# Gemeindeföderalismus und Steuerwiderstand. Der «Steuersturm» im Kanton Basel-Landschaft im Herbst 1920

Jan Kirchmayr

## Municipal Federalism and Tax Resistance

The article examines the years following the tax crisis of the First World War on a regional level. In the canton of Basel-Landschaft, this period in the tax history of modern states saw the implementation of a modern tax system. The article specifically examines the so-called «Steuersturm» (taxation storm) in Basel-Landschaft. At that time, the canton did not yet have a modern tax law. Direct personal taxes had been provided for in the constitution since 1892 and were levied at irregular intervals. Because revenues were poor, the canton reformed the tax collection procedure and assessments in 1920. In addition, many taxpayers were re-classified in terms of income and assets, thus increasing their tax burden and resulting in a wave of protests. Numerous municipalities intervened with the canton. There were also hundreds of individual appeals. Although the canton fell into a crisis of legitimacy and had to correct many of its assessments, it prevailed in the end.

«Da liegt dann die Gefahr nahe, dass sie [die Gemeinden] den Blick über den Dorfbann hinaus verlieren und dann liegt es an der Staatssteuertaxationskommission, die nötige Einheitlichkeit in die Steuerrötel hineinzubringen.»<fnref n="1" /> Diese Aussage formulierte der Baselbieter Regierungsrat Carl Tanner am 12. Oktober 1920 während einer Debatte im Baselbieter Landrat. Das Statement des Regierungsrats steht symptomatisch für die Auseinandersetzungen, Konflikte und Diskussionen, die sich in diesem Jahr im Kanton Basel-Landschaft ereignet haben. Gemeinden gegen den Kanton. Föderalismus gegen Zentralismus.

Der vorliegende Beitrag untersucht am Fallbeispiel des «Steuersturms» im Kanton Basel-Landschaft im Herbst 1920 den Zusammenhang zwischen dem Gemeindeföderalismus und Formen des Steuerwiderstands. Wie gezeigt werden kann, darf die schweizerische Steuergeschichte bis zum Ersten Welt-

<footnote n="1">¹ Zitiert nach: Christian Keller, Visionen, Volkshetze, Betrügereien. Der Weg zum modernen Steuerstaat am Beispiel der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft (1833–1928), Zürich 2017, S. 151.</footnote>
krieg nicht nur als eine Steuergeschichte der Kantone betrachtet werden. Auch die Steuerpflichtigen in den Gemeinden und die Gemeindebehörden spielten bei der Einführung und beim Verhindern von Steuergesetzen in den Kantonen eine wichtige Rolle. Der Kanton Basel-Landschaft steht exemplarisch für die Hürden, die der Modernisierung des Steuerwesens entgegenstanden.

Der Steuerwiderstand wird nachfolgend in vier Baselbieter Gemeinden untersucht und hinsichtlich der Dimensionen des Stadt-Land-Gegensatzes und der Wohlstandsunterschiede vergleichend diskutiert. Analysiert wurden Bestände des Staatsarchives des Kantons Basel-Landschaft. Als Quellen diennten Rekursschreiben der Baselbieter Bevölkerung aus den untersuchten Gemeinden an die kantonale Taxationskommission, die Antworten der kantonalen Steuerrekurskommission an die Rekurrenten und Rekurrentinnen und die Schreiben der Gemeinderäte an die Kantonsregierung. Weiter wurden die Protokolle aus den Landrats- und Regierungsratssitzungen und parlamentarische Vorstösse durchleuchtet.<fnref n="2" />

Zum Terminus «Steuerwiderstand» existieren verschiedene Konzepte. Es ist deshalb notwendig, den Begriff zunächst konzeptionell zu klären. Delalande und Huret gehen in ihrem Essay «Tax Resistance: A Global History?» der Frage nach, weshalb Menschen gegen Steuern rebellieren. Sie schreiben, dass die Einhaltung, Zustimmung und die Legitimität des Steuerstaates zuerst aufgebaut und gefestigt werden müsse, da die Menschen von Natur aus nicht gefügig seien. Auch müsse der Staat damit zurechtkommen, dass niemand gerne Steuern bezahle. Aus diesen Gründen habe der Staat dafür zu sorgen, dass das Steuersystem von der Bevölkerung als gerecht und für die Gemeinschaft nützlich angeschaut würde.<fnref n="3" />

Charles Adam setzte über seine «Story of taxation» den Titel «fight, flight, fraud». Die drei Begriffe stehen für verschiedene Formen des Steuerwiderstands. «Fight» für den offenen Widerstand, «flight» für die Steuerflucht

<footnote n="2">² Siehe auch: Der «Steuersturm» im Kanton Basel-Landschaft im Herbst 1920, Masterarbeit, eingereicht im Oktober 2020 an der Universität Basel von Jan Kirchmayr, Betreuung durch Prof. Dr. Martin Lengwiler.</footnote>

<footnote n="3">³ Nicolas Delalande, Romain Huret, Tax Resistance. A Global History, in: The Journal of Journal of Policy History Vol. 25 No. 3 (2013). S. 301–307, hier S. 302.</footnote>
und «fraud» für die Steuerumgehung.<fnref n="4" /> Tanner ergänzt dazu, dass die politi-
sche Macht immer auf einem Mischungsverhältnis von Zustimmung und
Zwang beruhe. Er bezeichnet die drei von Adams erwähnten Begriffe für den
Steuerwiderstand als Verhaltensweisen, welche die fiskalischen Absichten der
staatlichen Institutionen durchkreuzen können.<fnref n="5" /> Anhand dieser Ausführungen
lässt sich schliessen, dass die Legitimation eines Steuerstaates zuerst aufgebaut
werden musste, dass ein Steuersystem gerecht sein sollte und dass sich der
Steuerwiderstand in verschiedenen Formen äussern konnte.

Der vorliegende Beitrag ist folgendermassen gegliedert: Zunächst wird
die steuerpolitische Vorgeschichte des Kantons Basel-Landschaft summa-
risch dargestellt. Der Fokus liegt hier auf dem Steuerwiderstand der Baselbie-
ter Bevölkerung und dem Gemeindeföderalismus. Danach werden die Resul-
tate aus der Untersuchung der Rekurse präsentiert. Anschliessend werden
die politischen Reaktionen während des «Steuersturms» aus den Gemeinden
exemplarisch aufgezeigt. Ein Fazit rundet den Beitrag ab.

Vorgeschichte

Die Baselbieter Bevölkerung galt im 19. Jahrhundert als notorisch steuer-
skeptisch, was sich wegen der direktdemokratischen Tradition des Kantons
auch politisch auswirkte.<fnref n="6" /> Der Kanton gehörte zu den letzten, die in der
Schweiz ein modernes Steuersystem mit direkten Personensteuern einführ-
ten. Einem Ausbau des Steuerstaates stimmten die Baselbieter Männer nur
dann zu, wenn gleichzeitig die Kontrolle durch die Stimmbevölkerung ausge-
baut wurde. So geschehen bei der Verfassungsrevision 1892: Während der
Kanton eine Verfassungsgrundlage für den Einbezug direkter Personensteu-
ern erhielt, wurde die demokratische Kontrolle der Bevölkerung ausgebaut –

<footnote n="4">⁴ Charles Adams, Fight, flight, fraud. The story of taxation, Buffalo (N.Y.) 1982.</footnote>

<footnote n="5">5 Jakob Tanner, Steuerwesen und Sozialkonflikte. Entwicklungslinien und Diskontinuitäten, in: Sébastien Guex, Martin Körner, Jakob Tanner (Hg.), Staatsfinanzierung und Sozialkonflikte (14.–20. Jh.), Zürich 1994, S. 123–126, hier S. 123.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Ruedi Epple, Herrschaft im Kanton, in: Ruedi Epple u. a. (Hg.), Nah dran, weit weg. Geschichte des Kantons Basel-Landschaft. Armut und Reichtum. 19. und 20. Jahrhundert, Band 5, Liestal 2001, S. 227–247, hier S. 232.</footnote>
der Kanton führte das obligatorische Finanzreferendum ein.<fnref n="7" /> Ab 1892 erhob der Kanton in unregelmässigen Abständen direkte Personensteuern. Hinzu kommt der grosse Einfluss der Gemeinden im Steuerverfahren, insbesondere bei der Einschätzung. Dabei wurde häufig beklagt, dass die Gemeinden bei der Einschätzung eher zurückhaltend waren, um die Steuerpflichtigen in ihrer Gemeinde nicht zu vergraulen und letztlich zum Umzug in eine andere Gemeinde zu bewegen. Im Steuerwesen bedeutete der Gemeindeföderalismus also eine strukturelle Hürde für den sich konstituierenden Steuerstaat – in diesem Fall für den Kanton.<fnref n="8" />

Der Kanton Basel-Landschaft war im 19. Jahrhundert geprägt durch eine chronische Steuerschwäche und hatte Probleme, seine Ausgaben zu finanzieren. Der Erste Weltkrieg stürzte den Kanton schliesslich – wie andere Kantone auch – in eine fiskalische Krise. Einerseits brachen die Steuereinnahmen ein und andererseits stiegen die Ansprüche der Bevölkerung an den Kanton. So forderte die Bevölkerung unter anderem einen Ausbau der Armenfürsorge. Wegen des Krieges, der Industrialisierung und dem Wachstum der Bevölkerung musste der Kanton dringend mehr Steuereinnahmen generieren. Das Verhältnis der Steuereinnahmen zu den gesamten Verwaltungs-einnahmen des Kantons Basel-Landschaft lag im Jahr 1910 bei rund 36 Prozent. Damit war die Abhängigkeit von anderen Einnahmen wie dem Salzregal zu gross.<fnref n="9" /> Die provisorische Regelung in der Verfassung von 1892 war dahingehend umständlich, da der Kanton für ein Anheben der Steuer die Verfassung hätte ändern müssen. Die Einführung direkter Bundessteuern (damals «Kriegssteuer» und «Kriegsgewinnsteuer» genannt) führte dem Kanton Basel-Landschaft schliesslich das Potenzial direkter Steuern konkret vor Augen. Die Selbsttaxationen der Bundessteuern waren in den meisten Kantonen höher als die Taxationen gegenüber dem Kanton. Dies unter anderem deshalb, weil der Bund einerseits hohe Strafsteuern androhte und weil andererseits die Kriegsausgaben unbestritten waren. Die Kantone realisier-

<footnote n="7">7 Epple, Herrschaft im Kanton, S. 232.</footnote>

<footnote n="8">8 Staatsarchiv Basel-Landschaft (StABL), NA 2178, B 4.1, Kreisschreiben des Regierungsrats an sämtliche Gemeinderäte vom 25. Januar 1919.</footnote>

<footnote n="9">9 Walter Guldenmann, Das Steuereinschätzungsverfahren und seine Bedeutung für die Staats- und Gemeindefinanzen. Ein Beitrag zur schweizerischen Steuerpolitik, Zürich 1918, S. 59.</footnote>
ten, dass die Steuerpflichtigen dem Kanton bislang nicht die korrekten Angaben geliefert hatten. Der Baselbieter Regierung zeigte dies deutlich auf, wie schlecht es um die Steuermoral der Bevölkerung stand.<fnref n="10" />

## Der Baselbieter «Steuersturm»

Der Steuerertrag des Kantons fiel in den Nachkriegsjahren aufgrund der im Ersten Weltkrieg entstandenen Haushaltskrise wiederholt dürftig aus. So rechnete der Baselbieter Regierungsrat für das Jahr 1918 mit einem Defizit von rund 650'000 Franken, was 25,8% aller Einnahmen entsprach. Der Regierungsrat erklärte in seinem vorgelegten Bericht, dass er nicht Willens sei, mit ähnlichen Ziffern noch einmal vor den Landrat zu treten.<fnref n="11" /> Dieser Umsstand führte dazu, dass der Kanton beim Steuereinzug 1920 das Verfahren und die Einschätzungen der Gemeinden nach oben korrigierte. Die Mitwirkung der Gemeinden, die meist zugunsten der Steuerpflichtigen ausfiel, wurde beschränkt. Wie die Durchsicht verschiedener Rekurse bestätigt, wurden viele Steuerpflichtige sowohl einkommens- und vermögensmässig pauschal höher eingestuft. Einen konkreten Grund dafür nannte der Kanton nicht. Wenige Tage später hatte sich der Konflikt zwischen der kantonalen und kommunalen Steuerhoheit entscheidend zugespitzt. «Der Landschäftler» sprach von einem «Steuersturm», der im Baselbiet ausgebrochen sei und die Steuerpflichtigen, den Regierungsrat, die Gemeinderäte, die kantonale Steuerrekurskommission und den Landrat auf Trab halte.<fnref n="12" />

Die pauschal höheren Taxationen resultierten in Protesten der Gemeinden und der Bevölkerung. Zahlreiche Gemeinden drohten nach Gemeinderansammlungsbeschlüssen mit der Verweigerung des Steuereinbezugs und sandten Protestbriefe nach Liestal.<fnref n="13" /> Hinzu kamen Hunderte von Rekursen –

<footnote n="10">10 Ebd., S. 83.</footnote>

<footnote n="11">11 Regierungsratsbericht betreffend Erhöhung der Staatssteuer vom 28. März 1918. Zitiert nach: Willy Grieder, Der Staatshaushalt des Kantons Baselland 1833–1923, Liestal 1925, S. 99.</footnote>

<footnote n="12">12 StABL, LS I, Der Landschäftler vom 12. Oktober 1920, Nr. 240, S. 1.</footnote>

<footnote n="13">13 StABL, NA 2178, B 4.1, Schreiben des Gemeinderats von Binningen an den Regierungsrat des Kantons Baselland vom 9. Oktober 1920.</footnote>
in einzelnen Gemeinden beteiligten sich daran über 10% der Steuerpflichtigen.<fnref n="14" />

Zur Untersuchung des Steuerwiderstands im Kanton Basel-Landschaft wurden die Steuerrekurse aus vier Gemeinden beigezogen, die die beiden Achsen Stadt-Land und einkommensstark-einkommensschwach exemplarisch abbilden. Zu ihnen gehört das ländliche, im Oberbaselbiet gelegene Läufelfingen, welches einen grossen Anteil an Arbeiterinnen und Arbeitern hat, und das urbane Binningen, das ebenfalls von Arbeiter- und Arbeiterinenschichten geprägt ist. Zudem wurde das einkommensschwache Pratteln (mit einem grossen Anteil an Arbeiterinnen und Arbeitern) und das einkommensstarke, bürgerliche Arlesheim beleuchtet.

Bei der Untersuchung sämtlicher Rekurse aus den vier Gemeinden ergibt sich das folgende Bild:

<table><caption>Tab. 1: Eingereichte Rekurse in den vier betrachteten Gemeinden (eigene Darstellung).<fnref n="15" /></caption><thead><tr><th>Gemeinde</th><th>Anzahl Steuerrekurse (Zeitraum September 1920)</th><th>davon stattgegeben (absolut und in Prozent)</th><th>davon abgelehnt (absolut und in Prozent)</th><th>Verhältnis der eingereichten Rekurse zur Bevölkerungszahl</th></tr></thead><tbody><tr><td>Pratteln</td><td>85</td><td>50 / 59%</td><td>35 / 41%</td><td>2.2%</td></tr><tr><td>Läufelfingen</td><td>30</td><td>23 / 77%</td><td>7 / 23%</td><td>3.3%</td></tr><tr><td>Binningen</td><td>181</td><td>128 / 70%</td><td>53 / 30%</td><td>2.7%</td></tr><tr><td>Arlesheim</td><td>39</td><td>22 / 56%</td><td>17 / 44%</td><td>1.7%</td></tr></tbody></table>

Die obenstehende Darstellung ist mit Vorsicht zu betrachten, da bei den eingereichten Rekursen teilweise nicht mit Gewissheit festgestellt werden konnte, ob ihnen schlussendlich stattgegeben wurde, oder ob die kantonalen Steuerrekurskommission sie abgelehnt hatten. Auch konnten gewisse Steuerrekurse nicht abschliessend klassifiziert werden, da diese von den Rekurrenten und Rekurentinnen an eine höhere Instanz weitergezogen wurden. Trotz-

<footnote n="14">14 StABL, NA 2178, B 4.1, Auszug aus dem Protokoll des Landrates des Kantons Basel-Landschaft vom 11. Oktober 1920, S. 2–3.</footnote>

<footnote n="15">15 Die Angaben der Einwohnerinnen- und Einwohnerzahlen stammen aus den Heimatkunden der jeweiligen Gemeinden.</footnote>
dem lassen sich aus den Spalten einige Schlüsse ziehen. Am aussagekräftigsten ist dabei die letzte Spalte, die die Anzahl Rekurse im Verhältnis zur Bevölkerungszahl abbildet. Natürlich muss angemerkt werden, dass bei allen Gemeinden mit der gesamten Zahl an Einwohnerinnen und Einwohnern gerechnet wird; auch Minderjährige sind somit einberechnet. Jedoch wird deutlich, dass in Arlesheim sehr wenige Rekurse eingereicht und gleichzeitig auch am meisten Rekurse (44%) abgelehnt wurden. Am rekursfreudigsten wirkten die Steuerpflichtigen im ländlichen Läufelfingen: 3.3% der Bevölkerung reichten einen Rekurs ein. In der Oberbaselbieter Gemeinde schien es sich zu lohnen: 77% der Rekurse wurde stattgegeben. Binningen verzeichnete im Verhältnis zur Bevölkerung rund 2.7% an Rekursen. Jedoch wurden von Binningen rund 70% der Rekurse stattgegeben. In Pratteln wurden 59% aller Rekurse stattgegeben, im Verhältnis zur Bevölkerung wurden dort mit 2.2% jedoch relativ wenig Rekurse eingereicht.

Vergleicht man das Verhältnis der stattgegebenen Rekurse mit dem Verhältnis der eingereichten Rekurse zur Bevölkerungszahl, fällt auf, dass in jenen Gemeinden, in denen viele Rekurse eingereicht wurden, auch vielen Rekursen stattgegeben wurde. Obwohl dieser Befund nur auf der Auswertung von vier der damals 74 Baselbieter Gemeinden basiert und damit nicht repräsentativ ist, scheint er doch auffällig. Die kantonalen Steuerbehörden hatten offensichtlich viele Steuerpflichtige pauschal höher eingestuft als in den vorhergehenden Jahren, ohne konkrete Prüfung ihrer tatsächlichen Einkommenssituation. Diese Pauschaleinschätzungen wurden im Rekursverfahren meist umstandslos korrigiert.

Doch woher kam das Misstrauen gegenüber dem Kanton und der Widerstand aus den Baselbieter Gemeinden, der sich in den dargestellten Rekursen äusserte? Um eine Antwort auf diese Frage zu finden, kann auf eine Studie aus dem Jahr 1918 zurückgegriffen werden. In der Studie «Krise des Steuerstaats» hatte sich der österreichische Nationalökonom und Politiker Joseph Schumpeter mit der Sanierung der Staatsfinanzen angesichts der Folgen des Ersten Weltkrieges auseinandergesetzt. Schumpeter vertrat darin die Ansicht, dass sich der Steuerstaat in einer Krise befinde. So hätten sich seit dem Mittelalter bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges viele Nationalstaaten,
Imperien oder Reiche hauptsächlich mit indirekten Steuern finanziert.<fnref n="16" /> Damit ein moderner Staat entstehen könne, brauche dieser die Legitimation der Bevölkerung. Schumpeter postulierte, dass die Steuer den Staat nicht nur mitgeschaffen, sondern auch mitgeformt habe. Das Steuerwesen sei das «Organ» gewesen, dessen Entwicklung jene der anderen Organe mitgezogen habe. Mit der Steuerforderung in der Hand sei der Staat in die Privatwirtschaft eingedrungen und habe eine immer grössere Herrschaft über sie gewonnen. Dadurch habe der Staat an Legitimation gewonnen und deswegen hätten der Staat und die Steuer so viel miteinander zu tun. Ohne das finanzielle Bedürfnis hätte der unmittelbare Anlass zur Schöpfung des modernen Staats gefehlt, so Schumpeter.<fnref n="17" />

Die Rekurse zeigen, dass sich der Kanton Basel-Landschaft in einer Art Legitimationskrise befand. Ein Teil der Bevölkerung wollte partout keine direkten Steuern nach Liestal abliefern. Sie hatten sich geweigert, einem Steuergesetz zuzustimmen, das die Einführung von direkten Steuern vorsah. Die zahlreichen eingegangenen Rekurse zeigen exemplarisch, dass die Bevölkerung die Legitimation des Staates (in diesem Fall des Kantons) hinterfragte. Die Baselbieterinnen und Baselbieter hatten zu dieser Zeit ihren Lebensmittelpunkt noch in den einzelnen Gemeinden.<fnref n="18" /> Der Erste Weltkrieg hatte die Probleme und die Krise des Steuerstaats im Landkanton nicht geschaffen, sondern lediglich verschärft.

Nachfolgend soll aus jeder der untersuchten Gemeinden ein Rekurs dargestellt werden, um die Auseinandersetzungen zwischen dem Kanton und den Gemeinden sowie die Begründungen des Widerstands genauer darstellen zu können.

Am 6. September 1920 rekurrierte Jak.[?] Wagner-Locher aus Läufelfingen gegen die zu hohe Taxation seines Einkommens. Wagner-Locher, Weichenwärter, habe Einsicht in die Staatssteuertabelle genommen und festgestellt, dass der Abzug in die Pensionskasse nicht vollzogen worden sei. Weiter schrieb er, dass es in der hiesigen Gemeinde Handwerker und Berufs-

<footnote n="16">16 Joseph Schumpeter, Die Finanzkrise des Steuerstaates. Graz und Leipzig 1918, S. 347.</footnote>

<footnote n="17">17 Ebd., S. 341.</footnote>

<footnote n="18">18 Ruedi Epple, Herrschaft im Dorf. in: Epple (Hg.), Nah dran, weit weg, S. 195–214, hier S. 212.</footnote>
arbeiter gäbe, die 20–30 Franken Staatssteuer bezahlen müssten, aber mit seinem Einkommen nicht tauschen würden. Er appelliere deshalb an den Gerichtigkeitssinn der kantonalen Rekurskommission.<fnref n="19" /> Der Rekurs wurde von der Rekurskommission kurz und bündig beantwortet: Sie setzte die Taxationen des Einkommens des Weichenstellers auf 4’500 Franken herab.<fnref n="20" /> Der Rekurrent machte in seinem Rekurs deutlich, dass er das Vorgehen des Kantons für ungerecht hielt und viele Arbeiter und Handwerker die Staatssteuer nicht bezahlen könnten.

