# Communs, intérêt général et action publique : enjeux pour l'État en Afrique subsaharienne

Stéphanie Leyronas, Benjamin Coriat, Mamoudou Gazibo

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Stéphanie Leyronas, Benjamin Coriat, Mamoudou Gazibo. Communs, intérêt général et action publique: enjeux pour l'État en Afrique subsaharienne. Stéphanie Leyronas; Benjamin Coriat; Kako Nubukpo. L'Afrique en communs. Tensions, mutations, perspectives, Agence Française de Développement; Groupe de la Banque Mondiale, pp.177-204, 2023, L'Afrique en développement, 978-2-37902-021-6. hal-05429038

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Chapitre 6

Communs, intérêt général et action
publique : enjeux pour l'État
en Afrique subsaharienne

Benjamin Coriat, Mamoudou Gazibo, Stéphanie Leyronas

Introduction

Dans son rapport sur le développement dans le monde Governance and the Law,
la Banque mondiale (2017) souligne le rôle fondamental des institutions et de
la gouvernance, et plus largement de la trajectoire historique des États et de
leurs relations avec la société. Les précédents chapitres de l'ouvrage ont mis en
évidence une grande diversité de communs africains, qui se déployent dans des
domaines variés (gestion des ressources naturelles, habitat, services d'intérêt
général, gestion de ressources informationnelles). L'objectif de ce chapitre est
ainsi d'interroger la contribution des communs à l'action publique en Afrique
subsaharienne.

Émettre l'hypothèse que les communs en Afrique peuvent constituer des
acteurs durables dans la formulation des problèmes d'action collective et la mise
en œuvre de solutions locales implique nécessairement de s'interroger sur l'État
et les contextes institutionnels dans lesquels l'action des communs est envisagée.
En effet, que l'on s'intéresse aux communs de la terre et des ressources naturelles
(chapitre 2), aux communs urbains (chapitre 4) ou numériques (chapitre 5), ce
sont souvent les enjeux de la délivrance « palliative » (Olivier de Sardan 2021)
ou « supplétive » (Holder 2021), d'oppositions à l'État et de collaboration avec
lui qui sont au cœur du débat. La place des communs dans l'action publique
est donc influencée par la nature de l'État qui, elle, détermine celle de l'action
publique et le type d'interactions entre les acteurs et les actrices¹ qui y sont
impliqués. Afin de mieux saisir cette relation, la première section reviendra sur
les différents processus de la construction de l'État en Afrique subsaharienne
et la manière dont ils influencent la mise en œuvre de l'action publique et sa
relation aux communs.
Dans une deuxième section, nous nous plaçons résolument dans la perspec-
tive de l'État (incluant ses démembrements ainsi que les gouvernements munici-
paux en contextes de décentralisation) et des fonctions qu'il peut assurer pour
contribuer à la sécurisation de l'existence des communs, voire à leur essor et
déploiement. Il existe de multiples propositions théoriques en la matière (Hess
et Ostrom 2006 ; Bollier 2014 ; Picavet et al. 2021) mais leur applicabilité reste
à démontrer. La démarche proposée ici est donc pragmatique et consiste à
s'appuyer sur la diversité de situations et de rapports possibles de l'État avec les
communs mis en évidence dans les chapitres empiriques précédents. Derrière
son apparente généralisation, elle ne peut être que située, à travers une approche
contextualisée à la fois de l'État et des communs. Cette analyse fait également
émerger trois familles de risques potentiels liés à une relation affirmée de
l'État avec les communs, que nous détaillons en troisième section : le risque
d'altération des communs ; le risque d'instrumentalisation, d'assimilation, voire
de capture des communs ; et le risque de report des responsabilités de l'État sur
les communs.

La quatrième et dernière section se veut une ouverture, modeste, vers des
questionnements structurants de l'action publique. Elle s'interroge sur la contri-
bution des communs à la construction de trajectoires singulières pour les États
africains, en rupture avec les rigidités et les inefficacités institutionnelles décrites
en première section. En écho, elle pose quelques éléments de débat sur la contri-
bution des communs à l'effectivité des droits économiques et sociaux, au service
de l'intérêt général et aux processus démocratiques.

Trajectoires historiques des États et action publique
en Afrique subsaharienne

Cette première section rappelle que la gouvernance en Afrique subsaharienne se caractérise par d'importantes faiblesses institutionnelles (Gazibo 2010), une « limited statehood » (Risse et Lehmkuhl 2006), une forte prégnance d'acteurs internationaux (Lavigne Delville 2011 ; Olivier de Sardan 2021 ; Devarajan, Dollar, et Holmgren 2001) et généralement, une faible marge de manœuvre accordée aux acteurs sociaux (Darbon et Provini 2018). Elle permet d'enrichir les grilles fournies par l'économie institutionnelle que nous avons largement mobilisées dans les chapitres empiriques précédents par les travaux de l'anthro-pologie du développement, de la science politique et de la sociologie politique de l'action publique.
## De quelques spécificités des États africains

Un apport important à l'étude de l'action publique consiste à œuvrer pour la contextualisation de ses formes, de ses enjeux et de ses acteurs (Payre et Pollet 2013). Cela est particulièrement déterminant en Afrique où, en raison de sa trajectoire historique (Mbembe 2000), l'État est une catégorie conceptuelle et une réalité complexe et, à bien des égards, peu conforme au modèle wébérien qui sert de référence à l'essentiel des analyses de politiques publiques. L'enjeu ici n'est ni la controverse de savoir si l'État existait en Afrique précoloniale ou si les Africains sont capables de produire l'État (Bourmaud 1997), ni « des comparaisons hasardeuses entre trajectoires historiques différentes » (Mbembe 2000, 9). Il s'agit plus simplement de considérer l'État comme un ordre politique historiquement situé (européen), mais qui s'est substitué aux ordres politiques endogènes en Afrique et de l'observer ensuite tel qu'il s'y est construit et tel qu'il s'y donne à voir.

Dans la période précoloniale, nombre de sociétés africaines fonctionnaient essentiellement sur des modes collectifs d'organisation. Certes, les sociétés africaines étaient variées, certaines instituant des empires bureaucratiques puissants et centralisateurs comme ceux du Ghana, du Mali et du Songhay (Ki-Zerbo 1972). Mais nombre d'entre elles se méfiaient de l'institutionnalisation du pouvoir vu comme attentatoire à l'égalité (Clastres 1974) et le mode de gestion y a souvent été qualifié par les anthropologues « d'ad hoc » ou « d'anarchie organisée » (Fortes et Evans-Pritchard 1940). C'est pourquoi Bourmaud (1997, 16) estime que « l'idéal d'autogestion [y] sembl[ait] réalisé » (encadré 6.1).
ENCADRÉ 6.1

