- développer le financement long du Besoin en fonds de roulement;

- favoriser l'investissement en actions de l'assurance-vie, par le succès d'Euro-croissance.

- Recommandations d'application européenne ou internationale :

- recréer une instance internationale d'évaluation des effets des règles prudentielles bancaires;

- assurer aux entreprises un continuum des instruments de dette, avec une titrisation sécurisée, les placements privés et les plates-formes de prêts directs;

- réviser Solvabilité 2 en faveur des investissements « à risque »;

- développer l'investissement en fonds propres transfrontières, par des mécanismes innovants;

- soutenir des actifs européens en faveur des infrastructures de long terme et de la transition énergétique;

- mandater trois *task force* dédiées à trois chantiers structurels de convergence : droit des faillites ; informations sur les PME et *scoring* de crédit ; protection des consommateurs;

- renforcer la supervision européenne des marchés financiers.

Le second est une note du Conseil d'analyse économique, institution placée auprès du Premier ministre intitulée « Faire prospérer les PME » (2015).

Après avoir constaté que les PME françaises sont « trop petites, trop longtemps », la note introduit une idée novatrice, celle d'éviter de « calibrer des dispositifs d'aide sur les PME selon un critère de taille car cela risque de renforcer des effets de seuil et de freiner *in fine* la croissance ».

L'âge des entreprises peut en revanche être un critère pertinent : « ce sont les jeunes entreprises qui sont plus productives et plus créatrices d'emploi ».

Il ne faut pas mettre en place des dispositifs spécifiques visant à favoriser les PME, notamment pour l'accès à la commande publique mais simplement mettre effectivement en œuvre des mesures qui éliminent des obstacles dont souffrent spécifiquement les PME dans la concurrence, en particulier :

- la simplification des règles et la transparence des procédures;

- les mécanismes permettant aux multinationales d'optimiser leurs charges fiscales;

- les délais de paiement excessifs que subissent les PME qui financent de fait les grands donneurs d'ordre;

- une simplification des dispositions du droit du travail.

### 3. La politique fiscale

La fiscalité est un outil essentiel d'une politique des investissements. La France a mis en place, de longue date des systèmes fiscaux pour favoriser
l'investissement, comme la TVA<fnref n="4" /> ou l'amortissement dégressif, instruments puissants et efficaces.

Elle a aussi créé plus de 400 mécanismes d'aide fiscale, plus qu'il n'en existe chez aucun de nos grands voisins. Or ces mécanismes, même si leur création a sans doute chaque fois répondu à des objectifs légitimes, sont globalement pervers. Leur multiplicité les rend illibles pour toutes les petites et moyennes entreprises; elle est source de fraudes et de contentieux; elle disperse l'énergie de services fiscaux de l'État. De façon générale, la dépense fiscale n'est pas un moyen efficace pour orienter de façon fine l'investissement des agents économiques. Il convient donc, même si c'est un exercice politiquement difficile car « dans chaque niche fiscale, il y a un chien », de procéder à l'élimination des deux tiers ou des trois quarts de ces mesures pour concentrer l'effort sur quelques mesures fortes et lisibles soutenant des investissements dans des domaines prioritaires tels la recherche ou les économies d'énergie.

Il faut en outre garantir aux agents économiques la stabilité des mesures incitatives qui seront maintenues si l'on veut que cette incitation soit efficace. Le crédit d'impôt recherche illustre ce propos. C'est une mesure puissante, simple et lisible qui représente en moyenne de 2009 à 2012 plus de 5 milliards d'euros par an en faveur des entreprises qui investissent dans l'innovation, la recherche et le développement. Elle incite les entreprises françaises à dépenser plus dans ce domaine prioritaire et encourage les entreprises internationales, françaises et étrangères, à localiser leurs centres de recherche et développement en France.

Toutes les entreprises qui font de la recherche et du développement en France en bénéficient mais il faut pour que le crédit d'impôt modifie effectivement les comportements et ait un effet réellement incitatif que les entreprises soient assurées de sa pérennité car leurs décisions s'inscrivent dans la durée. Le président de la République et le gouvernement l'ont bien compris qui ont déclaré que ce mécanisme était sanctuarisé. Cela n'em-pêche ni nombre de parlementaires ni la Cour des comptes de demander sa modification ou même son abrogation. Dès lors la confiance des entreprises dans sa pérennité est érodée et son efficacité réduite.

En bref, pour soutenir l'investissement et dans certains cas l'orienter, l'État doit avoir une législation fiscale simple, stable, excluant en particulier toute rétroactivité, et lisible.

Cela n'exclut pas la possibilité de mesures conjoncturelles, telle la ma-joration temporaire des amortissements récemment décidée pour relancer les investissements, dès lors que ces mesures conjoncturelles sont effecti-vement limitées à une période déterminée, simples d'application et bien expliquées.

<footnote n="4">4. L'innovation apportée par la TVA était notamment la déductibilité immédiate de la TVA ayant pesé sur les investissements réalisés par une entreprise.</footnote>
Nous avons examiné les mesures nationales destinées à encourager l'investissement, or, la politique fiscale française s'inscrit dans un cadre européen. Ce cadre interdit, c'est une bonne chose, les mesures fiscales qui ont pour objet ou pour effet de fausser la concurrence, telles des exonérations ciblées, en revanche il n'interdit pas le « dumping fiscal » qui peut prendre la forme de taux très faible d'impôt sur les sociétés comme en Irlande ou de l'octroi de régimes de faveur dérogatoires qu'ont largement pratiqué le Luxembourg, la Belgique et les Pays-Bas notamment. Ces pratiques que défendent les grands groupes internationaux qui en bénéficient commencent aujourd'hui à être critiquées et remises en cause. On ne peut qu'encourager ce mouvement et espérer que soient éliminés sous l'impulsion de l'Union européenne et de l'OCDE, des avantages qui créent des distorsions économiques indues, font obstacle à l'équité fiscale et n'ont pas d'effet démontrable sur l'investissement réel. Dans une économie ouverte, l'harmonisation fiscale doit être la règle et non la « concurrence fiscale ».

## 4. La création d'un cadre propice à l'investissement

L'investissement des entreprises représente de façon générale dans les pays de la zone euro trois à cinq fois celui des administrations, les chiffres pour la France étant, ainsi qu'il a été indiqué, de 10,4% du PIB pour les investissements des entreprises contre 3,1% pour l'investissement des administrations.

Les entreprises françaises et étrangères décident librement et du montant et de la localisation de leurs investissements. Elles prennent en compte pour leur décision outre des facteurs propres à l'entreprise, la fiscalité, déjà évoquée, le cadre législatif et réglementaire, les perspectives d'évolution de l'économie et, facteurs essentiels et impossibles à mesurer, la confiance et l'image ; c'est dire que l'action de l'État sur ces éléments, est au centre de sa stratégie relative à l'investissement.

- En premier lieu, le facteur essentiel de l'investissement est l'existence pour les biens produits d'un marché important et assorti de perspectives de croissance. Ce facteur, beaucoup plus que le coût total de la main-d'œuvre, explique l'engouement des entreprises pour l'investissement en Chine. Il est aussi la première explication de l'attractivité des États-Unis pour les investisseurs. À cet égard, l'appartenance de la France à l'Union européenne et l'existence d'un grand marché européen unifié constituent un atout évident pour l'investissement en France, mais limitent très largement la capacité de l'État à agir sur le taux de croissance de notre économie.

- Le facteur d'image lié aux biens et aux services d'un pays est un facteur essentiel de localisation des investissements. Le cas de la Suisse pour l'industrie horlogère, de l'Allemagne pour les industries mécaniques l'illustre. La France dispose d'un avantage qu'il faut exploiter pour le tourisme, les industries agricoles et alimentaires, le luxe et la mode et les
activités culturelles. L'État peut par différents moyens valoriser cet avantage d'image et encourager les entreprises à en tirer parti mais il est très difficile, sinon impossible pour un État de créer ou d'améliorer l'image des produits d'un pays sur une période de 10 à 20 ans.

– L'image générale d'un pays, la confiance qu'il inspire aux investisseurs nationaux et étrangers dépendent de facteurs multiples sur lesquels l'État n'a pas toujours le moyen d'agir mais un élément essentiel de cette image et de cette confiance est le cadre législatif et réglementaire en vigueur, la stabilité du droit, la fiabilité du système juridictionnel, l'absence de contraintes réglementaires injustifiées, source de délais et de surcoûts pour les entreprises.

Les éléments sont mesurés par des classements internationaux dont les trois plus importants sont :

– le classement de compétitivité établi par le forum économique mondial de Davos où la France occupe en 2015 le 22ᵉ rang mondial;

– le classement *Doing business* de la Banque mondiale où notre pays occupe le 27ᵉ rang mondial;

– le classement compétitivité de l'institut de management de Lausanne (IMD) où la France occupe le 32ᵉ rang.

Certes chacun de ces classements peut-être contesté et est sur certains points contestable, mais d'une part leur influence est notable et d'autre part ils prennent en compte des éléments dont certains sont indiscutables et sur lesquels l'État peut et doit agir pour favoriser l'investissement.

Ni le niveau des salaires (la Suisse où les coûts salariaux sont nettement supérieurs à ceux de la France est classée respectivement au 1er, au 26e et au 4e rangs), ni le taux de dépenses publiques par rapport au PIB, pour lequel le système de protection sociale n'est pas déterminant (le Danemark où les dépenses publiques sont équivalentes en proportion du PIB à la France et tous les pays scandinaves sont beaucoup mieux classés que la France).

Améliorer l'attractivité de la France pour favoriser l'investissement n'implique donc nullement une réduction du niveau de vie des salariés ou une remise en cause de notre modèle social. Cela implique en revanche un réexamen des dispositions législatives et réglementaires, une remise en cause du fonctionnement de nos administrations qui ait pour objet :

– d'éliminer les contraintes et les règles qui ne sont pas justifiées par un réel intérêt social, environnemental ou économique;

– d'accélérer les procédures, de simplifier les règles;

– de stabiliser le droit afin de réduire l'incertitude juridique.

En parallèle, ces classements prennent en compte la qualité des infrastructures (où la France est très bien classée), la performance de notre système d'enseignement et de formation (où notre rang n'est pas à la hauteur de notre ambition), notre système de santé (globalement bien jugé), l'efficacité du marché du travail et le développement de nos marchés financiers.
En conclusion, l'État doit avoir une stratégie en faveur de l'investissement à long terme. Cette stratégie se fonde sur :

- une politique active d'investissement direct de l'État, dont la pertinence doit faire l'objet d'une évaluation constante;

- la mise en place de mécanismes de financement publics palliant les imperfections du marché et donnant toute sa place à l'innovation et au long terme;

- une politique fiscale simple, stable et lisible;

- un effort d'ensemble pour améliorer l'efficacité de notre économie.

Un dialogue constant, dans un cadre formel et informel entre le gouvernement, l'administration, les responsables des collectivités territoriales, les représentants des organisations syndicales et patronales et les chefs d'entreprises est essentiel à la réussite de cette stratégie.

## Sources et références

- Rapports annuels du commissariat général à l'investissement.

- Rapports annuels de BPI France

- Rapports annuels de la Caisse des dépôts et consignations.

- Bpifrance, s. d., « La doctrine d'intervention de Bpifrance », http://www.bpifrance.fr/Bpifrance/Notre-mission.

- Conseil d'analyse économique, 2015, « Faire prospérer les PME », *Les notes du conseil d'analyse économique*, n° 25, octobre, http://www.cae-eco.fr/Faire-prosperer-les-PME.html.

- VILLEROY DE GALHAU F., 2015, *Rapport au Premier ministre sur le financement de l'investissement des entreprises*, septembre, http://www.gouvernement.fr/partage/5010-rapport-d-etape-sur-le-financement-de-l-investissement-des-entreprises.
# Chapitre 4

## L'État stratège et la cohésion sociale et territoriale

Nicole QUESTIAUX

Qu'un État puisse envisager comme objectif stratégique la cohésion de sa population est une opinion qui peut surprendre. Le lien d'une population avec un territoire, son appartenance sentimentale à une terre, ses droits sur cette terre et son droit, en tant que peuple vivant sur cette terre, à disposer de lui-même et à fixer ses règles de gouvernement sont les composantes du sentiment national. Si la question est posée, notamment dans un vieux pays comme la France, elle traduit une forme de doute; la mondialisation des économies et des idées peut-elle fragiliser tout ce qui à travers l'histoire a fait la nation? Si la question peut se poser dans bien des pays, sans doute n'est ce qu'en France qu'il est normal de l'adresser à l'État.

Ainsi s'exprime en effet, une fois de plus, cette singularité que nous, Français, avons héritée des Jacobins et que Napoléon a consacrée. Ce lieu commun, la singularité française, mérite étude comme le montre la remarquable analyse de Pierre Sadran dans *La République territoriale, une singularité française en question* (2015). L'auteur la questionne en effet, mais pour proposer un texte de référence :

> On comprend que ce pays ait fait le choix de principe de promouvoir son unité contre toute tentation centrifuge. Il la fait à travers l'édification d'un modèle politique original dont de nombreux traits perdurent par-delà de fréquents changements de régime. Ce modèle distinctif, volontiers résumé par le concept de République, est porteur du mythe de l'exception française, modelée par la combinaison originale de quatre composantes. Un État jacobin, d'allure protectionniste, qui plus que dans toute autre démocratie occidentale, se trouve en surplomb de la société civile. Le dissensus politique, facteur d'affrontement et de radicalisation, où la solution des conflits, si on la trouve, résulte plus de la confrontation que de la négociation. L'intégration républicaine dans une communauté nationale (la communauté des citoyens) qui récuse les autres communautarismes, qu'ils soient régionaux, culturels ou religieux. Le sentiment d'être dépositaire de certaines valeurs à vocation universelle héritées des Lumières et de la Révolution, valeurs à promouvoir dans le reste du monde.

Et l'auteur qui nous propose cette description insiste, bibliographie à l'appui, sur l'importance de cette singularité dans le regard porté par les chercheurs étrangers sur la France. C'est en effet un fait d'expérience que quiconque, Français, parle du rôle de l'État dans une enceinte universitaire
à l'étranger a de fortes chances de voir questionner sa vision napoléonienne du sujet.

## 1. Le cheminement d'une action qui s'est toujours voulue stratégique

Elle en a eu les instruments et l'intention. Elle s'est exprimée en toute clarté et avec constance s'agissant de l'administration territoriale. Elle soutend, depuis la libération du pays en 1945, ses engagements sociaux. Et, de façon plus surprenante, elle a une forte composante culturelle ; elle marque fortement sur ce point les rapports des citoyens avec l'étranger et les valeurs dans lesquelles ils se reconnaissent.

### 1.1. *La République une et indivisible*

La gestion unifiée du territoire est depuis fort longtemps une priorité assumée par les régimes qui se sont succédé. Elle remonte dès avant la Révolution mais c'est de celle-ci que date l'idée que le citoyen doit être gouverné de la même manière en tous les points du territoire. C'est pour cette raison que la République est dite une et indivisible. À travers les âges et les aménagements successifs, nous n'abandonnerons jamais l'image d'un découpage harmonieux, de strates superposées d'autorités locales ou déconcentrées où les circonscriptions sont symétriques sur tout le territoire et les pouvoirs répartis de la même manière. Il en va, selon nous, de l'égalité entre les citoyens. Cette politique s'appuie sur une double assise: la constitution d'une administration dont la pérennité devient une des composantes importantes de la société française, le ciment de cohésion que constituent justement les principes fondateurs, unité et indivisibilité de la République, principe d'égalité. Sur ces bases, aucun doute n'est possible; l'État fixe la règle du jeu; non seulement il dessine les cartes, mais nul autre que lui n'est en droit de définir les tâches communes, donc les compétences qui seront assurées aux différents niveaux.

Cette administration territoriale nous est familière, avec ses communes datant d'une loi du 14 décembre 1789 qui transforme des communautés d'habitants bien plus anciennes encore, avec ses départements datant de 1790, ses régions, depuis les lois du 5 juillet 1792 et 2 mars 1982, dont on découvre qu'elles sont arrivées à maturité. En tout cas, il convient d'en connaître les rouages si l'on entend passer les concours administratifs. Dans le cours de base de Bernard Stirn et Yann Aguila (2014), destiné aux élèves de Sciences Po, l'histoire, somme toute assez ésotérique, de cette stratégie apparaît comme mise en ordre et clarifiée, d'abord l'apparition des trois niveaux d'administration locale, ensuite les trois actes de la décentralisation.
## 1.2. Une décentralisation conduite

Le processus de décentralisation apporte, il est vrai, une novation considérable. Il se déroule en effet, selon ces mêmes auteurs, selon trois actes. Les lois Deferre en 1982 – acte I – renforcent sensiblement les compétences locales, le transfert s'accompagnant de garanties d'autonomie financière, et surtout les collectivités seront gérées par un exécutif élu. En 2003, acte II, la nouvelle donne s'ancre dans la Constitution : évoquant la République, l'article 1er dispose « son organisation est décentralisée » et cet ajout vient désormais renforcer le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, qui fait l'objet d'une interprétation subtile et vigilante par le Conseil constitutionnel. Quant à l'acte III (Faure, Lachaume et Long, 2015), il serait en cours en cette année 2015 où sont adoptées par le Parlement plusieurs lois portant une réforme institutionnelle visant à simplifier les structures existantes. Cette simplification favorise essentiellement le niveau régional, où devraient se concentrer les missions d'aménagement du territoire.

Cependant, cette description du processus en trois actes devrait attirer l'attention. La France se décentralise, mais il s'agit d'une décentralisation conduite. Elle n'est pas la réponse à un mouvement de revendication parti des territoires, et posant au hasard des situations locales les termes de compromis inattendus. Les étapes et le contenu sont décidés au nom d'un intérêt général défini au niveau central. Derrière la trilogie, la stratégie est celle de l'État.

Administrer le territoire, c'est bien le cœur du métier pour qui parle au nom de l'État. Ainsi la première idée du général de Gaulle débarquant en Normandie avec les forces alliées en 1944 fut de nommer un administrateur dans la tête de pont, moyen d'éviter que les Alliés s'installent dans cette fonction. Pierre Laroque, qui seconda l'intéressé pendant les premières semaines, raconte avec jubilation (1993) :« je ponds cinq ou six arrêtés par jour, modifiant les lois, les décrets, les arrêtés dans tous les domaines, ravitaillement, finances, procédure, police », pour conclure par ce satisfecit : « l'administration marche, l'autorité du gouvernement provisoire est rétablie, indiscutée. » Pour avoir été actrice dans les arbitrages de l'acte I de la décentralisation en 1982, je puis témoigner que la répartition des tâches fut menée par Gaston Deferre en despote éclairé sans la moindre manifestation de démocratie participative.

## 1.3. Solidarité nationale

Bien que l'objectif de cohésion ne soit pas explicite, le développement des politiques sociales en France révèle aussi les éléments d'une stratégie. Elle inspire manifestement la création de la sécurité sociale en 1945. L'esprit unificateur du plan Beveridge, qui prend son départ en Grande-Bretagne, est passé par là. Mais au vu des réalisations encore partielles initiées dans
le milieu professionnel du travail et des expériences des mutuelles, le législateur de 1945 va fédérer ces initiatives. Il le fait à partir d'une vision universaliste des risques et des garanties, créant une obligation générale à contribuer et prévoyant dès l'origine une démarche de généralisation. Partant du salariat et de proche en proche, on va en arriver à l'inclusion de toute la population dans le système. Même quand certaines catégories sociales voudront une protection complémentaire, celle-ci sera très vite rendue obligatoire et étendue au reste de la population. Ainsi en arrivant-on à l'idée aujourd'hui reçue d'un modèle social français. L'État aura conduit cette évolution en fixant tant le niveau des prestations que celui des contributions. De là se dessine, à propos des différentes étapes de la vie humaine, un mode de vie non seulement protégé, mais largement influencé par l'impact de la sécurité sociale et des politiques publiques de santé et d'éducation. Ici encore, la stratégie se fonde sur des principes, universalité, égalité.

## 1.4. Des valeurs communes dans la sphère publique

On n'est pas préparé à priori à déceler les mêmes tendances en matière culturelle. Mais un pays qui se réfère fermement au droit du sol pour définir la nationalité se dote en fait de l'instrument d'une stratégie englobant largement les enfants nés sur ce sol. Et lorsque le concept d'intégration est utilisé pour définir certaines étapes des droits des migrants qui s'installent dans le pays, il existe bien une stratégie voulant relier la présence durable en France à une certaine unité de vues. La politique de défense de la langue française est aujourd'hui appréhendée plutôt à l'aune des intérêts du pays à l'étranger. Mais il ne faut pas oublier que l'école obligatoire portée par ceux qui ont pu être qualifiés de hussards de la République en a fait dans le temps le vecteur de l'unité nationale. Ceci ne doit pas être oublié si l'on veut comprendre les prudences de langage de nos diplomates dès qu'est abordée la question des langues minoritaires, et le fait que leur reconnaissance ne fait pas consensus. Depuis de longues années, dès qu'il est sur le plan interne ou international question de minorités, l'État se met en position défensive, résistant à tout développement de ce concept qui semblerait menacer l'unité de la République.

En réalité, l'expérience, qui fut en leur temps tragique, des conflits internes a ancré en France l'idée d'une responsabilité de l'État dans la confrontation des idées. Le principe de laïcité ne vise pas seulement l'exercice des religions, il est l'une des manières de traiter d'un problème qui se retrouve ailleurs sous d'autres formes et qui concerne la relation entre le pouvoir temporel et les religions. Mais il le fait en France en donnant une grande importance à la distinction entre sphère publique et sphère privée. Cette manière de penser les obligations que s'impose en la matière l'autorité publique remonte loin, bien avant les lois de séparation de l'Église
et de l'État. Alain Supiot (2016), qui commente un avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme sur la laïcité le rappelle :

> L'adoption de l'Édit de Nantes en 1598 marqua la victoire du parti des politiques, c'est à dire de ceux qui, tels le juriste Michel de l'Hopital ou encore Montaigne, pensaient que la paix civile était une affaire trop sérieuse pour être abandonnée aux religions et qu'il fallait opérer une pacification des esprits par le droit.

