la fabrication en amont. Dans le second cas, les entreprises décident d'établir leur production à l'étranger à cause du coût inférieur de la main-d'œuvre et de sa disponibilité mais aussi à cause d'un investissement initial trop coûteux en France compte tenu du volume de production initial. La fabrication à l'étranger semble ici un passage indispensable au vu des ressources disponibles de ces firmes lançant de nouvelles activités.

De façon similaire aux relocalisations de retour, les relocalisations de développement compétitif résultent souvent d'une combinaison de facteurs qui ont, d'une part, réduit l'attrait de la production à l'étranger et, d'autre part, accru l'intérêt de la production en France. Les difficultés liées à une production géographiquement éloignée sont similaires : coûts de transport en hausse, délais longs et faible possibilité d'adaptation des produits et des volumes aux évolutions du marché; s'y ajoutent la contrefaçon, les difficultés de protection des innovations et les problèmes de qualité des produits. Les facteurs encourageant la relocalisation sont endogènes à la croissance des entreprises et aux évolutions des marchés demandant une réactivité accrue (réduction des cycles de vie des produits, accentuation des variations saisonnières). L'atteinte d'une taille critique procure aux entreprises concernées des ressources financières, un volume de production et une position sur le marché qui rendent envisageable le rapatriement, parfois partiel, de leur production. La stratégie de relocalisation de certaines entreprises met l'accent sur le maintien de la compétitivité-prix et passe par l'automatisation. D'autres recherchent davantage à différencier leurs produits : positionnement haut de gamme, services complémentaires, valorisation commerciale du « Made in France » et personnalisation des produits. Dans plusieurs cas, c'est une combinaison de ces logiques qui est observée.

Dans ce troisième type de relocalisation, le plus souvent, l'ancrage territorial des entreprises et de leurs dirigeants joue un rôle déterminant dans la localisation géographique de l'activité rapatriée. Cependant, dans certains cas, notamment lorsque l'entreprise ne possède pas les compétences nécessaires pour réaliser la production en interne, ce sont les occasions de reprise de firmes en difficulté ou de sous-traitance à des producteurs spécialisés qui conditionnent le lieu d'implantation de la production relocalisée.

### 2.2.4. Les obstacles rencontrés par la relocalisation

La relocalisation d'activités industrielles est loin de constituer un processus simple et fluide. Sans entrer dans une liste exhaustive, certains obstacles rencontrés par les entreprises ont été mentionnés à plusieurs reprises, notamment le coût de travail jugé trop élevé en France. Mais d'autres points sont également mis en avant. La complexité réglementaire a été évoquée comme alourdissant de façon importante la gestion administrative et comme difficile à maîtriser pour les petites entreprises. En plus de sa complexité, c'est souvent son instabilité qui est mise en question par des firmes de toute taille. Obtenir un financement pour la relocalisation,
qui peut nécessiter un investissement matériel ou immobilier important, apparaît également comme une difficulté récurrente pour les PME et ETI dans le cadre des projets de relocalisation. La difficulté d'obtenir un financement est amplifiée par la complexité des dispositifs de soutien. Des chefs d'entreprise, même parmi ceux qui ont réussi à obtenir un ensemble d'aides et à mener à bien des projets d'une certaine ampleur, soulignent la lourdeur des procédures, la multiplicité des dispositifs et le manque de coordination entre les différentes structures, jusque, parfois, au blocage des projets. Parmi les obstacles évoqués plus rarement, figurent les difficultés de trouver une main-d'œuvre qualifiée dans certaines activités et d'identifier localement les partenaires potentiels. Ces témoignages suggèrent que l'intérêt de nouvelles aides spécifiques serait limité car la relocalisation ne se distingue pas fondamentalement d'un projet d'investissement classique. En revanche, l'accélération des procédures et un accompagnement adapté des entreprises seraient bénéfiques.

## 2.3. Territoires et relocalisations : vulnérabilité et performances dans la mondialisation

Une action publique sur le phénomène des délocalisations/relocalisations ne doit toutefois pas se limiter aux entreprises. Les mouvements des activités industrielles affectent profondément les territoires concernés et les populations qui y habitent. Les zones d'emploi dépendant d'industries exposées à la mondialisation sont particulièrement vulnérables. Il est donc essentiel d'être capable de renforcer les avantages des territoires pour fixer durablement des segments stratégiques des chaînes de valeur et éviter d'attirer uniquement des productions volatiles. Pour identifier les zones fragiles et les zones dynamiques, une analyse novatrice de leurs caractéristiques productives a été développée (Mouhoud *et al.*, 2013).

Une analyse des situations et des dynamiques territoriales a été menée afin d'identifier des facteurs de « délocalisabilité » ou de « relocalisabilité<fnref n="3" /> », et de les rapporter aux caractéristiques propres des territoires, en termes de spécialisation sectorielle et de caractéristiques des emplois qu'ils accueillent. Cette étude est la première à proposer une mesure précise des déterminants du potentiel de relocalisation ou de réduction des délocalisations des secteurs d'activité industriel et de services de l'économie française à un niveau fin de la nomenclature des activités (en 700 produits) et au niveau territorial des 320 zones d'emplois. Une analyse en composantes

<footnote n="3">3. Nous entendons par délocalisabilité ou relocalisabilité le potentiel technique et économique de délocalisation ou de relocalisation des activités. Ainsi l'activité d'assemblage de vêtements qui demeure totalement manuelle (la couture) a un potentiel élevé de délocalisation. En revanche, l'activité d'assemblage de puces électroniques totalement robotisées a un potentiel élevé de relocalisation.</footnote>
principales sur ces variables a permis de dégager quatre classes de secteurs industriels.

Les secteurs de la classe 1 (secteurs domestiques peu délocalisables) présentent des taux d'investissement supérieurs à la moyenne industrielle et une très faible exposition aux variables de délocalisablité antérieurement analysées : des coûts du travail, des rémunérations par salarié plus faibles que la moyenne. Ce sont des secteurs faiblement intensifs en connaissance (parts des CSP+ et des fonctions intellectuelles plus faibles que la moyenne) dont le taux de valeur ajoutée est également plus faible que la moyenne. Les deux variables qui approximent la contrainte de proximité délais de paiement et taux d'exportation sont aussi plus faibles que la moyenne. On y trouve les secteurs pondéreux, des secteurs contraints par la proximité de la demande – agroalimentaire – et plutôt tournés vers le marché domestique.

Les secteurs de la classe 2 (secteurs exportateurs peu délocalisables) présentent une intensité capitalistique et une productivité apparente du travail très marquées, une importance des CSP+ cognitives, peu de présence de tâches routinières, ils sont tournés vers l'innovation (brevets) et ont des taux d'exportations élevés. Il s'agit de secteurs peu exposés à la délocalisabilité et performants à l'exportation. On y trouve des secteurs plutôt pondéreux, des secteurs appartenant à la chimie, à l'aluminium, à la métallurgie, à la construction de véhicules automobiles...

Les secteurs de la classe 3 (secteurs à délocalisations défensives) rassemblent ceux qui sont davantage exposés aux variables de délocalisabilité verticale : coût du travail plus élevé, productivité du travail faible, prépondérance des tâches routinières, faibles présence des CSP+ et des fonctions cognitives, taux d'investissement et intensité capitalistique inférieurs à la moyenne. Le taux de valeur ajoutée est plus élevé dans la mesure où ce sont plutôt les phases d'assemblage qui seraient délocalisées ce qui est cohérent avec la faiblesse du taux d'exportation. Bref, ce sont des secteurs plutôt tayloriens et délocalisables, tels l'habillement et le textile.

Les secteurs de la classe 4 (secteurs à délocalisations offensives) présentent des caractéristiques inverses de ceux de la classe 3: plutôt internationalisés avec un taux d'exportation élevé et des variables de compétitivité hors coûts (professions intellectuelles, travail qualifié, fonctions cognitives...) plus importantes que la moyenne. Ils sont moins concernés par la présence de tâches routinières même si le coût du travail y est aussi relativement important. On y trouve les secteurs de l'aéronautique, de l'électronique, du luxe et de la parfumerie...

Cette typologie établie, nous avons cherché à identifier les comportements de délocalisation de ces groupes de secteurs. Nous avons donc adopté une démarche très similaire à celle appliquée au niveau des établissements par Aubert et Sillard (2005) pour construire une variable de présomption de délocalisation effective. Dans leur étude, ces auteurs ont considéré qu'il existe une présomption de délocalisation lorsqu'une forte réduction des effectifs (au moins 25% des effectifs initiaux) est accompagnée par une augmentation des importations proportionnée à la production arrêtée en
France<fnref n="4" />. On peut donc à partir de cette analyse à la fois construire un indice de vulnérabilité des territoires face aux risques de délocalisation mais aussi évaluer le potentiel de performances.

## Un indicateur de vulnérabilité industrielle et relative

À partir du calcul des probabilités de délocalisation des quatre classes d'activités et des données d'emplois dans chacune de ces activités au niveau local (321 ZE), un coefficient de vulnérabilité est construit pour de chaque zone d'emploi française (Mouhoud et al., 2013).

$$vulnér_i = \sum_{c=1}^{4} Pdéloc_c \times \frac{N_i^c}{N_i'}$$

Le coefficient de vulnérabilité s'écrit comme suit : avec $Pdéloc_c$ la probabilité de délocalisation de chaque classe c parmi les 4 classes de secteurs industriels) : emploi de chaque zone d'emploi dans l'industrie c par rapport à la moyenne nationale. Il associe donc :

- le poids relatif de chaque type d'industrie sur un territoire mesuré en nombre d'emplois (plus un territoire est spécialisé dans un type d'industrie jugé davantage soumis aux délocalisations, plus ce territoire est jugé vulnérable) ;

- la probabilité de délocalisation spécifique à chaque type d'industrie.

La valeur de cet indice varie entre 0 % et 100 % puisqu'il exprime le pourcentage d'emplois industriels concernés par la probabilité de délocalisation sur l'ensemble des emplois du territoire. Plus un territoire est spécialisé dans une classe jugée davantage soumise aux délocalisations, plus ce territoire est considéré comme vulnérable. Si l'on rapporte l'emploi du secteur de la zone d'emploi sur le total de l'emploi industriel, l'indicateur de vulnérabilité est industriel et suretime les chocs des régions particulièrement spécialisées dans les secteurs manufacturiers. L'indicateur relatif rapporte l'emploi du secteur dans une zone donnée au total de l'emploi.

<footnote n="4">4. Travaillant au niveau sectoriel, il s'agit d'étudier les variations simultanées des taux des importations, de l'emploi non-qualifié et de l'emploi total ainsi que le taux de sous-traitance des secteurs industriels. Nous utilisons les données de la base ESANE 2008 et 2010 pour ces indicateurs.</footnote>
<figure><img src="image_23.png" /></figure>

Sources: Mouhoud et al., 2013.

<caption>Carte 13: Coefficient de vulnérabilité industrielle (intervalle de confiance de 95%).</caption>

## 2.4. La spécialisation des territoires : fragilité et attractivité

La mesure de la spécialisation des territoires dans chacune des activités de ces quatre classes permet de caractériser les risques de fragilité ou les potentiels d'attractivité et de relocalisation des activités territoriales. D'autres variables renseignent sur la fragilité des zones d'emploi : la part des fonctions concrètes, la part des tâches routinières et la part des emplois dans les secteurs jugés délocalisables (secteurs industriels de délocalisations défensives, de délocalisations offensives, de services associés à des fonctions support). Enfin, des variables indiquent les opportunités existant pour les territoires. Celles-ci ont trait à la présence, soit de l'action publique sur le territoire au travers des pôles de compétitivité ou de services collectifs, soit d'activités innovantes au travers des services cognitifs ou des fonctions d'innovation contenues dans les activités économiques.

La combinaison de l'ensemble des informations permet (par une analyse en composantes principales) d'identifier six catégories de territoires (un territoire étant une zone d'emploi, au sens de l'Insee). Trois catégories de territoires sont spécialisées principalement dans les secteurs industriels et trois autres sont spécialisées principalement dans des activités de services :

3 types de zones ou territoires industriels :

- de performance extérieure;

- en territoire rural;
<figure><img src="image_24.png" /></figure>

Sources : Mouhoud et al., 2013.

<caption>Carte 14: Coefficients relatifs de vulnérabilité (tous secteurs, intervalle de confiance de 95%).</caption>

- monospécialisés.

3 types de zones de services :

- rurales de services collectifs ;

- touristiques et de proximité ;

- urbaines.

La répartition du nombre de zones d'emplois et du nombre d'emplois dans chaque type d'emplois laissent entrevoir des résultats relativement optimistes: seules 31 zones d'emplois sur 321 représentant un peu plus d'un million d'emplois soit environ 4% de l'emploi total sont des zones industrielles non spécialisées et vulnérables. *A contrario*, la plupart des emplois (plus de 16 millions) se trouvent dans les zones urbaines de services de la connaissance qui sont au nombre de 79 et des zones industrielles en territoire rural, les plus nombreuses (95) accueillant plus 3,7 millions d'emplois. Les zones industrielles de performances extérieures sont aussi plus nombreuses (39) que les zones industrielles monospécialisées et abritent presque 4 millions d'emplois. Ce constat est plutôt rassurant. Cependant, si les zones d'emplois qui abritent des secteurs vulnérables sont moins nombreuses et représentent une part d'emplois plus faibles, c'est aussi parce que ce sont celles qui ont subi les pertes les plus importantes durant les quinze dernières années.
Les potentiels de relocalisation des territoires français résident prioritairement dans les zones dites « de performances extérieures » et les « zones urbaines de services de la connaissance ».

### 3. Recommandations

Cette analyse territoriale a permis de tirer trois leçons susceptibles d'éclairer une nouvelle politique de relocalisation. En France, il existe des territoires dynamiques qui innovent, exportent, importent et sont positivement immergés dans la mondialisation ; les relocalisations sont proches des zones intenses en services cognitifs (recherche mais aussi design, publicité, etc.), qu'elles s'y opèrent, ou qu'elles aient lieu dans un territoire qui leur est connecté ; l'attractivité (ou la compétitivité) des territoires ne peut plus être analysée de manière isolée : elle est nourrie par les performances extérieures qui mobilisent autour d'eux les atouts des territoires industriels et de services dynamiques. Il faut penser ces territoires comme porteurs d'écosystèmes créatifs et productifs, propices à l'innovation, à l'excellence productive et à une agilité dans les repositionnements en gamme des produits.

Elle enseigne également sur le sens à donner aux politiques de soutien aux territoires (du plus défensif au plus offensif) :

- surveiller les zones industrielles monospécialisées et y construire une anticipation des mutations et reconversions qui s'y annoncent (politiques de formation, orientation, reconversion des salariés);

- ne pas se contenter des relocalisations de retour car elles sont intrinsèquement volatiles;

- favoriser la transition des zones industrielles en territoires ruraux en zones industrielles de performances d'exportation, en œuvrant en faveur de leur connexion active avec les zones servielles urbaines;

- favoriser les relocalisations de développement compétitif dans les zones industrielles de performances d'exportations et dans les zones servielles urbaines.

Au-delà de leur exposition passive aux conséquences de la mondialisation, les territoires ont un rôle actif à jouer, dans la construction d'avantages compétitifs collectifs, au service de leur industrie et dans leur mise en tension.

Mais cette construction doit s'opérer en logique de connexion avec les territoires mieux dotés qu'eux, soit en services cognitifs et fonctions créatives (pour les territoires productifs), soit en capacités et savoir-faire productifs (pour les territoires de services cognitifs). Ainsi, les territoires seront plus nombreux à pouvoir se développer en écosystèmes intégrés, performants et solidaires.

De manière générale, il faut questionner davantage le maillage entre les services et l'industrie en France, et s'appuyer sur ce maillage pour relativiser la désindustrialisation de la France. Une partie de l'industrie française se
trouve en effet dans les services, et des articulations entre ces deux secteurs sont à l'œuvre en permanence dans les territoires.

Il est donc essentiel de favoriser la création d'écosystèmes rassemblant les zones de services et les zones industrielles de performance extérieure, et de conduire une politique d'anticipation des chocs économiques.

### 3.1. Pour une nouvelle politique industrielle et de services sur les territoires

Quatre types d'actions ont été privilégiées. En premier lieu, en matière immobilière, les enjeux de réaménagement d'un site entraînent des besoins de portage spécifiques. Il faut donc créer une société d'économie mixte *ad hoc*, mobilisable en complément ou substitution des dispositifs locaux, et capable de proposer des solutions de portage sophistiquées. En second lieu, des actions financières d'actifs immobilisés, ou plus souvent encore le financement de besoins en fonds de roulement sont à développer. Le caractère aléatoire des prêts bancaires, les délais de déblocage des aides ou des conditionnalités de versement retardent d'autant le projet de relocalisation. Il a été ainsi proposé d'introduire des mécanismes dérogatoires à l'appui des seuls parcours de relocalisation: suspension des conditionnalités dès validation du parcours, versement en une fois dès lancement effectif du projet. La BPI pourrait jouer le rôle de pré-financeur dans le cadre de ces projets de relocalisation. En troisième lieu, des actions liées à l'innovation pourraient compléter le CIR. Enfin, des actions en matière d'investissement productif peuvent passer par un abondement des aides actuelles par la BPI, pour les entreprises appartenant à une filière identifiée.

### 3.2. Créer ou favoriser un environnement contextuel favorable à la production française

À côté de ces aides directes et de ces appuis-conseils, un certain nombre d'actions mériteraient d'être conduites pour lever des freins ou des obstacles vécus par les entreprises susceptibles d'envisager de produire plus en France. Leur caractère disparate ne doit pas masquer que leur ensemble ferait sens et aurait un impact psychologique fort.

Elles pourraient porter à notre sens :

- Sur la commande publique: des appels d'offres publics incorporant des clauses proportionnelles au pourcentage d'origine France. De façon à éviter toute discrimination en fonction de la nationalité d'origine de l'entreprise (de ses capitaux, de son siège social), la nationalité des entreprises n'interviendrait pas comme critère. Les normes et certifications seraient promues dans le cadre de l'achat privé comme public dans la suite des travaux des comités de filières. La France doit pouvoir apparaître comme terre de qualité, avec exemplarité de la part des pouvoirs publics en la matière.
– Sur l’offre française en matière d’écosystèmes productifs et créatifs, qui peut être mieux mise en évidence. Ce rôle peut incomber aux territoires. Nous pensons entre autres à l’information sur les réseaux de fournisseurs et de sous-traitants notamment sur les matières techniques et approvissionnements spéciaux, mais aussi sur l’existence et le rôle des pôles de compétitivité et comités filières.

– Sur les filiales de groupes étrangers : plusieurs des dossiers étudiés ont été portés par des filiales de groupes internationaux, pris dans le cadre de décisions de localisations alternatives à leurs différents sites européens. La France gagnerait à veiller en permanence aux arbitrages de ces groupes, en aidant leurs filiales françaises à anticiper les arbitrages futurs, de façon à pouvoir définir une politique d’aide adaptée, et conçue « sur-mesure ». Ces groupes ressentent une ambiguïté des pouvoirs publics envers eux: sont-ils considérés selon la nationalité de leur actionnariat, ou selon celle de leur site de production ? Au-delà même de ce point, nous ne pouvons que réaffirmer l’intérêt de définir et d’animer un « Plan Grands Comptes », visant à améliorer les capacités d’anticipation de leurs décisions. Ce plan pourrait être demandé à tous les territoires. Il permettrait de promouvoir et de concrétiser une notion d’accompagnement sur-mesure : les besoins et les types d’aides étant très variables sur les cas étudiés : accompagnement financier, immobilier, en formation et recrutement, etc.

– De façon plus indirecte, sur le « climat des affaires », ressenti dans le pays et internationalement. Que ce climat comporte aussi quelques clichés et préjugés, ne l’empêche pas de peser sur les choix des entrepreneurs, au moment de préparer ou surtout d’envisager une décision, un projet.

Les analyses et les propositions précédentes illustrent ce que pourraient être les modalités d'intervention d'un État stratège. Ces interventions doivent être sélectives et fédératrices. Sélectives car les efforts ne peuvent porter que sur les domaines jugés prioritaires avec des formes adaptées à chaque domaine. Fédératrices car ces interventions doivent être préparées et mises en œuvre par les entités concernées qui sont différentes selon les problèmes traités (ici les bassins d'emploi en liaison avec les structures compétentes dans les ministères, les régions et les villes). Cela implique la création ou le renforcement des cellules en charge de ces questions dans les différentes structures concernées.

Cette conception fédératrice implique qu'en contrepartie il y ait un lieu de cohérence au niveau national avec un éclairage global (on ne peut pas tout faire dans chaque bassin d'emploi ; les contraintes ne peuvent être ignorées) et qu'un diagnostic exhaustif soit établi par domaines (des potentialités peuvent être dégagées).

Références bibliographiques

AUBERT P. et SILLARD P., 2005, « Délocalisations et réductions d'effectifs dans l'industrie française », *L'économie française : comptes et dossiers*, édition 2005-2006, Insee, p. 57-89.
DUWICQUET V., MAZIER J. et SAADAUI J., 2013, « Désajustements de change, fédéralisme budgétaire et redistribution », *Revue de l'OFCE*, n° 127, p. 57-93.

MAZIER J., PETIT P. et PLIHON D. (dir.), 2014, *L'économie mondiale en 2030*, Paris, Economica.

MAZIER, J. et VALDECANTOS, S., 2014, « Gathering the pieces of three decades of monetary coordination to build a way out of the European crisis », CEPN Working Paper.

—, 2015, « A multi-speed Europe: is it viable? A stock-flow consistent approach », *European Journal of Economics and Economic Policies: Intervention*, vol. 12, n° 1, p. 93-112.

MOUHOUD E. M., JENNEQUIN H., DUPUCH S. et MIOTTI L., 2013, « La dimension territoriale des délocalisations et relocalisation d'activités en France », 3e partie de *Relocalisations d'activités en France*.

MOUHOUD E. M., 1993, *Changement technique et division internationale du travail*, Paris, Economica.

—, 2013, *Mondialisation et délocalisation des entreprises*, Paris, La Découverte.

*Relocalisations d'activités en France*, 2013, rapport réalisé conjointement par ALPHA-Sémaphores-CEP et Université Paris Dauphine-ACEDI pour PIPAM-DATAR-DGCIS.
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# Chapitre 11

## L'Union européenne composante d'un « État stratège » multiniveaux ?

Pierre BAUBY

Toute recherche et toute théorie doivent être rapportées au temps et au lieu de leur objet et de leur production. S'il est un domaine où cette problématique devrait s'imposer, c'est bien celui de l'État, tant l'examen de son organisation et de son action montre ses profondes évolutions et transformations.

Bauby, 1991.

