# Quel modèle d'État stratège en France ?

Philippe Bance

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Philippe Bance. Quel modèle d'État stratège en France?. PRESSES UNIVERSITAIRES DE ROUEN ET DU HAVRE, 2016, Economie publique et économie sociale, Philippe Bance, 979-10-240-0723-6.halshs-01964958

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Commission scientifique
« Économie publique » du CIRIEC France

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# Quel modèle d'État stratège en France ?

Sous la direction de Philippe BANCE

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PURH
# Quel modèle d'État stratège en France ?

La France a la réputation, souvent décriée, d'un pays étatiste. La tradition française, d'inspiration jacobine a fait, probablement plus qu'ailleurs, de l'État l'institution incarnant l'intérêt général. Son champ d'action s'est étendu, ses interventions se sont diversifiées. C'est dans ce contexte qu'est apparue, dans les années 1980, et en liaison avec les processus de décentralisation et de construction européenne, la notion d'État stratège.

Il s'est agi de repenser l'action de l'État pour la recentrer sur son cœur de métier, mieux l'articuler avec celle des autres acteurs et lui conférer ainsi, sur le moyen-long terme, une plus grande efficacité.

Cette conception peut-elle s'inscrire dans la tradition française? L'État stratège est-il nécessairement un État modeste, aux ambitions limitées? Peut-il au contraire, en lien avec la société civile et en synergie avec les autres niveaux d'action publique, mieux préparer et construire l'avenir? L'ouvrage traite de ces questions avec un regard critique sur certaines des orientations prises au cours des dernières décennies et en avançant des propositions constructives. De la diversité des points de vue qui s'y expriment peuvent émerger les composantes d'un modèle français de l'État stratège. ■

Cet ouvrage est, après L'action publique dans la crise, et L'internalisation des missions d'intérêt général par les organisations publiques, le troisième de la collection « Économie publique et économie sociale ». Il a été réalisé sous la direction de Philippe Bance par des experts universitaires et de la haute fonction publique dans le cadre de la Commission scientifique « Économie publique » du CIRIEC-France. Ont contribué à son élaboration Alain Arnaud, Pierre Bauby, Thierry Beaudet, Luc Bernier, Claire Borsenberger, Gabriel Colletis, Jean-Baptiste de Foucauld, Jacques Fournier, Taïeb Hafsi, Denis Joram, Gérard Magnin, Olivier Marembaud, Jacques Mazier, Thierry Mignauw, François Morin, El Mouhoub Mouhoud, Nicole Questiaux, Nathalie Rey, Louis Schweitzer, André Tiran et Patrick Viveret. ■

**Illustration de couverture** : © Ceresnak, Can Stock Photo Inc. ■

PRESSES UNIVERSITAIRES DE ROUEN ET DU HAVRE

ISSN : 2261-8635

ISBN : 979-10-240-0723-6

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9 791024 007236

25 €

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UNIVERSITÉ
DE ROUEN
NORMANDIE
Quel modèle d'État stratège
en France ?
## Collection « Économie publique et économie sociale »

Dirigée par Philippe Bance, président de la commission scientifique « Économie publique » du CIRIEC-France et du conseil scientifique international du CIRIEC, directeur-adjoint du laboratoire CRÉAM (Centre de recherche en économie appliquée à la mondialisation) de l'université de Rouen, délégué scientifique au HCERES (Haut Conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur).

### Comité scientifique :

- Malika Ahmed ZAÏD-CHERTOUK, professeure à l'université de Tizi Ouzou et directrice du laboratoire REDYL, CIRIEC-Algérie.

- Alain ARNAUD, président du CIRIEC-International et du CIRIEC-France.

- Franck BAILLY, maître de conférences à l'université de Rouen.

- Pierre BAUBY, chercheur en sciences politiques.

- Luc BERNIER, professeur à l'université d'Ottawa, CIRIEC-Canada.

- Marcel CABALLERO, vice-président du CIRIEC-France, président d'honneur de l'Institut de coopération sociale internationale ICOSI.

- Danièle DEMOUSTIER, maître de conférences de l'université Pierre-Mendès-France de Grenoble.

- Fabienne FECHER, professeure à l'Institut des sciences humaines et sociales de l'université de Belgique.

- Jacques FOURNIER, conseiller d'État honoraire, président d'honneur du CIRIEC-France, ancien président de Gaz de France, de la SNCF et du CEEP.

- Florence JANY-CATRICE, professeure à l'université de Lille 1, directrice du master de Lille 1 « Action publique, institutions et économie sociale et solidaire ».

- Hugues JENNEQUIN, maître de conférences à l'université de Rouen.

- Jacques MAZIER, professeur émérite à l'université de Paris 13.

- Nadine RICHEZ-BATTESTI, maître de conférences habilitée à diriger des recherches de l'université d'Aix-Marseille, co-responsable de groupe de recherche international du CIRIEC.

### Déjà paru dans la collection :

- L'action publique dans la crise. Vers un renouveau en France et en Europe?, Philippe Bance (dir.), 2012.

- Public Action in the Crisis. Toward a Renewal in France and in Europe?, Philippe Bance (dir.), Krystof Haavik (trad.), 2012.

- Internalisation des missions d'intérêt général par les organisations publiques. Réalités d'aujourd'hui et perspectives, Philippe Bance (dir.), 2015.
Commission scientifique « Économie publique »
du CIRIEC-France

# Quel modèle d'État stratège en France ?

Sous la direction de Philippe BANCE
Tous droits de traduction, d'adaptation, sous quelque forme que ce soit,
réservés pour tous pays.

Composition: TypoTEX.

© Presses universitaires de Rouen et du Havre, 2016

Rue Lavoisier, 76821 Mont-Saint-Aignan Cedex

http://purh.univ-rouen.fr

Collection « Économie publique et économie sociale »

ISSN: 2261-8635

ISBN: 979-10-240-0723-6
# Préambule

Cet ouvrage est le produit d'une recherche menée de mai 2015 à janvier 2016 par la commission scientifique « Économie publique » du CIRIEC-France. Cette recherche a été lancée pour développer la réflexion scientifique sur la stratégie de l'État en préparation du 31e congrès international du CIRIEC (Centre d'information et de recherche en économie publique, sociale et coopérative), organisé à Reims par sa section française du 21 au 23 septembre 2016 et dont le thème est : « Les politiques publiques face aux enjeux sociaux et démocratiques de la mondialisation. Quels projets pour l'économie publique, sociale et coopérative ? »

L'ouvrage combine les analyses de membres de la haute fonction publique ou d'organisations exerçant leurs missions pour l'État, réunis par Jacques Fournier et Thierry Mignauw, et d'universitaires réunis par Philippe Bance. Les profils des contributeurs, leurs compétences reconnues, les recherches et/ou missions exercées en matière de pilotage de politiques publiques ou d'organisations qui sont sous la responsabilité de l'État apportent un éclairage varié, complémentaire et en même temps convergeant sur le diagnostic porté au « modèle français ».
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Remerciements

Ils s'adressent tout d'abord à l'ensemble des membres de la commission
scientifique « Économie publique » du CIRIEC-France, qui ont collective-
ment discuté des contributions durant quatre réunions et permis, par leurs
remarques pertinentes, de les améliorer.

Le livre a également bénéficié du soutien actif du CIRIEC-France, de son
président, Alain Arnaud, et de sa secrétaire de bureau, Nicole Guillard, qui
a veillé à la bonne organisation des quatre réunions de coordination et de
discussion des travaux, ainsi que de celui d'Arnaud Elie, ingénieur d'études
du laboratoire CRÉAM (Centre de recherche en économie appliquée à la
mondialisation) pour la logistique et la mise en forme.

Il convient enfin de remercier tout particulièrement Franck Bailly, maître
de conférences en économie à l'université de Rouen, membre du comité
éditorial de la collection « Économie publique et économie sociale » des
PURH, et Benoît Lévesque, professeur émérite de l'UQAM (université du
Québec à Montréal), qui ont évalué « en aveugle » l'ouvrage et, par leurs
suggestions constructives, contribué à son amélioration.
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Introduction

La notion d'État stratège a émergé en France au début des années 1980 dans un contexte de profondes transformations de l'environnement international et de l'action publique. Elle y a pris une acuité toute particulière par l'importance qui est assignée à l'État. Mais la question transcende le cas français. Les processus de globalisation de l'économie, de décentralisation initiée par les lois françaises de 1982, puis la nouvelle étape d'intégration européenne après l'Acte unique, s'analysent de manière générale comme la résultante d'un changement de paradigme économique qui remet radicalement en cause les formes et le contenu de l'action publique. C'est dans ce contexte que le concept d'État stratège voit le jour. Inspiré de la tradition française, il émerge notamment sous l'impulsion d'un appareil politico-administratif qui mise sur une action publique recentrée, sur ce qu'on appelle souvent un État modeste, faisant écho aux préconisations libérales ou encore aux critiques de la bureaucratie française d'un sociologue comme Crozier. Il s'est agi dès lors de doter l'État d'une plus grande efficacité dans le pilotage sur le long terme de l'économie nationale et en matière de gouvernance des politiques publiques. On entend encore repenser l'action de l'État en la recentrant sur son cœur de métier, sur ses missions d'intérêt général les plus essentielles.

Le concept d'État stratège est ainsi devenu une référence, très largement mobilisée dans des discours d'horizons divers, pour initier la réforme de l'État, le mettre en capacité d'agir de manière efficace et même efficiente, pour déployer une démarche porteuse d'avenir. Pour autant, après trois décennies de réflexions et de mises en œuvre de réformes, force est de constater que des interrogations majeures subsistent sur la capacité du modèle français à faire de son État un stratège. Les interrogations portent tout particulièrement sur la réelle capacité d'action de l'État dans un contexte d'européanisation et de mondialisation qui réduit ses marges de manœuvre, sur le besoin de refonte de son système d'organisation dans une optique d'efficacité, et également sur son aptitude à se réformer en rompant avec son caractère foncièrement centraliste pour laisser place à des modes d'élaboration de l'action publique plus démocratiques et participatifs.

Les vingt chapitres de cet ouvrage apportent des éclairages divers mais convergents sur ces questions. Ils émanent d'économistes, de politistes, de membres de la haute fonction publique ou d'administrateurs de grandes organisations réunis par la richesse du réseau CIRIEC pour croiser les réflexions sur la situation d'aujourd'hui et préciser ce que pourrait être une nouvelle conception de l'État stratège. Il s'agit ainsi de tirer les leçons de l'expérience française, sur la base d'un diagnostic partagé et sans complaisance, en mobilisant les connaissances d'experts, praticiens et scientifiques, relevant de domaines de compétences variés, pour déboucher
sur des préconisations d'avenir, en cherchant à repenser ce qui fait ou devrait faire figure de modèle français. Les analyses des auteurs de cet ouvrage convergent tout particulièrement pour considérer qu'il existe un profond besoin de refonder le modèle français autour d'une conception plus démocratique, plus participative et plus efficace de l'action publique.

L'analyse des auteurs de cet ouvrage est aussi probablement source d'enseignements dont la portée dépasse le cadre national : car si le modèle français est, par ses origines très typé voire singulier, les fortes réorientations qu'il a connues durant les dernières décennies par la mise en œuvre de la construction européenne et de la décentralisation en font aujourd'hui un modèle hybride, placé en régime de gouvernance multiniveaux. Cela interpelle sur l'aptitude de l'État contemporain à conserver une position centrale, avec des capacités d'action étendues, tout en fonctionnant plus fortement en lien avec la démocratie et la société civile.

Pour mener l'analyse, l'ouvrage se décline en quatre parties : partant des objectifs qui sont assignés à l'État stratège, il s'intéresse au mode d'organisation puis aux modalités de mise en œuvre de l'action d'un État national et qui est en même temps très inséré dans un contexte européen et international contraignant, et amené à décliner son action de manière particulière dans différents secteurs d'activité.

La première est ainsi consacrée aux grands objectifs de l'État stratège. Elle analyse ce que sont ou devraient être les prérogatives et la portée de l'action d'un État qui se veut stratège. S'y trouvent notamment précisées les orientations à donner dans le champ des politiques de mutation du système productif, d'investissement, de cohésion sociale et territoriale, enfin d'emploi et de chômage.

La seconde partie de l'ouvrage est relative à l'organisation et au fonctionnement de l'État stratège. Il s'agit d'analyser dans quel cadre et selon quels dispositifs institutionnels l'État peut être en capacité de se faire stratège et de répondre aux attentes sociétales. L'analyse traite de ces aspects organisationnels en se plaçant tout d'abord d'un point de vue général pour aborder ensuite les questions de la gestion du patrimoine de l'État, de ses entreprises publiques et d'expression de la démocratie dans le cadre des programmes d'investissement.

La troisième partie porte sur les modalités de mise en œuvre de l'action d'un État français qui serait stratège dans le contexte de la mondialisation et de l'Europe d'aujourd'hui. Les chapitres qui la jalonnent traitent des questions de la relocalisation des activités, du rapport à l'Europe dans un contexte de financiarisation de l'économie à l'échelle mondiale, de perte de souveraineté nationale et de nouvel environnement géopolitique.

Enfin, la quatrième et dernière partie aborde des questions procédant d'applications sectorielles ou ayant trait à des champs d'action plus spécifique d'un État stratège : dans l'enseignement supérieur et la recherche, la santé, l'énergie, le secteur postal, la mobilité numérique.

La première partie, consacrée aux grands objectifs de l'État stratège, se décline en cinq chapitres.
Dans le premier chapitre, Philippe Bance traite des répercussions sur le rôle et les prérogatives de l'État de l'émergence en France du régime de gouvernance multiniveaux, régime qui se caractérise par une action publique menée conjointement par plusieurs échelons d'autorités publiques (européen, national, infranational) aux champs de compétences différenciés. Il montre que la notion d'État stratège procède de ce nouveau contexte en actant une contraction et un recentrage de l'action de l'État. Le nouveau régime présente ses avantages en permettant l'expression des différents niveaux de gouvernement, et notamment infrarégionaux, dans la définition et la mise en œuvre de l'action publique. Mais ce modèle présente aussi de graves défauts car source de coûts d'organisation, de transaction et de coordination en matière d'action publique. De ce fait, il convient de repenser le régime de gouvernance multiniveaux pour déployer une nouvelle conception de l'État stratège. Deux scénarios alternatifs sont mis en exergue : celui d'un État stratège national strictement réduit par des transferts de compétences beaucoup plus importants ; celui de capacités plus étendues de l'État stratège lui-même, dont les conditions exigeantes de mise en œuvre sont analysées.

Le second chapitre de Gabriel Colletis porte sur l'action de l'État *via* les politiques de soutien aux mutations du système productif, dans un contexte marqué par la mondialisation, le rôle accru de certains changements technologiques, le glissement possible vers un capitalisme cognitif, l'importance des effets de réseau dans le fonctionnement de l'organisation industrielle et le rôle croissant des considérations écologiques. Il présente et discute les principales politiques de soutien aux mutations du système productif. Les politiques mises en œuvre depuis plus de trente ans apparaissent comme oscillant entre une vision de la compétitivité centrée sur la réduction des coûts et une conception du changement industriel dérivant de technologies nouvelles auxquelles il conviendrait d'adapter les hommes comme les organisations. Des questions centrales comme la globalisation des stratégies, l'externalisation croissante de certaines fonctions et compétences, les tensions sur la formation et la disponibilité des savoirs et des connaissances, l'ancrage territorial des activités ou encore la portée de la raréfaction de certaines ressources sont ainsi insuffisamment prises en compte par un État se voulant stratège. Cela appelle une profonde refonte des politiques industrielles afin que celles-ci participent de manière effective à l'élaboration d'un nouveau modèle de développement qui ne peut être conçu qu'avec l'intervention directe de la société des citoyens dès lors que l'industrie est considérée comme un « bien commun ».

Dans le chapitre 3, Louis Schweitzer analyse le rôle de l'État en matière d'investissement. Celui-ci se trouve face à un défi : l'ouverture des frontières, les règles de la concurrence, les contraintes budgétaires limitent ses capacités d'intervention alors même que la nécessité d'une stratégie d'investissement de long terme est reconnue. Pour y répondre, la France poursuit une politique active d'investissement public, la plus importante d'Europe, met en place des mécanismes pour financer et orienter l'investissement privé,
encourage l'investissement privé par sa politique fiscale et macroéconomique. Ces actions doivent être poursuivies, leur efficacité faisant l'objet d'une évaluation; elles doivent s'intégrer dans une politique européenne orientée vers la croissance. Toutefois la politique d'investissement seule ne peut suffire à assurer la croissance durable de notre pays.

Nicole Questiaux analyse, dans le chapitre 4, les politiques de cohésion sociale et territoriale mises en œuvre par l'État. La tradition est marquée en France par une singularité: la volonté d'administrer le territoire de façon uniforme, au nom de l'unité et de l'indivisibilité de la République, dans un pays pourtant marqué par sa diversité. Une mutation profonde s'est cependant produite dans les conditions de vie et d'activité de la population et donc dans les attentes des citoyens, plus encore dans un contexte de crise et de chômage durables. Un État qui se veut stratège doit dès lors assumer des objectifs apparemment contradictoires. Le sentiment d'appartenance et les solidarités de base qui fondent l'objectif d'égalité ne peuvent relever du niveau national. Il appartient néanmoins à l'État de se réserver les moyens humains et financiers, d'agir là où l'inattendu et l'urgence créent des problèmes qui impliquent une mobilisation et une contribution financière à l'échelle du pays tout entier. Mais l'essentiel des actions de cohésion doit se définir au plus près des intentions des citoyens concernés, mieux aptes, dans un monde qui change, à définir leur parcours. En retenant ces principes, l'État peut s'accommoder d'une application plus souple et mieux adaptable de l'administration des territoires.

Le chapitre 5, réalisé par Jean-Baptiste de Foucault, traite de l'emploi et du chômage, domaine où l'État se doit de devenir stratège en renouvelant ses méthodes et instruments d'action. L'éclatement, à l'occasion du premier choc pétrolier de 1973, du modèle de quasi-plein emploi qui avait prévalu pendant les Trente Glorieuses oblige les États à agir en stratège. Ils l'ont fait de manière disparate, avec des écarts de performance importants, au sein même de la zone euro. Il apparaît dès lors qu'existent plusieurs manières de chercher à revenir au plein emploi, à condition de respecter ce qui apparaît comme les conditions stratégiques de la réussite: approche systémique, compromis positif entre quantité et qualité de l'emploi, entre compétitivité coût et compétitivité qualité, entre flexibilité et sécurité, implication des acteurs et partage démocratique des choix, tout cela aux différents niveaux de l'État et des territoires. En outre, l'insertion de l'État dans l'Union européenne crée un ensemble de contraintes, d'opportunités et d'enjeux mal maîtrisés. Enfin, l'intensification de la mondialisation, le choc des révolutions numériques et robotiques, le péril climatique, doivent conduire à définir le cahier des charges dont devrait se doter l'État stratège pour surmonter avec succès l'ensemble de ces défis.

La seconde partie de l'ouvrage porte, en cinq chapitres, sur la question de l'organisation et du fonctionnement de l'État stratège.

Le chapitre 6 de Jacques Fournier porte ainsi sur les conditions de la conduite d'une action stratégique par l'État. Que l'État puisse être stratège ne va pas de soi, vu la complexité de son appareil et la diversité des acteurs
qui agissent en son nom, mais cela reste possible à l'examen de l'expérience française de planification. Le bilan est cependant assez largement négatif sur la situation actuelle : insuffisance de la prise en compte de la dimension long terme par la plupart des politiques sectorielles, sauf peut-être pour l'éducation et la transition énergétique ; abandon de la tentative un moment ébauchée d'élaboration d'un projet global pour la nation. De grandes lignes de ce que pourrait être une planification stratégique peuvent cependant être tracées autour de trois axes : l'encadrement prospectif des évolutions à long terme de notre société, la programmation des actions à mener dans le domaine des fonctions collectives et un pilotage de l'économie de marché s'appuyant sur des indicateurs qualitatifs. Il conviendrait dès lors de spécifier les dispositifs à mettre en place au niveau du pouvoir exécutif, la manière d'associer la nation au processus de planification et les mesures qui pourraient permettre une meilleure prise en compte du long terme dans le fonctionnement des institutions. Dans l'interview qu'elle donne à Jacques Fournier, Yannick Moreau, auteure du rapport qui a conduit à la création de France Stratégie, éclaire la genèse et commente les premiers pas de ce nouvel avatar de l'ancien Commissariat général du plan, qui a d'ores et déjà affirmé sa place dans la réflexion sur le long terme.

