# Instabilité des prix alimentaires dans les pays en développement. La nécessaire intervention publique pour stabiliser les prix

Franck Galtier

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Franck Galtier. Instabilité des prix alimentaires dans les pays en développement. La nécessaire intervention publique pour stabiliser les prix. Perspective, 2009, N° 2, 4 p. 10.18167/agritrop/00010. hal-00723405v2

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## Instabilité des prix alimentaires dans les pays en développement

# La nécessaire intervention publique pour stabiliser les prix

### Franck Galtier

Les crises alimentaires de 2005 au Sahel et de 2008 sur les marchés internationaux ont remis la question de l'instabilité des prix alimentaires au cœur des débats. Les émeutes urbaines engendrées par la flambée des prix de 2008 dans une quarantaine de pays en développement (PED) rappellent que cette instabilité peut avoir de graves conséquences sur la sécurité alimentaire à la fois à court terme – accès des consommateurs à la nourriture – et à long terme – incitation des producteurs à investir et à accroître la production. Or, de l'avis de nombreux spécialistes, cette instabilité devrait être durable tant sur les marchés internationaux que dans les PED. Que faire ?

## À la recherche de l'instrument miracle

À partir de l'entre-deux guerres, la solution a été recherchée dans la stabilisation des prix par les pouvoirs publics, notamment en constituant des stocks. Dans les années 1980, la libéralisation des économies a conduit à privilégier la gestion des risques par des instruments privés (marchés à terme, options), complétés par des filets de sécurité pour les ménages vulnérables. Ces approches n'ont pas donné les résultats escomptés.

Une mise à plat des instruments possibles pour traiter l'instabilité des prix alimentaires s'impose. Il en ressort quatre catégories, selon l'objectif – stabiliser les prix, ou gérer le risque lié au prix – et le mode de gouvernance – basé sur le marché, ou public.

<table><caption>Les quatre catégories d'instruments de gestion de l'instabilité des prix</caption><thead><tr><td>Objectif</td><td>Stabiliser les prix</td><td>Gérer le risque lié au prix</td></tr></thead><tbody><tr><td>Gouvernance basée sur le marché</td><td>« A-instruments »</td><td>« B-instruments »</td></tr><tr><td>publique</td><td>« C-instruments »</td><td>« D-instruments »</td></tr></tbody></table>
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Food price instability in developing countries

# The need for public intervention to stabilise prices

Franck Galtier

The food crises which affected the Sahel in 2005 and the international markets in 2008 have placed the issue of food price instability at the very forefront of discussion. The urban riots which broke out in about forty developing countries as a result of the sharp price increases of 2008 emphasised the fact that this instability can have serious consequences for food security both in the short term – consumer access to food – and in the long term – incentive to producers to invest and increase production. Numerous experts predict that this instability will be long-lasting, both on the international markets and in developing countries. What, then, should be done?

## The quest for a miracle instrument

Since the inter-war years, the search for a solution had centred on price stabilisation through the public authorities, in particular by creating stocks. During the 1980s, economic liberalisation led to the emphasis being placed on risk management through private instruments (futures markets, options), complemented by safety nets intended for vulnerable households. These approaches did not achieve the desired results.

A comprehensive examination of all the potential instruments for handling food price instability was necessary, resulting in four categories being identified according to the objective – to stabilise prices or manage price risk – and the method of governance – market-based or public.

## The four categories of price instability management instruments

<table><thead><tr><th>Objective</th><th>Stabilise prices</th><th>Manage price risk</th></tr></thead><tbody><tr><th>Governance</th><td></td><td></td></tr><tr><th>Market-based</th><td>"A-instruments"</td><td>"B-instruments"</td></tr><tr><th>Public</th><td>"C-instruments"</td><td>"D-instruments"</td></tr></tbody></table>

perspæctive

In this publication from the Cirad, the researchers open new lines of thought and action based on their research.
L'idée centrale des A-instruments est que les arbitrages des opérateurs du marché conduisent à homogénéiser les prix dans le temps, dans l'espace et entre produits, ce qui, en principe, réduit leur instabilité. Ces instruments visent donc à moderniser les structures de production et d'échange afin de faciliter les arbitrages entre cultures, itinéraires techniques, lieux et moments d'achat et de vente. En font partie la construction d'infrastructures de stockage, le développement de standards de qualité, de systèmes de warrantage ou de bourses.

