position exprimée par David Azéma diffère de celle des auteurs de ces contributions. C'était une raison supplémentaire de lui demander de faire part de son expérience.

## L'État peut-il être stratège ?

D. A. – L'État peut bien entendu porter et mettre en œuvre des stratégies de long terme. Cela a clairement été le cas, par exemple, dans le domaine de la défense, avec le choix d'une stratégie de dissuasion nucléaire. C'est aussi vrai en matière économique. L'État français a ainsi fait, tout au long de la seconde moitié du XXe siècle, un choix stratégique lourd de conséquences, celui de l'Union européenne, de ses traités et de son système de régulation et de droit ! Ce choix me conduit d'ailleurs à douter qu'il puisse, dans le même temps, mettre ses participations dans des entreprises au service d'une « stratégie industrielle » comme on pouvait le concevoir dans l'après seconde guerre mondiale. Peu le comprennent et le secteur des entreprises publiques ou à capital public révèle un hiatus particulièrement fort, une partie de l'appareil d'État continuant – dans les faits comme dans le droit qu'il produit – à considérer que l'État, dans ses relations avec les entreprises qu'il contrôle ou dont il est au capital, doit échapper au droit commun et disposer de prérogatives extraordinaires pour imposer une stratégie, alors que ces prérogatives sont souvent en contradiction avec les droits reconnus aux autres actionnaires ou la responsabilité donnée aux dirigeants de ces entreprises. Alors que les traités comme la jurisprudence communautaire conduisent à une distinction beaucoup plus nette entre la puissance publique actionnaire et la puissance publique régulatrice ou inspiratrice de stratégies économiques, la France se caractérise encore par la conviction que c'est au travers de sa présence au capital d'entreprises que l'État peut mette en œuvre des « stratégies industrielles ». Pourtant de nombreux exemples devraient nous faire douter de ce dogme.
Quels exemples ?

D. A. – Je peux évoquer la politique des transports mais j’aurais également pu choisir l’énergie. Parce qu’il est propriétaire de SNCF et RATP, l’État surpondère ces deux sujets et s’est avéré peu capable de concevoir une stratégie de transports réellement multimodale, visant à la meilleure utilisation des moyens de transport existants, sous contrainte budgétaire. En outre, parce qu’il estime que SNCF et RATP doivent être des instruments de sa politique sans considération de sa soutenabilité financière, l’État peut se permettre de les pousser à des décisions stratégiquement contestables et essentiellement dictées par des impératifs de court terme, des effets d’annonce, souvent au détriment des entreprises elles-mêmes. Un État stratège aurait-il ignoré la solution que représente le car à longue distance pendant autant d’années ? Un État stratège aurait-il lancé quatre chantiers de lignes à grande vitesse en ignorant, tout à la fois, le besoin prioritaire de remise à niveau du réseau classique, l’impossibilité de financer ces lignes par le surcroît de recettes voyageurs et l’effet insupportable d’accordéon sur les entreprises de travaux publics d’une telle absence de lissage dans le temps ? Un État réellement stratège accepterait-il de maintenir et de développer ses équipements de transport public largement à crédit, en réduisant encore et toujours la part financée par les voyageurs, sans en reconnaître l’effet dans ses comptes et en faisant porter la charge par des « entreprises » qui dans un monde normal auraient déjà recherché la protection du tribunal de commerce ? Enfin, dans le domaine de l’aérien, un État stratège et féru d‘« aménagement du territoire » aurait-il renoncé au formidable instrument de développement local que représenteraient des plates-formes aéroportuaires de province reliées au monde pour soutenir exclusivement le hub de Paris ? Les décisions publiques sont le produit de longs et lents compromis, la stratégie – en particulier industrielle – c’est avant tout un choix d’allocation de ressources, sous contraintes, parfois brutal. Bien souvent, l’État réputé « stratège » ne peut se résoudre à assumer cette clarté : celle du choix stratégique explicite. L’évitement devient alors une tactique, pas une stratégie.

Faut-il pour autant jeter le bébé avec l'eau du bain et oublier les grandes réussites de la stratégie industrielle conduite par l'État, en particulier au travers de ses entreprises : la filière nucléaire, le TGV, Airbus et les industries de l'aéronautique et de la défense ?

D. A. – Les « succès » dont vous parlez mériteraient d’être nuancés. En matière nucléaire, les difficultés actuelles de la filière peuvent faire douter des mérites de notre « modèle ». Le TGV est un formidable outil de transport dont les Français bénéficient mais ce n’est pas une filière industrielle d’exportation, à la différence du tramway et du chemin de fer classique. Enfin, les industries aéronautiques et de défense sont une parfaite illustration du fait que l’actionnariat public est bien moins déterminant que le soutien public à la recherche et développement, que la commande publique ou que l’appui à l’exportation, dans le développement d’une filière d’excellence. Il est d’ailleurs effrayant de voir que depuis 30 ans ce sont toujours les mêmes « succès nationaux » qui sont cités. Être stratège aujourd’hui, est-ce vouloir se raccrocher à ce qui a fait le succès de certaines
industries en France dans un environnement historique et technologique très différent ou est-ce reconnaître que le temps de la manufacture de Saint-Gobain ou du Plan calcul est révolu? Dans une économie globalisée, où les principales capitalisations boursières n'existaient pas il y a 30 ans, où la capacité d'innovation et l'accès au capital sont des facteurs clefs de réussite, le développement d'une stratégie industrielle pour notre pays passera-t-il par la présence de l'État au capital de grandes entreprises publiques? J'en doute pour au moins trois raisons. Première raison, la contradiction fondamentale entre la mission de protection dévolue à l'État – en particulier en France – et les exigences de la stratégie d'entreprise: l'État sera toujours plus lent et moins efficace pour abandonner des activités dépassées technologiquement ou économiquement et redéployer le plus rapidement possible ses ressources sur des secteurs porteurs. Il sera toujours tiraillé entre les exigences de rentabilité de l'entreprise et la pression sur ses prix comme sur l'emploi et les salaires. Deuxième raison, la sociologie de la bureaucratie d'État ne pré dispose ni à l'innovation, ni à la performance, les critères qui font la carrière ne poussent pas en ce sens. Placer le sort de certaines entreprises françaises entre les mains de « contrôleeurs » qui n'auront de cesse de vouloir se substituer aux dirigeants sans prendre pour autant leurs responsabilités n'est pas un service à leur rendre. Troisième raison, expliquée d'ailleurs par la précédente, l'État n'a pas été en mesure de se donner le cadre juridique et les compétences pour se protéger contre la tentation de l'intervention directe et exercer professionnellement et avec une efficacité suffisante ses fonctions d'actionnaire. Des progrès ont été enregistrés depuis une bonne dizaine d'années et, tant que l'État fera le choix d'être actionnaire direct, il faudra faire le pari d'améliorer encore la manière dont il exerce cette fonction, mais c'est un rocher de Sisyphe.

*Il n'y a donc, selon vous, pas de place pour un État stratège dans le domaine industriel?*

D. A. – Bien au contraire mais à condition de reconnaître que les modalités d'intervention du milieu du XXe siècle ne sont plus aujourd'hui les bonnes. Favoriser l'éducation et la recherche, mettre en place un écosystème permettant au capital de se déployer sur des entreprises innovantes et les accompagner dans leur croissance – Bpifrance y contribue avec réussite mais la nécessité d'injecter du capital public est une forme de reconnaissance de notre échec par ailleurs –, accroître toujours l'attractivité de notre territoire en le rendant accueillant pour les investisseurs, encourager l'internationalisation de nos entreprises, voilà autant d'outils stratégiques entre les mains de la puissance publique, autrement plus efficaces pour bâtir la France industrielle de demain que la détention directe de participations dans des entreprises qui a en outre pour effet d'effrayer les actionnaires étrangers et d'interdire à nos « champions nationaux » d'être des consolidateurs mondiaux.
Sources et références bibliographiques

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Loi 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

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VIÉNOT M., 1995, Le conseil d'administration des sociétés cotées, rapport du groupe de travail Association française des entreprises privées (AFEP) et du Centre national du patronat français (CNPF).
# Chapitre 8

## L'État stratège et ses entreprises publiques : conserver au Québec la tradition du arm's length britannique ou importer le nouveau modèle français ?

Luc BERNIER et Taïeb HAFSI

### 1. État providence, État stratège, État réduit ?

L'État stratège à la française que prônait le rapport Blanc (après Pierre Bauby) est devenu un modèle qui intéresse d'autres États et des chercheurs ailleurs dans le monde (Côté et al., 2009). Un État stratège n'est pas un État amoindri, mais un État qui peut être moins engagé dans l'opérationnel en laissant parfois plus de place aux autres acteurs pour la réalisation de ce qu'il a prévu de faire. L'État stratège doit être capable de développer une vision d'ensemble de son action et de coordonner celle des organisations qui le composent, même les plus autonomes. C'est aussi un État capable idéalement de prospective. Lorsqu'il est question d'État stratège, on pense à un État plus modeste (Commissariat général au plan, 1993), recentré sur ses missions les plus importantes. Pour définir ces missions, il y a la concertation à l'européenne qu'elle soit scandinave ou germanique où la politique économique est négociée (Senghaas, 1984). Il y a des États quasiment sans capacité comme Haïti où même si une politique économique y était conçue, les possibilités de la mettre en œuvre seraient très limitées. Il y a aussi eu la tradition de l'État entrepreneur en Amérique latine ou en Asie que les prescriptions du consensus de Washington ont eu tendance à brimer. Il y a aussi l'État dans la tradition anglo-saxonne où la stratégie est plus discrète pour ne pas dire camouflée, où on laisse souvent les bénéfices de l'intervention du public au secteur privé (Mazzucatto, 2013). Il n'y est guère question de stratégie mais de pragmatisme. On cherche à résoudre les problèmes qui se posent selon un mode plus itératif. Il y a eu l'État providence puis l'État du nouveau management public (NMP). Selon certains, il y a depuis l'État néo-wébérien (Pollitt et Bouckaert, 2011). Celui-ci aurait conservé les principes de l'État providence mais incorporé les méthodes du second. Il ne reste ou ne resterait de l'introduction des méthodes du privé dans la sphère publique que prônait le NMP que la
gestion de la performance. Celles-ci n'ont de sens que si l'État a développé une capacité de planification stratégique (Bernier et al., 2014).

L'État stratège doit avoir une valeur ajoutée, avoir un savoir-faire. Ce n'est plus l'État pensé lors des années du keynésianisme mais un État quelque peu réduit à cause des contraintes budgétaires (Côté et al., 2009). À l'instar de nombreux pays européens, il est possible d'avoir un État fortement développé et un niveau de vie très élevé, mais il faut s'ajuster aux pressions de l'économie internationale (Schrapf, 2000). Cet État partage désormais la définition de l'intérêt général avec diverses parties prenantes dans la société. Ce partage ne veut pas dire qu'il ne doit pas être capable de penser par lui-même. C'est une dimension difficile à conserver en période d'austérité. Il est tellement plus facile de couper les services « staff » que la prestation de service directe à la population. Pourtant, pour qu'un État stratège soit possible, il faut protéger cette capacité et maintenir une capacité de développer une vision. Entre l'État planificateur de tradition européenne et l'impression de quasi-absence de l'État que donne le système politique américain avec lequel il est toujours comparé et avec lequel il se trouve en concurrence, il y a eu la tradition canadienne. L'État y est plus important que chez les voisins du sud mais moins qu'en Europe. Il ne s'agit pas ici autant de taille de l'État que de son rôle et de sa capacité à être stratégique, capacité partagée entre le gouvernement fédéral et les provinces qui se concertent mais pas toujours autant que dans d'autres fédérations comme l'Australie par exemple.

Même si un État dit stratège ne le fait pas forcément lui-même, il doit avoir la capacité d'agir. Ses choix stratégiques doivent pouvoir être mis en œuvre. Il se peut aussi que son choix de moyens pour mettre en œuvre ses politiques constitue par lui-même la stratégie privilégiée. En d'autres termes, il se peut que le choix de structures organisationnelles soit lui-même la stratégie. Ce choix doit être conscient. En se basant sur l'analyse faite dans le chapitre précédent de l'Agence des participations de l'État et malgré les lacunes observées par Bance, Bauby et Rey et en nous servant du cas québécois comme exemple, nous voulons démontrer que l'État français ou ce qu'est devenue la tradition ou le modèle de planification à la française puis d'État stratège pourrait être exporté et devrait l'être. L'État français s'est réinventé (Levi, 2006). Malgré des difficultés dans la mise en œuvre, la capacité de l'État français à faire de la stratégie dans le domaine économique et à dessiner une politique industrielle est sans égal dans le monde anglo-saxon et même dans la portion la plus francophone de celui-ci.

## 2. Les entreprises publiques au Canada et au Québec

Dans la construction de l'État depuis le début de la colonisation, les entreprises publiques ont été importantes au Canada, notamment pour suppléer aux carences du marché et remplacer la faible capacité de régulation éta-tique sur le privé (Roberts, 2010). Pour les gouvernements provinciaux qui
ne contrôlent pas tous les instruments de politique, elles ont permis d'avoir
des politiques autonomes de développement économique (Bernier, 2011).
Nulle part au Canada cette utilisation des entreprises publiques n'a été plus
poussée qu'au Québec (Bernier et Simard, 2007) mais même dans ce cas, on
peut se demander si la stratégie a été déficiente. Créer l'organisation a sou-
vent semblé être la stratégie en elle-même et l'entreprise publique devait se
débrouiller sans grandes directives. Les entreprises publiques n'ont jamais
été vues comme un ensemble mais comme des organisations spécialisées
chacune dans un domaine ou secteur industriel sans grands liens entre
elles. Celles qui sont les plus autonomes des organismes gouvernementaux
devaient être les outils d'un rattrapage alors jugé urgent dans tous les
secteurs de l'économie québécoise par rapport au développement ailleurs
en Amérique du Nord. La croissance des institutions gouvernementales qué-
bécoises ne s'est pas toujours faite dans l'ordre (Bernier, 2009). Elles furent
plus improvisées que planifiées (Parenteau, 1980). Créer itérativement les
instruments a longtemps tenu lieu de stratégie. Les politiques ne sont
venues que dans le courant des années 1970. Dans un rapport récent sur
la révision des programmes gouvernementaux, on note encore « l'absence
d'une politique de développement économique et d'orientations clairement
établies conduit à la multiplication des outils et à la dispersion des efforts »
(Gouvernement du Québec, 2015. p. 91). Les auteurs du rapport ajoutent
que les efforts gouvernementaux dans l'économie sont éparpillés tout en
suggérant eux aussi que l'État devrait être stratège.

Pour les entreprises publiques québécoises, leur lien avec l'État québécois
s'est fait historiquement par l'entremise de leur ministère de tutelle et
avec le ministère des Finances qui représente l'actionnaire. Ce dernier
demande un certain rendement à ses entreprises, rendement nécessaire à
son équilibre budgétaire. Ce sont les ministères de tutelle qui sont intéressés
par la mission de politique publique. Il peut y avoir d'autres formules.
L'État français a créé une agence des participations pour gérer son lien
avec ses entreprises publiques et ses participations dans des entreprises
partiellement privatisées. C'est l'agence qui gère plus de 110 millions
d'euros d'actifs (dans EDF, DEXIA, GDF Suez, Air France, Renault, Orange,
Airbus, etc.), que l'État soit actionnaire majoritaire ou minoritaire. L'agence
doit s'assurer de la réussite de la politique industrielle française : entreprises
stratégiques résilientes, structuration de secteurs économiques, etc. Le
gouvernement français y a regroupé les personnes et les acteurs qui
développaient la vision stratégique au ministère des Finances<fnref n="1" />. Mais qui le
fait au Québec? Nous allons l'examiner pour montrer qu'il est raisonnable
que, malgré ses limites (voir chapitre 7 ci-dessus), le modèle français puisse
servir de modèle.

<footnote n="1">1. Voir http://www.economie.gouv.fr/agence-participations-etat.</footnote>
### 3. Les entreprises publiques aujourd'hui

La nécessité d'une capacité stratégique et d'une vision de ce que doivent accomplir les entreprises publiques a pris une nouvelle importance depuis la crise de 2008 et même avant, au Canada comme ailleurs. L'expérience des dix dernières années a démontré aussi qu'un certain nombre de fonctions qui avaient été déléguées au secteur privé ou au tiers secteur ont été réintégrées dans les administrations publiques. On a renationalisé des services d'eau, d'électricité, etc. (Warner, 2011; McDonald et Ruiters, 2012; Bernier, 2015). Avec la crise de 2008, les gouvernements américain et canadien aussi sont devenus propriétaires de General Motors qui aura été temporairement une entreprise publique (Rattner, 2010). On a aussi « corporatisé » la prestation de services publics en la faisant exécuter par des entreprises publiques ou des organisations proches d'elles (Christensen et Laegreid, 2003; Eracovic et Powell, 2006). De plus, du moins dans un certain nombre de secteurs, l'efficacité de ces entreprises se compare à celle des entreprises privées (Lanoue et Hafsi, 2010; Kowalski et al., 2013). Pour être légitimes, celles-ci doivent faire des profits. Les entreprises publiques ont besoin de performance et de légitimité (Bruton et al., 2010). Cette évolution s'est souvent faite au détriment de la mission d'intérêt général. Avec la création d'organismes plus autonomes, on a parfois privilégié la tâche spécialisée à accomplir au détriment de la coordination d'ensemble.