Le chapitre 7 est une contribution de deux économistes, Philippe Bance et Nathalie Rey, et d'un politiste, Pierre Bauby, qui analysent l'action de l'Agence des participations de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations dans le déploiement de la stratégie de l'État par la mobilisation des actifs qu'il détient dans le système productif. Après avoir présenté la situation patrimoniale de l'État dans sa position d'actionnaire et ses évolutions récentes, sont précisés, d'une part, la genèse de l'Agence des participations d'État, ses motivations et objectifs, ainsi que les mutations qu'elle a connues ces dernières années, d'autre part, le positionnement du groupe Caisse des dépôts en tant qu'actionnaire de long terme de grandes entreprises françaises, ainsi que les évolutions récentes avec la Banque publique d'investissement. Est ensuite analysé le corps de doctrine qui anime l'action de l'État et sa stratégie patrimoniale. La démarche adoptée aujourd'hui par l'État français apparaît porteuse de tensions et de contradictions, entre logiques de politiques publiques et de valorisation patrimoniale. Une clarification de ce corps de doctrine de l'État est dès lors préconisée avec la mise en place d'une nouvelle gouvernance stratégique fondée sur une gestion proactive de son patrimoine.

Une interview réalisée par Jacques Fournier auprès de David Azéma, illustre, en complément des deux chapitres précédents, la préférence que certains acteurs de la vie économique peuvent au contraire donner à une autre orientation, dans laquelle l'État actionnaire se limite à une gestion purement patrimoniale des actifs qu'il détient dans les entreprises publiques et ne mène une action stratégique qu'en utilisant d'autres leviers, en matière d'éducation, de recherche et de création d'un contexte favorable au développement des entreprises.
Luc Bernier et Taïeb Hafsi montrent dans le chapitre 8 qu’un État stratège n’est pas un État amoindri, et doit être capable de développer une vision d’ensemble de son action, de coordonner celle des organisations qui le composent, même les plus autonomes. C’est aussi un État capable idéalement de prospective et qui, s’il ne le fait pas forcément lui-même, doit avoir la capacité d’agir. Ses choix stratégiques doivent pouvoir être mis en œuvre et son choix, qui doit être conscient des moyens de ses politiques, peut apparaître en soi comme la stratégie privilégiée. En se basant sur l’analyse faite dans le chapitre 8 et se servant du cas québécois comme exemple, la contribution montre que l’État français, ou ce qui fut autrefois la tradition ou le modèle de planification à la française, pourrait être exporté et devrait l’être. La capacité de l’État français à faire de la stratégie dans le domaine économique et de dessiner une politique industrielle est sans commune mesure dans le monde anglo-saxon et même dans la portion la plus francophone de celui-ci. Si, vu de l’intérieur, le modèle français peut laisser transparaître des faiblesses, vu de l’extérieur, il demeure un modèle à suivre.

Le chapitre 9, de Thierry Mignauw, clôt cette partie, en analysant comment un État qui se veut stratège doit savoir définir des stratégies partagées et assurer leur mise en œuvre. Cette dernière passe souvent par la réalisation de projets de plus ou moins grande taille. Or, la réalisation de ces projets peut se heurter à de fortes oppositions. La législation en vigueur prévoit de nombreuses dispositions pour déclarer l’utilité publique des projets et pour en débattre, dispositions qui sont examinées. Il apparaît cependant que ce dispositif suscite beaucoup d’insatisfaction et que son caractère formel est souvent dénoncé, ceci sur fond de crise de fonctionnement de la démocratie représentative telle qu’elle est. Le chapitre présente les positions des opposants aux grands projets et analyse ce qui les sous-tend : stratégie mal énoncée, discussion trop tardive des objectifs, évitement du conflit qui est refoulé, non-légitimité des élus et des corps intermédiaires, mauvaise participation des citoyens… Un renouvellement du débat démocratique (et quelques voies pour y parvenir) est dès lors avancé pour que l’État stratège, loin de s’affaiblir sous les coups de la contestation, se renforce.

La troisième partie analyse, en six chapitres, le rapport de l’État stratège à l’Europe et à la mondialisation.

Jacques Mazier et El Mouhoub Mouhoud montrent dans le chapitre 10 que l’économie française est marquée par le déclin industriel et les déséquilibres courants. Cette situation résulte largement de désajustements de change persistants au niveau intra-européen et de l’absence de mécanismes ou d’institutions adaptés pour les gérer. Ceci plaide pour des politiques industrielles et des politiques de localisation d’activités pour compenser les forces centrifuges qui sont à l’œuvre. Les outils pour piloter les localisations d’activités sont examinés : indicateurs de vulnérabilité des territoires, spécialisation des territoires caractérisant leur fragilité ou attractivité. Des recommandations sur les actions envisageables d’un État stratège sont proposées en matière d’immobilier, de financement, d’aide à l’innovation
et à l'investissement et de création d'un environnement favorable à la production française.

Pierre Bauby précise dans le chapitre 11 que le concept d'État stratège a été conçu en France sur la base d'une analyse fondée sur ses spécificités historiques, institutionnelles, culturelles, défini et appréhendé dans le cadre de l'État-nation. Il mettait l'accent sur le rôle stratégique que pouvait et devait avoir l'État pour le développement et la cohésion économique et sociale. Aujourd'hui, ce concept est soumis aux tensions combinées de deux tendances lourdes que sont la « décentralisation » et l'« européanisation ». C'est cette dernière mutation qui est analysée en montrant que l'Union européenne n'est pas un « super État-nation » qui serait devenu le stratège à la place des États membres. Elle est devenue, en tant qu'union d'États-nations fondée sur le principe de subsidiarité, un nouveau niveau d'action publique en interaction avec les États et les collectivités territoriales. Dès lors, c'est en termes de gouvernance multiniveaux que l'on peut appréhender l'État stratège et définir un « Politique stratège multiniveaux ».

Le chapitre 12, réalisé par François Morin, pose la question de la démo-
cratie à l'aune de la globalisation, particulièrement celle de la globalisation
des marchés monétaires et financiers. La perte de souveraineté monétaire et
donc budgétaire des États est devenue une réalité majeure catastrophique
pour l'ensemble de la planète. Si de surcroît on doit considérer que la
création de la monnaie et sa gestion revient à un oligopole bancaire qui non
seulement occupe des positions dominantes sur les marchés financiers mais
aussi qui en abuse, il ne faut pas s'étonner que la monnaie soit devenue
un bien privé, faisant des États des otages de cet oligopole. Seule une
réforme du système monétaire international serait susceptible de mettre
fin à cette hyperpuissance bancaire. Cette réforme devra articuler le retour
des souverainetés monétaires avec un cadre international que pourrait offrir
une monnaie commune (et non pas unique) au sens de Keynes.

Dans le chapitre 13, Nathalie Rey analyse, d'une part, le rôle de l'État français dans l'émergence du processus de globalisation financière entre la fin des années 1970 et le début des années 1990 et, d'autre part, la stratégie qu'il a mise en place dès la fin des années 1980 pour assurer la pérennité de ce processus. On y précise comment, pour faire face à la montée de son endettement, l'État français a en effet adopté dans un premier temps une stratégie de libéralisation du marché du capital et des services financiers, contribuant à la naissance de la « finance globalisée ». Les turbulences et les crises financières qui s'en sont suivies l'ont ensuite amené à adopter une stratégie misant sur la régulation des marchés par des institutions nationales et internationales mandatées pour garantir la stabilité financière internationale. L'inefficacité de cette stratégie ayant été révélée par la crise financière de 2008, l'État a alors créé de nouveaux outils d'intervention et pris des mesures exceptionnelles sans pour autant remettre en cause la « finance globalisée ». La réflexion sur ces mesures et moyens nouveaux d'intervention questionne sur la capacité d'un État stratège doté de tels outils à permettre la sortie de crise.
Alain Arnaud étudie dans le chapitre 14 le rôle des agences de notation dont l'importance dans le fonctionnement du système financier et la responsabilité dans la propagation systémique de la crise dite des *subprimes* a été mis en évidence par la crise financière de 2008. Alors que le principe d'une notation financière objective apparaît plutôt sain pour évaluer les risques pris par les investisseurs, la mise en cause des agences de notation a révélé au monde leurs pratiques douteuses : opacité des méthodes d'évaluation, communications erronées, conflits d'intérêt, concentration quasi monopolistique, dépendance vis-à-vis de grands groupes financiers. Leur intervention, non sollicitée par les États, pour évaluer la qualité des dettes souveraines a provoqué de grands remous dans la communauté financière et failli faire éclater l'Europe. Face à ces atteintes fortes portées à leur souveraineté, les États et l'Europe ont pris des mesures drastiques pour encadrer l'activité des agences de notation. L'avenir dira si ces mesures devenues indispensables porteront leurs fruits et procèdent d'une action d'États qui se seront révélés stratèges.

Le chapitre 15 de Patrick Viveret conclut cette troisième partie en montrant plus spécifiquement que l'État stratège ne peut se limiter à une approche nationale. Pour la France actuelle, toute politique nationale suppose une politique mondiale et une politique européenne sauf à assumer une logique de repli conduisant également à la sortie de l'Union européenne. Mais penser la question mondiale d'un point de vue stratégique c'est, pour un pays comme la France, affronter la question de son ambivalence profonde sur ce terrain. Cela place dès lors la France et son État dans une alternative concernant la question de sa stratégie : être la patrie des droits de l'homme qui met le meilleur de sa diplomatie au service de l'accord de Paris sur le dérèglement climatique ; *a contrario*, rester l'ancienne puissance impériale ou coloniale. C'est par rapport à ces enjeux qu'il s'agit de déterminer la vision géopolitique d'un État stratège. Et le choix intérieur sur le type de démocratie à promouvoir en France est alors directement lié au type de stratégie que l'on veut porter sur la scène planétaire.

Enfin, la quatrième partie est consacrée à cinq chapitres d'analyse sectorielle.

André Tiran étudie dans le chapitre 16 la succession des réformes du système universitaire français pour en montrer les limites et faiblesses qui caractérisent l'échec d'un État qui s'est voulu stratège. Le système d'enseignement supérieur français est en effet resté dual, faisant coexister d'une part des écoles à caractère très sélectif très bien dotées financièrement, formant les élites, et d'autre part les universités accueillant la masse des étudiants et structurellement sous dotées, ce qui pénalise gravement le pays. Le tableau de la réforme est ainsi inachevé, source d'échec total si le secteur constitué par les écoles à caractère sélectif n'est pas à son tour profondément réformé. D'un autre côté les universités sont toujours confrontées à la nécessité de faire face à un enseignement de masse, à la démocratisation de l'enseignement supérieur, en disposant de moindres moyens. Dans le même temps, elles conservent et doivent conserver un
potentiel de recherche de haut niveau qui est très peu alimenté par les étudiants des écoles. Les universités connaissent en outre un accroissement de leur bureaucratie interne par le développement de procédures et de règles, ressenties comme insupportables par une majorité d'enseignants-chercheurs, dont la justification ultime paraît être celle d'un contrôle de l'État central, bien peu conforme à celle que la notion d'État stratège est censée porter.

Thierry Beaudet analyse dans le chapitre 17 le lien étroit qui unit l'État à la santé. Il montre que, durant les dernières décennies, la protection de la santé a été consacrée par le droit et par une intervention étendue et croissante dans un grand nombre de pays. Les réussites, les innovations, le développement de l'emploi et de la solidarité par les prélèvements sociaux sont d'indéniables réussites dans ce secteur et tout particulièrement en France. Cependant, l'arrivée du numérique en santé et le développement de la prévention sont aujourd'hui sources de ruptures radicales. Elles appellent une profonde modernisation du mode opératoire de l'État, du moins s'il se veut stratège. Et y parvenir passe par une réelle association de l'ensemble des parties prenantes.

Le chapitre 18 est rédigé par deux collaborateurs de La Poste, Claire Borsenberger et Denis Joram. C'est une présentation se voulant objective des missions de service public assignées à La Poste et de la manière dont elles contribuent à la cohésion économique, sociale et territoriale, sans parti pris sur le bien-fondé de ces missions, l'évaluation de leur adéquation aux besoins des usagers incomtant à l'État stratège. Son apport est d'expliciter, du point de vue d'une entreprise à capitaux publics, les conditions dans lesquelles elles sont actuellement exercées et la manière dont elles pourraient être modifiées ou étendues à de nouveaux domaines. On y précise également comment cette implication peut permettre à l'État de promouvoir la cohésion et les raisons pour lesquelles l'État français, comme bien d'autres à travers le monde, a pris la pleine mesure du potentiel que représente le réseau postal pour répondre aux objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale, et a confié à l'opérateur postal national historique des missions de service public. Les quatre missions de service public que l'on peut qualifier « d'historiques », qui ont ainsi été confiées par l'État français au groupe La Poste sont analysées.

Dans le chapitre 19, Gérard Magnin étudie les transformations du système énergétique français pour en préciser les réorientations qui devraient en résulter. Ce système a été façonné durant la seconde moitié du XXe siècle : du point de vue de la demande, par exemple avec des logements très consommateurs ; du point de vue de l'offre avec des choix de production d'électricité centralisés qui ont surdéterminé l'ensemble du système énergétique. Les acteurs d'un tel système ont été principalement issus de la sphère étatique, politique comme technique. Mais le contexte énergétique a changé, marqué à la fois aujourd'hui par une utilisation précautionneuse des ressources et une limitation des rejets, déchets et émissions atmosphériques. Le « mieux » se substitue au « plus », les techniques disponibles permettent de se chauffer
et de s'éclairer en consommant très peu et de produire de l'énergie de façon
décentralisée, proche des lieux de consommation, à des coûts inattendus,
voire à coût marginal zéro. Les acteurs changent et se diversifient. Dans cette
transition déjà engagée, un État stratège devrait dès lors pouvoir conduire
son action en redonnant à la société le pouvoir énergétique qu'il lui avait
confisqué.

Le chapitre 20, d'Olivier Marembaud, traite enfin de la mobilité nu-
mérique qui se caractérise par des mutations extrêmement rapides qui
concernent l'usage de la voiture individuelle comme celui des transports
collectifs. Cette révolution numérique se construit autour de l'initiative
privée et les services qu'elle offre connaissent un rythme de croissance
exponentiel; ils peuvent mettre en cause nos libertés individuelles et des
éléments de notre contrat social et placer à terme les industries classiques
en position de subordination. La question du rôle de la puissance publique
face à la révolution numérique est ainsi centrale. Il doit faciliter la prise de
conscience collective sur les évolutions à l'œuvre afin qu'au plan français
et surtout européen, des règles soient fixées qui prennent en compte les
opportunités et risques du numérique. Il faut par ailleurs intégrer les projets
de mobilité numérique dans les stratégies d'investissement public pour en
particulier appuyer l'innovation et le développement industriel en Europe.
Et compte tenu de leur puissance, il faut mettre en place une stratégie
cohérente face aux géants du numérique. La révolution du numérique dans
la mobilité est ainsi un révélateur : elle démontre la nécessité de transformer
les principes et modes d'action de l'État tant au plan national que vis-à-vis
de l'Europe.

Philippe BANCE
Ire partie

LES GRANDS OBJECTIFS
DE L'ÉTAT STRATÈGE
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Chapitre 1er

L'État stratège : État « réduit » ou « à capacité
étendue » en régime de gouvernance multiniveaux

Philippe BANCE

La France a connu depuis les années 1980 de profondes transformations de son régime de gouvernance des politiques publiques. Très fortement imprégné antérieurement de la tradition jacobine, d'une logique centraliste qui confère à l'État un rôle très prééminent dans la spécification et la mise en œuvre des politiques publiques, le modèle français s'en est trouvé grandement remis en cause. Si l'État entend encore aujourd'hui impulser l'action publique, un double mouvement a battu en brèche son hégémonie traditionnelle. Comme le souligne Jouvenel (2003), la souveraineté de l'État est en effet contestée à la fois par le haut, à travers la construction euro-péenne, et par le bas, du fait de la décentralisation et de la déconcentration fonctionnelle.

D'une part, la place croissante prise par les politiques européennes a en effet fait perdre une grande partie de leur substance aux politiques publiques nationales. Une majorité de textes législatifs des pays de l'Union européenne sont ainsi aujourd'hui des transpositions de directives euro-péennes. Depuis l'Acte unique européen, des politiques qui relevaient de la pleine souveraineté de l'État-nation sont aujourd'hui strictement encadrées et orientées par les dispositifs communautaires. C'est notamment le cas de la politique industrielle, soumise au primat d'une politique européenne de concurrence qui s'exerce par des contrôles rigoureux sur les aides d'État, afin d'éviter que les autorités du pays ne créent des distorsions de concurrence au profit des entreprises nationales.

D'autre part, depuis le processus de décentralisation, initié par les lois dites Defferre de 1981 à 1983, l'État a perdu une large partie de ses pré-rogatives traditionnelles au profit des régions en dotant ces dernières de compétences propres pour conduire des politiques publiques. La tutelle *a priori* du préfet sur les régions ou départements a tout d'abord disparu pour laisser place à un contrôle de conformité *a posteriori* et les transferts de compétences se font dans les domaines de l'urbanisme, de la formation professionnelle et de l'aménagement du territoire. Dans les années 1990, les compétences des régions se renforcent et s'étendent au développement éco-nomique (planification et programmation des équipements). Depuis 2002,
de nouvelles compétences sont apparues en matière de protection du pa-
trimoine, de développement des ports et aérodromes, de préservation de
la qualité de l'air et des réserves naturelles. Plus récemment, les régions
se sont vues octroyer des compétences dans le domaine du numérique,
en matière de gestion des programmes européens, d'aménagement et de
développement durable des territoires. Et la volonté de doter les régions
d'une capacité d'exercer pleinement ces compétences suscite aujourd'hui
des regroupements avec pour objectif d'atteindre une taille critique qui
facilite le déploiement d'outils et de stratégies régionales propres pour
mener la politique territoriale. Comme l'a souligné Michel Autès (2005), des
politiques publiques dites territorialisées se transforment dès lors en poli-
tiques territoriales. Le territoire n'est plus un simple espace d'application
des politiques publiques mais devient surtout le lieu de leur spécification et
de leur mise en œuvre par les acteurs.

Ce processus de décentralisation territoriale s'est doublé dans les an-
nées 2000 d'une décentralisation fonctionnelle, relative aux établissements
publics chargés de gérer un service public, tels les universités, les hôpitaux
publics, les musées nationaux. Ces établissements, dotés d'une personnalité
morale et de moyens propres, mais aux compétences traditionnellement
restreintes à l'objet du service public dont elles ont la charge, se sont vues
octroyer des compétences élargies. Avec la mise en œuvre de la doctrine dite
du « New public management », qui s'inspire des pratiques managériales du
secteur privé, une bien plus grande autonomie a été donnée aux opérateurs
publics, en visant à les « responsabiliser » et à les rendre plus efficaces (Pollitt
et Bouckaert, 2004), alors que parallèlement les privatisations faisant sortir
de très nombreuses entreprises du secteur public.

Les autorités publiques nationales ont elles-mêmes impulsé ces change-
ments et, ce faisant, bouleversé l'architecture institutionnelle de mise en
œuvre des politiques publiques, jetant les bases d'un nouveau régime de
gouvernance de l'action publique.

Le propos de cette contribution sera d'analyser le régime émergeant dit
de gouvernance multiniveaux pour en préciser l'impact sur les modalités de
mise en œuvre de l'action publique et la conception qui peut en résulter du
rôle d'un État stratège.

1. Potentialités et limites du régime émergeant
de la gouvernance multiniveaux

La gouvernance multiniveaux recouvre, selon Christiansen (1996), « des
systèmes non-hiérarchiques de négociation, de régulation et d'adminis-
tration allant au-delà de l'acceptation traditionnelle de l'État hiérarchique
et souverain comme arène ultime de prise de décision et de résolution
des conflits ». Ce modèle a vu le jour en France par l'attribution des nou-
velles compétences aux autorités publiques infra- et supranationales, ainsi
d'ailleurs que de compétences dites élargies aux opérateurs en charge de
missions de service public. Cette gouvernance a pris corps bien que l'État
apparaisse aujourd'hui désireux de conserver ses prérogatives de pilotage
des politiques publiques et des organisations en charge d'un service public.
L'État peut en effet infléchir les politiques communautaires (surtout en
tant que « grand pays » de l'Union européenne) et reste en capacité, par
ses financements, d'influer sur les comportements des autorités infrana-
tionales. Il a cependant largement perdu le pouvoir d'imposer unilatérale-
ment ses choix et doit composer avec ses partenaires publics. Les autres
collectivités publiques sont ainsi en capacité de conduire des politiques
propres foncièrement différentes de celles que mènent ou qu'entendraient
voir mener les autorités nationales. Les autorités européennes s'attachent
à faire prévaloir la primauté de la politique de l'Union européenne, en
affirmant leur interprétation propre des textes européens. Elles peuvent le
faire en mobilisant des pouvoirs de contrôle et de sanction sur les États ou
les autres collectivités publiques qui leur sont conférés par les traités. En
tant que maîtres d'ouvrage et souvent de maîtres d'œuvre de leurs politiques
propres, les pouvoirs publics infranationaux disposent quant à eux des
moyens d'agir. C'est dès lors par le jeu de la concertation, de la négociation
et de la coordination des actions publiques que les politiques concrètes
doivent rationnellement être élaborées et mises en œuvre. Il en résulte
cependant un enchevêtrement des politiques publiques sur les territoires,
source d'opportunités mais présentant aussi ses limites et ses risques.

