# I. Un nouveau code au service de l’État de droit

Le Code pénitentiaire, entré en vigueur le 1er mai 2022, relève d’une volonté politique de renforcement de la qualité du service public pénitentiaire et de respect de l’État de droit, dans le prolongement des dernières avancées juridiques.

1 Cour EDH, 30 janvier 2020, J.M.B. et autres c. France, nº 9671/15. 2 CC, déc. nº 2020-858/859 QPC du 2 octobre 2020 et CC, déc. nº 2021-898 QPC du 16 avril 2021. 2Un premier pas en ce sens a été franchi en 2021 à la suite de deux décisions rendues par les juges européen et national au sujet des conditions de détention indignes. La Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt J.M.B. et autres c. France1, affirmait que les seuls recours des personnes détenues devant le juge administratif ne satisfaisaient pas aux exigences de l’article 13 de la Convention relatif au droit à un recours réel et effectif devant le juge. À l’échelon national, le Conseil constitutionnel, saisi de questions prioritaires de constitutionnalité2, considérait qu’il convenait d’adopter par voie législative un nouveau recours pour faire cesser les conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine. Par la loi nº 2021-403 du 8 avril 2021, le législateur a ainsi créé, en plus des recours administratifs, un recours devant le juge judiciaire (juge des libertés et de la détention pour les personnes prévenues ou juge de l’application des peines pour les personnes condamnées). Désormais, sur le fondement de l’article 803-8 du Code de procédure pénale, les personnes détenues peuvent se prévaloir de conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine devant l’autorité judiciaire, garante des libertés individuelles, afin que cette dernière demande à l’administration pénitentiaire de mettre fin à la situation ou, qu’à défaut, le juge prenne lui-même toute décision pour y mettre un terme (transfert, mise en liberté, aménagement de peine pour les personnes condamnées éligibles).

3 CC, déc. nº 2005-514 DC du 28 avril 2005. 3Dans la droite ligne de la création de ce nouveau recours, le premier Code pénitentiaire participe également de l’œuvre de renforcement du respect de l’État de droit qui oblige l’administration pénitentiaire : marquant la naissance d’un véritable droit pénitentiaire, le Code pénitentiaire répond à l’objectif à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme3 et représente un corps de règles qui engagent l’administration pénitentiaire à l’égard de tous les usagers du service public pénitentiaire (listés au sein de l’art. L. 3 du Code) : personnes détenues (prévenues ou condamnées), personnes non détenues surveillées par l’administration pénitentiaire pour les besoins de la procédure judiciaire ou pour la protection de l’ordre public ou encore accompagnées par l’administration sur un chemin de réinsertion.

Au-delà, le Code nouveau s’adresse aussi à toutes les autorités, politiques, juridictionnelles ou administratives, impliquées à différents titres dans la conception et la mise en œuvre de la politique pénitentiaire ; à tous les autres acteurs qui accompagnent les personnes détenues et probationnaires ; et enfin à tous ceux qui s’intéressent scientifiquement au passé, au présent ou au futur du service public pénitentiaire, à ses faiblesses, à ses atouts, sous différents angles, historique, philosophique, sociologique et juridique, dans plusieurs branches du droit (procédure pénale, exécution et application des peines, droit administratif…).

# II. Remédier à la dispersion des sources du droit pénitentiaire

4 Rapport disponible en ligne : https://www.justice.gouv.fr/sites/default/files/migrations/portail/ar (...) 5La création d’un tel outil a été préconisée dès décembre 2015 par la commission présidée par M. Bruno Cotte, président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un rapport intitulé Pour une refonte du droit des peines4, consacré à la simplification et à la clarification du droit des peines, remis à la garde des Sceaux, ministre de la Justice, au terme de dix-huit mois de travaux. Dans ce rapport, M. Cotte avait réaffirmé l’intérêt de la création d’un code pénitentiaire en ce qu’il participerait directement de l’exigence constitutionnelle de plus grande accessibilité et de meilleure lisibilité des dispositions relatives aux peines. Constat avait été fait par le rapport : du caractère épars des dispositions législatives et réglementaires formant le droit pénitentiaire, nuisant à la lisibilité, la clarté et l’accessibilité de ce dernier ; du volume excessif du Code de procédure pénale ; et du besoin de rassembler toutes les missions du service public pénitentiaire et les droits et obligations des personnes confiées afin de mieux les mettre en lumière, et ainsi sécuriser et faciliter l’application du droit pénitentiaire. Si ce rapport n’est pas resté lettre morte, l’initiative qui s’est ensuivie d’insérer un 6° au sein du I de l’article 109 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle autorisant le gouvernement à adopter, à droit constant et par voie d’ordonnance, la partie législative du Code pénitentiaire, s’est soldée par un échec : la disposition, qualifiée de cavalier législatif, a été censurée par le Conseil constitutionnel.