Am 8. September 1920 reichte Postverwalter Müller aus Pratteln zuhanden der Staatssteuer-Rekurskommission einen Rekurs ein. In seinem Schreiben führte er zunächst aus, dass er bereits im Vorjahr einen Rekurs eingereicht habe und dank diesem Rekurs sein Einkommen von 7’300 auf 6’800 Franken reduziert worden sei. Danach stellte er die Frage, wie die Taxationskommission darauf käme, dass sich sein Einkommen als Bundesbeamter ein Jahr später um 1’700 Franken erhöht haben soll. Neben einer Gehaltsbestätigung erwähnte er in seinem Schreiben, dass er ein drittes Kind bekommen habe und es deshalb als gerechtfertigt erachte, 900 Franken in Abzug zu bringen. Grundsätzlich stellte er bei der Taxation eine sehr krasse Ungleichheit fest; diese zu akzeptieren, sei für ihn unerträglich. Die kantonale Steuerrekurskommission lehnte den Rekurs von Postverwalter Müller ab. Sie begründete die Ablehnung damit, dass die Staatssteuertaxationskommission das Vermögen korrekt taxiert habe und das dritte Kind erst für das Steuerjahr 1921 abgezogen werden könne.<fnref n="21" />

Am 9. September 1920 schrieb der Lehrer Müller-Gnehm aus Binningen der kantonalen Rekurskommission für die Staatssteuer, bei der Durchsicht des Staatssteuerrötels habe er konstatieren müssen, dass er Kapitalien von 1’000 Franken versteuern müsste. Er sei jedoch nicht Besitzer von 1’000 Franken an Kapitalien und müsse deshalb energisch gegen den unbeholfenen Versuch des Staates protestieren, Geld einzutreiben. Drastisch formulierte er:

<footnote n="19">¹⁹ StABL, NA 2178, B 6.33, Schreiben von Jak. Wagner-Locher an die kantonale Rekurskommission vom 6. September 1920.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ StABL, NA 2178, B 6.33, Schreiben der kantonalen Steuerrekurskommission an Jak. Wagner-Locher vom 5. Oktober 1920.</footnote>

<footnote n="21">²¹ StABL, NA 2178, B 6.51, Schreiben von C. Müller Kuhni an den Regierungsrat und zuhanden der kantonalen Steuerrekurskommission vom 8. September 1920.</footnote>
Suchen Sie die Kapitalien bitte am richtigen Ort. Es wirkt eine solche Machenschaft umso peinlicher, da wir Lehrer den letzten Rappen unseres Verdienstes versteuern müssen, was wohl wenige Berufsgruppen im Kanton tun. Ich hoffe somit zuversichtlich, der Staat werde nicht Ungebührliches von mir verlangen, sonst würde ich die Macht besitzen, mich gegen solches Unrecht zu wehren.<fnref n="22" />

Die Steuerrekurskommission antwortete dem Lehrer, dass die Kapitalien gestrichen würden, falls der Rekurrent innert fünf Tagen erkläre, keine Lebensversicherung zu besitzen. Ob Müller-Gnehm diese Bestätigung eingereicht hat, wird aus den Quellen nicht ersichtlich.<fnref n="23" /> In diesem Rekurs fällt auf, dass Lehrer Müller-Gnehm vornehmlich von seiner Berufsgruppe schreibt und sie als benachteiligt wahrnimmt.

Am 12. September 1920 legte Emil Moll aus Arlesheim Rekurs gegen die Taxation der Staatssteuer ein. Er schrieb den «Herren der Verwaltung in Liestal», dass er höflich um die Abänderung seiner Steuereinschätzung bitte. So sei sein Vermögen wegen Verpfändung von 140'000 Franken auf 123'000 Franken zurückgegangen, auch betrage sein Einkommen lediglich 8'610 Franken und sei nicht so hoch wie von der Staatssteuertaxationskommission taxiert.<fnref n="24" /> Die kantonalen Behörden antworteten ihm, dass sich der Rekurrent selbst wissentlich um 30'000 Franken zu niedrig eingeschätzt habe. Aus diesem Grund werde der Rekurs abgewiesen.<fnref n="25" /> Beim Rekursschreiben von Emil Moll stellt sich die Frage, ob Moll überhaupt Einsicht in die Staatssteuerrötel genommen hatte oder ob er einfach aus Prinzip einen Rekurs eingereicht hatte. In seinem Schreiben erwähnt Moll im Gegensatz zu anderen Rekurrenten nicht, dass er Einsicht in die Steuertabellen und die Staatssteuerrötel genommen habe. Es bleibt aufgrund der Korrespondenz zwischen Moll und den kantonalen Behörden offen, ob er die 30'000 Franken nachträglich noch versteuern musste oder nicht.

<footnote n="22">22 StABL, NA 2178, B 6.10, Schreiben von G. Müller-Gnehm an die kantonale Steuerrekurskommission vom 9. September 1920.</footnote>

<footnote n="23">23 StABL, NA 2178, B 6.10, Schreiben der kantonalen Steuerrekurskommission an G. Müller-Gnehm (Datum unbekannt).</footnote>

<footnote n="24">24 StABL, NA 2178, B 6.06, Schreiben von Emil Moll an die Herren der Verwaltung in Liestal vom 12. September 1920.</footnote>

<footnote n="25">25 StABL, NA 2178, B 6.06, Schreiben der kantonalen Steuerrekurskommission an Emil Moll (Datum unbekannt).</footnote>
Neben dem Widerstand der steuerpflichtigen Baselbieterinnen und Baselbieter wurde auch von den Gemeindebehörden – angestossen durch die Steuerpflichtigen – Gegenwehr geleistet. So teilte der Gemeindepräsident Binningens dem Baselbieter Regierungsrat am 9. Oktober 1920 in einem Schreiben mit, dass eine am 2. Oktober 1920 ausserordentlich getagte Gemeindeversammlung eine Resolution betreffend der Staatssteuertaxation verabschiedet habe.<fnref n="26" /> Die Resolution hatte den folgenden Wortlaut:

> Die heutige ausserordentliche Gemeindeversammlung protestiert gegen die willkürliche Taxation der diesjährigen Staatssteuer und beschliesst:

1. Die Staatssteuertaxation ist in Wiedererwägung zu ziehen und auf die Grundlage der Gemeindetaxation zu stellen.

2. Im Falle einer Ablehnung dieses Begehrens durch die Regierung, beauftragt die heutige Versammlung die Gemeindebehörden den Einzug dieser Steuer zu verweigern.

3. Der Staatssteuer-Rotel muss von der Regierung nochmals eingeholt und auf Grund vorliegender Fehler von einer eingesetzten Kommission nachgeprüft werden, damit auch der einzelne Bürger Gelegenheit hat sich zu rechtfertigen.<fnref n="27" />

Ähnliche Resolutionen sandten auch weitere Gemeinden wie Pratteln, Reinnach, Muttenz, Allschwil, Augst, Oberwil und Frenkendorf nach Liestal.<fnref n="28" />

An seiner Sitzung vom 20. Oktober 1920 besprach der Regierungsrat die eingegangene Resolution der Gemeinde Binningen betreffend die Staatssteuertaxation vom 2. Oktober 1920. Er teilte dem Binninger Gemeinderat mit, dass er die Forderung nach einer kompletten Neutaxation aller Steuerzahlenden zurückweisen müsse und die bei der diesjährigen Staatssteuertaxation allgemein zur Anwendung gebrachten Grundsätze nachträglich nicht zu Gunsten einer einzelnen Gemeinde verändern könne. Der Regierungsrat wies

<footnote n="26">26 StABL, NA 2178, B 4.1, Schreiben des Gemeinderats von Binningen an den Regierungsrat des Kantons Baselland vom 09. Oktober 1920.</footnote>

<footnote n="27">27 Ebd.</footnote>

<footnote n="28">28 Sämtliche Protokollauszüge sind zu finden unter: StABL, NA 2178, B 4.1.</footnote>
den Gemeinderat jedoch auf das Rekursrecht hin, das allen Steuerpflichten offen stehe.<fnref n="29" />

Die breite Bevölkerung, insbesondere die Arbeiterinnen- und Arbeiter- schicht aus Pratteln, Binningen und Läufelfingen, verlor durch die letzten Kriegsjahre Vertrauen in das Staatswesen und blieb auch in der unmittelba- ren Nachkriegszeit misstrauisch. Erwartet wurde bei der Durchsicht der Re- kursse, dass von Seiten der Steuerpflichtigen und der Gemeinedebehörden Ressentiments gegen die Kantonshauptstadt Liestal geschürt werden. So wur- de damit gerechnet, dass sich die Bevölkerung gegen die «Steuervögte» in Liestal wehrt, sich an die Zeiten vor der Kantonstrennung zurückerinnert und sich ein gefährlicher Stadt-Landgraben öffnet.<fnref n="30" /> Diese Vorannahme konnte durch die vorliegende Untersuchung widerlegt werden. In den Re- kursen aus Läufelfingen oder Binningen lassen sich keine Ressentiments die- ser Art finden. Der Grund dafür liegt auf der Hand: Die beiden Kantone hatten sich 90 Jahre vorher getrennt und Themen der kantonalen Geschichte schienen aufgrund der wirtschaftlichen Not wegen des Ersten Weltkrieges in den Hintergrund zu rücken.

Feststellen kann man bei der Durchsicht der Rekursschreiben auch, dass der Steuerwiderstand in den Gemeinden mit dem sozioökonomischen Hin- tergrund der Bevölkerung in einem klaren Zusammenhang steht. Der Wider- stand war in der reichen, bürgerlichen Gemeinde Arlesheim relativ gering, hingegen leistete die Bevölkerung in den Gemeinden Binningen, Pratteln und Läufelfingen stärkeren Widerstand. In den drei Gemeinden ist die Be- völkerung sozioökonomisch ähnlich strukturiert. Offensichtlich wurde das Steuersystem und das Vorgehen der Kantonsregierung von den Steuerpflich- tigen aus diesen Gemeinden nicht als gerecht empfunden. Der Kanton war nicht im Stande dafür zu sorgen, dass das Steuersystem von der Bevölkerung als gerecht und für die Gemeinschaft als nützlich betrachtet wurde. Die Steu- erpflichtigen wehrten sich nicht nur mit Rekursen gegen die Taxation der Staatssteuer, sondern sie brachten den «Steuersturm» auf das politische Par- kett und leisteten mit Gemeindeversammlungsbeschlüssen Widerstand gegen

<footnote n="29">²⁹ StABL, NA 2178, B 4.1, Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats des Kantons Basel-Landschaft vom 20. Oktober 1920.</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Keller, Visionen, S. 207.</footnote>
den Kanton. Die Gemeinderäte wurden beauftragt, sich mit Protestschreiben nach Liestal zu wenden und sich gegen die Taxation der Staatssteuer einsetzen. In Binningen (und auch in Pratteln) drohte die Gemeindeversammlung gar den Einzug der Staatssteuer – der durch die Gemeinde vollzogen wurde – vorerst zu verweigern.

Aufgrund der Rekurse musste der Kanton viele Einschätzungen korrigieren. Zudem führte die Arbeitsüberlastung des Kantons dazu, dass die Mitwirkung der Gemeinden vereinzelt wieder ausgebaut wurde (beispielsweise in Binningen). Damit beruhigte sich die Lage. Zugleich zeigt sich, dass sich der moderne Steuerstaat letztlich gegen die Vorbehalte aus der Arbeiterinnen- und Arbeiterschicht durchzusetzen vermochte. Auch wenn der Kanton vielen Rekursen stattgab, schränkte er den Einfluss von Gemeinden und Steuersubjekten auf das Einschätzungsverfahren gleichwohl nachhaltig ein.

Dass der Kanton aus dem «Steuersturm» gestärkt hervorging, zeigt sich auch in den politischen Debatten im Parlament. Verschiedene Parlamentarier, sowohl des bürgerlichen Freisinns wie der Sozialdemokraten, lancierten im Anschluss an den Konflikt Vorstösse. Sie kritisierten die Regierung und forderten eine Änderung des Vorgehens der Kantonsregierung.<fnref n="31" /> Letztlich blieb es aber bei den Postulaten. Das Steuerrecht und die neuen Prozeduren der Veranschlagungen wurden nicht grundsätzlich hinterfragt, zu prekär war die finanzielle Situation des Kantons. Auch die Forderung der Sozialdemokraten nach der Erhöhung der steuerfreien Einkommensschwelle (beziehungsweise nach einer Minderung der Progression) wurden vom bürgerlich dominierten Landrat abgelehnt.<fnref n="32" /> Man hätte erwarten können, dass jene Politiker, die damals in kleinen Wahlkreisen mit wenigen Gemeinden gewählt wurden, die Interessen ihrer Gemeinden vehement vertreten würden.<fnref n="33" /> Dies war aber gerade bei den bürgerlichen Politikern des Freisinns nicht der Fall.

<footnote n="31">31 StABL, NA 2178, B 4.1, Auszug aus dem Protokoll des Landrates des Kantons Basel-Landschaft vom 11. Oktober 1920, Interpellation von Julius Frei und von Adolf Heckenborn, S. 1–2.</footnote>

<footnote n="32">32 StABL, NA 2178, B 4.1, Motion von Jakob Surbeck und neun Mitunterzeichnern vom 29. November 1920.</footnote>

<footnote n="33">33 Sibylle Rudin-Bühlmann, Und die Moral von der Geschicht', Parteiparole halt ich nicht. Parteigründungen im Baselbiet zwischen 1905 und 1939, Liestal 1999, S. 32.</footnote>
Sinnbildlich steht dafür der Freisinnige Landrat Julius Frei, der in Binningen
lebte – jener Gemeinde also, aus welcher viele Rekurse eingingen und die gar
mit Steuerverweigerung drohte. Frei reichte zwar eine Interpellation ein und
kritisierte das Vorgehen der Kantonsregierung, jedoch wollten seine bürgerli-
chen Mitstreiter und er den gewählten Weg nicht mehr rückgängig ma-
chen.<fnref n="34" /> Die Landräte äusserten in den Debatten viel mehr den Wunsch nach
der baldigen Vorlage einer definitiven Gesetzesgrundlage für den Einbezug
der direkten Personensteuern.<fnref n="35" /> 1928 schliesslich stimmte die Bevölkerung
mehrheitlich dem neuen Steuergesetz zu. Dieses beendete die Tradition des
schwachen Steuerstaates im Kanton Basel-Landschaft endgültig. Das neue
Modell – inklusive direkter Einkommenssteuern – setzte sich durch. Der
Kanton wurde damit in seiner Position gestärkt.<fnref n="36" />

Fazit

Neben dem Bund und den Kantonen sind auch die Gemeinden als wesentliche
Akteure im schweizerischen Steuerwesen und in der Steuergeschichte zu be-
trachten. Der Kanton Basel-Landschaft steht hierfür exemplarisch. Die Interes-
senslagen der Gemeinden unterschieden sich – wie jene der Kantone – jedoch
stark. So konnte im Kanton Basel-Landschaft wegen des Widerstandes der Ge-
meinden und der dort wohnhaften Steuerpflichtigen, die sich mit verschiedens-
ten politischen Bewegungen verbündeten, lange Zeit kein Steuergesetz verab-
schiedet werden. Es gilt jedoch darauf hinzuweisen, dass der Widerstand nicht
aus allen Gemeinden kam, sondern sich je nach Sachlage unterschied. Wie die
Fallbeispiele in diesem Beitrag belegen, äusserte sich der Widerstand nicht nur
in Rekursen der Steuerpflichtigen, sondern auch im Rahmen von Beschlüssen,
die an Gemeindeversammlungen zuhanden des Landrats und der Kantonsre-
gierung verabschiedet wurden. Baselbieter Gemeinden wie beispielsweise Bin-

<footnote n="34">34 StABL, NA 2178, B 4.1, Auszug aus dem Protokoll des Landrates des Kantons Basel-Landschaft vom 11. Oktober 192, Interpellation von Julius Frei., S. 1.</footnote>

<footnote n="35">35 StABL, NA 2178, B 4.1, Auszug aus dem Protokoll des Landrates des Kantons Basel-Landschaft vom 11. Oktober 1920, Interpellation von Adolf Heckendorn, S. 2–3.</footnote>

<footnote n="36">36 Keller, Visionen, S. 111.</footnote>
ningen beschlossen an ihren Versammlungen offenen Widerstand und drohten gar mit der Verweigerung des Steuereinbezugs.

Versucht man die Stimmung der Baselbieterinnen und Baselbieter zu erfassen, so fällt auf, dass das Misstrauen der Bevölkerung gegenüber der Kantonsregierung in Liestal für die damalige Zeit nach dem Ersten Weltkrieg symptomatisch war. Der Kanton befand sich in einer Art Legitimationskrise, die insbesondere von der Arbeiterinnen- und Arbeiterschicht befeuert wurde. Einem Ausbau der Einnahmen für den Kanton wurde nur mit einem gleichzeitigen Ausbau der Kontrolle durch die Bevölkerung in Volksabstimmungen stattgegeben. Die Einführung des obligatorischen Finanzreferendums, die parallel zur Einführung der provisorisch in der Verfassung geregelten Staatssteuer erfolgte, steht exemplarisch dafür.

Ebenfalls zu berücksichtigen ist der Einfluss der nationalen und internationalen Geschehnisse. So verstärkten die Haushaltskrisen der Kantone nach dem Ersten Weltkrieg die Not an Steuereinnahmen der Kantone. Gleichzeitig führten der Erste Weltkrieg und die Arbeitsbedingungen in den Fabriken zu einer Vertrauenskrise der Arbeiterinnen- und Arbeiterschichten in das Staatswesen.

Der Ausgang des «Steuersturms» kann als Beginn eines Paradigmenwechsels in Bezug auf das Zusammenspiel des Kantons und der Baselbieter Gemeinden betrachtet werden. Der Kanton setzte sich bei der delikaten Angelegenheit der Steuerfragen, die für viele Gemeinden damals gleichsam eine heilige Kuh darstellten, schliesslich durch. Zwar sorgt die Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden noch bis heute für Diskussionen, jedoch konnten die Gemeinden nach dem «Steuersturm» nicht mehr schalten und walten, wie sie wollten. Oder wie es der damalige Finanzdirektor Karl Tanner in Bezug auf das unterschiedliche Vorgehen der Gemeinden bei der Taxation treffend ausdrückte:

> «Da liegt dann die Gefahr nahe, dass sie den Blick über den Dorfbann hinaus verlieren und dann liegt es an der Staatssteuertaxationskommission, die nötige Einheitlichkeit in die Steuerrötel hineinzubringen.»<fnref n="37" />

<footnote n="37">37 STA-BL LS I, Rede von Regierungsrat Carl Tanner im Landrat, zitiert nach: Der Landschäftler vom 12. Oktober 1920, Nr. 240, 72. Jg., S. 1, zitiert nach: Keller, Visionen, S. 150–151.</footnote>
# Imposition de la fortune et résistances fiscales dans le canton de Genève à l'issue de la Première Guerre mondiale

Hadrien Buclin

## Wealth Tax and Tax Resistance in the Canton of Geneva after the First World War

In 1920, the government of the canton of Geneva introduced a wealth tax in order to reduce the large budget deficit caused by the First World War and the post-war economic crisis. This decision was influenced by left-wing pressure on the Conservative majority after the 1918 general strike. As this paper shows, the attempt to tax wealthy individuals faced strong resistance. In the years after 1920, the bourgeois parties succeeded in gradually shifting a substantial part of the tax burden from wealthy individuals to workers. Moreover, widespread tax evasion reduced the revenues of the new wealth tax.

Après la Première Guerre mondiale, les finances du canton de Genève connaissent une situation difficile, en raison des dépenses extraordinaires provoquées par la mobilisation de l'armée et par la brusque récession économique qui suit le conflit.<fnref n="1" /> En 1920, les comptes de l'État cantonal bouclent ainsi avec un déficit équivalent à 36% du budget; quant au service de la dette, il absorbe cette année-là 17% des dépenses.<fnref n="2" /> La situation se détériore encore par la suite, au point qu'en 1923, année où le service de la dette absorbe 24% des dépenses, l'État cantonal peine à lever de nouveaux emprunts en raison de la méfiance des créanciers.<fnref n="3" />

Sur le plan politique, à la faveur des luttes sociales de la sortie de guerre, le Parti socialiste se renforce de manière significative aux élections du Grand Conseil de novembre 1919, progressant de onze à vingt-sept députés, sur un

<footnote n="1">1 Jean-Frédéric Feller, Die Steuern des Kantons Genf, Zürich 1950, p. 7; Giulia Willig, Qui doit payer l'impôt? La construction du système fiscal genevois moderne, 1920-1925, Mémoire de maîtrise, Genève 2016, p. 35.</footnote>

<footnote n="2">2 Archives d'Etat de Genève (AEG), Rapport du Conseil d'Etat sur les comptes du canton de Genève, exercice 1920.</footnote>

<footnote n="3">3 AEG, Rapport du Conseil d'Etat sur les comptes du canton de Genève, exercice 1923; Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 91-103.</footnote>
total de 100 sièges.<fnref n="4" /> Le Parti démocratique, principale organisation des conservateurs genevois, demeure la première force du canton avec 32 sièges, tandis que les radicaux et jeunes radicaux, au positionnement centriste, emportent 29 sièges et que les indépendants, d'orientation catholique conservatrice, obtiennent douze élus. Reste que la progression de la gauche met les autorités cantonales à majorité conservatrice sous pression, les obligeant à lever de nouvelles recettes fiscales pour faire face aux dépenses sociales de crise. En effet, bien que la mise en œuvre de plans d'économies et le recours à l'emprunt demeurent leurs options privilégiées face aux déficits des comptes publics, une telle politique n'est plus suffisante à elle seule, vu l'ampleur du déséquilibre budgétaire.<fnref n="5" />

Dès lors que l'imposition accrue des couches modestes de la population aggraverait encore les tensions sociales, le Conseil d'État propose en 1920, sous l'impulsion du magistrat radical Henri Fazy, la création d'un nouvel impôt sur la fortune. Le Conseil d'État est également influencé par l'introduction au plan fédéral, dès 1916, d'une imposition directe sur le revenu et la fortune, destinée à faire face aux dépenses de guerre.<fnref n="6" /> L'élu conservateur John Gignoux, ancien négociant en combustibles qui reprend les rênes du Département des finances suite au décès de Fazy à la fin de l'année 1920, est chargé de le mettre en œuvre. La reprise en main du Département des finances par le Parti démocratique s'inscrit dans la stratégie formulée en 1919 par un responsable de cette organisation: il y a «tout intérêt à ce que ... [les questions sociales] soient étudiées par un parti d'ordre comme est le nôtre. Ces problèmes ne doivent pas tomber dans les mains des extrémistes qui les résoudraient à leur façon.»<fnref n="7" /> Dans le même ordre d'idées, en 1921, lors d'une autre séance de la direction de ce parti, ses responsables considèrent

<footnote n="4">⁴ Journal de Genève, L'élection du Grand Conseil, 25 novembre 1919; voir aussi: Oli-vier Berthoud, Le mouvement ouvrier à Genève, 1919-192. La scission communiste et l'attitude du mouvement ouvrier face à la crise économique, Genève 1976.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 37.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Sébastien Guex, La politique monétaire et financière de la Confédération suisse 1900-1920, Lausanne 1993, p. 339-356.</footnote>

<footnote n="7">⁷ AEG, Archives privées 283.3.1, Procès-verbal (PV) du bureau du comité central du Parti national-démocratique de Genève, 27 janvier 1919.</footnote>
comme «de plus en plus indiqué de gagner aux principes démocratiques la classe ouvrière par des concessions raisonnables.»<fnref n="8" />

Le nouvel impôt sur la fortune remplace les anciennes taxes mobilière et immobilière, avec comme objectif de dégager des recettes plus élevées à travers un prélèvement accru sur les grands patrimoines.<fnref n="9" /> Les anciennes taxes fixaient, au maximum, des taux de 2,75‰ pour les fortunes immobilières dès 800'000 francs et 3,75‰ pour les fortunes mobilières à partir de 500'000 francs. Le nouvel impôt sur la fortune est, de fait, plus progressif, avec un taux de 6‰ pour un patrimoine dès 500'000 francs et 8‰ dès trois millions.<fnref n="10" /> Pour mettre ces chiffres en perspective, rappelons que le salaire annuel d'un ouvrier s'élève au début des années 1920 à environ 4'000 francs.<fnref n="11" />

Toutefois, les responsables du camp bourgeois sont bien décidés à limiter la portée de cette concession à la gauche dès que la situation financière et politique le permettra. Lors d'une séance du comité central du Parti démocratique, le président du gouvernement cantonal, Jules Mussard, insiste, face aux réticences de ses collègues à l'égard de ce nouveau prélèvement fiscal, sur le caractère temporaire de taux aussi progressifs.<fnref n="12" /> La résistance des milieux conservateurs à l'imposition de la fortune prend en particulier deux formes, que la présente contribution vise à étudier. D'une part, au niveau politique, les partis bourgeois mènent une campagne active pour qu'une partie de la charge fiscale soit redirigée vers les salariés à travers une imposition du revenu. Il s'agit par là d'augmenter fortement le nombre de personnes assujetties à l'impôt, ce qui permettrait du même coup une baisse des taux d'imposition de la fortune. Rappelons qu'à cette date, il n'existe pas d'imposition du revenu sur le plan cantonal; seules certaines communes, dont la ville de Genève, prélèvent des taxes qui imposent une partie des revenus.<fnref n="13" /> D'autre part, ces mêmes partis s'engagent pour limiter au maximum le contrôle fiscal,

<footnote n="8">⁸ *Ibid.*, PV du comité central, 16 mars 1921.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Feller, Die Steuern des Kantons Genf, p. 41.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 127.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Statistique historique de la Suisse, 2012, Tab. G.4, en ligne: hsso.ch/2012/g/4 (10.02.2021).</footnote>

<footnote n="12">¹² AEG, Archives privées 283.3.1, PV du comité central du Parti national-démocratique de Genève, 31 mars 1920.</footnote>

<footnote n="13">¹³ Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 27.</footnote>
ce qui laisse la possibilité aux Genevois aisés de dissimuler une fraction importante de leur fortune et de réduire ainsi l'imposition réelle de celle-ci. Dans la mesure où la dissimulation ne peut pas toujours prendre une forme directe, il s'agit également d'obtenir de l'autorité fiscale une attitude complaisante en ce qui concerne l'évaluation de la fortune.

