En matière de choix scientifiques et techniques et, plus généralement, sur des sujets d’intérêt général complexes et controversés, les conférences de citoyens s’imposent progressivement comme un mécanisme clé de nos démocraties occidentales. Pour peu que soient respectées diverses conditions, notamment d’organisation et de formation des « profanes » tirés au sort, ce mécanisme apparaît en effet comme de nature à aider les citoyens et les élus à apprécier toutes les facettes d’un sujet, ses enjeux, les conditions de son acceptabilité sociale, avant que ne soient opérés les choix les plus propices à l’intérêt général (voir l’article de Marine Fleury dans ce numéro).

1 Voir déjà la proposition de projet de loi formulée pour la Fondation Sciences Citoyennes par Marie (...) 2Mais quelle place les conférences de citoyens ont-elles vocation à occuper dans l’ordre juridique ? La question ne date pas d’hier. Elle a mobilisé il y a quinze ans déjà les personnalités les plus attentives à l’émergence d’une « démocratie technique »1. Mais, pour bien des raisons, elle est aujourd’hui renouvelée dans son intensité et dans ses enjeux : doutes entretenus sur la capacité représentative de la démocratie… représentative, multiplication des conférences de citoyens – sur le climat, sur la vaccination contre le Covid, etc. –, crise de l’expertise, sociétés de plus en plus dépendantes de la science et de la technique, culture scientifique en perte de vitesse, croyance des jeunes générations dans l’aptitude de ces dernières à ressourcer la démocratie, promesse un temps formulée par le président de la République que l’avis issu de la Convention climat pourrait être « repris sans filtre » par nos gouvernants, c’est-à-dire sans les filtres classiques de la démocratie parlementaire.

Se trouve alors plus que jamais posée la question de la portée juridique des avis citoyens et de leur apport au fonctionnement de la démocratie. Elle suscite des oppositions semble-t-il irréconciliables : à un bout du spectre, certains estiment que l’avis des citoyens éclairés, dont le bon sens et la neutralité l’emportent sur celui des représentants du peuple, devrait avoir force de loi ; tandis qu’à l’autre bout, certains doutent profondément de ce que Monsieur ou Madame Toutlemonde peut bien avoir à dire des choix à opérer sur des questions aussi complexes que le changement climatique ou la lutte contre les fléaux sanitaires.

Et si l’on revenait à une appréciation plus mesurée ? L’avis rendu à l’issue d’une récente conférence de citoyens en fournit l’occasion, qui permet de sortir de cette vision polarisée fort peu constructive. Organisée à la demande de l’Andra entre mai et juillet 2021, cette conférence a porté sur un sujet que l’actualité conduit à lier étroitement au thème du changement climatique, celui des déchets nucléaires. Elle concernait plus précisément sur la « phase pilote » du projet de stockage géologique profond des déchets radioactifs les plus dangereux, dits « de haute et moyenne activité à vie longue » (projet dit « Cigéo »). Le mandat des citoyens était de donner à l’Andra et aux décideurs publics un avis sur cette phase pilote, qui doit marquer le début de la construction et du fonctionnement du centre de stockage.

2 [https://www.andra.fr/sites/default/files/2021-08/CC_AvisFinal_Web_V4.pdf]. 5Or l’avis final, approuvé le 10 juillet 2021, est doublement intéressant2.

D’abord quant à ce que les citoyens préconisent relativement au projet d’enfouissement lui-même. L’avis examine le déploiement et les attendus de la phase pilote, s’arrête sur ce qui pourrait assurer la confiance des citoyens quant au lancement du projet, sur les moyens à mettre en œuvre pour les associer à son suivi, etc. Où l’on voit, dans cet avis informé, construit et balancé, confirmé l’intérêt de cette procédure de participation qu’est la conférence de citoyens, qui combine une formation préalable contradictoire (où les citoyens étudient), une intervention active de leur part (où ils s’interrogent et interrogent) et un positionnement collectif (où ils débattent entre eux puis formulent des recommandations).

Ensuite, et surtout, c’est sur le « mode de gouvernance » que l’avis citoyen mérite qu’on s’arrête. À la question de savoir qui, in fine, doit décider si la phase pilote de Cigéo est concluante et permet ou non de poursuivre le projet d’enfouissement, les citoyens répondent qu’ils sont simplement consultés dans le cadre de la conférence et que c’est au Parlement d’être décisionnaire. L’avis est sur ce point consensuel, quelles que soient les positions des uns et des autres sur le projet Cigéo et plus généralement sur le nucléaire. Aux citoyens de donner leur avis – consultatif donc –, aux élus de trancher. Mais à deux conditions que les citoyens ont pris soin de formuler et qui font tout l’intérêt de l’avis sur ce point.

D’une part, ils insistent sur la nécessité d’un suivi. Pour que la conférence de citoyens et les préconisations qui y figurent « aient une pertinence et un rôle réel », ils proposent la mise en place d’un « suivi post-conférence citoyenne » permettant à l’Andra et au Parlement de faire « un retour argumenté de ce qu’ils retiennent ou non (des) recommandations, dans un objectif de transparence ». En somme, l’avis ne doit pas être un simple supplément d’âme ; il doit être pris en compte dans le débat parlementaire ; toute divergence des élus avec les recommandations qui y sont formulées doit être motivée. Car la démocratie représentative ne peut (re)devenir crédible aux yeux des citoyens que si les élus, sans nécessairement reprendre à leur compte les avis émis, les prennent en compte véritablement.

D’autre part, s’il revient au Parlement de décider, il doit le faire selon une démarche politique noble, animée par le souci du bien public et donc éclairée par les données scientifiques disponibles et par l’expertise. La loi qui devra être votée par le Parlement pour valider ou non la poursuite du projet Cigéo au terme de la phase pilote ne devra « pas être influencée autant par la pression des investissements de temps et d’argent […] que par des politiques gouvernementales » ; elle devra être véritablement « déterminée par les résultats obtenus par la phase pilote ». Il s’agit de rejeter toute perspective politicienne comme celle qui a pu ces dernières décennies marquer les choix opérés en matière d’énergie, domaine dans lequel le Parlement a adopté des lois de transition énergétique aux objectifs surdimensionnés par rapport à ce qui était réellement faisable.

En somme, c’est bien à nos représentants élus qu’il revient d’opérer les choix scientifiques et technologiques, énonce l’avis. Mais en s’appuyant sur une expertise solide, en prenant en compte les avis de citoyens formés et informés, et en motivant clairement leurs décisions. Telle est l’injonction qui ressort de cette expérience de démocratie délibérative. Tous ceux qui souhaitent que les débats difficiles à mener par notre société – sur les bouleversements engendrés par les sciences et techniques, sur les évolutions à concéder face au changement climatique, etc. – se déroulent dans des instances de délibération démocratiques plutôt que dans les prétoires verront là, sans aucun doute, une source d’inspiration.

Christine Noiville et Florence Bellivier