Communauté et coopération dans certaines sociétés africaines précoloniales

« Nombre de sociétés africaines [précoloniales] sont dépourvues de gouvernants au sens où elles ne disposent pas d'individus dont la fonction exclusive serait de coordonner l'activité des éléments constitutifs du groupe. Chez les Boshimans et les Mbuti étudiés par Turnbull [1983], il n'existe pas de détenteur particulier de l'autorité. La coopération est assurée par l'adhésion de chacun et de chacune aux normes et aux valeurs du groupe, sans qu'il soit nécessaire de disposer d'une instance spécifique pour les faire respecter. L'impératif de coopération est en fait profondément intérieurisé, car son acceptation garantit la survie économique du groupe. Lorsqu'un individu vient à transgresser le code qui régit le pacte collectif, il est mis au ban de la société. Sa réintégration se fera une fois sa faute publiquement reconnue. Toute la logique sociale est donc tendue vers le maintien d'une harmonie quasi homéostatique qui impose la réconcilia tion. Le pouvoir ne s'incorpore pas dans une institution spécifique, qu'elle soit individuelle ou collective, mais relève, dans ce contexte, de l'« énergie diffuse » [Balandier 2013], grâce à laquelle le groupe peut surmonter ses tensions internes. Cependant, le contrôle social ne joue pas de façon totalement mécanique et spontanée. L'officialisation de la faute suppose le recours à une procédure particulière qui consiste à réunir tout le groupe, lequel stigmatise le comportement déviant. C'est l'ensemble de la communauté qui se constitue en instance délibérante afin de pérenniser son ordre interne menacé. Le pouvoir est en fait détenu par l'ensemble du groupe qui l'exerce lorsque le contrôle social s'est révélé défaillant » (Bourmaud 1997, 15-16).

Le processus colonial a gommé ces différences en superposant l’État européen à l’ensemble des sociétés. Après les indépendances, cette logique d’étatisation a suivi à peu d’exceptions près comme au Botswana, quatre étapes principales peu favorables à l’institutionnalisation d’une culture de la co-production de l’action publique. Les deux premières étapes ont consisté d’une part en la « concentration du pouvoir » au prétexte de consolider les États par le biais de politiques comme l’instauration des partis uniques et la mise sous tutelle des organisations étatiques et non étatiques ; et d’autre part, en l’« élaboration du pouvoir » par le biais de la mise en place de la bureaucratie, des appareils coercitifs et des législations. Durant ces deux phases s’étalant des années 1960 aux années 1970, l’autonomie des groupes sociaux et des associations était réduite à la portion congrue (Chazan et al. 1999, 46-62). La troisième étape couvre les années 1980, qui voient la contraction des ambitions de l’État en termes de pénétration de la société et de redistribution à cause de la crise économique et du début de la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel pilotés par les Institutions financières internationales (IFIs) (Chazan et al. 1999, 65-68). C’est la période
décrite par des formules comme la « politique par le bas » ou les « modes popu-
laires d'action politique » et au cours de laquelle la société, supposée totalement
dominée, parvenait à « braconner » l'État (Bayart, Mbembe, et Toulabor 1992).
Elle voit en effet un début de vitalité des organisations sociétales et un bouillon-
nement d'initiatives émanant de groupes abandonnés par l'État, que ce soit pour
le contester, pour le contourner ou pour le suppléer. Nombre de ces organisa-
tions peuvent être aisément assimilées à des communs lorsqu'elles s'occupent
par exemple de la réfection d'écoles, de la construction de digues ou de la gestion
des forages qui ne sont plus entretenus par les pouvoirs publics. Enfin, dans la
quatrième étape qui commence dans les années 1990, à la faveur de l'ouverture
politique et des initiatives de démocratisation (Gazibo 2005 ; 2019 ; Ndulo et
Gazibo 2016), on assiste à une complexification des relations État-société avec la
prolifération d'organisations nationales et locales coexistant avec des instances
publiques (Gazibo 2007), toutes en interaction et en dépendance par rapport
aux bailleurs externes et soumises à la logique de la libéralisation et du marché.

Les États africains sont donc dans des dynamiques aussi bien de continuité
que de rupture par rapport à leur passé colonial. Dans l'ensemble, ils reproduisent
encore des caractéristiques et des logiques de fonctionnement résultant de leur
histoire coloniale et autoritaire des années 1960-1990. De l'autre, ils n'ont plus le
monopole de l'espace public en raison de la double contrainte interne (pluralisme
politique et associatif) et externe (dépendance économique, poids des acteurs
externes et logiques du marché). Dans ces conditions, les communs remplis-
sent, aux côtés d'autres acteurs (Olivier de Sardan 2022), un rôle substitutif dans
une action publique éclatée où l'État n'est plus le seul acteur garant de l'intérêt
général, sans pour autant rompre totalement avec les logiques héritées de son
histoire. Telle qu'exposée à la section suivante, cette situation ouvre la voie à
différents types de rapports entre l'État et les communs aujourd'hui.

Des États dont les caractéristiques sont dans l'ensemble défavorables
au déploiement des communs

Quatre grandes caractéristiques des États africains méritent d’être mises en
lumière du point de vue d’une analyse des communs.

En premier lieu, les États africains sont, du point de vue sociogénétique, des
structures étrangères de domination à leur société et imposées sur elles. De
là découle une logique de fonctionnement de cette structure importée (Badie
1992), peu encline à se baser sur (ou créer) un ordre politique en équilibre avec
sa société. L'État colonial, qui a complètement réorganisé l'espace, les rapports
sociaux, les modes de production et le rapport au pouvoir en Afrique, était
synonyme de violence et de contrôle, pas de légitimité (Young 1997). Mieux
encore, au sortir de la colonisation, l'État postcolonial a hérité de son pré-
décesseur l'essentiel de ses traits. Les États contemporains ont conservé, dans
la plupart des cas, le « principe autoritaire » (Mbembe 1988) et les technologies de domination de la société. Au mieux, on a pu parler d'équilibre précaire entre l'État et la société, se traduisant par des va-et-vient entre des moments de totale immersion de la société dans l'État et d'autres de relative autonomie des groupes sociaux (Chazan et al. 1999). Face à ces processus de domination, les acteurs développent des principes d'action fondés sur la ruse, le détournement ou la réinterprétation qui marquent des écarts importants entre les normes officielles et les comportements réels des fonctionnaires comme des usagères et des usagers (Olivier de Sardan 1995). Les tentatives de démocratisation des années 1990 ont certes permis d'ouvrir l'espace public et ont infléchi la réalisation de cette domination, mais elles n'ont pas fondamentalement altéré cette situation (Cheeseman 2019; Gazibo 2019; Lynch et VonDoepp 2019).

En deuxième lieu, les États africains sont, très vite après les indépendances, patrimonialisés sous la houlette des élites par le biais de l'accaparement privé des biens publics (Médard 1991b). L'État est un complexe organisationnel animé par des acteurs et des organisations (Levi 2002), qui tentent, selon les opportunités et contraintes diverses, de maximiser leurs intérêts. Il y a ici une logique d'enrichissement, mais aussi de redistribution de type particulariste servant à acheter la loyauté des acteurs névralgiques pour la survie des régimes en place (Van de Walle 2003). Le patrimonialisme implique des phénomènes de corruption au sein de l'État, mais aussi au sein des organisations non gouvernementales (ONG) dont la probité est de plus en plus questionnée (May 2016). Cette logique prédatrice est présente à tous les niveaux, de la distribution des postes à la captation des rentes de toutes sortes (Hibou 1997), comme le pétrole au Nigeria par exemple (Porter et Watts 2017).

