# Les suites du rapport Gruson : 35 années de construction administrative de la statistique environnementale

Bernard Guibert

► To cite this version:

Bernard Guibert. Les suites du rapport Gruson : 35 années de construction administrative de la statistique environnementale. Courrier des Statistiques, 2007, 120, pp.5-12. hal-05472508

HAL Id: hal-05472508

https://insee.hal.science/hal-05472508v1

Submitted on 22 Jan 2026

HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-
entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

Distributed under a Creative Commons CC BY 4.0 - Attribution - International License
# Les suites du rapport Gruson :
35 années de construction administrative
de la statistique environnementale

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

Bernard GUIBERT*

Cet article présente comment la « feuille de route » définie par le rapport Gruson rédigé au moment de la création du ministère de l'Environnement, en 1971, a assigné trois objectifs à la construction administrative de la statistique environnementale : produire régulièrement des statistiques sur l'environnement, intégrer l'environnement dans la comptabilité nationale et doter le ministère de l'Environnement d'une capacité à faire des études économiques pour évaluer les politiques publiques de l'environnement. Le succès de ce chantier échelonné sur 25 ans est symbolisé par la création de trois institutions : l'Institut français de l'environnement (Ifen) en 1991, la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE) en 1998 et la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) en 2000.

En 1995, la revue *Environnement Magazine* a fêté son 150ᵉ anniversaire. Lorsqu'elle a été créée en 1845, elle s'appelait alors *Les Annales des chemins vicinaux*<fnref n="1" />. En effet, en 1995 comme en 1845, la gestion de la voirie par les communes et les municipalités comprend l'entretien et la gestion des canalisations utilisées pour l'adduction d'eau<fnref n="2" /> et pour les égouts, ainsi que le ramassage et le traitement des ordures ménagères, toutes activités que nous mettons aujourd'hui derrière le terme d'environnement.

À l'époque, les activités correspondantes faisaient bien l'objet de rapports d'activité administrative et donc de relevés statistiques<fnref n="3" />. Mais comme on ne pensait pas les politiques locales en termes d'environnement et qu'a fortiori il n'existait pas de département ministériel de ce nom, l'appréhension statistique de ces activités appartient en quelque sorte à la préhistoire de la statistique environnementale (première partie de cet article).

N'émerge une véritable statistique environnementale, à l'échelle nationale, que dans les années 1960, lorsque ces politiques publiques locales, pour la première fois encadrées par des lois nationales, lois sur les parcs nationaux de 1963 et sur l'eau de 1964, sont fédérées en 1971 par

un ministère chargé spécialement de l'environnement (deuxième partie).

L'étape suivante est la naissance proprement dite d'un service statistique au sein de ce ministère (troisième et quatrième parties).

<figure><img src="image_3.png" /></figure>

Source: www.environnement-online.com

<caption>Couverture d'Environnement Magazine.</caption>

Une dernière étape, enfin, consiste à articuler cet appareil statistique spécifique dans un dispositif d'évaluation des politiques publiques environnementales grâce à un compte satellite et à une direction des études économiques (cinquième partie et conclusion).

## La préhistoire de la statistique environnementale

Même si le périmètre des compétences du ministère chargé de l'environnement a pu varier depuis sa création en 1971, ces dernières possèdent un invariant que décrivent sommairement les dénominations de ses trois directions opérationnelles en 2006 : direction de la nature et des paysages (DNP) ; direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR) ; direction de l'eau (DE).

Quand on fait l'historique des attributions de chacune d'elles, on peut remonter facilement le cours des siè-

<footnote>* Bernard Guibert, administrateur de l'Insee, est chargé de mission auprès du directeur de la coordination statistique et des relations internationales à la direction générale de l'Insee. Il a dirigé le bureau des affaires économiques et des sciences humaines au ministère de l'Environnement de 1994 à 2000, après avoir exercé différentes responsabilités, notamment à la Caisse nationale d'allocations familiales et au ministère de la Recherche.</footnote>

<footnote n="1">1. Cf. *Les archives oublies de l'environnement 1845-1995*, Environnement Magazine n° 1543, p. 16 à 54 (anciennement Les Annales de la voirie et de l'environnement, jusqu'en 1995), 1995.</footnote>

<footnote n="2">2. L'adduction d'un fluide (eau, gaz) est le fait de le conduire vers des installations de traitement puis de distribution (NDLR).</footnote>

<footnote n="3">3. Il faut rappeler que le sens du mot statistique a varié depuis deux siècles et qu'au début du XIXᵉ siècle, ce sens est proche de la « statistique des préfets » qui est plus une compilation des rapports d'activité de ces derniers que des tableaux statistiques au sens actuel.</footnote>
cles. Colbert a créé l'administration des eaux et forêts en 1669. Les gardes champêtres sont institués en 1791. Les permis de chasse font l'objet d'un fichier depuis 1830. La première loi de protection des sites et des monuments naturels date de 1906.

La police propre à chaque ville, et en particulier à celle de Paris, témoigne, dès le Moyen Âge et la Renaissance, de la peur des incendies et des épidémies. C'est en 1827 qu'est créé à Paris le service municipal de nettoyage et en 1884 que le préfet Poubelle impose l'utilisation des récipients auxquels il a donné son nom. De même, du côté de la prévention des risques industriels, les historiens invoquent le décret du 15 octobre 1810 définissant les installations classées. Une statistique des établissements dangereux, insalubres et incommodes est, depuis, publiée régulièrement. « Classées » est donc une litote pour dire que ces installations doivent faire l'objet d'une vigilance spéciale, de nos jours, de

la part des ingénieurs des Mines des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (Drire).

