# La Pologne à la recherche des chemins de sa transition statistique (1989-1994)

Jan Robert Suesser

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Jan Robert Suesser. La Pologne à la recherche des chemins de sa transition statistique (1989-1994). Courrier des Statistiques, 2008, 124, pp.11-14. hal-05414355

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# La Pologne à la recherche des chemins de sa transition statistique (1989 – 1994)

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Jan Robert Suesser*

Cet article est dédié à Hanna Zaluska-Tucholska, l'infatigable soutien de l'Insee au sein de l'unité de coopération du GUS.

Les premières années de la transition statistique en Europe centrale (1989-1994) se font sans que la perspective de l'adhésion à l'Union européenne soit ouverte. Il s'agit alors uniquement de construire de nouveaux instruments statistiques dans les domaines économiques et sociaux, adaptés à une société de marché. La reprise d'un acquis communautaire statistique ne viendra que plus tard compléter les objectifs poursuivis. Si quelques domaines de connaissance sont vite couverts, il faut rapidement constater qu'une part essentielle du cœur du système statistique s'avère difficile à développer pour nos collègues des pays dits en transition. Persistance d'éléments du passé, émergence chaotique du nouveau système économique, profondeur des effets sociaux de la transition, turn-over des responsables statistiques, inadaptation de certains conseils prodigués... L'article revient sur tous ces éléments en indiquant comment la coopération de l'Insee y a répondu.

Lorsque le Courrier des statistiques m'a demandé d'écrire un article sur la période initiale de la transition statistique en Pologne, beaucoup d'anecdotes me sont revenues en mémoire sans que cela fasse une véritable analyse historique construite. Une telle analyse nécessiterait en effet un travail à partir des archives de la coopération de l'Insee et d'Eurostat<fnref n="1" /> et, si elles existent, des pays concernés.

Mobilisant donc ma mémoire et quelques documents écrits à l'époque, le présent article se borne à présenter les enjeux de la transition statistique telle que nous la comprenions à l'époque initiale de la coopération (1989-1994), période qui précède l'ouverture de la préparation de la Pologne à son adhésion à l'Union européenne ; il évoque aussi la réflexion qu'a eue l'Insee sur la façon de coopérer avec nos collègues polonais et ceux des autres pays

d'Europe centrale et orientale<fnref n="2" />. Enfin, les succès de ces premières années de coopération suivant la chute du mur de Berlin (et leurs limites) sont analysés.

L'Insee a été le premier institut de statistique européen à s'engager avec Eurostat dans une coopération avec la Pologne. Début 1989, dans le contexte du processus politique de la table ronde visant à associer l'opposition pourtant illégale à la vie politique du pays, le président du GUS<fnref n="3" /> polonais s'était adressé au directeur d'Eurostat pour lui demander une assistance « pour un rapprochement des standards et méthodes utilisés par le GUS et ceux utilisés en Europe de l'Ouest ».

En septembre de la même année, juste après la session bi-annuelle de l'Institut International de Statistique tenue à Paris, M. Kubiczek s'adressait aussi au directeur général de l'Insee, Jean-Claude Milleron, pour lui demander « de bénéficier de l'expérience impressionnante » de l'Institut.

En réponse à ces sollicitations, une mission Eurostat et Insee se rendait à Varsovie en octobre 1989⁴.

Dès mars 1990, l'Insee reçoit à Paris le président de la statistique polonaise pour discuter d'une coopération bila-

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Source: JRS

<caption>Hanna Zaluska-Tucholska dans son bureau du GUS avec l'affiche du recensement français</caption>

<footnote>* Jan Robert Suesser, administrateur de l'Insee, a travaillé au sein de l'Unité de la coopération technique internationale de l'Insee entre 1990 et 1996 où il était responsable de la coopération avec l'Europe Centrale et Orientale et l'ex-URSS. Aujourd'hui, il est directeur de l'Adetef, l'agence de coopération technique internationale des ministères français chargés de l'économie et du budget.</footnote>

<footnote n="1">1. L'histoire de la transition statistique qu'ont réalisées les pays passant d'une économie administrative à une économie de marché présente un réel intérêt tant elle est un reflet fidèle des difficultés de ce processus de transformation économique et sociale qui se poursuit depuis près de vingt ans. Elle mérite sûrement un travail historique.</footnote>

<footnote n="2">2. Dans les années 1990-1996, la coopération de l'Insee se concentre alors sur huit pays : Albanie, Moldavie, Pologne, Roumanie, Russie, Tchécoslovaquie (puis Slovaquie et République tchèque), Ukraine.</footnote>

<footnote n="3">3. GUS – Główny Urząd Statystyczny – Office Central de Statistique.</footnote>