Comme deux études consacrées à l'histoire de la fiscalité du canton de Genève, celles de Jean-Frédéric Feller et de Giulia Willig, ont relaté la bataille politique autour des taux d'imposition et du transfert de la charge fiscale vers les salariés, nous traiterons plus rapidement cette problématique, pour mettre l'accent sur la seconde forme de résistance des milieux possédants à l'imposition de la fortune, liée aux lacunes du contrôle fiscal. La correspondance des conseillers d'État en charge du Département des finances genevois, conservée pour la période qui nous intéresse, permet en particulier d'éclairer cette problématique.<fnref n="14" /> Cette approche permet de mettre en lumière que, comme le rappelle entre autres l'historien Christian Keller dans son étude de l'histoire fiscale de Bâle-Ville et Bâle-Campagne, l'analyse de la fiscalité est incomplète si elle ne s'accompagne pas d'une prise en compte des pratiques de l'administration face aux contribuables.<fnref n="15" />

## Imposition de la fortune: un survol des révisions législatives du début des années 1920

En 1922, face aux déficits budgétaires qui s'alourdissent, malgré les mesures d'économies prises par le Conseil d'Etat et l'introduction de l'impôt sur la fortune l'année précédente, les taux d'imposition ciblant les grands patrimoines sont à nouveau augmentés par rapport à la loi de 1920.<fnref n="16" /> Le taux pour une fortune de deux millions de francs passe ainsi de 7,5‰ à 10‰.<fnref n="17" />

<footnote n="14">14 AEG, Finances B, vol. 60 à 65.</footnote>

<footnote n="15">15 Christian Keller, Visionen, Volkshetze, Betrügereien. Der Weg zum modernen Steuerstaat am Beispiel der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft (1833–1928), Basel 2014, p. 195–198.</footnote>

<footnote n="16">16 AEG, Rapports du Conseil d'État sur les comptes du canton de Genève, exercices 1921 et 1923.</footnote>

<footnote n="17">17 Journal de Genève, La nouvelle loi d'impôt, 18 juillet 1922.</footnote>
Cette révision permet de dégager 9,7 millions de francs de recettes au titre de l'impôt sur la fortune en 1923, contre 4,8 millions en 1921.18 Cette amélioration est également due, comme on le verra plus loin, à un renforcement de l'administration fiscale. Reste que l'augmentation du rendement de l'impôt sur la fortune au début des années 1920 est d'autant plus remarquable que le canton fait alors face à une sévère crise économique, qui conduit notamment à une baisse des valeurs mobilières.

Mais ce succès notable des partisans d'une fiscalité genevoise plus redistributrice – qui se recrutent dans les rangs du Parti socialiste et, dans une moindre mesure, dans ceux du Parti radical – est de courte durée. La volonté de la majorité politique conservatrice de transférer une partie de la charge fiscale vers les salariés se concrétise en effet à travers une révision fiscale majeure en 1923. Le prélèvement sur la fortune se trouve désormais complété par un impôt sur le revenu.19 Alors qu'environ 20'000 foyers fiscaux étaient imposés sur la fortune en 1923, la taxation cantonale directe s'étend désormais à quelque 85'000 contribuables.20 En élargissant très considérablement le cercle des assujettis, en direction des nombreux habitants du canton ne détenant pas ou peu de fortune, la réforme de 1923 permet un net virage à droite en matière de politique fiscale. Celui-ci se concrétise à travers deux fortes baisses des taux d'imposition sur les grands patrimoines, décidées en 1923 et 1924.21 Ainsi, en 1924, le contribuable qui déclare une fortune de 2 millions de francs est désormais imposé à un taux de 3‰, contre 10‰ en 1922.22 Le tournant à droite est d'autant plus manifeste que les taux de l'impôt sur le revenu introduit en 1923 sont peu progressifs: le taux est plafonné à 12% dès 47'000 francs de revenu, puis abaissé à 10% lors de la révision de 1924.23

Ce coup de barre à droite s'inscrit dans un contexte plus général, marqué au niveau suisse par l'affaiblissement du mouvement ouvrier et par

<footnote n="18">18 Il s'agit de valeurs nominales; en francs constants de 1920, la progression est encore plus spectaculaire, de 5,4 millions en 1921 à 13,3 millions en 1923.</footnote>

<footnote n="19">19 Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 60–80.</footnote>

<footnote n="20">20 AEG, Rapport administratif du Conseil d'État, 1924, p. 406.</footnote>

<footnote n="21">21 *Ibid.*, p. 104–112.</footnote>

<footnote n="22">22 *Ibid.*, p. 127.</footnote>

<footnote n="23">23 Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 128.</footnote>
une attitude plus offensive des dirigeants du camp bourgeois en réaction à la crise économique.<fnref n="24" /> En particulier, l'échec cuisant en décembre 1922, par près de 90% des suffrages exprimés, de l'initiative populaire du Parti socialiste suisse pour un prélèvement extraordinaire sur la fortune donne des ailes aux conservateurs, favorables à une fiscalité pas ou faiblement progres- sive.<fnref n="25" /> Ainsi, dans le canton de Genève, des responsables patronaux pro- voquent une scission au sein du Parti démocratique, conduisant en 1923 à la création de l'Union de défense économique (UDE), située à la droite de l'organisation historique du conservatisme genevois. Ces responsables patro- naux sont en effet mécontents des concessions consenties par le Parti démocratique à la gauche, en particulier s'agissant des taux d'imposition de la fortune introduits en 1920 et 1922.<fnref n="26" /> L'UDE réclame au contraire des baisses d'impôt pour la population aisée et des économies draconiennes dans le budget de l'État. Cette nouvelle force de la droite dure réalise une percée aux élections de 1924, obtenant 24 sièges sur 100 au Grand Conseil.<fnref n="27" />

Les deux graphiques ci-dessous illustrent la progression très dynamique du rendement de l'impôt sur la fortune entre 1921 et 1923, par rapport aux recettes des anciennes taxes mobilières et immobilières, puis l'effondrement dudit rendement suite aux réformes fiscales de 1923 et 1924.<fnref n="28" /> Le premier graphique donne à voir cette évolution exprimée en francs constants de 1920. Quant au second graphique, il exprime une évolution analogue, cette fois en pourcent des recettes totales de l'État.

<footnote n="24">24 Hanspeter Schmid, Wirtschaft, Staat und Macht. Die Politik der schweizerischen Exportindustrie im Zeichen von Staats- und Wirtschaftskrise (1918–1929), Zürich 1983, p. 148–285.</footnote>

<footnote n="25">25 Sébastien Guex, L'initiative socialiste pour une imposition extraordinaire sur la fortune en Suisse (1920-1922), in: Regards sociologiques 8/2 (1994), p. 101-116.</footnote>

<footnote n="26">26 Youssef Cassis, L'Union de défense économique. La bourgeoisie genevoise face à la crise 1923-1932, Genève 1976, p. 45-55.</footnote>

<footnote n="27">27 *Ibid*., p. 15.</footnote>

<footnote n="28">28 Source des données des graphiques: AEG, Rapports du Conseil d'État sur les comptes du canton de Genève, exercices 1920 à 1932; pour l'indice des prix: Statistique historique de la Suisse, 2012. Tab. H.1; en ligne: hsso.ch/2012/h/1; pour 1920, nous avons additionné les recettes des taxes sur les valeurs immobilières et mobilières, qui sont remplacées dès 1921 par l'impôt sur la fortune.</footnote>
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Graph. 1.</figcaption></figure>

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Graph. 2.</figcaption></figure>

Les deux graphiques montrent donc de manière claire que les conservateurs genevois ont été amenés à de substantielles concessions entre 1920 et 1923, mais qu'ils sont arrivés ensuite, profitant d'un rapport de forces politiques nettement plus favorable, à réduire à nouveau rapidement la part du financement public issu de la taxation des couches possédantes.
Le contrôle de la fortune mobilière

L'augmentation du rendement de l'impôt sur la fortune à partir de 1921 ne s'explique pas seulement par la progressivité accrue des taux par rapport aux anciennes taxes sur les valeurs mobilières et immobilières, mais également par un renforcement, certes d'une portée relative, du contrôle fiscal. Avant 1921, celui-ci est en réalité si faible que la marge de progression de l'administration des contributions est grande. Les anciennes taxes mobilières et immobilières sont en effet prélevées sans contrôle des déclarations et aucune sanction n'est prévue contre les fraudeurs.<fnref n="29" /> Comme le reconnaît le politicien conservateur et banquier privé Guillaume Pictet en 1920, en faisant siennes les conclusions de la commission extraparlementaire qui avait été chargée d'examiner la révision des taxes mobilières et immobilières:

> Les dispositions actuelles de la loi genevoise sur la taxe mobilière ne donnent à l'État pour ainsi dire aucun droit de contrôle sur les déclarations des contribuables. Chaque contribuable remet au Département des finances la somme dont il se considère comme redevable, sans avoir à fournir aucun détail sur sa situation de fortune ni sur le calcul de sa taxe. [...] On peut donc dire que le régime actuel repose uniquement sur la bonne foi du contribuable.<fnref n="30" />

Les effectifs pour mener un contrôle sérieux font du reste défaut. En 1920, le Bureau de taxation des contributions directes compte en effet une quinzaine d'employés.<fnref n="31" /> Une majorité d'entre eux ne disposent que d'un faible niveau de formation et de rémunération, avec un traitement de moins de 2'800 francs par an, salaire inférieur à celui d'un ouvrier qualifié. Ces employés ont pour tâche, dès 1921, de soutenir le travail d'une commission composée de onze membres, chargée d'arrêter la taxation des 15'392 ménages identifiés comme détenteurs de fortunes imposables, soit les patrimoines supérieurs à

<footnote n="29">29 Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 40.</footnote>

<footnote n="30">30 Journal de Genève, L'impôt sur la fortune, 18 septembre 1920.</footnote>

<footnote n="31">31 AEG, Comptes de l'État de Genève, 1920, p. 13; voir aussi, Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 131. A cette quinzaine d'employés, on peut en ajouter une petite vingtaine en charge du recouvrement des contributions directes.</footnote>
10'000 francs.<fnref n="32" /> Six de ces onze membres sont nommés par le Grand Conseil, les cinq autres par le Conseil d'État et ils touchent une indemnité de séance.<fnref n="33" />

La loi d'application de la nouvelle loi sur la fortune de 1920 prévoit désormais un contrôle inspiré des dispositions prévues par l'impôt fédéral de guerre:

> Le contribuable doit, à la demande du Département des Finances et Contributions, fournir la justification de ses déclarations par la production de livres commerciaux, bilans, carnets de caisses, reçus d'intérêts, comptes courants, actes notariés, etc. qui pourront être contrôlés par un ou plusieurs experts comptables assermentés, désignés par le Département. Le contribuable qui se refuse à fournir la justification de ses déclarations sera taxé d'office par le Département [...].<fnref n="34" />

Cette évolution inquiète d'ailleurs dans les milieux d'affaires: en 1921, le secrétaire de la Chambre de commerce de Genève, dans une lettre à un industriel, déplore qu'

> un esprit nouveau, le même qui voudrait obtenir la levée du secret des banques, paraît[sse] dicter à notre gouvernement des méthodes auxquelles nous n'étions point accoutumées et l'on ne peut guère se cacher que les procédés employés ces dernières années par le fisc fédéral aient déteint sur la manière d'agir de nos administrations cantonales.<fnref n="35" />

Mais en dépit des craintes exprimées par ce représentant des intérêts patronaux, la nouvelle législation présente des limites importantes: ainsi, elle n'oblige pas le contribuable à donner le détail de sa fortune mobilière, notamment ses titres. Compte tenu de la faiblesse des effectifs de l'adminis-

<footnote n="32">32 AEG, Rapport administratif du Conseil d'Etat, 1923, p. 384. Parmi les contribuables, 196 déclarent des fortunes de plus d'un million, tandis que 11'000 ménages déclarent une fortune inférieure à 100'000 francs, voir: AEG, MCG, Séance du 18 mars 1922, Interven- tion de John Gignoux, p. 541.</footnote>

<footnote n="33">33 AEG, MGC, Loi pour l'application de l'impôt sur la fortune, Séance du 13 no- vembre 1920, p. 2267.</footnote>

<footnote n="34">34 AEG, Mémorial du Grand Conseil (MGC), Loi pour l'application de l'impôt sur la fortune, Séance du 13 novembre 1920, p. 2263.</footnote>

<footnote n="35">35 AEG, Archives privées 324.702, Lettre du secrétaire [Gustave Mégevand?] de la Chambre de commerce de Genève à Jules Mégevet, 31 janvier 1921.</footnote>
tration et des lacunes de la législation sous l'angle du contrôle fiscal, la
réforme de 1920 n'est guère prise au sérieux par les contribuables récalci-
trants, malgré les amendes désormais prévues, d'un montant compris entre
trois et dix fois les sommes dissimulées au fisc. De nombreux Genevois
préfèrent ainsi continuer à dissimuler tout ou partie de leur fortune plutôt
que de profiter de l'amnistie fiscale prévue par la loi de 1920 pour la
première année de taxation, adoptée en faveur des ménages qui reconnaissent
avoir dissimulé leurs biens durant les années précédentes. En témoigne
notamment un rapport daté de 1923, dans lequel le Conseil d'État explique
que face à l'introduction de l'impôt sur la fortune

nombreux étaient les contribuables qui portaient au passif des sommes exagérées ou
inexistantes et qui ne portaient pas certaines créances à l'actif. L'examen de
nombreux bilans a été très suggestif à cet égard; beaucoup de contribuables
interprétaient les textes de la déclaration d'une telle façon qu'ils arrivaient à déduire
deux ou même trois fois leur passif alors qu'ils portaient à leur actif des sommes
autres que celles qui devaient y figurer. L'examen des bilans a aussi fréquemment
amené la découverte d'associés, de commanditaires, de bailleurs de fonds qui
n'existaient pas dans nos rôles.<fnref n="36" />

Entre 1921 et 1923, l'administration fiscale découvre qu'environ 3'700 habitants de Genève ont échappé à toute imposition de la fortune durant la première année de taxation parce qu'ils n'ont pas déclaré de biens. Pourtant, parmi eux, certains détiennent des patrimoines considérables, jusqu'à deux millions de francs!<fnref n="37" />

La découverte de ces fraudeurs est favorisée par un renforcement
progressif des effectifs de l'administration fiscale, qui comptera une cinquan-
taine d'employés en 1924, dont quatre fonctionnaires désormais spécifique-
ment en charge du contrôle.<fnref n="38" /> Ces renforts permettent à l'administration de
mettre en œuvre un échange d'informations plus systématique avec les
administrations communales et avec le fisc fédéral, ce dernier ayant collecté
des données sur la situation fiscale des habitants de Genève à travers

<footnote n="36">36 AEG, Rapport administratif du Conseil d'Etat, 1923, p. 385.</footnote>

<footnote n="37">37 *Ibid*, p. 386–387.</footnote>

<footnote n="38">38 AEG, Comptes de l'État de Genève, 1924, p. 12.</footnote>
l'introduction, à l'échelle nationale, de différents impôts sur les revenus et les fortunes durant la guerre.

L'administration fiscale cantonale n'en reste pas moins débordée devant le nombre de dossiers à traiter, de l'aveu même du Conseil d'Etat. Les renforts de l'administration sont en effet confrontés à la mise en œuvre, dès 1923, du nouvel impôt sur le revenu, ce qui représente une multiplication par quatre environ de la masse des dossiers à examiner. L'administration doit en outre traiter une abondance de recours provoqués par les diverses révisions fiscales. Les quatre fonctionnaires en charge du contrôle sont ainsi contraints de prêter main forte à leurs collègues responsables de la taxation et ne peuvent consacrer qu'une petite partie de leur temps de travail à la lutte contre l'évasion fiscale proprement dite.<fnref n="39" />

Quand bien même les contrôleurs auraient plus de temps à disposition, ils resteraient très handicapés par le fait – on vient d’en voir un premier exemple – que le cadre législatif met de sévères limites à leurs possibilités de débusquer l’évasion fiscale. Les lois de 1920 et de 1923 ne prévoient ni levée du secret bancaire vis-à-vis de l’autorité fiscale, ni inventaire obligatoire au décès. En l’absence d’inventaire au décès, les héritiers disposent d’un délai de trois mois pour communiquer à l’autorité fiscale les informations sur la fortune du défunt, sans que celle-ci ne puisse mener d’investigation durant cet intervalle.<fnref n="40" /> Comme le constate un député conservateur genevois en 1923, l’absence d’inventaire obligatoire au décès permet au contribuable de

faire en sorte que ses héritiers aient à payer des droits de succession aussi réduits que possible: il a mille et un moyens de prendre ses précautions quand il sent la mort venir. Par le système des comptes-joints, par celui des coffres-forts dont on remet la clé à un mandataire complaisant, système qui est parfois un peu trop recommandé par les banques, il arrive à éluder, pour ses héritiers, tous les inconvénients consécutifs au décès.<fnref n="41" />

Durant les débats parlementaires de 1920 et de 1923, les socialistes réclament aussi bien la levée du secret bancaire que l'introduction d'un tel inventaire

<footnote n="39">39 AEG, Rapport administratif du Conseil d'Etat, 1926, p. 355.</footnote>

<footnote n="40">40 AEG, MGC, Séance du 3 mars 1923, Intervention de Jules Mussard, p. 729.</footnote>

<footnote n="41">41 AEG, MGC, Séance du 17 février 1923, Intervention de Paul Balmer, p. 535.</footnote>
au décès, mais les élus conservateurs expliquent que de telles dispositions entraîneraient une fuite des contribuables fortunés, notamment étrangers, vers d'autres cantons.<fnref n="42" />

Toutefois, la révision de 1924, dès lors qu'elle introduit, nous l'avons vu, une forte baisse des taux d'imposition sur les grandes fortunes, amène les autorités à prévoir, en tant que compensation, une amélioration du contrôle fiscal dans le but d'éviter une trop forte résistance de la gauche socialiste.<fnref n="43" /> Il s'agit aussi de répondre aux critiques de certains députés radicaux qui convergent avec celles des socialistes en les amplifiant. Ces radicaux se montrent en effet irrités par l'ampleur de l'évasion fiscale, au moment où les fonctionnaires de l'administration cantonale, qui composent une partie de leur électorat, sont la cible de mesures d'économies à répétition.<fnref n="44" /> Le journal radical *Le Genevois* cite ainsi, sous couvert d'anonymat, un notaire qui estime que seuls 30% de la fortune mobilière du canton est déclarée au fisc.<fnref n="45" />

Outre la création des postes de contrôleurs déjà évoqués et un léger renforcement des sanctions en cas de fraude, la majorité conservatrice consent donc, dans le cadre de la révision de 1924, à introduire un inventaire obligatoire au décès. Elle se montre d'autant plus encline à cette concession que l'inventaire est déjà en vigueur dans des cantons de poids, par exemple Argovie, Bâle, Vaud ou Zurich. Cependant, les modalités concrètes de l'inventaire, telles que prévues par les autorités genevoises, limitent l'efficacité du contrôle fiscal. La loi accorde un délai de dix jours pour que le notaire de la famille, ou en l'absence de celui-ci, un juge de paix, convoque les héritiers, afin qu'ils transmettent à l'autorité les informations sur la succession. Le délai est plus court dans d'autres cantons, par exemple quatre jours à Bâle. Il s'agit d'une question importante car un tel intervalle d'une durée de dix jours peut potentiellement laisser le temps à des héritiers de dissimuler des biens liés à la succession. En 1923, le conseiller d'État en charge des finances, le conservateur John Gignoux, avait ainsi fait part devant le Grand

<footnote n="42">42 AEG, MGC, Séance du 17 février 1923, Intervention d'Alexandre Martin-Achard, p. 472.</footnote>

<footnote n="43">43 Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 109.</footnote>

<footnote n="44">44 Le Genevois, Cesser de voler le fisc!, 28 juin 1924.</footnote>

<footnote n="45">45 Le Genevois, La publicité des rôles de l'impôt, 11 août 1927.</footnote>
Conseil d'une discussion avec son homologue vaudois Charles Fricker, qui lui avait expliqué que de telles dissimulations n'étaient pas rares dans le canton de Vaud, en dépit de la législation prévoyant un inventaire.<fnref n="46" /> Surtout, le fait que l'inventaire puisse être réalisé par un notaire désigné par la famille, et non par un fonctionnaire du fisc, réduit l'efficacité du contrôle fiscal au moment de la succession. Comme l'expliquera le conseiller d'État conservateur Frédéric Martin quelques années plus tard en des termes révélateurs:

> Si dans les 8 jours, ils [les héritiers] chargent un notaire, qui est un homme auquel on peut confier des secrets, auquel on peut tout dire, de faire l'inventaire, le fisc n'interviendra pas autrement que par l'envoi d'un délégué du Département des finances qui ne procédera pas lui-même à cette formalité [...].<fnref n="47" />

Pourtant, malgré ces limites, l'inventaire permet au fisc de récupérer des sommes non-négligeables, qui témoignent du même coup de l'ampleur de l'évasion fiscale: en 1928, les sommes taxées au titre des successions sur la base des déclarations sont de 3,5 millions, mais l'inventaire permet au fisc de corriger le montant à la hausse, à 5,4 millions, et de récupérer en sus 243'000 francs en reprise d'impôt sur la fortune et le revenu, amendes comprises.<fnref n="48" /> La matière imposable de la fortune mobilière passe, en francs constants, de 1,41 milliard en 1925 à 1,99 milliard en 1929.<fnref n="49" /> L'augmentation du rendement de l'impôt sur la fortune dans la deuxième moitié des années 1920 apparaît d'ailleurs dans le graphique commenté plus haut, qui donne à voir l'évolution des recettes issues du prélèvement sur les patrimoines depuis 1920. Après son introduction, il n'est dès lors pas étonnant que l'inventaire obligatoire au décès suscite l'hostilité d'une partie du camp conservateur. En 1930, une initiative populaire cantonale déposée par des politiciens proches de l'UDE demande ainsi sa suppression; l'initiative propose même d'abolir

<footnote n="46">46 AEG, MGC, Séance du 17 février 1923, Intervention de John Gignoux, p. 523.</footnote>

<footnote n="47">47 AEG, MGC, Séance du 11 octobre 1930, Intervention de Frédéric Martin, p. 1052.</footnote>

<footnote n="48">48 AEG, MGC, Rapport de la commission chargée d'examiner l'initiative populaire proposant une loi constitutionnelle supprimant l'inventaire au décès, annexe à la séance du 11 octobre 1930, p. 411.</footnote>

<footnote n="49">49 Idem.</footnote>
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Fig. 1: Dessin extrait du tract du «Comité d'initiative pour la suppression de l'inventaire après décès et des droits de succession en ligne directe», Genève, 1930, AEG, Archives privées, 283.1.122.</figcaption></figure>

tous les droits de successions en ligne directe. Quoique combattue par les autorités, elle ne sera rejetée qu'à une courte majorité par le corps électoral.<fnref n="50" />

Dans les années qui suivent la révision de 1924, les partisans d'un renforcement supplémentaire du contrôle fiscal connaissent eux aussi un échec en votation: en 1927, une initiative populaire cantonale lancée par le Parti socialiste prévoit que les déclarations d'impôt des Genevois soient rendues publiques, afin de permettre de débusquer plus facilement les fraudeurs. Comme l'écrivent la majorité des députés opposés à cette initative, dans un rapport déposé au Grand Conseil:

<footnote n="50">50 Journal de Genève, Scrutin des 13 et 14 décembre 1930, 15 décembre 1930.</footnote>
Nous ne sommes plus au temps où l'épouse et les enfants devaient ignorer
absolument la fortune du chef de famille. On ne peut nier non plus que la publicité
des rôles serait pour quelques contribuables peu consciencieux un stimulant à faire
des déclarations sincères [...]. Sachons reconnaître cependant que cette publicité,
telle qu'elle est conçue par l'initiative, pourrait donner lieu à toutes sortes [...] de
délations, de chantages. [...] Nous pourrions craindre de voir des pays voisins
exploiter contre nous cette institution en laissant croire aux personnes désireuses de
venir à Genève qu'aucun secret n'y est respecté.<fnref n="51" />

Ces arguments font mouche et l'initiative est largement rejetée par le corps
electorale, par 6'211 voix contre 2'749.<fnref n="52" />

Pour conclure ce tour d'horizon consacré à la problématique de la
fortune mobilière, signalons enfin qu'un élément important de celle-ci est
exemptée de tout impôt par la loi de 1920, à savoir les collections d'art ou
d'objets scientifiques.<fnref n="53" /> Il s'agit d'une incitation à investir dans un marché de
l'art alors en pleine expansion.<fnref n="54" /> En 1922, le chef du Département des
finances accorde d'ailleurs un rabais fiscal extraordinaire à la galerie gene-
voise de Max Moos pour une de ses ventes aux enchères.<fnref n="55" /> Ce marchand de
tableaux et collectionneur deviendra dans les années suivantes l'un des plus
importants acteurs du marché suisse de l'art.<fnref n="56" />

<footnote n="51">51 AEG, MGC, Rapport de la commission chargée d'examiner l'initiative sur la publi-cité des rôles de l'impôt, annexe à la séance du 18 juin 1927, p. 303.</footnote>

<footnote n="52">52 Journal de Genève, Déroute socialiste, 16 août 1927.</footnote>

<footnote n="53">53 AEG, MGC, Projet de loi instituant un impôt sur la fortune, annexe à la séance du 2 octobre 1920, p. 605.</footnote>

<footnote n="54">54 Paul-André Jaccard, Le take-off du marché de l'art en Suisse romande durant la Première Guerre mondiale, in: Traverse. Revue d'histoire 9/1 (2002), p. 81–106; Guex, Le marché suisse de l'art au XXe siècle (1886–2008). Survol chiffré et comparaison internationale, in: Paul-André Jaccard, Sébastien Guex (dir.), Le marché de l'art en Suisse. Du XIXe siècle à nos jours, Lausanne 2011, p. 233–272.</footnote>

<footnote n="55">55 AEG, Finances B, vol. 63, Lettre de John Gignoux à la Galerie Moos, 30 mars 1922.</footnote>

<footnote n="56">56 Paul-André Jaccard, La Galerie Moos à Genève et Hodler. La quête d'un monopole, in: Jaccard, Guex, Le marché suisse de l'art, p. 75–104.</footnote>
L'estimation et le contrôle de la fortune immobilière

Dans les débats politiques, les représentants des propriétaires immobiliers dénoncent l'iniquité qu'il y aurait à frapper au même taux la fortune mobilière et immobilière, comme le préconise la loi de 1920. Selon eux, en effet, l'évasion fiscale serait beaucoup plus aisée pour cette première catégorie de fortune, en raison de son caractère mobile, quand la seconde serait imposée sans échappatoire possible. Les représentants des intérêts immobiliers exigent donc, et obtiennent, la pleine défalcation des dettes hypothécaires dans le calcul de la fortune imposable, comme contrepartie pour cette supposée injustice provoquée par l'uniformisation des taux. Alors que l'ancienne taxe immobilière limitait la déduction des dettes hypothécaires à 50'000 francs par contribuable, elle est désormais entièrement déplafonnée.<fnref n="57" />

Toutefois, les arguments des défenseurs des propriétaires ne doivent pas être pris au pied de la lettre. En effet, la fortune immobilière bénéficie, elle aussi, d'une sous-évaluation fiscale, quand elle ne fait pas même l'objet de fraudes. C'est d'abord l'estimation de la valeur fiscale qui s'avère favorable aux propriétaires.<fnref n="58" /> Certes, avec la loi de 1920, l'autorité fiscale peut procéder à une nouvelle estimation de cette valeur tous les cinq ans, au lieu d'un intervalle de dix ans pour l'ancienne taxe immobilière. C'est que, de l'aveu même du chef du Département des finances dans une lettre adressée au Bureau fédéral de Statistique qui réalise, en 1920, une enquête sur la fortune imposable dans les cantons, le rythme décennal est bien trop lent pour prendre en compte l'augmentation réelle des valeurs foncières.<fnref n="59" /> Ce constat est particulièrement valable pour la période qui nous intéresse, vu la flambée des prix de l'immobilier en Suisse au sortir de la Première Guerre mondiale.<fnref n="60" />

<footnote n="57">57 Feller, Die Steuern des Kantons Genf, p. 38; Journal de Genève, À propos de la nouvelle loi d'impôt sur la fortune, 22 décembre 1920.</footnote>

<footnote n="58">58 Ce constat n'a rien de spécifiquement genevois, voir par exemple pour le canton de Berne: Vivien Ballenegger, Réforme de l'imposition directe dans le canton de Berne à la fin de la Première Guerre mondiale, Mémoire de maîtrise, Berne 2016, p. 21.</footnote>

<footnote n="59">59 AEG, Finances B, vol. 59, lettre d'Henri Fazy au Bureau fédéral de la Statistique, 22 juillet 1920.</footnote>

<footnote n="60">60 Statistique historique de la Suisse, 2012. Tab. H.18, en ligne: hsso.ch/2012/h/18 (10.02.2021).</footnote>
En 1921, un propriétaire genevois vend par exemple son bien 300'000 francs, alors que l'estimation en fixait la valeur à 230'000; il obtient malgré tout de l'autorité fiscale que les droits de mutation soient calculés sur la base de l'estimation, et non d'après le prix réel de la vente.<fnref n="61" />

Mais la sous-évaluation fiscale des valeurs immobilières ne se résume pas à l'absence de prise en compte des plus-values réalisées entre chaque estimation. L'estimation elle-même est réalisée de manière complaisante, aboutissant à des valeurs fiscales nettement inférieures aux prix du marché. Certes, la commission d'experts nommée par le Conseil d'Etat en 1921 pour réviser les estimations fiscales, et qui compte parmi ses neuf membres un député socialiste combatif en la personne d'Albert Naine, réévalue nettement à la hausse les biens fonciers par rapport à l'estimation réalisée dix ans auparavant.<fnref n="62" /> En cas de recours du contribuable contre la nouvelle estimation, ce n'est toutefois pas cette commission qui a le dernier mot, mais le chef du Département des finances lui-même.

Nous pouvons illustrer la procédure par un exemple, celui de l'évaluation, en 1922, de la demeure de Lucien Cellérier, sise dans un quartier bourgeois de Genève. Cellérier est administrateur de plusieurs sociétés et est lui-même au fait des procédures fiscales car il a été nommé par le Conseil d'Etat genevois, en 1919, à la commission taxatrice de l'ancienne taxe mobilière.<fnref n="63" /> L'homme n'hésite pas à prendre la plume pour dénoncer, dans les colonnes de journaux conservateurs, le zèle dont ferait preuve, selon lui, le Département des finances contre les détenteurs de « propriétés d'agrément ».<fnref n="64" /> Il est vrai qu'en 1922, la commission d'experts réévalue la propriété de Cellérier à 273'000 francs, contre 163'200 lors de l'estimation de 1911.<fnref n="65" /> Mais suite à un recours de ce citoyen devant le Conseil d'État, le gouverne-

<footnote n="61">61 AEG, Finances B, vol 62, Lettre d'Henri Boveyron à Oskar Winkler, 18 juillet 1921.</footnote>

<footnote n="62">62 AEG, Finances B, vol. 63, Lettre de John Gignoux à Ernest Naef, 27 février 1922.</footnote>

<footnote n="63">63 Journal de Genève, Chronique locale, 15 janvier 1919 et *ibid*., Nécrologie, 8 mai 1928.</footnote>

<footnote n="64">64 *Ibid*., Comment évaluer une propriété d'agrément?, 8 février 1922.</footnote>

<footnote n="65">65 AEG, Finances B, vol. 65, Lettre de John Gignoux à Lucien Cellérier, 9 janvier 1923. Pour donner un ordre de grandeur, notons que ce montant équivaut, à l'époque, à environ 65 fois le loyer annuel d'un logement de trois pièces à Genève, voir: Statistique historique de la Suisse, 2012. Tab. H.32, en ligne: hsso.ch/2012/h/32 (10.02.2021).</footnote>
ment cantonal accepte de réduire la nouvelle estimation à 200'000 francs. Insatisfait de ce rabais pourtant conséquent, Cellérier menace d'un nouveau recours, cette fois devant le Tribunal. Le chef du Département des finances, «par gain de paix», consent alors à revoir une nouvelle fois à la baisse l'estimation, à 180'000 francs, tout en répondant, amer, à Cellérier: «Je pensais que vous reconnaîtriez la grande bonne volonté et l'esprit de conciliation que j'avais apportés dans cette affaire et je suis surpris de recevoir un reproche de votre part».<fnref n="66" /> Le cas de Cellérier est loin d'être isolé. Plus les biens sont importants, plus l'attitude du Conseil d'État et du Département des finances face aux recours tend à être complaisante: citons par exemple un dossier où le chef du Département des finances, après recours, réduit à 350'000 francs une estimation que la commission avait initialement fixée à 732'000 francs.<fnref n="67" />

Cet esprit de conciliation face aux recours est du reste revendiqué par le chef du Département des finances, John Gignoux, lors d'une séance de la direction du Parti démocratique, pour rassurer ses amis politiques réticents face à l'augmentation des taux d'imposition sur la fortune décidée en 1922. Lors de cette séance, Gignoux est vivement critiqué par Léon Bovy, président de l'Union genevoise des intérêts immobiliers.<fnref n="68" /> Le grand argentier réitère ses propos rassurants dans une lettre au président de la Chambre genevoise d'agriculture, lorsque ce dernier lui fait part de son inquiétude face à la nouvelle estimation des terrains agricoles: «Les requêtes, et plus tard les recours des intéressés, seront examinés avec le plus grand soin et avec le vif désir d'arriver à une entente amiable évitant les désagréments d'une action devant les Tribunaux.»<fnref n="69" /> Pour un élu conservateur comme Gignoux entre peut-être aussi en compte dans cette réponse le souci de se concilier les

<footnote n="66">66 AEG, Finances B, vol. 65, Lettre de John Gignoux à Lucien Cellérier, 9 janvier 1923.</footnote>

<footnote n="67">67 AEG, Finances B, vol. 64, Lettre de John Gignoux au Directeur de la Taxe municipale de la Ville de Genève, 24 juin 1922.</footnote>

<footnote n="68">68 AEG, Archives privées 283.3.1, PV du comité central du Parti national-démocratique, 10 avril 1922.</footnote>

<footnote n="69">69 AEG, Finances B, vol. 63, Lettre de John Gignoux au président de la Chambre genevoise d'agriculture, 13 mars 1923.</footnote>
représentants des paysans, alliés politiques précieux contre les adversaires socialistes.<fnref n="70" />

Face à de telles promesses formulées par le chef de l'administration fiscale, il n'est pas étonnant que les recours se multiplient: en 1924, le nouveau conseiller d'État en charge du Département des finances, le conservateur Guillaume Pictet, se plaint ainsi devant le Grand Conseil que les «expertises [de la valeur fiscale des biens immobiliers, nda] ont donné lieu à des recours et à des procès qui forment des tas de dossiers énormes», contribuant à surcharger son administration et à ralentir considérablement le travail de taxation, pour ne rien dire du contrôle fiscal.<fnref n="71" />

La sous-évaluation des valeurs immobilières n'est pas la seule entrave au rendement fiscal, les propriétaires exploitant également des failles de la législation. Ainsi, certains d'entre eux, plutôt que de posséder en propre leurs biens, les transforment en titres, détenus par des sociétés anonymes. Les valeurs immobilières deviennent ainsi, au regard de la loi, des valeurs mobilières. Ce procédé permet non seulement d'éviter la progressivité de l'impôt sur la fortune, dans la mesure où le capital des entreprises est taxé à un taux uniforme de 1‰.<fnref n="72" /> Mais l'astuce permet en outre de contourner les droits de mutation et de succession, les actions des sociétés immobilières se transmettant de la main à la main.<fnref n="73" /> A ce titre, une entreprise active dans le domaine de l'assurance n'hésite pas à demander avec succès au fisc un rabais

<footnote n="70">70 Sur l'alliance politique entre les milieux bourgeois et les représentants des paysans au sortir de la Première Guerre mondiale, voir : Sébastien Guex, Conflits et marchandages autour du secret bancaire en Suisse à l'issue de la Grande Guerre, in: L'Année sociologique 63/1 (2013), p. 157-187.</footnote>

<footnote n="71">71 AEG, MGC, Séance du 6 décembre 1924, Intervention de Guillaume Pictet, p. 2161.</footnote>

<footnote n="72">72 *Ibid.*, Projet de loi instituant un impôt sur la fortune, annexe à la séance du 2 octobre 1920, p. 609. Même après l'introduction d'une imposition du bénéfice en 1923, le procédé reste avantageux, car le taux d'imposition réel du bénéfice, après diverses possibilités de déductions, est très faible; en 1924, l'impôt sur les sociétés (capital et bénéfice) ne rapporte que 0,8 million contre 3,8 millions pour la fortune et 4,7 millions pour le revenu, voir AEG, Rapport du Conseil d'État sur les comptes du canton de Genève, exercice 1924.</footnote>

<footnote n="73">73 *Ibid.*, Rapport de la commission chargée d'examiner le projet de loi modifiant les articles de la loi du 2 octobre instituant un impôt sur la fortune 1920, annexe de la séance du 15 mars 1922, p. 253.</footnote>
sur les droits de mutation lors de l'achat d'un bien immobilier, menaçant,
dans le cas contraire, de passer par le biais d'une société immobilière.<fnref n="74" />

Enfin, certains propriétaires immobiliers abusent de la possibilité qui leur est donnée de déduire les dettes de leur fortune, en créant des emprunts fictifs. Il s'agit de cédules hypothécaires au porteur, soit des titres de dette qui ne sont pas libellés au nom d'un détenteur donné, un procédé autorisé par la loi genevoise depuis 1857.<fnref n="75" /> Parfois, les propriétaires s'endettent directement auprès de leur propre société immobilière. Ces pratiques irritent jusque dans les rangs conservateurs du Grand Conseil.<fnref n="76" /> Les raisons de cette irritation ne sont probablement pas uniquement à chercher dans le souci des finances publiques. Elle s'explique peut-être aussi par les intérêts de l'influente corporation des notaires. Ces derniers voient en effet certaines affaires immobilières leur échapper lorsque des titres de propriété immobilière s'échangent de main en mains.<fnref n="77" /> La possibilité de déduire des dettes au porteur sera finalement proscrite dans la révision législative de 1924, malgré les protestations de l'Union des intérêts immobiliers.<fnref n="78" />

Pourtant, en dépit de la révision législative de 1924, le recours aux sociétés immobilières perdure, à des fins d'optimisation fiscale voire de fraude. En 1932, le chef du Département des finances, le conservateur Albert Picot, déplore ainsi un procédé «purement frauduleux», lorsque les immeubles sont inscrits «à une société immobilière». Or, poursuit-il, «il est impossible de savoir où sont les actions. Lorsqu'on s'adresse à l'administrateur, il fait valoir qu'il n'est que le mandataire, et, parfois, il se refuse même à donner le nom de son mandant. Le fisc est obligé de faire des recherches difficiles pour trouver le mandant.»<fnref n="79" /> Face à ces abus persistants, le Conseil

<footnote n="74">74 AEG, Finances B, vol. 64, Lettre de John Gignoux au directeur de la compagnie d'assurance-vie La Genevoise, 18 août 1922.</footnote>

<footnote n="75">75 AEG, MGC, Séance du 20 décembre 1924, Intervention de Frédéric Martin, p. 2235.</footnote>

<footnote n="76">76 *Ibid*., Séance du 6 décembre 1924, Intervention d'Albert-Edouard Maunoir, p. 2151.</footnote>

<footnote n="77">77 AEG, Archives privées, 283.3.1, PV du comité central du Parti national-démocra-tique, 31 mars 1920 (voir l'intervention du notaire Albert Gampert).</footnote>

<footnote n="78">78 AEG, MGC, Rapport de la commission chargée d'examiner le projet de loi modi-fiant la loi sur les contributions publiques, annexe à la séance du 20 décembre 1924, p. 781.</footnote>

<footnote n="79">79 AEG, MGC, Séance du 29 décembre 1932, Intervention d'Albert Picot, p. 1785.</footnote>
d'État genevois propose de frapper les sociétés immobilières d'un impôt spécial de 2‰ sur leur capital. Une disposition transitoire prévoit cependant que les sociétés immobilières puissent transférer, durant une année, leurs actifs à des personnes physiques, sans avoir à s'acquitter des droits de mutation et d'inscriptions au registre foncier.<fnref n="80" /> Cet impôt immobilier complémentaire rapporte en 1932 1,8 millions de francs, un montant qui équivaut à plus de la moitié des recettes de l'impôt sur la fortune cette année-là, qui sont de 3,4 millions.<fnref n="81" /> Cette proportion donne un ordre de grandeur du manque à gagner provoqué durant les années précédentes par le recours aux sociétés immobilières pour contourner l'imposition de la fortune.

## La fortune des contribuables étrangers

La problématique de l'imposition de la fortune conduit, pour terminer ce tour d'horizon, à examiner le cas spécifique des grands patrimoines étrangers domiciliés dans le canton. En effet, les autorités genevoises cherchent de longue date à attirer des étrangers aisés sur leur territoire. Une exemption fiscale en leur faveur est ainsi introduite pour la première fois en 1816 déjà.<fnref n="82" /> Elle est toutefois limitée en 1916, au nom de l'effort de guerre ainsi que sous la pression de la gauche; une taxe calculée sur la base de la valeur locative du logement occupé à Genève par la personne étrangère est alors introduite. En 1920, la loi d'impôt sur la fortune prévoit que cette catégorie de contribuables soient exemptés du nouveau prélèvement prévu par cette loi durant leur première année de séjour à Genève, pour autant qu'ils n'aient pas d'activité lucrative dans le canton, puis qu'ils paient l'impôt à 50% à partir de la deuxième année de séjour, enfin pleinement à partir de la troisième.<fnref n="83" />

<footnote n="80">80 *Ibid.*, p. 1787.</footnote>

<footnote n="81">81 AEG, Rapport du Conseil d'État sur les comptes du canton de Genève, exercice 1932.</footnote>

<footnote n="82">82 Sébastien Guex, The Emergence of the Swiss Tax Haven, 1816–1914, in: Business History Review, in: Business History Review 95 (2021), p. 1–20.</footnote>

<footnote n="83">83 AEG, MGC, Projet de loi instituant un impôt sur la fortune, annexe à la séance du 2 octobre 1920, p. 611.</footnote>
Malgré ces durcissements, certes modérés, du régime fiscal réservé aux étrangers fortunés, le canton de Genève continue d’en accueillir un nombre significatif sur son sol, en particulier parce que la domiciliation dans le canton permet d’échapper à la lourde imposition introduite par les États occidentaux dans le but de financer leurs très importantes dépenses de guerre. Face à la crise économique qui frappe le canton au début des années 1920, les autorités genevoises considèrent que ces riches résidents sont indispensables pour favoriser la relance économique. Le chef du Département des finances John Gignoux écrit ainsi en 1922 au président de l’Association des intérêts de Genève, un groupement très actif dans la promotion du tourisme: «Tout à fait d’accord [...] avec votre opinion concernant l’intérêt très grand qu’il y a pour notre pays à recevoir et à conserver le plus grand nombre possible d’étrangers riches et tout particulièrement les Anglais et les Américains qui constituent incontestablement la meilleure clientèle pour nos hôtels et notre commerce.»<fnref n="84" />

Or, Gignoux craint que le régime fiscal introduit par la Loi d’impôt sur la fortune de 1920 ne soit pas assez attractif pour ces individus aisés par rapport à celui en vigueur dans d’autres cantons. La concurrence exercée par le voisin vaudois inquiète en particulier le grand argentier genevois, dans la mesure où l’État de Vaud laisse l’imposition des étrangers à la discrétion du Département des finances durant les cinq premières années de résidence. Une telle procédure revient dans les faits, selon les informations recueillies par Gignoux, à une exemption presque totale. Le magistrat se montre d’autant plus soucieux de ce dossier que des étrangers fortunés présents à Genève lui écrivent pour lui demander un traitement fiscal plus favorable.<fnref n="85" /> Dans ces conditions, avant même qu’une révision de la Loi de 1920 ne permette d’élargir l’exemption fiscale accordée aux résidents étrangers, le chef du Département des finances décide, sans base légale, d’accorder des rabais d’impôt supplémentaires en faveur de ces derniers dans le cas où ils adressent une réclamation au Département.<fnref n="86" /> Comme dans le dossier de l’évaluation

<footnote n="84">84 AEG, Finances B, vol. 64, Lettre de John Gignoux à Louis Roux, 23 octobre 1922.</footnote>

<footnote n="85">85 AEG, Finances B, vol. 63, Lettre de John Gignoux à Edouard de Marignac, 11 avril 1922.</footnote>

<footnote n="86">86 Idem.</footnote>
fiscale des immeubles évoqué plus haut, on constate une nouvelle fois l'importante marge de manœuvre dont bénéfice le chef du Département des finances dans la procédure de taxation, qu'il ne se prive pas d'utiliser en faveur des contribuables aisés.

