1 Renaud Epstein distingue le jacobinisme apprivoisé, la régulation croisée, la gouvernance territori (...) 1L’État, le promoteur et le maire documente l’évolution des politiques du logement françaises depuis les années 1990 à partir d’une enquête menée sur les promoteurs immobiliers. Il met en évidence l’avènement d’une régulation territoriale « par délégation » (p.188), qui s’ajoute aux quatre grands modes de gestion des territoires identifiés par Renaud Epstein (2013)1. Cherchant à concilier impératifs de rigueur budgétaire et objectifs quantitatifs de production de logement, la régulation par délégation confie aux acteurs économiques privés la mise en œuvre des politiques publiques. Cette politique du « faire faire » (p. 18) repose sur l’instauration de niches fiscales chargées d’orienter les décisions des investisseurs vers la satisfaction des objectifs de production de logements. Principaux bénéficiaires des politiques de délégation, les promoteurs immobiliers sont choisis comme entrée pour analyser ce tournant politique.

Par cet ouvrage, Julie Pollard prolonge et synthétise le versant français de sa thèse de doctorat, soutenue en science politique à l’IEP de Paris sous la direction de Patrick Le Galès (Pollard, 2009). Sa réflexion s’inscrit explicitement dans la sociologie de l’action publique et des groupes d’intérêt, tout en dialoguant avec des travaux d’études urbaines et d’aménagement. Les matériaux, conséquents, et les sources mobilisées sont de trois types : des documents écrits produits par des experts et des professionnels du logement (rapports d’activité, sites internet de promoteurs, articles de la revue Le Moniteur, rapports sur les politiques du logement, etc.), des données quantitatives sur la construction de logements et des entretiens semi-directifs réalisés principalement avec des dirigeants d’entreprises de promotion et des acteurs publics. L’enquête se concentre, sans s’y limiter, sur la période 1990-2008 et sur les communes franciliennes de Saint-Denis et d’Issy-les-Moulineaux. La référence à des travaux parus au cours des années 2010 permet de généraliser la portée de ces observations et d’éclairer leur actualité.

2 Les 10% des promoteurs les plus importants réalisent 70% du chiffre d’affaire du secteur en 1990, e (...) 3Le premier chapitre consiste en une présentation générale du groupe des promoteurs immobiliers français. Il actualise, ce faisant, un premier travail de l’autrice sur la question (Pollard, 2007). Assurant en 2009 environ 30% de la production de logement (soit environ 120 000 logements par an), les promoteurs sont marqués depuis les années 1970 par un double processus de concentration de la production2 et de diversification de leurs champs d’action. Le développement d’activités contracycliques, telles que la VEFA-HLM, l’extension vers les villes petites et moyennes ou à l’international sont inégalement marqués selon les promoteurs. La diversité de ce groupe professionnel est illustrée par une typologie fondée sur une approche purement qualitative. Elle distingue les promoteurs filiales (au sein desquels s’opposent les filiales de groupes bancaires comme Icade, et de construction comme Bouygues Immobilier) et les promoteurs indépendants (côtés en bourse comme Nexity, ou familiaux comme Promogim).

Le deuxième chapitre retrace l’histoire des rapports entre les promoteurs et les politiques publiques. Cette profondeur historique permet à Julie Pollard de démontrer la dépendance structurelle des acteurs de la promotion vis-à-vis des politiques du logement. L’approche par les aides publiques se veut complémentaire de l’analyse par les cycles immobiliers, insuffisante à rendre compte des changements de moyen terme et des restructurations du secteur. La démonstration est menée à partir d’une synthèse de travaux d’histoire du logement (en particulier : Lescure, 1983 ; Effosse, 2003). Elle permet de dégager trois grandes périodes des relations entre promoteurs et politiques du logement. Née du secteur bancaire au début du XIXe siècle, la promotion immobilière est restée jusqu’aux années 1930 une activité balbutiante, marquée par l’instabilité et bénéficiant d’une faible reconnaissance institutionnelle. Elle ne connaît de véritable essor qu’avec la création, pendant l’entre-deux-guerres, d’un secteur de la construction aidée distinct de celui du logement social. La réforme de 1963 marque la fin de l’expansion du secteur aidé et inaugure une période d’encadrement plus indirect et moins massif, qui alimente une première concentration du secteur.

3 Par défaut, le métier de promoteur se définit indirectement, par sa fonction d’intermédiaire, à tra (...) 5Le troisième chapitre se concentre sur les formes du soutien et de l’encadrement des promoteurs par l’État depuis les années 1990, dont il souligne la complexité et l’ambiguité. Trois types d’instruments sont distingués : la contrainte, le soutien et l’incitation. Le premier renvoie à l’outil réglementaire et à une spécificité de la promotion : l’absence de définition juridique précise du statut de promoteur3. Ce manque interdit de qualifier la promotion de profession au sens de la sociologie fonctionnaliste, et contribue à expliquer leur difficulté à se mobiliser collectivement. Les deux autres instruments – le soutien et l’incitation – placent les acteurs privés à la fois en bénéficiaire des ressources publiques et en coproducteur de l’action publique. L’incitation se donne à voir dans la multiplication des normes et des labels dans le domaine de la construction. La nette augmentation des aides fiscales à l’investissement locatif, rangée dans la catégorie du soutien, a particulièrement bénéficié aux promoteurs tout en leur déléguant la réalisation des objectifs quantitatifs de construction de logement (Pollard, 2010).