<footnote n="4">4. Cette ouverture précoce de la coopération de l'Insee à l'Europe centrale et orientale correspond au volontarisme de Jean-Claude Milleron, directeur général, Jean-Louis Bodin, chef du département des relations internationales et de la coopération, et Alain Azouvi, chef de la division des relations bilatérales et des programmes de coopération, qui en comprennent immédiatement les enjeux pour l'avenir.</footnote>
térale articulée avec la coopération européenne. En septembre 1990, est créé un poste de responsable de la coopération avec l'Europe centrale et orientale et l'URSS, auquel je suis affecté, et une normalienne tout juste agrégée en sciences sociales, Cécile Lefèvre, rejoint la division de la coopération pour un an afin d'analyser l'existant statistique en Pologne et en Tchécoslovaquie<fnref n="5" />. Mieux comprendre pour mieux assister est l'obsession de l'équipe de coopération de l'Insee.

Avec l'assistance au GUS, l'Insee introduit deux aspects novateurs dans sa pratique de coopération internationale : une coopération avec un pays à l'économie développée et une coopération menée dans un cadre multilatéral. Coopérer avec les pays en transition puis les pays dits « émergents » signifie que les nouveaux outils statistiques mis en place doivent s'inscrire dans un système administratif complexe, et donc, peuvent moins que jamais être de simples décalques des outils existants dans le pays fournisseur d'assistance. Quant à l'introduction d'une coopération multilatérale, elle reflète le fait que l'Union européenne s'impose alors comme une référence jugée plus riche que la seule relation bilatérale. C'est donc dans cette période que ces deux éléments deviennent une réalité maintenant naturelle.

Pour en revenir aux débuts de la coopération avec le GUS, alors que les responsables de la statistique polonaise conçoivent l'assistance demandée comme une aide pour un simple aménagement technique (nomenclatures, nouveaux agrégats), les responsables de la coopération de l'Insee, de leur côté, considèrent que c'est une assistance pour une transformation en profondeur de l'ensemble du système statistique polonais.

En mars 1991, l'Insee et le GUS signent un accord de coopération de durée indéterminée, incluant huit

thèmes de travail (quatre sur finance-ment européen et quatre sur finance-ment franco-polonais). De premières missions permettent de défricher les objectifs des coopérations à engager (comptabilité nationale, statistique d'entreprises, formation, système de base de données, répertoire d'entreprises). Couvrant la période initiale, trois rapports de programmation de la coopération entre le GUS et l'Insee vont analyser en temps réel les réussites, les difficultés et les potentialités de cette collaboration (décembre 1991, juillet 1992 et novembre 1992).

Dès décembre 1991, on peut constater que de nombreux outils statistiques ont été introduits ou testés : enquête Emploi pilote, enquêtes de conjoncture pour certains secteurs, déclaration administrative unique (DAU) pour le commerce extérieur, indice des prix à la consommation. La NACE rev1 a été traduite et des agrégats ont été publiés selon le Système européen des comptes.

En fait, la statistique polonaise, comme l'ensemble des autres offices d'Europe centrale, avance assez rapidement là où il s'agit de construire des instruments nouveaux qui n'avaient pas de correspondance dans des instruments de la période passée et là où la production d'agrégats nouveaux peut se faire en utilisant des sources existantes, même partielles ou inadaptées au prix de conventions pas toujours très étayées.

Dans les autres domaines comme la statistique structurelle d'entreprises ou les enquêtes de conditions de vie des ménages, les progrès se font attendre. Pour la statistique d'entreprises, cela traduit sans doute le manque de base de sondages (les entreprises se créent en Pologne par centaines de milliers en ces premiers temps de la transition) et le manque d'expérience des enquêtes par sondages (voire une réticence de responsables polonais vis-à-vis de la statistique économique).

De plus, certains pans de la réalité économique changent moins rapidement que les discours et les entreprises issues de l'économie administrée

gardent une place majeure dans la production. Les autorités continuent à solliciter les statisticiens pour qu'ils fournissent l'information de gestion extensive concernant les entreprises non privatisées, à l'identique de la période précédente. Quant au secteur privé en extension massive, son caractère largement informel n'aide pas à sa mesure statistique. Il n'est objectivement pas simple de construire une information statistique au sens que cela a dans une économie de marché.

Pour les enquêtes sur les conditions de vie, les statisticiens ont une évidente réticence à prendre la responsabilité de décrire les effets sociaux négatifs de la transition, d'autant qu'ils ne peuvent appuyer cela sur une méthodologie d'enquête validée internationalement.

