# La vente de nationalité, contraire au droit de l'Union

Étienne Pataut

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Étienne Pataut. La vente de nationalité, contraire au droit de l'Union. Rev. crit. DIP. Revue Critique de Droit International Privé, 2025, 04, pp.841. halshs-05517846

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# La vente de nationalité, contraire au droit de l'Union

CJUE (Grande Chambre), 29 avril 2025, C-181/23, Commission européenne c. Malte

Etienne Pataut

Professeur à l'École de droit de la Sorbonne (Université Paris 1) - IRJS

**Mots clés :** Article 20 TFUE – Citoyenneté européenne – Article 4§3 TUE – Principe de coopération loyale – Nationalité étatique – Acquisition de la nationalité – Vente de nationalité.

En établissant et en mettant en œuvre un programme institutionnalisé de citoyenneté par investissement tel que le Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (citoyenneté maltaise par naturalisation pour services exceptionnels par investissement direct), qui institue une procédure transactionnelle de naturalisation en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés et s'apparente ainsi à une commercialisation de l'octroi de la nationalité d'un État membre ainsi que, par extension, de celle du statut de citoyen de l'Union, la République de Malte a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE.

## Commission européenne contre République de Malte

[...]

### La procédure précontentieuse

28 Le programme de citoyenneté par investissement de 2014 permettait aux ressortissants étrangers d'obtenir la nationalité maltaise en échange de paiements et d'investissements prédéterminés prescrits dans le règlement de 2014. Conformément à ce règlement, un concessionnaire a été chargé de concevoir, de mettre en œuvre, de gérer, d'exploiter et de promouvoir ce programme.

29 Ayant eu connaissance dudit programme, la Commission a engagé un dialogue avec la République de Malte au sujet des répercussions de celui-ci sur l'Union et les autres États membres.

30 Par lettre du 1er avril 2020, la Commission a indiqué à la République de Malte que les programmes de citoyenneté par investissement tels que le programme de citoyenneté par investissement de 2014, qui conduisent à « vendre » la citoyenneté de l'Union, pouvaient être considérés comme exploitant la réalisation commune qu'est la citoyenneté de l'Union en violation du principe de coopération loyale entre celle-ci et les États membres.

31 Entre le mois d'avril et le mois d'octobre 2020, la République de Malte a fourni des précisions supplémentaires concernant le fonctionnement du programme de citoyenneté
par investissement de 2014 et a informé la Commission de son intention de réviser le cadre juridique existant.

32 Le 20 octobre 2020, la Commission a adressé à la République de Malte une lettre de mise en demeure. Dans cette lettre, elle a réitéré sa préoccupation quant à l'incompatibilité d'un programme de citoyenneté par investissement tel que le programme de citoyenneté par investissement de 2014 avec l'article 20 TFUE et avec l'article 4, paragraphe 3, TUE.

33 Dans sa réponse du 18 décembre 2020 à cette lettre de mise en demeure, la République de Malte a informé la Commission qu'elle avait procédé à une révision du cadre législatif national applicable à l'octroi de la nationalité maltaise. Elle a ainsi précisé que, à la suite de l'adoption de la loi de 2020, les dispositions permettant l'octroi de la nationalité maltaise sur la base du règlement de 2014 n'étaient plus en vigueur. Elle a toutefois précisé que, compte tenu des attentes légitimes et des engagements déjà pris, ces dispositions demeureraient en vigueur et applicables aux demandes reçues jusqu'au 15 août 2020.

34 Le 9 juin 2021, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure complémentaire à la République de Malte, dans laquelle elle a indiqué que les modifications apportées par la loi de 2020 et le règlement de 2020 ne remédiaient pas à la nature transactionnelle du programme de citoyenneté par investissement de 2014 et que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 était également considéré comme contraire à l'article 20 TFUE et à l'article 4, paragraphe 3, TUE.

35 Par une lettre du 6 août 2021, la République de Malte a répondu à la lettre de mise en demeure complémentaire, en exprimant son désaccord avec la Commission. Cet État membre a notamment fait valoir que la position de la Commission était incompatible avec le principe d'attribution des compétences, dans la mesure où cette position conduisait à empiéter sur un domaine relevant de la souveraineté des États membres.

36 Le 2 mars 2022, la République de Malte a suspendu jusqu'à nouvel ordre son programme de citoyenneté par investissement de 2020 pour les ressortissants russes et biélorusses, tout en le maintenant en vigueur pour les citoyens d'autres pays tiers, excepté les ressortissants afghans, nord-coréens, iraniens, congolais de la République démocratique du Congo, somaliens, soudanais, sud-soudanais, syriens, vénézuéliens et yéménites.

37 Le 28 mars 2022, la Commission a adopté la recommandation sur des mesures immédiates dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en ce qui concerne les programmes de citoyenneté par investissement et les programmes de résidence par investissement [C(2022) 2028 final]. Dans cette recommandation, la Commission a réitéré son point de vue selon lequel les programmes de citoyenneté par investissement reposant sur l'octroi de la naturalisation en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés sont contraires au droit de l'Union, et a invité tout État membre mettant en œuvre de tels programmes à procéder à leur abrogation.

38 Le 6 avril 2022, la Commission a adressé un avis motivé à la République de Malte dans lequel elle confirmait sa position selon laquelle le programme de citoyenneté par investissement de 2014 et le programme de citoyenneté par investissement de 2020 sont contraires à l'article 20 TFUE et à l'article 4, paragraphe 3, TUE, et invitait cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
39 Dans sa réponse du 6 juin 2022 à l'avis motivé, la République de Malte a, une nouvelle fois, exprimé son désaccord avec la position de la Commission.

40 Considérant que le programme de citoyenneté par investissement de 2014 et le programme de citoyenneté par investissement de 2020 mis en œuvre par la République de Malte sont incompatibles avec le droit de l'Union, la Commission a engagé la présente procédure en manquement, tout en précisant que cette procédure porte uniquement sur ce dernier programme. Cependant, la Commission ajoute que les dispositions du programme de citoyenneté par investissement de 2014 qui méconnaissent le droit de l'Union ont, pour l'essentiel, été reproduites dans le cadre juridique régissant le programme de citoyenneté par investissement de 2020, de telle sorte que cette institution se réfère, dans son examen de ce dernier programme, à des éléments factuels qui étaient déjà présents dans le cadre de l'application du programme de citoyenneté par investissement de 2014.

## Sur le recours

41 Le recours repose sur un moyen unique, tiré de la violation de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE.

## Argumentation des parties

42 En premier lieu, la Commission soutient que, si la définition des conditions d'octroi et de perte de la nationalité d'un État membre relève de la compétence de chaque État membre, cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l'Union. Puisque l'octroi de la nationalité d'un État membre entraîne automatiquement l'octroi du statut de citoyen de l'Union, chaque État membre, lorsqu'il exerce cette compétence exclusive, serait tenu de ne pas compromettre ni mettre en péril l'essence, la valeur et l'intégrité de la citoyenneté de l'Union, afin de préserver la confiance mutuelle qui sous-tend ce statut. Ces exigences découleraient du principe de coopération loyale, énoncé à l'article 4, paragraphe 3, TUE, et du statut de citoyen de l'Union, prévu à l'article 20 TFUE.

43 À cet égard, la nationalité d'un État membre serait l'unique condition requise pour être citoyen de l'Union, au sens de l'article 20 TFUE. La citoyenneté de l'Union s'accompagnerait de droits conférés directement par le système juridique de l'Union, notamment le droit de circuler et de résider librement dans le territoire de l'Union et le droit de ne pas être discriminé sur le fondement de la nationalité. En outre, la citoyenneté de l'Union comporterait une forte composante civique et inclurait des droits politiques fondamentaux pour la participation à la vie démocratique de l'Union, visée à l'article 10, paragraphe 3, TUE, ainsi que le droit pour le ressortissant d'un État membre de bénéficier de la protection consulaire d'autres États membres dans un pays tiers où cet État membre n'est pas représenté. Ainsi que la Cour l'a itérativement jugé, le statut de citoyen de l'Union aurait vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres.

44 Contrairement à ce que fait valoir la République de Malte dans son mémoire en défense, le présent recours ne mettrait pas en cause tout un pan du cadre législatif national régissant la naturalisation des personnes, ce recours étant limité, selon la Commission, à un régime spécifique d'octroi de la nationalité d'un État membre en faveur des investisseurs qui, en procédant à une marchandisation de la citoyenneté de l'Union, porterait atteinte à l'intégrité de ce statut d'une manière qui constitue une violation particulièrement grave du droit de l'Union.
45 En outre, l'affirmation de la République de Malte selon laquelle la Cour ne pourrait contrôler l'exercice des compétences nationales en matière d'octroi de sa nationalité que dans la mesure où elles constituent des violations graves des valeurs ou des objectifs de l'Union, de manière générale et systématique, ne trouverait pas d'appui dans les traités ou dans la jurisprudence de la Cour.

46 En deuxième lieu, la Commission fait valoir qu'un programme de citoyenneté par investissement, qui implique l'octroi systématique de la nationalité d'un État membre en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés et en l'absence d'exigence d'un lien réel entre l'État et les demandeurs, compromet et met en péril l'essence et l'intégrité de la citoyenneté de l'Union établie à l'article 20 TFUE, et viole le principe de coopération loyale, consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE.

47 Premièrement, l'Union serait fondée non pas uniquement sur l'intégration d'un groupe d'États européens partageant un ensemble de valeurs communes, mais également sur le rapprochement des peuples de chacun de ces États, ce qui aurait été mis en évidence par le traité de Lisbonne.

48 Ainsi, d'une part, les dispositions relatives aux principes démocratiques, insérées par ce traité dans le titre II du traité UE, confirmeraient le rôle central des citoyens de l'Union, laquelle serait non seulement une Union économique, mais aussi une Union politique. D'autre part, les dispositions relatives aux institutions de l'Union, figurant au titre III du traité UE, rappelleraient que les valeurs promues, les objectifs poursuivis et les intérêts servis par les institutions de l'Union sont à la fois ceux des citoyens de l'Union et ceux des États membres.

49 Deuxièmement, la Commission relève que, ainsi qu'il ressort de l'avis 2/13 (Adhésion de l'Union à la CEDH), du 18 décembre 2014 (EU:C:2014:2454, point 172), la citoyenneté de l'Union et les droits qui découlent de ce statut comptent parmi les dispositions les plus fondamentales des traités, qui s'insèrent dans le cadre d'un système propre à l'Union et sont structurées de manière à contribuer à la réalisation du processus d'intégration qui est la raison d'être de l'Union elle-même. Ainsi, la citoyenneté de l'Union et les droits qui découlent de ce statut devraient être considérés comme une expression de la solidarité et de la confiance mutuelle entre les États membres.

50 S'agissant, plus particulièrement, de la confiance mutuelle, la Commission fait valoir que, en consentant à octroyer les droits attachés à la citoyenneté de l'Union et à étendre cette solidarité à d'autres, les États membres s'appuient sur une conception fondamentale commune de la nationalité d'un État membre, selon laquelle celle-ci traduit la manifestation d'un lien effectif entre un État membre et ses ressortissants. En effet, dès l'année 1980, la Cour aurait reconnu que le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre un État membre et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs sont le fondement du lien de nationalité.

