La qualité juridique des dyades internes aux États membres de l’Union européenne n’est pas nécessairement homogène. Des différences notables existent selon les dyades étudiées. La coopération transfrontalière institutionnalisée par la Convention de Madrid et soutenue par le Programme Intégré Communautaire Interreg est à observer en interrelation avec les dimensions juridiques de la frontière. Les espaces transfrontaliers sont à la fois le fruit de dynamiques propres liées aux acteurs socio-économiques locaux et régionaux, et des impulsions souhaitées et co-financées par l’Union européenne. Nous devons nous interroger sur les conséquences spatiales des impulsions européennes. Pouvons-nous observer des productions spatiales originales dont la genèse serait due de manière explicite aux programmes mis en œuvre par la Commission européenne ?

# 1. La complexité des espaces européens

Les espaces frontaliers de l’Europe occidentale ne s’insèrent pas dans un espace géopolitique homogène même si l’Europe donne l’image d’unité et d’uniformité politiques vue des autres continents. Le processus d’intégration territoriale qui caractérise la construction européenne n’est ni linéaire dans le temps, ni uniforme dans l’espace.

L’histoire a profondément marqué l’espace. Les Communautés européennes ont été initiées par six États. Ainsi, puisque nous étudions les relations transfrontalières franco-britanniques, la Grande-Bretagne n’a intégré les Communautés qu’en 1973 avec des droits négociés à l’époque qui ont encore des effets de nos jours. Contrairement aux derniers États intégrés de l’Europe centrale, la Grande-Bretagne n’a pas acquis l’ensemble du corpus juridique européen. C’est sur la base du volontariat et non de l’obligation qu’elle peut converger davantage vers ses partenaires. Cela explique en grande partie sa non-adhésion à des espaces spécifiques comme celui de l’Union monétaire et l’espace Schengen.

De nos jours, le premier calque spatial de l’Europe est l’Union européenne à 27 États membres. Il est complété par l’Espace Économique Européen (EEE) intégrant des pays comme l’Islande et la Norvège. Le statut d’État EEE a été proposé aux anciens membres de l’Association Européenne de Libre Échange (AELE) pour s’intégrer dans un espace économique ouvert avec des règles en convergence sans pour autant participer à la dimension politique de l’Union européenne. L’AELE a perdu une partie de son sens dès l’intégration de la Grande-Bretagne dans les Communautés européennes, car elle avait le rôle de leader de l’AELE, créée en réaction au traité de Rome. Parmi les membres de l’AELE qui n’ont pas été volontaires pour faire partie de l’Union européenne, seule la Suisse a refusé, en 1992, les règles de l’EEE.

L’Union Européenne Monétaire (UEM) a été, à l’origine, mise en place dans le cadre d’un partenariat intergouvernemental. Seuls les États volontaires ont souscrit à la démarche qui aboutira à la monnaie unique, l’Euro. Cette démarche pleinement politique a joué le rôle d’un différenciateur à l’époque de l’Europe des douze. C’est ainsi que la Grande-Bretagne et l’Irlande ont échappé à une convergence qu’elles ne souhaitaient pas.

Comme pour l’Union européenne, les négociations pour un espace de liberté des personnes ont débuté en 1985 de manière intergouvernementale. C’est pourquoi, lors de sa mise en place en 1995, l’espace Schengen ne correspond pas à l’Union européenne. La Grande-Bretagne échappe à nouveau à un des éléments originaux de la convergence territoriale européenne.

Le résultat est une Europe à géométrie variable. Le noyau est constitué par les États initiateurs du processus général à la fin des années cinquante et progressivement accompagné par les nouveaux États membres de l’Union européenne intégrés depuis 1992 qui ont l’obligation d’adhérer à terme à la totalité du corpus juridique européen. Ils adhèrent donc de fait aux différents calques spatiaux qui caractérisent la complexité européenne.

Les frontières étudiées à travers le programme Interreg ne sont donc pas semblables. Le détroit du Pas de Calais est une discontinuité physique à la morphologie bien identifiée. Les traits de côtes constituent des limites perceptibles même si le tunnel sous la Manche a perturbé partiellement la perception des choses. Les frontières franco-britannique et anglo-belge sont des discontinuités internes à l’Union européenne. Mais elles constituent des frontières externes pour l’Union monétaire et pour l’espace Schengen. La monnaie est différente de part et d’autre de la Manche. Surtout, les règles de circulation des personnes changent avec un contrôle aux frontières qui s’est renforcé avec la mise en place du Système Schengen. Le nombre de réfugiés sur les côtes françaises en attente d’un hypothétique passage clandestin vers la Grande-Bretagne en est un bon révélateur. L’enfermement des quais pour Londres à la gare du Nord est une dimension visible de la sécurisation de la frontière externe de l’espace Schengen.

