comme le note l'ancien ministre des Affaires étrangères allemand Joshka Fischer, à la seule approche authentiquement réaliste. Comment ne pas voir que, malgré le déséquilibre originel énorme des forces en leur faveur, la France a perdu ses guerres en Indochine puis en Algérie, les États-Unis les leurs au Vietnam, en Afghanistan et en Irak, l'URSS a perdu aussi la sienne en Afghanistan et a fini par s'effondrer malgré ses occupations répétées des pays d'Europe de l'Est qu'elle avait satellisés? Chercher à comprendre ces échecs répétés devrait pourtant inciter nos gouvernants à travailler la composante proprement culturelle et anthropologique de tout conflit : aucune invasion, aucune domination n'est durable car le désir de liberté finit toujours par réapparaître même dans les situations les plus désespérées.

C'est ce désir de liberté qui perdra Daech beaucoup plus sûrement que nos bombes. Plutôt que de lui laisser gagner la bataille culturelle en choisisnant la posture sécuritaire et à terme autoritaire, choisissons notre propre terrain de conflit, celui des valeurs de vie face aux logiques mortifères, de fraternité face à la haine, d'égalité face aux injustices criantes du capitalisme financier, de la liberté face aux oppressions sous toutes les formes, de responsabilité écologiques face à l'irresponsabilité d'une oligarchie financière aussi addict aux énergies fossiles qu'à l'argent. Méditons la phrase du Premier ministre norvégien après l'attentat meurtrier d'un fanatique d'extrême droite contre plusieurs dizaines de jeunes en juillet 2011: « J'ai un message pour celui qui nous a attaqués et pour ceux qui sont derrière tout ça: vous ne détruirez pas la démocratie et notre travail pour rendre le monde meilleur... Nous allons répondre à la terreur par plus de démocratie, d'ouverture et de tolérance. »

Il est donc temps de choisir : singer la logique barbare ou la combattre. Prétendre mobiliser nos valeurs républicaines et humanistes d'un côté et les piétiner d'un autre ne peut conduire qu'aux mêmes échecs que ceux qu'ont connus les États-Unis du fait de la politique bushienne.

Ainsi nous le voyons, le dossier de la guerre contre le terrorisme conduit aux mêmes conclusions que celui de la lutte contre le dérèglement climatique, mais il suppose une révision profonde de la géopolitique elle-même conforme au génie de la vision universaliste des droits humains et contraire à la posture d'une France dominatrice ou repliée sur elle-même.

## 4. Un enjeu pour l'Europe

Cette approche, notons-le, appelle un changement de posture qui ne concerne pas seulement la France mais toute l'Europe à commencer par le grand voisin allemand. En témoigne, à propos de la Grèce, un texte très important de l'ancien ministre des Affaires étrangères allemand, Joshka Fischer (26 juillet 2015). Il permet de retourner complètement la vision classique du réalisme en politique étrangère, la fameuse « realpolitik » censée inspirer ces « monstres froids » que sont les États. L'ancien ministre y montre comment l'attitude prétendument « romantique » a permis à
l'Allemagne de regagner la confiance de l'Europe et au couple franco-
allemand de réussir un pari inédit dans l'histoire, et comment la realpolitik
dure risque de conduire l'Europe et l'Allemagne vers une régression sans
précédent.

En politique étrangère, estime Joshka Fischer, deux facteurs furent en
effet décisifs pour créer une confiance qui n'allait pas de soi à l'égard
de l'Allemagne après les deux guerres mondiales et la barbarie nazie :
l'intégration occidentale et l'européanisation du pays. La « puissance au
centre » de l'Europe ne devrait, note-t-il, plus jamais être une menace pour
le continent et pour elle-même. À la différence de 1919 avec le traité de
Versailles, l'Allemagne après 1945 ne devait plus être ni isolée, ni affaiblie
économiquement, mais plutôt protégée militairement et solidement ancrée
politiquement par le biais de son intégration à l'Ouest.

Plus encore, ajoute-t-il, la force économique de la puissance centrale
européenne devait, dans le cadre de la réconciliation avec la France,
ancien « ennemi héréditaire », introduire ces deux facteurs dans un marché
commun européen avec la perspective d'une union politique de l'Europe.
Or, constate l'ancien ministre, on aime aujourd'hui encore qualifier cela de
« romantique » ou de « pathos de l'idéal européen » et on croit que c'est
aujourd'hui dépassé. Désormais, note-t-il, « il s'agit aussi en Allemagne
concernant la question de l'Europe d'intérêts nationaux durs, comme c'est
le cas également pour les autres questions ». Quelle erreur! Fischer poursuit
n ajoutant que « la question, quel chemin prendra l'Allemagne réunifiée au
XXIe siècle – vers une Allemagne européenne ou une Europe allemande – est
loin d'être une question de pathos ou même de romantisme politique, mais
c'est la question fondamentale très dure de realpolitik, voire historique pour
toute politique étrangère allemande par excellence.

Une telle approche mérite d'être méditée à l'heure où toute approche
un tant soit peu humaniste est qualifiée par exemple en France avec
mépris de « bisounours », équivalent à l'accusation de pathos romantique
en Allemagne.

En réalité, la realpolitik des monstres froids pourrait conduire l'Europe
et le monde au désastre. L'Europe, car celle-ci est marquée par trop
de différences pour que son unité repose sur une démarche purement
guidée par l'intérêt. Quel intérêt d'ailleurs ? Ce ne peut être un intérêt de
puissance politique sur le modèle des États-Unis ou de la Chine ou même
un intérêt économique commun mis en cause par l'obsession compétitive
permanente et la rivalité qu'elle instaure entre pays européens. Seule
des valeurs supérieures telles que la paix et la démocratie, l'ambition de
réunifier l'Europe et de construire une civilisation humaine de qualité
supérieure était de nature à fonder ce gigantesque pari consistant à créer
pour la première fois dans l'histoire un ensemble d'une trentaine de pays par
l'association volontaire plutôt que par les armes et la domination impériale.
### 5. Repenser les termes de la singularité française

Dans cette perspective, nous sentons bien que les trois autres caractéristiques de la singularité française selon Pierre Sadran doivent elles-mêmes être profondément repensées.

Celle de la laïcité, nous l'avons déjà souligné à propos de l'exemple du sommet des consciences sur le climat, ne peut prendre une valeur universelle que si c'est une version ouverte, non sectaire de cette laïcité qui est mise en œuvre tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de notre pays. C'est une laïcité exigeante en ce sens que les règles du jeu du pluralisme et de la tolérance à l'égard de toutes les traditions spirituelles ou de sagesse, qu'elles soient religieuses, agnostiques ou athées, conduisent ces mêmes traditions à abandonner les postures d'exclusion, de fondamentalisme ou de sectarisme sauf à s'exclure d'elles-mêmes de l'espace mondial de débat sur les enjeux de sens qui sera au cœur du défi du dialogue de civilisation comme alternative à la guerre de civilisation. Mais cette exigence n'a rien à voir avec les postures fermées et sectaires d'un certain nombre de défenseurs de la laïcité pour lesquels toute tradition religieuse est considérée comme obscurantiste et où toutes les questions du sens doivent être renvoyées dans le seul espace privé<fnref n="2" />.

Celle d'un État en surplomb de la société civile car celle-ci est un acteur mondial majeur, capable plus que les États-nations d'œuvrer pour ce qu'Édouard Glissant nomme « la mondialité », qui ne se confond pas avec une mondialisation qui n'est le plus souvent que le masque d'une simple globalisation financière. Seul un État « ministériel », c'est-à-dire au service des potentialités créatrices de cette société civile, peut mettre en œuvre une stratégie mondiale d'alliance qui œuvre à la fois pour la prise en compte des biens communs écologiques, pour la lutte contre la fracture sociale mondiale, pour l'émergence d'une fiscalité mondiale à travers la taxation des transactions financières en commençant par l'éradication effective des paradis fiscaux, par la mise en œuvre de strict contrôle des ventes d'armes ou de dialogue entre cultures tant à l'échelle planétaire qu'à celle de nos quartiers dans nos « cités monde ».

Il faut insister enfin sur le dernier point, celui d'une profonde transformation de notre vision de la démocratie par rapport à la caractéristique évoquée par Pierre Sadran, celle du primat du « dissensus politique, facteur d'affrontement et de radicalisation, où la solution des conflits, si on la trouve, résulte plus de la confrontation que de la négociation ». Cette dernière approche totalement impraticable dans la perspective d'une stratégie mondiale et aux antipodes de que la France a réussi lors de la COP 21, est de plus en plus inadaptée à la crise majeure au sein de notre propre

<footnote n="2">2. Même si ce vécu est lui-même en partie le fruit de malentendus et de conflits antérieurs tels l'affrontement entre la République et l'Église catholique en France.</footnote>
pays. C'est en effet tout le modèle que l'on peut qualifier de « démocratie de compétition » qui est aujourd'hui en cause.

## 6. La démocratie de compétition : un modèle en voie d'épuisement

L'État républicain s'est en effet construit, en particulier en France, sur une forme démocratique qui connaît aujourd'hui un certain épuisement. Cette forme est celle que l'on peut caractériser comme le modèle de la démocratie de compétition. Ce modèle, ne l'oublions pas, a rendu de grands services aux pays dans lesquels il a été appliqué en instituant à la fois une alternative à la guerre civile et aux formes de gouvernance despotiques ou oligarchiques. Il l'a fait en démilitarisant la lutte pour le pouvoir et en organisant le suffrage universel. Partout où la gouvernance par la guerre et/ou des formes autoritaires se maintiennent ce modèle est comparativement le plus satisfaisant même s'il comporte nombre de défauts. C'est la fameuse phrase de Churchill qui le définit alors le mieux : « La démocratie est le pire système à l'exception de tous les autres. »

Pour autant ce modèle présente des insuffisances de plus en plus criantes pour assurer les fonctions de participation, de délibération et de décision dans des sociétés pluralistes et à haut niveau de complexité.

Le premier, et le plus grave, vient du fait que cette approche compétitive du pouvoir maintient en son sein les germes des deux risques majeurs que la démocratie prétend combattre: la guerre et le despotisme. S'il n'y a pas, en effet, des forces conséquentes au cœur de la société civile pour s'opposer à ces deux risques, les motivations des compétiteurs restent de nature guerrière et le vocabulaire politique l'exprime bien : on parle de « campagne » ou de « bataille électorale », de vainqueurs et de vaincus, de clans, d'écuries, de « premiers » ou de « seconds couteaux », etc. Dans cette perspective les compétences requises par les compétiteurs et leurs soutiens sont des compétences relevant de la capacité à conquérir le pouvoir plus qu'à l'exercer, de l'ordre de la rivalité plus que de la collaboration, de l'idéologie simplificatrice plus que de l'intelligence complexe, etc. Les méthodes adéquates sont celles destinées à construire des rapports de force, à repérer des chefs potentiels, à se maintenir au pouvoir après l'avoir conquis.

De même, le suffrage universel n'est pas à lui seul une garantie contre le despotisme. Napoléon III a d'abord été le premier président de la République française élu au suffrage universel. Hitler n'a fait son coup d'état qu'après être arrivé au pouvoir dans des conditions légales, etc.

La deuxième série de dysfonctionnements, voire de dérèglements, liés à cette approche vient de sa porosité aux phénomènes de corruption ou au minimum sa perméabilité aux stratégies d'influence menées par des acteurs disposant d'argent ou de pouvoir d'influence sur des clientèles électorales. La plupart des démocraties occidentales sont ainsi minées de l'intérieur
par les conflits d'intérêts, les trafics d'influence, des formes plus ou moins graves de corruption qui finissent par entraîner une défiance généralisée à l'égard des politiques et miner la démocratie elle-même. La progression inquiétante, comme dans les années trente, de courants autoritaires qui se nourrissent de ce discrédit en est la conséquence. Et l'affaiblissement des démocraties face à des faits autoritaires externes constitue un danger redoutable.

Enfin, cette forme démocratique s'avère de plus en plus incapable de traiter la plupart des grands défis qui appellent des niveaux importants de diagnostic et des modes de résolution complexe de problèmes à haut niveau d'interaction entre eux. Nous retrouvons ici ce que nous évoquions à propos de l'incapacité de cette forme politique à traiter des enjeux tels ceux du climat. Les approches binaires, simplificatrices et fortement idéologiques qui ont pu être adaptées à la phase de la conquête du pouvoir se révèlent profondément inadaptées à son exercice et à la conduite de transformations importantes qui supposent l'élaboration de diagnostics partagés, de négociations multiacteurs et de stratégies de transition combinant sur des territoires des approches plurielles telles celles qu'exige par exemple un développement soutenable combinant de manière cohérente approches économiques, écologiques et sociales.

C'est dans cette perspective qu'il faut penser, dans une logique anticipatrice et non marginale, les nouvelles approches qui s'inscrivent dans la perspective d'une mutation qualitative de la démocratie. Leur point commun est d'intégrer un changement de posture dans le rapport au pouvoir lui-même.

Les nouvelles formes démocratiques telles les conseils de développement, les conférences de citoyens ou, au niveau international, le débat planétaire sur le climat rassemblant 10 000 citoyen(ne)s dans le monde entier (des panels de cent dans cent pays) naissent du constat des insuffisances des formes traditionnelles de la démocratie compétitive et quantitative. Elles restent dans un entre-deux insatisfaisant si elles se contentent d'apporter des plus-values marginales au système politique sans assumer leur ambition anticipatrice et transformatrice.

Ces nouvelles formes utilisent des méthodologies qui font appel à la créativité des acteurs impliqués, à leur capacité à traiter des questions complexes, à décloisonner des champs de compétence divers, à transformer des différences voire des divergences en atouts alors que la démocratie de compétition les ressent comme des menaces. Ce sont ces modalités de travail innovantes qui favorisent une intelligence collaborative au service d'un objectif bien identifié qui ont été utilisées avec succès lors du sommet mondial des territoires sur le climat ou à l'occasion de la COP 21 tant du côté de la société civile que de la négociation officielle. Elles témoignent de l'intérêt d'une approche géopolitique nouvelle dans laquelle le rôle de la France peut être décisif à condition, dans une logique d'exemplarité, et pour reprendre une phrase fameuse de Gandhi, d'être elle-même le changement qu'elle propose !
Références bibliographiques

FISCHER J., 26 juillet 2015, *Süddeutsche Zeitung*.

SADRAN P, 2015, *La République territoriale: une singularité française en question*, Paris, La Documentation française.
IVᵉ partie

# APPROCHES SECTORIELLES
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# Chapitre 16

## L'État stratège et la réforme des universités

André TIRAN

Le propos de ce texte est de montrer que près de quinze ans après le lance-
ment de réformes majeures dans l'enseignement supérieur dont l'université
a été le centre, les objectifs proclamés n'ont globalement toujours pas été at-
teint alors que d'énormes efforts de la part de la communauté universitaire
et de l'État ont été consentis. Le point essentiel de cette situation repose sur
le fait que tout le secteur des grandes écoles a en très grande partie échappé
à la réforme, les sections de techniciens supérieurs et les diplômes universi-
taires de technologie, qui permettent des stratégies de contournement ont
perduré, de même que le statut de classe préparatoire aux grandes écoles
(CPGE) et le reste de l'enseignement supérieur. De sorte que nous n'avons
toujours pas une véritable complémentarité entre les universités et le reste
de l'enseignement supérieur, alors qu'un véritable partenariat permettant la
création de vrais parcours d'excellence en licence est aujourd'hui vital pour
l'avenir de la recherche de notre pays. Nous n'avons toujours pas intégré les
classes préparatoires à l'intérieur des universités et les moyens globaux de
simple mise à niveau font toujours cruellement défaut aux universités. Le
passage au système : licence, master, doctorat, pour les différentes écoles
d'ingénieurs, des beaux-arts, de commerce et d'autres s'apparentent le plus
souvent à de l'habillage. Il n'y a pas de véritables passerelles, de vrais par-
tenariats entre ces structures et l'université. Là est le véritable scandale. Les
écoles ont toujours un statut en partie dérogatoire à l'égard de l'évaluation
des diplômes et de la stratégie. Tant que cette question ne sera pas résolue la
réforme ne pourra pas aboutir et les énormes efforts consentis par les seules
universités auront été vains. Mais avant d'en arriver à cette conclusion il
convient de dresser un bilan sans concession du parcours accompli.

Les universités en France et en Europe sont l'objet de réformes profondes
dont le coup d'envoi a été donné par le protocole d'accord de Bologne
en 2001. Quinze ans plus tard on peut tenter de faire un bilan à la fois sur
le contexte dans lequel ces réformes ont été promues, sur leur contenu, sur
le degré de mise en œuvre, sur la réalisation des objectifs en matière de
formation et de recherche. Nous traiterons cette question en abordant dans
un premier temps le contexte international qui a présidé à cette succession
de réformes et nous évoquerons l'héritage dans lequel elles se sont inscrites.
Dans un deuxième temps, nous reprendrons les éléments de la stratégie
mise en œuvre et les objectifs assignés. Enfin nous essaierons, en troisième
lieu, de dresser un bilan et de proposer en conclusion un certain nombre de
lignes d'action. Ce texte ne prétend pas réaliser une synthèse de tout ce qui
a pu être écrit sous diverses formes (il y a eu en France plusieurs dizaines
d'ouvrages sur ce thème et près d'une centaine d'articles de revues), ni de
l'ensemble des rapports produits par les différentes instances du ministère.
Il vise simplement à souligner un bilan contrasté, un processus inachevé et
des questions crucales non résolues. L'analyse sera centrée pour l'essentiel
sur la formation avec quelques points sur la recherche.

1. Le contexte européen et international

Durant les années 1990, un écart important se creuse entre l'Europe et les États-Unis, alors que les puissances économiques émergentes progressent et que le Japon demeure très performant en recherche et développement. La proportion de la population ayant atteint le niveau de diplôme de licence, dans la population active, en France, est inférieure de dix points à ce qu'elle est aux États-Unis. Entre 1996 et 2006, le nombre d'articles scientifiques publiés dans les pays de l'Union européenne représente seulement 88% de ceux publiés aux États-Unis. De même, le nombre d'articles européens figurant parmi les publications les plus citées au monde ne s'élève qu'à 54% du total américain.

Le rapport Garrigue (30 septembre 2003) note que les bases de l'influence de l'Europe dans le monde à l'horizon 2050 sont inquiétantes pour le vieux continent. Il évoque notamment la diminution de la part de l'Europe dans le PIB mondial qui passerait de 22% en 2000 à 12% en 2050. Ce qui n'est pas anormal dès lors que d'autres puissances émergent. Toutefois ce qui importe c'est aussi la structure de ce PIB et la nature des importations et exportations françaises par rapport à ses concurrents européens et américains. Le rapport relève le formidable effort engagé par les États-Unis (renforcé depuis les attentats du 11 septembre 2001) qui a créé un écart quantitatif et qualitatif considérable avec la recherche européenne.

2. L'héritage français : un système dual, fragmenté et profondément inégalitaire

Le système d'enseignement supérieur français (ESR) offre une image
contrastée. Nous sommes à la fois en présence d'une recherche de haut
niveau au plan mondial et d'une fragmentation des institutions qui lui sont
dédiées et qui font coexister d'énormes organisations avec de très petites
structures. Il faut y ajouter des différences de financement considérables.

La plus grosse difficulté est celle du transfert des connaissances et des résultats de la recherche vers les entreprises, les administrations et les collectivités. La recherche publique française joue un rôle clé au sein
Le classement de Shanghai

Au mois de janvier 2004, l'université Jiaotong de Shanghai publiait son premier classement mondial des universités. Ce classement établit une liste des 500 meilleures universités de tous pays, des 100 meilleures universités américaines, des 100 meilleures européennes et des 100 meilleurs établissements de la zone Asie-Pacifique. Le score qui sous-tend ce classement est attribué sur la base de cinq critères équipondérés :

- le nombre de lauréats du prix Nobel;

- le nombre de chercheurs fréquemment cités dans 21 domaines scientifiques;

- le nombre d'articles publiés dans les revues *Nature* et *Science*;

- le nombre d'articles mentionnés dans le *Science Citation Index* et dans le *Social Science Citation Index*;

- l'effectif scientifique de l'établissement (critère qui permet de formuler les indicateurs précédents par rapport au nombre des chercheurs à temps plein).

Ce classement très largement instrumentalisé a servi de catalyseur pour le développement de la réforme de l'enseignement supérieur et de la recherche (ESR) mais celle-ci était déjà engagée depuis 2001.

de la recherche mondiale: au 6ᵉ rang mondial pour les publications scientifiques, au 3ᵉ rang pour la qualité des publications en mathématiques et dans les tout premiers rangs pour certaines disciplines comme la biologie fondamentale, la biologie appliquée-écologie, la physique. Malgré cette excellence académique plusieurs rapports soulignent les difficultés de la France à transférer l'effort de recherche vers le secteur économique et plus largement les différentes sphères de la société. La France produit un nombre de brevets en licences significatif (4ᵉ rang en termes de nombre de brevets européens) mais elle en développe peu sur son territoire. La question cruciale du transfert vers l'économie comme celle de l'articulation entre entreprises (dont les PME) et la recherche appliquée n'est pas résolue, elle pose également la question du rôle et de la place des entrepreneurs en France.