Ainsi se met en place, au début du XIXe siècle, ce que les historiens appellent l'État hygiéniste<fnref n="4" />, au moment de la naissance de la grande industrie et des concentrations urbaines et ouvrières. État dont les politiques, alors essentiellement municipales, préfigurent ce que nous appelons aujourd'hui politiques publiques nationales de protection de l'environnement.

## La création du ministère de l'environnement (1971)

Dès les années 1960, la loi créant les parcs nationaux en 1963 et la loi sur l'eau de 1964 en étant les symboles emblématiques, on assiste à l'unification nationale de certaines politiques publiques locales, voire communales, touchant à l'environnement qui étaient mises en œuvre jusqu'alors exclusivement par les collectivités territoriales. Le deuxième tournant consiste à fédérer sous une même appellation environnementale des politiques publiques nationales relevant jusqu'alors d'autres départements ministériels, essentiellement

l'industrie (pollutions, risques, déchets industriels), l'équipement (routes, paysages, etc.), l'agriculture (irrigation, remembrement, pollutions par les engrais et les pesticides, etc.) et l'aménagement du territoire.

La plupart des pays occidentaux créent des ministères de l'Environnement dès le début des années 1970. La France est le troisième pays à le faire, après les États-Unis et la Grande-Bretagne. Cette création résulte d'une prise de conscience des dégâts de l'industrialisation intensive appelée par l'effort de reconstruction d'après guerre. Ainsi le Club de Rome, créé en 1968, publie en 1972 le rapport qu'il a commandé au MIT<fnref n="5" /> à une équipe de deux chercheurs, Dennis et Donella Meadows et qui a été traduit en français par « Halte à la croissance ? ». Après une conférence tenue à l'Unesco<fnref n="6" /> en 1969, les Nations Unies décident de réunir une conférence internationale sur l'environnement qui se tiendra à Stockholm trois ans plus tard. Toujours en 1969, le 24 octobre, le Premier Ministre français<fnref n="7" /> confie à Louis Armand la mission de lancer un plan de protection de l'environnement et du cadre de vie<fnref n="8" /> et de créer un ministère chargé de le mettre en œuvre. Ce dernier voit le jour le 27 janvier 1971.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Source : droits réservés</figcaption></figure>

<footnote n="4">4. Cf. Rosanvallon Pierre, 1990, *L'État en France de 1789 à nos jours*, p. 128, Éditions du Seuil, Paris.</footnote>

<footnote n="5">5. Massachusetts Institute Of Technology, *Halte à la croissance ? Rapport établi par le Massachusetts Institute of Technology* à la demande du Club de Rome et paru en anglais sous le titre : *The Limits to growth*. La publication originale est : *The limits to Growth*, Meadows Donella H., Meadows Dennis L., Randers Jörgen, Behrens William W. III, Club de Rome, A Potomac Associated Book, Boston, octobre 1972. La traduction en français est incorporée dans un ouvrage dont la première partie est constituée par une enquête sur le Club de Rome : *Halte à la croissance ? Enquête sur le Club de Rome*, par Delaunay Janine, et Rapport sur les limites de la croissance, par Meadows Donella H., Meadows Dennis L., Randers Jörgen, Behrens William W. III, traduction par Jacques Delaunay, préface de Robert Lattès, Paris, Fayard, 1972 (315 p.).</footnote>

<footnote n="6">6. Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture.</footnote>

<footnote n="7">7. Premier Ministre, Lettre du Premier Ministre au ministre chargé du Plan et de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale), Lettre de mission à M. Louis Armand, Paris, 24 octobre 1969.</footnote>

<footnote n="8">8. Président de la République, Déclaration pour le lancement d'un plan de protection de l'environnement au Conseil des ministres du 10 juin 1970, Paris. Chaban-Delmas Jacques, Premier Ministre, Le Premier Ministre : l'environnement de demain se crée aujourd'hui, Introduction à la conférence de presse de M. Jacques Chaban-Delmas (10 juin 1970), (lancement du Programme de protection de l'environnement), Paris, 2 p. Antoine Serge, Un premier programme pour l'environnement, « 2000 », Datar, deuxième trimestre 1970, 102 p.</footnote>
Il faut rappeler le contexte de ce mois d'octobre 1969. Au début du mois le nouveau Premier Ministre, Jacques Chaban-Delmas, prononce son célébre discours d'investiture sur la « Nouvelle société », pour répondre politique-ment et socialement aux aspirations qui se sont manifestées en 1968 en France et dans le monde, notamment pour changer la vie quotidienne. Il y exprime la volonté d'ouverture de l'État à la société civile de l'époque pour laquelle la qualité de la vie et le cadre de vie deviennent des préoccu-pations majeures : l'expression « cadre de vie » se retrouve ainsi dans l'intitulé du plan d'action et dans l'expression, à la mode à cette époque-là, « syndi-calisme du cadre de vie ».

Pour assister le nouveau ministère, le Premier Ministre crée, en 1971, un haut comité de l'environnement (HCE), une instance interministérielle chargée de coordonner l'action de quatorze autres ministères concernés par les politiques environnementales.

En 1972, ce même ministère se fait assister, en plus du Haut Comité, par un groupe de travail administratif, le groupe interministériel d'évalua-tion de l'environnement (GIEE)<fnref n="9" />. Ce dernier, présidé par Claude Gruson, ancien directeur général de l'Insee, crée sept groupes de travail dont le premier est statistique et s'appelle : « Statistique, comptabilisation et concepts économiques de l'environ-nement »<fnref n="10" />. Il est présidé par Jean-Daniel Mayer<fnref n="11" />, revenu à la direction générale de l'Insee après avoir dirigé l'Office statistique des communautés européennes (OSCE, devenu par la suite Eurostat), puis par Yves Ullmo, directeur des synthèses à l'Insee.