En troisième lieu, ce sont des États en déficit de capacité d'extraction et de redistribution de ressources à la population. Ces déficits résultent eux-mêmes aussi bien de la faiblesse structurelle des États qui ont toujours eu du mal à maitriser leur territoire (Herbst 2000) que de la gestion patrimoniale des ressources disponibles décrite ci-dessus (Médard 1991a; Bach et Gazibo 2011). Ces faiblesses empiriques ont conduit certains auteurs et autrices à s'étonner que les États africains parviennent encore à perdurer. Déjà, ils pointaient la dimension externe puisque selon eux, c'est au droit international et au principe de la souveraineté sanctuarisant de facto les États qu'ils doivent leur survie (Jackson et Rosberg 1982). Certains auteurs y ont vu soit la possibilité de « la défaite même de l'État en tant que technologie générale de la domination » (Mbembe 1999, 104), soit celle de « l'émergence dans l'espace public d'acteurs politiques inédits, à la prolifération de rationalités sociales inattendues et à la mise en place de dispositifs originaux dont le but est de régler la conduite des individus et de rendre possibles de nouveaux modes de constitution de la propriété privée et de l'inégalité » (Mbembe 1999, 103). D'autres ont parlé de « décharge » (Hibou 1999) pour souligner le phénomène de désengagement de l'État de certaines de ses fonctions régaliennes dont la prise en charge est laissée au monde associatif.
Dans les deux cas, on voit poindre l'émergence d'une forme de gouvernement indirect.

En quatrième lieu enfin, les États sont extravertis au double sens d'entités dont les politiques sont très souvent pensées de l'extérieur par les institutions financières internationales et dont les budgets sont financés en grande partie par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux. De ce fait, ils sont sujets aux chocs externes de toutes sortes. De nombreuses interprétations sont faites de la question de l'aide en lien avec les politiques publiques, le développement ou les régimes politiques. Les plus critiques considèrent que « l'aide tue » les possibilités de développement et n'améliore pas la vie des personnes ordinaires en Afrique (Moyo et Ferguson 2010) et ailleurs (Erler 1987). D'autres auteurs estiment que c'est quand l'aide s'installe dans la durée qu'on rentre dans une situation de dépendance dont les effets sont négatifs (Clemens et al. 2012). Or, les États africains correspondent dans la plupart des cas à cette double situation et, dans nombre d'entre eux, les élites ont développé une véritable politique de la crise permanente dans le but de capter l'aide internationale (Bienen et Van de Walle 1991).

Dans ce contexte, les communs peuvent avoir intérêt à demeurer loin de l'État, ce dernier pouvant avoir une posture d'opposition, voire de prédation. Le chapitre 2 rappelle par exemple comment la colonisation a été à la source de mutations profondes des régimes fonciers imposées par les administrations ou comment l'État peut aussi jouer un rôle d'intermédiaire vis-à-vis des acteurs internationaux pour exploiter de manière industrielle les ressources naturelles, fragilisant les communs de la terre et des ressources naturelles. Dans un autre registre, le chapitre 5 montre que des initiatives de communs numériques qui prospèrent peuvent se heurter à certaines réalités politico-économiques comme l'a révélé en 2013 la plainte posée par la Banque centrale du Kenya contre les membres de la fondation *Grassroots Economics* qui avait participé au développement de la monnaie complémentaire Bangla-Pesa. Toutefois, il n'y a pas de fatalité. Que les caractéristiques de l'État africain postcolonial soient dans l'ensemble défavorables aux communs, ne signifie pas l'impossibilité que l'État agisse dans une perspective constructive avec les communs.

## Sécuriser et favoriser le déploiement des communs : quels rôles pour l'État ?

Les chapitres empiriques de cet ouvrage ont montré que nombre de communs qui se déploient en Afrique subsaharienne formulent des attentes à l'égard des pouvoirs publics, tant pour sécuriser leur existence que pour contribuer à promouvoir leur essor et leur développement. Il existe une diversité de situations et de rapports possibles de l'État (entendu comme l'État et ses démembrements ou les gouvernements municipaux selon les contextes de décentralisation) avec les
communs (Dongier *et al.* 2002). Dans le cadre de ses fonctions, de ses attributs et de ses prérogatives, l'État peut soutenir de manière plus ou moins affirmée les communs en tant que facilitateur ou en tant que contributeur.

## L'État facilitateur

Dans l'exercice de ses fonctions régaliennes, de législateur et de régulateur, l'État peut prendre des mesures fournissant aux communs, comme à d'autres acteurs économiques et sociaux, des ressources matérielles ou immatérielles. En dépit de ses caractéristiques peu favorables aux communs décrites à la section précédente, la mise en place de la bureaucratie, des appareils coercitifs et des législations par les États au lendemain des indépendances recelait des ambitions développemèntales même si ce processus incorporait les organisations non étatiques au lieu de les autonomiser. Sans avoir une action ciblée de soutien aux communs ou aux innovations sociales s'y rapprochant, il joue un rôle de « facilitateur ». Ces fonctions de facilitation et d'institution sont essentielles pour Ostrom et les théoriciens qui ont prolongé ses intuitions (Rose 1986 ; Benkler 2013) (encadré 6.2).

### ENCADRÉ 6.2

## Les open commons

Dans le prolongement des travaux d'Ostrom, Rose (1986) et Benkler (2013) ont conduit des travaux sur les « communs ouverts » dans lesquels la réglementation publique, qui est en charge d'assurer le caractère « ouvert » du commun, tient une place centrale. En s'appuyant sur une investigation menée dans le cours du XIXe siècle, Rose (1986) met en évidence que sous l'influence de la *common law*, la jurisprudence a introduit dans le droit commun américain l'idée qu'il existe des objets dont la nature relève d'une propriété « intrinsèquement publique » (*inherently public property*). Il s'agit pour l'essentiel des routes, des places publiques et des voies navigables. Quel que soit le « propriétaire » identifiable ou effectif, aucune servitude excluant leur usage par des particuliers (personnes privées ou professionnelles) n'est autorisée et les droits d'usage sont reconnus à un large public « inorganisé » (« *unorganized public* »). De là l'affirmation de Rose que le commun est une forme favorisant un développement social harmonieux. C'est dans cette lignée que poursuivra Benkler (2013) : il ajoutera d'autres biens « tangibles » (ponts, trottoirs, autoroutes) et des biens « intangibles » (protocoles informatiques, bandes de spectres hertziens non rattachées à des licences, standards partagés). Avec les *open commons*, il s'agit donc de mettre des ressources ouvertes à la disposition de l'ensemble de la société et c'est l'État qui a la charge de garantir, à travers un ensemble de réglementations appropriées, l'existence et l'intégrité de ces ressources, comme l'universalité d'accès.
L'État peut ainsi fournir des ressources informationnelles (données, archives et cartographies ouvertes, wifi public, bibliothèques numériques ouvertes par exemple) ou matérielles (semences en accès libre et ouvert, formations aux techniques agricoles par exemple). Les communs peuvent s'emparer de ces ressources comme les autres acteurs économiques et sociaux. La stratégie de transformation numérique de l'Union africaine va tout à fait dans ce sens (voir chapitre 5) : elle met l'accent sur les ressources pédagogiques libres, l'ouverture des données, l'accès ouvert aux résultats de la recherche ainsi que sur le recours aux normes et standards ouverts (Union Africaine 2020). Lorsque l'État crée les conditions pour que les communs universels de contenus et de données puissent être enrichis par des contributions africaines plus nombreuses, éventuellement avec le soutien de bailleurs internationaux (voir l'exemple d'OpenStreetMap en Tanzanie décrit dans le chapitre 5), il œuvre à fournir des ressources immatérielles dont les communs peuvent se saisir.