Les entreprises publiques d'aujourd'hui ne sont plus les entreprises des grandes vagues des nationalisations de l'après 1945. Il y a une importance accrue accordée à la rentabilité et les entreprises publiques sont plus autonomes que par le passé (Rentsch et Finger, 2013) alors que les réformes des dernières décennies dans le secteur public devaient également laisser plus de marge de manœuvre pour les gestionnaires (Pollitt et Bouckaert, 2011). Les portefeuilles d'entreprises possédées par les gouvernements ont changé, elles sont davantage dans le domaine financier et moins en concurrence avec le secteur privé que par le passé (Lévesque, 2003; Bernier et Farinas, 2010; Bernier, 2011b). Selon une étude de 15 cas menée l'an dernier dans 9 pays, certaines d'entre elles sont devenues de grands conglomérats offrant de multiples services publics, avec également des activités internationales et des modes de gouvernance sophistiqués, et elles font des profits (Bernier, 2015). Toutefois, leur utilité comme instruments de politique et leur performance semblent mal comprises (Florio, 2014; Millward, 2011). Elles sont tiraillées entre l'entreprenariat public nécessaire et les logiques multiples entre lesquelles elles doivent fonctionner, comme nous le verrons ci-dessous.

Les entreprises publiques développent leur stratégie: faire preuve d'entreprenariat, mais aussi intégrer les logiques multiples auxquelles elles sont assujetties, dont les missions de politique économique que veut confier l'État à ses entreprises publiques (Bernier et Charbonneau, 2015). Ce sont des organisations complexes dont la gouvernance est particulière mais où se développe aussi un entreprenariat public. Les logiques institutionnelles
sont internalisées, interprétées et modifiées pour former la stratégie de ces
organisations hybrides (entre le marché et l'État) et rendre possible leur mise
en œuvre.

Il faut comprendre comment les gouvernements définissent les missions,
les critères de performance, les mécanismes de gouvernance de leurs
entreprises publiques dans un environnement qui a beaucoup changé
(Bernier, 2010). Aussi, faut-il apprécier la manière dont ces missions sont
internalisées, c'est-à-dire interprétées, transformées dans le processus de
management stratégique des entreprises. Il n'est pas évident que l'État ait
un contrôle suffisant sur ses entreprises. Par conséquent, il faut évaluer
la performance de ces entreprises publiques en fonction des objectifs de
politique, tout en tenant compte de leur activité technologique principale et
des politiques et programmes qu'elles développent de manière autonome
(Hafsi, 1989; Bernier et Charbonneau, 2015). De plus, il faut réaliser
que l'environnement institutionnel est devenu plus complexe avec de
multiples régulateurs au niveau local, national et en relation avec les
engagements internationaux dans le cadre de l'ALENA<fnref n="2" /> ou avec l'Union
européenne (Rentsch et Finger, 2013), et pour le Québec avec des directives
supplémentaires au Canada venant des organismes centraux comme le
Conseil du Trésor.

4. Qui décide des politiques à mettre en œuvre ?

Le cas québécois

Pendant longtemps, la recherche sur les entreprises publiques a cédé le
pas à celle sur les privatisations. La recherche présentée ici a été faite dans
le but d'étudier l'opportunité de la création d'un partenariat de recherche
entre l'État, les sociétés d'État et le monde universitaire pour nourrir la
réflexion sur le sujet et revaloriser les travaux du CIRIEC international. Elle
est basée sur une recherche documentaire et des entrevues avec des hauts
fonctionnaires et des cadres supérieurs de sociétés d'État en poste ou à la
retraite au Québec. Elle présente la difficulté de développer une vision stra-
tégique d'ensemble pour les entreprises publiques dans le modèle canadien
actuel. Nous voulions interroger, pour des entrevues d'un maximum d'une
quarantaine de minutes, des décideurs de quelques ministères et de sociétés
d'État (sauf pour une entrevue qui a duré 75 minutes). Ces entrevues ont
eu lieu en mars 2015. Il s'agissait ici d'une recherche exploratoire qui devait
mener à des travaux plus approfondis sur la gouvernance de ces entreprises
dans une perspective de gestion stratégique. Les interviewés sont ou ont été
sous-ministres en titre, associés ou adjoints et hauts dirigeants de sociétés
d'État. Ils ont eu au cours de leur carrière des emplois variés, ayant dans

<footnote n="2">2. Accord de libre-échange nord-américain.</footnote>
plusieurs cas occupé des postes tant dans les entreprises publiques que les ministères. Des notes manuscrites ont été prises lors de ces entrevues puis ont été transmises aux personnes interrogées pour s'assurer de la conformité de leurs propos avant d'être reprises pour former un tout cohérent.

Le grand enjeu qui ressort des entrevues n'est pas celui de la gouvernance corporative qui a été l'objet de la loi de 2006 mais la manière dont les politiques publiques doivent être mises en œuvre par les sociétés d'État. Le défi principal est celui de la dynamique de l'autonomie relative de celles-ci sur le plan de la gestion et de la nécessité de mettre en œuvre des politiques de développement économique. Est-ce que les politiques sont formulées par les ministères ou les sociétés d'État? Il n'y a pas au Québec de stratégie d'ensemble pour les entreprises publiques ni de mécanisme pour qu'il y en ait une. Malgré les efforts faits pour améliorer la gouvernance par la loi cadre, il n'y a toujours pas de concertation formelle entre les entreprises publiques, chacune étant spécialiste de son domaine. Le seul effort qui a été fait pour mieux coordonner certaines activités a été de fusionner la Société générale de financement (SGF) et Investissement Québec, un cas de stratégie par changement de structure. Le partage des tâches entre le ministère de tutelle et Investissement Québec reste encore à clarifier. La grande question qui ressort des entrevues sur les entreprises publiques québécoises est donc celle de leur utilisation comme outils de développement économique. Entre ce que les ministères espèrent et ce que les sociétés d'État veulent et peuvent faire, peut-on trancher ? Comment et à quel point peut-on et doit-on empêcher les sociétés d'État de se substituer aux ministères pour faire des politiques publiques ? Ces questions ne sont pas résolues. Lorsqu'elle développe ses programmes pour mettre en œuvre la politique l'entreprise publique décide autant que son ministère de tutelle. La situation que décriait Parenteau dans les années 1970 existe encore. On n'a pas su, selon les personnes interrogées, éviter les tiraillements en coordonnant l'action de l'entreprise avec celle du ministère. On n'a pas non plus évité les dédoublements de programmes.

Comment se fait, au gouvernement, le développement des programmes de nature économique dont la réalisation passe par les sociétés d'État ? Par exemple, Investissement Québec gère pour le gouvernement à la demande de celui-ci un certain nombre de placements. Le ministère de tutelle est le ministère de l'Économie mais l'actionnaire est le ministère des Finances. Pour un projet particulier d'investissement, l'entreprise publique peut approcher une entreprise qui est déjà en relation avec le gouvernement. Pour l'instant, cette relation que peut avoir une entreprise privée avec un ministère et avec une ou des sociétés d'État peut être vue comme un dédoublement. Faut-il résoudre ce doublon dans un souci d'efficience ? Cette question est demeurée sans réponse. Il n'y a pas au Québec de vision stratégique sur ce que peuvent faire les entreprises publiques. Elles sont acceptées comme des spécialistes dans leur domaine mais la vision d'ensemble est occultée.
Pour illustrer cet enjeu, prenons trois exemples tirés des entrevues. Le premier est celui de la main-d'œuvre. On peut confier à une entreprise publique la gestion de programmes de main-d'œuvre comme ce fut fait il y a deux décennies avec une forte implication des partenaires du marché du travail. Cette formule existe aussi en Europe que ce soit dans des pays de tradition plus à droite comme l'Allemagne ou des pays plus à gauche comme la Suède. Ce modèle a fonctionné tant que le premier PDG de la Société québécoise de la main d'œuvre (SQDM) est demeuré en poste. C'était un modèle qui tenait à la collaboration de début de cycle entre le ministère et l'entreprise publique mais il n'a pas survécu aux changements d'équipes. Autre exemple, celui de la filiale d'Hydro-Québec, Hydro-Québec International (HQI) qui a fait l'objet de nombreux débats. Cette filiale avait connu des développements variés, en venant par exemple à détenir 60% de la capacité de production électrique du Panama. HQI avait aussi des investissements en Afrique, au Sénégal par exemple, où elle tissait des liens d'affaires avec des partenaires qui commençaient à s'intéresser à des produits québécois et incitait certains de ses partenaires québécois à développer des filiales en Afrique. On peut aussi citer comme exemple la construction de centrales électriques au gaz développées avec Rolls Royce à Montréal. Entre autres facteurs, le prestige de cette entreprise permettait de croire que ces centrales auraient pu être aussi vendues en Amérique latine et se greffer à des grilles de distribution d'électricité. Hydro-Québec a décidé que ces activités internationales n'étaient pas dans son *core business* et y a mis fin. Pourtant, on peut argumenter que ces activités soutenaient le développement économique du Québec. La décision du PDG de l'époque n'a pas vraiment soulevé de débats. Troisième exemple, celui du ministère de la Culture qui s'est dépouillé de ses compétences en faveur de ses sociétés d'État. Ce ministère n'a guère de capacité au central pour coordonner la dizaine d'entreprises publiques qui font l'essentiel de la mise en œuvre des politiques culturelles au Québec.

On peut revenir à l'exemple d'Investissement Québec, il y a la gestion des fonds propres et aussi celle du fonds de développement économique (FDE). Pour ce dernier, la société d'État est mandataire du gouvernement et son conseil d'administration n'est pas imputable de son utilisation. Pour Investissement Québec comme pour les autres entreprises publiques, la question est de savoir si, à cause de la nécessité des résultats trimestriels, l'entreprise est devenue trop financière et « joue plutôt au banquier » au lieu de se préoccuper de participer à générer du développement économique. Comment la gestion du risque est-elle influencée par des préoccupations financières ? Une question à considérer est le positionnement des sociétés d'État par rapport au privé. La question a pu se poser sous l'ancien gouvernement fédéral lorsqu'il a été question de créer la banque de développement. Les banques ont pu y voir une concurrence indue alors que le rôle des sociétés d'État est censé être en complémentarité avec le secteur privé. Une autre façon de considérer cet enjeu est de le poser en termes d'horizon temporel de résultats. L'encouragement du démarrage d'entreprises devrait-il être
fait par la société d'État ou par le ministère? Est-ce que l'intervention devrait prendre la forme de prêt ou de participation au capital? Est-ce que la participation au capital est vue comme une dépense ou comme un investissement? Est-ce qu'une plus grande participation au capital par la société d'État est souhaitable? La loi de 2006 a amélioré l'imputabilité en clarifiant les choses, en particulier pour le FDE. Investissement Québec est actuellement étudié par le vérificateur général du Québec qui proposera en 2016 des réponses à certaines de ces questions.

Un autre exemple de la complémentarité ministère et société d'État est le dossier de la prospection des investissements internationaux qui n'est pas une opération rentable. Investissement Québec est payée par le ministère pour ce mandat mais les cibles de prospection sont décidées par le ministère. La société d'État est le bras opérationnel. Cette complémentarité ou coordination existe aussi pour les projets majeurs d'investissements. Il y a un comité interministériel avec un tableau de bord unique pour ces projets majeurs. On peut aussi s'interroger sur la gouvernance du réseau d'institutions complémentaires ou de ce qui est parfois nommé le modèle québécois (Lévesque, 2003). Comment les sociétés d'État composent-elle un ensemble de complémentarité avec les fonds de travailleurs, le mouvement Desjardins et les banques<fnref n="3" />? Un des enjeux possibles de recherche est la complémentarité entre les sociétés d'État et le secteur privé ou coopératif. Dans le domaine financier, est-ce que les sociétés d'État doivent être en compétition avec les sources de financement possible ailleurs ou compléter cette offre en étant dans un rôle de prêteur plus patient, pour favoriser le développement économique?

Au Québec, on a mis en place avec la loi de 2006 une série d'éléments de « saine gouvernance corporative ». Dans la perspective où le cycle d'évaluation de cette loi s'amorce au ministère des Finances, on pourrait tenter de comprendre comment la dynamique de la nouvelle gouvernance est vécue depuis dix ans. Les trois comités permanents des conseils d'administration sont composés de membres indépendants auxquels on demande beaucoup. Il faut aussi considérer à cet égard les comités *ad hoc* qui existent et parfois la velléité de créer un quatrième comité sur les conseils d'administration. Est-ce que le modèle actuel fonctionne vraiment? Est-ce que les comités actuels fonctionnent bien? Est-ce que les membres dits indépendants de la direction le restent? Ces membres indépendants sont nommés par le gouvernement qui ne nommera pas quelqu'un qui ne lui plaît pas, même si certains conseils d'administration ont une culture « romantique » de

<footnote n="3">3. Les deux grandes centrales syndicales au Québec ont développé des fonds pour gérer les fonds de retraite des syndiqués. Ce sont le fonds de solidarité associé à la Fédération des travailleurs du Québec (FTQ) et Fondaction, associé à la Centrale des syndicats nationaux (CSN). Le Mouvement Desjardins est la grande coopérative financière fondée par Alphonse Desjardins en 1900-1901. Voir http://www.fondaction.com/; http://www.fondsftq.com/; http://www.desjardins.com/.</footnote>
leur indépendance. Il y a donc un nouvel équilibre à trouver. Il faut aussi expliquer aux membres indépendants que ces entreprises ne sont pas dans le privé mais doivent mettre en œuvre les directives de l'actionnaire unique qu'est l'État. Pour ce faire, il faut bien entendu que celui-ci ait une stratégie. Il faut mettre sur pied les garde-fous nécessaires pour éviter les problèmes de gouvernance (éviter par exemple toute activité de levée de fonds, toute autre rémunération pour les PDG, faire cesser les allocations de transition). Il faut donc chercher, ailleurs, dans les meilleurs pratiques des repères pour trouver cet équilibre. En d'autres termes, encore une fois, l'enjeu est celui de l'indépendance relative des sociétés d'État, ce qui revient à savoir qui décide les politiques publiques. Sur la question de la gouvernance, on peut aussi prendre un angle jusqu'ici négligé et argumenter que la gouvernance des sociétés d'État se compare davantage à une entreprise privée qui a un actionnaire de contrôle qu'à celle d'une entreprise publique cotée en bourse ou la propriété est dispersée.

La gouvernance est plus complexe dans le secteur public que dans le secteur privé. Les attentes ne sont pas les mêmes pour les entreprises publiques. Par exemple, si la population trouve normal de payer la facture du privé, pour l'électricité d'Hydro-Québec, on s'interroge parfois. Dans les sociétés d'État, les niveaux s'entrecroisent entre citoyens, politiciens et gestionnaires. Dans un milieu syndiqué et souvent monopolistique où un certain nombre d'employés considèrent qu'il y a peu de risque que l'entreprise ferme, il est très difficile de gérer le changement. Cette culture de travail particulière existe aussi chez les cadres. Les rôles sont trop souvent confus. Dans le cas d'Hydro-Québec, on peut aussi s'interroger sur l'équilibre entre le gouvernement, la société d'État et la Régie de l'énergie. Historiquement, il y a toujours eu un représentant d'une grande centrale syndicale ainsi que du mouvement Desjardins au conseil d'administration de la Caisse de dépôt. Il y a aussi un représentant de fonds de travailleurs au conseil d'Investissement Québec. Faut-il y voir une concurrence ou une complémentarité, une façon de coordonner le financement au Québec ? On pourrait examiner si la réorganisation que la Caisse de dépôt a faite dans ses relations avec ses déposants ne peut pas servir de modèle à d'autres sociétés d'État.

Dans la définition de la stratégie, on peut ajouter un angle de plus en plus populaire, celui de l'acceptabilité sociale. On peut aussi s'intéresser au lien participatif entre la société d'État et la population en général. Celle-ci pourrait être consultée par le biais de comités *ad hoc*, consultations publiques, etc. Comment peut-on associer les multiples parties prenantes ? En d'autres mots, la question est celle du *policy making*, de la stratégie. La gouvernance n'est pas confinée au rôle du conseil d'administration, elle est aussi un élément de définition de la stratégie. Comment organiser le développement avec ou sans consultations publiques, sans normes, sans programme ? Est-ce qu'il y a trop de distance entre les sociétés d'État et les citoyens ? Mais aussi avec ceux qui font les politiques publiques ? Sont-elles
trop *at arm's length* selon le modèle d'origine britannique qui a été conservé au Canada ?

Il y a aussi, aux deux paliers de gouvernement, fédéral et québécois, un resserrement des objectifs et des règles gouvernementales venant des organismes centraux comme le montre le *Canadian Policy Forum* (2015). Les directives du Conseil du Trésor et des autres organismes centraux sont plus nombreuses, ce qui rend encore plus complexe la définition de la stratégie. En effet, les règles de gestion se superposent aux directives des ministères de tutelle. En d'autres termes, il faut repenser le paradigme de gestion et la reddition de comptes. Comment redéfinir le *arm's length* afin qu'il tienne compte à la fois du ministre, de l'opinion publique et du vérificateur général ? Est-ce que les sociétés d'État devraient à ce point l'être dans le nouveau contexte de resserrement de la gestion que présume l'austérité ? Lorsqu'elles ont une nature plus commerciale, la relation doit-elle être différente ? Quelle doit être leur contribution au développement économique ?