51 La Commission ajoute que le consentement de chaque État membre à l'extension automatique et sans condition de certains droits aux ressortissants de tous les autres États membres, conformément au principe de confiance mutuelle, repose sur le postulat selon lequel ces autres États membres n'accordent la nationalité que sur la base d'un lien réel avec le demandeur concerné. Or, un tel consentement inconditionnel serait compromis si les États membres ne pouvaient pas se fier au fait que des décisions relatives à l'octroi de la nationalité sont fondées sur cette notion commune de « nationalité d'un État membre ». À
cet égard, la Commission fait valoir qu'il ressort de l'arrêt du 7 juillet 1992, Micheletti e.a.
(C-369/90, EU:C:1992:295), qu'il existe, entre les États membres, une obligation de
reconnaissance mutuelle des décisions en matière de nationalité d'un État membre.

52 Dans ces conditions, la mise en place d'un programme de citoyenneté par investissement de nature transactionnelle, qui permet l'octroi systématique, contre des paiements ou des investissements prédéterminés, de la nationalité d'un État membre à des demandeurs qui n'ont pas de lien réel avec un État membre et qui, de ce fait, n'appartiennent manifestement pas à la catégorie de personnes dont les auteurs des traités avaient prévu qu'elles bénéficient de la citoyenneté de l'Union, serait en contradiction avec l'essence même du statut de citoyen de l'Union.

53 Troisièmement, la Commission rappelle que l'article 4, paragraphe 3, TUE, qui consacre le principe de coopération loyale, comprend tant une obligation « positive » de faciliter la mission de l'Union qu'une obligation « négative » de s'abstenir de prendre des mesures susceptibles de mettre en péril les objectifs de l'Union. Or, l'établissement et la mise en œuvre d'un programme de citoyenneté par investissement permettant l'octroi systématique de la nationalité d'un État membre sur la base de paiements ou d'investissements prédéterminés, sans qu'il soit nécessaire d'établir un lien réel avec l'État membre qui octroie cette nationalité, mettraient en péril l'intégrité du statut de citoyen de l'Union ainsi que la confiance mutuelle qui sous-tend ce statut et les droits qui y sont attachés.

54 Quant à la fixation d'un seuil opérationnel et fonctionnel pour décider ce qui constitue un « lien réel » aux fins de l'octroi de la nationalité d'un État membre, la Commission estime que la résidence effective constitue l'un des moyens d'établir un tel lien. Il n'appartiendrait toutefois pas à la Commission de prescrire les facteurs de rattachement devant être privilégiés par les États membres pour l'octroi de leur nationalité.

55 En troisième lieu, la Commission fait valoir que le programme de citoyenneté par investissement de 2020, qui permet l'octroi systématique de la nationalité maltaise en échange de paiements ou d'investissements substantiels prédéterminés et présente ainsi une nature transactionnelle, constitue un programme illégal de citoyenneté par investissement.

56 Premièrement, l'exigence de résidence légale imposée par le programme de citoyenneté par investissement de 2020 serait insuffisante pour garantir l'existence d'un lien réel avec la République de Malte.

57 À cet égard, la Commission estime que les documents et courriels obtenus par la Fondation Daphne Caruana Galizia et communiqués aux médias dans le cadre du projet nommé « Passport Papers » (ci-après les « Passport Papers ») démontrent l'absence d'exigence de résidence effective dans le programme de citoyenneté par investissement de 2014. Ces documents constitueraient non pas une preuve du manquement allégué, mais viseraient uniquement à corroborer l'argument de la Commission selon lequel les défaillances majeures dans le cadre législatif maltais conduisent à l'octroi systématique de la citoyenneté de l'Union à des ressortissants de pays tiers qui n'ont pas prouvé qu'ils satisfont à une exigence de résidence préalable effective à Malte.

58 En outre, tout d'abord, il n'aurait pas été contesté, au cours de la phase précontentieuse de la procédure, qu'il n'est pas nécessaire d'établir une présence réelle
significative sur le territoire maltais. Ensuite, l'absence de nécessité de prouver une présence physique pendant une période significative dans le cadre du programme de citoyenneté par investissement de 2020 serait étayée par une comparaison des exigences imposées par ce programme avec celles applicables aux naturalisations « ordinaires », prévues à l'article 10, paragraphe 1, de la loi sur la citoyenneté maltaise, cette dernière disposition imposant une résidence à Malte « tout au long » d'une période spécifiée, sans comporter de règles relatives aux absences susceptibles d'interrompre les périodes de résidence. Par ailleurs, lors de cette phase précontentieuse, la République de Malte n'aurait pas été en mesure de communiquer des informations sur les demandes de citoyenneté rejetées ou retirées en raison du non-respect de l'exigence de résidence. Enfin, la nature théorique de l'exigence de résidence se reflèterait également dans les règles qui permettent de réduire la durée de trois ans de résidence requise à un minimum de douze mois, moyennant le versement d'une somme additionnelle de 150 000 euros.

59 Deuxièmement, le « lien réel » devrait exister au moment de l'octroi de la nationalité d'un État membre. À cet égard, d'une part, un régime prévoyant la possibilité d'octroyer la naturalisation moyennant la création d'un tel lien postérieurement à cet octroi ne serait pas conforme à l'objectif de renforcement de la solidarité entre les peuples de l'Union grâce à l'existence d'un lien réel avec un État membre de l'Union. Un programme de citoyenneté par investissement tel que celui en cause dans le cadre du présent recours se distinguerait manifestement, sur ce plan, d'un régime visant à inciter des ressortissants de pays tiers à venir travailler et résider dans un État membre.

60 D'autre part, étant donné que les avantages conférés par la citoyenneté de l'Union prennent effet au moment de l'octroi de ce statut, il n'existerait aucune garantie qu'un citoyen maltais récemment naturalisé décide de rester à Malte afin de développer un « lien réel futur », plutôt que de se rendre dans un autre État membre de l'Union ou de résider dans un pays tiers tout en faisant usage des droits conférés par la citoyenneté de l'Union. À cet égard, la Commission souligne que le matériel promotionnel publié par les agents agréés du programme de citoyenneté par investissement de 2020 présente la possibilité pour un citoyen naturalisé de s'installer notamment dans un autre État membre ou dans un pays associé à l'espace Schengen comme l'un des « avantages » de la nationalité maltaise.

61 La Commission ajoute qu'elle ne conteste pas que le processus de naturalisation inclut la mise en œuvre d'une procédure de vérification à l'égard des demandeurs. Il ressortirait toutefois du cadre législatif régissant le programme de citoyenneté par investissement de 2020 que cette procédure consiste à évaluer le risque que pourraient présenter les demandeurs en matière de sécurité ou encore leur réputation ainsi que l'étendue de leur richesse, et non pas à vérifier l'existence d'un véritable lien entre de tels demandeurs et la République de Malte. L'existence de ce processus de vérification et le pouvoir discrétionnaire du ministre de refuser l'octroi d'un certificat de naturalisation ne modifieraient pas le caractère transactionnel de ce programme.

62 En outre, la Commission observe que la République de Malte ne conteste pas le fait que, pour relever du programme de citoyenneté par investissement de 2020, la présence physique effective à Malte du demandeur n'est exigée qu'à deux reprises, à savoir pour fournir des données biométriques aux fins de l'obtention d'un permis de séjour et pour prêter serment d'allégeance. La résidence légale que requiert ce programme ne serait donc pas susceptible de créer un véritable lien entre la République de Malte et ce demandeur.
63 En défense, la République de Malte relève, en premier lieu, que la compétence des États membres en matière d'octroi de leur nationalité doit, certes, être exercée dans le respect du droit de l'Union, dans les domaines de compétence de l'Union, mais sans toutefois porter atteinte à l'obligation de respecter l'identité nationale des États membres.

64 À titre liminaire, la République de Malte fait observer que, dans son recours, la Commission entreprend de contrôler la totalité du cadre législatif régissant les exigences, les procédures et les effets d'un programme de naturalisation d'un État membre, ce qui revient à remettre en cause les choix politiques de cet État membre en matière de nationalité. À cet égard, plus le contrôle exercé dans un domaine de compétence nationale serait large, plus élevé serait le risque que l'Union outrepasse ses compétences.

65 Premièrement, le contrôle de l'action des États membres dans des situations qui s'apparentent à une privation de jure ou de facto des droits et devoirs attachés au statut de citoyen de l'Union devrait être effectué au regard d'un critère différent de celui applicable dans des situations d'octroi de la nationalité d'un État membre. En effet, le pouvoir d'attribuer la nationalité serait au cœur même de la souveraineté nationale et serait étroitement lié à la conception ainsi qu'au développement de l'identité nationale d'un État membre, que l'article 4, paragraphe 2, TUE impose à l'Union de protéger.

66 Ainsi, sous peine d'une mise en péril de la compétence exclusive des États membres en matière d'octroi de la nationalité, ce ne serait que lorsque la politique de naturalisation d'un État membre entraîne de manière générale et systématique une violation grave des valeurs et des objectifs de l'Union, tels que définis dans le droit de l'Union, que cette politique serait contraire au droit de l'Union. Selon la République de Malte, cette interprétation serait conforme à la jurisprudence de la Cour selon laquelle le statut de citoyen de l'Union « a vocation » à être le statut fondamental des ressortissants des États membres, étant précisé qu'il s'agit non pas d'une réalité présente, mais d'un processus en cours qui, au stade actuel de l'intégration, coexiste étroitement avec la nationalité des États membres.

67 Deuxièmement, l'interprétation défendue par la Commission comporterait des risques sérieux. Tout d'abord, cette interprétation aurait une incidence immédiate sur les cadres législatifs régissant la nationalité dans tous les États membres, notamment dans les États dans lesquels la naturalisation est accordée de manière discrétionnaire. Ensuite, ladite interprétation reviendrait à permettre à la Commission, en tant que gardienne des traités, de contrôler à la lumière du droit de l'Union les politiques, les lois et les pratiques des États membres en matière de naturalisation. Enfin, une telle interprétation permettrait aux États membres de contester le droit et la pratique des autres États membres dans ce domaine.

68 À cet égard, si le recours de la Commission était accueilli, la République de Malte serait tenue d'abroger un ensemble d'instruments législatifs et réglementaires. Ainsi, en contestant l'intégralité du cadre législatif d'un État membre régissant l'accès à la nationalité, la Commission inviterait la Cour à agir en tant que « législateur indirect », en exerçant un veto sur la législation nationale adoptée dans un domaine relevant de la compétence exclusive des États membres.

69 En deuxième lieu, la République de Malte soutient que le droit de l'Union n'impose pas aux États membres une obligation juridique d'exiger un « lien réel préalable » avec l'État membre de naturalisation, indépendamment de l'existence de paiements ou d'autres engagements de la part du demandeur. Certes, l'existence d'un tel lien pourrait légitimement inciter les États à reconnaître qu'un individu est suffisamment attaché à leur
communauté politique. Toutefois, ce résultat découlerait non pas d'une obligation au titre du droit international ou du droit de l'Union, mais d'une décision politique et souveraine prise par les institutions démocratiques des États membres.

70 À cet égard, premièrement, l'obligation d'exiger un « lien réel préalable » avant l'octroi de la nationalité d'un État membre ne découlerait pas des traités ou de la procédure ayant conduit à leur adoption. Il ressortirait d'ailleurs de la déclaration n°2 et de la décision d'Édimbourg que la question de savoir si une personne a la nationalité d'un État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État membre concerné. En outre, les traités n'établiraient pas l'Union comme une « entité politique unique ».