Le rapport de décembre 1991 soulagne la difficulté pour le GUS d'avoir une stratégie de transition statistique dans un contexte administratif et économique instable. Les questions clefs sont notamment les suivantes : sur quelles sources administratives s'appuyer alors que tout bouge rapidement ? Faut-il mesurer la transition ou construire un système pour une période future plus stabilisée ? Comment répondre au *turnover* du personnel qui trouve de nombreuses opportunités dans un marché du travail en mutation rapide et alors que les moyens humains sont globalement insuffisants ? Comment construire une crédibilité pour l'institution statistique, dont l'image dans le public est liée à son rôle dans l'ancien système et qui continue à collecter une information aux fins de gestion qu'elle doit transmettre aux autorités ?

Autre problème délicat : l'abondance d'offres de coopération a aussi de forts effets pervers. La multiplication des visites d'études dans les instituts statistiques européens ou nord-américains, si elle donne une information variée aux statisticiens polonais, n'aide pas à construire une stratégie cohérente et suivie dans le temps. Chaque responsable de département ou de division du GUS privilégie les contacts internationaux

<footnote n="5">5. Il en résultera un ouvrage de la collection Études de l'Insee, publié en français et en anglais en mai 1992 : « Pologne – Tchécoslovaquie : transition économique et sociale, statistique en mouvement ».</footnote>
qu'il a noués, sans qu'une logique d'ensemble ne soit donnée aux propositions de changement qui résultent de ces échanges. Enfin, il se trouve que le découpage des thèmes de la coopération coordonnée par Eurostat, qui n'a résulté d'aucune approche réfléchie, ne favorise pas partout une articulation logique des outils à construire.

Dans ce contexte, plusieurs responsables d'assistance technique thématique de l'Insee s'interrogent sur l'utilité de leur investissement. L'Insee propose au GUS de resserrer la coopération autour d'un bloc de projets prioritaires structurant pour un système statistique cible que le GUS devrait plus précisément définir à partir des connaissances accumulées<fnref n="6" />.

Après l'introduction des nouveaux instruments statistiques indiqués ci-dessus, quatre éléments prioritaires sont proposés : le répertoire d'entreprises, les statistiques d'entreprises de base (surtout les enquêtes structurelles annuelles), la comptabilité nationale et un système de bases de données. La nécessité d'arbitrer entre moyens et besoins est soulignée car la persistance d'une demande d'informations fines par les autorités nationales et locales constitue alors d'évidence un obstacle à la construction d'un système statistique analogue à ce qui peut exister dans une économie de marché<fnref n="7" />.

En juillet 1992, le GUS exprime à l'Insee son souhait qu'il soit dorénavant « *project manager* » de la coopération pour les comptes nationaux, les statistiques d'entreprises, le répertoire d'entreprises et la conjoncture, marquant ainsi sa volonté que l'Institut coordonne la coopération pour les travaux dans ces domaines. Il en informera Eurostat pour que cela soit pris en compte dans l'organisation de l'assistance européenne. Le GUS annonce également la modification envisagée de son organigramme, avec la mise en place d'une unité fonctionnelle chargée du nouveau système statistique d'entreprises articulé sur les besoins de la comptabilité nationale et l'analyse conjoncturelle. Dépasser son organisation historique

« branche/secteur » est en fait une rupture significative avec son passé statistique de fournisseur d'une information de gestion administrative et de contrôle sur les entreprises.

Quant au répertoire d'entreprises, le GUS constate que son projet d'imiter le « modèle » français construit avec Sirene est mis à mal avec le développement par l'administration fiscale de son propre outil. Alors que le GUS dispose d'un répertoire dont la qualité ne correspond ni à celle d'un répertoire statistique, ni à celle d'un répertoire inter-administratif, il souhaite dorénavant envisager, avec l'appui de l'Insee, toute une série de variantes pour avancer dans la construction d'un outil permettant un usage statistique (démographie des entreprises, tirage d'échantillons...).

Quelques mois plus tard, en novembre 1992, le GUS n'a toujours pas avancé sur une conception du répertoire d'entreprises et la priorité donnée à la mise en place de l'enquête structurelle ne s'est pas encore traduite par un programme de travail permettant de construire un programme de coopération. Les demandes de coopération restent un patchwork sans priorités ni vision d'ensemble. Les affectations de personnels ne correspondent pas aux changements sta-

tistiques que les demandes de coopérations devraient appuyer, rendant fragiles les ambitions affichées. Les moyens financiers permettant de tester les nouvelles enquêtes annoncées ne sont pas toujours disponibles.

Dans cette période, ces décalages entre les souhaits de changements et les moyens qui le permettent se retrouvent à des degrés divers dans tous les pays d'Europe centrale. Ils vont perdurer pendant plusieurs années encore. L'exception roumaine, où la statistique progresse plus rapidement qu'ailleurs en ces premières années de la transition, interroge la coopération de l'Insee.

