Édité par / herausgegeben von
Sébastien Guex | Hadrien Buclin

La fiscalité directe des
cantons suisses

Législations et pratiques
aux XIXe et XXe siècles

Die direkten Steuern in
den Schweizer Kantonen

Gesetzgebung und Praxis
im 19. und 20. Jahrhundert

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© Roland Kupper, Basel

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ISBN Printausgabe: 978-3-7965-4456-9

ISBN eBook (PDF): 978-3-7965-4457-6

ISSN Print: 2296-1755

ISSN Digitale Ausgabe: 2624-5566

DOI: 10.24894/978-3-7965-4457-6

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Schweizerische Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften
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Accademia svizzera di scienze umane e sociali
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UNIL | Université de Lausanne

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Table des matières

<table><tr><td>Résumé – Zusammenfassung</td><td>3</td></tr></table>

Introduction

<table><tr><td>Sébastien Guex, Hadrien Buclin: Enjeux, historiographie et méthode pour une histoire de la fiscalité des cantons suisses</td><td>4</td></tr></table>

Articles

<table><tr><td>Sylvain Praz: Entre justice fiscale et concurrence. La fiscalité des sociétés anonymes à Zurich et Saint-Gall (années 1860-Première Guerre mondiale)</td><td>26</td></tr></table>

<table><tr><td>Apolline Anor: L'introduction de la progressivité pour l'impôt direct sur le revenu et la fortune dans le Canton de Neuchâtel en novembre 1917</td><td>55</td></tr></table>

<table><tr><td>Jan Kirchmayr: Gemeindeföderalismus und Steuerwiderstand. Der «Steuersturm» im Kanton Basel-Landschaft im Herbst 1920</td><td>82</td></tr></table>

<table><tr><td>Hadrien Buclin: Imposition de la fortune et résistances fiscales dans le canton de Genève à l'issue de la Première Guerre mondiale</td><td>97</td></tr></table>

<table><tr><td>Florian Müller: Die Besteuerung des Eigenmietwerts in der Schweiz. Eine kurze Geschichte einer kontroversen Steuer zwischen Steuergerechtigkeit und Wohneigentumsförderung (1934–2020)</td><td>122</td></tr></table>

<table><tr><td>Vivien Ballenegger: Les stratégies du patronat bernois pour limiter la contribution fiscale des sociétés, de 1918 à 1945</td><td>149</td></tr></table>

<table><tr><td>Jérôme Guisolan: Les Archives cantonales vaudoises, quels accès pour quels documents fiscaux?</td><td>173</td></tr></table>

<table><tr><td>Denis Reynard: Sources historiques et textes législatifs pour une histoire de la fiscalité en Valais (XIXe-XXe siècles)</td><td>188</td></tr></table>

<table><tr><td>Biographies des auteurs</td><td>211</td></tr></table>
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Résumé

La fiscalité des cantons constitue un pan aussi méconnu qu'important de l'histoire suisse aux XIXe et XXe siècles. Le poids des cantons est en effet crucial dans le système fiscal helvétique: de 1900 à 2000, le produit des impôts qui sont, pour l'essentiel, du ressort des cantons, représente, en moyenne, 60 % du total des recettes fiscales en Suisse, contre 40 % pour les impôts du ressort de la Confédération.

Le présent dossier vise donc à stimuler les recherches dans ce domaine. L'introduction expose les principaux enjeux, questionnements et approches méthodologiques qui pourraient guider de telles recherches. Ensuite, plusieurs études de cas éclairent des problématiques et des moments qui ont joué un rôle déterminant dans l'histoire fiscale des cantons, en particulier de Zurich, Berne, Genève, Saint-Gall, Bâle-Campagne et Neuchâtel. Enfin, deux contributions portent sur les ressources offertes par les archives de Vaud et du Valais en matière d'histoire de la fiscalité.

Zusammenfassung

Das Steuerwesen der Kantone ist ein wenig beachtetes, aber gleichwohl äusserst
wichtiges Thema der Schweizer Geschichte. Die Kantone sind ein zentraler Eck-
pfeiler des schweizerischen Steuersystems: Zwischen 1900 bis 2000 entfielen
durchschnittlich nur rund 40 Prozent des gesamten Steueraufkommens zugun-
ten der Eidgenossenschaft. Die Einnahmen aus Steuern, die im Wesentlichen in
die Verantwortung der Kantone fallen, machten hingegen durchschnittlich
60 Prozent des gesamten Steueraufkommens aus.

Das vorliegende Themenheft führt aktuelle historische Forschungen zu den kantonalen Steuerregimen zusammen und will sie weiter vorantreiben. Einleitend werden die grundlegenden Zusammenhänge, die Fragestellungen und methodischen Zugänge vorgestellt, die für die Erforschung des kantonalen Steuerwesens in historischer Perspektive elementar sind. In der Folge beleuchten mehrere Fallstudien zentrale Probleme und Weichenstellungen, die für die verschiedenen kantonalen Steuerregime von Bedeutung waren, so für die Kantone Zürich, Bern, Genf, St. Gallen, Basel-Land und Neuenburg. Schliesslich widmen sich zwei Beiträge den archivalischen Quellen der Staatsarchive Waadt und Wallis, die für die Erforschung der Materie hilfreich sind.
Enjeux, historiographie et méthode pour une
histoire de la fiscalité des cantons suisses

Sébastien Guex, Hadrien Buclin

La politique fiscale menée au niveau national, c'est-à-dire à l'échelle de l'État fédéral, depuis la création de la Suisse moderne en 1848 jusqu'aux années récentes, est relativement bien connue. Il en va tout autrement des fiscalités cantonales, dont l'histoire durant cette période est en large partie ignorée. Cette situation est d'autant plus paradoxale que leur poids est crucial dans le système fiscal helvétique: de 1900 à 2000, le produit des impôts qui sont, pour l'essentiel, du ressort des cantons¹, représente une proportion située entre 46% et 65% (en moyenne 60%) du total des recettes fiscales en Suisse, contre une proportion située entre 35% et 54% (en moyenne 40%) pour les impôts du ressort de la Confédération. En effet, de 1848 à aujourd'hui, les cantons conservent une large souveraineté dans de nombreux domaines. C'est notamment le cas de cette composante centrale de la fiscalité que constitue l'imposition portant sur le revenu et la fortune des personnes physiques et morales (l'imposition directe). Les chiffres font ressortir de manière frappante l'ampleur du fédéralisme fiscal, c'est-à-dire le rôle essentiel joué, en Suisse, par les cantons dans le domaine des impôts, et plus particulièrement des impôts directs.

<footnote>Rappelons qu'en Suisse, les impôts prélevés par les communes sont en très large partie déterminés par les autorités cantonales. Par ailleurs, les auteurs de cette introduc- tion remercient vivement Vivien Ballenegger et Sylvain Praz pour les nombreux rensei- gnements fournis en vue de la rédaction de celle-ci. Ils remercient également Silvia Berger Ziauddin pour l'aide précieuse apportée à l'édition du présent volume.</footnote>
<table><thead><tr><th rowspan="2"></th><th colspan="3">Recettes fiscales totales</th><th colspan="3">Recettes totales de l'imposition directe</th></tr><tr><th>Part de la Confédération</th><th>Part des cantons</th><th>Part des communes</th><th>Part de la Confédération</th><th>Part des cantons</th><th>Part des communes</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>1</td><td>2</td><td>3</td><td>4</td><td>5</td><td>6</td></tr><tr><td>1900</td><td>34,7</td><td>33,4</td><td>31,9</td><td>3,6</td><td>49,4</td><td>47,1</td></tr><tr><td>1925</td><td>38,5</td><td>29,8</td><td>31,8</td><td>14,9</td><td>40,0</td><td>45,2</td></tr><tr><td>1950</td><td>53,9</td><td>23,8</td><td>22,2</td><td>32,6</td><td>33,4</td><td>34,0</td></tr><tr><td>1975</td><td>38,1</td><td>34,0</td><td>28,0</td><td>18,7</td><td>43,2</td><td>38,0</td></tr><tr><td>2000</td><td>48,8</td><td>29,9</td><td>21,2</td><td>30,9</td><td>39,4</td><td>29,7</td></tr></tbody></table>

Tab 1: Part en pourcent des différents échelons étatiques (Confédération, cantons et communes) dans les recettes fiscales brutes en Suisse, 1900-2000 (sans les cotisations de sécurité sociale). Sources: 1900-1975: Historical Statistics of Switzerland online, 2012, Tableau U.15; 2000: Département fédéral de l'Economie publique, La vie économique. Revue de politique économique, déc. 2002, Tableau B.6.2.

Ce tableau conduit à deux constats. Tout d'abord, comme l'indique la colonne 1, le produit de l'ensemble des impôts prélevés par la Confédération demeure, tout au long du XXe siècle, à l'exception de la période marquée par la Deuxième Guerre mondiale, sensiblement inférieur à la moitié du produit total des impôts en Suisse. En moyenne pondérée, la part de la Confédération dans la totalité des recettes fiscales en Suisse est d'environ 40% entre 1900 et 2000. À titre de comparaison, la part de l'État central dans des pays comme l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, l'Italie, le Japon, la Norvège, les Pays-Bas et le Royaume-Uni est beaucoup plus élevée, atteignant 60% et bien davantage. Même aux États-Unis, un État pourtant considéré comme fortement fédéraliste, la part de l'État central – de l'ordre de 55% – est nettement supérieure.<fnref n="2" />

Deuxième constat: l'ampleur du fédéralisme fiscal ressort encore plus clairement à l'examen des parts des différents échelons de l'État dans l'imposition directe. La colonne 4 établit que le produit des impôts sur le revenu et la fortune prélevé par la Confédération n'atteint pas, exception faite de la période marquée par la Deuxième Guerre mondiale, un tiers des recettes totales générées par la fiscalité directe. En moyenne pondérée, elle

<footnote n="2">² OCDE, Statistiques des recettes publiques des pays membres de l'OCDE, Paris OCDE, 1996.</footnote>
tourne autour de 25%, ce qui signifie que les impôts sur le revenu et la fortune des cantons et des communes sont à l'origine d'environ 75% des recettes dégagées par ce type de fiscalité au cours du XXe siècle. La conclusion est donc claire: dans la Suisse moderne, jusqu'à aujourd'hui, «la large autonomie fiscale» dont les cantons disposent leur a «laissé une marge de manœuvre politique particulièrement grande».<fnref n="3" /> En d'autres termes, les cantons constituent bien le chaînon décisif pour comprendre la fiscalité suisse.<fnref n="4" />

Le présent dossier vise donc à jeter une lumière sur un pan de l'histoire suisse aussi crucial que méconnu. Mais avant de développer plus avant les enjeux relatifs aux fiscalités cantonales, un bilan historiographique plus précis paraît nécessaire.

## Bilan historiographique

Depuis deux décennies environ, l'histoire de la fiscalité, et plus généralement l'histoire des finances publiques, est l'objet d'un net regain d'intérêt, qui se manifeste à l'échelle internationale et ne se limite pas à la discipline historique, mais traverse un large éventail des sciences humaines et sociales.<fnref n="5" /> Dans

<footnote n="3">³ Manuel Hiestand, Margrit Müller, Ulrich Woitek, Partizipation der Kantone und Regionen, in: Patrick Halbeisen, Margrit Müller, Béatrice Veyrassat (Hg.), Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012, p. 762.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Gisela Hürlimann, Schweizerische Steuerwelt(en). Die Bundessteuerpolitik im Kontext von Föderalismus, Gerechtigkeits- und Verteilungsfragen, Archiv für Abgaberecht 84. Bern 2015, p. 42.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Voir notamment Elliot Brownlee, Reflections on the History of Taxation, in: Brownlee Elliot (ed.), Funding the American State, 1941–1995. The Rise and Fall of the Era of Easy Finance, Cambridge 2002, p. 3–36; Jürgen Backhaus, Fiscal Sociology. What for?, in: Jürgen Backhaus (ed.), Essays on Fiscal Sociology, Frankfurt am Main 2005, p. 5–25; Michael McLure, The Paretian School and Italian Fiscal Sociology, Basingstoke 2007; Richard Wagner, Fiscal Sociology and the Theory of Public Finance: An Exploratory Essay, Cheltenham 2007; Martin Isaac, Mehrotra Ajay, Prasad Monica (eds.), The New Fiscal Sociology. Taxation in Comparative and Historical Perspective, Cambridge 2009; Marc Leroy, L’impôt, l’État et la société. La sociologie fiscale de la démocratie interventionniste, Paris Economica, 2010; Sébastien Guex, Une approche des finances publiques. La sociolo-</footnote>
l'historiographie internationale, ce regain d'intérêt s'accompagne d'un renou-
vellement thématique et méthodologique fort réjouissant. En effet, le point
commun d'un nombre considérable d'études récentes portant sur la fiscalité
est de s'inspirer des nouveaux champs creusés par la sociologie financière et de
combiner plusieurs approches, en particulier celles de l'histoire politique et
institutionnelle, de l'histoire sociale et de l'histoire croisée. En ne considérant
que les études traitant des XIXe et XXe siècles, de nombreux travaux récents
ont illustré la fécondité de ce renouvellement thématique et méthodologique.⁶
Cette fécondité s'est notamment traduite sur deux plans. Premièrement, les
contributions en question ont investigué des problématiques jusqu'ici peu ou
pas abordées, malgré leur rôle considérable, voire décisif, dans l'histoire de
l'imposition – par exemple celles du consentement, respectivement de la
résistance fiscale, de la représentation dominante de ce qu'est la justice fiscale
ou encore des pratiques des autorités fiscales.⁷ Deuxièmement, les études

gie financière, in: Philippe Bezes [et al.] (dir.), L'invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au XIXe siècle (1815-1914), Paris 2010, p. 393-406; Philippe Bezes, Alexandre Siné (éds), Gouverner (par) les finances publiques, Paris 2011; Thomas Piketty, Le capital au XXIe siècle, Paris Seuil, 2013; Peter Bang, Tributary Empires and the New Fiscal Sociology. Some Comparative Reflections, in: Andrew Monson, Walter Scheidel (eds), Fiscal Regimes and The Political Economy of Premodern States, Cambridge 2015, p. 537-556.

6 Voir notamment Charles Adams, For Good and Evil. The Impact of Taxes on the Course of Civilization, New York 2001; Martin Daunton, Just Taxes. The Politics of Taxation in Britain, 1914–1979, Cambridge 2002; Mark Spoerer, Steuerlast, Steuerinzidenz und Steuerwettbewerb. Verteilungswirkungen der Besteuerung in Preussen und Württemberg (1815–1913), Berlin 2004; José Luis Cardoso, Pedro Lains, Paying for the Liberal State. The Rise of Public Finance in Nineteenth-Century Europe, Cambridge 2010; Nicolas Delalande, Les batailles de l’impôt. Consentement et résistances de 1789 à nos jours, Paris 2011; Bartolomé Yun-Casalilla, Patrick O’Brien, The Rise of Fiscal States. A Global History 1500–1914, Cambridge 2012; Ajay K. Mehrotra, Making the Modern American Fiscal State. Law, Politics, and the Rise of Progressive Taxation, 1877–1929, Cambridge 2013; Sven Steinmo (ed.), The Leap of Faith. The Fiscal Foundations of Successful Government in Europe and America, Oxford 2018.

7 David Burg, A World History of Tax Rebellions. An Encyclopedia of Tax Rebels, Revolts, and Riots from Antiquity to the Present, London 2004; Hans-Peter Ullmann, Der deutsche Steuerstaat. Geschichte der öffentlichen Finanzen vom 18. Jahrhundert bis heute,
considérées ont intégré des démarches d'histoire comparative et d'histoire croisée afin de mieux saisir dans quelle mesure l'évolution de la fiscalité dans tel ou tel État ou région est influencée par celle de tel(s) ou tel(s) autre(s), ou pour mieux évaluer les effets que l'évolution des impôts provoque sur les différentes classes ou couches sociales et/ou secteurs économiques.⁸

Quant à l'historiographie relative à la fiscalité helvétique depuis la formation de la Suisse moderne en 1848, elle offre un visage contrasté. Lorsqu'il s'agit de la fiscalité fédérale, c'est-à-dire des impôts prélevés par l'État central (la Confédération), son niveau ne cède en rien à celui de l'historiographie internationale. Il s'est ainsi formé un courant historiographique aujourd'hui bien vivant, qui a produit des études relativement nombreuses, denses et appuyées sur une solide réflexion théorique, développant une histoire sociale et politique de la fiscalité de l'État central depuis 1848 jusqu'à la période la plus récente.⁹

München 2005; Olivier Poncet, Katia Weidenfeld, Déclarez vos revenus! Histoire et imaginaire d'un instrument fiscal (XVIIIe-XXIe siècle), Paris 2019; Reiner Sahm, Theorie und Ideengeschichte des Steuergerechtigkeit. Eine Steuertheoretische, steuerrechtliche und politische Betrachtung, Wiesbaden 2019; Emmanuel de Crouy-Chanel, Cédric Glineur et Céline Husson-Rochconga (dir.), La justice fiscale (Xe au XXIe siècle), Bruxelles 2020.

⁸ Mark Spoerer, Steuerlast, Steuerinzidenz und Steuerwettbewerb. Verteilungswirkungen der Besteuerung in Preussen und Württemberg (1815–1913), Berlin 2004; Alexander Nützenadel, Christoph Strupp, Taxation, State, and Civil Society in Germany and the United States from the 18th to the 20th Century, Baden-Baden 2007; José Luis Cardoso, Pedro Lains, Paying for the Liberal State. The Rise of Public Finance in Nineteenth-Century Europe, Cambridge 2010; Wenkai He, Path toward the Modern Fiscal State. England, Japan and China, Cambridge 2013; Kenneth Scheve, David Stasavage, Taxing the Rich. A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe, Princeton 2016; Gisela Hürlimann, Elliot Brownlee, Eisaku Ide (eds.), Worlds of Taxation. The Political Economy of Taxing, Spending, and Redistribution since 1945, Basingstoke 2018.

⁹ Jakob Tanner, Bundeshaushalt, Währung und Kriegswirtschaft. Eine finanzsoziologische Analyse der Schweiz zwischen 1938 und 1953, Zürich 1986; Sébastien Guex, La politique monétaire et financière de la Confédération suisse: 1900–1920, Lausanne 1993; Sébastien Guex [et al.] (Hg.), Staatsfinanzierung und Sozialkonflikte (14.–20. Jh.), Zürich 1994; Sébastien Guex, L'argent de l'État. Parcours des finances publiques au XXe siècle, Lausanne 1998; Marc Perrenoud, Aspects de la politique financière et du mouvement ouvrier en Suisse dans les années 1930, in: Études et sources 26 (2000), p. 83–122;
Le contraste, depuis le milieu du XIXe siècle, avec la pauvreté de l'historiographie relative à la fiscalité des cantons, pour ne pas parler de celle des communes, est saisissant. Il existe, certes, un certain nombre de travaux qui abordent l'histoire de la fiscalité d'un ou de plusieurs cantons.¹⁰ Mais ces

Monique Ceni, Guerre, impôts fédéraux directs et fédéralisme d'exécution, in: Valentin Groebner [et al.] (Hg.), Kriegswirtschaft und Wirtschaftskriege, Zürich 2008, p. 177–195; Cédric Humair, Développement économique et État central (1815–1914). Un siècle de politique douanière suisse au service des élites, Berne 2004; Gisela Hürlimann, Ganga Aratnam, Umverteilung durch Steuern? Ein Beitrag zur ‘Fiscal Welfare’ in der Schweiz, in: Thomas David [et al.] (Hg.), Die Produktion von Ungleichheiten, Zürich 2010, p. 205–218; Gisela Hürlimann, Öffentliche Finanzen und Budgetkulturen im Wandel, in: Traverse. Zeitschrift für Geschichte 17/1 (2010), p. 229–252; Gisela Hürlimann, Jakob Tanner, Mit Steuern steuern?, in: Gisela Hürlimann, Jakob Tanner (Hg.), Steuern und umverteilen. Effizienz versus Gerechtigkeit?, Zürich 2012, p. 7–25; Olivier Longchamp, La politique financière fédérale (1945–1958), Lausanne 2014; Matthieu Leimgruber, ‘Kansas City on Lake Geneva’. Business Hubs, Tax Evasion, and International Connections around 1960, in: Zeitschrift für Unternehmensgeschichte 60/2 (2015), p. 123–140; Christophe Farquet, La défense du paradis fiscal suisse avant la Seconde Guerre mondiale. Une histoire internationale, Neuchâtel 2016; Aniko Fehr, Origines, échec et adoption d’un projet d’amnistie fiscale générale en Suisse (1958–1968), in: Revue suisse d’histoire 67/3 (2017), p. 361–380; Gisela Hürlimann, Schweizerische Steuerwelten 1955 bis 1979. Gerechtigkeit, Wettbewerb und Harmonisierung im transnationalen Kontext, Habilitationsschrift, Freiburg 2020; Sébastien Guex, Finances publiques et politique financière (1914–2000), in: Patrick Halbeisen [et al.] (dir.), Histoire économique de la Suisse au XXe siècle, Neuchâtel 2021, p. 1139–1195.

10 Georg von Schanz, Die Steuern der Schweiz in ihrer Entwicklung seit Beginn des 19. Jahrhunderts, Stuttgart 1890; Max Cérenville, Les impôts en Suisse. Leur assiette et leur quotité, Lausanne 1898; Heinrich Ernst, Die direkten Staatssteuern des Kantons Zürich im neunzehnten Jahrhundert, Winterthur 1903; Wilhelm Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften in der Schweiz, Bern 1906; Walter Guldenmann, Das Steuereinschätzungsverfahren und seine Bedeutung für die Staats- und Gemeindefinanzen. Ein Beitrag zur Schweizerischen Steuerpolitik, Zürich 1918; Max Weber, Die neuere Entwicklung der Staats-Steuern des Kantons Solothurn, Zürich 1922; Franz Xaver Stampfli, Die Steuern des Kantons St. Gallen 1890–1922, Uznach 1929; Hans Streiff, Die Erwerbssteuer des Kantons Glarus. Eine finanzwissenschatliche Studie, Glaris 1940; Heinrich Goldinger, Die Staatssteuern des Kantons Thurgau 1890–1938, Zürich 1941; Albert Gemperli, Die Rückwirkungen der Bundessteuern auf die Gestaltung und den Ertrag der kantonalen Steuern, Zürich 1942; Emmanuel Siegenthaler, Die Grundlagen und Auswirkungen des aargaui-
travaux sont, dans leur très grande majorité, datés ou très anciens et issus de
la plume non d'historiennes ou d'historiens, mais de juristes, d'économistes
ou encore de praticiennes et praticiens. Ils se caractérisent donc par leur
superficialité. Ainsi, ils limitent l'examen à la seule phase parlementaire de
l'élaboration de telle ou telle disposition fiscale, sans se soucier des phases,
pourtant souvent très importantes, qui précèdent (la phase préparlementaire) ou suivent (mesures d'application) le débat au Parlement. Dans le même sens, ils se concentrent sur des problématiques étroitement juridiques ou économiques, sans prendre en compte les enjeux sociaux, politiques et culturels de la fiscalité. Ils négligent l'aspect, pourtant fondamental, que représentent les résistances fiscales, ignorent toute la dimension internationale de la fiscalité cantonale et, finalement, n'offrent aucune mise en perspective comparative.

Dans ce tableau morose, il existe, heureusement, quelques exceptions
qui illustrent l'intérêt, la pertinence et la fécondité des recherches historiques
sur les fiscalités cantonales. Il s'agit d'abord de la thèse de doctorat de
Michael van Orsouw qui retrace l'évolution de l'imposition dans le canton de
Zoug au XXe siècle.<fnref n="11" /> L'auteur démontre notamment que les autorités

schen Staatssteuergesetzes von 1865 bis 1943, unter besonderer Berücksichtigung der Wirt-
schaftskonjonktur, Aarau 1945; Jean-Frédéric Feller, Die Steuern des Kantons Genf 1887–
1948, Zürich 1950; Hugo Grob, Die Steuerpolitik des Kantons St. Gallen und die Besteue-
rung der Banken, Zürich 1951; Nino Ferro, Die Staatssteuern des Kantons Schauffhausen
1890–1945, Winterthur 1953; Max Trachsler, Die steuerpolitische Behandlung der Kapital-
gesellschaften im zürcherischen Steuersystem, Winterthur 1954; Loys Huttenlocher, L'im-
position des personnes morales en droit neuchâtelois. Contribution à l'étude de l'imposition
des sociétés à base de capitaux en fonction de l'intensité du rendement, La Chaux-de-Fonds
1957; Markus Bieri, Geschichte der Aargauischen Steuern von 1801–1968, insbesondere der
direkten Staatssteuern, Aarau 1972; Giorgio Franchini, La fiscalità in Ticino dal 1800 al
1995. Modalità, strumenti, strategie e proposta di riforma, Bellinzona 1996; Martin Illi,
Werner Lüdin, Auch Steuern haben eine Geschichte. 650 Jahre Zürcher Steuerrödel, Zürich
2007; Susanne Raas, Die Entstehung der Besteuerung der juristischen Personen im Kanton
Zürich und im Bund. Eine rechtshistorische Studie zur Besteuerung insbesondere der Kapi-
talgesellschaften von der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bis zur Mitte des 20. Jahrhun-
derts, Zürich 2012.