La coupure entre les universités et les grandes et moins grandes écoles est bien connue. Ce qui l'est moins, c'est qu'une telle coupure a conduit depuis des décennies à isoler toute une partie de l'élite du pays de son principal système de formation supérieure, au point qu'elle finisse par l'ignorer totalement et par le tenir pour quantité négligeable, et faire preuve à son endroit de mépris et d'arrogance. Nous en payons aujourd'hui chèrement
le prix, classement international après classement international. Une élite
qui assure ainsi, génération après génération, sa reproduction sociale et
culturelle à l'abri de l'institution commune et générale qui accueille, elle, la
grande masse des étudiants pour les former dans tous les domaines et sur-
tout qui produit l'essentiel de la recherche, peut difficilement comprendre
et même entendre de façon quasi paradoxale en termes d'excellence la
société qu'elle prétend pourtant diriger. Des hommes et des femmes qui
sont incapables de comprendre « le surprenant et le nouveau [...] et pour
qui l'école, la caste, la tradition [ont] bâti autour d'eux un mur d'ignorance
et d'erreur » (Bloch, 1946). Le résultat de cette coupure a été délétère pour
l'université et la recherche : sous-financement chronique des missions fon-
damentales (enseignement et recherche) ; mépris statutaire et symbolique
pour les personnels qui y travaillent ; précarisation généralisée des jeunes
doctorants ; prolétarisation des maîtres de conférences (qui sont rémunérés
de 30 % à 40 % de moins que les agrégés de lycée de classes préparatoires
alors qu'ils ont une qualification supérieure) ; dégradation forte et récente
des conditions pratiques de l'exercice du métier, etc. Soulignons qu'il y a un
enjeu démocratique fondamental sur la question de la formation des hauts
fonctionnaires. Là encore citons Marc Bloch (1946) :

Quelle que soit la nature du gouvernement, le pays souffre si les instruments du pouvoir sont hostiles à l'esprit même des institutions publiques. À une monarchie, il faut un personnel monarchiste. Une démocratie tombe en faiblesse, pour le plus grand mal des intérêts communs, si ses hauts fonctionnaires, formés à la mépriser et, par nécessité de fortune, issus des classes mêmes dont elle a prétendu abolir l'empire, ne la servent qu'à contrecœur.

La responsabilité de la situation n'est pas à chercher uniquement comme
on le fait trop souvent du côté des universités. Les meilleurs étudiants en
particulier pour les trois premières années de la licence ne se trouvent
pas dans les universités mais dans les classes préparatoires, IUT, section
de technicien supérieure, etc. Cette situation a toujours été critiquée et
dénoncée sans qu'il y soit véritablement porté remède, ce qui se répercute
sur le diplôme le plus élevé délivré par l'université : le doctorat. C'est une des
caractéristiques françaises : la recherche est pour l'essentiel localisée dans
les universités mais elle est en grande partie privée des meilleurs étudiants
qui pourraient y exceller. Le doctorat n'est pas considéré comme le diplôme
le plus élevé et le plus recherché à l'inverse de ce que l'on trouve dans tous
les autres pays du monde. Il suffit pour s'en convaincre de voir la formidable
résistance opposée par les énarques à l'introduction du doctorat comme
diplôme le plus élevé de l'ESR posé à égalité avec les titres d'ingénieurs des
écoles.

Si l'on considère les dépenses par étudiants dans les écoles-instituts et
universités nous constatons que ce ratio varie de 4 400 euros à 10 500 euros
par étudiant<fnref n="1" />. La moyenne est de 8 000 euros par étudiant. Les ratios les

<footnote n="1">1. Observatoire 2012 des universités et écoles.</footnote>
plus faibles (< 5 400 € par étudiant) se retrouvent dans les établissements à dominante droit/économie et lettres/sciences humaines. 58% des établissements affichent des ratios supérieurs à 8 000 euros par étudiant.

Pour les écoles le ratio du budget par étudiant varie de 12 200 euros à 40 600 euros, avec une moyenne de 21 000 euros. Le niveau de dépenses par étudiant varie entre 13 000 euros et 43 000 euros selon les établissements. Pour les surfaces mises à disposition elles varient entre 10 m² en moyenne en université et 21,6 m² par étudiant dans les écoles. Le coût moyen d'un étudiant en France est de 8 000 euros par an en université, contre 21 000 euros dans les écoles et instituts. Ce coût moyen est sensiblement différent selon les filières de formation pour le premier cycle. Il varie entre 10 220 euros par an pour un étudiant d'université publique et jusqu'à 14 850 euros pour un élève de CPGE.

Ces différences sont en partie à mettre en relation avec le type d'enseignement dispensé par ces établissements. En effet, les écoles et instituts, voire les universités à dominante sciences de l'ingénieur ou pluridisciplinaires avec santé nécessitent davantage de dépenses en équipements comme des laboratoires et du matériel technique. Toutefois cet écart ne se justifie que partiellement et en aucune façon avec les CPGE.

Le taux d'encadrement moyen correspond au ratio du nombre d'enseignants par rapport au nombre d'étudiants. Celui-ci s'élève dans les universités à 5,6%. On note une forte disparité entre les universités (de 2% à 7%). Les plus faibles taux d'encadrement sont observés dans les universités de type tertiaire ou de petite taille. Cette disparité est d'autant plus importante dans les écoles et les instituts, où le taux d'encadrement moyen s'élève à 14,8%.

Le coût moyen par étudiant en IUT est de 14 450 euros. Un étudiant en première année d'université de sciences humaines coûte environ 3 600 euros par an à la collectivité, donc hors donations privées et taxes d'apprentissage, contre plus de 10 000 euros pour un élève de grande école. La question posée est de savoir si la collectivité nationale s'y retrouve, pour le dire trivialement si elle en a pour son argent. Nous verrons que l'on est loin du compte.

## 2.1. Atouts et faiblesses des écoles

À court terme, les écoles bénéficient de leur orientation vers la formation des cadres supérieurs de la nation et, dans une large mesure, du secteur public qui leur permet de s'adresser à un public d'étudiants en principe de haut niveau, sévèrement sélectionnés sur concours et, on le sait, sur des dispositions sociologiques ou des habitus qui ont peu à voir avec l'excellence scientifique. Toutefois leur corps professoral, sauf pour les écoles de 1er rang, est très largement absent de l'activité de recherche dans les écoles de commerce et d'ingénieurs du 2e au 4e rang. Leur spécialisation leur permet de traiter des effectifs réduits, dans le cadre d'organisations dont la taille favorise la cohésion et la réactivité. En revanche, la plupart de ces
établissements n'ont pas la taille critique dans les activités les plus avancées de recherche et de formation.

Si le doctorat est devenu, avec le diplôme d'ingénieur, le diplôme-phare de nombreuses écoles, celui-ci n'est pas le fait des élèves ingénieurs. Ici la différence de salaire entre un maître de conférences et un ingénieur en entreprise (de 1 à 3) est cruciale mais pas seulement : le cursus ne prédispose pas à la recherche. Autre atout, les écoles disposent, contrairement aux universités, d'une vraie capacité organisationnelle. La petite taille facilite la mise en œuvre de vraies politiques d'établissement même si, par ailleurs, elle crée aussi de fortes rigidités.

Les grandes écoles sont marquées par un fort biais social. Ainsi, plus elles sont sélectives, plus le biais social est important. L'ÉNA, Polytechnique, l'École normale supérieure et HEC, comptent plus de 95 % de fils de cadres et de professions intellectuelles supérieures. Ce biais se retrouve dans les écoles de 3e et 4e catégories dans une moindre mesure. Une certaine monodisciplinarité des écoles fait peser un risque fort d'isolement pour les étudiants et les professeurs au plan scientifique, social et culturel. À l'heure où les recherches de pointe sont largement multidisciplinaires, un tel cloisonnement nuit à la qualité des laboratoires de recherche et de la formation. Plus important encore, la formation délivrée par les écoles est souvent une formation à la restitution. Celle-ci est par ailleurs de très grande qualité dans la plupart des écoles mais comporte une grave faiblesse celle de nourrir le conformisme et l'aversion au risque. L'industrie française (donc nos ingénieurs) a raté son entrée dans nombre de secteurs de haute technologie, ce qui n'est guère étonnant quand on est trop éloigné de la recherche. La majorité des ingénieurs ne savent pas ce qu'est la recherche et n'ont aucune expérience dans ce domaine. Les écoles n'ont toujours pas fait une analyse critique de la situation comme les universités l'ont fait en ce qui concerne les premiers cycles. Il faut ajouter qu'il y a en France une aversion pour le risque en particulier dans une grande partie de la classe des entrepreneurs traditionnels (à l'inverse des États-Unis) ce qui fait porter à la recherche publique seule un poids qu'elle ne peut pas assumer.

Pour ce qui concerne les Écoles normales supérieures on maintient une fiction absurde à savoir que l'on prépare des agrégés pour les collèges et lycées. Or la quasi-totalité des normaliens ne présentent pas, ou très peu, le concours d'agrégation, mais préparent les concours d'HEC ou de Sciences Po Paris, voir des thèses aux États-Unis ou dans un autre pays étranger. Ce modèle traditionnel de l'éducation nationale est mort. Les sommes considérables qui sont investies dans ces Écoles normales supérieures devraient être aujourd'hui reconverties sous forme d'école doctorale dans le domaine des sciences humaines et sociales et dans les sciences.

Pourquoi le système des écoles qui présentent tant d'atouts refuse-t-il de se réformer ? La satisfaction des étudiants, des familles, des employeurs et des anciens élèves (qui constituent de puissants lobbys) « occulte les considérables défauts du système lorsqu'on le considère globalement ! » (Weltz,
2004). Dans la succession des réformes en cours, les écoles sont totalement dispensées de faire des efforts pour modifier leur cursus (à l'exception du doctorat). Les conséquences les plus néfastes de l'émiettement et de leur culture interne sont les suivantes :

- rigidité, manque d'adaptabilité et de flexibilité dans la création de nouveaux métiers et de nouveaux départements ;

- pas d'économies d'échelle, à la fois dans les fonctions support et dans la recherche ;

- absence de spécialisation : de nombreuses écoles se présentent comme « généralistes », avec donc des surcoûts très importants, des redondances multiples et des possibilités de pluridisciplinarité très limitées ;

- pas de mobilité et de diversité des enseignants ;

- risques de marginalisation intellectuelle : la créativité implique un haut niveau de diversité interne, impossible dans des écoles trop petites ;

- risques d'une marginalisation progressive à l'échelle internationale et énorme manque à gagner pour la collectivité résultant de l'émiettement et de la taille sous-critique des écoles ;

- pas de visibilité internationale de nos écoles, à l'exception d'une poignée.

L'enjeu majeur auquel elles sont aujourd'hui confrontées est celui de rejoindre le modèle international construit autour d'universités fortement autonomes et combinant étroitement les fonctions de sélection et de formation des élites nationales et la participation à la recherche et à l'innovation. Ce modèle est aujourd'hui nettement plus efficace que celui de nos écoles.

## 2.2. Atouts et faiblesse des universités

Les universités sont pour leur part écartelées entre les injonctions paradoxales de multiples fonctions dont les écoles sont totalement dispensées. D'un côté, elles doivent assumer la montée des effectifs dans des filières de formation de base à accès non régulé et sans moyens, l'accès et la réussite de masse. D'un autre côté, il leur est demandé de faire émerger ou d'entretenir des pôles d'excellence dans certains domaines de recherche et de formation, qui par définition doivent concentrer des moyens sur peu d'étudiants brillants.

Les universités disposent de nombreux atouts assez souvent méconnus :

- une très forte capacité d'adaptation et de flexibilité qui leur a permis d'absorber l'accroissement de près de 1 million d'étudiants ;

- une recherche développée et de haut niveau dans un très grand nombre de secteurs ;

- un corps enseignant largement impliqué dans la recherche et de bon niveau ;
- une taille, pour au moins la moitié d'entre elles, suffisante pour avoir une visibilité au niveau européen (pour 26 d'entre elles) et international (pour 10 d'entre elles);

- une mondialisation qui remet au centre les universités comme axe de la restructuration de l'enseignement supérieur;

- un corps enseignant avec une forte diversité et une forte mobilité proches des standards internationaux;

- une professionnalisation ancienne (droit, économie, médecine, pharmacie) et qui a investi de nouveaux secteurs avec les diplômes d'études supérieures spécialisées (DESS) (depuis le début des années 1970) devenus maintenant des diplômes de master avec des résultats proches de ceux des écoles, masqués par les multiples disciplines dont l'accès à l'emploi est plus problématique.

Les faiblesses sont importantes et pas toutes de la responsabilité des universités. Absence de sélection à l'entrée, faiblesse scandaleuse des crédits (un lycéen est mieux doté qu'un étudiant de premier cycle), l'université française a une fonction de « gestion de flux» des bacheliers, de «variable d'ajustement» de l'enseignement supérieur et d'amortisseur social. Elle est soumise à l'obligation légale d'accueillir tous les bacheliers et donc l'inscription de ceux qui ne trouvent pas de place dans un cursus sélectif. Cette inscription qui permet de faire baisser les statistiques du chômage a un faible coût financier. Les pouvoirs publics, du fait du chômage des jeunes se sont, de façon cynique, appuyés sur les organisations étudiantes (en particulier l'Union nationale des étudiants de France, UNEF), leur partenaire privilégié dans cette politique démagogique. En s'opposant à toute augmentation des droits d'inscription présentée comme une mesure injuste et antidémocratique on a privé les universités de moyens d'action sociale efficace. En diminuant systématiquement les exigences pédagogiques et de résultats l'UNEF a fait passer la déqualification d'une partie des diplômes en particulier du premier cycle pour de la démocratisation.

L'université a sa responsabilité dans cette situation. La communauté universitaire française s'est rendue complice de cette politique à courte vue des pouvoirs publics, elle y a trouvé des « bénéfices secondaires» : la croissance des effectifs entraînant la création de postes d'enseignants-chercheurs. On a multiplié à l'infini les disciplines, notamment en sciences sociales, pour satisfaire les groupes professionnels organisés autour de filières d'enseignement : aménagement-urbanisme, information-communication, sciences de l'éducation, etc. La gestion corporatiste des carrières enseignantes a conduit à une confusion délétère entre disciplines académiques et cursus d'enseignement. Par ailleurs, la régression symbolique et matérielle de la condition universitaire a pris un tour aigu en raison du dualisme entre l'université, fondée sur un principe non sélectif (c'est-à-dire le droit accordé à tous les titulaires d'un baccalauréat d'y accéder), et les autres cursus qui disposent du droit de sélectionner leur public à l'entrée (Vatin, 2012). Or, depuis une quarantaine d'années le secteur sélectif et privé n'a cessé de s'étendre
et, parallèlement, la place symbolique de l'université dans l'ensemble de l'enseignement supérieur n'a cessé de régresser.

Une des grosses difficultés dans les premiers cycles est celui du décrochage de 40% à 60% des étudiants de première année. La raison en est simple : l'écrasante majorité de ces décrocheurs viennent de séries du baccalauréat qui ne disposent pas des prérequis pour suivre un cursus normal de licence à l'université. Le système pédagogique de l'université avec les cours en amphithéâtre et la formation des enseignants sont totalement inadaptés à ce public. La combinaison des sections de techniciens supérieurs et des IUT organisés en système territorial d'enseignement supérieur technique et l'intégration des CPGE aux premiers cycles des universités seraient bien plus à même de répondre aux besoins et aux aspirations de ces étudiants. Ceci a un coût à la fois politique et financier que les différents gouvernements n'ont pas eu le courage d'affronter jusqu'ici. En lieu et place, avec la complicité des syndicats étudiants UNEF et FAGE, et une partie de la communauté universitaire, on charge les universités de résoudre cette question : l'échec est assuré. La création des licences professionnelles n'a résolu en aucune façon ce problème et a été comme les IUT et les sections de techniciens supérieurs détournés de leurs objectifs. Pour plus de 90% les étudiants de ces licences viennent de DUT et BTS. Les moyens considérables dont disposent les IUT sont détournés et ne répondent pas aux objectifs que la nation leur a assignés.

## 2.3. Les « élites » détournées de la recherche par la filière « classes préparatoires » et les grandes écoles

Le problème posé est celui des classes préparatoires, car le pouvoir donné aux lycées de conserver après le baccalauréat leurs meilleurs éléments est tout à fait extraordinaire. Ainsi, les jeunes qui ont le mieux réussi dans l'enseignement secondaire ont le droit de poursuivre leurs études en lycée pendant deux ou trois ans. Ce sont donc les bacheliers qui maîtrisent le mieux les savoirs fondamentaux et qui disposent de la plus grande autonomie intellectuelle qui vont être amenés à « éviter » l'université, alors que ce sont eux qui auraient pu en tirer les meilleurs bénéfices. Où est l'utilité sociale de ces concours ? Les coûts : stress et dégâts psychologiques dans les classes préparatoires ; sentiment absurde d'échec pour ceux qui ne font pas partie du premier tiers, recherche de la marque (le label école) au détriment de la curiosité intellectuelle.

Les enseignants formés et capables de maîtriser la pédagogie pour les publics actuels de premier cycle des universités (agrégés et certifiés du second degré) n'y enseignent pas et les étudiants de CPGE qui auraient besoin des enseignants des universités (maîtres de conférence et professeurs des universités) n'y ont pas accès. La dépréciation des études de premier cycle reflète les incitations qu'affronte l'universitaire dans un monde de plus en plus spécialisé. Une des conséquences de cette situation est que
Les accords de Bologne de 2001

Le 19 juin 1999 à la conférence de Bologne, les 29 pays signataires ont énoncé
dans leur déclaration les objectifs suivants pour 2010 :

- l'adoption d'un système de diplômes lisible et cohérent;

– l'organisation de l'enseignement supérieur en deux cycles principaux avec une licence permettant l'accès au marché du travail et un deuxième cycle nécessitant l'achèvement du premier (système licence, master, doctorat);

– la mise en place d'un système de crédits d'enseignement : les ECTS;

– la promotion de la mobilité des étudiants, des enseignants, des chercheurs et des personnels administratifs;

- le développement de la coopération européenne en matière d'évaluation de la qualité;

- la promotion de la dimension européenne de l'enseignement supérieur.

les enseignants-chercheurs de l'université dégradent le niveau des cours en première et seconde année pour se mettre à niveau d'un public qui ne maîtrise ni à l'écrit ni à l'oral une langue élaborée et les savoirs préalables. Le processus de sélection conduit à écarter les « élites » des activités les plus exigeantes et aujourd'hui les plus stratégiques. Faible curiosité, peu d'ambition, large conformisme au profit de carrières confortables et bien tracées.

3. La réforme

Le mouvement de réforme a fait l'objet de diverses mesures, lois et
décrets, et le rapport du ministre Goulard représente la meilleure syn-
thèse de l'ensemble. L'objet du rapport Goulard (2005), ministre délégué à
l'Enseignement supérieur, n'était pas de traiter du rôle des universités et
autres établissements d'enseignement supérieur dans le développement de
la recherche, mais seulement de comprendre dans quelle mesure et à quel
niveau de formation l'action de recherche de l'établissement « conditionne
ou, en tout cas, améliore la qualité de la formation » compte tenu de
la diversification croissante des métiers et des compétences demandées
par les acteurs économiques et sociaux. Ce rapport représente aussi une
synthèse de toutes les réformes engagées depuis 2002. L'objectif stratégique
est présenté en différenciant le rôle des universités. Il propose un regrou-
pement des 74 universités françaises en trois catégories avec une agence
d'évaluation de l'ensemble du système. Le découpage est le suivant :
- une dizaine d'« universités intensives en recherche » caractérisées par une recherche de niveau international dans un large spectre disciplinaire, 70 % des moyens de la recherche fondamentale;

- une vingtaine d'universités « moyennes », c'est-à-dire avec certains laboratoires reconnus au plan international mais dans un nombre relativement restreint de disciplines, qui mobilisent 20 % des moyens de la recherche fondamentale;

- une quarantaine d'universités « de proximité » avec très peu de recherche et de gros premiers cycles;

- la mise en place de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) devenue Haut Conseil à l'évaluation à la recherche et à l'enseignement supérieur (HCERES) permettant une évaluation systématique des établissements, donc des universités, synchronisée avec le processus de contractualisation. La création de l'AERES, dotée du statut d'autorité administrative indépendante, est considérée comme une étape cruciale de l'évolution du système d'enseignement supérieur en France;

- la création des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) sur la dizaine de grands sites de la recherche universitaire française qui engloberaient la totalité des établissements délivrant des enseignements « post-bac », à savoir les universités, les IUT, les STS, les classes préparatoires et les écoles.

- la mise en place de « systèmes universitaires territoriaux » ayant pour mission la cohérence d'ensemble et l'orientation générale.

Le principe affirmé par le rapport est celui d'une grande liberté dans la définition des formations, leurs contenus, les décisions de création ou de fermeture de filières avec une affirmation qui vaut d'être soulignée: « La première, incontournable, est l'augmentation des dépenses de formation de Licence. » « Ces étudiants doivent bénéficier des mêmes taux d'encadrement que ceux des CPGE ou d'IUT et des mêmes possibilités de formation en langues, informatique. » Cette orientation n'a reçue à ce jour aucun début de réalisation.

Le rapport propose en outre la mise en place d'un nouveau modèle demandant des moyens supplémentaires, ciblé sur les étudiants de licence. Il doit disposer des mêmes moyens et du même financement que les CPGE et imiter les sections de techniciens supérieurs avec une pédagogie adaptée. Ces instituts universitaires regrouperaient les étudiants jusqu'à la licence. Le rapport souligne que ces instituts devront bénéficier de moyens importants et spécifiques.

Le cœur du rapport est celui de la gouvernance :

Deux évolutions majeures apparaissent aujourd'hui indispensables pour moderniser la gouvernance, la création d'un véritable conseil d'administration, chargé des questions stratégiques de l'établissement, ouvert à des personnalités étrangères et aux élus locaux et la mise en place d'une réelle capacité managériale des présidents d'universités.
Il s'agit d'abord de permettre à l'établissement de définir et de mettre en œuvre une stratégie. Le conseil d'administration (CA), serait composé d'au maximum vingt personnes dont la moitié étant des personnalités extérieures. Un « conseil académique » serait en charge du classement des projets de recherche et de formation (classement qui ne pourrait pas être modifié par le CA). Cette assemblée formule des avis sur le fonctionnement et la vie de l'université, et peut disposer d'un pouvoir de codécision sur certaines matières. Elle envoie plusieurs représentants au CA. Toutefois, le système des écoles dans ce rapport n'est pas impliqué sauf pour les PRES. Ainsi, les écoles ne sont pas évaluées sur les mêmes principes, ne rendent pas des comptes au même titre que les universités et continuent de disposer d'un statut dérogatoire.