Le gouvernement étend l'application de mesures de gestion et de contrôle de dépenses des ministères et organismes publics aux sociétés d'État, ce qui a, à certains égards, un impact sur leur autonomie de gestion. Qu'est-ce qui devrait être fait dans l'administration gouvernementale et qu'est-ce qui devrait être fait dans les sociétés d'État (pour une bonne gestion de la performance) ? Une meilleure stratégie d'ensemble permettrait de répondre à ces questions.

Pour comprendre la stratégie d'ensemble des gouvernements, il faut aussi considérer leurs réseaux d'entreprises publiques (Hafsi et Holan, 1997). Au gouvernement fédéral canadien, il y a, selon nos recherches antérieures, 46 sociétés d'État (Bernier et Farinas, 2010). Au début des années 1980, il y en avait 233 dans les provinces canadiennes. Dans certaines provinces il y a eu d'importantes privatisations, mais, les réseaux ont fréquemment été conservés parce que les provinces ont moins d'instruments autonomes pour influencer le développement économique régional que le gouvernement fédéral qui dispose de la politique monétaire et de plus d'instruments économiques (Bernier, 2011). De tels réseaux sont cependant difficiles à coordonner.

Lors des entrevues, il a été aussi question de performance financière et d'étalonnage pour pouvoir évaluer cette performance, ce qui exige au départ une stratégie à atteindre. Les parties prenantes sont plus en demande dans les entreprises publiques. La tradition sociale en France pour refaire cette comparaison est parfois aussi plus conflictuelle parce que les salariés aussi se sentent porteurs de la mission de l'entreprise ce qui rend le changement plus difficile.
## 5. Retour au modèle français : un regard extérieur

Au cœur de l'État français, le ministère des Finances a créé une agence des participations de l'État. La formule n'est pas parfaite comme le souligne le chapitre 7 ci-dessus. Le Québec devrait toutefois envisager cette formule. Il faudrait au Québec une unité administrative chargée de réfléchir à la façon d'utiliser les entreprises publiques pour faire du développement économique, qui regrouperait les unités existantes. Les directions actuelles du ministère des Finances ne semblent pas toutes être du même niveau. Quand on demande à des sous-ministres de nous indiquer qui réfléchit à la stratégie des sociétés d'État au Québec, la réponse est : « Il n'y a personne. » Si la capacité d'évaluation y existe, qu'en est-il de la stratégie ? Ce n'est pas la question de la gouvernance corporative qui ressort des entrevues mais bien plutôt : qui décide les politiques publiques ? C'était le grand enjeu avant la vague mondiale de privatisation et c'est toujours le cas, selon ce que nous ont dit les praticiens rencontrés. Si dire que les sociétés d'État sont des instruments de politique apparaît restrictif pour certains, il y a néanmoins un véritable débat sur qui doit formuler et mettre en œuvre les politiques. Les entreprises publiques sont des instruments avec une capacité de réflexion et une science de leur domaine qu'il faut mettre à profit pour faire du développement économique, mais comment coordonner leurs activités ?

Le chapitre précédent pose un regard sur l'action en France de l'Agence des participations de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations dans le déploiement de la stratégie de l'État par la mobilisation des actifs qu'il détient dans le système productif, même si ces actifs ont fondu au fil des décennies. Le chapitre insiste sur la doctrine qui prévaut à l'intervention de ces deux grandes organisations devant concilier logiques de politiques publiques et valorisation patrimoniale. Si la Caisse de dépôt et de consignation qui a servi de modèle pour une institution similaire au Québec est vénérable, l'agence n'a été créée qu'en 2004. Il est possible qu'elle n'en soit encore qu'au stade du développement une décennie plus tard. C'est par l'agence, qui compte une cinquantaine d'employés, que doivent être gouvernées les 47 entreprises publiques (sur 88) que possède le gouvernement français. Ce qui semble important ici est moins la portée de son périmètre décrit par nos collègues que la capacité stratégique de l'agence. Incarnation de l'État actionnaire, l'agence doit veiller par le dialogue au respect des droits et politiques de l'État et à la gouvernance des entreprises. Comme représentant de l'actionnaire, elle participe au financement et au contrôle mais surtout « elle constitue la force de référence, d'analyse et de proposition au ministre » (chapitre 7 ci-dessus).

Est-ce que l'État français peut contrer le déclin industriel dont il est question au chapitre 10 ? Ce devrait être à l'agence en partie d'y voir en coordination avec la Caisse des dépôts. Si, vu de l'intérieur le modèle français laisse transparaître des faiblesses ou des incohérences, vu de l'extérieur il demeure un modèle à suivre, beaucoup plus puissant que
l'exemple québécois donné dans ce chapitre ou que ce qui existe à l'échelle du gouvernement canadien. Il est aussi possible que le partage entre l'agence et la Caisse des dépôts puisse soulever des interrogations ou que les directives étatiques ne soient pas assez précises. On peut aussi s'inquiéter de la capacité organisationnelle de l'agence ou de la capacité des entreprises publiques à résister à un contrôle extérieur. La capacité de pilotage de l'État français peut sembler fragile dans l'Hexagone. Mais vu de l'extérieur, elle est beaucoup plus grande que celle des pays anglo-saxons où on s'est essentiellement limité à créer l'instrument qu'est l'entreprise publique et espérer que celle-ci génère des activités économiques et demeure dans la lignée des politiques de son ministère de tutelle avec lequel elle est at arm's length.

Dans un sens, les entreprises publiques qui en France deviennent importantes dans le paysage économique après 1945 conviennent à l'État stratège, qui n'arrive que quelques décennies plus tard. Elles sont faites pour cet ensemble où l'État ne fait pas directement lui-même, tout en cherchant à insuffler une vision de développement économique dans un monde où les frontières s'effacent et où les gouvernements nationaux ont signé des traités limitant leur intervention dans l'économie. Une partie de l'action des entreprises publiques peut néanmoins « échapper » à cette libéralisation des échanges économiques. Comme l'écrit Jacques Fournier dans ce livre, le fait que l'État soit stratège ne va pas de soi. Et pourtant, dans une perspective comparée, l'État français a une capacité de réflexion et de coordination sur son action qui vient de sa tradition unificatrice pour certains, centralisatrice pour d'autres, sur l'ensemble du territoire qui est intéressante à observer. Dans un État moderne, aux politiques parfois contradictoires, peut-on essérer mieux que des cohérences par secteurs d'intervention ?

## Propositions en conclusion

Nous sommes à une époque où la place et le rôle de l'État dans la société a changé et va continuer de changer. L'intervention dans l'économie se fait actuellement plus en complémentarité ou en partenariat avec les entreprises privées qu'avant la vague de privatisation. En même temps, l'architecture d'ensemble de l'État a changé pour laisser plus de place à des régulateurs éloignés de la vie politique dans le but d'augmenter la performance du secteur public (Roberts, 2010). Par ailleurs, on se fie plus aux États pour faire la recherche et le développement nécessaires pour les nouveaux produits (Mazzucato, 2013). Dans *The Fourth Revolution*, Micklethwait et Wooldridge (2014), les deux journalistes de *The Economist*, suggèrent que Milton Friedman a perdu: l'État demeure et il n'est pas minimal. Il doit selon eux être modeste et efficace, mais tous dans les pays développés ne le voient pas ainsi. Les auteurs prônent un État minimal mais c'est aussi un État stratège. En Asie, un nouveau mandarinat instruit et compétent dans le secteur public est cité en exemple, c'est un élément
clé de ces développements. À Singapour, qui passe pour une grande réussite économique, c'est l'État qui mène le développement à défaut d'avoir un État providence développé et une démocratie ouverte. Autre exemple asiatique, la Chine qui utilise un ensemble complexe de sociétés d'État et d'entreprises privées dans lesquelles le gouvernement détient une partie des actions. C'est vrai aussi, selon les mêmes auteurs, en Russie et au Brésil ou en Afrique du Sud avec des succès variés. Il faut, dans cette perspective, étudier la spécificité de l'entreprise publique et son importance pour le développement économique dans une perspective structurante.

Au cours des dernières années, des travaux sur les agences gouvernementales dans les pays de l'OCDE (où les sociétés d'État sont présentées comme un des différents types d'agence publique) ont étudié leur développement, leur cadre légal, leur autonomie et leur performance (Verhoest et al., 2012; Laegreid et Verhoest, 2010). De la même manière, on travaille au Canada et ailleurs à faire un portrait des sociétés d'État (Crisan et McKenzie, 2013) et le projet actuel au CIRIEC international contribue également à cet avancement des connaissances. Une agence gouvernementale est plus autonome qu'une direction de ministère mais pas complètement alors que les gouvernements élus ont la responsabilité de ces agences. On les a voulués plus autonomes pour qu'elles puissent se concentrer sur leur activité spécialisée. On s'est aussi intéressé à leur coordination. Plus on confie à des organismes autonomes des pans importants de l'activité étatique, plus il faut repenser la façon de s'assurer du mouvement d'ensemble (Bouckaert et al., 2010). Il est possible que ces travaux puissent être utilisés en lien avec la préoccupation exprimée mainte fois par les praticiens rencontrés dans cette recherche préliminaire d'avoir une conversation large sur le rôle des sociétés d'État. Ces travaux sont plus généraux que la littérature scientifique sur les entreprises publiques mais il est possible justement qu'en étudiant leur usage comme instruments de mise en œuvre dans une perspective plus large, on découvre des solutions aux problèmes soulevés au Québec. Elles sont les bras opérationnels pour mettre en œuvre les politiques publiques formulées par leurs ministères de tutelle. Est-ce que ceux-ci ont la capacité de formuler ces politiques après des années de compressions budgétaires ? Une agence comme l'APE a cette capacité.

Les entreprises publiques ont à internaliser les missions d'intérêt général que l'État leur confie (Bance, 2015). Ce n'est pas censé être leur rôle de définir les politiques publiques, même si elles les façonnent forcément en les mettant en œuvre. Chaque instrument produit une représentation spécifique et un mode d'appropriation (Lascoumes et Simard, 2011). Un autre enjeu est de voir dans quelles conditions leur usage est le plus efficace (Putnins, 2015). Mettre en œuvre une politique par l'entremise d'une société d'État exige un effort considérable de la part de l'État par rapport à d'autres instruments classiques comme les subventions, la réglementation ou les taxes. Toutefois, les instruments ont un effet d'agrégation (Lascoumes et Simard, 2011) et d'accumulation de savoir et de défense de l'intérêt général.
En théorie, une entreprise publique est dégagée de certains contrôles administratifs qui existent dans les ministères pour pouvoir se concentrer sur leur activité principale. Mais dans le contexte actuel, est-ce véritablement le cas ?

Après toutes ces années où on a davantage écrit sur la privatisation que sur l'utilisation des entreprises publiques, il faut maintenant reconstruire une théorie de celles-ci. Sur le plan pratique, il faut un mécanisme de stratégie d'ensemble et le modèle français doit être étudié plus à fond. Bien que ce modèle soit encore imparfait, il dépasse déjà et de loin la capacité de l'État canadien ou québécois dans ce domaine par exemple. Les entreprises publiques sont des organisations qui ont leur propre capacité stratégique. Qui décide quoi demeure un débat important. Cet enjeu de partage des responsabilités est demeuré entier avant, pendant et après les vagues de privatisation. Créer une structure pour les coordonner permet de développer la stratégie nécessaire. La création d'une agence responsable a une valeur symbolique non négligeable par comparaison avec le travail partagé par deux directions de ministère, directions qui ne relèvent pas du même sous ministre associé, alors que c'est le cas en France comme le montre l'organigramme du ministère des Finances. L'État québécois a été forgé sous trois influences: les institutions britanniques depuis 1759 mais aussi la pression du fédéralisme à l'américaine et, depuis 1960, la redécouverte des institutions françaises et d'un certain modèle de l'État. Le Québec a importé un certain nombre d'éléments du modèle français: Caisse de dépôt, Office de planification et de développement, conseils consultatifs, création d'une école nationale d'administration publique, etc. (Mercier, 1988). Il y a aujourd'hui nécessité de créer une agence avec une stratégie d'ensemble pour mieux organiser qui doit décider quoi, et le modèle français pourrait être suivi une fois de plus.

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# Chapitre 9

## La contestation des grands projets et l'exercice de la démocratie : l'État stratège en question ?

Thierry MIGNAUW

C'est devenu une banalité de dire que notre démocratie de la manière dont elle fonctionne est en crise. La démocratie, longtemps contestée dans son principe même, a largement triomphé dans les pays européens: l'effondrement des régimes fascistes, la chute du mur de Berlin et la disparition de la plupart des dictatures du sud de l'Europe ont mis fin, pour l'essentiel, à la critique radicale dont elle était l'objet. Mais, paradoxalement, elle se voit maintenant remise en cause dans son fonctionnement. Partout, on réclame un approfondissement de son exercice quand ce ne sont pas ses institutions et ses principes d'organisation (démocratie représentative, système électoral, classe politique...) qui sont contestés.

Nous voudrions nous intéresser ici à la manière dont cette crise s'exprime sur la conduite des grands projets d'intérêt général. Les exemples actuels ne manquent pas. Le plus emblématique d'entre eux est sans doute celui du barrage de Sivens puisqu'un des opposants au projet est mort lors d'une manifestation. Mais on peut aussi citer l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, le projet de liaison ferroviaire entre la France et l'Italie (Lyon-Turin ferroviaire), de nombreuses lignes à haute tension, voire les éoliennes, l'enfouissement des déchets nucléaires.

À vrai dire, la contestation des grands projets n'est pas nouvelle. Il n'est que de se rappeler le Larzac (1971-1981), la centrale de Plogoff (1975-1981), Creys-Malville (1975-1997) ou le TGV Méditerranée (1989-2001).

Dès 1981, Alexandre Nicolon pouvait écrire dans la *Revue française de sciences politiques*:

> Ni les préoccupations de défense de la nature, ni les oppositions aux grands projets d'équipement ne sont en soi des phénomènes nouveaux. La construction du réseau ferré au siècle dernier, l'équipement hydroélectrique après la seconde guerre mondiale se sont aussi parfois heurté à de vives oppositions. Ce qui paraît nouveau, en revanche, c'est que, depuis une dizaine d'années, ces oppositions, souvent conduites au nom de la défense de l'environnement et de la qualité de la vie, gagnent en ampleur et tendent à devenir systématiques. Elles font ainsi pressentir l'existence, dans les sociétés industrielles développées, de conditions particulièrement favorables à leur éclosion et suggèrent qu'elles sont l'expression d'enjeux sociaux réels beaucoup plus importants que les revendications ponctuelles qui sont à l'origine de chaque conflit particulier.
L'idée exprimée par l'auteur il y a plus de trente ans paraît particulièrement juste aujourd'hui.

Cette contestation paraît effectivement plus générale, plus systématique et plus organisée. Elle est relayée par un réseau associatif plus développé et surtout par les réseaux sociaux, ceux-ci constituant des vecteurs particulièrement efficaces pour lier entre eux des individus qui ne se sont pas forcément organisés au préalable et pour donner de l'écho à des positions jugées marginales au départ.

On peut même soutenir que le développement de la contestation d'un pouvoir qui déroulerait ses grands projets comme un rouleau compresseur est un progrès démocratique de sociétés dans lesquelles les hommes et les petits groupes conquièrent progressivement (et souvent à travers des luttes acharnées) leur droit à être pris en considération. Les exemples de la Chine, de l'Inde ou du Brésil montrent que les progrès démocratiques viennent pour partie de ces contestations.

Mais si l'idée exprimée par Alexandre Nicolon est juste, elle pose un redoutable problème. Car il n'y a pas de terrain de discussion naturel entre une contestation qui exprimerait des enjeux sociaux réels beaucoup plus importants que les revendications ponctuelles à l'égard du projet et les promoteurs du projet qui ne sont, eux, que centrés sur les caractéristiques de leurs projets.

# 1. Le constat

## 1.1. *La contestation des grands projets traduit la crise du fonctionnement démocratique*

L'arrière-plan de cette montée de la contestation des grands projets publics est plus large. En premier lieu, la prise de conscience de l'importance de la question environnementale s'est considérablement développée. La nature apparaît comme un capital qu'il faut préserver. Le cadre de vie est jugé comme un élément fondamental de la qualité de la vie. Les équilibres écologiques sont reconnus comme fragiles. Les conséquences négatives de l'activité humaine sur le milieu sont de plus en plus admises. Il n'est jusqu'au pape pour s'inquiéter de la maison commune maltraitée.

Ceci conduit des groupes de citoyens à défendre des valeurs collectives qui prennent un caractère « transcendantal » : la terre ou la planète, la nature, la création divine, la biodiversité, l'environnement, le patrimoine naturel, humain ou immatériel.

Parallèlement, les valeurs individuelles s'affirment face au Moloch que serait la réalisation de certains grands projets : riverains, propriétaires, usagers... s'organisent de mieux en mieux.

Tout cela sur fond d'une profonde crise de la représentation. Le citoyen ne se sent plus représenté par ceux qui devraient être en charge de le faire.
Les élus sont contestés dans leur rôle d'intermédiaires. Ils sont accusés de former une caste de professionnels de la politique uniquement soucieuse de son maintien ou ils sont mis en cause dans leur honnêteté même. Cette perte de confiance se manifeste aussi, sans doute à un degré moindre, à l'égard de l'ensemble des corps intermédiaires : syndicats, administrations publiques. Les entreprises, et singulièrement les plus grandes d'entre elles, et les firmes multinationales sont atteintes par ce discrédit. Seul le milieu associatif est relativement épargné par cette désaffection.