Dans une recherche de science politique ouverte aussi bien à l'économie qu'aux autres sciences sociales, le concept d'« État stratège » avait été défini en 1991 en alternative à la fois à l'État « instrument<fnref n="1" /> » et à l'État « neutre », par sa spécificité d'être le seul acteur capable « d'appréhender, de prendre en compte et d'articuler les différentes contradictions de la société et de son insertion dans l'internationalisation ; de mettre en œuvre des processus de régulation de ce réseau de contradictions, sur la base des rapports de forces qui s'expriment ; ce qui lui permet tout à la fois de résoudre ou de dépasser certaines d'entre elles, d'en intégrer la plupart, dans un projet, des orientations, une politique globale, à moyen ou long terme, de cohésion sociale, de reproduction (élargie) des rapports sociaux et finalement du système ». « Le concept d'État stratège rend compte de cette capacité globale » (Bauby, 1991). Cette singularité était étayée en réfutant l'hypothèse que la Communauté européenne des années 1980 puisse répondre à cette définition. C'est cette caractérisation qui est ici rediscutée.

<footnote n="1">1. Dans la vulgate « marxisante », en particulier française, l'État est aujourd'hui l'instrument du grand capital et peut devenir demain, après la « prise du pouvoir d'État », l'instrument d'instauration du communisme.</footnote>
# 1. La situation au début des années 1990

Début 1991, cinq ans après l'Acte unique, mais avant le traité de Maasttricht, il était incontestable qu'un marché européen se constituait progressivement depuis la signature du traité de Rome en 1957. L'échéance du 1er janvier 1993 était alors unanimement acceptée pour son accomplissement. Ce marché était spécifique en ce qu'il se distinguait encore d'un marché intérieur, comme il se distinguait du marché mondial. Plus intégré que ce dernier, du fait de la disparition des barrières douanières et de l'harmonisation en cours des législations commerciales des divers États membres, il était alors – et reste encore aujourd'hui – moins fluide qu'un marché intérieur national, parce que soumis à des réglementations communautaires spécifiques et aux contraintes découlant des prérogatives des États membres. Il n'en était pas moins une donnée qui apparaissait irréversible.

L'interrogation sur l'unification européenne, soulignait le caractère progressif et nombre d'ambitions affichées, pouvant amener le dessaisissement des différents États composant la Communauté économique européenne (CEE). Il était d'ailleurs de plus en plus question de choix décisifs pour l'économie ou la société, faits à Bruxelles.

Longtemps, la CEE est restée une organisation davantage interétatique que supranationale. L'existence d'un marché européen spécifique amenait de nouvelles contraintes pour l'État, qui était obligé de se situer par rapport à lui; mais, il ne l'avait pas affaibli. Il s'appuyait sur la construction européenne pour restructurer l'économie nationale, comme en ont témoigné l'utilisation du plan Mansholt pour l'agriculture ou du rapport Davignon pour la sidérurgie. L'Acte unique a cependant provoqué une accélération de l'unification du marché et un renforcement des institutions chargées de la mettre en œuvre, en particulier la Commission et la Cour de justice de Luxembourg.

En signant le traité de Rome, les pères fondateurs de l'Europe ont créé un processus dont la logique s'est développée progressivement. À l'époque, l'objectif de créer un marché commun a débouché naturellement sur les principes de libre circulation (des hommes, des biens, des services et des capitaux) et de concurrence : il fallait supprimer les obstacles réglementaires et tarifaires, empêcher les entreprises elles-mêmes de recréer des entraves aux échanges intracommunautaires par des accords restrictifs, mais aussi proscrire les interventions économiques des États qui pouvaient engendrer des distorsions de concurrence en favorisant leurs acteurs nationaux ou des entreprises publiques. Progressivement, ces objectifs de libre circulation et l'élaboration de règles communes de concurrence, clés de voûte du libéralisme économique, ont servi de référence et de guide principal pour la construction européenne. Ils ont été traduits en normes juridiques contraignantes. L'Europe s'est construite avant tout par le droit, qu'il soit élaboré lors des réunions du Conseil des ministres des États membres, ainsi que par la Commission, ou qu'il soit issu de la jurisprudence de la Cour de
justice, chargée de veiller à l'application du traité. Ce droit communautaire s'est imposé aux États qui ont dû adapter leur propre législation. En la matière, il y a clairement supranationalité, comme l'a reconnu le Conseil d'État français : une loi française ou un traité signé par la France ne peuvent déroger aux dispositions de la CEE.

Pour autant, l'unification européenne n'avait pas encore abouti, à l'exception majeure de l'agriculture, à l'élaboration et à la mise en œuvre de réelles politiques communes. Les conférences intergouvernementales, réunies depuis décembre 1990, visaient à progresser dans ce sens. Mais, à l'époque, chacun des États conservait la maîtrise de l'essentiel de l'élaboration et de la mise en œuvre de ses orientations stratégiques de développement ; d'autant que l'« Europe sociale » en restait à de vagues pétitions de principes. On ne pourra parler d'« Europe stratège », affirmions-nous, que lorsque sera réellement engagée une unification politique et sociale. Dans l'hypothèse où celle-ci prendrait une forme fédérale, les États conserveraient, d'ailleurs, dans de nombreux domaines, une fonction stratégique, comme c'est le cas aux États-Unis.

Qu'en est-il aujourd'hui de l'Union européenne (UE), après les traités de Maastricht, de Lisbonne, puis sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ? L'UE aujourd'hui ne peut être réduite à ce qu'était la CEE jusqu'aux années 1990 (Quermonne, 2010a).

Si l'UE ne correspond pas au concept traditionnel d'« État nation » (Bauby, 2012), elle n'est plus seulement ni une zone de libre-échange, ni un marché régulé. L'élargissement du champ des compétences – pour l'essentiel partagées entre l'UE et les États membres –, le principe de subsidiarité affirmé dans le traité de Maastricht de 1992 et consolidé par le traité de Lisbonne (Clergerie, 1997), l'union économique et monétaire, et la coordination des politiques économiques, le rôle de l'UE dans les négociations commerciales internationales, qui n'en étaient qu'à leurs prémices à la fin des années 1980, en font un ensemble supranational qui tend à intégrer, progressivement mais inégalement, les dimensions économique, sociale, culturelle...

L'UE ne remplace pas les États-nations qui la composent, mais s'articule avec eux sur la base du principe de subsidiarité. Cela conduit à réexaminer la dimension stratégique que peut porter l'intégration européenne dans le cadre du développement de gouvernances multiniveaux.

## 2. Des dimensions stratégiques

Conduire cette investigation suppose de partir des caractéristiques fondamentales de ce qui avait amené à l'innovation du concept d'« État stratège » reposant sur cinq grandes caractéristiques :

- le monopole de la violence légitime;

- un réseau omniprésent d'institutions et d'acteurs;

- la satisfaction d'une série de besoins collectifs;
– des moyens d'action culturelle et idéologique;

– une forte légitimité.

Ce sont-là les éléments qui fondent l'existence d'un État-nation et qui sont les conditions nécessaires d'un État stratège.

Nous allons examiner ce qu'est aujourd'hui l'UE au regard de ces dimensions.

La première composante de l'« État stratège » comme de tout État est de disposer du monopole de la violence légitime; il est seul à avoir le droit d'exercer un pouvoir de coercition sur l'ensemble de la société comme sur chacune de ses composantes, pour mettre en œuvre ses décisions, faire appliquer le droit ou défendre les principes fondateurs du système. Sans doute cet aspect, que nombre de marxisants ont pris pour le tout, a-t-il perdu beaucoup de son importance avec la pacification de la société, la stabilisation de réelles libertés civiques, mais aussi avec les rejets croissants dont ont été l'objet les régimes qui ont prétendu accéder à un stade supérieur de l'histoire. Si la recherche du consentement a pris le pas sur la répression, les moyens de celle-ci n'en restent pas moins présents, particulièrement en période de crise.

De ce point de vue, l'UE ne dispose que de compétences supranationales – d'ailleurs exercées avec les États membres. Elle peut adopter des règlements qui sont d'effet direct dans les États membres, mais doit recourir à eux pour en assurer le respect et la sanction. Sans doute dans certains domaines où l'UE a une « compétence exclusive » comme dans celui des règles communes de concurrence, les institutions européennes ont-elles des pouvoirs directs d'investigation ou peuvent-elles infliger des amendes aux acteurs, mais ces pouvoirs restent limités.

La seconde caractéristique de l'État stratège tient au fait qu'il dispose, grâce à l'étendue de son appareil et à son immersion dans la société, d'un réseau sans équivalent pouvant permettre de connaître la réalité, de prendre en compte la diversité des intérêts et des aspirations qui s'expriment dans la société, d'en organiser la confrontation, la concertation et la synthèse, d'en dégager des orientations, des politiques, des mesures acceptées, ou du moins acceptables, par la majorité de la population. Ce même réseau peut être à la disposition de l'État pour appliquer et mettre en œuvre ses décisions au plus près du terrain et organiser le « retour d'expérience » lui permettant de s'adapter aux évolutions de la société. L'État dispose ainsi de la capacité (certes relative) d'avoir une vision d'ensemble de la société.

Dans ce domaine, les capacités et les compétences de l'UE restent fort ténues. S'il existe des « représentations » de l'UE dans chacun des États membres, elle a recours pour l'essentiel à leurs structures et leurs appareils. C'est la difficulté de la Commission européenne, qui dans la « méthode communautaire » dispose du monopole de l'initiative législative, d'appréhender et de connaître les multiples diversités existant dans l'UE, sans le filtre des États et des administrations nationales, qui a conduit au développement et à l'institutionnalisation du « lobbying », comme incitation
à tous les acteurs de faire part directement aux institutions européennes de leurs connaissances, aspirations et propositions.

Le maelström des institutions européennes, dont témoignent ses « sept présidents » (du Conseil européen, du Conseil des ministres, de la Commission européenne, de l'Eurogroupe, du Parlement européen, de la Banque centrale européenne, la haute représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité), montre une difficulté à assurer un pilotage stratégique intégré.

L'État stratège concourt directement par ses institutions et ressources à la satisfaction d'une série de besoins économiques, sociaux et culturels de la population, ce qui lui donne l'image d'être au service de l'ensemble de la société.

Là encore, l'UE a aujourd'hui encore un rôle réel, mais limité. Quatre exemples permettent d'en rendre compte. D'abord, le budget de l'UE reste aujourd'hui inférieur à 1 % du PIB européen, sans commune mesure avec les moyens des autorités publiques nationales et infranationales des États membres. Pour autant, la concentration de ces faibles moyens essentiellement sur deux politiques communes a des effets directs qui impliquent une vision stratégique, qu'il s'agisse de la PAC, qui a conduit une modernisation accélérée de ce secteur sur le dernier demi-siècle, ou de la politique de cohésion, qui a accompagné les différents élargissements depuis le milieu des années 1980 en incitant à des dynamiques de développement local et régional reposant sur la mobilisation et la synergie des acteurs de terrain. Un autre aspect mérite d'être souligné: dans le domaine des services d'intérêt général, la dynamique d'abord promue pour construire des marchés intérieurs dans un nombre croissant de domaines, a été progressivement complétée par des objectifs communs en matière d'obligations de service public ou de service universel, de principes communs de respect des compétences de définition et d'organisation des autorités nationales, régionales et locales, de reconnaissance d'une série de diversités et de principes communs (un niveau élevé de qualité, de sécurité et quant au caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs), autant d'éléments qui, dans ce domaine qui concerne 30 % des emplois et 25 % du PIB, donnent à l'UE une dimension stratégique de cohésion économique, sociale et territoriale, et de solidarité.

Le quatrième élément de référence de l'État stratège concerne son rôle en matière d'action culturelle et idéologique. En France, l'État a une position dominante, et dans certains secteurs le monopole, dans le domaine de la diffusion culturelle et idéologique. Par la maîtrise et le contrôle des principaux moyens de communication, la centralisation poussée de l'ensemble du système d'enseignement, l'importance des subventions destinées à la production culturelle et à sa diffusion, l'État peut contribuer, même s'il n'est pas seul à le faire, à l'existence d'un consentement au sein de la société.

En la matière, le « déficit » de l'UE par rapport à l'exemple français est considérable, mais cela renvoie à sa nature même. L'UE ne relève pas d'un projet préétabli, construit *top down*, mais de la définition progressive de
« compromis » entre les États membres, pour ce qui relève aussi bien de l'intergouvernemental que du « communautaire ». Difficile sur cette base de promouvoir une vision commune mobilisatrice. Il faut ici souligner la quasi-absence à ce jour d'acteurs publics européens, même si les prémices existent.

Enfin, et sans doute surtout, l'État bénéfice depuis deux siècles en France d'une légitimité qui doit certes beaucoup aux spécificités de son histoire et de sa sédimentation historique, marquées en particulier par la Révolution de 1789, l'adhésion largement partagée à la République et à la laïcité ; mais qui est aussi redevable à la relative permanence des règles démocratiques de désignation de ses dirigeants, ainsi qu'à la place de l'État providence, à une certaine reconnaissance du monde du travail, du mouvement ouvrier et de leurs actions.

De ce point de vue, la légitimité de l'UE est fragile. Elle a reposé au départ sur certaines délégations de souveraineté décidées à l'unanimité par les gouvernements des États membres avec ratification par les procédures en vigueur dans chaque État (le plus souvent par procédure parlementaire, plus rarement par référendums) ; la légitimité était essentiellement indirecte, mais aussi fonctionnelle tant la « communautarisation » de certains objectifs apparaissait comme un processus « gagnant-gagnant », conjuguant l'intérêt commun et celui de chacun des États membres (la paix, la défense par rapport à la « menace soviétique », la relance économique après la crise de 1973...). Ce processus s'est progressivement complété par une légitimité plus « démocratique », avec en particulier l'élection du Parlement européen au suffrage universel depuis 1976 et la montée progressive de ses compétences jusqu'à ce que le traité de Lisbonne appelle la « procédure législative ordinaire » reposant sur la codécision Parlement européen/Conseil européen. Double légitimité et en même temps conflits possibles de ces légitimités, tant elles reposent sur d'un côté l'intergouvernemental, de l'autre le « communautaire », sur des procédures et modalités de décision différentes (Quermonne, 2010b).

Ces cinq marqueurs avaient conduit à justifier le concept d'« État stratège », mais dans une problématique qui impliquait l'existence d'un État-nation : c'est par l'ensemble de ces aspects que l'État pouvait relever d'une logique spécifique par rapport à la logique d'ensemble du système économique-social ; les rapports gouvernants/gouvernés ne sont pas de même nature que les rapports dominateurs/dominés ou exploiteurs/exploités, ce qui justifie l'existence spécifique du politique.

Pour autant, il était erroné de considérer l'État comme une institution indépendante, séparée de la société et du système. Il en est un élément, ayant à la fois une fonction de représentation et d'organisation de la société. C'est la capacité de l'État d'avoir une vision d'ensemble, prenant en compte les différentes tensions de la société et de conserver au sein du système une logique spécifique, qui explique qu'il puisse ramener chaque élément au tout et jouer le rôle de stratège. Cette conception écarte toute forme de mécanisme ou de déterminisme et restitue le caractère dynamique propre à
l'analyse en termes d'unité contradictoire, en saisissant l'État à la fois dans sa logique spécifique et dans son rapport avec la logique d'ensemble du système, bref dans l'unité contradictoire que forment ces logiques.

Ni la CEE des années 1950-1980, ni l'UE depuis les années 1990 ne correspondant à un nouvel « État stratège européen » qui viendrait chapeauter, coordonner, ni bien sûr remplacer, chacun des États-nations. C'est une nouvelle configuration de l'action publique sur le « continent » européen, cherchant à conjuguer intérêt commun et intérêts spécifiques de chacun des acteurs qui y participent sur la base du principe de subsidiarité, reposant fondamentalement sur un rapport unité/diversité, qui « fédère » progressivement l'ensemble des enjeux sociétaux.

Dès lors, on peut se poser la question de féconder le concept d'« État stratège » dans son acception habituelle nécessitant l'existence d'un État-nation par les apports portés aujourd'hui en matière de gouvernance multiniveaux.

### 3. Des gouvernances multiniveaux

De plus en plus, l'UE promeut des approches de « gouvernance multiniveaux<fnref n="2" /> » pour prendre en compte la diversité et les différences nationales et locales. Cela inclut les autorités locales et régionales suite à la création, par le traité de Maastricht, du comité des régions – l'organe consultatif représentant les autorités infranationales (locales et régionales) dans le processus législatif et de prises de décision de l'UE –, et la reconnaissance de ces autorités par le traité de Lisbonne.

Le concept de gouvernance multiniveaux a d'abord été développé par les recherches universitaires pour expliquer la politique de cohésion de l'UE, tant celle-ci repose fondamentalement depuis ses origines sur le partenariat et les complémentarités entre l'UE, les États membres, les collectivités territoriales et les acteurs porteurs de projets (Hooghe et Marks, 2001). C'est ainsi que les fonds de cohésion ne financent pas directement et complètement des projets, mais abondent des financements mobilisés nationalement et localement (principe d'additionnalité). Et les projets doivent être élaborés et portés en synergie entre tous les acteurs concernés (principe de partenariat).

Aujourd'hui, une tendance lourde vers la gouvernance multiniveaux se développe (dont rend compte le chapitre 1 ci-dessus) ; elle prend des formes et des approches différentes et variées selon les caractéristiques de chaque secteur, ainsi que selon les histoires et traditions nationales (Calame, 2014).

<footnote n="2">2. Selon la Commission européenne, « la notion de "gouvernance" désigne les règles, les processus et les comportements qui influent sur l'exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l'ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l'efficacité et de la cohérence » (Commission européenne, 2001).</footnote>
Il existe une tendance générale au partage des compétences entre les différents niveaux de gouvernement et entre les différentes autorités dans chaque pays et région, bien qu'il existe des différences dans l'intensité et l'ampleur de ces interactions, ainsi que dans les secteurs où elles se produisent. Ce partage peut être vertical, horizontal, intersectoriel ou une combinaison de ces trois dimensions. Il concerne également l'ouverture des processus de prises de décision à de nouveaux acteurs. Cette caractéristique spécifique du processus d'intégration européenne est renforcée par le traité de Lisbonne, en vigueur depuis l'er décembre 2009.

Ainsi, la situation des services de base en Europe n'est pas uniforme; ces services sont définis de manière indissociable par leur diversité et leur unité, leurs singularités et leurs convergences, ainsi que par les évolutions des interactions entre les trois tendances structurantes que sont des processus d'européanisation, le poids des histoires, traditions et institutions nationales, les spécificités de chaque secteur (Bauby et Similie, 2014). Ces caractéristiques ont conduit au développement d'une « gouvernance multi-niveaux », car ils relèvent d'une compétence partagée entre l'UE et ses États membres, fondée sur le principe de subsidiarité. Cela signifie que l'UE agit seulement si elle est plus efficace que chaque État membre agissant séparément. L'Europe est la seule région dans le monde à avoir développé une compétence supranationale partagée et un système complexe de gouvernance multiniveaux dans ces secteurs.

Les services publics de base exigent la coordination de politiques sectorielles de plus en plus complexes dans des domaines tels que le climat, la planification urbaine, le développement local et régional. Plus encore, les enjeux technologiques, de qualité, de sécurité, environnementaux et de protection de la santé ont conduit à ce que certains des enjeux des services publics soient traités au-dessus du niveau local. En même temps, le processus progressif d'européanisation a conduit à la définition d'une série de règles et de normes qui encadrent les activités des autorités locales. Les réalités des services publics locaux en Europe ne peuvent plus être analysées seulement dans des cadres locaux ou nationaux traditionnels.

Par exemple, dans le domaine des services d'eau et d'assainissement, les enjeux du « grand cycle de l'eau » (« économie circulaire») ont imposé une reconsidération des zones de captage avec la prise en compte des bassins versants et la création d'institutions nouvelles. Une grande variété d'entités est impliquée dans le processus décisionnel au niveau régional et local. L'architecture institutionnelle peut être plus complexe au niveau métropolitain du fait de la création de mécanismes de gouvernance à l'échelle métropolitaine. Pour leur part, les autorités locales sont responsables des ressources d'eau et de la fourniture du service d'assainissement (y compris de l'opération et de la maintenance de l'infrastructure, du comptage et de la facturation) pour lesquelles elles mettent en œuvre une série d'objectifs politiques (réduction de la consommation d'eau et de l'utilisation d'énergie pour la fourniture de l'eau, prévention des infiltrations d'eau et des interruptions, etc.) Le cadre des normes de qualité est quant à lui décidé au niveau
européen sur la base juridique de la protection de l'environnement et de la santé publique.

Il n'y a pas de réponse universelle valable, d'approche miracle ni de panacée magique pour répondre aux enjeux de gouvernance dans le secteur de l'eau, mais plutôt un appel à des solutions spécifiques basées sur la coopération et la synergie des différents niveaux territoriaux, intégrant les spécificités et les objectifs de chacun.

Pour autant, une étude récente sur la gouvernance de l'eau conduite par l'OCDE (2011) auprès de quelques États membres a relevé l'existence d'une pléthore de parties prenantes au niveau des bassins, des municipalités, des États nationaux et au plan international. Elle a montré des cas d'hyper fragmentation des rôles et des responsabilités ainsi que des capacités financières et techniques différentes, une asymétrie d'information, des cadres d'intégrité institutionnels et réglementaires différents, et par conséquent révélé une série d'enjeux dans la gestion des interdépendances entre les domaines politiques et entre les niveaux d'autorité publique, tant horizontaux que verticaux.

Une approche similaire se développe dans de nombreux domaines, tels que les déchets ou les transports : à partir de la fin des années 1980, quand le transport urbain a commencé à faire l'objet du processus européen de libéralisation, la politique de transport urbain est de plus en plus devenue un problème multiniveaux impliquant des institutions urbaines, régionales et européennes, intégrant les politiques de transport, d'environnement et de cohésion.

