# Gouverner par les dérogations : la filière betterave-sucre, l'État et la réautorisation des néonicotinoïdes en France

Nicolas Larchet, Rémi Guillem

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Nicolas Larchet, Rémi Guillem. Gouverner par les dérogations : la filière betterave-sucre, l'État et la réautorisation des néonicotinoïdes en France. Revue juridique de l'environnement, 2024, HS1 (Numéro spécial 2024 "Les transitions agricoles : quelle place pour le droit ?"), pp.205-218. hal-05002822

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GOUVERNER PAR LES DÉROGATIONS : LA FILIÈRE BETTERAVE-SUCRE, L’ÉTAT ET LA RÉAUTORISATION DES NÉONICOTINOÏDES EN FRANCE

Nicolas Larchet

Maître de conférences en sociologie

Université Le Havre Normandie

Rémi Guillem

Doctorant en sociologie

Université Paris 8 et Sciences Po

Résumé :

En 2023, la Cour de justice de l'Union européenne clôt une controverse de vingt-cinq ans en interdisant aux États membres d'accorder des dérogations à des substances expressément interdites par l'Union européenne, visant notamment les substances actives de la famille des néonicotinoïdes. En retraçant cette controverse via des entretiens réalisés auprès d'acteurs de la filière betterave-sucre française et d'autres porteurs d'intérêts, cet article revient sur les mobilisations scientifiques et juridiques qui ont permis de faire interdire les néonicotinoïdes en 2018, puis sur la contre-mobilisation des représentants de la filière pour obtenir leur réautorisation en 2020, avant de mettre en évidence la généralisation d'un mode de gouvernement par les dérogations dans la régulation environnementale, qui se traduit par la primauté accordée aux intérêts économiques sur la protection de la santé et de l'environnement.

Mots-clés : controverses, dérogations, expertise, ignorance, mobilisation du droit, pesticides, régulation environnementale

GOVERNING THROUGH DEROGATIONS : THE SUGAR BEET INDUSTRY, THE STATE AND THE REAUTHORIZATION OF NEONICOTINOIDS IN FRANCE

Abstract :

In 2023, the Court of Justice of the European Union brought to a close a twenty-five-year controversy by prohibiting Member States from granting derogations to substances expressly banned by the European Union, targeting in particular active substances from the neonicotinoid family. By tracing this controversy through interviews with French sugar beet industry players and other stakeholders, this article looks back at the scientific and legal mobilizations that led to the 2018 ban on neonicotinoids, then on the counter-mobilization of industry representatives to obtain their reauthorization in 2020, before highlighting the generalization of a mode of government through derogations in environmental regulation, which translates into the primacy given to economic interests over the protection of health and environment.

Keywords : controversies, derogations, expertise, ignorance, legal mobilization, pesticides, environmental regulation
L'arrêt du 19 janvier 2023 de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans l'affaire *Pesticide Action Network* a été qualifié de « spectaculaire », marquant un « tournant sur la question des autorisations d'utilisation des néonicotinoïdes »<fnref n="1" />.

En interdisant aux États membres d'accorder des dérogations à des substances expressément interdites par l'Union européenne (UE) – comme l'étaient trois substances actives de la famille des néonicotinoïdes depuis 2018 – cet arrêt mettait fin à une situation d'incertitude juridique, façonnée par un « contentieux à rebonds et assez sinueux » où le juge devait se prononcer sur l'acceptabilité d'un risque aux frontières de la science et du droit<fnref n="2" />. Quelques jours après cet arrêt, le ministère de l'Agriculture annonce dans un communiqué qu'il n'accordera pas de nouvelle dérogation d'utilisation des néonicotinoïdes, comme la loi du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières lui en donnait la possibilité<fnref n="3" />.

Le cas des néonicotinoïdes pose une question intéressante à la sociologie du droit et de l'action publique, en ce qu'il met à l'épreuve les cadres d'interprétation dominants des politiques de régulation des produits dangereux.

Dans une étude qui a fait date sur la Food and Drug Administration, le sociologue Daniel Carpenter a rejeté la thèse fonctionnaliste selon laquelle les agences de régulation pharmaceutique ou environnementale agiraient dans l'intérêt général, tout comme la thèse opposée de la « capture » du régulateur par les intérêts privés, pour placer au centre de son analyse la capacité des agences de régulation à entretenir leur réputation vis-à-vis de différents publics. Une des prédictions centrales de cette théorie est la « quasi-irréversibilité » des décisions des agences de régulation, chaque révision de leurs autorisations de mise sur le marché entamant le « pouvoir réputationnel » dont elles disposent pour contraindre les acteurs économiques à se conformer à leurs exigences<fnref n="4" />. Dans le cas de la régulation européenne des pesticides, ce pouvoir est contesté par l'usage répété des dérogations prévues à l'article 53 du règlement n° 1107/2009, qui permet aux États membres d'autoriser des pesticides non homologués pour une période de 120 jours en raison « d'un danger qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens raisonnables ». De 2019 à 2023, 22 États ont ainsi accordé 240 dérogations d'utilisation de néonicotinoïdes (dont 134 visaient une seule culture, la betterave sucrière), sur un total de 2 919 dérogations accordées tous pesticides confondus<fnref n="5" />.