L'intitulé de ce groupe de travail défi-nit les trois chantiers de la politique de la statistique publique environne-mentale jusqu'à nos jours :

1. introduire la préoccupation en-vironnementale dans les questionnai-res et les exploitations des enquêtes et des fichiers qui servent de sour-ces statistiques, faire l'inventaire des lacunes et les combler ;

2. utiliser les concepts et les métho-des de la comptabilité nationale pour

mesurer le patrimoine naturel et les atteintes qu'il subit ;

3. développer un potentiel d'études et de recherche, notamment en éco-nomie de l'environnement, permettant une évaluation des politiques publiques environnementales<fnref n="12" />.

## De la création du ministère de l'Environnement (1971) à celle de l'Institut français de l'environnement (Ifen, 1991)

Les lancements des trois chantiers décrits ci-dessus se sont échelonnés dans le temps de 1971 à 2000. Le premier, le chantier statistique stricto sensu, peut être considéré comme achevé avec la création de l'Ifen en 1991. Entre le moment de la création du ministère (janvier 1971) et celui de la remise du rapport Gruson<fnref n="13" /> (juillet 1974), les statisticiens ont pu com-mencer à prendre la mesure de l'am-pleur du défi à relever à l'occasion de la première compilation de données statistiques sur l'environnement.

Ce premier travail considérable<fnref n="14" /> est suivi d'un rapport annuel à partir de 1977, L'état de l'environnement<fnref n="15" /> : ce titre désigne en 2006 une publication phare de l'Ifen, publiée tous les qua-tre ans.

D'autre part, dans ce même intervalle de temps (1971-1974), a eu lieu le premier choc pétrolier d'octobre 1973. Cela a dramatisé et bouleversé les enjeux interministériels d'évaluation de l'environnement : la priorité est moins de protéger et d'améliorer le cadre de vie que de relever le défi énergétique (approvisionnement en pétrole et lan-cement du nucléaire civil) et de lutter efficacement contre le gaspillage<fnref n="16" />.

## La création de la division des données et des statistiques

Étant donné que le ministère de l'Environnement ne produit par lui-même que très peu de statistiques, l'ouvrage L'état de l'environnement se révèle essentiellement une com-pilation de données statistiques pro-venant d'autres ministères. La statis-tique environnementale apparaît ainsi

comme subsidiaire<fnref n="17" /> vis-à-vis des autres services statistiques ministé-riels (SSM). Le service statistique pro-pre au ministère de l'Environnement est créé en 1975 et appelé division des données et des statistiques. Sa taille est modeste (cinq personnes). Son rattachement en 1980 à la mis-sion des études, des statistiques et du plan (MESP), elle-même au sein du service de la recherche, des études et du traitement de l'information (SRETI), donne d'ailleurs une idée assez fidèle de sa place et de son rang dans la hiérarchie du ministère jusqu'à la création de l'Ifen en 1991.

<footnote n="9">9. Groupe Interministériel d'Évaluation de l'Environnement (GIEE), Rapport d'activité, 1974, La Documentation française, Collection Environnement, Paris.</footnote>

<footnote n="10">10. Voir Lenco Michel, Groupe interministériel pour l'évaluation de l'environnement, Présentation du premier rapport annuel chiffré sur l'environne-ment, Rapport sur les relations entre le secteur de l'énergie et l'environnement dans une pers-pective à long terme, 1974, La Documentation française, Paris, 579 p., p. 41 à 42.</footnote>

<footnote n="11">11. Mayer Jean-Daniel, Symposium tenu à Saint-Nizier (Grenoble) du 12 au 15 décembre 1972, Note sur quelques aspects statistiques de l'étude de l'environnement, Analyse socio-économique de l'environnement. Problèmes de méthode. 1973, Mouton MSH, Paris, p. 142, Environnement et sciences sociales, 248 p.</footnote>

<footnote n="12">12. Attali Jacques, Président du groupe métho-dologique n° 2 : méthodologie de l'économie de l'environnement, Méthodologie de la théo-rie économique de l'environnement, 1974, GIEE, La Documentation française, Collection Environnement, Paris.</footnote>

<footnote n="13">13. Groupe Interministériel d'Évaluation de l'En-vironnement, Rapport d'activité, 1974, GIEE, La Documentation française, Paris, juillet 1974, Collection Environnement.</footnote>

<footnote n="14">14. Haut Comité de l'Environnement, Service des affaires générales du ministère de la Culture et de l'Environnement, L'état de l'environne-ment, Tome 1, Rapport annuel, et L'état de l'environnement, Tome 2 - Annexes, Rapport annuel 1976-1977, Haut comité de l'environne-ment, HCE, Paris.</footnote>

<footnote n="15">15. Voir une présentation de l'ensemble de ces rapports : Coïc Annie, ministère de l'Environne-ment, division statistique, Les rapports sur l'état de l'environnement. Insee, Courrier des statisti-ques n° 20, p. 43 à 46, Paris, 1981.</footnote>

<footnote n="16">16. Gruson Claude, Président du GIEE et du groupe de travail « déchets », ministère de la Qualité de la vie, La lutte contre le gas-pillage, Une nouvelle politique économique, une nouvelle politique de l'environnement, GIEE, La Documentation française, juillet 1974, Collection Environnement, 100 p, Paris. Antoine Serge, Rapport sur les relations entre les sec-teurs de l'énergie et l'environnement dans une perspective de long terme, 1974, GIEE, La Documentation française, Paris, Collection Environnement.</footnote>