Pour le comité des régions, la gouvernance multiniveaux représente « l'action coordonnée de l'Union, des États membres et des autorités régionales et locales, fondée sur le partenariat et visant à élaborer et mettre en œuvre les politiques de l'Union européenne ». « Celle-ci induit la responsabilité partagée des différents niveaux de pouvoirs concernés et s'appuie sur toutes les sources de la légitimité démocratique et sur la représentativité des différents acteurs impliqués. Elle suscite par une approche intégrée<fnref n="3" /> la coparticipation des différents niveaux de gouvernance dans la formulation des politiques et de la législation communautaires par le truchement de différents mécanismes (consultation, analyses d'impact territorial...) » Selon le comité, « dans les domaines d'action politique où il n'existe pas de compétence explicite de l'Union européenne mais dans lesquels les politiques communautaires produisent leurs effets comme, par exemple, la politique du logement ainsi que de larges segments des services d'intérêt général,

<footnote n="3">3. Plus généralement, les institutions européennes ont exprimé de manière régulière leur engagement en faveur d'une « approche intégrée » pour assurer une cohérence politique améliorée. Récemment, l'art. 99 du projet de règlement sur les fonds structurels (COM, 2011, 615, titre II, chap. 4, « Développement territorial ») prévoit un instrument d'investissement territorial intégré et, dans ce cadre, une possible délégation des missions vers une ou plusieurs autorités locales, un ou plusieurs organes régionaux ou des organisations non gouvernementales.</footnote>
la gouvernance à multiniveaux est un outil qui permet d'appréhender la transversalité de ces domaines et de dépasser une lecture trop rigide de la répartition des compétences afin d'atteindre des objectifs communs, et ce tout en tenant compte de la diversité constitutionnelle et administrative des États membres respectifs». « Le concept de multiniveaux [...] peut également contribuer à contrer d'éventuelles tendances négatives à l'égard de la décentralisation » et « garantit la coopération entre tous les niveaux de gouvernance et d'administration dans l'exercice des compétences et les processus décisionnels<fnref n="4" /> ».

Le comité a mis l'accent sur l'élaboration d'une « Charte pour la gouvernance à multiniveaux en Europe », qu'il a adoptée le 3 avril 2014. Soulignant qu'« aucun échelon ne peut relever à lui seul les défis auxquels il doit faire face », la charte définit la gouvernance multiniveaux comme « l'action coordonnée de l'Union, des États membres et des autorités régionales et locales fondée sur les principes de subsidiarité, de proportionnalité et de partenariat qui se concrétise par une coopération fonctionnelle et institutionnalisée visant à élaborer et à mettre en œuvre les politiques de l'Union européenne ».

Mais la démarche du comité des régions reste par trop instrumentale, top-down et institutionnelle (« mettre en œuvre les politiques de l'UE »), centrée sur les autorités publiques comme acteurs de la gouvernance, la limitant ainsi à la gouvernance publique, alors que la gouvernance multiniveaux ne peut être que tout autant bottom-up et interactive.

À la différence de la charte du comité des régions de l'UE, qui se concentre sur les relations entre les institutions, la « Charte européenne de l'autonomie locale » du Conseil de l'Europe contient plusieurs références à l'importance de la participation directe des citoyens. Son préambule indique que le texte de la charte lui-même repose sur « le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques », qui « fait partie des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l'Europe ». L'article 3, paragraphe 2 de la charte fait référence aux assemblées de citoyens, aux référendums ou à toute autre forme de participation directe des citoyens, indiquant que le concept de l'autonomie locale contenu dans la charte ne porte pas préjudice au recours à ces procédures. L'article 5 énonce un autre principe, selon lequel « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». Néanmoins, la charte ne contient aucun principe ni règle plus spécifique sur les formes et les exigences de la participation directe des

<footnote n="4">4. Comité des régions, projet d'avis sur « La décentralisation dans l'Union européenne et la place de l'autonomie locale et régionale dans l'élaboration des politiques de l'UE et leur mise en œuvre », 100ᵉ session plénière, 11-12 avril 2013, rapporteur : prof. Franz Schausberger (Land de Salzburg, Autriche).</footnote>
citoyens aux niveaux local et régional, même si ces formes sont en vigueur d'une manière ou d'une autre dans tous les États membres.

L'accent mis sur l'autonomie des autorités locales ainsi que la mise en œuvre du principe de subsidiarité peuvent conduire à des rivalités entre les niveaux, à un développement inégal et à des disparités accrues dans les résultats des services. La gouvernance multiniveaux n'implique pas de concurrence entre régions ni entre acteurs ; elle cherche plutôt à développer des mécanismes de coopération et de solidarités en liant les niveaux et les projets. Cela exige la participation de toutes les parties prenantes afin de leur permettre d'exprimer leurs attentes et besoins, d'assurer des débats publics ouverts et de proposer des solutions, stratégies et choix alternatifs. Sur ces bases, les autorités publiques ont des responsabilités essentielles dans la prise de décision, l'établissement de priorités et les arbitrages.

Si l'UE ne remplace pas les États-nations qui la composent, mais s'articule avec eux sur la base du principe de subsidiarité, elle devient de plus en plus une composante des gouvernances multiniveaux qui se construisent, en même temps qu'elle est le niveau incontournable d'élaboration et d'action pour défendre et promouvoir les « valeurs communes » européennes dans le cadre de la mondialisation.

Le principe de subsidiarité, qui structure le processus d'intégration européenne, n'implique pas le repli sur le national ou le local, mais suppose de confier à l'UE ce qu'elle est mieux à même de faire que chacun des États membres agissant séparément. Mais, l'histoire des soixante-dix dernières années le montre de façon évidente, la mise en œuvre de cette problématique n'implique pas seulement d'en exprimer le besoin, mais nécessite que l'on arrive à conjuguer l'intérêt commun de faire ensemble (la « communautarisation ») et les intérêts de chacun des participants et que cette convergence soit reconnue comme telle par tous et par chacun.

On retrouve ici le cœur de l'« État stratège », tant le terme de « stratégie » met l'accent sur la combinaison de facteurs différents, sur des orientations générales, sur la souplesse et l'adaptabilité, sur les interactions, sur le long terme. On peut donc féconder le concept d'« État stratège » par les apports de l'intégration européenne dans le cadre du développement de gouvernances multiniveaux.

## 4. Vers un « État politique stratège multiniveaux » ?

Conçu en France sur la base d'une analyse fondée sur ses spécificités historiques, institutionnelles et culturelles, le concept d'« État stratège » est soumis aux tensions combinées de deux tendances lourdes que sont la « décentralisation » et l'« européanisation ».

Il n'entre pas dans la problématique abordée ici de revenir sur la prise en compte du processus spécifique de décentralisation, si ce n'est pour considérer le fait que l'« État stratège » ne peut plus s'analyser au seul niveau
de l'État central, mais sur la base des rapports évolutifs centralisation-décentralisation, des enjeux multiniveaux.

Nous nous limiterons ici à aborder la combinaison et l'articulation entre l'UE et ses États membres dans la prise en compte de l'essence d'un « État stratège multiniveaux ». Car si l'État stratège conserve pour l'essentiel une base nationale (comme le montre Philippe Bance dans cet ouvrage), il ne peut être aujourd'hui véritablement « stratège » que s'il se conçoit et agit comme une composante d'une gouvernance multiniveaux.

Mais pour que l'UE soit prise en compte comme un échelon incontournable d'un « État stratège », il faut qu'existent pour porter la démarche à la fois les volontés et les institutions.

Le jeu de la comitologie, des groupes d'experts, du lobbying a contribué avec les institutions européennes à l'émergence de certaines « visions communes », d'éléments de stratégies pouvant se combiner avec les démarches nationales traditionnelles. Mais tout cela reste fort fragile... C'est ainsi qu'a disparu la cellule prospective auprès du président de la commission, instaurée par Jacques Delors. De même, il faut souligner la faiblesse des outils de connaissance des diversités économiques, sociales et culturelles des 28 États membres et des 500 millions d'européens dont dispose la commission, qui a pourtant le monopole de l'initiative législative.

Il faudrait avoir des outils pour éclairer les réflexions et enjeux, en particulier pour analyser la mondialisation sous tous ses aspects, contraintes et opportunités, les « valeurs communes » européennes essentielles à préserver et à promouvoir. On devrait avoir des ambitions bien supérieures à celles des études d'impact que promeuvent aujourd'hui les institutions européennes et en même temps développer un « espace public européen », ancré dans chaque territoire, connecté avec de réels « espaces publics » à tous les niveaux, permettant la participation démocratique de tous les acteurs individuels et collectifs.

Dépasser les rapports conflictuels entre d'un côté l'intérêt et les objectifs stratégiques définis traditionnellement dans le cadre de chaque État-nation et de l'autre un intérêt et des objectifs stratégiques communautaires implique de sortir du cercle fermé de l'intergouvernemental ou de l'actuelle comitologie qui structure la démarche communautaire...

La crise financière, économique, sociale et environnementale actuelle, tout comme celle des « réfugiés », amène des replis sur soi identitaires, qui minent les acquis antérieurs de l'intégration européenne. Mais l'histoire des soixante-dix dernières années montre à l'évidence que toutes les étapes franchies ont toujours été la résultante de crises profondes (Bitsch, 2008), qui ont amené après un temps plus ou moins long des sursauts reposant sur la prise en compte du fait que la construction européenne « n'est pas le problème, mais la solution » ! Le développement de la gouvernance multiniveaux en Europe crée-t-il les conditions d'un « État stratège multiniveaux » ?

Dès lors que la dimension multiniveaux devient structurante dans le concept d'« État stratège multiniveaux », ne faut-il pas s'interroger sur la poursuite de l'emploi du terme « État » ? Outre qu'il n'a pas le même
sens selon les pays, leurs histoires, leurs constructions, leurs institutions – par exemple entre la France et l'Allemagne –, il renvoie le plus souvent implicitement à l'État central, l'État-nation tel qu'il s'est sédimenté aux XIXe et XXe siècles.

Ne serait-il pas préférable de parler du « politique-stratège multiniveaux », en distinguant bien ce qui relève du politique et de la politique. Celle-ci fait référence à la vie politique, aux institutions, au monde politique, ce que certains pays qualifient de « politicien » sans lui donner le sens péjoratif que ce mot a pris en France. Le politique désigne un champ d'activités des sociétés dans lequel se définit et se décline le « vivre ensemble », l'intérêt commun ou général, reposant sur les valeurs fondamentales de la société et de la démocratie.

En ces sens, la politique renvoie davantage à la tactique et le politique à la stratégie. On peut dès lors aisément les associer, au risque de la tautologie, en « politique stratège ». Le concept d'État stratège était défini (Bauby, 1991) comme « seule instance de la société susceptible d'avoir de celle-ci une vision d'ensemble et d'assurer la reproduction des rapports sociaux et du système, sans le sous-estimer ni le surestimer » ; dans cette conception, l'État stratège n'est pas plus une « idée » sans consistance et sans impact que ce « Moloch » omniscient, omniprésent, autoritaire sinon totalitaire; « placé au cœur du réseau de contradictions de la société, traversé par elles et en même temps par ses propres contradictions internes, l'État stratège les légitime, les régule et en assure une reproduction qui, pour n'être jamais à l'identique, en conserve les principaux équilibres – ou déséquilibres ». N'est-ce pas fondamentalement la finalité du politique ?

Références bibliographiques

BAUBY P., 1991, *L'État-stratège*, Paris, Éditions ouvrières.

—, 2012, « Repenser l'action publique à l'aune de l'Union européenne », dans P. Bance (dir.), *L'action publique dans la crise, vers un renouveau en France et en Europe?*, Rouen, Presses universitaire de Rouen et du Havre.

— et SIMILIE M. M., 2014, *L'accès aux services publics et l'urbanisation de monde*, Bruxelles, Bruylant [Basic Public Services for All in an Urbanizing World, Oxford, Routledge].

BANCE P. (dir.), 2012, *L'action publique dans la crise, vers un renouveau en France et en Europe?*, Mont-Saint-Aignan, Presses universitaire de Rouen et du Havre.

BITSCH M.-T., 2008, *Histoire de la construction européenne*, Bruxelles, Complexe.

CALAME P., 2014, *La gouvernance à multiniveaux*, Fondation Jean-Jaurès, https://jean-jaures.org/nos-productions/La-gouvernance-a-multiniveaux.

CLERGERIE J.-L., 1997, *Le principe de subsidiarité*, Paris, Ellipses.

Commission européenne, 2001, *La gouvernance européenne. Un livre blanc*, COM (2001) 428.
CORFEE-MORLOT J., KAMAL-CHAOUI L., DONOVAN M. G., COCHRAN I., ROBERT A. et TEASDALE P. J., 2009, *Cities, Climate Change and Multi-level Governance*, document de travail sur l'environnement n° 14, OCDE.

HOOGHE L. et MARKS G., 2001, *Multi-Level Governance and European Integration*, New York, Roman & Littlefield.

OCDE, 2011, « Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach », *OECD Studies on Water*.

QUERMONNE J.-L., 2010a, *L'Union européenne dans le temps long*, Paris, Presses de Sciences Po.
—, 2010b, *Le système politique de l'Union européenne*, Paris, Montchrestien.
# Chapitre 12

## Les États face à l'hydre bancaire mondiale*

François MORIN

Depuis le G 20 de Cannes (novembre 2011), on sait qu'une banque est dite « systémique » si sa taille est telle que sa chute risque d'entraîner une crise mondiale (too big to fail), à l'instar de ce qui s'est passé avec la chute de Lehman Brothers en 2008. Les banques systémiques sont actuellement au nombre de 28. Or « la crise financière a bien montré que certains groupes financiers étaient devenus si importants, endettés et interconnectés que leur faillite pourrait poser une menace pour la stabilité financière dans son ensemble<fnref n="1" /> ».

L'objectif de ce chapitre est double. Il est de soutenir, d'une part, que les plus grandes banques mondiales, de type systémique, sont si bien interconnectées entre elles et si puissantes qu'elles forment un véritable « oligopole » et, d'autre part, que cet oligopole bancaire menace actuellement la stabilité financière internationale par de multiples dérives dont les scandales récents n'en sont qu'une face émergée. Sauf à voir la concrétisation d'une réaction politique internationale de grande ampleur, on ne peut s'attendre qu'à un nouveau tsunami financier planétaire. Les États doivent engager une réponse urgente face à l'hydre bancaire mondiale qui, d'ores et déjà, menace nos démocraties.

### 1. La formation de l'oligopole bancaire mondial

Quels que soient les courants de pensée, la notion d'oligopole est relativement bien balisée par les économistes. Du grec *oligos*, petit nombre, et *polein*, vendre, l'oligopole désigne une structure de marché sur lequel intervient un petit nombre de grandes entreprises. Ce marché n'est plus, de ce fait, tout à fait concurrentiel. Il est dit « imparfait », même s'il subsiste une frange de petites entreprises plus ou moins en concurrence, à côté des grandes firmes qui le dominent. D'une façon générale, l'oligopole résulte de la concentration des entreprises sur un ou plusieurs segments du marché,

<footnote>* Ce texte est directement inspiré de Morin, 2015.</footnote>

<footnote n="1">1. Cette déclaration est de Janet Yellen, la nouvelle présidente de la Fed, à l'issue d'un conseil des gouverneurs de la Fed, voir *Le Monde* du 9 avril 2014.</footnote>
telle que le profit d'une entreprise dépend de l'attitude des autres. Bien que cela soit frauduleux, la tentation est alors forte pour les entreprises oligopolistiques – les plus grandes – de s'entendre sur les prix et les quantités offertes pour accroître leurs profits, au détriment des consommateurs.

Suivant cette définition classique, on peut démontrer, données à l'appui, l'existence d'un oligopole bancaire à l'échelle mondiale. Celui-ci est constitué par les 28 banques systémiques définies par le G20 en 2011. Ces banques sont en effet de très grande taille. Les totaux de bilan de l'ensemble de ces banques, un peu plus de 50 000 milliards de dollars en 2012, dépassent l'entendement (voir le tableau 1). Pour se donner une idée de ce qu'il représente, on peut le rapporter à une autre grandeur, le total de la dette publique mondiale, c'est-à-dire les dettes cumulées d'un peu moins de 200 États. Il y a équivalence entre les deux chiffres !

<table><caption>Tableau 15: Banques systémiques et États: le rapport des forces à l'échelle mondiale (en milliards de dollars).</caption><thead><tr><td></td><td>2011</td><td>2012</td></tr></thead><tbody><tr><td>Total de l'endettement public mondial</td><td>46 197</td><td>48 957</td></tr><tr><td>Total de bilan des 28 banques systémiques*</td><td>46 115</td><td>50 341</td></tr></tbody></table>

On peut ensuite établir que les banques appartenant à l'oligopole dominent les plus grands marchés de la finance globalisée. Cette influence s'exerce principalement sur le marché des changes, où dix banques systémiques détiennent 80,4% des parts de marché (voir le tableau 2); sur les marchés monétaires ensuite où quatorze de ces banques (sur dix-huit) dominent le panel du libor-dollar, ou encore sur les marchés obligataires où elles constituent la quasi-totalité des primary dealers<fnref n="2" />. Enfin, 95% des activités de trading sont concentrées dans une quinzaine de banques systémiques.

Ensuite, on peut s'attacher à montrer la puissance et les effets de cet oligopole. Cette puissance est, en effet, telle que, face à des États surendettés, le rapport de force s'est progressivement inversé. C'est ce qui explique l'emprise de l'oligopole bancaire sur la conduite des politiques économiques et le cycle des affaires. Chacun a pu constater, lors de la dernière crise provoquée par ces banques, en 2007 et 2008, que leurs principaux dirigeants ont été les seuls à être écoutés par les gouvernements lorsqu'il fallut établir une nouvelle politique économique.

Cet oligopole bancaire est de formation récente. Il est né de la globalisation des marchés monétaires et financiers intervenue vers le milieu des

<footnote>* En 2011, le nombre de banques systémiques était de 29. La faillite de Dexia a ramené ce nombre à 28 en 2012.</footnote>

<footnote n="2">2. Par exemple, seules ces banques jouent le rôle d'intermédiaire entre les États et les investisseurs financiers qui désirent se procurer des titres de dette publique.</footnote>
<table><caption>Tableau 16: La position dominante des banques systémiques sur la marché des changes (parts de marché*: année 2013).</caption><tr><td>Deutsche Bank</td><td>15,2%</td></tr><tr><td>Citigroup</td><td>14,9%</td></tr><tr><td>Barclays</td><td>10,2%</td></tr><tr><td>UBS</td><td>10,1%</td></tr><tr><td><strong>Total pour ces 4 banques</strong></td><td><strong>50,4%</strong></td></tr><tr><td>HSBC</td><td>30,0%</td></tr><tr><td>JP Morgan</td><td></td></tr><tr><td>Royal Bank of Scotland</td><td></td></tr><tr><td>Crédit suisse</td><td></td></tr><tr><td>Morgan Stanley</td><td></td></tr><tr><td>Bank of America</td><td></td></tr><tr><td><strong>Total pour ces 10 banques</strong></td><td><strong>80,4%</strong></td></tr></table>

années 1990 avec la libéralisation des mouvements de capitaux à l'échelle internationale. Les plus grandes banques du monde développé ont alors ajusté leur taille et leurs activités à la dimension mondiale acquise par ces nouveaux marchés. Leur position dominante sur ces marchés s'est progressivement affirmée, en même temps que grandissait la tentation d'entente entre elles.

## 2. Les ententes frauduleuses au sein de l'oligopole

Les premières ententes n'ont été découvertes que récemment, car les premières enquêtes des autorités américaines et britanniques n'ont été lancées qu'autour de l'année 2012; ce laps de temps a permis à ces banques d'engranger des surprofits considérables. Plusieurs des banques systémiques ont pris l'habitude, depuis le milieu des années 2000, de s'entendre entre elles, ponctuellement ou plus durablement. Ces ententes frauduleuses sont avérées sur les prix qui se forment sur les marchés monétaires et financiers, notamment sur les prix essentiels que sont les taux de change et les taux d'intérêt. Ces banques se sont également entendues à deux reprises sur les marchés de produits dérivés. Or, par leur volume considérable, ces marchés ont un impact majeur, direct et quotidien, sur la vie de chaque citoyen de la planète terre, par exemple à travers les taux d'intérêt des crédits à la consommation ou des crédits immobiliers.

La crise financière, provoquée par ces banques systémiques, n'a nullement stoppé ces pratiques d'entente. Pire, pendant que se développait ces ententes, la crise des subprimes a éclaté. On sait aujourd'hui que cette crise a été beaucoup plus brutale et féroce qu'on ne l'imaginait encore il y a

<footnote>* La part de marché représente le pourcentage des échanges réalisés par une banque sur ce marché. Le volume des échanges était, en septembre 2014, d'environ 5 980 milliards de dollars par jour et concernait 17 devises convertibles. Source: CLS Bank et les analyses de Greenwich Associates, https://www.greenwich.com.</footnote>
un an ou deux: des banques viennent en effet d'être condamnées par les autorités judiciaires américaines à de lourdes amendes pour avoir octroyé des crédits à des ménages américains, en général de faibles ressources, sachant sciemment, «à l'avance», que ceux-ci ne pourraient jamais rembourser leurs emprunts... la banque espérant, avec cynisme, se rembourser par la vente de leurs biens immobiliers en escomptant des profits substantiels, ou encore vendre à très bon compte les titres représentatifs de ces crédits, sachant qu'ils étaient toxiques. Ainsi, les banques systémiques savaient déjà jouer de leur taille, de leur renommée et de leur position dominante pour placer frauduleusement ces crédits ou ces titres.

Plus inquiétant encore, les banques systémiques sont les seules à proposer aux entreprises des contrats de produits dérivés. Ces produits financiers sont des produits de couverture permettant de s'assurer contre les risques que représentent les variations de prix de produits dits « sous-jacents », comme par exemple le cours des actions ou des obligations, le prix des matières premières ou encore – et c'est de loin le plus important – les taux de change (pour des contrats de vente d'avion par exemple) et surtout les taux d'intérêt (pour les contrats de prêts). La valeur des produits assurés par ces contrats (dite « valeur notionnelle ») représente des sommes absolument astronomiques (en 2013, ce montant était de 710 000 milliards de dollars, soit environ dix fois le PIB mondial). La fonction de ces produits particuliers est censée être de stabiliser le système monétaire et financier international, car face aux risques liés à des prix volatils formés sur les marchés, ces contrats assurent aux entreprises, et plus largement à l'économie réelle, une certaine forme de stabilité des prix, ce qui leur est absolument nécessaire pour la poursuite de leurs activités.

<table><caption>Tableau 17: *Les États face à l'oligopole systémique: la rupture provoquée par la crise de 2007-2008 (unité: millier de milliards de dollars).*</caption><thead><tr><th></th><th>2003</th><th>2005</th><th>2007</th><th>2009</th><th>2011</th><th>2013</th></tr></thead><tbody><tr><td>PIB mondial</td><td>37,8</td><td>46,0</td><td>56,2</td><td>58,4</td><td>70,8</td><td>73,5</td></tr><tr><td>Dette publique mondiale</td><td>23,6</td><td>26,4</td><td>30,0</td><td>37,5</td><td>46,3</td><td>51,8</td></tr><tr><td>Produits dérivés des banques systémiques</td><td>197,2</td><td>297,7</td><td>595,3</td><td>603,9</td><td>647,8</td><td>710,2</td></tr></tbody></table>

Source: Banque mondiale, *Bis Quarterly Review* et *The Economist*.