Ces « dérogations 120 jours » peuvent être définies comme un instrument d'action publique discret, qui permet aux États d'arbitrer entre les intérêts économiques de filières de production et la protection de la santé et de l'environnement, tout en limitant les atteintes à leur réputation en l'absence de remise en cause explicite de la norme. Si la France est l'un des six États européens ayant le moins recouru aux dérogations d'utilisation des néonicotinoïdes depuis leur interdiction (avec deux dérogations accordées en enrobage de semences de betteraves en 2021 et à nouveau en 2022, contre 39 dérogations accordées par la Belgique de 2018 à 2023), elle est également le seul État à avoir inscrit l'interdiction des néonicotinoïdes dans son droit national, ce qui a contraint le gouvernement à déposer un projet de loi pour réautoriser les

<footnote n="1">¹ E. Truilhé, « Produits phytopharmaceutiques », *Revue juridique de l'environnement*, vol. 48, n° 3, 2023, p. 695-709.</footnote>

<footnote n="2">² E. Naim-Gesbert, *Droit général de l'environnement. Introduction au droit de l'environnement*, Paris, LexisNexis, 2019, p. 262.</footnote>

<footnote n="3">³ Ministère de l'Agriculture, « Décision de la Cour de justice de l'Union européenne relatif [sic] à l'utilisation des néonicotinoïdes pour les semences », communiqué de presse, 23 janvier 2023.</footnote>

<footnote n="4">⁴ D. Carpenter, *Reputation and Power. Organizational Image and Pharmaceutical Regulation at the FDA*, Princeton, Princeton University Press, 2010, p. 67-68.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Commission européenne, EU Pesticides Database, https://food.ec.europa.eu/plants/pesticides/eu-pesticides-database_en</footnote>
néonicotinoïdes, passant d'une action routinière et discrète à une action « bruyante »<fnref n="6" />. L'adoption de la loi du 14 décembre 2020 a ainsi donné lieu à une importante controverse médiatique et politique, qui s'est poursuivie dans l'arène judiciaire où des élus, syndicats et associations environnementalistes ont saisi le Conseil Constitutionnel puis le Conseil d'État pour faire interdire sans succès ces dérogations en 2021 et 2022, avant que ce dernier ne les juge illégales à la suite de l'arrêt de la CJUE du 19 janvier 2023⁷.

À partir d'une enquête sociologique sur la régulation de la filière betterave-sucre française mobilisant des entretiens réalisés entre 2019 et 2023 auprès d'une soixantaine d'acteurs de la filière et d'autres porteurs d'intérêts<fnref n="8" />, nous proposons de revenir sur ces controverses ayant abouti à l'interdiction, puis aux dérogations d'utilisation des néonicotinoïdes dans la loi du 14 décembre 2020. Nous présenterons dans un premier temps les controverses scientifiques sur la dangerosité des néonicotinoïdes depuis leur autorisation de mise sur le marché jusqu'à leur interdiction en 2018, en interrogeant les conditions de succès du recours au droit dans cette lutte (I). Nous examinerons dans un second temps les différents arguments portés par les acteurs de la filière betterave-sucre pour obtenir le soutien du gouvernement à la réautorisation des néonicotinoïdes en 2020, en présentant leur interdiction comme une « impasse technique » et le soutien à la filière comme un enjeu de souveraineté nationale (II). Enfin, nous présenterons dans un troisième temps le déplacement de cette controverse dans les arènes politique et judiciaire depuis l'adoption de la loi du 14 décembre 2020 jusqu'à l'arrêt de la CJUE du 19 janvier 2023, en interrogeant les effets de ce mode de gouvernement par les dérogations sur le droit et l'action publique environnementale (III).

# I. AUX FRONTIÈRES DE LA SCIENCE ET DU DROIT : COMMENT FAIRE INTERDIRE DES PESTICIDES CONTROVERSÉS ?

Nous présenterons dans cette partie les controverses scientifiques sur les néonicotinoïdes, en montrant comment des incertitudes scientifiques ont longtemps limité le recours au droit pour faire interdire les néonicotinoïdes (A), avant d'examiner comment ces controverses ont été closes par une mobilisation d'acteurs intégrant de nouvelles connaissances dans le cadre de la toxicologie réglementaire (B).

## A) UN RECOURS AU DROIT LIMITÉ EN CONTEXTE D'INCERTITUDE SCIENTIFIQUE

Commercialisés sous les noms de « Gaucho » (imidaclopride) ou « Cruiser » (thiaméthoxame), les néonicotinoïdes sont une famille d'insecticides neurotoxiques dits « systémiques ». Utilisés de manière préventive en pulvérisation ou en enrobage de semences, ceux-ci se diffusent dans la sève des cultures traitées, contaminant toute la plante mais aussi les sols pendant plusieurs années, même à des doses infimes. Depuis leur autorisation de mise sur le marché en France pour les betteraves sucrières en 1991, le maïs en 1992 et le tournesol en 1993, une série d'études ont mis en cause leur utilisation dans l'effondrement des populations d'abeilles et d'autres pollinisateurs, sans parvenir à lever les incertitudes scientifiques dans un premier temps<fnref n="9" />.