Bien entendu, le principe se nourrit aussi de la philosophie des Lumières et de l'idée d'émancipation. Mais le roi Henri IV se voyait bien comme stratège dans le domaine culturel lorsqu'il édicte :

> la mémoire de toutes choses passées de part et d'autre, demeurera éteinte et assoupie, comme de chose non advenue, et défend à tous ses sujets, de quelque état ou qualité qu'ils soient, d'en renouveler la mémoire, s'attaquer, s'injurier ni provoquer l'un l'autre par reproche de ce qui s'est passé.

Dans la sphère publique, le roi prend ses responsabilités et organise la neutralité.

La singularité française va bien au-delà de la manière de gérer le territoire. Ceux qui administrent ce pays sont formés à penser qu'ils tiennent en mains le destin de la population. Le service qu'ils dispensent doit être réparti de façon aussi égale que possible, égalité s'entend souvent comme uniformité.

Cette analyse doit être nuancée de deux manières. L'État, à côté de ses responsabilités centrales, a continuellement recherché par la DATAR ou la politique de la ville, à répondre soit aux retards d'adaptation de certains territoires, soit aux difficultés propres à certains quartiers urbains défavorisés. Il a aussi pris sa part à des actions européennes d'inspiration voisine. Les limites du présent ouvrage ne permettent pas de s'étendre sur ces politiques, décrites dans quelques références citées en note<fnref n="1" />. Ces politiques ont été le cadre d'innovations intéressantes, elles ont valeur d'expérience, elles ne se sont pas établies dans le paysage comme un instrument stratégique déterminant et stabilisé.

Par ailleurs, si canalisée qu'elle soit, la décentralisation est montée en puissance, et l'État a dû au fur et à mesure composer avec la part de responsabilité confiée aux collectivités locales.

## 1.5. *Un partage du terrain avec les collectivités locales*

Certaines compétences qui sont autant d'instruments d'une stratégie étaient passées aux collectivités locales. Les acteurs locaux ont peu à peu dans le cadre prédestiné qui était le leur, pris leur place. Ils gèrent maintenant, depuis de nombreuses années, des instruments d'action qui ont de

<footnote n="1">1. Delamarre, Lacour et Thoin, 2015; DATAR, 2012a et 2012b; Centre d'analyse stratégique, 2012; Comité d'évaluation de l'ANRU, 2014.</footnote>
l'importance dans les relations d'une population avec son territoire. Les transports, la stimulation économique dans un monde ouvert, sont aux mains des régions, l'aide et l'action sociale surtout chez les départements, l'éducation partagée entre les unes et les autres. Le bilan le plus généralement reconnu est que les services rendus à la population se sont trouvés de ce fait renforcés. Éric Giuly et Olivier Régis (2015) donnent l'exemple des responsabilités transférées aux départements et aux régions en matière d'entretien, de rénovation et de construction des bâtiments scolaires, l'effort d'équipement des lycées étant multiplié par dix entre 1998 et 2009. Les services publics ont largement profité de l'investissement local.

Mais l'acteur local ne pouvait agir en principe que dans le cadre de compétences définies à l'échelon central. Cette définition, même si elle s'est élargie avec le temps, s'est faite dans des conditions assez rigides. Si l'on excepte les questions de proximité – police municipale, décisions d'urbanisme – qui sont confiées à la commune, les questions déléguées seront en fait le plus souvent partagées entre plusieurs niveaux, ou bien se révéleront être des plus difficiles. Ainsi, il a paru normal de donner le social aux départements, qui allaient être de ce fait en première ligne face aux conséquences humaines de la stagnation économique. De même, les régions devront s'inscrire dans la refondation d'une activité économique, tâche qui à la même époque semblait dépasser les décideurs de tout bord, privé ou public. Dans la quasi-totalité des cas, rien ne peut être vraiment accompli sans combinaison des financements, donc négociation et ajustements difficiles. Ce mode d'exercice demande du temps et du personnel, les moyens à mettre en œuvre doivent suivre. Et comme, d'acte en acte de la décentralisation, il faut le temps de mettre les moyens nouveaux en place, à peine les autorités locales commencent-elles à maîtriser leur champ que le coût du système est dans le collimateur. Les dotations de l'État deviennent plus chiches, le millefeuille territorial chargé de tous les maux.

C'est dans ce contexte que l'État continue à dessiner les cartes, et en cette année 2015, non seulement on voit le président de la République prendre sur lui de remodeler les régions, mais pour les commentateurs les plus avertis, ce geste est présenté comme une nouvelle étape fondatrice de ce que pourrait être la France de demain. Sur la question territoriale, l'État reste aux manettes.

Mais le paradoxe est là. Les instruments existent, il est possible de s'étendre sur leur description, sans vraiment évoquer l'objectif. Et il semble bien en effet que, derrière toute cette expérience administrative, il n'y ait pas de véritable analyse de l'objectif de cohésion.

## 2. Une situation de crise
qui remet en cause l'objectif de cohésion

Pourquoi donc aujourd'hui douter de cette tradition volontariste et de cet État garant d'un intérêt commun? La réponse est que la France est
diverse, aujourd'hui comme hier, aujourd'hui plus que jamais. Mais surtout, ce pays qui à travers les générations avait assimilé de grands changements, vit aujourd'hui une situation de crise qui met en cause l'objectif de cohésion.

## 2.1. Diversité

La diversité est un trait, si on évoque le paysage. Elle séduit l'étranger qui veut connaître la France. Mais elle est une réalité rugueuse pour qui veut définir au nom de la population rassemblée l'intérêt général. Elle recouvre divergence de situations et d'intérêts. Elle se consolide par le souvenir que transmettent les générations précédentes et les comparaisons suggérées par la vie des parents et grands-parents. Ce sont des évidences qui ont toujours pesé sur les politiques publiques mais il y a des raisons de penser que les difficultés sont exacerbées au moment présent. Il en est ainsi parce que les politiques publiques qui ont commodément porté une orientation universaliste sont en période de vaches maigres. L'influence du monde extérieur par l'inclusion subie dans une économie mondiale et par la comparaison-confrontation avec les hommes et les idées d'au-delà des frontières a un effet déstabilisateur sur le consensus qui confiait la synthèse à l'État.

La géographie humaine impose sa présence dans nos analyses (George, 1965). Bien sûr, la France participe au mouvement général d'augmentation de la population mondiale, et l'échelle des questions à traiter en est directement affectée. Nous sommes plus de 64 millions en 2015, ce chiffre était de l'ordre de 40 au lendemain de la seconde guerre mondiale. Il est intéressant de noter que ce montant n'avait auparavant guère évolué depuis la fin du XIXe siècle. Relativement à la population mondiale dont l'accroissement est spectaculaire, la France semble rapetisser et ce fait est d'importance. Mais de manière plus basique, les responsables actuels ont face à eux un tiers d'administrés de plus que ceux qui géraient les affaires publiques en 1945.

Plus que les nombres abstraits, c'est la répartition de la population qui compte. Or le fait frappant est l'inégalité de cette répartition. Les caractéristiques physiques du paysage sont immuables, massifs montagneux, grande plaine ouverte sur le Nord de l'Europe, grands fleuves attirants, larges façades maritimes, partage entre le monde méditerranéen et tout ce qui serait le Nord. Mais l'occupation de l'espace est très déséquilibrée. La population se concentre dans les villes, dans les vallées et sur les rivages de l'Atlantique et de la Méditerranée. En 2010, les villes couvrent 22 % du territoire et abritent plus des trois quarts de la population. Hervé Le Bras (2014²) explique que cela s'est fait en pompant les communes rurales voisines. Dans

<footnote n="2">2. Voir également : Wievorka (dir.), 2015 et « Les transformations », 2014.</footnote>
la plupart des régions, cela a abouti à un maillage assez régulier où les grandes agglomérations sont régulièrement espacées. Or en 1946, plus de la moitié de la population habitait des communes de moins de 5 000 habitants, ils étaient moins du tiers en 2006.

Déjà, à propos de ces premières données, il faut voir quelle a été l'expérience des deux générations précédentes et se rendre compte de ce qu'a pu signifier le changement. La répartition se lie aux activités. La France largement agricole et dont les paysages ont été fortement dessinés par cette activité n'y emploie plus que 4% de sa population. L'industrie qui avait pris le relais s'était surtout implantée au nord d'une ligne Le Havre-Marseille. Cette partie de la population, qui, il y a deux générations, pouvait penser qu'elle incarnait la modernité a été plus qu'ailleurs affectée par la désindustrialisation. Celle-ci a été importante, la compensation des emplois perdus par les activités de service ne suffisant pas à corriger la fermeture des usines dans des régions entières. La désindustrialisation s'accompagne de délocalisation à l'intérieur du territoire. Se confrontent et s'opposent les concentrations dans des villes denses des activités et des classes bénéficiaires de l'éducation, et des situations de relégation, où la pauvreté crée des îles exclues du mode de vie dominant. Tout a changé en termes de déplacement et de communication, et au moment même où les transports s'y adaptent, le choix fait à un moment du train, à un autre de la route est déjà dépassé par les nouvelles utilisations. Mais c'est surtout le glissement vers un chômage de masse, qui touche un dixième de la population et particulièrement le chômage des jeunes qui entraîne une modification durable des craintes et des attentes de la population.

Simultanément, si l'on se penche sur l'évolution démographique, cette population devait adapter son mode de vie. Elle n'était pas préparée à ce que les effets de l'allongement de la vie humaine soient aussi importants; l'espérance de vie à la naissance qui était en 1945 de 51,3 ans pour les hommes, 58,6 pour les femmes atteint en 2015, 79 et 85 ans; près du cinquième de la population (18 %) dépasse 65 ans.

Elle devait aussi s'adapter à un changement progressif mais déterminant du réseau des solidarités privées. Le mariage n'en est plus la base principale, puisqu'il est plus tardif et qu'un tiers des mariages se terminent par un divorce. Les deux membres du couple doivent se plier aux contraintes de l'emploi, les problèmes de logement, de recherche d'un travail en sont compliqués. Dans cette évolution, il surprend que le taux de fécondité reste plus favorable que dans bien des pays voisins. L'explication vient sans aucun doute de l'accent mis en France sur le volet famille de la protection sociale. La structure des familles a évolué avec les attentes des individus en ce qui concerne leur projet personnel. Ceci a beaucoup de conséquences pratiques sur la demande en matière de logements, de déplacements et de transports, d'école, etc. Mais l'analyse de ces effets est compliquée du fait, mis en lumière par les travaux d'Hervé Le Bras, qu'il subsiste entre les régions de France des divergences sensibles sur la manière dont s'organise la relation familiale et sa capacité à offrir un filet de sécurité à ses membres. L'évolution
démographique, celle des mœurs font que l'on ne vit plus de la même manière.

Or, c'est le moment où la protection sociale s'essouffle, non que ses bénéficiaires croient pouvoir s'en passer. Bien au contraire, les mentalités résistent à toute évolution de l'analyse, comme le montre le problème d'une réforme des retraites, retraite qui en 1945 concernait quelques années de la vie des pensionnés, alors que maintenant elle doit leur assurer un revenu pour quinze ou vingt ans. Mais le fait que le système soit arrivé à maturité met en avant les problèmes de coût, et face à des analyses économiques qui mettent en cause le niveau des prélèvements obligatoires, ces politiques sont sur la défensive. Le fait que le mode de financement fut largement relié aux salaires ne facilite pas les réformes dès que les restrictions de la base de contribution par le chômage deviennent durables. Le système fait pour protéger les individus contre les risques en donne toujours la même analyse, comme si le sort de la génération qui arrive se calquait sur l'expérience de la précédente. Il est fort perturbé si le mode de vie salarial, front armé des contributions, n'est plus solide. Il a cependant modelé les comportements à un point tel qu'il est difficile pour des raisons économiques d'imposer à ses bénéficiaires, déjà en plein tourment, une raison supplémentaire de s'adapter.

## 2.2. Divers dans la diversité : les étrangers

Dans cette France diverse, les étrangers ont toujours été présents. La France est un vieux pays d'immigration. Et du côté des chiffres, rien n'est tellement nouveau. Les étrangers, personnes résidant en France sans avoir la nationalité française, sont 3 705 000 en 2010, 5,9% de la population contre 4% en 1946. Si l'on préfère dénombrer les immigrés, personnes résidant en France, nées étrangères dans un pays étranger, ils sont en 2010 8,6% de la population, 5% en 1946. L'augmentation avec le temps n'est pas spectaculaire et plusieurs grands pays, Allemagne, Espagne, Royaume-Uni accueillent des proportions plus importantes. Bernard Stirn, dans Les libertés en question (2013) résume ainsi les faits marquants :

> En flux, le nombre annuel de nouveaux immigrés, dont près de la moitié arrive au titre du regroupement familial, s'est élevé hors Union européenne à 191 000 en 2012. Cette même année, 96 000 étrangers ont acquis la nationalité française. En remontant deux générations en arrière, on constate que 23% des Français comptent au moins un grand parent étranger.

Mais la répartition des arrivants a changé, ainsi que les raisons qui les incitent ou les forcent à se déplacer. En 1946, la quasi-totalité venait d'Europe, en 2010 cette part se réduisait à 40,5%, dépassée par les pays d'Afrique, 41,5%, et parmi les originaires de ces pays, les deux tiers venaient du Maghreb; les pays asiatiques forment une minorité de 14,3%. Les intéressés résident plus fréquemment dans les grandes agglomérations. Ils
sont relativement nombreux aux alentours de la frontière Est et dans le pourtour méditerranéen. Ils ont tendance à s'établir en groupes d'une même origine et migrent peu à partir de leur lieu d'installation. Ils ajoutent à la diversité, mais subissent les mêmes influences que les nationaux. Ainsi en a-t-il été de la crise de l'emploi, il n'est pas étonnant de trouver des étrangers englués dans les *zones dites défavorisées*.

Le point commun de tous ces phénomènes est qu'ils ne sont pas faciles à insérer dans les prévisions. Ce n'est pas faute pour les spécialistes de s'y essayer, et notre pays s'est fait une spécialité, du temps de la planification à la française et des actions dites d'aménagement du territoire, de nombreuses vues prospectives. Mais le tournant pris dans les années 1980 vers l'installation durable d'un chômage de masse ne figurait dans aucun de ces travaux et n'était de fait attendu par personne.

Cette difficulté à extrapoler sur l'avenir ce qui change met en lumière une des faiblesses de toute stratégie ; elle se déploie selon le temps de la décision politique qui n'est pas celui de la géographie de la population. Ce déphasage va nécessairement affecter la réponse qui devra être donnée aux incidences du changement climatique, dans ce pays justement favorisé par la diversité de ses climats dans un équilibre enviable, et qui pourtant un jour va redécouvrir dans certaines de ses régions les affres de la répartition de l'eau. Ces bouleversements comme ceux que prépare l'économie numérique vont bien au-delà de l'expérience, donc de la capacité à prévoir, de la génération en place.

Le temps aurait absorbé ces difficultés si les données démographiques et économiques étaient restées plus stables. Mais comme il l'a été dit plus haut, ce n'est pas le cas. Et ce pays qui en matière de changement économique et social avait construit sa puissance sur un rythme modéré rencontre désormais une série de crises.

## 2.3. Crise du côté du social

Elles sont certainement liées de près ou de loin au chômage de masse et aux affres d'une reconversion économique beaucoup plus subie que souhaitée. Mais l'alerte est venue du social.

La mise en évidence, malgré l'ampleur des engagements sociaux, du phénomène de la grande pauvreté, d'abord diagnostiqué par le mouvement associatif puis pris en charge par le législateur a choqué les esprits. Un pays qui consacrait une part si importante de sa production à une politique de transferts sociaux avait encore des pauvres. L'inquiétude commence à s'exprimer vers les années 1980, au moment pourtant où l'alternance politique s'accompagnait d'une grande confiance dans les politiques sociales. Chargée un temps de la responsabilité de ces politiques, l'auteur de ces lignes se souvient avoir employé en juin 1981, un peu du bout des lèvres, le terme de nouveaux pauvres dans un document adressé au président de la République pour faire l'analyse des difficultés attendant le gouvernement.
Ce qui n'était qu'une interrogation est vite devenu une question politique d'importance, provoquant la création sous le gouvernement Rocard du RMI, revenu minimum d'insertion. Une prestation vue pour remédier aux situations d'exception est très rapidement montée en charge, passant d'un peu moins de 400 000 bénéficiaires en 1989 à plus de 1 200 000 en 2005. Il a fallu ensuite en élargir le champ d'application par le RSA, revenu social d'activité dont bénéficiaient plus de deux millions de personnes en 2011. Ces mesures ont pansé quelques plaies, mais le fait même de la charge qu'elles représentent ont accusé les difficultés financières et ont renforcé la critique des failles du système national de protection.

Parallèlement et à peu près à la même époque, l'exclusion est devenue visible sur des territoires déterminés. Il s'est développé en certains points du territoire des zones où à partir d'un fort niveau de chômage se cumulent les difficultés. Ces zones qu'il est vite fait de qualifier de ghettos peuvent être situées sur les cartes et sont les lieux où naissent tous les problèmes qui semblent échapper aux politiques, l'emploi, la ségrégation, le respect des valeurs comme la situation des femmes, la confrontation entre communautés qui se sentent différentes, l'attitude à l'égard des religions. Et le malheur veut que lorsque l'on dessine ces cartes-là, non seulement on voit des populations mal desservies par les transports en commun ou ayant un niveau grave d'échec scolaire, mais on voit surtout qu'elles comportent une proportion importante de jeunes.

## 2.4. Des doutes sur l'égalité

Le principe d'égalité était en cause, et par là, le doute s'est introduit.

Ceci nous conduit à la question centrale qui est le lien de ces difficultés avec la crise économique. L'existence depuis plus d'une génération d'un chômage de masse, qui touche fortement les jeunes et la brutalité de certaines reconversions industrielles ont placé de larges groupes de population en situation ou en crainte de précarité. Or la connaissance de l'inégalité des revenus qui semblait stagner par rapport à d'autres préoccupations est depuis peu de temps beaucoup plus largement partagée. Elle nous rappelle une évidence, qu'un revenu suffisant facilite considérablement l'intégration sociale: tout en haut de l'échelle, un groupe très peu nombreux ignore la crise.

Du constat de la diversité, on passe facilement au thème de l'inégalité. Jamais il n'en a été tant parlé. Cette préoccupation est relativement récente. En 1981, lorsque le nouveau gouvernement publia *Les tableaux de la solidarité*, pour mettre en lumière tout ce que l'on pouvait affirmer sur le sujet, cet effort de transparence fit long feu. C'est tout autre chose aujourd'hui. L'accueil fait au travail considérable de Thomas Piketty, *Le capital au XXIᵉ siècle* (2013), le montre. Les chercheurs peuvent à l'appui de recueils de données qui doivent résister à la critique affirmer paisiblement: « le début du XXIᵉ siècle est cependant marqué par un renouveau des inégalités»; « La
figure du rentier serait-elle de retour ? » (Wievorka, 2015). La portée politique de cette information est importante car bien des recherches la mettent en évidence à partir des résultats, inégaux, des politiques publiques menées au nom de l'égalité. Parmi de nombreux exemples (« Les inégalités », 2015), il convient de se reporter à ce qui est publié sur le système éducatif, parfaitement illustré par l'article de François Dubet (2015), « L'égalité des chances et ses limites ». Dans le même ouvrage, un article de Benoît Ferrandon (2015) commente la manière dont l'inégalité s'inscrit sur le territoire. L'autocritique la plus significative est venue du côté de la politique des villes, celle justement qui se donnait pour fin la cohésion sociale et avait même mis en place ses indicateurs. La Cour des comptes (2012) relève que dans les zones urbaines sensibles, la part des personnes vivant sous le seuil de pauvreté est en 2009 de 33,4%, contre 12,2% hors de ces zones, chiffres qui étaient de 30,5% et 11,9% en 2002; le taux de réussite au brevet est de 74% contre 85,1% en 2009-2010.

C'est aussi tout le propos de l'*Atlas des inégalités* d'Hervé Le Bras (2014) dont les limites du présent ouvrage ne permettent pas de reproduire les cartes. Tentons de donner une idée de celle par laquelle il propose de décrire l'effet à l'échelle de la France entière du cumul des inégalités. Si la couleur rouge indique le niveau le plus élevé, la bleue les cantons les mieux préférvés, une ligne Cherbourg-Bourg-en-Bresse délimite une vaste zone rouge, qui comporte seulement avec la région parisienne et l'Alsace quelques tâches de bleu. Sont largement rouges les régions méditerranéennes et une grande partie du Sud-Ouest, bleus au contraire le Grand Ouest, le Massif central, les régions lyonnaise et alpine, la façade atlantique des Pyrénées. Et partant de là, une grande écharpe bleue semble rejoindre les régions elles-mêmes moins inégalitaires de l'Est.

On discutera sans doute de la question de méthode pour traduire les effets parfois inattendus des différents aspects de l'inégalité. Mais l'image d'un territoire national ainsi éclairé par les défaillances de la cohésion sociale vaut tous les discours. Alors même que les toutes dernières statistiques de l'Insee semblent indiquer un retournement de tendance dans la dernière année, l'inégalité est devenue un phénomène ressenti, comme il est dit de la température.

Celui qui se voudrait aujourd'hui stratège découvrirait donc sans doute que la question de la cohésion sociale est beaucoup plus importante que celle de la gestion administrative du territoire. Aucune lampe ne l'éclaire vraiment sur la portée des changements résultant de l'économie numérique, dans la production et les emplois qui en résultent, dans l'utilisation et les comportements qui s'y adaptent, dans l'administration qui s'apprête à devenir de plus en plus impersonnelle derrière ses écrans. Le temps politique fait que les corrections de trajectoire sont rythmées par le quinquennat, et l'entrée en vigueur des réformes inclut sans le dire le long délai d'adaptation sur le terrain et de formation de nouveaux acteurs. Ces temps-là ne semblent plus coïncider avec ceux de la géographie humaine,
où la capacité d'adaptation mesurée qui semble avoir marqué le passé est battue en brèche par les influences d'un monde en mouvement.