71 Deuxièmement, l'exigence d'un « lien réel préalable » ne découlerait pas du droit international. En particulier, elle ne saurait être déduite de l'arrêt du 6 avril 1955, Nottebohm (Lichtenstein contre Guatemala) (CIJ Recueil 1955, p. 4), sur lequel la Commission s'est appuyée pour fonder une obligation, au titre du droit de l'Union, imposant l'existence d'un tel lien comme condition d'octroi de la nationalité d'un État membre, une telle exigence ayant, par ailleurs, été rejetée par la Cour dans l'arrêt du 7 juillet 1992, Micheletti e.a. (C-369/90, EU:C:1992:295).

72 Troisièmement, la Commission ne fournirait pas de seuil opérationnel et fonctionnel de ce qui constitue un « lien réel préalable », et il n'incomberait pas à la République de Malte de définir un tel seuil opérationnel.

73 En troisième lieu, la République de Malte soutient que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 constitue un programme de naturalisation légitime, solide, efficace et géré de manière professionnelle, qui ne porte pas atteinte aux objectifs de l'Union. À cet égard, la présentation de ce programme par la Commission comme étant une voie d'accès automatique et inconditionnelle à la nationalité maltaise, prévoyant l'octroi systématique de la nationalité de cet État membre en contrepartie de paiements ou d'investissements prédéterminés, dans les intérêts purement budgétaires de la République de Malte, constituerait une simplification excessive, dépourvue de tout fondement en droit ou en fait.

74 Premièrement, la République de Malte aurait toujours agi de bonne foi et conformément au principe de coopération loyale entre l'Union et les États membres, visé à l'article 4, paragraphe 3, TUE. Cet État membre aurait opéré des modifications législatives à la suite du dialogue engagé avec la Commission.

75 Deuxièmement, la Commission fonderait son analyse sur une présentation erronée et déformée du cadre législatif maltais. Tout d'abord, ce cadre législatif instituerait non pas un régime de « transaction », mais une procédure exhaustive, complexe et en plusieurs étapes, qui implique diverses autorités publiques afin d'assurer des garanties strictes, et pouvant aboutir à une naturalisation.

76 Ensuite, ledit cadre législatif ne permettrait pas l'octroi systématique de la nationalité maltaise en échange de certains paiements, puisqu'il s'agirait d'un cadre discrétionnaire soumis à des mécanismes de contrôle stricts. En particulier, la procédure comporterait onze étapes procédurales dont le but est de fournir une vue d'ensemble du demandeur, facilitant ainsi la décision finale et discrétionnaire du ministre. À cet égard, le respect par un demandeur des exigences imposées ne lui conférerait pas un droit automatique à être naturalisé.
77 Enfin, le même cadre législatif reposerait sur divers liens, rétrospectifs, présents et prospectifs, qui évoluent au fil du temps. Ainsi, serait exigée une période préalable de résidence légale de trois ans ou d'un an, selon l'ampleur de l'investissement, ce qui serait conforme à la pratique internationale en matière de résidence et de citoyenneté par investissement. En outre, la pratique administrative en matière de naturalisation « ordinaire », au titre de l'article 10, paragraphe 1, de la loi sur la citoyenneté maltaise, serait que la présence physique n'est requise que pour des intervalles de temps spécifiques. Par ailleurs, le droit de l'immigration fournirait de nombreux exemples dans lesquels des mesures d'intégration doivent être développées à un stade ultérieur, tant dans les procédures de séjour que de naturalisation, faute de liens préalables avec l'État d'accueil.

78 Cet État membre s'oppose également à ce que la Commission introduise les Passport Papers comme éléments de preuve devant être pris en considération par la Cour, dès lors que ces documents concernent la mise en œuvre du programme de citoyenneté par investissement de 2014 et non celle du programme de citoyenneté par investissement de 2020, qui fait l'objet du présent recours.

### Appréciation de la Cour

79 Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l'article 9 TUE et de l'article 20, paragraphe 1, TFUE, est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. Selon ces mêmes dispositions, la citoyenneté de l'Union s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

80 En outre, la déclaration n° 2 et la décision d'Édimbourg énoncent que la question de savoir si une personne a la nationalité d'un État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État membre concerné.

81 Cela étant, selon une jurisprudence constante, si la définition des conditions d'octroi et de perte de la nationalité d'un État membre relève, conformément au droit international, de la compétence de chaque État membre, cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l'Union [arrêts du 7 juillet 1992, Micheletti e.a., C-369/90, EU:C:1992:295, point 10 ; du 2 mars 2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, point 45, et du 5 septembre 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Perte de la nationalité danoise), C-689/21, EU:C:2023:626, point 30 ainsi que jurisprudence citée].

82 À cet égard, il y a lieu, d'emblée, de rejeter l'argumentation, formulée à titre liminaire par la République de Malte, selon laquelle l'examen des procédures d'octroi de la nationalité des États membres devrait, à la différence de l'examen des situations de perte ou de retrait de cette nationalité, qui impliquent la privation des droits qu'une personne tire du droit de l'Union, être limité à la constatation de violations significatives des valeurs ou des objectifs de l'Union, présentant un caractère général et systématique.

83 En effet, ni le texte des traités ni leur économie ne permettent d'inférer de ceux-ci une volonté de la part de leurs auteurs de prévoir, pour ce qui concerne l'octroi de la nationalité d'un État membre, une exception à l'obligation de respecter le droit de l'Union qui voudrait que seules de telles violations significatives des valeurs et des objectifs de l'Union soient susceptibles d'entraîner une violation du droit de l'Union lors de l'exercice par les États membres de leur compétence en la matière. Dans ces conditions, une telle exception ne saurait être admise dès lors qu'elle s'apparenterait à une limitation des effets s'attachant à la primauté du droit de l'Union, qui relève des caractéristiques essentielles de celui-ci et,
partant, du cadre constitutionnel de l'Union [voir, en ce sens, avis 2/13 (Adhésion de l'Union à la CEDH), du 18 décembre 2014, EU:C:2014:2454, point 166].

84 S'agissant de la violation alléguée de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE, il convient d'observer, tout d'abord, que, selon les termes mêmes de l'article 3, paragraphe 2, TUE, l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, qui est rendue possible par l'existence des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.

85 À cet égard, la Cour a précisé que tant le principe de confiance mutuelle entre les États membres que le principe de reconnaissance mutuelle, qui repose sur le premier de ces principes, ont, dans le droit de l'Union, une importance fondamentale, étant donné qu'ils permettent la création et le maintien de cet espace sans frontières intérieures [avis 2/13 (Adhésion de l'Union à la CEDH), du 18 décembre 2014, EU:C:2014:2454, point 191, et arrêt du 29 juillet 2024, Alchaster, C-202/24, EU:C:2024:649, point 63].

86 S'inscrit dans la réalisation de cet espace sans frontières intérieures le droit, conféré directement à tout citoyen de l'Union par l'article 20, paragraphe 2, sous a), et par l'article 21, paragraphe 1, TFUE, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, et dont la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, et rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, ainsi que JO 2005, L 197, p. 34), vise, selon une jurisprudence constante, à faciliter l'exercice (arrêts du 12 mars 2014, O. et B., C-456/12, EU:C:2014:135, point 35 ; du 18 décembre 2014, McCarthy e.a., C-202/13, EU:C:2014:2450, point 31, et du 22 février 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C-491/21, EU:C:2024:143, point 37).

87 Ce droit trouve, au demeurant, une expression spécifique dans l'article 45 TFUE relatif à la liberté de circulation des travailleurs, dans l'article 49 TFUE relatif à la liberté d'établissement et dans l'article 56 TFUE relatif à la libre prestation de services [voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2021, MH et ILA (Droits à pension en cas de faillite), C-168/20, EU:C:2021:907, point 61 et jurisprudence citée].

88 Ensuite, les citoyens de l'Union sont investis de droits politiques qui assurent la participation de ceux-ci à la vie démocratique de l'Union, visés aux articles 10 et 11 TUE et concrétisés dans les articles 20, 22 et 24 TFUE. Il s'agit, notamment, du droit de présenter une initiative citoyenne, du droit d'adresser des pétitions au Parlement, du droit de recourir au Médiateur, du droit de s'adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l'Union dans l'une des langues officielles de l'Union, ainsi que du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement ainsi qu'aux élections municipales dans l'État membre où résident les citoyens, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.

89 À cet égard, en exerçant les droits politiques que leur confèrent les articles 10 et 11 TUE, les citoyens de l'Union participent directement à la vie démocratique de l'Union. En effet, son fonctionnement est fondé sur la démocratie représentative, laquelle concrétise la valeur de démocratie qui constitue, en vertu de l'article 2 TUE, l'une des valeurs sur
lesquelles l'Union est fondée [voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2019, Puppinck e.a./Commission, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, point 65 ; du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d'un parti politique), C-808/21, EU:C:2024:962, points 114 et 115, ainsi que du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d'un parti politique), C-814/21, EU:C:2024:963, points 112 et 113]. Il en découle que l'exercice par les États membres de leur compétence pour définir les conditions d'octroi de la nationalité de ceux-ci influe sur le fonctionnement de l'Union en tant qu'ordre juridique commun.

90 Enfin, la citoyenneté de l'Union confère également à tout ressortissant d'un État membre, dans un pays tiers où cet État membre n'est pas représenté, le droit, consacré à l'article 20, paragraphe 2, sous c), TFUE et concrétisé à l'article 23 TFUE, à la protection des autorités diplomatiques et consulaires des autres États membres, dans les mêmes conditions que les ressortissants de ceux-ci.

91 C'est au regard de ces différents droits que la Cour a jugé que les dispositions relatives à la citoyenneté de l'Union figurent parmi les dispositions fondamentales des traités qui, s'insérant dans le cadre d'un système propre à l'Union, sont structurées de manière à contribuer à la réalisation du processus d'intégration qui est la raison d'être de l'Union elle-même et font ainsi partie intégrante de son cadre constitutionnel [voir, en ce sens, avis 2/13 (Adhésion de l'Union à la CEDH), du 18 décembre 2014, EU:C:2014:2454, point 172].

92 De même, au regard tant de la portée des droits qui s'attachent au statut de citoyen de l'Union, exposés aux points 86 à 90 du présent arrêt, que de la circonstance que ce statut découle automatiquement de la qualité de ressortissant d'un État membre, la Cour a itérativement jugé que le statut de citoyen de l'Union constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres [voir, en ce sens, arrêts du 20 septembre 2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, point 31 ; du 18 janvier 2022, Wiener Landesregierung (Révocation d'une assurance de naturalisation), C-118/20, EU:C:2022:34, points 38 et 58, ainsi que du 5 septembre 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Perte de la nationalité danoise), C-689/21, EU:C:2023:626, points 29 et 38 et jurisprudence citée].

93 La citoyenneté de l'Union est ainsi l'une des concrétisations majeures de la solidarité qui est au fondement même du processus d'intégration rappelé au point 91 du présent arrêt, relevant par conséquent de l'identité de l'Union en tant qu'ordre juridique propre, accepté par les États membres sur une base de réciprocité (arrêts du 15 juillet 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1058 à 1060, et du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 et C-840/19, EU:C:2021:1034, point 246).

94 De surcroît, en vertu du principe de coopération loyale, consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE, il incombe à chaque État membre, notamment, de s'abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union [arrêt du 4 juillet 2023, Meta Platforms e.a. (Conditions générales d'utilisation d'un réseau social), C-252/21, EU:C:2023:537, point 53].

95 L'exercice de la compétence des États membres en matière de définition des conditions d'octroi de la nationalité d'un État membre n'est, dès lors, à l'instar de leur compétence en matière de définition des conditions de perte de la nationalité, pas sans limites. La citoyenneté de l'Union repose en effet sur les valeurs communes que contient l'article 2 TUE et sur la confiance mutuelle que s'accordent les États membres quant au fait
qu'aucun de ceux-ci n'exerce cette compétence d'une manière qui serait incompatible, de façon manifeste, avec la nature même de la citoyenneté de l'Union.