Également basés sur le marché, les B-instruments ont pour objectif de limiter les effets de l'instabilité des prix sur les revenus, en permettant aux agents économiques de se couvrir contre les risques liés à la variabilité des prix (contrats à terme, options d'achat ou de vente) et des récoltes (assurances récolte, assurances climatiques).

Les instruments des catégories C et D relèvent de l'intervention publique. Les C-instruments visent à stabiliser les prix en contrôlant la production (subventions aux intrants), en régulant les importations et les exportations (taxes et subventions variables, quotas, prohibitions), en utilisant des stocks publics.

Les D-instruments permettent de soutenir les revenus des ménages en période de prix élevés. Ils reposent sur des transferts ciblés vers les ménages pauvres ou vulnérables. Ils varient selon la nature du bien transféré (argent, bons, nourriture, ou parfois intrants), le degré de prise en charge (don ou subvention) et l'existence d'une contrepartie (en général en travail).

## Gérer les risques sans toucher aux prix : une doctrine bien établie... jusqu'aux crises des années 2000

A partir des années 1980, l'idée domine qu'il est préférable de gérer les risques sans toucher aux prix. Les effets de l'instabilité des prix seraient réduits grâce à des instruments privés (assurance récolte, marchés à terme et autres B-instruments), complétés par des filets de sécurité pour les populations vulnérables (D-instruments).

La doctrine s'appuie sur deux arguments. La stabilisation des prix agricoles empêche-rait les prix de jouer leur rôle de signal guidant les comportements de production et d'échange. Et, en déconnectant les prix du niveau de production, elle priverait les producteurs de « l'assurance naturelle » procurée par la corrélation négative entre la quantité récoltée et le prix (plus la récolte est mauvaise plus le prix monte, et inversement, ce qui stabilise les revenus).

Cette stratégie a mal supporté l'épreuve des faits. Les instruments privés de gestion des risques restent peu utilisés, malgré les initiatives visant à les promouvoir auprès des producteurs, des commerçants et même des États des pays en développement. En outre, la crise de 2005 au Sahel a révélé que les filets de sécurité ne sont pas parvenus à enrayer la dégradation de la situation nutritionnelle des ménages vulnérables.

> Les trois causes de l'instabilité des prix alimentaires dans les PED

La plupart des analystes considèrent implicitement que l'instabilité des prix est d'origine naturelle. Des travaux ont cependant mis en évidence l'importance de l'instabilité importée (Byerlee et al., 2005) et de l'instabilité endogène (Boussard et al., 2006).

**L'instabilité naturelle** : les fluctuations de prix sont liées aux variations de l'offre domestique, du fait des aléas naturels affectant la production (pluies, criquets, etc.).

**L'instabilité importée** : la variabilité des prix internationaux, des taux de change ou des coûts du fret provoquent l'instabilité des prix sur le marché intérieur.

**L'instabilité endogène** : la variabilité des prix est générée par le fonctionnement du marché lui-même. Les opérateurs prennent leurs décisions – de production, d'investissement ou de stockage – en anticipant le niveau des prix. S'ils fondent leurs anticipations sur l'évolution passée des prix, un cercle vicieux peut s'enclencher : l'instabilité des anticipations conduit à une instabilité des prix, qui renforce l'instabilité des anticipations. Ceci renvoie notamment aux phénomènes de cobweb, aux bulles spéculatives ou aux mouvements de panique. Les prix peuvent donc varier indépendamment des « fondamentaux ».
The central tenet of A-instruments is that the arbitrages of market actors cause prices to be homogenised over time, in space and between products, which in principle reduces their instability. These instruments are intended to modernise production and trade structures with a view to facilitating arbitrages between crops, production techniques, locations and times of purchase and sale. They include the construction of storage infrastructures, the development of quality standards and the creation of warehouse receipt systems or exchanges.

