Aujourd’hui, la notion de planification fait l’objet d’interprétations multiples quant à ses dimensions spatiales, aux échelles d’acteurs mobilisés et impliqués ainsi qu’aux modes de gouvernance. Parler de planification régionale et urbaine renvoie plus spécifiquement aux enjeux de la « planification territoriale » (la prise en compte des interactions entre la petite et la grande échelle), de la « planification participative » (la construction d’une représentation partagée entre les acteurs sur les transformations spatiales souhaitées) et de la « planification stratégique » (la construction d’une action collective proactive et trans-sectorielle). La notion de planification territoriale recouvre donc actuellement des approches différentes quant aux dimensions spatiale, sociale et politique qu’elle recoupe dans l’objectif d’établir des liens entre ces approches. L’évolution des modes d’action en matière de planification - il serait d’ailleurs plus adéquat de parler d’ « organisation » ou de « développement » que de « planification » - cherche à accompagner voire à orienter les transformations de la société. Cette planification plus intégrée et stratégique vise une plus grande cohérence par rapport aux échelles territoriales ainsi qu’une meilleure articulation entre les enjeux du développement socio-économique et ceux de l’organisation de l’espace.

L’objectif général de ce numéro spécial consiste à mettre en évidence un certain nombre de tendances actuelles liées à cette évolution en France et à l’étranger :

- la nécessité de saisir de manière interscalaire les différentes échelles spatiales au nom d’une forme de cohérence territoriale se traduisant par la définition de nouvelles règles et par l’adaptation de nouveaux outils de planification ;

- l’impératif de cohérence politique (traditionnellement pris en compte par l’approche de la « planification stratégique »), censé articuler les objectifs, les représentations et les concepts véhiculés par différents acteurs revendiquant aujourd’hui leur stake dans l’élaboration de l’action collective urbaine ;

- la quête de cohérence opérationnelle permettant d’intervenir de manière efficace et rapide dans un territoire donné et d’y appliquer des instruments et des processus adaptés à des enjeux spécifiques ;

- l’objectif de cohérence programmatique prenant en compte les ressources et le potentiel du capital social présent sur un territoire et accompagnant les dynamiques socio-économiques et culturelles de celui-ci.

Dans un contexte sociétal perçu comme incertain, enchevêtré et complexe, la planification territoriale au sens d’un processus d’action doit être capable de prendre en compte des changements inattendus (un contexte économique et urbain en transformation) et des exigences nouvelles (par exemple des demandes sociales surgissantes ). Dans ce contexte, le but de la planification ne peut plus consister à tenir le cap pour réaliser un projet élaboré à un certain moment donné. Le but - c’est-à-dire la réalisation d’un aménagement adapté et adaptable - devient un principe d’orientation laissant une grande marge de manœuvre quant à sa matérialisation. Or, cette grande souplesse pose aujourd’hui question : comment répondre aux exigences et aux attentes d’un espace soumis à des enjeux multi-échelles, d’une société en transformation rapide, d’une économie instable, d’une action politique fluctuante en s’appuyant sur des instruments de planification qui font appel à des données territoriales sûres et précises ?

Les différents articles de ce numéro spécial abordent les nouveaux modes d’action et les enjeux d’une planification urbaine et territoriale qui se renouvelle. Une grille de lecture composée de quatre dimensions a été définie au préalable pour proposer aux auteurs quatre entrées en matière : les échelles et les temporalités du projet, les acteurs et leur implication dans le projet, les objets du projet et leur coordination et enfin, les règlements de planification et leur stabilité.

# Les échelles et les temporalités du projet

Un des problèmes de la planification traditionnelle est la représentation de l’espace et de ses frontières. Dans un contexte d’augmentation et d’intensification des flux d’information, de personnes, de biens et de transports d’une part et d’étalement, de diffusion et de fragmentation de l’espace urbain d’autre part, les limites et les frontières ont tendance à se superposer, voire à disparaître. Pour la planification territoriale se pose moins la question du périmètre pertinent que celle de la prise en compte des interactions entre les différentes échelles spatiales (du quartier à la région, voire à l’échelle l’internationale).

Un projet de planification territoriale rassemble un grand nombre d’acteurs, d’étapes et d’enjeux qui revendiquent souvent une temporalité qui leur est propre. Les acteurs mobilisés dans le projet ont des temporalités qui se différencient en fonction de leurs intérêts et de leurs attentes. Le projet quant à lui est soumis aux temporalités spécifiques à ses étapes d’avancement. Les enjeux enfin qui découlent de ce projet (qu’ils soient des sources de conflit, des obstacles techniques ou financiers ou encore des contraintes politico-administratives) peuvent également être source de temporalités particulières. Le projet de planification territoriale permet-il alors d’intégrer ces différentes temporalités sans être décadencé lui-même ? Existe-t-il des outils de communication et de concertation favorisant l’harmonisation des temporalités différentes ?