<footnote n="11">¹¹ Michael van Orsouw, Das vermeintliche Paradies. Eine historische Analyse der An-
ziehungskraft der Zuger Steuergesetze, Zürich 1995.</footnote>
zougoises cherchent à se positionner à la fois dans la concurrence fiscale intercantonale résultant du fédéralisme, et dans la concurrence fiscale qui se livre à l'échelle internationale.

On signalera ensuite la récente thèse de doctorat de Christian Keller qui offre une analyse très stimulante de l'évolution des fiscalités de Bâle-Ville et Bâle-Campagne de 1833 à 1928.<fnref n="12" /> Comme dans le cas précédent, il en ressort que l'histoire des systèmes fiscaux de ces deux cantons ne peut être comprise en se cantonnant à l'étude de la seule législation, mais doit inclure les pratiques des administrations fiscales et des contribuables, ces dernières s'exprimant dans des combinaisons changeantes entre le consentement, respectivement la résistance, à l'impôt.

Enfin, des articles récents publiés par Vivien Ballenegger et Sylvain Praz jettent un éclairage novateur sur certains aspects de la fiscalité des cantons de Zurich et Berne.<fnref n="13" /> Il s'agit de résultats intermédiaires en vue de deux thèses de doctorats de l'Université de Lausanne qui porteront, respectivement, sur les cantons de Zurich et Saint-Gall d'une part ainsi que de Berne et Vaud d'autre part.

On ne peut terminer ce bilan de l'historiographie portant sur les fiscalités cantonales aux XIXe et XXe siècles sans mentionner que, depuis une quinzaine d'années, plusieurs mémoires de licence ou de master portant sur cette question ont été accomplis dans plusieurs universités, en particulier à Lausanne.<fnref n="14" /> Forcément limitées et de qualité très inégale, en raison de la

<footnote n="12">12 Christian Keller, Visionen, Volkshetze, Betrügereien. Der Weg zum modernen Steuerstaat am Beispiel der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft (1833–1928), Zürich 2017.</footnote>

<footnote n="13">13 Vivien Ballenegger, Imposer les successions pour réduire les inégalités? Le cas du canton de Berne, 1852–1919, sous presse, à paraître en 2021 dans l'Annuaire de la Société suisse d'histoire économique et sociale, vol. 35; Sylvain Praz, Sujétion fiscale et pratique d'imposition à l'égard des petits contribuables (1870–1952), sous presse, *Ibid*.</footnote>

<footnote n="14">14 Olivier Longchamp, L'introduction de l'impôt mobilier dans le canton de Vaud, 1860–1863, Lausanne 2001; Maria Kistler, Direkte Demokratie und Steuersystem. Eine historische Untersuchung im Kanton Zürich von 1830 bis 1870, Basel 2006; Markus Winiger, Le secret bancaire avant 1914. Législation fiscale fribourgeoise, comptes-joints, législations cantonales et fédérales sur les banques, Lausanne 2007; Jan Fivaz, Schmiermittel und Solidarbeitrag. Zur Geschichte und Funktion des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantone.</footnote>
nature même de ce type de travaux, ces études ne modifient guère le bilan
qui vient d'être tracé. Mais elles témoignent du regain d'intérêt et du
renouveau méthodologique mis en évidence plus haut.

La pauvreté de l'historiographie relative aux fiscalités cantonales des
XIXe et XXe siècles entraîne une série de conséquences fâcheuses, dont voici
les trois principales.

Premièrement, dans l'état actuel des connaissances, il n'est guère
possible de tracer plus que les linéaments de l'histoire de la fiscalité des
cantons et des communes, ainsi que, *a fortiori*, de l'histoire des finances
publiques cantonales aux XIXe et XXe siècles. Étant donné l'importance
cruciale de ces dernières, il existe donc un trou béant dans la connaissance et
la compréhension de l'histoire fiscale et financière de la Suisse moderne.

Deuxièmement, et à un niveau plus général, cette pauvreté signifie que
des pans entiers de l'histoire politique, sociale et économique suisse sont
ignorés. Cette méconnaissance se reflète de manière frappante dans les
ouvrages de synthèse réalisés sur l'histoire des différents cantons aux XIXe et
XXe siècles. Durant les dernières années, de tels ouvrages ont été rédigés pour
au moins treize cantons. Toutes ces publications se distinguent par le fait
qu'elles n'accordent aux questions fiscales que quelques rares passages
disséminés ici ou là. Si l'on cumule ces passages et que l'on rapporte le
nombre de pages ainsi obtenu au nombre total de pages des ouvrages en

nen in der Schweiz von 1848 bis 1959, Bern 2008; Jonas Thion, «Finanzgesunde Kantone in einem finanzgesunden Bund». Les cantons face à la modification du système fiscal en Suisse durant les années 1930, Genève 2013; Vivien Ballenegger, Réforme de l'imposition directe dans le canton de Berne à la fin de la Première Guerre mondiale, Berne 2016; Florent Miserez, La loi vaudoise d'impôt sur la fortune et le produit du travail du 24 janvier 1923, Lausanne 2016; Sylvain Praz, Plus d'argent avec moins d'impôts? La loi fiscale du canton de Zürich de 1917, Lausanne 2016; Giulia Willig, Qui doit payer l'impôt? La construction du système fiscal genevois moderne, 1920-1925, Genève 2016; Filippo Zoppi, Le refus populaire de la loi fiscale tessinoise 16 juin 1920 et l'adoption de la loi de procédure fiscale du 5 octobre 1920, Lausanne 2016; Saman Afkhami, Die Steuerprogression der Zürcher Verfassung von 1869, Zürich 2017; Apolline Anor, L'imposition directe sur les fortunes et les ressources dans le canton de Neuchâtel (1848-1917). Étude sur les débats politiques et les enjeux socio-économiques liés à l'introduction de l'impôt progressif en 1917, Lausanne 2018.
question, on se rend mieux compte de la portion fort congrue réservée à l'histoire de la fiscalité: Bâle-Ville: 0,8%; Bâle-Campagne: 0,5%; Berne: 0,7%; Fribourg: 1,5%; Genève: 1,3%; Lucerne: 0,3%; Nidwald: 1,5%; Saint-Gall: 0,3%; Schaffhouse: 0,5%; Schwyz: 0,5%; Tessin: 0,6%; Vaud: 0,9%; Zurich: 1,9%.<fnref n="15" />

Enfin, le problème ne concerne pas que la Suisse. Il a une éminente portée internationale. La Suisse constitue le plus ancien et le plus important paradis fiscal au monde, et elle a donc exercé et exerce toujours une profonde influence sur l'évolution de la fiscalité au niveau international.<fnref n="16" /> « Toutefois le développement de la Suisse en tant que paradis fiscal [...] n'est pas clair », précisent trois spécialistes des paradis fiscaux.<fnref n="17" /> L'une des origines majeures de ce manque de clarté réside précisément dans l'ignorance de l'histoire des fiscalités cantonales. En effet, à côté des autorités fédérales, les autorités cantonales ont joué, à travers une stratégie de dumping fiscal menée à l'échelle internationale, un rôle décisif dans la naissance et le développement de la Suisse en paradis fiscal mondialement connu.<fnref n="18" />

<footnote n="15">15 Georg Kreis, Beat von Wartburg Beat (Hg.), Basel – Geschichte einer städtischen Gesellschaft, Basel 2000; Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Nah dran, weit weg. Geschichte des Kantons Basel-Landschaft, vol. 5 et 6, Liestal 2001; Peter Martig (Hg.), Berns moderne Zeit. Das 19. Und 20. Jahrhundert neu entdeckt, Bern 2011; Francis Python, Histoire de Fribourg. Ancrages traditionnels et renouveaux (XIXe–XXe siècles), Neuchâtel 2018; Olivier Perroux, Histoire de Genève, vol. 3, Neuchâtel 2014; Staatsarchiv des Kantons Luzern (Hg.), Der Kanton Luzern im 20. Jahrhundert, vol. 1 et 2, Zürich 2013; Kanton Nidwalden (Hg.), Geschichte des Kantons Nidwalden, vol. 2, Stans 2014; Wissenschaftliche Kommission der Sankt-Galler Kantongeschichte (Hg.), Sankt-Galler Geschichte, Rorschach 2003; Historischer Verein des Kantons Schaffhausen (Hg.), Schaffhauser Kantongeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts, vol. 1, 2, et 3, Schaffhausen 2001; Historischer Verein des Kantons Schwyz (Hg.), Geschichte des Kantons Schwyz (1712–2010), vol. 4, 5 et 6, Zürich 2012; Raffaello Ceschi, Storia del Cantone Ticino, Bellinzona 2015; Olivier Meuwly [et al.] (dir.), Histoire vaudoise, Lausanne 2015; Niklaus Flüeler, Marianne Flüeler-Grauwiler (Hg.), Geschichte des Kantons Zürich, vol. 3, Zürich 1994.</footnote>

<footnote n="16">16 Ronen Palan [et al.]. How Globalization Really Works, Ithaca 2010, p. 123.</footnote>

<footnote n="17">17 *Ibid*, p. 115.</footnote>

<footnote n="18">18 Sébastien Guex, L'émergence du paradis fiscal suisse (1860–1914), in: Danièle Fra-boulet, Philippe Verheyde (dir.), Pour une histoire sociale et politique de l'économie, Pa-</footnote>
## Approche méthodologique et questionnements

La plupart des contributions du présent dossier portent sur la fiscalité directe, c'est-à-dire sur l'impôt sur le revenu (revenu du travail, bénéfices, etc.) des personnes physiques et morales, ainsi que sur l'impôt sur la fortune des mêmes personnes, sous ses différentes formes (impôt sur la fortune mobilière et immobilière, impôt sur les successions, droits de mutation, impôt sur le capital, etc.). C'est que, dès la fin du XIXe siècle, l'imposition directe constitue la part de loin la plus importante de la fiscalité des cantons: en 1900, le produit de l'imposition directe représente 68,3% des recettes fiscales totales des cantons; en 1938, cette part atteint 87,8%, et en 1980 92,7%.<fnref n="19" /> La part restante est formée par des impôts sur la consommation – impôts d'autant plus difficiles à étudier de manière globale qu'ils sont éparpillés en d'innombrables configurations.

Le présent dossier est toutefois loin d'apporter une vue d'ensemble de l'histoire de la fiscalité directe des cantons, car il se limite à des études de cas. Pour preuve, nous avons recensé (sans pouvoir, dans l'état actuel des connaissances, être exhaustif) ce qu'on peut appeler les révisions totales et les révisions étendues dont les lois relatives à la fiscalité directe ont été l'objet, entre 1848 et 1980, dans les 25 cantons suisses (sauf le Jura).<fnref n="20" /> Ce recensement a été établi en tenant compte de deux critères. Le premier est l'appréciation portée dans les études parues à ce jour, notamment juridiques, sur les différentes révisions fiscales. Le deuxième a été établi à partir d'un survol des sources publiées, survol qui a permis une très brève analyse de chacune des révisions fiscales non traitées ou traitées très rapidement dans la littérature secondaire, en déterminant dans chaque cas, d'une part, l'ampleur quantitative (nombre d'articles révisés) et, d'autre part, le contenu qualitatif du projet soumis à la discussion parlementaire. Sur cette base, ont été rangées

<footnote>ris 2020, p. 49–64; Sébastien Guex, The Emergence of the Swiss Tax Haven, 1816–1914, in: Business History Review 95 (2021), p. 1–20.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Jakob Steiger, Grundzüge des Finanzhaushaltes der Kantone, Bern 1903; Administration fédérale des contributions, Finances des cantons (1930–1971), Berne 1973; Administration fédérale des contributions, Finances publiques en Suisse 1980, Berne 1982.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Ce recensement, sous forme d'un tableau trop volumineux pour être intégré ici, est à disposition auprès de Sébastien Guex.</footnote>
dans la catégorie de «révisions totales» les réformes portant sur la totalité des articles d'une loi ou sur les dispositions décisives en matière d'imposition directe, c'est-à-dire concernant l'ensemble des trois aspects suivants: la définition de la matière imposable, les taux d'imposition et la procédure de taxation. Ont été rangées dans la catégorie de révisions étendues les réformes portant sur les dispositions relatives à un ou deux des trois aspects mentionnés ci-dessus. Sur cette base, il apparaît que les cantons ont connu environ 120 révisions totales et environ 230 révisions étendues de leur système d'imposition directe entre 1848 et 1975. Cela signifie qu'en moyenne, au cours de cette période longue de 128 ans, la fiscalité directe de chaque canton a subi des changements décisifs ou profonds tous les neuf ans.

A titre d'exemple, voici la liste des révisions pour quatre cantons suisses importants de par leur poids démographique, économique et politique:

<table><caption>Tab 2: Révisions totales (années en gras) ou révisions étendues de la fiscalité directe dans les cantons de Zurich, Saint-Gall, Berne et Vaud, 1870-1975.</caption><thead><tr><th>Zurich</th><th>Saint-Gall</th><th>Berne</th><th>Vaud</th></tr></thead><tbody><tr><td>1870</td><td>1877</td><td>1875</td><td>1875</td></tr><tr><td>1917</td><td>1888</td><td>1898</td><td>1877</td></tr><tr><td>1922</td><td>1903</td><td>1918</td><td>1878</td></tr><tr><td>1928</td><td>1917</td><td>1920</td><td>1886</td></tr><tr><td>1936</td><td>1918</td><td>1926</td><td>1897</td></tr><tr><td>1943</td><td>1934</td><td>1933</td><td>1903</td></tr><tr><td>1951</td><td>1939</td><td>1944</td><td>1919</td></tr><tr><td>1956</td><td>1944</td><td>1948</td><td>1923</td></tr><tr><td>1958</td><td>1954</td><td>1956</td><td>1928</td></tr><tr><td>1962</td><td>1960</td><td>1962</td><td>1930</td></tr><tr><td>1966</td><td>1961</td><td>1964</td><td>1938</td></tr><tr><td>1970</td><td>1963</td><td>1968</td><td>1944</td></tr><tr><td>1974</td><td>1966</td><td>1974</td><td>1947</td></tr><tr><td></td><td>1970</td><td></td><td>1956</td></tr><tr><td></td><td>1974</td><td></td><td>1962</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>1964</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>1967</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>1970</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>1972</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td><td>1974</td></tr></tbody></table>

En ce qui concerne l'approche méthodologique la mieux à même d'expliquer l'histoire de la fiscalité, elle devrait s'inspirer – comme le font d'ailleurs
plusieurs contributions dans ce volume – de la sociologie financière, laquelle part du constat que l'imposition constitue l'un des enjeux majeurs des rapports sociaux dans leurs multiples dimensions: politiques et institutionnelles bien sûr, mais également sociales, économiques et culturelles. Autrement dit, l'histoire de la fiscalité ne peut être pleinement saisie sous un angle seulement ou étroitement politique ou juridique. Dès lors, il est pertinent de conjuguer une «approche historique institutionnaliste»<fnref n="21" />, celle qui se focalise sur les institutions politiques et la législation étatique, avec celle de l'histoire sociale, qui met l'accent sur les acteurs et les agents sociaux, leurs conceptualions, leurs pratiques et leurs conflits.

A cela s'ajoute que, dans l'idéal, une telle approche devrait inclure une dimension comparative. Mais, comme le soulignait déjà Marc Bloch dans son texte fondateur sur l'histoire comparative, la comparaison implique qu'on dispose d'«études de faits, détaillées, critiques et solidement documentées».<fnref n="22" /> Dans la mesure où nous ne disposons pas de telles études sur l'histoire des fiscalités cantonales aux XIXe et XXe siècles, on comprend que les études figurant dans le présent dossier soient déficientes sous cet angle. Cela dit, à partir des contributions publiées ici et en guise d'appel à élargir le champ de la recherche, on peut soulever quatre questions auxquelles devrait se confronter une approche comparative dans le domaine des fiscalités cantonales. Premièrement, il s'agirait de se demander s'il est possible d'établir une périodisation, c'est-à-dire de distinguer des phases dans l'évolution des fiscalités directes cantonales aux XIXe et XXe siècles. Les contributions du présent dossier ainsi que le tableau ci-dessus font à tout le moins apparaître, comme premier élément de réponse, que les périodes de sortie des deux conflits mondiaux constituent des moments charnière de cette histoire. Deuxièmement, il serait sans doute fécond de se demander dans quelle mesure – et pourquoi? – il s'est produit une convergence entre les systèmes fiscaux cantonaux de la deuxième moitié du XIXe à la fin du XXe siècle. A cet égard, quel rôle la concurrence fiscale entre cantons a-t-elle joué? Et certains

<footnote n="21">21 Sven Steinmo, Taxation and Democracy. Swedish, British and American Approaches to Financing the Modern State, New Haven 1993, p. 6.</footnote>

<footnote n="22">22 Marc Bloch, Pour une histoire comparée des sociétés européennes, in: Revue de synthèse historique 46 (1928), p. 45.</footnote>
cantons – par exemple Zurich – ont-ils effectivement constitué un modèle pour une série d'autres? Troisième question: peut-on dresser une typologie des systèmes fiscaux cantonaux? Est-il pertinent, et sur quelles bases, de distinguer «des mondes fiscaux» en Suisse, selon l'expression utilisée, notamment, par G. Hürlimann?<fnref n="23" /> Enfin, quatrièmement, est-ce que se confirment, à la lumière des cas étudiés, les hypothèses de plusieurs chercheurs quant à la forte influence exercée par certaines institutions (en particulier la démocratie directe), ainsi que par certaines valeurs culturelles liées au catholicisme ou au protestantisme, sur l'évolution de la fiscalité?<fnref n="24" />

Concrètement, la mise en œuvre dans le domaine de l'histoire des fiscalités cantonales d'une démarche méthodologique s'inspirant de la socio-logie financière et combinant l'approche institutionnaliste et celle de l'his-toire sociale, signifie que la recherche devrait porter sur les trois champs qui vont être décrits ci-dessous, et s'attacher à cinq problématisations qui seront exposées par la suite.

# 1. Le champ des finances publiques et de la politique budgétaire

Une politique fiscale ne peut se comprendre sans prendre en compte le contexte financier – à savoir la situation globale des finances publiques ainsi que la politique budgétaire d'ensemble menée par les autorités dans la conjoncture précise durant laquelle cette politique fiscale est définie, comme le montrent par ailleurs la plupart des contributions dans ce volume (voir celles d'Apolline Anor, de Vivien Ballenegger, d'Hadrien Buclin, de Jan Kirchmayr, de Florian Müller ou encore de Sylvain Praz). À cet égard, deux approches peuvent être combinées afin de mettre relativement rapidement en lumière les aspects de la politique budgétaire globale qui sont nécessaires à la compréhension de la politique fiscale:

<footnote n="23">23 Gisela Hürlimann, Schweizerische Steuerwelten, op. cit.</footnote>

<footnote n="24">24 Klaus Armingeon [et al.], « Swiss Worlds of Welfare », *West European Politics* 27 (2004), p. 20–44; Keller, Visionen, p. 190–198; Kurt Schmidheiny, *Emerging Lessons from Half a Century of Fiscal Federalism in Switzerland*, University of Basel: Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät, janvier 2017, manuscrit, p. 22–23.</footnote>
- Une approche dite «froide», à travers «la comptabilité publique traitée comme un objet et comme un résultat», qui permet, «sur la base du chiffre [...] [de] révéler des problèmes grâce au repérage des évolutions et des corrélations financières».<fnref n="25" /> Sur la base des statistiques, il s'agit, plus particulièrement, d'analyser les dépenses et les recettes totales des États cantonaux, ainsi que les soldes de leurs comptes financiers et leur endettement, tout en suivant de manière fine l'évolution des différentes composantes des recettes fiscales.

- Une approche dite «chaude» qui, sur la base des sources publiées (essentiellement les rapports des Gouvernements et les procès-verbaux ou comptes rendus des débats parlementaires), s'intéresse aux discours, à l'action, aux débats, aux conflits et aux choix des acteurs en matière de politique budgétaire.

## 2. Le champ de la législation fiscale

Ici, il s'agit d'expliquer l'évolution des différentes dispositions législatives. Cela implique, premièrement, de ne pas limiter la recherche aux phases parlementaires, mais de remonter systématiquement à la phase préparlementaire, qui est souvent cruciale. Dans le même sens, comme l'indiquent notamment les contributions de Vivien Ballenegger et Sylvain Praz, il est important de se pencher sur les phases postparlementaires, soit sur l'élaboration des dispositions d'application de la loi (ordonnances d'application; circulaires fiscales du Gouvernement; jurisprudence des Tribunaux, etc.). Deuxièmement, la recherche doit prendre soin d'identifier et d'analyser finement (notamment en pondérant leur poids respectif) le vaste spectre des acteurs qui interviennent dans la définition de la législation fiscale d'un canton: les acteurs politiques (Gouvernement cantonal; partis politiques; journaux d'opinion, etc.); la haute administration financière et fiscale de l'État cantonal; les associations d'intérêt (organisations patronales; syndicats et associations d'employés ou de fonctionnaires; associations ou «clubs» paysans; «Ligues» de contribuables, etc.); les «experts» (professeurs de droit

<footnote n="25">²⁵ Jean Bouvier, Histoire financière et problèmes d'analyse des dépenses publiques, in: Annales. Économies, sociétés, civilisations 33 (1978), p. 211.</footnote>
fiscal ou d'économie; fiscalistes; fiduciaires, etc.); les institutions étatiques «en amont ou en aval» (Administration fédérale des contributions; communes ou institutions communales, etc.).

### 3. Le champ des pratiques

Enfin, un troisième champ de recherche à prendre en compte est celui des pratiques. Plusieurs études ont montré, aussi bien pour des périodes relativement éloignées<fnref n="26" /> que plus récentes,<fnref n="27" /> qu'en matière fiscale, il ne suffit pas d'en rester à l'examen des dispositions légales, tant la distance peut être étendue entre ces dernières et les pratiques. Or, dans les cantons, la législation laisse aux autorités fiscales – le Gouvernement, la direction du Département des Finances, l'administration des impôts, les diverses commissions (de taxation, de recours, etc.) – une marge de manœuvre particulièrement large dans l'application de la loi.

Dès lors, il s'agit d'examiner soigneusement en quoi et pourquoi les révisions fiscales changent – ou non – les pratiques des autorités fiscales. À cet égard, l'étude des dispositions d'application de la législation est souvent indispensable. Mais il s'agit aussi de tenter de mesurer, par exemple à travers l'analyse quantitative et qualitative des recours fiscaux déposés, l'évolution du degré de complaisance, respectivement de sévérité des autorités fiscales. Enfin, il faut suivre attentivement les transformations affectant les autorités fiscales elles-mêmes, en particulier les administrations fiscales et les commissions, en examinant leurs effectifs, leur degré de professionnalisme et de formation ainsi que leur composition sociale et politique. Les contributions d'Anor, Buclin, Kirchmayr et Müller publiées dans ce volume témoignent de la grande importance d'examiner attentivement le champ des pratiques.

<footnote n="26">26 Praz, Plus d'argent avec moins d'impôt?; Keller, Visionen.</footnote>

<footnote n="27">27 Alexis Spire, Faibles et puissants face à l'impôt, Paris 2012.</footnote>
## Problématiques et pistes de recherche

A partir de ces trois champs de recherche, cinq problématiques et pistes de recherche apparaissent comme centrales lorsque l'enjeu consiste à comprendre l'histoire des fiscalités cantonales aux XIXe et XXe siècles.

Tout d'abord, il s'agit de porter une attention majeure aux aspects matériels soulevés par toute fiscalité directe: la définition de la matière imposable; l'existence – ou non – d'un minimum de revenu ou de fortune non soumis à l'impôt, et la hauteur de celui-ci; l'ampleur des déductions et des exemptions fiscales; la proportionnalité ou la progressivité du taux d'imposition; en cas de progressivité, la courbe du barème d'imposition, etc. Remarquons au passage qu'à une ou deux exceptions près, une problématique n'a pas été abordée par l'historiographie de la fiscalité, ni en Suisse, ni à l'échelle internationale: la dimension genrée de l'imposition directe.<fnref n="28" /> À cet égard, on devrait notamment se demander quel rôle ont joué, dans l'établissement de la législation, les considérations relatives à l'encouragement, respectivement au découragement du travail féminin, du mariage ou encore de la natalité.

Une attention tout aussi soutenue doit être accordée aux aspects formels de l'imposition directe, notamment à la question des moyens de contrôle accordés à l'administration fiscale, car si ces aspects sont souvent négligés par la recherche, ils n'en jouent pas moins un rôle aussi important que les dispositions matérielles: la procédure de taxation, c'est-à-dire de détermination de l'assiette de l'impôt; les organes chargés d'une telle procédure (organes communaux, cantonaux ou mixtes?); les possibilités et procédures de recours des contribuables et des autorités fiscales; les moyens de renseignement et de contrôle du fisc (déclaration fiscale volontaire ou obligatoire des contribuables? Ouverture des livres de comptes? Inventaire fiscal obligatoire ou facultatif lors du décès? Et dans quel délai après le décès? Levée du secret bancaire? etc.); la définition de l'évitement de l'impôt, soit la définition – pour reprendre les notions juridiques utilisées aujourd'hui en Suisse – de

<footnote n="28">²⁸ Edward McCaffery, Where's the Sex in Fiscal Sociology? Taxation and Gender in Comparative Perspective, in: Isaac [et al.], The New Fiscal Sociology, p. 216–236.</footnote>
la soustraction ou de la fraude fiscale; les sanctions en cas de non-respect de
la législation, en particulier en cas de soustraction ou de fraude fiscale, etc.