Mais est-ce vraiment le cas? En réalité, c'est l'ensemble du financement de l'activité économique mondiale qui se trouve profondément perturbé par les pratiques frauduleuses: le commerce extérieur avec la manipulation « en bande organisée » des taux de change (tableau 3), le financement des investissements par la manipulation des taux d'intérêt. À ces manipulations majeures, il faut ajouter celle relative aux contrats de produits dérivés dont plus de 90% sont précisément relatifs aux taux de change et aux taux d'intérêt. Ces ententes permettent ainsi de spéculer, avec un profit assuré, sur toute la gamme du financement de l'activité économique, dans une
sorte de cercle vicieux sans fin qui va des produits financiers dérivés à leurs produits sous-jacents et vice versa.

<table><caption>Tableau 18: La manipulation en bande organisée du marché des changes par les banques systémiques (amendes en millions de dollars, novembre 2014).</caption><thead><tr><th></th><th>FCA<br>(Financial<br>Conduct<br>Authority)</th><th>CFTC<br>(Commodity<br>Futures<br>Trading<br>Commission)</th><th>OCC (Office<br>of the<br>Comptroller<br>of the<br>Currency)</th><th>FINNA<br>(Financial<br>Market<br>Supervisory<br>Authority)</th><th>Total</th></tr></thead><tbody><tr><td>Bank<br>of America</td><td></td><td></td><td>25</td><td></td><td>25</td></tr><tr><td>Citigroup</td><td>358</td><td>31</td><td>35</td><td></td><td>424</td></tr><tr><td>JP Morgan</td><td>352</td><td>31</td><td>35</td><td></td><td>418</td></tr><tr><td>HSBC</td><td>343</td><td>275</td><td></td><td></td><td>618</td></tr><tr><td>RBS</td><td>344</td><td>29</td><td></td><td></td><td>373</td></tr><tr><td>UBS</td><td>371</td><td>29</td><td></td><td>139</td><td>539</td></tr><tr><td>Barclays</td><td>*</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Deutsche Bank</td><td>*</td><td></td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Total</td><td>1 768</td><td>475</td><td>95</td><td>139</td><td>2 397</td></tr></tbody></table>

Ces manipulations démontrent crûment qu'un oligopole de banques privées s'est arrogé un pouvoir considérable sur la fixation des deux prix les plus fondamentaux de la finance globalisée. Il s'agit clairement d'un pouvoir sur les conditions monétaires de l'activité économique.

### 3. Les États confrontés à la question monétaire et à l'hydre bancaire

On sait que la création et la gestion de la monnaie dans le monde développé qui est le nôtre sont uniquement le fait de banques privées, d'une part, et de banques centrales indépendantes des États, d'autre part. Cela signifie que les États ont abandonné au cours de ces quarante dernières années toute souveraineté en matière monétaire. Par rapport à la période des Trente Glorieuses où les États et leurs banques centrales fixaient les conditions monétaires de l'activité économique en gérant taux de change et taux d'intérêt, la période actuelle se caractérise, de fait, par un renversement complet : c'est un oligopole de banques privées et systémiques qui fixe les conditions monétaires de l'activité économique mondiale, non seulement en raison de ses positions dominantes sur les marchés monétaires et financiers, mais aussi, et peut-être surtout, en abusant de ces positions.

Depuis le milieu des années 1990, les crises systémiques se sont enchaînées; leur cause – à chaque fois – est la spéculation à base de produits

<footnote>* Banques faisant l'objet d'enquêtes. Sources: http://www.cftc.gov/about/index.htm; http://www.fca.org.uk; http://www.occ.gov; http://www.finma.ch.</footnote>
dérivés créés par les grandes banques systémiques. Il n'y a aucune raison de penser que cet enchaînement délétère puisse être contenu par la régulation actuelle. C'est bien parce que les États ont abandonné leur souveraineté monétaire – en libéralisant les taux de change et les taux d'intérêt – que les produits dérivés ont été nécessaires et, qu'en même temps, s'est substitué aux États un oligopole bancaire omnipotent et dévastateur.

Comprend-on vraiment que c'est la libéralisation de la sphère financière, durant les années 1970 et 1980, lorsque les taux de change et les taux d'intérêt sont devenus des prix de marché, qui a imposé la présence de ces produits financiers particuliers? Certes, les acteurs de l'économie réelle ont besoin de produits d'assurance (et donc de dérivés) pour couvrir les risques liés aux variations incessantes des produits sous-jacents: taux de change et taux d'intérêt, principalement. Comme le tableau 18 l'indique parfaitement, la majorité des encours notionnels gérés par les banques systémiques s'attachent à couvrir les risques liés à ces deux derniers taux dans des proportions considérables (à plus de 90% pour l'année 2013). Une remarque essentielle s'impose alors.

Le taux de change est le taux de conversion d'une monnaie en une autre; le taux d'intérêt est le prix qu'il faut payer pour disposer maintenant d'une monnaie durant une période « t + 1 ». La référence aux dérivés de taux d'intérêt et de change pour des montants aussi volumineux incite, par conséquent, à penser que la question monétaire est centrale, non seulement pour trouver le chemin d'une sortie de crise, mais aussi pour retrouver une stabilité monétaire et financière internationale.

<table><caption>Tableau 19: Banques sytémiques et produits dérivés: une fuite en avant suicidaire, 1998-2013 (millier de milliards de dollars).</caption><thead><tr><th></th><th colspan="2">1998</th><th colspan="2">2003</th><th colspan="2">2008</th><th colspan="2">2013</th></tr></thead><tbody><tr><td>Dérivés de taux d'intérêt</td><td>50,0</td><td>62,3%</td><td>142,0</td><td>72,0%</td><td>418,7</td><td>70,7%</td><td>584,4</td><td>82,3%</td></tr><tr><td>Dérivés de taux de change</td><td>18,0</td><td>22,4%</td><td>24,5</td><td>12,4%</td><td>49,8</td><td>8,4%</td><td>70,6</td><td>9,9%</td></tr><tr><td>Dérivés de crédit</td><td>0,4</td><td>0,5%</td><td>3,8</td><td>1,9%</td><td>41,9</td><td>7,1%</td><td>21,0</td><td>3,0%</td></tr><tr><td>Autres dérivés</td><td>11,9</td><td>14,8%</td><td>26,9</td><td>13,6%</td><td>81,6</td><td>13,8%</td><td>34,2</td><td>4,8%</td></tr><tr><td><strong>Total des contrats</strong></td><td><strong>80,3</strong></td><td><strong>100,0%</strong></td><td><strong>197,2</strong></td><td><strong>100,0%</strong></td><td><strong>592,0</strong></td><td><strong>100,0%</strong></td><td><strong>710,2</strong></td><td><strong>100,0%</strong></td></tr></tbody></table>

Dans ces conditions, une première façon de prévenir la prochaine crise financière pourrait donc être, si c'était possible, d'enrayer drastiquement l'expansion de ces produits dérivés et par la suite de les éliminer progressivement. Leur disparition programmée permettrait aux États de retrouver une souveraineté monétaire qu'ils ont actuellement entièrement perdue. La création monétaire est le fait, *grosso modo*, de 90% des banques privées, et de 10% des banques centrales (lesquelles, rappelons-le, sont désormais
indépendantes des États). Pour arriver à la disparition programmée des produits dérivés, on comprend bien que la question monétaire est ici essentielle et qu'il faut l'aborder de front<fnref n="3" />.

Faut-il chercher plus loin les causes de la crise politique qui traverse les démocraties occidentales? Comment sortir de cette situation et de la succession de crises à laquelle elle conduit? Il faut, nous semble-t-il, aller au fond des choses et poser l'option suivante: qui défend le mieux l'intérêt général dans le monde globalisé qui est le nôtre: des banques privées, systémiques, regroupées dans un oligopole où les tentations d'entente sont permanentes et ont été déjà avérées? Ou bien des États qui pourraient – en s'accordant entre eux – retrouver leur souveraineté monétaire, en sachant évidemment que des dérives de leur part seraient toujours possibles, mais contenues par des pouvoirs démocratiques qui auraient retrouvé leur force?

Si l'on veut éviter le prochain cataclysme financier, il faudrait, à l'évidence, favoriser le retour à des souverainetés monétaires organisées dans un cadre européen certes, mais surtout international. Pour atteindre cet objectif ambitieux, il serait nécessaire de provoquer une réforme du système monétaire et financier international qui redonnerait aux États une souveraineté monétaire, par exemple à travers la création d'une monnaie commune (et non pas unique) à l'échelle européenne d'une part et internationale d'autre part. Par rapport à ces monnaies communes, toutes les autres monnaies pourraient se fixer et s'ajuster si nécessaire, par décision politique et non pas par le jeu du marché. C'était la grande idée de Keynes lorsqu'il a proposé la création du bancor en 1944 lors de la conférence de Bretton Woods. Les produits dérivés sur taux de change et sur taux d'intérêt seraient alors voués à disparaître progressivement.

Une monnaie commune, notamment à l'échelle internationale, serait très utile pour réduire les dettes souveraines. Elle permettrait en effet d'organiser à cette échelle une politique de relance massive, et son financement par emprunts internationaux (dans la nouvelle monnaie), pour assurer notamment la transition écologique et énergétique dont la planète a tant besoin.

Autre intérêt. Ces emprunts pourraient aussi racheter sur les marchés secondaires des dettes souveraines. Qui pourraient alors empêcher la communauté internationale d'annuler en partie, voire totalement dans certains cas, les dettes ainsi rachetées? Aujourd'hui, les grandes banques centrales ne peuvent pas conduire de telles opérations d'annulation car elles perdraient immédiatement leur crédibilité et mettraient leur zone monétaire en danger. Ce ne serait évidemment pas le cas si c'est une action concertée à l'échelle internationale.

<footnote n="3">3. Nous rejoignons ici une tradition théorique qui met au centre de sa réflexion sur les crises le rôle de la monnaie, des dettes et de la déflation; ses têtes de file sont bien connues comme Keynes, Fisher, Goodwin et Minsky.</footnote>
Nous sommes dans un état d'urgence, mais pour le proclamer, encore faudrait-il que nos responsables politiques aient le courage de la lucidité et de la vérité.

Références bibliographiques

MORIN F., 2015, *L'Hydre mondiale, l'oligopole bancaire*, Montréal, Lux.
# Chapitre 13

## État stratège et globalisation financière

Nathalie REY

À partir de la fin des années 1970, la libéralisation financière et la réforme du système financier ont été les deux principes incontournables que tout État désireux de ne pas être exclu du processus de globalisation financière a appliqués. Le mouvement de déréglementation financière qui s'est généralisé au cours des années 1980 et 1990 était inspiré par la volonté d'améliorer l'efficacité du processus allocatif de l'épargne et la liquidité des marchés.

Pour les partisans de la libéralisation, le renforcement des mécanismes de marché avait trois grands effets :

- un premier effet sur l'accès à l'épargne : les emprunteurs trouveraient des accès plus faciles et moins chers aux financements externes ;

- un second effet sur le coût des services financiers : les emprunteurs bénéficieraient d'une réduction importante des prix des services financiers pratiqués par les intermédiaires financiers en raison du surcroît de concurrence consécutive à la libéralisation et au développement de la finance directe ;

- un troisième effet sur la gamme de produits financiers : les investisseurs bénéficieraient d'une gamme plus large d'actifs financiers mieux rémunérés ce qui leur permettraient de mieux diversifier leurs portefeuilles à l'international et de répartir plus efficacement leurs risques.

Mais, en pratique, la déréglementation opérée depuis les années 1980 et le mouvement d'innovation financière qui l'a accompagnée ont eu plusieurs effets pervers.

Dans les pays industriels, y compris dans ceux où les institutions et les marchés financiers étaient solides, il en était résulté une explosion des prêts qui avait fini par affaiblir certains réseaux bancaires. Les problèmes provenaient d'un volume excessif du crédit immobilier, d'une envolée des prix des actifs et, parfois, d'une perte de contrôle des conditions monétaires. En abandonnant les contraintes quantitatives et notamment l'encadrement du crédit, les autorités monétaires ont davantage fait appel aux taux d'intérêt pour maîtriser la demande globale. Elles ont laissé les forces du marché, les variations des taux d'intérêt, influencer les comportements des agents. En outre, en ouvrant les marchés des capitaux aux influences extérieures,
la libéralisation a accru durablement la sensibilité des marchés et de l'économie à de telles influences.

Depuis les années 1980, on assiste à un foisonnement d'innovations financières (les facilités d'émission, les facilités à options multiples, les contrats de fixation des taux d'intérêt, les options, les swaps, les contrats à terme en devises, etc.) qui ont pour fonction essentielle de permettre aux investisseurs de s'assurer contre l'instabilité des taux d'intérêt et des taux de change. À cette fonction principale s'attachent deux autres vocations : celle de permettre de passer aisément d'un compartiment du marché interne à un autre (du marché au comptant au marché à terme, des taux variables aux taux fixes, etc.) et celle de permettre aux investisseurs d'avoir des stratégies multidevises. Le processus de globalisation financière repose sur une gamme étendue de produits financiers standardisés, c'est-à-dire des produits semblables négociés sur différents marchés financiers nationaux et sur des produits sophistiqués élaborés à partir de différents produits standards. En permettant aux investisseurs de se déplacer en temps réel d'un marché vers un autre ou de se retirer rapidement en cas de méfiance à l'égard du marché, les innovations financières peuvent générer de l'instabilité.

Accidents et crises bancaires, monétaires et financières aux conséquences économiques et sociales considérables se succèdent depuis près de quarante ans. La prévention et la gestion de crise sont devenues dès la fin des années 1980 les principaux objectifs de la stratégie de l'État qui devient un État régulateur de la « finance globalisée » pour ne pas remettre en cause le processus de globalisation financière.

Ce chapitre a pour double objectif de montrer d'une part, comment et pourquoi les stratégies de libéralisation des mouvements de capitaux et des services financiers menées, entre la fin des années 1970 et le début des années 1990, par les États des principaux pays industrialisés ont permis la globalisation financière et, d'autre part, pourquoi et comment au cours des années 1990 et 2000 les États, stratèges de la finance « globalisée », sont devenus des États régulateurs de cette finance « globalisée ».

## 1. Des stratégies de libéralisation du marché du capital et des services financiers adoptées par l'État pour favoriser la globalisation financière

Le processus de globalisation financière n'a pu apparaître que lorsque les obstacles à la mobilité des capitaux ont été levés par les principaux États. La libéralisation financière et la qualité des systèmes financiers assurant la circulation nationale et internationale des capitaux sont indispensables à ce processus. Cependant, la libéralisation financière et l'innovation financière qui généralement l'accompagnent ne sont que les apparences du processus de globalisation financière; elles en constituent les éléments visibles mais,
elles tendent à occulter les raisons profondes qui sont à l'origine de la naissance de ce processus, les raisons qui poussent les États à abolir les différentes entraves à la mobilité des capitaux.

L'émergence du processus de globalisation financière a reposé sur l'existence de déséquilibres : déséquilibres entre l'investissement et l'épargne au sein des pays auxquels se rattachent des déséquilibres ou des divergences entre les pays en terme, notamment, de croissance économique, de comportement d'épargne des agents, de structure démographique, d'influence financière et monétaire. C'est l'apparition de tels déséquilibres qui a engendré un besoin de financement de l'économie mondiale et qui a poussé les États à libéraliser les systèmes financiers afin de parvenir à un équilibre, c'est-à-dire à faire en sorte que les pays à excédent financent les pays déficitaires. Le processus de globalisation financière est né de déséquilibres et s'est développé grâce au phénomène endogène de libéralisation financière mis en place par les États.

## 1.1. *L'existence de déséquilibres incite à des stratégies de déréglementation financière*

Les chocs pétroliers de 1973 et 1979 sont les événements décisifs dans l'émergence du processus de globalisation financière. Ils sont à l'origine de l'apparition de déséquilibres courants de grande ampleur et de l'existence d'importants excédents pétroliers que les États exportateurs ont cherché à recycler. Ces crises ont marqué le commencement de l'expansion des mouvements internationaux de capitaux. Cet accroissement des échanges de capitaux a répondu aux souhaits des gouvernements et des investisseurs internationaux. Les premiers souhaitaient un relâchement de la contrainte extérieure (de la balance courante) et des contraintes internes (le solde budgétaire et le solde épargne-investissement), tandis que les seconds rêvaient de pouvoir diversifier leurs portefeuilles. À la suite de ces chocs pétroliers, la nécessité d'assouplir la contrainte externe et de soutenir l'activité par des déficits publics a été ressentie par plusieurs États importateurs de pétrole. Par ailleurs, le recyclage des excédents pétroliers a favorisé la mise en place de techniques financières et de réseaux nouveaux afin de promouvoir la mobilité internationale du capital. À partir du moment où la majorité des États accordait aux marchés le soin de réaliser les ajustements, les obstacles réglementaires à la libre circulation des capitaux devenaient injustifiés (Rey, 1997).

La levée en 1974 par les États-Unis du « taux d'égalisation des taux d'intérêt » est généralement présentée comme étant le point de départ du mouvement de libéralisation financière engagé dans de nombreux pays. Ce mouvement de libéralisation financière a été favorisé par la création de zones économiques où la libre circulation des capitaux entre les États membres doit être effective. Ainsi, les différentes directives européennes qui se sont succédé depuis le traité de Rome signé en 1957 ont abouti
à une complète liberté des mouvements de capitaux pour tous les États membres à compter du 1er juillet 1990. De plus, depuis la création en 1961 de l'OCDE, les pays membres de cette organisation ont poursuivi l'objectif de libéralisation des mouvements de capitaux en mettant en œuvre les principes du « Code<fnref n="1" /> ». Le « Code » OCDE a largement contribué à la libéralisation financière ainsi qu'au maintien des acquis de celle-ci dans des pays autres que ceux de l'Union européenne. Une fois un pays engagé dans ce mouvement de libre circulation financière, il est contraint de le mener à terme, c'est-à-dire, jusqu'à ce qu'il y ait une liberté totale. Depuis la fin de l'année 1992, tous les pays membres de l'OCDE ont levé la majorité des mesures de contrôle des capitaux.

En France, le processus de libéralisation financière, lancé en 1983, présente deux caractéristiques principales : l'enchaînement rapide des mesures et, la volonté déterminée et soutenue du gouvernement, elle-même influencée par les avancées en cours de la construction européenne et par la tendance internationale à la déréglementation. La libéralisation financière résulte de la mise en œuvre de cinq mesures principales :

- la déréglementation et l'ouverture des marchés de capitaux, l'harmonisation du cadre législatif des établissements de crédit par la loi bancaire de 1984;

- la modernisation de la gestion de la dette des administrations publiques par la création d'obligations du Trésor (les OAT);

- la suppression de l'encadrement du crédit;

- la réduction de l'intervention de l'État dans le financement (forte baisse des prêts bonifiés de 1985 à 1992);

- le lancement d'une campagne de privatisation des grands groupes industriels et bancaires à partir de 1987 (Rey, 2015).

La libéralisation du contrôle des mouvements de capitaux a ainsi été mise en œuvre en l'espace de quelques années, en suivant le rythme de l'amélioration des fondamentaux macroéconomiques de façon à ne pas favoriser l'instabilité des prix et du franc. La fin du contrôle des changes a été ordonnancée en trois temps : de 1984 à 1986, la libéralisation des opérations de change liées au commerce est accomplie ; à partir de 1986, les efforts se sont essentiellement concentrés sur le système financier ; de 1987 à 1990, les dernières mesures de contrôle des changes sont levées et la libéralisation des entrées d'investissement direct étranger est accomplie.

Une fois levés les obstacles à la libre circulation des capitaux, les États ont engagé des programmes de modernisation des marchés financiers et

<footnote n="1">1. Le code de la libéralisation des mouvements de capitaux est un instrument juridique par lequel les pays membres de l'OCDE s'engagent à maintenir le degré existant de liberté des mouvements internationaux de capitaux et à poursuivre la libération dans ce domaine. L'approche des codes de l'OCDE considère comme prioritaire l'entière liberté des flux d'investissement direct et d'investissement en portefeuilles d'actions, suivie de celle d'autres flux à long terme liés aux opérations sur valeurs obligataires (OCDE, 2004).</footnote>
de développement de nouveaux marchés (naissance dans les années 1980 des marchés des contrats d'options, des contrats à terme). Ils ont cherché à « décloisonner » les marchés, c'est-à-dire à éclater les compartiments préexistants à l'intérieur des marchés nationaux de façon à permettre l'intégration horizontale de leur marché national. Ils ont ensuite œuvré dans les sens d'une ouverture à la concurrence nationale et internationale de leurs marchés qui s'est accompagnée d'une dés spécialisation des activités et d'une dérégulation des diverses commissions existantes, condition jugée indispensable pour assurer la compétitivité d'un marché. Enfin, comme tout renforcement de la concurrence sur un marché nécessite le développement de l'information des intervenants, les États se devaient d'assurer la transparence du marché, c'est-à-dire la diffusion de l'information vers tous les participants dispersés géographiquement. Ainsi, les principaux marchés se sont dotés d'un système de collecte et de distribution d'informations sur titres sous forme numérique qui permet la cotation en continu et en temps réel, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, d'un volume très important de titres nationaux et internationaux. Ce sont ces systèmes de communication continue qui permettent l'intégration verticale du marché financier mondial.

Les États américain, japonais, britannique, allemand et français, ont été les premiers à transformer leurs marchés des capitaux, ils ont ainsi favorisé la profondeur et la liquidité de leurs marchés et ils ont conforté la domination mondiale de leurs places financières. Au cours des années 1980 et 1990, les marchés financiers vont venir concurrencer les systèmes bancaires en proposant une gamme très variée de moyens de financement, de plus, ils vont favoriser l'apparition de nouveaux acteurs financiers qui vont également concurrencer les banques. Celles-ci vont être confrontées à deux phénomènes étroitement liés: d'une part le développement de la finance directe et, d'autre part, l'émergence d'investisseurs institutionnels. En réponse à ces deux phénomènes qui favorisent la désintermédiation, les banques vont quelque peu délaisser leurs fonctions traditionnelles comme celle du financement des entreprises au profit des marchés des capitaux. Elles vont accroître leur rôle dans le commerce des titres et les produits de couverture des risques. Cette modification du rôle du système bancaire en tant que fournisseur de services financiers va être portée par l'instauration de loi bancaire dont l'intention affichée est d'améliorer la compétitivité et l'efficacité du système.