L'État peut par ailleurs, par des dispositions réglementaires, garantir l'universalité d'accès à ces ressources, voire être instituant en créant des structures ad hoc fournissant ces ressources². Son activité réglementaire peut aussi créer les conditions juridiques et législatives de possibilité d'émergence de nouveaux communs. C'est le cas par exemple des coopératives d'habitat présentées au chapitre 3, dont la formation est rendue possible au Burkina Faso depuis la Loi sur la promotion immobilière de 2008 et au Sénégal depuis la Loi n°1983/07 de 1983 portant statut général des coopératives. Un autre exemple est celui de la gestion des eaux souterraines où l'État peut créer les outils réglementaires et économiques (taxes, licences, quotas par exemple) sur lesquels les communautes d'usagers pourront s'appuyer, en les adaptant, pour la définition des droits et obligations de chacun (Dumont et al. 2021). Ici, l'État peut positivement s'appuyer sur des normes endogènes et externes favorables aux communs au lieu d'être, comme décrit à la section précédente, le plus souvent un simple réceptacle de normes pas nécessairement profitables et édictées par des acteurs externes.

## L'État contributeur

L'État peut assumer des fonctions au-delà de celles recensées précédemment en se positionnant en État « contributeur », en rupture aussi bien avec la posture de décharge que de tentation de domination sans restriction décrites à la section précédente. Dans cette configuration, il entre en relation directe avec les communs. Cette configuration suppose que l'État reconnaisse que les communs créent des alternatives durables, et qu'il leur apporte des éléments de sécurisation pour qu'ils se maintiennent dans la durée et transforment la démarche expérimentale initiale en démarche pérenne. Elle repose sur une confiance sociale et économique réciproque et suppose une compréhension commune des limites de chacun. Certains communs africains sont ainsi en forte demande d'interactions renforcées avec l'État en mettant en avant le caractère inspirant
de leurs initiatives pour les acteurs publics. C'est le cas par exemple de communs urbains africains (Ishyo Arts Centre au Rwanda, le WoeLab au Togo ou l'association Assalamalekoum en Mauritanie) décrits au chapitre 4. Sans nécessairement prendre des engagements de long terme, l'État apporte des ressources tangibles ou intangibles dédiées aux communs pour favoriser leur sécurisation, leur stabilisation et leur dissémination.

Les ressources sont de natures diverses. Il peut s'agir de ressources foncières. Cette situation se rencontre en zone urbaine, lorsqu'une collectivité locale cède l'administration sur un temps défini d'espaces publics dont elle a la propriété à des communautés qui vont investir ces lieux pour les destiner à des activités citoyennes de diverse nature (activités artistiques, installations sportives, lieux de rencontre d'associations diverses animant la vie du quartier par exemple). C'est le cas de communs urbains présentés au chapitre 4, qui ont développé à la demande des municipalités de Dakar et de Ouagadougou des usages nouveaux et ouverts, sur des espaces publics délaissés ou mal entretenus. Dans les zones de fortes tensions sur la ressource foncière, et dans une perspective de développement de l'habitat social en zone urbaine, la collectivité locale peut céder des terrains à des prix hors marché et dans des conditions favorables et avantageuses pour permettre le développement de communs. C'est le cas par exemple de l'habitat partagé (coopératives d'habitat à Ouagadougou et Dakar et Community Land Trust au Kenya), décrit au chapitre 3.

Il peut s'agir d'infrastructures structurantes pour les communs. C'est le cas par exemple de travaux d'aménagements en zones rurales (infrastructures d'irrigation, routes d'accès par exemple) pour créer les conditions d'émergence d'un entrepreneuriat en communs autour de l'exploitation des ressources naturelles, comme dans le projet de la Vallée du fleuve Sénégal décrit au chapitre 2. C'est le cas aussi des mini-réseaux d'eau potable dans les quartiers périphériques de Kinshasa, non desservis par la société nationale Regideso. Ces infrastructures ont été mises en place par l'État, sur financement international, et sont gérées par des associations d'usagers d'eau potable qui décident de l'allocation des bénéfices dégagés de la vente d'eau dans des activités sociales du quartier telles que des bibliothèques ou des salles communautaires (Bédécarrats et al. 2019). L'exemple des plateformes de recherche ouverte mises en place par l'Initiative Médicaments pour les maladies négligées (DNDi³), située à Kinshasa en République démocratique du Congo (RDC), est également intéressant (voir chapitre 7) : l'État a permis la réalisation des essais cliniques pour un nouveau médicament contre la maladie du sommeil en autorisant qu'ils soient réalisés dans les hôpitaux locaux et en mettant en place la réglementation nécessaire (Abecassis et al. 2019).
Il peut s'agir de ressources financières. Les chapitres empiriques ont mis en évidence la fragilité et l'instabilité des modèles économiques des communs africains. La question de leur financement se pose donc et, avec elle, celle de la reconnaissance par l'État des fonctions sociales, environnementales et sociétales que remplissent les communs. Ces fonctions sont par exemple des pratiques éco-responsables ou de lutte contre la délinquance des jeunes au sein des communs urbains mis en évidence dans le chapitre 4. L'État dispose de plusieurs outils.

* L'État peut apporter des financements directs aux communs, sous forme de subventions ou de participation à des fonds mutualisés. La plateforme ouverte Ushahidi, qui permet de recueillir les témoignages de citoyennes et de citoyens, menacés par des catastrophes naturelles, des violations des droits humains, de corruption ou de harcèlement (voir chapitre 5), a par exemple pu bénéficier d'un nombre important de soutiens financiers sous forme de subventions de la part d'organismes publics internationaux grâce à la visibilité acquise suite aux épisodes de violence survenus au Kenya en 2007. Le *Lacuna Fund* illustre le cas des fonds mutualisés : le fond soutient des projets *via* l'attribution de subventions suite à des appels à projets thématiques et est financé par la Fondation Rockefeller, Google.org, le Centre canadien de recherche pour le développement international et l'agence allemande de coopération internationale pour le développement (GIZ).

* Au-delà des financements directs, l'État peut aussi agir en garant des communs pour des emprunts auprès de banques publiques ou privées (Mazzucato 2015), appuyer des banques communautaires de développement (Filho et al. 2022), créer des fonds socialisés d'investissement (Borrits 2022) ou encadrer le rôle des intermédiaires financiers publics (Rigot et Plihon 2022 ; Bollier et Conaty 2015).

* L'État peut aussi procéder à des allègements fiscaux. On peut citer comme exemple les politiques forestières du Niger qui ont transféré dès 1992 la responsabilité de la gestion des ressources forestières aux communautés villageoises et ont adossé à ce transfert une réforme de la réglementation fiscale permettant aux populations rurales de percevoir des taxes sur le commerce du bois-énergie à la source et autorisant la création de marchés ruraux de bois, lieux villageois de vente aux commerçants-transporteurs (Montagne et al. 2016 ; Mbairamadji 2009 ; Antona et Farolfi 2001).