Dès 1999, alors que des apiculteurs demandent le retrait du « Gaucho » après avoir établi un lien entre la dépopulation de leurs ruches et la fréquentation de cultures traitées aux

<footnote n="6">⁶ P. Garraud, « Politiques nationales : élaboration de l'agenda », *L'Année sociologique*, vol. 40, 1990, p. 17-41.</footnote>

<footnote n="7">⁷ CE, 3 mai 2023, n° 450155 et suivants, *Agir pour l'environnement*.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Recherche réalisée dans le cadre du projet ANR POLAL (ANR-18-CE26-0016).</footnote>

<footnote n="9">⁹ S. Foucart, *Et le monde devint silencieux. Comment l'agrochimie a détruit les insectes*, Paris, Seuil, 2019.</footnote>
néonicotinoïdes, le ministre de l'Agriculture suspend l'autorisation de l'imidaclopride sur le tournesol en application du principe de précaution. Cette suspension est confirmée par le Conseil d'État, qui rejette une requête en annulation déposée par la société Bayer et des semenciers<fnref n="10" />, avant d'être étendue sur le maïs en 2004 : saisi par des apiculteurs qui constatent des phénomènes persistants de dépopulation des ruches, le Conseil d'État estime qu'il incombait au ministre « au vu de ces éléments nouveaux, de procéder au réexamen des causes possibles de ces troubles »<fnref n="11" />, tandis que le président du Syndicat national des apiculteurs, poursuivi par la société Bayer pour dénigrement, se voit reconnaître la légitimité de son rôle de « lanceur d'alerte » par le Tribunal de grande instance de Troyes<fnref n="12" />. Ces premières victoires juridiques des apiculteurs sont cependant de courte durée, alors que deux nouveaux néonicotinoïdes sont mis sur le marché cette même année 2004 et que le Conseil d'État conforte le ministre dans sa décision de ne pas abroger l'autorisation de l'imidaclopride sur les betteraves. Il faudra attendre l'année 2013 pour qu'un moratoire de la Commission européenne impose des restrictions à l'utilisation de trois néonicotinoïdes (l'imidaclopride, la clothianidine et le thiaméthoxame) et le 27 avril 2018 pour que les États membres de l'Union européenne s'accordent pour interdire l'utilisation en extérieur de ces trois molécules.

Une explication fréquemment avancée pour rendre compte de l'indécision et des revirements des pouvoirs publics dans la régulation des néonicotinoïdes est celle de la « production institutionnalisée d'ignorance »<fnref n="13" />. Depuis la parution du livre de Robert Proctor sur l'industrie du tabac<fnref n="14" />, de nombreux travaux ont mis en évidence des stratégies par lesquelles des industriels exploitent les doutes et incertitudes scientifiques pour empêcher ou retarder des réglementations contraignantes à leur égard. Dans le cas des néonicotinoïdes, le journaliste Stéphane Foucart a ainsi montré comment les firmes agrochimiques ont systématiquement financé des recherches minorant le rôle des pesticides et explorant des causes alternatives de dépopulation des ruches tels que le parasite varroa, tout en étant surreprésentées dans les commissions d'expertise chargées d'élaborer les protocoles de tests de l'European Food Safety Agency (EFSA)<fnref n="15" />. Or, la standardisation de ces protocoles de tests dans les « documents guides » des agences d'expertise ne permettait pas de mesurer les effets de l'exposition chronique à des doses sub-létales, pourtant déterminante dans le mode d'action des néonicotinoïdes. Si ces éléments semblent renforcer l'hypothèse d'une « capture » du régulateur par les intérêts privés, d'autres travaux nuancent cette position.

## B) DU « DÉNI ORGANISÉ » À L'ÉMERGENCE DE « SAVOIRS RÉGLEMENTAIRES ALTERNATIFS »

Dans une enquête sur l'homologation des pesticides en France, François Dedieu distingue les stratégies délibérées de production d'ignorance, comme les conflits d'intérêts entre régulateurs et industriels, d'un second mode de production d'ignorance qu'il qualifie de « déni organisé ». Celui-ci repose sur l'« architecture invisible » de la toxicologie réglementaire, c'est à dire les angles morts dans les outils de mesure comme les seuils sélectionnés par les instances d'évaluation, qui font « passer sous silence la dangerosité de la grande majorité des

<footnote n="10">¹⁰ CE, 29 décembre 1999, *Société Rustica Prograin*, n° 206687 et 207303.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ CE, 9 octobre 2002, *Union nationale de l'apiculture française*, n° 233876, cité dans É. Naim-Gesbert, *Droit général de l'environnement...*, op. cit., p. 262.</footnote>

<footnote n="12">¹² A. Cicolella et D. Benoît-Browayes, *Alertes santé. Experts et citoyens face aux intérêts privés*, Paris, Fayard, 2005, p. 92.</footnote>

<footnote n="13">¹³ N. Jas et J.-N. Jouzel, « Ignorance », in C. Gilbert, E. Henry, J.-N. Jouzel et P. Marichalar (dir.), *Dictionnaire critique de l'expertise. Santé, travail environnement*, Paris, Presses de Sciences Po, 2015, p. 172-180.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ R.N. Proctor, *Golden Holocaust. La conspiration des industriels du tabac*, Paris, Équateurs, 2014.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ S. Foucart, *Et le monde devint silencieux...*, op. cit.</footnote>
pesticides »<fnref n="16" />. Cette situation est résumée en entretien par un toxicologue au CNRS, qui fut l'un des premiers chercheurs à alerter sur la dangerosité des néonicotinoïdes à la fin des années 1990, pointant du doigt les effets de la participation des industriels à l'évaluation de la toxicité des produits :

> « En fait, [les industriels] sont, du début jusqu'à la fin, dans le processus d'évaluation. Alors on ne tient pas compte de la toxicité chronique, c'est-à-dire à long terme [...]. On ne tient pas compte des adjuvants. Les adjuvants permettent à la substance d'arriver sur sa cible. C'est un petit peu comme si on évaluait la balle de fusil, mais sans le fusil. »
>(Toxicologue au CNRS)