On assiste à une « marchéisation » des systèmes bancaires, c'est-à-dire le fait que leur activité soit de plus en plus déterminée par les conditions du marché et, à un changement de nature de l'intermédiation bancaire: à l'intermédiation classique, ou intermédiation de bilan, consistant à octroyer des crédits s'est substituée une intermédiation de marché, dans laquelle les banques jouent le rôle de simples courtiers. Les banques vont donc, par leur propre comportement, favoriser la désintermédiation et le développement des institutions non bancaires. Mais, elles vont savoir tirer profit de cette contradiction apparente, elles vont se servir de la finance directe et des
nouveaux acteurs financiers pour soustraire de leur bilan les créances à risque et les placer auprès d'emprunteurs finaux. Elles vont développer les activités de « hors bilan », qui vont rapidement devenir leur principale source de revenus (voir le chapitre 12 ci-dessus).

## 1.2. *Un État « se voulant stratège » qui participe activement au processus de globalisation financière*

Suite aux chocs pétroliers, les États vont largement recourir au déficit public afin de soutenir l'activité économique. Dans la plupart des pays, le besoin de financement des administrations publiques atteint des niveaux élevés en 1975, en 1981 et 1982². L'accumulation de la dette se poursuit durant la phase de désinflation allant du début de la décennie 1980 au contre-choc pétrolier de 1986 en raison d'une politique expansionniste aux États-Unis et de l'impossibilité d'inverser la tendance dans une Europe en croissance ralentiée. À partir de 1987 la dette publique exprimée en pourcentage du produit intérieur brut amorce une tendance à la baisse dans la plupart des pays, excepté au Japon où ce renversement de tendance est intervenu dès 1986. Des années 1990 jusqu'au début de la crise financière de 2007, les déficits publics sont restés à des niveaux élevés avant d'atteindre des niveaux inégalés en 2009-2010 (graphiques 20 et 21).

Au cours des années 1980 et 1990, les États ont mené des politiques actives d'émission de titres sur les marchés obligataires qui ont stimulé le processus de globalisation financière. Les investisseurs internationaux ont consacré une part croissante de leurs placements à l'acquisition de titres des dettes publiques étrangères. Cette attirance pour les titres publics a fait qu'une proportion importante des dettes publiques s'est retrouvée entre les mains des non-résidents. Fin 1992, les non-résidents détenaient 38% du stock total de la dette publique française, près de 26% du stock de la dette allemande, et respectivement 12,5% et 17,9% des dettes du Royaume-Uni et des États-Unis contre seulement 5,6% de la dette du Japon<fnref n="3" />.

Le tableau 22 retrace, sur la période 1977-1993, l'évolution de l'investissement net à l'étranger (total sorties) des secteurs publics de cinq pays et de l'ensemble de la Communauté économique européenne (CEE), d'une part, et l'évolution de l'endettement net (total des entrées) de ces secteurs vis-à-vis de l'étranger d'autre part. On constate une croissance annuelle

<footnote n="2">2. En 1975, le besoin de financement des administrations publiques représentait plus de 12 % du PIB en Italie ; plus de 5 % du PIB en Allemagne, en Belgique et au Portugal ; plus de 4 % du PIB aux États-Unis et au Royaume-Uni ; et plus de 2 % au Japon, en France et aux Pays-Bas (Rey, 1997).</footnote>

<footnote n="3">3. À titre de comparaison, ces mêmes ratios étaient à la fin de l'année 1986 les suivants : 1 % pour la France, 20,2 % pour l'Allemagne, 11,6 % pour le Royaume-Uni, 15 % pour les États-Unis et 2,7 % pour le Japon (Rey, 1997).</footnote>
<figure><img src="image_26.png" /></figure>

Sources : Banque de France.

<caption>Graphique 20 : Dette publique en % du PIB, 1995-2014.</caption>

moyenne de 39,5 % du total des entrées entre 1990 et 1993. Cette croissance s'explique par un taux d'accroissement annuel moyen de l'endettement public des États-Unis à l'égard de l'étranger de 39 % et surtout par un taux de croissance de plus de 59 % des entrées de capitaux en faveur des secteurs officiels des pays de la CEE. Parmi les pays de la CEE, le secteur public allemand était en 1993 le principal bénéficiaire de capitaux étrangers avec près de 44 % du total des flux entrants dans la CEE, il était suivi des secteurs danois (15,6 % du total) et espagnol (12 % du total de flux). L'Allemagne, en augmentant son endettement public à l'égard de l'extérieur, a ainsi financé une partie de sa réunification et ce financement s'est effectué essentiellement grâce à l'acquisition par les non-résidents de titres publics allemands. En effet, entre 1990 et 1993, les obligations d'État allemandes ont représenté en moyenne 93 % des engagements nets du secteur public allemand vis-à-vis de l'extérieur.

Les investissements à l'étranger réalisés par les secteurs publics ont également augmenté entre 1977 et 1993, mais d'une manière plus modérée. Pour l'ensemble de la CEE, le montant annuel moyen des sorties a dépassé les 54 milliards de dollars entre 1985 et 1989, et il a atteint 60 milliards entre 1990 et 1993. Ces sorties de capitaux sont essentiellement dues aux variations des réserves de change et leur examen montre comment les autorités monétaires utilisent leurs réserves afin de maintenir les taux de
<figure><img src="image_27.png" /></figure>

Sources : Banque de France.

<caption>Graphique 21 : Solde public en % du PIB, 1995-2014.</caption>

change à des niveaux désirés. En effet, les crises de change de 1992 et 1993 qui ont frappé le système monétaire européen et en particulier le Royaume-Uni, l'Italie, l'Espagne et le Portugal se sont traduites par un rapatriement de capitaux publics placés à l'étranger de la part des secteurs publics de ces pays.

Dans la plupart de ces pays, l'accroissement de l'endettement public à l'égard de l'étranger s'explique par la progression des achats par les non-résidents d'obligations publiques. Ainsi, de 1980 à 1984, 37% des flux annuels entrants dont ont bénéficié les secteurs publics de la CEE correspondaient à l'acquisition par les investisseurs étrangers de titres publics; de 1990 à 1993, cette part annuelle moyenne des obligations d'État dans le total des flux entrants s'élevait à plus de 58%.

En France, les émissions d'obligations réalisées par les administrations publiques ont fortement contribué au développement du marché obligataire français depuis le début des années 1990. En dépit d'un contexte macroéconomique et politique axé sur la réduction des déséquilibres macroéconomiques, les encours d'obligations émises par les administrations publiques ont augmenté au rythme de plus de 10 % par an en moyenne sur la période 1990-2003 contre une hausse annuelle moyenne de 7 % de l'encours total et, de près de 7 % par an en moyenne sur la période 2004-2015 tandis que l'augmentation annuelle moyenne de l'encours total a été de l'ordre
<table><caption>Tableau 22 : *Les flux de capitaux des secteurs publics, 1977-1993 (en milliards de dollars et en % du PIB pour les entrées de capitaux).*</caption><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="7">Moyennes annuelles</th></tr><tr><th>1977-1979</th><th>1980-1984</th><th>1985-1989</th><th>1990</th><th>1991</th><th>1992</th><th>1993</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Total sorties*</strong></td><td><strong>33,89</strong></td><td><strong>29,71</strong></td><td><strong>84,00</strong></td><td><strong>110,19</strong></td><td><strong>63,19</strong></td><td><strong>73,65</strong></td><td><strong>94,71</strong></td></tr><tr><td>États-Unis</td><td>7,59</td><td>13,90</td><td>11,02</td><td>10,89</td><td>7,20</td><td>4,51</td><td>7,56</td></tr><tr><td>Japon</td><td>4,50</td><td>6,20</td><td>18,84</td><td>6,88</td><td>7,76</td><td>13,62</td><td>43,25</td></tr><tr><td>Royaume-Uni</td><td>6,02</td><td>-0,34</td><td>5,17</td><td>3,05</td><td>6,91</td><td>-1,00</td><td>2,40</td></tr><tr><td>Allemagne</td><td>6,84</td><td>0,85</td><td>9,62</td><td>20,63</td><td>3,20</td><td>46,74</td><td>-4,07</td></tr><tr><td>France</td><td>2,65</td><td>3,21</td><td>5,86</td><td>18,90</td><td>2,69</td><td>7,26</td><td>1,86</td></tr><tr><td>CEE**</td><td>21,80</td><td>9,61</td><td>54,10</td><td>92,42</td><td>48,23</td><td>55,52</td><td>43,90</td></tr><tr><td><strong>Total entrées</strong></td><td><strong>34,61</strong></td><td><strong>53,97</strong></td><td><strong>109,48</strong></td><td><strong>143,27</strong></td><td><strong>180,65</strong></td><td><strong>236,62</strong></td><td><strong>389,07</strong></td></tr><tr><td>États-Unis</td><td>21,16</td><td>21,05</td><td>47,06</td><td>44,58</td><td>62,31</td><td>82,24</td><td>119,89</td></tr><tr><td>Japon</td><td>1,05</td><td>0,65</td><td>1,08</td><td>0,81</td><td>1,09</td><td>1,37</td><td>1,89</td></tr><tr><td>Royaume-Uni</td><td>3,06</td><td>6,00</td><td>3,09</td><td>35,02</td><td>31,72</td><td>-2,52</td><td>12,35</td></tr><tr><td>Allemagne</td><td>0,34</td><td>0,53</td><td>0,18</td><td>1,19</td><td>0,95</td><td>-0,07</td><td>0,29</td></tr><tr><td>France***</td><td>2,94</td><td>1,29</td><td>5,12</td><td>-5,48</td><td>10,54</td><td>14,96</td><td>19,99</td></tr><tr><td>CEE**</td><td>0,93</td><td>0,26</td><td>0,81</td><td>-0,56</td><td>1,04</td><td>1,42</td><td>2,11</td></tr><tr><td></td><td>2,72</td><td>9,49</td><td>17,05</td><td>16,30</td><td>25,06</td><td>45,26</td><td>111,97</td></tr><tr><td></td><td>0,43</td><td>1,34</td><td>1,75</td><td>1,08</td><td>1,57</td><td>2,52</td><td>6,50</td></tr><tr><td></td><td>0,49</td><td>2,38</td><td>6,54</td><td>14,77</td><td>5,50</td><td>48,61</td><td>10,54</td></tr><tr><td></td><td>0,09</td><td>0,43</td><td>0,78</td><td>1,24</td><td>0,46</td><td>3,68</td><td>0,84</td></tr><tr><td></td><td>10,39</td><td>26,92</td><td>59,33</td><td>63,67</td><td>86,62</td><td>156,90</td><td>256,83</td></tr><tr><td></td><td>0,50</td><td>1,07</td><td>1,53</td><td>1,05</td><td>1,37</td><td>2,28</td><td>nd</td></tr></tbody></table>

de 6%. Entre janvier 1990 et janvier 2015, l'encours d'obligations émises par les administrations publiques est passé de 178,33 milliards d'euros à 1 475,96 milliards d'euros (graphique 23). Les émissions d'obligations opérées par les administrations publiques françaises ont largement contribué au développement du marché obligataire européen. Entre janvier 2002 et janvier 2015, la dette obligataire totale de la zone euro est passée d'environ 6 494 milliards (dont 18% de dette française) à plus de 13 237 milliards d'euros (dont 21% de dette française) et, la dette obligataire publique de la zone euro est passée d'environ 3 434 milliards (dont 18,5% de dette des administrations publiques françaises) à plus de 6 801 milliards d'euros (dont 22% de dette des administrations publiques françaises).

En France comme dans la grande majorité des pays européens, les déficits publics élevés ont positionné l'État comme premier emprunteur obligataire. Le poids des entreprises et des institutions financières a toujours été beaucoup plus faible (tableau 24). Avant la crise financière de 2007, les

<footnote>* total des entrées/total des sorties : États-Unis, Japon et CEE.</footnote>

<footnote>** CEE : à dix jusqu'en 1986 puis à douze.</footnote>

<footnote>*** France : de 1977 à 1984 ne sont pas comprises dans les entrées les obligations d'État. Entrées : capitaux à court et long terme, plus les obligations d'État. Les données en italique représentent les entrées rapportées au PIB. Sorties : capitaux à court et long terme, plus les réserves.</footnote>

<footnote>Source : Rey, 1997.</footnote>
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Sources: Banque de France.

<caption>Graphique 23 : Répartition par émetteur de la dette obligataire française
(millions d'euros), 1990-2015.</caption>

institutions financières allemandes exerçaient un rôle majeur sur le marché obligataire, elles représentaient 61 % des encours obligataires. Depuis la crise, le poids des administrations publiques a augmenté en Allemagne : il est passé, entre 2002 et 2015, de 37 % à 59 % et il s'est maintenu à 54 % en France, et à près de 52 % dans la zone euro. Les entreprises jouent en revanche un rôle très modeste dans le développement des marchés obligataires. C'est en France que la part de la dette obligataire « corporate » sur la dette obligataire totale domestique est la plus élevée avec 13 % en 2015 contre 6 % pour la zone euro.

Les marchés français des obligations et des titres négociables à court terme (bons du Trésor) se sont fortement internationalisés au cours des vingt dernières années. La demande de titres publics émanant des investisseurs étrangers a fortement progressé : en 1997, environ 17,4 % des obligations et 52 % des titres à court terme émis par les administrations publiques françaises étaient détenus par des investisseurs non-résidents ; en 2014, les non-résidents détenaient 62 % de la dette publique à long terme et 82 % de la dette à court terme (graphique 25).

En devenant les principaux émetteurs de titres de dettes à court et à long terme, les États ont incontestablement favorisé le processus de globalisation financière. En augmentant leurs financements par les marchés, ils ont inévitablement permis le développement des marchés de la dette mais ils sont ainsi devenus dépendants des marchés et se sont exposés aux exigences
<table><caption>Tableau 24 : Évolution de la répartition par émetteur de la dette obligataire domestique en Europe (en % de la dette obligataire totale), 1990, 2002 et 2015.</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>Allemagne</th><th>France</th><th>Italie</th><th>Zone euro</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">1990</td><td>Entreprises</td><td>2,8%</td><td>11,5%</td><td>6,7%</td><td></td></tr><tr><td>Institutions financières</td><td>61,7%</td><td>52,2%</td><td>15,7%</td><td></td></tr><tr><td>Administrations publiques</td><td>35,5%</td><td>36,3%</td><td>77,7%</td><td></td></tr><tr><td rowspan="3">2002</td><td>Entreprises</td><td>1,9%</td><td>15,7%</td><td>2,1%</td><td>5,2%</td></tr><tr><td>Institutions financières</td><td>61,4%</td><td>30,3%</td><td>27,7%</td><td>41,9%</td></tr><tr><td>Administrations publiques</td><td>36,7%</td><td>54,0%</td><td>70,2%</td><td>52,9%</td></tr><tr><td rowspan="3">2015</td><td>Entreprises</td><td>4,4%</td><td>13,3%</td><td>4,4%</td><td>6,0%</td></tr><tr><td>Institutions financières</td><td>36,7%</td><td>33,0%</td><td>33,2%</td><td>42,7%</td></tr><tr><td>Administrations publiques</td><td>58,9%</td><td>53,8%</td><td>62,4%</td><td>51,4%</td></tr></tbody></table>

Source: Banque de France.

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Sources: Banque de France.

<caption>Graphique 25 : Évolution de la part de la dette publique française détenue par les non-résidents, 1999-2015.</caption>
des investisseurs. Ils ont alors cherché à réguler le processus principalement en améliorant la surveillance de leur système financier et en se dotant d'institutions nationales et internationales.

## 2. Avec la globalisation financière, l'État à défaut d'être stratège est avant tout un État régulateur

Après les crises financières de la fin des années 1990, les États vont mettre en place une « architecture financière internationale » reposant en partie sur les deux institutions de Bretton Woods, le FMI et la Banque mondiale, afin de prévenir et d'assurer au mieux la stabilité financière internationale. Cette nouvelle architecture a fait l'objet de discussions lors des sommets du G7 puis du G20 (incluant les grands marchés émergents) et a pour élément central le forum sur la stabilité financière (FSF) créé en 1999.

### 2.1. *Un État régulateur*
*fondé sur des institutions financières...*

Deux constats découlent de l'analyse au cours des trente dernières années du développement et du rôle des institutions financières nationales et internationales: une restructuration du nombre d'institutions financières publiques et un recentrage de leurs missions sur la régulation et la sécurité des systèmes financiers au détriment des missions de gestion de fonds et de contribution au développement économique.

Afin de garantir la stabilité financière internationale, les institutions financières vont être mandatées par les États pour participer :

- à l'élaboration de normes et de standards internationaux en matière de régulation financière internationale;

- à l'amélioration de ces normes et de ces standards;

- à l'élaboration de méthodes d'évaluation des effets de l'application de ces normes et standards sur la stabilité des systèmes financiers.

Les normes prudentielles et les standards internationaux en matière de régulation financière sont produits par des organismes techniques internationaux qui se retrouvent au sein de forums pour une coordination à l'échelle internationale. L'encadré ci-dessous présente succinctement les « six normalisateurs techniques internationaux » classés par type de métiers (banque-assurance-marchés), les institutions internationales et les forums qui contribuent à l'élaboration et à l'amélioration des normes relatives aux systèmes financiers et à la mise en place de méthodes d'évaluation de l'efficacité de ces normes.

Les comités de Bâle sont les trois grands « normalisateurs techniques internationaux » qui élaborent des normes prudentielles qui servent de référence dans les pays dont les banques ont des activités à l'international
## Métiers de la banque

Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) ou Basel Committee on Banking Supervision (BCBS)

«Les Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace constituent la norme minimale de facto en matière de réglementation et de contrôle prudentiel des banques et des systèmes bancaires. Initialement publiés en 1997 par le comité de Bâle sur le contrôle bancaire, ils servent de référence aux pays pour évaluer la qualité de leur système de contrôle et définir les travaux à mener en vue d'atteindre un niveau de base en matière de saines pratiques de contrôle. Les Principes sont également utilisés par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale dans le cadre du programme d'évaluation du secteur financier (PESF) pour évaluer l'efficacité des systèmes et pratiques de contrôle bancaire dans les différents pays.» Les 29 principes fondamentaux de Bâle ont été révisés plusieurs fois, leur dernière révision remonte à 2012. Le CBCB est à l'origine des accords de Bâle sur les ratios de capitalisation bancaire.

Comité sur les systèmes de paiement et de règlement (CSPR) ou Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS)

Par la publication en 2001 de ses « principes fondamentaux pour les systèmes de paiement d'importance systémique » et le document intitulé Recommendations for Securities Settlement Systems rédigé conjointement par le CSPR et l'OICV, le comité a contribué à la rédaction d'un ensemble de normes, de codes et de bonnes pratiques jugés essentiels au renforcement de l'architecture financière mondiale. Le FMI et la Banque mondiale ont participé au groupe de travail qui a préparé l'ébauche des 45 principes fondamentaux.

Comité sur le système financier mondial ou Committee on the Global Financial System (CGFS)

Suit l'évolution des marchés financiers et en analyse les implications en termes de stabilité financière.

## Métiers de l'assurance

Association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA) ou International Association of Insurance Supervisors (IAIS)

A publié des principes fondamentaux et mis au point une méthodologie d'évaluation en 2000, les accords solvency. Elle travaille avec des institutions multilatérales et autres à la mise en œuvre de ces principes, et elle a également engagé des exercices d'auto-évaluation.
Comité international des normes comptables (CINC) ou *International Accounting Standards Board* (IASB)

A publié une quarantaine de normes comptables internationales, tandis que la Fédération internationale des comptables en a publié une trentaine sur l'audit.

## Métiers de la finance de marché

Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) ou IOSCO

Encourage la mise en œuvre des objectifs et principes de la régulation financière par le biais d'enquêtes d'auto-évaluation, d'enquête générale sur le niveau global d'observation des principes et deux enquêtes détaillées pour les organismes de tutelle des valeurs mobilières et les émetteurs respectivement.

## Institutions internationales

Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE)

L'OCDE mène depuis longtemps une action de normalisation dans beaucoup de domaines concernant la stabilité d'ensemble du secteur financier. En mai 1999, les ministres de l'OCDE ont adopté les Principes de l'OCDE relatifs au gouvernement d'entreprise. Ces principes non contraignants visent à servir de point de référence dans le cadre des efforts déployés en vue d'évaluer et d'améliorer le cadre juridique, institutionnel et réglementaire et ils sont également un point de repère dans le cadre du processus PESF. Le Code de la libération des mouvements de capitaux et de la libération des opérations invisibles courantes de l'OCDE remontent à 1961, bien que des extensions et des renforcements aient été entrepris depuis. La méthode de mise en œuvre et d'évaluation repose sur un processus d'évaluation par les pairs en bonne et due forme.

### Fonds monétaire international

A élaboré, en consultation avec des administrations nationales et d'autres instances de normalisation, des normes en matière de diffusion de données, de transparence des politiques budgétaire, monétaire et financière et des lignes directrices relatives à la gestion de la dette publique.

### Banque mondiale

A engagé des travaux relatifs à l'élaboration de lignes directrices sur les régimes d'insolvabilité, le gouvernement d'entreprise, la comptabilité et l'audit, en collaboration avec le Fonds monétaire international et autres organisations compétentes.
Le Programme d'évaluation du secteur financier (PESF) ou *Financial Sector Assessment Program* (FSAP)

A été créé en 1999 et réformé depuis la crise financière de 2007. Il vise à « procéder à une analyse complète et approfondie du secteur financier d'un pays ». « Les évaluations sont effectuées conjointement par la Banque mondiale et le FMI, dans les pays en développement et les pays émergents, et par le FMI seulement, dans les pays avancés. Elles comportent deux volets : une évaluation de la stabilité financière, dont le FMI se charge, et, dans les pays en développement et émergents, une évaluation du développement financier, qui est du ressort de la Banque mondiale. À ce jour, plus des 3/4 des pays membres ont fait l'objet d'une évaluation » (FMI, 2011). Les États-Unis ont résisté pendant presque 10 ans à ce que leur système financier fasse l'objet d'une évaluation par le FMI dans le cadre du FSAP. En septembre 2010, le FMI a décidé que 25 pays ayant un secteur financier d'importance systémique seraient désormais soumis tous les 5 ans à une évaluation de la stabilité financière dans le cadre du FSAP. Le FSAP facultatif pour les autres pays a été maintenu.

## Forums internationaux

Le Forum conjoint regroupant des membres du CBCB, de l'OICV et de l'AICA a publié des lignes directrices sur la surveillance des conglomérats financiers en février 1999 et s'est efforcé de comparer les principes fondamentaux dans les domaines de la banque, des valeurs mobilières et du contrôle de l'assurance afin de relever d'éventuelles incohérences et lacunes s'agissant de l'exhaustivité des normes applicables à la réglementation du secteur financier.

Le Forum sur la stabilité financière a constitué plusieurs groupes d'étude sur la mise en œuvre des normes, qui ont produit différents rapports et ont fait des propositions de nouvelles normes et/ou d'adaptation des normes existantes.