Si la crise de représentation concerne les élus, elle atteint aussi les « experts ». Dans certains domaines complexes, la médecine, les médias, l'informatique par exemple, on croit de moins en moins que l'on puisse s'en remettre à des experts, à des gens qui savent et qui peuvent dire ce qu'il faut faire, vers quoi il faut aller, au nom de l'intérêt général. L'exemple le plus frappant en est EDF qui, en matière d'énergie, a largement perdu la reconnaissance dont il bénéficiait dans l'opinion.

À ceci s'ajoute une grande crainte de la manipulation par des forces qui dépassent le citoyen. Monsanto et ses OGM, les laboratoires pharmaceutiques avec leurs vaccins et leur chimie, Google, nouveau *Big Brother*, Total, son pétrole et ses marées noires, Volkswagen et ses moteurs diesels sans parler des médias nous manipulent.

Sur cette crise surfent les extrêmes. Les thèses complotistes fleurissent. Les multinationales, les banques, la finance apatride nous exploitent.

Pourtant, cette crise est réelle. Elle traduit beaucoup de désarroi, de frustration et d'aspirations. Les nier ne servirait à rien. Nous formulons ici l'hypothèse que cet arrière-plan a beaucoup à voir avec la contestation des grands projets d'intérêt public. Le dialogue entre ceux qui avance nt un projet d'intérêt public et ceux qui le contestent ne peut donc qu'avoir beaucoup de mal à se nouer si les premiers n'ont à l'esprit que les questions relatives à la technique et au respect des procédures alors que les seconds expriment l'arrière-plan que nous venons de d'évoquer.

## 1.2. *Les porteurs de grands projets ne sont pas davantage satisfaits de la situation présente*

Les grands projets publics sont en principe l'expression concrète des stratégies de l'État ou des collectivités publiques. Une centrale nucléaire de nouvelle génération, un parc d'éoliennes, des lignes à haute tension traduisent dans les faits la stratégie énergétique, les nouvelles lignes ferroviaires (grande vitesse, Lyon-Turin, Grand Paris Express) ou un nouvel aéroport sont l'expression de la politique des transports. La loi de transition énergétique est un exemple de l'expression d'une stratégie. Mais il ne suffit pas d'énoncer les stratégies, il faut aussi les traduire dans les faits. On ne dira jamais assez que mener à bien un certain nombre de grands projets est
inhérent à l'existence d'un État stratège<fnref n="1" />. Celui-ci ne peut être uniquement
dans une logique de conservation, il a aussi la charge de la transformation.

Sans doute, le nombre des très grands projets d'équipement du pays est-il durablement en diminution. Cela ne veut pas dire qu'ils disparaissent totalement : le Lyon-Turin ferroviaire (pas encore vraiment engagé) est par exemple un très grand projet comme le sont le réacteur pressurisé européen (RPE) de Flamanville (en cours) ou le Grand Paris Express. Et il ne faut pas négliger des opérations telles que les restructurations urbaines (comme à Lyon par exemple) ou les conséquences de la transition énergétique, même si cela se traduit davantage par une juxtaposition d'opérations élémentaires prenant place dans un programme d'ensemble. Mais dans un pays fortement désindustrialisé, et dans lequel l'économie numérique joue un rôle grandissant, les besoins d'équipements lourds sont moins grands. La France ne ressemble pas, très loin de là, aux pays d'Asie, d'Amérique latine ou d'Afrique qui sont engagés dans de gigantesques transformations, soit que sa volonté de rénovation soit moins grande, soit que ses besoins d'équipements publics soient ralentis. Pourtant les besoins sont là sur la transition énergétique, les universités, le logement, les transports publics, les prisons ou le traitement des déchets pour ne prendre que ces exemples. Même s'ils sont de moins grande ampleur, le nombre de projets d'intérêt public ne devrait donc pas diminuer.

Nous sommes ainsi dans une situation où ni les citoyens, ni les porteurs de projets ne sont satisfaits de la façon dont sont conduits les projets. La question est donc de savoir comment on peut revivifier les pratiques démocratiques ou en inventer de nouvelles pour mieux associer le citoyen à la prise de décision. Comment construire, dans le domaine des grands projets, une démocratie participative respectueuse des droits du citoyen dans un pays en marche (et non pas figé) ?

## 1.3. *Un important dispositif juridique encadre les grands projets*

La responsabilité de cet État stratège que nous appelons de nos vœux est de créer les conditions dans lesquelles l'utilité publique d'un projet est reconnue et de définir la manière dont un projet doit être élaboré pour s'insérer dans son contexte géographique, environnemental, économique et social. Son rôle de garant de la démocratie de proximité est aussi de définir la façon dont un projet peut être contesté dans son principe, amélioré dans sa conception et réalisé concrètement, jusques et y compris les voies de recours contre les décisions prises tout au long de son déroulement. Les grands projets sont donc l'occasion d'un exercice concret de démocratie.

<footnote n="1">1. Sauf si la stratégie choisie était celle de la sobriété et d'une contraction de l'activité.</footnote>
C'est la raison pour laquelle tout au long de l'histoire s'est élaboré un ensemble de dispositions législatives et réglementaires sur lequel nous allons revenir brièvement en remontant à la Révolution française et à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En son article 2, elle énumère les quatre droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Le second, après la liberté, est la propriété (les suivants étant la sûreté et la résistance à l'oppression).

L'article 17 dispose : « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. »

Toute la construction juridique qui en découle est une façon de protéger le droit de propriété contre les empiétements de la puissance publique au nom de l'intérêt général. Mais elle est aussi une façon de permettre à l'intérêt général de prévaloir sur les intérêts particuliers. Se développe ainsi une dialectique entre le caractère « inviolable et sacré » du droit de propriété et la prévalence de l'intérêt général.

En 1810, puis en 1833 par une loi du 7 juillet, le législateur exige qu'une enquête administrative intervienne avant la déclaration d'utilité publique et avant que ne puissent intervenir les expropriations.

Le dispositif législatif évolue peu jusqu'aux années 1980, une seule modification de la loi de 1833 intervient en 1959 (temps béni où la tempérance législative était de mise !), mais la jurisprudence administrative se précise (notamment pour délimiter l'utilité publique) et le droit des expropriations se construit.

Les années 1980 marquent une évolution importante avec les lois Bouchardeau (1983) et Barnier (1995). Si l'utilité publique avait pour but, au départ, de permettre l'expropriation des propriétés privées, les nouvelles dispositions législatives ont introduit une dimension nouvelle à la procédure d'utilité publique, celle de l'information du public et de la discussion des projets, notamment quand ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (loi Bouchardeau). Ceci, même si le projet ne nécessite pas d'expropriation. Constatant que la discussion des projets au moment de la DUP (Déclaration d'utilité publique) intervient trop tardivement, la loi Barnier introduit un dispositif de concertation et de débat public en amont.

Nous allons examiner un peu plus en détail ces deux lois et, au-delà, le dispositif législatif en vigueur.

1.3.1. La loi Bouchardeau (12 juillet 1983)

La loi Bouchardeau a eu le grand mérite d'ajouter à l'enquête publique effectuée en vue d'une DUP, elle-même destinée à permettre de procéder à des expropriations, procédure réservée aux personnes publiques, une seconde catégorie d'enquêtes publiques (non exclusive de la première) pour des projets susceptibles de porter atteinte de façon notable à l'environnement. Ces
enquêtes, dites « enquêtes Bouchardeau », peuvent concerner des projets ne nécessitant aucune expropriation ou portés par des personnes privées.

Le second mérite de la loi fut d'améliorer et de démocratiser les conditions dans lesquelles le public devait être informé, la manière dont il pouvait s'exprimer au cours de l'enquête : avis, suggestions, contre-propositions... Elle précisait aussi les droits des tiers qui s'estimeraient lésés par le projet.

Néanmoins, pour novatrice qu'ait été la loi Bouchardeau, elle ne remédiait pas à une des critiques principales faite par les associations de défense de l'environnement, celle du caractère tardif de l'enquête publique dans la vie des projets. C'est ce caractère tardif qui faisait dire aux associations que ce dispositif avait un caractère plus formel que réel et qu'il intervenait souvent alors que dans les esprits la décision était déjà prise.

### 1.3.2. La loi Barnier (2 février 1995)

Les prémices de cette loi se trouvent déjà dans le rapport du préfet Gilbert Carrère sur la politique des transports (1991), dans la circulaire Bianco (1992), puis dans la circulaire Billardon (1993).

En 1993, Michel Barnier, ministre de l'Environnement, demande à... Huguette Bouchardeau un rapport d'évaluation de sa loi. Son rapport inspirera largement la loi présentée par le ministre et adoptée en 1995.

La loi Barnier du 2 février 1995 vient concrétiser ces évolutions en instaurant la Commission nationale du débat public (CNDP), chargée d'organiser le débat public en amont. La loi précise les modalités de saisine de la commission. La CNDP, lorsqu'elle décide d'organiser un débat public, instaure une commission particulière présidée par un de ses membres chargée d'organiser le débat. À l'issue du débat, le président de la CNDP en dresse le bilan et en publie le compte rendu.

À la suite d'un rapport d'un groupe d'experts présidé par Nicole Questiaux, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité transforme la CNDP en autorité administrative indépendante et en élargit les missions.

### 1.3.3. La charte de l'environnement (2005)

La charte de l'environnement a été votée par le Parlement en 2004 et intégrée au « bloc de constitutionnalité<fnref n="2" /> » en 2005. Elle introduit en droit français certains des principes de la convention d'Aarhus (voir ci-après « les textes internationaux »). Elle affirme le droit pour chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Pour les sujets qui nous concernent, elle dispose en son article 7 que « toute personne

<footnote n="2">2. En droit français, le bloc de constitutionnalité comporte, outre la Constitution elle-même, des normes complémentaires et explicites contenues dans des textes telles la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le préambule de la Constitution de 1946 ou la charte de l'environnement dont il est question ici.</footnote>
a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement».

#### 1.3.4. La loi Grenelle II (2010)

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement est un très vaste texte de 257 articles nécessitant 201 décrets d'application pour connaître son plein effet. En ce qui concerne notre sujet, cette loi étend les obligations d'information environnementale et de concertation, elle réforme certaines dispositions antérieures sur l'information et la participation du public (études d'impact et enquêtes publiques « Bouchardeau », procédures de concertation hors débat public, CNDP) pour se mettre en conformité avec le droit européen. Ce sont les conditions des études d'impact qui sont le plus modifiées avec l'introduction du « cas par cas » : entre deux seuils fixés par la loi, la décision de faire une étude d'impact complète est prise au cas par cas par l'autorité publique.

#### 1.3.5. Les textes internationaux

Parallèlement, les préoccupations internationales en matière environnementale se développent et la France doit adapter son fonctionnement démocratique à ces exigences et aux engagements qu'elle prend. Au plan européen une directive de 1985 sur l'évaluation de certains projets publics et privés sur l'environnement.

En juin 1992, le sommet de la terre de Rio<fnref n="3" /> adopte une déclaration finale énonçant 27 principes. Le principe numéro 10 est ainsi rédigé :

> La meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les États doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. Un accès effectif à des actions judiciaires et administratives, notamment des réparations et des recours, doit être assuré.

Dans la lignée du sommet de la terre de Rio est élaborée la convention d'Aarhus dans le cadre de la Commission économique des Nations unies

<footnote n="3">3. La conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement tenue à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992 adopte un texte final qui énonce 27 principes. Par ailleurs, elle élabore le programme connu sous le nom d'« agenda 21 ».</footnote>
pour l'Europe (UNECE<fnref n="4" />) approuvée le 25 juin 1998 à Aarhus (Danemark) par la 4ᵉ conférence ministérielle « Environment for Europe ». Cette convention internationale a été ratifiée par la France en 2002 et présente dès lors un caractère contraignant. Elle comporte trois piliers : l'accès à l'information, la participation aux décisions, l'accès à la justice.

Bien sûr, il faudra maintenant suivre les résultats de la COP 21 qui s'est tenue à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015.

Le panorama des textes législatifs et réglementaires concernant les procédures et les consultations serait incomplet si on ne mentionnait pas la loi sur l'air du 30 décembre 1996, la loi sur l'eau et la protection des milieux aquatiques du 30 décembre 2006 (succédant à des lois de 1964 et 1992), la réglementation des installations classées<fnref n="5" />, la protection des sites, des monuments historiques, la réglementation sur les espèces protégées, la loi sur la biodiversité en préparation...

Ce dispositif se révèle d'une grande complexité. Il paraît être assez complet et pourtant, c'est celui qui se trouve mis en échec à Sivens et à Notre-Dame-des-Landes. Pour autant, on aurait tort de le passer par pertes et profits. Il a permis de réelles avancées et dans un certain nombre de cas, il a pacifié les rapports entre le maître d'ouvrage et les populations concernées par un projet.

Il nous faut maintenant entrer plus avant dans l'analyse de la contestation.

## 2. Analyse des grands traits de la contestation

La contestation des grands projets trouve sa source principale dans les considérations environnementales, et ceci d'un double point de vue. Les premières préoccupations sont celles des personnes directement concernées par le projet qui en craignent les nuisances. Ceci peut conduire à un rejet total du projet, non dans son principe, mais dans son insertion environnementale. C'est la réaction que les Anglo-saxons ont qualifiés de « NIMBY », *Not in My Backyard* (« Pas dans mon jardin »). Elle est le fait de riverains qui accordent une grande importance à leur cadre de vie. Elle peut concerner le bruit, les pollutions atmosphériques, les risques d'accident, les atteintes au paysage, le bouleversement ou la destruction d'espaces naturels ou de zones construites (habitat, sites patrimoniaux...), etc. Elle peut parfois ne pas vouloir s'afficher comme la défense d'intérêts particuliers et se dissimuler sous la défense de grands principes.

<footnote n="4">4. Cet organe est l'une des cinq commissions régionales des Nations unies. Il regroupe 56 États membres, dont pratiquement l'ensemble des pays du continent européen (Europe occidentale, centrale, orientale et Caucase), certains pays d'Asie mineure et d'Asie centrale ainsi qu'Israël, le Canada et les États-Unis.</footnote>

<footnote n="5">5. Classées au sens de la réglementation sur les risques.</footnote>
Dans les faits, cette contestation peut permettre de nouer une discussion dans la mesure où elle s'adresse à des points précis du projet sur lesquels il est possible de débattre, d'envisager des améliorations ou des modifications. Elle peut être très virulente, s'appuyer sur des réseaux locaux (élus locaux, associations, médias...) très actifs. Si son poids numérique est relativement limité, son impact peut être très grand, surtout quand des élus locaux bâtissent leur notoriété sur le soutien à la contestation. Mais en général, elle ne rompt pas le dialogue.

Le second point de vue relève de considérations environnementales plus générales qui ne concernent pas les seuls riverains. Ce peut être la défense des zones humides ou au contraire des prairies sèches dans le cadre de la préservation d'écosystèmes ou de la biodiversité (espèces rares de la faune ou de la flore) par exemple. Ou la défense d'un site, qu'il soit naturel ou celui d'un village, d'un monument, d'un édifice remarquable, d'un paysage. Ou encore la préservation de ressources naturelles (en eau par exemple, mais ce peut être le gibier ou les poissons) ou de cultures agricoles.

Les questions de principe peuvent être plus générales encore, mettant en cause le caractère d'utilité publique du projet. À quoi sert la grande vitesse ferroviaire ? Quelle est l'utilité de tel tronçon d'autoroute ? Faut-il continuer à accroître le réseau routier alors que la circulation routière contribue fortement aux émissions de gaz à effet de serre ? A-t-on besoin d'un aéroport supplémentaire à tel ou tel endroit alors que l'existant peut suffire et que le transport aérien par ses atteintes à la structure de l'atmosphère (couche d'ozone) et par ses rejets est une source majeure de pollution et de gaz à effet de serre. Sans parler du nucléaire dont les dangers qu'il fait peser sur les populations, les coûts à terme de traitement des déchets et de démantèlement sont sous-estimés.

Il ne s'agit plus ici de la défense d'intérêts particuliers. La contestation rejoint des questions plus fondamentales sur l'activité humaine et sur la place de l'homme dans l'écologie planétaire. Jusqu'où l'homme a-t-il le droit de dominer la nature ? La société industrielle dont nous sommes encore les héritiers ne se posait guère cette question. L'idée de progrès justifiait la vision prométhéenne. Mais aujourd'hui même le pape François, qui a pris le nom de ce saint qui parlait aux petits oiseaux, aux animaux et aux plus pauvres, parle du respect de la nature. Avec les travaux du GIEC<fnref n="6" /> sur le réchauffement climatique, la planète apparaît brusquement fragile et même en danger. Les ressources gratuites ou quasi gratuites et inépuisables (l'air, l'eau, la mer, l'espace) ne le sont plus. Et nous nous sentons de plus en plus responsables d'un patrimoine matériel et immatériel qui permet la vie et qui en fait la qualité pour nous et pour nos enfants.

En cette période de désenchantement de la vie publique, de désaffection pour la politique, d'affaiblissement des luttes sociales, la défense des

<footnote n="6">6. Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.</footnote>
valeurs que porte le mouvement écologiste et le militantisme qu'il suscite
apparaissent comme une nouvelle façon de s'engager pour une partie de la
jeunesse (et pas seulement la jeunesse). D'une partie seulement, si bien que
l'on peut considérer que se constitue une petite avant-garde marchante de
l'écologie militante. Curieusement, ces tendances ne se retrouvent pas bien
dans la vie politique et l'écologie politique, morcelée en chapelles étroites
et en proie à de perpétuelles luttes intestines, faisant l'objet de toutes les
moqueries et peinant à s'imposer en France.