Also founded on the market, B-instruments are intended to limit the effects of price instability on income by enabling economic actors to cover themselves against the risks linked to price variability (futures contracts, call or put options) and harvests (crop insurances, weather index insurances).

C- and D- instruments fall into the field of public intervention. C-instruments aim to stabilise prices by controlling production (input subsidies), regulating imports and exports (variable taxes and subsidies, quotas, bans) and using public stocks.

D-instruments enable household incomes to be supported during periods of high prices. They are based on transfers targeting poor or vulnerable households and vary according to the nature of the good transferred (money, vouchers, food or even inputs), the level of cover (donation or subsidy) and the existence of a counterpart (generally labour).

## Managing risks without affecting prices: a well-established doctrine... until the crises of the current decade

Since the 1980s, the predominant idea has been that it is preferable to manage risks without affecting prices. The effects of price instability would be reduced by means of private instruments (crop insurance, futures markets and other B-instruments), complemented by safety nets intended for vulnerable populations (D-instruments).

The doctrine is founded on two arguments. Stabilising agricultural prices would prevent prices from playing their role as a signal guiding production and trade behaviour and, by disconnecting prices from the level of production, it would deprive producers of the “natural insurance” provided by the negative correlation between the quantity harvested and the price (the worse the harvest, the higher the price and vice-versa, resulting in incomes being stabilised).

This strategy has not stood the test of time. Private risk management instruments are still used only very rarely, despite initiatives aimed at promoting them vis-à-vis producers, traders and even the governments of developing countries. Moreover, the crisis which affected the Sahel in 2005 revealed that the safety nets did not succeed in checking the deterioration of the nutritional situation of vulnerable households.

## The three causes of food price instability in developing countries

Most analysts implicitly take it for granted that price instability is a result of natural hazards. Some works have nevertheless highlighted the importance of imported instability (Byerlee et al., 2005) and endogenous instability (Bous-sard et al., 2006).

**Natural instability:** price fluctuations are linked to variations in domestic supply resulting from natural hazards affecting production (rains, locusts etc.).

**Imported instability:** the variability of international prices, exchange rates and transport costs give rise to price instability on the domestic market.

**Endogenous instability:** price variability is caused by the functioning of the market itself. Actors make decisions – concerning production, investment and storage – by anticipating the price levels. If they base their expectations on past price changes, a vicious circle may arise: the instability of expectations leads to price instability, which exacerbates the instability of expectations. This concerns, in particular, cobweb phenomena, speculative bubbles or panic movements. Prices can therefore vary independently of the “fundamentals”.
Enfin, la crise de 2008 est née sur les marchés internationaux et a été en grande partie engendrée par les mouvements de spéculation et de panique sur le marché physique. Elle montre l'importance de l'instabilité importée et de l'instabilité endogène, appelées, selon la plupart des spécialistes, à jouer un rôle majeur dans les prochaines années. Or, les arguments contre la stabilisation des prix ne tiennent pas pour ces deux types d'instabilité.

En cas d'instabilité endogène, non seulement les prix ne véhiculent pas les informations appropriées aux agents économiques, mais ils les induisent en erreur. En réduisant la composante endogène de l'instabilité, les politiques de stabilisation permettraient aux prix de refléter davantage la rareté, ou l'abondance, des biens, et ainsi de mieux jouer leur rôle d'information.

Dans les situations d'instabilité importée, le prix intérieur dépend du prix international et du taux de change, et non des récoltes du pays. Il n'y a donc pas d'assurance naturelle pour les producteurs. En outre, même dans les cas d'instabilité naturelle, la corrélation négative entre prix et récolte joue contre les producteurs déficitaires : c'est lorsque la récolte n'est pas bonne et que les prix sont donc élevés que ces producteurs doivent acheter des quantités importantes pour nourrir leur famille. Or, dans certains pays, une forte proportion des producteurs sont déficitaires (environ 60 % au Kenya et en Éthiopie).