Devant ces réalités, les critères de la réforme territoriale sont fragilisés. Il en est ainsi de notions comme celles de taille de la circonscription, de distance du centre, de proximité des services. Est-ce si important que la population moyenne d'une région augmente, de 2 millions d'habitants avant réforme à 4,8 millions selon la nouvelle donne ? Les rapports d'une population donnée avec un territoire dépendent des services publics qu'elle y trouve ; or, tous les services publics réduisent la voilure sans nécessairement se coordonner. Le souhait de donner la parole au citoyen de base est invoqué de toutes parts. Or ceci est quotidiennement contredit par une relative désinvolture à l'égard des solidarités créées par les étapes antérieures de la décentralisation. Moins de communes, mais où trouver à remplacer ces interlocuteurs proches du public que sont les maires ? Détruire ou réaffecter quelques beaux hôtels de région, n'est-ce pas fragiliser à l'avenir l'initiative locale ?

L'État qui donnait le cap de l'intérêt général a perdu de sa force de conviction. Il lui appartiendrait pourtant d'être capable de fixer un objectif.

### 3. Entre une tradition d'intervention et le changement social, quelles possibilités se dessinent pour un État stratège ?

En fait, l'État, tout stratège qu'il soit, ne pourra pas tout réinventer. Il lui faudra admettre que tout ce qui se dessine aujourd'hui, communes préservées, régions en nombre réduit dont le rôle semble s'inspirer d'un État modèle réduit, métropoles, ruralité qui n'est encore qu'un concept, tout cela n'est qu'un cadre qui ne rendra les services attendus qu'autant qu'il conviendra à une réalité sociale mouvante. Or l'État, tel qu'il fonctionne dans une économie ouverte, n'a plus autant de prise sur l'évolution ; *a fortiori*, il n'en maîtrise pas les effets en tel point du territoire ou pour tels groupes sociaux.

Sa stratégie doit se concentrer sur ce qu'il maîtrise vraiment. Ceci invite d'abord à sortir de l'abstraction. La réflexion bute en effet sur de grandes questions clivantes. Entre les héritiers des Jacobins et les porte-parole de la décentralisation, entre les chantres de l'identité nationale et les découvreurs du multiculturalisme, entre l'action venue d'en haut et l'écoute de la base, tant d'arguments ont été échangés que l'action s'y est engluée.

L'État stratège doit résoudre une contradiction. Il ne va pas renier ce qui dans sa longue expérience administrative lui donne les moyens d'agir. Mais l'objectif de cohésion qu'il recherche semble éluder toute définition. Devant cette difficulté, il paraît intéressant de réfléchir à trois orientations, très différentes, en apparence contradictoires en ce qui concerne leurs implications, mais qu'il y aurait lieu de combiner.
En premier lieu, il importe de rapprocher la définition des objectifs de la demande sociale. Le citoyen a des attentes face au stratège, et la cohésion ne se décrète pas.

Cette analyse qui partirait de la base pour orienter les interventions collectives peut conduire l'État stratège à remettre en cause son organisation et ses rapports avec les autres collectivités.

Mais, seconde orientation, il n'en est pas pour autant dispensé de prendre position sur ce qu'il est seul en droit de décider.

Si les deux points précédents sont clarifiés, l'État peut se permettre plus de marge dans la gestion territoriale. Elle serait menée de manière à accompagner le changement, et il se dessine alors dans ce dernier champ le portrait d'un État plus modeste, mieux vaudrait dire mesuré.

### 3.1. À la recherche d'une définition

L'administration classique du territoire est, à l'expérience, bien devenue un moyen de chercher à agir sur la société. Encore faut-il assumer l'objectif. Il est, au stade actuel, insuffisamment défini, illustré parfois par le vocable vague et poétique du vivre ensemble. Le moment est venu de clarifier les intentions. Un tel objectif ne se décrète pas. Les moments historiques où l'opinion ressent cette cohésion mettent fin aux crises, aux contestations et aux conflits, et les compromis proposés sont relayés ensuite par les acteurs sociaux qui y ont trouvé intérêt.

En dehors de ces situations, et pour y voir plus clair, mieux vaut se placer du point de vue du citoyen utilisateur : qu'attend-il des politiques menées au nom de la cohésion sociale ?

L'analyse a été faite s'agissant du monde de la grande pauvreté : en dessous d'un certain niveau de ressources, le manque de moyens se répercute sur tous les aspects de la vie personnelle. Les intéressés sont enfermés dans cette situation. Ils ne demandent pourtant qu'à s'en sortir, à être traités comme des citoyens comme les autres, à être reconnus. Ils recherchent un travail et un revenu, à la suite de quoi ils pourront reprendre leur route. Chacun, s'il est dans ce cas, voudrait seulement trouver un interlocuteur pour remettre le pied sur la marche de l'égalité. Par conséquent, les intéressés ne se satisfont guère des systèmes de zonage ou de projets de mixité sociale, qui semblent buter sur l'idée que pour être aidé, il faut rester là où on est. Dans un monde en mouvement, est-ce en effet une perspective raisonnable ?

De proche en proche, le diagnostic est le même face aux situations de précarité nées d'une crise durable de l'emploi. Des personnes, en grand nombre, ne sont pas encore exclues du mode de vie commun, mais menacées de l'être si l'un des pans d'un équilibre instable se fragilise. Cela peut venir à n'importe quel moment, et jamais de la même manière : être dans la ligne de mire des réductions d'effectifs ; être licencié dans une activité et donc une spécialité qui sont en perte de vitesse ; se séparer
quand le couple s'était endetté sur la base de deux salaires pour financer
le logement précédent. Le risque de précarité fait partie des perspectives. Et
même dans la population dont les projets ne sont pas atteints par la crise,
il est entré dans l'imaginaire. Le jeune, dans la France de 2015, pense avoir
moins de chances que ses parents.

Par conséquent, la cohésion sociale n'est pas, n'aurait jamais dû être un
schéma imposé. Elle s'analyse comme un faisceau d'actions empruntées
aux rubriques les plus classiques – logement, éducation, santé, emploi –
dont la caractéristique serait d'être disponible là et au moment où se
produit l'accident de parcours. En revanche, ces interventions spécifiques
ne doivent pas se pérenniser, au risque de transformer le besoin social
en dépendance. Ceci provoque en effet une rupture de solidarité, et les
populations encore préservées rechignent à contribuer à l'impôt nécessaire
aux financements.

Une meilleure ouverture aux attentes sociales ne conduit pas à renier tout
ce qui de la lutte contre les discriminations aux politiques de la ville ou des
quartiers a été expérimenté pour réduire les inégalités. Mais elle appelle à se
méfier des catégories trop parfaites. Dans la panoplie des actions possibles,
il n'est pas indispensable de faire tout à la fois ou de même partout. Il ne
va pas de soi que ce type d'intervention doive se territorialiser. Surtout, il
n'est pas dit une fois pour toutes que la demande sociale trouve sa réponse
à un niveau donné de responsabilité. Le social au bas de l'échelle, ce n'est
pas un dogme. Au contraire, le social peut être si difficile qu'il faut élargir le
cercle de solidarité. Les migrants à Calais, ce ne peut être seulement la ville
de Calais ou le département du Pas-de-Calais.

Voilà pourquoi il est si difficile de définir l'objectif des politiques. Leurs
bénéficiaires ne veulent pas être définis comme tels. Ils veulent au contraire
que l'interlocuteur se définisse. Peu leur importe qu'il relève de l'État ou
d'une collectivité locale; l'important est qu'il réponde, sans leur opposer
les arcanes d'une organisation administrative. L'État stratège doit savoir
s'organiser, prenant à sa charge les incertitudes qui sont l'effet de la crise.

3.2. *Ce qui doit être assumé au niveau national*

Un préalable s'impose donc. Quelle est la pertinence, dans ce monde
ouvert, de la circonscription nationale? Il semble en effet impossible
d'avancer sans être clair sur ce que signifie l'appartenance au territoire
national. Sur ce point, aucun argument tiré des mutations économiques
mondiales, aucun engagement envers l'Europe ne dispense l'État stratège
de décider sur ce qu'il est seul à pouvoir faire. Ceci vaut pour les politiques
régalières, dont il est question ailleurs. Mais surtout, ceci met en évidence
la priorité à donner au volet culturel.

Il s'ensuit que certaines bases de la stratégie sont stables et d'abord
la définition de la nationalité. Revivifier devant l'opinion le droit du sol
implique une analyse plus courageuse et plus franche des effets de l'immigration. On se réfèrera ici, sans hésiter, à l'analyse de Patrick Weil, dans son récent ouvrage *Le sens de la République* (2015). Il apporte tout un éclairage historique sur les différentes vagues d'immigration qui ont contribué à la population telle qu'elle est. Sa thèse, dynamique, est qu'il faudrait d'abord mieux connaître, du côté de ceux qui accueillent et de ceux qui arrivent, nos histoires respectives.

L'intérêt de cette analyse, et de beaucoup d'autres évoquées dans ce livre, est de mettre l'accent, s'agissant de cohésion sociale, sur les symboles. Les politiques d'immigration ont bien deux visages, l'immigration économique et l'asile. Il est inévitable que l'immigré de la première catégorie soit affecté par la situation et la politique de l'emploi dans le pays où il arrive, et il importe qu'il soit traité avec égalité et respect. Mais le droit du demandeur d'asile est aussi important pour le pays d'accueil que pour l'individu qui fuit la persécution. C'est le droit immémorial de l'hospitalité. Comme le droit pour l'étranger de vivre en famille, comme le fait qu'un mineur étranger est un enfant avant d'être un étranger, le droit d'asile est un signe de reconnaissance. Il signifie que le pays qui le pratique continue à avoir une conception universaliste des droits, même si le souvenir de ceux qui les ont inventés s'éloigne dans le temps.

En termes de stratégie, Patrick Weil invite à défendre sans arrière-pensée les principes fondateurs: la laïcité, les valeurs de la République avec leur accent sur l'égalité, la lutte contre les discriminations, et, pourquoi pas, la mémoire de la Révolution... Sans affirmation résolue de tels principes, il n'est pas de cohésion.

Dans ce fond commun de ce qui doit être assumé au niveau national, il est nécessaire d'inclure l'aspect universel des politiques de solidarité. Leur apport à la cohésion sociale doit être stabilisé. Elles ne peuvent être les variables d'ajustement des politiques économiques, ne serait-ce que parce qu'elles ont modelé les parcours individuels et les rapports entre générations. Ceci ne signifie nullement que les risques à couvrir ne soient pas définis différemment en raison de l'évolution des besoins et des priorités. Mais c'est à notre sens une erreur stratégique que de renoncer à l'idée que tout homme, toute femme, tout enfant a les mêmes droits. Si, comme il en a été décidé récemment, on commence à lier les allocations familiales aux ressources, on crée nécessairement une rivalité d'intérêts entre les différentes catégories sociales artificiellement distinguées. Il vaut mieux que tout enfant ait la même valeur devant la nation, même si l'impôt fera plus tard contribuer davantage les plus riches. En fait, le débat entre l'universalité et les actions ciblées demande à être clarifié, comme il en est de la modernisation du système de santé et de l'éducation. Le principe d'égalité conserve toute sa portée. Mais le stratège doit se faire pédagogue. Il lui appartient de se donner les moyens de connaître et de suivre la réalité des situations. Mais il lui faut bien faire comprendre que comme du temps des Lumières, le principe d'égalité sert à fixer le cap, et que ce n'est pas quand la
stratégie se heurte à des difficultés qu'il faut y renoncer. La place centrale de ces questions oblige à les traiter au niveau national.

### 3.3. Le stratège doit accepter d'être aussi pompier

Au-delà de ce noyau, quelles leçons tirer de la politique de la ville, c'est-à-dire des actions publiques focalisées sur un territoire déstructuré, la disparition du tissu économique qui faisait vivre une localité, une situation d'urgence, une flambée d'insécurité, qui sait, d'ici peu, les enjeux climatiques ? La mobilisation des moyens aujourd'hui pratiquée face aux catastrophes naturelles nous avertit de ce qui risque d'advenir du fait du changement irréversible du climat. Il est difficile d'en prévoir le moment et la gravité, mais on sait qu'il affectera de façon inégale les différents points du territoire. La pression exercée par les drames actuels de l'immigration ne trouvera à terme de réponse que par la solidarité européenne ; en attendant l'État doit, pour un temps non prévu, faire face à l'afflux des personnes fuyant les zones de conflit.

La réponse, c'est que le stratège se doit de garder toujours une réserve de pouvoirs et de moyens au niveau national. La leçon d'expérience est que le plus difficile n'est pas toujours ce qui a été prévu et qu'à l'échelle, somme toute, réduite d'un pays de 64 millions d'habitants, il est raisonnable que le stratège accepte aussi le rôle de pompier. C'est une mutation importante dans les habitudes, car elle signifie qu'une partie des moyens de l'État est affectée à des actions non délimitées avec précision et non destinées à être permanentes. Elle signifie aussi que les personnels chargés de ce type d'interventions ne sont plus en majorité des rédacteurs de lois ou de décrets, mais ont acquis et entretenu des compétences de terrain.

Les deux orientations précédentes préservent, au niveau de l'administration d'État, une singularité nationale qui est insuffisamment reconnue. L'administration chez nous a une consistance, une existence sociale qu'elle n'a pas ailleurs. Elle tient ceci d'une histoire où à certains moments elle représentait l'unité et la continuité de la République. Et ceci est gravé dans un droit public que le stratège n'aurait aucune raison de récuser.

### 3.4. Une administration territoriale moins uniforme

L'État stratège, si sa responsabilité propre au niveau national est bien claire, pourrait alors s'accommoder d'une évolution de l'administration territoriale moins marquée du sceau de l'uniformité. Ceci pourrait être vrai tant des limites des circonscriptions que des pouvoirs, et même des financements. Il faudrait simplement veiller à lier compétence et décision de financer. En cette année 2015 où devrait s'accomplir un acte supplémentaire dans le processus de décentralisation, c'est, semble-t-il, le conseil des spécialistes les plus avertis de ces problèmes. Ainsi, dans leur ouvrage,
Éric Giuly et Olivier Régis (2015) sont très favorables à un couple régions-intercommunalité, mais plaident aussitôt pour des périmètres régionaux modulables et adaptables. Nous ne savons pas vraiment ce qu’apporte, en termes de cohésion sociale et de solidarité territoriale, la révolution numérique. Certains tableaux qui en sont faits évoquent des transformations si radicales que la notion actuelle de proximité serait frappée de caducité.

L’acte III de la décentralisation pourrait se concentrer sur le rapport avec les citoyens. Le choix de grandes régions et des métropoles comme pôles semble répondre à l’évolution géographique; mais il déstabilise les départements, comme il en est des communes poussées à regrouper leurs services. De tels changements sont difficiles à conduire en période de crispation sociale. Le citoyen risque de perdre de vue son interlocuteur, de pâtir de la mise au point des compétences, de payer de son temps celui que prend l’administration à se réformer. Les maîtres-mots de l’acte III devraient être accessibilité, réponse, continuité. Ceci a des implications évidentes par exemple pour les départements, dont la disparition ne peut être envisagée qu’autant que le service serait mieux assuré ailleurs.

Quoi qu'il en soit, un pas timide est fait dans le sens suggéré avec l'apparition du thème de l'expérimentation. Mais il ne va pas assez loin. Il manque une procédure reconnue et admise par tous d'évaluation de ces initiatives. Il n'y a pas eu de vrai bilan de la décentralisation. Il faut franchir le pas et admettre non seulement qu'un service public dont on connaît les bases est décentralisé, mais que l'autorité décentralisée peut dans certains cas définir le service public. La notion d'intérêt général se rapprocherait de celle de démocratie participative.

### 3.5. *La visibilité des politiques*

Enfin, il faut avoir le courage de regarder en face la question de la responsabilité politique. Elle est au cœur des difficultés, celles qui jalonnent le processus de décentralisation, évidemment, mais aussi la question de l'exclusion, la concentration des frustrations sur certains territoires, le manque de visibilité du projet européen et des contributions qu'il pourrait apporter à la solution de certains problèmes sectoriels. Diverses théories s'affrontent autour du concept de fédéralisme. Mais l'essentiel n'est pas de savoir si la singularité française est encore à l'ordre du jour. Il s'agit en réalité de pourchasser toutes les formules qui tendent à faire du processus démocratique une routine ou un simulacre, c'est-à-dire des assemblées souveraines qui ne décident pas, des élus pour une cause qui en poursuivent une autre, des compétences affirmées pour être aussitôt partagées ou retirées, des partages de tâches qu'aucun entrepreneur responsable ne jugerait viables, tout ce qui permet l'évasion devant les responsabilités. Chacun sait d'expérience que dans bien des cas il est difficile d'identifier le responsable politique d'une action déterminée. Or, la société moderne recherche la visibilité. Au contraire, il s'agit d'encourager et de respecter
les situations où sur un territoire donné la solidarité est ressentie et l'interlocuteur reconnu. À cette condition, il devient possible de traiter des enjeux de voisinage et de lier la capacité de contribuer aux interventions souhaitées.

Dans tout le débat récent sur la réforme territoriale, la question du cumul des mandats revient comme un leitmotiv. Un changement se dessine à petits pas, mais ceux qui y résistent font essentiellement valoir leur savoir-faire pour manier la panoplie complexe des instruments d'intervention. Il est donc difficile de prévoir l'issue de l'évolution, puisque toutes les formules astucieuses pour gérer la pénurie malgré les contraintes budgétaires des uns et des autres renforcent le sentiment que seul le vieux routier de la politique saura se tirer d'affaire. Par ailleurs, les formules compliquées faites pour tourner la contrainte des moyens finissent pour des raisons de gestion par coûter cher. Le fameux millefeuille territorial ne résulte pas seulement de la coexistence de plusieurs échelons, mais surtout de la manière dont ils s'organisent pour fonctionner de concert. Et le jour où il faudra mettre derrière chaque citoyen un travailleur social pour faire valoir ses droits est aussi un élément de hausse des coûts; la transformation des relations du citoyen avec l'administration par la révolution numérique a aussi un coût, par les concours qu'exige pour la part de la population qui n'a pas été formée à l'informatique le simple accès aux services.

La recherche d'une cohésion sociale et territoriale ne peut en réalité être traitée comme un champ autonome de l'action publique. Elle est dépendante de la question plus large, celle que veut traiter l'ensemble de cet ouvrage, qui est la pérennité dans le monde tel qu'il est de la notion de service public. Si elle est dépassée, tout ce qui a été évoqué ci-dessus n'a aucun sens. Les remarques qui précèdent sont simplement une orientation que pourrait se donner un État qui maintient ses prérogatives.

Il n'y a pas contradiction à conclure que l'objectif de cohésion est difficile à atteindre. La stratégie à définir est subtile. Se dessine le portrait d'un État prêt à se défaire de compétences qui ne sont pas l'indispensable socle du récit national, prêt à accepter que dans le monde des mouvements et des réseaux se dessinent des ensembles inédits. Mais cet État assumerait sans complexes les valeurs qui fondent la solidarité nationale. Il resterait le recours des accidents de parcours, des fractures internes et des frustrations, le garant de l'égalité devant la loi et d'un modèle d'administration sereine, neutre et incorruptible qui doit tenir bon dans la jungle des intérêts particuliers.
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# Chapitre 5

## L'État stratège
face aux problèmes de l'emploi et du chômage

Jean-Baptiste de FOUCAULD

S'il est bien un domaine où l'État se doit de devenir stratège, c'est celui de l'emploi. Il y a là cela un ensemble de raisons, d'ailleurs quelque peu paradoxales. En raison tout d'abord de l'importance sociale et politique du problème, car en l'absence d'emplois en nombre suffisant, c'est la société elle-même qui est lentement, mais sûrement, minée par le chômage et l'exclusion, phénomène et drame qui ne se corrigent pas facilement et qui finissent par engendrer, outre les pertes en capital humain, incivilités, révoltes et violence. Ensuite, en raison de la complexité du problème de l'emploi et du travail, car il est multifactoriel et systémique et nécessite une approche globale et une stratégie de long terme là où la pression médiatique réclame des résultats à court terme et le maniement d'instruments lisibles et simples qui ne sont pas nécessairement les plus efficaces. En raison enfin de l'incertitude qui caractérise l'évolution économique en période de mutation accélérée du système productif et de concurrence puissante au niveau mondial, qui rend difficile la planification des besoins de main-d'œuvre et de formation, tant globaux que sectoriels. En somme, ce qui fait que l'État doit devenir stratège dans ce domaine en signe simultanément la difficulté : la manière pour l'État de devenir stratège en matière d'emploi et de s'en donner les moyens ne va pas de soi, tout comme la définition et la mise en œuvre de la bonne stratégie. Double difficulté qui explique bien des échecs et qui explique aussi que le sujet si important de l'État stratège face à l'emploi soit relativement peu traité en tant que tel, le débat se focalisant sur la politique économique et sur ses liens avec les instruments de la politique de l'emploi proprement dite bien plus que sur la manière dont l'État analyse, construit et met en œuvre ces politiques de manière stratégique.

Dans la tentative d'approfondissement qui suit, on examinera successive-ment l'éclatement du modèle de plein emploi qui avait prévalu pendant les Trente Glorieuses, puis les différentes stratégies mises en place par les États pour y faire face, ce qui permettra de mettre en valeur les conditions straté-giques de la réussite. Les contraintes, opportunités et enjeux provenant de l'insertion de l'État dans l'Union européenne, seront examinées ensuite. La dernière partie tentera de définir le cahier des charges dont devrait se doter l'État stratège pour faire face aux nouveaux défis de l'emploi et du chômage.
# 1. L'éclatement du plein emploi des Trente Glorieuses

Selon le préambule de notre Constitution, qui reprend la formulation de 1946, « chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi », étant précisé en complément que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence<fnref n="1" /> ».