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Source : JFS

Discussion de bilan entre les experts français et polonais. De gauche à droite :

M. Suesser, responsable de la coopération avec la Pologne à l'Insee ; M. Olenski, président du GUS ;

M. Bruneau, expert nomenclatures Insee ; Mme Zaluska, responsable de la coopération avec l'Insee au GUS ; M. Camus, expert statistique d'entreprises Insee ; Mme Zagozdzinska, chef du département

entreprises et répertoire au GUS ; M. Sawinski, vice-président en charge des statistiques économiques et de la comptabilité nationale au GUS.

<footnote n="6">6. Il faut rappeler qu'à cette période la perspective de l'adhésion à l'UE n'est pas ouverte institutionnellement et que la transition statistique ne vise pas à reprendre l'acquis communautaire. Elle vise à construire une information statistique adaptée à décrire la situation économique et sociale d'une société démocratique avec une économie de marché.</footnote>

<footnote n="7">7. Les collègues polonais ont des réticences à discuter avec les statisticiens français de ces demandes dont ils savent qu'elles ne correspondent pas aux standards de secret statistique pratiqués dans l'UE. Lorsqu'ils évoquent cependant ces transmissions de données individuelles d'entreprises aux autorités, ils mettent en avant le fait qu'il faut que les statisticiens soient utiles aux autorités en répondant aux demandes justifiées, comme par exemple lorsqu'il s'agit des entreprises qui sont la propriété de l'État. Il faudra encore plusieurs années pour que cette question de la non-transmission de données individuelles d'entreprises ne se pose plus.</footnote>
Pourquoi des pays, ayant a priori davantage de moyens budgétaires que la Roumanie et affirmant plus fortement leur adhésion au changement de système économique, n'introduisent-ils pas les changements au même rythme ? L'étude de ce phénomène me semble encore à faire. Cela dit, si les experts se posent alors des questions sur l'efficacité immédiate de leur engagement, leur enthousiasme s'alimente à la conviction de contribuer à un changement historique.

À lire avec le recul les rapports faits sur la coopération en Europe centrale dans ces années initiales de l'après 1989, je suis frappé par la franchise des échanges quant aux difficultés rencontrées, difficultés objectives dues à la situation économique, sociale, politique, financière, mais aussi difficultés subjectives dues à la capacité d'imaginer les voies des changements.

Au-delà des caractéristiques personnelles des acteurs, et donc de leur façon de communiquer, cela me paraît refléter la confiance qui s'est installée entre l'Insee et les offices statistiques de la région. Car si la critique est ouverte, l'engage-

ment de l'assistance n'est jamais remis en question. Et la critique va de pair avec l'écoute des contraintes rencontrées par les statisticiens des pays d'Europe centrale, dès lors qu'elles sont comprises par les experts de l'Insee.

Car pour bien comprendre les difficultés du dialogue, on doit constater les limites de l'expertise délivrée dans ces premiers temps de la coopération en Europe centrale. Il n'était pas naturel pour les experts de l'Insee de prendre en compte la légitimité de la persistance d'une demande d'information des autorités sur les entreprises contrôlées par l'État en l'absence de sources alternatives disponibles.

Plus généralement, leur propositions pouvaient sous-estimer les conséquences du fait qu'elles n'intégreraient pas suffisamment l'héritage statistique. Il faudra attendre 1993-1994 pour que les statisticiens d'Europe centrale accordent leur juste place – centrale – aux enquêtes structurelles d'entreprises (plus tôt en Roumanie), après l'élaboration d'argumentaires ad hoc aux réalités locales, faite par l'Insee à partir de l'expérience accumulée.

Pour passer à la seconde étape de la transition statistique, deux éléments essentiels vont intervenir : un début de stabilisation des processus productifs et sociaux, et surtout, la perspective d'adhésion à l'Union européenne (1994). Le premier élément permet de construire l'information avec un horizon temporel correspondant au rythme de développement des outils statistiques. Le second élément sera une contrainte « impérieuse » pour réussir les changements, au moins dans les domaines concernés par l'acquis communautaire.

En revenant brièvement sur ces années 1989-1994, je voudrais insister sur les aspects humains autant qu'organisationnels qu'impliquent une coopération statistique. Si la technique statistique est l'outil indispensable pour la réussite de tous transferts et adaptations des savoir-faire, elle ne suffit pas, en effet, à assurer le succès de la coopération. Depuis ces années-là, le concept de gouvernance statistique s'est construit et imposé comme central pour toute transition statistique. À relire ce qui s'écrivait à l'époque, la coopération de l'Insee avec l'Europe centrale portait sûrement ce concept déjà en germe. ■