# Les acteurs et leur implication dans le projet

Le mode projet mobilise un nombre croissant d’acteurs susceptibles d’être des porteurs d’intérêts ou de simples points de vue par rapport aux projections et mondes possibles, imaginables, souhaitables et réalisables soulevés dans ce processus d’action. Cependant, les différents groupes d’acteurs (élus, techniciens, experts, associatifs, citoyens, journalistes, universitaires, etc.) n’ont pas le même statut (pouvoir, légitimité d’expression, niveaux de reconnaissance), ni les mêmes compétences (connaissances détaillées, capacités de communication et de persuasion, aptitudes stratégiques) pour défendre égalitairement leurs intérêts. Est-il possible de bâtir une plateforme d’expression égalitaire ? Dans cet objectif, faut-il, au préalable, établir un processus permanent de formation et d’information qui permet aux aspirants d’accéder et de participer à cette plateforme d’expression ? Une telle assemblée n’ébranlerait-elle pas profondément le système politico-administratif traditionnel ? Autrement dit, dans quelle mesure la décision finale peut-elle (ou non) toujours revenir à l’élu ?

# Les objets du projet et leur coordination

Traditionnellement, l’aménagement du territoire, l’urbanisme et l’architecture traitent d’espaces et d’objets différents. La réflexion autour de l’organisation des grandes infrastructures de transport routier, aérien et ferroviaire est mobilisée dans une vision d’ensemble d’un grand territoire et par rapport aux tendances lourdes des dynamiques territoriales. Les stratégies locales des métropoles et de villes s’élaborent à partir des soucis d’articulation et de renforcement du tissu urbain : la coordination des pôles socio-économiques, l’adaptation de l’habitat aux besoins démographiques et sociaux, l’harmonisation de réseaux d’infrastructure urbaine face aux exigences de qualité de vie, de performance et du développement durable. La confrontation des politiques du renouvellement urbain et de la patrimonialisation, par exemple, renvoie à la complexité des enjeux architecturaux. Ces interrogations sur ces objets spatiaux aussi différents soient-ils font toutefois appel à une approche inter-échelle et transdisciplinaire qui relie les concepts et les méthodes d’analyse spatiales de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’architecture. Ainsi, la planification territoriale peut-elle être considérée comme un processus d’action fédérateur rassemblant les échelles et établissant des liens entre les questions qui concernent différents objets spatiaux. Comment peut-on considérer l’impact d’une transformation architecturale à différents niveaux spatiaux ? La planification des grandes infrastructures peut-elle considérer les dynamiques au niveau des échelles locales et micro-locales ?

# Les règlements de planification et leur stabilité

En France, par exemple, la succession de lois et d’ordonnances est révélatrice du paradoxe qui réside dans la confrontation de deux logiques d’organisation du territoire : l’une prévisionnelle et évolutive et l’autre préceptrice et restrictive. Ce paradoxe peut engendrer une frénésie législative qui cherche à réorienter les dynamiques territoriales et à rattraper les effets pervers et les erreurs d’une utilisation du sol non-maîtrisée. Cependant, cette forme de régulation intervient la plupart du temps en retard par rapport aux dynamiques sociales et sociales ayant créé de nouvelles réalités spatiales. Par ailleurs, cette prolifération réglementaire tend à brouiller la transparence du cadre législatif de la planification. Dans le pire des cas, elle peut créer des antagonismes qui entravent les respects des ces prescriptions. Comment affronter la diachronie de ces dynamiques territoriales et de ces instruments de régulation ? Comment concilier processus et procédure ainsi que prospective et réglementation ? La multiplication des règles de planification ruine-t-elle l’idée de planification ?

Les différents auteurs de ce numéro spécial ont répondu à ces interrogations au travers du prisme de leurs terrains d’étude se situant dans différents contextes : les grands projets urbains dans les régions parisienne et lilloise, les opérations d’habitat en Val de Loire (Orléans et Tours), les dispositifs participatifs à Montréal, les projets de transports ferrés en Île de France et, enfin, les lieux transactionnels dans la Région Rhône-Alpes et tout particulièrement l’Aéroport Lyon Saint-Exupéry. Les différentes formes de cohérence présentées en début de cette introduction apparaissent en toile de fond dans l’analyse des exemples de planification territoriale des auteurs de ce numéro spécial. Les enjeux de cohérence territoriale, politique, opérationnelle et programmatique sont ainsi mis en relation avec les différentes stratégies d’action collective et la mise en œuvre des outils de planification adaptés au contexte local.