La mise en œuvre de ces principes ne va pas de soi, car il n'est pas évident de concilier la liberté d'entreprendre, qui bouscule en permanence les modes de production tout en favorisant les gains de productivité, la liberté du travail, qui permet à chacun de s'orienter vers l'activité de son choix, et le plein emploi qui maximise les forces de production disponibles tout en assurant l'égalité de tous devant le droit au travail. Selon que la priorité est mise sur l'un des trois objectifs, la mise en œuvre des autres se trouve perturbée: une planification intégrale de l'économie peut ainsi garantir le plein emploi mais n'assurera pas facilement la liberté du travail et celle d'entreprendre, comme l'exemple des pays communistes l'a montré; en économie de marché, le jeu de l'offre et de la demande permet de concilier la liberté d'entreprendre et la liberté du travail, mais cela, contrairement à la théorie, ne suffit pas pour assurer le plein emploi: en effet, le travail n'est pas une marchandise, ce sont des personnes en activité, qui ont leurs particularités propres et qui doivent être protégées de salaires trop bas ou de conditions de production dégradées, tandis que le niveau de la capacité entrepreneuriale, compte tenu notamment de la concurrence extérieure et de la conjoncture, n'est pas nécessairement au niveau qui permettrait le plein emploi des forces productives. Le plein emploi n'est en rien automatique et mérite de ce fait une attention particulière. Le rôle de l'État, important dans l'un et l'autre cas, sera différent, planificateur dans le premier, éducateur, régulateur, animateur, stratège dans le second.

Dans *La machine et le chômage*<fnref n="2" />, Alfred Sauvy (1980) a montré que le chômage n'avait rien d'une fatalité dans les économies de marché, et notamment que les gains de productivité dus au machinisme n'entraînaient pas nécessairement le chômage si le mécanisme du « déversement » de l'emploi fonctionnait bien: les gains de productivité libèrent en effet du pouvoir d'achat qui doit se transformer en investissement ou/et en consommation et permettre d'augmenter la production, ce qui suppose que l'épargne potentiellement dégagée soit bien réinvestie et que la main-d'œuvre puisse se déplacer facilement pour alimenter les nouvelles productions. Le fait est que selon les époques, ce déversement se fait plus ou moins bien, et que c'est l'une des fonctions majeures de l'État que de le faciliter.

<footnote n="1">1. Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, toujours en vigueur.</footnote>

<footnote n="2">2. Le livre reste d'une étonnante modernité.</footnote>
Il en est de même de la démographie : l'augmentation de la population active n'engendre pas nécessairement le chômage, pas plus que sa diminution ne porte mécaniquement au plein emploi. Selon qu'il se trouve dans l'une ou l'autre situation, l'État doit prendre les mesures qui conviennent : favoriser la formation initiale et les créations d'activités dans le premier cas, la productivité et l'ajustement de l'offre à la demande d'emploi dans le second. L'attitude stratégique est là aussi essentielle.

Le fait est que, au cours des Trente Glorieuses, entre 1945 et 1975, un quasi-plein emploi a été assuré dans la plupart des pays développés. Les besoins de la reconstruction, la régulation keynésienne par la demande, qu'elle soit d'origine monétaire, budgétaire ou salariale, l'acceptation d'un taux d'inflation souvent élevé compensé par des dévaluations périodiques, la priorité donnée à l'emploi, ont permis ce résultat. Et pourtant, pendant cette période, les mutations socio-économiques ont été considérables, sans qu'il soit nécessaire à l'époque de parler comme aujourd'hui de flexibilité, la main-d'œuvre quittant l'agriculture (secteur encore dominant en 1945) et les campagnes pour se diriger vers l'industrie et les grands services publics, qui embauchaien massivement. Les États dans l'ensemble ont su promouvoir ou accompagner ce processus relativement mécanique. C'est, en France, l'époque reine de la planification à la française : d'abord planification stratégique avant la lettre, avec le plan Monnet, axé sur les fameux six secteurs de base, puis planification indicative, de plus en plus globale et quantitative, appuyée sur des modèles économétriques. Le niveau élevé de la productivité et de la croissance, offrant de substantielles marges de manœuvre, et surtout son caractère relativement prévisible, permettant notamment de bien mesurer les besoins de formation, ont facilité cette réussite générale. La qualité de l'action de l'État agissait alors plus sur l'optimum économique et social de long terme, le niveau de performance en somme, que sur le niveau de l'emploi proprement dit. A-t-on suffisamment utilisé ce répit que l'évolution économique de cette période a conféré à la question lancinante du chômage en économie de marché pour construire des instruments de pilotage plus fins à même de bien fonctionner pendant des périodes plus troublées ? Voilà une question que l'on peut rétrospectivement se poser à l'aune de ce qui est arrivé par la suite.

Cette situation favorable s'est en effet brutalement inversée dans les années 1970, inversion qui n'a pas toujours été suffisamment perçue et qui apparaît plus nettement aujourd'hui avec le recul. Le premier choc pétrolier en 1973 en a été le déclencheur et le révélateur. Car derrière ce prélèvement conjoncturel, qui a été suivi par d'autres, ce sont des facteurs structurels bien plus déterminants qui sont apparus : tout d'abord, la montée de la concurrence au niveau mondial, l'émergence de nouvelles et importantes économies, comme la Chine, oblige de plus en plus l'offre de biens et services à être compétitive ; il ne suffit plus de produire pour vendre, il faut produire mieux et moins cher que les autres, ce qui crée des exigences particulières pour l'accès à l'emploi ; parallèlement, la tertiairisation de
l'économie, ne permet plus aux hausses de salaires d'être absorbée aussi facilement qu'avant par des gains de productivité, celle-ci évoluant moins vite que dans les secteurs primaires et secondaires, en sorte que l'emploi est devenu plus sensible qu'avant au coût du travail; avec le progrès technique, le travail est devenu plus abstrait, souvent plus intellectuel, plus qualifié et, devenu plus interdépendant, il demande des qualités d'implication et d'intégration dans les équipes qu'il faut acquérir; l'emploi se réduisant dans les grandes structures, sa recomposition au même rythme suppose une multiplication de l'initiative, qui n'est pas toujours au rendez-vous; les recettes keynésiennes se sont avérées moins efficaces, les politiques de relance par la demande créant des emplois dans les pays bénéficiant d'une meilleure compétitivité, et devant être combinées à des politiques dites d'offre, tandis qu'elles suscitaient des problèmes d'endettement croissants; à partir des années 1990, la financiarisation croissante de l'économie, la pression des actionnaires sur les managers pour dégager des rendements très élevés et souvent déraisonnables a fortement aggravé tous ces facteurs. Toutes ces mutations, qui n'ont pas été perçues immédiatement, et qui font d'ailleurs l'objet de plusieurs types de diagnostics possibles, ont entraîné une hausse générale du chômage dans tous les pays à partir du premier choc pétrolier.

Enfin, la très grave crise financière de 2008, imputable à l'insuffisante capacité de redistribution de l'économie américaine et à une stimulation artificielle et toxique de celle-ci par la dérégulation financière, a constitué un nouveau choc sur l'emploi, dont beaucoup de pays, sept ans après, ne sont toujours pas sortis.

## 2. Les États face au chômage, un ensemble disparate de réponses

On croyait tenir les recettes du plein emploi et il n'en était rien. Aujourd'hui, les Trente Glorieuses, pendant lesquelles la plupart des pays ont su concilier forte productivité, plein emploi et progression simultanée des prestations sociales et des consommations individuelles, apparaissent comme une sorte d'exception qui rend nostalgique, alors que l'on s'était laisser persuader qu'elles constituaient la règle, en quelque sorte naturelle. Il est significatif par exemple que les « Réflexions pour 1985 » produites par le Commissariat général du plan en 1964 ne mentionnaient pas la question du chômage comme un nouveau grand défi social à affronter. Cette montée rapide et imprévue du chômage, scandée par des débats périodiques autour des seuils théoriques d'intolérance (1 million de chômeurs, puis 2, puis 3) a entraîné fort logiquement une demande d'action particulièrement forte vis-à-vis des États, garants de la cohésion sociale ainsi mise en échec. C'est un fait que les gouvernements se sont trouvés en réalité assez démunis face à ce problème que les recettes habituelles de la période précédente ne suffisaient plus à régler, faute notamment d'analyse suffisamment fine de
ce qui se passait effectivement; tant il est vrai que la conscience collective est souvent en retard sur les faits, et que ce doit être l'un des objectifs d'un État stratège que de prévenir cette occurrence. On a tendance à prolonger le passé, à maintenir la pensée dans le cadre des raisonnements qui ont été péniblement construits et acquis, alors qu'il faudrait prendre beaucoup plus en compte les points de rupture, les signaux faibles, encore faibles, qui vont devenir des facteurs dominants, prenant de vitesse la capacité des acteurs. L'État stratège doit favoriser la pensée agile, le pluralisme, le travail sur les zones d'ombre, afin d'accroître son potentiel d'action.

Bien entendu, les politiques publiques se sont peu à peu organisées pour répondre à ce défi :

- mise en place de politiques spécialisées, tant actives que passives : extension de l'assurance-chômage, revenu minimum pour les personnes n'en bénéficiant plus et se substituant à l'aide sociale antérieure, dispositifs particuliers de formation pour les chercheurs d'emploi, contrats de travail subventionnés par les collectivités publiques en cas d'embauche de chômeurs de longue durée ou de jeunes sans qualification, tant dans le secteur marchand que dans le secteur non lucratif;

- effort de territorialisation de ces politiques et articulation plus ou moins réussie avec l'action des collectivités territoriales et des structures décentralisées de l'État;

- réformes dites structurelles du marché du travail, pour lui donner plus de flexibilité et de dynamisme;

- réflexion dans les années 1990 sur une planification stratégique, plus qualitative que quantitative, permettant d'englober la question de l'emploi dans un contexte plus large.

La caractéristique de la situation actuelle est double. D'une part, un écart de performance important sépare les pays qui ont pu revenir à un quasi-plein emploi de ceux qui n'y parviennent pas, même après la crise de 2008, pourtant particulièrement violente : la situation actuelle de la zone euro en témoigne de manière éloquente, puisque, dans un même cadre macro-économique, les taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT) varient entre 5 % et 25 %. D'autre part, les politiques internes menées par les États, même si elles utilisent des instruments voisins, sont assez hétérogènes.

Il y a donc un chemin possible vers un plein emploi, sans doute différent de celui des années 1950 ou 1960. On sait de nouveau que la réalisation du plein emploi est difficile, qu'elle n'est pas donnée, que c'est une conquête permanente dans une économie de marché. Mais rien ne vient infirmer les thèses de Sauvy selon lesquelles les gains de productivité obligent l'emploi à se déplacer, ce qui peut prendre du temps, mais qu'ils ne créent pas fatalement du chômage.

Selon l'OCDE elle-même, plusieurs chemins sont possibles pour retourner au plein emploi. Toutes les gradations et solutions intermédiaires sont possibles entre, d'une part, la méthode anglo-saxonne de déréglementation, de flexibilité du marché du travail et de responsabilisation individuelle
des agents et, d'autre part, la méthode des pays de l'Europe du nord où des partenaires sociaux puissants et responsables dialoguent et régulent collectivement le couple compétitivité-emploi, organisant ainsi ce qu'il est désormais convenu d'appeler la « flexicurité », qui vise à combiner souplesse de fonctionnement du marché du travail et sécurité dans l'accès de tous à l'emploi. La première méthode risque de sacrifier la qualité de l'emploi à sa quantité, à réduire l'exclusion en augmentant l'exploitation. La seconde, plus ambitieuse, suppose des disciplines collectives, une culture du compromis qui n'existe pas partout et qui n'est pas facile à faire émerger. Les pays qui peinent à trouver leur propre cohérence, comme la France, sont davantage en difficulté.

### 3. L'État stratège face à l'emploi : les conditions de la réussite

C'est tout cet ensemble de choix que l'État stratège se doit d'opérer dans le domaine de l'emploi. Il lui faut résoudre des tensions (ou instituer de justes équilibres) entre droit du travail et droit au travail, entre protection de l'emploi et opportunités d'emploi, entre salaire et emploi, ou encore créer des complémentarités et des cohérences entre indemnisation du chômage, accompagnement des chômeurs et mode de fonctionnement du marché du travail. Ainsi, une indemnisation élevée suppose un haut niveau d'accompagnement et peut s'accommoder d'un marché du travail relativement réglementé, tandis qu'une faible indemnisation suppose un marché du travail flexible. Ce qui est sûr, c'est que les stratégies menées doivent être cohérentes et durables. Les changements de pieds, les contradictions ou les défauts de cohérence ne pardonnent pas.

En matière d'emploi, l'État stratège doit donc affronter le défi de la complexité, c'est aussi la nouveauté de la période. Il n'est pas évident qu'il en soit toujours capable. Cela suppose qu'il sorte d'une approche instrumentale et accepte délibérément l'approche systémique, qu'il renonce donc à la mesure miracle qui réglerait tout, une bonne fois et vite, et qu'il contienne la pression médiatique qui va dans ce sens.

La recherche de solutions durables pour un emploi décent et de qualité semble passer d'une manière ou d'une autre par l'établissement, dans chaque contexte socio-culturel, de trois compromis : entre l'État et le marché d'une part, entre le capital et le travail d'autre part, entre le niveau de l'État providence et le dynamisme de l'économie enfin. Là où ce compromis existe ou s'organise, fût-ce après conflits et tensions, et là où il est soutenu par un consensus politique suffisant, des solutions parviennent à être trouvées, qui concilient la qualité et la quantité de l'emploi. L'établissement de ces compromis suppose une véritable implication des acteurs dans le sujet de l'emploi. Si ce n'est pas le cas, un arbitrage de fait s'institue entre qualité et quantité, en fonction des rapports de force existant : soit emploi relativement protégé, mais entouré de précarité et de chômage de longue durée, déterminant la dualisation du marché du travail ; soit emploi
disponible, mais peu réglementé et protégé, et souvent de faible qualité,
dans un climat de grandes inégalités.

Ce qui est en cause, c'est en quelque sorte l'équilibre entre l'économique
et le social, la convergence nécessaire entre ces deux aspects complémen-
taires de la réalité, qui ont tendance à s'opposer alors qu'ils dépendent
l'un de l'autre: une économie qui ne redistribue pas suffisamment les
revenus sous forme de salaires ou de prestations sociales entrave son propre
développement, un monde social qui néglige la dimension économique des
problèmes et pèse trop lourdement sur les capacités productives sape les
bases de son propre développement. La dynamique de l'emploi, qui est à
l'interface de ces deux mondes, du fait de sa double dimension économique
et humaine, n'est pas spontanément portée dans le débat social, notamment
lorsque le dialogue social fonctionne mal et que les « outsiders » ne sont ni
organisés ni représentés, que ce soit par les syndicats ou par eux-mêmes.
C'est l'une des difficultés que doit surmonter l'État stratège en France. Cela
fait courir le risque que l'emploi soit traité comme un solde, un résultat,
une conséquence de comportements obéissant à d'autres objectifs plus que
comme un objectif en soi qui déterminerait les comportements nécessaires.

Une bonne articulation de ce qu'il est convenu d'appeler la compétitivité-qualité avec la compétitivité-coût est un élément essentiel de la réussite en matière d'emploi. Elle est intimement liée, de manière systémique (c'est-à-dire en tant que cause et effet) aux sujets évoqués au paragraphe précédent. La compétitivité qualité, celle qui provient du choix stratégique de créneaux de production durablement porteurs, d'investissements bien choisis, d'une bonne capacité d'innovation, d'une organisation interne efficace, d'une forte adhésion et mobilisation des salariés de l'entreprise, est la plus favorable à l'emploi tout en permettant de bien rémunérer le capital et de distribuer des salaires élevés. Mais elle dépend de multiples facteurs (la capacité d'anticipation, le flair et la chance, le sens de l'organisation, l'aptitude à commercialisation, un leadership interne créateur d'un bon climat social, etc.) et relève principalement des employeurs et du management. L'État peut y contribuer, mais dans une certaine mesure seulement, que ce soit directement par une politique industrielle ou sectorielle ou par une politique fiscale favorable à l'investissement et, à plus long terme, par une politique éducative appropriée, en favorisant le dialogue social, ou encore en organisant la participation des salariés à la gestion des entreprises. L'entrée dans le système économique des pays émergents à bas salaires et bénéficiant de taux de change très favorables à leurs exportations a accru la pression sur les éléments coûts de la compétitivité. Lorsque, notamment dans les secteurs ouverts à la concurrence internationale, la compétitivité qualité ne s'améliore pas suffisamment pour compenser cela, que ce soit dans une branche ou dans un territoire, un choix doit être fait entre baisse des coûts et baisse de l'emploi. Le fait est que l'État a davantage de moyens d'action sur les coûts que sur la qualité, puisqu'il peut agir sur le niveau du salaire minimum, sur les charges sociales et les impôts mais aussi sur
la réglementation (en tant que facteur de coût). Il est donc tenté d'utiliser prioritairement ce levier plus facile à manier avec des espoirs d'effets relativement rapides, levier qui finit par monopoliser l'attention. Pourtant, un État stratège digne de ce nom devrait en permanence agir sur les deux faces de la compétitivité et leur articulation. Et en particulier faciliter, sous une forme ou une autre, un dialogue social global (non tronçonné par sujets) sur la relation entre compétitivité et emploi, intégrant les besoins des chercheurs d'emploi. C'est un fait, dans les pays où ce dialogue social fonctionne bien et permet, sans nier les divergences et les conflits de départ, d'organiser une convergence d'intérêts, la « compétitivité globale » est mieux maîtrisée.

Ces différents défis ne peuvent être surmontés que si l'État stratège organise correctement le partage démocratique de la prise en compte du thème de l'emploi. Si celui-ci est systémique et concerne toute la société, c'est avec elle qu'il faut prendre à bras le corps le sujet, pour évaluer les politiques mises en œuvre, partager les diagnostics et mobiliser dans la durée autour des solutions en y intégrant les demandeurs d'emplois eux-mêmes, généralement peu organisés. L'État stratège doit être un état communiquant, dialoguant et faisant dialoguer. L'irruption de la question écologique renforce d'ailleurs, s'il en était besoin, cette nécessité. L'État stratège doit investir dans le dialogue démocratique et dans le dialogue social. Il doit pratiquer l'éthique de la discussion, c'est-à-dire prendre le temps de faire partager à tous les acteurs les différentes paroles des experts, les confronter au vécu des acteurs et des personnes, travailler sur les finalités vraiment recherchées et donc les priorités à mettre en œuvre dans chaque contexte particulier, et à partir de tout cela construire des consensus ou des désaccords explicites à soumettre aux arbitrages politiques. Les pays qui connaissaient des problèmes importants d'emploi, comme les Pays-Bas, le Danemark ou la Suède ont agi de cette façon de manière efficace.

Ainsi, on le voit, l'État est, en matière d'emploi, hyper sollicité, tout en voyant l'efficacité de ses interventions conditionnée par la capacité de la société à les utiliser. De ce fait, l'État stratège doit également investir sur sa propre organisation, ses structures et ses méthodes. Plusieurs objectifs en découlent :

- mettre en place des dispositifs indépendants d'évaluation des différentes politiques suivies et en partager les résultats avec les acteurs concernés;

- développer une administration de l'emploi de qualité, formée à cet effet, compte tenu de l'importance du sujet, de la nouveauté de ces politiques, et de la spécificité systémique du problème de l'emploi. Il est ainsi significatif, en France, qu'il n'y ait pas de corps particulier de fonctionnaires de l'emploi, alors que les ministères techniques, les administrations financières ont le leur. Il est vrai que la formation des inspecteurs du travail a été élargie et qu'ils ont été, de fait, amenés à s'investir dans ce champ, mais il n'est pas évident que l'on puisse passer sans difficulté du soin des insiders au souci des outsiders ;
- organiser l'articulation nécessaire, et nécessairement complexe, entre l'indemnisation du chômage, le revenu minimum, le service public de l'emploi, et la déclinaison territoriale des politiques publiques de l'emploi entre les administrations déconcentrées et les différentes collectivités locales concernées; la question de faire de ces politiques un quatrième volet de la sécurité sociale peut ainsi être posée;

- co-construire autant que possible les politiques avec celles et ceux qui auront à les mettre en œuvre et à en bénéficier afin qu'elles soient plus facilement appropriées et appliquées grâce au capital social ainsi constitué; ce qui suppose que ces politiques soient stables dans le temps et peu nombreuses dans l'espace, et donc suffisamment robustes pour résister à l'impatience médiatique et humaine, compréhensible, mais souvent mauvaise conseillère.

Ainsi, l'État stratège doit l'être à tous les niveaux, pas seulement au niveau le plus élevé et il faut coordonner et harmoniser les stratégies qui s'élaborent aux différents niveaux et qui ont droit aussi à une légitime forme de subsidiarité permettant de tenir compte des particularités locales. Le problème est que les réformes des structures étatiques sont souvent faites pour des raisons liées à l'État lui-même, la question de l'emploi n'étant prise en considération que de façon adjacente.

Une fois ces préalables réglés, il devient plus facile et d'ailleurs nécessaire de manier correctement les différents leviers de la politique de l'emploi (alors que les États non stratèges ont tendance à se précipiter sur les leviers sans avoir posé correctement les préalables) :

- la politique monétaire qui doit concilier trois objectifs : la croissance et l'emploi d'une part, la stabilité des prix d'autre part, et enfin, des taux d'intérêt à long terme aussi bas que possible. Elle ne doit privilégier ni la croissance aux dépens de la stabilité (ce qui fut fait pendant les Trente Glorieuses), ni la stabilité aux dépens de la croissance;

- la politique budgétaire qui doit éviter de voir ses marges de manœuvre amputées par une dette trop lourde (pesant en outre sur les générations futures) afin d'être en mesure de jouer un réel rôle contracyclique;

- le mode de fixation des salaires qui doit viser à la fois à ce que la rentabilité du capital soit raisonnable, ni exagérée, ni insuffisante, et à ce que leur progression globale soit égale à l'évolution de la productivité du travail, condition d'une croissance régulière à moyen et long terme, tout en évitant des situations micro-économiques où le coût du travail est supérieur à la productivité du travail (risque de chômage accru) aussi bien qu'inférieur à sa productivité (risque de sous-consommation). La question du salaire minimum, de son mode de fixation et, plus généralement, des « justes écarts de salaire » est dans cette perspective importante ; la différenciation salariale est plutôt favorable à l'emploi, en sorte qu'il serait logique que les inégalités face à l'emploi soient résorbées avant les inégalités dans l'emploi, dans une visée d'emploi décent pour tous, même si les rapports de force ne vont pas nécessairement dans ce sens ;
- la gestion du temps de travail, qui peut favoriser l'emploi si elle s'accompagne d'un partage des revenus ou d'une intensification de l'utilisation du capital;

- les mécanismes divers d'aide à la création d'entreprise et à la recomposition de l'emploi, ainsi que l'accompagnement et la formation des chômeurs et des salariés;

- les dispositifs destinés à lutter contre le chômage de longue durée (emplois aidés, dispositifs d'insertion);

- la place dévolue à l'économie sociale et solidaire et aux formes alternatives d'emploi.