Sources: OCDE (2004), BIS (2012), FMI (2015).

y compris dans les pays qui ne sont pas membres des comités (CBCB, CSPR, CGFS). Ils ont été créés à la fin de l'année 1974 par le G 10, mis en place au sein de la Banque des règlements internationaux (BRI) et se doivent de rendre compte aux responsables de la supervision de ses États membres. Ils ne disposent d'aucune autorité supranationale et, pour être mises en œuvre, les normes qu'ils proposent doivent être intégrées dans les législations nationales (ou régionales dans le cas de l'Europe). Des trois comités de Bâle, le comité de Bâle sur le contrôle bancaire est le plus connu. Il est à l'origine des accords de Bâle (Bâle I en 1988 sur le ratio minimal de fonds propres, Bâle II en 2004 puis Bâle III
en 2013) et de l'élaboration de principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace. Les régulateurs nationaux du secteur de l'assurance se regroupent quant à eux au sein de l'Association internationale des contrôleurs d'assurance, créée en 1994 et hébergée par la BRI, qui élabore des principes fondamentaux et des accords dits *solvency*. L'organisation internationale des commissions de valeurs qui réunit les régulateurs des principales bourses dans le monde a pour mission principale la production de standards internationaux permettant de renforcer la transparence et l'efficacité des marchés des valeurs mobilières, de protéger les investisseurs et de faciliter la coopération entre les régulateurs nationaux afin de lutter contre la criminalité financière. Les normes et standards reconnus par le FMI et la Banque mondiale recouvrent douze domaines mais le PESF, ou FSAP, ne se réfère qu'à ceux rédigés par trois des six normalisateurs internationaux (le CBCS, l'OICV et l'IAIS<fnref n="4" />). Le FMI et la Banque mondiale ne sont donc eux-mêmes qu'à la marge producteurs de normes qui intéressent la régulation financière. En revanche, ils jouent un rôle croissant dans la vérification de la mise en œuvre des divers référentiels internationaux dans ce domaine. Ce rôle reste dans la plupart des cas soumis à la bonne volonté des États.

Alors que la libéralisation des mouvements de capitaux et la déréglementation financière ont permis le décloisonnement entre les activités bancaires, de l'assurance et de marchés, les autorités de régulation des pays se regroupent d'abord dans des organismes spécialisés par métier (banque, assurance, marchés de titres) avant de se réunir au milieu des années 1990 dans un forum conjoint regroupant les membres du CBCB, de l'OICV et de l'AICA pour s'assurer de la cohérence et de la suffisance des normes prudentielles applicables à l'ensemble du système financier.

## 2.2. ... qui coopèrent pour assurer la stabilité financière internationale

Durant les trente dernières années, en réaction à des crises et turbulences financières et pour ne pas remettre en cause la « finance globalisée », les institutions monétaires et financières nationales se sont efforcées de développer la coopération dans le cadre de forums internationaux. Ces forums

<footnote n="4">4. Ces domaines sont regroupés en trois catégories : 1) Transparence des politiques dans ce domaine ; les normes ont été élaborées par le FMI : transparence des données, des finances publiques, des politiques monétaires et financières. 2) Réglementation et contrôle du secteur financier : supervision bancaire, valeurs mobilières, assurances, systèmes de paiement, lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. 3) Intégrité du marché : gouvernance d'entreprise (référentiel issu de la Banque mondiale), comptabilité, vérification (audit) des comptes, insolvabilité et droits des créanciers.</footnote>
se sont donnés pour principale mission de faire émerger un ensemble de normes et de standards élaborés par consensus<fnref n="5" />.

Le Forum de stabilité financière a été créé en 1999 avec comme ambition de réunir dans une même enceinte les autorités de régulation et les décideurs des politiques macroéconomiques des pays du G 7. Il regroupe aujourd'hui sous le nom de Conseil de stabilité financière, CSF (Financial Stability Board, FSB), à la fois les ministères des Finances, les banques centrales, les régulateurs financiers des pays du G 20, les organismes internationaux producteurs de normes et de référentiels et des organisations internationales. Il a pour membres soixante-dix institutions représentant vingt-quatre pays, six institutions financières régionales et internationales (FMI, Banque mondiale, OCDE, BRI, BCE, Commission européenne) et les « six normalisateurs techniques internationaux » (Comité de Bâle, Association internationale des contrôleurs d'assurance, Comité sur le système financier mondial, Comité des paiements et de règlement, Comité international de normalisation comptable, Organisation internationale des commissions de valeurs<fnref n="6" />). Les missions allouées au FSF et son mode de fonctionnement avaient été définis lors de sa création mais dans la pratique, le FSF n'a pas su prévenir la crise financière de 2007 et a sous-estimé l'ampleur de cette crise qui a mis en exergue les difficultés de la discussion et de la coopération en temps de crise<fnref n="7" />. La crise de 2007 a eu pour conséquences la modification de la composition du FSF et le renforcement de ses capacités institutionnelles. En avril 2009, le FSF devient le CSF et s'ouvre à l'ensemble des pays membres du G 20. Comme le FSF, le FSB ou CSF a pour mission principale la prévention des crises en s'assurant que les normes et les standards internationaux en matière de régulation financière sont appliqués et, en faisant évoluer ces normes et ces standards afin de garantir la stabilité financière internationale. Les États des pays du G 20 semblent donc persuadés qu'en donnant au CSF les moyens nécessaires à la réalisation de sa mission de prévention, l'éclatement d'une crise financière internationale devient improbable! Mais en cas de crise, le CSF n'étant pas mandaté pour gérer une crise financière, l'architecture financière internationale ne

<footnote n="5">5. Le terme anglais utilisé faisant référence à ce consensus est le *soft law*.</footnote>

<footnote n="6">6. Pour la France, le ministère de l'Économie et des Finances, la Banque de France et l'Automité des marchés financiers (AMF) sont membres du CSF, et sont respectivement représentés à son assemblée plénière par le directeur général du Trésor, le gouverneur de la Banque de France et le président de l'AMF. Voir: http://www.tresor.economie.gouv.fr/4049\_Composition-et-mission-du-Conseil-de-stabilite-financiere-CSF.</footnote>

<footnote n="7">7. « Rassemblant les autorités monétaires et financières, les superviseurs et les régulateurs des grandes places financières, ainsi que diverses institutions ou organisations internationales, le Forum représente une instance de coopération et de discussion unique, qui a pour mission d'apprécier les facteurs conjoncturels et structurels de vulnérabilité et les dynamiques du système financier mondial, en vue d'identifier et de coordonner les actions à entreprendre pour répondre aux enjeux majeurs »; il « vise à coordonner les efforts de ses différents membres afin de promouvoir la stabilité financière internationale, d'améliorer le fonctionnement des marchés et de réduire les risques systémiques ».</footnote>
risque-t-elle pas de s'écrouler si des États n'interviennent pas par le biais notamment d'institutions nationales et internationales ?

Depuis plusieurs dizaines d'années, les efforts des pouvoirs publics, des institutions financières internationales et des organismes de normalisation ont dans un premier temps portés sur l'élaboration et l'amélioration des normes en matière de régulation financière internationale puis ils se sont focalisés sur l'évaluation du respect des textes et les mesures à prendre pour en favoriser l'application. Mais plusieurs perturbations et crises financières sont venues rappeler aux pouvoirs publics, aux institutions financières internationales et aux organismes de normalisation que l'application de normes prudentielles ne suffit pas à elle seule à garantir la stabilité financière internationale. Si la voie normative pour la prévention des crises bénéfice d'un soutien quasi unanime, la question de savoir quel est le cadre adapté pour résoudre les crises financières internationales ne fait toujours pas l'objet d'un consensus international. Cette absence de consensus a fait que les conséquences sociales et économiques de la crise financière de 2007 ont été très graves. Lorsque la crise a éclaté, les pays des principales places financières ont pris chacun de leur côté des décisions sans se concerter alors que seules des initiatives et décisions collectives auraient très certainement rassuré les marchés et permis d'atténuer les effets dévastateurs de la crise.

### 3. Depuis la crise financière de 2007, les stratégies de l'État en matière de finance « globalisée » n'ont pas véritablement changé

Face à la crise financière et économique, l'État a créé de nouveaux outils d'intervention ou a utilisé des mesures qui avant la crise avaient un caractère exceptionnel afin de remédier aux conséquences économiques et sociales de la crise sans pour autant remettre en cause la finance « globalisée ».

En France, l'État a créé la Société de financement de l'économie française (SFEF) chargée de lever des fonds sur les marchés *via* l'émission d'obligations garanties par l'État dans le cadre du plan de soutien aux banques. Grâce au produit des émissions obligataires et sur la base de conventions établies entre l'État et les banques, l'État prêtait aux banques à un prix qui rémunérait la garantie qu'il apportait. La SFEF a été « mise en sommeil » en 2010. L'État français a également créé une Société de prise de participation de l'État (SPPE) qu'il détient à 100% et utilise pour préserver la stabilité financière et soutenir le financement de l'économie en souscrivant à des titres émis par les banques et qui constituent des fonds propres réglementaires. La SPPE lève des financements sur les marchés en bénéficiant de la garantie inconditionnelle et à la première demande de l'État. Ces fonds permettent une augmentation des fonds propres des banques afin qu'elles augmentent leur offre de crédit tout en maintenant leur solvabilité. Pour faire face à la crise et relancer l'économie, l'État français
a privilégié le recours au mécanisme de garantie de l'État et a mobilisé les institutions financières notamment la Caisse des dépôts et consignation pour soutenir l'investissement et le financement des entreprises et collectivités territoriales (voir le chapitre 7 ci-dessus).

Au niveau européen, un mécanisme temporaire de gestion des crises autour d'un FESF, de la coopération avec le FMI et du mécanisme européen de stabilité financière (MESF) est créé en mai 2010. Le FESF et le MESF sont des fonds qui peuvent emprunter sur les marchés pour réaliser leur mission de préservation de la stabilité financière en Europe en apportant un soutien financier aux États de la zone euro en difficulté économique. Le FESF et le MESF étaient des instruments instaurés dans l'urgence mais qui n'ont aucune légitimité juridique, ils ont donc été fusionnés et consacrés sous forme de traité pour donner naissance en septembre 2012 au mécanisme européen de stabilité (MES) qui reprend leurs missions. Ces deux entités existent donc toujours mais sont désormais réunies en une seule et même entité juridique et renforcées par le fonctionnement du MES. Ce MES dispose de trois principaux outils : il accorde des prêts à un État en difficulté à des taux d'intérêts plus faibles que sur le marché ; il achète des obligations des États membres bénéficiaires (sur les marchés primaire et secondaire) ; il fournit des prêts pour assurer la recapitalisation des banques.

Pour bénéficier de ce mécanisme, un État membre de la zone euro doit avoir ratifié le traité instaurant le mécanisme, ainsi que l'inscription du MES dans le traité sur le fonctionnement de l'UE, il doit également avoir souscrit au « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance » (ou « Pacte budgétaire européen ») et avoir mis en place la règle d'équilibre budgétaire qu'il implique. De plus, le MES subordonne son aide à une stricte conditionnalité qui peut prendre la forme d'un programme d'ajustement macroéconomique défini au cas par cas. Cela signifie donc que l'État emprunteur doit appliquer des réformes prédéfinies par la troïka (Commission européenne-BCE-FMI<sup>8</sup>), réformes qui constituent une perte de souveraineté nationale et qui peuvent s'avérer contre-productives comme dans le cas de la Grèce dont la situation économique s'est aggravée depuis 2010, date du début de l'aide financière du MES et des réformes qui lui ont été imposées.

<footnote n="8">8. Le traité sur le MES prévoit une coopération avec le FMI. Ce dernier peut participer financièrement aux plans d'aide octroyés. Le FMI est sollicité au sein de la troïka pour évaluer la situation financière de l'État demandeur et veiller au respect de la conditionnalité dont est assortie la facilité d'assistance financière. Lorsque le MES reçoit une demande d'assistance d'un de ses membres, c'est la Commission européenne, en liaison avec la BCE, qui évalue la soutenabilité de l'endettement public et les besoins de financement de l'État concerné, ainsi que le danger pour la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble ou de ses États membres. Le conseil des gouverneurs prend, à l'unanimité, la décision de principe d'octroyer ou non une aide financière à l'État. S'il adopte une telle décision, la Commission européenne (avec la BCE et, lorsque cela est possible, le FMI) négocie avec l'État concerné la conditionnalité dont est assortie cette assistance financière. Le Conseil des gouverneurs adopte ensuite à l'unanimité le montant et le type d'assistance, ainsi que les conditions.</footnote>
Au niveau international, le FMI et la Banque mondiale vont être chargés de l'évaluation des systèmes financiers de leurs États membres sans pour autant disposer d'un réel pouvoir normatif en matière de régulation financière internationale.

Après les crises financières de 1994-1995 (crise du Mexique) puis de 1997 (crise de l'Asie du Sud-Est) et 1998 (crise de la Russie), des économistes partisans de l'instauration de restriction aux mouvements de capitaux à court terme ont proposé la mise en place d'une taxe « Tobin » qui limiterait la spéculation sur les marchés financiers et conférerait plus d'indépendance à la politique monétaire en permettant une segmentation des opérations financières. Il s'agissait de mettre en place un prélèvement de l'ordre de 0,1 % sur les transactions en devises de montants importants qui permettrait aux États d'augmenter leurs recettes fiscales et d'utiliser ces ressources supplémentaires pour accroître leurs aides publiques au développement. Les partisans de la taxe « Tobin » ne sont pas parvenus à convaincre les États du bien-fondé de cette taxe, ces derniers ont dans leur grande majorité estimé qu'une telle taxe présentait plus d'inconvénients que d'avantages. Avec la sortie de la crise et le retour de la croissance à partir de 2003 dans la plupart des pays, l'idée d'une taxation financière est oubliée avant de resurgir en 2011.

On ne parle plus de la taxe « Tobin » mais de la taxe sur les transactions financières (TTF) qui devrait entrer en vigueur au plus tard en 2017 dans onze pays de la zone euro<fnref n="9" />. La France a instauré une TTF en mars 2012 qui s'applique depuis août 2012 aux échanges d'actions des entreprises dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d'€ et dont le siège social se trouve en France (la taxe est de 0,2%) et à certaines opérations qui favorisent la spéculation (la taxe est de 0,01 % pour les CDS sur État et les annulations d'ordre sur les opérations à « haute fréquence<fnref n="10" /> »). En 2014, la TTF n'a rapporté que 771 millions d'euros à l'État français alors que le

<footnote n="9">9. France, Autriche, Allemagne, Italie, Espagne, Belgique, Portugal, Grèce, Slovaquie, Estonie et Slovénie. Elle ne s'appliquera très probablement pas au Royaume-Uni, aux États-Unis et aux pays asiatiques qui ont des places financières internationales. En septembre 2011, la Commission européenne présente un premier projet de taxe sur les transactions financières mais comme aucun accord à l'unanimité au sein du Conseil de l'UE n'est trouvé, le Parlement européen et le Conseil de l'UE donnent leur accord pour établir une coopération renforcée parmi onze États membres. En mai 2014, la Commission européenne prend position pour une taxe d'un montant de 0,1 % sur les actions et de 0,01 % sur les produits dérivés qui s'appliquera sur toutes les transactions financières dès lors qu'au moins une des parties est domiciliée dans l'un des onze pays participant.</footnote>

<footnote n="10">10. L'art. 5 de la loi de finances n°2012-354 du 14 mars 2012 rectificative pour 2012 instaure une taxe sur les transactions financières qui comporte trois parties : une taxe sur les acquisitions de titres de capital ou titres assimilés prévue par les dispositions de l'article 235 ter ZD du code général des impôts (CGI) ( titre 1, BOI-TCA-FIN-10) ; une taxe sur les ordres annulés dans le cadre d'opérations à haute fréquence prévue par les dispositions de l'article 235 ter ZD bis du CGI ( titre 2, BOI-TCA-FIN-20) ; une taxe sur les acquisitions de contrats d'échange sur défaut d'un État prévue par les dispositions de l'article 235 ter ZD ter du CGI ( titre 3, BOI-TCA-FIN-30).</footnote>
volume total de transactions sur les actions françaises se situait entre 1 500 et 2 700 milliards d'euros. Entre 75% et 85% des transactions sur actions ont donc été exemptés de la TTF<fnref n="11" />. L'État français a instauré une TTF et participe à sa mise en place au niveau européen mais il montre une certaine réticence à l'idée d'un élargissement de la TTF qui pourrait selon ses dires réduire l'attractivité de la place financière parisienne. La TTF française génère peu de recettes fiscales car elle ne concerne pas les opérations sur produits dérivés dont les volumes atteignent des niveaux colossaux et qui sont sources de forte instabilité financière lorsqu'elles ne sont pas réalisées dans des optiques de couvertures des risques<fnref n="12" />. Ces recettes fiscales seraient pourtant opportunes. Elles compenseraient en partie l'augmentation des dépenses réalisées par les États pour soutenir l'investissement des entreprises qui depuis la crise rencontrent des difficultés pour financer leurs investissements auprès des secteurs bancaire et financier moins enclins à la prise de risque.

Les États disposent de différents instruments de dette ou de participation en capital qui reviennent à consommer des ressources publiques pour activer des ressources privées existantes mais découragées par des niveaux de risques trop élevés. Du côté des financements par la dette, l'octroi de garanties adossées au bilan des États, les avances remboursables et les prêts participatifs sont trois instruments qui mobilisent les budgets des États. La Banque européenne d'investissement (BEI), qui a pour principale mission d'emprunter sur les marchés financiers pour financer des projets au sein de l'UE en vue notamment de réduire les écarts de développement économique et social entre les pays membres et le réseau des banques nationales ou publiques d'investissement, constitue le vecteur des financements par la dette publique.

Les banques publiques d'investissement constituent un outil puissant de financement de l'investissement au niveau des États membres comme à l'échelon européen la BEI. Mais comme seulement quatre grands États de la zone euro disposent d'une telle institution (KfW en Allemagne, CDC/BPI en France, CDP en Italie, ICO en Espagne), les questions de l'élargissement de l'activité de la BEI et de la mise en place d'un système européen de banques d'investissement sont posées. Du côté des financements sous forme de prises de participation, le Fonds européen d'investissement (FEI) créé en 1994 est l'outil le plus abouti pour les PME et les projets innovants et risqués. Il propose du capital-risque et des microfinancements destinés aux PME, en particulier, aux entreprises nouvelles et innovantes; des garanties permettant aux banques de couvrir leurs prêts aux PME; une aide aux pays de l'UE et aux pays en voie d'adhésion afin qu'ils développent leur marché du capital-risque.

<footnote n="11">11. Article de Gunther Capelle-Blancard dans *Le Monde* du 12 octobre 2015.</footnote>

<footnote n="12">12. Une TTF qui porterait sur les profits réalisés sur les opérations sur produits dérivés à caractère spéculatif rapporterait plusieurs milliards de recettes aux États.</footnote>
Bien que son rôle se soit profondément modifié au cours des trente dernières années, l'État français reste un acteur primordial dans l'organisation du financement de l'économie. En mettant au cœur de ses priorités la libéralisation des mouvements de capitaux, la déréglementation financière et la modernisation des marchés financiers, il a impulsé une profonde mutation financière pensant que le nouvel environnement financier qui allait émerger serait porteur de développement économique. Pour accompagner cette mutation financière, l'État a mis en place de nouvelles instances nationales de contrôle, a confié à des institutions financières indépendantes des missions de régulation du système financier. Cette mutation financière se faisant au niveau national et international, les organisations et les institutions nationales des pays se sont réunies au sein d'organismes normatifs internationaux et d'institutions internationales pour coopérer à l'élaboration de règles en matière de régulation internationale qui garantiraient la stabilité financière internationale. Mais ces règles se sont avérées inefficaces, turbulences et crises financières se sont succédé contraignant l'État français à augmenter sa dette pour soutenir le développement économique.

Depuis la crise, l'État français redevient stratège en prenant des mesures provisoires de « sauvetage » des banques, de soutien à l'investissement et en mandatant les institutions financières nationales de missions qui permettraient un nouvel environnement financier favorable au développement économique de la France. L'État français est confronté à une difficulté de taille : comment créer un nouvel environnement financier dans un contexte de finance « globalisée » dominé par la pensée néolibérale. Il doit convaincre ses homologues européens mais aussi américains et des principaux pays émergents qui ont des places financières internationales de la nécessité d'un nouvel engagement de l'État qui reposerait principalement sur l'existence d'une banque publique ou institution financière publique qui serait un outil puissant de financement de l'économie. Banque ou institution publique qui ne ferait pas de concurrence déloyale aux acteurs privés du système financier mais qui viendrait en appui et en complément dans la prise de risque de long terme. Trois grandes propositions permettant l'émergence d'un nouvel environnement financier stable et propice au développement économique durable peuvent être avancées :

- Proposer des restrictions à la liberté des mouvements internationaux des capitaux n'est pas aujourd'hui envisageable dans un monde dominé par la pensée néolibérale et ce bien que la crise actuelle soit la meilleure preuve des limites du tout « libéral ». Par contre, permettre aux États de rétablir des restrictions temporaires et de revenir sur la liberté des mouvements de capitaux doit être envisagé. Les instruments juridiques que sont les codes de la libéralisation des mouvements de capitaux de l'OCDE devraient permettre aux pays membres de réinstaurer des restrictions aux flux d'investissement de portefeuilles lorsqu'ils considèrent que les opérations sur les marchés présentent un risque élevé d'instabilité voir de crise. Instaurer une taxe sur les
transactions financières dans les pays où siègent les banques systé-
miques, taxe applicable sur les opérations financières sur produits
dérivés réalisées dans un but spéculatif. Cette taxe ne porterait pas
sur les opérations de couverture qui incitent la prise de risque et
favorise ainsi le financement de l'investissement. Elle s'appliquerait aux
opérations spéculatives qui n'ont pas de justification économique mais
une justification purement financière qui est celle d'espérer réaliser un
gain. Cette taxe serait ainsi une source de recettes fiscales pour les États
qui leur serviraient, d'une part, à couvrir une partie des dépenses liées
au contrôle et à la régulation des systèmes financiers et, d'autre part, à
soutenir financièrement leurs banques too big to fall lorsque celles-ci
seraient en risque de défaillance en raison d'un choc financier externe
qu'elles n'auraient pas elles-mêmes provoqué par leurs activités.