La réforme des universités à l'échelle de l'Europe n'était pas au départ dans le domaine de compétence et d'action de la Commission européenne. Celle-ci s'est vite rendue compte de son importance et a mené un lobbying extrêmement vigoureux pour prendre le contrôle de l'impulsion de l'ensemble des réformes à l'échelle des différents pays.

Au cours de l'année 2003-2004 le système français d'ESR est entré en réforme. Les rapports entre l'État et les universités en ont été radicalement modifiés. Le rôle de la connaissance et de l'articulation entre la recherche et la recherche appliquée, l'innovation dans le domaine de l'industrie et les services est au cœur du changement. Le point de départ de l'intégration de l'université à la stratégie globale de l'État se situe non pas au moment du vote de la loi responsabilité des universités (LRU) mais en 2002. Le directeur général de l'enseignement supérieur et de la recherche Jean-Marc Monteil est le véritable architecte de la réforme et de ses prolongements. Dans la mise en œuvre de cette stratégie il faut distinguer trois périodes.

La première phase, durant laquelle Jean-Marc Monteil (2002-2007) est directeur de l'enseignement supérieur et de la recherche, Jacques Chirac étant président de la République, consiste globalement à donner aux universités la pleine initiative en matière de formation. Cette première phase peut être qualifiée de libérale à la fois dans sa méthode et dans son contenu en ce qu'elle rompt avec le centralisme jacobin.

La deuxième phase est celle du ministère Pécresse (2007-2011) avec François Fillon comme Premier ministre et Nicolas Sarkozy comme président de la République. L'orientation libérale dans le sens d'une véritable concession de pouvoir financier et administratif aux universités est confirmée. Il faudra d'ailleurs tout le poids du président de la République d'alors pour faire plier la haute fonction publique à commencer par l'Inspection des finances.

La troisième phase (2012-2015) est celle de la présidence Hollande. Elle consiste sur le fond à poursuivre l'orientation mise en œuvre par le ministère précédent, avec une différence fondamentale, celle d'un retour en force du contrôle de l'Inspection des finances sur le pilotage des universités appuyé sur les contraintes budgétaires.

La dimension d'autonomie des universités s'en trouve en grande partie réduite. Cette succession des trois phases met en lumière une dimension
cruciale d'une stratégie dans un premier temps, décentralisatrice puis recentralisatrice sous la forme particulière de normes homogènes. La réforme laisse apparaître un trou noir: celui de l'intégration du système des grandes écoles et des classes préparatoires, des STS et DUT au schéma d'ensemble dans le domaine de la formation. Cette faiblesse majeure de la stratégie met en lumière la résistance et l'opposition de l'ensemble du corps des élites, des élus, des grandes administrations et des grandes entreprises issues des grandes écoles. L'actualité récente a confirmé ce fait.

### 3.1. La recherche

Le programme des investissements d'avenir a été l'occasion de développer un ensemble de projets et de mobiliser la communauté universitaire qui s'y est largement impliquée à l'exception d'un tout petit nombre de disciplines. En ce sens, ce programme, inspiré de l'initiative allemande et initié sous le ministère Pécresse, s'il n'a pas été remis en cause n'a pas bénéficié des mêmes règles scientifiques que le programme allemand. La question de l'aménagement du territoire, y compris le lobbying politique, a dans une certaine mesure biaisé les résultats sauf pour les choix des dix grands pôles universitaires de recherche et de formation de haut niveau dont les objectifs scientifiques ont été globalement respectés.

Toutefois certaines initiatives prises pour inscrire la recherche française dans un cadre international traduisent par leur échec le retard de la culture de la communauté sur ce plan. Dans leur grande majorité, les fondations de coopération scientifique issues de la création des réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) ont perdu de vue les obligations découlant de leur statut, notamment celle d'une gestion rigoureuse de leur capital, indispensable pour garantir leur pérennité. La majorité des fondations n'a pas cherché à élargir la dotation initiale et, au contraire, l'a fortement consommée. Détournée de son objet, la fondation a, en général, été utilisée comme une simple structure de portage financier, apportant à ses fondateurs les facilités du droit et de la comptabilité privée.

La question de savoir comment on va finir par capter les meilleurs des étudiants pour les orienter vers la recherche en se fondant sur la passion et la curiosité reste non résolue. Enfin, dans la réforme on a affaibli considérablement le CNRS et c'était en grande partie justifié, compte tenu de son immobilisme, fruit de la cogestion avec les organisations syndicales. Pour les autres organismes (INED, IRD, CIRAD, EHESS), leur affaiblissement est lié à celui de tout le secteur des sciences humaines et sociales, avec aujourd'hui un prix très lourd à payer pour les questions dont traitent ces disciplines (démographie, migrations, liens social, etc.), qui sont vitales pour la société. En lieu et place on a créé l'ANR dont le taux d'acceptation des projets est de moins de 1 pour 5, de sorte que des collègues s'épuisent et passent une année voir deux ou trois à présenter des projets qui sont refusés non pas parce qu'ils n'ont pas la qualité requise mais parce que
les financements n'existent pas. Ainsi, on pourrait souhaiter que comme dans le cas du Fonds national suisse pour la recherche le taux d'acceptation des projets soit de 1 pour 3. La question de la rémunération des jeunes chercheurs, sans que l'on reconduise le statut actuel à vie, est cruciale. Ajoutons que les universités et écoles françaises ont un taux de participation aux appels d'offre très faible. Ici, il faut mettre en cause les directions des universités qui n'apportent pas les moyens techniques pour y répondre, ni les compensations nécessaires pour consacrer des centaines d'heures aux programmes européens, sans compter la gestion interne des quelques programmes obtenus.

La recherche se trouve par ailleurs dans une situation paradoxale. Si la nécessité d'une recherche fondamentale et autonome se voit reconnue, on lui demande dans le même temps de servir les besoins sociaux, dans une perspective « instrumentaliste-utilitariste », d'où la tendance au contrôle généralisé présidant à la sélection de projets, à l'attribution des ressources, au balisage des procédures, et se concrétisant par une administration bureaucratique aussi lourde que sophistiquée. La bureaucratie, en effet, c'est non seulement la lourdeur, la routine, la concentration et la rationalisation des activités collectives, mais c'est surtout l'institution de nouveaux rapports de pouvoir, de nouvelles formes de contrôles sociaux.

L'interaction entre chercheur et techno-bureaucrate est incontournable. Il s'ensuit une certaine démotivation du premier, un travail fortement normalisé, caractérisé par la standardisation, la routine, le rejet de l'originalité. C'est ainsi que la bureaucratisation (ou exercice abusif du pouvoir administrative), tout comme la technocratisation (ou exercice abusif du pouvoir, du savoir) menacent la recherche tant de l'extérieur que de l'intérieur. Cette évolution conduit à un changement profond de la fonction du professeur. Il passe en effet du rôle de professeur-chercheur-formateur à celui d'entrepreneur spécialiste non seulement de la recherche de financement et de la « paperasse » qui l'accompagne, mais encore des règlements et procédures. Les procédures et les règlements se substituent aux objectifs stratégiques pour lesquels personne ne se sent véritablement engagé.

L'un des effets pervers de cette situation réside dans la tentation de détourner les sciences sociales de leur vocation cognitive et critique, pour les transformer en simple outil de régulation sociale au service de l'État. La recherche universitaire devient un lieu de prestige et de pouvoir. La bureaucratie a perdu sa raison d'être de soutien du service public. Ministère et gestionnaires décident désormais des finalités et orientent les pratiques de la recherche : le clivage entre les professeurs et l'administration est désormais consommé.

## 3.2. Les résultats contrastés de la réforme

Sur les six objectifs de la conférence de Bologne, cinq ont été réalisés à l'exception notable du dernier (la promotion de la dimension européenne
Le bilan des sciences humaines et sociales en 2015

Les résultats du premier appel à projet d'Horizon 2020 sont très inquiétants (année 2014). Aucun coordinateur français ne figure parmi les 58 projets lauréats (pour 11 coordinateurs britanniques, 10 italiens, 6 allemands, 5 néerlandais, 4 grecs, 4 espagnols, 3 suédois). Un partenaire français n'est impliqué que dans 36% des projets lauréats. La part des financements reçus par les partenaires français s'élève à seulement à 4,3% des 117 millions d'euros attribués par la Commission européenne. Seules quatre universités françaises sont partenaires d'un projet. L'Italie, la Grèce et l'Espagne ne doivent pas faire illusion : il s'agit pour elles d'une question de survie dans un système universitaire profondément détérioré et sous-financé. C'est aussi le résultat d'un taux de participation faible.

Ces résultats sont la conséquence d'une combinaison de trois facteurs défavo-
rables aux sciences humaines et sociales françaises :

1. faiblesse de l'accompagnement lors du montage de projet de la part des établissements français ;

2. moindre flexibilité administrative et budgétaire des établissements français dans le portage de projets européens ;

3. moindre valorisation de la coordination des projets européens dans la carrière des chercheurs et enseignants-chercheurs dans les établissements français.

Lorsque l'on analyse la répartition par secteurs en sciences humaines et sociales pour la France, il ressort de manière très claire que les trois secteurs dans lesquels dominent l'économie (SH1), les sciences cognitives et la linguistique (SH4), et l'archéologie et l'histoire (SH6) présentent des taux de succès comparables aux autres sciences. En revanche, les trois autres secteurs dans lesquels dominent la sociologie (SH2), la géographie, la démographie et les sciences de l'éducation (SH3), la philosophie continentale et les études culturelles (SH5) présentent des résultats catastrophiques pour les établissements français (5%, 5%, 2%).

de l'enseignement supérieur) qui est crucial à l'échelle de la compétition mondiale.

Près de 14 ans après le lancement des réformes le programme a été
largement rempli pour les mesures à mettre en œuvre, en dépit des
oppositions, en particulier dans le domaine de l'évaluation avec la création
de l'AERES. L'objectif n'était pas seulement l'évaluation en tant que telle
mais surtout d'implanter la culture de l'évaluation dans la communauté
universitaire française. C'est aujourd'hui chose faite. Ce qui est par contre
rejeté de façon massive, c'est la bureaucratisation qui a accompagné ce
processus.
Il reste difficile de mesurer l'impact réel des mesures législatives et réglementaires issues de la loi LRU. Si l'on relève les réalisations celles-ci sont, dans une première approche, impressionnantes. En ce qui concerne le protocole de Bologne les points suivants ont été mis en œuvre : adoption d'un même système de diplôme, mise en place du LMD, mise en place d'un système de crédit ECTS, mobilité des étudiants et enseignants Erasmus, coopération des agences d'évaluation de la qualité de la formation. Le seul élément manquant mais qui est loin d'être négligeable est celui de la promotion de la dimension européenne de l'enseignement supérieur, donc cinq des six objectifs assignés ont été réalisés.

En ce qui concerne les objectifs de la stratégie de l'ESR développée dans le rapport Goulard ils ont été en grande partie mise en œuvre : une dizaine d'universités intensives en recherche, une vingtaine d'universités moyennes, une quarantaine d'universités de proximité ont vu le jour. Enfin, le pilier de la réforme a été la réalisation de l'AERES avec 2 500 experts mobilisés en cinq vagues, la mise en œuvre des PRES puis des commu- nautés d'universités et établissements (COMUE), pôles qui n'englobent ni les classes préparatoires ni les sections de techniciens supérieurs mais représentent un premier pas dans la lutte contre l'émiettement du système. L'élément clé et décisif des instituts universitaires proposés par le rapport Goulard et les systèmes universitaires territoriaux n'ont pas été mis en œuvre. Le tableau serait incomplet si on ne mentionnait pas le rôle des régions qui sont parties prenantes de tous les regroupements de site (PRES, COMUE) et qui assurent souvent une part de financement non négligeable. Mais cela veut dire aussi que ces régions pèsent sur les choix scientifiques et pédagogiques des établissements, ce qui peut à terme être source de conflit. En effet, pour une grande université intensive en recherche son horizon est international et pas local. Les collectivités locales ont joué un rôle im- portant dans la politique d'enseignement supérieur français, en participant au financement des constructions universitaires, en soutenant la création de sections de techniciens supérieurs dans les lycées et en finançant de nombreuses initiatives privées de création d'écoles diverses.

### 3.3. *Les difficultés*

Les universités se trouvent prises en étau entre deux sources de pressions bureaucratiques : aux anciennes inerties du jacobinisme centralisateur écrasant les initiatives individuelles sous la stricte verticalité de la hiérarchie ministérielle se sont ajoutées/substituées les nouvelles rigidités importées par un modèle managérial, nourri de bureaucratisme entrepreneurial, qui « s'est érigé comme nouveau savoir de la société en débordant le monde de l'entreprise pour englober l'ensemble du monde économique, puis investir le monde étatique et l'ensemble de la société » (Hibou, 2012). Enseignants et chercheurs se trouvent aujourd'hui soumis à des procédures de plus en plus lourdes, rigides, formalistes, décourageantes, instaurées
au nom de l'accountability: le devoir de « rendre des comptes » sur les ressources qui passent entre leurs mains. Le productivisme met au pouvoir des comptables dont le formalisme en arrive à paralyser toute possibilité réelle d'améliorer significativement la productivité: « on est inondé de règles, on a une overdose de tout cela au point qu'on n'a juste plus la force de lancer la vraie discussion. » L'impératif d'explicitation formelle sur lequel repose l'abstraction inhérente à la bureaucratie entrepreneuriale du management by numbers menace d'étouffer toute créativité. L'erreur majeure de gouvernance est d'avoir calqué sur la gouvernance des écoles la gouvernance des universités. Or la taille de ces dernières est incomparable avec celle des écoles qui regroupent de 2 000 à 5 000 étudiants pour une centaine d'enseignants-chercheurs alors que les universités ont une taille dix fois supérieure et des disciplines très différentes. Ici, c'est la logique de réseau qui aurait dû prévaloir et pas celle d'un centralisme d'écoles homogène et fermé.

Il semble que le HCERES (ex-AERES) connaisse aujourd'hui une certaine
dérive et passe progressivement d'un instrument d'évaluation de la qualité
à un pur instrument de mise en œuvre et d'application de la politique
gouvernementale. Les experts ayant en charge l'évaluation des différents
domaines sont encadrés par des grilles extrêmement détaillées et assez
strictes. De sorte que l'on peut dire que la liberté d'appréciation de l'expert
ne s'exerce que dans un cadre strict et prédéfini, il s'agit dès lors d'une
expertise guidée. En outre, l'évaluation par l'HCERES souffre d'un grave
défaut de méthode: les moyens mis en œuvre dans la formation et la
recherche (équipement, équipes administratives, équipes d'enseignants-
chercheurs, etc.) ne sont pas mis en parallèle avec les résultats obtenus.

3.4. *Les risques*

À l'origine de la réforme, en ce qui concerne en particulier la gouvernance,
le calcul de la direction du ministère était le suivant: faire comprendre
aux principaux professeurs d'université, leaders en matière de recherche ou
de formation, que le pouvoir ne se situait plus auprès des conseillers du
ministère, ni auprès des différents responsables du CNRS, mais véritable-
ment au sein de l'équipe présidentielle à la tête de leur université. Sur cette
base la direction du ministère s'attendait à ce que les personnes les plus
capables et les plus ambitieuses pour leur université se portent candidats à
sa gouvernance. Ce scénario ne s'est produit que dans un tout petit nombre
d'universités. Dans leur écrasante majorité les candidats à la gouvernance
de l'université ne faisaient pas partie des leaders, ni en matière de recherche,
ni en matière d'impulsion pédagogique et n'avaient eu jusque-là qu'une
carrière très modeste.

À l'inverse, les professeurs d'universités les plus titrés, disposant d'une
véritable reconnaissance dans le domaine de la recherche et sur le plan
institutionnel ont pris la fuite, soit dans des postes à l'étranger, soit en
se réfugiant dans des fonctions telles que celles de l'Institut universitaire de France. Contrairement à ce qui a été proposé, ce n'est pas de stage à l'ENA dont les président(e)s ont besoin, mais d'abord d'une capacité à formuler un véritable projet politique pour leur université. L'autre point crucial qui explique l'échec partiel de la gouvernance c'est le fait que les équipes présidentielles ne trouvent pas auprès d'elles de cadres de direction administrative capables de dialoguer avec une équipe d'élus. Ces cadres sont issus pour la plupart des rectorats ou des CROUS, c'est-à-dire d'une culture verticale, où l'application du texte réglementaire est l'alpha et l'oméga du management. Il y a bien sûr ici comme ailleurs des exceptions.

On est revenu, dans l'organisation du recrutement des enseignants-chercheurs proprement dit, à un équilibre des pouvoirs au sein des établissements, qui est finalement assez proche de celui qui existait avant la loi LRU. En fait, le basculement vers un vrai conseil d'administration avec une moitié de personnalités extérieures nommées n'a pas été réalisé. Malgré l'autonomie accrue des universités et la dévolution de la masse salariale, les enseignants-chercheurs restent des fonctionnaires de l'État, dont la carrière et la rémunération sont régies par un cadre national, et qui restent payés sur des crédits d'État.

Il faut souligner que les conseils d'administration comportent pour la quasi-totalité d'entre eux trente membres avec une minorité de personnalités extérieures et sans aucun véritable débat stratégique. Les échanges et débats relèvent le plus souvent de la posture, de la position syndicale ou idéologique sans aucune prise en compte de la réalité de l'établissement. En outre, les équipes présidentielles ne fournissent pas aux membres du conseil ou ne sont pas capables de leur fournir les éléments d'appréciation qui pourraient fonder un débat, une décision.

Quant aux défauts qu'il s'agissait de corriger, présidence généralement faible, conflits d'intérêts, clientélisme, prise de décision lente, absence de politique de long terme, représentativité pas toujours claire des élus des conseils, poids dans la concurrence avec les écoles minorée du fait même de son absence de réelle stratégie, c'est l'échec en large partie avec quelques exceptions pour les grands pôles. Si l'on fait maintenant un bilan du fonctionnement des conseils d'administration et des équipes présidentielles sur l'ensemble des universités (certes avec des exceptions) l'on constate que la plupart d'entre elles n'ont pas de véritables projets en dehors de quelques principes.

Dans un tel contexte il n'est pas surprenant de constater que la majeure partie des équipes présidentielles n'a comme boussole et axe stratégique que ce que la direction de l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle (DGESIP) propose. Ces équipes se transforment de fait en instrument d'application d'une politique définie ailleurs. Elles n'utilisent pas véritablement les pouvoirs qui leur ont été dévolus. La nature ayant horreur du vide l'on constate une montée en puissance et une prise de pouvoir des directions administratives qui est le résultat à la fois des faiblesses et des incapacités d'en bas et de la volonté bien réelle de l'administration centrale
d'en haut, en particulier la direction des finances publiques, de reprendre
le contrôle dans le domaine des finances et des ressources humaines des
universités considérées souvent comme irresponsables et incapables.

Or, la nouvelle loi des universités a changé radicalement la donne,
elle a fait « théoriquement » du respect des procédures et des règlements
administratifs une contrainte et un objectif secondaire au regard du projet
et des objectifs à atteindre en matière de formation et de recherche. C'est
pourtant tout le contraire qui est en train de se produire. Nous sommes en
train de passer de la prise en compte des règles de droit à un état de paralysie
par le droit. Pour chaque question, chaque problème, la réponse est souvent
l'instauration d'une règle, d'une procédure nouvelle plutôt que la recherche
d'une action plus efficace dans le cadre des règles existantes. On a cumulé
les défauts de deux systèmes, celui de l'administration centralisée et celui
du management d'entreprise sans les contraintes du marché.

Pour ne rien arranger la plupart des équipes présidentielles des universi-
tés ont une vision assez naïve du management des grandes organisations.
Le gaspillage de temps, d'énergie et de motivation est énorme. Ainsi, grand
paradoxe, les services administratifs centraux des universités et du ministère
échappent à toute évaluation en termes d'efficacité de leur action, alors que
la communauté des enseignants-chercheurs croule sous le poids des rap-
ports et évaluations du HCERES, du CNRS, voire de l'équipe présidentielle
de l'université. Beaucoup d'universités sont encore à la recherche de leur
positionnement stratégique, qui s'avère difficile à construire et à partager
et qui freine l'émergence de vraies politiques de gestion des ressources
humaines, partagées entre restructuration de la recherche et différenciation
excessive de l'offre de formation. Le danger est celui de politiques d'établis-
sement et de recrutement déconnectées d'une vision économique globale.
Une absence de formalisation des objectifs politiques qui perdure. Pas de
marges de manœuvre du fait des contraintes budgétaires.

Pour faire face à leurs nouvelles prérogatives les universités françaises se
sont hélas engagées dans la voie de l'« université administrative » caractéri-
sée par une vision de l'enseignement comme moyen et non comme fin. Ainsi
les équipes administratives se sont beaucoup développées en particulier
dans les sphères de direction et ont absorbé beaucoup de postes et de
crédits. Toutefois, la pratique de la contractualisation a incontestablement
donné une cohérence et une force à la mise en œuvre de la réforme. De
ce point de vue il y a continuité dans la stratégie, en particulier en ce qui
concerne la lutte contre l'échec des étudiants de premier cycle.

4. Élaborer une vision stratégique cohérente
pour l'enseignement supérieur

Il est à craindre que le manque de courage politique face à un possible
conflit, l'aménagement du territoire, le fait que les décideurs dans leur
écrasante majorité ne soient pas issus de l'université mais des écoles ne
permettent pas d'aboutir à une véritable amélioration de la situation. Ainsi dans les universités la succession des réformes depuis 2000 et les restrictions budgétaires ont abouti à une détérioration de l'enseignement et à une profonde démotivation d'une large partie de la communauté des enseignants-chercheurs. Le fait que la question de la place des classes préparatoires, des STS et DUT ne soit pas traitée est évidemment le point le plus problématique de la situation actuelle. Notons que le rapport Goulard, puis le ministre Vincent Peillon, avaient timidement commencé à aborder cette question des CPGE puis avaient reculé.