Finalement, en 1924, le nouveau chef des finances Guillaume Pictet, lui-même propriétaire de la banque éponyme et donc personnellement intéressé à la présence de ces étrangers fortunés à Genève, obtient du Parlement cantonal la suppression de l'assujettissement des étrangers sans activité lucrative à l'impôt sur la fortune, tel qu'il était prévu par la loi de 1920 à partir de la troisième année de résidence. La majorité du Grand Conseil, malgré les critiques des députés de gauche, restreint l'imposition des étrangers sans activité lucrative à une taxe d'après la valeur locative de leur logement, perçue seulement à partir de la troisième année de résidence dans le canton.<fnref n="87" /> Pour justifier la suppression de l'assujettissement à l'impôt sur la fortune, le Conseil d'État explique que, de toute manière, le contrôle fiscal était impossible sur les valeurs de ces individus détenues à l'étranger et que le régime en vigueur n'était pas suffisamment attractif par rapport à celui d'autres cantons suisses.<fnref n="88" /> Le Conseil d'État genevois vante un régime désormais plus favorable que celui du canton voisin de Vaud, où l'exemption fiscale prend fin après cinq ans de résidence.

## Conclusion

Cette contribution a montré l'étendue des possibilités d'évasion et de fraude fiscales offertes aux contribuables dans le canton de Genève durant les années qui suivent la Première Guerre mondiale, en dépit d'un renforcement relatif du contrôle à partir de 1920, motivé par l'importance des déficits publics et par la pression de la gauche et des radicaux au niveau politique. Le constat à propos de l'importance de l'évasion fiscale rejoint celui d'un spécialiste des

<footnote n="87">87 AEG, MGC, Loi modifiant la loi sur les Contributions publiques, Séance du 24 décembre 1924, p. 2367; pour les critiques de la gauche, voir: Séance du 20 décembre 1924, Intervention de Charles Rosselet, p. 2211.</footnote>

<footnote n="88">88 AEG, MGC, Rapport du Conseil d'Etat sur le projet de loi modifiant la loi sur les contributions publiques, annexe à la séance du 6 décembre 1924, p. 737-738.</footnote>
finances publiques auprès des autorités fédérales, Eugen Grossmann, qui considère que dans la Suisse des années 1920, la moitié au moins de la fortune imposable échappe à l'impôt.<fnref n="89" />

L'évasion fiscale limite fortement la portée des taux progressifs introduits en 1920 et 1922. Cette progressivité est d'autant plus réduite que les personnes fortunées disposent, comme on l'a vu à travers l'exemple de l'estimation des valeurs immobilières, d'une marge de négociation conséquente face à l'autorité fiscale: plus la fortune à taxer est importante, plus grande est la possibilité d'obtenir des rabais fiscaux au moyen de procédures de recours, ou par de simples menaces de recours. Il n'est dès lors pas étonnant que, durant la période que nous avons étudiée, les responsables des partis conservateurs tiennent fortement à conserver le Département des finances dans leur giron politique, comme le montrent des discussions internes au Parti démocratique.<fnref n="90" />

Les autorités – en particulier les chefs successifs du Département des finances qui, comme nous l’avons montré, possèdent une large marge de manœuvre dans le processus de taxation – ne luttent que très mollement contre l’évasion fiscale, pratiquée par des personnes issues du même milieu social qu’eux et parfois du même parti. Leur volonté, toute relative, de renforcer le contrôle fiscal se heurte du reste à une forte résistance dans leurs propres rangs politiques, qui les amène à édulcorer, voire à renoncer à certains outils législatifs favorisant le contrôle fiscal. Cette complaisance de l’autorité fiscale explique aussi sans doute pourquoi nous n’avons pas trouvé trace, dans les sources, d’une fuite des capitaux hors du canton de Genève suite à l’introduction de l’impôt sur la fortune en 1920; la fuite des capitaux continue à se dérouler à l’intérieur même du canton par le biais de l’évasion fiscale. Les taux d’imposition introduits à Genève se situent, de plus, à un niveau proche, voire légèrement inférieur, à ceux des autres cantons.<fnref n="91" />

<footnote n="89">⁸⁹ Cité par Christophe Farquet, Le marché de l'évasion fiscale dans l'entre-deux-guerres, in: L'économie politique 54/2 (2012), p. 99.</footnote>

<footnote n="90">⁹⁰ AEG, Archives privées 283.3.1, PV de la séance du comité central du Parti national-démocratique de Genève, 20 novembre 1924 et 16 mars 1925.</footnote>

<footnote n="91">⁹¹ Bureau fédéral de la statistique, Annuaire statistique de la Suisse 1922, Berne 1923, p. 400–401.</footnote>
Les pertes de recettes entraînées par ces manquements contribuent à aggraver les déficits du canton, faisant du service de la dette le deuxième poste du budget tout au long de la période 1914-1930.<fnref n="92" /> Les grandes banques genevoises – un milieu dont est issu le chef du Département des finances entre 1924 et 1926, en tant que propriétaire de la banque Pictet – profitent à double titre de cette situation. D'une part, la faiblesse du contrôle fiscal est un argument de poids pour attirer de nouveaux clients fortunés dans leurs établissements de Genève. D'autre part, les titres de la dette publique cantonale constituent un placement au rendement intéressant pour les banques genevoises. À l'inverse, les salariés sont pénalisés par l'évasion fiscale, dans la mesure où le rendement insuffisant de l'impôt sur la fortune permet de justifier, en 1923, l'introduction d'un impôt sur le revenu qui met à contribution les personnes déclarant des gains modestes.<fnref n="93" /> Ainsi, la fiscalité cantonale apparaît au cœur des luttes sociales et politiques à Genève durant l'entre-deux-guerres. Compte tenu de la rareté et du caractère limité des études qui lui sont consacrées, elle mériterait une attention beaucoup plus grande des historiennes et historiens, en vue d'une meilleure compréhension de cette période critique de l'histoire du canton.

<footnote n="92">⁹² Willig, Qui doit payer l'impôt?, p. 53.</footnote>

<footnote n="93">⁹³ *Ibid*., p. 128.</footnote>
# Die Besteuerung des Eigenmietwerts in der Schweiz. Eine kurze Geschichte einer kontroversen Steuer zwischen Steuergerechtigkeit und Wohneigentumsförderung (1934–2020)

Florian Müller

## Imputed Rental Value in Switzerland. A Brief History of a Controversial Tax between the Principle of Fair Taxation and Home-Ownership Promotion (1934–2020)

This paper discusses the history of the controversial taxation of the imputed rental value in Switzerland. First, it situates the introduction of imputed rental value at the national level in the 1930s within the diffusion of fiscal practices in both cantonal and transnational contexts since the end of the 19th century. Second, it shows how criticism of the taxation, which grew significantly from the 1970s onward, was related to the homeownership ideal and the demand for state support for homeownership, which gained momentum in the political debate at that time.

The article thus presents the development of imputed rental value in federal Switzerland in a longue durée perspective and highlights the importance of cantonal tax legislation. Furthermore, the case study provides important evidence of how the tax burden varied considerably across locations, depending not only on the legislation but also on practices of the cantonal property valuation.

«Eigenmietwert auf der Abschussliste» verkündete die Neue Zürcher Zeitung im August 2017 prominent auf der Titelseite.<fnref n="1" /> Waren während Jahrzehnten zahlreiche Vorstösse auf verschiedenen Ebenen gescheitert, machte die Zeitung nun eine neue «Dynamik» gegen den Eigenmietwert aus, der «zu den beliebtesten Feindbildern in der Schweizer Steuerpolitik» gehöre.<fnref n="2" /> Nach der Kommission des Ständerates hatte sich auch diejenige des Nationalrates ein-

<footnote n="1">1. Ich danke den Herausgebern Sébastien Guex und Hadrien Buclin, der Editorin Silvia Berger Ziauddin und dem/r anonymen Reviewer:in des Themenbands sowie Matthieu Leimgruber, Tobias Straumann und den Teilnehmenden der Konferenz an der Universität Lausanne (11.09.2020) für ihre wertvollen Rückmeldungen zu früheren Versionen des Artikels.</footnote>

<footnote n="2">2. Neue Zürcher Zeitung, 17. August 2017, S. 1.</footnote>
stimmig für einen Systemwechsel bei der Besteuerung des Eigenmietwerts ausgesprochen, der bis anhin Besitzer:innen von selbstbewohntem Wohneingentum sowohl auf Bundes- wie auf Kantonsebene verpflichtet, einen hypothetischen Mietwert als Einkommen zu versteuern, ihnen im Gegenzug aber erlaubt, Liegenschaftsaufwendungen abzuziehen.

Die Debatte fügt sich ein in anhaltende Kontroversen um die Eigenmietwertbesteuerung. Der neuerliche Anlauf ging auf eine umstrittene Motion von Hans Egloff, Zürcher Nationalrat für die Schweizerische Volkspartei und Präsident des Schweizerischen Hauseigentümerverbands (HEV), im Jahr 2013 zurück. Für diesen stellt der Eigenmietwert als «eine der letzten grossen Ungerechtigkeiten» eine in Europa einzigartige Steuer dar, auf deren Abschaffung der Verband seit Jahrzehnten hinarbeitet.<fnref n="3" /> Der Beschluss der parlamentarischen Kommission im Jahr 2017 führte zu anhaltenden öffentlichen Kontroversen und einer breiten Medienpräsenz. Das anfängliche Bild der hohen Zustimmung wich bald dem einer verbreiteten Skepsis. Während sich die bürgerlichen Parteien in der Vernehmlassung für die Abschaffung aussprachen, äusserten sich die linken Parteien, der Mieterinnen- und Mieterverband sowie die Finanzdirektor:innen der Kantone und zahlreiche Jurist:innen und Ökonom:innen kritisch.

Der Eigenmietwert stand nicht immer derart im öffentlichen Rampenlicht. Tatsächlich kontrastieren die hitzigen Debatten mit der schwachen Resonanz, welche die Einführung der Steuer auslöste. Als die Eigenmietwertbesteuerung in einer turbulenten Phase der Weltwirtschaftskrise im Zuge der Eidgenössischen Krisenabgabe 1934 auf nationaler Ebene eingeführt wurde, provozierte dies kaum politische und öffentliche Kontroversen. Wie ist der Wandel von einer scheinbar breit akzeptierten zu einer der strittigsten Steuerpraktiken zu erklären?

Im Rahmen dieses Artikels beschäftige ich mich mit dieser Frage aus zwei Perspektiven mit unterschiedlicher Zeitlichkeit. Im ersten Teil ordne ich die Einführung der Eigenmietwertbesteuerung auf nationaler Ebene in den 1930er Jahren in die Steuerpraxis in kantonalen und transnationalen Kontexten ab Ende des 19. Jahrhunderts ein. Hierfür sind für diesen Artikel in einer

<footnote n="3">³ Vgl. HEV Schweiz, URL: https://www.hev-schweiz.ch/eigentum/steuern-abgaben/eigenmietwertbesteuerung/ (12.08.2021).</footnote>
systematischen Untersuchung alle kantonalen Steuergesetzgebungen seit dem Ende des 19. Jahrhunderts auf den Zeitpunkt der Einführung und die Formulierung der Steuer hin analysiert worden.

Im zweiten Teil vollziehe ich einen zeitlichen Sprung ins letzte Drittel des 20. Jahrhunderts. Ich stelle die Kritik der Eigenmietwertbesteuerung, die ab den 1970er Jahren stark zunahm, in einen Zusammenhang mit dem Eingenheim-Ideal und dem Postulat der Eigentumsförderung, das zu diesem Zeitpunkt in der politischen Debatte an Bedeutung gewann, bisher in der Geschichtswissenschaft aber nicht aufgearbeitet wurde. Ich orte insbesondere im Jahr 1979 einen diskursiven und realpolitischen Bruch, der eine neue Dynamik der Kontroversen um die Eigenmietwertbesteuerung auslöste.

Dieser multiperspektivische Zugang, welcher die Steuerpraktiken und die Wohnungspolitik zusammenbringt, ermöglicht es, neues Licht auf die Entwicklung der Eigenmietwertbesteuerung zu werfen und diese langfristig einzuordnen. Die Eigenmietwertbesteuerung zeigt exemplarisch die Verflechtung der eidgenössischen und kantonalen Steuerpraktiken und deren Einbettung in die breiteren gesellschaftlichen Kontexte sowie deren soziale Implikationen auf, wie sie in der Einleitung zu diesem Themenband betont werden. Die Historisierung der Steuerpraxis des Eigenmietwerts verdeutlicht gleichermassen die grosse Bedeutung der Ebene der Kantonssteuern, die in der bisherigen Forschung weitgehend vernachlässigt wurde, wie sie das persistente Narrativ einer in internationaler Perspektive einzigartigen Steuerpraxis zu hinterfragen und zu differenzieren vermag.

## Eigenmietwert und Wohnungspolitik

Die Auseinandersetzung mit der Geschichte eines so trockenen Gesetzesartikels wie jenes des Eigenmietwerts ist nicht nur aus steuerlicher, sondern auch aus Wohnungspolitischer Sicht von grossem Interesse. «Mit Steuern steuern?» fragten die Historiker:innen Gisela Hürlimann und Jakob Tanner einleitend in einem Sammelband zu Steuern und Umverteilung.<fnref n="4" /> Mit Blick auf die Bildung von Wohneigentum ist die rhetorische Frage zu bejahren. Neben

<footnote n="4">4 Gisela Hürlimann, Jakob Tanner, in: Gisela Hürlimann, Jakob Tanner (Hg.), Steuern und umverteilen. Effizienz versus Gerechtigkeit? Zürich 2012, S. 7–25, hier S. 7.</footnote>
der direkten Förderung mittels Subventionen stellen Steuern in einer internationalen Perspektive ein zentrales staatliches Mittel der Wohneigentumsförderung dar.<fnref n="5" /> Je nach Ausgestaltung der Gesetze üben steuerliche Instrumente starke Anreize auf die Eigentumsbildung aus. Der Soziologe Isaac Martin spricht in diesem Zusammenhang für die USA von formellen und informellen Steuervergünstigungen auf Hausbesitz von ungeahntem Ausmass, die Hauseigentümer:innen aus der Mittel- und Oberschicht seit dem 19. Jahrhundert massiv begünstigten.<fnref n="6" />

In der internationalen Forschungsliteratur werden neben der Eigenmietwertbesteuerung und den abzugsfähigen Liegenschaftsaufwendungen insbesondere die Grundstückgewinnsteuer sowie die Mehrwertsteuer auf neu gebaute Wohnungen besprochen.<fnref n="7" /> Neuere Forschungen deuten darauf hin, dass die Steuersysteme der meisten Industrieländer ab der Zwischenkriegszeit Hauseigentümer:innen gegenüber Mieter:innen bevorzugten. Konstantin A. Kholodilin, Sebastian Kohl, Artem Korzhenevych und Linus Pfeiffer haben jüngst einen Index errechnet, anhand dem sie die steuerliche Attraktivität von Wohneigentum zwischen den Ländern in historischer Perspektive vergleichen. Besonders ausgeprägt waren demnach die Steuervorteile für Hauseigentümer:innen im angelsächsischen Raum, während der Steuervorteil in den nordischen Ländern tendenziell am geringsten ins Gewicht fiel. Der Index suggeriert, dass sich die Schweiz im 20. Jahrhundert im europäischen Mittelfeld bewegte und sich das Steuersystem tendenziell zugunsten der Hauseigentümer:innen auswirkte.<fnref n="8" /> Dass die Bevorzugung von Wohneigentum nicht ausgeprägter ausfiel, ist eng mit der Berücksichtigung des hypothetischen Mietwerts von selbstbenutzten Wohnungen verbunden. Zwar waren in der Schweiz die Liegenschaftsaufwendungen seit der Implementierung der Einkommensteuer auf nationaler Ebene im Zuge der Krisenabgabe

<footnote n="5">5 Konstantin Kholodilin u. a., The Hidden Welfare State for Homeowners. An International Long-Term Perspective on Tax Treatment of Homeowners. DIW Discussion Papers, Berlin 2021.</footnote>

<footnote n="6">6 Isaac Martin, The Permanent Tax Revolt. How the Property Tax Transformed American Politics, Stanford 2008, S. 7–8.</footnote>

<footnote n="7">7 Weitere wichtige Steuern auf Wohnimmobilien stellen in der Schweiz u. a. die Vermögenssteuer und die Liegenschaftssteuer dar.</footnote>

<footnote n="8">8 Kholodilin, Hidden Welfare State.</footnote>
1934 abzugsfähig, die gleichzeitige Einführung der Eigenmietwertbesteuerung wog diesen Vorteil teilweise aber wieder auf.

Das System von 1934 hat in seinen Grundzügen bis in die Gegenwart Bestand. Einerseits ist der Eigenmietwert als hypothetisches Einkommen zu versteuern, wobei als Referenzwert die Marktmiete gilt, welche die Wohnung erzielen würde. Andererseits sind Schuldzinsen, Liegenschafts- und Unterhaltskosten abzugsfähig. Die diesbezüglichen Regelungen unterscheiden sich auf kantonaler Ebene bis heute stark. Der effektive Steuereffekt variiert denn auch von Kanton zu Kanton und hängt grundlegend von der Bemessungsgrundlage und der Höhe der beiden Parameter ab, die, wie wir noch sehen werden, im Laufe der Jahre Veränderungen unterworfen waren.

## Durchbruch während der Weltwirtschaftskrise

Die Einführung der Eigenmietwertbesteuerung erfolgte in der Schweiz auf nationaler Ebene im Zuge der Weltwirtschaftskrise als krisenpolitische Massnahme – genauer im Rahmen der Eidgenössischen Krisenabgabe von 1934, die ursprünglich nur als temporäre Steuer geplant war.<fnref n="9" /> Die Grosse Depression, die als die schärfste internationale Wirtschaftskrise des 20. Jahrhunderts in die Geschichtsbücher einging, traf die Schweiz hart. Breite Bevölkerungsschichten waren von Armut bedroht, zeitweise war gemäss Schätzungen gegen ein Fünftel der Bevölkerung von Unterstützungen der öffentlichen Fürsorge abhängig.<fnref n="10" />

Die Grosse Depression war – das rückt in der historischen Forschung oft in den Hintergrund – in der Schweiz wie in anderen Ländern zu einem hohen Grad auch eine Immobilienkrise. Dass der wirtschaftliche Einbruch die Schweiz erst Jahre nach dem New Yorker Börsencrash im Oktober 1929 voll erfasste, hing eng mit einem spekulativ angetriebenen Wohnbauboom zusammen. Erst als der Wohnungsbau um 1933 ins Stocken geriet und schliesslich bis 1936 um rund zwei Drittel einbrach, schlug sich die Krise vollumfänglich auf den Arbeitsmarkt nieder. Trotz des Exports der Arbeits-

<footnote n="9">⁹ Zur Entwicklung der Bundesteuern vgl. Sébastien Guex, Öffentliche Finanzen und Finanzpolitik, in: Patrick Halbeisen, Margrit Müller, Béatrice Veyrassat (Hg.), Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, Basel 2012, S. 1077–1129.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ Philipp Müller, La Suisse en crise (1929–1936), Lausanne 2010, S. 107.</footnote>
losigkeit im Rahmen einer restriktiven Ausländerpolitik stieg die Erwerbslo-
sigkeit im Baugewerbe auf rund 40% an. Der Sektor stellte bis 1936 rund die
Hälfte aller offiziell gemeldeten Arbeitssuchenden. Die Liegenschaftskrise
verschärfte die schwelende Exportkrise massiv.<fnref n="11" />

Die Krisenpolitik des Bundesrates und der Schweizerischen National-
bank waren durch eine restriktive Finanzpolitik, das Festhalten am Goldstan-
dard sowie einen «selektiven Interventionismus»<fnref n="12" /> geprägt, die wenig Raum
für eine aktive Sozial- und Konjunkturpolitik liessen.<fnref n="13" /> Im Gegensatz zur
Kriegs- und Nachkriegskrise intervenierte der Bundesrat kaum in den Woh-
nungsmarkt. Zwar fielen die Verabschiedung des Bundesgesetzes über die
Ausgabe von Pfandbriefen (1930) und das neue Bankengesetz (1934) in die
frühen 1930er Jahre. Unter dem Eindruck geänderter Vorzeichen – der pre-
käre Wohnungsmangel war einem hohen Leerwohnungsbestand teurer Neu-
bauten gewichen – weigerte sich der Bundesrat aber kategorisch, die Wohn-
bauförderung ins Krisenprogramm aufzunehmen und intervenierte kaum in
den liberalen Wohnungsmarkt. Die Forderungen nach einer Mietpreiskon-
trolle und Mieter:innenschutz blieben wie die Rufe des Hauseigentümerver-
bands nach Eingriffen in den Hypothekarmarkt und einer staatlichen Unter-
stützung von Hypothekar-Bürgschaftsgenossenschaften weitgehend ungehört.
Das Vorgehen des Bundesrates und der Schweizerischen Nationalbank be-
schränkte sich gemeinhin auf unverbindliche Empfehlungen und Vermittlun-
gen im Rahmen freiwilliger Vereinbarungen.<fnref n="14" />

<footnote n="11">11 Ebd., S. 89–104.</footnote>

<footnote n="12">12 Philipp Müller, Die Schweiz in der Krise (1929–1936). Währungs-, Finanz-, Wirtschafts-, und Sozialpolitik der Schweizerischen Eidgenossenschaft, S. 198–201, in: Thomas David u. a. (Hg.), Krisen. Ursachen, Deutungen und Folgen, Zürich 2012, S. 187–206. Vgl. für eine geldpolitische Analyse auch Mathias Zurlinden, Goldstandard, Deflation und Depression, Die schweizerische Volkswirtschaft in der Weltwirtschaftskrise, in: Quartalsheft Schweizerische Nationalbank 2 (2003), S. 86–116.</footnote>