En deuxième lieu, il convient de s'intéresser aux résistances fiscales. Celles-ci exercent en effet une influence déterminante sur l'évolution de la fiscalité dans son ensemble, en contribuant notamment à façonner directement, mais aussi indirectement – en agissant entre autres sur la représentation de ce qu'est la justice fiscale parmi la majorité des citoyennes et citoyens – la législation fiscale. Ces résistances influencent par ailleurs fortement les pratiques des autorités fiscales ainsi que des contribuables et déterminent en partie les résultats – en termes de recettes – des différentes mesures fiscales adoptées.

Les résistances fiscales prennent deux formes. La première est collective: elle s'articule sur le plan politique et s'exprime à travers les partis politiques, les associations d'intérêt et les mouvements ad hoc de contribuables. Cette forme de résistance, qui ne pose pas de problème particulier à la recherche du point de vue de la méthodologie et de la définition des sources pertinentes, doit être prise en compte dans le cadre des deuxième et troisième champs d'études définis ci-dessus, soit ceux portant sur la législation et les pratiques fiscales.

La seconde forme est individuelle: à cet égard, il s'agit avant tout et surtout de la soustraction ou de la fraude fiscale ou encore de l'évasion fiscale (cette dernière étant entendue ici comme l'utilisation des lacunes ou des zones floues ou grises de la législation afin d'échapper à l'impôt) commises par les personnes physiques et morales particulières. Ces pratiques peuvent être fréquentes et mettre en jeu des montants très volumineux.<fnref n="29" /> Bien que cette forme de résistance soit, par définition, difficile à cerner, la recherche historique ne peut pas se désintéresser du phénomène et dispose d'un certain nombre d'instruments permettant d'en comprendre, au moins approximativement, l'ampleur, le rôle, les mécanismes et les effets.<fnref n="30" /> À cette forme individuelle de résistance s'en ajoute une autre, dont la portée matérielle est considérablement moindre que la précédente, mais qui est intéressante en ce

<footnote n="29">29 Ballenegger, Réforme de l'imposition directe dans le canton de Berne; Praz, Plus d'argent avec moins d'impôt?; Keller, Visionen.</footnote>

<footnote n="30">30 Voir notamment Praz, Plus d'argent avec moins d'impôt?, p. 61.</footnote>
qu'elle révèle des conceptions de la justice ou de la morale fiscales régnant au sein de la population: les lettres de protestation adressées par les contribuables aux autorités cantonales ou communales.<fnref n="31" />

En troisième lieu, il s'agit de questionner le rôle joué, dans l'évolution des politiques fiscales des cantons, par la concurrence à laquelle ils se livrent entre eux sur ce plan même. La portée de cette problématique étant relativement connue, il n'est guère besoin d'y insister ici.<fnref n="32" /> Notons cependant qu'il faudrait, dans de futures recherches, accorder une attention particulière à deux institutions: la Conférence des Directeurs cantonaux des Finances ainsi que de la Conférence des Fonctionnaires fiscaux d'État. En effet, ces institutions, qui n'ont quasiment pas été étudiées jusqu'à maintenant, paraissent avoir joué un rôle non négligeable dans le jeu des interactions ou des influences réciproques entre les politiques fiscales cantonales. Dès lors, dans une perspective d'histoire croisée, elles semblent offrir un lieu d'observation privilégié d'un tel jeu, notamment dans le domaine de la concurrence fiscale intercantonale.

La quatrième problématique qui devrait guider de futures recherches sur l'histoire fiscale des cantons est d'autant plus importante qu'elle est absente, ou presque, de l'historiographie, et qu'elle a une portée qui dépasse largement les frontières helvétiques. Il s'agirait d'analyser ce qu'on peut appeler la dimension internationale des politiques fiscales des autorités cantonales, plus précisément de comprendre comment et pourquoi ces politiques ont contribué à transformer la Suisse en paradis fiscal. Dès le tout début du XXe siècle, la Suisse est devenue un paradis fiscal internationalement connu et elle l'est restée jusqu'à aujourd'hui.<fnref n="33" /> Dans les domaines qui sont du ressort de l'État central, les facteurs ayant favorisé cette transformation sont assez bien éclairés.<fnref n="34" /> Il s'agit, pour l'essentiel, de trois facteurs: 1) l'ancrage du secret

<footnote n="31">31 A ce propos, voir notamment Keller, Visionen, ainsi que la contribution de Kirchmayr dans ce volume.</footnote>

<footnote n="32">32 Voir notamment Guex, L'argent de l'État, p. 101-128.</footnote>

<footnote n="33">33 Guex, L'émergence du paradis fiscal suisse, p. 49-64; Guex, The Emergence of the Swiss Tax Haven.</footnote>

<footnote n="34">34 Sébastien Guex, The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy, in: Business History Review 74/2 (2000), p. 237-266; Peter Hug, Steuerflucht und die Legende vom antinazistischen Ursprung des Bankgeheimnisses.</footnote>
bancaire dans la législation helvétique, par l'adoption du fameux article 47 de la Loi sur les banques de 1934; 2) la distinction établie, dans la législation fiscale fédérale, entre la soustraction fiscale (Steuerhinterziehung) et la fraude fiscale (Steuerbetrug), la première n'étant pas considérée comme un délit pénal mais administratif; 3) une série de succès obtenus dans le domaine de la politique étrangère contre de puissants États cherchant à combattre ou entraver le paradis fiscal helvétique, en particulier le combat victorieux mené durant les années 1920 au sein de la Société des Nations contre toute disposition favorisant l'échange de renseignements fiscaux entre États, la signature dans les années 1930, avec des États aussi importants que l'Allemagne et la France, de Conventions de double imposition sans clause de levée du secret bancaire et, enfin, au sortir de la Deuxième Guerre mondiale, la lutte acharnée et conduite avec succès, principalement contre les États-Unis, pour préserver le secret bancaire.

En revanche, le rôle joué par les politiques cantonales dans la naissance et le développement de la Suisse en paradis fiscal opérant à l'échelle mondiale est encore largement méconnu. Pourtant, l'imposition directe restant du ressort exclusif (jusqu'en 1915), puis privilégié (de 1915 à aujourd'hui) des cantons, les autorités cantonales, sans doute stimulées par la concurrence fiscale à laquelle elles se livrent à l'intérieur même du pays, semblent être depuis le début du XIXe siècle jusqu'à aujourd'hui, des acteurs majeurs d'une stratégie de dumping fiscal à l'échelle internationale. En voici quelques exemples: ce sont les autorités genevoises qui introduisent, en 1816 déjà, l'ancêtre du fameux «forfait fiscal» pour les résidents étrangers fortunés, afin d'attirer ces derniers dans le canton. Dès 1862, elles sont imitées par les autorités vaudoises et c'est aussi le Gouvernement vaudois qui conclut avec les autorités britanniques, en 1872, la première convention de double

<footnote>Funktion und Risiko der moralischen Überhöhung des Finanzplatzes Schweiz, in: Jakob Tanner, Sigrid Weigel (Hg.), Gedächtnis, Geld und Gesetz, Zürich: 2002, p. 269–321; Robert Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis. Entstehung, Bedeutung, Mythos, Zürich 2005; Janick Schaufelbuehl, La France et la Suisse ou la force du petit. Évasion fiscale, relations commerciales et financières (1940–1954), Paris 2009, p. 316–330; Patrick Emmenegger, The Politics of Financial Intransparency. The Case of Swiss Banking Secrecy, in: Swiss Political Science Review 20/1 (2014), p. 146–164; Farquet, La défense du paradis fiscal suisse.</footnote>
imposition jamais signée au monde, dans le but d'accroître encore l'attractivité du canton aux yeux des riches rentiers britanniques.<fnref n="35" /> Sous l'impulsion de la Chambre du Commerce de Zurich, les autorités du canton de Glaris introduisent, en mai 1903 déjà, un privilège fiscal visant à ce que des sociétés holdings ou des sociétés dites de domicile étrangères viennent s'établir dans le canton. Quelques mois plus tard, les autorités du canton de Saint-Gall introduisent à leur tour des dispositions analogues, afin de faire concurrence à Glaris.<fnref n="36" />

Enfin, dernière problématique, il s'agit de s'interroger sur les effets de chacune des réformes fiscales. Cet examen vise à établir en termes chiffrés les suites de telle ou telle révision sur le volume global et/ou sur la composition interne des recettes fiscales. Mais il s'agit aussi de se pencher sur les effets de chacune d'entre elles sous un angle plus large, c'est-à-dire en tentant de déterminer leurs conséquences sur la répartition de la charge fiscale entre les différents groupes sociaux et/ou les différents secteurs économiques ou encore sur le développement socio-économique du canton. Cet examen est utile, d'une part, parce qu'en identifiant les gagnants et les perdants des réformes fiscales analysées, il contribue à mieux saisir les lignes de conflit qui se formeront dès lors et influenceront la forme et le contenu de la ou des réforme-s ultérieure-s. D'autre part, un tel examen inscrit l'histoire fiscale dans un contexte plus large d'histoire économique et sociale.

## Conclusion

Nous espérons avoir montré dans cette introduction que les enjeux liés à la fiscalité des cantons sont cruciaux pour une meilleure compréhension de l'histoire suisse contemporaine: affrontements sociopolitiques autour de la

<footnote n="35">35 Longchamp, L'introduction de l'impôt mobilier, p. 159; Sunita Jogarajan, The Conclusion and Termination of the 'First' Double Taxation Treaty, in: British Tax Review 3 (2012), p. 283-306.</footnote>

<footnote n="36">36 Paul-René Rosset, Les holdings companies et leur imposition en Suisse, Paris 1928, p. 77-90; Peter Stadler, Die Besteuerung der Basisgesellschaften in der Schweiz unter besonderer Berücksichtigung der Domizil- und Hilfsgesellschaften, Winterthur 1970, p. 26; van Orsouw, Das vermeintliche Paradies, p. 41.</footnote>
répartition des richesses produites ou de l'extension de l'État social; développement économique, social et politique différencié entre régions du pays; concurrence fiscale à l'échelle nationale et internationale et essor du paradis fiscal helvétique. Autant de problématiques qui, parmi d'autres, ne peuvent être comprises sans une étude approfondie des fiscalités cantonales. Or, répétons-le, l'historiographie est loin de correspondre à l'importance déterminante occupée par cet échelon étatique. Pourtant, les travaux publiés récemment, aussi bien sur l'histoire de la fiscalité à l'échelle nationale qu'internationale, en particulier ceux qui combinent histoire institutionnelle et histoire sociale, offrent une source d'inspiration méthodologique, des problématiques et des pistes de recherche – synthétisées dans la présente introduction – qui, nous n'en doutons pas, se révèleraient fécondes pour une histoire des fiscalités cantonales. Puisse donc le présent dossier stimuler les recherches dans ce domaine encore très largement méconnu.
# Entre justice fiscale et concurrence. La fiscalité des sociétés anonymes à Zurich et Saint-Gall (années 1860-Première Guerre mondiale)

Sylvain Praz

## Between Tax Justice and Competition. The Taxation of Limited Liability Companies in Zurich and St. Gallen (from the 1860s to the First World War)

In the nineteenth century, laws regarding the taxation of corporations were deficient. This led to numerous problems concerning the distribution of the tax burden, the definition of the tax base and the application of the law, as well as the fight against tax fraud. This article sheds light on some of these problems by analyzing a conflict between the *Schweizerische Rentenanstalt* (Swiss Insurance Corporation) and the tax authorities of Zurich, which was resolved through a special agreement for the taxation of this insurance company. It then shows how the cantons of Zurich and St. Gallen passed new legislation between 1903 and 1917 in response to these issues. In this context trade, industry and banking groups managed to maintain a relatively lenient taxation in line with their interests. Facing pressure from various political forces to increase corporate taxation, business groups pointed to the growing tax competition as an important argument to make their case.

## Introduction

Cet article est consacré à l'interaction de deux phénomènes qui marquent l'évolution économique, politique et financière de la Suisse, depuis la seconde partie du XIXe siècle jusqu'à la Première Guerre mondiale. D'une part, le recours croissant à la forme des sociétés anonymes (SA) pour financer et organiser les entreprises; d'autre part, la généralisation et l'intensification des impôts directs pour répondre aux besoins financiers des cantons.

Dans un premier temps, les dispositions légales ne sont pas du tout adaptées pour imposer les SA. Dans les cantons où ces sociétés sont imposées, l'impôt dépend surtout de la pratique des autorités fiscales, qui raisonnent souvent par des formes d'analogies avec l'imposition des personnes physiques. Un nombre important de cantons n'imposent pas du tout les SA avant les années 1870-1890, considérant que ce sont uniquement les
actionnaires qui sont imposables.<fnref n="1" /> De nombreuses problématiques découlent de cet état de fait. Trois d'entre elles méritent d'être soulignées.

Premièrement, le manque de dispositions claires et explicites dans les législations fiscales provoque de nombreux conflits entre les organes dirigeants des SA et les autorités fiscales. Deuxièmement, l'imposition ou non des SA influence considérablement la répartition sociale de la charge fiscale. C'est en effet un moyen de toucher indirectement les classes fortunées qui possèdent ces entreprises. Ce fait est d'autant plus significatif qu'il est très difficile pour les autorités fiscales d'imposer les titres de ces entreprises (actions, obligations) qui sont massivement dissimulés par leurs détentrices et détenteurs. Troisièmement, l'imposition des entreprises est présentée comme un enjeu dans la concurrence économique entre les différents cantons. Cette dimension est particulièrement soulignée par les milieux du commerce et de l'industrie, qui œuvrent au maintien d'une fiscalité clémentement pour les SA.

La littérature qui porte sur l'imposition des sociétés est avant tout le fait de juristes et d'économistes.<fnref n="2" /> Ces travaux discutent en détail les caractéristiques juridiques et techniques des législations fiscales et leurs conséquences économiques pour les SA. Ils accordent une grande attention à la définition

<footnote n="1">1 Glaris est en 1903 le dernier canton à introduire formellement une imposition des SA. Georg Schanz, Die Steuern der Schweiz in ihrer Entwicklung seit Beginn des 19. Jahrhunderts, Stuttgart 1890, vol. 1, p. 38–41, 90–92; Balthasar Trümpy, Glarus. Besteuerung der Aktiengesellschaften und Genossenschaften, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 1/n°10 (1900), p. 77; Wilhelm Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften in der Schweiz, in: Zeitschrift für Schweizerische Statistik 42 (1906), p. 165–247, ici p. 170–171, 194–195; Arthur Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften in der Schweiz. Mit Steuerberechnungen und Belastungsvergleichen aus dem Bankgewerbe, Zurich 1948, p. 2–3.</footnote>

<footnote n="2">2 Schanz, Die Steuern der Schweiz, p. 91–99; Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften; Hans Mötteli, Die Besteuerung der Aktiengesellschaft, der Genossenschaft und der Aktionäre im Kanton Zürich, Zürich 1935; Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften; Max Trachsler, Die steuerpolitische Behandlung der Kapitalgesellschaften im zürcherischen Steuersystem, Winterthur 1954; Susanne Raas, Die Entstehung der Besteuerung der juristischen Personen im Kanton Zürich und im Bund. Eine rechtshistorische Studie zur Besteuerung insbesondere der Kapitalgesellschaften von der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts, Zurich 2012.</footnote>
de la sujétion et de l'assiette fiscale. En particulier, au XIXe siècle, une des questions centrales consiste à savoir dans quelle mesure et sous quelles conditions il est admissible d'imposer à la fois les SA et les actionnaires.<fnref n="3" /> Les enjeux sociopolitiques sous-jacents ne sont en revanche que peu abordés. Il en va de même de l'application effective des législations ainsi que des pratiques des autorités fiscales.

Sur la base essentiellement de sources d'archives, ma contribution vise à éclairer les luttes sociales et politiques qui entourent la mise en place et l'application des législations fiscales concernant les SA sur la base des cas d'études des cantons de Saint-Gall et de Zurich des années 1860 à la fin de la Première Guerre mondiale. Le début de la période est marqué par l'adoption en 1863 à Saint-Gall d'une loi d'impôt sur le revenu, qui est l'une des premières en Suisse à contenir des dispositions explicitement spécifiques aux SA. Elle se clôt par l'adoption en 1917 d'une refonte complète du système d'impôt zurichois. Cette refonte marque un jalon important de l'histoire fiscale en Suisse, car le modèle zurichois exerce jusqu'à la fin de la Deuxième Guerre mondiale une forte influence sur les autres cantons et la Confédération.<fnref n="4" />

## L'émergence des SA et leur imposition au XIXe siècle

L'existence d'entreprises organisées sur le principe de la SA est antérieure au XIXe siècle. Toutefois, ce n'est que dans la seconde moitié du XIXe siècle que leur nombre et leur poids économique s'accroissent considérablement.<fnref n="5" /> Si les

<footnote n="3">³ Le Tribunal fédéral adopte une jurisprudence constante qui autorise cette forme de «double imposition», voir : Jakob Steiger, Die Besteuerung der nicht physischen Personen, in: Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 4/n°16 (1904), p. 127–131; Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 207–224; Raas, Die Entstehung der Besteuerung, p. 145–156.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 22, 30–31, 36 et 93; Karlheinz Keck, Die Entwicklung zur allgemeinen Einkommenssteuer in der Schweiz, Stuttgart 1967, p. 223–224.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Alfred Furrer, Volkswirthschafts-Lexikon der Schweiz, vol. 1, Berne 1885, p. 23–29. Bureau fédéral de la statistique, Notice statistique sur les sociétés anonymes, in: Journal de statistique suisse 1 (1904), p. 100–117, ici p. 100, 107.</footnote>
activités des SA touchent alors à une grande diversité de secteurs économiques, c'est surtout dans le domaine des chemins de fer et dans le secteur financier (banques, assurances, sociétés financières) que des capitaux particulièrement élevés sont mobilisés. Relevant d'abord du domaine du droit cantonal, les dispositions juridiques concernant les SA sont centralisées dans le code des obligations fédéral en 1881.<fnref n="6" /> En comparaison internationale, ces dispositions sont très peu contraignantes et la création de ces sociétés en Suisse est relativement simple, notamment en comparaison avec l'Allemagne. Ce facteur, entre autres, contribue à expliquer la forte densité de SA en Suisse à l'orée du XXᵉ siècle.<fnref n="7" />

Le poids croissant des SA peut aussi se mesurer à l'aune des statistiques fiscales. À Zurich, des projections pour l'année 1900 estiment que les 323 sociétés (SA et coopératives)<fnref n="8" /> imposées contribuent pour 12,5% des recettes des impôts sur le revenu et la fortune.<fnref n="9" /> Pour l'année 1909, leur part est estimée à près de 16,5%.<fnref n="10" /> Dans le cas de Saint-Gall les données à disposition sont plus riches, comme l'illustre le tableau suivant.

<footnote n="6">⁶ Martin Lüpold, Der Ausbau der «Festung Schweiz»: Aktienrecht und Corporate Governance in der Schweiz, 1881–1961, Thèse de doctorat, Zurich, 2010, p. 58–66; Raas, Die Entstehung der Besteuerung, p. 35–50.</footnote>

<footnote n="7">⁷ Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 165–166; Sur l'attractivité de la place helvétique déjà au XIXᵉ siècle, voir aussi Serge Paquier, Swiss Holding Companies from the Midnineteenth Century to the Early 1930s. The Forerunners and Subsequent Waves of Creations, in: Financial History Review 8/2 (2001), p. 163–182; Sur la dimension fiscale de cette politique d'attraction, Sébastien Guex, The Emergence of the Swiss Tax Haven, 1816–1914, in: Business History Review 95 (2021), p. 1–20, ici p. 6–10.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Cet article se concentre sur l'imposition des SA, mais il faut noter que les coopératives sont soumises pour l'essentiel aux mêmes dispositions légales.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Staatsarchiv des Kantons Zürich (StAZH), R 131 c.2, Berechnung der mutmasslichen Staatssteuererträgnisse nach Massgabe des Kommissionalentwurfs betreffend das Gesetz über direkte Staatssteuern vom 10. Januar 1902, 05.02.1902, p. 2, tableaux IV et VI; Rechenschafts-Bericht des Regierungsrates an den Zürcherischen Kantonsrat (Rechenschaftsbericht ZH) 1900, p. 273.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Gesetz betreffend die direkten Steuern, 10.08.1912, Amtsblatt des Kantons Zürich (Amtsblatt ZH), p. 710; Rechenschaftsbericht ZH 1909, p. 210.</footnote>
<table><thead><tr><th>Année</th><th>Nombre de sociétés (SA+coopératives)</th><th>Impôts sociétés (frs)<sup>11</sup></th><th>Impôts personnes physiques (frs)</th><th>Part des sociétés dans les impôts directs (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td>1864</td><td>6</td><td>24'569</td><td>289'966</td><td>7,8</td></tr><tr><td>1870</td><td>22</td><td>23'774</td><td>593'139</td><td>3,9</td></tr><tr><td>1885</td><td>72</td><td>91'144</td><td>806'779</td><td>10,2</td></tr><tr><td>1903</td><td>105</td><td>184'658</td><td>1'663'757</td><td>10,0</td></tr><tr><td>1904</td><td>104</td><td>203'393</td><td>1'698'065</td><td>10,7</td></tr><tr><td>1905</td><td>123</td><td>430'387</td><td>2'155'680</td><td>16,6</td></tr><tr><td>1916</td><td>271</td><td>849'445</td><td>2'657'930</td><td>24,2</td></tr><tr><td>1917</td><td>280</td><td>1'021'157</td><td>2'849'739</td><td>26,4</td></tr></tbody></table>

Tab 1: Impôt cantonal sur les sociétés (SA et coopératives) dans le canton de Saint-Gall, en francs nominaux. Source: Amtsbericht des Regierungsrathes an den Grossen Rath des Kantons St. Gallen über das Jahr (Amtsbericht SG) 1885, p. 271; ainsi que les Amtsberichte et comptes des années correspondantes.

Ce tableau montre non seulement l'importance croissante des sociétés du point de vue absolu, mais également relativement aux recettes fiscales totales.

Dans les deux cantons, ces recettes découlent essentiellement de quelques grandes sociétés, avant tout des banques et des assurances, comme le montrent les données suivantes pour l'année 1900.<fnref n="12" />

<footnote n="11">11 La statistique porte sur l'impôt cantonal sur les sociétés. Ne sont pas compris les impôts communaux, ni les éventuels impôts des actionnaires. Avant 1905, année de l'enttrée en vigueur de la loi fiscale de 1903, l'impôt porte uniquement sur le bénéfice de la société; par la suite, il porte sur le bénéfice et le capital. Pour plus de détails, voir les références données ci-après concernant les lois fiscales de 1863 et 1903.</footnote>

<footnote n="12">12 Dans les deux cantons, les compagnies de chemins de fer bénéficient d'avantages fiscaux dans le cadre des concessions. Rechenschaftsbericht ZH 1871, p. 63; StAZH, MM 3.4, RRB 1890/0811, 01.05.1890; «Gesetzvorschlag betreffend Besteuerung der Eisenbahnunternehmungen», 06.12.1871, Amtsblatt des Kantons St. Gallen (Amtsblatt SG) 1871, p. 633–638; Staatsarchiv des Kantons St. Gallen (StASG), KA R.155–1–23, Subkommision für die Vorberatung des Staatssteuergesetzes, 02.03.1903, p. 3.</footnote>
<table><thead><tr><th>Zurich</th><th>Impôt cantonal (frs)</th><th>Saint-Gall</th><th>Impôt cantonal (frs)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Kreditanstalt</td><td>143'200</td><td>Stickerei Feldmühle</td><td>25'661</td></tr><tr><td>Zürich' Allgem. Unfallversich.-Ges.</td><td>81'904</td><td>Helvetia Feuer</td><td>24'072</td></tr><tr><td>Unfallversichg.-Ges. Winterthur</td><td>48'436</td><td>Helvetia Transport</td><td>16'376</td></tr><tr><td>Bank für elekt. Unternehmungen</td><td>47'366</td><td>Bankverein SG</td><td>12'326</td></tr><tr><td>Maschinenfabrik Oerlikon</td><td>39'292</td><td>Bank in St. Gallen</td><td>11'973</td></tr><tr><td>Leu & Co</td><td>30'840</td><td>Toggenburger Bank</td><td>10'000</td></tr><tr><td>Eidgenöss. Bank in Zürich</td><td>30'196</td><td>Kreditanstalt SG</td><td>8'994</td></tr><tr><td>Lokomotivfabrik</td><td>22'572</td><td>Konsumverein SG</td><td>6'112</td></tr><tr><td>Hypothekarbank Winterthur</td><td>16'164</td><td>Weberei Azmoos</td><td>4'319</td></tr><tr><td>Bank in Winterthur</td><td>15'744</td><td>Aktienbrauerei Wil</td><td>2'642</td></tr><tr><td>Total top 10</td><td>475'714</td><td>Total top 10</td><td>122'474</td></tr><tr><td>Ensemble (323 sociétés)</td><td>825'184</td><td>Ensemble (~100 sociétés)</td><td>166'049</td></tr><tr><td>% top 10 sur ensemble</td><td>57,65</td><td>% top 10 sur ensemble</td><td>73,76</td></tr></tbody></table>

Tab 2: Pour le canton de Saint-Gall, qui publie chaque année la contribution de toutes les sociétés, il s'agit des 10 sociétés payant le plus d'impôts. Pour le canton de Zurich, il s'agit des 10 plus grosses sociétés sur la trentaine retenue pour effectuer des projections. Source: Amtsbericht SG 1902, p. 352–355; StAZH, R 131.1.9, Zu den Entwürfen für ein zürcherisches Steuergesetz. [...] Im Auftrage der Finanzdirektion bearbeitet vom Kantonalen Steueramt, avril 1903, Table XV.