Ces angles morts de la science réglementaire ont conduit Daniel Lee Kleinman et Sainath Suryanarayanan à distinguer deux « formes épistémiques » de production de connaissances et d'ignorance sur la dangerosité des néonicotinoïdes, opposant la « forme épistémique dominante de la toxicologie réglementaire », qui repose sur des expérimentations en plein champ ou en laboratoire de l'exposition à une substance unique pour déterminer des seuils de toxicité, d'une « forme épistémique en temps réel et in situ » défendue par des apiculteurs, qui repose sur des observations informelles permettant d'établir des « corrélations contextuelles » entre un grand nombre de variables, sans pouvoir isoler l'action d'une substance unique<fnref n="17" />.

Les hypothèses de la production délibérée d'ignorance et leurs prolongements du « déni organisé » et de l'« ignorance épistémique » permettent ainsi de rendre compte de la longue bataille scientifique, juridique, médiatique et politique qui a conduit à l'interdiction européenne des néonicotinoïdes en 2018. David Demortain a ainsi montré comment ce « résultat fragile et même réversible » n'a été possible qu'à la suite de la mobilisation d'acteurs n'intervenant généralement pas dans l'espace de la science réglementaire (chercheurs publics, apiculteurs, ONG, militants et élus écologistes notamment), qui ont capté l'attention des agences d'expertise et des pouvoirs publics à partir des années 2010 en élaborant des « savoirs réglementaires alternatifs »<fnref n="18" />. Un responsable associatif revient en entretien sur le travail de mobilisation des parlementaires qui a permis de mettre cette question à l'agenda politique :

> « Les néonicotinoïdes, j'ai commencé vraiment à connaître ça quand avec Agir pour l'environnement on a créé, c'était y a peut-être une dizaine d'années maintenant, un collectif des élus pour la défense des abeilles. En fait on avait créé ça avec l'UNAF, l'Union nationale des apiculteurs de France, et Générations Futures. [...] Il devait y avoir plus de cent, plus de cent parlementaires qui ont signé le truc. Donc des gens de tous bords quoi. C'était assez intéressant. Et c'est là où on a commencé à [...] sensibiliser les parlementaires à la question de la mortalité sur les abeilles, etc. »
>(Responsable Agir pour l'environnement)

Pour les auteurs d'un rapport de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) sur la crédibilité de l'expertise scientifique, « l'intégration de connaissances nouvelles dans le cadre réglementaire existant » telles que la prise en compte d'expositions chroniques à de faibles doses, mais aussi « la judiciarisation croissante, la constitution de coalitions [...] accompagnées d'une médiatisation

<footnote n="16">¹⁶ F. Dedieu, *Pesticides. Le confort de l'ignorance*, Paris, Seuil, 2022, p. 322.</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ D. Lee Kleinman et S. Suryanarayanan, « Dying Bees and the Social Production of Ignorance », *Science, Technology, & Human Values*, vol. 38, n° 4, 2013, p. 492-517.</footnote>

<footnote n="18">¹⁸ D. Demortain, « The science behind the ban: the outstanding impact of ecotoxicological research on the regulation of neonicotinoids », *Current Opinion in Insect Science*, vol. 46, p. 78-82.</footnote>
intense » ont permis de clore les controverses scientifiques sur les néonicotinoïdes en faisant
évoluer les protocoles d'évaluation des risques de l'EFSA<fnref n="19" />.

II. UNE CONTRE-MOBILISATION DE LA FILIÈRE BETTERAVE-SUCRE
FACE À LA « CRISE SANITAIRE » DE LA JAUNISSE : COMMENT
« RENVERSER LA TABLE » ?

Si la controverse scientifique sur les néonicotinoïdes est close avec l’interdiction européenne
de 2018, celle-ci se déplace dans les arènes médiatique et politique en 2020 sous la pression
d’une contre-mobilisation<fnref n="20" /> de la filière betterave-sucre. Deux arguments principaux ont été
avancés par les représentants de la filière pour obtenir le soutien du gouvernement à la
réautorisation des néonicotinoïdes. Le premier vise à présenter leur interdiction comme une
« impasse technique » qui menace la compétitivité de la filière (A). Le second vise à présenter
celle-ci comme un enjeu de souveraineté nationale dans un contexte de « distorsions de
concurrence » (B).

A) L'INTERDICTION DES NÉONICOTINOÏDES COMME « IMPASSE TECHNIQUE »

Alors que l’interdiction européenne de 2018 ne concerne que trois substances actives de la famille des néonicotinoïdes, la France étend cette interdiction à tous « produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes » à compter du 1er septembre 2018, en application de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Alors que cette dernière loi prévoit la possibilité de déroger à l’interdiction des néonicotinoïdes jusqu’au 1er juillet 2020, dès le 6 août 2020, le ministre de l’Agriculture annonce un plan de soutien à la filière betterave-sucre incluant une dérogation d’utilisation des néonicotinoïdes<fnref n="21" />. Ce revirement est d’autant plus surprenant qu’il intervient à la suite de plusieurs avis de l’ANSES qui avait mis en cause les néonicotinoïdes dans la survenue « de sévères effets négatifs sur les espèces non-cibles », notamment les abeilles<fnref n="22" />. Par cette annonce, non seulement le ministre de l’Agriculture prend le risque de contredire la ministre de la Transition écologique Barbara Pompili, qui s’était inquiétée publiquement de « pressions parfois très fortes » exercées sur les parlementaires par les « industriels de l’agrochimie » au moment du vote de la loi de 2016²³, mais il s’expose également à la critique traditionnelle qui réduit son rôle à celui d’un « porte-parole des intérêts économiques des filières des productions agricoles », tout en dévalorisant le « capital réputationnel » de l’ANSES, qui était chargée depuis 2015 des autorisations de mise sur le marché des pesticides<fnref n="24" />. Pour comprendre cette prise de risque, il est nécessaire de revenir sur les arguments présentés par la filière pour obtenir le soutien du gouvernement.