### 4. L'État stratège face à l'emploi dans le cadre de l'Union européenne : contraintes, opportunités, enjeux

L'insertion de l'État français dans l'Union européenne, et plus particulièrement dans la zone euro, oblige au respect des disciplines et règles qu'elle met en œuvre et modifie le mode de fonctionnement de l'État stratège confronté à la question de l'emploi. Le sujet mérite un développement particulier.

L'Union européenne intervient en effet sur l'emploi à deux titres : d'abord, avec la politique monétaire indépendante de la Banque centrale européenne (BCE) et la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et les règles budgétaires qui en découlent, elle détermine une bonne part de l'évolution macro-économique qui influence fortement, bien que non exhaustivement, le niveau général de l'emploi; ensuite, depuis le traité d'Amsterdam de 1997, qui a fixé à l'UE l'objectif de « promouvoir un haut niveau d'emploi », celui-ci est devenu une « question d'intérêt commun » où la communauté exerce une compétence complémentaire à celle des États membres, qui reste donc dominante. Un titre est dévolu à l'emploi qui bénéficie d'une « stratégie coordonnée » : celle-ci comprend l'élaboration de lignes directrices, des rapports annuels de mise en œuvre de celles-ci par les États et d'éventuelles recommandations. Aujourd'hui, dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler la « méthode ouverte de coordination », l'UE élabore une « stratégie européenne de l'emploi », intégrée dans la Stratégie Europe 2020, qui comporte des orientations générales, d'une part, et des recommandations par pays d'autre part. Ces derniers doivent élaborer des programmes nationaux de réforme, qui leur laissent le choix des moyens pour la mise en œuvre des orientations générales, mais qui font l'objet d'examens périodiques par les pairs.

En matière d'emploi, l'État stratège est donc en quelque sorte surplombé par une stratégie, celle de l'Union européenne, à la détermination de laquelle il peut et d'ailleurs il doit contribuer avec les autres États membres. En d'autres termes, l'État stratège est là aussi « multiniveaux », et cela suppose de sa part une réelle capacité d'adaptation et des changements d'attitude assez profonds.
S'agissant de la politique macro-économique, il est souvent déploré que, contrairement à la Banque centrale des États-Unis, la BCE ne se voit assignée aucun objectif d'emploi (bien que dans les faits, depuis la crise de 2008, elle en tienne compte) et que les politiques économiques et budgétaires des États ne soient pas assez coordonnées dans le cadre d'un gouvernement économique efficient (bien que, là encore, des progrès importants aient été faits ces dernières années). L'État stratège se trouve donc confronté au choix suivant : garder cette méthode souple de coordination, qui a l'avantage de laisser une certaine marge d'action à chaque État membre ou renforcer cette coordination et gagner en cohésion de zone ce qui est perdu en termes d'autonomie. Du point de vue de l'emploi, il y aurait intérêt à sortir de la situation bancale actuelle et à aller résolument de l'avant et donc à enrichir notre conception de la coordination des politiques économiques ou encore du gouvernement économique de l'Europe. Celle-ci a besoin de coordonner les politiques économiques, mais aussi les politiques sociales, autrement dit d'avoir un véritable *gouvernement économique et social*. Ces deux notions doivent être intégrées et non plus séparées. Cela conduirait à réintroduire plus clairement l'objectif de l'emploi dans la politique monétaire de la BCE (art. 105 du traité), à se fixer comme objectif que les normes sociales minimales des membres convergent peu à peu vers le haut en fonction des possibilités, à réunir ensemble périodiquement les ministres en charge de ces différents aspects pour faire fonctionner ensemble les politiques économiques et sociales, à mettre en place un impôt communautaire jouant un rôle exemplaire qui opère par lui-même une redistribution et évite ainsi la tentation permanente du donnant-donnant budgétaire et de la course au moins-disant fiscal. De ce point de vue, un régime unique d'impôt sur les sociétés dont le produit serait versé à l'Union aurait valeur de symbole et serait paradoxalement une contribution marquée à l'image sociale de l'Europe, tout en fournissant des ressources pour le développement de politiques sociales communes.

S'agissant de la stratégie européenne pour l'emploi, qui propose une
philosophe de l'action et une série de réformes structurelles, tout en laissant
le choix des moyens de mise en œuvre aux États membres, l'État stratège
a un double rôle à jouer: d'une part, il est associé à son élaboration et
à sa validation en Conseil des ministres, et doit donc organiser un débat
national pour déterminer si les orientations prises sont bonnes ou non;
d'autre part, il doit établir un plan national de réforme, dont le contenu
et l'application sont discutés par les pairs, ce qui est un bon moyen de
s'auto-évaluer sous le regard d'autrui, d'être au courant des innovations
intéressantes mises en œuvre par les partenaires. Malheureusement, ces
exercices, que les participants jugent généralement très productifs, sont
cantonnés à de petits cercles d'experts et de partenaires sociaux et ne font
pas l'objet de la publicité et de la médiatisation qu'ils mériteraient. Au total,
le débat national sur l'emploi et le débat européen sur le même sujet sont
largement déconnectés, ce qui est une source d'inefficacité.
Vis-à-vis de l'Union européenne, l'État stratège a donc une position, une attitude à trouver et même à inventer qui ne va pas de soi, car il est placé dans le double rôle du contributeur et de l'applicateur. En tant que contributeur, il a le droit et le devoir de s'exprimer et de le faire publiquement. En tant qu'applicateur, il a le devoir de mettre en œuvre ce qui a été décidé, même si cela ne correspond pas parfaitement à ce qu'il aurait souhaité: c'est ce que signifie l'appartenance à une communauté, c'est le civisme européen dont nous avons besoin aussi. La tentation est de faire l'inverse: ne rien dire lorsque les décisions se prennent avec d'autres, qui ne pensent pas comme nous et, une fois les orientations décidées, les contester et faire de l'Union européenne une sorte de bouc émissaire de nos difficultés. Dans le domaine de l'emploi comme dans d'autres, l'État stratège doit sortir de cette situation ambivalente, dans laquelle notre pays rêve d'une Europe qui serait une grande France sans les défauts de la France. L'Europe qui se construit peu à peu, en confrontant les cultures, est bien différente de ce rêve. Du même coup, notre pays n'a plus confiance dans sa capacité de proposition, qui se trouve de ce fait souvent en jachère. Parallèlement, à tort ou à raison, il supporte mal les disciplines et règles de l'Union. C'est cette situation qu'il convient de clarifier et de dépasser.

## 5. Face aux nouveaux défis de l'emploi, le cahier des charges de l'État stratège

Qu'il agisse dans le cadre de l'Union européenne ou sur son propre territoire, l'État stratège se doit d'anticiper sur les évolutions. Dans le domaine de l'emploi, des mutations importantes sont en train de se produire dont l'impact sur le marché du travail est difficile à évaluer, mais qui sera important en quantité et en qualité. Décrivons-les rapidement.

Tout d'abord, on assiste, avec l'intensification des migrations, à un rétrécissement géographique de la mondialisation. Les barrières maritimes, culturelles, économiques qui séparaient les pays industrialisés des pays pauvres sont en train de devenir poreuses ou de s'effondrer, que ce soit sous l'effet des guerres civiles ou de l'espoir économique d'un mieux vivre. Les marchés du travail européens vont donc devoir affronter le choc de l'altérité. Avec quelle ampleur, en fonction ou non de la situation démographique ? En respectant ou non les droits fondamentaux, notamment le droit d'asile ? Avec quels moyens d'intégration ? De manière solidaire, ou de façon divergente ? Avec quels mécanismes d'aide et de co-développement pour freiner la tendance au départ ? Sur tous ces points, une stratégie doit être élaborée, tant au niveau national qu'européen.

Ce choc va s'ajouter à la révolution numérique, dont on voit de mieux en mieux les effets et l'ampleur. Sa caractéristique est de dépasser les limites de temps et d'espace jusqu'ici connues pour mettre en contact les personnes entre elles, ainsi que les informations dont elles peuvent disposer. Il en résulte que le travail peut s'effectuer à distance, selon des
horaires variables, ce qui télescope les dispositions du droit du travail : sans doute faut-il organiser cette souplesse et prévoir de nouvelles formes de protection des salariés (le droit à la déconnexion) ; l'extension des capacités de mise en relation permet aussi de rentabiliser des biens insuffisamment utilisés, comme les logements (Airbnb) ou les voitures (BlaBlaCar), donc de diminuer les coûts en capital de la collectivité, mais le régime fiscal de ces revenus reste à déterminer ; des services peuvent être organisés plus facilement grâce à des plates-formes, mais le statut des personnes qui rendent ces services peuvent être aussi bien des CDD de salariés très courts (à la manière des piges des journalistes) aussi bien que du travail indépendant (dont le statut fiscal et social doit alors être précisé), tandis que les territoires des professions réglementées se trouvent aisément pénétrés (taxis et « ubérisation »). Les frontières temporelles et statutaires du travail actuel risquent donc d'être sérieusement affaiblies et ces nouvelles formes de souplesse nécessiteront d'inventer de nouvelles formes de protection, en lien avec le salariat classique qui demeurera.

L'économie collaborative, sous ses différentes formes, par exemple les monnaies locales et les services d'échanges locaux, est, elle aussi, facilitée par la numérisation, et posera des problèmes fiscaux et sociaux si elle prend une grande ampleur.

La numérisation a donné un nouvel élan à la robotisation qui va pénétrer à la fois le monde de la production et les conditions de vie (voitures sans chauffeur, maison intelligente, etc.) L'impact sur l'emploi, jugé important par les cabinets conseils actuels, dépendra en définitive des conditions dans lesquelles cette productivité se « déversera », des formes que prendra ce déversement (baisses de prix, augmentations de salaires, baisse du temps de travail, profits), et de son rythme.

Enfin, la lutte contre le changement climatique, si elle est prise au sérieux, ne manquera pas d'avoir des effets sur l'emploi, sans que l'on voie clairement aujourd'hui si les avantages (les fameux emplois verts) l'emporteront sur les inconvénients (charges pesant sur la production, financement des investissements de la transition qui risquent d'entrer en conflit avec les budgets sociaux).

Sur tous ces points, l'État stratège devra prendre position, mais il devra le faire « en univers incertain », ce qui complique la tâche encore plus que d'habitude. Le niveau des contraintes et des mutations subit un effet de seuil qui rend la réflexion stratégique aussi nécessaire que difficile. Les pays, comme la France, qui sont en retard pour le retour à l'emploi auront en outre à affronter simultanément ce décalage et ces nouveaux enjeux, avec peut-être la possibilité de faire d'une pierre deux coups, selon des conditions à déterminer.
## 6. De nouvelles tâches pour l'État stratège

Outre une meilleure articulation avec l'Union européenne, telle que préconisée plus haut, le cahier des charges de l'État stratège vis-à-vis de l'emploi pourrait être le suivant :

*Renforcer, en liaison avec nos partenaires européens, les institutions de la mondialisation.*

Celles-ci sont trop faibles et dispersées, non reliées entre elles, qu'il s'agisse de finances (FMI), de commerce (OMC), de travail (OIT), ou de climat (COP). Pourtant, elles forment et formeront de plus en plus un tout. À l'ère de la globalisation, il faut une gouvernance globale elle aussi mais qui n'existe pas suffisamment aujourd'hui, malgré les efforts du G8. Il est anormal du point de vue de l'emploi, par exemple, que la Chine ait pu accumuler aussi longtemps des excédents extérieurs aussi considérables.

*Expérimenter pour mettre en place un nouveau modèle de développement.*

La fuite en avant dans une croissance illimitée n'étant plus possible dans les pays développés, il va falloir faire rentrer la crue des désirs dans le lit plus restreint des moyens, autre manière de résorber les trois dettes financières, sociales et écologiques que nous avons accumulées. Les problèmes de redistribution vont donc se poser de manière plus aiguë. De nouveaux systèmes de valeur devront sans doute apparaître, que les idées de sobriété heureuse, de nouvelle prospérité, ou d'abondance frugale expriment. Cela suppose une régulation forte de la finance et un regain d'intérêt pour les politiques de maîtrise du temps par les personnes. Dans le domaine du droit du travail et de son rapport à l'emploi et à la protection sociale, les solutions aux questions soulevées ci-dessus ne pourront pas être trouvées d'emblée, en sorte qu'il serait bon d'expérimenter, à large échelle, différentes configurations, d'en évaluer les résultats, et ainsi, peu à peu, de parvenir à des solutions durables.

*Utiliser la révolution numérique comme un tremplin, à la fois pour rattraper le retard français en matière de productivité et d'emploi, et pour bâtir ce nouveau modèle de développement.*

Cela implique sans doute la mise en place d'une instance permanente de réflexion et d'évaluation qui fasse régulièrement des propositions pour bien gérer ce processus.

*Sensibiliser aux effets négatifs du chômage et favoriser l'action citoyenne concrète.*

La place qui sera réservée au travail et à la lutte contre l'insuffisance de travail dépendra sans doute plus demain qu'hier de l'intérêt qui sera porté à cette question, de son caractère véritablement et non verbalement prioritaire, et de la mobilisation de la société. C'est un fait, les pathologies du chômage sont mal appréhendées. L'une des fonctions de l'État stratège
est d'aider la société à porter un regard juste sur le chômage, ce qui suppose souvent de changer de point de vue. Comprendre par exemple que chercher du travail est souvent plus difficile que travailler, car on demande des qualités particulières de présentation, de disponibilité, de mobilité, d'adaptation à un moment où les personnes sont fragilisées, incertaines de l'avenir, confrontées à des baisses de revenus qui les inquiètent. Le chômage, lorsqu'il dure, après des recherches demeurées infructueuses, crée une sorte de découragement compréhensible, voire de dépression, qui peut expliquer une moindre activité apparente dans la quête de l'emploi; en un mot, les chômeurs ont besoin d'être d'écoutés plus que fustigés, compris plus que jugés, accompagnés plus que renvoyés à eux-mêmes, reliés plus qu'isolés, accueillis plus que repoussés; ils ont d'ailleurs tous un potentiel qui ne demande qu'à être mobilisé: ils créent des entreprises (le tiers du total), ont des projets qu'ils sont prêts à évaluer, sont prêts à bouger, souhaitent participer à la construction des politiques et des actions qui les concernent et avoir les moyens de s'organiser, mais ils ont besoin pour tout cela d'être reconnus, respectés et soutenus.

Ce changement de regard est nécessaire. Il faut ici valoriser les initiatives citoyennes réussies, qu'il s'agisse de politiques publiques bien construites, d'accords efficaces entre partenaires sociaux pour défendre ou promouvoir l'emploi, d'initiatives associatives entrant dans le champ de l'économie sociale et solidaire, ou encore de territoires ayant su organiser des convergences d'acteurs. Il est ensuite nécessaire de mettre en scène et en chaîne ces initiatives pour qu'elles se fécondent mutuellement et qu'elles soient mieux connues et puissent ainsi s'étendre et, si possible, se généraliser, avec l'appui, si besoin, des pouvoirs publics.

*Organiser l'expression et la participation des demandeurs d'emploi, qui ne peuvent pas être exclus de la construction des politiques qui les concernent.*

L'éthique démocratique, comme le souci d'efficacité vont dans ce sens. Or, on sait que, sauf dans les pays où le syndicalisme est à la fois fort et organisé et où le contact avec les demandeurs d'emploi a pu être maintenu, ceux-ci sont souvent, de facto, extérieurs aux mécanismes de participation existant, ce qui accroît leur désaffiliation. Leur redonner la parole, les aider à s'organiser, inventer des formules de consultation ou de participation à l'élaboration et à l'évaluation des politiques qui leur sont destinées est une tâche qui devrait être assumée par les organisations syndicales, les services publics, et les administrations.

*Organiser le débat sur le revenu d'existence et la question des droits et devoirs, non seulement des demandeurs d'emploi mais aussi de la collectivité et de ses acteurs les plus représentatifs.*

Devant la difficulté d'assurer le plein emploi, dans une optique de libération du travail contraint ainsi que pour faciliter les activités vocationnelles, est souvent mise en avant l'idée d'assurer à chacun un revenu de base inconditionnel, non lié à une obligation de recherche d'emploi comme c'est
le cas avec les formules classiques de revenu minimum, obligation qui est
vécue comme stigmatisante en cas d'échec, bien que celui-ci soit souvent
dû à l'insuffisance d'emplois disponibles. Ce changement de cap mérite
évidemment discussion en raison des nombreux problèmes qu'il pose, qu'ils
soient financiers (comment financer cette prestation inconditionnelle?) et
surtout anthropologiques (peut-on être aidé durablement sans contrepartie
et avoir le droit de vivre du travail des autres ?)

Si cette voie du droit sans devoir, en quelque sorte, n'est pas retenue, il faut
s'interroger sur les raisons pour lesquelles le système actuel censé assurer un
équilibre des droits et des devoirs ne fonctionne pas bien et laisse sur le bord
de la route des personnes qui ne demandent qu'à travailler.

Pour mettre en œuvre le préambule de la Constitution évoqué plus haut,
on a tendance à insister sur les devoirs des chercheurs d'emploi plus que sur
les devoirs de la collectivité. C'est pourtant bien en renforçant ces derniers
que le retour au plein emploi serait possible: devoir de fournir à tous les
chômeurs un accompagnement de qualité, qui se renforce si le chômage
dure, ainsi qu'un accès facile à la formation; devoir d'égale solidarité: il
n'est pas normal que les agents des fonctions publiques ne paient pas de
cotisations chômage égales à celles des salariés du secteur privé (1 % contre
2,4 %); devoir d'organiser le droit au travail à temps choisi, sans précarité
ou pénalité pour ceux qui souhaitent travailler moins, quitte à gagner
moins, pour se livrer à d'autres activités autrement enrichissantes, libérant
ainsi des postes pour d'autres. On pourrait même évoluer progressivement
vers une sorte de « droit opposable à l'emploi »: toute personne souffrant
d'un chômage de longue durée et proposant un travail utile susceptible
d'être organisé par un employeur, privé ou public, lucratif ou non, devrait
être éligible à un contrat aidé, et cela sans plafonnement budgétaire a
priori, car il s'agit d'honorer une dette sociale, aussi légitime que la dette
financière. Enfin, si on prend au sérieux la question du chômage de longue
durée, avec le réel désir de le résorber, et si les actions relevant de la
responsabilité sociale ne suffisent pas, il faut oser se poser la question
d'une obligation d'embauche de ces personnes par les administrations et
les entreprises d'une taille suffisante, sous peine du versement d'une taxe
dont le produit serait affecté au financement des contrats aidés évoqués
ci-dessus. Ainsi la boucle serait-elle bouclée et le chômage de longue durée,
le plus dramatique, peu à peu résorbé.

Voilà toute une série de questions que, confronté au problème de
l'emploi, l'État stratège devra bien se poser. Comme on le voit, il y a matière
à débat et à action. Compte tenu de l'importance du sujet, c'est même
pour l'État stratège une fonction substantielle, qui mérite un investissement
particulier, ce dont on devrait prendre davantage conscience.
Références bibliographiques

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FOUCAULD J.-B. de, 1992, « Une citoyenneté pour les chômeurs », * Droit social*, n° 7/8. —, 2010, *L'abondance frugale, pour une nouvelle solidarité*, Paris, Odile Jacob.

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VIVERET P., 2010, *Reconsidérer la richesse*, La Tour-d'Aigues, L'Aube.
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IIe partie

# ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ÉTAT STRATÈGE
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# Chapitre 6

## Quelle organisation pour l'État stratège ?

Jacques FOURNIER

Nous partirons des définitions données par le dictionnaire de la langue française Le Robert :

- stratège : « personne qui organise des plans à longue échéance en fonction de l'ensemble d'une situation qu'elle maîtrise » ;

- stratégie : « manière d'organiser un travail, une action, pour arriver à un résultat ».

On trouve trois éléments de base dans ces définitions : organisation, long terme, résultat.

Le stratège est celui qui voit loin, qui sait ce qu'il veut et qui s'organise en conséquence.

C'est celui qui sait s'extraire de la routine et surmonter les imprévus de la vie quotidienne.

L'État peut-il être stratège ? Pour la mise en œuvre d'un projet global ? Pour les différentes actions qu'il mène ? Dans l'affirmative, comment peut-il et doit-il s'organiser ?

La question ainsi posée est indépendante de celles, constamment évoquées dans le débat public, du champ, du volume et des modes d'intervention de l'action publique. Plus exactement elle est préalable : les choix stratégiques devraient permettre de répondre à cette seconde série de questions.

Qu'entendons-nous ici par État ?

C'est l'État-nation, tel que nous le connaissons actuellement. Il tiendra longtemps encore le devant de la scène. Mais, du fait notamment de la construction européenne, il n'est plus le seul acteur et, avec l'expansion du marché il ne tient plus toujours le premier rôle. Nous devrons tenir compte de ces mutations.

Notre étude portera donc sur l'organisation à mettre en place pour permettre à l'État de mener une action politique à long terme au niveau national.

### 1. La question préalable : l'État peut-il être stratège ?

Notre hypothèse de travail est que, sur un marché par définition aveugle, et en présence d'acteurs économiques et sociaux qui ont les uns et les autres une stratégie propre de défense et de promotion de leurs intérêts, l'État
est en mesure de conduire sur le long terme une action menée au nom de l'intérêt général.

On peut bien entendu émettre des doutes sur la validité de cette hy-
pothèse en soulignant la complexité de l'appareil d'État, la lenteur de ses
interventions, la diversité des motivations de ceux qui agissent en son nom.
Le concept d'État stratège ne serait-il pas un oxymore, en ce sens que
le stratège ne peut être qu'un, alors que l'État est consubstantiellement
multiple ?