1.1. *Portée et opportunités de la gouvernance multiniveaux*

Les opportunités du nouveau modèle résident dans son aptitude à
refonder l’intérêt général sur la base d’un schéma pluraliste, c’est-à-dire
reposant sur une coconstruction et une mise en œuvre « partagées » des
politiques publiques. Dans l’idéal, le modèle est ainsi porteur d’un nouveau
mode de spécification et d’administration de l’intérêt général, qu’on dira
« ajusté » aux territoires et à la nature du besoin exprimé d’action publique
tout en se voulant plus démocratique que celui du modèle centraliste. La
rupture est ainsi profonde avec la représentation traditionnelle de l’intérêt
général, incarnée notamment par la conception orthodoxe de l’économie
néo-classique standard. Cette dernière fait en effet de l’État le dépositaire
unique, parfaitement rationnel, omniscient, disposant d’une information
complète, insensible aux pressions et en pleine capacité d’exprimer par lui-
même l’intérêt général sur la base des préférences révélées des individus<fnref n="1" />.

<footnote n="1">1. La critique de cette approche jette les bases de la contre-offensive néo-libérale à l'encontre de l'intervention publique pour préconiser de laisser place au marché afin de réaliser l'intérêt général.</footnote>
Le nouveau modèle trouve aussi sa justification dans le besoin de mener l'action publique par une « gouvernance de proximité<fnref n="2" /> ».

Par la gouvernance multiniveaux, il s'agit en effet d'assurer une meilleure prise en compte de l'intérêt des populations sur les territoires en dotant les autorités de compétences situées à un niveau pertinent qui permet de spécifier et de mettre en œuvre efficacement l'action publique. La proximité des collectivités locales ou régionales vis-à-vis des aspirations formulées sur leur territoire a ainsi vocation à promouvoir l'efficacité. C'est sur cette base que les autorités de l'Union européenne ont justifié l'application du principe de subsidiarité, introduit par le traité de Maastricht (1992), puis consacré par le traité de Lisbonne (2009) en tant que principe fondamental de l'Union. Il s'applique aux politiques qui relèvent d'une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres et « consiste à réserver uniquement à l'échelon supérieur ce que l'échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace ». En accordant la primauté et les compétences au niveau d'autorité situé à un échelon inférieur, on n'entend pas remettre en cause, bien au contraire, l'aptitude des autorités européennes à mener leurs politiques propres. Le concept de subsidiarité émerge dans la sémantique de l'Union pour répondre, au début des années 1990, aux réserves soulevées par l'intervention croissante de la Commission européenne. Il s'agit alors foncièrement de chercher à répondre aux critiques s'exerçant sur l'excès de centralisme de l'Union européenne, en affichant une répartition des responsabilités et des tâches entre autorités placées à des échelons différents. Ce faisant, on ne remet bien sûr pas en cause les prérogatives exclusives des autorités de l'Union européenne sur tout le territoire européen et procédant selon les traités européens de l'intérêt général communautaire. La politique de concurrence, la politique commerciale commune, la politique monétaire pour la zone euro restent ainsi compétences exclusives de l'Union (art. 3 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, TFUE). De même, le principe de subsidiarité ne concerne pas les politiques qui sont du seul ressort des États membres (comme la politique de la nationalité). Les principes de gouvernance multiniveaux qui sont ainsi posés par l'Union européenne misent en tout cas sur la possibilité pour chaque niveau de compétence d'exercer efficacement ses prérogatives. Il n'en reste pas moins qu'à des fins d'efficacité, les compétences peuvent également être partagées (par l'art. 4 du TFUE, avec notamment les réseaux transeuropéens, les transports, l'énergie, la cohésion économique, sociale...), assumées conjointement par des autorités placées à des échelons différents de compétence territoriale, et que les autorités européennes peuvent « mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l'action des États membres » en application de l'art. 6 du TFUE.

<footnote n="2">2. Quermonne (2001), fait notamment de la gouvernance de proximité le fondement de la subsidiarité.</footnote>
Le modèle de gouvernance multiniveaux ne se voit cependant pas seulement attribuer des vertus statiques associées à une bonne répartition des compétences dévolues à des autorités publiques situées à des échelons différents. Dans une perspective dynamique, il offre l'opportunité d'une amélioration de l'efficience de l'action publique par les transformations de l'architecture institutionnelle. On donnera à titre d'exemple le cas des réformes de refonte des régions (voire à terme du statut des départements) menées actuellement en France qui amènent à reconsidérer les proximités territoriales, infrarégionales, infradépartementales, ou entre intercommunalités pour améliorer ou repenser la mise en œuvre des missions publiques. Les reconfigurations territoriales peuvent ainsi susciter des rapprochements susceptibles de générer de nouvelles dynamiques territoriales et de nouveaux programmes de développement territorial, d'offrir des opportunités de réorganisation et d'amélioration de l'efficience de l'action publique. Encore conviendrait-il, comme le dit Tosi (2006) pour la subsidiarité, qu'afin d'en faire une règle dynamique d'efficacité de l'action, cela puisse s'opérer avec « pour finalité de définir des critères de liberté d'action au sein de chaque collectivité ayant pour but de garantir la préservation des diversités existantes, exprimées par des préférences hétérogènes ».

Il convient aussi de ne pas limiter l'intérêt de la gouvernance multiniveaux aux gains d'efficacité et de représentativité associés à une meilleure mise en complémentarité des autorités publiques. Son intérêt est également de répondre à de nouvelles exigences des citoyens à l'égard des politiques publiques : celles de se voir impliqués plus directement pour leur élaboration et leur mise en œuvre. Comme l'indique Enjolras (2006), « la négociation, la persuasion et l'incitation remplacent la coercition comme mode d'intervention publique ». Les politiques publiques sont aujourd'hui plus fortement contestées par des citoyens avertis, mieux informés que par le passé et qui se considèrent insuffisamment consultés. Des interactions multiples avec la société civile s'avèrent plus nécessaires qu'antérieurement, sous forme notamment de consultations et de contributions citoyennes impliquant des individus et des organisations divers. Ce besoin d'adossement partenarial de l'action publique à la société civile est plus facile à satisfaire dans un modèle de gouvernance multiniveaux plutôt que centraliste. Les décideurs publics trouvent plus aisément des acteurs représentatifs dans un cadre de concertation locale, notamment là où la vie associative est développée, où des partenariats existent avec les décideurs politiques et les contacts permanents avec la société civile. Comme le montrent de nombreuses évaluations participatives de politiques publiques nationales ou communautaires, il est par contre souvent difficile, faute d'organisations structurées à une vaste échelle, de disposer d'une représentation
satisfaisante des usagers quand on s'éloigne du niveau local<fnref n="3" />. Mais surtout, l'intérêt de la gouvernance de proximité est d'introduire une rupture avec la dichotomie traditionnelle entre d'un côté l'élaboration et de l'autre la mise en œuvre d'une politique publique. La concertation en continu avec les partenaires de la société civile est non seulement un moyen de coconstruire le programme d'action mais aussi de l'adapter durant la phase de mise en œuvre, de réajuster les dispositifs, voire de réviser l'action publique en la plaçant au plus près des préférences citoyennes. La participation citoyenne est dès lors, dans une perspective cognitive, « un enrichissement des phases d'identification des problèmes et de délibération, qui ne procèdent plus ainsi d'une rationalité substantielle et universelle mais sont conçues sous formes de logiques différenciées intégrant la gestion de l'information » (Laroche et Nioche, 2006). Et la présence sur un territoire d'organisations citoyennes qui soient forces de proposition, d'adaptation, de gestion inclusive des politiques publiques s'apparente à un « bien commun » c'est-à-dire, pour reprendre l'analyse d'Ostrom (1990), source de développement de démarches participatives, fondées sur des principes non marchands de proximité en réponse aux besoins des populations<fnref n="4" />.

## 1.2. Limites et risques du nouveau modèle

Les arguments qui justifient le déploiement d'une conception transactionnelle et pluraliste de l'intérêt général fondée sur la gouvernance multiniveaux, ne peuvent amener à laisser sous silence les difficultés de concrétiser ses opportunités en résultats effectifs. Les opportunités du modèle ne lèvent pas intrinsèquement ce que Barroche (2008) nomme les tensions très contemporaines qui existent entre efficacité technocratique et proximité démocratique. En effet, le principe d'efficacité de l'action publique, par lequel les autorités communautaires ont justifié la subsidiarité, soulève, par l'enchêvtement des différents niveaux de compétence et de responsabilité, des interrogations majeures qui sont à la fois d'ordre théorique et relatives à la dynamique institutionnelle à l'œuvre.

Du point de vue de la théorie économique dominante, le modèle de la gouvernance multiniveaux ne trouve pas de réelle justification. La conception foncièrement centraliste qui le caractérise fait de l'État une institution bienveillante qui répond à un besoin d'intervention pour pallier les faillances des marchés et contribuer à l'intérêt général. Et c'est le seul État central qui y fait office de grand optimisateur (unique) du bien-être social.

<footnote n="3">3. C'est d'autant plus problématique que les entreprises et branches professionnelles sont, quant à elles, généralement particulièrement bien organisées et disposent de moyens conséquents pour mener des actions de lobbying.</footnote>

<footnote n="4">4. Voir pour une analyse critique de la problématique d'Ostrom: Weinstein, dans Coriat (dir.), 2015.</footnote>
Les courants néo-libéraux rejettent bien sûr pour la plupart cette vision d'un État bienveillant dans leur mise en cause de la pertinence de l'intervention publique... ce qui les conduit aussi à récuser le déploiement de l'action publique fusse-t-il par la gouvernance multiniveaux.

Plus intéressante à cet égard semble être la critique portée par Coase et Williamson à l'approche standard, qui a fondé la théorie des coûts de transaction. L'intervention publique se justifie parce que les coûts (dits d'organisation) qu'elle entraîne sont plus faibles que les coûts du recours au marché, dits coûts de transaction. Ces derniers procèdent du postulat selon lequel, pour réaliser des transactions, un acteur de marché enregistre des coûts : de recherche d'information, de négociation et de décision, de surveillance et d'exécution (Dahlman, 1979). Les coûts de transaction posent dès lors foncièrement la question de la pertinence du modèle de la gouvernance multiniveaux. N'est-il pas, par nature, générateur de coûts de transaction du fait de la multiplicité des autorités publiques qui en sont parties prenantes et de l'enchévènement des compétences qui le caractérise, du fait encore de l'existence de compétences partagées ? Ces coûts de transaction ne s'ajoutent-ils pas aux classiques coûts d'organisation de l'intervention publique ? Une réponse positive à ces questions apparaît d'autant plus probante si on analyse l'interaction entre autorités publiques comme un jeu d'acteurs dans un contexte de coopétition<fnref n="5" />, c'est-à-dire caractérisé à la fois par la coopération et la compétition. Les pouvoirs publics régionaux, nationaux et européens sont en effet amenés à coopérer pour mettre en œuvre l'action publique selon les dispositions définies par les traités et les textes nationaux. Mais ils sont également en concurrence à double titre. Ils le sont d'une part dans la défense des intérêts régionaux ou nationaux dont ils sont les porteurs. Il suffit pour s'en convaincre d'analyser la stratégie de certains pays ou régions qui cherchent à bénéficier des bienfaits de l'Union au détriment de leurs partenaires, comme par exemple lorsqu'ils cherchent à attirer l'activité productive en pratiquant le *dumping* fiscal ou social. La rivalité s'exerce d'autre part entre niveaux inférieurs et supérieurs d'autorité dans la défense de leurs propres *desiderata*. L'histoire de la construction européenne est jalonnée de multiples exemples de conflits et de crises politiques qui en ont résulté. Les contrôles stricts qu'exerce la Commission européenne sur les aides d'État sont une autre illustration de la volonté de l'institution supranationale de faire prévaloir sa politique aux autres échelons d'autorité publique.

En donnant crédit à la théorie des coûts de transaction, on peut en déduire plusieurs types d'enseignements. Le premier est que le mode de

<footnote n="5">5. Le concept issu de la stratégie d'entreprise a été introduit par Ray Noorda puis a été popularisé par Adam Brandenburger et Barry Nalebuff dans leur ouvrage *La coopétition, une révolution dans la manière de jouer concurrence et coopération*, Paris, Village mondial, 1996.</footnote>
gouvernance multiniveaux n'est pas, du point de vue de son efficience, in-
trinsèquement supérieur au mode d'organisation de l'approche centraliste.
Le second est que la gouvernance multiniveaux se justifie si les coûts de sa
mise en œuvre ne sont pas supérieurs, déduction faite des gains obtenus,
à ceux d'un modèle centraliste. Cela conduit également à chercher tout
particulièrement à réduire les coûts de transaction résultant d'une mauvaise
architecture institutionnelle, d'un enchevêtrement d'autorités publiques
aux compétences mal définies ou mal délimitées. Cela rejoint ici les pré-
occupations de la Cour des comptes (2009), qui critique dans la décentra-
lisation française le « déploiement de moyens concurrents et redondants sur
un même territoire », ou encore celles portant sur le besoin de clarification
de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales
(Sénat, 2011). L'articulation et la coordination des interventions publiques
apparaissent en effet essentielles pour une mise en œuvre efficiente de
l'action publique.

Cela amène à s'interroger plus avant sur les répercussions de la dyna-
mique institutionnelle de déploiement de la gouvernance multiniveaux sur
les politiques d'intérêt général. Le processus rend nécessaire l'acquisition
par les autorités de compétences nouvelles (de compétences dites élargies
pour des organisations en charge des missions de service public) leur
permettant de déployer efficacement leur propre stratégie. Ce peut être l'oc-
casion, comme il a été dit, de contribuer en lien avec la société civile à agir
avec plus d'efficacité. Mais le processus est également source d'incertitudes
quant à la capacité des autorités à définir une stratégie pertinente pour
servir un intérêt général à géométrie variable. Pour ce faire, les autorités
(notamment infranationales) ou les organisations dotées de compétences
élargies doivent acquérir les capacités d'expertises nécessaires pour agir
efficacement. La démarche est bien sûr coûteuse et incertaine quant à
leur aptitude à agir efficacement. Mais le processus les incite par ailleurs
à recentrer leurs actions sur leur intérêt propre ou sur les intérêts de la
communauté impliquée, au détriment d'une conception plus étendue de
l'intérêt général. Cette tendance est confortée par la mise en œuvre de la
doitrine du *New public management* qui, dans son corpus dominant, centre
le diagnostic de gestion sur des indicateurs de performance largement
inspirés de ceux du secteur privé. Dans un contexte de rationalisation
budgétaire, où les transferts de compétences de l'État vers les collectivités
régionales ou infrarégionales ou encore vers les opérateurs publics se font
sans compensation des charges induites (ou partiellement), le recentrage
de la stratégie tend à s'effectuer de plus en plus sur la base du seul intérêt
propre des seconds.

Le repli sur l'intérêt propre de chaque collectivité est enfin facteur d'ac-
croissement des inégalités territoriales, du fait de la dynamique différenciée
des territoires (et des métropoles urbaines) et des réticences à financer la
péréquation territoriale, horizontale mais aussi verticale (avec le tarisse-
ment du financement de l'État). Le Conseil économique, social et environ-
nemental a ainsi préconisé, dans le cadre des politiques de territorialisation,
le maintien d'une politique nationale volontariste, en refondant conjointement l'aménagement du territoire pour tenir compte de la spécificité de chaque territoire et de chaque zone territoriale selon l'échelle d'exposition aux inégalités<fnref n="6" /> (CESE, 2013 ; CGET, 2013).

Plus généralement, les luttes d'influence, l'affirmation par chaque échelon d'autorités publiques de ses prérogatives propres peut être source de rétrécissement progressif du contenu ou même de la permanence de politiques d'intérêt général. L'affirmation des prérogatives européennes en matière de politique de concurrence a ainsi suscité l'extinction des industrielles nationales verticales pour les remplacer par des politiques horizontales : la construction d'un marché unique a été le moyen de construire l'Europe en faisant reculer l'influence en la matière des États, alors que l'on était dans l'incapacité de bâtir une politique commune. La politique de la monnaie unique, le statut accordé à la Banque centrale européenne (BCE) et les politiques dites de stabilité et de croissance ont aussi, de facto, banni les politiques nationales keynésiennes malgré un contexte de croissance européenne atone (Bance, 2012a). Ce recul des politiques publiques nationales est cependant moins prononcé sur d'autres champs d'intervention, comme par exemple celui des politiques sociales, plus faiblement impactés par la téléologie de marché qui anime la construction européenne depuis l'Acte unique et mieux défendus par les États membres les plus puissants soucieux de préserver certaines caractéristiques propres de leur modèle social national.

Il convient en tout cas de se demander si une réflexion renouvelée sur l'État stratège peut apporter des réponses appropriées aux limites qui viennent d'être pointées concernant le régime actuel de gouvernance multiniveaux.

## 2. Un État stratège « réduit » ou « à capacité étendue » ?

Le contexte dans lequel a émergé la notion d'État stratège et qui a débouché sur un recentrage de l'action de l'État éclaire la réflexion sur des pistes de refondation de l'État stratège national dans un modèle de gouvernance multiniveaux.

<footnote n="6">6. Le rapport du CESE souligne que la montée des disparités peut s'effectuer par une réduction à l'échelle régionale ou départementale mais s'accroître au sein d'un même territoire entre métropole et petite ville, centre-ville et périphérie.</footnote>
## 2.1. *L'émergence et le déploiement « sous tension » d'un « État stratège recentré »*

La notion d'État stratège apparaît en France à la fin des années 1980 et prend une importance croissante dans le discours politico-économique durant les années 1990. Elle fait écho à des bouleversements qui procèdent d'un changement d'époque : incapacité de l'État interventionniste et centra-liste à trouver une issue de sortie de crise, contestation du rôle de l'État par la montée en puissance du paradigme de marché, mise en place du marché unique, décentralisation.

Certains auteurs, tel Koenig (1995), ont vu cependant dans l'émergence de la notion d'État stratège la réaffirmation de la tradition colbertiste et du jacobinisme. Mais d'autres, tel Bezès (2005), en font une conception française de la réforme de l'action publique inspirée de la doctrine anglo-saxonne du *New public management*, et procédant pour moderniser l'État d'une triple réorientation de son mode d'organisation : « la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles de mise en œuvre et d'exécution ; la fragmentation des grandes bureaucraties verticales en unités administratives autonomes (éventuellement sous forme d'agence) autour de grandes politiques publiques ; la transformation de la structure hiérarchique de l'administration en renforçant les responsabilités et l'autonomie des gestionnaires en charge de la mise en œuvre de l'action de l'État, désormais engagés à la réalisation d'objectifs et de résultats dans le cadre de contrats. »

Ces deux analyses se conjuguent pour éclairer la nature des changements. Car, *via* le concept d'État stratège, on a (notamment par des confrontations de points de vue au sein de l'appareil politico-administratif) repensé le rôle de l'État selon un classique schéma *top-down* empreint de jacobinisme, en restant donc profondément imprégné de la tradition et de la culture françaises de l'action publique, mais en s'inspirant de préoccupations d'adaptation de cette action pour prendre en compte les mutations structurelles qui se sont produites en Europe et dans le monde. Cela illustre également la tension qui s'exprime au tournant des années 1990 entre volontés de changement et de préservation d'un enracinement culturel lié à une longue tradition interventionniste. Il n'en a pas moins résulté par la suite d'importants bouleversements dans « l'orchestration » de l'action publique. Les concrétisations les plus tangibles en sont la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) et ses nouvelles déclinaisons des missions publiques (Fournier, 2015), le déploiement d'autorités administratives indépendantes, l'attribution de compétences élargies à des opérateurs de l'État, selon un rythme effréné de réformes.

Le pilotage stratégique y est en tout cas le principe central de la doctrine de l'État stratège. Dans la volonté de faire de l'État un stratège, on entend le doter de la capacité de définir et de piloter efficacement les politiques publiques nationales à moyen et long termes. On préconise pour ce faire
le recentrage de son action sur ses fonctions essentielles, pour délaisser toute intervention jugée secondaire. L'approche s'inspire à cet égard des critiques concernant le poids excessif de l'État, ses carences organisationnelles et autres dysfonctionnements bureaucratiques. Cette analyse emporte la conviction de l'élite politico-administrative qui voit, avec Crozier, en l'État moderne un État modeste (1987). Une rupture profonde s'opère alors dans la représentation du rôle des autorités publiques et les modalités d'action publique. Mais la tradition jacobine persiste. Aussi, comme l'indiquent Côté et Lévesque (2009) à propos des réformes mises en œuvre par la suite, « à cause d'une approche axée trop exclusivement sur l'organisation et la gestion des administrations publiques, les projets de modernisation fondés sur cette vision étriquée d'un État stratège n'ont pas pu favoriser le développement de capacités stratégiques, notamment en matière d'élaboration et d'évaluation des politiques publiques ». La conception alors émergente de l'État stratège procède, comme le soulignent à juste titre ces auteurs, d'une insuffisante prise en compte dans la réforme de l'État des aspirations de la société civile.

Cependant, la définition donnée à la notion d'État stratège, et la nature des stratégies qu'il va déployer, résultent également de la consolidation du régime de gouvernance publique multiniveaux. Le rétrécissement du périmètre d'intervention de l'État qui intervient avec l'acquisition des nouvelles compétences des autorités infranationales mais surtout européennes pousse au recentrage de son action. La conduite par l'État national de politiques publiques proactives est alors perçue par les élites comme un phénomène du passé. On entend recentrer son action pour la rendre plus efficace dans les domaines issus des nouvelles délimitations des compétences.