La réforme des universités est la clé de voûte de la rénovation de l'ensemble de notre système (sans universités disposant des moyens financiers à la hauteur et dotées d'une gouvernance efficace, rien ne sera possible). Avec l'obstacle majeur que les décideurs économiques et politiques, par leur formation et par leur culture, sont presque tous issus des écoles, ne s'intéressent pas du tout aux universités et ne comprennent pas l'urgence.

L'enseignement supérieur génère des externalités en termes d'éducation au bénéfice de l'ensemble de la société, sous la forme de croissance économique, de cohésion sociale et de valeurs de citoyenneté et, de ce fait, doit être financé sur fonds publics. L'enjeu de la réussite en licence est là, c'est aussi là que devrait s'organiser un enseignement supérieur technique incluant BTS, DUT et licence professionnelle d'égale dignité avec celui de l'université actuelle. Mais cela ne signifie pas que l'État doive supporter la majeure partie des coûts. Compte tenu de l'utilité tirée à titre personnel d'un diplôme de l'enseignement supérieur, les diplômés pourraient assumer une partie du coût des services offerts par les établissements d'enseignement supérieur (en particulier au niveau master) et fonder le financement de l'enseignement supérieur sur le principe du partage des coûts entre l'État et les étudiants en particulier dans les grandes écoles, ce qui est déjà le cas dans les écoles de commerce avec des frais de scolarité à 10 000 euros par an.

En ce qui concerne la lutte contre le décrochage le paradoxe veut que les étudiants les meilleurs et les mieux préparés bénéficient des meilleurs enseignants, du meilleur encadrement, des meilleurs locaux, de plus de moyens et que ceux qui ont un parcours scolaire avec beaucoup de faiblesse sont traités à l'inverse: ils ont les enseignants les moins préparés (vacataires, attaché temporaire d'enseignement ATER, maîtres de conférences), l'encadrement le plus faible, peu de moyens, des locaux avec deux fois moins de mètres carrés et parfois en très mauvais état. Dans sa stratégie la main droite de l'État ignore ce que fait la main gauche, ce constat tout le monde le connaît, mais jusqu'ici aucun gouvernement n'a osé prendre de front la question de la démocratisation de l'enseignement, la question de la véritable création de l'enseignement supérieur technologique incluant les sections de techniciens supérieurs, les diplômés des IUT en les associant avec certaines écoles d'ingénieurs et en prenant des dispositions, tout en faisant en sorte qu'il ne puisse pas y avoir de contournement comme cela s'est produit jusqu'ici, mais que chaque secteur de formation ait un parcours lisible et orienté.
S'il est légitime de devoir « rendre des comptes (art. 15 de la Déclaration des droits de l'homme) » sur les ressources qui passent entre les mains des universités il reste que les collaborations productives au sein de la communauté universitaire doivent reposer sur des fondamentaux comme la confiance, qui disparaît dès lors qu'on la soumet à une suspicion inquisitoriale et à de multiples procédures. On doit rendre des comptes mais sur des réalisations en recherche, l'insertion des étudiants et pas sur l'exécution et les moyens.

Si l'on veut aider l'université à aller dans le sens de cette grande transformation, il convient de desserrer les contraintes, d'accroître la réactivité, de réduire les délais d'instruction, de retrouver des marges d'initiatives, d'alléger le coût des règles, de rétablir le goût du risque ; ce qui passe par le traitement de l'incontinence normative qui progressivement freine l'action, bloque l'innovation, absorbe l'énergie créatrice. Il faut desserrer les freins et même accepter des espaces hors normes, condition de la recherche et de la créativité.

Parmi les dispositions qui pourraient être mises immédiatement en œuvre: donner comme mission au HCERES d'évaluer comme un des trois points centraux de la qualité de la gouvernance des universités cette facilitation de l'action et des initiatives des enseignants chercheurs et de l'ensemble des personnels et la réduction des règles et obstacles administratifs. Il reste encore une étape qui, à ce jour, n'a pas été franchie, celle d'une maîtrise réelle et globale du processus de recrutement de leurs personnels enseignants-chercheurs. En premier lieu, les personnels BIATSS devraient être gérés par chaque établissement.

## 4.1. *Les pistes pour la formation*

- l'intégration des CPGE aux universités avec l'inclusion dans leur programme de deux grands cours magistraux, en première et deuxième années;

- des parcours d'excellence avec une formation par la recherche dès la deuxième année de licence qui distinguera ce parcours d'excellence de l'enseignement donné en CPGE construit en partenariat entre écoles et universités et donc une licence commune aux deux types d'établissement;

- des parcours plus généralistes qui prépareraient les étudiants aux concours de la fonction publique;

- des « prépas intégrées » proposant aux étudiants une formation les menant à entrer dans les écoles d'ingénieurs, spécifiquement celles qui sont internes aux universités (début de réalisation);

- porter à 13 000 euros en 2017 la dépense par étudiant de licence, soit un surcoût de 3 milliards environ.
## 4.2. Sur le plan pédagogique

- la suppression de tous les cours magistraux en première et deuxième années (sauf deux grands cours) et leur remplacement par des groupes classes sous forme de travaux dirigés avec un contrôle continu assidu et des modules de rattrapage obligatoires selon les points faibles;

- la prise en charge des groupes classes par des agrégés ou certifiés de lycée;

- le travail en petits groupes;

- la création d'un système territorial d'enseignement supérieur technique, les sections de techniciens supérieurs et les licences professionnelles permettant d'accueillir et de former de façon efficace les étudiants qui ne souhaitent pas des effectuer d'études généralistes.

Cela passe par une redistribution des moyens alloués par l'État au bénéfice de ces étudiants et nécessitera une augmentation globale du soutien financier. Cette dimension n'a reçu presque aucun début d'application et le ministère de façon assez cynique a imposé 1 500 heures de cours en licence sans donner aux établissements les moyens de les assumer, ce qui débouche sur une profonde détérioration de la qualité de l'enseignement.

La principale raison pour laquelle il peut y avoir des inégalités d'accès à l'enseignement supérieur est que les jeunes issus de milieux défavorisés n'ont pas les connaissances nécessaires pour être admis dans l'enseignement de type universitaire classique. Cela signifie que l'intervention publique visant à résoudre les problèmes d'égalité dans l'enseignement supérieur serait plus efficace si elle se situait beaucoup plus en amont du parcours éducatif, au lieu de faire porter tout le poids, comme c'est le cas actuellement, sur les seules universités. La démocratisation de l'accès aux écoles doit être abordée de front. De ce point de vue les 60 000 postes annoncés par le ministère ont été gaspillés et une fois de plus attribués dans les lycées pour l'essentiel.

Pour les écoles, mener une politique de regroupement aussi bien pour les écoles de commerce que d'ingénieurs; déconnecter leurs titres de la formation des grands corps de l'État et imposer une politique de partenariat avec les universités et les grands organismes. Des partenariats stratégiques avec les entreprises: dans une certaine mesure, les grandes firmes sont aujourd'hui un peu les « passagers clandestins » d'un système dont elles sont les bénéficiaires privilégiés. À cet égard la généralisation de chaires d'enseignement et de recherche sur des contrats de 5 ans associant entreprises et universités sur des programmes de formation continue de recherche appliquée devrait être une obligation. Il serait normal que l'ensemble des établissements accueillant des étudiants (y compris privés) soient évalués par une agence publique comme le HCERES (qualité des personnels, des formations, nature des titres délivrés, etc.)
### 4.3. *Les pistes pour la recherche*

- réduire drastiquement les tâches administratives et de gestion dont sont surchargés les chargés de recherche et maîtres de conférences;

- créer des postes qualifiés (A ou B) dans les laboratoires avec des compétences polyvalentes pour décharger pratiquement les enseignants-rechercheurs des tâches de gestion;

- supprimer le statut de chercheur à vie et le remplacer par des contrats de 5 ans renouvelables deux fois avec un seul corps d'enseignants-rechercheurs ; la carrière étant répartie entre de grandes périodes consacrées pleinement à l'enseignement, ou pleinement à la recherche;

- l'évaluation est devenue, au fil du temps, une espèce d'obsession des politiques : la ramener à une seule évaluation tous les 5 ans et par une seule institution toutes dimensions confondues;

- doter chaque site d'une cellule de montage de projets en réponse aux appels d'offre européens et internationaux;

- financer fortement les traductions en anglais pour diffuser largement les résultats de la recherche française;

- diviser par trois le nombre de procédures et de règlements dans la gestion des moyens;

- faire passer les projets ANR à 5 ans et aboutir à 40 % de financements recherche sur projets avec une modulation selon les secteurs.

## Conclusion

Une stratégie se juge à ses résultats. Les éléments à notre disposition depuis le début de ces réformes en 2000 n'attestent pas une réussite évidente. Dans le domaine de la recherche il y a bien une progression du nombre de publications scientifiques, voire de leur classement dans les grandes revues, toutefois la question cruciale du transfert des résultats de la recherche vers la recherche appliquée et l'activité économique n'est toujours pas résolue. En ce qui concerne le regroupement des écoles et l'accession à la taille critique nécessaire pour faire face à la concurrence internationale celle-ci a progressé dans une certaine mesure au niveau de la recherche mais pratiquement pas au niveau de la formation et reste encore au milieu du gué, la défense des privilèges, du pré carré reste importante. Le résultat n'est pas acquis en ce qui concerne les universités compte tenu de la détérioration de la situation budgétaire, les crédits qui leur avaient été promis ne leur ont pas été attribués. De ce fait, les nouvelles charges qui leur ont été imposées se traduisent par une détérioration certaine de la qualité des formations. La question de la gouvernance reste à traiter.

Le développement extrêmement important d'un secteur d'enseignement privé marchand n'est pas pris en compte dans l'ensemble de cette réforme. En 1996, 7 % des bacheliers entraient dans des formations privées et payantes contre 36 % en licence à l'université ; en 2008, ils sont 14 %, contre
24% en licence, et en 2015 ils sont 18% contre 21% en licence. Ce sont principalement les bacheliers généraux qui sont concernés (Vatin, 2012).

On assiste donc à une privatisation rampante du système d'enseignement supérieur français. La lutte contre l'échec dans les premiers cycles des universités n'est pas une réussite, faute de modification radicale de l'architecture de l'ensemble du système d'enseignement supérieur. D'une certaine façon, malgré d'énormes efforts, une dépense d'énergie colossale et un léger accroissement des moyens financiers, rien n'est acquis. La solution des problèmes est à rechercher non pas dans une renationalisation autoritaire de tout le système, mais dans une régulation d'ensemble qui donne à l'université les moyens et la place qui lui reviennent avec l'intégration des écoles et de leurs filières à un ensemble différencié.

Le risque est grand, dans un tel contexte, que l'université publique ne devienne l'enseignement supérieur des pauvres. Cette évolution, déjà bien engagée, serait catastrophique pour la science et la culture françaises, car l'université reste le seul espace de formation où l'enseignement est associé à la recherche et pas orienté selon une conception utilitariste de court terme. Il faut donner aux universités publiques les moyens de résister à la concurrence des établissements privés, ce qui passe, en premier lieu, par le droit de sélectionner leur public à l'entrée et de réaliser les partenariats entre écoles et universités. Mais quel gouvernement aura le courage d'affronter le syndrome de 1968, et comme le disait Raymond Aron, l'égoïsme sordide des élites dans la défense de leurs privilèges ?

Références bibliographiques

BLOCH Marc, 1946, *L'étrange défaite. Témoignage écrit en 1940*, avant-propos de Georges Altman, Paris, Société des Éditions Franc-Tireur, p. 21-194.

GARRIGUE Daniel, 2003, *Rapport d'information sur la politique européenne de recherche et de développement*, 30 septembre, 144 p.

GOULARD François (dir.), 2005, *L'enseignement supérieur en France : état des lieux et propositions*, Paris, Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.

HIBOU B., 2012, *La bureaucratisation du monde à l'ère néolibérale*, Paris, La Découverte, p. 28.

VATIN F., 2012, « Expansion et crise de l'université française. Essai d'interprétation historique et statistique », *Commentaire*, vol. 3, n° 139, p. 823-838.

WELTZ P., 2004, « Les grandes écoles scientifiques : un modèle à réinventer », *Sociétal*, n° 44.
# Chapitre 17

## État stratège et santé

Thierry BEAUDET

Si, partout dans le monde, on peut observer que la santé se construit au quotidien dans la proximité, sur chaque territoire, on constate aussi que l'État, organisé et financé, fait généralement aujourd'hui de la santé publique l'une de ses responsabilités politiques et sociales majeures.

On s'attachera donc à rappeler ce qui fait la force contemporaine du lien entre l'État et la santé pour mettre en évidence certains déterminants d'un système de représentation d'un État qui se veut stratège en santé, particulièrement en France.

Pour autant, paradoxalement, des ruptures massives sont à l'œuvre. Alors que le rôle de l'État stratège n'est pas contesté ni contestable dans le domaine de la santé, les politiques successives mises en œuvre depuis vingt ans n'endiguent pas des évolutions qui conduisent à un système à plusieurs vitesses, qui nourrissent des conflits d'intérêts, et qui font douter de l'efficacité des différents plans de santé élaborés.

Alors, l'État ne pourrait-il pas faire évoluer son mode opératoire, à l'avantage de la santé de tous ? Au regard des constats effectués, des propositions peuvent ainsi être formulées.

### 1. La force du lien entre l'État et la santé

Pour des raisons historiques et de philosophie politique, le poids de l'État est considérable en France. Au regard des pays comparables, au XXe siècle, ce pays a eu un État particulièrement tutélaire dans une société démocratique. Il demeure et de loin le premier employeur, il est le plus puissant actionnaire de la place boursière parisienne, il intervient directement ou indirectement dans nombre de domaines, et tout particulièrement dans celui de la santé.

#### 1.1. La santé, un droit universel

Les articles 22 et 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 ont ouvert des droits pour les citoyens du monde et suscité la mise en œuvre de politiques de premier ordre.
En quelques lignes, les 58 États membres qui constituaient alors l'assemblée générale des Nations unies ont fixé que :

Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale [...].

1. Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins médicaux [...].

2. La maternité et l'enfance ont droit à une aide et à une assistance spéciales [...].

La France, plus et mieux que d'autres, a œuvré pour qu'il en soit ainsi, comme en témoignent toujours, au moment du 70ᵉ anniversaire de la Sécurité sociale, l'importance des droits acquis par l'ensemble de la population.

Ainsi, l'article L111-2-1 du code de la Sécurité sociale dispose que :

La Nation affirme son attachement au caractère universel, obligatoire et solidaire de l'assurance maladie.

Indépendamment de son âge et de son état de santé, chaque assuré social bénéficie, contre le risque et les conséquences de la maladie, d'une protection qu'il finance selon ses ressources.

L'État, qui définit les objectifs de la politique de santé publique, garantit l'accès effectif des assurés aux soins sur l'ensemble du territoire.

En partenariat avec les professionnels de santé, les régimes d'assurance maladie veillent à la continuité, à la coordination et à la qualité des soins offerts aux assurés, ainsi qu'à la répartition territoriale homogène de cette offre. Ils concourent à la réalisation des objectifs de la politique de santé publique définis par l'État.

Chacun contribue, pour sa part, au bon usage des ressources consacrées par la Nation à l'assurance maladie.

Élément essentiel du pacte républicain, construite avec une forte volonté politique et un large consensus national, la branche maladie de la sécurité sociale a permis le développement d'un système de santé considéré comme l'un des meilleurs au monde.

## 1.2. Le poids de la santé en France

En 60 ans, la part de la consommation de soins et de biens médicaux (CSBM) dans le produit intérieur brut (PIB) a crû très fortement, passant de 2,6 % en 1950 à 9,1 % du PIB en 2010. La part du financement de la CSBM par la sécurité sociale passait quant à elle de 51 % en 1950 à 75,7 % en 2010.

On peut ajouter que, partout dans le monde, les États en viennent, selon une rythmique il est vrai différente, à structurer plus ou moins fortement les systèmes de financement collectif et l'offre de soins. On observe aussi qu'ils soutiennent, à la mesure de leur puissance relative, les entreprises de biens, produits et services qui contribuent aux soins. Pour n'évoquer que la période récente, de la réforme chinoise de 2009 au régime d'assurance santé universel indien, du système unique de santé brésilien au plan santé publique 2020 de la Fédération de Russie et à l'Obama Care de 2010,
des convergences apparaissent. Clairement, à côté de la doxa de la libre
entreprise et de la concurrence, des États pourtant singulièrement divers à
bien des égards estiment devoir organiser la santé publique.

En France, la force du lien entre l'État et la santé est considérable. À la suite de crises et de drames sanitaires, elle semble d'ailleurs s'être renforcée. La définition des politiques de santé publique relève de l'État qui dispose aussi du pouvoir de nomination à chaque étage régional et national du système de santé français, agences indépendantes comprises.

Parmi les multiples lois successives relatives à la politique de santé publique, une loi importante, celle du 9 août 2004, comporte 100 objectifs et cinq plans stratégiques pluriannuels: cancer; violence, comportements à risque et conduites addictives; santé environnement, dont le milieu de travail; maladies chroniques; maladies rares – les 7 000 identifiées touchent 3 millions de personnes. D'autres plans et programmes portent sur les domaines suivants: activité physique ou sportive; Alzheimer et maladies apparentées; autisme; accidents vasculaires cérébraux; broncho-pneumopathie chronique obstructive; douleur; greffe; handicaps rares; hépatites B et C; hôpital 2007 et 2012; obésité; personnes placées sous main de justice; nutrition santé; psychiatrie et santé mentale; soins palliatifs; solidarité grand âge; VIH/sida et infections sexuellement transmissibles.

Au total, les six parties du code de la santé publique qui compte plus de
10 000 articles recouvrent toutes les dimensions :

- protection générale de la santé ;

- santé reproductive, droits de la femme et protection de la santé de l'enfant;

- lutte contre les maladies et dépendances ;

- professions de santé ;

- produits de santé ;

- établissements et services de santé.

L'État conduit donc en permanence des travaux complexes, des construc-
tions institutionnelles et de coopération. Il procède à des choix budgétaires
en santé publique. Il gouverne de la veille, l'alerte et la gestion des situations
d'urgence sanitaire aux plans stratégiques pluriannuels et aux indicateurs
de suivi.

La création des agences régionales d'hospitalisation en 1997 puis des
agences régionales de santé en 2010 et des agences sanitaires ainsi que le
renforcement des droits des patients ont marqué la période récente.

Avec la loi de financement de la sécurité sociale adoptée chaque année, l'État n'est pas simplement à la manœuvre, il définit le cadre budgétaire et les actions devant concrétiser ses axes stratégiques. En santé publique, en France, la légitimité appartient donc à l'État. Dans ces conditions, la seule véritable question résiderait dans l'ajustement entre une pratique gouvernementale et parlementaire centralisée et une certaine latitude, définie par la loi, déléguée aux collectivités territoriales et aux acteurs publics et privés.
Pour autant, on ne peut manquer d'évoquer et de déplorer que la gouvernance de la santé publique par l'État ait été souvent renforcée à la suite de crises et drames sanitaires dont ceux du sang contaminé et du Mediator et que, souvent aussi, il ait été influencé par la mode de l'importation de concepts et d'outils forgés dans d'autres contextes, à d'autres fins et par d'autres acteurs. Tel est notamment le cas, dans le secteur hospitalier, de la tarification à l'activité comme mode de financement des établissements de soins, qui débouche sur l'hôpital entreprise comme mode de gestion, alors qu'il s'agit du service public de santé.

De même, les curseurs entre l'autorité de l'État et celle des professionnels, et entre la règle de droit et les bonnes pratiques consensuelles, ne sont pas positionnés à l'équilibre, ce qui génère régulièrement des conflits entre les différents acteurs et porte préjudice à une évolution pertinente du système de santé.

Toujours est-il que sur trois registres fondamentaux de la vie des personnes et du vivre ensemble, le temps, l'espace et le savoir, en France, le poids de l'État appliqué à la santé est déterminant. Quelques exemples éclairent cette évidence. Le temps : rythme politique et agenda gouvernementaux s'imposent à tous, citoyens, professionnels, entreprises, syndicats, mutuelles. L'espace : c'est l'État qui autorise le détail des activités des hôpitaux et leur construction et restructuration. Le savoir : les référentiels juridiques, gestionnaires, techniques sont construits, maintenus et imposés par l'État.

Même sur le registre fondamental du langage médical, l'opposition de la seule Agence technique de l'information hospitalière (ATIH) à la nomenclature internationale Snomed qui est l'outil multilingue des termes médicaux, a isolé notre pays de cette large communauté d'expertise (Fieschi, 2009).

## 1.3. Le système de santé français est de qualité

L'État, à bon droit, peut en revendiquer une légitime fierté. Sous la réserve majeure de sa part dans la dette sociale, on peut rappeler que l'Organisation mondiale de la santé (OMS) le considère même en 2000 comme le meilleur du monde (OMS, 2000). Son évaluation reposait sur cinq indicateurs : niveau de santé général de la population ; inégalités ou disparités de santé dans la population ; degré général de réactivité du système de santé, soit la satisfaction des malades conjuguée au bon fonctionnement du système ; distribution de la réactivité et répartition de la charge du financement dans la population. La couverture maladie était et demeure l'une des plus complètes. Actuellement, la dépense moyenne à charge des patients est de 8% en France, contre 20% pour les autres pays de l'OCDE. La France demeure le pays à l'espérance de vie la plus élevée à la naissance : 82,2 ans, deux ans de plus que la moyenne des pays de l'OCDE. À 65 ans, les Françaises ont une espérance de vie de 23,8 ans et les hommes de 19,3 ans.
Paradoxalement, malgré des progrès, notre pays ne donne pas l'exemple en ce qui concerne la consommation de tabac et d'alcool, et il n'occupe que la 14e place sur 37 en termes de diminution de la mortalité par cancer. En revanche, sa position est meilleure sur les maladies chroniques de l'obésité et du diabète. Le nombre de lits d'hôpitaux est supérieur à la moyenne de l'OCDE. Le fait que 42% des praticiens soient âgés de 55 ans et plus pose un évident problème de renouvellement, la situation étant meilleure pour les infirmiers. Les 250 milliards d'euros de la dépense courante de santé, 11,8% du PIB, permettent de financer les soins rendus par 1,9 million de professionnels de santé et une dépense moyenne annuelle de médicaments par personne de plus de 500 euros.