Chacun de ces auteurs aborde la question de la planification urbaine et régionale au travers de différents angles d’analyse, qui, une fois combinés, soulignent toute la diversité et la richesse de ce champ de recherche.

Dans son article « Le temps de la réalisation des projets urbains : une fabrique a posteriori des enjeux politiques de l’action collective », Joël Idt se penche sur la question des instances de pilotage de deux grands projets urbains : Paris Nord-Est, et le projet de l’Union dans la métropole lilloise. Tout en soulignant la complexité et la fragmentation des dispositifs d’acteurs au sein de ces grands projets et la diversité de leurs champs d’intervention sectoriels, il démontre également que la fragmentation des instances de pilotage conduit à des formes de régulation politique qui contribuent à structurer les projets dans leur ensemble et à en assurer le portage politique. Il montre ainsi comment l’enjeu de cohérence implique un nouveau regard sur la pratique urbanistique argumentant que l’urbanisme opérationnel ne doit pas seulement être abordé d’un point de vue technique mais aussi politique.

Christophe Demazière et Frédérique Hernandez, dans leur article « Opérations d’habitat, projets communaux et SCOT : une cohérence variable selon les échelles. Résultats d’enquêtes en Val de Loire », questionnent quant à eux la problématique articulation des différentes échelles de la planification et les enjeux alors posés en matière de cohérence territoriale. Se basant sur une série d’opérations d’habitat mises en œuvre dans le Val de Loire, ils se penchent sur la cohérence entre ces projets d’aménagement et les grandes orientations d’aménagement (par exemple en matière de lutte contre l’étalement urbain et de contrôle de la croissance urbaine) des territoires dans lesquels ces opérations se déroulent. Ils soulignent ainsi qu’alors que ces dernières semblent s’inscrire dans un projet communal relativement cohérent, à l’échelle de l’agglomération et au-delà, elles tendent au contraire à favoriser des dynamiques opposées en encourageant par exemple la mobilité automobile.

L’article « La cohérence dans l’urbanisme montréalais : entre planification et mise en débat » présenté par Sophie L. Van Neste, Michel Gariépy, Mario Gauthier pose la question de la cohérence politique et territoriale. Les auteurs analysent les opportunités et les contraintes de l’impératif d’une meilleure implication des divers acteurs dans le projet. Dans le même temps, les auteurs mettent en évidence les liens entre les enjeux d’une approche participative avec la nécessaire articulation des échelles spatiales et les conséquences au niveau de la planification règlementaire. En analysant les dispositifs de participation à Montréal au Canada, les auteurs présentent l’influence de l’ingénierie de la participation sur les différentes formes de cohérence et posent notamment la question du « bon territoire d’intervention » qui dès lors conditionne l’efficacité des approches prônant une certaine forme de cohérence politique et territoriale.

Xavier Desjardins, Nicolas Douay et Vincent Gagnière dans leur article « Évolution des schémas, permanence des tracés : la planification de la région parisienne au prisme des réseaux ferroviaires » questionnent l’évolution des modèles de planification spatiale en matière de transports ferrés depuis les cinq dernières décennies en Île-de-France. Tout en analysant la transition opérée dans cette région entre des schémas traditionnels de planification et des nouveaux courants plus stratégiques et collaboratifs, les auteurs démontrent aussi l’existence d’une permanence des tracés des différents projets ferrés et des choix techniques. En d’autres termes, malgré l’évolution autant stratégique, collaborative que durable des formes de planification, l’urbanisme de réseau reste caractérisé par une grande constance, ce qui, en matière de cohérence territoriale reste relativement atypique.

Enfin, dans leur article « Les lieux transactionnels de la planification territoriale », Benoît Dugua et Gabriella Trotta croisent les questions des échelles et des temporalités avec celles des objets et de leur coordination. Les auteurs décrivent à travers du cas de l’aéroport de Lyon-Saint-Exupéry les particularités du mode « projet » faisant émerger des « lieux » d’interaction, de formalisation de consensus et de mobilisation de ressources. Ce processus « en boucle » permet ainsi de révéler une nouvelle identité collectivement partagée autour d’un « morceau de territoire », développant ainsi une forme de cohérence territoriale plus implicite qu’explicite.