À Saint-Gall, les premières dispositions légales spécifiques aux SA remonte à la loi d'impôt sur le revenu du 25 mars 1863. Auparavant, les SA échappaient à l'impôt, suite à une décision du Tribunal cantonal en 1861. Ce dernier a estimé que les actions devaient être imposées directement et uniquement auprès des actionnaires.<fnref n="13" /> La loi de 1863 soumet les SA à un impôt de 5% sur le bénéfice net après déduction de 4% du capital d'exploitation.<fnref n="14" /> Par contre, les SA demeurent exonérées d'impôt sur le capital au niveau cantonal.<fnref n="15" /> Pour

<footnote n="13">13 Schanz, Die Steuern der Schweiz, vol. 2, p. 318.</footnote>

<footnote n="14">14 La déduction d'un intérêt propre sur la fortune et la sujétion au titre de l'impôt sur le revenu uniquement du rendement excédentaire est très courante au XIXe siècle, et persiste dans certains cantons jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale, Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 37.</footnote>

<footnote n="15">15 J'utilise dans cet article systématiquement les termes de «bénéfice» (Ertrag) et «capital» (Kapital) pour parler de l'assiette fiscale des SA. Toutefois, les termes utilisés dans les lois sont les mêmes que pour le «revenu» (Einkommen ou Erwerb) et la «fortune»</footnote>
le Petit Conseil, qui justifie cette exonération, la contribution fiscale des SA
doit rester modeste afin de ne pas entraver le développement économique du
canton.<fnref n="16" />

À Zurich, la loi du 24 avril 1870 prévoit la sujétion fiscale des «Korporationen» au même titre que les personnes physiques, mais ne contient aucune disposition plus précise.<fnref n="17" /> C’est par le biais des mesures d’application et la pratique que l’imposition des SA se règle. Les premières instructions du Conseil d’État indiquent que les SA doivent fiscaliser leurs réserves, tandis que les actions doivent être imposées auprès des personnes qui les détiennent.<fnref n="18" /> Le bénéfice est imposé après déduction d’un intérêt variant entre 4% et 5% du capital.

Par ailleurs, dans les deux cantons, des dispositions particulières régissent l'imposition des biens fonciers et immobiliers des SA au niveau communal. Ces biens sont imposés dans la commune où ils se situent et les hypothèques ne peuvent pas être déduites. Le but est d'éviter que les industries puissent se soustraire complètement à l'impôt dans ces communes – où elles génèrent des coûts importants, par exemple en termes d'infrastructures ou pour scolariser les enfants de la population ouvrière – en établissant leur siège dans une autre commune avec de faibles taux d'impôts.<fnref n="19" />

(Vermögen) des personnes physiques jusqu'en 1917 à Zurich et 1944 à Saint-Gall (bien qu'à Saint-Gall une révision en 1916 introduise déjà partiellement les notions de «bénéfice» et de «capital»). Pour l'introduction de la distinction entre ces notions par le canton de Bâle-Ville, voir la note 50 ci-dessous.

<footnote n="16">16 StASG, KA R-155-1-13, Message du Conseil d'État, 14.11.1860, p. 8-9.</footnote>

<footnote n="17">17 Heinrich Ernst, Die direkten Staatssteuern des Kantons Zürich im neunzehnten Jahrhundert, Winterthur 1903, p. 103–185; Trachsler, Die steuerpolitische Behandlung, p. 17–20; Raas, Die Entstehung der Besteuerung, p. 50–70 et 163–170.</footnote>

<footnote n="18">18 Anleitung betreffend das bei der Selbsttaxation des Vermögens und Einkommens zu beobachtende Verfahren, 22. 06. 1870, Amtsblatt ZH, p. 1208–1209.</footnote>

<footnote n="19">19 Voir par exemple, Bericht zum Gesetzesentwurf betreffend das Gemeindewesen, 07.06.1874, Amtsblatt ZH, p. 1177-1178; Othmar Müller, Die Gemeindesteuern unter besonderer Berücksichtigung der politischen Gemeinde. Separatdruck aus der «Zeitschrift für schweizerische Statistik», 1897, p. 8-9.</footnote>
L'imposition des sociétés dans la pratique :
une source de conflits permanents

Le manque de réglementation claire ainsi que les pratiques changeantes des autorités fiscales provoquent de nombreux conflits entre les contribuables et les autorités fiscales.<fnref n="20" /> Cet aspect peut être illustré par le long contentieux qui oppose la *Schweizerische Rentenanstalt* au gouvernement zurichois entre 1885 et 1891.

Le cas de la *Rentenanstalt* porte sur un poste intitulé «Gewinnfonds» dans son bilan (plus de 720'000 frs en 1870 et plus de 3,6 mios frs en 1887).<fnref n="21" /> Selon la *Rentenanstalt*, elle doit pouvoir déduire ses engagements (la couverture des risques) envers les assurés, ce qui revient pratiquement à l'exonérer. Pour la période remontant à 1870, elle demande le remboursement de 363'964 frs (290'090 frs d'impôts contestés et 73'874 frs d'intérêts) par le canton et la ville de Zurich, sur un total d'impôts payés de 311'109 frs.<fnref n="22" /> La *Rentenanstalt* affirme que les sociétés d'assurances concurrentes, sises en dehors de Zurich, seraient significativement moins imposées.<fnref n="23" /> Sa capacité concurrentielle en souffrirait et elle menace de déplacer son siège si ses revendications ne sont pas entendues.

<footnote n="20">20 Walter Wettstein, Die Steuerreform im Kanton Zürich, Zurich 1915, p. 17–18, 35–36, 54 et 114–128; Emil Richard, Kaufmännische Gesellschaft und Zürcher Handelskammer 1873–1923, Zürich 1924, vol. 2, p. 827–830; Hans Mötteli, Die Besteuerung der Aktiengesellschaft, p. 9.</footnote>

<footnote n="21">21 StAZH, R 138, Steuerrückforderungsklage vor Bezirksgericht und Obergericht Zürich, 1889, p. 42.</footnote>

<footnote n="22">22 StAZH, R 138, Plainte au Tribunal fédéral du directeur Widmer, au nom de la *Rentenanstalt*, contre le canton de Zurich, 15.09.1887, p. 13–15.</footnote>

<footnote n="23">23 Elle ne donne toutefois pas de chiffres et affirme uniquement que ce type de fonds est généralement exonéré, StAZH, R 138, Copie d'une lettre du directeur Widmer, au nom de la *Rentenanstalt*, au Conseil fédéral, 12.03.1888, p. 3 et 6. Une décennie plus tard, la *Rentenanstalt* explique que certaines compagnies concurrentes, notamment à Bâle-Ville, seraient même complètement exonérées, StAZH, R 131.2, Eingabe der Schweizerischen Lebens- und Rentenanstalt in Zürich an die kantonsrätliche Komission für Vorberatung des Gesetzes betr. direkte Staatsteuer und Abänderung einiger Bestimmungen betr. Gemeindesteuern, [31.01.1900], p. 5–6.</footnote>
Une longue bataille judiciaire s'engage.<fnref n="24" /> Le Tribunal fédéral se déclare incompétent, les tribunaux zurichois rendent des jugements contradictoires, tandis que le Conseil d'État ne reconnaît de toute manière pas la compétence de l'Obergericht en la matière. En 1891, avant que le conflit de compétences entre ces autorités ne soit tranché, un accord intervient entre la Rentenanstalt, le canton, et la ville de Zurich. La société doit désormais payer l'impôt sur 40% du fond en question, tandis que le canton et la ville remboursent près de 115'000 frs.<fnref n="25" />

La Rentenanstalt dit maintenir son interprétation juridique, mais son Conseil de surveillance veut «um des Friedens Willen und aus Rücksicht auf anderweitige Interessen der Rentenanstalt den Wünschen der Staats- & Steuerbehörden so weit als möglich entgegenkommen».<fnref n="26" /> Ces «autres intérêts» ne sont pas explicités dans les sources consultées. Il s'agit probablement de réduire les risques judiciaires, mais aussi d'éviter que des démarches législatives particulières ne soient entreprises à son encontre.<fnref n="27" />

En plus des dissensions avec les autorités fiscales, les changements dans l'application de la loi provoquent aussi des conflits entre les contribuables eux-mêmes. Par exemple, en 1903, la compagnie d'assurance Helvetia se plaint d'être défavorisée par rapport à la Rentenanstalt, qui aurait passé un

<footnote n="24">24 De nombreuses sources relatives à la procédure judiciaire et aux négociations se trouvent dans le dossier StAZH, R 138.</footnote>

<footnote n="25">25 StAZH, R 138, Copie d'une lettre du directeur de la *Rentenanstalt* Widmer au Steuervorstand de la ville de Zurich, 02.04.1891.</footnote>

<footnote n="26">26 StAZH, R 138, Auszug aus dem Protokoll des Aufsichtsrates vom 8. April 1891.</footnote>

<footnote n="27">27 Ces risques sont réels. Sur le plan législatif, au début des années 1880, la Commission de gestion du Grand Conseil propose en effet une législation spéciale pour l'imposition des assurances. Sur le plan judiciaire, le Grand Conseil tranche le conflit de compétences en faveur du Conseil d'État en 1902. Bericht und Antrag der Kommission des Kantonsrathes für Prüfung des Rechenschaftsberichtes des Regierungsrathes und des Jahresberichtes des Kirchenrathes betreffend das Jahr 1882, Amtsblatt ZH 1883, p. 488; Kantonsratsprotokolle des Kantons Zürich (KRPZH), 17.08.1903, p. 634–650.</footnote>
nouvel accord en 1901 l'exonérant d'impôts sur son bénéfice.<fnref n="28" /> Ce genre de récriminations est assez fréquent.<fnref n="29" />

À Saint-Gall, la situation est similaire. Dans son rapport d'activité pour l'année 1900, le Département des finances admet ouvertement que le manque de clarté des dispositions fiscales en ce qui concerne l'imposition des entreprises l'oblige à passer des accords afin de régler les conflits.<fnref n="30" />

Bien entendu, ces conflits découlent avant tout d'intérêts divergents du point de vue économique et financier. Cependant, les lacunes des dispositions législatives, en matière de sujétion et d'assiette fiscale, mais aussi en ce qui concerne la procédure d'imposition et la délimitation des compétences des autorités fiscales, rendent leur résolution particulièrement difficile, longue et incertaine.

## Les débats et pressions pour renforcer l'imposition des sociétés au tournant du XXᵉ siècle

Dans les deux cantons, pendant le dernier tiers du XIXᵉ siècle, plusieurs forces sociales revendiquent une fiscalité plus progressive, dont notamment une contribution fiscale accrue des SA. Ces revendications doivent être comprises dans le contexte plus large de l'opposition croissante à la concentration du pouvoir des grands capitalistes. Ce phénomène s'incarne notamment dans le mouvement démocratique.<fnref n="31" /> Celui-ci débouche sur la création du Parti démocratique, qui agrège un électorat ouvrier ainsi que des couches de la petite et moyenne bourgeoisie autour de revendications demandant un accroissement des droits populaires et une politique sociale renforcée. En conjonction avec le Parti

<footnote n="28">28 StAZH, R 145, Lettre de recours de l'avocat H. Weisflog, représentant l'Helvetia, au Conseil d'État, octobre 1901; Ibid., Lettre du président Wiedamann et du directeur Egli de l'Helvetia au directeur des finances H. Ernst, 12.11.1901.</footnote>

<footnote n="29">29 StAZH, RR I 192.57, Protokoll der Finanzdirektion (PF), 15.10.1909, nr. 755; StAZH, RR I 192.66, PF, 06.03.1918, nr. 225.</footnote>

<footnote n="30">30 Amtsbericht SG 1900, p. 335, 343–344.</footnote>

<footnote n="31">31 Erich Gruner, Die Parteien in der Schweiz, 2e édition, Berne 1977, p. 77–86; Martin Schaffner, Die demokratische Bewegung der 1860er Jahre. Beschreibung und Erklärung der Zürcher Volksbewegung von 1867, Bâle 1982.</footnote>
démocratique, les revendications fiscales progressistes sont aussi activement
portées par la Société du Grütli. Dans le canton de Saint-Gall, cette dernière
revendique explicitement une imposition renforcée des SA, dont la position est
jugée privilégiée par rapport aux autres contribuables.<fnref n="32" /> Dans le canton de
Zurich, elle demande un droit de timbre sur les actions et obligations.<fnref n="33" />

Le mécontentement de ces couches sociales prend aussi des formes plus
radicales suite à la dépression économique des années 1870-1880. La petite
bourgeoisie agricole est notamment mobilisée par le mouvement des
*Bauernbünde* au début des années 1890.<fnref n="34" /> Ce dernier adopte une rhétorique
antmoderniste et anticapitaliste. Il revendique dans ce cadre des mesures
fiscales défavorables aux milieux du commerce et de l'industrie.<fnref n="35" /> La remise en
cause du libéralisme manchestérien – dont la SA est une forme emblématique
– traverse également la petite bourgeoisie commerciale et industrielle.<fnref n="36" /> La

<footnote n="32">32 Stadtarchiv St. Gallen, ASP 1.76, Protokoll des Kantonal-Vorstandes des st. gallisch. Grütli-Vereins. Sitzung des Kantonal-Komite mit dem demokratischen Komite 02.02. [1898]; *Ibid.*, Delegiertenversammlung des Kantonalverbandes st. gallischer Grütli- und Arbeitervereine, 27.03.1898.</footnote>

<footnote n="33">33 StAZH, R 131.1.6, Lettre du Kantonalvorstand züricherischer Grütli- und Arbeitervereine au Conseil d'État, 28.04.1892; Voir aussi StAZH, R 131.1.6, Kreisschreiben an die Sektionen des Kantonalverbandes zürcher. Grütli und Arbeitervereine, 01.12.1891.</footnote>

<footnote n="34">34 Jacob Ammann, Der zürcherische Bauernbund (1891–1904). Ein Beitrag zur Bauernbewegung im Kanton Zürich, Zurich 1925; Werner Baumann, Bauernstand und Bürgerblock. Ernst Laur und der Schweizerische Bauernverband 1897–1918, Zurich 1993, p. 60–64; Christine Odermatt, Zwischen «Idealpolitik» und «Magenfrage». Die Entstehung der Bauernpolitischen Vereinigung des Kantons St. Gallen (1914–1919), Mémoire de master, Zurich 2011, p. 1–2 et 16–17.</footnote>

<footnote n="35">35 Archiv für Zeitgeschichte (AfZ), IB-ZHK, A.3.2.1.3, Vorstand Handelskammer, 21.12.1895, p. 291–292, et 18.01.1896 p. 283–284; Die Steuerinitiative des Bauernbundes, in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 19.03.1896.</footnote>

<footnote n="36">36 Erich Gruner (Hg.), Arbeiterschaft und Wirtschaft in der Schweiz, 1880–1914. Soziale Lage, Organisation und Kämpfe von Arbeitern und Unternehmern, politische Organisation und Sozialpolitik, Zürich 1988, vol. 2/2, p. 1373–1410; Albert Tanner, Arbeitsame Patrioten – wohlanständige Damen. Bürgertum und Bürgerlichkeit in der Schweiz 1830–1914, Zurich 1995, p. 506–514 et 672–680; Cédric Humair, Développement économique et État central (1815–1914). Un siècle de politique douanière suisse au service des élites, Berne 2004, p. 11, 317–320, 438–448 et 467–471.</footnote>
période est aussi marquée par la montée en puissance du mouvement ouvrier et l’émergence du Parti socialiste comme force politique. Dans le canton de Saint-Gall, l’aile chrétienne-sociale au sein du Parti conservateur capte une part importante de l’électorat ouvrier catholique et défend des positions proches du Parti démocratique sur les questions économiques et financières.<fnref n="37" />

En plus des revendications de ces forces sociales, les besoins croissants des finances publiques jouent également un rôle important. Dans le canton de Saint-Gall, la révision de la Constitution en 1890 accroît significativement les besoins financiers du canton pour prendre en charge une série de nouvelles mesures sociales.<fnref n="38" /> À Zurich, en plus du canton, ce sont surtout les communes qui ont besoin de nouvelles recettes fiscales.<fnref n="39" /> En particulier, l’assainissement financier des communes rurales devient un enjeu important des débats relatifs à la crise affectant la paysannerie. L’imposition renforcée des SA figure à ce titre en bonne place parmi les mesures envisagées.<fnref n="40" /> Le but est d’augmenter les recettes fiscales de l’État – en imposant surtout les autres classes sociales, dont les milieux capitalistes – afin de permettre un certain nombre de dispositions favorables à la paysannerie.<fnref n="41" />

Enfin, les gouvernements des deux cantons tentent depuis des décennies, sans succès, de mener des réformes afin de lutter contre la fraude massive qui gangrène leurs systèmes fiscaux. L'imposition des SA est considérée à ce titre

<footnote n="37">37 Walther Baumgartner, Die Christlichsoziale Partei des Kantons St. Gallen 1911–1939. St. Galler Arbeiterschaft und Angestellte zwischen Katholizismus und Sozialismus, St.-Gall 1998, p. 29–43 et 395.</footnote>

<footnote n="38">38 Otmar Voegtle, Der Kanton St. Gallen auf dem Weg zur Verfassung von 1890, Zürich 1969, p. 236–242.</footnote>

<footnote n="39">39 Bericht der Staatsrechnungsprüfungskommission an den Kantonsrat über die Staatsrechnung 1897, 25. 11. 1898, Amtsblatt ZH, p. 1018–1019 et 1041.</footnote>

<footnote n="40">40 KRPZH, 11.03.1891, p. 31–32; StAZH, R 131.1.6, Procès-verbaux de la 1. Section der XXIᵉ Kommission [für Hebung des Nothstandes in der Landwirthschaft], programme de décembre 1891.</footnote>

<footnote n="41">41 Bericht der Siebnerkommission für Antragstellung zur Hebung des Nothstandes der Landwirtschaft an den Kantonsrath, 24.02.1893, Amtsblatt ZH, p. 242–259; Voir aussi Bericht über die Thätigkeit des zürcherischen landw. Vereins und seiner Zweigvereine für 1891, p. 1 et 6–7.</footnote>
comme un moyen d'atteindre les capitaux mobiliers (actions, obligations) qui échappent sinon trop facilement à l'impôt.<fnref n="42" />

## Le projet de la *Handelskammer* de Zurich de 1901

En octobre 1899, le Conseil d'État zurichois présente un vaste projet de réforme. Il prévoit une imposition renforcée des SA, justifiée en particulier par les avantages concurrentiels que procure cette forme juridique.<fnref n="43" /> Il entend également introduire une imposition à la source des obligations et étendre de manière considérable les moyens de contrôle des autorités fiscales. Les SA sont comprises dans le projet comme un maillon de la lutte contre la fraude fiscale, qui est présentée comme l'objectif central de la réforme.<fnref n="44" />

Le tableau suivant offre une comparaison des recettes fiscales issues de l'imposition des SA entre le droit en vigueur, ce projet, ainsi que ceux qui suivront jusqu'en 1902.

<table><caption>Tab. 3: Estimations des recettes fiscales en francs sur la base des taxations pour 1900 sous le droit en vigueur (Loi 1870), sous le projet du Conseil d'État de 1899, de la Handelskammer en 1901/1902 et de la Commission du Grand Conseil en 1902. Source: StAZH, R 131.1.9, Zu den Entwürfen für ein zürcherisches Steuergesetz. [...] Im Auftrage der Finanzdirektion bearbeitet vom Kantonalen Steueramt, avril 1903, Tables XV-XVIII.</caption><thead><tr><th></th><th>Loi 1870<br>(frs)</th><th>Conseil d'État<br>1899 (frs)</th><th>Handelskammer<br>(frs)</th><th>Commission<br>1902 (frs)</th></tr></thead><tbody><tr><td>30 sociétés</td><td>568'619</td><td>1'578'205</td><td>610'863</td><td>1'115'477</td></tr><tr><td>Estimation<br>totale</td><td>825'184</td><td>2'578'650</td><td>860'863</td><td>1'822'577</td></tr></tbody></table>

<footnote n="42">42 Botschaft des Regierungsrates des Kantons St. Gallen an den Grossen Rat desselben zum Gesetzesentwurf vom 14. März 1899 betreffend die direkten Staatssteuern, 17.04. 1899, Amtsblatt SG, vol. 1, p. 349–355.</footnote>

<footnote n="43">43 Pour une discussion plus détaillée des justifications théoriques apportées à l'époque pour des impôts spéciaux sur les SA, Gerloff, Die kantonale Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 225–227.</footnote>

<footnote n="44">44 Gesetz betreffend direkte Staatssteuer und Abänderung einiger Bestimmungen betreffend Gemeindesteuern, 16. 10. 1899, Amtsblatt ZH, p. 991 et 999–1001.</footnote>
Ce projet du Conseil d'État provoque immédiatement des réactions très négatives des milieux du commerce et de l'industrie.<fnref n="45" /> Ils jugent que la charge fiscale qui en découlerait pour les SA est beaucoup trop élevée et que sa conséquence serait une fuite massive des capitaux. Toutefois, c'est l'intervention de la *Handelskammer* qui se révèle décisive. La démarche mérite que l'on s'y arrête, car au-delà de Zurich et Saint-Gall, elle exerce une influence sur tout le territoire fédéral, et cela jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale au moins.

Dans un premier temps, la *Handelskammer* entreprend une étude détaillée afin de préparer les matériaux pour ses «vertrauten Mitglieder» au sein de la Commission du Grand Conseil nommée pour délibérer sur le projet du Conseil d'État.<fnref n="46" /> Parmi ces membres de confiance, on compte le président de cette commission, le président radical de la ville de Zurich Robert Billeter, ainsi que Paul Usteri, directeur de la *Schweizerische Rentenanstalt* et membre de la Direction de la *Handelskammer*.<fnref n="47" />

L'étude de la *Handelskammer* est préparée par son secrétaire, Emil Richard, puis soumise à une commission interne, composée de quatre personnalités très influentes: Hans Wunderly-von Muralt, directeur de l'une des plus importantes filatures du pays, président de la *Handelskammer* et de l'Union Suisse du Commerce et de l'Industrie; Julius Frey, directeur du Crédit Suisse; P. Usteri; Eduard Graf, président de la Banque cantonale de Zurich et élu démocrate au Grand Conseil.<fnref n="48" /> Finalement, un système proposé par E. Richard, inspiré de la législation de Bâle-Ville, est retenu.<fnref n="49" />

<footnote n="45">45 Pour une description en détail du projet du Conseil d'État et une discussion des principales réactions, voir Ernst, Die direkten Staatssteuern des Kantons Zürich, p. 220-248.</footnote>

<footnote n="46">46 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, Vorstand Handelskammer, 21.10.1899, p. 133-134.</footnote>

<footnote n="47">47 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, Vorstand Handelskammer, 12.01.1900, p. 161.</footnote>

<footnote n="48">48 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, Vorstand Handelskammer, 22.05.1899, p. 174-175.</footnote>

<footnote n="49">49 Il est avant tout jugé avantageux pour sa simplicité et sa prévisibilité. AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3 Kommissionssitzung der Zürcher Handelskammer, 07.11.1900, 14.11.1900, 21.11.1900 et 28.11.1900. Le canton de Bâle-Ville est le premier canton en Suisse à réviser son droit fiscal afin d'introduire un système complètement séparé, systématique et cohérent, pour l'imposition des SA. Jusqu'en 1879, le canton de Bâle-Ville n'impose pas les SA. En 1879, une «patente», soit un faible impôt sur le capital actionnarial, est introduite. C'est surtout la loi fiscale du 14 octobre 1889 qui marque une rupture, avec un</footnote>
Toutefois, sur proposition de J. Frey, il doit être adapté afin d'imposer plus fortement les sociétés avec peu de capitaux qui réalisent des bénéfices très élevés, par exemple à travers des activités spéculatives.<fnref n="50" />

La *Handelskammer*, par la voix de son secrétaire E. Richard, intervient publiquement avec l'édition en mars 1901 d'une brochure de 172 pages adressée au Grand Conseil de Zurich.<fnref n="51" /> Ce projet propose d'imposer les bénéfices à un taux variant en fonction de la rentabilité de l'entreprise, ce qui constitue alors, à ma connaissance, une innovation. Selon les estimations livrées dans le projet, l'imposition des SA serait légèrement accentuée par rapport au droit en vigueur.<fnref n="52" /> Les milieux du commerce et de l'industrie acceptent une augmentation modérée de la contribution des SA pour plusieurs raisons.<fnref n="53" />

système qui impose le capital et le bénéfice à des taux fixes. Cette loi marque aussi le passage de l'usage des termes «bénéfice» au lieu de «revenu» et de «capital» au lieu de «fortune» en ce qui concerne l'imposition des sociétés, afin de bien définir et distinguer l'assiette fiscale des SA par rapport à celles des personnes physiques, Gerloff, Die kantonalere Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 203-205 ; Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 3, 19, 31. Sur la question de la distinction des notions à la base de la définition des assiettes fiscales entre SA et personnes physiques, voir aussi Raas, Die Entstehung der Besteuerung, p. 2, 62-70, 77-87.