Qu'il y ait des excès et des disparités, chacun le sait. Mais à n'évoquer que les aspérités en oubliant que le socle est constitué des efforts constamment renouvelés de tant de professionnels, on prend le risque de ne pas appréhender à temps des phénomènes de dégradation du socle. Le socle réside dans ces quelques données moyennes: chaque jour ouvrable dans notre pays, 580 000 personnes consultent 54 000 médecins généralistes, 274 000 un spécialiste, dont 134 000 pour des troubles psychologiques, tandis que 20 000 personnes sont opérées.

De fait, la santé est un domaine de très grandes réussites et d'innovations par les emplois qu'elle génère et les financements solidaires qu'elle mobilise, les enjeux humains et éthiques qu'elle porte.

Partout dans le monde, on peut constater un lien entre la montée en puissance des systèmes de sécurité sociale construits par les États et celle des offres de soins et des industries de santé. En outre, l'État disposant des instruments de l'autorité publique est systématiquement conduit à intervenir dans les situations d'épidémie, jusqu'ici avec succès. Le livre *Le monde dans 100 ans. Des économistes de renom prédisent l'avenir* (Acemoglu et al., 2015), est fort clair lorsqu'est évoquée « la révolution de la santé » : « Grâce aux innovations majeures en matière de santé et à leur diffusion à l'ensemble du monde, aujourd'hui même les nations les plus pauvres peuvent jouir de conditions de santé sans comparaison avec celles du XIXe siècle ». Cependant, au regard des faits, loin d'être un *satisfecit*, ce constat incite à redoubler d'efforts. Le programme de développement durable à l'horizon 2030 de l'ONU poursuit la dynamique générée par les huit objectifs du millénaire pour le développement, plan approuvé par tous les pays du monde et les grandes institutions de développement, en 2000.

Les États ont leur part dans la révolution de la santé. Néanmoins, on peut douter que le génie de Louis Pasteur (1822-1895), bienfaiteur de l'humanité, doive beaucoup à un État stratège. Il en va de même du génie américain René Dubos (1901-1982), le découvreur, à l'université privée Rockefeller, de la gramicidine, le premier antibiotique mis sur le marché. Quant au génie d'Henri Laborit (1914-1995) qui a révolutionné la chirurgie et la psychiatrie, on relèvera qu'il a autofinancé le fonctionnement de son laboratoire de l'hôpital Boucicaut de 1958 à 1978. Sur ces seuls trois noms
illustres, nous embrassons des découvertes qui ont sauvé des centaines de millions de personnes.

Globalement, si la force du lien entre l'État et la santé semble bien établie, en va-t-il de même de la crédibilité de sa stratégie en santé ?

## 2. La crédibilité de la stratégie d'État en question, des ruptures massives à l'œuvre

Interrogeons-nous : État partout, stratège nulle part ? D'origine incontes-tablement militaire, la notion d'État stratège appliquée à la santé rencontre d'inévitables difficultés d'importation. La raison première réside peut-être dans l'intimité de la relation singulière entre un patient et un soignant. De-puis des temps immémoriaux, la profession de médecin généraliste comme celle de sage-femme en témoignent.

### 2.1. *Un État peu partageur dans l'élaboration et la conduite des politiques de santé*

Certains limitent la problématique de l'État à assurer le bon fonctionnement des marchés par le règne du droit et le respect du libre-échange et des règles de la concurrence, libre et non faussée, selon le dogme néo-libéral. Dans ces conditions, l'État n'est plus garant de grand-chose. D'autres font la promotion de la vision d'un cycle en quatre phases : irruption d'une technologie ; frénésie et croissance inégalitaire débouchant sur une crise ; âge d'or puis maturité jusqu'au prochain cycle, l'État assumant un rôle de régulateur. D'autres encore, hauts fonctionnaires et gouvernants épris de la tradition du jacobinisme centralisateur et enfants de Colbert, estiment que l'État est seul crédible pour occuper tout l'espace stratégique.

Ainsi, en santé, de la configuration de l'offre de soins sur chaque territoire à l'autorisation des équipements d'imagerie, l'État serait seul habilité à dire le juste, le bien et le bon. Une polarité aussi distante des acteurs et des faits emporte de multiples conséquences. Depuis longtemps, enquêtes et ouvrages alertent sur les relations difficiles entre le sommet de l'État et les forces vives de la nation : Alain Peyrefitte, en 1976, dans Le mal français ; Alexandre Wickham et Sophie Coignard, dans La Nomenklatura française (1986) ; Roger Fauroux, Bernard Spitz et de nombreux coauteurs, dans Notre État. Le livre vérité de la fonction publique puis dans État d'urgence (2000 et 2004) ; Jacques Marseille décrivant La guerre des deux France (2004). Récemment, Jean Pisani-Ferry réalise Quelle France dans dix ans ? (2014), rapport de France Stratégie au président de la République. Le chapitre 8 a pour titre : « Un État entreprenant et économe ».

Dans ces conditions, il est difficile d'imaginer qu'il soit aisé à l'État puissance publique de se muer en partenaire de la contractualisation, en acteur du dialogue social.
## 2.2. État stratège, régulateur ou réformateur ?

Faut-il partager une vision exclusive de l'État qui serait *stratège* pour les uns, *régulateur* pour d'autres ou encore *réformateur* ? Ce n'est pas sûr. Les différentes strates et missions de l'État relèvent de dynamiques socio-historiques propres. Ainsi, peut-on parler de retrait de l'État en santé publique depuis trente ans ? Certes, non.

Par exemple, les progrès de la santé publique ont mis en lumière que dix groupes de déterminants ont de l'importance (Grémy, 2004). Naturellement, leurs liens entre eux et avec le temps, l'espace et le savoir sont différenciés. Ils sont ambivalents. Corrélations et élasticités entre leurs évolutions et celles des dépenses de santé sont souvent d'interprétation contrastée. En effet, ils se situent à la conjonction de facteurs individuels, familiaux et sociaux.

Ces déterminants, qui méritent tous d'être travaillés de manière approfondie et par tous les métiers concernés, sont :

- l'âge et le vieillissement;

- l'épidémiologie;

- le développement économique;

- l'organisation sociale;

- l'environnement;

- les représentations de la santé;

- le progrès technique;

- les comportements socio-culturels;

- le système de santé;

- le système de protection sociale.

Pour autant que ce soit possible, un État qui serait indifférent à cet ensemble de déterminants et aux interactions entre eux se couperait des attentes des citoyens et d'une culture de l'intérêt général, de l'action publique positive.

L'État est pleinement fondé à mobiliser ses capacités de réflexion, ses ressources considérables, son aptitude (souvent trop faible) à encourager des synergies, sur ces déterminants et leurs liens. Mais il lui faut tenir compte des relativités et d'une hiérarchie des priorités, faute de quoi il se condamnerait à des incantations, gaspillages et abus de pouvoir. C'est tout particulièrement le cas lorsque l'État impose des modes d'organisation sans expérimentation ni débat ouvert à l'hétérodoxie. D'ailleurs, l'un des signes cliniques de ces situations est la faiblesse des méthodologies, simulations et évaluations. Il en va ainsi de la floraison de la notion de *parcours*, du thème médiatique de la médecine *prédictive* et, bien plus grave, de tous les tarifs en santé, en ville et à l'hôpital qui répondent avant tout à des logiques budgétaires et non de pertinence du système de santé. C'est le cas notamment de la tarification à l'activité (T2A), partie d'une bonne analyse comme instrument de pilotage, mais vite dévoyée en moyen de restriction budgétaire.
En France, l'État a construit de nombreux hôpitaux. Les techniques médicales permettent de diminuer considérablement la durée des séjours. On doit alors faire face à des surcapacités. Par une arithmétique sommaire, la démographie des étudiants en médecine a été réduite pendant dix ans. Des disciplines sont aujourd'hui en difficulté. Transférer des ressources du curatif au préventif à la manière du déplacement de pions sur un jeu d'échecs nourrira divers déboires, au détriment des patients. Les exemples sont légion et relèvent tous de deux causes: la faiblesse de véritables échanges en France, respectueux de la part de vérité de chacun des métiers et tout particulièrement de celle des médecins, la faiblesse de la méthode.

En santé, quelle est la crédibilité de la répétition à l'envi, sur des milliers de pages et depuis tant d'années, des mêmes « recommandations », par les mêmes experts: « projet global », « décloisonnement », « pari stratégique » – n'est-ce pas une contradiction dans les termes, la stratégie étant censée limiter la part du hasard ? –, « réorganiser le pilotage national », « la confiance, le levier », etc. Lorsqu'on a vécu l'absence répétée de tout intérêt pour les propositions d'un acteur de santé et de protection sociale important tel que le mouvement mutualiste sur des domaines où la participation des complémentaires est bien supérieure à celle du régime obligatoire, l'optique, le dentaire et l'audioprothèse, et l'opposition déterminée à l'expérimentation de réseaux de santé, on peut douter qu'un chantier aussi considérable associe en dehors du sérail. Quant aux crises et drames sanitaires, leur anticipation et leur gestion ont trop souvent failli, au détriment des victimes et du lien social. Aucun récit politique consensuel n'a permis de « tourner la page » et d'endiguer la défiance dans l'opinion publique.

Cette situation est extrêmement dommageable. En France, l'État ne peut masquer sous le stratégique l'épaisseur réelle de ses responsabilités sur le monde de la santé. Sauf évolution radicale du droit, il doit assumer le pilotage du système de santé ce qui ne signifie pas régenter la santé des citoyens et résidents.

D'abord, chacun convient aujourd'hui que « trop de lois tuent la loi ». Quant aux textes d'application, le citoyen demeure souvent dans l'expectative face à la foison réglementaire. La France ne fait pas exception, puisque l'OCDE évalue que les coûts induits par la complexité administrative sont de 3 % à 4 % du PIB ! Ensuite, il est rare que les plus hauts responsables des trois pouvoirs de l'État – législatif, exécutif et judiciaire – soient en mesure d'exprimer ouverture et bienveillance à l'esprit critique et d'innovation. Ce fait relève peut-être de la gestion comprimée de leur temps et de l'importance des symboles de l'autorité dans son exercice. Le contraste avec le besoin de participation, d'engagement de la plupart des citoyens est flagrant. Dans une société en réseau, ces contradictions peuvent induire défiance et crispation sociales. Il faut aussi convenir que la médiatisation permanente des faits et gestes des gouvernants peut nourrir de l'incompréhension, du malentendu, de l'hostilité.
Le sociologue Michel Crozier (1995) écrivait, il y a plus de vingt ans :

> J'ai toujours trouvé scandaleux que des gouvernants osent déclarer que la société est responsable de l'impossibilité d'effectuer les réformes pourtant indispensables et de l'échec de celles qu'à force d'énergie ils ont réussi à leur imposer. Eux savent, ils ont les bonnes solutions, mais ils ne peuvent pas les appliquer parce que la société est accablée de rigidités et que les citoyens renâclent à tout changement [...] cette société que l'on entend réformer bouge toute seule.

Pourtant, la dette sociale (11%), la dette de l'État (80%) et celle des collectivités locales (9%), 2 100 milliards d'euros, soit presque 100% du PIB, creusées en quarante ans constituent une aliénation de l'ensemble des citoyens, contribuables et épargnants notamment, comme de l'État lui-même. La masse des financements en jeu, endettement compris, a ainsi laissé perdurer des graves inégalités sociales de santé, de profondes disparités territoriales, économiques, sociologiques d'accès à des soins de qualité.

C'est alors que les atouts de nos concitoyens et de notre pays, les caractéristiques de la période actuelle et ce que nous pouvons imaginer, souhaiter et vouloir de l'avenir, forment peut-être une remarquable occasion d'évolution du mode opératoire de l'État, en santé notamment. En effet, l'essentiel est présent : des citoyens mieux informés sur leur santé et qui s'investissent dans sa préservation, des professionnels d'une remarquable compétence, des infrastructures de qualité, une industrie des biens et services de santé puissante, une protection sociale qui reste de haut niveau, parmi d'autres facteurs favorables.

On peut déduire de cet essentiel certains traits d'un mode opératoire de l'État mieux adapté, un État appréhendant mieux des intérêts, des mentalités, des besoins divers voire antinomiques.

### 3. Une évolution du mode opératoire de l'État en santé ?

En santé, d'un point de vue global, on peut poser une suite de contradictions qu'il est difficile de résoudre, partout dans le monde (Fessler, 2009). Le domaine de la santé qui concerne aussi intimement chaque citoyen nécessite une communication sincère et approfondie. La fascination pour les formalismes numérico-juridico-comptables et la gouvernance par les nombres (Supiot, 2012-2014) créerait des brèches ouvertes à la démotivation, voire à la rupture sociale si l'on en venait progressivement à estimer pouvoir se passer des vrais gens. Qui ne voit les dangers d'une lassitude des citoyens, cotisants, contribuables, par désagrégation du sens, la solidarité réduite à une sorte de mégasystème fiscal? Qui ne voit les limites d'un pilotage dissous dans l'application de prescriptions techniques, normes et contrôles centralisés à l'excès?
### 3.1. Écouter et associer

Présenter une stratégie n'est finalement pas le problème. En revanche, ses conditions d'élaboration et l'écoute des parties prenantes sont déterminantes. Tant qu'une synthèse la plus ouverte possible de toutes les contributions imaginables ne sera pas tentée, on ira de déconvenues en déconvenues, ce qui amène à repenser l'action publique en France à différents niveaux.

Au niveau des finalités, les actes thérapeutiques et soins intensifs, les intérêts de l'industrie des biens et services de santé, la prise en charge des pathologies chroniques, les frontières entre les institutions sanitaires, médico-sociales et sociales, procèdent de cultures et d'objectifs différents. Ceci pourrait guider la tonalité générale du diagnostic instruit par l'État.

Au niveau des postulats, on constate que tous les professionnels de santé se forment largement à l'hôpital ce qui rend plus homogène la sécurité due aux patients, sachant que les progrès techniques rendent les comparaisons difficiles dans le temps. Ceci pourrait guider une manière de situer les accidents, aléas, erreurs dans la perspective de long terme des progrès de la médecine et de la santé.

Au niveau des règles, les relations compliquées entre l'État, l'Assurance maladie obligatoire et complémentaire, les patients et leurs associations, les professionnels et leurs syndicats donnent un poids excessif aux formes procédurales, voire aux postures et mesures d'ordre symbolique. Ceci pourrait guider le nécessaire chantier de la simplification pour redonner du sens à l'ensemble.

Au niveau des données, celles relatives à la facturation des actes médicaux sont bien plus nombreuses qu'épidémiologiques. Et il n'est guère possible d'en déduire des stratégies de santé mieux ciblées. Ceci pourrait inspirer une autre manière d'appréhender les données de santé que de prétendre les sceller dans un coffre-fort étatique.

La santé des citoyens mérite mieux que le dilemme entre un *Big Brother* de l'État et celui d'une multinationale privée à but lucratif. Pierre Rosanvallon déplorait dans *L'État en France* : « La crise de l'État providence exprime indissociablement une réaction face à une gestion de la solidarité jugée trop bureaucratique et une interrogation sur les normes légitimes de celle-ci » (1993).

### 3.2. Mobiliser toutes les énergies et les compétences

Il nous faut attendre de l'État moins des réponses – tout particulièrement dans des métiers et des domaines dont il n'a pas la pratique ou sur lesquels il porte un jugement forgé dans les seules situations de crise ou d'inspection – qu'un questionnement positif qui est l'une des dimensions du pilotage, au nom de l'intérêt général.
Aujourd'hui, prévalent les organisations en réseaux aux hiérarchies souples appropriées à la vitesse et plus basées sur le « cerveau d'œuvre » que sur la main-d'œuvre. Avec les nouvelles technologies, la croissance repose désormais sur l'accumulation et l'économie de la connaissance, produit de synergies entre la recherche, l'éducation, la formation tout au long de la vie, l'héritage culturel, la transmission entre les générations, la qualité des consensus sociaux, l'appropriation des innovations et la vitesse d'apprentissage. C'est alors que le pilotage a toute son importance. L'État doit développer des aptitudes nouvelles à piloter dans un monde volatile, incertain, complexe et ambigu. D'autant que plus encore que de santé publique, il s'agit du bonheur de nos concitoyens et de la performance durable de notre pays.

Nombreux sont ceux qui pensent que les déterminants de la santé sont si complexes que toutes les énergies et les compétences devraient être les bienvenues. Parfois, on peut avoir le sentiment que le système, tiraillé entre l'héritage des officiers de santé de Napoléon Ier et celui de la charte de la médecine libérale de 1927, est bâti sur la défiance. Cependant, un faisceau de présomptions laisse à penser qu'une forme de « Renaissance » est en marche. Il s'agit bien sûr de l'arrivée massive des géants du numérique dans la santé.

### 3.3. Intégrer avec attention et pertinence l'intervention du numérique dans la santé

Aujourd'hui, la croissance des géants du digital, les GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft), est impressionnante. Par exemple, en 10 ans seulement, Facebook a réuni plus de 1,3 milliard d'utilisateurs. En 2013, les GAFAM réalisait un chiffre d'affaires de 387 milliards de dollars et un bénéfice de 70 milliards, Google étant à la première place. Ils ont organisé des structures internes pour imaginer le futur: Google X, Facebook Connectivity Lab, Amazon Lab 126, en particulier. Un tel poids engendre évidemment de nombreux problèmes.

En Europe, l'intelligence économique des États aurait pu les anticiper. Toujours est-il que les GAFAM américains et les nouveaux venus, les NATU, dont Uber, s'intéressent à la santé, préoccupation commune à tous les êtres humains.

E-santé ou santé connectée proposent déjà des services appréciables. Quelques illustrations s'imposent :

- automesure, autosurveillance, auto-prise en charge de son diabète :

- objets connectés permettant le suivi du poids, de l'hypertension, des troubles du sommeil, de la broncho-pneumopathie chronique obstructive, de l'asthme ;

- dossier pharmaceutique (DP) et pilulier sécurisé connecté ;

- téléconsultation en Inde et aux États-Unis notamment.
Certains effets positifs sur la qualité de la relation patient-médecin et l'observance sont constatés. Mais dans ce domaine comme dans les autres, il faudrait veiller à éviter la saturation des patients comme des professionnels de santé. Le dosage des rappels à l'ordre et l'interprétation des données seraient à soigner. Il en va d'ailleurs de même des injonctions légales, réglementaires et normatives.

La tendance de ces multinationales à l'abus de position dominante, à l'optimisation fiscale massive, à des relations léonines avec leurs fournisseurs suscite des contentieux en justice et des réactions gouvernementales, malheureusement décalées. Le principal problème de leurs dirigeants pourrait être de savoir jusqu'où ne pas aller trop loin, principale cause de la disparition de toutes les élites. Toujours est-il que l'administration fédérale américaine a fortement soutenu les autoroutes de l'information et l'état d'esprit inhérent à la dématérialisation. Ainsi, le *big* et l'*open data*, l'information de masse et sa circulation, et les relations qui se tissent entre les multinationales du numérique, du médicament et de l'assurance, génèrent une lame de fond qui entraîne les médecins à renouveler leur métier, les laboratoires à être toujours plus inventifs et les assureurs à rechercher une sélection des risques plus rémunéatrice. Ce faisant, cette lame de fond frappe de plein fouet la capacité des États à maintenir un système de santé égalitaire et à élaborer une politique pertinente adaptée au contexte de la transformation digitale.

C'est l'enjeu même de la question des données de santé auxquelles tous les acteurs voudraient avoir accès. Faute d'anticipation suffisante de ces évolutions, les relations entre l'État stratège et l'information, le système national des données de santé et son institut, créés par l'article 193 de la loi de modernisation de notre système de santé de 2016, restent dans le droit fil des doctrines directrices du monde d'avant. L'État ne semble pas suffisamment comprendre que le véritable apport des technologies de l'information et de la communication réside moins dans les modes d'organisation que dans l'intérêt qu'y trouvent les citoyens.

Peut-on conclure autrement cette partie que sur la nécessité d'une compréhension partagée des phénomènes suivants :

– La médecine du futur sera NBIC (nanotechnologies, biotechnologies, informatique, sciences cognitives) et ses acteurs les GAFAM d'aujourd'hui et de demain. Ce ne sera pas sans risque : en santé, le discrédit emporte plus de gravité et de violence que dans l'ordre matériel où l'on se contente généralement de ne plus acheter.

– La mondialisation de la santé permet seule d'amortir les coûts d'élabo-
ration des algorithmes de traitement des données de santé.

– Le vieux monde de la santé, ses réglementations, ses institutions, ses centres d’activité – hôpitaux compris – et ses industries sont percutés par ces acteurs jeunes, puissants et attractifs.

– Leur stratégie ne s’embarrasse pas de fioritures : « Faire reculer la mort. »
Il ne s’agit plus seulement de réparer les vivants. Il s’agit parfois de dérives
transhumanistes. Mais qui peut être indifférent au projet d'augmenter l'espérance de vie en bonne santé ?

– Les vagues technologiques en cours dont l'hybridation avec des composants électroniques (cœur artificiel, bras bionique) et l'ingénierie du vivant (régénérer les tissus à partir de cellules souches) ne sont pas de la science-fiction.