La politique industrielle, par l'importance qu'on lui accorde en France du fait de l'impact du secteur industriel sur l'économie<fnref n="7" />, est emblématique de ces transformations à l'œuvre mais aussi de tensions persistantes sur les orientations à donner à l'État stratège. La logique qui s'impose durant les années 1990 est celle du recentrage sur une politique horizontale visant à lutter contre les défaillances des marchés. L'État stratège accompagne en la matière la politique consacrée par l'Union européenne, en se faisant le promoteur de la concurrence sur le territoire national. Dans la décennie suivante, le diagnostic de faiblesse et de décrochage de l'industrie française (Cohen et Lorenzi, 2000⁸ ; Beffa, 2005) va cependant conduire à adopter

<footnote n="7">7. Le rapport de la DATAR (2004) montre que pour 1 € de production, l'industrie consomme en France 0,7 € de consommations intermédiaires, contre 0,4 € pour les services. Le rapport Beffa (2005), souligne le « rôle essentiel de l'industrie dans le développement économique » et justifie de ce fait la conduite d'une politique industrielle volontariste en particulier dans les hautes technologies.</footnote>

<footnote n="8">8. Pierre-Alain Muet, dans son introduction au rapport Cohen-Lorenzi, y fait cette synthèse : « les auteurs notent que la politique industrielle est la résultante d'un “triangle” formé par la politique de la concurrence, la politique commerciale (échanges extérieurs) et la politique technologique ». « Or, en Europe, ce triangle est profondément déséquilibré. La politique communautaire de la concurrence a pris, avec le Marché commun puis</footnote>
une politique horizontale se voulant plus dynamique. Cela débouchera sur la mise en place de politiques de soutien à l'innovation, aux nouvelles technologies et de promotion d'un environnement plus favorable aux entreprises et à leur compétitivité, par des mesures très diverses : création des pôles de compétitivité et des instituts Carnot; stratégie nationale de recherche et d'innovation en 2005, pacte pour la recherche en 2006; lancement des investissements d'avenir en 2009; pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi en 2012; agenda stratégique pour la recherche et l'innovation et contribuer à la compétitivité du pays « France-Europe 2020 »; commission Innovation 2030 pour identifier des secteurs et technologies d'avenir pour la France devant faire l'objet de concours d'innovation en 2013...

Cependant, face à cette politique industrielle horizontale, un volontarisme industriel procédant d'une logique verticale reste une vision alternative d'État stratège, autour de politiques de soutien beaucoup plus direct aux secteurs stratégiques. La référence est celle des politiques, de créneaux ou de filières, dites de champions nationaux, menées en France des années 1960 au début des années 1980. Cependant, ce type de volontarisme, intrinsèquement conflictuel avec les normes de la politique de concurrence de l'Union européenne et donc source de tensions entre autorités européennes et nationales, n'a pu s'exercer que selon des modalités ponctuelles durant les dernières années et en le combinant à des actions horizontales. Des interventions à caractère défensif ont ainsi été menées dans un premier temps. En 2004, un soutien financier de l'État français à Alsthom permet d'éviter la faillite. Après 2008, une politique industrielle de crise est mise en place par un soutien aux secteurs les plus touchés, et notamment une prime à la casse dans le secteur automobile et des prêts aux constructeurs. De 2012 à 2014, le volontarisme industriel prend un caractère plus offensif autour de l'objectif de promouvoir la production « made in France » après identification des créneaux les meilleurs pour l'industrie française, et concernant de manière dominante la transition énergétique et la transition numérique. Cette politique s'accompagne de la mise en place et du renforcement d'instruments d'intervention de l'État (Banque publique d'investissement, politique active de gestion des fonds propres détenu par l'État dans les entreprises sous l'égide de l'Agence des participations de l'État).

Pour autant le remise en cause depuis lors de certaines de ces dispositions interroge sur la permanence de ces orientations dans le régime de gouvernance publique actuel, ainsi que sur les transformations de ce régime face aux limites qui sont les siennes.

<footnote>le Marché unique, une place prépondérante et quasi-constitutionnelle. La politique commerciale communautaire a certes parfois été sensible aux arguments des industriels. Mais la politique technologique s'est enlisée dans le saupoudrage (au nom de la cohésion entre les États membres) de fonds au demeurant très faibles. »</footnote>
## 2.2. Quelles refondations pour un État stratège en régime de gouvernance multiniveaux ?

Comment pourrait-on penser le rôle de l'État stratège, en cherchant tout à la fois à renforcer les qualités du régime actuel de gouvernance multi-niveaux, à corriger ses faiblesses et à en améliorer l'efficacité ? L'équation paraît délicate. Mais, sauf à remettre radicalement en cause le modèle de gouvernance lui-même selon une logique souverainiste, le point d'entrée pertinent du raisonnement est d'investiguer sur le périmètre et les mo-dalités d'action à réserver à l'État national afin de mieux articuler, mettre en cohérence et en synergie les actions menées par les différents niveaux d'autorités publiques ; améliorer l'efficacité d'ensemble de l'action publique à ses différents niveaux ; réduire les coûts d'organisation et de transaction de l'action publique dans le régime de gouvernance ; améliorer le fonctionne-ment démocratique des institutions en dépassant le cadre étroit des intérêts particuliers et nationaux.

Comme le montre l'institutionnalisme historique, notamment ses travaux fondateurs (Commons, 1924 ; Veblen, 1904), les institutions sont acceptées et désirées parce qu'elles sont intrinsèquement facteur d'ordre et de sécurité pour les individus et la société. Elles sont légitimes par la protection qu'elles apportent face aux incertitudes à la fois sociales et du fonctionnement des marchés. Par-delà l'insuffisante protection des institutions contre les effets économiques et sociaux de la mondialisation, l'existence de conflits et de tensions permanentes des niveaux de compétences, les confrontations et contradictions d'intérêts généraux nationaux, l'adoption de comportements opportunistes des États, le déploiement d'une conception foncièrement marchande de l'intérêt général, sont autant de facteurs d'instabilité et de remises en cause radicales du modèle. C'est par la souplesse et l'adaptabilité de l'État stratège et du régime de gouvernance, que de telles difficultés pourraient se trouver levées.

Une alternative est à cet égard envisageable pour opérer une « grande transformation » du rôle assigné à l'État stratège en régime de gouvernance multiniveaux.

Une première option consiste à réduire strictement le périmètre de com-pétence de l'État national, en donnant aux échelons européens ou infra-nationaux des attributions beaucoup plus étendues que celles qu'ils pos-sèdent actuellement pour conduire l'action publique. Il s'agit notamment d'éviter que les autorités publiques nationales, en servant les intérêts du pays, ne se détournent et même ne nuisent à l'intérêt général de l'Union européenne toute entière. Cette conception est notamment celle des par-tisans du fédéralisme et de l'union budgétaire (Notre Europe, 2012) qui se focalisent tout particulièrement sur l'intérêt général européen pour doter l'Union européenne de moyens supplémentaires de politique économique. Au regard de l'analyse précédente, ce type de préconisations est facteur d'ordre et source de réduction importante des coûts de transaction et
d'organisation de l'action publique en régime multiniveaux: elle réduit le nombre d'échelons d'intervention publique, facilite la coordination et limite la portée des conflits potentiels d'intérêts généraux.

En cherchant à délimiter plus strictement les compétences, cette approche s'avère par nature peu compatible avec le déploiement d'un État stratège national. Elle pousse à un recentrage plus strict de l'action de l'État qui pourrait à terme lui laisser, au-delà de ses prérogatives régaliennes, essentiellement des fonctions de pilotage et d'orchestration sur le territoire national de politiques régionales pour implémenter des politiques publiques d'origine largement supranationale. On en arriverait dès lors à un « État stratège national réduit ». Mais cela pourrait également déboucher sur le déploiement d'un « État stratège européen » qui réponde aux demandes de nouvelles politiques européennes palliant la faible portée des politiques publiques nationales (voir à cet égard le chapitre de Pierre Bauby) et impulser le déploiement de politiques actives des régions.

La logique des fédéralistes se heurte cependant à trois réserves majeures de nature à en exclure la mise en œuvre effective. La première est que cette logique repose pour l'heure sur des préconisations foncièrement économiques autour de l'argumentaire du parachèvement du marché unique. La vision est ainsi par essence marchande et tend à promouvoir un mode d'élaboration lobbyiste de l'intérêt général. La seconde tient aux capacités de blocage d'un tel processus par les États du fait de la montée des souveraïnismes et d'alternances politiques porteuses de rupture vis-à-vis des choix européens. La troisième est celle d'accentuer le sentiment d'éloignement du citoyen vis-à-vis du politique et de la définition des contenus de l'action publique en Europe. La perception de l'existence d'un tel déficit démographique a d'ailleurs amené la Commission européenne à réaliser un livre blanc sur la gouvernance européenne (2001). Les autorités publiques nationales restent cependant pour l'heure, et malgré l'extension des compétences des autorités infranationales, les représentants privilégiés de communautés aux cultures et aux histoires très différentes dans une Europe à périmètre élargi. C'est une des raisons qui font que les fédéralistes ne prônent pas la mise en place d'un « super État européen », et centrent le discours sur le parachèvement du marché unique, bien que cette alternative ne soit pas à écarter dans une dynamique de très long terme.

La seconde option de « grande transformation » est l'émergence d'un État stratège national qu'on dira « à capacité étendue ». Elle consiste à redonner à l'État de larges marges de manœuvre pour lui permettre de mener une politique économique et sociale sur des bases renouvelées tout en corrigeant les défauts du régime actuel de gouvernance multiniveaux. Pour ce faire, les chantiers sont multiples et les conceptions que l'on peut adopter quant à la montée en capacité de l'État stratège sont diverses. Les axes prioritaires pourraient cependant en être les suivants :

- Le déploiement d'une stratégie renouvelée et volontariste de l'action publique, autour d'indicateurs de développement, foncièrement tournés vers la recherche du bien-être social et l'amélioration de la qualité de
vie des populations, plutôt que vers la maximisation d'une richesse (et donc de la croissance) mesurée par le PIB. Les travaux de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009) ont mis en exergue des éléments clefs d'analyse susceptibles de guider une telle réorientation de l'action publique pour fonder la stratégie de l'État. Cela amènerait, en suivant les recommandations du rapport, à mieux prendre en compte la perspective des ménages, à tenir compte plus largement du patrimoine et de sa variation pour raisonner sur le long terme, à corriger activement les inégalités de revenus, et à mieux appréhender les revenus procurés par les activités non marchandes et les services collectifs (comme dans les secteurs de la santé, de l'éducation ou du logement social). Il s'agirait alors de programmer les moyens financiers nécessaires pour en assurer un développement prioritaire.

– L'élaboration d'une vision à long terme ancrée sur les spécificités et les potentialités du territoire national pour mobiliser les acteurs publics, les organisations et les citoyens autour d'objectifs partagés. Les particularités du territoire national tout comme ceux des régions ou des espaces locaux qui en relèvent, sont à cet égard à prendre en compte par l'État dans une perspective dynamique de mise en synergie des acteurs. L'État se devrait dans cette perspective de centrer son action sur une vision prospective des besoins des populations en corrigeant ou atténuant les disparités sociales et territoriales.

– Le comblement du déficit démocratique en faisant contribuer active-
ment la société civile à l'élaboration, la mise en œuvre et l'évaluation des
politiques publiques. On touche ici au besoin de renouveau de l'action pu-
blique sous l'égide d'un État qui rompe avec des processus décisionnels na-
tionaux insuffisamment adossés à la société civile, ou européens procédant
d'une démarche téléologique, reposant sur des dispositifs réglementaires
éloignés des citoyens.

– L’extension de dispositifs opérationnels et la mobilisation d’instru-
ments (services publics, organisations publiques, associations, organisa-
tions d’économie sociale) pour mener la stratégie adoptée et renforcer
l’efficacité de l’action publique. Une action publique proactive doit en effet
pour être efficace prendre appui sur des structures et organisations variées
qui permette par leur combinatoire de prolonger l’action de l’État en en
démultipliant les effets.

– La réduction des coûts d’organisation et de coordination de l’action pu-
blique, par la simplification de l’architecture institutionnelle. Cela procède
du besoin de mieux articuler les niveaux de gouvernement pour améliorer
l’efficience des politiques publiques.

Dans cette perspective, le déploiement d'un État stratège national pour-
rait s'inspirer d'une doctrine d'intervention publique fondée, en France et
en Europe, sur deux principes fondamentaux (2C) : cohérence d'une part,
cohésion d'autre part.

Le principe de cohérence procède d'une logique largement institution-
nelle. Il s'agirait de faire de l'État stratège le promoteur, tant au plan na-
tional qu'européen, d'une bonne articulation et coordination de l'action
publique entre partenaires publics, pour concourir efficacement à la mise en œuvre de l'action publique. L'objet en serait de rendre plus efficiente l'action publique en simplifiant l'architecture institutionnelle, en réduisant les coûts de transaction et d'organisation et en accroissant la capacité des institutions publiques à mener des politiques proactives. Ces préoccupations s'inscrivent déjà dans la volonté affichée par l'Union européenne de réformer sa gouvernance économique et politique. En relèvent les projets de révision des traités pour mieux coordonner les niveaux de gouvernement en cherchant à déployer des politiques de coopération renforcée ou encore des accords intergouvernementaux. Au niveau français, malgré la renonciation des autorités à l'option de suppression des départements, la réduction des coûts dus à l'empilement des structures est recherchée avec le regroupement des régions faisant suite aux préconisations du rapport Balladur (2009). Une autre forme de rationalisation est relative à la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions, clause qui donne une capacité d'initiative propre à ces collectivités pour cause d'intérêt territorial dans des domaines où leurs compétences ne s'exercent pas de plein droit. Il s'agirait dès lors de revenir à un bloc de compétences bien identifiées. Ces rationalisations méritent d'être concrétisées et considées. Les difficultés rencontrées pour mener les réformes, les résistances au changement qui s'expriment, montrent que le processus se doit d'être ancré dans un très forte volonté politique: il convient en effet dans cette optique de résister à des lobbys divers, particulièrement aux réticences d'élus attachés à leurs prérogatives propres, pour permettre à l'État stratège d'exercer sans trop d'entraves et sans coûts de transaction excessifs son action de promotion de l'intérêt général.

Le principe de cohésion comporte tout à la fois des dimensions économique, sociale et territoriale. Il invite à réaffirmer les responsabilités historiques assumées par les États pour promouvoir la cohésion sur le territoire national, mais dans une perspective foncièrement renouvelée de coconstruction avec la société civile des politiques publiques. La montée des inégalités territoriales soulignée par le rapport CGET ou par celui du CESE en 2013 milite pour une action de grande ampleur. Il s'agirait de réaffirmer la responsabilité première de l'État en matière de cohésion territoriale nationale, en garantissant tout d'abord l'égalité entre régions et territoires infranationaux, par des mécanismes de péréquation régionale et de développement des services publics dans les zones les moins favorisées, ainsi que l'accès sur les territoires aux services essentiels. Cela amènerait également à réaffirmer le rôle essentiel de l'État en matière d'action sociale et éviter qu'elle ne se réduise progressivement en aide sociale dispensée de plus en plus largement par les collectivités locales (Autiès, 2005). Le principe de cohésion conduirait également à limiter le primat de la politique de concurrence vis-à-vis de la politique industrielle, notamment verticale, et à reconsidérer la doctrine de libéralisation des services publics: cela permettrait de remettre au premier plan les responsabilités de l'État en
la matière et faciliterait l'expression de missions de cohésion sociale et territoriale de ses opérateurs.

On conclura sur le caractère exigeant d'une mise en capacité étendue de l'État stratège. Des conflits d'institutions nationales et européennes en résulteraient du fait des inerties liées aux situations acquises ou de la remise en cause de la politique de concurrence dont il serait question. Il se pourrait cependant que ce ne soit qu'à ce prix que l'Union européenne elle-même soit préservée... et que cela aboutisse à « re-géométriser » l'Europe pour la refonder autour de pays s'accordant pour conduire des politiques publiques coordonnées proactives (Bance, 2012b) sur la base d'une nouvelle architecture institutionnelle.

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# Chapitre 2

## Les politiques de soutien aux mutations du système productif

Gabriel COLLETIS

Les politiques de soutien aux mutations du système productif ne peuvent être appréhendées sans une explicitation préalable de ces mutations. La contribution appréhende certaines de ces mutations dont le commun dénominateur est qu'elles se situent toutes sur le long terme: le passage de l'internationalisation à la mondialisation, le rôle accru de certains changements technologiques ou plutôt le glissement possible vers un capitalisme cognitif, l'importance des effets de réseau dans le fonctionnement de l'organisation industrielle, le rôle croissant des considérations écologiques. Dans un second temps, les principales politiques de soutien à ces mutations de long terme sont présentées et discutées. Après avoir évoqué les politiques de « filières » et de « pôles de compétitivité », cette partie traite brièvement des investissements d'avenir, du crédit d'impôt recherche (CIR), des « 34 plans industriels » et des « 9 solutions industrielles » auxquelles s'ajoutent les measures liées à « l'usine du futur ». Le texte comporte enfin une troisième partie centrée sur une tentative de renouvellement conceptuel des politiques de soutien aux mutations du système productif.

### 1. Les grandes mutations qui suggèrent une transformation du système productif

Nous considérons que les mutations qui se déroulent et qui imposent une profonde transformation du système productif sont au nombre de quatre. Nous les traitons successivement ci-après.

Précisons que la notion de « système productif<fnref n="1" /> » est ici utilisée pour deux raisons. À la fois pour souligner que l'industrie n'est pas une simple somme d'entreprises mais fonctionne bien comme un système, sur la base d'une densité d'interrelations entre entreprises ainsi qu'entre entreprises et autres institutions: laboratoires de recherche, universités, etc. Mais aussi parce que le système productif ne se limite pas aux seules activités industrielles.

<footnote n="1">1. La notion de « système productif » est employée pour la première fois par l'Insee (1975).</footnote>
Il inclut les services liés aux activités industrielles. Par extension, on peut considérer que l'agriculture fait également partie du système productif. Ce secteur ne sera pas évoqué dans la présente contribution.

## 1.1. *Le passage de l'internationalisation à la mondialisation*

La mondialisation, davantage qu'un simple accroissement des flux de biens et de services, est synonyme d'une intensification des flux de capitaux, d'informations et d'une mobilité croissante des travailleurs dont les compétences sont reconnues.

Si le capital financier, volatile, et les informations circulent sans épaisseur temporelle, il n'en va pas de même des capitaux productifs, des connaissances et des travailleurs qualifiés dont la mobilité est soumise à des engagements impliquant une certaine durée, voire des coûts irréversibles. Le travail dont les compétences ne sont pas reconnues voit sa mobilité (autrefois élevée, voir les flux migratoires des années 1950 et 1960) découragée ou associée à une forte précarité.

La mondialisation est ainsi marquée par une très grande dispersion des vitesse potentielles de mobilité.

Notre proposition est que le revenu de ce qu'il est convenu d'appeler les « facteurs » – le capital sous ses deux formes (financier et productif) et le travail dans ses deux composantes – est fonction de leur propension à la mobilité (Colletis, 2014). Le capital financier parvient ainsi à se rémunérer en premier et à obtenir des revenus très élevés parce qu'il est volatile, suivi par le capital productif, puis les travailleurs qualifiés.

La rémunération de ces trois facteurs excède ce qui est susceptible d'être distribué (équivalent au produit mondial) tant et si bien que la rémunération résiduelle du travail dont les compétences ne sont pas reconnues risque fort de décroître.

La montée des inégalités n'est pas une simple conséquence fâcheuse d'une mondialisation bienheureuse, elle est ainsi endogène au processus et aux logiques de ce capitalisme financiarisé.

Pour combattre la montée des inégalités, la seule manière de procéder consiste d'abord à réduire la vitesse de mobilité du capital financier: le rendre « liquide » là où, aujourd'hui, il se comporte à la manière d'un gaz, ne se fixant nulle part (logique de placements réversibles et non d'investissement). Cependant rendre le capital financier moins mobile ne saurait suffire. L'ancrage territorial des activités productives est le corollaire d'une moindre volatilité du capital financier. Quant au travail, l'investissement dans les compétences et la reconnaissance de ces dernières constituent des compléments indispensables. Cette double orientation permet, en effet, d'accroître la mobilité professionnelle du travail, la mobilité spatiale étant une mobilité souvent plus contrainte, en particulier pour les travailleurs dont les compétences ne sont pas reconnues.
## 1.2. *Les changements technologiques ou le glissement possible vers un capitalisme cognitif*

Nombre d'économistes, tout en admettant le rôle central de la finance et les effets *a minima* ambigus de la mondialisation, considèrent qu'une mutation centrale propre à notre époque serait l'intensité des changements technologiques, l'apparition, en particulier, des « nouvelles technologies de l'information et de la communication » (Paulré, 2008). Ces changements auraient ainsi dû conduire à la constitution d'une « Nouvelle Économie ». Les pays les plus performants auraient été ou seraient les pays ayant su s'adapter à ces nouvelles technologies. On reconnaît là la trace évidente des thèses schumpétériennes selon lesquelles les ruptures technologiques provoquent un phénomène de destruction créatrice dont les premiers effets sont synonymes de crise avant qu'une nouvelle phase de croissance générée par les technologies nouvelles ne s'engage, assurant une longue période de prospérité. Las. Comme on le sait, la « Nouvelle Économie », qui avait porté les espoirs des économistes schumpétériens au début des années 2000, s'est brisée sur le mur d'une finance davantage préoccupée de spéculation que de financement de l'innovation. Les thèses schumpétériennes ont également été contestées par les économistes qui considèrent que ces thèses évacuent la question centrale de l'appropriation des connaissances produites. C'est en se déplaçant vers ce plan de l'analyse que l'on peut avancer l'idée que le capitalisme cognitif est bien une « société de la connaissance » mais que celle-ci est régie par une organisation de type capitaliste (Vercellone 2008; Moulier Boutang, 2008).