<footnote n="50">50 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, Kommissionssitzung der Zürcher Handelskammer, 28.11. 1900, p. 34-36.</footnote>

<footnote n="51">51 Emil Richard, Vorschläge zur Revision des Staatssteuergesetzes des Kantons Zürich, Zürich 1901.</footnote>

<footnote n="52">52 Ces estimations reposent toutefois sur un nombre limité d'exemples. La brochure souligne que les statistiques disponibles ne permettent pas de véritables projections, voir: Richard, Vorschläge zur Revision des Staatssteuergesetzes des Kantons Zürich, p. 155-157 et 166. Pour les projections ultérieures de l'administration fiscale, voir le tableau 3.</footnote>

<footnote n="53">53 La situation présente certaines analogies avec les luttes qui se déroulent autour de l'imposition des sociétés aux États-Unis à la même période, Monty Hindman, The Rise and Fall of Wealth Taxation: an Inquiry into the Fiscal History of the American States, Thèse de doctorat, University of Michigan 2010, p. 19-21, 207-208, 278-281, 303-304, 319-320, 335-337 ; Voir aussi Steven A. Bank, From Sword to Shield. The Transformation of the Corporate Income Tax, 1861 to Present, Oxford 2010, p. 1-110.</footnote>
Parmi eux, une fraction importante admet la nécessité d'augmenter les moyens financiers de l'État, du moins dans une certaine mesure.<fnref n="54" /> Or, une augmentation des recettes fiscales ne peut pas se faire exclusivement au détriment des autres classes sociales. La *Handelskammer* juge préférable d'offrir une augmentation modérée des impôts sur les SA, plutôt que de s'accrocher à des positions largement rejetées par le corps électoral.<fnref n="55" /> C'est également un prix jugé acceptable pour renforcer la sécurité juridique et mieux encadrer les pratiques, souvent jugées arbitraires, des autorités fiscales.<fnref n="56" />

Surtout, cette augmentation modérée de l'imposition des SA s'inscrit dans un programme fiscal plus large visant à réduire les taux d'impôt sur les détentrices et les détenteurs privés de capitaux, comme le souligne la brochure de mars 1901 :

> Dieses System setzt dann aber auch gleichzeitig voraus, dass auf der einen Seite der Steuerfuss für die allgemeine Einkommensteuer herabgesetzt und die Aktionäre damit etwelchermaassen [sic] entlastet werden, und dass auf der andern Seite die der Aktiengesellschaft auferlegte Steuer für diese auch erträglich sei.<fnref n="57" />

Dans un premier temps, les milieux du commerce et de l'industrie ne parviennent pas à imposer leurs vues. En commission du Grand Conseil, ils font face à une alliance des élus démocrates, socialistes et des représentants des milieux agricoles qui soutiennent une imposition considérablement

<footnote n="54">54 Conrad Cramer-Frey, Zürcherische kantonale Aufgaben, in: NZZ, 01. 12. 1896.</footnote>

<footnote n="55">55 Les considérations référendaires occupent une place importante dans les débats internes de la *Handelskammer*: AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, Kommissionssitzung der Zürcher Handelskammer, 31.05.1900 p. 1, 21.11.1900 p. 29. En 1904, le Crédit Suisse considère qu'une loi qui n'augmente pas la pression fiscale sur les SA n'a aucune chance d'être acceptée lors d'un vote populaire, StAZH, R 131.2, Lettre du Crédit Suisse à la *Handelskammer*, 05.12.1904.</footnote>

<footnote n="56">56 Emil Richard, Zur Steuerreform im Kanton Zürich. Dritte Eingabe der Zürcher Handelskammer an den Kantonsrat des Kantons Zürich, Zürich 1905, p. 7; Zürcher Handelskammer, Bericht über Handel und Industrie im Kanton Zürich für das Jahr 1915, p. 20 et 22; Zur Volksabstimmung über das Steuergesetz, in: NZZ, 13.11.1917.</footnote>

<footnote n="57">57 Richard, Vorschläge zur Revision, p. 148.</footnote>
renforcée des SA.<fnref n="58" /> Les délibérations de cette commission débouchent en 1902, en ce qui concerne les SA, sur un projet à mi-chemin entre le projet du Conseil d'État de 1899 et les propositions de la *Handelskammer*.<fnref n="59" /> Ce projet provoque une deuxième publication de la *Handelskammer*, qui juge le projet trop compliqué et imposant de manière excessive les SA.<fnref n="60" />

Malgré cette seconde publication et les efforts de R. Billeter, qui agitent le spectre d'une fuite des SA dans d'autres cantons, le Grand Conseil suit les recommandations de sa commission et renforce même les taux prévus pour les SA.<fnref n="61" /> Jusqu'en 1904, une large majorité du corps législatif zurichois rejette donc les propositions de la *Handelskammer*. Ces dernières trouvent par contre un terrain favorable dans le canton voisin.

## Les lois fiscales de 1903 et 1916 à Saint-Gall

Au tournant du siècle, le canton de Saint-Gall entreprend une profonde réforme de son système fiscal.<fnref n="62" /> En ce qui concerne l'imposition des sociétés, la commission du Grand Conseil décide quasi unanimement, en janvier 1903, de s'inspirer du projet de la *Handelskammer*.<fnref n="63" /> Le but, selon le rapport de la Commission, est de mettre fin à la «position privilégiée» des SA par rapport aux contribuables privés dans le droit alors en vigueur, mais de rester dans «einem für diese Unternehmungen durchaus erträglichen Rahmen».<fnref n="64" />

<footnote n="58">58 StAZH, Z 395.155, Kommission für das Gesetz betreffend die direkten Steuern (Commission GC), 23. 08. 1901.</footnote>

<footnote n="59">59 Voir le Tableau 3 ci-dessus.</footnote>

<footnote n="60">60 Emil Richard, Zur Steuerreform im Kanton Zürich. Zweite Eingabe der Zürcher Handelskammer an den h. Kantonsrat des Kantons Zürich, Zürich 1902, p. 11–17.</footnote>

<footnote n="61">61 KRPZH, 09. 11. 1903, p. 756–764 et 28. 03. 1904, p. 1130–1132.</footnote>

<footnote n="62">62 Franz Xaver Stampfli, Die Steuern des Kantons St. Gallen 1890–1922, Uznach 1929, p. 5–18.</footnote>

<footnote n="63">63 StASG, KA R.155–1–23, Grossrätliche Kommission für die Vorberatung des Staatssteuergesetzes, 26.01.1903, p. 4–5; StASG, KA R.155–1–23, Subkommission für die Vorberatung des Staatssteuergesetzes, 02.03.1903.</footnote>

<footnote n="64">64 Bericht der grossrätliche Kommission zum Kommissionalentwurf vom 24. April 1903 betreffend das Gesetz über die direkten Staatssteuern, 24.04.1903, Amtsblatt SG, vol. 1, p. 504–509, cit. p. 504 et 507.</footnote>
Il faut garder à l'esprit que ces contribuables privés recouvrent de nombreuses personnes qui mènent leurs affaires nom propre, dont notamment dans le grand commerce, particulièrement importants à Saint-Gall.<fnref n="65" /> Par ailleurs, le Conseil d'État de Saint-Gall exclut d'emblée de prendre des mesures strictes pour lutter contre la fraude fiscale.<fnref n="66" />

Lors des délibérations législatives, aucune opposition significative ne se manifeste sur la question des SA.<fnref n="67" /> La contribution envisagée pour ces dernières est jugée acceptable par l'avocat radical Robert Forrer, chef de file de son parti sur les questions fiscales. De son côté, l'Ostschweiz, l'organe du Parti conservateur, défend également une imposition renforcée des SA.<fnref n="68" /> Au final, la loi de 1903 prévoit une imposition du bénéfice progressif en fonction de la rentabilité et introduit un impôt sur le capital. De plus, la réforme renforce modérément la procédure d'imposition concernant l'ensemble des contribuables afin de réduire la fraude fiscale. Sur le plan financier la révision de la loi fiscale permet de doubler la contribution des SA lors de la première application de la nouvelle loi en 1905.<fnref n="69" />

Toutefois, la nouvelle législation demeure très problématique du point de vue des autorités fiscales. En 1912, par exemple, des lacunes dans la définition de la matière imposable sont utilisées par le Crédit Suisse – représentée par le même R. Forrer – pour éviter l'imposition de bénéfices à

<footnote n="65">65 Sur la tradition, dans le secteur du négoce, de mener les affaires en nom propre, voir Lea Haller, Transithandel. Geld- und Warenströme im globalen Kapitalismus, Berlin 2019, p. 77–78; sur la position centrale du grand commerce international dans la structure économique saint-galloise, voir Eric Häusler, Caspar Meili, Swiss Embroidery. Erfolg und Krise der Schweizer Stickerei-Industrie 1865–1929, St.-Gall 2015, p. 31.</footnote>

<footnote n="66">66 Par exemple, contrairement au gouvernement zurichois, il exclut d'imposer les détentrices et détenteurs d'obligations à la source, Botschaft des Regierungsrates des Kantons St. Gallen an den Grossen Rat desselben zum Gesetzesentwurf vom 18. März 1902 betreffend die direkten Staatssteuern, 03.05.1902, Amtsblatt SG, vol.1, p. 427.</footnote>

<footnote n="67">67 Ordentliche Frühjahrssession des Grossen Rates, in: St. Galler Tagblatt, 27.05.1903.</footnote>

<footnote n="68">68 Zur Revision des Steuergesetzes, in: Die Ostschweiz, 27.01.1902; voir aussi, édité aux presses de la Ostschweiz, Bilder aus dem St. Gallischen Steuerwesen im Jahre 1903, St.-Gall 1903, p. 28 (StASG, KA R.155–1–23).</footnote>

<footnote n="69">69 Voir le Tableau 1 ci-dessus.</footnote>
hauteur de 1,5 mio frs suite à un recours au Tribunal fédéral.<fnref n="70" /> De plus, l'administration fiscale n'a pas accès aux pièces justificatives des sociétés, mais uniquement aux comptes et bilans publiés, tandis que la loi ne prévoit pas de sanction en cas de fraude sur le revenu (soit le bénéfice concernant les SA).<fnref n="71" />

Ces problèmes, conjugués au besoin croissant de recettes fiscales du canton pour faire face aux conséquences de la Première Guerre mondiale, mènent à la première révision partielle de la loi de 1903 avec la *Nachtragsgesetz* de 1916. Celle-ci se concentre uniquement sur l'imposition des sociétés, dont la position est à nouveau jugée trop privilégiée par un large éventail des forces politiques.<fnref n="72" /> Dans ce contexte, la majorité des dirigeants du Parti radical estime nécessaire de procéder à une refonte du système fiscal du canton afin d'accroître les recettes fiscales en procédant à un report de la charge fiscale sur le «Besitz».<fnref n="73" /> La réforme de l'imposition des SA est considérée par ceux-ci comme le premier pas de ce programme.

Lors des délibérations sur cette révision, R. Forrer – l'avocat du Crédit Suisse – endosse en tant que président de la commission du Grand Conseil le rôle de médiateur entre le Département des finances, qui soutient un

<footnote n="70">70 Amtsbericht SG 1911, p. 306–308; Amtsbericht SG 1912, p. 405–413; Amtsbericht SG 1913, p. 252–253; Entscheidungen des Kantonsgerichtes des Kantons St. Gallen und der Rekurskommission im Jahre 1913, p. 7–23; sur le rôle de R. Forrer comme avocat du Crédit Suisse, StASG, KA R.155–1–27, Nachtragsgesetz zum Gesetz betreffend die direkten Staatssteuern vom 28. Dezember 1903, Bulletin sténographique (BltStn), 22. 11. 1916, p. 100–101.</footnote>

<footnote n="71">71 Botschaft des Regierungsrates des Kantons St. Gallen an den Grossen Rat desselben über den Entwurf des Nachtragsgesetzes zum Gesetz betreffend die direkten Staatssteuern vom 28. Dezember 1903, 03.02.1916, Amtsblatt SG, vol. 1, p. 221–225; Bericht der Grossrätlichen Kommission über das Nachtragsgesetz zum Gesetz betreffend die direkten Staatssteuern vom 28. Dezember 1903, 06.11.1916, Amtsblatt SG, vol. 2, p. 661–674.</footnote>

<footnote n="72">72 Zur Besteuerung der anonymen Gesellschaften, in: St. Galler Tagblatt, 16.02.1916; StASG, KA R.155–1–28, Grossrätliche Kommission für das Nachtragsgesetz betreffend die Besteuerung der Aktiengesellschaften und Erwerbsgenossenschaften, 26.04.1916.</footnote>

<footnote n="73">73 StASG, W 353/02, Freisinnig-Demokratische Partei des Kantons und der Stadt St. Gallen, Bericht des Sekretariates pro 1916, avril 1917, p. 9; StASG, W 353/03, Protokoll-Buch der liberalen Partei des Kantons St. Gallen, Zentralkomité, 01.12.1915 et 10.05.1917.</footnote>
renforcement plus marqué de l'imposition des sociétés, et les représentants de l'industrie, avant tout l'industriel radical Georges Heberlein, qui opposent cette fois-ci une résistance beaucoup plus visible à un renforcement de l'imposition des SA.<fnref n="74" />

La loi promulguée comble les lacunes les plus criantes du droit de 1903.<fnref n="75" /> Toutefois, dans le but de se positionner avantageusement dans la concurrence fiscale intercantonale et internationale, l'imposition des SA demeure plus faible que dans le projet originel du Conseil d'État.<fnref n="76" /> Le texte est adopté par le Grand par 128 voix contre 1 et entre en vigueur sans référendum.<fnref n="77" /> Il rapporte des recettes supplémentaires estimées à 200'000 frs en 1917, soit une augmentation de la contribution des SA de l'ordre de 25%.<fnref n="78" />

<footnote n="74">74 StASG, KA R.155-1-27, Entwurf von Dr. R. Forrer für die grossrätliche Kommisionalverhandlung vom 8. Juli 1916, 08.07.1916; StASG, KA R.155-1-28, Grossrätliche Kommission für die Beratung der Finanzvorlage, 08.07.1916 et 17.07.1916.</footnote>

<footnote n="75">75 Avant tout la niche fiscale utilisée par le Crédit Suisse et le droit pour l'administration fiscale de consulter les pièces comptables justificatives des SA, Bericht der Grossräthlichen Kommission über das Nachtragsgesetz zum Gesetz betreffend die direkten Staatssteuern vom 28. Dezember 1903, 06.11.1916, Amtsblatt SG, vol. 2, p. 661-674.</footnote>

<footnote n="76">76 Les recettes fiscales *supplémentaires* qui découleraient de la révision sont estimées à près de 190'000 frs pour le projet du Conseil d'État, contre près de 140'000 frs pour le projet de la commission, alors que les recettes fiscales provenant des SA sont à ce moment d'un peu plus de 800'000 frs (voir tableau 1); StASG, KA R.155-1-27, Steuerertrag des Art. 21, [s.d.], et KA R.155-1-28, grossrätlichen Kommission für die Beratung der Finanzvorlage, 17.07.1916, p. 6.</footnote>

<footnote n="77">77 StASG, KA R.155-1-27, BltStn, 30.11.1916.</footnote>

<footnote n="78">78 Les recettes fiscales des SA s'élevant à un peu plus de 1 mio frs en 1917 (voir tableau 1). Pour l'estimation des recettes supplémentaires générées par la révision, voir StASG, KA R.155-1-26, Zwischenbericht betreffend das kantonale Finanzprogramm und den Gesetzesentwurf über die Defizitsteuer, 09.11.1917, p. 2-3.</footnote>
La loi fiscale du canton de Zurich de 1917

Revenons à Zurich, après l'adoption d'un premier projet par le Grand Conseil en 1904. Ce dernier décide de soumettre le résultat de sa première lecture à une large consultation publique.<fnref n="79" /> Cette démarche inhabituelle résulte d'une demande de R. Billeter, qui argue des risques référendaires, particulièrement importants en ce qui concerne les objets fiscaux. Dans ce cadre, toutes les prises de position, à l'exception d'une seule, réclament que les SA soient moins imposées que dans le projet du Grand Conseil.<fnref n="80" />

La position des milieux des arts et métiers à cet égard est particulièrement intéressante. En 1900, lors d'une assemblée du Gewerbeverband de la ville de Zurich, plusieurs participants critiquent les SA, à l'exemple d'un certain Herzog déclarant que «die Handwerker werden nicht von den Steuern erdrückt, sondern von den Aktiengesellschaften».<fnref n="81" /> Mais dans les années qui suivent, R. Billeter assure la promotion du projet de la Handelskammer auprès du Gewerbeverband, en insistant notamment sur le risque de fuite de SA hors du canton et les conséquences négatives qui en résulteraient pour les petites entreprises.<fnref n="82" /> Dès lors, en 1905, le Gewerbeverband soutient officiellement le projet de la *Handelskammer*.<fnref n="83" />

A noter que cette convergence entre le Gewerbeverband et la *Handelskammer* se produit à un moment où le patronat resserre ses rangs dans sa lutte contre le mouvement ouvrier et l'intensification des grèves.<fnref n="84" /> Cela se matérialise entre autres par la création du *Bürgerverband* de la ville de Zurich

<footnote n="79">79 KRPZH, 25.10.1904, pp. 1313-1314.</footnote>

<footnote n="80">80 StAZH, R 131.2, Volkswünsche, 02.10.1905, p. 13–15.</footnote>

<footnote n="81">81 Archives du Gewerbeverband de la ville de Zürich (AGvZH), Ordentl. Monatsversammlung, 29.01.1900, p. 45–46.</footnote>

<footnote n="82">82 AGvZH, I. Monatsversammlung, 19.03.1903, p. 113; Versammlung zur Erklärung der Steuergesetzvorlage, 23.11.1904.</footnote>

<footnote n="83">83 AGvZH, I. Verbandsversammlung, 07.07.1905, p. 118; pour la décision préalable des organes dirigeants, II. Kommissionssitzung zur Behandlung der kant. Steuergesetzvorlage, 06.01.1905, p. 236; voir aussi Eduard Boos-Jegehr, Orientierende Bemerkungen zum neuen zürcher. Steuergesetzentwurf. Im Auftrage des Vorstandes des zürcher. Handwerks- und Gewerbevereins, Pfäffikon 1904, p. 3, 9–10 et 12–13.</footnote>

<footnote n="84">84 Pierre Eichenberger, Mainmise sur l'État social. Mobilisation patronale et caisses de compensation en Suisse (1908-1960), Neuchâtel 2016, p. 85-108.</footnote>
en 1905 sous la direction du président du Gewerberverband Eduard Boos-Jegher.<fnref n="85" /> Cette organisation tisse d'étroits liens avec le grand patronat zurichois, notamment par l'intermédiaire du secrétaire de la Handelskammer E. Richard.<fnref n="86" />

De son côté, le Parti socialiste est relativement divisé sur l'attitude à adopter au regard de la révision fiscale, mais l'imposition des SA ne constitue pas une priorité et il s'exprime peu sur la question.<fnref n="87" />

La procédure de consultation organisée par le Grand Conseil est aussi l'occasion pour la Handelskammer de revenir à la charge. Elle met en avant les bons résultats obtenus avec la révision saint-galloise de 1903 et insiste sur les risques de délocalisation de SA hors du canton: elle affirme que le Crédit Suisse aurait déjà «pris pied» à Bâle en y créant une succursale afin d'y transférer ses bénéfices si le projet du Grand Conseil venait à être adopté.<fnref n="88" />

Dans la foulée, en 1905, le Parti radical prend le contrôle de la commission du Grand Conseil au détriment du Parti démocrate, et les représentants du grand patronat sont désormais dominants.<fnref n="89" /> Le système de la Handelskammer pour l'imposition des SA s'impose dès lors sans problème

<footnote n="85">85 AGvZH, Konstituierende Versammlung des Bürgerverbandes Zürich, 31.05.1905, Konstituierende Delegiertenversammlung des Bürgerverbandes, 16.06.1905; Bruno Fritsche, Max Lemmenmeier, Auf dem Weg zu einer städtischen Industriegesellschaft 1870–1918, in: Niklaus Flüeler, Marianne Flüeler-Grauwiler (Hg.), Geschichte des Kantons Zürich, Zürich 1994, vol. 3, p. 158–249, ici p. 240–242.</footnote>

<footnote n="86">86 Christian Röthlisberger, Der politische Standort von Ulrich Wille, Stäfa 1975, p. 71–72; Matthias Kunz, Polarisierung und Desintegration. Meinungslogik und Orientierungs-wandel im Freisinn und in der Sozialdemokratie vor dem Ersten Weltkrieg (1910–1914), Zürich 2000, p. 19, 21, 26, 81 et 95.</footnote>

<footnote n="87">87 Les priorités sont la lutte contre la fraude fiscale et l'augmentation des minima im-posables, puis dans un second temps l'imposition des coopératives, Sozialarchiv (SozA), Ar.27.10.2 (2), Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (SPZ), Kantonalen Partei-vorstand, 19.02.1905, p. 191–195.</footnote>

<footnote n="88">88 Richard, Zur Steuerreform. Dritte Eingabe, p. 29, p. 10–11 sur l’utilisation de l’ex-emploi saint-gallois.</footnote>

<footnote n="89">89 Richard rejoint notamment la commission, Praz, Plus d’argent avec moins d’im-pôts?, La loi fiscale du canton de Zürich de 1917, mémoire de master, Lausanne 2016, p. 33–34 et 87–90.</footnote>
au sein de cette instance.<fnref n="90" /> Toutefois, face aux résistances à une révision de la loi fiscale et à cause de fortes divisions internes à l'administration cantonale, le processus de révision s'enlisne encore pendant plusieurs années.<fnref n="91" />

En 1912, le Conseil d'État essaie de revenir à une révision qui imposerait plus fortement les SA et qui introduirait de mesures considérablement renforcées pour lutter contre la fraude fiscale, notamment en imposant le capital obligataire à la source.<fnref n="92" /> Cette démarche provoque une vive réplique de la *Handelskammer*, qui y voit une attaque oblique contre le secret des affaires et des banques.<fnref n="93" /> Brandissant des lettres de sociétés qui menacent de déplacer leur siège hors du canton, E. Richard parvient facilement à faire échouer la tentative du Conseil d'État.<fnref n="94" />

À la même période, le Parti socialiste décide de s'engager résolument en faveur de la révision de la loi fiscale, jugée urgente pour lutter contre la fraude fiscale, y compris au prix d'importantes concessions.<fnref n="95" /> En échange de ce soutien, il obtient toutefois l'aide du grand patronat afin de préserver une imposition privilégiée des coopératives à l'encontre de revendications des représentants du petit commerce.<fnref n="96" />

Finalement, en 1916, le texte final, essentiellement rédigé par E. Richard en ce qui concerne les SA, est adopté sans difficulté par le Grand Conseil.<fnref n="97" /> En fait, la loi promulguée par le canton de Zurich en 1917 est très proche du

<footnote n="90">90 Le démocrate Heinrich Rüegg est le seul à opposer une résistance visible. StAZH, Z 395.155, Commission GC, 03.11.1905, 17.11.1905, 18.01.1907, 01.02.1907; StAZH, MM 3 a.22, 57, Gesetz betreffend die direkten Steuern. Antrag der Kommission, 20.03.1908.</footnote>

<footnote n="91">91 Praz, Plus d'argent avec moins d'impôts?, p. 87–117.</footnote>

<footnote n="92">92 Gesetz betreffend die direkten Steuern, 10.08.1912, Amtsblatt ZH, p. 703.</footnote>

<footnote n="93">93 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.4, Vorstand Handelskammer, 25.10.1912, p. 77–81; Zürcher Handelskammer, Bericht über Handel und Industrie im Kanton Zürich für das Jahr 1912, p. 11–14.</footnote>

<footnote n="94">94 StAZH, Z 395.156, Commission GC, 08.11.1912; Bericht (Gesetz betreffend die direkten Steuern), 15.02.1915, Amtsblatt ZH, p. 227–232.</footnote>

<footnote n="95">95 SozA, Ar.27.20.1, Bericht der Geschäftsleitung der SPZ, [1912], p. 4.</footnote>

<footnote n="96">96 StAZH, Z 395.156, Commission GC, 08.11.1912 et 09.09.1915. Voir aussi la correspondance du socialiste Hermann Balsiger ainsi que les interventions de la *Kantonale zürcherische Gewerbe- & Kleinhandelskammer* et du *Gewerbeverein* en 1915, StAZH, R 131.4 et R 131 d.2.2.</footnote>