# III. La loi nº 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire : cadre de la mission de rédaction du Code

Une nouvelle opportunité de poser la première pierre du droit pénitentiaire s’est présentée à l’administration pénitentiaire dès 2021 : s’inscrivant dans la continuité de l’adoption de la loi nº 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qui a fait évoluer la norme pénale et pénitentiaire, la loi nº 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a, sur proposition du garde des Sceaux, ministre de la Justice, habilité le gouvernement à prendre, à droit constant et par voie d’ordonnance, toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour rassembler et organiser au sein d’un code pénitentiaire les dispositions relatives au service public pénitentiaire, à son contrôle, à la prise en charge et aux droits et obligations des personnes qui lui sont confiées (art. 24 de la loi nº 2021-1729).

C’est ainsi que la mission, devant être menée à bien pour le printemps 2022, a été confiée à l’administration pénitentiaire dès le mois d’avril 2021 : le sous-directeur de l’expertise, M. Christophe Debarbieux, a nommé M. Pierre Bilger, son adjoint, comme chef de projet, et deux autres agents de cette sous-direction comme rédactrices du Code : Mme Sadia Aguedal, alors directrice des services pénitentiaires, et Mme Marion Wagner, docteure en droit pénal et enseignante-chercheuse, chargée de recherches en droit.

5 Instance, placée auprès du Premier ministre, chargée de programmer les travaux de codification, de (...) 8Cette équipe de trois personnes, épaulée dans son entreprise notamment par l’Inspection générale de la justice en mission d’appui, après un étroit travail en lien avec la Direction des affaires criminelles et des grâces et d’autres ministères, tels que celui de la Santé ou encore celui des Outre-mer, est parvenue à mener à bien sa mission en moins d’un an, après deux grandes étapes, devant la Commission supérieure de codification5 de mai à décembre 2021 puis devant le Conseil d’État en février et mars 2022. Le 30 mars 2022, l’ordonnance nº 2022-478 portant partie législative du Code a été signée par le président de la République, complétée le même jour par le décret nº 2022-479 pris en conseil des ministres et en Conseil d’État portant partie réglementaire du Code ; le 5 avril 2022, le Code pénitentiaire a été publié ; le 1er mai 2022, il est entré en vigueur.

# IV. Un nouveau code à droit constant

6 Si toutes les sources du droit pénitentiaire ont été identifiées par l’équipe rédactrice, toutes n’ (...) 9Organisé en sept livres et plus de 1 650 articles, le Code pénitentiaire consiste en une codification de dispositions jusqu’alors disséminées pour l’essentiel dans le Code de procédure pénale, la loi pénitentiaire nº 2009-1436 du 24 novembre 2009, la loi nº 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, mais également dans le Code pénal, ou encore dans des textes non codifiés tels que le décret nº 2010-1711 portant Code de déontologie du service public pénitentiaire ou le décret nº 2011-980 du 23 août 2011 relatif à l’armement des personnels de l’administration pénitentiaire, ou enfin l’arrêté du 4 octobre 2010 relatif à l’accessibilité des personnes handicapées dans les établissements pénitentiaires lors de leur construction6.