<footnote n="19">¹⁹ P.-B. Joly, C. Dargemont, F. Béhar, J.-M. Bonmatin, M. Desquilbet, C. Ducrot, A. Kaufmann et E. Lagrange, *La crédibilité de l'expertise scientifique. Enjeux et recommandations – Rapport du Groupe de travail du Conseil scientifique de l'Anses*, Maisons-Alfort, ANSES, 2022, p. 39-43.</footnote>

<footnote n="20">20 Sur cette notion, voir I. Sommier, « Contre-mouvement », in *Dictionnaire des mouvements sociaux*, Paris, Presses de Sciences Po, 2009, p. 154-160.</footnote>

<footnote n="21">21 Ministère de l'Agriculture, « Le ministre de l'Agriculture et de l'Alimentation Julien Denormandie a réuni ce jeudi 6 août 2020 les représentants de la filière betterave-sucre », communiqué de presse, 6 août 2020.</footnote>

<footnote n="22">22 ANSES, « Avis relatif aux risques que présentent les insecticides à base de substances de la famille des néonicotinoïdes pour les abeilles et les autres pollinisateurs dans le cadre des usages autorisés de produits phytopharmaceutiques », *Avis de l'Anses*, n° 2015-SA-0142, 7 janvier 2016, p. 48.</footnote>

<footnote n="23">23 M. Valo et P. Le Hir, « Barbara Pompili : "Sur la biodiversité, les lobbys sont très présents", *Le Monde*, 20 mai 2016.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ F. Dedieu, *Pesticides...*, op. cit., p. 59.</footnote>
La betterave sucrière n’étant pas une culture mellifère, l’EFSA a déterminé que les semences de betteraves traitées aux néonicotinoïdes ne présentaient qu’un « risque faible » pour les abeilles, tout en alertant sur le « risque élevé » posé par ses successions culturales attractives pour les pollinisateurs comme le colza ou le maïs, en raison de la rémanence des néonicotinoïdes dans les sols<fnref n="25" />. Plante à croissance lente, la betterave est vulnérable aux attaques de différents ravageurs dans les semaines suivant sa germination, dont les pucerons verts porteurs des virus de la jaunisse de la betterave, qui ont pour effet d’atrophier la racine et de diminuer son rendement en sucre. Après un hiver 2020 exceptionnellement doux, des pucerons verts porteurs de ces virus se sont multipliés à partir de la deuxième quinzaine d’avril dans les champs de betterave du Bassin parisien. Pour l’Institut technique de la betterave (ITB), les néonicotinoïdes étaient alors le seul moyen de lutter contre ces infections en l’absence d’alternatives aussi efficaces, bien que leur interdiction prochaine ait été annoncée depuis 2016 :

> « On ne lutte pas réellement contre les pucerons, on lutte contre les infections virales qu’ils transmettent aux betteraves. Et le seul moyen qu’on avait et qu’on a aujourd’hui, c’est effectivement l’utilisation de produits systémiques de la famille des néonicotinoïdes qui ont un véritable impact sur les pucerons. Les autres produits qui existent n’ont pas les impacts suffisants en cas d’infestation majeure. » (responsable ITB)

Le 24 avril, prenant acte des relevés de l'ITB alertant sur l'ampleur du phénomène, la Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB), une association spécialisée de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), informe la Direction générale de l'alimentation du ministère de l'Agriculture pour l'inviter « à lever sans délai une impasse technique » en autorisant en urgence deux pesticides utilisés en pulvérisation pour limiter des pertes de rendement estimées « de 30 à 50 % »<fnref n="26" />. Le 29 avril, le ministère de l'Agriculture souscrit à cette demande de dérogation. Le 6 juin, l'ITB organise un conseil scientifique exceptionnel avec des représentants du ministère de l'Agriculture et de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE), qui marque un premier tournant dans la sensibilisation du gouvernement selon un responsable de la CGB :

> « C’est là que tout le protocole s’est engagé. [...] Il y a eu des arrivages permanents, permanents de pucerons, sans arrêt, des renouvellements de population. Et donc vous en éliminez pendant dix douze jours une grosse partie, mais après vous aviez une ré-infestation de ces bestioles. Alors on nous a même donné des dérogations d’usage pour des produits qui n’étaient pas encore homologués, parce que c’était une vraie panique. [...] Et donc c’est à partir de ce moment-là que toute la filière s’est mobilisée pour sensibiliser, pour expliquer au gouvernement. » (Responsable CGB)

En parallèle, la CGB travaille avec un cabinet de lobbying pour organiser des visites de champs de betteraves avec des élus locaux et préfets. Ces relais alertent le nouveau ministre de l'Agriculture, Julien Denormandie, qui visite une parcelle touchée par la jaunisse en Seine-et-Marne le 14 juillet avant de« renverse[r] la table », selon le rédacteur en chef d'un titre de presse agricole :