Dans la mise en cause des grands projets, la contestation sur les principes
trouve moins de relais auprès des élus que celle liée à la défense du cadre de
vie. Tous les partis politiques traditionnels (sauf EELV) et beaucoup d'élus
locaux ont été peu ou prou partie prenante du nucléaire, des projets routiers
ou autoroutiers, des lignes ferroviaires à grande vitesse, des aéroports ou des
grandes zones d'aménagement, tous projets considérés comme des points
d'appui du développement local et de la compétitivité des territoires.

Le dialogue avec cette forme de contestation est plus difficile à nouer
d'une part parce qu'elle se situe bien souvent en amont du projet lui-même.
Faute d'avoir eu certaines discussions au moment où il aurait fallu les avoir,
ces sujets non traités vont « polluer » la vie du projet tout au long de son
cours. À la décharge de ceux qui ont la charge du débat sur les projets, il est
très difficile, dans ces domaines, de dire qu'un sujet est clos et a été « purgé »
définitivement.

Il nous faut aller encore un peu plus loin dans l'analyse de la remise en
cause des grands projets et remonter à des racines anciennes qui s'inscrivent
dans une tradition politique et sociale française (et pas seulement française).
Les courants de pensée antiautoritaires, libertaires, antijacobins et antiéta-
tiques, voire même anarchistes ou plus près de nous autogestionnaires,
influencent, en toile de fond, une partie de la contestation.

La pensée écologiste connaît son versant radical qui critique violemment
l'anthropocentrisme et l'idée que puisse exister une hiérarchie dans laquelle
l'homme dominerait la nature, s'inscrivant en cela dans la tradition du
grand géographe Élisée Reclus<fnref n="7" />. Ce courant critique l'idée même que puisse
exister un développement durable et prône la décroissance heureuse et la
sobriété. Un court livre d'Anne Frémaux, *La nécessité d'une écologie radicale*
fait une série de propositions effectivement radicales qui bouleverseraient
entièrement notre manière de vivre. Tout ce mouvement apparaît comme
très fourmillant d'idées, de publications et de personnalités au sein duquel
on peut citer des hommes comme Paul Ariès ou le très médiatique José
Bové, mais bien d'autres aussi. Il est aussi divisé à l'extrême en courants et
chapelles, en particulier sur les sujets de l'action politique. Il prône le droit
à la désobéissance civile.

<footnote n="7">7. Élisée Reclus, géographe libertaire (1830-1905).</footnote>
Cette idée, émise par des philosophes comme Thoreau<fnref n="8" /> et Emerson<fnref n="9" /> que Michel Onfray se plaît à citer et à remettre à l'honneur, nous est venue au XIXe siècle d'Amérique. Dans un article, « Désobéissance et démocratie radicale », la philosophe Sandra Laugier explique que selon Thoreau, la désobéissance est légitime lorsqu'il y a dissonance entre un discours qui sonne faux et une conviction profonde et fondamentale. Le consentement des gouvernés à la loi commune ne peut pas aller jusqu'au renoncement aux principes fondamentaux. Et Sandra Laugier d'écrire :

> Or la désobéissance s'impose quand on a épuisé l'expression du désaccord par les moyens politiques classiques, qui respectent les règles du dialogue : elle est une mise en cause certes non violente, mais radicale, d'un pouvoir devenu sourd à la contestation.

Si la reprise politique de ces idées sous une forme organisée est relative-ment faible, leur écho dans l'opinion et dans les médias est nettement plus grand.

Le « zadisme » mériterait un développement à lui tout seul. Les ZAD, « Zones à défendre » sont décrétées par un groupe de militants déterminés sur un périmètre donné, comme leur nom l'indique. La zone, qu'elle soit propriété publique ou privée, est occupée par la force et défendue, de façon virile s'il le faut, face à des groupes hostiles ou des tentatives des forces de l'ordre venues les déloger. Le recours à la violence fait débat au sein des zadistes, mais ceux-ci se montrent en général assez tolérants vis-à-vis de leurs franges plus extrêmes. Les zadistes regroupent des militants d'origines très différentes. Des « locaux » et des gens venus de loin (et même des étrangers car la défense de la planète n'a pas de frontières), des occasionnels et de plus professionnels qui peuvent passer de ZAD en ZAD. La radicalité, l'opposition frontale, l'emploi de la force y sont admis face à la brutalité et à la violence sociale de ceux qu'ils combattent.

Enfin, il y a ceux qui réclament le droit à l'insurrection et le recours à la violence contre une société en décomposition dont la violence serait de plus en plus grande. Violence physique contre violence sociale. Ces thèses ont toujours existé, mais depuis la fin d'« Action directe » en France, elles avaient décliné. Elles semblent avoir connu un regain d'intérêt, au moins intellectuel, avec le succès de librairie d'un petit livre *L'insurrection qui vient* émanant d'un mystérieux comité invisible. L'affaire du comité d'entreprise d'Air France et des polémiques qui l'ont suivi en octobre 2015 ou encore de la contestation violente de la COP 21 en sont l'illustration. La contestation des grands projets pourrait constituer un terrain propice à cette mouvance, mais rien ne le prouve. Un écrivain italien, Erri De Luca, proche des milieux d'extrême gauche, mais qui a toujours refusé la lutte armée et la clandestinité, est accusé d'avoir prôné le sabotage des installations

<footnote n="8">8. Henry-David Thoreau, philosophe américain (1817-1862).</footnote>

<footnote n="9">9. Ralph Waldo Emerson, philosophe américain (1803-1882).</footnote>
du Lyon-Turin ferroviaire et a été traduit en justice dans son pays. Il a en définitive été relaxé (octobre 2015).

Ainsi, la contestation des grands projets peut prendre toutes les formes, de celles qui acceptent les règles de discussion fixées par le législateur à celles qui contestent la démocratie formelle, qui revendiquent le droit à la désobéissance civile, des zadistes, et qui sont prêtes à recourir à la force, voire à la violence.

## 3. Les voies d'amélioration du fonctionnement démocratique

### 3.1. *Les propositions d'amélioration du dispositif législatif et réglementaire*

#### 3.1.1. Le rapport Richard

Dans son discours inaugural de la conférence environnementale, le 27 novembre 2014, le président de la République, à la suite de la mort de Rémi Fraisse annonce le lancement d'un chantier pour promouvoir « un nouveau modèle de démocratie participative ». Il demande au Conseil national de la transition écologique (CNTE) de faire des propositions de réforme afin que « les mauvais projets soient arrêtés rapidement, et les bons accélérés ». Il suggère par ailleurs, dans les situations de blocage, le recours à des référendums locaux, qui valent « toujours mieux que le fait accompli ou que l'enlisement ».

Le CNTE, présidé par Ségolène Royal, ministre de l'Environnement, dans sa séance du 6 janvier décide de composer en son sein une commission présidée par Alain Richard, ancien ministre et sénateur du Val d'Oise. Sa mission, fixée par lettre du 4 février 2015, est simplement décrite en trois objectifs : « renforcer les procédures existantes, assurer la transparence du débat public, ne pas allonger les délais. »

Alain Richard remet son rapport intitulé *Démocratie environnementale: débattre et décider* le 3 juin 2015. Celui-ci est présenté le 16 juin suivant au CNTE. Sa réception a été fraîche, polluée qu'elle fut par la loi Macron et ses dispositions prévoyant que le gouvernement soit autorisé à légiférer par ordonnance sur les mêmes sujets. Ceci conduisit quatre ONG à dénoncer un déni de démocratie et à boycotter la séance du CNTE<fnref n="10" />.

Le rapport est pourtant clair, aisé de lecture et fait des propositions qui ont été jugées limitées, mais qui sont concrètes. Avant d'avancer ses propositions, Alain Richard fait un certain nombre de notations très pertinentes : la nécessité d'admettre le conflit et ne pas le juger comme un

<footnote n="10">10. France Nature Environnement (FNE), Les Amis de la terre, la Ligue de protection des oiseaux (LPO), *Surfrider Foundation*.</footnote>
échec à condition de le délimiter, l'impossibilité de réduire tous les points d'opposition, le manque de solutions alternatives proposées (y compris ne rien faire), le réel apport du débat public, l'intérêt des concertations amont pour mener la discussion sur les objectifs du projet et éviter qu'elles ne troublent les débats ultérieurs, la faible participation du grand public aux débats, d'où l'intérêt des formes nouvelles d'expression et de discussion.

La proposition essentielle porte sur la participation en amont des citoyens. Elle interviendrait de droit pour les « plans et programmes » et pour les projets relevant de la Commission nationale du débat public (CNDP). Pour les autres projets, elle interviendrait soit à l'initiative du porteur du projet, soit à celle du préfet, soit relèverait d'une « initiative représentative » émanant d'élus, d'associations ou de citoyens (ce droit d'initiative constitue une forte nouveauté). Si aucun des trois modes d'engagement de la participation amont n'est demandé, elle n'a pas lieu. Ce régime facultatif suppose que l'existence des projets soit connue, d'où l'introduction de la déclaration d'annonce de projet.

En contrepartie de ce dispositif que d'aucuns ont considéré comme un nouvel alourdissement des procédures, mais qui peut faire au contraire gagner du temps ensuite, la commission propose de simplifier certaines procédures en aval pour éviter d'évoquer plusieurs fois les mêmes sujets. Elle propose un droit d'alerte des porteurs de projet en cas d'absence de décision des autorités publiques qui peuvent bloquer de longs mois des dossiers pourtant complets.

La commission s'est penchée sur un autre sujet que le président de la République avait abordé le 14 décembre, celui du vote citoyen. Mais elle ne conclut pas sur ce sujet et ne formule pas de recommandation.

### 3.1.2. Les autres propositions

D'autres propositions ont été formulées dans le cadre de la commission Richard ou en dehors d'elle. La commission a reçu beaucoup de contributions, de ses membres, des personnes auditées et du public. Mais en dehors même du cadre de ce débat, les idées sont nombreuses, d'intérêt divers certes, mais d'une grande richesse. Il est impossible de rendre compte ici du foisonnement de toute cette matière. À titre d'exemple, nous avons analysé quelques propositions.

Les propositions de la fédération France nature environnement<fnref n="11" /> ne sont pas très détaillées. Elles ont l'avantage d'être simples et lisibles, mais on reste un peu sur sa faim quant au contenu précis de ce qui est souhaité.

La plate-forme des mouvements contre les grands projets inutiles se situe en dehors des associations environnementales reconnues et regroupe une douzaine de représentants (autoproclamés ?) de mouvements d'opposition

<footnote n="11">11. La FNE est une fédération d'associations. Elle regroupe près de 3 000 associations.</footnote>
à de grands projets (Notre-Dame-des-Landes, Bure, ferme des Mille Vaches, autoroutes...) Ses propositions sont touffues et n'apparaissent que peu de dispositions pratiques et opérationnelles. En revanche, elles dénotent, et plus encore les commentaires qui les accompagnent, d'une extrême méfiance envers tout ce qui est institutionnel: les fonctionnaires sont de parti pris, les élus sont impliqués dans les projets, les « faux experts » sont liés aux parties, si bien que le débat public est accusé d'être en permanence faussé. À ceci s'ajoutent le manque de moyens matériels des opposants, l'absence de garant de la neutralité des débats et une justice administrative jugée peu efficace et peu courageuse.

À l'opposé des propositions techniques, la fondation de Nicolas Hulot pour la nature et l'homme (FNH) fait des propositions à caractère fortement politique. Ces propositions sont plus intéressantes pour nous du fait de leur volonté de poser le problème de la démocratie dans toutes ses dimensions.

Il est difficile d'en rendre compte dans le cadre de cet article et on se référera aux publications de la fondation ou faites par des personnalités qui en sont proches. De façon schématique, on peut dire que la FNH fait trois séries de propositions.

Tout d'abord, avec « Humanité et biodiversité », elle avance onze propositions concrètes pour améliorer le dispositif actuel, propositions qui vont jusqu'à la suppression de la CNDP au profit d'un « haut comité des débats citoyens » ou d'une « haute autorité de la participation du public » qui recevrait les demandes issues du droit d'initiative populaire, constituerait une instance de recours et favoriserait l'utilisation de méthodes innovantes en matière de démocratie participative. Elle propose aussi d'instaurer un droit de saisine (par les ONG ou sur pétition citoyenne) de la commission en charge du débat public pour les projets sensibles hors domaine normal du débat public. Elle propose aussi de créer un garant du débat public, indépendant de toutes les parties et de l'État.

En second lieu, elle fait des propositions d'ordre constitutionnel en instaurant un tricamérisme, avec une troisième assemblée en charge du long terme et un président de la République en retrait, orienté sur l'intérêt général et les sujets à long terme.

Enfin, elle propose de recourir à des méthodes nouvelles en matière de démocratie participative, en particulier les « World Café », les forums citoyens ouverts, les jurys citoyens et les budgets participatifs. Nous reviendrons sur ces sujets dans la suite de notre article.

La CNDP a formulé un certain nombre de propositions précises et argumentées. Elle les a traduites en projets de modifications des textes législatifs et réglementaires. Elle les a faites précéder d'un préambule auquel on pourra utilement se référer.

On retrouve dans le rapport Richard l'écho de plusieurs des propositions de la CNDP, de la FNH et d'autres associations.
## 3.2. La question plus profonde des nouvelles formes de démocratie

Si, comme nous l'avons souligné au début de cet article, la contestation des grands projets tire une part de sa force de la crise de fonctionnement de la démocratie, on peut aussi remarquer que nombre de propositions de renouvellement de la démocratie émanent des milieux de défense de l'environnement et du mouvement écologiste, au sens large. Si bien qu'il faut se demander si ce n'est pas de sa contestation que la démocratie peut tirer les forces de son renouveau.

### 3.2.1. L'approche de quelques intellectuels

On ne peut pas aborder ces questions sans évoquer la figure du philosophe allemand Jürgen Habermas, compte tenu de l'influence qu'il exerce dans ce domaine, que ce soit à travers ses travaux, ses ouvrages ou ses enseignements. Il est un des penseurs de « l'éthique de la discussion ». Si l'on a bien compris sa pensée, Habermas pense que sur les questions fondamentales, les principes de base (les normes) de la vie sociale peuvent se dégager du débat, de la discussion entre citoyens égaux et libres de toute recherche d'avantages personnels plutôt que de trouver leur source dans un impératif que chacun irait chercher au plus profond de lui-même (Kant) ou dans des vérités révélées.

En France, Pierre Rosanvallon a consacré une large part de ses travaux et de ses ouvrages à la question de la démocratie et de l'épuisement de la démocratie représentative. Il soutient l'idée que la démocratie ne saurait être intermittente (au moment des élections) et que le pouvoir du peuple souverain n'a pas été remis en totalité à ses élus. Au contraire, il prône une démocratie continue, ce qui suppose d'inventer de nouveaux modes de fonctionnement. Dans *La contre démocratie, la politique à l'âge de la défiance* (2006) et *La légitimité démocratique, impartialité, réflexivité, proximité* (2008), il formule une vive critique de la démocratie représentative dans son état actuel et quelques exigences quant au fonctionnement de la « contre démocratie » : impartialité incarnée par les autorités indépendantes (à condition qu'elles soient insoupçonnables), réflexivité du politique dont l'objet est d'approfondir les sujets, de créer de la compréhension commune, de rendre le monde intelligible et de donner du sens aux règles communes, avec de la considération pour chacun, de l'écoute et de l'interaction, la démocratie participative étant chez Rosanvallon une démocratie interactive « bidirectionnelle ». Dans cette vision, l'intérêt général ne préexiste pas au débat, il ne le surplombe pas, il se coconstruit. Héritier du socialisme autogestionnaire du PSU, Rosanvallon rejoint là les idées d'un Condorcet, grand théoricien de la Révolution.

On pourrait continuer longtemps le panorama des intellectuels qui s'intéressent aux nouvelles formes de la démocratie. Le mieux est évidemment
de les lire ou de les écouter. Nous ne voudrions pas refermer ce bref chapitre
sans citer Yves Sintomer (2007, 2008, 2011) dont les écrits, ceux d'un homme
plus jeune, soucieux de s'engager dans la vie de la cité et qui, s'il pratique
la critique vigoureuse, ne sombre pas dans le pessimisme ambiant, ont
stimulé l'auteur de cet article. Il aborde dans ses ouvrages de nombreux
sujets concrets: tirage au sort des représentants du peuple, jurys citoyens,
budgets participatifs, gestion de proximité.

3.2.2. Construire les désaccords

La formule est empruntée à Patrick Viveret<sup>12</sup>, comme l'est une bonne
part des idées ici esquissées. Le sujet des désaccords et des conflits est
premier dans la question des pratiques démocratiques que nous abordons
maintenant.

La démocratie dans la conception qu'en a l'auteur de cet article n'est
pas la tyrannie de la majorité, ni une façon d'imposer à tous un point de
vue, serait-il celui du plus grand nombre. Elle est aussi le respect de la
diversité des opinions, de la liberté de leur expression, l'écoute mutuelle
et l'approfondissement des sujets de divergence. Elle doit enfin permettre
de prendre des décisions collectives fortes, assumées et assurées de pouvoir
être conduites à leur terme, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui.