Il est vrai que l'État n'est « un » que dans l'abstraction de la théorie
juridique.

La sociologie de l'administration montre que l'appareil d'État est com-
plexe, avec des administrations qui ont chacune leur structure, leur savoir-
faire et qui sont jalouses de leur autonomie. La tendance naturelle de cha-
cune de ces entités est d'organiser son propre développement. Une vision
globale, une unité de commandement et d'action sont difficiles à mettre en
œuvre au niveau du gouvernement pris dans son ensemble. L'organisation
du travail interministériel vise à les assurer. Elle y parvient par la force des
choses et plus ou moins bien sur le court terme. Mais cette coordination ne
s'impose pas naturellement et elle est beaucoup plus difficile à organiser à
une échéance plus éloignée.

Du côté de la science économique, la théorie du *public choice* observe que les responsables politiques et les chefs de services ont des stratégies personnelles, réélection pour les uns, avancement et puissance de leur entité pour les autres. La poursuite de l'intérêt général n'est pas leur objectif principal. La mise en œuvre d'une action qui ne produira d'effet qu'à long terme sera souvent, dans leur optique, une préoccupation relativement secondaire.

La science politique montre enfin que la démocratie n'est pas forcément
le meilleur système pour la mise en œuvre d'une action stratégique. Elle rend
possible une alternance au pouvoir, qui se réalise fréquemment, en fonction
de cycles électoraux qui sont courts, deux, quatre ou cinq ans dans la plupart
des cas, soit bien moins que l'horizon souhaitable pour l'efficacité d'une
action stratégique. Remarquons au passage que cette difficulté est plus
forte dans les systèmes où, comme en France, le scrutin majoritaire fait se
succéder au pouvoir des forces politiques opposées les unes aux autres que
dans ceux où, comme en Allemagne et beaucoup d'autres pays européens,
la représentation proportionnelle permet de maintenir plus longtemps en
place des coalitions dont seul le dosage évolue au rythme des élections
successives. La continuité que requiert la conduite d'une action stratégique
est plus aisée à obtenir dans le second cas que dans le premier.

Ces objections sont fortes et il faut en tenir compte. Nous resterons
cependant fidèles à notre point de départ. Quels que soient les défauts
de son organisation et les vices de son fonctionnement l'État est la seule
instance qui puisse être porteuse de l'intérêt collectif. Il tire sa légitimité
des règles de la Constitution. Il a une compétence générale qui s'exerce sur
l'ensemble du territoire. *Nolens volens*, c'est à lui qu'il revient non seulement
de faire face aux difficultés du présent mais aussi d'éclairer l'avenir de la collectivité nationale. Comment faire en sorte qu'il en ait la capacité ?

L'expérience de ce que l'on a pu appeler « la planification à la française » offre, à cet égard, un exemple positif, qui mérite d'être pris en considération.

## 2. Retour en arrière : l'expérience française de planification

La rue de Martignac, avec pendant un temps son annexe de la rue Las Cases, aura laissé un grand souvenir à beaucoup d'acteurs de la chose publique, au nombre desquels a figuré l'auteur de la présente contribution. Locaux relativement modestes d'un hôtel particulier où sont aménagées de nombreuses salles de réunion, dans un coin tranquille du VIIe arrondissement de Paris, à l'écart mais non loin de l'hôtel Matignon : c'est là que, pendant quelques décennies, une espèce originale d'agents publics – les chargés de mission du plan, qui n'occupaient cette fonction que pour un temps –, solidement appuyés sur quelques centres d'expertise – Insee, direction de la prévision – ont fait vivre, dans les commissions du plan, un vaste échange avec l'ensemble des forces vives de la nation –organisations patronales et syndicales, élus de tous bords, réseaux sociaux, personnalités – qui débouchait tous les cinq ans sur le plan proprement dit, soit un ensemble de documents fixant dans les domaines économique et social des orientations sans réelle valeur normative mais que les administrations et les différents acteurs économiques et sociaux allaient avoir pour référence dans les années à venir.

Globalité de l'approche, concertation généralisée, sérieux des analyses, articulation souple avec les processus de décision : ces caractéristiques ont fait l'originalité de ce que l'on a appelé la « planification à la française » par opposition avec la mécanique gigantesque et autoritaire du plan à la soviétique.

L'institution a évolué. Le plan français est né après la guerre à un moment où l'objectif premier était la reconstruction du pays à laquelle il aura utilement contribué par la définition et la mise en œuvre de programmes d'action dans un certain nombre de secteurs économiques de base (charbon, électricité, ciment, etc.) Son champ s'est élargi, à partir des années 1950, au développement économique et social du pays pris dans son ensemble. C'est à ce moment-là qu'il a commencé à s'intéresser aux fonctions collectives, au niveau d'abord des investissements puis de la fonction toute entière. Dans le même temps, il essayait de mettre au point les instruments lui permettant d'appréhender la réalité économique et sociale (les modèles économiques tels le modèle « fifi », physico-financier, utilisé pour la préparation du 6e plan, les études prospectives, les indicateurs sociaux) et de measuring l'efficacité des actions menées par les pouvoirs publics (programmes finalisés du 6e plan ou programmes d'action prioritaire du 7e plan, RCB ou rationalisation des choix budgétaires, méthodes d'évaluation des politiques publiques).
C'est à partir des années 1980 que le dépérissement de la planification et de l'institution qui en était porteuse, le commissariat général du plan, va commencer à se manifester. Il est dû à plusieurs facteurs qui sont intelligemment recensés dans une note figurant en annexe au rapport Moreau dont il sera question plus loin (Berthod-Wurmser et Lénel, 2012) :

- l'affaiblissement de la croissance qui a tempéré l'enthousiasme des Trente Glorieuses et rendu les arbitrages plus difficiles;

- l'internationalisation de l'économie « qui rend l'économie française de plus en plus dépendante de la conjoncture mondiale et probablement de moins en moins prévisible, de moins en moins planifiable » ;

- la construction européenne, qui s'est traduite par un glissement des lieux de pouvoir et une approche différente de la dimension stratégique;

- la montée en puissance des collectivités territoriales et la part désormais prise par les régions dans le domaine du développement économique.

Ajoutons à cette liste, en toile de fond, la poussée des idées libérales qui imprègnent progressivement la quasi-totalité des forces politiques.

Paradoxalement, les gouvernements de gauche, pourtant a priori favorables à la planification, ont, tout comme ceux de droite, laissé aller cette évolution. Les commissaires au plan se succèdent, on trouve parmi eux des personnalités éminentes. Mais ce qui faisait l'originalité de l'institution, la globalité de l'approche, la périodicité quinquennale, le souci de cohérence, l'inventivité méthodologique, la richesse du partenariat, va progressivement disparaître. Le plan, que le général de Gaulle avait présenté dans les années 1960 comme une « ardente obligation » pour la nation, sera officiellement abandonné début 2006 par un Premier ministre se prétendant gaulliste, Dominique de Villepin. Le commissariat au plan est alors remplacé par un centre d'analyse stratégique qui n'a plus du tout le même caractère. Il en sortira des études intéressantes, mais la perspective, le souffle et la volonté ont disparu.

Ce rappel historique est instructif. Il fallait à coup sûr que le plan évolue. Mais il aurait pu le faire d'une toute autre manière. Trois exigences essentielles rendent à notre sens son principe irremplaçable :

- la vision globale du développement économique et social qu'il permet de prendre, au-delà des cloisonnements des structures et des savoirs;

- la continuité qu'il permet d'assurer, au-delà de l'alternance des forces politiques au pouvoir;

- l'élan qu'il peut donner à la nation, par-delà le marécage de la vie quotidienne.
### 3. La situation actuelle : des approches sectorielles de qualités inégales, mais pas de vision d'ensemble

#### 3.1. *Observations générales*

Des nombreuses rencontres auxquelles a donné lieu l'élaboration de la présente contribution<fnref n="1" /> se dégage une constatation très largement partagée. Au moment présent, c'est-à-dire dans le courant du quinquennat du président Hollande et dix ans après la disparition du commissariat au plan, la prise en compte de la dimension stratégique par les politiques publiques est, sinon totalement absente, du moins très largement insuffisante.

Des centres d'études et de réflexion prospective existent, travaillent et produisent. Un certain nombre d'actions ayant une portée à long terme sont étudiées, discutées et engagées, d'une manière au demeurant assez désordonnée. Mais il n'y a pas, ou fort peu, de vision d'ensemble, de projet collectif, d'action coordonnée et tenace sur le long terme.

Les cloisonnements se maintiennent et se renforcent. Chaque ministre veut avoir sa loi. Leurs services collaborent au coup par coup. Les liaisons organiques qui existaient autrefois, par exemple entre le plan, l'Insee et la prévision, se sont estompées ou ont disparu.

L'absence d'objectifs clairement identifiés conforte les résistances au changement. « On a de plus en plus de mal à gérer les transitions », note le membre d'un cabinet ministériel, « tout se fait dans la douleur ».

La réforme devient d'autant plus difficile à mener que les délais de vote de la loi se sont fortement accrus avec la réforme constitutionnelle de 2009. On pourra passer la moitié d'un quinquennat avant d'arriver à la définition d'une politique.

Dans la plupart des domaines, c'est l'approche à court terme qui l'emporte, la dictature de l'instant qui s'affirme. On recherche les effets d'année. On improvise. On passe beaucoup de temps à gérer les conséquences des faux pas médiatiques.

Certes des actions sont menées. Mais avec un succès inégal et sans un suffisant dessein d'ensemble.

<footnote n="1">1. Présidence de la République, SGG (secrétariat général du gouvernement) et cabinet du Premier ministre, secrétariat d'État à la réforme de l'État, SGMAP (secrétariat général à la modernisation de l'action publique), CGI (commissariat général à l'investissement), France Stratégie, Insee, Trésor, Budget, Agence des participations de l'État, services juridiques de l'économie et des finances.</footnote>
## 3.2. Des approches sectorielles de qualités inégales

L'approche stratégique, la dimension du long terme, sont présentes dans un certain nombre des politiques publiques menées au cours des dernières années. On peut essayer d'en faire un recensement. Mais il ne faut pas se laisser prendre au piège du vocabulaire. Qualifier une démarche de stratégique lui donne une bonne image. L'expression est volontiers utilisée mais pas toujours à bon escient. Il faut faire un tri.

La revue qui suit ne se prétend pas exhaustive mais elle permet d'apprêthender et de caractériser plusieurs cas de figure.

1. En matière de politique économique, l'amélioration de la compétitivité de l'économie française, le retour progressif au plein emploi, ont été tout naturellement affichés comme des objectifs essentiels. Les mesures prises dans la foulée du rapport Gallois, CICE, pacte de responsabilité, marquent une certaine continuité dans l'action menée. La loi Macron, qui a permis à la direction des politiques publiques (l'ancienne direction de la prévision, désormais incluse dans la direction générale du Trésor) de « vider ses cartons » d'idées nouvelles, a levé divers freins à la croissance.

Ceci dit, il est clair que l'on a agi dans l'urgence. On a improvisé. Si une stratégie s'affirme en ce domaine, il semble bien que l'on ne l'ait trouvée qu'après coup.

Il y a bien, en revanche, une vision stratégique à la base de l'action conduite par deux des instances qui interviennent dans ce champ de l'économie: le commissariat général à l'investissement placé auprès du Premier ministre et l'agence des participations de l'État installée à Bercy. Ce sont deux créations ou transformations relativement récentes qui se sont révélé l'une et l'autre d'une utilité certaine.

La contribution de Louis Schweitzer au présent ouvrage (chapitre 3) permet de mesurer l'originalité du CGI et de souligner le rôle qu'il joue dans la modernisation de l'appareil productif français. Placée sous le patronage de deux anciens Premiers ministres, l'équipe légère qui le constitue oriente intelligemment l'utilisation des ressources du mal dénommé « grand emprunt » de Nicolas Sarkozy. Six axes stratégiques ont été définis, dans le cadre desquels ont été conduits des appels à projet débouchant sur une gamme variée d'interventions pour un montant de 33 milliards d'euros en quatre ans.

S'agissant de l'Agence des participations de l'État (APE) qui fait également l'objet d'une contribution spécifique dans le présent ouvrage (chapitre 7), une transformation profonde a été opérée en 2005. Ce « service à compétence nationale », placé sous l'autorité directe des deux ministres installés à Bercy, gère le portefeuille des participations publiques et assure la représentation de l'État dans l'ensemble des entreprises publiques. Son autorité a été renforcée et il est en mesure de conduire une stratégie à double face: la consolidation du patrimoine de l'État dont il est le principal responsable et les grandes politiques publiques pour la mise en œuvre desquelles il porte les choix définis par les arbitrages rendus au sein du gouvernement.
Comme on pourra le constater ci-dessous à la lecture de l'échange qui a eu lieu avec lui (chapitre 7), c'est une appréciation négative que porte un ancien responsable de cette structure, David Azéma, quant au principe même de la détention par l'État de participations dans des entreprises agissant sur le marché. Il note cependant lui aussi – et sans doute y aura-t-il été pour quelque chose – que, « depuis une bonne dizaine d'années des progrès ont été enregistrés » dans l'exercice par l'État de sa fonction d'actionnaire.

2. S'il est un domaine dans lequel s'impose une approche à long terme c'est bien celui de l'éducation. Les mesures décidées aujourd'hui pour améliorer l'enseignement de base ne produiront tous leurs effets que lorsque, dans une ou deux décennies, les jeunes enfants auxquels elles s'appliquent entreront dans la vie active. L'éducation a été présentée comme une priorité dans le programme présidentiel de François Hollande et, à la différence de plusieurs autres, cet engagement aura été pour l'essentiel tenu. Une réforme en profondeur de l'école de base a été décidée. Ses principes et ses étapes ont été définis dans la loi dite de « refondation de l'école » votée dès le 13 juillet 2013.

Dispositif inhabituel: le texte de la loi, dont la plupart des articles procèdent par modification de textes antérieurs dont ils ne reprennent que partiellement la teneur, ce qui le rend incompréhensible par le commun des mortels, est complété par un document d'une trentaine de pages, publié lui aussi au journal officiel, qui expose clairement le jugement porté sur la situation de départ, les objectifs poursuivis, les principales mesures qui seront mises en œuvre. C'est bien une stratégie de transformation de l'école qui se trouve ainsi présentée. Elle ne concerne que le premier niveau du système éducatif, elle n'est que partiellement assortie d'un calendrier d'application, mais elle est claire, complète et précise. Qui avait lu ce document (combien sont-ils?) n'aura pas été surpris, car elles y sont déjà définies, par les annonces faites en 2015 sur la réforme du collège et la redéfinition des programmes de l'école de base.

Libre à chacun de contester telle ou telle des orientations ainsi affirmées. Mais force est de constater qu'elles existent. Il n'est pas interdit d'espérer que, au-delà des alternances politiques, l'ensemble qu'elles constituent restera le cadre d'une action à long terme grâce à laquelle notre pays pourra retrouver la place qui fut longtemps la sienne en cette matière<fnref n="2" />. Encore faudra-t-il que l'on sache surmonter les blocages catégoriels et dépasser les querelles rituelles sur quelques sujets jugés médiatiques comme l'enseignement des langues anciennes. La prise en compte des résultats des expériences étrangères et des recherches menées dans le domaine des sciences de l'éducation devrait pouvoir y contribuer (Baumard, 2013).

<footnote n="2">2. La position prise sur ce point par l'un des candidats potentiels à la prochaine élection présidentielle nous paraît s'inscrire dans cette perspective (Juppé, 2015).</footnote>
3. La politique énergétique est un autre grand domaine dans lequel des orientations à long terme et les processus à mettre en œuvre pour les concrétiser sont maintenant définis.

La loi du 17 août 2015 « sur la transition énergétique et la croissance verte » compte 215 articles, en fait beaucoup plus, car nombre d'entre eux modifient eux-mêmes plusieurs articles de textes antérieurs. Cela fait au total 98 pages au journal officiel. Dans cet ensemble les grands objectifs (par exemple la réduction de 50% d'ici 2050 de la consommation d'énergie) et les mesures les plus détaillées (par exemple l'interdiction de la distribution de sacs en plastique dans les magasins ou les « flottes de vélo » que les entreprises sont encouragées à mettre à la disposition de leur personnel) se côtoient allègralement. Le texte est bourré d'objectifs chiffrés et datés. La rénovation des bâtiments, les transports propres, la qualité de l'air, l'économie circulaire, les énergies renouvelables, la sûreté nucléaire, font l'objet des chapitres principaux.

Incontestablement il y a, derrière cet ensemble de prescriptions, une volonté qui trace un chemin. Les autres partenaires ont-ils été suffisamment associés au tracé du chemin ? Sera-t-il, pourra-t-il, être effectivement parcouru ? L'avenir le dira, mais, là encore, on est bien en présence d'une démarche stratégique.

4. Il serait difficile d'en dire autant pour beaucoup d'autres domaines de l'action gouvernementale. Quelques notations à ce propos, dont on excusera la présentation laconique.

La « stratégie nationale de santé » annoncée début 2013 par le Premier ministre n'a pas pu voir le jour. La discussion d'une loi dont la mesure phare pourrait être la généralisation du tiers payant n'est toujours pas arrivée à son terme au moment où ces lignes sont écrites.

Côté logement les ministres et leurs lois se suivent mais ne se ressemblent pas, sans que se dégagent les grandes lignes d'une politique.

Un désordre complet a présidé à l'élaboration des textes sur l'organisation du territoire. Les départements ressuscités après avoir été un moment condamnés, les régions remodelées à la hâte, offriront-ils un cadre adéquat au développement du pays ? On veut l'espérer<fnref n="3" />.

Quelques clarifications ont été opérées dans le domaine du transport, notamment en ce qui concerne l'organisation du transport ferroviaire et les grands projets d'infrastructure.

La réforme des retraites a représenté un pas positif sur un chemin ardu que ne facilitent pas les alternances politiques, les mesures prises en matière de prestations familiales ont voulu parer au plus pressé, sans qu'il en ressorte une visée à long terme de l'évolution de la protection sociale.

<footnote n="3">3. Giuly et Régis, 2015 ouvre sur ce sujet des pistes intéressantes.</footnote>
5. Cette « revue des secteurs » aurait dû englober le champ des *affaires étrangères* et de la *défense*. Ce sont des domaines dans lesquels la démarche stratégique va de soi mais ne peut pas toujours être affichée.

Il existe dans ces deux secteurs des centres de recherche dont les ressources sont importantes et dont la qualité n'est plus à démontrer.

### 3.3. Une absence de dessein d'ensemble

La définition et la mise en œuvre d'une stratégie globale de développement du pays relèvent principalement du pouvoir exécutif. Pour qu'il puisse y procéder efficacement, trois conditions doivent être réunies :

- un éclairage prospectif sur les évolutions à long terme;

- le choix politique des grandes directions à prendre;

- la coordination effective des acteurs chargés de la mise en œuvre.

Sur deux au moins de ces trois points la situation actuelle, même si l'on peut y trouver des aspects positifs, est loin d'être satisfaisante.

– S'agissant de l'appareil de réflexion sur le long terme la création du commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP), plus connu désormais sous l'appellation de France Stratégie, a permis de reconstituer dans notre pays un dispositif qui soutient parfaitement la comparaison avec ceux des autres pays développés.

L'Insee reste la pièce de base pour la fourniture des données statistiques et la conduite des études économiques. Les services d'étude des différents ministères sont pour la plupart performants. Le CEPII et les divers « Hauts Conseils » créés dans la dernière décennie constituent, autour de France Stratégie qui les fédère désormais, un réseau que le gouvernement est en mesure de mobiliser en fonction de ses besoins du moment.

Yannick Moreau, auteure du rapport qui a conduit à la création du CGSP a bien voulu répondre aux questions que nous lui posions sur la genèse et les premiers pas de cet organisme<fnref n="4" />. Nous n'en dirons donc pas plus ici sur ce point.

– S'agissant des choix politiques et de la volonté de les mettre en œuvre, la situation n'est pas claire. Le gouvernement a-t-il des objectifs à long terme ? Où les trouve-t-on ? Les réponses ne sont pas évidentes.

Dans le régime constitutionnel français et compte tenu de la place qu'il donne au président de la République on est tenté de rechercher la définition d'une stratégie dans le programme présidentiel. L'exercice se révèle décevant et il pourrait difficilement en aller autrement. Un programme électoral n'est pas un plan d'action. C'est une énumération d'engagements non hiérarchisés dont bon nombre se révéleront impossibles à tenir. Ils peuvent un temps inspirer l'action du gouvernement. Leur ensemble ne constitue pas le plan de la nation.

<footnote n="4">4. Voir l'encadré 1, ci-dessous.</footnote>
Fallait-il s'engager réellement dans une démarche prospective susceptible de déboucher sur un plan d'action à long terme ? Le gouvernement en a eu en 2013 la velléité. Mais il n'est pas allé très loin. Commande a alors été passée à France Stratégie d'élaborer un rapport sur la France en 2025. Le gouvernement, expliquait-on, allait s'engager dans une nouvelle étape de son action. Les mesures immédiates avaient été prises, on attendait une prochaine amélioration de la situation économique, le moment était venu de se projeter dans l'avenir et de dresser les contours de la société à construire dans la prochaine décennie.

L'exercice a été fait. Il a débouché, après mise en œuvre d'un vaste processus de consultations, sur un rapport dont les analyses sont solidement étayées et les propositions souvent pertinentes, parfois originales et toujours intéressantes (Commissariat général à la stratégie et à la prospective, 2014). Las ! Entre temps la conjoncture politique s'était dégradée, la courbe du chômage refusait toujours de s'inverser, un nouveau gouvernement avait été mis en place. Loin de servir de base à une large concertation avec les forces vives du pays et de déboucher sur des décisions des pouvoirs publics, le rapport de France Stratégie a été jeté aux oubliettes. Occasion perdue.

Dans la contribution qu'il a apportée à l'étude annuelle du Conseil d'État consacrée en 2015 à « l'action économique des personnes publiques », Christian de Boissieu regrette que les États et d'autres opérateurs publics se soient « laissés contaminer par le court-termisme ambiant ». Il souhaite voir « retrouver le sens du long terme ». Louis Gallois, à propos de la même étude, plaide pour la « clarté des objectifs », la « cohérence », la « visibilité » et la « stabilité » des politiques publiques. Ces observations concordantes soulignent un manque qui n'est toujours pas comblé.