96 À cet égard, il ressort d'une jurisprudence bien établie de la Cour que le fondement du lien de nationalité d'un État membre réside dans le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs [voir, en ce sens, arrêts du 17 décembre 1980, Commission/Belgique, 149/79, EU:C:1980:297, point 10 ; du 3 juillet 1986, Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, point 27 ; du 26 avril 2007, Alevizos, C-392/05, EU:C:2007:251, point 70 ; du 2 mars 2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, point 51, et du 25 avril 2024, Stadt Duisburg (Perte de la nationalité allemande), C-684/22 à C-686/22, EU:C:2024:345, point 37].

97 Dans le même ordre d'idées, il ressort des termes mêmes de l'article 20, paragraphe 2, première phrase, TFUE que les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités. Conformément au paragraphe 1 de cet article 20, le rapport particulier de solidarité et de loyauté existant entre chaque État membre et ses ressortissants constitue également le fondement des droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l'Union.

98 S'agissant de l'établissement d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, il découle de la jurisprudence rappelée au point 81 du présent arrêt que la définition des conditions d'octroi de la nationalité d'un État membre ne relève pas de la compétence de l'Union, mais de celle de chaque État membre qui dispose d'une large marge d'appréciation dans le choix des critères à appliquer, pourvu que ces critères soient appliqués dans le respect du droit de l'Union.

99 Or, un État membre méconnaît de façon manifeste l'exigence d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, caractérisé par la réciprocité de droits et de devoirs entre l'État membre et ses ressortissants, et rompt ainsi la confiance mutuelle sur laquelle repose la citoyenneté de l'Union, en violation de l'article 20 TFUE et du principe de coopération loyale consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE, lorsqu'il institue et met en œuvre un programme de naturalisation reposant sur une procédure transactionnelle entre ce même État membre et les personnes présentant une demande au titre de ce programme, au terme de laquelle la nationalité dudit État membre, et, partant, la qualité de citoyen de l'Union, est pour l'essentiel accordée en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés.

100 En effet, un tel programme s'apparente à une commercialisation de l'octroi du statut de ressortissant d'un État membre et, par extension, de celle du statut de citoyen de l'Union, incompatible avec la conception de ce statut fondamental telle qu'elle découle des traités.

101 En outre, il y a lieu de rappeler que les États membres sont tenus de reconnaître les effets s'attachant à l'attribution à une personne, par un autre État membre, de la nationalité de ce dernier en vue de l'exercice des droits et libertés découlant du droit de l'Union [voir, en ce sens, arrêts du 7 juillet 1992, Micheletti e.a., C-369/90, EU:C:1992:295, point 10 ; du 2 octobre 2003, Garcia Avello, C-148/02, EU:C:2003:539, point 28, et du 19 octobre 2004, Zhu et Chen, C-200/02, EU:C:2004:639, point 39]. Or, une naturalisation transactionnelle, qui est accordée en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés, non seulement est contraire au principe de coopération loyale, mais est également de nature à mettre en cause la confiance mutuelle qui sous-tend cette exigence de reconnaissance, cette confiance portant sur la prémisse que l'attribution de la nationalité d'un État membre est fondée sur
un rapport particulier de solidarité et de loyauté justifiant l'octroi des droits résultant, en particulier, du statut de citoyen de l'Union.

102 En l'espèce, il ressort des dispositions régissant le programme de citoyenneté par investissement de 2020, rappelées au point 24 du présent arrêt, que les conditions qui doivent être remplies afin qu'un investisseur puisse demander la nationalité maltaise sont, premièrement, le versement d'une contribution de 600 000 ou de 750 000 euros au gouvernement maltais, deuxièmement, l'acquisition d'un bien immobilier à usage résidentiel d'une valeur minimale de 700 000 euros ou, alternativement, la prise en location d'un tel bien pour un loyer annuel d'au moins 16 000 euros pour une durée minimale de 5 ans, troisièmement, un don d'au moins 10 000 euros à une organisation ou à une société non gouvernementale philanthropique, culturelle, sportive, scientifique, artistique ou de protection du bien-être animal enregistrée, ou autrement approuvée par les autorités, quatrièmement, la résidence légale à Malte d'une durée de 36 mois, étant précisé que cette durée peut être réduite à 12 mois si le demandeur effectue une contribution supplémentaire de 150 000 euros et, cinquièmement, l'obtention d'une validation de son éligibilité et d'une autorisation pour l'introduction d'une demande de naturalisation.

103 Ainsi, en premier lieu, les trois premières conditions posées par les dispositions régissant le programme de citoyenneté par investissement de 2020 tendent à indiquer que des paiements ou des investissements pour des montants minimaux prédéterminés occupent une place décisive dans ce programme, suggérant que ce dernier s'apparente à une commercialisation de l'octroi de la nationalité d'un État membre au terme d'une procédure transactionnelle.

104 Il convient néanmoins d'apprécier si une telle qualification est susceptible d'être remise en cause par les autres conditions auxquelles est soumis l'octroi de la nationalité maltaise au titre du programme de citoyenneté par investissement de 2020.

105 À cet égard, s'agissant, en deuxième lieu, de la condition tenant à une résidence légale d'une durée minimale à Malte préalablement à un tel octroi, il convient de constater d'emblée que la Commission ne saurait utilement invoquer les Passport Papers en vue de soutenir son argumentation selon laquelle cette condition porte exclusivement sur une telle résidence du demandeur et non sur une présence physique de celui-ci sur le territoire maltais. En effet, ces documents se rapportent au programme de citoyenneté par investissement de 2014, qui ne fait pas l'objet du présent recours.

106 Cela étant, il ressort des explications fournies par la République de Malte que la condition tenant à une résidence préalable sur le territoire maltais, prévue dans le cadre du programme de citoyenneté par investissement de 2020, porte sur la résidence légale du demandeur. Or, selon les éléments du dossier soumis à la Cour, une telle condition n'équivaut pas à une exigence de résidence effective sur le territoire maltais, une présence physique du demandeur sur celui-ci étant seulement requise lors de la collecte de données biométriques pour obtenir le permis de séjour et pour la prestation du serment d'allégeance.

107 Cette analyse ne saurait être remise en cause par l'affirmation de la République de Malte selon laquelle les demandeurs retenus auraient été physiquement présents pendant toute la durée de leur résidence légale, dès lors que cette affirmation ne correspond pas au cadre juridique décrit par cet État membre et qu'elle n'est, au demeurant, soutenue que par quelques exemples.
108 Dans ces conditions, au regard de la présence très limitée sur le territoire maltais qui est exigée au titre du programme de citoyenneté par investissement de 2020, il ne saurait être considéré que la résidence effective sur ce territoire a été considérée par la République de Malte comme constituant un critère essentiel en vue de l'octroi de la nationalité de cet État membre au titre de ce programme, s'ajoutant à celui des paiements ou des investissements prédéterminés visés au point 103 du présent arrêt.

109 Cette conclusion est corroborée, d'une part, par la circonstance que la durée de la période de résidence légale préalable à l'octroi de la nationalité maltaise dans le cadre du programme de citoyenneté par investissement de 2020 peut être réduite de trois ans à un an par un paiement supplémentaire de 150 000 euros, de sorte que la condition tenant à la résidence apparaît elle-même étroitement liée au caractère transactionnel de l'octroi de la nationalité maltaise au titre de ce programme, en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés.

110 Elle l'est aussi, d'autre part, par la comparaison, opérée par la Commission, du programme de citoyenneté par investissement de 2020 avec la procédure de naturalisation « ordinaire », au titre de l'article 10, paragraphe 1, de la loi sur la citoyenneté maltaise, qui exige que les demandeurs aient résidé à Malte « tout au long » d'une période de douze mois avant l'introduction de la demande de naturalisation, mais également au moins quatre ans sur les six années précédant immédiatement cette période de douze mois.

111 Il découle, en effet, de cette comparaison que, lorsque la demande d'octroi de nationalité n'est pas accompagnée de paiements ou d'investissements prédéterminés, seule une résidence effective nettement plus longue à Malte est considérée par la République de Malte comme étant de nature à permettre que soit envisagé l'octroi de la nationalité maltaise.

112 S'agissant, en troisième lieu, de la dernière condition mentionnée au point 102 du présent arrêt, la République de Malte fait valoir que la procédure de contrôle de l'éligibilité d'un demandeur vise à effectuer des vérifications concernant ce demandeur, ses relations d'affaires et d'entreprise, son exposition politique, la source de sa fortune, sa réputation, les questions juridiques et réglementaires relatives à ce dernier et l'incidence relative sur le réseau immédiat dudit demandeur.

113 Or, il convient d'observer que, selon les précisions fournies par la République de Malte, de telles vérifications visent, pour l'essentiel, à s'assurer que la mise en œuvre du programme de citoyenneté par investissement de 2020 ne porte pas atteinte à certains objectifs d'intérêt public de la République de Malte, en particulier la sécurité publique et la sécurité nationale de cet État membre ainsi que son image sur les plans interne et externe. Ces vérifications ne sont en revanche pas susceptibles de remettre en cause le constat selon lequel ce programme s'apparente à une commercialisation de l'octroi de la nationalité maltaise, au terme d'une procédure transactionnelle.

114 En effet, ces vérifications visent non pas à évaluer si la situation du demandeur justifie que celui-ci se voie octroyer la nationalité maltaise, mais uniquement à déterminer si certains risques dûment identifiés font obstacle à l'octroi de cette nationalité, malgré le fait que le demandeur est disposé à procéder à des paiements ou à des investissements permettant de répondre aux trois premières conditions visées au point 102 du présent arrêt. La fonction ainsi conférée auxdites vérifications implique qu'elles ont pour effet de limiter le
champ d'application du programme de citoyenneté par investissement de 2020, sans pour autant remettre en cause le caractère transactionnel de ce programme.

115 La République de Malte fait encore valoir que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 tient compte de certains facteurs de rattachement des demandeurs, tels que les investissements dans l'économie locale, l'intégration dans le tissu social de ces demandeurs à travers leurs investissements, ou encore les liens futurs entre lesdits demandeurs et la République de Malte qui pourraient être développés après l'octroi de cette nationalité.

116 À cet égard, d'une part, aucun élément du dossier soumis à la Cour ne permet de considérer que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 prévoit un examen spécifique et concret de la pertinence de certains investissements pour établir la réalité et l'intensité des liens de rattachement d'un demandeur avec la République de Malte, ou pour permettre le développement de tels liens avec cet État membre, distinct de l'examen tenant à la satisfaction des conditions prévues par les dispositions régissant ce programme et rappelées au point 102 du présent arrêt.

117 D'autre part, s'agissant de l'argumentation de la République de Malte selon laquelle elle tient compte des liens qui pourraient être développés par un demandeur au titre du programme de citoyenneté par investissement de 2020 après la décision de naturalisation, il y a lieu de relever qu'il ressort des précisions apportées par cet État membre que ses autorités peuvent retirer la nationalité maltaise octroyée dans le cadre de ce programme pour trois motifs, à savoir le non-respect d'une obligation matérielle prévue par la réglementation applicable, l'existence d'une menace pour la sécurité nationale ou l'implication de la personne concernée dans un comportement gravement préjudiciable aux intérêts de la République de Malte.