C'est pourquoi cette phase de « construction de désaccords » apparaît
comme essentielle. La méthode proposée par Patrick Viveret dépasse évi-
demment le seul cadre des grands projets et concerne des sujets de société
comme le mariage gay ou la procréation médicalement assistée, ou de
politique industrielle comme le nucléaire ou les OGM. Patrick Viveret pro-
pose une méthode pour qu'un groupe construise ensemble ses désaccords
et pour que le collectif « s'enrichisse de ses désaccords » et acquiert de
l'intelligence collective. La première phase consiste à libérer les émotions,
non pas à les nier, mais au contraire à les exprimer. On peut penser que
cette phase peut aussi servir à expliciter les enjeux individuels et collectifs.
La seconde phase consiste à libérer les idées, à dire les arguments, à noter les
vrais points de désaccord et ceux qui ne le sont finalement pas. Le groupe
se sépare en débatteurs de deux opinions divergentes et en assemblée qui
écoute, intervient, pose des questions. La troisième phase consiste à faire
dire aux tenants d'un point de vue ce qui leur a paru important chez leurs
contradicteurs et réciproquement, toujours sous le regard de l'assemblée
qui intervient. Les débatteurs peuvent changer et passer à l'assemblée pour
éviter l'excessive personnalisation et la montée des passions.

Cette méthode (d'autres aussi, car la gestion des conflits est riche de
littérature et de propositions, en particulier dans le domaine social) a le

<footnote n="12">12. Patrick Viveret est par ailleurs l'auteur d'une contribution au présent ouvrage. Il est aussi le tenant d'une « sobriété heureuse », d'une société apaisée et fraternelle où l'individu admettrait de « ne pas tout vivre ». Il prône de nouveaux indicateurs de richesse.</footnote>
grand avantage de ne pas vouloir à tout prix nier les désaccords et supprimer les conflits, mais de les explicitier à leur bon niveau; mais elle présente un inconvénient important, celui de la taille. Elle s'applique à un petit groupe, mais comment passe-t-on à toute une population? Par le système de la représentation, de la délégation, de l'élection? Mais n'est-ce pas justement celui qui est contesté? Et, quand on aura délimité, construit les désaccords, comment la validité de ce constat tiendra-t-elle dans le temps? Autrement dit, comment une construction faite à un moment donné avec des acteurs en nombre limité se généralise-t-elle dans le temps et dans l'espace ?

Ces questions posent celle de la représentation citoyenne ou du vote citoyen.

### 3.2.3. Représentation ou participation directe des citoyens ?

#### La représentation des citoyens

Un certain nombre des méthodes que nous allons évoquer suppose de constituer un collège de citoyens. La question est donc de savoir comment désigner ces citoyens. On peut recourir aux élus existants : locaux et nationaux (communes, départements, régions, Assemblée nationale et Sénat). C'est la logique des institutions. Les élus sont là pour ça ! Mais c'est le système qui est plus ou moins en échec à Sivens ou à Notre-Dame-des-Landes. On aurait toutefois tort de le passer par pertes et profits, car il est à la base du fonctionnement de nos démocraties représentatives et il permet d'éviter des dérives aventureuses. Dans tous les systèmes où les avis émis sont consultatifs et non contraignants, la décision finale revient toujours à l'autorité compétente, ce qui ne la dépossède pas de son pouvoir « républicain », même si elle ne peut pas ignorer les débats et les avis émis.

L'élection peut désigner un groupe de citoyens en charge de décortiquer un sujet, de débattre, de formuler un avis ou de prendre une décision. Elle est complexe à mettre en œuvre car elle pose la question du collège électoral (qui sont les citoyens concernés ?), du système électoral et des candidatures. En définitive, elle n'est pas proposée par grand monde.

À l'opposé, il y a un système fort démocratique issu des sociétés antiques, celui du tirage au sort des représentants du peuple. Pas de campagne, pas de promesses, beaucoup d'aléas. On peut former ces représentants, les dédommager, les rémunérer.

Pour diminuer l'aléa, on peut tirer au sort des quotas pour assurer une plus grande représentativité. Mais le débat sur la définition des quotas risque d'être sans fin. Et les représentants ne sont plus des citoyens « lambda », mais des représentants de catégories.

Le système le plus courant est celui de la désignation de représentants par les parties concernées ou par des instances plus neutres. Il présente le même inconvénient que celui cité précédemment (le représentant n'est pas un représentant des citoyens mais de la catégorie qui l'a désigné).
À travers ces considérations, on mesure la difficulté de constituer des groupes représentatifs, le manque de légitimité de leur vote éventuel et la difficulté de prévoir des avis contraignants. Néanmoins la quasi-totalité des autorités de régulation, conseils, comités, commissions de toute nature qui ornent les salons de la République sont constitués sur ce modèle.

### 3.2.4. La participation directe des citoyens :
les systèmes ouverts et le vote citoyen

Afin d'éviter ces débats sur la légitimité de la délégation des citoyens à un groupe fermé, d'aucuns préconisent des lieux de débat ouverts à tous en recourant à des méthodes permettant d'associer un grand nombre de personnes. Ce sont les forums citoyens ouverts, les « World Cafés » ou les débats sur Internet par exemple. Nous allons y revenir.

Mais alors, pourquoi ne pas consulter directement les citoyens par un vote sur le projet ? On balaye ainsi la question de la représentativité et de l'opacité puisque c'est le peuple souverain qui tranche. La Suisse pratique ainsi depuis les origines de sa vivace démocratie directe. Au cours de l'année le citoyen helvétique est, à de nombreuses reprises, conduit à se prononcer sur des questions parfois fort complexes par des votations fédérales, cantonales ou locales. La votation est précédée de débats dans les médias et de publications dans lesquelles le sujet est analysé. La votation peut-être d'initiative populaire. Dans les faits, le nombre de consultations ne diminue pas, mais la participation fléchit, les citoyens manifestant une lassitude certaine devant des sujets de plus en plus ardus.

En France, lors de son intervention à la conférence environnementale annuelle, le président de la République a évoqué, dans les situations de blocage, le recours à des référendums locaux. Le rapport Richard n'a pas repris cette suggestion, bien que, comme on l'a vu précédemment, la consultation locale soit possible sous deux formes : le référendum contraignant dans lequel l'assemblée délibérante remet son pouvoir de décision au peuple, disposition qui n'a jamais été utilisée depuis son introduction en 2003, ou la consultation pour avis. On peut dire que, de tous les côtés, il y a beaucoup de frilosité à user de ces dispositions et encore davantage à en étendre le champ d'application. Les objections sont sérieuses et ne peuvent être balayées du revers de la main, mais il est tout de même permis de se demander pourquoi d'autres pays parviennent à y recourir. Pour plus de détails sur la teneur du débat, on pourra se référer au rapport Richard qui en fait une analyse équilibrée.

### 3.3. *Les outils des nouvelles formes de démocratie utilisables*
*pour la discussion des grands projets*

Notre présentation serait incomplète si nous ne passions pas brièvement en revue les principaux outils proposés.
– Le jury citoyen est un groupe fermé de citoyens, peu nombreux, 15 à 25, généralement tirés au sort à partir d’une liste préétablie (candidats, liste stratifiée par quota) ou sur la liste électorale, appelés à donner un avis sur une question complexe ou, plus rarement, à suivre et à évaluer l’action publique. Ils disposent de moyens et de temps (y compris de formation).

Il est peu utilisé en France, mais plus fréquemment en Allemagne, en Espagne, au Canada et dans les pays nordiques<fnref n="13" />.

– La conférence de citoyens, la conférence de consensus, la convention de citoyens sont des outils proches, avec de nombreuses variantes. Elles trouvent leurs origines aux États-Unis où elles concernent les questions médicales. Reprises en Allemagne, utilisées dans le domaine de la bioéthique, elles ont d’abord été constituées de professionnels ou d’un public concerné (des patients par exemple) avant de concerner le citoyen ordinaire. Elles sont aussi bien initiées par des acteurs publics que privés (laboratoires pharmaceutiques par exemple). Comme les jurys citoyens, elles comportent le plus souvent un petit nombre de participants, mais peuvent présenter des formes élargies.

La France y a recouru avec parcimonie, sur les OGM, sur le changement climatique et sur les boues domestiques. L’institut Montaigne l’a employée sur le système de santé. Mais l’utilisation en est plus courante aux États-Unis, en Allemagne et Europe du Nord.

Toutes ces méthodes intéressent d’abord un nombre restreint de citoyens. À 20 ou 25, aucune garantie de représentativité ne peut être donnée pour des raisons évidentes de non-validité de l’échantillonnage.

– Les budgets participatifs sont des méthodes plus ouvertes à une participation élargie des citoyens. Leur origine remonte à Porto Alegre, au Brésil, ville d’un million d’habitants où le parti des travailleurs a décidé, après sa victoire, d’élaborer son budget de façon remontante, à partir de discussions par quartiers, ceux-ci nommant des délégués au Conseil du budget participatif dotés de mandats impératifs. En fait, les mandats impératifs furent abandonnés car ils bloquaient toute discussion entre délégués.

En France les adaptations furent plus timides: le Poitou-Charentes élabora ainsi le budget des lycées (10 millions d’euros) avec les personnels, les parents d’élèves et les lycéens eux-mêmes, Paris y affecta 5% de son budget d’investissement.

– Le sondage délibératif est une méthode qui paraît assez naturelle. Si on veut l’avis du peuple, sans recourir à une consultation électorale, pourquoi ne pas le lui demander par le truchement des sondages? La méthode présente les mêmes inconvénients que le référendum ou la consultation, celle de l’immédiateté, sans recul. Mais elle peut être améliorée en constituant un

<footnote n="13">13. Deux pays semblent être à la pointe en ce qui concerne les exercices pratiques de démocratie renouvelée, le Danemark et le Canada. Deux continents, et pas des moindres, paraissent hors du champ des analyses et des observations, l’Asie et l’Afrique.</footnote>
panel (qui peut être large et représentatif) qui est informé du sujet dont il a
à traiter, qui est formé et qui est régulièrement interrogé sur des questions
complexes de la façon la plus neutre possible.

– Internet est un outil puissant et facilement accessible. Pour l’accès à l’information, il est irremplaçable, celle-ci pouvant être consultée ou directement adressée aux utilisateurs intéressés. De même, il peut permettre de collecter des avis plus nombreux, le tout étant d’être capable de les traiter. Les choses deviennent un peu plus compliquées dans l’organisation de forums ouverts. Mais des expériences intéressantes existent : e-assemblées, e-consultations, e-participation législative, e-comités de quartier…

– Les forums ouverts, les « World Cafés » et les cafés découvertes s’adressent à des groupes qui peuvent aller jusqu’à plusieurs milliers de personnes, portant toutes un réel intérêt à la question étudiée. Il est un peu complexe d’entrer ici dans la méthodologie utilisée, mais les résultats sont jugés étonnants par ceux qui y ont recouru. Ces méthodes sont très prisées de la FNH.

3.3.1. Une démocratie renouvelée dans ses pratiques
pour un État plus stratège

Bien entendu, nous sommes partis, dans cet article, d'un présupposé,
celui selon lequel l'État stratège était légitime et nécessaire. Si, dans son
rôle stratégique, il était soit illégitime parce que soumis aux lobbys ou
confisqué par une classe politique plus soucieuse de ses intérêts propres que
de l'intérêt général, soit inutile parce que les mécanismes de l'économie de
marché seraient suffisants, notre article n'aurait naturellement aucun sens.

Mais pour légitime et nécessaire qu'il soit, il est souvent mis en échec
sur ses grands projets par une opposition vivace. Si cette opposition se
révèle être une contestation de la stratégie même de l'État ou un désaccord
sur l'ensemble d'un schéma de déploiement de cette stratégie (schéma
directeur, plan ou programme d'ensemble), le débat doit porter sur la
stratégie elle-même et son déploiement. Comme nous l'avons dit, il est
important que ce débat ait lieu bien en amont de tout projet, qu'il soit
mené de façon démocratique et qu'il soit conclu. Prendre du temps sur
les questions de principe est une façon d'en gagner ensuite en évitant que
ne resurgissent en permanence des questions qui auraient été mal traitées
ou que ne s'ouvrent tardivement des débats qui auraient été escamotés
ou tronqués. Les promoteurs de projet auraient tort de croire que dans le
monde d'aujourd'hui, on peut conduire un projet en catimini, en en parlant
le moins possible. Mais il est indispensable que cette phase soit conclue,
que les positions des parties prenantes soient actées et que les instances
en charge de la décision fassent connaître leur position. Les questions ne
peuvent rester pendantes.

Cependant, la contestation peut porter non pas sur la finalité d'un projet,
mais sur sa conception, son contenu et les modalités de sa réalisation. Là
aussi, le débat doit être mené de façon démocratique, mais si la discussion
des finalités a eu lieu auparavant, il doit être possible d'aborder plus
rapidement les questions concrètes qui préoccupent les citoyens et, en
définitive, ne pas allonger les délais de réalisation des projets. Il faut se
donner le temps de la réflexion pour déterminer les orientations que l'on
va prendre et accélérer le temps de l'action et de la réalisation, il faut
apprendre aux instances de décision à la fois à conduire les discussions
dans un esprit réellement ouvert et à décider aux différentes étapes de la
procédure d'avancement d'un projet.

Cette recommandation de ne pas fuir le débat et, au contraire, d'ap-
profondir le fonctionnement de la démocratie de proximité, peut sembler
inadéquate dans le climat de désaffection croissante pour les institutions
démocratiques. Mais a-t-on vraiment le choix ? On ne reviendra ni à l'exer-
cice solitaire de l'autorité, ni au secret des décisions.

La demande de démocratie reste forte, que ce soit de la part des
philosophes, des sociologues, des économistes et des autres « intellectuels »
que du « terrain », des associations, des militants ou des citoyens, si bien qu'il
apparaît que c'est de la contestation de la démocratie que peuvent surgir les
voies de son renouvellement. L'idée de la démocratie écologique n'est pas
tout à fait un vain mot, même si l'écologie politique est bien décevante. Ce
sont bien les sujets de l'environnement qui paraissent au cœur du débat sur
la démocratie.

La diversité des idées émises et des outils proposés est grande. Saura-t-on
s'en saisir, les trier, les choisir ? Saura-t-on maintenir un cap (ou des caps)
stratégique fort dans une démocratie foisonnante ? Peut-on même espérer
que l'État stratège se renforce du débat démocratique renouvelé ? Un État
qui accepte le débat et qui joue le jeu de la démocratie est-il condamné à
être un État faible ? Au contraire, n'est-ce pas le manque de stratégies claires
et affirmées qui affaiblit l'État ? Plus de démocratie, plus de débat, plus
d'idées et d'opinions émises pour bâtir une nation plus forte de ses décisions
assumées. Y parviendra-t-on ? Ce n'est pas certain, mais notre conviction est
qu'il n'est pas d'autre voie.

Sources et références

Circulaires

Bianco du 15 décembre 1992 relative à *la* conduite des grands projets nationaux d'infrastructures.

Billardon du 14 janvier 1993 relative aux procédures d'instruction des projets d'ouvrages électriques d'EDF.

Directives

85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

97/11/CE du 3 mars 1997
Lois

83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement (loi Bouchardeau).

95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (loi Barnier).

2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

2019-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (loi Grenelle II).

Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.

ARIES P., *Paul Ariès, objecteur de croissance et amoureux du bien-vivre*, http://paularies.canalblog.com.

BOURG D., 2011, *Pour une 6ᵉ République écologique*, Paris, Odile Jacob.

FRANÇOIS (pape), 2015, *Lettre Encyclique Laudato si du Saint Père François sur la sauvegarde de la maison commune*, Paris, Artège.

FRÉMAUX A., 2011, *La nécessité d'une écologie radicale*, Paris, Sang de la terre.

HABERMAS J., 1992, *De l'éthique de la discussion*, Paris, Flammarion.

LAUGIER S., 2014, Séminaire ETAPE (Explorations théoriques anarchistes pragmatistes pour l'émancipation).

Le Comité invisible, 2007, *L'insurrection qui vient*, Paris, La Fabrique.

NICOLON A., 1981, « Oppositions locales à des projets d'équipement », *Revue française de sciences politiques*, vol. 31, n° 2.

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VIVERET P., 2012, *La cause humaine, du bon usage de la fin d'un monde*, Paris, Les liens qui libèrent.
IIIe partie

# ÉTAT STRATÈGE, EUROPE ET MONDIALISATION
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# Chapitre 10

## État stratège, (re)localisation des activités et mondialisation

Jacques MAZIER et El Mouhoub MOUHOUD

Le point de départ est un constat bien établi. La France est enlisée dans la croissance lente et le chômage de masse. Elle est marquée par le déclin industriel et les déséquilibres de la balance des opérations courantes. Cette situation n'est pas propre à la France. Elle se retrouve dans l'ensemble des pays de l'Europe du Sud en contraste avec les pays du bloc allemand où la croissance est plus soutenue, le plein emploi quasiment atteint et les excédents courants colossaux. L'Allemagne est de plus en plus un créditeur net, le reste de la zone euro débiteur. Les capacités de production industrielle se renforcent autour de l'Allemagne avec un fort effet d'agglomération, elles déclinent ailleurs. Le PIB par tête a été croissant dans le bloc allemand depuis 2009. Il a stagné et même diminué dans le reste de la zone euro. Ces évolutions divergentes reflètent une hétérogénéité structurelle bien connue entre l'Allemagne et le reste de la zone euro. L'Allemagne est plus spécialisée dans l'industrie manufacturière, son taux de recherche et développement est plus élevé, sa main-d'œuvre plus qualifiée, ses entreprises sont de plus grande taille et plus productives, sa compétitivité est plus forte. Ceci se reflète dans des désajustements de change persistants au niveau intra-européen. En moyenne l'euro allemand est sous-évalué tandis que l'euro est surévalué pour le reste de la zone. En l'absence de mécanismes d'ajustement et d'institutions adaptées les tensions sont très fortes au sein de la zone euro. Ceci plaide pour des politiques industrielles et des politiques de localisation des activités pour compenser en partie les forces centrifuges qui sont à l'œuvre. Mais ces politiques seront de nature différente selon les scénarios européens et internationaux dans lesquels elles s'inscrivent.