Il peut s'agir de ressources humaines telles que la mobilisation de compétences internes aux autorités publiques (appui juridique, administratif ou technique). C'est le cas par exemple des coopératives d'habitat présentées au chapitre 3, qui bénéficient de parcelles mises à disposition par l'État, d'avantages financiers (fiscalité minorée et taux préférentiels de remboursement de crédits immobiliers, individuels ou collectifs, à la Banque de l'habitat du Sénégal), mais aussi d'un appui technique de la part du ministère chargé de l'Urbanisme.
Enfin, l'État peut appuyer les communs dans leur stratégie de diffusion et la constitution de réseaux. Si la dynamique des communs est importante en Afrique subsaharienne, elle repose principalement sur la multiplication de petites initiatives sectorielles ou territoriales. Cette réalité détermine la manière de penser la diffusion des communs africains. Le chapitre 4 a par exemple mis en évidence la logique réticulaire des fablabs d'Afrique subsaharienne, qui sont au cœur de réseaux régionaux et internationaux qui leur permettent un échange direct d'expérience. On peut également citer l'expérience de l'African Storybook décrite au chapitre 5 : ce projet d'alphabétisation qui fournit des livres illustrés sous licence ouverte pour une lecture précoce dans les langues d'Afrique via un site web interactif a signé des ententes officielles et travaille avec quatre ministères offrant une scolarisation de la première à la troisième année en Afrique du Sud et au Kenya (le Department of Basic Education, le KwaZulu-Natal Education Library, Information and Technology Service et le Reading Support Program en Afrique du Sud, ainsi que le Kenya Institute for Curriculum Development au Kenya⁴).

Même si cette configuration reste rare, l'État peut enfin s'engager au-delà de ses contributions classiques et s'investir, dans la durée, auprès des communs. Il peut créer les conditions d'émergence de l'action collective sur les territoires, en mettant à disposition des ressources et en favorisant des espaces publics de proximité pour favoriser la construction intentionnelle des communs. Cela nécessite qu'il s'engage dans des processus d'adaptation, de flexibilité et d'apprentissage mutuel. Comme le rappellent Ostrom et Basurto (2011), sa posture est fondamentale : elle doit ouvrir pleinement le droit à l'expérimentation et donc à l'erreur. C'est le cas par exemple, même si le dispositif n'est pas complètement abouti, des pépinières urbaines de Dakar et de Ouagadougou décrites dans le chapitre 4. Ces pépinières consistent à expérimenter et accompagner de nouvelles modalités de la fabrique urbaine en associant les collectivités, les maîtres d'ouvrages de grands projets urbains et les acteurs de la société civile pour faire émerger de nouveaux modes de faire autour de la réalisation de micro-projets.

## Trois familles de risques à dépasser

L'investissement de l'État dans une relation affirmée avec les communs suppose des engagements réciproques. Il est essentiel que l'État n'intervienne pas dans l'élaboration des règles de fonctionnement des communs et respecte leur manière d'exister et leur raison d'être. Ce risque est particulièrement important si l'on tient compte de la nature de l'État en Afrique subsaharienne telle que rapelée à la première section. De l'autre côté, les communs, s'ils entendent assurer leur pérennité sans heurts majeurs⁵, ne doivent adopter aucune règle qui les mettrait en opposition ou en contradiction avec les lois, les règlements et les règles
d'usage qui prévalent. Ce point essentiel figure comme l'un des design principles élaborés par Ostrom (voir chapitre 1)⁶. Ne pas être en contradiction avec la loi et la politique publique n'entame en rien l'autonomie d'initiative des communs et leur capacité à ouvrir, le cas échéant, des voies différentes et novatrices (voir par exemple sur les aspects environnementaux le chapitre 2 et sur les aspects sociaux le chapitre 4).

Une relation affirmée entre l'État et les communs doit prendre en considération plusieurs risques. Nous en citerons trois types.

## Le risque d'altération des communs

La première famille de risques est celle de l'altération des communs. Ostrom insiste par exemple sur les dangers liés à la dépendance aux ressources externes des communs et les méfaits de la « corruption », deux aspects très présents dans les États africains tels que décrits dans la première section. La corruption, en particulier, s'exprime dans le fait que le projet local est développé non en fonction des besoins locaux et sous une forme localement appropriée, mais d'abord sous le critère d'augmenter ses chances de le voir entrer dans les normes des appels d'offres et des critères d'allocation des fonds des financeurs, qu'ils soient nationaux ou internationaux (Ostrom 1999). De manière similaire, Ridde et Olivier de Sardan (2022) évoquent les risques qu'ils qualifient de « conflits d'intérêts » dans le sens où des acteurs contredisent leurs propres perceptions ou savoirs pour se conformer à l'intervention d'un acteur extérieur, un financeur par exemple. Le financement d'un commun par la puissance publique peut par ailleurs introduire des distorsions, par exemple par l'intégration d'une logique de rémunération là où la philosophie du commun peut chercher à s'en affranchir (Fontaine et Lebrun 2022). Lorsqu'ils suivent des finalités prédéterminées ou qu'ils s'organisent en thématiques délimitées, les financements publics mettent en concurrence les communs et découragent les initiatives d'origine proprement citoyenne ou la mise en synergie des initiatives préexistantes sur un territoire donné. Les outils mobilisés par les pouvoirs publics pour rendre compte de l'efficacité des financements posent également question (voir chapitre 7).

## Le risque d'instrumentalisation, d'assimilation et de capture des communs

La deuxième famille de risques est celle de l'instrumentalisation, de l'assimilation, voire de la capture des communs par l'État. Ce risque n'est pas négligeable dans des contextes, rappelés en première section, où les élites sont, pour certaines, dans des postures de capture de la rente liée à l'aide internationale. Ce risque peut également s'exprimer *via* des processus de formalisation et de normalisation techniques et juridiques. La tentation de recourir à des solutions standardisées là où immanquablement les problèmes qui se posent sont de nature complexe amène à deux travers selon Ostrom (1999) : la tentation du « *blueprint thinking* »,
qui consiste à s'appuyer sur des solutions « prêtes à porter », et la tentation de faire
confiance à des règles simples de prise de décisions, là où la délibération doit
précéder l'action collective. Ces processus de simplification et de normalisation
peuvent entraîner un processus de rigidification du « faire commun » et mettre
en risque la plasticité institutionnelle des communs.