<footnote n="25">²⁵ EFSA, « Peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance thiamethoxam considering the uses as seed treatments and granules », *EFSA Journal*, vol. 16, n° 22, 2018, p. 5179.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ CGB, « Alerte pucerons verts sur betteraves : la CGB appelle les autorités à lever sans délai une impasse technique qui pourrait coûter cher à la filière », communiqué de presse, 24 avril 2020.</footnote>
« Le 14 juillet 2020, pour moi c'est le tournant du truc. C'est Julien Denormandie, nommé depuis deux jours, qui va sur une parcelle de betterave. [...] Et là tout a changé. Je connais bien un cabinet qui s'occupe de ça, un cabinet de lobbying qui m'a expliqué comment il travaille, donc la CGB travaille avec les élus locaux, et le relais que la CGB a avec les élus locaux était déterminant dans cette histoire. Déterminant. Ils ont invité tous les élus locaux dans les champs de betterave, tous les préfets, enfin c'était un truc de fou quoi. Et Julien Denormandie lui a dit : "Ça peut pas durer". Mais il a tout renversé la table. » (Journaliste agricole)

## B) LA COMPÉTITIVITÉ DE LA FILIÈRE BETTERAVE-SUCRE COMME ENJEU DE SOUVERAINETÉ NATIONALE

Présentée comme une « crise sanitaire », la crise suscitée par les pertes de rendement dues à la jaunisse s'enracine dans une crise économique qui touche la filière depuis plusieurs années. Intervenue entre 2006 et 2017 sous la pression de l'Organisation mondiale du commerce, la libéralisation du marché européen du sucre met fin aux quotas de production et aux prix minimum d'achat des betteraves, qui étaient encadrés par l'Organisation commune du marché du sucre depuis 1968. Si l'année 2017-2018 a été marquée par une production record en France dans un contexte de cours mondiaux élevés, la conjoncture se retourne l'année suivante : les prix du sucre sur le marché européen atteint 300 euros la tonne en janvier 2019 contre 500 euros la tonnes en octobre 2017, mettant en péril l'équilibre économique de la filière.

Quand le ministre annonce son plan de soutien à la filière le 6 août 2020, les agriculteurs doivent décider de leurs rotations culturales pour l'année à venir. Tout l'enjeu pour les industriels est de maintenir les engagements de production des planteurs de betteraves afin d'approvisionner leurs usines, tandis que quatre des vingt-cinq sucreries que comptait la France métropolitaine ont fermé à l'issue de la campagne 2019-2020. Face à la perspective des fermetures d'usines, le gouvernement commande un plan stratégique de filière à l'Association interprofessionnelle de la betterave et du sucre (AIBS). Remis au ministre de l'Agriculture et à la secrétaire d'État à l'Industrie à la fin de l'année 2019, ce plan explique les fermetures d'usines par un « contexte de très fortes distorsions de concurrence », en pointant des « dérogations accordées par 13 États Membres sur 19 pour l'utilisation de néonicotinoïdes »<fnref n="27" />. En révélant la dépendance de l'économie française aux exportations, la crise sanitaire du Covid-19 met à l'agenda politique les enjeux de souveraineté alimentaire, énergétique et industrielle, ouvrant une fenêtre d'opportunité dont va profiter la filière.

Le 3 septembre 2020, quand le gouvernement dépose en procédure accélérée un projet de loi « relatif aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire », son examen est confié à la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, plutôt qu'à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. La commission des affaires économiques se charge d'organiser les auditions en cadrant le projet de loi comme un enjeu de compétitivité économique, permettant à ces arguments d'être repris par les députés de la majorité, comme l'explique un collaborateur parlementaire d'un groupe d'opposition :

« L'examen d'un projet de loi comme ce truc néonicotinoïdes, ça prend une semaine. Donc t'as énormément de productions, de bruit médiatique en amont, parce qu'effectivement t'as les intérêts privés de tous types, ceux qui sont pour, ceux qui sont contre qui eux sont vigilants et qui du coup, par exemple les protecteurs des abeilles ou alors les betteraviers si tu veux, qui vont produire énormément de discours en amont. Et donc ils vont cibler par exemple les députés pour leur donner de l'information, pour les

<footnote n="27">²⁷ AIBS, « Plan stratégique de la filière Betterave-Sucre-Bioénergie », dossier de presse, janvier 2020, p. 3.</footnote>
nourrir, pour qu'ils puissent après eux-mêmes reprendre, tu vois. Mais après
concrètement t'as une semaine d'auditions. [...] Ces auditions après elles donnent le
rapport là dont tu parlais, et ensuite la loi passe en commission. » (Collaborateur
parlementaire)

Dans son rapport remis le 24 septembre par le député Grégory Besson-Moreau, la commission des affaires économiques impose un cadrage en termes de souveraineté nationale, en présentant l'enjeu du projet de loi comme visant « la préservation de la souveraineté alimentaire et énergétique française ». Cet objectif repose sur un arbitrage entre des intérêts économiques de court terme, soit « la sauvegarde des 46 000 emplois que représente cette filière » (chiffre avancé par la CGB qui additionne les planteurs de betteraves, les salariés des sucreries et les emplois indirects : transporteurs, sous-traitants, etc.) et des intérêts environnementaux de long terme, en présentant la dérogation d'utilisation des néonicotinoïdes comme un « ‘volet d'urgence’ d'un plan d'action ambitieux destiné à accompagner la transition agroécologique de la filière ». Ce plan d'action est concrétisé par un Plan national de recherche et d'innovation doté de sept millions d'euros sur trois ans pour trouver des « solutions opérationnelles contre la jaunisse de la betterave sucrière » sous la responsabilité de l'INRAE et de l'ITB<fnref n="28" />.