C’est dès lors l’influence du groupe des promoteurs immobiliers dans ce tournant fiscaliste des politiques du logement qui est questionnée dans le quatrième chapitre. Une série d’entretiens avec des membres de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) mène Julie Pollard à conclure à la faiblesse de leur pouvoir structurel à l’échelon national. Si l’hypothèse d’un lobbying individuel mené de façon autonome par certains grands promoteurs tels que Nexity n’est pas exclue, c’est plutôt celle d’intérêts politiques à l’essor des niches fiscales que retient Julie Pollard. Les dépenses fiscales présentent comme avantage d’être rapides et aisées à activer : elles ne nécessitent pas d’être validées par des lois de finance et sont efficaces à court-terme. Les aides à l’investissement locatif sont ainsi assez sensibles aux changements de majorité, au grand regret des promoteurs, particulièrement soucieux de stabilité.

4 De façon très éloquente, un promoteur interviewé par Julie Pollard déclare : « Pour moi, le vrai su (...) 7Ayant écarté l’hypothèse d’un lobby national, Julie Pollard consacre son cinquième chapitre à l’étude de l’influence des promoteurs à l’échelon local. Ce changement de focale lui permet d’étudier les « rapports d’échange » stabilisés (p. 166) entre promoteurs et élus locaux. En rendant les premiers dépendants de l’autorisation des seconds, l’outil réglementaire du permis de construire donne « l’avantage au politique » (p. 161). Cette configuration pousse les promoteurs à adopter des stratégies de coopération, c’est-à-dire à répondre aux attentes informelles des élus au-delà des pures règles de droit4. Elle les pousse également à mettre au service des acteurs publics certaines de leurs ressources telles que l’expertise, ou à participer activement à la production de logements sociaux en dépit du faible intérêt financier de ces opérations. Ces observations permettent à Julie Pollard de montrer le caractère inapproprié dans le cas français des notions de coalition de croissance et de régime urbain, demeurées populaires en aménagement et en géographie. Forgées sur l’exemple américain, l’une et l’autre insistent sur la dépendance des élus locaux à l’égard des promoteurs et négligent l’importance des instruments nationaux dans la régulation territoriale ainsi que des avantages que procure leur détournement par les décideurs municipaux.

Le sixième et dernier chapitre souligne le contraste entre la faible participation des promoteurs à l’élaboration des politiques fiscales du logement et la place déterminante qu’ils occupent dans leur déploiement (Pollard, 2011). La « privatisation de la mise en œuvre des dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif » (p. 175) pose en effet le problème de leur contrôle par les acteurs publics, et ce à double titre. À l’échelon national, les aides fiscales atteignent leurs objectifs à proportion que les promoteurs y recourent. À l’échelon local, à l’inverse, les programmes aidés se heurtent à la réticence des élus, contraints de mobiliser leurs ressources pour limiter le recours des promoteurs à ces niches.

Fidèle à son titre, l’ouvrage de Julie Pollard met en évidence les interdépendances entre l’État et les promoteurs d’une part, entre les promoteurs et les élus locaux d’autre part, et éclaire par ce biais certaines contradictions entre les politiques nationales et les gouvernements locaux dans le domaine du logement. Elle aboutit à deux grandes conclusions. D’une part la régulation par délégation dont bénéficient grandement les promoteurs n’a pas été instaurée dans le but de satisfaire leurs exigences. D’autre part, en dépit de la faiblesse structurelle des promoteurs à l’échelon national et de la domination des élus à l’échelle locale, la régulation par délégation repose sur la capacité de mise en œuvre des acteurs économiques privés, auxquels elle confère de facto une place centrale dans les politiques publiques. Synthèse incontournable pour l’étude des promoteurs immobiliers, cet ouvrage intéressera particulièrement les géographes, dont il partage les objets de recherche (le logement, la production de l’espace urbain) tout en ne s’y référant que rarement. Des contributions notables telles que celle de Romain Maurice (2013), très proche de Julie Pollard par ses conclusions, sont absentes de la bibliographie. Sur le versant empirique également, l’appropriation et la discussion des thèses de Julie Pollard par les géographes semble d’autant plus pertinentes que son enquête se limite à deux communes franciliennes. L’autrice suggère plus qu’elle ne démontre la variabilité géographique des formes de la régulation par délégation.

<footnote n="1">1 Renaud Epstein distingue le jacobinisme apprivoisé, la régulation croisée, la gouvernance territoriale et le gouvernement à distance.</footnote>

<footnote n="2">2 Les 10% des promoteurs les plus importants réalisent 70% du chiffre d’affaire du secteur en 1990, et plus de 80% en 2010.</footnote>

<footnote n="3">3 Par défaut, le métier de promoteur se définit indirectement, par sa fonction d’intermédiaire, à travers l’encadrement légal strict des actes de promotion immobilière.</footnote>

<footnote n="4">4 De façon très éloquente, un promoteur interviewé par Julie Pollard déclare : « Pour moi, le vrai sujet, c’est de coller à la vision de la ville qu’a l’élu… […] Nous, notre objectif, c’est que l’élu nous apprécie pour qu’on retravaille sur sa commune et qu’on ait d’autres projets… une opération qui se passe mal et on se trouve blacklistés définitivement » (p. 143).</footnote>