Le capitalisme cognitif est un capitalisme dans lequel la connaissance constitue l'objet d'accumulation essentiel, d'où la différence avec le capitalisme industriel dès lors que l'on désigne par le second une époque dans laquelle l'accumulation des machines et le perfectionnement de l'organisation du travail constituaient les formes d'accumulation et de progrès dominantes.

Dans la notion de capitalisme cognitif, le mot capitalisme est néanmoins peut-être plus important que le mot cognitif. L'originalité de la thèse du capitalisme cognitif est de poser la question de savoir comment et à quelles conditions une organisation capitaliste de la société est possible lorsque les activités principales sont centrées sur la connaissance, la créativité et l'information.

Une définition générale consiste ainsi à souligner à la fois le rôle central de la connaissance et le fait qu'il se manifeste d'une façon particulière liée à l'organisation capitaliste de la société: « Par capitalisme cognitif nous désignons une configuration dans laquelle les formes nouvelles de travail et d'accumulation, centrées sur la connaissance, en un sens large, demeurent placées, pour l'essentiel, sous le contrôle des capitalistes. Il en résulte que ces derniers s'efforcent, et ils y parviennent, à s'approprier en tout ou partie la richesse/valeur produite » (Paulré, 2008).
## 1.3. *L'importance des effets de réseau*

La question des réseaux est sans doute une de celles que la littérature économique a le plus complètement traité depuis une vingtaine d'années. Dès lors que l'on considère que l'industrie n'est pas une simple somme d'entreprises mais un « système » caractérisé, comme tout système par la densité des relations entre les acteurs de ce système, la notion de réseau ne peut apparaître que comme centrale. La question des réseaux a été analysée avec des prismes très différents qu'il n'entre pas dans la visée de ce texte de synthétiser. Nous partirons donc d'un constat directement centré sur une mutation profonde de l'organisation des entreprises : celui des pratiques de recentrage et leur corollaire, l'externalisation de fonctions et de compétences autrefois considérées comme faisant nécessairement partie du périmètre de l'entreprise. La production, la recherche développement, la logistique... S'agissant de la production, le ratio valeur ajoutée/chiffre d'affaires (hors taxes) qui mesure la valeur de ce que l'entreprise produit elle-même dans la valeur des biens et services qu'elle vend sur le marché n'a cessé de baisser depuis une vingtaine d'années (Colletis, 2015). Le taux d'intégration d'une entreprise comme Airbus se situe désormais entre 20% et 30%, ce qui signifie que les trois quarts de la valeur des appareils vendus sont produits par les fournisseurs d'Airbus. Si Airbus effectue une partie de ses achats « en marché » en recourant à la sous-traitance sur la base d'une sélection des fournisseurs par leurs prix, l'essentiel des relations nouées avec les entreprises auprès desquelles il se fournit passe par des relations de cotraitance. Ces relations n'ignorent pas le prix mais se concentrent sur les compétences, la capacité d'innovation et la fiabilité des fournisseurs. Une distinction utile est ici apportée entre deux catégories de cotraitants : les équipementiers et les systémiers<fnref n="2" />. Les premiers exercent une fonction exclusivement technique alors que les seconds combinent parfois deux fonctions : une fonction technique et une fonction organisationnelle. Dans ce cas, les systémiers sont des « firmes-pivots ». La fonction technique qu'exercent les systémiers/firmes-pivots consiste à concevoir et à livrer à Airbus des systèmes entiers et non de « simples » équipements<fnref n="3" />. La fonction organisationnelle a pour objet la coordination des sous-traitants. Notons que ce mode de relations suggère une forte intégration des systèmes d'information et des standards utilisés par des firmes produisant et innovant en réseau.

Il est possible de considérer que le cas d'Airbus illustre bien le fonctionnement d'un capitalisme cognitif en ce que les trois termes évoqués plus haut

<footnote n="2">2. Frédéric Mazaud, « De la firme sous-traitante de premier rang à la firme-pivot. Une mutation du système productif Airbus », *Revue d'économie industrielle*, n° 113, 1er trimestre 2006, p. 45-60.</footnote>

<footnote n="3">3. Un système est, par exemple, un train d'atterrissage. Un système est composé d'équipements divers. Ici, le roulement, les freins, les pneus, les vérins, etc.</footnote>
– connaissance, créativité et information –, qualifient bien le système ou le réseau productif Airbus.

## 1.4. Le rôle croissant des considérations écologiques

Les considérations écologiques, jusqu'à il y a peu, étaient considérées comme périphériques, c'est-à-dire n'entrant pas en ligne de compte de manière centrale dans le fonctionnement du système productif et la définition des stratégies industrielles. Il est difficile de situer le moment et le vecteur par lequel les questions écologiques pénètrent véritablement le domaine industriel. Certes, certains secteurs comme la chimie ont intégré les questions écologiques au cœur de leur stratégie<fnref n="4" />, mais la plupart des secteurs industriels ont longtemps considéré ces questions comme se situant à la marge de leurs préoccupations. C'est sans doute sous la pression des consommateurs et des pouvoirs publics que les industriels ont fini par endogénéiser les questions écologiques. La notion de « croissance verte » promue par l'OCDE (2011) marquant, d'une certaine manière, un tournant.

Selon l'OCDE, les politiques de croissance verte font partie intégrante des réformes structurelles nécessaires pour promouvoir une croissance robuste, plus durable et inclusive. Elles peuvent également libérer de nouveaux moteurs de croissance à travers :

- l'amélioration de la productivité par des incitations à une plus grande efficience dans l'utilisation des ressources naturelles, la réduction des déchets et de la consommation d'énergie, la libération des possibilités d'innovation et de création de valeur et l'allocation des ressources aux usages présentant la plus forte valeur;

- le renforcement de la confiance des investisseurs par une plus grande prévisibilité dans la façon dont les pouvoirs publics abordent les grandes questions environnementales;

- l'ouverture de nouveaux marchés par une stimulation de la demande de produits, de services et de technologies écologiques;

- la réduction des risques de chocs négatifs pour la croissance, impu-tables à des goulets d'étranglement au niveau des ressources, ainsi que d'impacts environnementaux préjudiciables et potentiellement irréversibles.

<footnote n="4">4. Voir, en particulier, le programme « Reach» (Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals). Ce programme, adopté le 18 décembre 2006 par le Parlement et le Conseil de l'Union européenne, met en place un système intégré unique d'enregistrement, d'évaluation et d'autorisation des substances chimiques dans l'Union européenne. Son objectif affiché est d'améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement, tout en maintenant la compétitivité et en renforçant les capacités d'innovation de l'industrie chimique européenne.</footnote>
En dépit du tournant suggéré par l'OCDE, il n'est pas sûr aujourd'hui que les questions écologiques aient marqué une rupture avec la représentation générale d'une nature qui doit être mise au service de l'homme. L'expression qui reste récurrente « l'homme et son environnement » est cohérente avec l'image d'une nature perçue comme stock de ressources disponibles. La seule chose qui change est la recommandation d'une plus grande efficience dans l'utilisation (la consommation) des ressources naturelles dont le spectre de l'épuisement se fait plus concret. Nous sommes donc loin d'une représentation de la nature comme « commun » qu'il conviendrait de protéger et non d'exploiter. Les instruments employés restent marqués par une approche en termes de marché, voire de marché financiarisé<fnref n="5" />. Paradoxalement, les approches en termes de décroissance ne font que renforcer l'image d'une nature comme stock de ressources puisque la proposition générale suggérée par ces approches est une moindre utilisation de ces ressources liée à une moindre activité, une moindre croissance (Latouche, 2010). Croissance et développement sont confondus alors que l'enjeu central est la définition d'un nouveau modèle de développement posant en des termes nouveaux la question du devenir des activités productives, celle des relations des hommes entre eux et celle des relations entre les hommes et la nature.

Changer de paradigme constitue une démarche globale, un processus qui prendra du temps. Il s'agit d'un processus à inscrire dans le temps et non d'un changement qui s'apparenterait à un « grand soir ». L'inscription dans le temps de ce processus ne signifie pas qu'il n'y ait rien à faire de façon immédiate. Bien au contraire. Il faut déclarer sans tarder l'urgence industrielle (Colletis, 2012) et commencer à réfléchir aux moyens de la mettre en œuvre de façon effective.

Après avoir évoqué les grandes mutations qui façonnent l'univers dans lequel les transformations à long terme du système productif s'effectuent, il convient à présent d'appréhender les politiques de soutien à ce système, en commençant par les politiques actuellement mise en œuvre et en poursuivant par celles qui pourraient être engagées afin de conduire au renouvellement nécessaire à la fois pour freiner le processus de désindustrialisation qui handicape la France et initier l'élaboration d'un nouveau modèle de développement (ibid.)

## 2. Les politiques récentes et actuelles de soutien aux mutations du système productif

Les politiques de soutien aux mutations du système productif sont nombreuses et anciennes. Elles ne seront bien sûr pas toutes évoquées

<footnote n="5">5. Voir le marché des droits à polluer.</footnote>
dans le présent texte. Nous nous limiterons ainsi à évoquer les politiques de filières, les pôles de compétitivité, les investissements d'avenir, le crédit d'impôt recherche et les politiques plus récentes telles que les 34 plans industriels, remplacés par les 9 solutions industrielles et l'usine du futur.

## 2.1. *Les politiques de « filières »*

Alors que les gouvernements français, depuis 2010, se sont engagés dans la durée dans une politique dont l'un des axes principaux est le soutien des « filières », le plus grand flou subsiste dans la définition de celles-ci. Deux auteurs (Bidet-Mayer et Toubal, 2013) ont su cependant « préciser » ce flou en mobilisant presque toutes les sources possibles, allant des travaux pionniers de l'Insee au début des années 1980 jusqu'aux documents de politique industrielle les plus récents.

Le principal mérite de la notion de filière est que cet outil de politique publique a constitué un contrepoids – le seul significatif pendant longtemps – à une caractéristique essentielle de la politique industrielle française: sa grande difficulté à sortir d'un soutien individuel aux grands groupes, les fa-meux « champions nationaux ». Champions dont l'attache au tissu industriel français est aujourd'hui considérablement affaiblie. La politique en termes de filières, par définition, incite les entreprises à nouer des relations entre elles et c'est bien cela l'essentiel: un « système » productif, comme nous l'avons indiqué plus haut, ne peut être considéré comme une simple somme d'entreprises.

Quatorze comités stratégiques de filière ont été mis en place: aéronautique, alimentaire, automobile, biens de consommation, bois, chimie et matériaux, éco-industries, ferroviaire, industries extractives et de première transformation, industries et technologies de santé, mode et luxe, naval, nucléaire, numérique.

La principale limite de la politique de filières est qu'elle ne peut à elle seule saisir l'ensemble des dynamiques du tissu productif. Elle doit donc être enrichie de politiques poursuivant d'autres objectifs, notamment liés au nécessaire soutien au développement de technologies « génériques ». Ces technologies ont ceci de spécifique qu'elles remettent en cause la frontière des secteurs et, par conséquent, les nomenclatures construites en termes de « verticalité » ordonnée. En d'autres termes, la politique de filières doit donc, soit s'articuler avec d'autres politiques (celle des pôles de compétitivité, notamment), soit être définie en des termes autres que ceux qui répondent à une vision trop « verticale » de l'industrie. Une véritable politique du système productif doit, en effet, piloter les interdépendances de toutes sortes au sein du système productif, que celles-ci soient verticales ou transversales. Ce n'est qu'ainsi que la « trame » que constitue le système productif pourra revêtir la souplesse qui lui est indispensable.
## 2.2. Les « pôles de compétitivité »

Lancés à partir de 2004, dans le prolongement de la politique dite des « systèmes productifs localisés », les pôles de compétitivité constituent une modalité particulière de politique industrielle dont la caractéristique essentielle est de combiner deux dynamiques: une dynamique technolog industrielle et une dynamique inscrite dans les territoires.

Un pôle de compétitivité rassemble sur un territoire bien identifié et sur une thématique ciblée, le plus souvent « transversale<fnref n="6" /> », des entreprises (petites et grandes), des laboratoires de recherche et des établissements de formation. Les pouvoirs publics nationaux et locaux sont étroitement associés à cette dynamique.

Un pôle de compétitivité a vocation à soutenir l'innovation. Il favorise le développement de projets collaboratifs de recherche et développement (R&D) particulièrement innovants. Il accompagne également le développement et la croissance de ses entreprises membres grâce notamment à la mise sur le marché de nouveaux produits, services ou procédés issus des résultats des projets de recherche.

L'État s'attache à promouvoir un environnement global favorable aux entreprises et à l'innovation et à soutenir l'effort de recherche et de développement déployé au sein des pôles de compétitivité. Ainsi, au niveau national ou régional, il accompagne leurs développements avec les collectivités territoriales :

- en octroyant, *via* le fonds unique interministériel (FUI), des aides financières aux meilleurs projets de R&D et de plates-formes d'innovation, lors d'appels à projets;

- en finançant partiellement les structures de gouvernance des pôles (associations), aux côtés des collectivités locales et des entreprises;

- en aidant financièrement des actions collectives thématiques initiées par les pôles dans des domaines très divers, par l'intermédiaire des DIRECCTE;

- en impliquant divers partenaires : l'Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance ou encore la Caisse des dépôts.

Soixante et onze pôles de compétitivité sont dénombrés en France et se divisent en trois catégories: sept pôles mondiaux, onze pôles à vocation mondiale et cinquante-trois pôles nationaux. L'ensemble regroupe 9 000 chercheurs travaillant sur plus de 1 000 projets collaboratifs financés. 1 milliard d'euros publics a été investi depuis leur lancement en 2005, sur

<footnote n="6">6. Les systèmes productifs localisés étaient (et restent) des systèmes territorialisés centrés sur des secteurs. Les pôles de compétitivité relèvent le plus souvent de technologies transversales ou transsectorielles. Parfois les deux approches se combinent dans les pôles de compétitivité tel le pôle « Aéronautique, espace et systèmes embarqués » de Toulouse lequel combine deux secteurs, l'aéronautique et l'espace, et un domaine transversal, les systèmes embarqués.</footnote>
une enveloppe globale de 1,5 milliard prévue jusqu'en 2008. La moitié des ressources sont concentrées sur sept pôles principaux, dénommés « pôles de compétitivité mondiaux » par opposition aux « pôles nationaux ».

## 2.3. Les investissements d'avenir

Coordonnés sous l'autorité du Commissariat général à l'investissement (CGI), les investissements d'avenir concernent un *continuum* d'action allant de la recherche fondamentale à l'innovation industrielle, en passant par la formation, le transfert de technologie, la maturation.

Six axes stratégiques ont été identifiés, que l'on retrouve dans les politiques de filières mais aussi dans les 34 plans industriels et les 9 solutions industrielles qui leur ont succédé:

- l'enseignement supérieur et la formation ;

- la recherche fondamentale et sa valorisation économique ;

- les filières industrielles ;

- le développement durable ;

- l'économie numérique ;

- la santé et les biotechnologies.

47 milliards d'euros ont été alloués au financement des investissements d'avenir. Un premier volet de 35 milliards a été voté en 2010, un second volet de 12 milliards en 2013.

Le rôle du GCI est de veiller à la cohérence de la politique d'investissement de l'État. Pour ce faire, il prépare les décisions du gouvernement relatives aux contrats passés entre l'État et les organismes chargés de la gestion des fonds, il coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets, il supervise l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et des propositions. Enfin, il veille à l'évaluation des investissements et dresse un bilan annuel de l'exécution du programme.

Un premier rapport d'évaluation du programme d'investissements d'avenir (PIA) réalisé par sept experts réunis par France Stratégie (2016) suggère que les investissements réalisés manquent en partie leur cible en raison du peu de soutien accordé aux entreprises innovantes. Plusieurs autres politiques sont adressées au dispositif : un trop grand saupoudrage des moyens, l'incapacité du programme à stopper la chute observable depuis 2010 du taux d'investissement public, les effets de « substitution budgétaire » consistent à faire passer dans l'enveloppe des PIA des crédits qui auraient de toute façon été alloués.
## 2.4. Le crédit d'impôt recherche

Le crédit d'impôt recherche (CIR), principal outil de financement public de la recherche privée, a subi, depuis sa création en 2008 et sa confirmation en 2012, plusieurs types de critiques :

- il n'est pas calculé en delta mais en volume, ce qui avantage les grandes entreprises;

- il ne concerne que les entreprises déclarant une dépense de recherche, ce qui exclut *de facto* de nombreuses PME qui cependant innovent.

- il est loin de ne concerner que l'industrie;

- il entre en concurrence avec le financement de la recherche publique, notamment celui des universités.

S'agissant des deux premières critiques, une note du Centre d'analyse stratégique (2010) suggère un ciblage du crédit d'impôt recherche sur les PME et les entreprises de taille intermédiaire et un accompagnement renforcé des petites entreprises pour la mise sur le marché des résultats de leurs projets de R&D.

En dépit de critiques fortes, cette forme très généreuse de financement public de la recherche privée a été maintenue, certains dirigeants de grands groupes considérant que ce financement contribuait à l'attractivité de la France.

Si l'on se concentre sur la critique d'un possible effet d'aubaine lié à ce dispositif, il apparaît que sa réforme a fait exploser la créance fiscale qui lui est liée, qui avait longtemps été de l'ordre de 2 milliards d'euros par an. Cette créance se monte aujourd'hui à 6 milliards d'euros, et pourrait atteindre les 9 milliards. La mécanique de cet essor tient aux mesures prises en 2008 : déplafonnement et prise en compte du volume des dépenses de R&D des entreprises et non de leur accroissement.

Les entreprises ont subitement annoncé avoir recruté un pourcentage de cadres pour leurs activités de R&D qui a plus que triplé, de manière tout à fait corrélée à l'augmentation du CIR. Or, comme l'activité de recherche réelle de ces entreprises, surtout les grosses qui captent la très grande majorité de l'augmentation du CIR provoqué par les réformes de 2008, n'a pas suivi cette augmentation, il y a là l'indice possible d'une dérive qui aurait mérité un examen minutieux.

Le groupe des entreprises de plus de 500 salariés, qui capte 63 % du CIR n'a créé que 18 % des emplois nouveaux de R&D de la période 2008-2012. Plus grave: trois branches industrielles perdent des emplois de R&D. Le secteur de la pharmacie (dont Sanofi) s'est ainsi octroyé deux milliards de CIR entre 2008 et 2012 tout en détruisant 2 400 emplois dans ses laboratoires<fnref n="7" />.

<footnote n="7">7. Pour une évaluation globale de l'effet du crédit d'impôt recherche sur la R&D et l'innovation, se reporter à Bozio, Irac et Py, 2014.</footnote>
Le CIR apparaît, finalement, comme un dispositif *aveugle*. Il ne se fonde sur aucune analyse de l'intérêt social ou économique de l'activité de R&D que l'entreprise demande aux contribuables de financer. Il ne vient en appui d'aucune stratégie industrielle, mais repose sur l'idée que tout ce qui est considéré par une direction d'entreprise comme de la recherche est si bon pour la société toute entière qu'il faut l'exonérer d'impôt à ce titre.

## 2.5. *Les « 34 plans industriels »*

Lancés en septembre 2013 par le ministre de l'Industrie de l'époque, Arnaud Montebourg, 34 plans industriels devaient dessiner la « Nouvelle France industrielle ».

Les 34 plans couvrent un vaste éventail de secteurs : transports (voiture à faible consommation ou sans pilote, avion électrique, TGV du futur, dirigeables), textile, bois, chimie verte et biocarburants, énergies renouvelables, réseaux électriques, numérique, robotique, biotechnologies médicales, na noélectronique, objets connectés, usine du futur, etc.

Ces plans ont été élaborés après une analyse des marchés mondiaux en croissance et un examen de la place de la France pour chacun de ces marchés. Les priorités retenues répondent à trois critères : se situer sur un marché en croissance ou présentant des perspectives de croissance forte, se fonder sur des technologies que la France maîtrise, et occuper une position forte avec des entreprises leader ou disposer d'un écosystème permettant d'occuper une place forte.