Le risque de report des responsabilités de l'État sur les communs

La troisième famille de risques pour les communs a été effleurée à la première section à travers la notion de décharge (Hibou 1999). Elle renvoie à la tentation des gouvernements de se défausser de leurs responsabilités sur ces formes instituées, même si l'État reste une forme d'organisation privilégiée pour les sociétés contemporaines africaines (Hervé et Gallenga 2019 ; Olivier de Sardan 2022). Ce risque de report des responsabilités de l'État n'est ni nouveau en Afrique subsaharienne ni spécifique aux communs. La première section rappelle cette tendance au report des responsabilités de l'État avec la prolifération, à partir des années 1990, d'organisations nationales et locales, et les politiques de développement soutenues par les IFIs en Afrique subsaharienne prônant la « gouvernance participative », la « gestion décentralisée des ressources naturelles » ou encore le « développement communautaire ». Ces politiques se déploient dans un cadre économique libéral qui défend les principes de réduction des dépenses publiques, de développement du secteur privé et d'extension chaque fois que possible du droit de propriété exclusif sur les ressources publiques ou partagées. Elles s'inscrivent dans des cadres institutionnalisés et organisés par les personnes qui promeuent des programmes de développement financés par les bailleurs de fonds ou les personnes qui décident et en fournissent les règles « constitutionnelles », voire « collectives », ne laissant à la décision du collectif que les règles « opérationnelles » selon la typologie proposée par Ostrom (2005) (voir chapitre 1). Cette ingénierie associative occidentale importée ne prend en compte ni les trajectoires historiques propres des formations sociales, ni la spécificité des relations entre l'État et les différentes strates de la société (Olivier de Sardan 2022).

Pour conclure cette section, l'État, dans l'exercice de ses prérogatives et avec
ses moyens propres, peut constituer un outil de sécurisation et de stabilisation
des communs en Afrique subsaharienne en rompant avec les réflexes autoritaires
et d'incorporation de la société hérités de ses origines coloniales et exposés en
première section. Au-delà il peut constituer un vecteur de leur développement. La
question de sa position et des moyens qu'il entend mettre en œuvre vis-à-vis des
communs est éminemment politique. S'il ne parvient pas à modifier certaines de
ses activités les plus traditionnelles (le financement par appel à projets, la multi-
plication des conditionnalités et des garanties, l'édition de critères et de normes
de performances standardisées pour évaluer les effets de ses financements par
exemple), le soutien de l'État peut amener les communs vers des pratiques et des
finalités qui originellement ne sont pas les leurs. À l'inverse, si l'État est conscient des entités particulières que représentent les communs et des valeurs propres dont ils sont porteurs, et s'il adapte ses instruments et ses postures, il peut alors s'engager dans une relation plus affirmée avec les communs. Afin de prévenir les risques mentionnés, cette relation peut être formalisée et prendre la forme de partenariats public-communs, définissant l'objet du partenariat comme les droits et les obligations de chacune des parties.

## Au-delà, des opportunités de débat ?

Au-delà de la manière dont les États peuvent soutenir les communs africains, ces derniers nous semblent inspirer des questionnements dont les acteurs publics peuvent, ou non, se saisir dans la perspective de la construction de trajectoires singulières, en rupture avec les rigidités et les inefficacités institutionnelles décrites en première section. En écho, cette dernière section propose donc de poser trois éléments préliminaires de débat, sans prétention d'exhaustivité ni dans la nature des réflexions proposées ni dans leur analyse, mais plutôt avec le souci d'ouvrir à des travaux ultérieurs. Le premier point de débat porte sur la contribution des communs à l'effectivité des droits économiques et sociaux. Le deuxième point de débat aborde la question de la contribution des communs à l'intérêt général. Le troisième point de débat a trait au caractère démocratique qui sous-tend les pratiques de « faire commun » (voir chapitre 1).

### Effectivité des droits économiques et sociaux

Comme le rappelle la première section, les relations État-société en Afrique subsaharienne sont depuis les années 1980 soumises aux logiques libérales. Dans de nombreuses situations, ces logiques vont à l'encontre de la réalisation des droits économiques et sociaux comme le droit au logement, le droit à l'eau, le droit à l'alimentation ou le droit à l'énergie, qui reposent sur des principes d'accès des personnes et des communautés, notamment les plus démunies, à ces biens sociaux (Flauss 2002). Ces droits sont inscrits dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, ainsi qu'au plan régional, dans la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples ratifiée en 1981 et entrée en vigueur en 1986². Cette charte consacre plusieurs dispositions aux droits des peuples, notamment les droits à l'existence et à l'autodétermination (article 20) et les droits-intérêts tels que le droit à la libre disposition des peuples vis-à-vis de leurs ressources naturelles (article 21).

Les droits économiques et sociaux tels qu'ils sont codifiés dans les déclarations et appliqués ne suffisent pas à protéger les populations exposées pour au moins deux raisons (Pousson 2005). D'abord, ils constituent aujourd'hui des droits « seconds » par rapport à des droits comme ceux relatifs à la propriété et ceux, qui en dérivent,
relatifs au commerce international (De Schutter 2013). Ensuite, ce sont les États nationaux qui en sont le relais et qui restent souverains dans l'application des règles auxquelles ils sont supposés se soumettre (Salah 2002).

Les communs tels que nous les avons décrits et analysés tout au long de cet ouvrage viennent soutenir l'affirmation des droits économiques et sociaux. Ils intègrent en effet dans leur raison d'être le principe du droit à l'existence pour les populations concernées. L'expression de ce droit s'affirme à travers la recherche de la satisfaction du bien commun, entendu comme une manière d'habiter le monde qui préserve les communautés (humaines et non humaines) et les écosystèmes (Berque 2016 ; Coriat 2020 ; Vanuxem 2018). Elle intègre non seulement la protection des droits sociaux fondamentaux (alimentation, santé, éducation par exemple) vis-à-vis du droit privé (Bosc 2016 ; Gauthier 2014), mais aussi la reconnaissance de la personne, de sa présence et de sa « voix » au sein comme en dehors du commun (voir chapitre 1). En miroir, les textes déclaratifs internationaux et régionaux tiennent une place essentielle pour les communs. Ils constituent en effet une référence permettant de s'assurer par exemple que la manière dont les communs sont gérés est suffisamment inclusive et représentative de l'ensemble des groupes de la population et que les communs ne conduiront pas à de nouvelles formes de discrimination ou d'exclusion. Ils les dotent ainsi d'une sorte d'armature constitutionnelle permettant de s'assurer que dans leur déploiement, les communs sont bien mis au service de l'intérêt du plus grand nombre et des intérêts des générations futures (encadré 6.3).
## ENCADRÉ 6.3

### Les communs au service de la réalisation du droit à l'alimentation

La question de l'alimentation est saisie dans un puissant paradoxe. Le droit à l'alimentation est l'un des mieux établis et des plus codifiés. Pourtant, près d'un milliard de personnes, soit une personne sur neuf, souffrent de malnutrition. Or l'accès à des produits alimentaires thérapeutiques reste pris dans des logiques de marché. L'usage de la propriété intellectuelle est croissant : les droits exclusifs qu'elle définit sont souvent considérés comme des leviers efficaces d'innovation. Avec les droits liés aux traités de libre-échange, la propriété intellectuelle contribue au maintien de marchés de produits brevetés, forte- ment capitalistiques et unifiés, qui s'opposent à l'accessibilité de biens essentiels dans certains pays africains.