<footnote n="13">13 Sébastien Guex, L'État fédéral et les crises économiques du début du XXe siècle à nos jours: la Suisse, un bastion anti-keynésien, in: Thomas David u. a. (Hg.), Krisen. Ursachen, Deutungen und Folgen, Zürich 2012, S. 151–169.</footnote>

<footnote n="14">14 Vgl. u. a. die einzelnen Protokolle der Kommissionssitzungen und der Konferenz im Dossier: Schweizerisches Bundesarchiv (BAR), E7800-03#1000/1118#165*, Kommission für Mietzinse, 1932-33. Siehe ferner HEV, Jahresbericht 1935, S. 3-7, SNB, Geschäftsbericht</footnote>
Die folgenreiche Einführung der Eigenmietwertbesteuerung war kein wohnungspolitischer Entscheid, sondern den Logiken der neuen bundesstaatlichen Einkommenssteuer im Rahmen der Krisenabgabe von 1934 unterworfen. Im Vernehmlassungsverfahren und in den Konferenzen, die sich mit dem Gesetzesentwurf befassten, erregte die Eigenmietwertbesteuerung erstaunlich wenig Aufmerksamkeit und stiess kaum auf Widerstand.<fnref n="15" /> Auch die Interessen des Schweizerischen Grund- und Hauseigentümerverbands waren anders gelagert; ihr Augenmerk richtete sich auf die Besteuerung der Hypothekar-Bürgschaftsgenossenschaften sowie die Bestimmungen bezüglich der Liegenschaftsbewertungen und der Abzüge. Die neue Steuer auf selbstbewohnte Wohnungen erwähnte der Vorstand in den entsprechenden Jahresberichten gegenüber ihren Mitgliedern hingegen mit keinem Wort.<fnref n="16" />

Als die Eigenmietwertbesteuerung 1940 in die Eidgenössische Wehrsteuer überführt wurde, zeigte sich ein ähnliches Bild. Ende 1941 äusserte sich der Schweizerische Grund- und Hauseigentümerverband im Rahmen einer Betrachtung der Steuer in seiner Verbandszeitung beschwichtigend: «Diese Steuer ist [...] keineswegs so, dass wir uns darüber entrüsten dürften.»<fnref n="17" /> Auch in den folgenden Jahren warfen die Hauseigentümer die Frage nach der Legitimität der Besteuerung von selbstbenutzten Liegenschaften kaum auf. Äusserten sie Kritik, betraf diese in der Regel die Bemessungsgrundlagen und nicht die Steuer an sich.<fnref n="18" />

<footnote>1935, S. 17–18, Wilfried Rutz, Die schweizerische Volkswirtschaft zwischen Währungs- und Beschäftigungspolitik in der Weltwirtschaftskrise – wirtschaftspolitische Analyse der Bewältigung eines Zielkonflikts, Zürich 1970, S. 127–131; Thibaud Giddey, Histoire de la régulation des banques en Suisse (1914–1972), Genève 2019.</footnote>

<footnote n="15">15 Vgl. die Konferenzen und Korrespondenzen in BAR, E6302 A#1000/1037#39*, Bundesbeschluss vom 13.10.1933 betr. die ausserordentlichen und vorübergehenden Massnahmen zur Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts im Bundeshaushalt: Bundesbeschluss, Botschaft, Stenograph. Bulletins, Protokolle (1933); BAR, E6302 A#1000/1037#40*, Bundesratsbeschluss vom 19.1.1934 über die Eidg. Krisenabgabe: BRB, Beschlussesentwürfe, Protokolle (01.01.1934–31.12.1934); BAR, E6302 A#1000/1037#63*, Konferenzen: Protokolle und Berichte, Konferenz-Protokolle (1933–1939).</footnote>

<footnote n="16">16 HEV, Jahresberichte 1933–1935.</footnote>

<footnote n="17">17 Schweizerischer Haus- und Grundeigentümer, 15. Dezember 1941.</footnote>

<footnote n="18">18 Z. B. Ebd., 15. Oktober 1946.</footnote>
Internationale und kantonale Perspektiven auf den
«Mietwert der Wohnung im eigenen Haus»

Wie ist der verblüffend geringe Widerstand aus den Kreisen des Hauseigen-
tums einzuordnen? Einerseits haben wir uns die handfesten Interessenslagen
und den Grad der politischen Organisation vor Augen zu führen. Den Eigen-
heimbesitzer:innen fehlte es an einer schlagkräftigen und einflussreichen Verei-
nigung, die ihre Interessen hätte durchsetzen können. Der wichtigste Verband
der Wohnwirtschaft, der Schweizerischen Grund- und Hauseigentümerverband
und seine regionalen Sektionen hatten sich als eigentliche Vermieterverbände
konstituiert und waren als solche gewachsen. Als Interessensvertreter der Ver-
mier:innen stand die Besteuerung von selbstbewohntem Wohneigentum für
den Verband nicht im Zentrum. Gleichzeitig hielt sich die Steuerbelastung für
Besitzer:innen von selbstbewohnten Wohnungen durch die zulässigen Abzüge
in Grenzen. Vermögenden Villenbesitzer:innen boten sich zahlreiche Möglich-
keiten, Abzüge geltend zu machen, Schlupflöcher zu nutzen und Steuern zu op-
timieren.<fnref n="19" /> Gerade in ländlichen Regionen dürften demgegenüber zahlreiche
Hausbesitzer:innen in bescheidenen Verhältnissen von der Wehrsteuer ausge-
nommen gewesen sein, fielen doch schätzungsweise rund die Hälfte der Steuer-
pflichtigen unter das definierte Mindeststeuereinkommen und versteuerten
kein Einkommen.<fnref n="20" />

Andererseits ist Vorsicht geboten, das Paradox der aus heutiger Per-
spektive überraschend unstrittigen Einführung der Besteuerung selbstbe-
wohnter Liegenschaften alleine durch die Partikularinteressen und deren po-
litische Artikulation zu erklären. Wie ich argumentieren möchte, haben wir

<footnote n="19">19 Vgl. z. B. Arthur A. Frey, Die Steuerlast auf dem Grundbesitz. Methoden und Ergebnisse bei Belastungsvergleichen über die Steuer auf Grundstücken, dargestellt an Hand des Steuerrechts in den Kantonen Zürich, Bern und St. Gallen, unter Berücksichtigung des Wehrsteuerrechts, Winterthur 1959, S. 122; Karl Dürr, Die Steuerbelastung des Grundeigentums in der Schweiz und die zweckmässige Handhabung des interkantonalen Schuldabzuges, in: Steuerprobleme 11/12 (1947).</footnote>

<footnote n="20">20 Thomas Piketty, Fabien Dell, Emmanuel Saez, Income and Wealth Concentration in Switzerland over the Twentieth Century, in: Anthony Atkinson, Thomas Piketty (eds.), Top incomes over the Twentieth Century. A Contrast between Continental European and English-Speaking Countries, Oxford 2007, S. 472–500, hier S. 480–481.</footnote>
den Blick zusätzlich auf die transregionale Diffusion von Steuerpraktiken zu richten.

Wie sich in einer längerfristigen komparativen Perspektive zeigt, stellte die Einführung der Eigenmietwertbesteuerung in den europäischen Ländern nämlich nicht die Ausnahme, sondern die Norm dar. So kannte England, das zu diesem Zeitpunkt als erstes Land die allgemeine Einkommensteuer einführte, bereits zwischen 1799 und 1816 und dann wiederum ab 1842 eine Einkommenssteuer auf selbstgenutztes Wohneigentum. Auch im kulturell wie wirtschaftlich wichtigen Nachbarland Deutschland waren im 19. Jahrhundert entsprechende Entwicklungen auszumachen. Bereits die Steuergesetze Sachsens von 1878 sowie Preussens von 1891 sahen eine Einkommensbesteuerung des «Mietwertes der Wohnung im eigenen Hause» vor. Das Steuergesetz der Weimarer Republik von 1920 übernahm eine entsprechende Regelung.<fnref n="21" />

<table><caption>Tab. 1: Einführung der allgemeinen Einkommensteuer und der Eigenmietwertbesteuerung in den kantonalen Steuergesetzen. Quellen: Eigenmietwert: Schweizerische Nationalbibliothek, diverse Bestände; Landesarchiv Appenzell Innerrhoden StAAI, diverse Bestände; Landesarchiv Nidwalden StANW, diverse Bestände; Allgemeine Einkommensteuer: Eigenössische Steuerverwaltung (Hg.), Vierzig Jahre Steuern, Bern 1974, S. 2.</caption><thead><tr><th>Kanton</th><th>Allg. Einkommensteuer</th><th>Eigenmietwert</th><th>Kanton</th><th>Allg. Einkommensteuer</th><th>Eigenmietwert</th></tr></thead><tbody><tr><td>Basel-Stadt</td><td>1840</td><td>1880</td><td>Zug</td><td>1946</td><td>1947</td></tr><tr><td>Zürich</td><td>1917</td><td>1917</td><td>Neuenburg</td><td>1949</td><td>1949</td></tr><tr><td>Luzern</td><td>1922</td><td>1922</td><td>Freiburg</td><td>1950</td><td>1950</td></tr><tr><td>Genf</td><td>1923</td><td>1923</td><td>Wallis</td><td>1952</td><td>1952</td></tr><tr><td>Basel-Landschaft</td><td>1892</td><td>1928</td><td>Uri</td><td>1915</td><td>1955</td></tr><tr><td>Thurgau</td><td>1933</td><td>1933</td><td>Nidwalden</td><td>1955</td><td>1955</td></tr><tr><td>Solothurn</td><td>1895</td><td>1939</td><td>Schaffhausen</td><td>1956</td><td>1956</td></tr><tr><td>Bern</td><td>1944</td><td>1944</td><td>Waadt</td><td>1956</td><td>1956</td></tr><tr><td>St. Gallen</td><td>1944</td><td>1944</td><td>Obwalden</td><td>1960</td><td>1960</td></tr><tr><td>Aargau</td><td>1945</td><td>1945</td><td>Tessin</td><td>1950</td><td>1966</td></tr><tr><td>Graubünden</td><td>1964</td><td>1945</td><td>AI</td><td>1968</td><td>1968</td></tr><tr><td>AR</td><td>1946</td><td>1946</td><td>Glarus</td><td>1970</td><td>1970</td></tr><tr><td>Schwyz</td><td>1946</td><td>1946</td><td>Jura</td><td>(1978)</td><td>(1978)</td></tr></tbody></table>

<footnote n="21">²¹ Urs Hausmann, Der Mietwert der eigenen Wohnung – Einblicke in die Entstehungsgeschichte, Zürich 2017, S. 6–7 und 15–18.</footnote>
Eine Untersuchung der kantonalen Steuergesetze zeigt, dass in der Schweiz auf lokaler Ebene ab Ende des 19. Jahrhunderts ebenfalls entsprechende Entwicklungen zu beobachten waren. Die Ergebnisse der Analyse aller kantonalen Steuergesetze und dazugehörigen Verordnungen, die für vorliegende Studie für die Periode seit Ende des 19. Jahrhunderts durchgeführt wurde, sind in Tabelle 1 abgebildet. In der Tabelle sind in chronologischer Reihenfolge für jeden Kanton jeweils einerseits das Jahr angegeben, in dem die «Einkommensteuer mit ergänzender Vermögenssteuer» eingeführt wurde und anderseits jenes Jahr, in dem die Eigenmietwertbesteuerung erstmals explizit in den Steuergesetzen oder Verordnungen Erwähnung fand. Wie in Tabelle 1 ersichtlich, war die Einführung der Eigenmietwertbesteuerung aufs Engste mit dem Übergang vom Primat der «Vermögenssteuer mit ergänzender Einkommenssteuer» zur «Einkommensteuer mit ergänzender Vermögensteuer» verbunden, der ab dem 19. Jahrhundert im Zuge der Entwicklung der modernen Steuerwesen zu beobachten war. Es ist deutlich zu erkennen, dass mit dem Übergang zur allgemeinen Einkommenssteuer in der Regel auch die Eigenmietwertbesteuerung Eingang in die Gesetze fand.

Die Ergebnisse zeigen, dass die Eigenmietwertbesteuerung bei der Einführung der Krisenabgabe im Jahr 1934 auch in der schweizerischen Steuerpraxis keineswegs mehr ein Novum darstellte. Zu diesem Zeitpunkt kannten bereits sechs Kantone, darunter die wirtschaftlichen Zentren Basel, Genf und Zürich eine Einkommenssteuer auf selbstbewohnte Wohnungen.

Der Stadtkanton Basel führte im Jahr 1880 als erster Kanton eine Einkommensteuer auf selbstgenutztes Wohneigentum ein. Im Kanton Basel-Stadt stand die «Besteuerung des Zinses eigener Häuser, welche man selbst bewohnt»<fnref n="22" /> bereits in den Verhandlungen der im Jahr 1840 im europäischen Vergleich sehr früh eingeführten allgemeinen Einkommensteuer zur Debatte, fand im Grossen Rat aber wenig Zustimmung. Demgegenüber waren die Schuldzinsen abzugsfähig; eine Praxis, die, wie der Regierungsrat im Zuge der Gesetzesrevision von 1866 ausführte, eine steuertechnische Ungerechtigkeit darstellte: «Die Billigkeit verlangt, dass Hausbesitzer und zur Miete Wohnende gleich behandelt werden, und die Theorie, es sei unter Einkom-

<footnote n="22">22 Georg Schanz, Die Steuern der Schweiz in ihrer Entwicklung seit Beginn des 19. Jahrhunderts, Band II, Stuttgart 1890, S. 34.</footnote>
men aus Zweckmässigkeitsgründen nur das reine Geldeinkommen zu verste-
hen, ist auf die Länge nicht haltbar.» Eigeführt wurde aus technischen Grün-
den aber vorerst nicht eine Steuer auf selbstbewohnte Liegenschaften, son-
dern ein Abzug auf Mietkosten. Der Übergang zum System der
Eigenmietwertbesteuerung erfolgte mit dem Gesetz von 1880.<fnref n="23" />

1917 beschloss Zürich als zweiter Kanton eine im Wortlaut äusserst ähnliche, wohl an Basel orientierte Steuer, deren Implementierung kaum noch umstritten zu sein schien.<fnref n="24" /> Im Rahmen von Steuerrevisionen fanden in den folgenden Jahren auch in den Kantonen Luzern (1922), Basel-Landschaft (1928) und Thurgau (1933) die Eigenmietwertbesteuerung Eingang in die Gesetze. Der Kanton Genf führte 1923 ebenfalls eine entsprechende Steuer ein. Allerdings kannte der Kanton bereits zuvor im Rahmen der Vermögenssteuer eine Ertragssteuer auf selbstbenutzte Wohnungen. Die Steuergesetzgebung Neuenburgs von 1855 sah schliesslich zwar keine entsprechende Regelung für die Kantonssteuer vor, bemächtigte die Gemeinden aber explizit, eine solche einzuführen.

Die kantonalen Gesetzgebungsprozesse waren, wie die Studie von Georg Schanz aus dem Jahr 1890 anhand zahlreicher Beispiele illustriert, durch Austausche im In- und Ausland geprägt.<fnref n="25" /> Die modernen Steuergesetze entwickelten sich seit dem 19. Jahrhundert grundlegend in einem transnationalen Kontext. Indizien für solche Diffusionsprozesse und für Policy-Lernen stellen gemäss dem Politikwissenschaftler Philipp Genschel u. a. Ähnlichkeiten im Steuerdesign dar.<fnref n="26" /> Um solchen Transfers in Bezug auf den Eigenmietwert nachzuspüren, kann in Anlehnung an Genschel die Begrifflichkeit des Eigenmietwerts herangezogen werden. Mit der umständlichen Formulierung des «Mietwerts einer Wohnung im eigenen Haus» übernahm der Bund 1934 einen Ausdruck, den zu diesem Zeitpunkt drei der fünf deutschsprachigen

<footnote n="23">23 Ebd., S. 44–45, das Zitat findet sich auf S. 45.</footnote>

<footnote n="24">24 Hausmann, Mietwert, S. 10–11.</footnote>

<footnote n="25">25 Schanz, Steuern.</footnote>

<footnote n="26">26 Philipp Genschel, Die Internationalisierung der Steuerpolitik, S. 237–240, in: Gisela Hürlimann, Jakob Tanner (Hg.), Steuern und umverteilen. Effizienz versus Gerechtigkeit? Zürich 2012, S. 233–248.</footnote>
gen Kantone mit einer Eigenmietwertsteuer verwendeten.<fnref n="27" /> Es handelte sich dabei um exakt denselben Ausdruck, der bereits im 19. Jahrhundert in den Gesetzgebungen der deutschen Staaten Sachsen und Preussen auftauchte.

Der Bezug zur deutschen Gesetzgebung lässt sich an einem weiteren Beispiel verdeutlichen: Ab 1940 begründete das Bundesgericht die Besteuerung des Eigenmietwerts in verschiedenen Urteilen beinahe wortwörtlich mit der Formulierung, mit welcher der deutsche Jurist Bernhard Fuisting bereits 1902 den «Mietwert der Wohnung im eigenen Hause» im preussischen Steuerrecht hergeleitet hatte.<fnref n="28" />

Wie sich anhand der verblüffenden Übereinstimmung der Textbausteine der einzelnen Artikel zum Eigenmietwert eindrücklich nachzeichnen lässt, implementierte die Krisenabgabe bei der Einführung der Eigenmietwertbesteuerung eine weitverbreitete Steuerpraxis, die sich zu diesem Zeitpunkt in einem transnationalen wie -kantonalen Kontext einzubürgern begann. Aus dieser Perspektive ist auch der geringe Widerstand einzuordnen und zu erklären: Das Gesetz berief sich auf einen Einkommensbegriff, der für die damaligen modernen Steuergesetze als typisch zu gelten hat. Gleichzeitig hatte sich die steuerliche Gleichbehandlung von Mieter:innen und Eigentümer:innen nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu einem steuerpolitischen Topos entwickelt, der länderübergreifende Wirkungsmacht zeigte.

Die Einführung der Krisenabgabe und schliesslich der Eidgenössischen Wehrsteuer von 1940 akzentuierte diese Entwicklung in der Schweiz. Die Implementierung auf nationaler Ebene wirkte gemäss dem Ökonomen und Rechtshistoriker Urs Hausmann als «eigentlicher Katalysator»<fnref n="29" />. Die Eidgenössische Wehrsteuer von 1940 führte zu einer Angleichung der kantonalen Steuergesetzgebungen an jene des Bundes, ohne allerdings eine vollständige Vereinheitlichung nach sich zu ziehen.<fnref n="30" /> In den meisten Kantonen erfolgte die Einführung des Eigenmietwerts in den folgenden 15 Jahren im Zuge der Einführung der allgemeinen Einkommenssteuer. 1970 nahm Glarus als letz-

<footnote n="27">27 BAR, E6302 A#1000/1037#40*, Bundesratsbeschluss vom 19.1.1934 über die Eidg. Krisenabgabe: BRB, Beschlussesentwürfe, Protokolle (01.01.1934–31.12.1934).</footnote>

<footnote n="28">28 Bernhard Fuisting, Grundzüge der Steuerlehre, Berlin 1902, S. 112; Schweizerischer Haus- und Grundeigentümer, 15. September 1940.</footnote>

<footnote n="29">29 Hausmann, Mietwert, S. 19.</footnote>

<footnote n="30">30 Eidgenössische Steuerverwaltung (Hg.), Vierzig Jahre Steuern, Bern 1974, S. 2.</footnote>
ter Kanton die Eigenmietwertbesteuerung in die Steuergesetze auf, wobei bei den kantonalen Steuerpraktiken Unterschiede bestehen blieben. Wie der Jurist Erich Suter 1958 festhielt, ist von einer Wechselwirkung zwischen kantonaler und nationaler Ebene auszugehen: «Die eidgenössische Wehrsteuer [übernahm] seinerzeit Institutionen bestehenden kantonalen Rechts, und die neusten kantonalen Gesetzesrevisionen führten ihrerseits zu einer Weiterentwicklung des Bundessteuerrechts.»<fnref n="31" />

Am Beispiel des Kantons Nidwalden lässt sich dieser partielle Harmonisierungsprozess beispielhaft illustrieren. Mit dem kantonalen Steuergesetz von 1921 wurde in Nidwalden erstmals eine Steuer auf das Einkommen erhoben. Sowohl 1921 als auch nach der Revision von 1938 erwähnte das Gesetz unter den Einkommensarten den Mietwert der eigenen Wohnung jedoch noch nicht. Erst mit dem Übergang zur allgemeinen Einkommenssteuer mit ergänzender Vermögenssteuer im Anschluss an die Wehrsteuer fand der Eigenmietwert Einlass ins Gesetz. Anhand der gescheiterten Gesetzesrevisionen in den Jahren 1942, 1946 und 1953 lässt sich der Verlauf zeitnah nachzeichnen. War noch in der Vorlage von 1946 allgemein von «Naturalbezügen» und «Nutzungen am eigenen [...] Vermögen» die Rede, so zählt die Vorlage von 1953 erstmals explizit die «Eigennutzung von Liegenschaften» zum Einkommen hinzu. Das Steuergesetz von 1955, das schliesslich die Zustimmung der Landgemeinde erhielt, schuf dann die Grundlage für eine Steuer auf den Eigenmietwert.<fnref n="32" />

## Kantonale Bewertungspraxis und Steuerbelastung

Während es bis 1970 dauern sollte, bis der Eigenmietwert in allen Kantonssteuern Berücksichtigung fand, wurde dieses hypothetische Einkommen in Rahmen der Wehrsteuer ab 1941 in allen Kantonen für die Bundessteuern erhoben. Das Bundesgericht begründete die Besteuerung des Eigenmietwerts ab 1940 in mehreren Urteilen wie folgt:

<footnote n="31">³¹ Erich Suter, Die Besteuerung der Selbstnutzung von Grundeigentum als Einkommen, Zürich 1958, S. 52.</footnote>

<footnote n="32">³² Landesarchiv Nidwalden StAAI, Amtsblatt des Kantons Unterwalden nid dem Wald, diverse Jahrgänge.</footnote>
Kann der Hauseigentümer auch rechtlich nicht sein eigener Mieter sein, so verhält es sich doch wirtschaftlich nicht anders, als ob er die Wohnung sich selbst vermietet hätte. Er eignet sich unmittelbar den Naturalertrag an und muss sich deshalb den entsprechenden Wert anrechnen lassen.<fnref n="33" />

Die Erläuterung verweist auf den zutiefst liberalen Charakter der Steuer. Grundsätzlich beruht die Steuer auf den Prinzipen der Gleichbehandlung aller Steuerpflichtigen (heute BV Art. 8) nach ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und dem Grundsatz der Besteuerung des Gesamteinkommens, gemäss welchem die Steuerpflicht das gesamte Einkommen unabhängig von ihrer Form erfassen sollte. Der Mietwert der eigenen Wohnung situiert sich zwischen der Steuer auf Vermögenserträge (Immobilen stellten traditionell ein zentrales Steuerobjekt dar) und der Steuer auf Naturaleinkommen (wie Nutzungen und Produkte für den Eigengebrauch). Wie im obigen Urteil deutlich wird, sollte das System der Eigenmietwertbesteuerung dabei – so die Theorie – die Gleichbehandlung von Eigenheimbesitzer:innen und Mieter: innen bzw. auch Vermieter:innen gewährleisten.