Les principales critiques à l'égard des 34 plans industriels, aujourd'hui abandonnés, sont résumées dans une note du Laboratoire social d'actions d'innovations de réflexions et d'échanges (Lasaire) (Bertand et Dugas, 2013) :

- Cette politique s'apparentant à une politique de l'offre très centrée sur les nouvelles technologies, cela peut-il suffire ?

- L'État, simple animateur, aide les entreprises à faire leur travail mais fait-il le sien ? En d'autres termes, l'État peut-il ne pas avoir de politique industrielle propre et s'en remettre aux industriels lesquels détiendraient une sorte de monopole de l'expertise légitime en matière industrielle ?

- Les débats sociétaux qui sont induits par cette politique peuvent-ils être éludés ?

- Comment est prise en compte la dimension européenne ?

- La question du déséquilibre en faveur des actionnaires dans la définition des missions de l'entreprise peut-elle être évacuée ?

- La question de la place du travail, celle de la formation, celle des relations entre connaissance et industrie peuvent-elles être ignorées ?

- La place des PME, celle des collectivités territoriales n'auraient-elles pas mérité d'être explicitées ?
## 2.6. *Les « 9 solutions industrielles » et les mesures liées à « l'usine du futur »*

Une critique récurrente et peut-être mal fondée adressée aux 34 plans industriels était le risque de dispersion des efforts, tant privés que publics. Ce, en dépit d'un profilage de ces plans autour de trois « transitions » énoncées par les pouvoirs publics : écologique et énergétique, numérique et digitale, technologique et sociétale.

C'est cependant sur la base de cette critique un tant soit peu superficielle (et non sur la base des critiques énoncées *supra* par le Lasaire) que les 34 plans industriels ont, de facto, été abandonnés et « remplacés » par neuf solutions industrielles et un ensemble de mesures ayant trait à « l'usine du futur ».

Pour chaque « solution industrielle », un contenu résumé est formé, un ou plusieurs objectifs temporels sont fixés (tabl. 1).

Le développement de la robotique, pièce maîtresse de l'usine du futur, soulève, comme on le sait, de nombreuses craintes quant au devenir de l'emploi.

Il est admis que les systèmes robotiques peuvent à la fois alléger le travail de l'homme en le déchargeant de tâches physiques pénibles ou répétitives et lui permettre de se concentrer sur des activités mobilisant son intelligence et sa créativité. L'usage de la « cobotique<fnref n="8" /> » peut faire sens pour produire autre chose et autrement, avec des travailleurs à la compétence reconnue, aidant ainsi au dépassement des formes tayloriennes de travail.

Néanmoins, il relèverait d'une analyse candide d'ignorer que, dans certains cas, un facteur puissant d'introduction ou d'extension des systèmes robotisés dans les usines réside bien dans la volonté d'améliorer la productivité et d'alléger les coûts. Ceci est-il alors nécessairement défavorable à l'emploi, notamment en termes quantitatifs (Bidet-Mayer, 2015) ? Deux éléments de réponse peuvent ici être examinés.

Dans l'hypothèse d'une augmentation significative des débouchés industriels, le volume d'emploi total nécessaire à la production peut augmenter. Les gains de productivité réalisés grâce aux systèmes robotisés diminuent certes la quantité de travail nécessaire à l'unité produite mais les quantités produites sont susceptibles d'augmenter plus vite que ne diminue le temps de travail à l'unité. Malheureusement, cette hypothèse ne s'est pas vérifiée ces dernières années, au contraire. Sont particulièrement inquiétantes de ce point de vue non seulement l'atonie de la production industrielle mais aussi l'absence de reprise significative de l'investissement en 2015 alors que trois facteurs favorables étaient réunis: la baisse des cours des matières premières, la dépréciation de l'euro (longtemps surévalué) et la faiblesse des taux d'intérêt limitant le coût des emprunts. Finalement, l'investissements

<footnote n="8">8. La « cobotique » est la combinaison du travail humain et de l'utilisation de robots.</footnote>
<table><caption>Tableau 1: Les « 9 solutions industrielles » et les mesures liées à « l'usine du futur ».</caption><thead><tr><td>Thème</td><td>Contenu</td><td>Objectifs et horizon</td></tr></thead><tbody><tr><td>Nouvelles ressources</td><td>Matériaux biosourcés et recyclés.</td><td>Objectif 2020: doubler le volume des matières premières d'origine végétale dans l'industrie chimique en France, monter à 50% le recyclage de déchets non dangereux.</td></tr><tr><td>Ville durable</td><td>Eau, smart grid, rénovation thermique, industrie du bois.</td><td>Objectif 2020: 100 milliards d'€ de chiffre d'affaires et plus 110 000 emplois territorialisés.</td></tr><tr><td>Mobilité écologique</td><td>Véhicule 2 l/100, borne de recharge, véhicule autonome, stockage de l'énergie.</td><td>Objectif 2016: 20 000 points de charge.<br>Objectif 2021: baisse de 30% des émissions de CO2 des véhicules neufs construits en France.</td></tr><tr><td>Transports de demain</td><td>TGV, navires écologiques, avions électriques, dirigeables et drones.</td><td>Objectif 2020: vendre 80 avions écoles à propulsion électrique, baisse non datée de 50% de la consommation d'énergie des bâtiments.</td></tr><tr><td>Médecine du futur</td><td>Santé numérique, biotechnologies médicales, dispositifs médicaux.</td><td>Objectif 2017: 50 000 patients en maladie chronique en télésurveillance médicale.<br>Objectif 2025: rétablir la balance commerciale française en matière de technologies médicales dont le déficit actuel est de 1 milliard d'€.</td></tr><tr><td>Économie des données</td><td>Big data, supercalculateurs, cloud computing.</td><td>Objectif 2020: créer et consolider 137 000 emplois grâce au big data, maîtriser la technologie critique des supercalculateurs exascale permettant de réaliser 1 milliard d'opérations par seconde.</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><td>Thème</td><td>Contenu</td><td>Objectifs et horizon</td></tr></thead><tbody><tr><td>Objets intelligents</td><td>Objets connectés, robotique, réalité augmentée, services sans contact, textiles innovants.</td><td>Objectif 2020 : 8 millions de clients en paiement mobile, déployer une application de billettique interopérable dans 50 % des villes de plus de 200 000 habitants.</td></tr><tr><td>Confiance numérique</td><td>Cybersécurité, souveraineté télécom, nanoélectronique, logiciels et systèmes embarqués, satellite à propulsion électrique.</td><td>Objectif 2020 : développer la capacité 5G par mille, croissance annuelle des parts de marché à l'export de la cybersécurité de 30 %, la moitié des ventes en satellites tout électrique.</td></tr><tr><td>Alimentation intelligente</td><td>L'ex-plan agroalimentaire est recentré autour de l'alimentation fonctionnelle, des emballages du futur, du froid durable et de la sécurité alimentaire.</td><td>Objectif 2017 : modernisation de 30 % des abattoirs industriels et recrutement de 90 000 personnes pour la filière.</td></tr><tr><td>Industrie du futur</td><td>Pour développer une offre technologique, accompagner la transformation des entreprises, former les salariés, coopérer à l'international.</td><td></td></tr></tbody></table>

des entreprises en produits industriels (machines, matériels de transport...) s'est redressé de 3 % environ fin 2015, ce résultat étant sans doute largement imputable au dispositif fiscal de suramortissement (dont le coût est estimé à 500 millions d'euros par an) permettant aux entreprises de déduire de leurs bénéfices 40 % des sommes engagées en investissements productifs.

Si les systèmes robotisés sont entièrement importés, alors des emplois sont détruits dans les territoires qui les introduisent et d'autres sont créés, mais ailleurs. Il est par conséquent nécessaire que les systèmes robotisés soient autant que possible conçus et fabriqués dans les territoires qui les mobilisent, ici en France. La faiblesse ancienne de la France dans les machines-outils est ici un handicap certain.

Finalement, ce n'est pas tant une diffusion plus large des robots dans l'industrie qui pose problème mais la poursuite du processus de contraction de la base industrielle. Ce processus semble se poursuivre en dépit des mesures entreprises dont il est attendu qu'elles améliorent l'offre en la rendant plus compétitive par un effort centré sur les nouvelles technologies.
### 3. Une tentative de renouvellement conceptuel des politiques de soutien aux mutations du système productif

Des questions centrales comme la globalisation des stratégies et la mon-
tée des investissements directs, l'externalisation croissante de certaines
fonctions et compétences, les tensions sur la formation et la disponibilité
des savoirs et des connaissances, l'ancrage territorial des activités ou encore
la portée de la raréfaction de certaines ressources semblent insuffisamment
prises en compte et appellent à un profond renouveau des politiques indus-
trielles susceptibles de favoriser un renouvellement profond du modèle de
développement.

Ce renouvellement apparaît urgent tant il est vrai que la poursuite inin-
terrompue du processus de désindustrialisation montre que les politiques
de soutien du système productif sont, à l'évidence, loin d'avoir apporté les
réponses efficaces nécessaires.

Différents axes complémentaires peuvent servir de repères à un renouvel-
lement des politiques de soutien aux mutations du système productif :

- un raisonnement renouvelé s'agissant des questions de compétitivité et d'attractivité;

- le soutien résolu d'une économie en réseau;

- l'ancrage territorial des activités par le développement d'économies de proximité;

- l'essor de l'économie de la fonctionnalité et de l'économie circulaire.

#### 3.1. *Compétitivité ou attractivité?*

Un pays est généralement considéré comme compétitif dès lors qu'il dégage un excédent de sa balance commerciale. Alors qu'un pays est supposé être attractif s'il attire des flux importants d'investissements directs entrants et parvient à attirer des personnes disposant d'un niveau élevé de qualification.

La France est assurément attractive alors que sa balance commerciale est
nettement déficitaire, en particulier pour ce qui est des échanges de biens
industriels.

##### 3.1.1. Un déficit important dans les échanges de produits manufacturés

En France, les échanges de biens et services se sont dégradés presque continûment depuis la fin des années 1990 (Bardaji et al., 2015). D'un excédent de 31,1 milliards d'euros en 1999, la France a commencé à enregistrer un déficit dès 2005, qui s'est creusé jusqu'en 2011. Sur les trois dernières années (2011-2014), le déficit s'est réduit et s'établit à 39,2 milliards d'euros en 2014. Au total, sur ces quinze dernières années, le solde extérieur de la France s'est ainsi dégradé de 70,3 milliards d'euros.
Cette dégradation provient essentiellement des échanges de biens industriels qui enregistrent en 2014 un déficit de 51,2 milliards d'euros contre un excédent de 9,3 milliards d'euros en 1991.

Il convient également d'observer que la dégradation des échanges commerciaux de biens manufacturés, de 21 milliards d'euros sur la période 1999-2014, provient d'une croissance des importations plus dynamique que celle des exportations.

### 3.1.2. La France, un pays « carrefour »

S'agissant des investissements directs entrants, la France, contrairement à une idée reçue, est un pays très attractif. En sens inverse, les entreprises et les groupes français investissement considérablement à l'étranger, faisant ainsi de la France un pays « carrefour ».

Selon une note de la direction générale du Trésor (2014), la France se situe aux premiers rangs mondiaux en termes de stock d'IDE (investissements directs à l'étranger) (4e pour les IDE entrants, 5e pour les IDE sortants en 2013). La France a vu sa place se dégrader depuis la crise pour ce qui concerne les flux annuels (42e pour les flux entrants en 2013, alors qu'elle était encore 10e en 2010, et flux sortants négatifs, reflétant des désinvestissements).

### 3.1.3. Des IDE entrants...

Par rapport aux autres grandes économies de la zone euro et pour ce qui est des flux entrants, la situation française n'apparaît pas pour autant foncièrement défavorable sur les dernières années, l'Allemagne et l'Italie en particulier enregistrant des niveaux assez faibles de nouvelles implantations et de prises de participations.

La forte chute des flux entrants dont fait état la conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) pour 2013 (– 80%) doit être relativisée :

- elle porte exclusivement sur les prêts intragroupe, opérations financières internes aux groupes multinationaux, alors que les investissements impliquant une nouvelle prise de participation ou implantation en France progressent (+ 53%);

- après consolidation des flux de prêts intragroupe par groupe de sociétés (méthode recommandée par le FMI et l'OCDE), la baisse des prêts intragroupe reste réelle mais est plus limitée, de sorte que les IDE totaux entrants progressent légèrement en 2013 (+ 3,3%).

### 3.1.4. ... et sortants particulièrement importants

Pour ce qui est des IDE sortants, avec près de 1 500 milliards de dollars à la fin 2012 (1 100 milliards d'euros), la France détient le 5e stock mondial d'IDE,
derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Chine (source: CNUCED).

En 2013, les flux annuels d'investissements sortant de France ont re-
présenté 1,8 milliards d'euros, après 28 milliards d'euros en 2012 (source:
Banque de France).

Plus de 2 500 groupes français, hors secteur bancaire et hors services non marchands, possèdent au moins une filiale à l'étranger (données 2011). Les groupes multinationaux français détiennent plus de 35 400 filiales à l'étranger, employant plus de 5 millions de salariés, dont 3 millions hors de l'Union européenne, et réalisant un chiffre d'affaires de près de 1 200 milliards d'euros (source : Insee, enquête OFATS).

La France se classe à la 4e position du classement annuel du magazine américain *Fortune* sur les 500 premières entreprises mondiales, avec 31 entreprises listées en 2014, devant l'Allemagne ou le Royaume-Uni (28 entreprises chacun).

3.1.5. La France, désormais un pays cible ?

Depuis le début 2014, les entreprises étrangères ont consacré 145 mil-
liards d'euros à leurs fusions et acquisitions en France, selon les pointages de
« Mergermarket » arrêtés au 15 décembre 2015⁹. Les sociétés tricolores n'ont
dépensé, dans le même temps, que 88 milliards d'euros en acquisitions hors
des frontières. Contrairement à ce qui prévalait jusqu'en 2013, la France est
donc devenue avant tout une cible.

Les fusions et acquisitions ne constituent cependant qu'une des deux
faces de l'investissement direct, celle correspondant aux opérations de
croissance dite « externe » : le rachat et l'échange d'actifs existants. L'autre
face est constituée par les opérations de croissance interne, c'est-à-dire les
investissements portant non sur des échanges d'actifs mais sur la constitu-
tion d'actifs nouveaux: la création de nouvelles entreprises ou l'ouverture de
nouvelles usines. Si l'appréciation des opérations de croissance interne est
positive en ce sens qu'elles accroissent le capital productif accumulé dans
une économie, l'interprétation des opérations de croissance externe est
plus ambivalente. Sont ainsi passées sous contrôle étranger des entreprises
comme Thomson-CGR dans l'imagerie médicale, Péchiney dans l'alumi-
nium, Usinor-Sacilor dans l'acier. Mais le mouvement tend à s'accélérer
avec le passage sous contrôle finnois (Nokia) d'Alcatel, l'entrée de capitaux
chinois dans le capital de PSA, l'absorption de la majeure partie des activités
hors ferroviaire d'Alstom par General Electric, le contrôle désormais de
Lafarge par le suisse Holcim... sans compter des opérations moins impor-
tantes mais significatives comme la vente par Saint-Gobain des Verreries
d'Albi à un fonds américain.

<footnote n="9">9. Mergermarket, 2015 (M&A correspond à l'acronyme français F&A, c'est-à-dire « fusions et acquisitions »).</footnote>
L'année 2015 restera dans les annales comme celle où trois groupes du CAC 40 – Lafarge, Alstom et Alcatel-Lucent – sont passés sous contrôle étranger. Une première dans l'histoire du capitalisme français.

### 3.1.6. Favoriser la compétitivité ou l'attractivité ?

Tel pourrait être la formulation d'un dilemme pour les politiques publiques. En réalité, le vrai dilemme réside dans les choix opérés pour améliorer la compétitivité et l'attractivité.

Diminuer les coûts a longtemps servi d'axe central pour améliorer à la fois la compétitivité et l'attractivité. Et sans doute la mise en œuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE<fnref n="10" />) a-t-elle répondu à ce double objectif. Mais la compétitivité est-elle uniquement ou même centralement une affaire de coûts ? On peut en douter et si des allégements de cotisations sociales doivent être effectués, ne serait-il pas plus efficace de les centrer sur les emplois qualifiés (Koléda, 2015) ? Sans doute, la critique a-t-elle été en partie entendue par le gouvernement car l'entrée en vigueur de la deuxième tranche du pacte de responsabilité le 1er avril 2016 (pour un coût de 4 milliards d'euros) abaisse de 1,8% les cotisations patronales sur les allocations familiales pour les salaires compris entre 1,6 et 3,5 fois le SMIC, soit jusqu'à 4 000 € nets. Dans ces conditions, la moitié des salariés de l'industrie sont désormais concernés. Mais on peut cependant penser que l'industrie française à mieux à faire que de suivre les exemples britannique ou espagnol de baisse et de flexibilisation des salaires comme le reconnaît le ministre de l'Économie (Macron, 2015) : « L'essentiel, c'est la compétitivité hors-coûts et la montée en gamme. » Quant à l'attractivité, celle-ci passe davantage par la capacité de la France à attirer des investissements directs productifs, des usines nouvelles, que de laisser ses plus beaux fleurons passer sous pavillon étranger.

## 3.2. Le soutien d'une économie en réseau

Avec les filières et les pôles de compétitivité, la politique industrielle cesse, fort heureusement, de se résumer, pour l'essentiel, à une politique de (grandes) firmes... Une économie en réseau se développe, tirée également

<footnote n="10">10. En 2013, le crédit d'impôt est équivalent à 4 % de la masse salariale de l'entreprise hors salaires supérieurs à 2,5 fois le SMIC. En 2014, le taux a été porté à 6 %. Le gouvernement évalue à 13 milliards d'euros le coût du crédit d'impôt pour 2013 et à 20 milliards pour 2014. Le crédit impôt alloué n'a pour base que la masse salariale, qui est beaucoup moins liée à la rentabilité et à la compétitivité d'une entreprise que le niveau de ses investissements. Il contribuerait donc davantage à soutenir l'emploi que la compétitivité des entreprises. Mais, à la suite du rapport comité de suivi du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi de 2014, il apparaît que les recrutements sont quasi absents des utilisations réalisées ou projetées du CICE.</footnote>
par les projets soutenus dans le cadre des 9 solutions industrielles et
des mesures liées à l'usine du futur. La densification des liens entre
entreprises industrielles ainsi qu'entre entreprises industrielles, universités
et laboratoires de recherche est sans doute plus forte aujourd'hui à la fois
du fait d'une certaine réorientation des politiques publiques et comme effet
des pratiques de recentrage/externalisation. Un basculement décisif vers
une économie en réseau se heurte cependant à un obstacle majeur: le
maintien d'une forte pression sur les prix exercée par les grands groupes
financiarisés sur leurs fournisseurs. Certes les grands groupes souhaitent
bénéficier des capacités d'innovation de leurs fournisseurs et sont ainsi
incités à les considérer comme des cotraitants (plutôt que des sous-traitants,
lesquels sont discriminés par les prix) mais dans le même temps ces mêmes
groupes, fortement financiarisés, n'abandonnent pas leur positionnement
de « donneurs d'ordre » et n'hésitent pas, la plupart du temps, à mettre leurs
fournisseurs en concurrence.

3.3. *L'ancrage territorial des activités*

L'industrie française est loin d'être répartie de façon homogène sur
l'ensemble du territoire<fnref n="11" />.

Au-delà de ce constat, la question que l'on doit se poser, dès lors que l'on
considère que la mondialisation est synonyme de mise en concurrence des
territoires, est celle de la capacité différenciée des territoires à ancrer les
activités. Ici, il nous paraît utile de distinguer des politiques ou des mesures
répondant à un objectif de localisation et celles qui s'inscrivent dans une
perspective de territorialisation.

Dans le premier registre, on trouve l'ensemble des mesures à caractère gé-
nérique<fnref n="12" />: disponibilités foncières, bâti, infrastructures de communication
et télécommunication, services collectifs, etc. Ces mesures se combinent de
manière variable selon qu'il s'agit d'outils de localisation tels que les zones
industrielles ou d'activités, les technopoles, les incubateurs, les pépinières
et autres formes de concentration spatiale supposées générer des « écono-
mies externes d'agglomération », c'est-à-dire des avantages économiques
– principalement des économies de coût – liées à la simple concentration
d'acteurs dans un même espace.

Mais une agglomération n'est pas un système. En d'autres termes, quelle
que soit la forme de la concentration des acteurs dans un même espace, rien
ne garantit que ces acteurs vont spontanément se coordonner, coopérer. La
proximité spatiale d'acteurs ne suffit donc pas pour qualifier un territoire.
Un territoire repose ainsi sur trois proximités: une proximité spatiale,

<footnote n="11">11. On pourra lire avec intérêt l'ouvrage de Gilles Ardinat, 2013.</footnote>

<footnote n="12">12. Les mesures à caractère générique sont celles que l'on retrouve partout, équivalent à des conditions sine qua non d'implantation.</footnote>
<figure><img src="image_10.png" /></figure>

Sources: INSEE - Recensement de la population 2012, IGN 2014.