Certaines initiatives détournent les attributs classiques de la propriété intellectuelle (Coriat et al. 2019) : sans les contrer frontalement, elles les modulent afin de les mettre au service de l'accès à des produits alimentaires à caractère thérapeutique. Ces approches permettent de penser et d'élaborer des outils juridiques différenciés qui sortent du champ de la propriété exclusive (qu'elle soit publique ou privée) ou de détourner la finalité purement mercantile de la propriété intellectuelle. C'est le cas par exemple de Misola, association française qui a déposé une marque sur un complément alimentaire déployé en Afrique de l'Ouest pour prévenir la malnutrition des jeunes enfants de moins de cinq ans. La farine est conçue entièrement à base de composants issus de l'agriculture locale et est produite et commercialisée dans des unités de production artisanale (UPA). Le plus souvent animées par des coopératives de femmes, installées dans les villages, les UPA ne dégagent aucun profit de leur activité. L'association cède gratuitement sa marque (Misola®) aux UPA qui, en contrepartie, s'engagent à suivre un cahier des charges strict et à accepter des contrôles réguliers sur leurs pratiques, garantissant ainsi les qualités nutritives des produits commercialisés à très faibles coûts. Cette labellisation permet de constituer un réseau ouvert d'UPA et de favoriser la distribution du produit au plus près des communautés. Misola a su fortement innover en utilisant la propriété intellectuelle comme un outil de divulgation de son savoir-faire et comme garantie de qualité pour des aliments fabriqués au sein même des villages. Cette politique a été facilitée par le statut d'association de Misola, dont l'équilibre financier reste très dépendant des sub- ventions publiques.

Pour que ces entités puissent être considérées comme contribuant au droit à l'alimen- tation, trois considérations majeures doivent être prises en compte (Coriat et al. 2019). La première a trait aux conditions (politiques de prix, modalités de fabrication et de distribution) dans lesquelles les biens alimentaires sont physiquement mis à disposition. La seconde considération porte sur la manière dont les initiatives traitent les questions de propriété intellectuelle des produits qu'elles développent et comment les différents attributs du droit de propriété (voir chapitre 1) sont, ou non, mis au service de l'accès. Enfin, la troisième considération repose sur la forme sociétaire des entités qui doit privi- légier l'objectif d'accès des populations aux biens considérés, plutôt que de se fixer comme finalité la maximisation du profit.
Définition et déclinaison de l'intérêt général

L'intérêt général constitue aujourd'hui le nœud conceptuel qui est l'objet même de l'État moderne, de son droit et de sa légitimité (Crétois et Roza 2017). Au cours du temps s'est opéré un glissement entre ce qui relevait originairement « du public », considéré comme les biens inaliénables du peuple et des citoyens, et les biens publics entendus comme la propriété de l'État. L'État, qui n'a longtemps disposé que « d'un droit de garde » sur les biens publics, a vu progressivement se transformer ce droit en droit de disposer des biens qui lui étaient confiés. À ce titre, il lui est devenu loisible d'aliéner ces biens et de les privatiser (Orsi 2014 ; Xifaras 2004). Cette confusion est particulièrement forte en Afrique subsaharienne du fait que la société africaine n'est que très peu constituée en société civile. Comme le rappelle la première section de ce chapitre, il y a peu de débats publics, peu de formations de coalitions d'intérêts et beaucoup de contraintes sur les possibilités de mobilisation de forces sociales. Il existe donc peu d'espaces et de processus de construction d'un sens partagé de l'action qui pourraient dessiner les contours d'un intérêt général (Gazibo 2012 ; Gazibo et Moumouni 2017). Ce dernier reste confiné à une dimension « instrumentale », avec la multiplication d'éléments de politique publique destinés non à des « populations », mais à des « usagers », des « justiciables », des « solvables » (Darbon 2014).

Cette assimilation de l'intérêt général à l'intérêt de l'État est aujourd'hui objet d'interrogations renouvelées (Rochfeld, Cornu, et Martin 2021). Ces interrogations sont d'autant plus fondamentales en Afrique subsaharienne que, comme le rappelle la première section de ce chapitre, l'État est patrimonialisé sous la houlette des élites par le biais de l'accaparement privé des biens publics et qu'il est remplacé sur de nombreux territoires par des proxies telles que les ONG (Darbon 2014 ; Olivier de Sardan 2022).

Les chapitres empiriques de cet ouvrage ont montré que certains communs observés et étudiés servent l'intérêt général dès lors qu'ils suppléent les États dans leurs missions (encadré 6.4) : c'est le cas par exemple des fonctions éducationnelles des lieux hybrides urbains (chapitre 4) ou des fonctions de transparence assurées par des communs numériques (chapitre 5). Ils le servent également lorsqu'ils permettent d'échapper à la pression des normes capitalistes dominantes : les communs fonciers pour l'habitat ouvrent par exemple l'accès au sol et à l'habitat dans des contextes de marchandisation et de spéculation du foncier urbain (chapitre 3). Au-delà, ces communs abordent l'intérêt général non comme une conception extérieure et imposée à eux, mais plutôt comme un outil pleinement intégré à l'action, au service d'approches réflexives facilitant l'adaptation permanente des pratiques (Trosa 2017). Dans cette perspective, l'État peut être l'initiateur d'une action procédurale construisant « par étapes un bien commun localisé » plutôt que d'une action publique fondée sur « une conception préalable de l'intérêt général » (Lascoumes et Le Bourhis 1998, 40).
ENCADRÉ 6.4

Un commun numérique au service de l'intérêt général –
L'exemple d'Open Covid au Sénégal

Le chapitre 5 a mis en évidence l'existence de communs numériques africains qui servent des missions d'intérêt général. Des citoyennes et des citoyens qui souhaitent renforcer la transparence de l'État peuvent par exemple contribuer à l'émergence de communs de données : telle a été la démarche d'Open Covid au Sénégal, qui est né de la volonté de mettre à disposition des informations numérisées, comme le nombre de cas et leurs géolocalisations, jusque-là transmises uniquement par voie orale par le gouvernement. Ces initiatives sont aussi utiles pour les journalistes, les chercheurs et les chercheuses, la société civile, les citoyens en général et les décideurs et les décideuses. L'initiative IWACU Open Data au Burundi a par exemple été développée par un groupe de journalistes afin de répondre au problème du manque d'accès à des données officielles, stockées uniquement en format papier. De nombreuses études académiques ont enfin montré la contribution importante des données géospatiales ouvertes pour l'allocation des aides des gouvernements et des ONG (Grinberger et al. 2022).

Processus démocratiques

Comme le rappelle la première section, les États africains sont constitués dans une grande proportion de structures importées peu enclines à se baser sur, ou à créer, un ordre politique en équilibre avec leurs sociétés. Au-delà de la seule relation d'autorité inhérente à l'exercice du pouvoir administratif, ils s'appuient, dans la plupart des cas, sur un « principe autoritaire », et ce en dépit des expériences de démocratisation en cours dans différents pays de la région (Darbon 2009 ; Gazibo 2010). Cet état de fait s'accompagne aujourd'hui de vives critiques, en particulier en Afrique de l'Ouest, contre la « démocratie » et les pratiques auxquelles elle donne lieu : on lui reproche de ne pas tenir ses promesses et d'être incapable de « changer la vie des gens » (Villalón et Idrissa 2020). Il y a donc à la fois une critique de l'efficacité de la démocratie, mais aussi de sa légitimité (Mbembe 2006 ; Bayart 2009 ; Gazibo 2005). En témoignent la transition politique au Tchad, les récents putschs au Mali, en Guinée et au Burkina Faso. Comme le montre le soutien populaire que ces pratiques recueillent, il ne s'agit pas là d'un phénomène mineur ou marginal⁸.