<footnote n="97">97 KRPZH, 26.04.1915 p. 406–413, 11.01.1916 p. 850–862 et 17.11.1916 p. 863–873.</footnote>
projet rédigé par la *Handelskammer* en 1905.<fnref n="98" /> Selon des projections faites par les milieux patronaux, les recettes fiscales pour le canton provenant des sociétés devraient augmenter d’environ 40%.<fnref n="99" /> Toutefois, comme la nouvelle loi fiscale augmente l’ensemble des recettes fiscales dans une mesure d’environ 40%, il est bien possible qu’en réalité la révision ne modifie pas la répartition de la charge fiscale au détriment des SA.<fnref n="100" />

## Concurrence fiscale entre les cantons et privilèges pour les holdings

Lors des débats que nous venons de voir, deux arguments sont utilisés de manière systématique: la comparaison de la charge fiscale entre les cantons et la menace de voir les SA quitter le canton de domicile en raison de cette charge. À cet égard, il faut souligner qu’il est très difficile de procéder à une comparaison rigoureuse de la pression fiscale entre les cantons. Une simple revue des taux d’imposition est presque inutile, tant les différences dans les systèmes fiscaux sont abyssales. Lorsque les comparaisons essaient de prendre ces différences en compte, le résultat varie fortement en fonction des exemples retenus.<fnref n="101" /> Ainsi, la *Handelskammer*, dans sa brochure de 1901, produit des chiffres montrant que les sociétés sont comparativement forte-

<footnote n="98">⁹⁸ Ein neues Gesetz für den Kanton Zürich, in: NZZ, 01.03.1915.</footnote>

<footnote n="99">⁹⁹ StAZH, MM 3 a.22 (58), Gesetz betreffend die direkten Steuern. Bericht der Kommission, 10.06.1908, p. 22. Ces projections de 1908 sont reprises et complétées par le Conseil d’État, Weisung, Gesetz betreffend die direkten Steuern, 10.08.1912, Amtsblatt ZH, p. 710 et Table XI. Puis par la commission GC, Bericht (Gesetz betreffend die direkten Steuern), 15.02.1915, Amtsblatt ZH, p. 232, 240–241.</footnote>

<footnote n="100">¹⁰⁰ Voir à ce sujet les interventions des représentants socialistes qui demandent un renforcement de l'imposition des SA peu après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. KRPZH, 23.05.1921, p. 655-656; KRPZH, 20.06.1921, p. 170.</footnote>

<footnote n="101">¹⁰¹ Jakob Steiger, Zur Steuerstatistik des Schweizerischen Städteverbandes über die Besteuerung der Aktiengesellschaften und Konsumgenossenschaften, in: Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 10/21 (1909), p. 221–229; Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften, p. 67–94.</footnote>
ment imposées à Zurich, notamment par rapport à Bâle-Ville et Saint-Gall.<fnref n="102" />
Vers 1910, la Direction des finances affirme au contraire:

> Die gegenwärtige Steuerbelastung der Aktiengesellschaften in Kanton Zürich ist also
> etwa um die Hälfte geringer als in Basel, nahezu 2,5 mal kleiner als in St. Gallen,
> wozu noch kommt, dass bei dem mangelhaften Einschätzungsverfahren der gelten-
> den zürcherischen Steuergesetzes von einer auch nur annähernd richtige Erfassung
> des Titelbesitzes der einzelnen Aktionäre nicht zu denken ist, während Baselstadt u.
> St. Gallen auch in dieser Hinsicht weit wirksamer vorgehen können.<fnref n="103" />

À Saint-Gall, en 1916, de vives polémiques marquent les débats législatifs
suite à des comparaisons divergentes sur les impôts dus par les SA suivant le
canton de domicile entre différentes personnalités.<fnref n="104" />

En somme, les comparaisons doivent être prises avec beaucoup de
précautions. L'objectif de ces dernières est, la plupart du temps, de donner
un vernis factuel à la politique préconisée et non de fournir une base
d'analyse solide. D'autant que la pratique est souvent encore différente de
l'imposition légale théorique. Le professeur J. Steiger conclut une tentative de
comparaison en 1909 par cette remarque significative:

> Inwiefern die ausnahmslos amtlich gemeldeten Steuersummen überall genau mit
> der Praxis übereinstimmen, lässt sich natürlich nicht ermessen. Es ist möglich und
> wahrscheinlich, dass der eine und andere Kanton dieser oder jener Aktiengesell-

<footnote n="102">102 Selon les chiffres de la *Handelskammer*, le taux d'impôt par rapport au dividende est 3 à 4 fois supérieur à Zürich par rapport à Bâle-Ville et Saint-Gall pour les banques retenues en exemple, voir Richard, *Vorschläge zur Revision*, p. 150.</footnote>

<footnote n="103">103 StAZH, R 131 d.2 a, Motive zu einem Spezialgesetz über die Besteuerung der anony-
men Erwerbsgesellschaften, [vers 1910], p. 14. Ces différences ne s'expliquent pas par
l'évolution des droits fiscaux. Voir aussi Wettstein, *Die Steuerreform*, p. 54.</footnote>

<footnote n="104">104 Ces polémiques opposent le chef du Département des finances, le conservateur Jo-
hann Hauser d'une part, à Anton Messmer, conservateur lui aussi et ancien chef du Dé-
partement des finances, et à R. Forrer, d'autre part. StASG, KA R.155-1-27, Zusam-
menstellung der Steuerleistungen einer Bank und einer Konsumgenossenschaft, [1916];
StASG, KA R. 155-1-28, Grossrätliche Kommission für das Nachtragsgesetz, 26.04.1916
p. 7-11; KA R.155-1-27, BltStn, 22.11.1916, p. 60-61 et 94-95, 23.11.1916, p. 183-186
et 189.</footnote>
schaft Vorteile einräumt, die man nicht an die grosse Glocke hängt, so gut dies auch bei physischen Personen der Fall ist.<fnref n="105" />

En ce qui concerne les menaces de déplacer le siège de sociétés, les cas concrets de fuite fiscale de SA semblent en fait relativement rares, en dehors de quelques-uns qui sont, toutefois, frappants, car il s'agit d'importantes sociétés, à l'instar des holdings de Sulzer et de Schwarzenbach.<fnref n="106" />

Publiquement, certaines autorités gouvernementales minimisent ce risque de fuite fiscale. Ainsi le directeur des finances de Zurich Heinrich Ernst déclare devant le Grand Conseil en 1914: «Von dem Wegzug einiger finanzkräftiger Gesellschaften in die Kantone Glarus und Schaffhausen hat die Finanzdirektion keine Kenntnis gehabt, sie hätte sonst versucht, diesem Vorhaben entgegenzuarbeiten.»<fnref n="107" />

Mais, dans les faits, des ébauches législatives internes à l'administration cantonale prévoient déjà des mesures en faveur des holdings vers 1910.<fnref n="108" /> Par la suite, en 1915, le Conseil d'État de Zurich accepte de réduire la taxation de la *Bank für orientalische Eisenbahnen*.<fnref n="109" /> Dans la foulée, explicitement en lien avec ce cas, il demande à la Direction des finances:

> Wie der Steuerflucht von Trust- und Holding-Gesellschaften aus dem Kanton Zürich in Zukunft wirksam begegnet werden kann und unter welchen Voraussetzungen die in den letzten Jahren aus steuerpolitischen Gründen in die Kantone Glarus und Schaffhausen verzogenen Gesellschaften dieser Art wieder zur Rückkehr in den Kanton Zürich zu bewegen wären.<fnref n="110" />

Cette concurrence entre les cantons, mais dont les effets s'étendent bien au-delà des frontières helvétiques, est particulièrement visible à travers l'impo-

<footnote n="105">105 Steiger, Zur Steuerstatistik, p. 227.</footnote>

<footnote n="106">106 StAZH, R 131 d 2.2, Die Besteuerung der zürcherischen Holding-Gesellschaften, novembre 1915, p. 6.</footnote>

<footnote n="107">107 KRPZH, 01. 12. 1914, p. 216.</footnote>

<footnote n="108">108 StAZH, R 131 d.2 a, Weisung zum Entwurf eines Gesetzes über die Besteuerung der anonymen Erwerbsgesellschaften, [vers 1910], pp. 30–31.</footnote>

<footnote n="109">109 StAZH, MM 3.29, RRB 1915/1581, 15.07.1915.</footnote>

<footnote n="110">110 StAZH, MM 3.29, RRB 1915/1582, 15.07.1915.</footnote>
sition des sociétés dites de participations comme les holdings.<fnref n="111" /> En 1900, lors des délibérations internes à la *Handelskammer*, le président du Crédit Suisse Julius Frey demande de prévoir des allégements pour les SA dont l'activité se déroule essentiellement hors du canton, par exemple les trusts sa propre banque.<fnref n="112" /> En conséquence, le projet de la *Handelskammer* publié en 1901 prévoit de réduire au tiers l'impôt sur le bénéfice des sociétés dont le siège est situé à Zurich, mais dont l'activité se déroule essentiellement hors du canton.<fnref n="113" /> Saint-Gall s'inspire de cette proposition en 1903 afin d'alléger la facture fiscale de la compagnie d'assurances *Helvetia*, dans un contexte où le canton voisin de Glaris vient d'adopter des dispositions fiscales particulièrement favorables pour les sociétés de domicile.<fnref n="114" /> En 1915 à Zurich, le *Verkehrsverein* – une institution proche des milieux du grand commerce, qui compte notamment E. Richard parmi les membres de sa direction, ainsi que l'avocat Eugen Keller-Huguenin, qui occupe un rôle central dans l'adoption par le canton de Zoug de mesures en faveur des holdings en 1921¹¹⁵ – réclame des mesures rapides en faveur des holdings.<fnref n="116" /> Il s'agit d'une part

<footnote n="111">111 Sur l'émergence des politiques fiscales visant à attirer les holdings, Michael van Orsouw, *Das vermeintliche Paradies. Eine historische Analyse der Anziehungskraft der Zuger Steuergesetze, Zurich 1995; Sébastien Guex, L'émergence du paradis fiscal suisse (1860-1914)*, in: D. Fraboulet, P. Verheyde (dir.), *Pour une histoire sociale et politique de l'économie. Hommages à Michel Margairaz, Paris 2020*, p. 49-64. Sur l'utilisation dès les années 1870 en Allemagne de la menace de fuite fiscale à l'étranger par les opposants à une imposition des sociétés*, Mark Spoerer, Wann begannen Fiskal- und Steuerwettbewerb? Eine Spurensuche in Preussen, anderen deutschen Staaten und der Schweiz*, in: *Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte 43/2 (2002)*, p. 35-59, ici p. 45-46.</footnote>

<footnote n="112">112 AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.3, *Kommissionssitzung der Zürcher Handelskammer*, 28.11. 1900, p. 34-36.</footnote>

<footnote n="113">113 Richard, *Vorschläge zur Revision*, p. 155.</footnote>

<footnote n="114">114 StASG, *KA R.155-1-23*, Subkommission für die Vorberatung des Staatssteuergesetzes, 01.04.1903, p. 8.</footnote>

<footnote n="115">115 Van Orsouw, *Das vermeintliche Paradies*, p. 53-59.</footnote>

<footnote n="116">116 Eine Ergänzung zum Zürcher Steuergesetzentwurf, in: *NZZ*, 24.10.1915. Le très influent Walter Wettstein, *secrétaire de la Direction des finances*, est aussi favorable à une imposition privilégiée des holdings, voir Wettstein, *Die Steuerreform*, p. 123-128. Un certain M. Duttweiler, que je n'ai pas réussi à identifier plus précisément, est aussi très impliqué dans l'adoption de tels privilèges à Zurich. Voir sa correspondance avec le pré-</footnote>
d'une réaction aux politiques fiscales des cantons de Glaris et Schaffhouse, mais d'autre part d'utiliser l'opportunité offerte par la Première Guerre mondiale d'attirer des sociétés étrangères. Finalement, tant Saint-Gall en 1916 que Zurich en 1917 adoptent, sans opposition notable, des dispositions sur le modèle glaronnais pour attirer ce genre de sociétés.<fnref n="117" /> Celles-ci sont dès lors imposées avec un très faible taux sur le capital de 0,5‰ et sont exonérées d'impôt sur le bénéfice.

## Conclusion

Depuis la seconde moitié du XIXe siècle, l'imposition des SA est l'objet d'importantes luttes, tant sur le plan législatif que sur le plan de l'application et des pratiques des autorités fiscales. Un large éventail de groupes sociaux et politiques revendique une imposition renforcée des SA. Mais les représentants du grand commerce, de l'industrie et de la finance parviennent à Zurich et à Saint-Gall à contrôler le processus législatif et à modeler des lois fiscales conformes à leurs intérêts en matière d'imposition des SA, au prix d'un renforcement relativement faible de leur contribution.

Dans le cadre de ces révisions fiscales, la question de l'imposition des SA ne constitue toutefois pas la priorité pour la plupart des forces politiques. Cela permet aux représentants des SA d'imposer leurs thèses face à une administration cantonale souvent en manque de soutien politique concernant ces enjeux. Dans ces luttes, la concurrence fiscale et la menace récurrente de la fuite des SA sont également systématiquement mobilisées avec succès sur le plan politique.

Enfin, il faut souligner que de nombreux aspects demeurent en réalité du domaine de l'application. C'est particulièrement le cas en ce qui concerne la détermination des amortissements ou provisions, la constitution de réserves latentes et l'estimation de la valeur des stocks. Ces objets sont de la plus haute importance dans un système qui détermine l'imposition en

<footnote>sident de la commission du Grand Conseil R. Billeter entre mai et novembre 1915, StAZH, R 131 d.2.2 et R 131.4.</footnote>

<footnote n="117">¹¹⁷ KRPZH, 26.04.1915, p. 412-413; StASG, KA R.155-1-27, BltStn, 23.11.1916, p. 130-133.</footnote>
fonction du rendement, car ils permettent de manipuler le bénéfice impo-
sable et donc le taux d'impôt. Dans ce domaine, force est de constater que
l'application des lois se montrera, dans les deux cantons, particulièrement
favorable aux SA dans les décennies suivant la Première Guerre mondiale.<fnref n="118" />

<footnote n="118">118 Pour un jugement dans ce sens par les milieux capitalistes eux-mêmes, AfZ, IB-ZHK, A.3.2.1.10, Vorstand Handelskammer, 27.05.1949 et 24.06.1949; Ortsbürgergemeinde St. Gallen, Archives du Directoire commercial, 89, Wirtschaftskommission, 29.04.1941, Sitzung des Direktoriums, 27.05.1941.</footnote>
# L'introduction de la progressivité pour l'impôt direct sur le revenu et la fortune dans le Canton de Neuchâtel en novembre 1917

Apolline Anor

## The Introduction of the Progressive Direct Tax on Income and Wealth in the Canton of Neuchâtel in 1917

This article examines the tax reform of 1917 in the canton of Neuchâtel which introduced the progression in taxation on income and wealth, or a more redistributive tax system. In the parliamentary debates of the Grand Council of Neuchâtel, various topics like the rates of progression, capital flight and tax fraud gave rise to concerns among the major political forces of the canton: the Socialist Neuchâtel Party, the Liberal Party and the Radical Party. Although Liberals and Radicals formed a majority, the Neuchâtel Socialist Party played an important role in this reform. The socio-political context was indeed favourable to the Socialists as the labour movement grew in importance and the First World War forced many states to reform their tax system.

> «La misère augmente, mais le capital aussi augmente dans de fortes proportions. Donc, soyons logiques, et, pour soulager la misère, tapons sur le capital!»<fnref n="1" />

## Introduction: le contexte de guerre et les différentes forces politiques au Grand Conseil

Au début du XXe siècle, deux phénomènes impactent significativement la fiscalité neuchâteloise: d'une part, la croissance démographique et urbanistique, qui participe de l'industrialisation; d'autre part, la Première Guerre mondiale qui, en forçant l'État à accroître ses dépenses, aggrave une situation de crise des finances publiques, déjà préexistante. Dès lors, une réforme

<footnote n="1">¹ Archives de l'État de Neuchâtel (AEN) 3GC – 4.80, Séance du Grand Conseil du 19 mai 1914, Intervention du député socialiste Adamir Sandoz, p. 93.</footnote>
visant l'accroissement des recettes fiscales par l'introduction d'une progres-
sivité de l'impôt se fait pressante.

Pourtant, il n'existe pas de fatalité en histoire et la mise en œuvre d'une
telle réforme est un chemin semé d'embûches. L'abandon de l'impôt
proportionnel – soit le taux unique, indépendamment du montant du revenu
ou de la fortune, qui est en place depuis presque septante ans – nécessite une
modification de la Constitution cantonale. Celle-ci se heurte à la résistance
des milieux politiques conservateurs. Ces milieux, qui se retrouvent dans les
rang du Parti libéral et dans une fraction du Parti radical, brandissent le
spectre de la fuite des capitaux et de la fraude fiscale. Ces arguments visent à
combattre les propositions en faveur de la progressivité de l'impôt, portées
par les socialistes et par l'aile gauche des radicaux. Beaucoup de députés
conservateurs craignent qu'une fois levé le verrou de la progressivité, il n'y
ait plus de garde-fou contre une imposition toujours accrue des milieux aisés.
L'historien Gabriel Ardant observe ce même phénomène pour la France :
« L'abandon de la proportionnalité à l'orée du XXe siècle pouvait avoir pour
effet d'inquiéter les capitalistes, moins par les tarifs eux-mêmes que par la
possibilité d'extension qu'ils comportaient pour l'avenir. »<fnref n="2" />

La présente contribution s'appuie en partie sur un travail de mémoire
qui retrace septante années du développement de la fiscalité neuchâteloise, de
1848 à 1917.<fnref n="3" /> L'année 1848 est particulièrement remarquable dans l'histoire
fiscale neuchâteloise car les radicaux qui sont arrivés au pouvoir après la
chute de l'Ancien Régime introduisent un impôt direct et progressif, pour
faire face au lourd endettement de l'État et pour répondre aux mécontente-
ments populaires à l'encontre du système fiscal féodal. Mais cet impôt, très
en avance sur son temps, est déjà aboli une année après son introduction au
profit d'un impôt au taux proportionnel, soit une forme de taxation
beaucoup plus favorable aux contribuables les plus aisés. Il faut attendre la
réforme fiscale de 1917 pour que la progressivité de l'impôt soit à nouveau
introduite. C'est sur cette dernière réforme que se focalise la présente

<footnote n="2">2 Gabriel Ardant, Histoire de l'impôt, tome 2, Paris 1972, p. 359.</footnote>

<footnote n="3">3 Apolline Anor, L'imposition directe sur les fortunes et les ressources dans le canton de Neuchâtel (1848-1917), Mémoire de maîtrise, Lausanne 2018; en ligne sur https://serval.unil.ch (10.02.2021).</footnote>
contribution.<fnref n="4" /> La principale source utilisée pour cette étude est la retranscription des débats au sein du Parlement cantonal, le Grand Conseil (GC).

Les radicaux (48 représentants) gardent un poids considérable parmi les trois partis qui forment le GC à la fin de la Première Guerre mondiale. Selon l'historien Marc Perrenoud, dans la composition sociale des radicaux, il y a les survivances des structures politiques du siècle passé, puisque les magistrats et les fonctionnaires y gardent un certain poids et que dans leurs rangs se trouvent aussi quelques ouvriers, ce qui peut contribuer à expliquer le positionnement centriste de ce parti.<fnref n="5" /> Il remarque cependant qu'au sein du Parti radical comme au sein du Parti libéral (29 représentants), le milieu des affaires est le groupe social qui est le plus fortement représenté. Enfin, les ouvriers sont la composante majoritaire du Parti socialiste neuchâtelois (PSN, 34 représentants).

Le PSN, de par son évolution vers des positions réformistes, semble en quelque sorte prendre le relais par rapport aux interventions de certains radicaux de gauche du siècle passé. Parallèlement, l'importance populaire croissante de la gauche socialiste a pour conséquence de pousser les deux partis bourgeois, libéraux et radicaux, à se rapprocher. En effet, à l'examen des débats, notamment depuis l'entrée en guerre, les socialistes sont le plus souvent minorisés et isolés au sein du GC.

En matière de politique fiscale, les socialistes sont opposés à toute autre forme d'imposition qu'un prélèvement direct et progressif sur le revenu et la fortune; ils rejettent particulièrement les impôts indirects (comme les taxes sur les biens de consommation) qu'ils considèrent comme injustes dans la mesure où ils frappent au même taux les contribuables aisés ou modestes. Pour les socialistes, les impôts doivent servir à répartir les richesses dans la société. Cette position suscite la méfiance du Parti libéral, qui domine la politique fiscale du canton depuis deux décennies, à travers la figure d'Edouard Droz, le chef du Département des finances. Si les libéraux

<footnote n="4">⁴ L'impôt de 1848 est en vigueur durant une année seulement; il est tout à fait exceptionnel car progressif; l'année suivante, il est remplacé par un impôt proportionnel; ce dernier sera maintenu durant 68 ans.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Marc Perrenoud, La vie politique de 1914 à 1945, in: J.-M. Barrelet (dir.), Histoire du Pays de Neuchâtel, tome 2, Neuchâtel 1993, p. 67 et 101.</footnote>
s'opposent historiquement à l'imposition directe, cette position évolue
toutefois au début du XXe siècle, notamment à l'initiative de Droz. Les
libéraux restent toutefois réticents face à la progressivité; comme l'explique le
libéral Alfred Clottu, qui succède à Droz à la tête du Département des
finances en 1915:

Si on allait aussi loin que le veut le parti socialiste, on arriverait par le cumul des trois impôts cantonal, communal et fédéral, à des conséquences très graves. L'impôt perdrait alors son caractère, pour devenir en quelque sorte le régulateur des fortunes. Ce serait déjà l'application dans une certaine mesure de ce régime collectiviste que nous ne pouvons admettre.<fnref n="6" />

Compte tenu de cette hostilité à l'impôt comme outil de redistribution des richesses, les libéraux donnent la priorité aux mesures d'économies en réponse aux déficits publics. Ils maintiennent cette position inflexible sur la question fiscale jusqu'en novembre 1917, avant d'assouplir significativement leur point de vue sous la pression des événements. Les propos du député Paul Robert, industriel influent, en témoignent:

> Il estime que le capital neuchâtelois peut supporter cette charge nouvelle et qu'il est assuré que la majeure partie des contribuables des classes dites privilégiées accepteront facilement l'impôt nouveau lorsqu'ils sauront que son produit servira à rendre aux serviteurs de la République la vie moins dure et les conditions d'existence plus acceptables.<fnref n="7" />

Cette concession importante de la part des libéraux, dont les raisons
s'éclaireront au fil de l'analyse, leur permet de prévenir le risque d'une
alliance entre radicaux et socialistes sur la question fiscale. A ce moment, les
radicaux adoptent en effet une ligne politique qui oscille entre la droite et la
gauche. Cette position centriste qu'occupent les radicaux leur confère
d'ailleurs une force considérable, puisqu'ils sont en position de faire basculer
la majorité dans un sens ou dans l'autre. Ce positionnement central leur

<footnote n="6">6 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 6 novembre 1917, Intervention d'Alfred Clottu, p. 572.</footnote>

<footnote n="7">7 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention de Paul Robert, p. 708.</footnote>
permet dans une certaine mesure de compenser la lente érosion de leur assise électorale depuis un demi-siècle.

Le radical de gauche Albert Matthias illustre très bien ce positionnement par ses propos durant l'élaboration de la réforme fiscale en 1917. En effet, il formule le souhait «que la loi future ne soit ni un épouvantail, ni une caricature de l'impôt progressif. Il s'agira de trouver une échelle suffisamment graduée pour permettre à l'État de subvenir à ses obligations actuelles et aux œuvres de prévoyance sociale qu'il a le devoir de réaliser sans tarder [...] une échelle cependant raisonnable, qui ne provoque ni la fuite, ni la dissémination des capitaux.»<fnref n="8" /> Cette intervention révèle le caractère contradictoire des positions que les radicaux cherchent à concilier, notamment sur la question de l'impôt progressif. Les radicaux déposent ainsi en 1916 une motion demandant l'introduction d'une progressivité limitée:

> Par équitable, les motionnaires entendent que la progression s'en tienne à des limites raisonnables, qu'elle se montre bienveillante aux petits contribuables, au peuple qui besogne [...] autant il nous paraîtrait impolitique de la [la générosité du capital, nda] rebuter, voire de l'éloigner, par des mesures fiscales draconiennes, autant il nous semble juste de lui réclamer un peu plus de son superflu [...].<fnref n="9" />

A présent que le positionnement des trois principales forces politiques a été décrit, nous allons analyser le processus législatif menant à la réforme de 1917. Nous étudierons dans un deuxième temps les principaux enjeux qui ressortent des débats de novembre 1917.