– S'agissant de la *coordination* et de la *programmation des actions* à mener pour la mise en œuvre d'un projet global, intéressant l'ensemble des administrations de l'État, il n'y a pas *a priori* de spécificité de la démarche stratégique. Le modèle français d'organisation du travail gouvernemental, qui a fait ses preuves, devrait pouvoir fonctionner ici, comme ailleurs.

Certaines particularités sont cependant à prendre en compte : le nombre élevé des instances concernées ; la lourdeur des processus de réforme ; la continuité que requiert la mise en œuvre d'une démarche stratégique. Le particularisme des administrations centrales, la lenteur de la procédure d'élaboration des lois, les complications liées à la dualité de l'exécutif, sont autant d'obstacles à surmonter.

Le gouvernement Ayrault avait demandé au conseiller d'État Alain Christnacht un rapport sur l'organisation du travail gouvernemental, qui lui a été remis en décembre 2013. Ce document n'a pas été publié. Il comportait pourtant des propositions intéressantes. En particulier, et l'on rejoint ici directement la démarche stratégique, il préconisait une programmation plus annuelle du travail gouvernemental, prenant en compte les objectifs à long terme des politiques publiques et établie en liaison avec le commissariat général à la stratégie et à la prospective.
C'est dans une direction tout à fait contraire que la situation a évolué en fait. Il existait jusqu'à présent un programme de travail semestriel, qui n'avait pas la même portée stratégique, mais qui permettait de mieux préparer les Conseils des ministres de la période. Ce programme existe toujours au niveau de l'hôtel Matignon, mais les ministères, dont on craignait l'inflation des propositions d'inscription à l'ordre du jour, ne sont plus associés à son élaboration et n'en sont plus destinataires.

La Ve République n'a toujours pas clairement défini les modalités du pilotage conjoint de l'activité gouvernementale par le président de la République et le Premier ministre. Les pratiques varient sur ce point d'un président à l'autre. Il est cependant normal que la prééminence du président soit assurée sur les décisions d'ordre stratégique. C'est ainsi lui qui préside le « Conseil stratégique de la dépense publique », mis en place par un décret du 22 janvier 2014. Composé du Premier ministre et de cinq autres membres du gouvernement, cet organe est « chargé de proposer et de suivre le programme de réalisation des économies structurelles qui sont présentées dans le cadre du programme de stabilité de la France ». Et il est dit que « ses décisions sont mises en œuvre par le gouvernement en vue d'être traduites dans la programmation pluriannuelle des finances publiques transmise aux autorités européennes ». Il ne semble pas que cette instance nouvelle se soit réunie très fréquemment. Elle paraît avoir un rôle principalement symbolique. Son existence et son organisation sont révélatrices, tout à la fois, de la complexité de l'organisation du pouvoir exécutif, de la soumission de la France aux contraintes de la rigueur budgétaire européenne et de la prévalence des considérations financières dans la définition des stratégies.

## 4. Ce que pourrait être une planification stratégique

Les développements qui suivent sont exploratoires. On y ouvre quelques pistes, qui devraient être précisées et approfondies, pour la mise en œuvre en France d'une planification stratégique adaptée au contexte du XXIe siècle.

Disons-le encore une fois, la notion de planification ne doit pas effrayer. Il s'agit fondamentalement d'essayer de prévoir et d'organiser l'avenir. C'est une démarche naturelle pour l'État comme pour les familles ou les entreprises. On sait fort bien que rien ne se déroulera exactement comme prévu, mais l'anticipation n'aura pas été inutile. Elle balise le chemin, elle fédère les efforts, elle mobilise les énergies.

La « planification à la française » de la seconde moitié du XXIe siècle a vécu, c'est vrai, comme ne manquent pas de le souligner les experts, y compris les deux cités plus haut. Mais il y a place, dans notre pays, pour une démarche renouvelée, celle de ce que l'on pourrait appeler une planification stratégique tenant compte des exigences de la nouvelle période historique qui s'est ouverte avec la construction européenne et la mondialisation de l'économie.
Quels pourraient être les principaux chantiers de cette planification
stratégique et comment faire en sorte que la nation s'y investisse ?

4.1. *Trois axes*

La politique actuelle à moyen terme du gouvernement français vise,
comme celle de ses homologues européens, à opérer les « réformes de struc-
ture » qui permettront à l'économie française d'améliorer sa compétitivité et
de retrouver le chemin de la croissance.

Même si l'on peut discuter du contenu des réformes, on ne récusera
pas ici cette approche. C'est l'un des volets, le plus immédiat, de la
planification stratégique. Mais il en est deux autres, qui viennent en amont :
l'orientation à donner aux grandes évolutions à long terme de notre
société ; la programmation des actions à mener dans le cadre des fonctions
collectives dont l'État conserve la responsabilité.

4.1.1. L'encadrement prospectif des évolutions à long terme

Un certain nombre de grandes questions interpellent notre pays comme
le reste de la planète : les problèmes de l'environnement liés notamment au
réchauffement climatique, l'évolution démographique et les conséquences
du vieillissement, le déplacement des populations à travers le monde,
les réflexions sur le rythme et le contenu de la croissance économique,
l'évolution des technologies et les potentialités du numérique, entrent dans
cette catégorie.

La réponse à ces questions dépasse, dans le temps comme dans l'espace,
les capacités d'un seul pays. Il est légitime de vouloir anticiper les évolutions
en se fixant de grands objectifs à long terme. Mais ceux-ci ne peuvent avoir
qu'une portée indicative et leur atteinte n'est concevable que dans le concert
des nations.

Dans ces domaines l'État national, s'il veut avoir une influence sur le
cours des événements, doit renforcer ses capacités d'analyse, d'études et de
recherche et se mettre en mesure d'intervenir activement, en y promouvant
ses valeurs, dans les instances internationales où se discutent ces problèmes
et où l'on essaye d'encadrer les évolutions à venir.

On aura pu apprécier, lorsque ces lignes paraîtront, si la France a su se
mettre au niveau de ces exigences à l'occasion du sommet sur le climat qui
s'est déroulé en décembre 2015 à Paris.

Sur ces sujets, qui ont une grande résonance dans l'opinion, l'approche
est donc d'abord prospective et elle doit être largement ouverte sur l'ex-
térieur. Il s'agit d'anticiper, de faire émerger les idées et les faire partager,
de coopérer, de convaincre. Notre pays n'y réussira qu'en modernisant et
en développant son appareil d'enseignement supérieur et de recherche, en
y attirant les intelligences venues d'autres parties du monde, en prenant
au moment voulu des initiatives audacieuses. Il faut savoir anticiper et
pouvoir rayonner. Cela n'exclut pas, lorsque les conditions pour le faire sont remplies, la fixation d'objectifs concrets assortie de la définition des moyens de les atteindre, comme l'a fait la loi sur la transition énergétique plus haut évoquée.

### 4.1.2. La programmation des actions à mener dans le domaine des fonctions collectives

À la différence du précédent ce chantier se prête à des prévisions relativement précises et à la prise de décisions. Il recouvre l'ensemble des domaines dans lesquels la collectivité publique fait fonctionner un appareil de production visant à assurer la satisfaction des besoins collectifs.

Renvoyons ici à une analyse faite par ailleurs de cette « économie des besoins » (Fournier, 2012 ; 2013). Son champ a évolué dans le temps. Il s'est constamment étendu pendant plus d'un siècle et il demeure aujourd'hui conséquent. En dépit du cantonnement dont il fait l'objet, il englobe, dans la plupart des pays et notamment dans le nôtre, des activités qui concourent au développement humain (éducation, santé), à l'amélioration de la vie quotidienne (action sociale, logement et habitat, réseaux de transport, d'énergie, de communication), au bon fonctionnement de la démocratie (justice, sécurité, alimentation du débat public) et à l'armature des activités économiques (recherche, infrastructure, crédit).

Dans ces domaines, qui sont capitaux pour la vie du pays, une certaine forme de planification est à la fois possible et souhaitable. Possible car c'est la collectivité publique qui tient la main et elle doit pouvoir s'organiser en conséquence ; souhaitable car les résultats recherchés ne se manifestent que sur le long terme et qu'il est utile de les anticiper.

Paradoxalement un embryon de cette planification existe aujourd'hui, sous la forme de la soumission aux objectifs de rigueur budgétaire fixés aux États qui la composent par l'Union européenne. C'est celle que le conseil stratégique de la dépense publique mentionné plus haut a pour mission de mettre en œuvre. Elle souffre de deux inconvénients majeurs : le court terme ; la prévalence des considérations financières. Il s'agit non pas d'organiser à moyen-long terme la satisfaction des besoins collectifs mais de poursuivre à court terme la réduction des dépenses publiques. C'est une caricature de ce qui serait souhaitable.

La France a fait, il y a un demi-siècle, une expérience plutôt réussie de cette planification des fonctions collectives. Elle doit pouvoir aujourd'hui la reprendre dans un contexte nouveau. Cela implique que, dans chacun des secteurs concernés, soient définies, comme on l'a fait dans le domaine de l'éducation, des orientations à long terme sur la base desquelles seront menées les politiques et qu'une synthèse en soit faite régulièrement dans une loi budgétaire à portée pluriannuelle.

Un tel mécanisme ne s'oppose nullement à ce que soient fixées des contraintes financières : elles sont inévitables et doivent être acceptées. Il
n'interdit pas non plus, on peut même dire qu'il encourage, la révision
périodique des missions et la poursuite de réformes. C'est en mettant tout
sur la table, en recensant les besoins et en les hiérarchisant, en évaluant
sans tabou l'efficacité des dispositifs en vigueur, que l'on pourra faire com-
prendre la nécessité et dessiner les contours des infléchissements à opérer
dans l'action collective. Le SGMAP, secrétariat général à la modernisation de
l'action publique, placé sous l'autorité du Premier ministre, peut être utile-
ment utilisé à cet effet. L'action qu'il mène, au niveau interministériel, pour
l'évaluation des politiques publiques est conduite dans une optique plus
ouverte que ne l'était la RGPP, révision générale des politiques publiques,
lancée sous le quinquennat Sarkozy et l'expérience montre que les études
qui sont lancées sans fixation de contrainte financière a priori se révèlent
les plus fécondes en termes d'efficience comme d'efficacité.

4.1.3. Le pilotage de l'économie de marché

Sur ce troisième axe de l'action à mener dans le cadre d'une planification
stratégique, les dispositions à prendre par l'État ne peuvent avoir le même
contenu décisionnel et elles sont plus directement soumises aux aléas de
la conjoncture. L'acteur principal est l'entreprise, le plus souvent privée.
Le contexte est fluctuant. L'État n'est pas cependant dépourvu de moyens
d'action et, là comme ailleurs, il doit les mettre en œuvre dans le cadre d'une
vision prospective.

Quelle peut être sa stratégie ? En utilisant une métaphore sportive on dira
qu'il doit chercher à muscler les coureurs, lever les obstacles, réguler les
parcours.

Muscler les coureurs en utilisant les moyens dont il dispose (recherche,
investissements, participations publiques) pour renforcer la position des
entreprises françaises dans la compétition internationale sur les créneaux
considérés comme porteurs pour l'économie du pays. Cela suppose une
réflexion et des choix qu'il faut ordonner, au-delà du désordre des initiatives
prises sur ce terrain par les différents ministères.

Lever les obstacles : c'est ici que se pose le problème des fameuses « réformes de structure », tarte à la crème du discours politique. Chacun en approuve le principe. Encore faut-il les préciser puis les appliquer. Dans le contexte des années 2010 trois directions sont mises en avant et ont fait l'objet d'un certain nombre de décisions: réduction des charges pesant sur les entreprises, assouplissement du droit du travail, ouvertures à la concurrence. Il n'est pas question dans cette contribution de se prononcer sur le bien-fondé des mesures prises. On notera simplement que les actions menées sur ce terrain doivent rester en concordance tant avec la programmation des fonctions collectives évoquée plus haut qu'avec les orientations dont il va être question ci-après.

Réguler les parcours : le pilotage de l'économie de marché vise à en
iméliorer les performances. Encore faut-il savoir sur quelles bases celles-ci
doivent être appréciées. L'augmentation du PIB, la balance des échanges extérieurs, le niveau de l'endettement du pays, ne sont pas les seuls indicateurs à prendre en considération. On ne tombe pas amoureux d'un taux de croissance, disait déjà un slogan de mai 1968. Cette contestation est restée longtemps marginale. Elle a trouvé un aliment dans les travaux de la commission Stiglitz et reprend force aujourd'hui avec le vote de la loi dite Sas, du nom de la députée écologiste qui en est l'initiatrice. Sans doute la plus courte du quinquennat cette loi du 13 avril 2015 dispose, en un seul article, que le gouvernement doit présenter chaque année au parlement un certain nombre de « nouveaux indicateurs de richesse tels que des indicateurs d'inégalités, de qualité de vie et de développement durable ». Ce texte est sans effet immédiat mais il autorise un débat sur les évolutions constatées ou à venir concernant les indicateurs qui seront retenus. Il ouvre ainsi la voie à un pilotage de la politique économique et sociale plus équilibré que celui que prescrit aujourd'hui la doxa européenne.

### 4.1.4. Dix recommandations

Comment concevoir, élaborer, coordonner, « mettre en musique », les actions à mener le long de ces trois axes ? Deux exigences paraissent fondamentales : la globalité de l'approche et son caractère mobilisateur. Il faut pouvoir dépasser les visions sectorielles et surmonter les contradictions qu'elles engendrent. Il faut chercher à associer l'ensemble de la population à la démarche ainsi engagée.

De là un certain nombre de recommandations qui paraîtront peut-être trop directives tout en restant à ce stade très générales.

Elles concernent le dispositif à mettre en place au niveau du pouvoir exécutif (recommandations 1 à 4), l'association de la nation prise dans son ensemble au processus de planification stratégique (recommandations 5 et 6), enfin l'intervention du Parlement et d'éventuelles modifications constitutionnelles (recommandations 7 à 10).

1) *C'est au sommet de l'exécutif (président de la République et Premier ministre) que doit se situer la responsabilité principale.* Les instances qui préparent, au niveau global, la planification stratégique doivent en conséquence être rattachées directement au Premier ministre. Pas de ministère plein ou même de secrétariat d'État, dont l'expérience montre qu'il serait soit inutile, soit parasite.

Le programme de travail du gouvernement devrait être rétabli. Comme le suggère le rapport Chrisnacht, il pourrait porter sur deux ans et être établi par le SGG en relation avec France Stratégie.

2) Une liaison organique de caractère permanent doit exister entre les services de l'État appelés à intervenir.

*Le CGSP, alias France Stratégie, se situe évidemment au centre de ce dispositif.* Il est ou devrait être à la tête ou animer plusieurs réseaux :

- celui des organes d'étude et de prévision (Insee, centres de recherche);
- celui des divers hauts conseils à qui l'on a confié des missions de réflexion et d'orientation sur les grandes politiques publiques;

- celui des administrations qui préparent les décisions (SGMAP, directions du Trésor et du budget au ministère des Finances et l'ensemble des services concernés dans les différents ministères).

3) *Les organes situés dans la mouvance du Premier ministre doivent être consolidés, tout en gardant la taille modeste qui convient à des services chargés d'animer mais non d'administrer.*

Ne détruisons pas ce qui marche bien. Le CGI doit survivre à l'épuisement de sa dotation initiale et se voir doter de ressources pérennes, qui lui permettent de poursuivre l'action qu'il a engagée.

Améliorons ce qui doit l'être. Le SGMAP vient d'être réorganisé, avec une plus grande place donnée à sa composante chargée du numérique. Il pourrait être appelé à jouer un rôle essentiel, dans l'évaluation et la modernisation des politiques publiques, comme, qu'il soit permis, une fois n'est pas coutume, d'utiliser ici ces anglicismes, dans la mise en œuvre de l'open data et de l'open gov, l'ouverture des données publiques et le gouvernement participatif.

4) *Contrairement à David Azéma nous persistons à penser que l'État stratège doit, au service de sa politique industrielle, continuer à utiliser simultanément l'outil de la régulation du marché (par le soutien à la recherche, la création de filières de formation, l'orientation de la commande publique, civile et militaire, le cadre juridique et fiscal de la création et du démarrage des petites et moyennes entreprises, l'accès au crédit de ces entreprises, le soutien à l'exportation) et celui de la participation dans le capital d'entreprises intervenant sur le marché dans des domaines jugés cruciaux en raison de considérations liées à la souveraineté, au service public, à la politique industrielle ou encore à la survenance d'une situation de crise.*

Ces deux volets de son action ne peuvent s'ignorer l'un l'autre.

Cela suppose d'une part le renforcement de l'APE et l'assouplissement de ses règles de fonctionnement, afin qu'elle puisse intervenir avec la même célérité et la même pertinence que les autres acteurs du marché, d'autre part l'organisation des liaisons et concertations nécessaires pour la définition et le suivi des actions à mener dans chacun des domaines concernés.

5) *La démarche planificatrice doit associer les régions.* Il n'a pas été question jusqu'ici de l'échelon territorial. Celui-ci doit évidemment être partie prenante de la démarche et c'est la région qui est le mieux placée pour y participer. La pratique des contrats de plan État-région s'est révélée positive et doit être poursuivie. Mais les régions devraient avoir aussi la possibilité d'intervenir en amont, selon des modalités à définir, pour faire valoir les priorités de leur territoire.

6) Pour associer les citoyens, le monde du travail et de l'entreprise, la société civile dans toutes ses composantes, bref le pays tout entier, à la construction d'un projet pour la France, lui permettre de participer à sa mise en œuvre et de s'y reconnaître, il est nécessaire de faire fonctionner
un vaste réseau de consultation et de concertation qui n'existe que de façon
fort parfaite à l'heure actuelle.

Au niveau de la consultation, l'utilisation du numérique est devenue incontournable, même s'il ne faut pas en exagérer les potentialités et s'il est souhaitable d'en éviter les dérives. La constitution d'un réseau de plates-formes d'expression et de discussion, au niveau national, territorial ou sectoriel, dont il faudrait préciser les garanties d'accès et la liberté des débats, peut y contribuer.

Pour ce qui est de la concertation on ne peut songer à ressusciter les commissions du plan qui ont longtemps joué ce rôle. France Stratégie appuie ses travaux sur une large gamme de rencontres et d'échanges avec les acteurs sociaux, pris dans des qualités diverses, mais ces formes de participation n'ont pas la légitimité que seule peut leur donner une consécration légale. C'est sans doute au niveau du CESE (Conseil économique social et environnemental) que pourrait se situer aujourd'hui le lieu principal de cette concertation. Cela suppose une amélioration de sa composition et une évolution de ses méthodes actuelles de travail.

Le rôle qui serait ainsi officiellement imparti au CESE devrait attirer vers lui des personnalités de qualité. À la recherche systématique d'un consensus souvent bien mou, qui prévaut actuellement, devrait se substituer un débat constructif qui fasse apparaître les convergences mais aussi les clivages et se prête à l'émergence d'idées nouvelles.

7) L'élaboration d'une loi de finances pluriannuelle, en soutien de la programmation de l'évolution des fonctions collectives, pose de multiples problèmes qui ne peuvent être approfondis ici. Ils concernent son champ d'application, sa portée dans le temps, le degré de contrainte qu'elle imposera. On connaît la répugnance de l'administration des finances vis-à-vis des engagements à long terme. Il faut essayer de la surmonter intelligemment en introduisant dans le mécanisme les souplesses nécessaires (adaptation annuelle, prise en compte des imprévus). Mais l'affichage, à un horizon qui pourrait être de cinq ans, des grandes orientations de l'économie des besoins et de leur incidence sur la dépense publique, contribuerait grandement à la sérénité des débats et à l'instauration d'un climat de confiance autour de l'action publique.

8) Il faut faire vivre la loi Sas. Cela suppose que l'on choisisse les indicateurs et que l'on organise le débat. Le processus est engagé. Une batterie d'indicateurs a été proposée par France Stratégie en coopération avec le CESE. Elle est amendable mais c'est un début. Il faut évidemment poursuivre la démarche et nourrir le débat, notamment en articulant l'application de la loi Sas et la mise en œuvre de la recommandation ci-dessous<fnref n="5" />.

<footnote n="5">5. La revue *Alternatives économiques* a publié sur ce sujet, dans son numéro d'octobre 2015, un dossier intéressant.</footnote>
9) Faut-il prévoir l'élaboration périodique d'un document d'ensemble décrivant la stratégie de l'État pour les années à venir ? Quels pourraient être sa forme et son statut ? Verrons-nous réapparaître un véritable « Plan » ?

Le symbole serait fort mais trompeur et il faut chercher une autre appellation.

La forme d'un rapport pris en considération par la loi mais sans portée normative est sans doute la meilleure solution. Dans le cadre de la Constitution actuelle la date la meilleure pour sa présentation pourrait être la seconde année du quinquennat. On voit bien ainsi qu'en 2018 soit établi un « projet pour la France en 2030 » qui reprendrait en les hiérarchisant et les coordonnant les actions à mener dans les directions plus haut définies.

10) Il n'est pas interdit de penser, enfin, que certaines modifications constitutionnelles pourraient faciliter la conduite d'une action stratégique.

La question de savoir s'il ne conviendrait pas d'instaurer, comme aux États-Unis, un délai entre l'élection du nouveau président et sa prise effective de fonction mériterait d'être approfondie. Une telle réforme donnerait plus de temps pour la définition d'une stratégie adaptant les promesses électorales aux exigences de la réalité.

Le retour à un septennat, de préférence non renouvelable, donnerait à coup sûr une plus grande sérénité au pouvoir politique et permettrait d'éviter une remise en cause trop rapide des orientations retenues.

L'introduction dans le système électoral d'une dose plus ou moins forte de représentation proportionnelle, en associant l'ensemble des forces politiques à l'élaboration des politiques et en atténuant l'impact des changements dictés par l'alternance, pourrait permettre d'assurer une plus grande continuité au processus stratégique.