7 Selon l’article 24 de la loi nº 2021-1729 pour la confiance dans l’institution judiciaire du 22 déc (...) 8 Pour plus de développements sur les reclassements d’articles, voir par exemple M. Wagner, « L’élabo (...) 10Cette œuvre de collecte et d’organisation s’est faite à droit constant, dans le respect de la mission prévue par l’article 24 de la loi précitée pour la confiance dans l’institution judiciaire7 : il s’agissait de pallier le manque de lisibilité du droit pénitentiaire afin de mettre en lumière toutes les missions du service public pénitentiaire auprès de tous les usagers du service public pénitentiaire et les droits et obligations de toutes personnes confiées, et ainsi sécuriser et faciliter l’application du droit pénitentiaire, sans le modifier. Aussi les textes rassemblés dans le Code pénitentiaire ont-ils été maintenus à l’identique lors de l’œuvre de codification, sauf quelques toilettages de rédaction et reclassements d’articles afin d’assurer le respect de la hiérarchie des normes, tel que recommandé par l’article 24 précité, source de la mission de l’équipe rédactrice8.

# V. Un code en sept livres précédés d’un titre préliminaire

L’organisation du Code en sept livres répond elle aussi à un objectif de clarté de la norme pénitentiaire ; elle est ainsi marquée par une double préoccupation : rester fidèle à la chronologie de la procédure pénale et laisser une large place au critère matériel de la détention. Aussi le Code s’ouvre-t-il, après un titre préliminaire, sur un livre I consacré au service public pénitentiaire, avant quatre livres relatifs aux règles encadrant la détention (gestion de la détention, droits et obligations, aide à la réinsertion et libération des personnes détenues), puis un livre VI rassemblant toutes les dispositions relatives aux missions accomplies à l’égard des personnes non détenues (avant jugement, et après, avec les alternatives à l’emprisonnement), et enfin un livre VII sur les dispositions applicables outre-mer. En outre, si un titre préliminaire figure en tête du Code pénitentiaire, c’est pour mettre en lumière des dispositions énonçant de grands principes cardinaux du droit pénitentiaire. Ainsi est-il composé de huit articles, issus de la loi pénitentiaire pour la plupart (droit au respect de la dignité des personnes détenues, art. L. 6), mais également du décret portant Code de déontologie du service public pénitentiaire (art. L. 2) ou du Code de procédure pénale (interdiction de la détention arbitraire, art. L. 5).

Pour clore ces quelques propos introductifs, permettez-moi de formuler quelques ambitions pour ce nouveau code et plus largement pour le droit pénitentiaire ; que ce code, à droit constant lors de sa conception, soit le levier d’une dynamique pour des évolutions du droit pénitentiaire toujours dans le sens d’un plus grand respect de l’État de droit :

- pour les professionnels du service public pénitentiaire, qu’ils continuent d’inscrire toujours davantage leurs interventions, leurs gestes professionnels en référence à un corpus juridique désormais clarifié et ordonné ;

- pour les usagers du service public pénitentiaire et pour tous ceux qui assurent leur défense ou qui leur viennent en aide, que les normes du droit pénitentiaire leur soient plus accessibles, il en va de même pour ceux en charge de contrôler les lieux de privation de liberté ;

- pour tous les citoyens et plus particulièrement le monde de l’enseignement et de la recherche, que tous connaissent mieux la richesse et la complexité du service public pénitentiaire ;

- pour les « légistes », tous ceux qui écrivent le droit pénitentiaire, au gouvernement ou au Parlement, qu’ils inscrivent les réformes en pleine connaissance de l’état du droit positif.

Ce code est aussi et surtout l’illustration de l’évolution importante conduite au sein de l’administration pénitentiaire en moins d’une génération faisant de la prison un lieu de droit.

Ce mouvement engagé sous l’impulsion des juges administratif et européen a trouvé sa consécration législative avec la loi pénitentiaire de 2009, le Code venant parachever ce processus en 2022.

Le défi désormais est que ce droit trouve sa pleine application au sein de nos établissements pénitentiaires. La Direction de l’administration pénitentiaire a lancé une politique volontariste en ce sens, créant auprès de chaque direction interrégionale un service du droit pénitentiaire. L’existence d’un Code pénitentiaire constitue à cet égard un atout essentiel, surtout dans la période actuelle, caractérisée par une surpopulation massive qui pourrait contrarier ce mouvement.