- Revoir la réglementation financière internationale en mettant au cœur de l'architecture financière internationale le FMI, la Banque mondiale et la BRI, des institutions qui participeraient à l'élaboration et à l'amélioration des normes prudentielles en collaboration avec des organismes techniques qui ne seraient plus compartimentés par métiers (banque-assurance-marchés). Le FSAP du FMI et de la Banque mondiale ne devrait plus être facultatif, l'évaluation du secteur financier doit concerner tous les pays membres et être réalisée avec une fréquence plus courte que cinq ans. Ce programme doit s'élargir pour mieux comprendre et mesurer les interconnexions entre les secteurs financiers des pays afin de pouvoir anticiper les crises. En cas de défaillance d'une banque, d'un assureur « too big to fall » qui mettrait à mal la finance « globalisée », le FMI et la Banque mondiale participeraient aux côtés de l'État du pays de l'établissement au « sauvetage » financier de celui-ci sans qu'il y ait transfert de souveraineté ni de mesures d'austérité exigées en échange.

- Développer le secteur financier public avec une banque publique ou une institution financière publique qui aurait pour principale mission le financement des investissements à long terme des PME et des entreprises innovantes dans les secteurs d'activité que l'État aura ciblé comme stratégiques pour le développement du pays. Au niveau européen, inciter les États qui n'ont pas de banque publique à les créer et construire un système européen de banques publiques au centre duquel se trouverait la BEI.
Références bibliographiques

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DESTAIS C., 2011, « Le rôle des institutions financières internationales dans la régulation du système financier », *Banque et stratégie*, n° 295.

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REY N., 1997, *L'intégration financière internationale en perspective. La période contemporaine (1980-1993) comparée à la période de l'étalon or*, thèse pour le doctorat nouveau régime, université de Paris 13.

—, 2015, « Le système financier français face à ses missions d'intérêt général: le choix d'une internalisation par les établissements privés », dans P. Bance (dir.), *L'internalisation des missions d'intérêt général par les organisations publiques, réalités d'aujourd'hui et perspectives*, Rouen, Presses universitaires de Rouen et du Havre.
# Chapitre 14

## Agences de notation et souveraineté

Alain ARNAUD

Le rôle des agences de notation dans la finance internationale est généralement mal connu. Il aura fallu la grave crise financière de 2008 pour que soient mis en évidence leur rôle et la nocivité de certaines de leurs actions, suscitant de nombreuses critiques dans les milieux politiques et économiques.

Si l'on se réfère à leur incapacité à avoir prévu les chocs financiers de ces quinze dernières années, ces critiques sont fondées. Doublement fondées, car ces agences de notation portent aussi une lourde responsabilité dans la spirale de cette crise financière, dont les conséquences ont eu des effets dévastateurs, notamment dans la zone euro.

Souvenons-nous qu'en 2001, le jour même de la faillite d'Enron, l'une des plus grosses entreprises américaines, celle-là était encore notée A, alors qu'elle avait maquillé en bénéfices ses pertes spéculatives sur le marché de l'électricité. Il en est de même pour la banque d'investissements Lehman Brothers, qui s'est écroulée en 2008 sous le poids de ses pertes masquées par une comptabilité erronée. Que dire également de Standart & Poor's qui au plus fort de la crise des dettes souveraines en 2011, dégrade la note des États-Unis en se trompant de quelque 2 000 milliards de dollars, ou encore annonce brutalement l'abaissement de la note de la France, dit que c'est une erreur, mais confirme cette annonce deux mois plus tard ?

Tout cela donne bien évidemment à réfléchir, car l'on voit bien que derrière tout cela, au nom de la liberté des marchés financiers, c'est l'autorité des États qui est mise en cause, c'est la démocratie qui est bafouée.

Pour autant, l'idée même de notation n'est pas à rejeter, car quoi de plus sain que de disposer d'outils permettant d'accroître la transparence dont les citoyens ont besoin, qu'il s'agisse des consommateurs, des investisseurs et plus généralement de tous ceux qui veulent s'engager. Il n'est donc pas choquant dans le principe que soit évaluée ou notée la capacité à rembourser de ceux qui empruntent: particuliers, entreprises, États et collectivités publiques.

Mais ce qui est choquant en revanche, c'est lorsque l'outil passe du rôle d'indicateur à celui d'acteur, lorsque l'outil se trompe, lorsqu'il est utilisé à des fins spéculatives, ou pire, à des fins politiques, ce qui *in fine* met en
évidence un grave problème d'atteinte à la souveraineté des États et à la démocratie.

Cette contribution se propose de développer quelques constats et questions autour de trois interrogations :

- qui sont ces agences de notation que la population connaît mal et qui ont agité les marchés et fait trembler les États ?

- quelle responsabilité ont-elles dans l'évolution des marchés financiers ?

- quelles conséquences pour la société et quelles leçons en tirer ?

## 1. Les agences de notation financière existent depuis plus d'un siècle et demi, et leur développement a accompagné celui du capitalisme financier et des marchés boursiers

Certains historiens font remonter l'avènement de cette activité à Vidocq, célèbre policier français, qui a créé en 1833 une agence de détectives pour recueillir des informations sur les emprunteurs. Aux États-Unis, à la même époque, une évolution du même genre s'est faite jour avec la création d'agences chargées de faire des rapports sur la vie privée et la moralité des chefs d'entreprises. C'est en 1861 qu'à l'initiative du dénommé Henry Varnum Poor, analyste financier américain, apparaissent des études sur la solvabilité des compagnies de chemin de fer alors en plein développement. Henry Varnum Poor créa ainsi la première agence d'évaluation qui deviendra plus tard Standart & Poor's (Lacombe, 2012).

C'est au début du XXe siècle que la notation financière stricto sensu a vu le jour, avec un journaliste financier, John Moody, dont la société qu'il avait créée évaluait les risques pris par les prêteurs, en s'appuyant sur une grille de notes. Standart & Poor's et Fitch suivirent dans la foulée en utilisant la même méthode. Cette façon de procéder a rapidement fait l'objet de critiques, déjà nombreuses. Mais la notation financière trouvait néanmoins sa consécration en 1931 avec l'obligation imposée aux banques américaines d'établir leurs bilans sur la base des opinions des agences de notation.

Quant à la notation des dettes souveraines, une première controverse surgit avec la Grèce. En effet, en 1931, l'agence Moody's dégrade ce pays, ce qui eut pour conséquence de le précipiter dans la faillite, à cause de la flambée des taux d'intérêt que cette dégradation avait entraînée. Cinq ans après, un coup d'état militaire survenait et mettait un étouffoir sur l'embrasement populaire !

D'autres exemples de jugements erronés, de grosses erreurs, voire de fautes, commis par ces agences qui au fil du temps ont pris une importance considérable dans la vie des marchés financiers pourraient être donnés.

Pourquoi cette importance ? Tout simplement parce que les pouvoirs publics, notamment anglo-saxons, ont imposé la référence aux agences de notation dans les réglementations financières. Ce faisant, ces agences se sont vues reconnaître un véritable rôle public, renforcées en cela par les gouvernements et les banques centrales.
Pourtant, les méthodes d'évaluation des agences de notation, si elles s'ap-
puient sur des procédures d'audit comptable assez normalisées, intègrent
aussi des opinions discutables, fondées le plus souvent sur des *a priori* et des
appréciations subjectives qui ne font pas l'objet de débats contradictoires.
Cela a été particulièrement vrai pour l'évaluation des dettes des États au
moment de la crise financière, et plus particulièrement pour la zone euro.

Ainsi, en raison de l'aura qu'elles ont sur les marchés financiers, elles
pèsent considérablement sur les politiques économiques, ce qui est propre-
ment insupportable, surtout quand sont mêlées aux estimations chiffrées,
des appréciations que l'on peut qualifier d'idéologiques. Un gouvernement
de gauche n'est-il pas considéré par ces oracles de la finance internationale
comme naturellement dispendieux et donc forcément suspect ?

On voit ainsi que les notes délivrées par ces organes privés, qui ne
sont pourtant que des opinions, comme ils le rappellent, peuvent avoir
des conséquences considérables, notamment en temps de crise. Pour une
entreprise, une dégradation de la note renchérit directement le coût du
crédit, voire même lui supprime l'accès au crédit, avec pour conséquence
de ne plus pouvoir faire face à ses engagements et de s'écrouler rapidement.
Il en est de même pour les États, et ce qui s'est passé pour la Grèce est tout à
fait significatif, quelle que soit l'opinion que l'on puisse avoir sur la politique
économique de ce pays et sur les pratiques magouilleuses de nombre de ses
ressortissants. Comment peut-on espérer que la Grèce s'en sorte alors que
l'on augmente sans discernement le poids et le coût de sa dette, avec toutes
les conséquences désastreuses que cela entraîne pour les populations ? Pour
un particulier surendetté, il existe des procédures de type commission de
surendettement qui prévoient des aménagements de remboursement en
fonction des capacités du débiteur et qui prévoient aussi des abandons de
créances. Pour les dettes souveraines, rien de tel jusqu'ici, faute d'accord
international sur cette question.

## 2. La responsabilité des agences de notation dans l'évolution des marchés financiers

Il faut rappeler tout d'abord que les agences de notation sont en situation
de quasi-monopole et que trois d'entre elles se partagent la quasi-totalité
du marché mondial de la notation financière. Notons au passage que sur
ces trois grandes agences de notation financière, deux, Standart & Poor's et
Fitch Ratings sont détenues directement ou indirectement par de puissants
groupes de médias américains, la troisième, Moody's, étant contrôlée par un
fond d'investissement créé par le milliardaire américain Warren Buffett.

### 2.1. Dépendance et conflits d'intérêts

La première des caractéristiques de ces agences de notation est donc
qu'elles sont loin d'être indépendantes. Comme indiqué précédemment,
elles ont des liens avec la presse financière et elles ont à rémunérer des actionnaires exigeants dans ce domaine.

S'ajoute à cette caractéristique de dépendance celle d'être en situation permanente de conflit d'intérêts. Les agences de notation ne sont pas du tout gênées d'être rémunérées par les organismes qu'elles notent et qui leur procurent l'essentiel de leurs revenus. On peut donc légitimement penser qu'elles n'ont pas intérêt à dégrader trop vite des entreprises importantes qui pourtant mériteraient de l'être. De nombreux manquements à l'objectivité ont ainsi été répertoriés aux États-Unis, et les scandales d'Enron et de Lehman Brothers en apportent des illustrations brillantes.

De la même façon, les agences notent aussi ces fameux produits de placement dits produits structurés, élaborés par des émetteurs financiers avec des formules mathématiques et statistiques complexes, déconnectés de l'économie réelle, et tellement illisibles qu'il leur est nécessaire d'avoir une bonne notation pour attirer les investisseurs.

Mais là où le bât blesse, c'est que les agences de notation sont aussi rémunérées par les émetteurs de tels produits, au prorata de ce qui est vendu par les banques. Et bien entendu, plus il s'en vendait, plus elles gagnaient de l'argent. Le système est donc parfaitement pervers, les agences étant rémunérées aux deux bouts de la chaîne.

Le rôle des agences de notation vis-à-vis des marchés financiers est apparu de façon éclatante avec la crise des crédits subprimes, à l'origine de la grave crise financière de 2008. Ces crédits immobiliers à risque octroyés aux États-Unis à des personnes à faibles revenus, sont accordés plus facilement que des crédits classiques, mais avec des taux plus élevés, intégrant une prime de risque, d'où leur nom. Au surplus, les taux étaient variables, ce qui augmentait le risque en cas de variation défavorable des taux de marché. Ces crédits étaient également garantis par une hypothèque sur les biens ainsi acquis.

Compte tenu des taux rémunérateurs et des garanties hypothécaires, ces crédits pourtant risqués, étaient très prisés des investisseurs. Néanmoins, pour étaler les risques et préserver leur ratio de solvabilité moteur de leur croissance, les banques ont titrisé ces crédits en les sortant de leur bilan, pour les intégrer dans des fonds obligataires structurés, proposés aux investisseurs institutionnels. Ces produits structurés ont ainsi alimenté les marchés et se sont propagés à travers le monde dans les actifs financiers de nombreux investisseurs institutionnels : banques, assurances et grandes entreprises.

Mais ce « jeu de mistigri » a fini par mal tourner, parce qu'en raison des taux élevés attachés aux crédits subprimes, les emprunteurs de départ n'ont pas pu faire face à leurs engagements. D'autre part, la valeur des biens immobiliers gageant ces crédits s'est effondrée en raison de la crise immobilière aux États-Unis, entraînant avec elle la dévalorisation des produits structurés souscrits par les investisseurs, avec les dégâts que l'on sait. Cela a été l'élément déclencheur de la plus grave crise systémique qu'a connue ce monde.
Les agences de notation quant à elles ont eu un rôle considérable dans la propagation de la crise. Elles ont eu un rôle actif dans l'organisation de ces marchés spéculatifs en notant favorablement dans un premier temps des produits fondés sur une solvabilité douteuse, trompant ainsi la confiance des souscripteurs, et en surréagissant dans un second temps une fois la crise déclenchée, en dégradant les investisseurs détenteurs de ces produits toxiques.

## 2.2. Opacité des méthodes

À cette situation de monopole, de dépendance, de conflits d'intérêts, s'ajoute une autre caractéristique des agences de notation, c'est l'opacité de leurs méthodes. Sur quels critères se fondent-elles pour juger de la solvabilité à long terme d'un État, d'une collectivité publique ou d'une entreprise ?

Elles se basent sur les éléments chiffrés issus du bilan comptable, bien sûr. Mais ces éléments ne valent qu'à l'instant T et ne donnent pas beaucoup d'indications sur les perspectives de long terme. Ce sont donc des appréciations essentiellement subjectives qui définissent la notation, en particulier pour les dettes souveraines.

Pour abaisser la note des États-Unis en août 2011, Standart & Poor's justifiait sa décision par de prétendus risques politiques de voir ce pays ne pas prendre de mesures suffisantes pour réduire son déficit public. Elle se trompait même de 2 000 milliards de dollars qu'elle avait comptés deux fois. Cela ne l'a pas empêchée de maintenir son appréciation négative à long terme. Fallait-il y voir la manifestation d'une méfiance vis-à-vis d'un président démocrate en place, ou encore une manipulation de l'opinion publique sur fond de campagne à l'élection présidentielle de 2012 ? Chacun jugera.

En ce qui concerne la zone euro, de nombreux observateurs ont estimé injustifiées les dégradations successives de la note de la Grèce, alors que ce pays n'était plus en risque de défaut de remboursement compte tenu des soutiens obtenus. Là aussi, s'agissait-il de créer les conditions d'attaques spéculatives comme l'on en a accusé Goldmann & Saachs, probablement non sans raisons, et finalement, de contribuer à déstabiliser un gouvernement socialiste à la tête du pays ? Comme c'est ce qui est arrivé, chacun appréciera.

On ne manquera pas non plus de s'interroger sur les motivations qui ont conduit Standart & Poor's à dégrader plusieurs pays européens au moment où la situation se détendait quelque peu, ce qui a immédiatement conduit à relancer la spéculation contre ces États. On relèvera qu'il s'agit là de bien étranges coïncidences !

En sens inverse, on notera que la Grande-Bretagne, gouvernée à droite avec une rigueur sans pareil et dont les fondamentaux économiques et sociaux ne sont pas meilleurs que ceux de la France, loin de là, a bénéficié
du maintien de son triple A de la part de cette même agence. Pour justifier sa position, Standart & Poor's a cité les principaux points positifs dont, selon elle, est doté le Royaume-Uni: « une économie saine, ouverte et diversifiée, soutenue par des institutions politiques efficaces, qui peuvent réagir rapidement aux défis économiques. »

### 3. Quelles leçons faut-il tirer de tout cela ?

En premier lieu, il faut rappeler que l'intervention des agences de notation telle qu'elle a été pratiquée jusqu'ici, a considérablement affaibli la souveraineté des États et porté un coup majeur à la démocratie. Mais à qui la faute ?

Ce sont les États eux-mêmes, à commencer par l'État américain, qui ont conféré aux agences de notation une importance considérable et un rôle public incontournable en intégrant leur intervention dans les réglementations financières. Dans le même temps, il n'a pas été prévu de modalités suffisantes de contrôle ni d'encadrement, au nom de la liberté des marchés financiers et au nom de la liberté d'expression. La liberté d'expression aux États-Unis est garantie par le premier amendement de la Constitution américaine, et les opinions émises par les agences de notation bénéficient de cette garantie, parce qu'elles sont assimilées à celles de la presse. C'est en vertu de cette quasi-immunité dont elles se prévalent volontiers que les agences de notation sont très rarement poursuivies en justice pour les dégâts qu'elles auraient pu entraîner après la publication d'une évaluation fausse ou trompeuse.

Ainsi, en l'état des législations existantes, il était difficile d'agir contre les agences de notation. Si elles se sont trompées, si elles ont commis des erreurs, si elles ont émis des jugements dont les conséquences se sont avérées préjudiciables, aucune juridiction ne pourra les punir ni accorder de réparations aux victimes. Notons néanmoins qu'un juge new-yorkais avait considéré en 2009 que les agences de notation ne pouvaient se prévaloir de leur liberté d'opinion garantie par la Constitution américaine si elles l'avaient exprimée dans un cadre privé, en l'occurrence des investisseurs institutionnels avertis. Mais cela laisse entière la problématique des expressions erronées en public !

#### 3.1. La réaction des États

Aux États-Unis, les réactions ont été violentes face à l'incapacité des agences à prévoir la chute des Enron, Lehman Brothers, et la crise des subprimes. De nombreux épargnants américains ont été ruinés. Mais pourtant il n'y a pas eu de bouleversements majeurs puisque la Constitution américaine a continué de protéger les agences. La *Securities and Exchange Commission* a toutefois déclaré qu'elle allait agir.
En Europe, suite aux engagements pris par le G 20 en novembre 2008 en vue de stabiliser et de réguler les marchés financiers, des réflexions, des études ont été menées pour trouver les moyens de gommer tous ces effets pervers liés aux pratiques des agences de notation et pour contrôler leur activité (déclaration du G 20, 2008).

Une législation européenne spécifique a été prise en 2009, complétée en 2010 et 2011 car les premières mesures se sont révélées insuffisantes lors de la crise de la dette dans la zone euro (Règlement CE, 2009).

Depuis, tout un arsenal réglementaire a été mis en œuvre pour renforcer encore la régulation des activités des agences de notation. Les principales mesures sont les suivantes :

- création de l'European Securities and Markets Authority (ESMA) qui remplace à compter du 1er janvier 2011 l'autorité existante, le Committee of European Securities Regulators (CESR), et qui se substitue aux autorités des États, avec des pouvoirs significatifs de surveillance et d'enquête;

- inscription des agences de notation sur une liste tenue par l'ESMA après agrément établi sur le fondement d'exigences qui leur sont imposées;

- mise en œuvre de règles d'encadrement assez strictes pour accroître la diversité et l'indépendance des agences, dans le but d'éviter les conflits d'intérêts;

- accroître la transparence des notations des dettes souveraines en informant les États membres et les investisseurs des hypothèses sur lesquelles ces notations sont établies;

- éviter la perturbation des marchés financiers lors de la publication des notations des dettes souveraines en fixant les moments où elles pourraient être publiées, au moins une heure avant l'ouverture des marchés ou après leur fermeture.

De même, des normes techniques ont été établies par la Commission européenne visant notamment à obliger :

- les émetteurs, initiateurs et sponsors, à communiquer les informations relatives aux instruments financiers structurés;

- les agences de notation à communiquer des rapports périodiques sur les commissions facturées aux clients (Règlements délégués de la Commission 2014).

Plus généralement, les institutions européennes entendent responsabiliser les agences, y compris judiciairement en cas de notation qui aurait enfreint les règles fixées par la législation européenne et qui aurait eu des conséquences dommageables.

Par ailleurs, le Parlement européen a souhaité que l'on réduise la dépendance aux notations, trop influentes sur les marchés financiers, sur l'économie, voire sur la politique. Il a préconisé notamment le développement de notations propres effectuées par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, et a demandé que les dettes des États membres fassent l'objet d'évaluations effectuées directement par l'Europe.
Dans cette perspective, un appel d'offre sur la rédaction d'une étude relative
à la faisabilité de solutions alternatives aux notations de crédit et à l'état du
marché de la notation de crédit a été lancé fin 2014.

En dernier lieu, la Commission européenne a adopté en octobre 2015 un
rapport adressé au Parlement et au Conseil sur l'opportunité de développer
une évaluation européenne de la qualité de crédit des dettes souveraines
(Rapport de la Commission, 2015). Dans le même sens, les directives
européennes sur les exigences prudentielles des banques, et en dernier lieu
le paquet législatif dit CRD IV, ont renforcé l'encadrement des activités de
titrisation, à l'origine de la propagation de la crise financière (Règlement et
directive UE, 2013).

Toutefois, aucun projet de création d'une agence de notation européenne
ni publique ni privée n'a vu le jour, malgré les souhaits exprimés par
plusieurs responsables politiques européens en 2010, dont l'ancien com-
missaire au Marché intérieur Michel Barnier qui a dû retirer sa proposition
face au rejet prévisible de la Commission.

L'objectif reste pourtant clairement affiché: réduire autant que possible
l'influence des *big three* et la dépendance à l'égard des notations de dettes
souveraines, le syndrome de la crise financière systémique étant bien
présent dans les esprits.

3.2. Quel l'impact des mesures prises ?

L'arsenal élaboré par les institutions européennes est tout à fait consé-
quent, et a, du moins jusqu'ici, considérablement ralenti les pratiques spé-
culatives et les potentialités d'une nouvelle crise systémique à court terme.

En amont, les règles prudentielles imposées aux banques et aux établisse-
ments de crédit, ainsi que la surveillance drastique du respect de ces règles
effectuée par les autorités de régulation, ont un effet concret sur l'activité
financière et sur la prise de risques.

En aval, les mesures d'encadrement des activités liées à la titrisation, l'exigence de fonds propres suffisants pour distribuer des produits risqués, devraient être de nature à éviter un bouleversement du fonctionnement des marchés.

Quant aux agences de notation, les obligations qui pèsent désormais sur
elles, du moins en Europe, devraient permettre de réduire les effets pervers
de leurs activités.

Pour autant, le recul n'est pas encore suffisant pour apprécier l'effet positif
durable des mesures prises par les États. Il est à craindre qu'il faille beaucoup
de temps et de volonté pour limiter la prépondérance des trois plus grandes
agences de notation et réduire leur dépendance à l'égard des puissances
financières.

Par ailleurs, la survenance d'une nouvelle crise financière n'est sûrement
pas à exclure, cette fois-ci provoquée par l'instabilité de l'économie mon-
diale et la situation géopolitique, que les politiques macroéconomiques
des États n'arriveraient ni à prévenir ni à contenir (Lorenzi, 2015). Elle serait d'autant plus redoutable que l'exigence de rentabilité des capitaux circulant dans le monde reste très forte, qu'elle émane des secteurs bancaire et financier habitué avant la crise à des rendements de 20% à 25% pour satisfaire leurs actionnaires, ou encore de la masse importante de capitaux flottants liée à l'argent sale que personne ne maîtrise vraiment. Ainsi des pratiques de contournement sont possibles voire probables, notamment sur les marchés parallèles, et on peut s'interroger sur la réelle capacité des États à résister aux pressions du secteur financier et à réguler efficacement la circulation des capitaux dans le monde.