Politique fiction ? Plusieurs des recommandations qui précèdent se situent dans le prolongement d'actions déjà engagées ou pour le moins esquissées par le pouvoir politique en France. Aucune des autres ne remet en cause le contenu de nos institutions. Aucune n'entre en contradiction avec les directives européennes, même s'il est clair que sur certains sujets la France devrait batailler pour faire respecter ses positions. Leur mise en œuvre est une question de lucidité et de volonté politique.

La société française manque aujourd'hui de cohésion. Chacune de ses composantes se cramponne aux situations acquises, nul ne voit à qui vont profiter les changements et le discours dominant sur le retour à la compétitivité par les réformes de structure ne passe pas. On ne sortira de cette situation qu'en essayant de faire émerger un projet collectif. C'est ce à quoi peut contribuer la prise en compte du long terme dans le cadre d'une planification stratégique.
# La genèse et les premiers pas de France Stratégie

Questions à Yannick MOREAU

Présidente de section honoraire au Conseil d'État, Yannick Moreau a exercé diverses responsabilités dans des cabinets (présidence de la République, ministère de l'Éducation nationale), dans des administrations (commissariat général du plan, ministère de la Défense) et une entreprise publique (SNCF). Elle a présidé pendant plusieurs années les travaux du Conseil d'orientation des retraites (COR). Elle préside actuellement le Conseil national de l'information statistique (CNIS).

## 1. La mission que vous a confiée le Premier ministre en septembre 2012 correspondait-elle aux exigences de la situation ?

La mission confiée par le Premier ministre avait quelque chose d'étrange mais était en cohérence avec la situation française.

Le côté étrange provenait de ce qu'il n'y avait pas de véritable courant d'opinion portant l'idée qu'il fallait une transformation du centre d'analyse stratégique (CAS) pour redonner vie, sous une forme nouvelle, à ce qu'avait pu être le commissariat général du plan (CGP) dans les années suivant la seconde guerre mondiale. Certes, l'idée de donner plus de place à l'État stratège pouvait exister ici ou là. Mais le lent déclin du CGP, l'existence d'un centre d'analyse stratégique qui ne semblait pas en prise sur le système de décision politique, la prédominance, notamment pendant la période qui s'est écoulée entre la chute du mur de Berlin (qui avait accentué la force du courant d'idées porteur de la conviction que le marché pouvait tout résoudre) et la crise de 2008 (qui a repositionné différemment la place des États, des organisations internationales, des constructions internationales comme l'Europe), convergeaient pour faire prévaloir l'idée que l'existence d'un organisme chargé d'un travail sur le long terme et en réelle prise sur les décisions politiques appartenait au passé.

2008 a cependant ouvert une période différente. L'idée que la conjonction du dialogue social et de la réflexion de moyen et long terme pouvait à la fois permettre plus de cohésion et plus de cohérence n'était pas morte. Notamment à gauche. Ce n'est pas un hasard si son expression est venue d'un syndicaliste, Jean-Claude Mailly, lors d'une rencontre sociale, la première conférence sociale de cette législature et si elle a été immédiatement reprise par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, qui avait d'ailleurs inscrit son action municipale et métropolitaine dans un travail de prospective et l'élaboration d'axes stratégiques.

On comprend qu'il ait fallu un temps de réflexion pour dessiner des contours et des méthodes adaptées à la période. Tel est le sens de la mission confiée à la commission qu'il m'a chargée de présider (Moreau *et al.*, 2012¹).

<footnote n="1">1. Le rapport doit beaucoup aux échanges qui ont eu lieu entre les membres de la commission et au travail des rapporteurs.</footnote>
## 2. Était-il juste de ne pas parler de planification ? Avez-vous été à l'aise pour conduire cette mission ?

La conduite de la mission n'a pas été totalement facile car nous comprenions tous que la crédibilité était largement à construire. Mais la mission a travaillé de manière libre, imaginative et agréable. Ce qui m'avait semblé nécessaire mais difficile est devenu, avec la force du travail collectif et l'éclairage des auditions, très nécessaire et accessible. L'efficacité du travail des rapporteurs, leur égal engagement dans cette mission alors qu'ils appartenaient à une génération beaucoup plus jeune que celle des membres de la mission a contribué à nous mettre dans une perspective dynamique<fnref n="2" />.

Nous n'avons pas eu d'hésitation à ne pas parler de planification, car celle-ci évoquait pour nous l'idée de la mise en place simultanée dans tous les domaines de l'action de l'État d'un ensemble de moyens publics, notamment budgétaires, et de l'adoption d'un document se présentant comme le plan de la nation.

Le triptyque prospective, stratégie, évaluation comme axes de vision, le travail concerté comme méthode, nous paraissaient plus en correspondance avec les besoins de la période et d'ailleurs bien moins susceptibles de braquer négativement et inutilement la réception des propositions.

## 3. La mise en place du CGSP s'est-elle faite conformément à vos souhaits ?

J'aurais mauvaise grâce à critiquer le décret qui a été pris car il est très étroitement inspiré des propositions du rapport et j'ai d'ailleurs été associée à son élaboration. Je regrette seulement que n'aient pas été retenues deux idées. L'idée d'un document annuel présenté au Parlement au moment du budget avait l'avantage d'un point de contact avec le Parlement mais elle n'était sans doute pas suffisamment affinée dans sa présentation. L'idée d'un organisme en réseau chargé de faire se rencontrer autour de la stratégie et de la prospective des catégories sociales qui s'ignorent trop souvent n'avait peut-être pas été assez travaillée ; il faut pourtant la garder en mémoire.

La nomination du commissaire a, par ailleurs, été un peu longue mais cela a correspondu au profil exigeant qui avait été dessiné par le rapport et à la nécessité que le président de la République et le Premier ministre soient personnellement convaincus du bien-fondé du choix. C'était, en soi, une condition de la réussite.

<footnote n="2">2. Pierre Lenel, Jérôme Marchand-Arvier et Jean Richard de Latour ont été les rapporteurs. Jacky Bontemps et Marcel Lepetit, chargés de mission ont apporté une expérience complémentaire très utile.</footnote>
4. Quel jugement portez-vous sur les premiers pas de l'institution ? Quels sont pour vous les bons et les mauvais points ? Souhaitez-vous des inflexions sur la voie qui a été empruntée ?

Je suis une observatrice assez attentive de ce que fait France Stratégie, par
intérêt pour son devenir, parce que je suis utilisatrice de ses travaux pour
les fonctions de présidente du Conseil national de l'information statistique,
fonctions qui me mettent d'ailleurs en relation avec le commissaire, Jean Pisani-
Ferry et son adjointe, Selma Mahfouz. Si je ne peux prétendre faire un bilan un
tant soit peu complet à partir de ces seules observations, je peux faire quelques
remarques.

En premier lieu, j'observe, et c'était l'un des défis majeurs, que France Stratégie a pu repositionner le travail de prospective, de stratégie et d'évaluation dans une relation suivie avec les pouvoirs publics. Le commissariat a des commandes. Il a été chargé, par exemple, de deux rapports importants sur la France dans dix ans et sur la modernisation de l'action publique. France Stratégie « abrite » des travaux importants comme celui que vient de faire Jean-Denis Combrexelle et la commission réunie auprès de lui sur la négociation. « Abriter » une telle mission n'est pas une fonction passive : le commissaire peut avoir été à l'origine de la décision du gouvernement de proposer la réunion de la commission, les travaux peuvent être pleinement articulés avec ceux de France Stratégie dont les chargés de mission peuvent être parmi les rapporteurs de la commission ; ils peuvent servir de base à un projet de loi comme cela devrait être le cas pour la présente commission. Quasiment dans le même temps, c'est une commission présidée par la commissaire générale adjointe, Selma Mahfouz, qui a été chargée de donner un contour concret au projet de compte personnel d'activité. France Stratégie a été de même chargé de missions d'évaluation sur des sujets très importants dans le débat public comme le CICE.

Un terrain très important a ainsi été regagné sur ce qu'était devenue la relation du commissariat général du plan et des pouvoirs publics dans la dernière période de la vie du CGP et sur ce qu'elle a été quand celui-ci est devenu le Conseil d'analyse stratégique.

En second lieu, France Stratégie sait également se situer avec d'autres acteurs que le gouvernement. Une relation s'est ainsi nouée tant avec le Conseil économique et social qu'avec le Parlement<fnref n="3" /> sur la question de la publication régulière d'indicateurs complémentaires du PIB prévue par la loi du 13 avril 2015.

Sur la prospective, où beaucoup reste encore à faire, le dialogue entamé avec les associations d'élus territoriaux et les instances régionales qui ont une réflexion prospective riche fait partie des bonnes entrées en matière.

<footnote n="3">3. Le CNIS a été associé à ce travail car l'une de ses commissions a beaucoup travaillé sur ces indicateurs.</footnote>
L'international n'est pas oublié, au contraire, et les travaux sont menés à très bon niveau. Pour citer un seul exemple, France Stratégie a publié d'intéressantes comparaisons France-Allemagne, en approfondissant notamment les comparaisons sur les salaires.

En troisième lieu, France Stratégie utilise bien une diversité de médias, aussi bien le papier que le numérique, l'écrit que la vidéo ou le colloque.

En quatrième lieu, le commissaire est reconnu non seulement dans les milieux gouvernementaux mais aussi dans les milieux universitaires et de la recherche et il incarne un sérieux des travaux qui est à la hauteur qu'il fallait attendre.

Est-ce à dire que tout est parfait ? Même en m'en tenant au seul éclairage qui est le mien, il me semble qu'on peut évidemment exprimer certaines attentes ou interrogations.

La première concerne le réseau d'organismes que France Stratégie est chargé de coordonner en vertu de son décret fondateur. Ces organismes, pour la plupart créés sur le modèle du Conseil d'orientation des retraites (COR), font un travail partagé entre partenaires sociaux, administrations et experts qui est de grande qualité. Mais la diffusion des travaux est, à l'exception du COR, trop limitée et l'enrichissement du débat public pourrait être plus fort. Or France Stratégie pourrait contribuer à leur donner les moyens d'utiliser plus largement les médias modernes, à développer leur fonction de communication. Au-delà de ce point essentiel, il pourrait contribuer à l'enrichissement de certaines problématiques communes comme celles liées aux hypothèses économiques mobilisées dans leurs travaux. Il était logique que ce ne soit pas la première tâche à laquelle France Stratégie se soit consacré. Il est maintenant important que les cabinets ministériels, ces organismes et France Stratégie jouent davantage collectif.

La seconde concerne la visibilité du dialogue social qui doit se nouer à France Stratégie. Les organismes tels que le COR font une place permanente aux partenaires sociaux. France Stratégie, pour sa part, utilise diverses formules de concertation qui vont de la présence des partenaires sociaux dans la commission créée ou l'événement organisé à la présence de seulement certains d'entre eux ou, encore, à une simple consultation. Ceci n'est pas regrettable en soi. En revanche, le dialogue social tel qu'il est noué a perdu en visibilité externe, en lisibilité pour l'opinion publique et, sans doute, pour les partenaires sociaux. Sur ce dernier point, je veux être prudente car je n'ai pas eu l'occasion de recueillir leur avis récemment.

La troisième concerne la lisibilité d'ensemble des travaux et la possibilité de les utiliser sur une certaine profondeur de temps pour la recherche, l'enseignement, l'information du public. Le site de France Stratégie paraît moderne, attractif mais il ne peut guère être utilisé comme base de données sur les travaux menés par l'organisme. On perd, en même temps, la trace des travaux menés antérieurement par le centre d'analyse stratégique.
Ma quatrième interrogation concerne le fonctionnement d'une instance collective pour orienter les travaux de France Stratégie. C'est très volontairement que le décret, dans un premier temps, n'a pas mis en place une telle instance, dans le souci de laisser le commissariat décider d'un fonctionnement que l'on pouvait imaginer sous plusieurs formes. Il me paraît cependant étonnant que n'existent toujours ni conseil scientifique, ni comité de direction associant les organismes du réseau ni, ce qui serait également possible, manifestation régulière (par exemple tous les deux ans) pour associer des organismes ou des publics à l'orientation des travaux.

La dernière interrogation que je formulerai est la plus délicate car elle concerne plutôt l'alchimie que la méthode ou le programme. Cette interrogation est relative à la participation que prend France Stratégie au relèvement de la confiance que les Français ont en eux-mêmes et en leur pays, en ses forces et en ses capacités de transformation. On ne peut pas demander au commissariat de rendre confiance aux Français ; on ne lui demande évidemment pas d'organiser d'immenses shows ayant cet objectif. On ne peut non plus lui dénier d'avoir bien perçu l'enjeu que représente pour ce pays une estime de soi plus réaliste, car un rapport comme France dans dix ans en est très imprégné. Il me semble cependant qu'il reste encore beaucoup à faire dans cette direction. C'est pour moi moins une critique, car il faut faire la part de la jeunesse de l'organisme, qu'une attente.
Références bibliographiques

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MOREAU Yannick, AGHION Philippe, GUILLOU Marion, ROSANVALLON Pierre, ROUILLEAULT Henri et SCHWEITZER Louis, 2012, *Pour un commissariat général à la stratégie et à la prospective*, Paris, La Documentation française, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/124000652/.
# Chapitre 7

## L'Agence des participations de l'État et le groupe Caisse des dépôts : vers une gouvernance stratégique de l'État sur les entreprises publiques ?

Philippe BANCE, Pierre BAUBY et Nathalie REY

Cette contribution est le fruit d'une participation aux travaux du CI-RIEC international sur le renouveau de l'entreprise publique, dans la continuité de recherches partant de points de vue différents, sur les enjeux de (re)définition de la place, du rôle et de la fonction de l'État pour le XXIᵉ siècle (Bance 2015a et b; Bauby, 2015; Rey, 2015). Elle étudie les moyens que l'État tente en France de mettre en place pour développer une gouvernance stratégique des entreprises publiques, avec en particulier :

- le pilotage de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) – investisseur de long terme au service de l'intérêt général et du développement économique;

- la création en septembre 2004, de l'Agence des participations de l'État (APE) – ayant pour mission d'investir pour l'État en fonds propres dans des entreprises jugées stratégiques, de stabiliser leur capital ou de les accompagner dans leur développement, incarnant ainsi la dimension « État actionnaire ».

Du fait d'une tradition longue et originale, l'État français dispose d'outils essentiels d'intervention dans l'économie dont les entreprises publiques ont représenté et continuent encore aujourd'hui à être, malgré des privatisations très importantes réalisées depuis les années 1980, un moteur du développement économique. Comment et avec quelles finalités ce patrimoine est-il géré ? En « bon père de famille » pour en assurer le meilleur rendement à court ou à long terme ? Avec une volonté de l'inscrire dans une démarche stratégique de développement économique et social ? Avec de nouvelles ambitions visant à promouvoir la soutenabilité environnementale ?

Sans prétendre apporter des réponses définitives, ce chapitre vise à éclairer les enjeux en mettant l'accent sur un corps de doctrine aujourd'hui ambivalent, porteur de tensions et de contradictions, entre logiques de politiques publiques et de valorisation patrimoniale, et à préciser les perspectives et les enjeux de l'intervention de l'État en termes de gouvernance stratégique.
<figure><img src="image_14.png" /></figure>

Sources : Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'État, RECME, Insee 2005 et 2013.

<caption>Graphique 3 : Évolution des entreprises publiques françaises de 1994 à 2013.</caption>

## 1. Le patrimoine financier de l'État

Après plusieurs vagues de privatisations, l'État actionnaire a ses spécifi-cités. En 20 ans, le nombre d'entreprises et les effectifs du secteur public français ont été divisés par deux et la part de l'emploi public dans l'emploi salarié total est passée de près de 8 % à 3,4 % (graphiques 3 et 4). Il demeure cependant un acteur à part entière du système productif qui ne peut avoir qu'une simple approche patrimoniale et financière de ses participations dans des sociétés et des groupes français.

Dans ses positions d'actionnaire, l'État doit se donner des objectifs stratégiques en matière de politiques publiques, économiques, industrielles, financières, de valorisation des intérêts nationaux et européens. Le fait que le périmètre des sociétés sous l'autorité de l'APE ne corresponde pas à l'ensemble des sociétés sous contrôle direct de l'État résulte de la dominance d'objectifs patrimoniaux sur ceux qui sont stratégiques : on ne retient dans le portefeuille de l'APE que les actifs à rendements espérés élevés, les autres sont exclus ou cédés. En 2013, d'après le répertoire
<figure><img src="image_15.png" /></figure>

Sources : Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'État, RECME, Insee 2005 et 2013.

<caption>Graphique 4 : Évolution de la part de l'emploi public par rapport à l'emploi salarié total (en %).</caption>

(RECME<fnref n="1" />) établi par l'Insee, l'État contrôle 1 444 sociétés françaises, qui emploient plus de 800 000 salariés. Parmi ces sociétés, l'État en contrôle directement 88, dites de premier rang, en détenant plus de la moitié de leur capital. Sur ces 88 sociétés, 38 n'ont aucune filiale, tandis que 11 sont à la tête de groupes composés chacun de plus d'une dizaine de sociétés. La SNCF contrôle plus de 500 sociétés tandis que La Poste et EDF en contrôlent plus d'une centaine chacune.

Le secteur public français se caractérise par une très forte concentration des effectifs. En effet, les dix premières sociétés en termes d'effectifs rassemblent 73 % de l'ensemble des salariés. Les trois plus importantes du secteur sont La Poste, la SNCF et EDF. Depuis ces dix dernières années, la répartition par grands secteurs d'activités des sociétés publiques est très stable. Le secteur tertiaire prédomine: il concentre 74 % des entreprises publiques et 78 % des effectifs de l'ensemble des entreprises publiques (graphiques 5 et 6). La présence de l'État par l'intermédiaire de grands groupes y est forte dans les transports et l'entreposage, et les activités

<footnote n="1">1. Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l'État, RECME, mis en place en 1984, et mis à jour annuellement à partir d'une enquête spécifique et à l'enquête « Liaisons financières » (Lifi) de l'Insee.</footnote>
<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Graphique 5a et b : Répartition du nombre d'entreprises publiques par activité économique.</figcaption></figure>

scientifiques et techniques. Fin 2013, les entreprises contrôlées par l'État emploient 494 000 salariés dans le secteur des transports et de l'entreposage, et parmi ces salariés, neuf sur dix sont salariés des groupes La Poste, la SNCF et dans une moindre mesure la RATP. Viennent ensuite les secteurs des activités scientifiques et techniques qui emploient 59 000 salariés dont près de la moitié au commissariat à l'énergie atomique (CEA). Le secteur de l'informatique et de la communication, et celui des activités financières et d'assurance représentent chacun 3 % des salariés des sociétés du tertiaire contrôlées par l'État<fnref n="2" />.

Fin 2013, sur ces 88 sociétés publiques, 47 étaient suivies par l'APE. Ne rentrent pas dans le périmètre de l'APE des sociétés contrôlées par l'État telles que la Banque de France, la Caisse centrale de réassurance, le CEA, Météo France, l'Office national des forêts et les sociétés du secteur des arts, spectacles et activités récréatives. À ces 47 sociétés contrôlées directement par l'État s'ajoutent au portefeuille de l'APE, 30 sociétés avec une participation minoritaire de l'État<fnref n="3" />. L'APE a pour mandat la gestion d'un portefeuille de sociétés détenues directement ou pas par l'État composé de 77 « actifs » dont 13 cotés (8 de ces 13 entreprises font partie de l'indice CAC 40). Parmi les 13 entreprises cotées, les niveaux de participation de l'État sont très variables : avec un maximum de 84,94 % pour EDF (la loi fixe un seuil minimum de 70 % laissant à l'APE la possibilité de céder des

<footnote n="2">2. Les salariés de France Télévisions constituent près de la moitié des effectifs du secteur de l'information et de la communication. Les salariés de la Banque de France et de la Banque postale représentent respectivement 60 % et 15 % des effectifs du secteur des activités financières et d'assurance.</footnote>

<footnote n="3">3. Depuis juin 2014, les entreprises Aéroport Marseille-Provence, Société aéroportuaire de Guadeloupe Pôle Caraïbe et STX France font partie du portefeuille de l'État.</footnote>
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Graphique 6a et b : Répartition des effectifs des entreprises publiques par activité économique.</figcaption></figure>

actions d'EDF) et un minimum de 1,11 % pour CNP assurances (les deux principaux actionnaires étant le groupe Caisse des dépôts et la Banque postale). Près de 70 % des sociétés qui constituent le portefeuille de l'APE sont des sociétés anonymes, les autres sociétés sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (BPI Groupe, SNCF Mobilité, SNCF Réseau, RATP, la Monnaie de Paris et Charbonnage de France) et des établissements publics avec principalement des grands ports maritimes et des aéroports de province (graphiques 7 et 8).

Le portefeuille de participations publiques cotées est très concentré sur le secteur de l'énergie, pas assez diversifié diront les gérants d'actifs, il expose donc l'État au risque d'une forte dépréciation de son portefeuille en période de baisse des marchés. Se pose également le problème de l'estimation de la valeur réelle de son portefeuille puisque les sociétés cotées vont être valorisées à la valeur de marché tandis que la majorité des sociétés le seront au coût historique. Au 30 avril 2015, la valorisation boursière du portefeuille de l'État était de 83,1 milliards d'euros avec une très forte prédominance du secteur de l'énergie qui représente près de 62 % de la valeur boursière du portefeuille contre seulement 18,3 % pour le secteur industriel. L'État a reçu de ces sociétés 4,1 milliards d'euros de dividendes pour l'année 2014. 87 % de ce montant ont été versés par seulement 5 sociétés, EDF (70 % du total), GDF Suez, SNCF, Orange et La Poste. L'État se doit de veiller à maintenir un équilibre entre les besoins de liquidité des sociétés et son besoin de rémunération de ses investissements. Un État actionnaire doit être moins exigeant que les actionnaires privés en matière de politique de distribution de dividendes et se doit de privilégier l'investissement des bénéfices avant le versement de dividendes.
<figure><img src="image_18.png" /><figcaption>Graphique 7 : Participation de l'État dans des entreprises cotées au 30 avril 2015.</figcaption></figure>

<figure><img src="image_19.png" /><figcaption>Graphique 8 : Répartition des entreprises en fonction de leur statut juridique au 30 avril 2015.</figcaption></figure>