Dans *Enseigner à vivre*, Edgar Morin (2014) rappelle :

Nous obéissons aux ordres, nous obéissons aux instructions. Tant que nous n'avrons pas essayé de réformer ce mode d'organisation du savoir, qui est en même temps un mode d'organisation sociale, tous les discours sur la responsabilité et sur la solidarité seront vains.

À défaut d'une vision partagée et d'une prise en compte de ces évolutions, une thèse pourrait être la suivante : parce qu'ils ont su faire adhérer à leurs produits puis à leurs services des milliards de personnes dans le monde – ce que jamais aucun empire ou aucun État n'a pu faire, à une moindre échelle, sans recours à une violence considérable – les GAFAM et les NATU qui sont les vrais maîtres de la mondialisation et qui disposent de capacités cognitives et financières considérables pourraient parvenir à cet objectif : se substituer aux États pour gérer la santé. Aux États-Unis de grands réseaux organisent déjà l'offre et contribuent à informer – parfois à déformer – la demande, et de puissants assureurs tendent à imposer leur conception de la transparence et de la personnalisation.

L'un des problèmes d'un État comme le nôtre est bien de trouver l'équilibre entre l'ouverture nécessaire aux partenariats, la montée en puissance des stratégies conquérantes de jeunes multinationales, la résistance à leur volonté de pénétration s'il est avéré qu'elles menacent nos valeurs et nos intérêts vitaux. Certaines entreprises pharmaceutiques et compagnies d'assurances privées font déjà trop pour imposer leurs stratégies et leurs prix de monopole et remportent des succès, en France notamment, au détriment des contribuables-cotisants-patients.

N'est-il pas légitime de craindre le passage d'une domination de l'État dans la santé – que l'on pense à l'histoire de la santé mentale, aux liens entre la psychiatrie et l'ordre public – à la domination par la santé et les systèmes d'information qu'elle produit et produira de plus en plus ? Implants, puces, capteurs de l'homme augmenté peuvent faire craindre une manière répressive et punitive de faire de l'assurance santé.

Alors qu'aujourd'hui, en France, l'État intervient tous azimuts dans la santé, il n'est peut-être pas inutile de joindre notre voix à celle de tant de nos concitoyens qui attendent de l'État stratège une évolution de son mode opératoire en santé pour qu'il s'empare de ces questions crucales pour nos vies.
Conclusion

La France s'est enorgueillie à juste titre d'avoir le meilleur système de santé au monde. Cela a été permis grâce à une organisation généreuse, consensuelle, solidaire, associant par voie conventionnelle les professionnels de santé, les partenaires sociaux et l'État. Cette belle organisation est aujourd'hui compromise par les difficultés budgétaires, les conflits d'intérêts et l'absence d'une vraie concertation entre les acteurs du fait d'une puissance publique trop pesante. Elle subit également les coups de boutoir des forces du marché concurrentiel, lui-même actionné par le « tsunami » de l'économie numérique. Il y a là de considérables enjeux pour les États, qui nécessitent la mise en œuvre de stratégies à la fois défensives pour contrer les velléités des géants du numérique, mais aussi offensives pour s'inscrire dans cette nouvelle compétition dans laquelle un grand retard a été pris. La France a déjà démontré ses capacités d'innovation technologique, dans l'aéronautique, dans l'électronique, dans les techniques de santé. Mais à son échelle, face à ces grandes puissances du digital, elle ne peut plus faire toute seule et doit faire avec d'autres, en particulier l'Europe.

L'État stratège devrait prendre en compte, non seulement ces réalités et cette évolution, mais aussi la nécessité d'une réappropriation par la population d'un système qui avant tout lui est destiné. Si la santé est affaire de techniques et de pratiques médicales curatives, elle est aussi affaire de comportements préventifs, avec une dimension humaine importante. Chacun et tous sont acteurs de santé publique, dès lors la santé, notre projet d'être ensemble, ne pourrait-elle pas devenir l'une de nos stratégies sociales? C'est aussi ce à quoi devrait s'attacher l'État stratège en vue d'accroître l'efficacité d'une politique de santé appropriée par l'ensemble des acteurs.

Aux objections conservatrices éventuelles, la physicienne Mioara Mugur-Schächter répond (2007) :

> Des tendances sociales irrépressibles sont à l'œuvre, destructrices et construc-tives, et elles convergent avec l'émergence des possibilités techniques d'y insérer – de manière continue, structurée et efficace – des voies d'expression de tous les savoirs, de tous les jugements, et de choix consensuels. D'une manière ou d'une autre ces possibilités se transformeront en réalisations effectives, que les « autorités » le veuillent ou non. Alors autant essayer dès maintenant de naviguer le long de trajectoires délibérées sur le flux des devenirs sociaux. Tâchons d'être les auteurs de notre devenir. Voilà le rêve que l'on peut proposer aux Français, et qui les mobilisera.
Références bibliographiques

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# Chapitre 18

## La contribution de La Poste à la cohésion économique, sociale et territoriale

Claire BORSENBERGER et Denis JORAM

> Le présent chapitre est écrit par deux collaborateurs de La Poste. Il veut être
> une présentation objective des missions de service public assignées à La Poste
> et de la manière dont elles contribuent à la cohésion économique, sociale
> et territoriale, sans parti pris sur le bien-fondé de ces missions, l'évaluation
> de leur adéquation aux besoins des usagers incombant à l'État stratège. Son
> apport est d'expliciter, du point de vue d'une entreprise dont l'actionnaire très
> majoritaire est l'État, les conditions dans lesquelles elles sont actuellement
> exercées et la manière dont elles pourraient être modifiées ou étendues à de
> nouveaux domaines<fnref n="1" />.

## Introduction

La cohésion est une condition sine qua non à la création d'une commu-
nauté, à la formation d'un État. Toutefois, cette cohésion entre des individus
par définition uniques ou des régions différentes ne va pas nécessairement
de soi. L'État doit souvent intervenir pour promouvoir cette cohésion. Les
politiques de cohésion visent généralement à réduire les déséquilibres inhé-
rents aux territoires (sur un plan géographique, démographique, en termes
de ressources naturelles, etc.) qui peuvent conduire à des déséquilibres
d'ordre économique (concentration des activités et donc des richesses dans
certaines zones) et à atténuer les inégalités entre les populations, afin de
permettre un développement harmonieux, équilibré de la nation.

C'est bien pour cela que la cohésion tant économique, que sociale et
territoriale est un pilier de la politique de l'Union européenne (UE). La
recherche de cet objectif de cohésion entre les États membres de l'UE
afin de créer le Marché unique est transversale à toutes les politiques
européennes. En particulier, comme le souligne l'article 16 du traité,
les services d'intérêt économique général jouent un rôle essentiel dans
la promotion de la cohésion sociale et territoriale. Ils contribuent à la

<footnote n="1">1. Note des coordinateurs du volume.</footnote>
promotion de la cohésion du fait de leur caractère d'universalité (cohésion territoriale), d'abordabilité (cohésion sociale) et d'infrastructure essentielle au développement économique.

Parmi eux, les services postaux participent, comme le rappelle le considérant 5 de la directive postale de 2008², à cet objectif de cohésion :

> Dans la mesure où ils constituent un instrument essentiel de communication et d'échange d'informations, les services postaux remplissent un rôle essentiel qui participe aux objectifs de cohésion sociale, économique et territoriale de l'Union. Les réseaux postaux ont une dimension territoriale et sociale importante qui permet l'accès universel à des services locaux essentiels.

De nombreux États à travers le monde ont pris la pleine mesure du potentiel que représente le réseau postal pour répondre aux objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale et ont confié à l'opérateur postal national historique des missions de service public. C'est le cas en France où l'État a confié quatre missions de service public au groupe La Poste : le service universel postal, le transport et la distribution de la presse écrite, l'accessibilité bancaire et la contribution à l'aménagement du territoire via le réseau des points de contact postaux.

Dans une première partie, nous détaillerons le contenu et les caractéristiques de ces missions que l'on peut qualifier d'« historiques » et expliquerons comment elles contribuent à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale au niveau national, en répondant à certaines carences de marché qui, si elles n'étaient pas résolues, seraient sources d'inégalités entre citoyens, entre consommateurs et entre régions.

Mais le monde évolue. Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication bouleversent tout ce qui touche aux interactions (et donc à la cohésion) entre individus et entre territoires. Conscient de l'atout que représente la présence physique de La Poste au sein des territoires et la relation de confiance qui existe entre La Poste et les citoyens, l'État<fnref n="3" /> et les collectivités locales s'appuient sur le groupe pour répondre au mieux à certains besoins de leurs administrés. La Poste elle-même, de sa propre initiative, innove, adapte ses services et son réseau pour satisfaire les besoins de ces clients. Nous présenterons certaines de ces initiatives et les nouveaux partenariats engagés entre La Poste et l'État qui ont un impact sur la cohésion dans toutes ses dimensions, dans une seconde partie, avant de conclure.

<footnote n="2">2. Directive 2008/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 modifiant la directive 97/67/CE en ce qui concerne l'achèvement du marché intérieur des services postaux de la communauté.</footnote>

<footnote n="3">3. Depuis la loi du 10 février 2010, La Poste est une société anonyme placée sous la tutelle du ministre chargé de l'industrie. L'État détient 73,68 % du capital de La Poste et la Caisse des dépôts et consignations, 26,32 %. Les relations entre La Poste et l'État sont contractualisées dans le cadre de contrats d'entreprise pluriannuels.</footnote>
## 1. Les quatre missions de service public « historiques » de La Poste et leur contribution à l'objectif de cohésion économique, sociale et territoriale

Quatre missions de service public, au cœur de l'identité du groupe, ont été confiées à La Poste par l'État : le service universel postal, la contribution par son réseau de points de contact à l'aménagement du territoire, le transport et la distribution de la presse et enfin l'accessibilité bancaire.

Trois d'entre elles sont partiellement financées par une subvention publique. La Poste a ainsi reçu 130 millions d'euros en 2015 pour la mission de transport de la presse (montant qui ne couvre que très partiellement le déficit du compte presse de La Poste évalué à 506 millions d'euros en 2014 par l'ARCEP, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes), 170 millions d'euros *via* un abattement de taxes locales pour la mission d'aménagement du territoire (dont le coût est évalué à 242 millions d'euros pour l'année 2014 par l'ARCEP) et 235 millions d'€ pour la mission d'accessibilité bancaire (montant là encore inférieur au coût de la mission supporté par La Banque postale). Le coût net des obligations de service universel postal est actuellement entièrement supporté par l'opérateur.

Chacune de ces missions contribue à sa manière à l'atteinte des objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale (réduire les déséquilibres entre les territoires, les inégalités entre les populations, favoriser un développement harmonieux, équilibré de la nation).

### 1.1. *Le service universel postal*

#### 1.1.1. Qu'est-ce que le service universel postal ?

Le service universel postal, défini par la directive européenne 97/67/CE, garantit à tout citoyen européen un service postal permanent, de qualité déterminée, en tout point du territoire, à des tarifs abordables. Il implique la distribution au domicile de toute personne et la collecte d'envois postaux jusqu'à 2 kilogrammes, de colis jusqu'à 10 kilogrammes et d'envois recommandés et à valeur déclarée, *a minima* cinq fois par semaine, ainsi qu'un accès aux bureaux de poste et aux boîtes aux lettres, le respect de délais d'acheminement nationaux et transfrontières prédéterminés et des prix abordables orientés sur les coûts.

Les dispositions communautaires ont été transposées en droit national par la loi du 20 mai 2005, complétée par la loi du 9 février 2010. Le décret du 5 janvier 2007 a par ailleurs précisé le périmètre des offres entrant dans le
champ du service universel<fnref n="4" /> et fixé les critères d'accessibilité au réseau de points de contact au titre du service universel<fnref n="5" />.

Le législateur a fait le choix d'un service universel étendu en augmentant la fréquence de collecte et de distribution à six jours par semaine et en étendant les obligations de collecte et de distribution des colis postaux jusqu'à 20 kilogrammes. De plus, le législateur français est allé au-delà de la simple « abordabilité » des services postaux en imposant une obligation de péréquation tarifaire des envois postaux égrenés (vendus à l'unité) émis et distribués en France métropolitaine. En d'autres termes, quelle que soit la destination de votre lettre sur le territoire national (qu'elle parcoure 10 ou 1 000 km), vous payez le même prix malgré un coût très différent supporté par l'opérateur postal.

### 1.1.2. En quoi contribue-t-il aux objectifs de cohésion ?

Le lien entre service universel postal et cohésion économique et sociale est clairement affiché. Comme l'énonce l'article L.1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), « le service universel postal concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire ». Cette affirmation mérite toutefois quelques éclairissements.

Il convient tout d'abord de noter que les services postaux sont un instrument essentiel de communication et d'échanges pour les particuliers mais aussi, et surtout, pour les professionnels. De nombreux secteurs d'activité sont tributaires des services postaux pour leurs échanges avec leurs clients et leurs fournisseurs (factures, publicité) et pour l'acheminement de certaines marchandises qu'ils vendent ou qui entrent dans leur chaîne de production. D'après les chiffres du dernier rapport de l'Observatoire des activités postales (2014), sur les 12,7 milliards d'envois de correspondance distribués en France, plus de 83 % sont émis par des entreprises (à destination des particuliers ou d'autres entreprises). Sur le marché du colis, la grande majorité des colis standards sont également envoyés par des entreprises : en moyenne au niveau européen, 86 % des expéditions sont le fruit d'entreprises selon les données de *Copenhagen Economics* (2013).

En imposant une collecte et une distribution des objets postaux en tout point du territoire, ainsi qu'une présence physique universelle permettant l'accès aux services postaux sur l'ensemble du territoire (pour y déposer et y

<footnote n="4">4. Elle comprend *a minima* les envois (nationaux et transfrontières) de correspondance égrenés avec deux niveaux d'urgence, les envois de correspondance en nombre, les envois recommandés, les journaux et périodiques, les catalogues et autres imprimés, les colis postaux, les valeurs déclarées, un service de réexpédition et les cécogrammes (qui donne accès aux malvoyants aux communications physiques).</footnote>

<footnote n="5">5. L'art. R.1-1 du CPCE prévoit qu'au moins 99 % de la population nationale et au moins 95 % de la population de chaque département soit à moins de 10 km d'un point de contact et que toutes les communes de plus de 10 000 habitants disposent d'au moins un point de contact par tranche de 20 000 habitants.</footnote>
retirer – en cas d’échec de la distribution à domicile – des objets postaux), le service universel postal offre à chaque citoyen et à chaque entreprise la possibilité de s’installer là où il le désire et ainsi de contribuer au développement économique de chaque région. C’est en ce sens un outil de politique régionale, dans la mesure où le caractère universel et ubiquitaire du service postal permet de maintenir un tissu économique local en tout point du territoire.

Ensuite, en garantissant un certain niveau de qualité de service à des tarifs abordables et dans certains cas péréqués, le service universel postal tel que défini par la loi offre à tous, les moyens de communiquer et d’échanger, et notamment aux populations les plus démunies, favorisant ainsi la cohésion sociale et participant à la lutte contre l’exclusion liée à la pauvreté.

En effet, en l’absence de ces obligations de service universel, certaines zones ou certaines populations, trop coûteuses à desservir, ne seraient pas couvertes par un opérateur cherchant à maximiser ses profits<fnref n="6" />. Plus précisément, l’opérateur tarifierait ses prestations à des niveaux tels que certains consommateurs ne seraient plus en mesure de consommer ces services au regard de leurs revenus.

L’obligation de péréquation tarifaire imposée par le législateur français sur les flux égrenés, en contradiction flagrante avec le principe d’orientation des tarifs sur les coûts, répond à des objectifs d’équité et de cohésion sociale et territoriale. En effet, cette tarification uniforme des envois postaux sur l’ensemble du territoire est une forme de redistribution des revenus<fnref n="7" /> des usagers, comme l’ont démontré Boldron et al. (2010⁸).

Ces mesures trouvent une certaine justification dans la théorie égalitiste développée par Tobin (1970) qui laisse entendre que certains biens jugés essentiels car satisfaisant des besoins de base, doivent être mis à la disposition de tous, sans distinction de revenus, de situations ou d'autres considérations. Cet argument est souvent utilisé pour justifier l'universalité de l'offre de soins médicaux ou éducatifs mais peut également s'appliquer aux services postaux de base comme le soulignent Boldron et al. (2010).

<footnote n="6">6. Une autre stratégie de l'opérateur non contraint pour réduire ses coûts pourrait être de sacrifier la qualité de service.</footnote>

<footnote n="7">7. Dans les secteurs des télécommunications ou de l'énergie, cette forme de redistribution des revenus passe par les tarifs sociaux.</footnote>

<footnote n="8">8. Soulignons que ce sont précisément ces conditions sur les prix (abordabilité et péréquation pour certains services) qui font du service universel une réelle contrainte pour l'opérateur qui en a la charge. En effet, quel que soit le niveau de qualité exigé par ailleurs (que ce soit en termes de fréquence de collecte et de distribution, de délais d'acheminement des envois postaux et de présence physique), si l'opérateur peut facturer ses services à un tarif suffisamment élevé pour couvrir ses coûts et réaliser une marge raisonnable, il n'a aucun raison de refuser de fournir un tel service. Ainsi, on n'observerait pas de défaillance de marché du côté de l'offre. Toutefois, il est probable qu'une partie de la population serait exclue de la consommation de ces services au regard de leur contrainte budgétaire. Il est donc nécessaire d'imposer en plus des obligations de qualité, des contraintes sur les prix pour s'assurer que toute la population puisse accéder à ces services, jugés par ailleurs essentiels.</footnote>
Cette forme de redistribution par les prix est également un moyen d'atteindre un *optimum* dit de second rang lorsque les pouvoirs publics ne sont pas en mesure (faute d'informations suffisantes) de mettre en place des transferts monétaires directs (ciblant spécifiquement les émetteurs et les destinataires les plus coûteux à desservir), comme l'ont démontré Broadway et Marchand (1995) ou Cremer et Gahvari (1996).

## 1.2. La contribution à l'aménagement du territoire

### 1.2.1. Les contours de la mission d'aménagement du territoire de La Poste

En complément de ses obligations de service universel, l'article 6 de la loi du 2 juillet 1990 modifiée par celle du 20 mai 2005, précise que La Poste contribue, au moyen de son réseau de points de contact, à l'aménagement et au développement du territoire national.

Au titre de cette mission complémentaire, La Poste est soumise à des règles d'accessibilité plus contraignantes: « Sauf circonstances exceptionnelles, ces règles ne peuvent autoriser que plus de 10 % de la population d'un département se trouve éloignée de plus de 5 km et de plus de 20 minutes de trajet automobile, dans les conditions de circulation du territoire concerné, des plus proches points de contact de La Poste ». La loi postale du 9 février 2010 ajoute que le réseau de La Poste « compte au moins 17 000 points de contact répartis sur le territoire français en tenant compte des spécificités de celui-ci ».

Pour remplir cette mission, La Poste adapte son réseau de points de contact en concluant des partenariats locaux publics ou privés, afin de rechercher la meilleure efficacité économique et sociale. Les partenaires de La Poste sont, d'une part, les communes ou les communautés de communes dans le cadre des agences postales communales ou intercommunales et, d'autre part, les commerçants, les artisans, les débitants de tabac, etc. dans le cadre des relais poste commerçants. Ces partenariats permettent d'améliorer l'accès aux services postaux grâce à la plus grande amplitude de leurs horaires d'ouverture. Leur développement en accord avec les élus locaux est au cœur de la politique d'évolution de la présence postale et participe au développement économique des territoires, en permettant le maintien ou la création de commerces en zone rurale.

### 1.2.2. En quoi contribue-t-elle aux objectifs de cohésion ?

Ces obligations conduisent à surdimensionner le réseau des points de contact postaux par rapport à la taille qu'il aurait dans un objectif purement commercial de maximisation des profits générés au sein de ce réseau. Fin 2014, le réseau des points de contact postaux comptait 17 051 points, dont 9 631 bureaux de poste en propre et 7 420 points partenaires. Plus de
la moitié des points du réseau se situe en « zone rurale », définie comme correspondant aux communes de moins de 2 000 habitants.

Une optimisation purement commerciale du réseau de La Poste abou-
tirait à un réseau d'environ 2 800 points de vente comme le mentionne
le rapport Launay (2015). Le respect de l'obligation d'accessibilité au titre
du service universel nécessite d'implanter 4 800 points supplémentaires
(compte tenu des caractéristiques géographiques et démographiques de la
France, le respect des obligations de service universel nécessite l'implanta-
tion de 7 600 points) et le réseau complémentaire qui permet de contribuer
à l'aménagement du territoire, 9 400 points additionnels.

Le maintien d'un réseau surdimensionné se justifie, comme l'ont montré
plusieurs études, par le fait que cette présence postale génère des exter-
nalités positives, notamment en matière d'attractivité économique mais
également de cohésion sociale.

De façon générale, comme le soulignent Thisse et Wildasin (1992), « il
est souvent bénéfique pour des entreprises ou des individus d'être situés
à proximité immédiate d'établissements publics », comme les lieux d'inter-
connexion de moyens de transport, les écoles, les musées, les hôpitaux, les
administrations publiques, y compris les bureaux de poste. Selon Zigelbauer
et al. (2005), la présence d'établissements publics comme les tribunaux, les
bibliothèques et les bureaux de poste, en attirant de potentiels consom-
mateurs, est source d'activité économique et commerciale. Selon Boldron
et al. (2008), la présence de services publics, et notamment de services pos-
taux, dans les zones rurales attire davantage de services commerciaux. Plus
récemment, Benabdelmouène et Borsenberger (2014) ont montré que la
présence postale avait un impact positif sur l'implantation des entreprises
en zone rurale : la probabilité de trouver un commerce dans une commune
rurale augmente si cette commune dispose d'un point de contact postal.
En ce sens, les services postaux contribuent au développement économique
des territoires.