<footnote n="17">17. Lenco Michel, Un faux nouveau domaine statistique, l'environnement, Journal de la société statistique de Paris, p. 276 à 290, Société statistique de Paris, quatrième trimestre 1975, 15 p, Paris.</footnote>
<figure><img src="image_5.png" /></figure>

Source: CNES

<caption>Les images satellites permettent d'étudier la distribution spatiale des écosystèmes et l'utilisation des sols.</caption>

Le rapport du premier groupe de travail<fnref n="18" /> *Statistiques, comptabilisation et concepts économiques de l'environnement* du GIEE de juillet 1974 expose (chapitre 2) un *Projet de propositions d'amélioration de l'information statistique concernant l'environnement pour la période 1974-1980*. Ce rapport est présenté au conseil national de la statistique (ancêtre du conseil national de l'information statistique, l'actuel Cnis) en 1975, après quoi il devient le premier programme statistique pour l'environnement<fnref n="19" />. Il préconise de :

* rassembler les données environnementales en homogénéisant les concepts et nomenclatures, en particulier pour les rendre comparables à ceux des autres pays ;

* utiliser des images satellites pour étudier la distribution spatiale des écosystèmes et l'utilisation des sols ;

* faire en sorte que la statistique publique comble les principales lacunes des statistiques environnementales ;

* intégrer l'environnement dans la comptabilité nationale ;

* enfin, alimenter en données chiffrées des études économiques dans le domaine de l'environnement afin d'évaluer les politiques publiques.

## L'état de l'environnement

Dès 1975, le HCE qui avait été créé en 1971 est chargé par le nouveau Président de la République, Valéry Giscard d'Estaing, de présenter au Gouvernement un rapport annuel sur l'environnement.

Le premier rapport, publié en 1977, fait état d'une intense production législative dans ce domaine : outre les lois de 1963 sur les parcs nationaux et de 1964 sur l'eau qui avaient été adoptées avant même la création du ministère, il s'agit des trois lois sur l'urbanisme du 31 décembre 1975 (loi foncière), du 31 décembre 1976 (sur l'urbanisme proprement dit) et du 18 décembre 1976 (sur l'architecture), des lois du 15 juillet 1975 sur les déchets, du

7 juillet 1976 sur les pollutions maritimes, du 19 juillet 1976 sur les installations classées, du 11 mai 1977 sur l'exploration du plateau continental, du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature et enfin du 12 juillet 1977 sur le contrôle des produits chimiques et sur la protection des consommateurs.

Ainsi les politiques nationales de l'environnement ont leur cadre légal. Chaque rapport annuel du HCE comprend une partie descriptive, essentiellement statistique, et une deuxième partie thématique.

Les thèmes changent d'une année à l'autre. Par exemple, dans l'édition 1984, on trouve un dossier remarquable sur la vie associative dans le domaine de l'environnement. C'est que, comme on l'a rappelé plus haut, le contexte qui voit la naissance du ministère de l'Environnement est celui du discours de 1969 sur la *Nouvelle société* : les associations de protection de l'environnement (500 en tout à cette époque) sont consultées et même étroitement associées à la définition des cent mesures du premier programme de protection de l'environnement.

Le nouveau ministère est conçu comme une « administration de mission » sur le modèle de la délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) qui a préfiguré en 1963 le futur ministère de la recherche ou encore de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar), c'est-à-dire une administration légère en effectifs dont la fonction n'est pas d'administrer directement un domaine grâce à un grand nombre de fonctionnaires (comme les ministères de plein exercice, par exemple celui de l'Équipe ment ou celui des Finances), mais de coordonner d'autres administrations et de faire relayer ses actions incitatives, souvent financières, par des associations agréées et subventionnées.

Ces administrations de mission voient surtout le jour dans le domaine social, pour lutter contre les toxicomanies, contre la pauvreté, contre l'habitat insalubre, pour la protection de l'enfance etc. Les années 1970 connais-

<footnote n="18">18. Groupe Interministériel d'Évaluation de l'Environnement, *Rapport d'activité*, 1974, GIEE, La Documentation française, Collection Environnement, Paris. Voir plus précisément le chapitre 2, p. 42 à 68.</footnote>

<footnote n="19">19. Repris en annexes (Annexe XXIX, pages 226 à 231) du rapport de Ader Gérard, *Les statistiques de l'environnement, Rapport de mission présenté à Monsieur le ministre de l'Environnement*, 1982, Insee, Paris, 239 p.</footnote>
sent un essor considérable de la vie associative, notamment dans le domaine social, mais également dans le domaine de la jouissance de la nature, des sociétés savantes et des associations de protection de l'environnement qui vont être les interlocuteurs privilégiés du nouveau ministère. Ayant peu de moyens en personnel à sa disposition, le nouveau ministère ne peut pas en affecter beaucoup à son service statistique.

Lors du colloque *Pour une histoire de la statistique*<fnref n="20" />, organisé par l'Insee et des historiens au début de l'été 1976 à Vaucresson, le chapitre<fnref n="21" /> intitulé *Les statistiques de l'environnement* ne peut qu'être très réduit puisque l'embryon de SSM, la division des données et des statistiques, vient d'être créé moins d'un an auparavant et qu'il n'en est encore qu'à la définition de son programme de travail : il reprend essentiellement le programme statistique de 1975.

À partir de la conférence de Stockholm de 1972, qui elle-même résulte de la prise de conscience par les organisations internationales des « limites de la croissance »<fnref n="22" />, ces organisations se préoccupent de l'environnement : notamment l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), mais aussi la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et surtout la Commission des communautés européennes<fnref n="23" />.