## Le nouveau paradigme : stabiliser les prix pour moderniser l'agriculture

Outre ses conséquences sur l'accès à la nourriture pour les ménages pauvres, l'instabilité des prix alimentaires a aussi des effets sur la capacité des agricultures à se moderniser, une modernisation qui est aujourd'hui perçue comme une étape obligée du développement économique. En effet, la modernisation des exploitations agricoles et des marchés repose sur les investissements des producteurs et des commerçants. Or, ceux-ci, averses au risque, n'investissent que si les prix ne sont pas trop instables. Historiquement, les révolutions vertes ne se sont produites que dans des situations de relative stabilité des prix.

La stabilisation des prix alimentaires doit donc être conçue dans une perspective de long terme, comme une condition du développement.

Quels instruments utiliser ? La performance des instruments dépend des causes de l'instabilité : un même instrument peut avoir un effet stabilisateur, un effet déstabilisateur ou pas d'effet selon le type d'instabilité. Par exemple, le développement des infrastructures de transport réduit l'instabilité des prix si celle-ci est d'origine naturelle (les excédents et déficits de production des différentes zones étant mieux à même de se compenser). Mais il peut l'augmenter si elle est d'origine endogène (la moindre rumeur conduisant à des déplacements massifs de stocks). Il est donc nécessaire de concevoir des politiques de stabilisation adaptées à chacune des causes d'instabilité.

Lorsque l'instabilité est naturelle, la solution consiste à attaquer le problème « à la racine », en modernisant les structures de production et d'échange de biens alimentaires. La modernisation des exploitations agricoles rend la production moins sensible aux aléas naturels (irrigation, traitement contre les maladies et ravageurs, etc.) et plus réactive aux mouvements de prix. Quant à celle des marchés, elle permet de compenser les déficits et les excédents de production entre zones (par les échanges) et entre années (par le stockage). Cependant, cette modernisation, qui nécessite un investissement des opérateurs privés, est freinée par l'instabilité des prix. Une intervention publique stabilisatrice – utilisation de stocks publics, contrôle des frontières – est donc nécessaire pour rompre ce cercle vicieux.

Lorsque l'instabilité est endogène, une intervention publique peut s'avérer nécessaire pour calmer la fièvre spéculative des marchés. Elle peut passer par le recours au marché international (détaxe ou subvention des importations) ou encore par l'utilisation d'un stock public.

Choisir les instruments selon les causes de l'instabilité des prix.
Finally, the crisis of 2008 was born on the international markets and was in large part the result of speculative and panic movements on the physical market. It demonstrates the importance of imported instability and endogenous instability which, according to most experts, will play a major role in the coming years. At the same time, the arguments against price stabilisation do not hold for these two types of instability.

In the event of endogenous instability, not only do prices not convey the appropriate information to the economic actors, they also mislead them. By reducing the endogenous component of instability, stabilisation policies would enable prices to reflect more faithfully the scarcity or abundance of goods, thereby playing their role of a source of information more effectively.

In situations of imported instability, the domestic price depends on the international price and the exchange rate and not on the harvests within the country concerned. Moreover, even in cases of natural instability, the negative correlation between prices and harvest works against farmers whose production is in deficit: when the harvest is poor and the prices are therefore high, these farmers must buy large quantities to feed their family. Furthermore, in certain countries, a large proportion of the producers are in deficit (approx. 60% in Kenya and Ethiopia).

## The new paradigm: stabilising prices to modernise agriculture

In addition to its consequences on access to food for poor households, food price instability also affects the capacity of agricultural systems to modernise, a modernisation which is now seen as a necessary step in the process of economic development. The modernisation of farms and markets relies on the investments of producers and traders. These are nevertheless risk averse and only invest if prices are not too unstable. Historically speaking, green revolutions have only occurred in situations of relative price stability.

The stabilisation of food prices must therefore be seen from a long-term point of view as a condition of development.