Par ailleurs, les bureaux de poste sont souvent considérés comme des
lieux entretenant le lien social, notamment en zone rurale, et le lien entre
l'État et ses administrés. Pour Tolbert et al. (2001), ces lieux sont essentiels
à la création d'un réseau social vivant permettant d'améliorer le sens et
l'engagement civique des individus, et même de trouver un travail (en créant
des réseaux informels de recherche d'emplois). Selon l'Observatoire de la
réputation du groupe La Poste, en 2011, 61 % des Français et 66 % des
professionnels ont fréquenté un bureau de poste. En 2013, 68 % des Français,
68 % des entreprises et 83 % des maires interrogés ont déclaré que La Poste
« jouait un rôle important dans la cohésion de la société ».

Plusieurs études ont tenté de valoriser ces externalités en estimant la
somme que les individus seraient prêts à payer pour maintenir ouvert
certains bureaux de poste. Par exemple, NERA, National Economic Research
Associates (2009) a estimé la valeur du réseau des bureaux de poste britan-
niques entre 2,3 et 10,2 milliards de livres sterling par an. Selon Johnson et al.
(2012), il faudrait donner 50 livres par an à chaque Britannique pour qu'ils
acceptent une réduction des horaires d'ouverture des bureaux de poste
de 192 à 112 heures par semaine.

1.3. *Le transport et la distribution de la presse écrite*

1.3.1. En quoi consiste cette mission de service public ?

Le dispositif général des aides publiques à la presse est fort ancien (dans son principe, il remonte à la période révolutionnaire) et est actuellement constitué d'un empilement d'aides diverses et variées, visant à promouvoir la diffusion de la presse et à préserver son pluralisme.

L'aide au transport postal de la presse, inscrite dans la loi du 2 juillet 1990, s'inscrit dans la panoplie des aides dites « indirectes » dont bénéfice le secteur de la presse écrite. Elle se traduit concrètement par des tarifs spécifiques accordés à la presse d'information politique et générale, aux quotidiens à faibles ressources publicitaires et aux publications titulaires d'un agrément de la Commission paritaire des publications et agences de presse<fnref n="9" />. Ces tarifs, inférieurs aux tarifs du service universel, sont censés « favoriser le pluralisme, notamment celui de l'information politique et générale ». Cette mission est encadrée par des accords pluriannuels entre l'État, La Poste et les éditeurs de presse. Les derniers en date, dits « accords Schwartz », couvrent la période 2009-2015.

L'État réfléchit à la mise en place d'un nouveau dispositif d'aide au transport postal de la presse écrite, dans un contexte marqué par des contraintes budgétaires très fortes et par des acteurs économiques – qu'il s'agisse des éditeurs comme de La Poste – devant faire face aux défis du numérique qui se traduisent notamment par une baisse de la diffusion.

Le gouvernement semble s'orienter vers le maintien de l'aide au transport postal de la presse, dans sa forme actuelle, pour la presse d'information politique et générale et pour une nouvelle catégorie de presse, la presse de « la connaissance et du savoir ». Une partie de l'aide bénéficiant jusqu'à présent à la presse de « loisir et divertissement » serait réorientée vers des actions en faveur de la modernisation et de la diffusion numérique de la presse, selon les déclarations de la ministre de la Culture et de la Communication, Mme Fleur Pellerin, devant les commissions des finances et des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale début novembre 2015.

<footnote n="9">9. La CPPAP, associant des représentants de l'État et des éditeurs, est chargée d'émettre un avis, en fonction de divers critères, sur l'opportunité ou non d'accorder à une publication le bénéfice du dispositif des aides publiques à la presse.</footnote>
### 1.3.2. En quoi contribue-t-elle aux objectifs de cohésion ?

La mission de transport et de distribution de la presse écrite participe à la cohésion économique, sociale et territoriale dans la mesure où, comme le service universel postal, elle contribue à donner à tous un accès à l'information, quelle que soit sa localisation sur le territoire national, y compris dans des zones reculées où l'accès à l'information *via* d'autres canaux (Internet, maison de la presse, télévision, etc.) est plus difficile.

Or, l'accès à l'information est essentiel à la cohésion sociale. C'est un moyen d'informer et d'éduquer les populations, de leur transmettre un sentiment d'appartenance à une communauté, d'accumuler du capital humain, d'échanger des idées et de débattre. Tous ces éléments sont sources de productivité et de croissance économique et participent au développement des démocraties.

## 1.4. La mission d'accessibilité bancaire

### 1.4.1. Description

La mission d'accessibilité bancaire confiée à La Poste par la loi du 2 juillet 1990 s'exerce au travers du livret A de la Banque postale. Ce dernier est soumis à des obligations spécifiques, en plus des règles de fonctionnement de droit commun du livret A :

- la Banque postale est tenue d'ouvrir un livret A à toute personne physique, à toute association mentionnée au 5 de l'article 206 du code général des impôts, aux organismes d'habitation à loyer modéré, qui en font la demande, alors que les autres banques peuvent refuser l'ouverture d'un livret A;

- le montant minimal des opérations individuelles de retrait ou de dépôt d'espèces est fixé à 1,50 euros, alors que le droit commun fixe ce seuil à 10 euros;

- la Banque postale est tenue d'autoriser sur le livret A dans les conditions prévues par la réglementation générale, toutes les opérations listées par un arrêté du 4 décembre 2008 du ministère chargé de l'économie, notamment les domiciliations des revenus versés par les organismes publics et les virements et prélèvements de certaines opérations (minima sociaux, impôt sur le revenu, taxes diverses, factures de gaz et d'électricité, bailleurs sociaux, etc.)

### 1.4.2. En quoi contribue-t-elle aux objectifs de cohésion ?

Les spécificités du livret A de la Banque postale en font un support bancaire de dernier recours pour les populations en difficulté qui l'utilisent comme un véritable « porte-monnaie ». La faiblesse des encours d'une majorité des livrets A de la Banque postale témoigne bien de cette réalité. Selon
l'Observatoire de l'épargne réglementée (rapport annuel 2013), fin 2012, sur plus de 19 millions de livrets A détenus par les personnes physiques, plus de 54 % ont un encours inférieur à 150 euros et représentent 0,42 % des encours et près de 47 % des opérations effectuées sur les livrets A.

En permettant à chaque résidant, y compris les plus démunis, de bénéficier aux guichets de La Poste d'une prestation de domiciliation de ses revenus, de retrait d'argent liquide et de moyens de paiement, la Banque postale offre au plus grand nombre un accès à des services bancaires, luttant ainsi contre l'exclusion bancaire et financière dont les conséquences économiques et sociales peuvent être graves.

En effet, le fait de ne pas posséder de compte courant va fortement compliquer le quotidien des personnes concernées et avoir des conséquences à plus long terme. Cela signifie ne pas pouvoir percevoir de revenus sous forme électronique (salaire, pensions de retraite, allocations sociales), ne pas pouvoir déposer son argent en lieu sûr mais également ne pas pouvoir bénéficier des moyens de paiement scripturaux qui lui sont associés. Cela signifie également de pas pouvoir bénéficier de produits comme le crédit ou les produits d'épargne.

Les conséquences strictement économiques du non-accès aux services financiers ont des répercussions sociales dans la mesure où, comme le relève Tasqué (2011), « ceux-ci sont devenus non seulement un préalable à toute inclusion économique mais également une condition de citoyenneté». Dans certains pays, cette absence de compte bancaire peut même empêcher l'accès au logement (l'absence de chéquier peut en effet être perçue négativement par un propriétaire qui en déduira un risque important d'impayé) et à l'emploi<fnref n="10" />.

On retrouve ce lien entre l'exclusion bancaire et l'exclusion sociale dans la définition même de l'exclusion bancaire donnée par le centre Walras: « Une personne se trouve en situation d'exclusion bancaire et financière lorsqu'elle subit un degré d'entrave dans ses pratiques bancaires et financières qui ne lui permet plus de mener une vie sociale normale dans la société qui est la sienne. »

La mission d'accessibilité bancaire confiée à La Poste *via* le livret A de la Banque postale, en luttant contre l'exclusion bancaire et *in fine* contre l'exclusion sociale, sans stigmatiser les populations les plus fragiles (absence de sélection de la clientèle et accueil de la population fragile), participe donc bien aux politiques de cohésion sociale.

Pour remplir sa mission, la Banque postale bénéficie du maillage territorial de La Poste. De ce fait, elle contribue également à la cohésion territoriale, ses produits et services étant accessibles en tout point du territoire, y

<footnote n="10">10. En France, le code monétaire et financier dispose que le paiement des traitements et salaires doit être effectué par chèque, virement ou carte de paiement au-delà d'un montant de 1 500 euros net par mois.</footnote>
compris en zone rurale et dans les quartiers prioritaires où les autres réseaux bancaires sont moins présents.

## 2. Quelques initiatives « citoyennes » de La Poste qui participent aux objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale à l'ère numérique

Les changements induits par le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication ont non seulement profondément modifié les usages, les besoins et les préférences des individus en la matière mais bouleversent également tout ce qui touche aux interactions (et donc à la cohésion) entre individus et territoires.

Internet modifie non seulement la façon de s'informer et d'échanger des informations, mais également d'acquérir des biens physiques (avec le développement du commerce électronique). Les nouvelles formes d'accès à distance aux biens et services semblent atténuer le besoin de proximité physique : la fréquentation et les transactions réalisées dans les bureaux de poste, les agences bancaires ou encore les magasins de détail se réduisent tandis que les services en ligne se développent; les abonnements à la presse en ligne se substituent aux abonnements à la presse papier. En outre, comme le souligne Borsenberger (2014), l'utilisation croissante des canaux numériques, au détriment parfois de la fréquentation des lieux physiques de vente, rend de plus en plus coûteux le maintien d'une infrastructure physique de proximité, qui devient de plus en plus disproportionnée au regard des besoins et des usages actuels.

La dématérialisation des envois de correspondance bouleverse en profondeur le modèle d'affaires du groupe, dont le cœur de métier historique était fondé sur la distribution du courrier. Entre 2006 et 2014, le volume de courrier adressé a diminué de 22%. L'augmentation de l'activité colis, liée au développement du e-commerce, ne compense pas le manque à gagner de l'activité courrier.

Dans ce contexte, le groupe La Poste adapte ses offres, y compris celles relevant de ses missions de service public aux attentes des usagers et à l'évolution des technologies, renforçant ainsi son rôle en matière de cohésion économique, sociale et territoriale. En outre, dans le cadre du contrat d'entreprise signé avec l'État le 1er juillet 2013, couvrant la période 2013-2017, La Poste s'est engagée à étendre ses engagements citoyens en faveur du développement des territoires et des entreprises, des populations les plus fragiles, contribuant ainsi par de nouvelles actions à renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale.

C'est ainsi que le groupe La Poste a pris l'initiative de devenir un acteur stratégique dans des domaines aussi divers que l'économie numérique, l'économie sociale et solidaire, la *silver economy*, la transition énergétique et la logistique de proximité, aux côtés d'acteurs publics et privés, locaux et nationaux. En prenant pied sur ces nouveaux territoires, le groupe entend
répondre aux attentes de ses parties prenantes en poursuivant ses missions essentielles qui gardent toute leur pertinence à l'ère du numérique : faciliter les échanges, participer au maintien de l'unité territoriale, favoriser le développement des territoires, contribuer au lien social, préserver le secret et la sécurité des correspondances.

## 2.1. *Un nouveau réseau*

Face à la baisse de la fréquentation de certains bureaux de poste et à une présence parfois insuffisante dans certaines zones en raison des évolutions démographiques, La Poste réorganise son réseau pour répondre au mieux aux attentes de ses clients (en termes de localisation, d'horaires d'ouverture, d'accessibilité à l'offre – notamment *via* le développement du canal numérique au sein des points de contact).

Dans le cadre du contrat de présence territoriale 2014-2016 signé le 16 janvier 2014 par La Poste, l'État et l'Association des maires de France, de nouveaux points de contact de proximité, au format innovant, sont développés, y compris dans les zones urbaines sensibles et les quartiers prioritaires.

Dans les zones rurales et périurbaines, les mutualisations sont renforcées en s'appuyant sur des partenariats novateurs, sur un schéma « gagnant-gagnant », avec des commerçants, mais également des administrations et d'autres services publics.

Un exemple : les maisons de services au public. Dans le rapport du député du Lot, Jean Launay précité, figure l'idée de transformer des bureaux de poste ruraux en véritables lieux d'accueil, d'information et d'orientation à destination des usagers des services publics et de développer ainsi de nouvelles synergies avec d'autres administrations ou services publics (tels que EDF, la CAF, Pôle emploi, etc.). Ces maisons de services au public seraient des lieux où l'on pourrait à la fois aller chercher son courrier et être accompagné dans la gestion de ses dossiers administratifs, grâce aux agents et aux équipements dédiés.

La Poste s'est donc engagée auprès de l'État pour aider ce dernier à atteindre (plus rapidement que prévu) l'objectif qu'il s'est fixé de créer 1 000 maisons de services au public dans les prochaines années. Cent maisons de services au public hébergées dans des bureaux de poste devraient ouvrir d'ici fin 2015¹¹ et 400 supplémentaires d'ici décembre 2016.

En ouvrant son réseau de bureaux de poste aux opérateurs et aux collectivités publiques souhaitant y proposer leurs propres services, le groupe La Poste mutualise les services au public et lutte contre les inégalités d'accès des services au public. Pour les opérateurs et collectivités publiques,

<footnote n="11">11. Les premières inaugurations ont eu lieu en octobre 2015 dans les départements du Lot, de l'Ardèche, du Lot-et-Garonne et de l'Ille-et-Vilaine.</footnote>
l'intérêt de ces maisons se trouve dans la mise en commun de moyens matériels et humains, optimisant ainsi la qualité des services rendus. Les guichetiers de ces bureaux de poste bénéficieront d'une formation auprès des opérateurs partenaires pour être en mesure de répondre parfaitement aux besoins de la population.

La Poste a également pris le parti d'aller plus loin dans sa mission et a décidé de mettre à disposition des usagers des équipements connectés dans ses bureaux de poste. Une initiative qui devrait contribuer à réduire la fracture numérique et à faire des bureaux de poste des lieux de passage et d'information dans les zones fragiles.

## 2.2. De nouveaux services en matière de communications et de proximité

Face aux mutations sociétales relatives à l'usage du courrier et au développement des échanges électroniques de toute nature, La Poste a déjà lancé de nombreux produits et services accessibles en ligne. À titre d'exemple, La Poste a créé la lettre en ligne pour faciliter les échanges et les communications; pour promouvoir le développement du e-commerce, source de croissance de l'activité colis, elle a développé une gamme d'envois de petites marchandises, une offre d'expédition et de retour des colis en boîte aux lettres.

Au-delà de sa propre transformation numérique, La Poste se pose en acteur légitime de la transformation numérique de la société. S'appuyant sur ses atouts, son ambition est de devenir un opérateur universel des échanges physiques et numériques, au service de tous, un tiers de confiance qui crée du lien, simplifie et sécurise la vie quotidienne des particuliers et des entreprises dans le monde physique et numérique.

L'action de La Poste dans le domaine numérique s'organise autour des concepts :

- de l'identité numérique, qui regroupe les éléments qui me définissent en tant qu'individu numérique;

- la gestion des données personnelles, notamment les documents qui sont collectés (automatiquement ou manuellement) dans mon coffre-fort numérique et les données issues de mes objets connectés;

- le flux d'informations, qui agrège les éléments importants de ma vie numérique issus du coffre-fort numérique Digiposte et de mes objets connectés, et en option d'applications tierces.

Cette plate-forme appelée « Loggin La Poste » a pour objectif de redonner aux utilisateurs (patients, étudiants, salariés, citoyens...) le contrôle sur la divulgation et l'utilisation qui est faite de leurs données et de gérer à distance
leur vie personnelle et administrative, en toute sécurité grâce à l'identité numérique de La Poste (service gratuit d'identification<fnref n="12" />).

La Poste se développe également sur les marchés de l'e-administration (dans le cadre de la politique de modernisation de l'action publique) en portant une grande attention à la protection des données personnelles. En effet, sur tous ces marchés émergents, dont les potentiels de développement sont fondés sur la confiance des usagers et l'exploitation des données personnelles (deux facteurs qui peuvent s'avérer antinomiques), la question de la protection de la vie privée des individus est cruciale. Elle participe ainsi pleinement à la mise en œuvre de la nouvelle stratégie « d'État plate-forme » (stratégie qui repose sur l'échange de données entre les administrations afin de fournir à l'usager de nouveaux services numériques et lui éviter de remettre la même pièce justificative à différents organismes publics). Le groupe a en effet été retenu par l'État (avec deux autres organismes) pour fournir des identités numériques dans le cadre de France Connect, le système d'authentification unique pour accéder à tous les services publics en ligne qui sera lancé en 2016.

Dans cet environnement de plus en plus numérique, le groupe reste convaincu de l'importance de la dimension physique dans les relations entre les individus. Il développe donc, en parallèle, de nouveaux services à domicile, en s'appuyant sur l'un de ses actifs, le réseau des facteurs, répondant ainsi aux besoins de proximité suscités par les mutations démographiques et sociétales (vieillissement de la population, étalement urbain, enjeux environnementaux, modernisation de l'action publique). Équipés d'un smartphone, les facteurs peuvent désormais recueillir des informations, dialoguer, récupérer des fichiers, prendre des photos, etc. S'appuyant sur ce vaste réseau de facteurs connectés qui sillonnent le territoire national six jours sur sept, sept nouveaux « services facteurs » sont proposés: la remise et la collecte « commentées » (c'est-à-dire accompagnées d'explications fournies par le facteur) d'objets (comme les détecteurs de fumée), de documents, de dons, de cadeaux, d'échantillons, etc.; la collecte d'informations par les facteurs pour le compte de tiers (enquête de satisfaction, enrichissement des bases de données, identification des personnes fragiles, études de marché, etc.); l'établissement d'un diagnostic ou le relevé de constatations (relevage de compteurs, vérification d'identité, pré-constat de sinistre, pré-diagnostic énergétique des logements<fnref n="13" />, etc.); le portage de proximité (courses alimentaires, médicaments, biens culturels, pressing, etc.); l'installation et la mise en main d'équipements (comme par exemple

<footnote n="12">12. Ce service permet à chaque Français de certifier de son identité en ligne après que celle-ci ait été vérifiée par le passage du facteur au domicile.</footnote>

<footnote n="13">13. Un exemple de l'engagement du groupe pour favoriser la transition énergétique est la signature, par le conseil général de Vendée et le groupe La Poste, d'un partenariat de recherche et développement pour accompagner la transition énergétique du grand public en informant et en sensibilisant les particuliers propriétaires pour la rénovation énergétique de leurs logements.</footnote>
les décodeurs TNT); la collecte et le recyclage (de papiers, cartons, capsules de café usagées, etc.); un service de vigie des personnes et des biens.

Le groupe s'investit également sur le marché de la santé, ensemble de moyens permettant d'améliorer l'accès aux soins, la qualité des prises en charge et l'autonomie des patients. Grâce à Docapost, filiale du groupe, La Poste est le premier hébergeur de données de santé en France avec plus de 39 millions de dossiers créés et gérés pour le compte de l'ordre des pharmaciens<fnref n="14" />.

Plus globalement, le groupe s'engage dans ce que l'on appelle la *silver economy*, l'économie des séniors confrontés à des problèmes de dépendance ou de perte d'autonomie. À titre d'exemple, La Poste a signé en 2013 le contrat relatif au développement de la *silver economy* déployé conjointement par le ministère du Redressement productif et le secrétariat d'État aux personnes âgées. Dans ce cadre, le groupe La Poste a développé une offre spécifique de produits et services à destination des séniors<fnref n="15" />.

## 2.3. La lutte contre l'exclusion bancaire renforcée et une contribution accrue au développement économique des territoires

La Banque postale renforce également son action de lutte contre l'exclusion bancaire et sociale. Dans le cadre du contrat d'entreprise, elle s'est engagée à mettre en œuvre des actions d'information et de sensibilisation des personnes en situation de fragilité financière en leur proposant les produits et services les plus adaptés, notamment en termes d'accès à des moyens de paiement modernes et peu coûteux. En particulier, l'offre d'une gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque et le recours à l'usage des opérations dématérialisées feront l'objet de promotion par la Banque postale, notamment auprès des détenteurs d'un livret A, si leur situation le justifie. Elle facilite également l'accession sociale à la propriété en proposant

<footnote n="14">14. Concrètement, ce dossier recense pour chaque patient qui l'accepte, tous les médicaments qui lui ont été prescrits au cours des quatre derniers mois. Il donne également une vue d'ensemble des traitements d'un patient aux professionnels de santé. Autour du dossier, La Poste développe de nouveaux services clés en matière de santé publique pour diffuser des alertes sanitaires, retirer des lots de médicaments de la vente ou encore assurer une veille sanitaire.</footnote>

<footnote n="15">15. On peut notamment citer Portéo, un service de portage à domicile de biens culturels et de médicaments par les facteurs ; Cohésio, un service de visites ponctuelles ou récurrentes des facteurs chez les personnes fragiles ou isolées ; Relevéo, un service de relevé d'index de consommation ; le réseau Onéla en partenariat avec le groupe Colisée, quatrième acteur français des maisons de retraite, véritable conciergerie disponible sur abonnement qui intègre notamment l'offre Cohésio ; ou encore la tablette Ardoiz qui propose tous les services d'une tablette classique et un ensemble d'applications préinstallées et sélectionnées par La Poste, dont notamment un service permettant de rester en contact avec ses proches.</footnote>
des prêts adaptés aux moyens des personnes modestes. La Banque postale s'engage aussi en matière de prévention et de lutte contre le surendettement, notamment *via* la promotion du microcrédit. Ces points s'inscrivent en particulier dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté présenté par le gouvernement le 21 janvier 2013.