118 Partant, si, pendant les cinq années suivant la date de la naturalisation, les autorités maltaises veillent, en substance, à ce que les demandeurs continuent à respecter les conditions applicables à leur naturalisation, il n'en reste pas moins qu'il ne saurait être considéré que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 comporte une condition devant être satisfaite après la décision de naturalisation, qui s'ajouterait aux conditions mentionnées au point 102 du présent arrêt.

119 En quatrième et dernier lieu, il ressort des extraits de sites Internet d'agents agréés promouvant le programme de citoyenneté par investissement de 2020, produits par la Commission en annexe à la requête, que ce programme offrait aux demandeurs potentiels le « droit de résider, d'étudier et de travailler dans l'un des 27 pays de l'Union », ainsi que la « citoyenneté d'un pays de l'[Union] pour toute la famille du demandeur, y compris les enfants célibataires et financièrement dépendants âgés de moins de 29 ans, ainsi que les parents âgés de plus de 55 ans ». Si la République de Malte avance que les activités de tiers privés ne sauraient être imputées aux autorités maltaises, il n'en demeure pas moins que cet État membre ne conteste pas que ces extraits proviennent de sites Internet d'agents agréés dans le cadre de la mise en œuvre du programme de citoyenneté par investissement de 2020, qui jouent un rôle essentiel à ce titre dans la mesure où les demandes de naturalisation au titre de ce programme peuvent uniquement être présentées par l'intermédiaire de ces agents.

120 Ainsi, le programme de citoyenneté par investissement de 2020 a été publiquement présenté par la République de Malte comme un programme de naturalisation offrant
principalement les avantages découlant de la citoyenneté de l'Union, notamment le droit de
circuler et de séjourner librement dans les autres États membres. Une telle présentation
contribue à établir que, par le biais de ce programme, cet État membre a institué une
procédure transactionnelle s'apparentant à une commercialisation de l'octroi de la
nationalité d'un État membre, en exploitant les droits s'attachant à la qualité de citoyen de
l'Union afin de promouvoir cette procédure.

121 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en établissant et en mettant en œuvre le programme institutionnalisé de citoyenneté par investissement de 2020, fondé sur l'article 10, paragraphe 9, de la loi sur la citoyenneté maltaise, qui institue une procédure transactionnelle de naturalisation en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés et s'apparente ainsi à une commercialisation de l'octroi de la nationalité d'un État membre ainsi que, par extension, de celle du statut de citoyen de l'Union, la République de Malte a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :

1) En établissant et en mettant en œuvre un programme institutionnalisé de citoyenneté par investissement tel que le Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment (citoyenneté maltaise par naturalisation pour services exceptionnels par investissement direct), fondé sur l'article 10, paragraphe 9, du Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [loi sur la citoyenneté maltaise (chapitre 188 des lois de Malte)], tel que modifié par le Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [loi portant modification n° 2 à la loi sur la citoyenneté maltaise (loi n° XXXVIII de 2020)] et les Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [règlement de 2020 relatif à l'octroi de la citoyenneté pour services exceptionnels (législation dérivée 188.06 des lois de Malte)], qui institue une procédure transactionnelle de naturalisation en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés et s'apparente ainsi à une commercialisation de l'octroi de la nationalité d'un État membre ainsi que, par extension, de celle du statut de citoyen de l'Union, la République de Malte a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 20 TFUE et de l'article 4, paragraphe 3, TUE.

Du 29 avril 202 - Cour de justice de l'Union européenne (grande chambre) - Aff. C-181/23 -
M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz, vice-président, Mme K. Jürimäe,
MM. C. Lycourgos, I. Jarukaitis, Mme M. L. Arastey Sahún, MM. S. Rodin (rapporteur),
A. Kumin, N. Jääskinen et D. Gratsias, présidents de chambre, M. E. Regan, Mme I. Ziemele
et M. J. Passer, juges ; avocat général : M. A. M. Collins,
La décision était attendue avec impatience et a immédiatement suscité une avalanche de commentaires dans la grande presse<fnref n="1" />, les blogs juridiques<fnref n="2" /> et, désormais, les revues spécialisées<fnref n="3" /> : c'est peu de dire que la décision de la Cour de justice dans l'affaire Commission c. Malte déclenche les passions.

Il est vrai que la question est au cœur même du projet européen. Elle touche en effet non seulement, comme le dit un ouvrage récent, aux « frontières de l'appartenance »<fnref n="4" />, mais encore à l'ordre constitutionnel européen lui-même.

Le débat a commencé il y a quelques années, lorsque, suivant une tendance née dans les Caraïbes, deux États européens, Malte et Chypre, ont lancé des programmes dits de « passeport doré », permettant à une personne d'obtenir la nationalité de l'État concerné en échange d'un investissement dans le pays, sans autre lien réel et, en particulier, sans exigence sérieuse de résidence.

En matière de nationalité, ces programmes soulèvent de sérieuses difficultés, à la fois théoriques et pratiques, justifiant que la doctrine, majoritairement anglo-saxonne, se soit intéressée à la question depuis plusieurs années<fnref n="5" />. En Europe, les difficultés sont accrues par le fait que l'acquisition de la nationalité d'un État membre particulier signifie l'acquisition de la citoyenneté européenne (article 20 du TFUE). Par conséquent, lorsque Malte vend sa nationalité, elle vend également au nouveau citoyen les droits garantis par le Traité, en particulier la liberté de circulation et l'égalité de traitement.

Cette situation a suscité une forte réaction de la part des institutions, réaction à la fois vigoureuse et extrêmement critique.

Le Parlement européen, tout d'abord, a critiqué sévèrement et à plusieurs reprises ces programmes comme portant atteinte aux valeurs de l'Union<fnref n="6" />. La Commission, ensuite, s'est jointe à ces critiques et a vigoureusement condamné ces programmes de vente de nationalité, en particulier en raison de l'absence de liens entre le demandeur et l'État

<footnote n="1">¹ *Le Monde*, 29 avril 2025.</footnote>

<footnote n="2">² Il est presque impossible de recenser l'ensemble des billets de blogs juridiques sur le sujet. Soulignons en particulier le record du *Verfassungsblog*, avec pas moins de cinq papiers consacrés à la question en l'espace de quelques jours (https://verfassungsblog.de/blog/); en Français, v. en particulier J. Lepoutre, « Golden Passports : la Cour de justice ferme le marché de la citoyenneté », 23 mai 2025, sur le blog Jus Politicum (https://blog.juspoliticum.com/) et F. X. Millet, « Nationalité à Malte : 'Tu ne vendras point le statut de citoyen européen' », 21 mai 2025, sur le blog du club des juristes (https://www.leclubdesjuristes.com/).</footnote>

<footnote n="3">³ A ce jour en français (en attendant de nombreux autres), v. not. A. Iliopoulou-Penot, « La citoyenneté de l'Union « telle qu'elle découle des traités ». Brèves réflexions sur l'arrêt Commission/Malte (citoyenneté par investissement) », RDLF 2025 chron. n°48 (https://revuedlf.com/).</footnote>

<footnote n="4">⁴ D. KOCHENOV et K. SURAK (eds), *Citizenship and residence sales : rethinking the boundaries of belonging*, Cambridge UP, 2023.</footnote>

<footnote n="5">⁵ D. KOCHENOV et K. SURAK (eds), *op. cit* ; J. DZANKIC, *The Global Market for investor citizenship*, Springer, 2019 ; A. SHACHAR, "Citizenship for sale ?", in : A. SHACHAR, R. BAUBÖCK, I. BLOEMRAAD, M. VINK, *Oxford Handbook of Citizenship*, Oxford University Press, 2017, p. 789.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Voir la résolution du Parlement européen du 16 janvier 2014 sur la citoyenneté européenne à vendre : 2013/2995 (RSP) ; dans le même sens, mais cette fois lié à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, voir la résolution du PE du 10 juillet 2020 : 2020/2686 (RSP) ; voir également la résolution du PE du 9 mars 2022 avec des propositions à la Commission sur la citoyenneté et la résidence par des systèmes d'investissement (2021/2026(INL)).</footnote>
d'octroi, sinon une adresse purement formelle<fnref n="7" />. Plus largement, la Commission décrit de manière très détaillée les différentes infractions qui peuvent être commises dans le cadre de ces programmes (atteinte à la sûreté de l'État, blanchiment d'argent, corruption, fraude fiscale, etc.).

Il y a là surtout, pour la Commission, une rupture de solidarité entre États membres : ce qui est vendu est en effet non seulement la nationalité étatique, mais encore le bien commun européen que constitue la citoyenneté européenne. Plus théoriquement, elle voit dans ces pratiques une remise en cause d'une conception qui serait commune aux États membres, celle de la nationalité effective.

Comme elle l'affirme :

> « Cette conception commune du lien de nationalité est également à la base de l'acceptation, par les États membres, du fait que la citoyenneté de l'Union et les droits qu'elle implique en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne reviennent automatiquement à toute personne qui devient l'un de leurs citoyens. L'octroi de la naturalisation sur la seule base d'un paiement monétaire, sans autre condition attestant l'existence d'un lien réel avec l'État membre accordant la naturalisation et/ou ses citoyens s'écarte des modes traditionnels d'octroi de la nationalité dans les États membres et affecte la citoyenneté de l'Union »<fnref n="8" />.

Passant de la théorie à la pratique, la Commission a lancé deux procédures d'infraction contre les deux pays qui avaient créé de tels programmes : Chypre et Malte<fnref n="9" /> ; après le recul de Chypre, la Commission n'a officiellement saisi la Cour de justice que du cas de Malte<fnref n="10" />.

Il reste que, derrière l'indignation, la voie juridique restait à trouver. A cet égard, l'enjeu central, celui autour duquel tourne l'entier débat, est celui de la compétence. Il n'est en effet guère aisé d'établir la compétence de l'Union pour condamner les règles d'un État membre portant sur l'octroi par celui-ci de sa nationalité.

Pour tenter d'établir cette compétence, la Commission invoque deux arguments : celui de la coopération loyale (art. 4, §3, du Traité sur l'Union européenne, TUE) et celui de la citoyenneté européenne, (art. 20 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, TFUE).

L'avocat général Collins, dans de retentissantes et fermes conclusions, proposait de rejeter entièrement le recours. Il estimait en effet qu'il ne pouvait être tiré du droit de l'Union une règle exigeant que les États n'octroient leur nationalité qu'aux personnes qui présentent un lien suffisant avec eux. Les États restant entièrement libres de déterminer qui sont leurs

<footnote n="7">⁷ Commission européenne, "Investor Citizenship and Residence Schemes in the European Union", COM(2019) 12 final du 23 janvier 2019. Dans le même sens, voir également Commission européenne, " Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'évaluation du risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme affectant le marché intérieur et lié aux activités transfrontalières ", COM(2019) 370 final du 24 juillet 2019, p. 7 et concl. p. 23.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Rapport précité, point 2.4, p. 6. Dans le même esprit, une nouvelle recommandation forte a également été adoptée en 2022, dans le contexte de l'agression russe contre l'Ukraine ; Commission européenne, " Recommandation de la Commission sur les mesures immédiates à prendre dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en ce qui concerne les programmes de citoyenneté des investisseurs et les programmes de résidence des investisseurs ", 28 mars 2022, C(2022) 2028 final.</footnote>

<footnote n="9">⁹ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1925 (octobre 2020).</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_5422 (septembre 2022).</footnote>
nationaux, aucune violation de l'article 20 TFUE ne pouvait selon lui être établie et, partant, aucune violation du principe de coopération loyale.

La Cour de justice, pourtant, va prendre l'exact contrepied de ces conclusions et condamner au contraire Malte sans ambiguïté. Aux yeux de la Cour européenne, le pays a en effet violé à la fois l'article 4 §3 TUE et l'article 20 TFUE.