## Vers la loi de 1917

Durant plus de quarante ans, les propositions allant dans le sens de la mise en place d'un impôt progressif ont été nombreuses au sein de l'assemblée législative du canton.<fnref n="10" /> Si le rejet d'un tel impôt lors d'une votation en 1876 – à l'initiative d'une majorité du Parlement neuchâtelois, emmenée par des

<footnote n="8">⁸ AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 26 avril 1917, Intervention d'Albert Matthias, p. 215.</footnote>

<footnote n="9">⁹ AEN 3GC – 4.82, Séance du GC du 18 mai 1916, Intervention d'A. Matthias, p. 213.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Voir le tableau récapitulatif en annexe de la présente contribution.</footnote>
représentants radicaux – met un coup d’arrêt à ce projet durant quelques années, la progressivité n’en demeure pas moins un objectif à moyen terme pour une partie des députés radicaux ainsi que pour les socialistes. La progressivité est ainsi à nouveau évoquée durant l’élaboration de la réforme fiscale de 1903. Deux ans plus tard, en 1905, un nombre important de députés charge le Conseil d’État (CE), soit le gouvernement cantonal, de reprendre l’étude de la question de l’introduction de l’impôt progressif.<fnref n="11" /> Cependant, ces tentatives ne débouchent pas sur un projet législatif concret avant 1917. En fait, la discussion sur la réforme de l’impôt direct sera conduite au pas de charge et dans l’urgence, soit en moins d’un mois. Reste que le processus en amont doit être pris en compte pour mieux comprendre la mise en œuvre fulgurante de 1917, comme nous allons le voir à présent.

Deux motions déposées au GC en mai 1913 marquent le début du processus législatif qui s’accélérera brusquement en 1917. Les deux motions portent essentiellement sur une même et ancienne revendication portée par les forces progressistes du canton. Il s’agit de l’augmentation de la déduction fiscale pour frais de ménage et pour l’entretien des enfants. Selon les motionnaires, celle-ci ne correspond plus à la charge réelle des dépenses assumées par les ménages. La première motion, signée par cinq radicaux, propose que les pertes fiscales provoquées par l’augmentation de la déduction soient entre autres compensées par une augmentation du taux d’impôt sur la fortune.<fnref n="12" /> Quant à la seconde motion, signée par les 33 députés socialistes, elle demande une augmentation substantielle des déductions sociales, sans pour autant préciser comment compenser les pertes de recettes que provoquerait la mise en œuvre d’une telle proposition.<fnref n="13" />

Une majorité de députés décide cependant de repousser d’une année la discussion sur ces motions. Le débat est donc repris lors de la séance du 18 mai 1914. Au cours de celle-ci, un des ténors de la députation socialiste, Daniel Liniger, fait valoir la forte augmentation du coût de la vie durant les années précédentes pour justifier une augmentation des déductions.<fnref n="14" /> Une

<footnote n="11">¹¹ Anor, L’imposition directe, p. 90-133.</footnote>

<footnote n="12">¹² AEN 3GC – 4.79, Séance du GC du 21 mai 1913, p. 40.</footnote>

<footnote n="13">¹³ *Ibid.*, p. 40-41.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ AEN 3GC – 4.80, Séance du GC du 18 mai 1914, Intervention de Daniel Liniger, p. 35.</footnote>
majorité de députés se montrent ouverts au principe de l'augmentation. Cependant, la question de la compensation des pertes fiscales qui en résulteraient divise fortement le Parlement. Les socialistes profitent de ce débat pour dénoncer la fraude fiscale, expliquant qu'il serait facile de financer l'augmentation des déductions sociales si tous les contribuables payaient l'impôt dû. Augmentation du taux de l'impôt proportionnel sur la fortune, ou impôt progressif, les positions different. Mais ceux qui à ce moment-là défendent avec le plus de clarté la progressivité sont les socialistes: «nous ne cherchons pas à tromper sur la portée de notre motion. Si elle est acceptée, elle entraîne avec elle une refonte complète de notre loi d'impôt ...».<fnref n="15" /> Les députés du parti ouvrier proposent une progressivité plus forte que celle qui sera finalement adoptée trois ans plus tard, puisque leur demande est d'introduire une échelle de 1% à 6% pour le revenu et de 1‰ à 6‰ pour la fortune.<fnref n="16" /> La discussion devient alors tendue, comme le démontre l'intervention du député libéral Paul Bonhôte qui brandit immédiatement l'argument de la fuite des capitaux:

> L'impôt sur le revenu, tel qu'on paraît le comprendre à l'extrême-gauche, est d'une application très difficile. Il suppose une véritable inquisition, [...] l'impôt progressif [...] n'a pas sa raison d'être dans un pays comme le nôtre, où les grosses fortunes sont en réalité peu nombreuses. En les frappant d'une manière excessive, on les engagerait certainement à quitter notre canton, et le fisc y perdrait bien davantage.<fnref n="17" />

À ce stade, les libéraux restent complètement opposés à la progression et les positions se figent, révélant une impasse. Ce qui est intéressant, c'est que le député Bonhôte différencie ici l'impôt progressif dans sa variante prônée par la gauche, d'un autre impôt progressif plus limité, tel qu'il pourrait être envisagé par une partie des radicaux. Cependant, pour qu'une majorité se dégage en faveur de la progression, il y a encore deux questions qui ne sont pas tranchées: quelle est la proportion des élus radicaux favorables à la progressivité? Et est-il possible pour ces derniers de trouver un terrain d'entente avec les socialistes afin de concrétiser une réforme?

<footnote n="15">15 Ibid., p. 39.</footnote>

<footnote n="16">16 Ibid., p. 41.</footnote>

<footnote n="17">17 Ibid., Séance du GC du 19 mai 1914, Intervention de Paul Bonhôte, p. 85-86.</footnote>
Durant cette même séance de mai 1914, le CE fait évoluer la discussion dans une nouvelle direction, ce qui lui permet de manière subtile d'esquiver les motions évoquées ci-dessus. L'idée du CE est de créer un complément d'impôt sous la forme d'un impôt d'assistance, selon les termes choisis par le gouvernement. Les recettes de ce prélèvement nouveau seraient utilisées pour l'aide aux démunis. C'est en réalité le libéral Droz, chef du département des Finances, qui propose, au nom du CE, de fondre les deux motions et de les adjoindre à la proposition d'un impôt d'assistance. Il se prononce en outre clairement contre l'introduction d'un impôt progressif, car selon lui, «si l'on désire sincèrement arriver à un résultat pratique, il faut savoir se contenter de réformes plus modestes.»<fnref n="18" /> Cette nouvelle proposition d'impôt d'assistance est donc une façon d'esquiver la question de la progression, en réduisant les deux motions au rang de simples postulats non-contraignants. Les socialistes ne sont pas dupes et maintiennent leur proposition.<fnref n="19" />

Cependant, au moment du vote, les socialistes sont isolés et minorisés, par 60 voix contre 30.<fnref n="20" /> C'est que les radicaux, séduits par le compromis proposé par le chef des finances du Parti libéral, choisissent de former une majorité avec ce dernier parti plutôt qu'avec les socialistes. Le 19 mai 1914, l'impôt progressif est donc écarté, et c'est désormais l'impôt d'assistance qui est discuté. À partir de là, la question qui se pose aux législateurs est de déterminer quelles catégories sociales seront assujetties à cet impôt supplémentaire. À ce propos, le discours du CE apporte des éléments de réponse à cette question cruciale:

> ... il semble que c'est la fortune acquise qui devrait fournir exclusivement les ressources nécessaires [...]. Toutefois, en y regardant de plus près, on ne tarde pas à se rendre compte qu'un homme en pleine santé, qui sans posséder de fortune, a cependant des gains suffisants pour pouvoir vivre largement est mieux à même de participer à l'assistance qu'un vieillard ne pouvant plus travailler régulièrement ou

<footnote n="18">18 *Ibid.*, Séance du GC du 19 mai 1914, Intervention d'Edouard Droz, p. 53–54.</footnote>

<footnote n="19">19 *Ibid.*, Intervention de Maurice Maire, p. 56.</footnote>

<footnote n="20">20 *Ibid.*, Intervention de Daniel Liniger, p. 58–59.</footnote>
une veuve, qui doit vivre au moyen du produit d'un petit capital servant à peine à son entretien et à celui de sa famille.<fnref n="21" />

On le voit bien, selon le CE, c'est le travailleur «en pleine santé» qui serait le plus indiqué pour participer aux charges de l'impôt d'assistance, et non les personnes qui vivent de leur fortune sans travailler. Les socialistes y voient une raison supplémentaire de s'opposer à l'impôt d'assistance. De fait, l'exemple du vieillard et de la veuve avancé par le CE est assez réducteur, puisqu'il ignore sciemment qu'un prélèvement sur la fortune mettrait également à contribution les très grands patrimoines.

Au terme des débats, le projet d'un impôt d'assistance est renvoyé à l'examen d'une commission de 11 membres, en dépit de l'opposition socialiste.<fnref n="22" /> Le député du PSN Adamir Sandoz insiste en vain «sur la nécessité d'une réforme complète de notre système fiscal. Tant que cette réforme n'aura pas été accomplie, tant qu'on n'aura pas introduit chez nous l'impôt progressif, les socialistes s'opposeront à tout nouvel impôt.»<fnref n="23" />

Malgré le vote du Grand Conseil, le projet de décret d'impôt d'assistance ne voit finalement pas le jour. Les impératifs de la guerre éclipsent brusquement ces propositions. En novembre 1915, l'impôt d'assistance est remplacé par deux décrets adoptés par le GC pour augmenter les recettes, soit l'augmentation du prix du sel et l'augmentation du taux proportionnel de l'impôt direct. L'idée d'un impôt d'assistance ne reviendra donc plus dans la discussion. Elle est d'autant plus facilement reléguée qu'il s'agissait d'un projet personnellement endossé par le chef du Département des finances Droz. Or ce dernier décède durant l'exercice de sa charge, en février 1915. Reste qu'à ce stade des débats, on constate que, soit par le biais des impôts indirects (augmentation de l'impôt sur le sel), soit par celui des impôts directs (augmentation du taux proportionnel ou impôt d'assistance), le CE, appuyé par la majorité du GC, fait porter l'accroissement des recettes fiscales avant tout sur les salariés. On retiendra finalement que cette proposition

<footnote n="21">²¹ *Ibid.*, Rapport du CE à l'appui d'un projet de décret instituant un impôt d'assistance, p. 76-77.</footnote>

<footnote n="22">²² *Ibid.*, Séance du GC du 19 mai 1914, p. 97.</footnote>

<footnote n="23">²³ *Ibid.*, Intervention d'Adamir Sandoz, p. 93-94.</footnote>
avortée aura également permis d'esquiver une fois de plus la proposition de
la progressivité.

Après le déclenchement des hostilités mondiales à l'été 1914, la gauche revient en force lors la première séance régulière du GC de novembre et ne propose pas moins de sept motions relatives à la problématique fiscale. L'objectif déclaré de ces motions est de faire face aux dépenses extraordinaire s provoquées par le conflit, d'autant plus que les comptes de 1914 et le budget de 1915 laissent entrevoir un lourd déficit.<fnref n="24" /> Une réforme fiscale se fait donc à nouveau pressante.

Comme certaines des motions socialistes activent la clause d'urgence,
elles sont discutées dès le lendemain.<fnref n="25" /> Ces sept mesures, aux objectifs
sociaux affirmés, visent à aider la population à surmonter la crise écono-
mique et à pallier les premières difficultés provoquées par l'entrée en guerre.
Mais la plupart des dispositions proposées par les socialistes sont refusées en
bloc par la majorité du Parlement. C'est le cas entre autres de la réduction
des salaires des magistrats et des fonctionnaires qui vise à dégager des
moyens budgétaires supplémentaires pour les ouvriers frappés par le chô-
mage. Surtout, les socialistes continuent de porter la revendication de la
progressivité fiscale. Le radical Charles Perrier, opposé à cette revendication,
affirme que:

> la proposition socialiste vise à frapper d'un impôt excessif les ressources des seuls fonctionnaires. Or, il y a des contribuables dont les revenus sont bien plus élevés, et qui ne seront frappés d'aucune charge supplémentaire. C'est à la fortune qu'il faut demander le supplément des ressources dont l'État a besoin. Un impôt de guerre établi sur la base de la progression, voilà où se trouve la solution du problème.<fnref n="26" />

Cette intervention peut paraître étonnante, car on pourrait la croire issue de
l'aile gauche du Parti socialiste! Elle montre qu'une fraction des radicaux
défend l'intérêt des classes moyennes comme devant primer celui des
grandes fortunes en période de crise, et que l'idée d'un impôt progressif n'est
pas la chasse gardée des socialistes. Historiquement, ce sont les radicaux

<footnote n="24">24 Ibid., Séance du GC du 18 mai 1914, p. 30.</footnote>

<footnote n="25">25 Ibid., Séance du GC du 16 novembre 1914, p. 285–290.</footnote>

<footnote n="26">26 Ibid., Séance du GC du 17 novembre 1914, Intervention de C. Perrier, p. 388.</footnote>
neuchâtelois qui ont défendu ce principe, et une partie d'entre eux reste fidèle à cette ancienne revendication. À noter que la motion socialiste déposée en novembre 1914 prend soin de se démarquer de revendications antérieures plus poussées, comme l'explique le député socialiste Liniger:

> Daniel Liniger dit que cette motion ressemble fort à celle que le groupe de l'extrême-gauche a présentée au printemps dernier (voir séance du 21 mai 1913), et qui a été renvoyée à l'examen du Conseil d'Etat. [...] Nos propositions actuelles sont plus modérées puisque nous nous arrêtons à un taux de 2,5% sur les ressources et à 3‰ sur la fortune.<fnref n="27" />

À travers cette motion, les socialistes prennent donc en compte les critiques à l'origine du refus de leur précédente proposition et modèrent leur position en abaissant les taux marginaux (soit les taux les plus élevés proposés) sur le revenu et la fortune. Cette politique de compromis paraît bien reçue par le camp adverse, en particulier parmi les rangs radicaux, puisque la motion n'est pas rejetée, mais est renvoyée à une session ultérieure.<fnref n="28" /> Les négocia-tions entre les forces politiques pour la mise en œuvre de la progressivité sont donc engagées.

## Les deux votations de juillet 1917: un nouvel élan pour le PSN

Après les discussions de novembre 1914 et le report de la motion socialiste à une session ultérieure, il n'y a plus de débats fiscaux au sein du Parlement neuchâtelois durant un an, jusqu'en novembre 1915. Plusieurs éléments peuvent être avancés pour expliquer ce délai. Il y a bien sûr les urgences de la guerre, qui accaparent les acteurs politiques. Il y a ensuite le décès du chef du département des Finances, Edouard Droz, en février 1915. Ayant été l'un des responsables politiques les plus actifs pour la modernisation du système fiscal depuis une quinzaine d'années, son décès ralentit logiquement le travail sur les dossiers fiscaux durant quelques mois. Le Département des finances reste en mains libérales, à travers la prise de fonction d'Alfred Clottu, ancien

<footnote n="27">27 Ibid., Intervention de D. Liniger, p. 402.</footnote>

<footnote n="28">28 Ibid., p. 405.</footnote>
président de groupe au GC, qui remplace Droz à la mi-avril. Or, six mois plus tard, le budget pour 1916 doit être voté et les perspectives financières continuent d'être mauvaises, ce qui provoque la reprise du débat sur la question fiscale.

Les deux décrets déjà mentionnés sur l'augmentation du prix du sel et du taux de l'impôt proportionnel direct sont adoptés par le GC pour accroître, dans l'urgence, les recettes de l'État.<fnref n="29" /> Pendant la séance de fin novembre 1915, les socialistes s'y opposent et maintiennent leur position: ils ne veulent pas de nouvel impôt sans introduction de la progressivité fiscale. Cependant, le rapport de forces au sein de l'assemblée est toujours en leur défaveur et ils sont donc à nouveau minorisés.

Mais les socialistes utilisent cette fois-ci l'arme du référendum pour combattre l'augmentation du prix de sel et du taux proportionnel. Ils déposent en effet le nombre suffisant de signatures en janvier 1916 pour s'opposer à cette nouvelle loi. Le CE est alors forcé d'organiser une votation populaire. D'abord prévue pour le 13 mars 1916, elle est repoussée pour cause de mobilisation de l'armée.<fnref n="30" /> Or, en janvier 1917, la votation n'ayant toujours pas eu lieu, le GC, toujours dans l'urgence, décrète que pour l'imposition de l'année en cours, soit 1917, le taux de l'impôt sur la fortune sera élevé de 2 à 2,15‰. S'agissant d'une disposition provisoire, les socialistes ne s'y opposent pas et ce décret adopté ne fait donc l'objet d'aucun référendum. De plus, la majorité bourgeoise accepte de soumettre au vote populaire une révision de la Constitution qui permettrait, dans un second temps, la mise en œuvre du principe de progressivité, celle-ci n'étant pas possible sans une réforme de la loi fondamentale du canton.<fnref n="31" />

La votation qui permettrait d'obtenir une augmentation des recettes à plus long terme, moyennant une hausse de l'impôt sur le prix du sel et du taux de l'impôt direct, est alors fixée à juin 1917, et celle sur la révision constitutionnelle doit avoir lieu peu après. Cependant, la votation de juin est

<footnote n="29">²⁹ AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 5 novembre 1917, Rapport du Conseil d'État sur le résultat de la votation populaire des 14 et 15 juillet 1917, concernant divers actes législatifs, p. 455.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ *Ibid*., p. 456.</footnote>

<footnote n="31">³¹ La Suisse libérale, 23 juillet 1917.</footnote>
à nouveau repoussée. Cette fois, la raison en est que l'armée occupe la ville
de La Chaux-de-Fonds. L'objectif de cette intervention militaire est de
rétablir l'ordre que les autorités jugent menacé. La population de la ville s'est
en effet mobilisée pour exiger la libération du socialiste Ernest-Paul Graber,
enfermé en raison de ses prises de position antimilitaristes. Or selon les
responsables socialistes, il n'est pas possible de faire campagne démocrati-
quement dans de telles conditions, un argument qui est reconnu comme
valable par le gouvernement. C'est donc finalement en juillet 1917 qu'ont
lieu les votations. Bien que les radicaux et les libéraux se soient alliés pour
faire passer les décrets soumis au vote populaire et que seuls les socialistes s'y
opposent, le corps électoral, contre toute attente, suit les mots d'ordre des
socialistes et refuse les propositions qui lui sont soumises.<fnref n="32" /> Rétrospective-
ment, on peut juger malhabile de la part des responsables du camp bourgeois
d'avoir projeté d'augmenter l'impôt sur le prix du sel – une survivance de
l'Ancien Régime! – dans un contexte où la hausse des prix des denrées
alimentaires pèsent déjà lourdement sur les classes populaires. À la veille de
la votation, le journal des libéraux neuchâtelois se montre d'ailleurs plutôt
pessimiste quant à son issue, rappelant que «dès qu'on touche au porte-
monnaie du contribuable, ce dernier fait une grimace...».<fnref n="33" /> Toujours est-il
que ce résultat redonne de l'élan aux revendications du PSN.<fnref n="34" /> Graber jubile
après la votation, dans un article publié en une de *La Sentinelle*:

Humiliante défaite du Conseil d'Etat neuchâtelois. Tous les projets sont repoussés!
Cette fois le peuple a parlé. Ce n'est pas une triple défaite, c'est une triple déroute.

<footnote n="32">32 Lors de cette votation, les socialistes obtiennent une victoire supplémentaire, en pro-
voquant un large refus de la nouvelle loi sur l'enseignement, qu'ils combattent également
seuls contre les libéraux et les radicaux; voir à ce propos l'article de Graber à la une de La
Sentinelle du 12 juillet 1917, intitulé: NON! NON! NON!, ou celui du 13 juillet intitulé:
C'est un piège!; les archives numérisées de ce journal sont disponibles en ligne sur: http://
newspaper.archives.rero.ch/.</footnote>

<footnote n="33">33 La Suisse libérale, 11 juillet 1917.</footnote>

<footnote n="34">34 Le résultat détaillé est le suivant: pour l'objet n°1 (augmentation de la régale des sels): 7'052 non contre 3'013 oui; pour l'objet n°2 (augmentation de l'impôt direct): 7'539 non contre 2'365 oui, voir: AEN 3GC - 4.83, Séance du GC du 5 novembre 1917, Rapport du Conseil d'État sur le résultat de la votation populaire des 14 et 15 juillet 1917, concernant divers actes législatifs, p. 456.</footnote>
[...] L'impôt sur le sel était recommandé au peuple par la majorité du Grand Conseil [...] les assemblées générales des deux partis bourgeois s'étaient montrées favorables. Seul le parti socialiste s'y est opposé, dénonçant l'injustice des impôts indirects. [...] Nous ne doutons pas que dimanche prochain les ouvriers neuchâtelois [...] iront en masse voter oui afin que notre canton voie enfin triompher le si juste impôt progressif qui veut que ceux qui ont le plus paient le plus et que ceux qui ont le moins paient le moins. [...] Ce qu'il [l'ouvrier, nda] veut puisqu'il sait qu'il faut de l'argent à l'État pour faire face à ses dépenses, c'est que le système d'impôt soit juste et tienne compte des grosses fortunes. [...] M. Clottu et M. Matthias [respectivement magistrats libéral et radical, nda], qui ont fait une sorte d'alliance pour un impôt progressif modéré, modeste, plein de ménagements pour les grosses fortunes, peuvent méditer en ce moment sur les chances de leurs projets. Pour nous, le vote d'hier a fortifié la résolution de lutter jusqu'au bout pour un impôt progressif sérieux et non pour une contrefaçon.<fnref n="35" />

La prise de position de Graber traduit l'élan nouveau dont bénéficie le PSN au lendemain de cette votation. Bien que majoritaires au GC, libéraux et radicaux subissent à cette occasion un tel camouflet qu'ils sont désormais obligés d'intégrer les socialistes dans tout projet de réforme fiscale, s'ils veulent éviter un nouveau référendum victorieux de la gauche. La pression exercée alors sur la droite pour un compromis avec la gauche est d'autant plus forte que le canton est agité par des mouvements sociaux et par des grèves. Quant aux socialistes, désormais intégrés au système démocratique et à ses institutions, ils émettent de nombreux signaux en faveur d'un tel compromis, comme l'illustrent les écrits de Graber cités ci-dessus. Même si le propos est très critique à l'égard de la majorité bourgeoise, la ligne politique n'en reste pas moins, dans une optique réformiste, de dégager davantage de recettes pour financer et renforcer l'État.

Pour les opposants à la progressivité, les options s'évanouissent les unes après les autres, à plus forte raison après la votation de juillet 1917. Or, le CE, sous pression en raison du déséquilibre des finances publiques, ne peut plus attendre 1919 pour réformer le système d'imposition à travers une nouvelle loi, comme il avait prévu de le faire. Les pouvoirs publics sont obligés de prendre des mesures «pour augmenter dans une forte proportion le rende-

<footnote n="35">35 Ernest-Paul Graber, La Sentinelle, 16 juillet 1917.</footnote>
ment de l'impôt.»<fnref n="36" /> Enfin, en ce mois de juillet 1917 un dernier élément, et non des moindres, encourage le CE à accélérer la mise en place d'un projet de loi pour la progression. La gauche socialiste appelle énergiquement à voter en faveur du changement constitutionnel prévu en votation une semaine seulement après le suffrage sur la réforme fiscale, et qui contient l'introduction du principe de progressivité dans la loi fondamentale du Canton. Or cette seconde votation se solde par un nouveau succès socialiste: le changement de l'article 16 de la Constitution est largement accepté par 8'058 suffrages contre 2'029.<fnref n="37" /> Dès lors, la mise en place de la progression doit être discutée par le GC. Lors de la séance du 5 novembre 1917, le CE propose un nouveau projet de loi qui est immédiatement mis en discussion.<fnref n="38" />

## La réforme de 1917 et ses enjeux politiques

La Première Guerre mondiale provoque une situation très instable sur le plan financier. Par exemple, en 1915, les députés prennent une décision tout à fait inhabituelle: ils suppriment, pour l'année 1916, les formalités de la déclara-tion et taxent directement les contribuables pour l'impôt direct, en se basant sur les chiffres de l'année précédente. L'une des principales raisons évoquées est la surcharge de l'administration fiscale provoquée par l'introduction de l'impôt de guerre qui vient d'être introduit sur le plan fédéral.<fnref n="39" /> Cet épisode illustre le caractère extraordinaire des procédures mises en œuvre sous la pression des événements et montre aussi au passage la grande influence du chef du Département des finances. Ces développements indiquent aussi

<footnote n="36">36 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 5 novembre 1917, Rapport du Conseil d'État à l'appui de divers projets de décrets concernant la révision des lois d'impôts et l'augmentation des traitements, p. 460–461.</footnote>

<footnote n="37">37 *Ibid.*, Séance du GC du 5 novembre 1917, Rapport du Conseil d'État sur le résultat de la votation populaire des 14 et 15 juillet 1917, concernant divers actes législatifs, p. 458.</footnote>

<footnote n="38">38 *Ibid.*, Rapport du Conseil d'État à l'appui d'un projet de décret portant révision des articles 1, 2 et 3 de la loi sur l'impôt direct du 30 avril 1903, en vue de l'application du principe constitutionnel de la progression., p. 459.</footnote>

<footnote n="39">39 Sur l'introduction, en 1915, d'un impôt fédéral de guerre, voir: Sébastien Guex, La politique monétaire et financière de la Confédération suisse 1900–1920, Lausanne 1993, p. 339–356.</footnote>
l'interdépendance croissante d'un système fiscal cantonal par rapport à l'échelon institutionnel supérieur, à la faveur de la centralisation provoquée par la guerre. Le décret qui institue cette procédure de taxation accélérée est en effet adopté sans une seule opposition par le Grand Conseil. Et pour cause, le chef du Département des finances brandit la menace de sa démission en cas de refus et indique que des fonctionnaires fédéraux risquent de devoir mettre en œuvre l'impôt de guerre en lieu et place du fisc cantonal.<fnref n="40" />

C'est dans ce contexte mouvementé qu'a lieu la réforme de 1917. La progression est vue par la plupart des contemporains, qu'ils y soient favorables ou non, comme l'un des moyens les plus efficaces pour corriger les inégalités sociales, comme l'illustrent également les débats contemporains sur l'impôt fédéral de guerre. La progression est surtout considérée comme le moyen le plus efficace pour accroître les recettes fiscales, vu les besoins croissants de l'État en temps de guerre. Ce sont évidemment les socialistes qui investissent le plus fortement ce discours d'opposition entre riches et pauvres. Si les socialistes restent ainsi fidèles à leurs convictions, ce sont les libéraux qui modifient en profondeur leurs positions en matière fiscale, puisqu'ils finissent par admettre le principe de la progression. L'industriel et député Paul Robert déclare ainsi que:

> ... pour son compte personnel, après avoir été longtemps un adversaire convaincu de la progression, il en est arrivé à admettre sa légitimité, lorsqu'il s'est rendu compte que l'accroissement du capital suit une marche progressive. Dès lors, il lui a semblé juste que, le capital étant devenu par les conditions économiques modernes progressif, l'impôt fût aussi appliqué progressivement. La formule de l'impôt progressif est celle de l'avenir, celle de l'impôt proportionnel est du domaine du passé. À notre époque, où les conditions financières et économiques se sont si profondément modifiées, doit correspondre nécessairement une formule fiscale nouvelle.<fnref n="41" />

La logique argumentative de Robert renvoie avant tout, on le voit, à une vision libérale de la répartition de la charge fiscale plutôt qu'à une volonté de

<footnote n="40">40 AEN 3GC – 4.81, Séance du GC 17 novembre 1915, p. 393–397.</footnote>

<footnote n="41">41 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention de Paul Robert, p. 704.</footnote>
redistribution en profondeur des richesses entre les plus aisés et les plus pauvres. Sans doute Robert a-t-il aussi conscience, comme les autres députés conservateurs, qu'en réaction à la Première Guerre mondiale, tous les États étrangers ainsi que les cantons suisses sont amenés à renforcer leur imposition, réduisant d'autant les risques de fuite des capitaux.