Die Bemessung des Eigenmietwerts orientierte sich im Rahmen der Eidgenössischen Wehrsteuer am Marktwert vergleichbarer Mietwohnungen. Die eidgenössische Steuerverwaltung stellte Richtlinien auf und behielt sich vor, bei erheblichen Abweichungen der Schätzwerte Anpassungen für die Wehrsteuer vorzunehmen. Grundsätzlich stellte sie aber – und das ist zu betonen – auf die Einschätzungen der kantonalen Steuerwerte ab. Die Bewertungen erfolgten durch die kantonalen Steuerbehörden oder spezifische Schätzungsorgane, oft Kommissionen, in welchen auch Wirtschafts- und Berufsvertreter Einsitz nahmen.<fnref n="34" />

<footnote n="33">33 Vgl. z. B. Schweizerischer Haus- und Grundeigentümer, 15. September 1940.</footnote>

<footnote n="34">34 Vgl. Kreisschreiben der Eidg. Steuerverwaltung, vom 25. März 1969, betreffend die Ermittlung des steuerbaren Mietertrages von Wohnliegenschaften, in: Archiv für schweizerisches Abgaberecht 38/3 (1969), S. 113–133; Bruno G. Schädler, Vermögenssteuerbewertung und Schuldenabzug bei Liegenschaften um Privatvermögen und landwirtschaftlichen Grundstücken. Die kantonalen Gesetzgebungen in rechtsvergleichender Darstellung und kritische Behandlung der interkantonalen Praxis, Zürich 1972, S. 42–44; Kantonale Planungsgruppe (Hg.), Analyse und Beurteilung der steuerlichen Einflüsse (inklusive Gebühren und Beiträge) auf die Verbreitung von Wohnungs- Hauseigentum in der Schweiz, Bern Februar 1979, S. 14.</footnote>
Die Auswirkungen dieser Verfahren können nicht überschätzt werden. In Folge dieser föderalistischen Praxis resultierten unterschiedliche Steuerbelastungen, die nicht nur die kantonalen Einkommensteuern, sondern auch die Wehrsteuer betrafen. Trotz des Vordringens des nationalen Steuerstaates blieben kantonale Eigenheiten und Einschätzungspraktiken bestehen, die mitunter zu grossen Unterschieden bei der Steuerbelastung führten. Diese gingen deutlich über die unterschiedlichen Steuersätze hinaus und lösten sich auch im Zuge der Diffusionsprozesse nicht vollends auf. In der Praxis schätzen die meisten Kantone den Eigenmietwert gemäss einem prozentualen Schlüssel des steuerlichen Liegenschaftswertes, der wiederum stark von der kantonalen Praxis der Liegenschaftsbewertung abhing.<fnref n="35" />

Differenzen zeigten sich nicht nur bei der Einschätzung des Mietwertes, sondern auch in Bezug auf die zulässigen Abzüge. Grundsätzlich waren Hypothekarzinsen, Unterhaltskosten und Gewinnungskosten (wie Gebühren und Abgaben) vom Einkommen abzugsfähig. Der Bemessungsspielraum war allerdings höher, als es auf den ersten Blick scheinen mag. Insbesondere in Bezug auf die Unterhaltskosten differierten die fiskaltechnischen Methoden. Im Laufe der Nachkriegszeit begannen sich Pauschalabzüge einzubürgern, die anhand eines Prozentsatzes des Gebäudewerts berechnet wurden. Die meisten Kantone kannten eine Wahlfreiheit zwischen der Angabe der effektiven Kosten und den Pauschalabzügen, wobei teilweise eine Bindung an die einmal gewählte Form bestand.<fnref n="36" />

Die tatsächliche Steuerbelastung variierte zwischen den Kantonen in Abhängigkeit der Bemessung des Eigenmietwerts und der abzugsfähigen Liegenschaftsaufwendungen erheblich. Die unterschiedlichen Praktiken erschweren eine globale Einschätzung. Tendenziell zeigten sich die Kantone den Hausbesser:innen gegenüber aber entgegenkommend. Wie eine zeitgenössische steuertechnische Studie zeigt, schätzten die Kantone die Liegenschaften in den 1940er Jahren tendenziell unter den Werten ein, welche sich gemäss den

<footnote n="35">35 Schädler, Vermögenssteuerbewertung, S. 106; Eidgenössische Steuerverwaltung, Kreisschreiben, S. 118.</footnote>

<footnote n="36">36 Frey, Steuerlast, S. 112.</footnote>
Grundsätzen der Eidgenössischen Steuerverwaltung ergeben hätten.<fnref n="37" /> Durch eine massvolle Einschätzung und nur periodische Anpassungen blieben die Steuer in der Regel unter den Marktwerten.

Die Bestimmungen der Bemessungsmethoden waren dabei nicht frei von politischen Nebengeräuschen. Im Zuge der kantonalen Gesetzesrevisio- nen kam es immer wieder zu Auseinandersetzungen um die angemessene Festsetzung der Steuerwerte, in denen die Interessen des Hauseigentums und des Steuerstaates kollidierten. So wehrte sich etwa der St. Galler Steuerver- walter Helbling im Dezember 1942 in einer Sitzung der Expertenkommission bezüglich der Revision des kantonalen Steuergesetzes, in welcher auch die Eigenmietwertbesteuerung zur Sprache kam, gegen den Vorwurf einer re- striktiven Steuerpraxis.

> Die Steuerbehörde behandelt die Liegenschaftsbesitzer äusserst kulant. [...] Die Kommission für Liegenschaftseinschätzungen setzt sich ausschliesslich aus Häuser- besitzern zusammen. Die Befürchtungen einer ungerechten Behandlung der Häuser- besitzer in Zukunft sind unangebracht.<fnref n="38" />

Auch bei den periodischen Neubewertungen gingen die Wogen jeweils hoch. Ins selbe Horn wie die St. Galler Steuerverwaltung stiess im Juli 1952 auch der Zürcher Regierungsrat, als der Kantonsrat und Sekretär des Hauseigentü- merverbands Zürich Max Brunner in einer Interpellation gegen die höhere Einschätzung der Liegenschafts- und Eigenmietwerte durch das kantonale Steueramt im Zuge des neuen Steuergesetzes protestierte. «Die kleinen Haus- besitzer», erwiderte der freisinnige Finanzdirektor und spätere Bundesrat Hans Streuli, seien keineswegs «in ungerechter Weise benachteiligt». Es sei vielmehr weiterhin festzustellen, «dass die Steuerwerte auf Grund der neuen Bewertungsformel unter den heutigen Verkaufspreisen bleiben» würden.<fnref n="39" />

<footnote n="37">37 In rund der Hälfte der Kantone machte der Autor eine Unterbewertung der Liegen- schaften von bis zu einem Fünftel des Verkehrswerts aus. Vgl. Dürr, Die Steuerbelastung, S. 16–17.</footnote>

<footnote n="38">38 Staatsarchiv St. Gallen StASG, A 041/02.1, Protokoll über die 4. Sitzung der Exper- tenkommission. 7. Dezember 1942, S. 91. Ich danke Sylvain Praz für den Hinweis auf die- se Quelle.</footnote>

<footnote n="39">39 Staatsarchiv Zürich StAZH MM 24.66 KRP 1952/065/0482, Kantonsratsprotokoll vom 01. 12. 1952, S. 1276 und S. 1272.</footnote>
Die Beispiele aus St. Gallen und Zürich stehen exemplarisch für die Auseinandersetzung um die Steuerwerte der Liegenschaften, in denen in der Regel nicht die Steuer an sich angegriffen wurde, sondern die Höhe der Steuerwerte. Diese hinkten den Wertsteigerungen notorisch hinterher. Wurden die Steuerwerte in zeitlichen Abständen an die Entwicklung angepasst, mussten sie teils erheblich angehoben werden, was grosse Widerstände hervorrief.

Wie eine Studie von 1979 zeigt, die im Auftrag des Bundesamtes für Wohnungswesen die steuerlichen Einflüsse auf das Wohneigentum untersuchte, änderte sich an der vorsichtigen Bewertungspraxis der Kantone bis Ende der 1970er Jahre wenig. Die Autoren der Studie machten nicht nur keine systematische steuerliche Benachteiligung der Hauseigentümer:innen aus, sondern stellten im Gegenteil Vorteile fest. Zwar weise die Eigenmietwertbesteuerung in Abhängigkeit der kantonalen Einschätzungen der Eigenmietwerte, der berechtigten Abzüge sowie der Höhe der Verschuldung und der Hypothekarzinsen eine starke Variation auf, es zeige sich aber «doch die Tendenz einer Höherbelastung des Mieters». Der Vorteil steige dabei mit den Einkommen, sodass «gerade in den oberen Einkommensklassen, die sich ohnehin eher ein Eigenheim leisten können, die steuerliche Minderbelastung des Eigentümers mehr ins Gewicht fällt.»<fnref n="40" />

Die Autoren der Studie kamen dann auch zum Schluss, dass eine «vollständige Streichung des Eigenmietwertes [...] zu einer eindeutigen Minderbelastung des Eigentümers gegenüber dem Mieter führen» müsste. Dennoch folgerten sie, dass «[i]m Sinne einer Förderung des Hauseigentums [...] eine zurückhaltende Praxis bei der Festsetzung des Eigenmietwertes gerechtfertigt» sei.<fnref n="41" /> Die Empfehlung steht exemplarisch für die Debatten Ende der 1970er Jahre und weist auf eine zentrale diskursive Verschiebung hin: Dem Postulat der steuerlichen Gleichbehandlung von Eigentümer:innen und Mieter:innen, das wir bereits besprochen haben, wurde zunehmend die Forderung nach einer breiteren Förderung des selbstbewohnten Wohneigentums gegenübergestellt. Diese neue vorgebrachte Dualität ist für das Jahr 1979 bezeichnend und Vorbote der heftigen Kontroversen um die Eigenmietwertbesteuerung, die sich in den folgenden Monaten intensivierte. Stand in den

<footnote n="40">40 Kantonale Planungsgruppe, Steuerliche Einflüsse, S. 85.</footnote>

<footnote n="41">41 Ebd.</footnote>
vorherigen Jahrzehnten die Höhe der Eigenmietwertbesteuerung im Mittel-
punkt der Auseinandersetzungen, geriet in den folgenden Jahren die Steuer
per se ins Kreuzfeuer der Kritik. Die neuen Forderungen waren Ausdruck der
Erstarkung des Ideals des Wohneigentums, dass in den 1970er Jahren stark
an Bedeutung gewonnen hatte und die politischen Debatten in den folgen-
den Jahren in eine neue Richtung lenkte.

Das Ideal des Wohneigentums: Ein virulenter Topos
wird steuerrelevant

Neu war zu diesem Zeitpunkt nicht die Vorstellung des Wohneigentums als
höchster Wohnform an sich, sondern deren Wirkungsmächtigkeit. Wie in
anderen Ländern auch, war das Eigenheim-Ideal in der Schweiz bereits zu
Beginn des 20. Jahrhunderts ein virulenter Topos der städtebaulichen Re-
formbewegungen, dem sich nicht nur bürgerliche Akteure bedienten. Das
Einfamilienhaus als Ausdruck konservativer Normen stellte, so der Histori-
ker Daniel Kurz, für breite Bevölkerungsschichten «um 1918 ein moralisch-
ideologisches Postulat ersten Ranges»<fnref n="42" /> dar.

In der Realität bauten die privaten und gemeinnützigen Träger jedoch
an diesen Idealen vorbei. Im Gegensatz etwa zu Ländern des angelsächsi-
schen Raums wie den USA oder Kontinentaleuropas wie Belgien blieb der
Markt für Eigenheime bis zum Ende des Nachkriegsbooms Mitte der 1970er
Jahre subsidiär. Prägend war der Mehrfamilienhausbau, der stark ein privat-
wirtschaftlicher Mietwohnungsbau war. Die Unterstützung des gemeinnützi-
gen Wohnungsbaus verharrte abgesehen von den Krisenphasen nach dem
Ersten Weltkrieg und zwischen 1942 bis 1950 auf tiefem Niveau und die
staatliche Wohneigentumsförderung blieb bescheiden. Zwischen 1950 und
1970 sank die Wohneigentumsquote stark – eine europäische Ausnahme –
von 37.2% auf 28.1%. Die privatwirtschaftlichen Interessen richteten sich auf
den Mietmarkt. Fand die Eigentumsförderung im politischen Diskurs auch

<footnote n="42">42 Daniel Kurz, Die Disziplinierung der Stadt. Moderner Städtebau in Zürich, 1900 bis 1940, Zürich 2008, S. 204.</footnote>
zaghaft ihren Platz, so wirkte sie sich bis Mitte der 1970er Jahre kaum auf die Neubautätigkeit aus.<fnref n="43" />

Erste Debatten wurden 1955 mit einem parlamentarischen Vorstoss des freisinnigen Nationalrats und einflussreichen Raumplaners Armin Meili angestossen. Meili forderte die Wiedereinführung der 1912 abgeschafften Rechtsform des Stockwerkeigentums. Das Anliegen fand Unterstützung und war 1965 schliesslich von Erfolg gekrönt.<fnref n="44" /> In den 1960er Jahren und insbesondere gegen deren Ende nahmen politische Vorstösse zugunsten der Eigentumsförderung zu. Analog zu anderen Ländern beidseits des Atlantiks gewann das Eigenheim-Ideal in konservativen Agenden an Einfluss und fand Eingang in die Parteiprogramme der bürgerlichen Parteien, während die Sozialdemokraten wie in den übrigen deutschsprachigen Ländern der Eigentumsförderung skeptisch gegenüberstanden und die Unterstützung von Wohnbaugenossenschaften bevorzugten.<fnref n="45" /> Der Hauseigentümerverband begann sich Ende der 1950er Jahre für die Anliegen der Stockwerkeigentümer: innen zu öffnen und trat gegen Ende des Nachkriegsbooms zunehmend als Vertreter des individuellen Wohneigentums auf. Daneben etablierten sich neue einflussreiche, über personelle – bürgerlich und anti-etatistisch geprägte – Verbindungen miteinander vernetzte Interessensvertreter in der schweizerischen Verbandslandschaft. Insbesondere der 1964 konstituierte rechtsliberale Think Tank *Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung* etablierte sich als einflussreiche Stimme der Eigentumsförderung.<fnref n="46" />

<footnote n="43">43 Florian Müller, Neoliberale Wohnungspolitik avant la lettre? Staatliche Regulierung und private Interessen im Wohnungsbau in der Schweiz (1936–1950), in: Karin Crousaz, Pierre Eichenberger, Anja Rathmann-Lutz (Hg.), Reichtum. Einblicke in die 5. Schweizerischen Geschichtstage – Richesse. Reflets des 5es Journées suisses d’histoire. Traverse. Zeitschrift für Geschichte – Revue d’histoire 2021/1, Zürich 2021, S. 92–116.</footnote>

<footnote n="44">44 Tina Peter-Ruetschi, Für ein Eigentum an Wohnungen und Geschäftsräumen in der Schweiz, Zürich 1958, S. 12.</footnote>

<footnote n="45">45 Sebastian Kohl, The Political Economy of Homeownership. A Comparative Analysis of Homeownership Ideology through Party Manifestos, in: Socio-Economic Review, online, https://doi.org/10.1093/ser/mwy030, 2018 (18.08.2020).</footnote>

<footnote n="46">46 Der Zentralstelle gehörten neben Akteuren der immobilienverbundenen Branchen zahlreiche bürgerliche Politiker von nationalem Format an. Über den langjährigen Ge-</footnote>
1972 errangen die Befürworter des Eigenheim-Ideals einen zentralen Sieg. Die Stimmbürger:innen befürworteten die Verankerung der Eigentumsförderung in der Verfassung. 1974 wurden die gesetzlichen Grundlagen für eine stärkere Eigentumspolitik gelegt.

Der Eigenmietwert: «Steuerpolitik oder Eigentumspolitik?»

In dem Masse, wie das Wohneigentum an Popularität gewann, kam Ende der 1970er Jahre auch die Eigenmietwertbesteuerung unter Druck. In der Schweiz war eine Entwicklung zu beobachten, welche auch die anderen europäischen Länder erfasst hatte. Seit den 1960er Jahren stiess die Besteuerung des Eigenmietwertes in zahlreichen Staaten auf Widerstand. Hatte die Steuer seit jeher in den USA keine Bedeutung, so schufen Grossbritannien, Frankreich, Irland und Österreich die Eigenmietwertbesteuerung zwischen 1962 und 1974 ab.<fnref n="47" />

In der Schweiz stellte das Jahr 1979 einen eigentlichen Wende- und Kулmulationspunkt der Debatten um die Eigenmietwertbesteuerung dar. «Der lange vernachlässigte Bereich der Eigentumsförderung geriet im Berichtsjahr endlich in Bewegung [...]; besonderes Gewicht konnten zwei Volksbegehren in den Kantonen Waadt und Zürich zum Thema Eigenmietwert beanspruchen»<fnref n="48" />, stellte die Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung nicht ohne Genugtuung fest. Auf unterschiedlichen Ebenen

schäftsführer Rudolf Rohr war die Zentralstelle eng mit der rechtsbürgerlichen und antietatistischen Vereinigung für Freiheit, Föderalismus und Recht (ehemals Redressement National) verbunden, deren Direktor Rohr zugleich war. Vgl. zur Entstehung neuer bürgerlicher Interessensgruppen wie dem Redressement National in der Zwischenkriegszeit Christian Werner, Für Wirtschaft und Vaterland. Erneuerungsbewegungen und bürgerliche Interessensgruppen in der Deutschschweiz 1928–1947, Zürich 2000.

<footnote n="47">47 Silvio Graf, Einkommensteuerliche Erfassung der Nutzung vom Wohnraum durch den Eigentümer unter besonderer Berücksichtigung der Wohneigentumsförderung, Bern 1984, S. 111–112.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung, Jahresbericht 1979/80, S. 18.</footnote>
war die Eigenmietwertbesteuerung bereits im Laufe der vorangegangenen
Jahre kontrovers debattiert worden und rückte nun schlagartig ins Zentrum
öffentlicher Debatten um die Eigentumsförderung. Die «fiskalische Belastung
des Grundeigentums» stelle, so der Schweizerische Hauseigentümerverband,
«eine Hauptursache für die derzeitige schlechte [...] [und] im internationa-
len Vergleich sehr geringen Streuung des Wohnungs- und Hauseigentums»<fnref n="49" />
dar. Es sei, wie sie im Mai 1979 über ihr Verbandsblatt äusserten, «paradox,
dass ausgerechnet in diesem Land, wo Eigentum sehr gross geschrieben wird,
die Bildung von Wohneigentum durch die Steuerpolitik durchkreuzt wird.
Statt die Eigentumsbildung steuerlich zu begünstigen, erschweren einige
Kantone diese ganz erheblich.»<fnref n="50" /> Die Eigenmietwertbesteuerung war zu ei-
nem zentralen Thema des Schweizerischen Hauseigentümerverbands gewor-
den, das dieser auch gezielt für die Mitgliederwerbung nutzte (vgl. Abb. 1).

In den Debatten um die Eigentumsförderung nahm die Kritik an der
Eigenmietwertbesteuerung eine zentrale Rolle ein. Nach der weiter oben be-
reits erwähnten Studie des Bundesamts für Wohnungswesen empfahl eine
paritätisch zusammengesetzte Expertenkommission, die im Auftrag des Eidg.
Volkswirtschaftsdepartments Möglichkeiten einer stärkeren Eigentumsförde-
rung eruierte, im Dezember 1979 ebenfalls eine Begrenzung der Eigenmiet-
wertbesteuerung.<fnref n="51" /> Der aufkeimende Widerstand auf nationaler Ebene war
durch zahlreiche Vorstösse auf kantonaler Ebene begleitet.