Le 6 octobre, l'Assemblée nationale valide en première lecture ce projet de loi par un vote solennel, tout en enregistrant une opposition inédite au sein de la majorité sur la quinzième législature de la Vᵉ République, avec 175 votes pour, 32 votes contre et 36 abstentions du groupe « La République en marche » sur un total de 313 votes pour, 158 votes contre et 56 abstentions. L'analyse de ce vote met en évidence une corrélation entre la présence d'une sucrerie dans une circonscription et l'orientation du vote de son député : des vingt-cinq députés élus dans une circonscription où une sucrerie était en activité pendant la campagne 2019-2020, vingt-et-un ont voté pour le projet de loi réautorisant les néonicotinoïdes, deux n'ont pas participé au vote et seulement deux ont voté contre. Pour chaque présence d'une sucrerie dans sa circonscription, la probabilité pour un député de voter pour ce projet de loi augmentait de 25 % toutes choses égales par ailleurs, témoignant d'un alignement entre les intérêts économiques de la filière et l'orientation du vote des députés<fnref n="29" />.

### III. LES DÉROGATIONS COMME MODE ORDINAIRE DE RÉGULATION DES PESTICIDES : COMMENT CONTOURNER LE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT ?

En instituant un conseil de surveillance chargé d'émettre des avis sur la réautorisation des néonicotinoïdes, la loi du 14 décembre 2020 créé un « système d'homologation parallèle », qui entraine plusieurs recours juridictionnels pour faire interdire ces dérogations (A). Au-delà de sa particularité, le cas des néonicotinoïdes permet enfin de mettre en évidence la généralisation d'un mode de gouvernement par les dérogations dans la régulation environnementale (B).

#### A) LE DROIT COMME RECOURS FACE À LA CRÉATION D'UN « SYSTÈME D'HOMOLOGATION PARALLÈLE »

Promulguée le 14 décembre après une saisine du Conseil constitutionnel, la loi mentionne dans son article premier la création d'un conseil de surveillance « chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d'alternatives aux produits phytopharmaceutiques contenant

<footnote n="28">²⁸ Assemblée nationale, rapport n° 3298, 24 septembre 2020.</footnote>

<footnote n="29">²⁹ Assemblée nationale, analyse du scrutin n° 2940, première séance du 6 octobre 2020, https://www2.assemblee-nationale.fr/scrutins/detail/(legislature)/15/(num)/2940. Cette proportion est largement supérieure à celle calculée par Daniel Carpenter entre les votes de sénateurs contre les lois renforçant les pouvoirs de la FDA dans les années 1930 et la présence d'une entreprise pharmaceutique dans leur État (10 %). Voir D. Carpenter, *Reputation and Power...*, op. cit., p. 84-85.</footnote>
une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ». Jusqu'au 1er juillet 2023, les ministères de l'Agriculture et de la Transition écologique sont, de leur côté, chargés de prendre des arrêtés réautorisant les néonicotinoïdes « après avis du conseil de surveillance » alors que ce rôle échoit normalement à l'ANSES, créant un « système d'homologation parallèle »<fnref n="30" />. La création de ce conseil de surveillance a nécessité de supprimer l'obligation d'un bilan a priori établi par l'ANSES, inscrit dans la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016, pour remplacer cette expertise scientifique par un simple avis. Or, comme l'a plaidé sans succès l'association France Nature Environnement devant le Conseil constitutionnel, ce conseil de surveillance n'est pas « un organe d'expertise scientifique et indépendant », mais bien « un organe de concertation et de suivi » dont la composition « ne présente pas les mêmes garanties de déontologie et d'indépendance » que l'ANSES<fnref n="31" />.

Dominé par des hauts fonctionnaires et acteurs économiques, le conseil de surveillance se prononce le 21 janvier 2021 pour un projet d'arrêté autorisant l'emploi de semences de betteraves traitées aux néonicotinoïdes pour une période de 120 jours, avec vingt-deux avis favorables, sept avis défavorables et une abstention. Le 26 février, l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne et la fédération Nature et Progrès déposent une requête en annulation de cet arrêté devant le Conseil d'État, invoquant la méconnaissance des principes de précaution et de non-régression de la protection de l'environnement. Cette contestation du droit au nom de « principes jugés supérieurs »<fnref n="32" /> ne convainc cependant pas le Conseil d'État, qui rejette cette requête le 15 mars<fnref n="33" />. L'histoire se répète au début de l'année 2022 : le conseil de surveillance émet un avis favorable sur un nouveau projet d'arrêté réautorisant les néonicotinoïdes, les mêmes associations rejointes par d'autres saisissent le Conseil d'État, qui confirme la légalité de cet arrêté. Le 18 janvier 2023, l'association Agir pour l'environnement et la Confédération paysanne démissionnent de leurs fonctions au sein du conseil de surveillance alors que celui-ci s'apprête à réautoriser les néonicotinoïdes pour une troisième année, déclarant refuser « de cautionner plus longtemps une instance qui ne [permet] ni débat loyal et éclairé, ni décisions démocratiques »<fnref n="34" />. Publié le lendemain, l'arrêt de la CJUE dans l'affaire *Pesticides Action Network* met cependant un terme à ce projet de troisième dérogation consécutive.