L'OCDE fait en 1978 un *Rapport sur l'état des statistiques de l'environnement* qui aide les nouvelles administrations qui ont été créées dans la plupart des pays développés à mesurer l'ampleur de leurs besoins statistiques et de l'insuffisance des moyens consacrés à les satisfaire<fnref n="24" />.

## Le rapport de Gérard Ader de 1982

La préparation et la présentation du second programme statistique sur l'environnement coïncident avec la mission confiée à Gérard Ader par le nouveau Gouvernement de 1981 :

son rapport, *Les statistiques de l'environnement*<fnref n="25" />, est remis au ministre de l'Environnement en juillet 1982. Il demande un renforcement considérable des moyens de la division des données et des statistiques et la création d'échelons régionaux.

## Les Données économiques de l'environnement

De même, en 1980, paraît la première édition d'une brochure de Données économiques sur l'environnement : dépenses publiques et privées en faveur de l'environnement, évaluations des dommages subis par l'environnement et éclairages des enjeux économiques des politiques publiques environnementales. Cette publication marque le lancement du troisième chantier du triptyque annoncé par le rapport Gruson de 1974, celui qui est relatif à la nécessité de disposer d'un potentiel d'études économiques permettant l'évaluation économique des politiques publiques environnementales.

## La création de la commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel

Une impulsion décisive pour la réalisation des ambitions du groupe 1 « Statistiques, comptabilisation et concepts économiques de l'environnement » du GIEE vient de la conjonction des efforts d'une poignée de hauts fonctionnaires. Serge Antoine, notamment, est déjà au ministère de l'Environnement.

Robert Toulmon revient de Bruxelles où, en tant que directeur général de l'industrie, il a créé au sein de sa direction un service de l'environnement d'où naîtra plus tard la direction générale de l'environnement.

Paul Cornière et Jean-Daniel Mayer jouent également un rôle important. Ce dernier revient de Luxembourg où il dirigeait l'Office statistique des communautés européennes. Ces hauts fonctionnaires réussissent à convaincre le Premier Ministre de l'époque, Raymond Barre, de rédiger une let-

tre de mission en 1979 pour créer une commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel<fnref n="26" />.

À la suite des travaux de la division concepts et méthodes de l'Insee, préparant un compte satellite de l'environnement<fnref n="27" />, cette commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel abrite son secrétariat à la division des données et des statistiques du ministère de l'Environnement et reçoit des renforts de l'Insee en moyens humains. Elle lance une dizaine de groupes d'études spécialisés (faune, flore, forêts, mer, eau, etc.) et organise des séminaires interministériels chaque année.

Le défi consiste à s'inspirer des méthodes de la comptabilité nationale pour comptabiliser le patrimoine naturel, richesse essentiellement non

<footnote n="20">20. *Pour une histoire de la statistique*, Tome 1/ contributions, 593 p, Insee, Affichard Joëlle éditeur, avril 1987, Paris et *Pour une histoire de la statistique*, Tome 2/ matériaux, 969 p, mai 1987, Insee, Paris.</footnote>

<footnote n="21">21. Rechner Yves, Rotman Gilles, *Les statistiques de l'environnement, Pour une histoire de la statistique* (tome 2/matériaux), 1987, Insee, Paris, 969 p., p. 739 à 742. Ce document avait été précédé en 1978 par une présentation dans un numéro du *Courrier des statistiques*, le n° 8 d'octobre 1978, Rechner Yves, ministère de la Culture et de l'Environnement. Division des données statistiques, *La statistique au ministère de l'environnement et du cadre de vie*, Insee. Ce numéro contenait également une présentation d'une enquête spécifique au ministère de l'Environnement : Rechner Yves, Coïc Anne, *Une enquête statistique sur les paysages*. Insee, Paris.</footnote>

<footnote n="22">22. Le Club de Rome avait été créé en 1968. Son rapport (voir note n° 5) a été publié en 1972.</footnote>

<footnote n="23">23. *Cce, L'état de l'environnement*, Premier rapport - 1977. Communautés européennes, Luxembourg, 275 p.</footnote>

<footnote n="24">24. *OCDE, Direction de l'environnement, Rapport sur l'état des statistiques d'environnement*, 1978, Paris, 24 p.</footnote>

<footnote n="25">25. Ader Gérard, *Les statistiques de l'environnement*, Rapport de mission présenté à Monsieur le ministre de l'Environnement, 1982, Insee, Paris, 239 p.</footnote>

<footnote n="26">26. Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel, *Rapport au Premier Ministre*, 1983, Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel, CICPN, Paris. Voir également : Cornière Paul, *Secrétaire général de la Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel*, *Les comptes du patrimoine naturel, Courrier des statistiques* n° 17, p. 40 à 41, 1981, Paris.</footnote>

<footnote n="27">27. Pour une présentation résumée, voir : Braibant Michel, division concepts et définitions statistiques et comptables, *Prendre en compte l'environnement*, Dossier : statistiques de l'environnement, Insee, Paris, *Courrier des statistiques* n° 65, p. 39 à 45, mars 1993.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /></figure>

Source: Courrier des statistiques

marchande. Le rapport de la commis-
sion est publié en décembre 1986²⁸.
Malgré un grand succès médiatique,
les moyens demandés par les res-
ponsables du service n'arrivent pas

assez rapidement pour accélérer la
réalisation du vaste chantier de la
comptabilisation en grandeur physi-
que du patrimoine naturel.