Dans ce contexte, les communs, qui dans leur raison d'être portent des éléments de revitalisation de la démocratie⁹ et de protection du bien commun, apparaissent comme un ensemble de leviers et de supports qui peuvent alimenter, pour les pouvoirs publics, des perspectives nouvelles. Si leur voix est entendue et relayée, ils peuvent permettre de renouveler, sur des aspects cruciaux, à la fois le concept et la pratique de la démocratie en introduisant une dimension délibérative et participative dans la chose publique (Lucarelli 2013 ; Bourcier, Hériard-Dubreuil, et Lavelle 2013).
Encore au-delà, si leur rôle est reconnu et soutenu par l'État et les pouvoirs publics locaux à différentes échelles d'action, on peut imaginer que les communs tiennent toute leur place dans des formes de gouvernance polycentrique qu'Ostrom appelait de ses vœux (Ostrom 2012). À partir des travaux d'Ostrom, Aligica et Tarko (2012)¹⁰ définissent la gouvernance polycentrique comme un ensemble d'arrangements institutionnels dans lequel une pluralité de centres de décisions autonomes, mais possédant chacun son domaine d'action opèrent sous un même ensemble de règles et d'objectifs¹¹. Les travaux conduits par Ostrom sur le cas des services de police ou de la gestion de l'eau concluent que l'existence d'unités multiples placées sous des autorités diverses (nationales, régionales, municipales, locales) aboutit, en dépit du risque de duplications, à des systèmes plus efficaces (sous le critère par exemple de la satisfaction des personnes qui en ont l'usage et qui en bénéficient) que dans le cas d'une approche verticale de gouvernance (de type « top/down ») dans laquelle les entités locales doivent se soumettre à des injonctions définies centralement. Ces réflexions sont pour elle particulièrement pertinentes dans le cas d'enjeux multi échelles, comme la lutte contre le changement climatique ou la gouvernance de la biodiversité (Obura et Treyer 2022). Dans le Policy Research Working Paper qu'elle a proposé pour la Banque mondiale en vue de World Development Report 2010, Ostrom écrit ainsi à propos du changement climatique (Ostrom 2009, 28) : « Given the severity of the threat, simply waiting for resolution of these issues at a global level, without trying out policies at multiple scales because they lack a global scale, is not a reasonable stance. »

## Conclusion

Du fait de sa trajectoire historique, les caractéristiques de l'État africain post-colonial (logiques de fonctionnement autoritaires, faiblesses institutionnelles, patrimonialisation, forte prégnance d'acteurs internationaux, faible marge de manœuvre accordée aux acteurs sociaux) sont dans l'ensemble défavorables aux communs. Pour autant, comme les chapitres empiriques précédents l'ont mis en évidence, il existe nombre de situations dans lesquelles l'État, dans le cadre de ses fonctions, peut agir et agit en facilitateur ou en contributeur des communs, répondant en cela à une « demande » des communs qui, nés d'initiatives citoyennes, ont des difficultés à garantir leur pérennité.

Au-delà encore, et si l'on prend quelques distances avec l'actualité pour se tourner vers l'avenir, deux séries de faits doivent retenir l'attention. D'un côté, face à ses contraintes internes (pluralisme politique et associatif), ses contraintes externes (dépendance économique, poids des acteurs externes et logiques du marché) et les défis économiques, sociaux et environnementaux qui se présentent à lui, l'État n'a plus le monopole de l'espace public, ni celui de l'exercice de
l'intérêt général. De l'autre, les communs, comme d'autres acteurs, jouent, à leur échelle, un rôle de substituts d'États défaillants à de nombreux égards. Dans ce contexte, la prise en compte des communs, à la fois en tant que pratiques qui se déploient sur les territoires et en tant que porteurs d'exigences autour du bien commun et du droit à l'existence, peut constituer une opportunité pour les États africains d'infléchir les trajectoires dans lesquelles ils sont saisis.

Ainsi, s'attacher à favoriser le développement des communs, créer les conditions pour leur épanouissement, voire s'engager avec eux dans des politiques de co-construction du bien commun peuvent permettre aux États d'adopter des postures nouvelles, ouvrant des espaces de débat quant à la réalisation des droits économiques et sociaux, la définition et la déclinaison de l'intérêt général et les processus démocratiques. Ces sujets, encore à l'état de friche, sont autant de pistes pour des travaux ultérieurs.

## Notes

1. Nous adoptons pour ce chapitre une démarche non systématique de langage inclusif. Nous mentionnons dans la mesure du possible le masculin et le féminin à la première apparition du mot et conservons la forme masculine pour le reste du texte, étant entendu que cette forme recouvrira le masculin et le féminin sauf mention expresse. Pour les accords, sera adoptée la règle de proximité qui consiste à accorder les mots avec le terme le plus rapproché.

2. Ostrom prendra l'exemple du « US Geological Survey », une institution américaine qui produit des données hydrologiques et géologiques sur le territoire des États-Unis, en accès libre et ouvert. Pour Ostrom, cette institution joue un rôle essentiel pour les communs et les communautés dans leur activité de recherche et de gestion des ressources en eau (Ostrom 2020).

3. https://dndi.org/

4. https://www.saide.org.za/documents/2017_03_29_ASb_accountability_evaluation.pdf

5. Les communs peuvent en effet émerger à partir de l'occupation d'espaces publics aux statuts indéterminés ou considérés comme tels (terrains vagues, immeubles, places). Les exemples de l'« Asilo Filangieri » et des sept lieux occupés et transformés en biens communs de la ville de Naples (Italie) montrent qu'au fil du temps, les relations avec les propriétaires et les gestionnaires de ces espaces peuvent se pacifier et donner lieu à des formes stabilisées de coexistence (Festa 2021 ; Micciarelli 2014).

6. Le design principle 7 stipule que l'auto-organisation de la communauté doit se faire suivant des règles admises et reconnues par les autorités de niveau supérieur.

7. https://au.int/sites/default/files/treaties/36390-treaty-0011_-_african_charter_on_hum_**_an_and_**_eoplesRights_f.pdf

8. Réflexions issues d'une série de séminaires organisés en février et mars 2022 par l'Agence française de développement (AFD), le Centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère français de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE) et de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire (IRSEM).
9. Comme nous l'avons souligné à plusieurs reprises dans l'ouvrage, l'expression de la « voix » doit être nuancée dans certaines situations, notamment lorsque des règles d'ordre magico-religieux, non débattues, s'imposent ou lorsque des usagers ne revendiquent pas de participer à la définition ni des règles d'accès et d'usage, ni des mécanismes de contrôle et de sanction (Colin, Lavigne-Delville, et Léonard 2022).

10. La définition proposée par Aligica et Tarko (2012, 1) est la suivante : « *A structural feature of social systems of many decision centers having limited and autonomous prerogatives and operating under an overarching set of rules* ».

11. La gouvernance polycentrique se déploie selon deux axes qui se croisent (Weinstein 2013). Dans l'axe horizontal, les différentes « arènes d'action » peuvent coopérer ou être en compétition, selon l'environnement dans lequel elles s'inscrivent. Dans l'axe vertical, les différents niveaux de règles s'imbriquent du niveau micro-institutionnel (une communauté qui gère une ressource) au macro-institutionnel, qui a une valeur constitutionnelle (comme les lois d'un pays).

## Bibliographie

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