Il est difficile de faire apparaître plus clairement la difficulté au cœur de toute la question. Les deux positions paraissent en effet entièrement inconciliables : la première, celle de l'avocat général, nie toute vocation au droit de l'Union européenne à intervenir dans les critères d'octroi de la nationalité étatique, qui devraient uniquement relever de la décision souveraine des États ; la seconde, celle de la Cour, affirme au contraire la compétence du droit de l'Union pour effectuer un tel contrôle. La Cour ayant institutionnellement le dernier mot, le débat est donc tranché. Il n'en reste pas moins que celle-ci ne s'est pas contentée de contredire sans nuance son avocat général. La subtilité de sa réponse, dont on ne cachera pas qu'elle emporte la conviction, repose en effet sur un équilibre habile entre l'affirmation forte de la compétence européenne en la matière — qui s'est construite progressivement (I), avant d'être consacrée dans le présent arrêt en matière d'octroi de la nationalité (II) — et l'exercice prudent et nuancé de celle-ci (III).

# I. Compétence étatique et compétence européenne

## A. Compétence étatique

Il ne fait aucun doute que l'accès à la nationalité étatique et, partant, à la citoyenneté européenne, relève du droit national. Comme le rappelle la Cour, les textes en la matière sont très clairs. Les traités pertinents, tout d'abord, l'indiquent clairement. Ainsi en particulier de l'article 20 du TFUE, qui dispose que :

> « Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. La citoyenneté de l'Union s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. »

De plus, selon la déclaration n° 2 sur la nationalité d'un État membre, annexée par les États à l'acte final du traité sur l'Union européenne<fnref n="11" /> :

> « La Conférence déclare que, chaque fois que le traité instituant la Communauté européenne fait référence aux ressortissants des États membres, la question de savoir si une personne a la nationalité de tel ou tel État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État concerné. [...] »

Enfin, la décision dite « d'Édimbourg »<fnref n="12" /> affirme que :

> « Les dispositions de la deuxième partie du traité instituant la Communauté européenne, qui concerne la citoyenneté de l'Union, accordent aux ressortissants des États membres des droits et des protections supplémentaires, comme prévu dans cette partie. Elles ne se substituent en aucune manière à la citoyenneté nationale. La question de savoir si une

<footnote n="11">¹¹ JO 1992 C 191, p. 98.</footnote>

<footnote n="12">¹² Décision des chefs d'État et de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen à Édimbourg les 11 et 12 décembre 1992, concernant certains problèmes soulevés par le Danemark au sujet du traité sur l'Union européenne, section A, JO 1992 C 348, p. 1.</footnote>
personne a la nationalité d'un État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l'État membre concerné. »

La répartition des compétences est donc très claire : il appartient à chaque État de déterminer qui sont ses ressortissants ; il appartient au droit de l'Union d'en tirer les conséquences pour la citoyenneté de l'Union. La solution européenne ne semble donc pas présenter de spécificité par rapport au principe de la compétence exclusive des États en matière de nationalité posé par le droit international public, comme le rappelle d'ailleurs la Cour (paragraphe 80).

Toutefois, comme le savent bien les lecteurs de la *Revue critique de droit international privé* qui en ont suivi chacune des étapes, la Cour, au fil d'une jurisprudence qui a pris progressivement de l'ampleur, a précisé son approche, exigeant que la compétence exclusive de l'État soit exercée « dans le respect du droit de l'Union » (paragraphe 81).

## B. Construction de la compétence européenne

L'approche de la Cour de justice en matière de nationalité s'est faite progressivement. Trois étapes peuvent être rapidement distinguées.

La première est celle de l'établissement de règles relatives à la double nationalité. La Cour a en effet écarté les règles traditionnelles en la matière, selon lesquelles priorité doit être donnée à la nationalité du for, lorsqu'il y en a une, et à la nationalité la plus effective, lorsque les deux nationalités sont étrangères au for.

Désormais, en présence de deux nationalités étrangères, si une personne possède la nationalité d'un autre État membre et celle d'un État tiers, les autorités locales ne peuvent pas refuser de donner effet à la nationalité de l'autre État membre, que ce soit sur la base de l'effectivité ou de tout autre argument.<fnref n="13" /> En d'autres termes, le principe de la nationalité la plus effective ne peut pas empêcher un citoyen européen de jouir de ses droits garantis par le traité. La même solution s'applique à la double nationalité, même lorsque l'intéressé possède la nationalité de deux États membres, y compris celle du for<fnref n="14" />. Enfin, dans le contexte particulier de l'accord UE-Turquie, la Cour a même pu écarter le principe de primauté de la nationalité du for en faveur de l'obligation d'assurer le séjour d'un membre de la famille, même si la nationalité en cause est celle d'un pays tiers<fnref n="15" />.

Le renversement de la perspective théorique est assez frappant. La conception traditionnelle veut que le conflit de nationalités soit considéré comme un conflit de souverainetés ; la Cour, au contraire, ne s'intéresse qu'aux droits individuels découlant du traité. Cela ne signifie pas que l'Union soit indifférente à la composante étatique et souveraine du lien de nationalité ; sa perspective, celle de la jouissance par le citoyen de ses droits garantis par le traité, est simplement plus fonctionnelle et plus utilitaire. Il ne s'agit pas de remettre en cause le lien de nationalité, mais simplement d'assurer l'effectivité du droit de l'Union. Dans ce raisonnement, aucun contrôle de l'effectivité de la nationalité, ni de l'existence d'un « lien réel », n'est possible<fnref n="16" />.

<footnote n="13">¹³ Liberté d'établissement : CJUE, 7 juillet 1992, C-369/90, *Micheletti* ; Entrée et séjour : CJUE, 19 octobre 2004, C-200/02, *Zhu et Chen*.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ CJUE, 14 novembre 2017, C-165/16, *Toufik Lounes*.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ CJUE, 29 mars 2012, C-7/10, *Kahcevi et Inan*.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ V. sur ce point la tentative de codification du GEDIP : "Position du Groupe européen de droit international privé sur la solution des conflits positifs de nationalité dans les instruments de droit international privé</footnote>
La deuxième étape, plus significative, de l'intrusion du droit de l'Union dans les compétences étatiques en matière de nationalité, concerne la perte de nationalité. Celle-ci ayant pour résultat de faire perdre à l'intéressé sa citoyenneté européenne, la Cour a estimé, dans le fameux arrêt *Rottmann*, que, lorsqu'un citoyen européen doit être privé de sa nationalité, l'État membre doit prendre dûment en considération le droit de l'Union et, en particulier, le principe de proportionnalité, avant de procéder à cette privation<fnref n="17" />.

La solution de la Cour a fourni un instrument de contrôle important pour l'avenir et a renouvelé la réflexion sur la relation entre la nationalité de l'État et la citoyenneté de l'Union<fnref n="18" />. En pratique, le contrôle de proportionnalité implique un certain nombre de vérifications, concernant notamment la justification de la perte de la nationalité par rapport à la gravité de l'infraction<fnref n="19" />, le temps écoulé entre le départ du citoyen du pays et la décision de retirer la nationalité<fnref n="20" /> ou le fait que le requérant a eu un accès effectif à la justice<fnref n="21" />. Chaque décision de la Cour a donné lieu à une abondante littérature juridique<fnref n="22" />, et parfois à des critiques sévères<fnref n="23" />. Mais dans l'ensemble, le lien entre la perte de la nationalité et la citoyenneté de l'Union était assez naturel : dans la mesure où en perdant la nationalité d'un État membre, une personne perd également sa citoyenneté, la compétence de l'Union découlait de la perte par le citoyen de ses prérogatives, garanties par les traités. Les arguments en faveur de la compétence de l'Union en la matière étaient donc assez solides et d'ailleurs, c'est moins la compétence que les conditions d'exercice de celle-ci qui étaient le plus souvent contestées.

La troisième phase, celle de l'intervention du droit de l'Union en matière d'acquisition de nationalité, était en revanche beaucoup plus discutée. Contrairement à ce qu'affirme de façon étonnante l'Avocat général (point 50) l'affaire Maltaise n'est pas la première occasion donnée à la Cour de confronter les règles d'acquisition de la nationalité au droit de l'Union européenne. L'arrêt JY concernait en effet déjà l'acquisition de la nationalité, puisqu'il était

<footnote>existants de l'Union européenne, Lausanne 2013, disponible à l'adresse : http://www.gedip-egpil.eu/reunionstravail/gedip-reunions-23.htm. Sur l'ensemble, J. Basedow, « Le rattachement à la nationalité et les conflits de nationalité en droit de l'Union européenne », Rev. Crit. DIP. 2010. 427.</footnote>

<footnote n="17">17 CJUE, 2 mars 2010, C-135/08, *Rottmann c. Freistaat Bayern*, para. 59. Sur lequel v. not. S. Corneloup, « Réflexions sur l'émergence d'un droit de l'Union européenne en matière de nationalité », JDI 2011. 491 et S. Bariatti, « Multiple Nationalities and EU private international law », Yearbook of PIL, 2011, p. 1 ; J. Heymann, « de la citoyennet de l'Union comme révélateur de la nature de l'Union européenne », Europe 2010, étude n°7.</footnote>

<footnote n="18">18 J. LEPOUTRE, "Citoyenneté de l'Union et nationalités des États membres - Entre romantisme et réalisme", RTD Eur. 2024, p. 9 ; M. SZPUNAR ET M.E. BLAS LOPEZ, "Some reflections on Member State nationality : a prerequisite of EU citizenship and an obstacle to its enjoyment", in : D. KOCHENOV (ed.), *Citizenship and Federalism*, Cambridge UP 2017, p. 107 ; voir aussi S. CARRERA NUNEZ et G.R. DE GROOT, *European Citizenship at the Crossroads. The role of the EU on loss and acquisition of Nationality*, 2015, WLP Pub.</footnote>

<footnote n="19">19 CJUE, 2 mars 2010, C-135/08, *Rottmann c. Freistaat Bayern* ; voir également CJUE, 18 janvier 2022, affaire C-118/20, JY c. *Wiener Landesregierung* (sur laquelle, voir infra).</footnote>

<footnote n="20">20 CJUE, Grande Chambre, 12 mars 2019, C-221/17, *Tjebbes et al.*</footnote>

<footnote n="21">21 CJUE, Grande Chambre, 05 septembre 2023, C-689/21, *Udlændinge- og Integrationsministeriet (Perte de la nationalité danoise)* ; CJUE, 25 avril 2024, C-684/22 à C-686/22, *Stadt Duisburg (Perte de la nationalité allemande)*.</footnote>

<footnote n="22">22 Y compris des membres de la Cour : C. LYCOURGOS, "Acquisition et perte de la nationalité des États membres dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne : entre compétences nationales et respect du droit de l'Union", *Trav. Com. Fr. DIP*, 2022-2024, Pedone, 2023, p. 243.</footnote>

<footnote n="23">23 D. KOCHENOV, " The Tjebbes Fail ", *European Papers*, avril 2019, disponible en ligne à www.europeanpapers.eu. ; cf. S. Coutts, " Bold and thoughtful : the Court of Justice intervenes in nationality law ", mars 2019, disponible à https://www.europeanlaw.blog.eu/.</footnote>
question dans ce cas particulier de la révocation par l'Autriche d'un accord de naturalisation, après que la requérante eut perdu sa nationalité estonienne d'origine<fnref n="24" />. Mais le résultat de la combinaison des lois autrichienne et estonienne avait conduit la requérante à devenir apatride et donc à perdre sa citoyenneté européenne. En ce sens, l'affaire JY n'était pas si différente des précédentes. Pour autant, en condamnant l'Autriche pour avoir fait une application disproportionnée de ses règles de naturalisation, la Cour s'est bien, et de la façon la plus claire, immiscée dans les règles nationales d'octroi de sa nationalité.