Which instruments should be adopted? The performance of the instruments depends on the causes of the instability: the same instrument may have a stabilising effect, a destabilising effect or no effect at all depending on the type of instability. For example, the development of transport infrastructures reduces price instability if it is natural (production surpluses and deficits in different zones are more able to offset one another), while it may increase it if the instability is endogenous (the slightest rumour leading to massive movements of stocks). It is therefore essential to design stabilisation policies suited to each cause of instability.

In the case of natural instability, the solution involves attacking the problem “at its root” by modernising the production and trade structures for food products. The modernisation of farms makes production less sensitive to natural hazards (irrigation, pest management etc.) and more reactive to price movements. Modernising the markets allows production deficits and surpluses to be offset between zones (by means of trade) and between years (by means of storage). Nevertheless, this modernisation, which requires investment from private actors, is hampered by price instability. Public intervention intended to have a stabilising effect – use of public stocks, border controls – is therefore necessary to break this vicious circle.

If the instability is endogenous, public intervention may be necessary to calm the speculation fever on the markets. This may involve recourse to the international market (by removing the taxes on importations or even by subsidising them) or the use of a public stock.

Choosing instruments according to the causes of price instability.
Lorsque l'instabilité est importée, deux échelles d'action — internationale ; régionale ou nationale — sont possibles. La stabilisation des prix internationaux pourra passer par la réglementation des marchés à terme (pour réduire le risque de bulles spéculatives), l'interdiction des prohibitions d'exporter, ou la mise en place d'une coordination internationale visant à augmenter les stocks physiques. Pour stabiliser les prix à l'échelle nationale ou régionale, le contrôle des frontières est nécessaire. Les taxes variables sur les importations sont l'instrument le mieux adapté pour compenser l'effet des variations des prix internationaux. Mais le recours à ces taxes est fortement limité par l'Organisation mondiale du commerce (clause de sauvegarde spéciale). D'où la nécessité d'assouplir les conditions d'utilisation de ces taxes dans le cas des importations de produits alimentaires des PED.

Quelle que soit la cause de l'instabilité des prix, il apparaît donc qu'une intervention publique stabilisatrice (C-instruments) est nécessaire. Et, pour que les opérateurs améliorent leurs anticipations et que les risques soient réduits, les interventions devront être prévisibles, donc réalistes, transparentes et crédibles.

Construire une stratégie de stabilisation des prix en combinant les quatre catégories d'instrument, tel est l'enjeu pour les gouvernements des pays en développement s'ils veulent encourager la modernisation de leurs agricultures. Un enjeu, global, qui va à l'encontre de la doctrine dominante. D'où la nécessité de mobiliser la communauté internationale et de définir de nouvelles règles.

## En savoir plus

Boussard J.M., Gerard F., Piketty M.G., Ayouz M. et Voituriez T., 2006. Endogenous risk and long run effects of liberalization in a global analysis framework. *Economic Modelling*, 23(3), 457-475 [sur le rôle de l'instabilité endogène et le lien entre les causes de l'instabilité et la performance des instruments].

Byerlee D., Jayne T. S., and Myers R., 2005. Managing Food Price Risks and Instability in an Environment of Market Liberalization. Washington DC, The World Bank [sur le rôle de l'instabilité importée et la nécessité de moderniser les marchés].

Timmer P., 1989. Food price policy: the rationale for government intervention. Food Policy 14(1), 17-42 [sur la nécessité de l'intervention de l'État pour stabiliser les prix et permettre ainsi la modernisation de l'agriculture].

World Bank, 2007. *World Development Report 2008, Agriculture for Development*. Washington DC, The World Bank [sur l'importance de la modernisation de l'agriculture dans le processus de développement].

Ce numéro de *Perspective* présente les principaux résultats d'une étude sur les instruments de gestion de l'instabilité des prix alimentaires. Financée par l'Agence française de développement et le ministère français des Affaires étrangères et européennes, l'étude a été confiée au consortium Ecart, et coordonnée par Franck Galtier. Elle a impliqué quatre institutions de recherche : le Cirad, l'Iram, le NRI et l'université de Wageningen (WUR).