Le fait que le chef du Département des finances, Alfred Clottu, soit libéral et qu'il soit, après la votation de juillet, obligé par sa fonction de proposer un projet d'impôt direct progressif constitue une forte incitation, pour les libéraux, à faire évoluer leur position. L'enjeu du débat sur la progression ne se joue plus, désormais, sur le principe ou non de son introduction mais bien sur la manière dont elle sera appliquée. En particulier, l'échelle des taux d'imposition fait à présent l'objet du véritable bras-de-fer politique. Graber prend les devants:

> ... [on] nous a dit que, le principe de la progression étant admis, il fallait nous contenter de cela pour le moment. [...] À côté du principe, il y a l'application, et c'est là ce qui nous importe le plus. Se déclarer d'accord avec le principe c'est bien, réaliser dans la pratique ce que le principe représente, c'est encore mieux ...<fnref n="42" />

Le député socialiste s'indigne de la faible progressivité proposée par le gouvernement, au point que le principe en serait selon lui travesti. Même si on lui répond qu'il s'agit d'une mesure provisoire, l'élu de gauche se méfie:

> Chez nous, le provisoire a toujours eu pour effet de favoriser les gros au détriment des petits. D'ailleurs, chacun sait que rien ne dure autant que le provisoire. Une fois l'échelle qu'on nous propose admise, on n'y touchera pas facilement, et en tout cas on voudra toujours en maintenir les proportions. Puisqu'une réforme est reconnue nécessaire, sachons la réaliser immédiatement d'une façon convenable.<fnref n="43" />

Les socialistes étant très insatisfaits des taux de la progression proposés par le CE, ils réclament une autre échelle de progression. Celle-ci s'élèverait pour la fortune jusqu'au taux marginal supérieur de 5,9‰ (avec une exonération totale pour les patrimoines de moins de 5'000 francs) et pour le revenu jusqu'à 4,8%. La variante des socialistes rapporterait, uniquement pour ce

<footnote n="42">42 Ibid., Séance du GC du 6 novembre 1917, intervention d'Ernest-Paul Graber, p. 567.</footnote>

<footnote n="43">43 Ibid., p. 565–566.</footnote>
qui est du prélèvement sur la fortune, plus de 2 millions de recettes supplémentaires. Les radicaux ne sont cependant pas d'accord de modifier le projet en ce sens, comme l'explique le député Henri Berthoud: «Il ne craint pas les solutions énergiques, mais il estime qu'elles doivent être réservées pour le moment opportun. Lorsque le temps sera venu d'entreprendre certaines œuvres sociales, il faudra bien faire un nouvel appel aux détenteurs de la fortune.»<fnref n="44" />

Sans surprise, la proposition des socialistes est donc rejetée par 63 voix contre 34.<fnref n="45" /> Pour autant, les socialistes ne combattent pas au moyen d'un référendum la variante choisie par la majorité du Parlement, pour des raisons que nous expliciterons en conclusion de cette contribution. Auparavant, il convient d'aborder brièvement la problématique de la fuite des capitaux et de la fraude, qui joue un grand rôle dans les débats sur l'imposition directe.

## La problématique de la fuite des capitaux et de la fraude dans les débats parlementaires

Cette problématique est en toile de fond des débats fiscaux depuis le XIXe siècle et l'on ne peut pas dire qu'elle soit posée, en 1917, sous un angle particulièrement original. Elle reste toutefois omniprésente dans les échanges, en particulier invoquée par la droite qui brandit le spectre d'une fuite des capitaux en cas de trop forte progressivité, à l'image du député libéral Paul Bonhôte en mai 1914:

> M. Daniel Liniger s'est plaint hier de ce que les grosses fortunes continuent à échapper partiellement au fisc. [...] Mais c'est là un phénomène général. Partout, la fortune cherche à se dissimuler et cette dissimulation est en raison directe du taux de l'impôt. Plus l'impôt est élevé, plus le contribuable tend à s'y soustraire. Or, il est certain qu'à l'heure actuelle, l'impôt direct frappe chez nous la fortune d'une façon très dure. Si l'on tient compte des deux contributions cantonale et communale, la fortune paye dans certaines localités jusqu'au 8‰. [...] Aussi n'est-il pas étonnant que la fortune mobilière cherche à se dissimuler en partie. Il est intéressant à ce propos d'examiner ce qui se passe à Zurich où les taux sont particulièrement élevés.

<footnote n="44">⁴⁴ *Ibid.*, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention d'Henri Berthoud, p. 723.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ *Ibid*, Intervention d'E.-P. Graber, p. 722.</footnote>
[...] Il s'établit une sorte d'entente entre le fisc et le contribuable, afin d'éviter que ce dernier quitte la ville ou le pays. Si nous allons trop loin dans la voie d'une augmentation de l'impôt, voilà le résultat que nous risquons d'obtenir. Déjà on remarque facilement que les fortunes qui se créent chez nous, à la Montagne, tendent à nous quitter. Nombre de nos concitoyens, après avoir réalisé des économies dans l'industrie, se retirent à Genève, par exemple, où le fisc est moins tracassier.<fnref n="46" />

On peut relever que cette vision tend à déresponsabiliser les fraudeurs; ceux-ci sont présentés sous un jour complaisant, en tant que contribuables qui se protégeraient de manière légitime contre les excès du fisc. Comme on le constate dans l'argumentaire de Bonhôte, l'argument de la fuite des capitaux est souvent indissociable de la problématique de la concurrence fiscale intercantonale. Les socialistes, par les voix de Liniger et Graber, répondent qu'il y a bien longtemps que la fraude existe, et ce indépendamment de la lourdeur de l'imposition:

> Et nous constatons que pour l'État, pour le canton, cette compensation pourrait se faire [...] en atteignant la fortune qui actuellement échappe au fisc. Le Conseil d'État de 1901 [...] nous démontrait en effet que la fortune imposable s'élevait à un milliard en tout dans le canton. Or douze ans après [...] alors que cette fortune globale s'est sans nul doute considérablement accrue, nous voyons par le budget de 1914 que 670 millions seulement sont imposés. Plus de 330 millions échappent donc au fisc. [...] nous croyons que s'il voulait bien serrer la vis des gens fortunés comme il le fait aux petits contribuables, il réussirait à trouver la somme de fr. 660'000 que j'indiquais toute à l'heure [...].<fnref n="47" />

<footnote n="46">46 AEN 3GC – 4.80, Séance du GC du 19 mai 1914, Intervention de Paul Bonhôte, p. 84–85. La référence fréquente à la situation zurichoise et en particulier aux arguments qui y sont alors développés par les partis conservateurs témoigne de l'influence du plus grand canton suisse dans les débats fiscaux des autres cantons; l'historien Sylvain Praz a montré que ces arguments sont alors bel et bien au cœur de la propagande des conservateurs contre un alourdissement des taux d'imposition, voir: Praz, Plus d'argent avec moins d'impôts? La loi fiscale du canton de Zürich de 1917, Lausanne 2016, p. 41–42.</footnote>

<footnote n="47">47 AEN 3GC – 4.80, Séance du GC du 18 mai 1914, Intervention de Daniel Liniger, p. 37–38.</footnote>
L'estimation de la fraude avancée par les élus socialistes paraît plausible si on la rapporte aux évaluations alors délivrées par des experts fiscaux. Ainsi, un spécialiste des finances publiques auprès des autorités fédérales, Eugen Grossmann, considère que dans la Suisse de l'entre-deux-guerres, la moitié au moins de la fortune imposable des personnes physiques échappe encore à l'impôt.<fnref n="48" /> Des études historiques consacrées à d'autres cantons suisses arrivent également à des estimations similaires.<fnref n="49" /> Si l'on en croit cette déclaration, les sommes qui échappent au fisc dépendraient donc de ce que les contribuables veulent bien déclarer et le fisc semble démuni pour vérifier si les déclarations correspondent à la réalité. Il n'existerait en tous les cas pas de volonté politique de remédier à cette situation. Pourtant, insistent les socialistes par l'intermédiaire de Graber, il serait presque inutile de mettre en place la progression si la fraude n'existait pas:

> ... les riches n'ont pas eu besoin de l'impôt progressif pour dissimuler; ils n'ont pas attendu cette réforme pour tromper le fisc, puisque huit cents millions échappent actuellement à l'impôt dans notre canton. C'est à l'État qu'il appartiendra de prendre des mesures pour empêcher la dissimulation.<fnref n="50" />

Même si une évaluation plus précise de l'ampleur de la fraude reste à établir dans de futures études historiques consacrées à l'histoire de la fiscalité neuchâteloise, ces différentes interventions illustrent en tout cas une réalité importante: la fraude existe depuis longtemps, et dans des proportions élevées.<fnref n="51" />

Cela n'est guère étonnant si l'on rappelle que la loi fiscale n'a pas connu de changements substantiels depuis 1892. Concrètement, cette loi prévoit un faible degré de contrôle fiscal: il existe certes un inspectorat des contribu-

<footnote n="48">48 Cité par Christophe Farquet, Le marché de l'évasion fiscale dans l'entre-deux-guerres, in: L'économie politique 54/2 (2012), p. 99.</footnote>

<footnote n="49">49 Voir en particulier: Praz, Plus d'argent avec moins d'impôts?, p. 61.</footnote>

<footnote n="50">50 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention d'Ernest-Paul Graber, p. 711.</footnote>

<footnote n="51">51 Tous les députés qui interviennent dans les débats, qu'ils soient de droite ou de gauche, reconnaissent l'existence de la fraude, à l'exception du libéral Pierre Favarger qui affirme qu'il s'agirait de « cancans de villages », voir AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 6 novembre 1917, Intervention de Favarger, p. 580.</footnote>
tions, chapeauté par le CE. Mais celui-ci est formé d'un seul inspecteur et d'un secrétaire (nommés tous les deux par le CE). La loi prévoit aussi des commissions de taxation dans chacun des six districts, commissions dont le travail est surveillé par l'inspecteur (ou le préfet du district, le cas échéant, qui prend le nom d'inspecteur suppléant). Dans chaque commission de taxation, le CE nomme ensuite un délégué par district, qui sera entouré par des délégations d'une à trois personnes représentant chacune leur commune. Ces délégations sont formées par chaque Conseil communal, dont un membre au minimum fait partie. Les commissions de taxation peuvent donc être plus ou moins grandes selon les six districts neuchâtelois, en fonction du nombre de communes présentes dans le district d'une part, et en fonction du nombre de délégués envoyés par commune d'autres part. Il s'agit donc d'un système de taxation qui ne repose pas essentiellement sur des fonctionnaires spécialisés, mais sur des notables locaux qui font preuve de peu de zèle dans le contrôle des déclarations de leurs *alter ego*; les moyens légaux dont ils disposent à cette fin sont en outre très réduits.

Outre la fraude, la fuite des capitaux hors du canton est l'argument le plus souvent mobilisé par les adversaires d'une progressivité trop prononcée, à l'instar du radical Fritz-Albin Perret. S'il veut bien céder sur la mise en place du principe de progression, «[...] il ne faudrait pas aller beaucoup plus loin. Quoi qu'on ait dit, il y a des pays où le capital est moins frappé que chez nous. Nous aurions tout à perdre à ce que la fortune privée abandonne notre canton.»<fnref n="52" /> Toutefois, dans les débats de 1917, cet argument est moins utilisé que durant les années précédentes. D'une part parce que le principe de la progression est désormais admis et qu'un feu de barrage parlementaire n'est dès lors plus de mise; d'autre part, comme nous l'avons déjà souligné, parce qu'en réaction à la Première Guerre mondiale, les députés conservateurs ont bien conscience que tous les États étrangers ainsi que les cantons suisses sont amenés à renforcer leur imposition, réduisant d'autant les risques de fuite des capitaux.

L'intervention de l'influent industriel et député libéral Paul Robert, en témoigne:

<footnote n="52">52 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 5 novembre 1917, Intervention de Fritz-Albin Perret, p. 559.</footnote>
... l'impôt progressif doit rester modéré dans ses effets, s'il veut éviter deux écueils, qui sont l'exode des capitaux et la fraude des contribuables. Le premier de ces dangers n'est pas très grand, car [...] le capital est lui aussi attaché à l'industrie et au commerce qui le font prospérer et s'accroître. Ce péril n'est cependant pas imaginaire; nous avons pu voir, ces dernières années, plusieurs contribuables intéressants [...] pour le fisc, prendre le chemin d'un autre canton. [...] il n'y aurait rien d'impossible à ce que ces départs se multiplient, au grand dommage de nos impositions. L'autre danger est la dissimulation des contribuables, et c'est des deux le plus sérieux. [...] en Suisse, vous savez ce qui se passe à Zurich, vous en avez les échos ces jours-ci dans la presse: la dissimulation va si loin dans ce canton qu'un correspondant affirmait même l'autre jour que le 95% des déclarations d'impôt zurichoises était inexactes. Or cette dissimulation peut être évitée en grande partie si le taux de la progression reste modéré et si l'impôt ne devient pas un instrument de spoliation.<fnref n="53" />

Cette indication est évidemment lourde de sens, elle a pour but de mettre en garde les députés contre les limites à ne pas franchir, selon Robert. Une certaine pression exercée par les milieux économiques reste donc bien présente, mais elle n'est plus brandie comme un obstacle infranchissable. Le message est clair en faveur d'une progression limitée. Mais les élus socialistes ne cèdent pas à ces menaces et rappellent la force des mouvements sociaux dont ils relaient les revendications au sein du Grand Conseil, par la voix de Pierre Reymond:

> Lorsque nous parlons de faire appel à la grosse fortune, on nous menace de l'exode de capitaux. Où s'en iraient-ils? La plupart des cantons suisses ont des impôts plus élevés que les nôtres, et il est à supposer qu'après la guerre les pays étrangers devront demander à l'impôt davantage encore, [...] il suffirait de peu de chose pour déchaîner des mouvements révolutionnaires.<fnref n="54" />

<footnote n="53">53 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention de Paul Reymond, p. 705–706.</footnote>

<footnote n="54">54 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 5 novembre 1915, Intervention de Pierre Reymond, p. 558–559.</footnote>
Conclusion: la progressivité caricaturée

Un des arguments forts mis en avant par les partisans de la progressivité a souvent été le rééquilibrage social que ce principe fiscal permet. Cet argument a été particulièrement présent dans les débats entourant la révision de 1917. Une citation revient très souvent de la part des députés du GC: «Prendre sur le superflu, afin d'épargner le nécessaire».<fnref n="55" /> Or la question se pose de savoir si ce but affiché tant de fois par les députés a été effectivement atteint.

Pour rappel, lors du projet de loi de 1876 introduisant la progressivité, projet rejeté en vote populaire, le taux marginal supérieur avait été négocié à 3% pour les ressources et 3‰ pour les fortunes. Or, quarante ans plus tard, ce taux se situe à, respectivement, 4,20% et 4,50‰, ce qui représente une faible augmentation; à plus forte raison si l'on tient compte des seuils élevés qui permettent d'atteindre ces taux, soit plus de 5 millions de francs pour la fortune et plus de 100'000 francs pour les ressources. Cette observation est d'autant plus fondée si l'on se souvient des taux marginaux supérieurs d'imposition qui ont été adoptés en 1848, durant une année seulement, lors de la Révolution neuchâteloise, respectivement de 10% et 10‰, soit des taux beaucoup plus élevés. Il est vrai toutefois que la comparaison avec l'expérience fiscale de 1848 doit être conduite avec prudence, en raison du caractère éphémère de cette dernière et des nombreux boulversements intervenus depuis cette date, ne serait-ce que la forte augmentation du nombre de travailleuses et travailleurs salariés.

En comparaison, dans les tableaux qui suivent, il est frappant de voir combien l'impôt de 1917 progresse de manière beaucoup plus lente et échelonnée que celui de 1848. Il en va de même pour l'impôt sur le revenu. En ce sens, les taux de progression mis en place dans la loi de 1917 apparaissent comme limités.

On se souvient de la déclaration citée plus haut du député Graber qui affirme, le 6 novembre 1917, au début de la discussion sur le projet, que

<footnote n="55">55 Voir par exemple: AEN 3GC – 4.80, Séance du GC du 18 mai 1914, p. 40.</footnote>
<figure><img src="image_7.png" /></figure>

Source: «Loi relative à l'extinction de la dette de l'État du 20 juillet 1848», *Recueil des lois, décrets, et autres actes du gouvernement de la République et Canton de Neuchâtel*, 1ère Edition, tome 1, Neuchâtel 1849.

«nous ne pouvons admettre une caricature de l'impôt progressif.»<fnref n="56" /> Pourtant, force est de constater que les socialistes ont fini par admettre une variante très ékulcorée par rapport à leurs revendications. Ils ont dû accepter une loi qui est loin de ce qu'ils voulaient. Leur position minoritaire dans l'assemblée législative ne les a assurément pas aidés. Cependant, pourquoi ne se résolvent-ils pas à lancer un référendum, comme ils ont un temps menacé de le faire?

La réponse est simple. Pour éviter un référendum des socialistes, au moment de voter sur le projet de réforme de l'impôt direct, la majorité du GC, décide *in extremis* d'y lier un second texte de loi qui fait donc partie du même projet. Ce second volet du projet tient à cœur aux socialistes, puisqu'il s'agit d'une revendication de longue date: il consiste en une augmentation de salaire accordée à tous les fonctionnaires. Aux yeux des socialistes, une telle

<footnote n="56">56 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 6 novembre 1917, Intervention d’Ernest-Paul Graber, p. 576.</footnote>
<figure><img src="image_8.png" /></figure>

Source: «Décret portant révision des articles 1, 2, 3 et 16 de la loi sur l'impôt direct du 29 novembre 1917», Nouveau recueil officiel des lois, décrets et autres actes du gouvernement de la République et Canton de Neuchâtel, 2ᵉ Edition, tome 17, Neuchâtel 1920.

augmentation de salaire est d'autant plus bienvenue qu'elle se situe dans un contexte marqué par une forte inflation et par les déficits publics.

La tactique mise en œuvre par les partis bourgeois est donc couronnée de succès puisqu'elle amène les socialistes à accepter le projet de révision fiscale. Comme l'affirme Graber dans une des déclarations qui conclut le débat parlementaire:

> E.-Paul Graber déclare, au nom du groupe socialiste, que celui-ci, bien que ses propositions aient été rejetées, ne lancera pas de referendum contre le nouveau décret, afin de ne pas porter préjudice aux finances de l'État et à la situation des fonctionnaires. En revanche, le parti socialiste se réserve de reprendre ses propositions par la voie de l'initiative populaire.<fnref n="57" />

<footnote n="57">57 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention de Graber, p. 724.</footnote>
Pour conclure, relevons que la loi de 1917 introduisant la progressivité en matière d'impôt poursuit un double objectif de la part de ses promoteurs. D'une part, il s'agit d'alléger fiscalement les petites fortunes et les bas revenus. En effet, les conditions de la guerre ont eu pour conséquence d'appauvrir beaucoup de contribuables. L'État n'a donc pas intérêt à aggraver le sort des classes populaires par des mesures fiscales trop rigoureuses à leur encontre, même si les responsables du camp bourgeois, en raison de partis pris idéologiques profondément enracinés, tentent tout de même de s'engager dans cette voie, essuyant un échec cuisant en juillet 1917. D'autre part, cette loi évite très soigneusement d'imposer lourdement les grandes fortunes, comme aurait pu le faire un projet plus fortement progressif. La préoccupation de ne pas trop imposer les grandes fortunes est apparu comme un thème récurrent lors des débats du GC. La majorité des députés craint de faire fuir les grandes fortunes du canton par une fiscalité trop lourde. Relevons à ce propos, comme l'observe l'historien Jean-Marc Barrelet, que le milieu des affaires joue un rôle important dans la vie parlementaire neuchâteloise.<fnref n="58" /> De fait, les intérêts de ces milieux sont clairement ménagés dans cette révision fiscale. C'était déjà le cas dans les précédentes lois fiscales et cela se reproduit lors de la mise en place du principe de progressivité pour l'impôt direct. Finalement, l'ensemble des partis trouvent un point d'accord, puisque, comme le résume avec lucidité le libéral Paul Robert:

> En somme, ce qui sépare les propositions de la majorité [composée de radicaux et libéraux, nda] de la commission de celles de la minorité [socialiste, nda], c'est une question de mesure. Il ne s'agit ni d'un système différent, ni d'une formule opposée, ni d'une méthode contraire; il s'agit seulement d'un taux moins élevé encore pour les catégories inférieures, plus élevé pour les supérieures. Aucun principe important n'est ici en jeu et pour les finances de l'État, le résultat en est approximativement le même.<fnref n="59" />

<footnote n="58">58 Barrelet, L'essor industriel de 1814 à 1914, in: Barrelet (dir.), Histoire du Pays de Neuchâtel, p. 101.</footnote>

<footnote n="59">59 AEN 3GC – 4.83, Séance du GC du 28 novembre 1917, Intervention de Paul Robert, p. 708.</footnote>
Annexe

<table><caption>Tableau récapitulatif des principales étapes conduisant à la réforme fiscale de 1917.</caption><tr><td>21 mai 1913</td><td>Dépôt des motions radicale et socialiste en faveur de déductions pour l'impôt direct</td></tr><tr><td>18-19 mai 1914</td><td>Discussion sur les deux motions ainsi que sur la proposition d'impôt d'assistance</td></tr><tr><td>16 novembre 1914</td><td>Dépôt de plusieurs motions socialistes en faveur des ménages les plus modestes</td></tr><tr><td>16-17 novembre 1915</td><td>Deux décrets adoptés par le GC pour augmenter les recettes: augmentation du prix du sel et augmentation du taux proportionnel de l'impôt direct; abandon de l'impôt d'assistance</td></tr><tr><td>Janvier 1916</td><td>Dépôt du référendum par les socialistes (6'902 signatures) contre les deux décrets des 16-17 novembre 1915</td></tr><tr><td>13 mars 1916</td><td>Votation populaire prévue sur les deux décrets mais finalement repoussée en raison de la mobilisation de l'armée</td></tr><tr><td>Mi-mai 1916</td><td>Séances de discussion au GC sur l'impôt progressif, suite à une motion radicale</td></tr><tr><td>26 janvier 1917</td><td>Décret portant pour 1917 de 2 à 2,15‰ le taux de l'impôt direct sur les fortunes</td></tr><tr><td>31 mai 1917</td><td>Décret révisant l'article 16 de la Constitution cantonale en introduisant le principe de la progressivité dans l'impôt (référendum obligatoire). Le vote populaire, fixé aux 2-3 juin 1917, est repoussé à juillet en raison de l'occupation militaire de La Chaux-de-Fonds suite à l'affaire Graber</td></tr><tr><td>21-22 juillet 1917</td><td>Votation populaire sur la modification de l'article 16 de la Constitution, largement acceptée par le peuple</td></tr><tr><td>5 novembre 1917</td><td>Début des débats au GC sur la révision de la loi sur l'impôt direct</td></tr><tr><td>29 novembre 1917</td><td>Adoption par le GC du décret portant révision de la loi sur l'impôt direct (introduction de la progressivité dans l'imposition du revenu et de la fortune)</td></tr></table>