Par contre, la frontière franco-belge est un modèle pour la logique d’intégration des territoires européens. Les deux États font partie des mêmes calques spatiaux européens. La monnaie commune et la dématérialisation des contrôles sur la ligne frontière permettent un passage aisé. Seuls les vestiges des postes douaniers rappellent aux citoyens les plus attentifs l’époque des contrôles douaniers.

# 2. Les politiques européennes en faveur d’une coopération territoriale

L’objectif n’est pas de présenter en détail les politiques européennes mais de comprendre le processus mis en place en faveur de la coopération entre des territoires européens.

Les années soixante-dix sont marquées par une série de rencontres européennes soulignant l’absence de cohérence entre un projet européen unificateur et des États limitant les relations transfrontalières à des relations inter-Étatiques. Il faut attendre 1981 pour que soit signée par les États membres des Communautés Européennes et certains États de l’Association Européenne de Libre Echange (AELE) la Convention de Madrid. La ratification par chaque État a été un processus long, d’autant que des accords additionnels ont suivi. Par exemple, pour la France, il a fallu attendre que le processus de décentralisation engagé par les lois de 1982 soit suffisamment avancé pour être en cohérence avec les engagements de la Convention de Madrid. L’Italie n’a toujours pas ratifié la totalité des accords additionnels. Enfin, la Suisse qui ne s’insère pas dans un des espaces européens, a été un des États à ratifier l’ensemble de la Convention. Cette diversité révèle des cultures politiques et institutionnelles différentes. La Convention de Madrid a une logique intergouvernementale.

En 1991, la Commission européenne sise à Bruxelles met en place un Programme Intégré Communautaire (PIC) pour accompagner les territoires frontaliers vers les objectifs de la Convention de Madrid, c’est-à-dire la mise en place de coopérations transfrontalières favorisant les convergences et les complémentarités territoriales. Les espaces transfrontaliers sont dès lors considérés comme des espaces expérimentaux pour l’intégration européenne en général. Les marges des États deviennent paradoxalement le cœur de l’esprit de convergence. Le retard, en matière de développement des marges lié à l’histoire de l’Europe jusqu’au milieu du XXe siècle, doit ainsi être rattrapé par des subventions ciblées. Le PIC porte le nom d’Interreg (Interrégional) et fonctionne dans une logique de subsidiarité. Les axes prioritaires sont fixés par les collectivités territoriales régionales. La gestion doit se faire au plus près des porteurs de projets. Ces porteurs peuvent être des collectivités, des entreprises, des associations et toutes formes de regroupements sociaux reconnus par la loi. Le porteur de projet doit à la fois apporter la preuve d’une capacité financière au moins égale à la moitié des besoins du projet et avoir une trésorerie suffisante pour faire l’avance des aides européennes puisqu’une partie des subventions tombe une fois le projet réalisé.

Interreg a été développé en trois phases : 1990-1993 ; 1994-1999 ; 2000-2006.La première phase peut être qualifiée d’expérimentale. Les porteurs de projets avaient des dossiers relativement légers à instruire. Le partenaire au-delà de la frontière était simplement indiqué. Par contre, les lignes budgétaires étaient plutôt modestes.

À partir de la deuxième phase, un accord de partenariat avec un ou plusieurs partenaires transfrontaliers était un prérequis indispensable. Cela veut dire que les objectifs et les moyens à mettre en œuvre devaient être définis préalablement à l’instruction du dossier. Par ailleurs, une réflexion des porteurs des projets sur les outils d’évaluation nécessaires à mettre en oeuvre devait être présentée. Autant dire que le dossier, bien que national, était plus complexe.

Enfin, la troisième phase exigeait des porteurs de projets un dossier détaillé et unique par partenariat.

Nous constatons donc trois caractéristiques pour le programme Interreg :

- Des phases de plus en plus longues permettant des projets de plus en plus ambitieux,

- Des budgets croissants,

- Des dossiers de demande de subvention de plus en plus complexes à instruire.

Bien entendu, les trois phases n’ont pas donné les mêmes résultats en termes spatiaux.

La Commission européenne a proposé une nouvelle architecture pour la politique de cohésion 2007-2013 de l’Union. Elle repose sur les thèmes liés à la stratégie définie par les Conseils Européens de Lisbonne en 2000 et Göteborg en 2001.

La nouvelle politique de cohésion s’articule autour de trois grands objectifs prioritaires. Nous ne nous étendrons pas sur la « Convergence » pour les régions d’outre-mer ni sur la « Compétitivité régionale et l’emploi ». Par contre, l’innovation pour notre domaine d’étude est celui de l’objectif 3 : la « Coopération européenne »

Cet objectif reprend les trois volets de l’actuel programme Interreg III :

- la coopération transfrontalière, le long des frontières terrestres et maritimes ;

- la coopération transnationale sur des priorités stratégiques (recherche, société de l’information, environnement…) ;

- la coopération interrégionale permettant aux régions de coopérer en réseau à l’échelle de l’Europe, de mettre en place des réseaux de coopération et de favoriser les échanges d’expériences.