La création de l'Ifen (1991)

L'Institut français de l'environnement (Ifen) a une double filiation : le ministère chargé de l'environnement et le ministère chargé de la recherche.

Du côté du ministère de l'Environne-
ment, trois rapports sont à l'origine
de la création de l'Ifen. Le premier,
sur la diffusion et la valorisation des
données sur les écosystèmes, est
confié à Jean-Claude Lefeuvre, du
Muséum national d'Histoire naturelle
(MNHN). Le deuxième rapport, sur
la formation, est rédigé par Yves
Piétrasanta, qui devient président du
conseil d'administration de l'Ifen. Le
troisième rapport, enfin, sur les liens
à nouer entre l'Ifen et la recherche en
économie et en sciences humaines
et sociales, revient à Claude Henry et
Jacques Theys.

Du côté du ministère de la recherche, il s'agit de mobiliser la communauté des chercheurs (notamment en sciences naturelles) en faveur de l'environnement. Le rapport de préfiguration est confié par le ministre de la Recherche, Hubert Curien, à Jacques

Varet, qui devient le premier directeur
de l'Ifen<fnref n="29" />.

Les établissements créés à l'initiative du ministère de la Recherche ont le plus souvent vocation à faire de la recherche. C'est pourquoi ils ont généralement le statut d'établissement public à caractère scientifique et technique (EPST) ou celui de groupement d'intérêt public (GIP), forme juridique créée par la loi Chevènement pour la recherche de 1982.

Or, la vocation de l'Ifen n'est pas, au
moment de sa création, de faire de la
recherche, mais de mettre à la dispo-
sition auprès du grand public et des
associations, de la documentation et
en particulier des statistiques sur l'en-
vironnement, ainsi que de valoriser et
de diffuser des résultats de la recher-
che en sciences physiques, naturel-
les et sociales. C'est pourquoi l'Ifen
est doté d'un statut d'établissement
public à caractère administratif (EPA).

Toutefois, un conseil scientifique lui
garantit des liens organiques avec les
milieux de la recherche, une caution
scientifique et une certaine autonomie
dans ses orientations. L'établissement
est créé<fnref n="30" /> en novembre 1991 et
implanté à Orléans début 1992.

Quelques années auparavant, en
1989, la Communauté européenne
crée l'Agence européenne de l'en-
vironnement (AEE), qui s'installe à
Copenhague, et le réseau européen
d'observation et d'information sur
l'environnement dont l'Ifen est le
correspondant (« le point focal ») en
France. Par sa mission statistique,
l'Ifen a un autre correspondant euro-
péen, Eurostat, l'ancien Office statis-
tique des communautés européennes
de Luxembourg, en plus de l'AEE.

Parmi toutes ses missions<fnref n="31" />, cette
mission statistique devient prépondé-
rante lorsqu'en 1993³² l'Ifen devient
le service statistique du ministère de
l'Environnement<fnref n="33" />.

En conséquence, la MESP et sa divi-
sion des données et des statistiques
sont supprimées à l'occasion de la
restructuration du ministère fin 1993.
À cette occasion, le troisième volet du

<footnote n="28">28. Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel, *Les comptes du patrimoine naturel*, Insee, Paris, janvier 1987, Les Collections de l'Insee n° C137-138. Voir également une présentation résumée dans le *Courrier des statistiques* : Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel, *Les comptes du patrimoine naturel*, Point des publications, *Courrier des statistiques* n° 42, p. 58 à 59, janvier 1987, Insee, Paris.</footnote>

<footnote n="29">29. Voir la plaquette de présentation : Ifen, établissement public sous la tutelle du ministère de l'Environnement, *Connaitre pour choisir*, Ifen, 8 p., 1991, Paris.</footnote>

<footnote n="30">30. Décret n° 91-1177 du 18 novembre 1991.</footnote>

<footnote n="31">31. Voir la présentation détaillée des missions de l'Ifen, création, mission, priorités, mai 1993, Ifen, 115 p., Paris.</footnote>

<footnote n="32">32. Arrêté du 22 décembre 1993.</footnote>

<footnote n="33">33. La naissance de l'Ifen est consacrée par un numéro spécial du *Courrier des statistiques* n° 65 de mars 1993 : dossier statistiques de l'environnement : ADER, Gérard, inspection générale, *Environnement, chantier statistique d'actualité, DUTÉRIEZ, Marie-Claude, chef du département statistique et banques de données, Environnement, l'Ifen et le système statistique public* p. 7 à 16, WEBER, Jean-Louis, directeur des relations internationales, *Une statistique à la dimension des problèmes : planétaire*, p. 17 à 20, FALCO, Michèle, SABOT, Philippe, division méthodologie statistique des enquêtes de secteur, *Statistiques industrielles et environnement*, p. 21 à 27, COIFFARD, Jean, directeur, ELBAZ Andrée, BORRAS Isabelle, *L'inventaire national des déchets industriels nécessitant un traitement spécial*, p. 29 à 32, JEANTET, Antoine, MORIN, Anne-Catherine, *Des porcheries d'Au-gias au verger des Hespérides : les travaux du SCEEES sur l'environnement, Service central des études et des enquêtes statistiques (SCEEES) du ministère de l'Agriculture, p. 33 à 38, JEANTET, Antoine, inspection générale, Le groupe de syn-thèses Environnement du Cnis*, p. 46.</footnote>
triptyque prévu par le rapport Gruson de 1974 – le volet études économiques – est confié à un bureau des affaires économiques et des sciences humaines (BAESH) créé au sein du service de la recherche des affaires économiques (SRAE).