À ce jour, elle a donné lieu à la publication de deux documents.

• Une synthèse : Galtier, 2009. Comment gérer l'instabilité des prix alimentaires dans les pays en développement ? Working Paper Moisa n° 4. Novembre 2009, 28 p.

Elle est disponible à l'adresse : www1.montpellier.inra.fr/bartoli/moisa/bartoli/download/moisa2009 pdf/WP_4_2009.pdf

• Le rapport : Galtier et al., 2009. *Quels instruments mobiliser face à l'instabilité des prix alimentaires ? Rapport final de l'étude*. Ecart - AFD - MAEE, août 2009. 256 p + annexes.

Les points de vue exprimés sont ceux de l'auteur et n'engagent pas l'institution à laquelle il appartient.

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A few words about...

Franck Galtier

Economist at the CIRAD in the MOISA unit (http://umr-moisa.cirad.fr/en/), Franck Galtier works on the relation between the organisation and the performance of the agricultural markets. In particular, he has studied the coffee, cocoa and grain markets at an international level, in Central America and in West Africa.

franck.galtier@cirad.fr

If the instability is imported, two levels of action can be envisaged: the international level and the national or regional level. The stabilisation of international prices could be achieved by the regulation of futures markets (with a view to reducing speculative bubbles), an interdiction on export bans or the implementation of international coordination with a view to increasing physical stocks. To stabilise prices at the national or regional level, border controls are necessary. Variable taxes on imports are the tool best suited to offsetting the effect of international price variations. However, recourse to these taxes is severely restricted by the World Trade Organisation (special safeguard clause), hence the need to relax the conditions of use for these taxes in the case of food products imported by developing countries.

In light of this, some form of public intervention intended to bring about a stabilising effect (C-instruments) is necessary, irrespective of the cause of the price instability. To enable actors to improve their forecasts and risks to be reduced, the interventions must be foreseeable and therefore realistic, transparent and credible.

If they wish to encourage the modernisation of their agricultural systems, the governments of developing countries should develop a price stabilisation strategy combining the four categories of instrument. This is a global objective which runs counter to the predominant doctrine, hence the need to mobilise the international community and to define new rules.

To find out more

Boussard J.M., Gérard F., Piketty M.G., Ayouz M. and Voituriez T. (2006). Endogenous risk and long run effects of liberalization in a global analysis framework. *Economic Modelling*, 23(3), 457-475 [on the role of endogenous instability and the link between the causes of instability and the performance of the instruments].

Byerlee, D., Jayne, T. S., and Myers, R. (2005). Managing Food Price Risks and Instability in an Environment of Market Liberalization. World Bank, Washington, DC [on the role of imported instability and the need to modernise the markets].

Timmer, P. (1989). Food price policy: the rationale for government intervention. Food Policy 14(1), 17-42 [on the need for government intervention to stabilise prices and thereby facilitate the modernisation of agriculture].

World Bank (2008). *World Development Report 2008, Agriculture for Development*. Washington DC: The World Bank, 2007 [on the importance of the modernisation of agriculture in the development process].

This issue of *Perspective* presents the main results from a study of the food price instability management instruments. Financed by the Agence Française de Développement and the French Ministry of Foreign and European Affairs, the study was entrusted to the Ecart consortium and coordinated by Franck Galtier. It involved four research institutions: the CIRAD, the IRAM, the NRI and the University of Wageningen (WUR).

To date, it has resulted in the publication of two documents.

* A summary: Galtier, 2009. How to manage food price instability in developing countries? Working Paper MOISA No 5. November 2009, 27 pp.

Available for consultation at:

www1.montpellier.inra.fr/bartoli/moisa/bartoli/download/moisa2009 pdf/WP_5_2009.pdf

* A report: Galtier et al., 2009. *Quels instruments mobiliser face à l'instabilité des prix alimentaires ? Rapport final de l'étude*. Ecart. AFD-MAEE, August 2009. 256 pp + appendices.

The points of view expressed here are those of the author and not necessarily those of the institutions to which he belongs.