Il n'en reste pas moins, bien sûr, que la situation est entièrement différente dans l'arrêt Commission c. Malte. Dans cette affaire, les personnes concernées n'ont rien perdu ; au contraire, elles ont acquis une nouvelle nationalité et, par conséquent, de nouveaux droits découlant du droit de l'Union. Par conséquent, la nécessité du contrôle de la Cour semble beaucoup moins évidente. Quelle objection l'UE pourrait-elle soulever et pour quel motif pourrait-elle chercher à empêcher quelqu'un d'acquérir des droits ? L'existence même d'un contrôle de l'Union sur l'exercice par les États membres de leurs compétences est douteuse, et les rapports et résolutions du Parlement européen et de la Commission en la matière ont parfois été sévèrement critiqués dans la littérature juridique, au nom précisément de l'absence de compétence<fnref n="25" />.

Telle était bien la position de Malte, qui voyait là une immixtion déraisonnable dans ce qui, selon elle, constitue le « cœur de la souveraineté nationale » (paragraphe 26). Telle était aussi, et surtout, la position de l'avocat général Collins. Celui-ci a en effet estimé qu'aucune disposition des traités ne conférait à l'Union le pouvoir d'évaluer la nature du lien entre un État membre et un individu. Il n'existe pas de définition européenne du « lien réel » et, par conséquent, selon lui, seuls les États membres devraient être habilités à évaluer les conditions dans lesquelles une personne donnée peut obtenir la nationalité d'un État. En dépit du précédent JY, l'Avocat général estime nécessaire d'établir une distinction rigoureuse entre l'acquisition de la nationalité, d'une part, et son retrait ou sa révocation, d'autre part. Ce ne serait que dans ce dernier cas que le droit de l'Union pourrait imposer des exigences spécifiques<fnref n="26" />.

L'argument de la compétence, on le voit, ne manquait pas de pertinence ni de soutiens. Il a pourtant été rejeté par la Cour.

## II. Compétence de l'Union et acquisition de la nationalité

Dans un long raisonnement, la Cour a avancé, pour l'essentiel, deux arguments justifiant sa propre compétence et, partant, un contrôle européen sur l'acquisition de la nationalité.

Le premier est l'absence de toute distinction dans le traité entre la perte et l'acquisition qui pourrait justifier un contrôle spécifique et plus limité de l'acquisition de la nationalité (paragraphe 83). Le principe général de la primauté du droit de l'Union implique nécessairement que l'exercice par tout État membre de sa propre compétence doit se faire

<footnote n="24">²⁴ CJUE, 18 janvier 2022, C-118/20, JY c. Wiener Landesregierung.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ HANS ULRICH JESSURUN D'OLIVEIRA, "Golden passports, European Commission and European Parliament reports built on quicksand" janvier 2023, document de travail n° 162 de l'Oxford Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS), disponible à l'adresse https://www.compas.ox.ac.uk/wp-content/uploads/WP-2023-162-Golden-Passports.pdf ; D. SARMIENTO & M. VAN DEN BRINK, "EU competence and Investor Migration", in D. KOCHENOV & K. SURAK (eds), *Citizenship and residence sales : rethinking the boundaries of belonging*, Cambridge UP, 2023, pp. 183-206.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Conclusion, op. cit. 55.</footnote>
dans les limites fixées par le droit de l'Union. Il n'y aurait donc, aucune raison, pour la Cour,
de distinguer selon les types de règles en matière de nationalité, entre lesquelles les traités
ne font pas de différence.

Cet argument est un dérivé du vieil adage latin *Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus*: il ne convient pas de distinguer là où la loi ne distingue pas. Appliqué à l'espèce, il revient donc à estimer qu'à partir du moment où les traités ne distinguent pas entre le contrôle sur la perte et sur l'acquisition, le même contrôle devrait être exercé.

Une telle référence à la lettre même du traité apparaît pourtant peu convaincante et, pour
tout dire, un peu ironique, si l'on garde à l'esprit que rien dans les traités ne prévoit un
quelconque contrôle européen sur la nationalité des États. S'il faut suivre la lettre même des
traités, celle-ci incite au contraire à la plus grande prudence quant à l'intrusion du droit de
l'Union dans ces matières qui relèvent au premier chef de la compétence des États. La Cour
n'a manifestement pas entendu cet appel à l'autolimitation. La volonté de la cohérence de la
Cour peut se comprendre ; celle de la justifier par la lettre du traité peut-être un peu moins.

Aussi s'attardera-t-on plutôt sur le deuxième argument, beaucoup plus long et convaincant, qui porte sur l'importance de la citoyenneté européenne dans l'ensemble du processus d'intégration européenne. La Cour en effet justifie le contrôle par le caractère proprement constitutionnel de la citoyenneté européenne. Comme elle l'affirme (paragraphe 91) :

> « C'est au regard de ces différents droits que la Cour a jugé que les dispositions relatives à la citoyenneté de l'Union figurent parmi les dispositions fondamentales des traités qui, s'insérant dans le cadre d'un système propre à l'Union, sont structurées de manière à contribuer à la réalisation du processus d'intégration qui est la raison d'être de l'Union elle-même et font ainsi partie intégrante de son cadre constitutionnel ».

L'importance éminente de ces droits explique dans ce cadre tant la perspective individuelle que la perspective étatique de la citoyenneté européenne.

Du point de vue individuel, la citoyenneté européenne constitue le « statut fondamental des ressortissants des États membres » (paragraphe 92), et si la nationalité d'un État crée un « rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs » (paragraphe 96),<fnref n="27" /> ce rapport particulier constitue également « le fondement des droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l'Union » (paragraphe 97). Les citoyens sont donc titulaires de droits propres, auxquels il convient d'assurer la plus large effectivité.

Du point de vue de l'État et des rapports entre États, la citoyenneté est « l'une des concrétisations majeures de la solidarité qui est au fondement même du processus d'intégration (...), relevant par conséquent de l'identité de l'Union en tant qu'ordre juridique propre, accepté par les États membres sur une base de réciprocité » (paragraphe 93), identité qui « conformément au principe de coopération loyale », ne devrait pas être mise en péril par les États membres (paragraphe 94).

La conclusion de ce raisonnement est très claire (paragraphe 95) :

> « L'exercice de la compétence des États membres en matière de définition des conditions d'octroi de la nationalité d'un État membre n'est, dès lors, à l'instar de leur compétence en

<footnote n="27">²⁷ Cette phrase provient d'une ancienne décision, dans le contexte de la libre circulation des travailleurs : CJUE, 17 décembre 1980, affaire 149/79, *Commission c. Belgique*.</footnote>
matière de définition des conditions de perte de la nationalité, pas sans limites. La citoyenneté de l'Union repose en effet sur les valeurs communes que contient l'article 2 TUE et sur la confiance mutuelle que s'accordent les États membres quant au fait qu'aucun de ceux-ci n'exerce cette compétence d'une manière qui serait incompatible, de façon manifeste, avec la nature même de la citoyenneté de l'Union ».

L'argument est délicatement équilibré et montre très clairement le lien que la Cour établit entre les droits individuels et la dimension de souveraineté de la nationalité<fnref n="28" />. C'est sans doute là l'originalité du raisonnement de la Cour. Alors en effet que les précédents arrêts étaient tout entiers centrés sur la perspective de la jouissance par le citoyen des prérogatives qui lui sont garanties par les traités, la perspective de la Cour dans le présent arrêt est celle non plus de la personne mais bien de l'État et, surtout, de l'ordre juridique européen tout entier.

La citoyenneté européenne étant, selon la Cour, au centre même de tout le processus d'intégration européenne, elle devrait impliquer une vérification spécifique des exigences de l'Union lorsqu'un État exerce son pouvoir exclusif d'accorder une nationalité.

Il s'agit sans aucun doute d'un raisonnement audacieux, et la Cour a déjà été largement critiquée pour une analyse aussi poussée de sa propre compétence<fnref n="29" />. Il est fondé sur une interprétation politique et morale de sa propre compétence, comme le montrent les multiples références aux valeurs de l'Union européenne et à l'article 2 TUE et consacre incontestablement une nouvelle vision constitutionnelle de l'ordre juridique européen<fnref n="30" />. En ce sens, la solution de la Cour est bien à rattacher aux illustres précédents, dûment cités, que sont l'arrêt Costa et l'avis 2/13 sur l'adhésion de l'UE à la CEDH<fnref n="31" /> et qui visaient eux- aussi à préserver l'équilibre constitutionnel de l'Union et l'intégration européenne.

En ce qui concerne la nationalité, il garantit en effet cette cohérence entre perte et octroi recherchée par la Cour, permettant d'ailleurs de dessiner une image plus large de l'état des lieux en la matière et, partant, de tenter d'élaborer des lignes directrices de l'impact du droit de l'Union sur la nationalité étatique <fnref n="32" />.

Le raisonnement ne sera probablement pas jugé très convaincant par ceux qui considèrent qu'en tout état de cause, l'Union (et donc la Cour) ne devrait pas intervenir dans les questions de nationalité. Il n'en souligne pas moins la centralité nouvelle de la citoyenneté non seulement quant au respect des prérogatives de chaque citoyen — ce qui était acquis — mais encore dans l'ordre juridique de l'Union tout entier— ce qui ne l'était pas. La citoyenneté de l'Union est un bien commun de l'Union, au cœur de toute l'intégration et les États membres ne sauraient en faire commerce sans porter atteinte à la construction

<footnote n="28">²⁸ E. PATAUT, "Contrôle de l'État ou protection de l'individu ? Remarques sur l'effectivité de la nationalité", *Revue Critique de droit international privé*, 2021, pp. 747-772 ; dans un sens proche, v. aussi J. Lepoutre, op. cit.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ V. en particulier les sévères critiques rassemblées dans le *Verfassungsblog*, (https://verfassungsblog.de/blog/), not. D. Kochenov « EU Citizenship's New Essentialism » (5 mai 2025) et M. van den Brink, « Why bother with legal reasoning ?» (5 mai 2025).</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Sur ce point, v. A. Iliopoulou-Pénot, *article précité*.</footnote>

<footnote n="31">³¹ CJCE, 15 juillet 1964, Aff. 6/64, Costa c. Enel ; CJUE, 18 décembre 2014, Avis 2/13, *Adhésion de l'Union européenne à la CEDH*.</footnote>

<footnote n="32">³² GEDIP, "Projet de lignes directrices sur l'influence du droit de l'Union sur les droits étatiques de la nationalité", Paris, 2024, disponible à l'adresse : https://gedip-egpil.eu/wp-content/uploads/2024/07/Projet-de-lignes-directrices-sur-l%E2%80%99influence-du-droit-de-l%E2%80%99Union-sur-les-droits-C3%A9tatiques-de-la-nationalit%C3%A9.pdf.</footnote>
européenne elle-même. Là résulte l'atteinte fondamentale à la coopération loyale et la justification de l'intervention de la Cour.

Le raisonnement pourra convaincre ; d'autant plus que l'incontestable audace de la Cour quant à l'établissement de sa compétence n'exclut pas une relative prudence quant à l'exercice de celle-ci.