### 3.3. Quelles conséquences sur la souveraineté des États et la démocratie ?

La crise a bien évidemment révélé les fortes atteintes au rôle souverain des États et à la démocratie politique. Elle a conforté celles et ceux qui depuis longtemps considèrent que les véritables centres de décision ne sont pas là où l'on croit. Le rôle joué par les grands groupes financiers dans un système mondialisé, avec l'appui d'organismes techniques instrumentalisés tels que les agences de notation, en fait une claire démonstration.

L'Europe a failli se désintégrer avec la crise des dettes, tandis que des populations entières ont été plongées dans l'austérité, assumant les conséquences des pratiques spéculatives dont elles ne sont pas responsables.

Comme l'a écrit Joseph Stiglitz (2012), « la libre circulation du capital a entraîné un droit du capital, qui non seulement supplante les droits des travailleurs et les droits politiques, mais impose sa loi au système économique mondial ».

L'attitude des États a été pendant longtemps pour le moins laxiste, sinon complaisante, se réfugiant derrière des arguments techniques pour justifier la libéralisation des marchés financiers, alors que la problématique posée est éminemment politique dès lors qu'il s'agit de la mise en cause de leur propre souveraineté.

Il est donc temps pour les États de refonder leur légitimité et de reprendre la main sur un secteur trop longtemps abandonné aux acteurs du système financier. La question qui se pose est de savoir comment. La réponse se trouve bien évidemment à plusieurs niveaux.

Dans un contexte d'économie fortement mondialisée, le niveau efficace est bien entendu international. La déclaration du G 20 de novembre 2008 a prévu des engagements forts de la part des États signataires. C'est en application de ces engagements que l'Europe a significativement renforcé sa réglementation concernant le contrôle des marchés financiers et l'encaissement des agences de notation.

Mais comme toutes bonnes intentions formulées au plan international, il convient que tous les États jouent le jeu. C'est ce que fait l'Europe, mais qu'en est-il ailleurs ?
Au plan national, et pour s'en tenir à la France, l'État se doit de jouer son rôle et de manifester sa souveraineté :

– En mettant en œuvre les réglementations décidées au sein de l'Europe et à l'élaboration desquelles il a participé. De ce point de vue, l'Autorité de contrôle prudentiel et de régulation française (ACPR) ne peut être taxée de laxisme vis-à-vis des banques et des organismes d'assurance tant elle est velléitaire pour ne pas dire tatillonne.

– En résistant à la forte pression qui est mise sur lui par les grandes banques qui sont vent debout contre l'obligation de séparer les activités de banque de détail et de banque d'investissement.

– En redonnant confiance aux investisseurs nationaux pour que ceux-là mobilisent l'épargne disponible vers les besoins nationaux, ce qui limiterait l'appel aux capitaux extérieurs et donc réduirait la dépendance aux fonds d'investissement étrangers.

– En responsabilisant les investisseurs institutionnels dans leur politique de placements financiers pour qu'ils adoptent une attitude plus prudentielle, mais aussi pour qu'ils intègrent plus de critères environnementaux et socialement responsables.

– en relançant le débat sur la création d'une agence publique européenne de notation dont l'intérêt n'est plus à démontrer.

En réalité, tout cela relève du champ politique et de la volonté de l'État de préserver sa souveraineté face à l'hydre financière internationale. Il sait le faire dans les circonstances difficiles, mais c'est le plus souvent a posteriori, une fois le mal fait.

## Conclusion

La crise financière de 2008 aura eu au moins un mérite, celui de réveiller les consciences. Il est vrai que face aux conséquences désastreuses des pratiques qui ont entraîné cette crise, il était difficile de ne pas s'élever contre les dérives du système financier, les pratiques spéculatives, les rémunérations abusives et les bonus excessifs.

Le rôle des agences de notation a été mis en évidence dans ce dérèglement financier. Pour autant, elles ne sont pas encore tombées de leur piédestal et continuent d'être actives, certes dans un cadre mieux maîtrisé, mais dans un système financier qui au fil du temps a acquis sa propre logique de développement, en totale déconnexion avec l'économie réelle, et qui échappe encore en grande partie à la régulation des institutions.

Cependant, si les agences de notation sont un thermomètre, un indicateur, et leur utilité de ce point de vue n'est pas contestable dès lors qu'elles conduisent leur activité à bon escient, elles ne sont pas les causes de la maladie. Tout au plus elles peuvent amplifier la maladie par leurs pratiques irresponsables et leurs dérapages.

La véritable maladie, c'est cette gangrène générée par la cupidité des hommes qui envahit le fonctionnement des sociétés, des sociétés qui ont
semé en leur sein les germes de leur propre éclatement, parce qu'elles ne connaissent plus leur finalité première, l'homme, et privilégient le moyen, l'argent, des sociétés dont le moteur principal est alimenté par la frénésie financière et la spéculation, au détriment de la création de valeur par le travail productif, des sociétés qui ne savent pas non plus, redistribuer équitablement les richesses produites, ni préserver leur environnement.

Sans sursaut des États et sans la création d'un véritable rapport de forces, tout cela ne peut que conduire aux égoïsmes, aux injustices, aux inégalités, et finalement aux graves troubles de société.

Références bibliographiques

Commission européenne, 2014, *Règlements délégués*, (UE) 2015/1 et 2015/3, 30 septembre.

—, 2015, *Rapport au Parlement et au Conseil*, 23 octobre.

G 20, 2008 et 2009, Déclarations.

LACOMBE C., 16 janvier 2012, *Le Monde Économie*.

LORENZI J.-H. et BERREBI M., 2014, *Un monde de violences. L'économie mondiale 2015-2030*, Paris, Eyrolles.

Parlement européen, 2010, *Rapport de la commission spéciale sur la crise financière, économique et sociale*, A7-0267/2010.

Parlement et conseil européen, 2009, Règlement n° 1060/2009.

—, 2013, Règlement n° 462/2013 et directive 2013/14/UE, 21 mai.

STIGLITZ J., 2012, *Le prix de l'inégalité*, Paris, Les liens qui libèrent.
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# Chapitre 15

## La France dans le monde :
éléments d'une nouvelle géopolitique

Patrick VIVERET

L'État stratège ne peut se limiter à une approche nationale. Pour la France actuelle toute politique nationale suppose une politique mondiale et une politique européenne sauf à assumer une logique de repli conduisant également à la sortie de l'Union européenne. Mais penser la question mondiale d'un point de vue stratégique c'est, pour un pays comme la France, affronter la question de son ambivalence profonde sur ce terrain. Est-ce la France, patrie des droits de l'homme et mettant le meilleur de sa diplomatie au service de l'accord de Paris sur le dérèglement climatique ou est-ce l'ancienne puissance impériale ou coloniale qui se pose la question de sa stratégie ? C'est par rapport à ces enjeux qu'il s'agit de déterminer la vision géopolitique d'un État stratège. Or, si l'on reprend les quatre caractéristiques de l'État-nation français selon Pierre Sadran (2015), rappelées par Nicole Questiaux dans cet ouvrage, et si on les met en perspective par rapport à une approche mondiale, nous ne pouvons esquiver le choix entre deux voies très différentes et nous contenter de mettre en œuvre ce que j'appellerai une voie hybride condamnée à terme à perdre sur tous les tableaux. Et le choix intérieur sur le type de démocratie à promouvoir dans notre pays est alors directement lié à celui que nous voulons porter sur la scène planétaire.

Rappelons les quatre caractéristiques de la singularité française mises en évidence par Pierre Sadran :

- « un État jacobin, d'allure protectionniste... en surplomb de la société civile;

- le dissensus politique, facteur d'affrontement et de radicalisation, où la solution des conflits, si on la trouve, résulte plus de la confrontation que de la négociation;

- l'intégration républicaine dans une communauté nationale (la communauté des citoyens) qui récuse les autres communautarismes, qu'ils soient régionaux, culturels ou religieux;

- le sentiment d'être dépositaire de certaines valeurs à vocation universelle héritées des Lumières et de la Révolution, valeurs à promouvoir dans le reste du monde. »

L'hypothèse géopolitique que nous proposons ici est qu'il nous faut partir de la quatrième, la tension vers l'universel, qui assume pleinement
la vocation non seulement internationale mais mondiale de la France. Mais il nous faut ajouter immédiatement que cette tension, quand elle a pris des formes dominatrices, a été contre-productive. La troisième caractéristique, l'alternative aux communautarismes est potentiellement féconde mais à condition d'opter pour une laïcité ouverte. En revanche les deux premières, un État en surplomb par rapport à la société civile et la confrontation comme modalité de traitement des dissensus doivent être profondément repensées dans une perspective où la France pense son rapport au monde dans une logique contributive.

Reprenons ces différents points en privilégiant le quatrième, car il sera déterminant pour repenser les trois autres caractéristiques et examinons la tension vers l'universel à la lumière de deux enjeux mondiaux particulièrement décisifs dans la période actuelle : le dérèglement climatique et la lutte contre le terrorisme.

Les deux défis sont mondiaux, ils concernent dans les deux cas la France au premier chef, mais ils ont été l'occasion de la mise en œuvre de stratégies différentes et du coup en partie contradictoires.

La première stratégie celle de la COP 21, unanimement saluée dans le monde entier, est caractérisée par quatre éléments :

- la France s'y est placée dans une logique de « leadership de service » et non de domination tant dans la phase préparatrice de la COP 21 que pendant le sommet lui-même de décembre 2015;

- elle a mis en œuvre une diplomatie de l'écoute et de la médiation au service de la négociation aux antipodes d'une posture de domination;

- elle affirme la nécessité d'une posture d'exemplarité sur les enjeux écologiques et énergétiques;

- elle appelle une alliance large avec des forces non étatiques, en particulier celles issues d'une société civile mondiale en formation.

Ces quatre éléments sont profondément reliés : par exemple l'organisation à Lyon début juillet 2015 d'un « sommet des territoires pour le climat », ou celle d'un « sommet des consciences » réunissant pendant l'été toutes les grandes traditions spirituelles du monde entier au Conseil économique social et environnemental, à l'initiative de Nicolas Hulot, et ouvert par le président de la République, jouent un rôle important car elles confortent la diplomatie médiatrice et intègrent une dimension culturelle voire spirituelle dont Michel Rocard avait su jouer par exemple dans la mission préparatoire aux accords de Matignon sur la Nouvelle-Calédonie<fnref n="1" />. Mais c'est évidemment grâce à une posture de laïcité ouverte, caractérisée par le pluralisme et la tolérance et non par une laïcité vécue comme sectaire et antagoniste aux traditions religieuses, que le « sommet des consciences » a été rendu possible.

<footnote n="1">1. On se souvient qu'à l'époque une mission préparatoire avait inclus des acteurs culturels et spirituels, tels un prêtre, un pasteur, un responsable franc-maçon, etc., car ils jouaient un rôle transversal aux communautés caldoches et canaques en conflit.</footnote>
Une telle stratégie permet à un petit pays représentant moins de 1 % de la population mondiale d'avoir une véritable capacité d'influence mondiale. C'est cette même attitude, qui prend au sérieux les valeurs fondamentales de la République, les considère non comme un « supplément d'âme » mais comme l'anima, le souffle même d'une géopolitique, qui permit à la France libre incarnée par le général de Gaulle de figurer parmi les vainqueurs de la seconde guerre mondiale alors que toute analyse fondée sur une logique de rapports de forces aurait interdit un résultat aussi inespéré après la posture incarnée par le régime de Vichy pendant la guerre. Inversement chaque fois que la France a joué – ou joue encore (tentations de la France-Afrique) – la carte d'une posture dominatrice, elle perd cette capacité d'influence. C'est seulement après la décolonisation par exemple que la France retrouve une position géopolitique forte alors que les deux guerres d'Indochine et d'Algérie ont provoqué son affaiblissement, voire son isolement.

On en arrive ainsi à la conclusion que la seule posture géopolitique forte pour une vision stratégique mondiale de la France est celle qui se place dans une attitude de puissance créatrice et non de puissance dominatrice.

Si nous examinons maintenant notre second exemple, celui de la lutte contre le terrorisme, le tableau est beaucoup plus contrasté.

# 1. La question de la guerre au terrorisme

Il n'y a pas de question plus stratégique pour un État que celle de la guerre. Or c'est celle dans laquelle nous nous trouvons engagée à la suite des attentats de l'année 2015, si l'on en croit les déclarations des plus hautes autorités de l'État et des principaux responsables de l'opposition.

Admettons un instant ces expressions qui correspondent à la peur, à l'effroi, à la colère légitime qui a saisi nos concitoyens face aux attentats meurtriers du 13 novembre, réplique sinistre de ceux perpétrés début janvier contre Charlie Hebdo et l'Hyper Cacher. Mais le problème de l'émotion c'est qu'elle est binaire et simplificatrice: s'il y a danger, c'est qu'il y a un ennemi et cela devient trop compliqué pour l'émotion s'il y en a plus d'un. Un ennemi et un seul permet de considérer que tous ceux qui sont prêts à combattre cet ennemi sont, sinon nos amis, au moins nos alliés. C'est ainsi qu'en quelques semaines Poutine est devenu un allié et même un allié privilégié. Oubliées l'invasion de la Crimée, l'Ukraine, le soutien de la Russie au régime sanguinaire de Bachar El Assad, oubliées les atteintes permanentes aux droits de l'homme en Russie. Et, du coup, on voit bien que cette logique simplificatrice est en train de s'appliquer, sinon à Bachar El Assad lui-même, du moins à son régime. Cette logique a aussi pour effet de ne pas se poser de questions qui conduiraient à des réponses complexes. Par exemple le rôle des paradis fiscaux dans le blanchiment d'argent massif qui permet à l'État islamique de monnayer les ressources du pétrole qu'il exploite sur son territoire. Car poser cette question ce serait constater la responsabilité du système mis en place par l'oligarchie financière et
détourner l'attention du seul danger terroriste. Même risque de diversion
si l'on interroge le rôle d'alliés comme l'Arabie saoudite dans la diffusion de
l'idéologie salafiste qui joue un rôle important dans la régression vers une
version sectaire de l'islam. Car n'oublions pas que ce pays, en achetant nos
armes, consolide nos emplois! Même chose pour le Qatar qui finance nos
équipes de football...

On pourrait poursuivre la liste des contradictions très nombreuses auxquelles conduit l'approche binaire et simplificatrice, celle qui mime la posture qu'elle prétend combattre. Ce fut la lucidité de la France que de le comprendre et de le dénoncer en refusant de s'associer à la croisade contre « l'axe du mal » initiée par Georges Bush, croisade au nom de laquelle fut justifiée non seulement l'invasion de l'Irak mais la légitimation de la torture, l'internement sans base juridique et bien sûr le mensonge d'État assumé devant le Conseil de sécurité des Nations unies. Pour autant, refuser la logique binaire ne voulait pas dire non plus à l'époque, comme le firent certains groupes d'extrême gauche, refuser de dénoncer les crimes de Saddam Hussein au motif qu'il combattait l'impérialisme américain. La régression simplificatrice est un poison qui touche n'importe quel groupe humain et n'est pas réservé aux dominants...

Ainsi nous voyons bien que la voie qui paraît la plus simple, celle qui considère que, « face à la barbarie terroriste » il faut à la fois frapper « sans états d'âme » l'ennemi extérieur et sa cinquième colonne intérieure, débouche en fait sur une impasse à l'instar du désastre américain en Irak. Car cette logique mimétique conduit ses partisans à adopter les postures mêmes qu'ils prétendent combattre. De même que la vision du monde d'un Bush et d'un Ben Laden était au fond la même, chacun considérant l'autre comme un « grand Satan », de même aujourd'hui on voit un fondamentalisme identitaire chrétien, juif, ou non religieux comme celui du Front national (FN), considérer que c'est l'islam en soi qui constitue une menace en termes de guerre de civilisation et non son dévoiement. Une telle approche conduit, comme le soutient le FN, mais aussi une partie de la droite de moins en moins républicaine, à mettre en cause l'état de droit, à légitimer une posture « poutinienne » non seulement dans notre politique extérieure mais aussi dans notre organisation intérieure.

## 2. La voie hybride

Pour les forces qui ne se résignent pas à abandonner les valeurs républicaines mais qui n'osent pas non plus s'affranchir de ce qu'elles croient être les exigences d'une « realpolitik » et d'une « realeconomik ». ce qui est le cas du gouvernement actuel, la voie choisie est celle que l'on peut qualifier d'hybride, de dérogatoire si l'on est indulgent, de contradictoire si l'on est plus sévère. Si j'utilise le terme de dérogatoire c'est parce que l'acte qui caractérise le mieux cette position est celle de l'envoi officiel par le gouvernement d'une lettre au Conseil de l'Europe pour l'informer de la
suspension pendant l'état d'urgence de droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme. C'est ainsi que l'on peut lire le texte suivant sur le site du Conseil de l'Europe : « Les autorités françaises ont informé le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe d'un certain nombre de mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence [...], mesures qui sont susceptibles de nécessiter une dérogation à certains droits garantis par la Convention européenne des droits de l'homme. » Il s'agit là en effet d'une procédure nécessaire pour se prémunir d'un éventuel procès auprès de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Pour éviter tout procès devant la CEDH, un état signataire de cette convention doit en effet, pour déroger à ses obligations et faire jouer l'article 15 qui autorise des dérogations (partielles) à l'état de droit, faire une déclaration qui motive ses raisons. En clair, se déclarer officiellement en guerre ou expliquer qu'un « danger public » menace « la vie de la nation ». Ce que fait le gouvernement dans ce courrier du 24 novembre : « la menace terroriste en France revêt un caractère durable, au vu des indications des services de renseignement et du contexte international [...] ». « De telles mesures sont apparues nécessaires pour empêcher la perpétration de nouveaux attentats terroristes. Certaines d'entre elles [...] sont susceptibles d'impliquer une dérogation aux obligations » de la CEDH. Ainsi, la France, patrie supposée des droits de l'homme, informe officiellement qu'elle va les enfreindre et même qu'elle l'a déjà fait ! Le problème de cette logique dérogatoire c'est qu'elle n'est acceptable au regard du droit que si elle est provisoire et partielle puisque certains droits fondamentaux tels le droit à la vie, l'interdiction de la torture ou de l'esclavage, ne sont pas couverts par cet article 15. Or, on nous annonce par ailleurs que nous sommes désormais entrés dans une guerre de longue durée, une guerre de trente, voire de cent ans, nous disent certains « spécialistes » autoproclamés, voire « une guerre de civilisations » si l'on en croit certaines déclarations émanant du Premier ministre lui-même et s'inscrivant dans la lignée des propos de l'intellectuel néo-conservateur américain Samuel Huntington. Comme l'état d'urgence intérieur se double d'un état de guerre extérieur, il y a donc fort à parier que, à l'instar du *Patriot Act* américain, l'état d'urgence de notre pays prenne un caractère structurel et non conjoncturel et que les mesures aujourd'hui prises par un gouvernement qui se veut démocratique seront du bon pain pour une future droite dure et autoritaire susceptible de s'allier avec l'extrême droite pour redresser un pays miné, comme le dit l'ancien président Sarkozy, par le poison des idées de 68. Il y a donc fort à parier, hélas, que la dérogation tourne en contradiction pure et simple et que le rappel des idéaux de la République, y compris celui de fraternité évoqué pour la première fois dans un discours important du président de la République lors de la cérémonie d'hommage aux 130 personnes tuées le 13 novembre, ne devienne qu'une simple caution idéologique d'une posture de plus en plus guerrière et autoritaire.

Si l'on veut se convaincre que ce risque est bien réel il suffit de voir l'extension de ces principes dérogatoires non plus à des terroristes présumés
mais à de simples militants écologistes désireux d'organiser des manifestations citoyennes dans le cadre de la COP 21. À cet égard la cérémonie des Invalides, belle et émouvante à bien des égards pourrait constituer le symbole même de cette logique contradictoire. Qu'une chanson magnifique comme celle de Jacques Brel, « Quand on n'a que l'amour », ait pu être chantée au cœur de ce lieu voué à des cérémonies militaires est en soi un signe d'espérance. Oui, mais à condition que le texte exigeant de Brel : « Quand on n'a que l'amour pour parler aux canons... pour convaincre un tambour » ne soit pas adressé aux seuls fanatiques et à leurs armes de mort. C'est aussi à nos propres tambours, à nos propres canons que cette chanson superbe s'adresse.

### 3. La voie démocratique

Il reste donc une autre voie à oser puisque celle de la dérogation et de la contradiction risque de nous mener, par défaut de cohérence, à la mimétique barbare de la première, qui est celle-là même recherchée par Daech afin de créer des conditions de guerre civile lui permettant d'étendre son contrôle sur le monde musulman. Et cette voie c'est celle-là même de la démocratie et des valeurs républicaines, celle dont nous avons vu l'efficacité à l'occasion du dossier climat qui ose articuler les exigences de liberté d'égalité et de fraternité et plus récemment, de conscience écologique, à l'intérieur comme à l'extérieur.

Repensons par exemple à l'intervention en Afghanistan qui était au moins infiniment plus justifiée après les attentats du 11 septembre que l'invasion de l'Irak puisqu'elle était clairement autorisée par l'ONU. Même dans ce cas de figure plus favorable une intervention militaire se solde par un échec retentissant avec le risque d'un retour prochain des talibans au pouvoir. Pourquoi cet échec? Parce que la prétendue « realpolitik » pense d'abord en termes militaires et économiques et cherche à placer au pouvoir un gouvernement conforme à ses intérêts même s'il s'agit d'acteurs fortement discrédités dans la population. Résultat: après une brève période d'euphorie due à la libération de l'emprise despotique, les armées étrangères sont vécues à nouveau comme des forces d'occupation. Les ONG, par exemple celle des femmes ou des ONG éducatives en Afghanistan, sont alors soupçonnées d'être complices, collaboratrices de cet occupant et risquent elles-mêmes d'être discréditées...

Contre-productivité sur toute la ligne! Il faudrait pouvoir oser l'inverse : penser un appui économique, politique, éventuellement militaire, mais au service de l'intervention des véritables acteurs intérieurs de la libération et de l'émancipation que sont les forces issues de la société civile intérieure et non de la société militaire extérieure. Bref penser d'abord l'enjeu culturel et démocratique plutôt que la logique de domination politico-militaire au service d'intérêts économiques. Mais évidemment une telle approche est traitée avec mépris d'idéaliste, ou de « romantique » alors qu'elle correspond,