Le chapitre est organisé de la manière suivante. Une première partie analyse les contraintes internationales dans lesquelles s'inscrit l'intervention de l'État stratège en France. Elle retrace les déséquilibres et les désajustements de change qui sont présents au niveau européen et les transferts implicites qui en résultent entre les pays. Les scénarios qui peuvent être envisagés au niveau européen et au niveau de l'économie mondiale sont dégagés, impliquant des stratégies de localisation assez différenciées selon les cas. Une deuxième partie retrace les outils pouvant être mis en place pour infléchir
les forces en présence et orienter les localisations d'activités : diagnostic sur les logiques de localisation et indicateurs de vulnérabilité, caractérisation des catégories de territoire. Une troisième partie présente les interventions qui seraient envisageables illustrant ce que pourrait être en la matière un État stratège<fnref n="1" />.

# 1. État stratège et contrainte internationale

Les possibilités d'intervention de l'État stratège, en France comme ailleurs, dépendent des contraintes internationales qui pètent sur l'appareil productif national. La France appartient à la zone euro qui est marquée par de profonds déséquilibres structurels. La nature de ces déséquilibres doit d'abord être étudiée. Il sera ensuite possible de décrire les scénarios européens et internationaux dans lesquels peut s'inscrire l'action de l'État stratège en matière de localisation d'activités et de politique industrielle au niveau des territoires.

## 1.1. *Les déséquilibres structurels de la zone euro*

La crise de la zone euro reflète des déséquilibres structurels qui se situent, non au niveau global, mais au niveau intra-européen. Au niveau de l'ensemble de la zone euro, la balance courante est proche de l'équilibre et le déficit budgétaire est plus faible que dans plusieurs autres pays de l'OCDE. Des années 1990 aux années 2010, l'euro a été proche de son taux d'équilibre. Mais les déséquilibres intra-européens ont été très importants. Au cours des années 2000, les pays d'Europe du Nord ont accumulé de larges excédents courants contrastant avec les déficits des pays d'Europe du Sud. Ces évolutions reflètent, en partie, des désajustements de taux de change croissants au sein de la zone euro. Ces désajustements de change peuvent être estimés en utilisant l'approche FEER (Fundamental Equilibrium Exchange Rate). Le FEER est le « taux de change d'équilibre fondamental » qui permet d'atteindre simultanément l'équilibre externe (une balance courante soutenable) et l'équilibre interne (le plein emploi non inflationniste). Ce concept a été développé à partir des années 1980 par John Williamson. Un écart positif entre le taux de change observé et le taux de change d'équilibre correspond à une sous-évaluation, un écart négatif à une surévaluation. Duwicquet et al. (2013) ont ainsi montré que depuis le début des années 2000, les désajustements dans la zone euro se sont accrus. Une scission s'observe entre les pays du bloc allemand de plus en plus sous-évalués et les autres de plus en plus surévalués. En moyenne

<footnote n="1">1. Ces 2 dernières parties s'inspirent de la 3e partie de *Relocalisations*, 2013.</footnote>
de 2005 à 2010, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Finlande ont été sous-évalués de 13% alors que la Grèce, le Portugal, l'Espagne et la France ont été surévalués de 23%.

<table><caption>Tableau 9: Désajustements des taux de change effectifs réels (en %). Un nombre positif indique une sous-évaluation, un nombre négatif une surévaluation, en pourcentage de la valeur observée.</caption><thead><tr><th></th><th>EU</th><th>FRA</th><th>GER</th><th>ITA</th><th>SPA</th><th>AUT</th><th>FIN</th><th>IRL</th><th>NLD</th><th>PRT</th><th>GRC</th></tr></thead><tbody><tr><td>1994</td><td>-3,4</td><td>3,1</td><td>-10,5</td><td>9,2</td><td>0,6</td><td>-3,1</td><td>-1,7</td><td>3,8</td><td>0,8</td><td>4,3</td><td>13,9</td></tr><tr><td>1995</td><td>1,2</td><td>1,4</td><td>-9,4</td><td>11,2</td><td>8,8</td><td>-8,3</td><td>7,2</td><td>3,8</td><td>0,8</td><td>7,0</td><td>1,3</td></tr><tr><td>1996</td><td>4,2</td><td>3,9</td><td>-4,8</td><td>9,4</td><td>-4,6</td><td>-9,2</td><td>9,3</td><td>0,8</td><td>0,4</td><td>-11,3</td><td>-12,5</td></tr><tr><td>1997</td><td>3,5</td><td>15,2</td><td>-3,2</td><td>8,2</td><td>-0,8</td><td>-8,8</td><td>16,9</td><td>0,6</td><td>1,8</td><td>-19,3</td><td>-12,7</td></tr><tr><td>1998</td><td>0,6</td><td>15,4</td><td>-5,2</td><td>5,1</td><td>-1,4</td><td>-3,5</td><td>17,4</td><td>-0,8</td><td>-2,2</td><td>-18,5</td><td>-8,4</td></tr><tr><td>1999</td><td>2,0</td><td>19,5</td><td>-8,1</td><td>1,8</td><td>-6,9</td><td>-2,9</td><td>17,6</td><td>0,4</td><td>-0,7</td><td>-23,7</td><td>-17,8</td></tr><tr><td>2000</td><td>0,1</td><td>7,4</td><td>-8,4</td><td>-0,7</td><td>-10,0</td><td>1,1</td><td>21,4</td><td>-2,2</td><td>-3,7</td><td>-28,7</td><td>-25,2</td></tr><tr><td>2001</td><td>6,9</td><td>7,6</td><td>-3,5</td><td>-1,2</td><td>-13,0</td><td>-3,5</td><td>22,2</td><td>-5,4</td><td>-6,4</td><td>-34,3</td><td>-24,3</td></tr><tr><td>2002</td><td>6,6</td><td>2,4</td><td>3,5</td><td>-4,2</td><td>-12,9</td><td>9,8</td><td>23,0</td><td>-6,2</td><td>-8,2</td><td>-27,4</td><td>-22,4</td></tr><tr><td>2003</td><td>2,2</td><td>-3,0</td><td>2,2</td><td>-6,9</td><td>-13,6</td><td>2,9</td><td>12,0</td><td>-6,8</td><td>-3,0</td><td>-23,8</td><td>-11,8</td></tr><tr><td>2004</td><td>6,6</td><td>-5,7</td><td>9,0</td><td>-1,9</td><td>-22,0</td><td>1,2</td><td>12,7</td><td>-7,2</td><td>-1,1</td><td>-33,8</td><td>1,0</td></tr><tr><td>2005</td><td>1,8</td><td>-11,2</td><td>11,6</td><td>-1,2</td><td>-30,7</td><td>3,8</td><td>5,5</td><td>-7,3</td><td>1,6</td><td>-44,2</td><td>-4,6</td></tr><tr><td>2006</td><td>0,3</td><td>-8,8</td><td>16,5</td><td>-0,7</td><td>-34,0</td><td>7,9</td><td>9,4</td><td>-5,1</td><td>6,1</td><td>-42,5</td><td>-5,1</td></tr><tr><td>2007</td><td>0,1</td><td>-12,8</td><td>18,4</td><td>-0,3</td><td>-42,0</td><td>10,4</td><td>11,5</td><td>-11,1</td><td>3,1</td><td>-33,8</td><td>-7,4</td></tr><tr><td>2008</td><td>-2,6</td><td>-19,8</td><td>14,3</td><td>-5,7</td><td>-46,7</td><td>12,6</td><td>4,5</td><td>-14,1</td><td>0,0</td><td>-45,9</td><td>-10,1</td></tr><tr><td>2009</td><td>0,6</td><td>-11,6</td><td>16,3</td><td>-2,0</td><td>-21,4</td><td>7,2</td><td>-0,4</td><td>-2,5</td><td>2,1</td><td>-35,4</td><td>-0,4</td></tr><tr><td>2010</td><td>1,6</td><td>-8,9</td><td>20,2</td><td>-3,2</td><td>-21,5</td><td>9,8</td><td>3,4</td><td>8,1</td><td>8,4</td><td>-26,8</td><td>-11,5</td></tr><tr><td>2011</td><td>8,2</td><td>-15,4</td><td>16,9</td><td>-4,1</td><td>-19,5</td><td>6,9</td><td>-7,3</td><td>3,9</td><td>6,6</td><td>-22,1</td><td>-46,2</td></tr><tr><td>2012</td><td>14,1</td><td>-14,1</td><td>19,9</td><td>4,3</td><td>-1,3</td><td>7,8</td><td>-5,2</td><td>13,0</td><td>7,1</td><td>2,7</td><td>-15,9</td></tr></tbody></table>

Note: Prévisions pour 2012 basées sur le *World Economic Outlook* du FMI d'octobre 2013; voir Jeong *et al.* (2010) pour une description du modèle d'échange international et la méthodologie utilisée pour le calcul des désajustements de change.

Source: Duwicquet *et al.*, 2013.

Ces désajustements de change renvoient à une forte hétérogénéité structurelle entre le Nord et le Sud de l'Europe en termes de nature de la spécialisation internationale, de poids de l'industrie manufacturière, de taille et de productivité des firmes, d'effort de recherche et développement et de qualification de la main-d'œuvre. Cette hétérogénéité est au cœur des problèmes actuels de la zone euro. Ces désajustements de change sont un tabou dont on refuse de parler. Ils sont pourtant à l'origine de transferts implicites de grande ampleur entre le Nord et le Sud de l'Europe. Grâce à la sous-évaluation de leur monnaie les pays du bloc allemand ont bénéficié d'un allègement de charges de l'ordre de 10 % de PIB à la fin des années 2000 alors qu'au contraire les pays du Sud subissaient avec leur monnaie surévaluée un surcoût de charges proche de 15 % de PIB (graphique 8).

À partir de 2008, une réduction des désajustements s'observe pour certains pays du Sud de l'Europe (Portugal, Irlande et Espagne). Ces mouvements ont été induits principalement par de larges dévaluations
<figure><img src="image_21.png" /></figure>

Sources: Duwicquet et al., 2013.

<caption>Graphique 10: Accroissement ou réduction de coûts induit par les désajustements de change en % du PIB.</caption>

effectives réelles en Irlande, en Espagne et en Grèce, comme le montre l'évolution des taux de change effectifs réels basés sur les coûts unitaires de la main-d'œuvre (graphique 9). En réduisant la demande interne, ces politiques de dévaluation interne ont été très coûteuses en termes de croissance et d'emploi, particulièrement dans les pays de taille relativement grande comme l'Espagne ou l'Italie. Elles sont plus efficaces dans les petits pays très ouverts sur l'extérieur comme l'Irlande mais le sont peu dans des pays petits mais peu ouverts comme la Grèce ou le Portugal.

Ces évolutions asymétriques liées à l'hétérogénéité des pays de la zone euro ont été une des causes majeures de la crise actuelle de cette zone. Afin de faire face à ces évolutions asymétriques sans s'enfermer dans la stagnation, des politiques industrielles et des politiques de localisation des activités peuvent apporter des remèdes partiels. Mais ces politiques sont dépendantes des scénarios européens et internationaux dans lesquels elles s'inscrivent.

## 1.2. Les scénarios européens et internationaux

Au niveau européen trois scénarios peuvent être considérés à l'horizon de 2030 (Mazier et al., 2014; Duwicquet et al., 2013; Mazier et Valdecantos, 2014 et 2015). Le premier est celui de l'enlisement et de la stagnation, c'est-à-dire la poursuite des politiques d'austérité et de dévaluations réelles
<figure><img src="image_22.png" /></figure>

Sources : Duwicquet et al., 2013.

<caption>Graphique 11 : Taux de change effectifs réels (basés sur les coûts salariaux unitaires).</caption>

à l'œuvre depuis 2010. Les politiques d'austérité compriment la demande et n'ont qu'une efficacité limitée pour réduire l'endettement public. La compression des coûts et des prix permet de regagner en compétitivité- prix par rapport au reste de la zone. Elle a une certaine efficacité dans les pays très ouverts mais est source d'une concurrence pénalisante entre pays européens qui bloque la croissance. L'écart se creuse entre les pays du Nord et du Sud avec des tendances à l'agglomération des activités industrielles autour de l'Allemagne. Les règles du traité de stabilité budgétaire sont difficiles à respecter dans ce contexte de faible croissance et perpétuent les politiques d'austérité. Les pays les plus endettés demeurent sous la menace des marchés financiers mais les gouvernements font peu appel au mécanisme européen de stabilité en raison des strictes conditions d'application et de la perte de souveraineté qu'il implique. Les seuls éléments favorables à la croissance intervenus depuis 2014 sont la baisse des prix du pétrole et la baisse de l'euro renforcée par la politique de quantitative easing de la Banque centrale européenne (BCE). Mais cet euro faible génère des excédents colossaux de l'Allemagne et est source de déséquilibres au niveau international.
Un second scénario plus favorable correspond à une renaissance européenne fondée sur une mutualisation des dettes publiques et le lan-cement de programmes européens d’investissements. Cette gestion plus pragmatique de la dette publique passerait par trois types d’interventions, une restructuration de la dette publique pour les petits pays du Sud de l’Europe les plus en difficulté (une agence européenne rachetant 50% de leurs dettes), une intervention plus active de la BCE sur les marchés des titres publics, une émission d’euro-obligations par une agence européenne de la dette (ces euro-obligations se substitueraient aux dettes nationales au-delà du seuil de 60% du PIB et/ou financeraient des programmes européens spécifiques). Des investissements dans les technologies d’avenir, dans les infrastructures transeuropéennes et dans la transition énergétique seraient un élément clé de relance de la demande. Les avantages comparatifs européens seraient renouvelés en valorisant les spécificités du marché européen et en jouant sur les économies de variété. Un tel scénario serait plus favorable en termes de croissance et d’emploi mais les difficultés auxquelles il se heurterait ne doivent pas être sous-estimées. La restructuration de la dette des pays du Sud suppose une solidarité entre pays européens qui n’est pas acquise. L’émission d’euro-obligations implique en contrepartie un contrôle des programmes nationaux d’investissement et une forme de fédéralisme sur lesquels il n’existe pas vraiment d’accord à l’heure actuelle. Enfin les expériences passées ont montré la difficulté à définir et à mettre en œuvre de grands programmes européens d’investissement ayant un impact macroéconomique significatif.

Reste le troisième scénario qui correspond à un régime plus flexible à euros multiples. La réintroduction d’ajustements de parités au sein de la zone euro permettrait aux économies confrontées à de trop importants déséquilibres de faire face sans recourir aux coûteux ajustements par les prix et les salaires. Deux types de régimes monétaires pourraient être envisagés : une zone euro à plusieurs vitesses avec différentes configurations envisageables (un euro global cohabitant avec des euros nationaux, une zone euro sans l’Allemagne, voire un retour au système monétaire européen des années 1980) ; un régime reposant sur un euro-bancor qui serait une simple monnaie panier constituée à partir des euros nationaux qui flotteraient par rapport au dollar mais seraient en changes fixes mais ajustables par rapport à l’euro-bancor, avec une chambre de compensation (la BCE en pratique) qui enregistrerait les soldes en euro-bancor des différents pays participants comme actuellement dans le système Target 2. Ces régimes monétaires à euros multiples sont une réponse à l’hétérogénéité structurelle de la zone euro plus adaptée que le carcan actuel. Ils sont plus favorables à la croissance et l’emploi dans les pays du Sud de l’Europe et permettent de réduire les coûts des ajustements et d’éviter l’enlissement. Mais ils ne sont pas la panacée. Ils doivent être complétés, comme cela sera montré plus bas, par des politiques industrielles ciblées de localisation des activités pour éviter que les gains permis par les ajustements de parités ne soient pas que transitoires et débouchent sur une amélioration structurelle de la
compétitivité. Les problèmes posés par la période de transition et de mise en place du nouveau régime monétaire ne doivent pas non plus être ignorés (renégociation de la dette externe en euros, question qui se pose en tout état de cause, on l'a vu; risque de sortie de capitaux et nécessité de mesures transitoires de contrôle des capitaux).

À ces scénarios européens peuvent être associés des scénarios internationaux. Au scénario de l'enlisement correspond une économie mondiale bipolaire dominée par une cohabitation États-Unis/Chine avec une Europe marginalisée. Les États-Unis ont renoué avec la croissance mais celle-ci, portée par les ressources énergétiques non conventionnelles mais bridée par de trop fortes inégalités, demeure fragile, avec une érosion dans les hautes technologies. Le risque existe d'une croissance temporairement plus forte tirée par un nouveau cycle d'endettement et de bulle financière. La Chine est engagée dans un nouveau régime de croissance faisant une place plus grande à la consommation, réduisant les excédents de capacités de production et les surinvestissements, avec une montée en gamme des produits mais aussi la possibilité de couvrir l'ensemble de la gamme. Le rythme de croissance sera moindre que dans les années passées et l'une des questions clés sera celle de l'ampleur de la libéralisation financière. Quelles que soient les incertitudes, ces deux pays ont leur destin en main, ce qui est moins vrai pour l'Europe qui s'apparente un peu à un « canard sans tête ». Il en va différemment dans les deux scénarios où l'Europe s'efforce de retrouver des marges de manœuvre. On s'oriente alors vers un monde tripolaire où les relations entre les trois blocs sont plus équilibrées avec une tendance à la régionalisation et une moindre décomposition des processus productifs.