## B) VERS LA GÉNÉRALISATION D'UN MODE DE GOUVERNEMENT PAR LES DÉROGATIONS ?

Le rapport de l'ANSES sur la crédibilité de l'expertise scientifique soulève un paradoxe dans son étude de cas des néonicotinoïdes : « La controverse médiatique et juridique a été très forte quant à cette dérogation accordée pour la betterave sucrière [en 2021], sans toutefois donner lieu à une controverse scientifique ». En effet, alors même que les procédures des agences d'expertise nationale et européenne sont « stabilisées et concordantes » pour souligner la dangerosité des néonicotinoïdes<fnref n="35" />, le gouvernement a pris le risque de décrédibiliser ces dernières en les réautorisant. La médiatisation de cette controverse n'a cependant été possible que parce que la France avait inscrit l'interdiction des néonicotinoïdes dans la loi, contraignant le gouvernement à passer par le Parlement alors que les « dérogations 120 jours » ne suscitent généralement pas de débat public. Elle constitue à ce titre un cas exceptionnel qui nous permet

<footnote n="30">³⁰ F. Dedieu, *Pesticides...*, op. cit. p. 79.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Conseil constitutionnel, 10 décembre 2020, décision n° 2020-809 DC, liste des contributions extérieures, p. 9-10.</footnote>

<footnote n="32">³² L. Israël, *L'Arme du droit*, Paris, Presses de Sciences Po, 2020, p. 104-106.</footnote>

<footnote n="33">³³ CE, 15 mars 2021, *Agir pour l'environnement*, n° 450199.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Confédération paysanne, « Néonicotinoïdes : 2 organisations démissionnent du Conseil de surveillance », communiqué de presse, 18 janvier 2023.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ P.-B. Joly et al., *La crédibilité de l'expertise scientifique...*, op. cit., p. 43.</footnote>
de mettre en évidence la généralisation d'un mode de gouvernement par les dérogations dans la régulation environnementale. Cette perspective invite à rompre avec une conception de la dérogation comme exception à l'application d'une règle ou comme « passe-droit » faisant l'objet d'accommodements locaux entre fonctionnaires et administrés, pour s'intéresser à son usage routinier et ordinaire dans la mise en œuvre de l'action publique, à l'instar de ce que Pierre Lascoumes et Jean-Pierre Le Bourhis qualifient de « passes du droit » dans la politique de l'eau, où la procédure de transaction est envisagée non comme une « dérogation au droit commun accordée arbitrairement », mais comme « la recherche de solutions à un conflit, plus ou moins marqué, par l'usage d'autres ressources internes que celles auxquelles recourt d'entrée l'administration »<fnref n="36" />. La « recherche permanente de conciliation des intérêts » caractérise également la mise en œuvre du droit des installations classées pour la protection de l'environnement, Pierre Lascoumes y voyant un contrôle administratif qui « ne s'est absolument pas construit sur un mode autoritaire-répressif, mais de façon négociée »<fnref n="37" />.

Ce mode de gouvernement se retrouve dans d'autres champs de l'action publique comme les dérogations aux règlements d'urbanisme, les transactions en matière fiscale ou encore les stratégies de contournement de la carte scolaire<fnref n="38" /> et a été récemment élargi par le décret du 8 avril 2020 reconnaissant un « droit de dérogation » au préfet, qui a été qualifié de dispositif « atypique et même iconoclaste dans un État de droit » par l'Inspection générale de l'administration<fnref n="39" />. Les dérogations accordées à l'utilisation de pesticides se distinguent cependant de ces derniers cas où la norme est négociée entre représentants de l'État et administrés lors de sa mise en œuvre à l'échelon local, dans la mesure où elles nécessitent la coordination entre un grand nombre d'acteurs publics (hauts fonctionnaires, agences d'expertise, juridictions) et privés (firmes agrochimiques, organisations professionnelles, associations environnementalistes) opérant aux échelons national et européen plutôt que local, dont l'enjeu est la hiérarchisation plutôt que la conciliation d'intérêts contradictoires, faisant primer les intérêts économiques sur la protection de la santé et de l'environnement. Enfin, ces dérogations marginalisent la Commission européenne et les agences d'expertise tout en renforçant le pouvoir des acteurs économiques et des États qui se livrent à une course au « moins disant environnemental », ne laissant le plus souvent aux défenseurs de l'environnement que la voie du recours juridictionnel pour se faire entendre.

<footnote n="36">³⁶ P. Lascoumes et J.-P. Le Bourhis, « Des ‘passe-droits’ aux passes du droit. La mise en œuvre socio-juridique de l'action publique », *Droit et société*, n° 32, 1996, p. 51-73.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ P. Lascoumes, *L'Écopouvoir. Environnement et politiques*, Pair, La Découverte, 1994, p. 153</footnote>

<footnote n="38">³⁸ L. Barrault-Stella, *Gouverner par accommodements. Stratégies autour de la carte scolaire*, Paris, Dalloz, 2013.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ R. Fournalès et P. Girault, *Évaluation de la mise en œuvre du décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet*, rapport n° 21084R de l'Inspection générale de l'administration, 2022, p 17 et 73.</footnote>