Ce bureau financait des études économiques et des recherches en collaboration avec le programme interdisciplinaire de recherche (PIR) du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) consacré à l'environnement (programme interdisciplinaire de recherche sur l'environnement, PIREN). Il a publié chaque année les *Données économiques sur l'environnement*, jusqu'à la création de la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE) en 1998.

L'Ifen renforce ses moyens en financements et en personnels, en partie grâce à l'Insee. Son effectif total passe à près de 40 personnes en quelques années, à comparer aux cinq cadres de la division des données et des statistiques.

## La création de la CCEE et de la D4E

Après la publication de son rapport en 1987³⁴, la commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel a fait école au niveau international : le « groupe de Londres »<fnref n="35" /> est créé en 1989.

Le volet des évaluations monétaires a inspiré les statisticiens d'Eurostat pour mettre au point le système européen des comptes de l'environnement (*System of Environmental and Economic Accounting*, SEEA)<fnref n="36" />.

Ce sont des organisations internationales, l'Organisation des Nations Unies (ONU), le PNUE et l'OCDE, qui jouent un rôle moteur dans le développement de l'économie et des comptes de l'environnement.

Une mutation se fait jour avec la diffusion de la notion de développement durable (*sustainable development*) consacrée par le rapport de

Gro Harlem Brundtland<fnref n="37" /> en 1987 et surtout popularisée par la conférence de Rio de Janeiro de 1992³⁸. En 1993, l'Ifen, le ministère de l'Environnement et l'Insee organisent un colloque sur l'économie de l'environnement<fnref n="39" />.

La loi Barnier du 2 février 1995⁴⁰ introduit quant à elle dans le droit français les quatre principes du développement durable : principe pollueur payeur, principe de prévention à la source, principe de participation et principe de précaution.

## La création de la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE)

Dans ce contexte, le rapport<fnref n="41" /> à l'Assemblée nationale sur l'opportunité de créer un produit intérieur brut vert relance l'idée d'établir un compte satellite de l'environnement qui permette de satisfaire les besoins de transparence et d'évaluation portés par le ministère de l'Environnement sans bouleverser le cadre central de la comptabilité nationale. Mais les difficultés méthodologiques sont considérables<fnref n="42" />.

Pour les résoudre, le conseil scientifique de l'Ifen crée, avec l'Insee et le ministère de l'Environnement, un groupe de travail<fnref n="43" />.

La partie sur les comptes est faite de manière harmonisée avec le système européen de rassemblement d'informations économiques sur l'environnement (SERIEE) mis au point par Eurostat, lui-même en conformité avec les normes de l'ONU en la matière, c'est-à-dire le SEEA.

La Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE) est créée en 1998 et installée en janvier 2000. Son rapport annuel reprend la structure du rapport annuel du haut comité de l'environnement des années 1980 : une partie variable thématique et une partie constante, portant sur les comptes de la dépense de protection de l'environnement. Ce rapport prend la suite des *Données économiques de l'environnement* créées en 1980.

## La création de la Direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E)

En 1997, le rapport Malinvaud<fnref n="44" /> montre l'intérêt d'intégrer dans les services statistiques des ministères des

<footnote n="34">34. Commission interministérielle des comptes du patrimoine naturel, *Les comptes du patrimoine naturel*, Insee, Paris, janvier 1987, Les Collections de l'Insee n° C137-138.</footnote>

<footnote n="35">35. Le « groupe de Londres » désigne un réseau informel international de comptables nationaux qui s'intéressent à l'environnement et qui se sont réunis pour la première fois à Londres en 1989, d'où son nom. Leurs débats ont pour objectif de résoudre les problèmes méthodologiques que pose l'intégration de l'environnement dans le formalisme de la comptabilité nationale.</footnote>

<footnote n="36">36. United Nations, European Commission, International Monetary Fund, Organisation for Economic Cooperation and Development, *World Bank, Integrated Environmental and Economic Accounting 2003*, 598 p., Luxemburg : Eurostat ; Washington : IMF ; Paris : Organisation for economic cooperation and development (OECD) ; Washington : World Bank ; New-York : UN.</footnote>

<footnote n="37">37. Cf. World Commission on Environment and Development, *Our Common Future (The Brundtland Report)*, Oxford University Press, Oxford, 1987.</footnote>

<footnote n="38">38. C'est le programme des Nations Unies intitulé communément Agenda 21, c'est-à-dire les tâches qui attendent le XXIᵉ siècle pour sauvegarder la planète. Voir : conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), *Action 21, Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, Déclaration de principes relatifs aux forêts*, Principaux textes de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Nations Unies, New York, 1993 (256 pages).</footnote>

<footnote n="39">39. *Environnement économique : actes du colloque international, 15-16 février 1993*, Paris ; Insee, ministère de l'Environnement, Ifen, 1993, 294 p., Insee méthodes n° 39-40.</footnote>

<footnote n="40">40. Loi relative au renforcement de la protection de l'environnement n° 95-101 du 2 février 1995.</footnote>

<footnote n="41">41. Rapport d'information sur l'inventaire des réflexions relatives à l'introduction des coûts environnementaux en comptabilité nationale en France et à l'étranger. Assemblée nationale. Rapport déposé par la commission des finances, de l'économie générale et du plan, présenté par Jean-Pierre Brard, janvier 1995.</footnote>

<footnote n="42">42. Comme le montre André Vanoli dans son livre *consacré à l'histoire de la comptabilité nationale : Vanoli, André, Le débat sur l'environnement, Une histoire de la comptabilité nationale*, Chapitre 8. Production, revenus, patrimoine. Troisième partie : le débat sur l'environnement, 2002, La Découverte, Paris, p. 421 à 442, Manuels repères, 656 p.</footnote>