### 1.3. Les stratégies de localisation d'activités, entre contexte macroéconomique et régionalisation des chaînes de valeur

Les phénomènes de délocalisation et de relocalisation s'inscrivent dans l'ensemble plus vaste des choix de localisation effectués par les entreprises, au vu de l'évolution de facteurs majeurs comme la demande, les facteurs de production, l'innovation, les politiques publiques. Si la dernière décennie a été marquée par l'éclatement géographique des chaînes de valeur, plus récemment, des inflexions se sont dessinées, encourageant une régionalisation plus concentrée de la production.

Les relocalisations peuvent prendre des formes variables. La relocalisation au sens strict correspond au retour dans le pays d'origine d'unités productives, d'assemblage ou de montage antérieurement délocalisées dans l'industrie comme dans les services (fonctions supports aux entreprises fournies à distance). Au sens large, la relocalisation peut être comprise comme le rapatriement des unités d'assemblage à proximité des marchés (pas nécessairement dans le pays d'origine) ou comme le ralentissement
du mouvement de délocalisation verticale dans des secteurs soumis à la concurrence des pays à bas salaires (Mouhoud, 1993 et 2013). Adoptant une définition élargie, l'étude *Relocalisations d'activités en France* (2013) a permis d'identifier une forme de relocalisation particulière : les cas d'entreprises françaises qui démarrent leur activité à l'étranger pour des raisons diverses, notamment de coûts, et qui à un stade ultérieur de leur développement implantent tout ou partie de cette activité en France.

Toujours en décalage temporel par rapport à une vague antérieure de délocalisations, les relocalisations ne sont pas un phénomène nouveau. La première vague date de la fin des années 1970 aux États-Unis. L'accélération des délocalisations depuis les années 2000 est à l'origine de la vague actuellement perceptible de relocalisations. Celles-ci s'inscrivent dans une tendance plus large à la régionalisation de la production autour des principaux pôles de demande. Les risques d'approvisionnement et de qualité qu'implique la dispersion géographique des chaînes de valeur représentent une préoccupation grandissante des grandes firmes internationales, qui s'efforcent de mieux évaluer et gérer ces risques. L'organisation régionalisée des chaînes de valeur est aussi favorisée par les tendances protectionnistes dans les échanges internationaux et par la volatilité des taux de change. La densité et la complexité croissantes des mesures protectionnistes ainsi que la multiplication des accords commerciaux bilatéraux et régionaux encouragent les entreprises à organiser leur production autour des principaux pôles de demande. La variabilité des taux de change œuvre dans le même sens, en affectant significativement les coûts d'approvisionnement auxquels les fabricants de biens peu différenciés sont particulièrement sensibles.

Dans ce contexte, quatre facteurs principaux incitent les entreprises, parfois engagées dans des délocalisations trop hâtives, à revoir l'organisation de leurs chaînes de valeur et à relocaliser certaines activités :

- *La hausse des coûts salariaux dans les pays émergents.* Le rattrapage salarial, notamment dans les pays asiatiques et en particulier en Chine, réduit l'intérêt des délocalisations. Même si les écarts de coût du travail avec ces pays resteront substantiels à un horizon de moyen terme, la conjonction avec d'autres facteurs peut entraîner la relocalisation d'activités dans lesquelles la part du coût salarial dans le prix de revient est limitée.

- *L'automatisation de la production.* La diminution du recours au travail peu qualifié réduit l'importance de l'écart des coûts de main-d'œuvre entre pays. Ses effets sont cependant concentrés sur les secteurs utilisant des matières solides, le traitement de matières souples étant souvent peu automatisable.

- *La hausse des coûts de transport.* Elle affecte surtout les produits pondéreux et volumineux et favorise la proximité entre les unités de production et le marché souvent sur des espaces régionaux plutôt que nationaux.

- *Les exigences de la demande.* Le raccourcissement du cycle de vie des produits, la multiplication des variétés et les variations saisonnières nécessitent une réactivité accrue, notamment pour les entreprises en
recherche de compétitivité hors prix. La capacité de répondre rapidement aux évolutions du marché peut être difficile à concilier avec une fabrication lointaine.

Chaque cas de relocalisation résultant d'une combinaison de considérations spécifiques, l'hétérogénéité des comportements des entreprises en découle et contribue à la coexistence de délocalisations et relocalisations au sein d'un même secteur. Cependant, les décisions des entreprises sont influencées par le contexte macroéconomique, qui peut les rendre plus ou moins sensibles à la tendance à la régionalisation de certains types de chaînes de valeur. Dans le cas des producteurs français, la « région » pertinente est principalement constituée des pays de l'Union européenne et du pourtour méditerranéen : c'est à cette échelle-là qu'il faut apprécier l'interaction du contexte macroéconomique et des facteurs de régionalisation. Les stratégies de localisation des activités sont différentes selon les scénarios européens et internationaux retenus.

Dans le scénario de l'enlisement la concurrence par les prix est mobilisée par les pays les plus vulnérables en Europe. La coupure devient plus profonde entre les grands groupes qui arbitrent leurs implantations en fonction des coûts et des marchés comparés à l'échelle mondiale et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) qui privilégient les marchés de proximité. Les opérations de délocalisation se poursuivent d'une manière importante, favorisées par la faiblesse des coûts de transport et des régulations environnementales. Les opérations de (re)localisation gardent un caractère ponctuel et concernent les segments d'activité où l'automatisation peut assurer la rentabilité de la production locale, ce qui limite les créations d'emplois à en attendre. Elles peuvent être qualifiées de « relocalisation taylorienne ». Elles concernent également les activités plus sensibles aux coûts logistiques (produits pondéreux) ou à la gestion des risques (chaînes agro-alimentaires). Les politiques d'incitation à la localisation sont des politiques d'attractivité tournées vers les grands groupes ou les entreprises de taille intermédiaire. Les handicaps de coûts liés à la surévaluation de l'euro pour les pays du Sud de l'Europe limitent cependant les marges de manœuvre, ne serait-ce qu'en raison des montants considérables que ces politiques devraient mobiliser pour compenser le handicap initial. Celles-ci peuvent avoir une efficacité à court terme dans certains domaines, mais sans échapper aux effets d'aubaine et avec une contribution limitée au développement endogène des territoires. Dans ce scénario de l'enlisement l'ajustement par les prix et les coûts demeurerait la règle et l'essentiel des créations d'emplois se concentrerait sur des formes d'emplois précaires et atypiques.

Dans les scénarios plus favorables le retour à une croissance plus soutenue et la régénération d'avantages comparatifs rendraient les entreprises plus intéressées par les ressources offertes par les territoires nationaux. La recherche de relations de proximité plus étroites avec les fournisseurs locaux donnerait des opportunités aux entreprises de taille intermédiaire et aux PME pour s'insérer dans des filières internationalisées. Des (re)localisations
d'activités contribueraient à la reconstitution des chaînes de valeur, c'est-à-
dire à une recomposition des processus de production. Elles mobiliseraient
les effets de proximité entre donneurs d'ordre, sous-traitants, centres de
recherche et développement et les effets de réputation liés aux savoir-faire
locaux. Le marché intérieur européen s'affirmerait comme le marché de
référence. En fonction de l'importance des différences de coûts salariaux
qui subsisteraient au sein de la zone euro et avec les pays du voisinage,
les (re)localisations d'activités s'inscriraient dans une participation équili-
brée à l'europénéisation des chaînes de valeurs. Les politiques publiques
soutiendraient les capacités de développement endogène des territoires à
travers des dispositifs d'accompagnement et de financement appuyant les
relations de partenariat entre les différents acteurs locaux. Le desserrement
des contraintes de financement auxquelles se heurtent de nombreuses
entreprises de taille moyenne apparaît comme un enjeu important.

2. Les outils pour piloter les (re)localisations d'activités

2.1. *Les logiques de localisation*

Théoriquement, deux logiques principales orientent les choix de locali-
sation des activités industrielles : la recherche de la compétitivité-prix et
celle de la compétitivité hors prix, qui passent, toutes deux, par les carac-
téristiques des biens et des tâches permettant de les produire (tableau 2).
La compétitivité-prix dépend du coût du travail, des possibilités d'automat-
tisation, des contraintes temporelles et de transport liées à la nature des
produits. En revanche, la compétitivité hors prix dépend des caractéris-
tiques qualitatives du produit et repose sur les capacités d'innovation, sur
la labélisation des produits, sur leur positionnement qualitatif. Ces deux
logiques ont été retrouvées dans les entretiens menés<fnref n="2" /> avec les responsables
d'entreprises. Le positionnement visé sur le marché et les avantages com-
paratifs des différents sites de production envisageables déterminent leurs
décisions d'implantation.

Deux composantes de la compétitivité hors prix sont recherchées par les
entreprises ayant relocalisé. Pour les activités à forte teneur en recherche
et développement, développées par des firmes de type cognitif, la pré-
sence en France permet de bénéficier de conditions renforçant leur offre
innovante: plusieurs entreprises ont choisi de relocaliser afin de disposer
d'une main-œuvre qualifiée, de centres de recherche de qualité et d'un
soutien public important à travers le crédit impôt recherche. Un second
mode de différenciation qualitative est la mobilisation de chaînes de valeur

<footnote n="2">2. Dans *Relocalisations*, 2013, 30 entreprises qui ont relocalisé en France ont été analysées sous la forme d'entretiens qualitatifs approfondis afin de caractériser la logique, l'ampleur et le territoire de relocalisation.</footnote>
<table><caption>Tableau 12 : Catégorisation des critères de localisation.</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="2">Type de compétitivité</th><th rowspan="2"></th></tr><tr><th>Compétitivité-coût</th><th>Compétitivité hors coût</th></tr></thead><tbody><tr><th rowspan="2">Caractéristiques</th><td>Caractéristiques des produits</td><td>Contraintes temporelles/de transport</td><td>Innovation de produits, brevets, différenciation des produits</td></tr><tr><td>Caractéristiques des tâches</td><td>Coût du travail, automatisation et substitution capital/travail, part des tâches routinières</td><td>Part des fonctions cognitives, rémunération annuelle par salarié</td></tr></tbody></table>

courtes, permettant une bonne réactivité face au marché : il s'agit de firmes donnant priorité aux effets de proximité et de réactivité. Ces entreprises peuvent ainsi proposer une plus grande variété de produits, personnalisée, un réassortiment rapide, un meilleur service après-vente. Cette réactivité facilite le positionnement sur des segments de niche et l'évolution vers une production haut de gamme.

La recherche de la compétitivité-prix, par les firmes tayloriennes flexibles, a souvent comme contrepartie la capacité limitée de s'adapter aux évolutions de la demande. La production à l'étranger, en particulier dans le cas de la sous-traitance, peut imposer des contraintes sensibles : des délais d'approvisionnement longs, une taille des séries plus importante (pour rentabiliser l'acheminement par containeur par exemple), une flexibilité moindre de la mise au point des produits, de la recherche et développement à la production, des problèmes de qualité et de perte de la maîtrise de la production, des coûts élevés de transport, de stockage et de besoins en fonds de roulement. Ainsi, pour des produits dont l'approvisionnement repose sur une logistique contraignante et dont la fabrication est automatisable, la relocalisation peut se révéler clairement bénéfique.

La combinaison de logiques de compétitivité-prix et hors prix a aussi été observée dans le cas des entreprises au centre de cette étude (Relocalisations, 2013). Plusieurs cas de relocalisation font suite à des décisions d'entreprises privilégiant le groupement des différentes étapes du processus de production en France : ce choix est souvent accompagné par l'automatisation permettant d'offrir des prix compétitifs en plus des avantages de la production de proximité. Les deux types de compétitivité sont ainsi conciliés. Une autre approche, plus rare, consiste à maintenir à l'étranger la production sujette à une concurrence forte par les prix et à n'établir en France que la fabrication des produits les moins soumis à cette contrainte concurrentielle : segments haut de gamme, produits spécifiques demandant une technicité élevée ou bénéficiant de l'image du « Made in France », produits sur-mesure.
## 2.2. Trois types de parcours de relocalisation

Pour permettre une large couverture du phénomène de relocalisation, une définition plus étendue que le strict cycle de délocalisation-relocalisation d'une production de même nature a été retenue: l'enquête inclut des cas sans délocalisation initiale clairement identifiable. Trois schémas-types résument les différents parcours de relocalisation mis en évidence sur l'échantillon des 30 cas enquêtés: les relocalisations d'arbitrage, les relocalisations de retour et les relocalisations de développement compétitif. Deux points intéressants sont communs à ces trois catégories: d'une part, le rôle de déclencheur potentiel des projets nouveaux et des événements extérieurs; d'autre part, les changements organisationnels qui peuvent être liés à la relocalisation (regroupement de filiales au sein d'une multinationale ou internalisation d'activités amont auparavant sous-traitées).

### 2.2.1. Les relocalisations d'arbitrage

Elles sont le fait de grands groupes internationaux et relèvent souvent d'une logique de spécialisation des sites et d'optimisation de leurs capacités de production ou de recherche. Il s'agit d'investissements sur des implantations existantes qui résultent d'une comparaison des avantages des différents sites. La qualité des infrastructures et la proximité avec les clients agissent sur l'issue de l'arbitrage. Lorsqu'une délocalisation initiale a eu lieu afin de réduire les coûts, certains aspects relatifs à la qualité des produits et aux compétences de la main-d'œuvre ont pu être sous-estimés et contribuent par la suite favorablement à la relocalisation. Dans plusieurs cas, les productions relocalisées sont à fort contenu technologique et innovant, ce qui accroît l'importance de la proximité et de la qualité des centres de recherche et développement, et autres services cognitifs, ainsi que de la disponibilité d'une main-d'œuvre aux compétences appropriées. Au-delà des facteurs d'attractivité et de compétitivité du site français, la motivation et la capacité des managers de l'entité française à promouvoir leur site peut aussi influencer l'arbitrage au niveau du groupe, voire se révéler décisive lorsque les sites concurrents présentent des avantages comparables. L'origine de la production, la fabrication « Made in France », ne semblent, en revanche, pas constituer un avantage systématique sur le marché, à l'exception de certains produits destinés au consommateur final.

### 2.2.2. Les relocalisations de retour

Le deuxième type de projets de relocalisation correspond à une définition plus classique du phénomène, le retour d'une production après délocalisation, et concerne des PME et des ETI. Le retour en France de ces entreprises s'effectue sur des sites préexistants (siège ou unités productives) ou à proximité. La réduction des coûts est le plus souvent à l'origine de la
décision initiale de délocalisation. Il s'agit notamment des coûts liés à la main-d'œuvre mais aussi, dans certains cas, des coûts d'approvisionnement et de taux de change favorables. Par conséquent, la délocalisation se fait vers les pays asiatiques, les pays du Maghreb, les nouveaux États membres de l'Union européenne. D'autres causes de délocalisation indiquées plus rarement sont le rapprochement d'un fournisseur ou d'un client et la conquête de nouveaux marchés. Ce transfert initial de la production se révèle positif pour les entreprises qui ont cherché et réussi à s'implanter sur de nouveaux marchés. Pour les autres, les avantages de coûts se sont réduits progressivement, surtout à cause des contraintes logistiques liées à l'éloignement géographique.

Les causes de cette diminution de l'attractivité de la production délocalisée sont multiples et on y retrouve les éléments identifiés théoriquement : les coûts cachés (problèmes de délais, d'adaptation des produits et des volumes, complexité de l'organisation productive, perte de maîtrise de la production), les évolutions économiques et sociales dans le pays d'accueil (hausse du coût de la main-d'œuvre), l'augmentation des coûts de transport. La perte d'attractivité de la localisation à l'étranger peut coïncider avec des opportunités de développement en France, liées à un repositionnement qualitatif de la production de l'entreprise. La recherche de la compétitivité hors prix peut passer par l'innovation, par la personnalisation du produit, par la qualité, par l'image positive d'une fabrication en France. Lorsque la nature de la production permet également de contenir par l'automatisation la hausse des coûts due à la relocalisation, celle-ci présente des avantages élevés. Mais ces relocalisations créent souvent peu d'emplois.

### 2.2.3. Les relocalisations de développement compétitif

Le dernier type de parcours identifié est celui des relocalisations de développement compétitif. Il s'agit d'entreprises qui ont démarré une activité directement à l'étranger mais pour qui, à une étape de leur développement, établir partiellement ou entièrement cette production en France devient possible et avantageux. Ces relocalisations concernent plus d'un tiers des 30 cas étudiés des PME et des ETI. Elles indiquent que l'implantation à l'étranger peut représenter une étape nécessaire et positive dans le développement d'entreprises françaises.

Le choix de produire à l'étranger dès le lancement de l'activité est motivé par deux raisons : l'absence ou la faiblesse de la maîtrise de tout ou partie de la chaîne de valeur ; le niveau trop élevé des coûts de production et de financement en France. Le premier cas englobe des entreprises dont l'activité principale est commerciale et qui s'orientent progressivement vers la réalisation d'une production en propre. Il inclut également des firmes qui ont initialement choisi de se concentrer sur certaines étapes de la chaîne de valeur et de s'approvisionner auprès de fournisseurs compétitifs mais qui, avec le temps, décident d'étendre leur activité et de maîtriser