<caption>Carte 2: part de l'emploi dans l'industrie.</caption>

une proximité en termes de complémentarité potentielle entre actifs ou ressources détenus par les acteurs du territoire, une proximité que l'on peut qualifier de « culturelle » et qui exprime l'existence de représentations ou de valeurs partagées, de relations de confiance.

Ces trois proximités vont se révéler à la faveur de situations par lesquelles les acteurs du territoire sont appelés à se coordonner. Ici, il peut s'agir d'un projet commun mais il se peut aussi qu'il s'agisse d'un problème productif qu'un acteur du territoire ne parvient pas à résoudre seul et pour la résolution duquel il sollicite d'autres acteurs du même territoire. D'une part, parce qu'il a identifié leurs compétences et que celles-ci apparaissent complémentaires aux siennes. D'autre part, parce qu'il a confiance en ces acteurs, les ayant connu dans d'autres situations de coordination antérieures réussies. Ce cas de figure revêt une importance déterminante eu égard aux pratiques de recentrage/externalisation.

En d'autres termes, on peut estimer qu'une stratégie « gagnante » consiste pour un territoire à organiser une offre de spécificité fondée sur l'identification et la mise en réseau de compétences qui répondent au besoin de compétences complémentaires d'un acteur lui-même engagé dans une stratégie de recentrage/externalisation. Si un tel acteur trouve à proximité (ici, spatiale, c'est-à-dire dans le territoire dans lequel il est implanté), des acteurs fonctionnant en réseau capables de lui apporter les savoirs et compétences qu'il ne détient pas et qui lui sont nécessaires pour concevoir
et produire un bien ou un service complexe qui est celui qui est attendu par ses clients, alors, la probabilité que cet acteur quitte le territoire pour s'implanter ailleurs est nettement plus faible.

On voit bien ici toute la différence entre des mesures de localisation et une stratégie telle que celle que nous venons de décrire qui vise l'ancrage territorial des acteurs et des activités.

### 3.4. Favoriser l'essor de l'économie de la fonctionnalité et de l'économie circulaire

Il ne fait guère de doute que les dynamiques de proximités doivent être favorisées car elles sont de nature à produire des effets durables d'ancrage des activités sur un territoire. On doit aussi souligner qu'une telle perspective est favorable pour la protection de la nature parce qu'elle réduit la mobilité spatiale tant des acteurs que des flux (énergie, consommations intermédiaires et intrants de tous types). Nous retrouvons ici l'un des principaux enjeux liés aux mutations en cours : assurer la transition écologique.

Articulé au développement des dynamiques de proximités, l'essor de l'économie de la fonctionnalité et de l'économie circulaire a ainsi le même objet: un développement plus durable, à la fois du point de vue de la protection de la nature par une redéfinition des relations homme/nature et de celui des relations des hommes entre eux par le développement de formes d'économie plus solidaires.

L'économie de la fonctionnalité et de la coopération<fnref n="13" /> consiste à concevoir et à produire des solutions intégrant des biens et des services selon deux dynamiques :

- la première (stade 1) consiste à passer de la vente de biens ou de services, dissociés les uns des autres, à la contractualisation d'une performance d'usage fondée sur leur intégration;

- La seconde (stade 2) consiste à élargir le périmètre des activités et des acteurs de telle manière que le saut systémique que cela engage permette à l'écosystème productif de prendre en charge des externalités négatives environnementales et sociales, repérables sur un plan territorial.

Ces solutions se contractualisent sur la base d'engagements solidaires ou réciproques, favorisant la convergence d'intérêts entre les différentes parties prenantes, notamment sur un plan territorial.

L'économie de la fonctionnalité s'appuie sur deux leviers : la mobilisation de ressources immatérielles (confiance, compétence, pertinence d'organisation) et les dynamiques de coopération (en interne, avec les clients et les partenaires).

<footnote n="13">13. Voir l'Institut européen de l'économie de la fonctionnalité et de la coopération ainsi qu'en France le réseau ATEMIS.</footnote>
La perspective proposée s'inscrit dans une sphère fonctionnelle (mobilité, santé, habitat, etc.) regroupant des acteurs issus de différents secteurs d'activité, et contribue à progresser dans une logique de développement durable.

Complémentaire de l'économie de la fonctionnalité, l'économie circulaire se veut plus écologiquement vertueuse que les modèles économiques classiques qui basent le développement économique sur une production de richesse se traduisant par une destruction de ressources. Elle promeut pour cela un système économique et industriel sobre en carbone et en énergie ainsi que sobre en ressources naturelles pas ou coûteusement renouvelables. L'économie circulaire est fondée sur l'écoconception des produits et des services. Un recyclage au meilleur coût est ainsi recherché. Dans cette perspective, l'écologie industrielle suggère que le déchet d'une industrie soit recyclé en matière première d'une autre industrie ou de la même. S'opposant au principe d'obsolescence programmée, l'économie circulaire tend à prolonger la durée de vie des équipements en promouvant leur caractère réparable.

## Conclusion : pour une conception renouvelée du travail, de l'entreprise et du politique

Le crédit d'impôt recherche, les politiques plus récentes telles que les 9 solutions industrielles et l'usine du futur valorisent fortement l'hypothèse schumpétérienne d'une crise dont l'issue consisterait à favoriser le changement technologique.

Ce changement ne se produit cependant pas dans un univers économique et social neutre. C'est pourquoi nous avons introduit dans la première partie de ce texte la perspective en termes de « capitalisme cognitif ». Un capitalisme centré sur la connaissance, la créativité et l'information.

Si les capitalistes s'efforcent, comme dans tout système capitaliste, de s'approprier en tout ou partie la richesse/valeur produite, un nouveau rapport salarial tend néanmoins à émerger qui constitue un dépassement du rapport salarial fordiste organisé autour de la production et de la répartition des gains de productivité.

## La nécessité de renouveler la conception du travail

L'émergence de ce nouveau rapport salarial souligne le fait que la connaissance, la créativité sont moins une affaire de technologies qui se diffuseraient, toutes seules, par leur seule vertu, qu'une question de liens entre les hommes. L'innovation est, en effet, d'abord et avant tout un processus interactif (entre humains) de formalisation/résolution de problème.
Le nouveau rapport salarial, qui peut émerger comme condition à la fois du dépassement de la crise actuelle et d'une meilleure capacité des entreprises à innover, repose sur de plus grandes compétences de ceux qui travaillent mais aussi, voire surtout, une reconnaissance de ces compétences par les entreprises.

Nulle trace d'une telle reconnaissance dans le taylorisme. La représentation du travailleur taylorien est indissociable de celle du travail considéré comme un coût : tout est fait pour augmenter le rendement et la productivité afin de diminuer le coût salarial à l'unité produite. Comme le relevait Adam Smith lui-même, l'organisation du travail fondé sur le couple parcellisation/spécialisation ne suggère aucun effort de réflexion de la part du travailleur taylorien. Dans le passage qu'il consacre à la fabrique d'épingles, Smith note : « Dans les progrès que fait la division du travail, l'occupation de la très majeure partie de ceux qui vivent de travail, c'est-à-dire de la masse du peuple, se borne à un très petit nombre d'opérations simples, très souvent une ou deux. Or l'intelligence de la plupart des hommes se forme nécessairement par leurs occupations ordinaires. Un homme qui passe toute sa vie à remplir un petit nombre d'opérations simples, dont les effets sont aussi peut-être toujours les mêmes, n'a pas lieu de développer son intelligence, ni d'exercer son imagination à chercher des expédients pour écarter des difficultés qui ne se rencontrent jamais. »

Si le taylorisme tel que pratiqué dans les pays développés depuis les années 1920 tend à disparaître dans l'univers industriel, le basculement vers une organisation du travail de type cognitif, reconnaissant les compétences individuelles et collectives, est loin d'être un processus général. De formes de « néo-taylorisme » ont ainsi prolongé le taylorisme, formes qu'il convient de distinguer du travail cognitif (Colletis et Dieuaide, 2008).

Pour l'essentiel, la distinction réside dans la profondeur et l'intensité des effets de *feedback* (retour d'expériences, apprentissages) portés par les logiques productives et dont l'un et l'autre sont dépositaires: alors que, pour le travailleur néo-taylorien, l'apprentissage vaudrait perfectionnement et spécialisation dans des domaines d'activité bien répertoriés, pour le travailleur cognitif l'apprentissage vaudrait au contraire accumulation et élargissement de sa palette de compétences et de savoir-faire pour la prise en charge d'activités plus complexes, inédites ou encore mal définies. Si la force de travail du travailleur néo-taylorien compte peu (le capitaliste tendant à le rémunérer sur son rendement ou sa productivité), celle du travailleur cognitif compte de façon essentielle. C'est ici que se joue la réhabilitation possible du travail vivant comme synonyme de créativité, d'imaginaire, de victoire de l'œuvre (*ergos*) sur la servitude (*douleia*). Pour que cette réhabilitation soit possible, il convient de reconnaître le temps long des apprentissages et, plus avant, de repenser la mission de l'entreprise.
## Penser l'entreprise

Plutôt que de rechercher une amélioration fictive de ses résultats en manipulant, voire en créant, parfois de manière très sophistiquée, toutes sortes de ratios, l'entreprise doit être encouragée à se recentrer sur la production de richesses réelles afin de satisfaire ses clients, payer ses salariés et ses fournisseurs, investir. Le commun dénominateur de ces choix de retour au réel est qu'ils doivent replacer le travail et la création de richesses au centre de la réflexion comme celui des politiques et des stratégies. De manière corollaire, il convient de « remettre l'intérêt des actionnaires à sa place » (Robé, 2015). À défaut de la créer comme institution<fnref n="14" />, il convient de penser l'entreprise autrement en lui reconnaissant un objet social étendu, bien au-delà de l'objectif de maximisation du profit qui cesserait d'être l'unique référence (Favereau et Roger, 2015). (Re)penser le travail pour (re)penser l'entreprise et vice versa, tel serait l'objectif afin de restaurer le potentiel de création collective de l'entreprise fragilisé par trois décennies de financiarisation (Favereau, 2014). Un objectif qui reste inatteignable si on ne remet pas en cause la finance capitaliste (Bachet, 2015).

L'ensemble de ces champs de transformation (le travail, l'entreprise, la finance, sans oublier les relations entre l'homme et la nature) constitue un substrat sur la base duquel l'État lui-même et ses politiques doivent être repensés.

## Penser le politique : le rôle de la société des citoyens et celui de l'État

Penser le politique signifie penser de concert le rôle de la société des citoyens et celui de l'État. Aujourd'hui, loin de constituer le lieu d'expression des contradictions qui traversent la société et le lieu d'élaboration des compromis que celle-ci élabore, l'État est largement confisqué à la fois par une classe politique qui s'est arrogée le « droit » de faire la politique, et par une multitude de lobbies et d'autres groupes de pression, au premier rang desquels les acteurs du monde de la finance et les grands groupes.

Confisqué, l'État est envahi par une multitude de hauts fonctionnaires et assiégé d'experts partageant peu ou prou la même doxa, la même idéologie ou représentation dominante. En permanence, nous croisons cette doxa lorsqu'est évoquée la question de la compétitivité, celle-ci était souvent réduite à la compétitivité prix ou coût et confondue avec la rentabilité. Nous

<footnote n="14">14. Jean-Philippe Robé rappelle que l'entreprise n'a (pratiquement) aucune existence en droit positif. Ce qui existe, ce sont les différentes sociétés commerciales détentrices de droits de propriété et ayant contracté des contrats (de travail, de fourniture, de distribution, de sous-traitance, de location, de prestations de service, etc.) qui permettent à ces entreprises de « fonctionner » dans le système juridique.</footnote>
la rencontrons encore dans l'usage de certains termes : « charges » sociales, par exemple, et non « cotisations » sociales ; « capital » pour désigner aussi bien les compétences humaines (capital humain), les rapports entre les hommes en société (capital social), la nature (capital naturel), etc.

Une conception renouvelée de l'État doit émerger, ce qui a comme corollaire la capacité de la société civile à élaborer un nouveau modèle de développement effectuant la synthèse souhaitable des mutations qui doivent s'opérer.

Mettre un terme au déclin industriel de la France est un enjeu majeur et transversal, dépassant de loin la seule production de biens manufacturés sur le territoire national. Une telle perspective implique et signifie un changement de paradigme et une démocratie renouvelée.

Le nouveau paradigme qui doit s'imposer, afin d'éviter l'enlisement dans une situation où les crises seront de plus en plus rapprochées et de plus en plus graves, est de nature politique. La crise actuelle n'est ni d'abord ni même centralement financière (Colletis, 2010). Il s'agit bien d'une crise globale, à la fois économique et sociale, financière et, *in fine*, politique.

Plutôt que d'attendre passivement que, de façon improbable, les États se mettent du côté de la démocratie, que des partis ou de la classe politique naisse spontanément un nouveau projet, il convient que la société des citoyens – le *demos* – s'autorise à ne plus se cantonner à la seule sphère privée, et investisse de façon permanente l'administration économique et politique du système (Bacqué et Biewener, 2015). L'intervention du *demos* doit être permanente et doit pouvoir s'exercer dans la durée. Non pas la nationalisation de l'économie donc, mais une mise en société du système politique et économique. C'est le peuple citoyen et non l'État qui est le « maître des horloges ». C'est encore le peuple citoyen qui est fondé à considérer que l'industrie est un bien commun.

C'est ainsi au *demos* qu'il revient d'élaborer progressivement le nouveau paradigme en choisissant de privilégier la ligne de force que constitue le développement des activités productives et celui de l'industrie, en particulier.

Le peuple citoyen doit constituer une vaste et puissante alliance des forces sociales autour des producteurs, alliance ayant comme commun dénominateur le temps long s'opposant à celui de la finance.

Une autre conception du rôle du peuple citoyen a comme corollaire une autre conception de l'État. Nous sommes ici loin de la conception actuellement dominante d'un État qui devrait d'abord se préoccuper de son budget et de son affectation. Une conception nouvelle de l'État et du politique doit également échapper à l'alternative « État ou marché » dont les termes, s'agissant de développement industriel, seraient ceux d'un État qui aurait seul la capacité de définir une politique industrielle ou bien devrait se limiter à accompagner des décisions stratégiques prises par des managers d'entreprises dotés d'un monopole de l'expertise légitime.

L'État stratège est un État à la fois modeste et ambitieux. Il ne revient pas à cet État de dire ce que devrait être l'avenir mais il lui revient la
mission essentielle d'assurer les conditions permettant au peuple citoyen de disposer de la capacité à forger son destin. Ces conditions sont d'abord celles d'un accès du plus grand nombre à la connaissance. C'est ici que prend son véritable sens la perspective d'une société et d'une économie de la connaissance. Accès à la connaissance et démocratie étant inséparables, l'État devient alors le lieu où s'expriment les contradictions qui traversent la société civile, le vecteur des compromis que la société civile parvient à élaborer. Il est enfin le lieu de codification de ces compromis et de leur mise en œuvre.

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ROBÉ J.-P., 2015, *Le temps du monde de l'entreprise. Globalisation et mutation du système juridique*, Paris, Dalloz.

VERCELLONE C., 2008, « La thèse du capitalisme cognitif. Une mise en perspective historique et théorique », dans G. Colletis et B. Paulré (dir.), *Les nouveaux horizons du capitalisme*, Paris, Economica.
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# Chapitre 3

## État et stratégie de développement
de l'investissement de long terme

Louis SCHWEITZER

L'État a toujours joué un rôle essentiel dans l'investissement. Il est, depuis l'Antiquité, investisseur direct, constructeur d'infrastructures, de bâtiments publics, civils, militaires et religieux, de navires militaires.

Son rôle de concessionnaire l'a conduit à intervenir dans l'investissement des entreprises privées après la révolution industrielle, mais au XIXe siècle son rôle se limitait pour l'essentiel, face à l'investissement privé, à assurer une stabilité politique et financière et à réguler la concurrence internationale.

Le XXe siècle a amené un bouleversement profond. Les besoins de la reconstruction à l'issue des deux guerres mondiales, l'absence d'épargne longue en période d'inflation, la prise de conscience du rôle déterminant de l'investissement à la fois pour soutenir la conjoncture et orienter et accélérer la croissance de l'économie ont conduit les gouvernements à mettre en œuvre des politiques globales de l'investissement.

Les Trente Glorieuses en France illustrent parfaitement cette politique. Par la planification indicative et par ses investissements directs, l'État s'appuyant sur une administration centralisée définit les priorités sectorielles de l'investissement. L'État et les collectivités locales sont des investisseurs directs majeurs. L'État met en place des mécanismes de financement, tels le crédit à moyen terme réescomptable, qui permettent d'affecter l'épargne courte à l'investissement des entreprises; par le fonds de développement économique et social il définit les allocations de fonds à long terme aux entreprises publiques et privées.

Enfin les nationalisations, celles de 1936 comme celles de la Libération donnent à l'État le contrôle direct de plusieurs secteurs économiques majeurs, les banques et assurances, l'énergie et les transports collectifs, l'automobile. Ces entreprises bénéficient d'une autonomie de gestion qui tient compte de leur situation, monopolistique ou non, mais toutes contribuent de façon active par leurs investissements propres et leurs financements à la politique nationale de reconstruction et de croissance.

Elles caractérisent une économie que Raymond Barre qualifie d'« économie mixte ».
Ce modèle est remis en cause dans les années 1970 par plusieurs facteurs :

- la crise pétrolière qui casse le rythme de croissance;

- l'ouverture progressive des frontières, dans le cadre de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (en anglais *General Agreement on Tariffs and Trade*, GATT) et surtout du marché commun;

- la mise en œuvre d'une politique économique plus libérale.

La réalisation du septième plan (1976-1980) est interrompue par le deuxième choc pétrolier en 1979 et la planification n'a plus d'impact significatif sur les orientations économiques.

Le retour de la gauche au pouvoir en 1981 et les alternances successives n'infléchiront pas profondément ces évolutions, sous une réserve, celle des nationalisations de 1982.

Les nationalisations de plusieurs grandes entreprises industrielles, des banques et assurances inscrites au programme de François Mitterrand ont donné lieu à de vifs débats au sein de la nouvelle majorité. En fin de compte ont été retenus :

- le principe d'une nationalisation à 100% donnant à l'État un contrôle complet des entreprises concernées;

- une définition extensive du champ des nationalisations dans le secteur financier.

Dans les faits les nationalisations industrielles ont permis des restructurations et des réorganisations importantes, ont consolidé la capacité d'investissement et de croissance des entreprises concernées mais ne les ont pas transformées en instruments au service de la politique économique du gouvernement.

Les nationalisations des banques et assurances ont eu peu d'effets concrets.

En parallèle, la gauche a poursuivi l'ouverture des frontières, le renforcement de l'Union européenne et la libéralisation de l'économie et des marchés financiers.

Les alternances successives ont conduit à poursuivre cette politique de libéralisation et d'ouverture et à privatiser toutes les entreprises nationalisées en 1982.

Le seul élément de planification qui demeure est celui des contrats de plan État-région qui permettent de définir une politique d'investissement territorial.

On est ainsi passé d'une économie mixte à une économie de marché ouverte où l'État est un acteur économique parmi d'autres, soumis à la concurrence et obligé de respecter les règles de la concurrence. Est-ce à dire que l'État ne peut plus avoir de stratégie de développement de l'investissement ?

Nous ne le pensons pas. Certes, contrairement à une opinion largement répandue il n'y a pas de déficit global de l'investissement en France; pour 2013, dernière année dont les chiffres sont connus, l'investissement des entreprises représentait en France 10,4% du PIB contre 9,7% pour
l'Allemagne et 10,6% pour la moyenne de la zone euro; l'investissement des administrations publiques atteignait 3,1% du PIB contre 1,7% en Allemagne et 2,1% pour la moyenne de la zone euro. Mais l'État doit orienter l'investissement afin qu'il soit effectivement un facteur essentiel d'un développement durable améliorant le bien-être des citoyens.

L'État agit dans un cadre européen qui crée des opportunités et des contraintes. Plusieurs voies d'action lui sont offertes :

- les investissements publics directs;

- la mise en œuvre de mécanismes de financement des investissements;

- la politique fiscale;

- et enfin la création d'un cadre propice à l'investissement.

# 1. Les investissements publics directs

L'État ne se borne pas à orienter et à soutenir la stratégie d'investissement des autres agents économiques. Il est et doit être directement, de même que les collectivités publiques territoriales ou les organismes publics qu'il contrôle, un investisseur majeur.

## 1.1. *Son premier rôle est de créer des infrastructures, gratuites ou payantes, qui sont essentielles à la vie économique et sociale*

Les techniques financières mises en œuvres sont diverses :

- L'investissement direct de la collectivité publique financé par les prélèvements obligatoires : c'est par exemple le cas du réseau routier et des autoroutes urbaines et périurbaines, de l'extension en cours à tout le pays de la couverture du très haut débit, de la construction du canal Seine Nord, en projet.

- La concession de la construction d'une infrastructure à une société privée en contrepartie du droit de percevoir des péages : cela a permis de créer en France un réseau autoroutier qui répond aux besoins du pays et, au terme d'une histoire financière un peu chaotique, le tunnel sous la Manche.