<footnote n="43">43. Ifen, *Comptes économiques de l'environnement*, Note de méthode n° 7 (décembre 1996). Rapport de fin de mission du groupe de travail qui a été constitué en 1995 sur l'initiative du Conseil scientifique de l'Ifen, à la suite du rapport de Jean-Pierre Brard à l'Assemblée nationale et qui était présidé par André Vanoli dont les recommandations ont été suivies avec la création de la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE), installée en janvier 2000 par la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement.</footnote>

<footnote n="44">44. Malinvaud Edmond, *Collège de France, La fonction « statistique et études économiques » dans les services de l'État : rapport au Premier Ministre*, 1997, La Documentation française, 167 p., Paris.</footnote>
<figure><img src="image_7.png" /></figure>

Source: Insee

<caption>Edmond Malinvaud.</caption>

fonctions d'études, de recherche, de prospective et d'évaluation. Il légisime ainsi le fait qu'une mission soit confiée, en 1998, à l'inspection générale de l'Insee et au Conseil général des Mines45. Elle recommande le renforcement des capacités d'expertises et d'études économiques propres au ministère de l'Environnement.

Une cinquième direction centrale du ministère est créée en juin 200046, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E). Elle est constituée pour partie par un regroupement de services existant déjà dans les autres directions centrales : financement de recherches, évaluations environnementales, études économiques.

La D4E assure le secrétariat de la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement (CCEE) et l'Ifen qui, en 2000, est toujours un établissement public distinct du ministère, en est le rapporteur.

L'évolution du SSM de l'environnement que constitue l'Ifen franchit une nouvelle étape en 2005, lorsqu'il abandonne le statut d'établissement public à caractère administratif, statut

qui, à l'expérience, compliquait son insertion dans le ministère de l'Environnement, mais aussi la situation administrative de ses personnels. Il devient alors un service à compétence nationale directement rattaché au ministre de l'Environnement.

## Une période s'achève

Ainsi se termine une étape importante avec l'achèvement du chantier de la construction administrative d'une statistique environnementale, tel qu'il avait été conçu par le rapport Gruson du groupe interministériel d'évaluation de l'environnement de 1974, dont le groupe n° 1 fixait les objectifs en matière de statistiques, de comptabilisation et de concepts économiques de l'environnement. Le fait que ces trois objectifs aient été atteints, du moins largement, est symbolisé par l'existence, début 2007, de trois institutions.

1. Le service statistique du ministère de l'Environnement, l'Ifen, possède un certain nombre de traits particuliers parmi les SSM (voir l'article de B. Nanot « Les spécificités de la statistique sur l'environnement » dans ce même numéro) : il produit peu de statistiques environnementales par lui-même mais il utilise beaucoup de données qui proviennent du service public de l'environnement (administrations centrales, directions régionales de l'environnement, établissements publics), d'un grand nombre d'autres ministères, notamment de leur service statistique (agriculture, industrie, équipement, aménagement du territoire, intérieur, etc.), ce qui donne à son travail spécifique une forte composante de coopération et de coordination interministérielle ; il a par ailleurs des échanges avec la société civile, par l'intermédiaire de sociétés savantes et de certaines associations de défense de l'environnement qui prolongent l'action du ministère : par exemple, la Ligue de protection des oiseaux (LPO) produit des statistiques sur les espèces qui alimentent les bases de données de l'Ifen ; enfin, l'Ifen co-père avec les chercheurs des sciences physiques et naturelles (naturalistes, climatologues, géologues, agrono-

mes, etc.) et avec les chercheurs en sciences sociales grâce au relais que constitue son conseil scientifique.

2. La commission des comptes et de l'économie de l'environnement intègre les données statistiques de sources très différentes dans un compte satellite raccordé à la comptabilité nationale.

3. Le service d'études économiques du ministère, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E), évalue, avec d'autres administrations économiques, l'efficacité et la pertinence des politiques publiques environnementales et propose des mesures de politique économique favorables à l'environnement.

Mais depuis une quinzaine d'années, notamment après la conférence de Rio de Janeiro de 1992, l'opinion publique est de plus en plus sensible non seulement aux problèmes environnementaux locaux, mais à travers la question du changement climatique et de l'appauvrissement de la biodiversité, à la question popularisée par le rapport Brundtland du « développement durable ».

L'Ifen participe depuis le début aux travaux de méthodologie qui permettent de définir les indicateurs statistiques d'évaluation et de suivi du développement durable. Ces travaux s'accélèrent depuis que l'Union européenne, signataire en tant que telle des accords de Kyoto, a adopté à Göteborg en juin 2001 une « stratégie européenne de développement durable » et a demandé à l'Office statistique européen, Eurostat, de forger des « indicateurs européens de développement durable » et de les faire alimenter en données par les instituts statistiques nationaux47.

Cette réflexion sur les indicateurs du développement durable au niveau européen et au niveau national laisse penser qu'un nouveau chantier pourrait s'ouvrir dans les mois qui viennent, en lien avec le nouveau grand ministère du Développement durable englobant celui de l'Environnement. ■

<footnote n="45">45. La mission était composée à l'inspection générale de l'Insee par Pascal Mazodier, assisté de Sylviane Gastaldo, et au Conseil général des Mines par Henri Prévot.</footnote>

<footnote n="46">46. La mission de configuration a été confiée à Dominique Bureau qui deviendra le premier directeur de la D4E.</footnote>

<footnote n="47">47. Voir, dans ce même numéro, l'article « Adoption par l'Europe d'indicateurs de développement durable : conséquences pour la statistique environnementale française », page 77.</footnote>