La Banque postale contribue par ailleurs encore davantage au développement des territoires en étant présente depuis 2013 sur le marché du financement des collectivités locales et des hôpitaux. La Banque postale et la Caisse des dépôts ont créé le 27 mars 2013 la Banque postale collectivités locales, détenue à 65 % par la Banque postale et à 35 % par la Caisse des dépôts. Cette filiale assure des prestations de services en lien avec la commercialisation des crédits.

Deux ans après le lancement de son offre de financement au secteur public local, la Banque postale est devenue un prêteur de référence sur ce marché concurrentiel, avec près de 6 milliards d'euros octroyés en 2014. Sa gamme complète de financement – lignes de trésorerie, prêts relais, prêts moyen/long terme – s'adresse aujourd'hui à l'ensemble des acteurs publics locaux<fnref n="16" />.

La Banque postale soutient également activement le développement des territoires en finançant les projets d'entreprises de toute taille (TPE, PME, grandes entreprises) dans des secteurs très diversifiés (industrie, transport, commerce de gros ou de détail, construction, viticulture, services, etc.) *via* des offres de prêts classiques et en s'associant avec des acteurs comme Bpifrance<fnref n="17" />, Oséo, etc.

Enfin, soulignons que, du fait d'une communauté de valeurs (telles que l'engagement, la solidarité, l'innovation sociale, la lutte contre les exclusions), la Banque postale est un partenaire historique du monde associatif et des acteurs de l'économie sociale et solidaire<fnref n="18" /> qui par le dynamisme de leurs actions participent à l'attractivité des territoires, tout en étant créateur d'activité et d'emplois.

La Banque postale compte aujourd'hui parmi ces clients 423 000 entreprises, professionnels, acteurs de l'économie sociale et du secteur public local, de toute taille, ainsi qu'une association sur trois, deux mutuelles sur trois, deux bailleurs sociaux sur trois.

<footnote n="16">16. Près de la moitié des communes qu'elle accompagne sont des villes de moins de 5 000 habitants.</footnote>

<footnote n="17">17. La Banque postale a signé le 18 février 2015 une convention de partenariat avec Bpifrance dont l'objectif est de permettre aux PME et TPE d'accéder à une offre complète et adaptée à leurs besoins. Dans le cadre de ce partenariat, la Banque postale pourra solliciter Bpifrance pour cofinancer les projets d'investissements, d'innovation ou d'exportation de ses clients-entreprises. Cette convention permet aussi à la Banque postale de bénéficier de la garantie de Bpifrance pour faciliter les crédits aux TPE comme aux PME, pour des prêts allant désormais jusqu'à 200 000 € contre 100 000 € auparavant.</footnote>

<footnote n="18">18. La Banque postale est partenaire de l'Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS) non lucratifs depuis 2012.</footnote>
## 2.4. *Un engagement sociétal en matière de développement durable*

La Poste s'engage depuis dix ans pour réduire son empreinte environnementale sur plusieurs fronts : l'immobilier, le transport, la distribution, la gestion de l'énergie et des matières premières. L'enjeu pour le groupe est double : réussir sa propre transition énergétique puis, grâce aux savoir-faire acquis, se positionner comme un acteur apportant des solutions nouvelles pour accompagner la transition énergétique des entreprises, des collectivités et des particuliers.

L'engagement du groupe en la matière se concrétise par l'accompagnement des collectivités à différents égards : la sensibilisation des citoyens à la rénovation énergétique de leur logement et aux bons gestes de tri, le ciblage des populations prioritaires à accompagner sur les questions d'énergie et de dépendance, la recherche de solutions sur la logistique urbaine durable, l'éco-mobilité des citoyens et des salariés, l'efficacité énergétique et, enfin, l'économie circulaire<fnref n="19" />.

En matière de logistique urbaine, le groupe se veut également un interlocuteur privilégié des collectivités locales, grâce à sa connaissance fine du terrain et des modèles économiques des services de distribution. La Poste mène ainsi plusieurs expérimentations dans plusieurs agglomérations (notamment lyonnaises, lilloises) pour aider les pouvoirs publics à réduire la congestion urbaine, la pollution atmosphérique et sonore, tout en maintenant les commerces de proximité en centre-ville et un haut niveau de qualité de services rendus aux résidents.

Le groupe se mobilise également auprès des particuliers et des entreprises. Par exemple, pour accompagner les particuliers dans cette transition énergétique, la Banque postale propose une large gamme de solutions de financement de la rénovation énergétique des bâtiments et de la mobilité durable. La filiale immobilière du groupe, Poste Immo, forte de son expérience en matière de rénovation de bâtiments propose désormais des présentations d'assistance à maîtrise d'ouvrage et d'expertise de parc immobilier aux entreprises. En matière de transport durable, s'appuyant sur l'expertise de ses filiales Greenovia et Mobigreen, le groupe propose des conseils en mobilité éco-responsable, des formations à l'éco-conduite, met en place des systèmes d'autopartage, une offre de location de vélos électriques et participe à l'élaboration des plans de déplacements entreprise (PDE), etc. Pour favoriser l'économie circulaire, qui vise à réemployer ou recycler les produits consommés et à privilégier des circuits courts, La Poste propose depuis 2012

<footnote n="19">19. À titre d'exemples, on peut citer les partenariats signés par les régions Poitou-Charentes et Pays de la Loire. Dans le premier cas, les facteurs sont allés à la rencontre des habitants pour les informer des aides publiques à leur disposition pour rénover leur habitat ; dans le second cas, des postiers sont formés pour réaliser eux-mêmes un pré-diagnostic (effectué hors des tournées classiques) pour évaluer la performance énergétique des habitats.</footnote>
un service de collecte de papiers de bureau par les facteurs (offres Recy'go et Recy'go Primo pour les petites entreprises) qui sont ensuite triés et recyclés par des partenaires de l'économie sociale et solidaire, puis revendus à des papetiers situés sur le territoire<fnref n="20" />.

## Conclusion

Fort de ses valeurs qui font partie de son histoire et qui guident son action (l'ouverture, la considération, l'équité, l'accessibilité, la proximité et le sens du service), le groupe La Poste entretient depuis toujours une relation de confiance quotidienne avec les Français qui en fait un acteur privilégié pour répondre aux objectifs de cohésion de la puissance publique.

Les quatre missions de service public historiques confiées par l'État à La Poste y contribuent pleinement en permettant un accès universel non seulement aux services postaux et bancaires mais également à l'information (véhiculée par la presse écrite). Par sa présence, La Poste contribue au dynamisme et au développement économique des territoires. Certaines caractéristiques de ses offres en font de véritables outils de redistribution des richesses.

Pour faire face aux mutations de la société (sur le plan technologique, démographique, environnemental, etc.) qui se traduisent notamment par une baisse des volumes de courrier (cœur de métier historique du groupe) qui affecte la rentabilité du groupe et met à mal le financement du service universel postal, par une baisse de la fréquentation des bureaux de poste qui renchérit le coût de cette infrastructure physique dimensionnée pour répondre à des missions de service public et questionne le besoin de proximité physique à l'ère numérique, La Poste adapte ses services.

*In fine*, les nouveaux services proposés par La Poste ne font que renforcer le rôle qu'elle joue dans le maintien, voire la promotion, de la cohésion tant économique que sociale sur l'ensemble du territoire national.

Elle participe également pleinement à la transformation numérique de la société, au côté de l'État stratège qui cherche à mettre en place un écosystème favorable au développement des initiatives privées des acteurs de l'économie numérique.

À terme, si le marché s'avérait défaillant et ne garantissait pas à tous l'accès aux nouvelles opportunités qui apparaissent avec le développement de l'économie numérique, si certains territoires ou citoyens restaient en marge de cette révolution, menaçant la cohésion sociale et territoriale, l'État pourrait être amené à définir de nouvelles missions de service public, en phase avec les spécificités de cette nouvelle économie, et éventuellement s'appuyer sur les atouts de La Poste pour répondre à ces défaillances. Mais

<footnote n="20">20. Cette boucle vertueuse a permis de collecter 16 000 tonnes de papier auprès de 2 600 clients en 2014.</footnote>
il est encore trop tôt pour savoir si une telle intervention de l'État est nécessaire.

Réguler prématurément et instaurer des missions de service public alors que le marché pourrait pourvoir de lui-même aux besoins des utilisateurs pourraient s'avérer contre-productif, en créant des barrières à l'entrée, en réduisant les incitations à innover et en mobilisant des fonds publics limités.

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Chapitre 19

État stratège et transition énergétique
Vers une démocratie énergétique ?

Gérard MAGNIN*

La politique énergétique de notre pays est interrogée par une série de faits : réduction rapide des coûts des énergies renouvelables lesquelles occupent désormais le premier rang dans les capacités additionnelles de production électrique dans le monde ; tendance baissière des consommations énergétiques en Europe ; entrée en scène des géants du numérique comme des start-up dans la sphère énergétique ; apparition de solutions de stockage de l'électricité visant un marché de masse avec des perspectives de réduction de coûts très significatives ; premier mouvement de désinvestissement dans le charbon et début de réorientation des investissements vers les renouvelables ; nucléaire à la peine et à coûts croissants ; chute marquée et durable des prix du pétrole ; renforcement de la contrainte climat après le succès politique de la COP 21 en décembre dernier. Un des résultats sera, à n'en pas douter, une accélération de la croissance des énergies renouvelables dans le monde. Celles-ci constituent en effet, avec l'efficacité énergétique, la réponse de masse principale sinon unique au changement climatique parce qu'elles sont à disposition de l'immense majorité des pays du monde et à même d'être activées rapidement. Nous sommes entrés dans une période très différente de celle des décennies précédentes. C'est dans ce contexte qu'a été votée à l'été 2015 la loi relative à la transition énergétique et pour la croissance verte (LTECV).

La politique énergétique d'un pays n'est jamais purement énergétique. Elle reflète ce qu'est ce pays : son histoire, sa vision du futur, son ambition pour lui-même et dans le monde, sa politique de défense, sa politique industrielle, son degré de sensibilité aux changements technologiques et sociétaux, sa culture publique, ses modes de gouvernance, parmi lesquels le niveau de confiance qu'il accorde ou non aux échelons décentralisés, aux acteurs de l'économie ainsi qu'aux citoyens.

*Power* désigne en anglais, à la fois la puissance, le pouvoir et l'électricité. Comment un État stratège façonné par des choix centralisés peut-il renforcer le nécessaire *empowerment* – la capacité d'agir – de la société qui

<footnote>* L'auteur s'exprime à titre personnel dans cet article finalisé en janvier 2016.</footnote>
est une condition essentielle à l'entrée enthousiaste de notre pays dans le paradigme énergétique du XXIᵉ siècle tel qu'il se dessine aujourd'hui ?

Nous avons choisi de tenter de répondre à la question posée en procédant ainsi :

- dans un premier temps, examiner ce que dit à ce sujet la LTECV;

- ensuite, nous interroger sur la pertinence des orientations contenues dans cette loi, au regard de ce qui se passe dans le monde, en Europe et sur les territoires;

- enfin se demander à quelles conditions et dans quelle mesure, notre État, eu égard à sa nature et à son histoire, est en mesure de s'engager dans une logique d'empowerment de la société.

Dans cet article, nous ferons beaucoup référence à l'électricité qui pourtant ne représente que 20% environ des consommations finales d'énergie. La raison est la suivante : c'est la politique électrique qui, dans les faits, surdétermine l'organisation énergétique d'un pays.

# 1. La loi relative à la transition énergétique et la croissance verte, une étape dans notre histoire énergétique

Cette partie n'a pas prétention à s'intéresser à l'ensemble de la loi. Elle se concentre sur le trépied formé par la maîtrise de la demande, les énergies renouvelables et les acteurs du monde énergétique, en particulier les nouveaux acteurs. Pourquoi ? Parce que les actions relatives à la maîtrise de la demande comme celle relatives aux énergies renouvelables font généralement appel à des technologies de petite et moyenne taille, appropriables par des professions et des acteurs très divers et dispersés, appartenant souvent à des domaines extérieurs à la sphère traditionnelle des entreprises énergétiques.

## 1.1. *Les objectifs visés*

La loi énonce dans son article premier une série d'objectifs démontrant une nette volonté de réorientation.

Si la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 figurait déjà dans les lois Grenelle (2009 et 2010), un objectif intermédiaire de 40 % entre 1990 et 2030 est à présent affiché, conforme aux objectifs européens et (presque) en ligne avec les engagements de la COP 21.

Du côté de la demande, un objectif de « réduction de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à 2012, avec un objectif intermédiaire de 20 % en 2030 », a été retenu, la « diminution de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles visée étant de 30 % en 2030 ». Nous ne sommes plus dans une perspective d'atténuation du rythme de croissance des consommations énergétiques ni même dans une stagnation. La loi vise désormais une trajectoire de décroissance significative des
consommations, laquelle ne peut s'appuyer que sur des efforts d'efficacité et de sobriété de toutes les formes d'énergie. Cela est particulièrement le cas dans le secteur résidentiel tertiaire puisqu'il s'agira de « disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes "bâtiment basse consommation" ou assimilées, à l'horizon 2050 ».

Les inflexions visées sont également importantes du côté de l'offre. Le choix a été fait de ne plus mettre nos œufs dans le même panier. La forte part du nucléaire dans notre mix énergétique, sans équivalent dans le monde, considérée fréquemment comme une garantie de robustesse, peut en effet se révéler source de fragilité dans un monde incertain et changeant. La loi acte « la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025 ». Concomitamment, il s'agit de « porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030 » dont « 40 % de la production d'électricité ». « Les départements d'outheadervront viser l'autonomie énergétique à l'horizon 2030 avec, comme objectif intermédiaire, 50 % d'énergies renouvelables à l'horizon 2020. »

En termes d'objectifs stratégiques, la loi semble donc être au rendez-vous. C'est même la première fois qu'une loi embrasse la quasi-totalité du champ énergétique et réunit dans un même corpus des éléments qui, lorsqu'ils existaient, figuraient antérieurement dans des textes adoptés successive-ment. Ce qui est en jeu dès à présent, c'est de passer progressivement d'un paradigme dominant à un autre, c'est-à-dire mettre en œuvre une transition énergétique.

## 1.2. Une approche nouvelle

L'article 1 de la LTECV ne se limite pas à des objectifs quantifiés. Il contient un paragraphe qui adresse la méthode : « Pour concourir à la réalisation de ces objectifs, l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les entreprises, les associations et les citoyens associent leurs efforts pour développer des territoires à énergie positive. » S'ensuit une définition dudit « territoire à énergie positive ». Il « est un territoire qui s'engage dans une démarche permettant d'atteindre l'équilibre entre la consommation et la production d'énergie à l'échelle locale en réduisant autant que possible les besoins énergétiques et dans le respect des équilibres des systèmes énergétiques nationaux ». « [Il] doit favoriser l'efficacité énergétique, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la diminution de la consommation des énergies fossiles et viser le déploiement d'énergies renouvelables dans son approvisionnement. »

Du chemin a été parcouru depuis que l'auteur, il y a moins de dix ans avait rencontré les pires difficultés à faire admettre la pertinence du niveau local et régional dans la politique énergétique, lors de travaux sur « les perspectives énergétiques de la France à l'horizon 2020-2050 » (Syrota,
2007), conduits dans le cadre du Comité d'analyse stratégique (devenu depuis France Stratégie).

Nous vivons en un temps où les politiques publiques ne trouveront leur légitimité et donc leur efficacité que si elles sont partagées, au travers d'invitations à « faire ensemble » chaque fois que cela est possible. C'est pourquoi il y a une réelle pertinence à relier l'action dans de domaine de l'énergie à d'autres préoccupations territoriales, qu'elles se nomment : développement local, identité territoriale, emploi réparti, lien social ou encore mobilisation de l'épargne locale aux fins de projets locaux.

Il serait illusoire de penser que la totalité de la réponse aux défis énergétiques se trouverait entre les mains de « territoires à énergie positive ». Mais il serait vain de penser que la réponse échappera à une réappropriation par la société de la question énergétique, tant celle-ci est consubstantielle à la vie quotidienne individuelle comme à la vie de l'humanité sur la planète. En se responsabilisant sur sa consommation et sur la production de l'énergie dont on a besoin, au niveau individuel, familial, territorial, entrepreneurial, on contribue à l'amélioration de ses propres conditions de vie dès aujourd'hui. On voit le bout de ses actes. On prend part ainsi, même très modestement, au mouvement global de résolution de problèmes planétaires, qu'il s'agisse du changement climatique, des tensions géopolitiques, de l'accès de tous à l'énergie et de la réduction des inégalités dans le monde. La recherche d'une plus grande autonomie énergétique à tous niveaux et en tous domaines, loin de constituer un repli sur soi, est une marque de responsabilité sociétale. Au niveau territorial, cela fait sens – très au-delà de la seule dimension énergétique – de réunir des acteurs de tous secteurs, publics, privés et copératifs, autour de tels projets qui transcendent généralement les postures nationales. Il n'y a qu'à voir l'engouement des élus ruraux, majoritairement de l'opposition au moment où sont écrites ces lignes et dont les partis d'appartenance se sont opposés à la LTECV, se porter candidats aux appels à projets lancés par le ministère ou les régions relatifs aux « territoires à énergie positive ».

C'est pourquoi il faut relever l'importance donnée par la loi à la volonté de « donner aux citoyens, aux entreprises, aux territoires et à l'État le pouvoir d'agir ensemble » qui en constitue l'un des huit titres et le fait d'y trouver un chapitre entier (le chapitre 3) intitulé : « La transition énergétique dans les territoires ». Qu'y trouve-t-on ?
## 1.3. Les collectivités territoriales engagées dans la mise en œuvre de la loi

### 1.3.1. La région

Selon la loi MAPTAM<fnref n="1" />, adoptée en 2014, « la région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives au climat, à la qualité de l'air et à l'énergie » (parmi 8 domaines).

La loi NOTRE<fnref n="2" />, adoptée en 2015, confie à la région « le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) », lequel « fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière [...] de maîtrise et de valorisation de l'énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l'air ». Pour sa partie énergie, ce schéma sera le prolongement des schémas régionaux climat-air-énergie (SRCAE) qui définissent les objectifs en matière d'efficacité énergétique et de production d'énergies renouvelables, ainsi que les instruments à mettre en œuvre pour les atteindre. À la différence du passé, ce schéma sera *prescriptif*. Cela signifie notamment que les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU), les plans de déplacement urbains (PDU) et plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) des communes et intercommunalités devront non seulement « prendre en compte les objectifs » du schéma régional mais également « être compatibles » avec les règles qui y seront édictées.

C'est donc dans cette logique que la LTECV dispose que « la région constitue l'échelon pertinent pour coordonner les études, diffuser l'information et promouvoir les actions en matière d'efficacité énergétique ». Pour ce faire, elle devra élaborer « un programme régional pour l'efficacité énergétique » qui comprendra « un volet dédié au financement des opérations de rénovation énergétique ». Un point sur la méthode: l'élaboration de celui-ci associera « l'ensemble des acteurs concernés, notamment les professionnels du secteur du bâtiment, les établissements de crédit et les associations représentant ou accompagnant les propriétaires et les locataires ».

On voit se dessiner un univers cohérent dans lequel la région, en charge du développement économique, de la formation et de l'aménagement du territoire, peut pleinement jouer son rôle dans l'accompagnement des

<footnote n="1">1. Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000028526298&categorieLien=id).</footnote>

<footnote n="2">2. Nouvelle organisation territoriale de la République (http://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do?idDocument=JORFDOLE000029101338&type=general&legislature=14).</footnote>
acteurs aux changements que la transition énergétique rend nécessaire, en particulier les petites et moyennes entités.

### 1.3.2. Les intercommunalités

Au niveau local, et en fait intercommunal, la LTECV prolonge et renforce des dispositions déjà présentes dans les lois Grenelle : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et la métropole de Lyon « adoptent un plan climat-air-énergie territorial » (PCAET) ». Il contient « les objectifs stratégiques et opérationnels » et « le programme d'actions à réaliser » lequel comprend : l'efficacité énergétique, la production d'énergie renouvelable et la valorisation du potentiel de récupération, le stockage et l'optimisation de la distribution d'énergie, les réseaux de distribution d'électricité, de gaz et de chaleur, les territoires à énergie positive, les émissions de gaz à effet de serre et les impacts du changement climatique. Une fois adopté leur PCAET, les intercommunalités deviennent, « les coordinateurs de la transition énergétique [...] sur leur territoire ».

S'ensuivent une série d'autres mesures qu'il serait trop long de dévopper. Elles concernent les agences locales de l'énergie et du climat, la ressource en biomasse, l'économie circulaire, la gestion des déchets, ainsi que des dispositions expérimentales relatives à l'optimisation locale de la gestion des flux d'électricité, au déploiement de réseaux électriques intelligents ou à des dispositifs de gestion optimisée de stockage et de transformation des énergies.

Un net mouvement en direction des collectivités territoriales se dessine. Il n'est pas nouveau mais s'accélère et change progressivement de nature. Au moment de l'élaboration des lois Grenelle, il s'agissait de mettre en œuvre la politique qui nous permettrait d'atteindre les objectifs énergie-climat de l'Union européenne, connus sous les « 3 fois 20³ ». À cette époque, plus de 300 collectivités avaient déjà, de façon volontaire, réalisé un plan énergie-climat sur leur territoire et plus d'une centaine s'engageaient, au niveau européen, dans la convention des maires<fnref n="4" />. L'administration a vite compris que l'action de l'État seul ne suffirait pas et l'opportunité qui s'offrait. D'où les SRCAE au niveau régional, dont la sommation devait s'approcher des objectifs nationaux, et les PCET pour les autres niveaux. Ce fut un premier exercice significatif, de nature descendante, lequel aura permis de faire entrer la question énergétique dans la délibération territoriale.

<footnote n="3">3. À savoir à l'horizon 2020 : réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %, améliorer l'efficacité énergétique de 20 % et porter à 20 % (en fait 23 % pour la France) la part des énergies renouvelables dans notre consommation finale.</footnote>

<footnote n="4">4. http://www.conventiondesmaires.eu/index_fr.html.</footnote>