- La création d'infrastructures par des entreprises publiques : la SNCF a ainsi établi en France un remarquable réseau de lignes ferroviaires à grande vitesse; de même ont été créés des réseaux de transport public urbain et les aéroports parisiens sont devenus une plate-forme de niveau mondial. Ces investissements se poursuivent : on peut citer à titre d'exemple les extensions en cours du TGV, la ligne nouvelle Lyon-Turin, le réseau de transports en commun du Grand Paris.

- Des partenariats publics privés mis en place pour financer de grands projets dont la collectivité publique est l'usager et devient propriétaire à terme; cette approche, relativement coûteuse, permet d'accélérer la réalisation d'infrastructures majeures, financées à terme par des prélèvements
obligatoires; la construction du nouveau ministère de la Défense et du nouveau palais de justice de Paris illustrent cette approche.

Quelle que soit la technique employée l'enjeu est le même: mettre en place des infrastructures de qualité dont la durée de vie atteint ou dépasse 50 ou 100 ans.

L'investissement direct de l'État a pour objet le plus souvent la réalisation d'équipements dont la rentabilité socio-économique pour la collectivité est établie mais la rentabilité financière absente ou insuffisante. Cette rentabilité socio-économique intègre des éléments divers: un impact positif ou négatif sur l'environnement, un aménagement du territoire plus équilibré, des villes plus durables et plus agréables à vivre, une amélioration de la santé publique, des gains de confort et de temps pour les usagers, une modification de la localisation d'activités ou de logements.

Les choix de ces investissements est difficile en l'absence de critères d'évaluation financiers, d'autant qu'ils sont souvent un enjeu politique.

Deux principes de bonne gestion doivent être posés :

– Tout investissement majeur, dépassant un montant à fixer doit faire l'objet d'une évaluation socio-économique complète, mettant en rapport l'ensemble des coûts, directs et indirects et les avantages et inconvénients socio-économiques associés. Cette étude doit permettre de comparer et de classer différents projets et d'analyser des variantes; l'évaluation pose des problèmes complexes dont l'étude à ce jour a donné lieu à de nombreux rapports, notes et colloques mais n'est pas achevée et doit donc être poursuivie.

– L'expertise de ces investissements, et, chaque fois que l'investissement est supérieur à un seuil, leur contre-expertise doit être confiée à des experts indépendants dont les conclusions doivent être rendues publiques et présentées avant tout commencement d'exécution aux décideurs publics.

En France aujourd'hui l'obligation d'étude socio-économique s'applique à tout investissement dont le coût pour les collectivités publiques dépasse 20 millions d'euros, une contre-expertise, dont le Commissariat général à l'investissement (CGI) est chargé d'assurer la mise en œuvre, étant obligatoire pour tout investissement dont le coût dépasse 100 millions d'euros. Ces seuils paraissent raisonnables.

## 1.2. *L'État investisseur intervient également pour mettre en œuvre de grands programmes*

La rentabilité économique et financière à moyen et long terme de ces grands programmes paraît probable mais leur ampleur ne permet pas un financement par les marchés privés. Ces programmes concernent en particulier l'aéronautique: avions de transport civils, hélicoptères, avions militaires, moteurs à réaction; le spatial: satellites et lanceurs; l'électricité: centrales nucléaires. Les succès sont nombreux et notables, tel Airbus, mais les échecs existent, tel le Concorde ou le plan informatique. Les règles
européennes et mondiales relatives à la concurrence limitent de façon assez rigoureuse ces programmes.

## 2. La mise en œuvre de mécanismes de financement de l'investissement

Nous sommes dans un monde où l'épargne est abondante alors même que des investissements porteurs d'avenir ne trouvent pas à se financer et des entreprises innovantes manquent des moyens nécessaires à leur croissance.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation néfaste et paradoxale :

- des réglementations financières prudentielles qui détournent les banques et les compagnies d'assurance qui collectent l'épargne, des investissements dans les entreprises;

- une gestion de l'épargne longue par des gestionnaires de fonds qui privilégient la bourse et la hausse à court terme des actions sur la prospekité des entreprises; ainsi sont souvent préférés à l'investissement réel, l'augmentation du taux de distribution des dividendes, le rachat par les entreprises de leurs propres actions, les opérations de croissance externe;

- des normes de calcul du coût du capital et des exigences de taux de rentabilité des investissements, très supérieures au taux de croissance de l'économie qui conduisent à écarter des projets rentables, en particulier tous ceux dont la rentabilité se calcule sur une période longue.

L'ensemble de ces facteurs<fnref n="1" /> a pour effet de réduire la croissance de l'économie et justifie une intervention spécifique de la puissance publique pour soutenir l'investissement, notamment de long terme.

En France deux institutions jouent à cet égard un rôle d'une importance particulière.

Héritière de la Caisse d'amortissement créée par Napoléon en 1800, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), a été créée en 1816 pour gérer les fonds nationaux, dans le but de réduire les taux d'emprunt de l'État à court terme, à l'image des missions que remplit aujourd'hui la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) vis-à-vis de la dette sociale.

En 1822, Villèle qui est alors ministre des Finances, utilise les fonds qu'elle détient pour financer le développement industriel du port de Dunkerque. Depuis lors, son rôle en matière d'investissement public n'a cessé de se renforcer et de s'élargir. La CDC se présente aujourd'hui comme un « groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique

<footnote n="1">1. Ces facteurs ont été analysés dans Villeroy de Galhau, 2015.</footnote>
du pays [...] en appui des politiques publiques conduites par l'État et les collectivités territoriales<fnref n="2" /> ».

Dans ce cadre, elle agit essentiellement en tant qu'investisseur de long terme. Logement social, économie sociale et solidaire, renouvellement urbain, développement durable sont autant de secteurs concernés par son action. Alimentée initialement par les dépôts et consignations des notaires, elle gère aujourd'hui de nombreux produits d'épargne règlementée (livret A, livret de développement durable).

Trois modalités d'intervention peuvent être distinguées :

- le financement de projets de développement portés par des collectivités publiques ;

- la participation au capital d'entreprises stratégiques en tant qu'actionnaire minoritaire ;

- l'investissement pour le compte de l'État.

Les projets de développement locaux ou nationaux soutenus par la CDC bénéficient par ce biais de financements inscrits dans une durée longue, caractérisés par des primes de risque modérées, qui n'exigent pas nécessairement une rentabilité immédiate. De nombreuses filiales spécialisées ont vu le jour, afin de faciliter notamment des interventions de nature concurrentielle. La SNI, par exemple, premier bailleur social français, est aujourd'hui une filiale à 99,9% de la Caisse des dépôts. Son chiffre d'affaires s'est élevé à 1,3 milliards d'euros en 2013.

La Caisse des dépôts gère par ailleurs un portefeuille de valeurs mobilières qui contribue d'une part à stabiliser l'actionnariat de 250 entreprises de la place de Paris et qui d'autre part finance une politique d'investissement menée aux côtés des collectivités publiques. Ce portefeuille s'élevait fin 2012 à 53 milliards d'euros. La Caisse est aujourd'hui le 2ᵉ ou le 3ᵉ actionnaire d'une dizaine d'entreprise du CAC 40.

En 2015, la Caisse des dépôts prévoit d'investir 20 milliards d'euros d'ici à 2019.

La banque publique d'investissement Bpifrance (BPI) est la dernière-née des institutions étatiques compétentes en matière d'investissement. Fruit d'une promesse de campagne de François Hollande en 2012, sa mise en place vise à renforcer et surtout harmoniser l'action de l'État en faveur du financement et du développement des entreprises.

Son organisation actuelle exprime nettement le double héritage qui la constitue. La société faîtière Bpifrance – détenue à 50% par l'État et à 50% par la CDC – couvre en effet deux entités distinctes : Bpifrance-Financement d'une part, qui regroupe les activités précédemment dévolues à Oséo (financement de l'innovation, cofinancement bancaire, garantie de prêts), et Bpifrance-Investissement d'autre part, qui fusionne trois ex-filiales de la

<footnote n="2">2. Voir art. L518-2 du code monétaire et financier.</footnote>
Caisse des dépôts: CDC-Entreprises, le Fonds stratégique d'investissement (FSI), et le FSI-Régions. Son capital s'élève aujourd'hui à 21 milliards d'euros.

Bpifrance-Investissement représente aujourd'hui un acteur majeur du capital investissement, et couvre aussi bien les segments de l'amorçage et du risque que les phases de développement et de transmission d'entreprise, en particulier dans les secteurs insuffisamment couverts par les fonds privés. Ses exigences de rentabilité s'inscrivent dans une temporalité longue, ce qui participe à sa recherche plus globale d'un effet de levier sur les investissements privés.

Son intervention se traduit par des apports de fonds propres ou de quasi-fonds propres, en gestion directe ou par le biais de fonds partenaires afin de mutualiser les risques. Parmi les fonds partenaires de Bpifrance, se trouvent des fonds spécialisés comme Demeter dans le domaine du développement durable ou Aerofund dans le secteur aéronautique ainsi que les nombreux fonds régionaux mis en place par les collectivités locales. L'action régionale de Bpifrance se traduit également par la pratique des comités régionaux d'orientation destinée à rapprocher les décisions d'investissement des économies locales.

En complément de l'action de la Caisse des dépôts, Bpifrance-Investissement contribue enfin à stabiliser l'actionnariat de grandes entreprises porteuses de croissance et de compétitivité pour l'économie française par des prises de participation minoritaires réalisées par le biais de sa filiale Bpifrance-Participations.

Par la loi, son activité est orientée « en priorité vers les très petites entreprises, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, en particulier celles du secteur industriel », au sein duquel elle a notamment pour vocation de « soutenir les stratégies de développement des filières<fnref n="3" /> ». Sa doctrine d'intervention cible particulièrement « l'émergence, la consolidation et la multiplication des ETI (entreprises de taille intermédiaire), maillon essentiel à la compétitivité de l'économie française et au développement des exportations » (Bpifrance, s. d.). 8 milliards d'euros seront investis dans les entreprises françaises d'ici 2017.

Nous voudrions en outre nous étendre sur un mécanisme original, le Programme d'investissement d'avenir (PIA).

Le PIA est né d'une initiative du président Nicolas Sarkozy en 2009, le projet d'un grand emprunt de 100 milliards d'euros ayant pour objet de relancer la conjoncture française au moment de la grande récession.

Le président de la République a confié la mise en œuvre de ce projet à une commission de personnalités coprésidée par Alain Juppé et Michel Rocard, anciens Premiers ministres.

Cette commission a remis le 19 novembre 2009 un rapport modifiant profondément le projet initial : l'enveloppe était ramenée de 100 milliards

<footnote n="3">3. Voir l'art. 1 de la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012.</footnote>
d'euros à 35 milliards d'euros, et la finalité du programme changée; le PIA n'a plus pour objet une relance conjoncturelle mais tend à accroître le potentiel de croissance de notre pays à l'issue de la récession.

En effet, les programmes d'investissement public ne sont pas un instrument efficace de relance conjoncturelle dans la mesure où, sauf le cas exceptionnel d'un grand projet prêt à être lancé mais pour lesquels les crédits manquent, les projets de grands investissements publics démarrent effectivement seulement après plusieurs années du fait des contraintes règlementaires, telles les enquêtes d'utilité publique, et des nécessités d'acquisitions foncières.

Sur la base de ce rapport, un décret du 22 janvier 2010 a créé le Commissariat général à l'investissement (CGI), structure légère d'un peu plus de 30 personnes, placée auprès du Premier ministre et qui pilote la mise en place du programme; cette structure a un comité de surveillance, coprésidé depuis cette date par MM. Juppé et Rocard qui veille à sa mise en œuvre. Les crédits ont été ouverts par la loi de finance rectificative en 2010 et ont été complétés dans la loi de finance pour 2014 par un deuxième programme d'investissement d'avenir portant le montant total des crédits à 47 milliard d'euros.

Le PIA porte sur l'investissement public de long terme au sens large. La moitié de son montant est affectée à l'enseignement supérieur, la formation et la recherche, l'autre moitié est affecté aux filières industrielles, au développement durable et à la transition énergétique, à l'économie numérique et, pour une part très limitée à l'aéronautique, au spatial et à la défense.

Les interventions du PIA ont toutes pour objet d'accroître le potentiel de croissance à long terme de la France dans une économie ouverte où l'avenir de notre pays ne peut se fonder sur la seule compétitivité par les coûts. Trois principes fondent ses interventions.

## 2.1. L'excellence

Les interventions du PIA sont décidées sur la base de propositions de jurys internationaux ou d'experts indépendants et orientées vers des projets ou institutions d'excellence. Il ne s'agit ni de soutenir les entreprises en difficulté ni de poursuivre une politique d'aménagement du territoire, ni de répartir de façon uniforme des crédits d'investissement.

C'est ainsi, par exemple, que dans le domaine des universités et de la recherche ont été financées, dans le cadre du PIA 1, 8 initiatives d'excellence, nommées IDEX qui ont pour objet d'aider une dizaine des meilleures universités françaises à figurer parmi les premières universités dans les classements internationaux; de nouvelles IDEX doivent être financées dans le cadre du PIA 2.
## 2.2. L'innovation

La France est un pays d'innovation, elle est le pays d'Europe où se crée le plus d'entreprises, de l'ordre de 300 000 par an, non compris les auto-entrepreneurs, elle est un pays où les start-up sont nombreuses, plus notamment qu'au Japon ou en Allemagne alors même que ces deux pays consacrent une part plus importante de leur PIB à la recherche et au développement qu'en France.

En revanche, on constate que le flux des inventions faites dans les universités ou dans les organismes de recherche mis en œuvre dans des entreprises est beaucoup moins important qu'aux États-Unis par exemple.

Surtout, la croissance des entreprises innovantes n'est pas suffisamment financée. Une jeune entreprise n'a pas d'autofinancement. Il lui est difficile d'obtenir des crédits bancaires pour financer son besoin de fonds de roulement et ses frais de fonctionnement avant le moment où elle peut effectivement avoir un chiffre d'affaires et des marges d'autofinancement significatifs. Un financement public est nécessaire pour combler ces lacunes.

## 2.3. La coopération

Une des forces des économies allemande et japonaise est la coopération étroite, d'une part, entre universités, organismes de recherche publique et entreprises et, d'autre part, entre les grandes entreprises, les entreprises moyennes et les petites entreprises.

L'absence d'une telle coopération en France est un frein important à nos capacités de croissance et d'exportation. Ainsi le nombre d'entreprises exportatrices en Allemagne est trois fois supérieur à ce qu'il est en France, en Italie deux fois supérieur.

Les interventions du PIA ont pour objet de garantir une coopération plus étroite et plus efficace entre organismes de recherche publique et entreprises d'une part, entre entreprises grandes, moyennes et petites d'autre part. Trois exemples illustrent cette action.

Le PIA a financé la création de 14 sociétés d'accélération du transfert technologique (SATT) dont l'objet est de mettre en valeur les inventions nées dans les universités et organismes de recherche publics, en protégeant leur propriété intellectuelle, en soutenant la création de start-up fondées sur ces inventions ou leur exploitation par les entreprises et de façon générale en finançant leur maturation, c'est-à-dire la validation économique de ces idées, la transformation des inventions en projets concrets.

Le PIA a suscité la création d'instituts de recherche technologique (IRT), d'instituts pour la transition énergétique (ITE) qui associent de façon paritaire recherche publique et privée. Ces instituts, aux nombres de huit pour les IRT et douze pour les ITE, sont spécialisés chacun dans une discipline et sont pendant 10 ans financés pour l'essentiel par le PIA.
À ces organismes s'ajoutent des instituts hospitalo-universitaires (IHU) qui financent selon les mêmes principes la recherche dans le domaine médical.

Les projets que soutient le PIA, plus de 2 500 à ce jour, associent dans presque tous les cas de grandes entreprises, des entreprises moyennes et de petites entreprises. Ils assurent ainsi une coopération effective et concrète entre ces entreprises de nature à faciliter leur développement.

Ainsi qu'il a été dit les 47 milliards de crédits des PIA 1 et PIA 2 ont été ouverts en loi de finances. Ces crédits sont de nature différente.

À des subventions classiques et des avances remboursables, qui contribuent au regard du traité de Maastricht au déficit budgétaire et qui représentent environ 40% du total, s'ajoutent des prises de participation et des prêts réalisés par l'État en tant qu'« investisseur avisé » pour 20% du total. Il s'agit d'investissements faits aux côtés d'investisseurs privés et dont la rentabilité est démontrable. Dès lors ces investissements avisés ne sont pas pris en compte dans le calcul du déficit public mesuré conformément au traité de Maastricht.

Enfin une troisième catégorie de crédit, les dotations non consommables, qui représentent également 40% du total, a pour objet de financer des institutions universitaires de recherche. Les dotations non consommables ne sont pas effectivement décaissées par l'État qui verse à leurs bénéficiaires l'intérêt annuel de ces dotations calculé sur la base du taux d'intérêt des obligations assimilables du Trésor à 10 ans. Ce taux d'intérêt est de 3,4% pour le PIA 1 et de 2,5% pour le PIA 2. Ce versement annuel a vocation à être assuré sur 10 ans pour les IRT, ITE et IHU, à perpétuité pour les IDEX, sous réserve dans chaque cas d'une validation économique par des experts ou un jury indépendant après 3 ou 4 ans.

Toutes les dépenses du PIA font l'objet d'une évaluation systématique de leur efficacité. Au 31 décembre 2015, 37 milliards de crédit du PIA avaient été affectés à des projets par décision du Premier ministre, 31 milliards avaient donné lieu à une contractualisation avec les bénéficiaires de ces aides qui avaient de leur côté reçu pour les projets soutenus, des cofinancements d'un montant similaire ; 14 milliards seulement avaient été effectivement décaissés.

Il est encore trop tôt pour faire un bilan des PIA 1 et 2 mais il apparaît déjà qu'ils sont dans l'ensemble en ligne avec les ambitions de la commission Juppé-Rocard et permettent de soutenir effectivement l'excellence, l'innovation et la coopération. Toutefois, des progrès sont incontestablement possibles pour accélérer et simplifier les procédures d'affectation des crédits.

Au rythme actuel, il apparaît que la quasi-totalité des crédits des PIA 1 et PIA 2 sera affectée d'ici mi-2017 ; dès lors le CGI a proposé et le président de la République a annoncé la présentation et le vote en 2016 d'un troisième PIA doté de 10 milliards d'euros de crédits. Ce vote a été précédé d'un examen fait par des experts indépendants en mars 2016 des PIA 1 et 2.
Les orientations du PIA 3 s'inscriront dans la continuité du PIA 1 et du PIA 2 avec quelques infléchissements :

– Des secteurs de l'économie porteurs d'avenir ont été insuffisamment pris en compte dans les PIA 1 et PIA 2. Il s'agit notamment des industries agroalimentaires, de sécurité et du tourisme. Dans ces trois domaines des investissements innovants peuvent et doivent renforcer les positions internationales de la France.

– Un programme important dit plan Juncker, de soutien public à l'investissement a été mis en place par la Commission européenne. Ce plan, dont le montant doit atteindre 315 milliards d'euros est, en ce qui concerne la France, coordonné par le CGI. Il ne vient pas concurrencer le PIA mais le complète.

En effet le PIA finance l'innovation, le plan Juncker finance la diffusion des technologies. Ainsi dans le domaine des énergies renouvelables, le plan Juncker financera des éoliennes terrestres, dont la technologie est éprouvée. Le PIA finance pour sa part des éoliennes maritimes flottantes et des hydroliennes, ces technologies encore en développement n'étant pas encore suffisamment stabilisées pour être financées par le plan Juncker.

– La loi NOTRE en France a reconnu un rôle essentiel des régions dans l'animation de l'économie française; il a donc paru justifié de prévoir, après une expérimentation limitée et réussie dans le cadre du PIA 2 d'allouer dans le PIA 3 une enveloppe de 500 millions d'euros qui, abondée d'un égal montant par les régions, sera affectée par codécision prise au niveau régional par l'État et la région a des projets répondants aux critères d'excellence, d'innovation et de coopération du PIA.

Le PIA n'a pas d'équivalent exact dans d'autres pays, il constitue une approche originale de l'utilisation de l'investissement public pour favoriser le développement économique à long terme. Il montre que l'État peut créer des outils efficaces pour mettre en œuvre une stratégie tendant à accroître et à orienter l'investissement de long terme des agents économiques.

En parallèle, le cœur de la stratégie d'investissement de l'État est aujourd'hui l'amélioration globale de l'efficacité de notre système économique et social.

Pour autant, la réflexion se poursuit sur les moyens pour l'État de développer l'investissement productif en France dans le cadre d'une économie ouverte.

Deux rapports méritent d'être évoqués sur ce point.

Le premier est un rapport de septembre 2015 au Premier ministre de François de Villeroy de Galhau (2015), actuel gouverneur de la Banque de France. Ce rapport est le document le plus complet sur l'investissement en France et ses analyses rejoignent celles exposées ici. Il comporte en outre dix recommandations spécifiques dont il faut observer que trois seulement sont d'application française et sept d'application européenne ou internationale :

– Recommandations d'application française :

– améliorer l'accès des très petites entreprises au crédit, notamment de trésorerie;