L’innovation à partir de 2007 est bien de mettre la priorité sur la coopération territoriale européenne. Jusqu’ici, Interreg a permis la construction d’espaces et de réseaux.

# 3. Les espaces de la coopération transfrontalière

L’étude scientifique constituant le cœur de ce numéro thématique de Territoire en Mouvement est l’analyse des dossiers Interreg. La définition d’un espace est liée à la localisation des porteurs de projets.

Les espaces qui se dégagent des coopérations institutionnelles transfrontalières de la période Interreg 1 sont très variés. À l’échelle locale, de nombreux partenariats constituent un chapelet de micros espaces, de part et d’autre des lignes frontières. Parfois, ces espaces sont relativement éloignés (20/50 Km) de la ligne frontière. Paradoxalement, le détroit du Pas-de-Calais ne constitue pas en lui-même un facteur de différenciation spatiale entre l’espace franco-britannique et l’espace franco-belge. La discontinuité maritime, notamment sur la période Interreg 1, n’a pas été perçue par les porteurs de projets comme une contrainte spécifique.

Les porteurs de projets ont des statuts variés, même si les communes dominent.

À une échelle supérieure, nous trouvons de manière forte les collectivités territoriales : Wallonie et Flandre, les Provinces Belges, les Comtés Britanniques, les Départements et les Régions Françaises. Bien entendu, apparaissent aussi des regroupements de collectivités locales notamment sur la dyade franco-belge. À cette échelle, des espaces sont aussi animés par des Unions professionnelles. Notons que ces espaces de coopérations se caractérisent par des relations sociales entre des lieux, leurs structures sont le plus souvent constituées en réseaux.

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Interreg 2, du fait de sa complexité croissante, voit l’importance des micros espaces diminuer au profit des espaces d’importances régionales. Néanmoins, cette phase est marquée par le développement très net de réalisations concrètes qui prennent la forme d’espaces en miroirs, des réalisations identiques apparaissent de part et d’autre de la frontière. Les collectivités territoriales les plus importantes sont celles qui portent le plus de projets. Nous observons donc l’absorption progressive des micros espaces aux profits d’espaces d’échelles plus petites.

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Enfin, Interreg 3 marginalise clairement les petits porteurs de projets. La technicité des dossiers a tendance à éliminer les petites collectivités, les associations modestes et les entreprises aux moyens limités. D’une certaine manière, les trois phases Interreg révèlent l’importance croissante des moyens nécessaires pour participer à la coopération transfrontalière. Progressivement, ce sont les collectivités locales les plus importantes et les regroupements professionnels qui remportent les subventions car instruire les dossiers nécessite aujourd’hui une véritable ingénierie.

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L’étude détaillée des dossiers Interreg permet de souligner la mise en place de marqueurs spatiaux nouveaux et originaux. Les trois phases d’Interreg ne favorisent pas la genèse d’espaces à des échelles identiques. Initialement, les productions locales sont les plus nombreuses mais les moins matérialisées. Progressivement, les porteurs de projets sont socialement et économiquement plus solides. La perte en finesse scalaire est compensée par une concrétisation plus importante des projets. Par ailleurs, d’une dyade à l’autre, les situations sont différentes, dues en partie à des variations juridiques et à des différences culturelles évidentes.

Les espaces produits sont, pour une majorité, réticulaires avec l’apparition, soutenus par les subventions Interreg, de réseaux transfrontaliers très diversifiés où les institutions et les personnes jouent un rôle central. Par exemple, dans les domaines de la formation et de la culture, la densité des réseaux constitue de nouveaux espaces véritablement transfrontalier. Même dans le cadre industriel, ce sont des réseaux d’entreprises qui participent au programme Interreg. C’est particulièrement vrai pour la dyade franco-belge.

Ces productions réticulaires ne remettent pas en cause les espaces de pouvoir antérieurs et en positions frontalières, par contre elles complexifient nettement la gouvernance transfrontalière qui doit aujourd’hui prendre en compte la vitalité des espaces réticulaires et le rôle important des collectivités territoriales

La frontière, qui par discontinuité met de la distance dans la proximité (Arbaret-Schulz, 2002), produit actuellement des réseaux qui tendent à créer de nouvelles proximités.

Interreg impulse donc de l’innovation spatiale car la frontière devient rééllement objet de gestion et non de confrontation (cf Dayez, Leloup, Verger, Du problème frontalier au projet transfrontalier : vers une gouvernance territoriale ?). Cette innovation constitue un aspect de l’intégration européenne.