### III. L'exercice de la compétence

Prudent, le raisonnement l'est incontestablement en ce qu'il contourne l'obstacle principal : la définition de ce qu'est un lien réel en matière de nationalité.

La Commission européenne a vivement critiqué l'absence de lien entre l'État et les requérants. Comme on l'a vu, l'absence même de « lien réel » représente, pour la Commission, la preuve que Malte ne respecte ni la citoyenneté européenne ni le principe de coopération loyale ni, dit-elle, les règles généralement admises en matière de nationalité.

Ce raisonnement s'appuie sur un précédent célèbre de la Cour internationale de justice, l'arrêt *Nottebohm*<fnref n="33" />. Cette affaire, qui concernait l'opposabilité internationale d'une naturalisation octroyée par le Liechtenstein, avait conduit la Cour à poser une célèbre définition de la nationalité,

> « Selon la pratique des États, les décisions arbitrales et judiciaires et les opinions doctrinales, la nationalité est un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement, une solidarité effective d'existence, d'intérêts, de sentiments jointe à une réciprocity de droits et de devoirs. Elle est, peut-on dire, l'expression juridique du fait que l'individu auquel elle est conférée, soit directement par la loi, soit par un acte de l'autorité, est, en fait, plus étroitement rattaché à la population de l'État qui la lui confère qu'à celle de tout autre État. Conférée par un État, elle ne lui donne titre à l'exercice de la protection vis-à-vis d'un autre État que si elle est la traduction en termes juridiques de l'attachement de l'individu considéré à l'État qui en a fait son national »<fnref n="34" />.

L'existence de ce lien réel, de ce « fait social de rattachement », devrait donc être au cœur du contrôle international ou, le cas échéant, européen de la nationalité étatique. Tel n'est pas, pourtant, l'état du droit positif. La solution *Nottebohm*, tout d'abord, est souvent discutée, critiquée<fnref n="35" /> et, dans l'ensemble, peu appliquée <fnref n="36" />. Au-delà même des critiques fondamentales qui sont parfois soulevées, l'existence et surtout l'appréciation de ce qui pourrait constituer un « lien réel » est si difficile et si controversée que celui-ci apparaît presque introuvable.

En Europe, en particulier, la nationalité est profondément ancrée dans l'histoire des États, qui fournit de nombreux exemples de lois sur la nationalité où l'existence même d'un lien réel pourrait être contestée<fnref n="37" />. Le concept de « lien réel » étant impossible à définir, son existence est également impossible à évaluer, car elle pourra varier considérablement d'un

<footnote n="33">³³ Cour internationale de justice, *Affaire Nottebohm (deuxième phase)* du 6 avril 1955, CIJ Recueil 1955, p. 4.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ *Recueil CIJ*, précité, p. 23.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Audrey MACKLIN, "Is it time to retire Nottebohm ?", *AJIL Unbound*, Volume 111, 2017, pp. 492-497.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Pour une réflexion d'ensemble, voir notamment J. Lepoutre, *Nationalité et souveraineté*, Dalloz 2020, spéc. p. 328 et s.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Voir D'OLIVEIRA, *op. cit.* p. 23 et s. Voir aussi les nombreux exemples donnés dans D. KOCHENOV, *Citizenship*, MIT Press, 2019.</footnote>
État à l'autre. La sagesse, dans ces conditions, ne conduirait-elle pas à laisser les États libre de déterminer eux-mêmes ce lien ?

On pourrait d'autant plus le penser que la nécessité d'un lien réel a été explicitement exclue par la CJUE elle-même, du moins en ce qui concerne la reconnaissance de la nationalité d'un autre État membre. L'utilisation de ce critère a été formellement découragée par la Cour, qui a interdit aux États membres d'exercer un quelconque contrôle sur l'effectivité ou l'existence d'un lien réel<fnref n="38" />. La cohérence interne tendrait donc à refuser à la CJUE elle-même ce qu'elle a refusé aux États membres : le contrôle de l'existence d'un lien entre l'individu et l'État attributaire.

L'obstacle est de taille. La Cour, pourtant, ne va pas le franchir, mais plutôt et plus habilement le contourner. Si en effet Malte est finalement condamnée, ce n'est pas pour avoir octroyé sa nationalité à des personnes qui n'entretenaient pas de lien avec elle, mais bien plutôt en raison de la nature transactionnelle du programme de citoyenneté par investissement.

Comme l'a dit la Cour (paragraphe 99) :

« un État membre méconnaît de façon manifeste l'exigence d'un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, caractérisé par la réciprocité de droits et de devoirs entre l'État membre et ses ressortissants, et rompt ainsi la confiance mutuelle sur laquelle repose la citoyenneté de l'Union, en violation de l'article 20 TFUE et du principe de coopération loyale consacré à l'article 4, paragraphe 3, TUE, lorsqu'il institue et met en œuvre un programme de naturalisation reposant sur une procédure transactionnelle entre ce même État membre et les personnes présentant une demande au titre de ce programme, au terme de laquelle la nationalité dudit État membre, et, partant, la qualité de citoyen de l'Union, est pour l'essentiel accordée en échange de paiements ou d'investissements prédéterminés. »

Pour la Cour, « la solidarité et la bonne foi entre un État et ses ressortissants » (mentionnées pas moins de six fois dans l'arrêt) constituent le « fondement du lien de nationalité » (paragraphe 96). Dès lors, ce qui remet en cause ce fondement n'est pas tant l'absence de lien que la nature transactionnelle du programme. C'est bien ce caractère purement lucratif, qui remet en cause ce lien de nationalité, et donc la confiance mutuelle entre les États membres, qui n'ont pas le droit d'exercer un quelconque contrôle d'effectivité (paragraphe 101).

La commercialisation de sa nationalité est, pour un État membre, à la fois une violation de l'essence même du lien de nationalité et donc de la citoyenneté européenne, et une violation de la confiance mutuelle entre les États membres et donc de l'obligation de coopération loyale.

La question de l'existence éventuelle d'un lien réel vient en second lieu, lorsque la Cour évalue s'il est possible de conclure que, en raison des conditions de résidence ou des évaluations individuelles, le programme maltais ne doit pas être considéré comme purement transactionnel (paragraphes 104-121). La Cour, après avoir examiné attentivement le programme, constate qu'aucune condition supplémentaire sérieuse n'est imposée par Malte comme critère d'octroi de la naturalisation, et conclut donc que Malte vend tout simplement sa nationalité et, par conséquent, la citoyenneté européenne, violant ainsi le droit de l'Union européenne.

<footnote n="38">³⁸ CJUE, 7 juillet 1992, C-369/90, *Micheletti* ; CJUE, 19 octobre 2004, C-200/02, *Zhu et Chen*.</footnote>
On l'a dit, ce raisonnement est prudent, car il évite la tâche impossible de définir et de contrôler l'existence d'un lien réel. La Cour ne procède à aucun examen d'effectivité ou connexion réelle ; elle apprécie uniquement la question de savoir si le processus de naturalisation est ou non de nature transactionnelle. Encore une fois, la violation du droit de l'Union ne découle pas de l'absence de lien, mais de la nature commerciale de la procédure de naturalisation. À proprement parler, la décision est uniquement une condamnation de la marchandisation de la nationalité.

Aussi élégant soit-il, le raisonnement de la Cour ouvre tout de même de nouvelles questions et risque, finalement, de ne faire que repousser l'impossible discussion. Il découle clairement de la décision que le reproche de commercialisation pourrait être remis en cause par d'autres conditions d'octroi de la nationalité (paragraphe 104). L'évaluation du programme maltais montre qu'en l'espèce, tel n'est pas le cas. Mais à quelles conditions, et notamment à quelle condition de résidence, le caractère commercial du programme pourrait-il être remis en cause ? En d'autres termes, le régime maltais serait-il acceptable s'il était complété par une condition de résidence sérieuse ? Au vu du raisonnement de la Cour, probablement. Mais alors nécessairement, poser cette question conduirait à un contrôle sur la nature précise de la condition de résidence - donc à un contrôle pour déterminer l'existence ou l'absence d'un lien réel. Il n'est pas si facile de s'affranchir de l'effectivité...

L'originalité du raisonnement de la Cour réside dans le fait qu'elle rabaisse l'effectivité à une justification possible de la nature commerciale du régime de naturalisation. Dans le cas de Malte, l'absence de toute autre exigence sérieuse facilite la condamnation. Dans des cas plus subtils, où l'argent pourrait être mélangé à d'autres conditions (de résidence, d'ascendance, ou autres), il ne sera plus possible d'échapper à la vérification de cet introuvable lien réel. La Cour, de ce fait, pourrait bien n'avoir fait que déplacer la question et il ne fait dès lors guère de doute que l'arrêt Malte c. Commission européenne ouvrira à son tour d'autres questions.

* * *

*

Si la décision *Commission c. Malte* n'a pas mis fin à tout débat sur les programmes de vente de nationalité, elle n'en a pas moins posé fermement une importante limite : le caractère exclusivement mercantile de ces programmes n'est pas conforme au droit de l'Union. A cet égard, les critiques de la Cour contre ces programmes rejoignent celles, plus doctrinales, qui y voient dans l'ordre interne une atteinte à la démocratie et à la construction de communautés sociales viables<fnref n="39" />. Indifférents à toute exigence de solidarité et à toute considération d'intégration entre l'individu et la communauté nationale dans laquelle il prétend s'insérer, ces programmes empêchent, par leur nature même, la constitution d'une communauté politique.

D'autres voies plus critiques ignoreront cette nécessité, la considérant comme une défense hypocrite de privilèges accordés par des États qui continuent d'exclure et de diviser le monde en communautés artificielles<fnref n="40" />. Les règles de nationalité constituant un ensemble de

<footnote n="39">³⁹ A. Shachar, "Citizenship for sale ?", in : A. SHACHAR, R. BAUBÖCK, I. BLOEMRAAD, M. VINK, *Oxford Handbook of Citizenship*, Oxford University Press, 2017, p. 789 ; voir aussi, en faveur d'un lien territorial : J. Lepoutre, *Nationalité et souveraineté*, Dalloz 2020.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Voir notamment D. KOCHENOV, *Citizenship*, MIT Press, 2019.</footnote>
règles fondamentalement injustes et source d'inégalités, les programmes de vente de la
nationalité ne seraient qu'un moyen pour certain d'accéder à des droits dont ils sont exclus
en raison des privilèges limités attachés à leur statut d'origine. L'approche individuelle est
donc rationnelle et repose sur une comparaison des avantages et des inconvénients liés à
chaque nationalité. La nationalité n'est plus un instrument abstrait d'intégration dans une
communauté politique déterminée, mais un mécanisme très concret d'accès à certains
droits.

La Cour de justice ne partage manifestement pas ce point de vue. Dans la plupart de ses
décisions, elle a certes adopté une approche fondée sur les droits individuels : le contrôle de
proportionnalité et l'exclusion du contrôle d'effectivité visent à donner leur plein effet aux
droits subjectifs garantis aux citoyens européens. Mais l'affaire *Commission c. Malte* montre
que la Cour connaît les limites de cette approche purement fondée sur les droits. La
nationalité étatique et la citoyenneté européenne sont également des instruments de
construction d'une certaine communauté sociale, et la Cour, dans cette décision, agit en tant
que gardienne de cette communauté et de la solidarité européenne qui l'accompagne. Il ne
semble pas impossible de partager cette analyse, si l'on veut bien admettre que, malgré ses
défauts importants, la nationalité reste peut-être un facteur d'organisation du monde, sinon
meilleur, en tout cas moins mauvais, que la seule richesse individuelle.

Etienne Pataut