Es sei das erste Mal, «dass im Kanton Zürich derart heftige Diskussionen
und Reaktionen [...] um das [...] Problem der Eigenmietwertbesteuerung
stattgefunden haben»<fnref n="52" />, stellte Ferdinand Zuppinger, der Chef der Steuerver-
waltung des Kantons Zürichs und Professor für Finanz- und Steuerrecht an
der Universität Zürich, im März 1979 verwundert in einem Artikel in der
Neuen Zürcher Zeitung fest. Im Zürcher Kantonsrat war 1978 eine heftige De-
batte um die periodische Neubewertung von Liegenschaften entfacht, welche

<footnote n="49">49 Der Schweizerische Hauseigentümer, 15. Juni 1979, S. 19.</footnote>

<footnote n="50">50 Ebd., 1. Mai 1979, S. 2.</footnote>

<footnote n="51">51 Expertenbericht Wohneigentumsförderung (Hg.), Bericht der Expertenkommission Wohneigentumsförderung an den Vorsteher des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements, Dezember 1979, S. 22. Die Leitung der Untergruppe Steuerfragen wurde durch Rudolf Rohr, den Geschäftsführer der Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung geleitet.</footnote>

<footnote n="52">52 Neue Zürcher Zeitung, 28. März 1979, S. 15.</footnote>
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Abb. 1: Anzeige des Schweizerischen Hauseigentümerverbands. Quelle: Der Schweizerische Hauseigentümer, 1. November 1979.</figcaption></figure>
nach eigenem Bekunden des freisinnigen Regierungsrats Albert Mossdorf «selbst einem an allerhand gewohnten Finanzdirektor «ans Lebendige»» ging. Der Eigenmietwert, der letztmals 1971 neu eingeschätzt worden war, sollte der Wertentwicklung angepasst und erhöht werden. Die Ankündigung führte zu Protesten und zu einer Flut von parlamentarischen Vorstössen bürgerlicher Politiker gegen die «sozial unverantwortbare» Erhöhung der Steuerlast für bescheiden lebende Hausbesitzer:innen, die «allen Bestrebungen zur breiteren Streuung des Grundeigentums» zuwiderlaufe.<fnref n="53" />

Der in die Defensive gedrängte Regierungsrat Moosdorf konterte die Anschuldigungen mit dem seit Jahrzehnten vorgebrachten Argument, dass «die neuen Vorschriften zu Resultaten [führen würden], die sich eher an der unteren Grenze dessen bewegen, was Gesetz und Rechtsprechung fordern.» Er setzte sein Votum fort, indem er den Zwiespalt zwischen den Verfassungsaufträgen der Eigentumsförderung und der steuerlichen Gleichbehandlung betonte: Die «ausserfiskalische Zielsetzung» der Eigentumsförderung habe ihre gesetzliche Grenzen; «unangemessen tief» bewertete Liegenschaften würden die Mieter in «unzumutbarer Weise» benachteiligen.<fnref n="54" /> Die Debatten waren mit handfesten Interessen verbunden: Willy Linder, Wirtschaftsredaktor der NZZ fasste die Polemik in Zürich im Rückblick passend mit der rheotorischen Frage «Steuerpolitik oder Eigentumspolitik?» zusammen.<fnref n="55" />

Die richtungsweisenden Zürcher Debatten stellten keine singuläre Erscheinung dar. In zahlreichen weiteren Kantonen wurden zeitlich parallel von allen grossen bürgerlichen Parteien politische Vorstösse und Initiativen eingereicht. In deren Folge erfuhrten die Mietwerte in vielen Kantonen eine starke Reduktion.<fnref n="56" /> Diese Praxis stiess auf den Widerstand der Eidgenössischen Steuerverwaltung und des Bundesgerichts, die auf die Einhaltung des

<footnote n="53">53 StAZH MM 24.98 KRP 1978/225/1484–1489, Kantonsratsprotokoll vom 16.10. 1978, S. 10772, 10794 und 10795.</footnote>

<footnote n="54">54 Ebd., S. 10789.</footnote>

<footnote n="55">55 Neue Zürcher Zeitung, 24. Februar 1979.</footnote>

<footnote n="56">56 Bis 1980 waren auf Bundesebene und in den Kantonen Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Basel-Stadt, Zug, Graubünden, St. Gallen, Schwyz und Waadt insgesamt mehrere dutzend parlamentarische Vorstösse und Initiativen eigereicht worden. Vgl. Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung, Aktuelle Vorstösse zur Eigentumsförderung, [1980]; HEV, Jahresbericht 1979, S. 19.</footnote>
jahrzehntelang praktizierten Prinzips der Marktmiete pochten. Die Ämter sahen sich zunehmend genötigt, bei starker Unterschätzung der Eigenmietwerte bei den Kantonen zu intervenieren – toleriert wurden Abweichungen bis 30% des Marktwertes. Die Folge war, dass bis Ende der 1980er Jahre in über der Hälfte der Kantone für die kantonalen Steuern tiefere Eigenmietwerte zur Anwendung kamen als für die Bundessteuern. Die Aufschläge, welche die Eidgenössische Steuerverwaltung für die Bundessteuern vornahm, waren beträchtlich. In der Regel lagen sie bei 20–60% der kantonalen Werte; in Genf betrug der Aufschlag für ältere Bauten gar 400%.<fnref n="57" />

Konnten die Gegner der Eigenmietwertbesteuerung insbesondere auf kantonaler Ebene Erfolge feiern, so trugen sie die Forderungen freilich auch aufs nationale Parkett. In den folgenden Jahren blieb die Steuer ein heissumstrittenes Politikum, das sich im Spannungsfeld zwischen den Forderungen nach Eingentumsförderung auf der einen Seite und der steuerlichen Gleichbehandlung sowie den Interessen des Steuerstaates auf der anderen Seite bewegte. In den parlamentarischen Debatten zum Steuerharmonisierungsgesetz während der 1980er Jahre stellte der Eigenmietwert dann auch ein kontrovers diskutiertes Traktandum dar. Eine Abschaffung stand aber ausser Reichweite.<fnref n="58" /> Konnten in den folgenden Jahrzehnten auch auf nationaler Ebene gewisse Minderbelastungen durchgesetzt werden, so scheiterte ein Systemwechsel in regelmässigen Abständen. Zu sehr waren die Freisinnig-Demokratische Partei und die Christlichdemokratische Volkspartei innerhalb der eigenen Reihen in Bezug auf konkrete Zielkonflikte gespalten: Zwischen dem vertretenen Eigenheim-Ideal und dem Postulat des ausgeglichenen Staatshaushaltes hin- und hergerissen, gaben sie bei konkreten Vorlagen in der Regel Letzerem den Vorrang.

Unzufrieden mit der Entwicklung ging der Schweizerische Hauseigentümerverband in die Offensive. 1993 reichte der Verband die Volksinitiative «Wohneigentum für alle» ein, welche die Belastung durch den Eigenmietwert beschränken und das Bausparen steuerlich begünstigen wollte. Trotz programmatischen Forderungen der bürgerlichen Parteien nach einer breite-

<footnote n="57">57 Schweizerische Zentralstelle für Eigenheim- und Wohnbauförderung, Jahresbericht 1989/90, S. 15 sowie Jahresbericht 1993/94, S. 5–6.</footnote>

<footnote n="58">58 Botschaft zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer vom 25. Mai 1983, S. 48–50.</footnote>
ren Streuung des Hauseigentums blieb die Initiative chancenlos. Der Bundesrat, die National- und Ständeräte sowie die Kantone lehnten die Initiative aus fiskalpolitischen Erwägungen ab. Neben der Sozialdemokratischen Partei gabben mit Ausnahme der Schweizerischen Volkspartei auch die bürgerlichen Bundesratsparteien nach teils heftigen und kontroversen innerparteiischen Debatten die Nein-Parole heraus. In den Verhandlungen setzte sich die Auffassung durch, dass die Sanierung der öffentlichen Finanzen der einseitigen steuerlichen Privilegierung der Hauseigentümer vorgehe. So hatte auch der freisinnige Bundesrat Kaspar Villiger eindringlich vor «Steuergeschenken» gewarnt. In der Abstimmung im Februar 1999 scheiterten der Hauseigentümerverband mit einem Nein-Anteil von 58.7% klar an der Opposition eines überparteilichen Komitees und einer intensiven, vom Gewerkschaftsbund und dem Mieterverband getragenen Kampagne.

Die deutliche Ablehnung tat den Forderungen keinen Abbruch. Die Debatten um die Eigenmietwertbesteuerung gingen nach der Abstimmung nahtlos weiter. Bereits während der parlamentarischen Behandlung der Initiative waren zahlreiche Vorstösse eingereicht worden, um die Belastung durch den Eigenmietwert auf nationaler und kantonaler Ebene zu reduzieren. In den folgenden Jahren stand die Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung in regelmässigen Abständen zur Debatte.<fnref n="59" />

2012 lehnten die Stimmbürger:innen eine neuerliche Volksinitiative des HEV, welche den Eigenmietwert für Rentner:innen abschaffen wollte, mit einer Zustimmung von 47.4% knapp an der Urne ab. Einer Annahme stand wiederum die vom Bundesrat und den Kantonen seit Jahren vorgebrachte Kritik im Weg, dass die einseitige Abschaffung der Eigenmietwertbesteuerung Eigenheimbesitzer:innen einseitig begünstige, das Prinzip der steuerlichen Gleichbehandlung von Mieter:innen und Hauseigentümer:innen verletze und hohe Steuerausfälle zur Folge hätte.<fnref n="60" />

<footnote n="59">59 Vgl. zu diesem und zum vorherigen Abschnitt Urs Beer u. a., Ausgewählte Beiträge zur Schweizer Politik. Vorstösse zur Abschaffung des Eigenmietwerts (1992–2020), An-née Politique Suisse, Bern 2020.</footnote>

<footnote n="60">60 Ebd., S. 14–17.</footnote>
2015 gehörte die Schweiz zu einer verbleibenden Handvoll europäischer Länder, die noch eine Steuer auf den Eigenmietwert kannten.<fnref n="61" /> Seit Ende der 1970er Jahre hat die Eigenmietwertbesteuerung aber verschiedene eigenumsfreundliche Revisionen erfahren. Die meisten Kantone gewähren eine Reduktion auf den Eigenmietwert, sodass dieser in der Regel unter den Marktwerten bzw. den ermittelten Einschätzungen liegt. Zudem werden sowohl bei der Bundessteuer wie bei der Kantonssteuern negative Nettoeigenmietwerte zugelassen. Das heisst, die Abzüge können den Eigenmietwert übersteigen und das steuerbare Einkommen senken, was Möglichkeiten für Steueroptimierungen eröffnet.<fnref n="62" />

Mit den eingangs angeführten parlamentarischen Debatten um einen Systemwechsel stellt die Eigenmietwertbesteuerung Anfang der 2020er Jahre nach wie vor einen politischen Dauerbrenner dar. Die Schweiz bleibt im europäischen Vergleich zwar das Land mit der tiefsten Wohneigentumsquote. Wohneigentümer:innen sind aber ein immer wichtigeres Wähler:innensegment. Die Wohneigentumsquote ist seit dem Tiefpunkt von 28.1% im Jahr 1970 auf 38% bis 2017 angestiegen und seit den 2010er Jahren übt das individuelle Wohneigentum aufgrund der tiefen Hypothekarzinsen auf breite Bevölkerungsschichten eine grosse Strahlkraft aus. Ausserdem hat sich der Nettoeigenmietwert seit der Senkung der Hypothekarzinsen für Hauseigentümer:innen merklich verschlechter, was die Opposition gegen die Steuerpraxis erhöhte. Im Lichte dieser Entwicklungen scheint das Schicksal der Eigenmietwertbesteuerung auch in der Schweiz zunehmend offen.

## Fazit

Die Einführung der Eigenmietwertbesteuerung wie auch die Kritik im Zuge der Erstarkung des Eigenheim-Ideals spielten sich grundsätzlich in einem transnationalen und -regionalen Rahmen ab. Neben grenzübergreifenden Diffusionsprozessen zeigen sich Wechselwirkungen zwischen kantonalen und bundesstaatlichen Steuerpraktiken. Anhand der kantonalen Liegen-

<footnote n="61">61 Schweizerische Steuerkonferenz SKK (Hg.), Die Besteuerung der Eigenmietwerte. (Stand der Gesetzgebung: 1. Januar 2015), Bern 2015, S. 6.</footnote>

<footnote n="62">62 Ebd., S. 8–25.</footnote>
schaftseinschätzungen wird deutlich, dass die spezifischen kantonalen Be-
wertungsmethoden im föderalistischen Steuersystem nicht nur die Steuer-
belastungen im Rahmen der Kantonssteuern massgeblich bestimmen, son-
dern bedeutende Rückwirkungen auf die Höhe der Bundessteuern haben.
Das Beispiel des Eigenmietwertes macht zudem deutlich, dass die For-
schung bei der Analyse der Ausgestaltung des Steuersystems nicht nur auf
die Gesetzeslage fokussieren kann, sondern in Bezug auf Wirkung, Interes-
senskonflikte und regionale Vergleiche auch die konkreten Einschätzungs-
praktiken in den Blick nehmen muss.

Bei der Untersuchung der Eigenmietwertbesteuerung habe ich Erklärungs-
faktoren ausserhalb der Logiken der Steuersysteme hervorgehoben. Wie auch
Sébastien Guex und Hadrien Buclin in der Einleitung dieses Themenbands be-
tonen, sind Gesetzesentwicklungen in soziale Kontexte eingebettet, die es zu be-
rücksichtigen gilt.<fnref n="63" /> Gesellschaftliche Idealvorstellungen, sozio-ökonomische Kon-
texte und die (verbandsmässige) Organisation der Interessensvertreter:innen
üben einen massgebenden Einfluss auf die Steuerpraxis aus. Die politischen De-
batten um den Eigenmietwert bewegten sich in der Schweiz zwischen den Polen
des liberalen Primats der steuerlichen Gleichbehandlung nach der wirtschaftli-
chen Leistungsfähigkeit und dem konservativen Ideal des Wohneigentums. Be-
stimmte Ersteres bis in die 1970er Jahre die Diskurse, gewann Letzteres ab Ende
der 1970er Jahre stark an Bedeutung. Neben den ideologischen Zielkonflikten
zwischen der Steuergerechtigkeit und der Wohneigentumsförderung trat für die
kantonalen Regierungen und den Bund ein realpolitisches Dilemma ein: Die
programmatischen Forderungen nach einer «breiteren Streuung des Hausbesit-
zes» aus den eigenen Parteien stiessen bei den bürgerlichen Staats- und Bundes-
räten auf das steuerpolitisch zentrale Postulat eines ausgeglichen Budgets. Die
politische Navigation zwischen den Dilemmata führte zu einer teilweisen Aus-
höhlung des Ziels steuerlicher Gleichbehandlung, nicht aber zur vollständigen
Abschaffung der Eigenmietwerte. Eine starke steuerliche Eigentumsförderung,
wie sie etwa in den USA zu beobachten war, fasste in der Schweiz nie Fuss. Eine
Erklärung für die tiefe Wohneigentumsquote liefert die Eigenmietwertbesteue-
rung dennoch nicht, wirkte sich die Steuerpraxis doch in der Regel für Woh-
nungsbesitzer:innen günstiger aus als für Mieter:innenhaushalte.

<footnote n="63">63 Vgl. die Einleitung in diesem Themenband.</footnote>
# Les stratégies du patronat bernois pour limiter la contribution fiscale des sociétés, de 1918 à 1945

Vivien Ballenberg

## The Strategies of the Bernese Employers to Limit the Tax Contribution of Companies, 1918–1945

Faced with the growing strength of the workers' movement at the end of the First World War, the Bernese ruling class implemented a tax reform which taxed the wealthy social class more heavily. As soon as this reform came into force in 1919, the business community put great pressure on the authorities to contain the rising tax burden on their companies. This counter-attack led, as early as 1923, to tax deductions being negotiated directly with the authorities and to a weakening of the tax authorities' controls.

The Bernese capitalists pursued the fiscal battle more aggressively during the Second World War with the 1944 tax reform, which reduced their fiscal contribution at the expense of farmers. As a result, the share of taxes borne by companies was further reduced and legal entities only contributed one-fifth of direct tax revenues, compared to more than one-third in 1920.

La période allant de la Première à la Seconde Guerre mondiale constitue un moment charnière en matière d'imposition des sociétés en Suisse. Les deux conflits mondiaux marquent la réduction successive, dans les cantons, des possibilités de fraude fiscale consécutivement au développement des appareils de taxation. Les milieux d'affaires s'adaptent à cette évolution et parviennent à faire admettre aux autorités de nouvelles déductions pour leurs sociétés. Ces nouvelles déductions sont très favorables au patronat car elles sont calculées de manière artificiellement élevée. Elles permettent ainsi de réduire l'assiette fiscale, c'est-à-dire la matière imposable des sociétés.

Dès le milieu de la Seconde Guerre mondiale, les déductions admises pour les sociétés par le fisc fédéral et ceux d'un nombre croissant de cantons sont inspirées de celles en vigueur dans le canton de Berne. En faisant la genèse de leur apparition dans ce canton, dès la fin de la Première Guerre mondiale, cette contribution montre qu'elles sont le fruit d'une contreoffensive fiscale acharnée menée par les milieux capitalistes de l'industrie, du commerce et de la banque. Le point culminant de cette longue bataille est atteint, dans le canton de Berne, avec la refonte fiscale de 1944 qui opère un
déplacement massif de la charge fiscale des sociétés, en particulier des banques, vers la paysannerie.

Renforcement de l'imposition des sociétés au sortir de la Grande Guerre

Suite à la Première Guerre mondiale et à la montée en puissance sans précédent du mouvement ouvrier, culminant dans la Grève générale de novembre 1918, la contribution fiscale des couches possédantes bernoises s'accroit. Dans un tel contexte, une fiscalité plus redistributrice leur paraît nécessaire car, selon les mots du directeur des Finances bernois, le radical Karl Scheurer, bientôt conseiller fédéral, «il est impossible de forcer par la violence tous les ouvriers au calme».<fnref n="1" /> Dans cette optique, une importante refonte fiscale, adoptée en votations le 7 juillet 1918, est mise en œuvre.

Quelles sont les principales modifications apportées par cette réforme en matière d'imposition des sociétés ? Les taux d'imposition sur le bénéfice sont portés d'un taux fixe de 3,75% à une fourchette de 4,5% à 6,4% (plafond atteint à 50'000 francs) et ceux sur la fortune immobilière nette et les créances hypothécaires brutes détenues sur sol bernois (le reste de la fortune mobilière est exonéré) d'un taux unique de 2,5‰ à une fourchette de 3‰ à 4,5‰ (plafond à 2 millions de francs).<fnref n="2" /> De plus, avec le développement de l'appareil fiscal, la fraude fiscale des personnes morales est rendue beaucoup plus difficile. Les moyens budgétaires alloués à la taxation des revenus et des bénéfices dans le canton de Berne augmentent, en francs constants, de 25'000 en 1918 à 280'000 l'année suivante.<fnref n="3" />

Enfin, les impôts introduits à l'échelle nationale pendant la guerre permettent au fisc bernois d'obtenir de nombreuses informations sur la matière imposable des sociétés. L'administration fiscale bernoise collabore ainsi avec les services de la Confédération dans le cadre de l'impôt sur les

<footnote n="1">1 Staatsarchiv des Kantons Bern (ci-après StAB), N Scheurer 2 (journal personnel de Scheurer), 23 juillet 1919.</footnote>

<footnote n="2">2 Les sociétés peuvent déduire du bénéfice un montant correspondant au 4% de la fortune imposée. Les taux donnés sont ceux en vigueur dès 1920.</footnote>

<footnote n="3">3 Compte général de l'administration des finances de l'État, 1918 et 1919.</footnote>
bénéfices de guerre (prélevé de 1916 à 1920 et qui prévoit l'ouverture des
livres de comptes), puis est chargée de la procédure de taxation des
personnes morales pour le second impôt de guerre (prélevé de 1921 à 1932;
les sociétés doivent fournir des renseignements comptables concernant les
versements de dividendes, le chiffre d'affaires, les réserves, les valeurs
d'assurance de bâtiments et les actifs fonciers).<fnref n="4" /> Les informations acquises
par ce biais permettent à l'administration de mieux saisir la masse imposable
des sociétés, par exemple en cherchant les bénéfices cachés sous forme de
mises en réserves.<fnref n="5" />

Parvenir par d'autres moyens aux mêmes fins:
le remplacement partiel de la fraude fiscale
par des déductions négociées

Les milieux industriels, commerçants et bancaires défendent leurs intérêts avant tout à travers l'Union du commerce et de l'industrie du canton de Berne (ci-après: UCIB), puissante organisation patronale qui compte parmi ses 1'500 membres les plus grandes sociétés bernoises de l'industrie alimentaire (Wander, Tobler), de la métallurgie (von Roll), de l'horlogerie (Omega) et de la banque (Banque cantonale du canton de Berne, Banque fédérale), ainsi que de nombreuses sociétés d'import-export.<fnref n="6" /> L'Association de révision des banques et caisses d'épargne bernoises (ci-après: Association bancaire) se charge quant à elle de la défense des intérêts spécifiques à sa branche.

<footnote n="4">4 Rapport sur l'administration de l'État 1917, p. 188, et 1925, p. 288-289. Voir aussi: Walter Guldenmann, Das Steuereinschätzungsverfahren und seine Bedeutung für die Staats- und Gemeindefinanzen. Ein Beitrag zur schweizerischen Steuerpolitik, Zürich 1918, p. 83; Albert Gemperli, Einflüsse der eidgenössischen Kriegssteuergesetze auf die kantonale Steuergesetzgebung, Zürich 1931, p. 129, 135, 161-162, 165-166; Fritz Honegger, Vergleichende Betrachtungen über das Erhebungsverfahren bei den direkten Bundessteuern. Ein Beitrag zur schweizerischen Steuerpolitik, Zürich 1942, p. 42-46.</footnote>

<footnote n="5">5 StAB Bibliothek, U 17, Mitteilungen der Finanzdirektion des Kantons Bern betreffend Veranlagung und Bezug der Staatssteuern pro 1920, 26 janvier 1920.</footnote>

<footnote n="6">⁶ StAB, V HIVBE 3, Mitglieder-Verzeichnis des kantonal-bernischen Handels- und Industrie-Vereins, septembre 1920.</footnote>
Pour contrer l'augmentation de leur charge fiscale au sortir de la guerre, ces deux associations d'intérêts cherchent à obtenir, dans la pratique, la réduction de l'assiette fiscale des milieux qu'elles défendent, en demandant des déductions fiscales élevées en matière de taux d'amortissements et de réserves libres d'impôts.<fnref n="7" /> Il s'agit d'une manière de compenser la réduction des possibilités de fraude suite au renforcement des contrôles fiscaux. À cette fin, ces associations patronales et leurs membres établissent un rapport de forces avec les autorités sur deux plans. Premièrement, ils entravent le prélèvement des impôts en protestant contre les nouvelles méthodes du fisc bernois, en multipliant le nombre de recours et en stimulant un esprit antifiscal au sein de la petite bourgeoisie. Deuxièmement, au niveau parlementaire, ils bloquent toute réforme fiscale tant qu'ils n'obtiennent pas gain de cause. Voyons tout cela de plus près.

Tout d'abord, une coordination se met en place au sein de l'UCIB pour éviter de transmettre aux autorités certaines pièces comptables. De plus, l'association patronale écrit à la Direction des finances pour s'opposer à ces demandes qu'elle estime illégales.<fnref n="8" /> Les autorités fiscales rehaussent alors fortement les taxations, ce qui représente un moyen de forcer l'ouverture des livres de comptes. Cette décision conduit à l'explosion du nombre de recours. D'une moyenne annuelle de 4'500 (1917-1919), ils passent à 17'000 (1920-1922).<fnref n="9" /> Le nombre d'experts-comptables de l'Inspectorat de la commission de recours passe de deux en 1918 à onze en 1920, puis à vingt en 1923, pour un nombre moyen d'inspections de livres qui est multiplié par près de six entre les années 1910 et les années 1920, passant de 450 à 2'600 par année.<fnref n="10" /> Or, bon nombre de ces recours concernent l'ampleur des amortissements déductibles fiscalement car les milieux de l'industrie et du commerce tentent

<footnote n="7">7 Le taux d'amortissement renvoie à la perte de valeur d'un actif, par exemple d'une machine ou d'un bâtiment. Les réserves libres d'impôts servent normalement à se prémunir d'un risque, par exemple de la perte de valeur d'actions détenues par une banque ou de la perte de valeur d'un stock de marchandises détenues par une société.</footnote>

<footnote n="8">8 V HIVBE 9, Procès-verbal (PV) du comité central de l'UCIB, 22 mai 1919, 12 septembre 1919, 27 novembre 1919.</footnote>

<footnote n="9">9 Les données présentées dans ce paragraphe se trouvent dans les Rapports sur l'administration de l'État, années 1910 à 1929.</footnote>

<footnote n="10">10 En 1920, le canton de Berne compte 8'500 sociétés.</footnote>
d'obtenir des concessions sur ce terrain.<fnref n="11" /> Ils espèrent pouvoir s'engouffrer dans une lacune, ménagée volontairement à l'article 26 du Décret d'application du 22 janvier 1919, qui laisse le soin aux autorités fiscales et aux instances de recours de définir le taux d'amortissement sur les machines.<fnref n="12" /> En pratique, les autorités accordent un taux d'amortissement moyen de 10% et l'UCIB souhaiterait son doublement.<fnref n="13" /> Le 4 juillet 1921, le président de la commission de recours Hugo Dürrenmatt, membre du Parti des paysans, artisans et bourgeois (PAB) et bientôt Directeur des finances, approche l'UCIB pour lui demander de faire des propositions relatives à «l'établissement de règles en matière d'amortissements sur matériel d'exploitation».<fnref n="14" />

L'UCIB accepte d'entrer dans ces négociations, mais elle cherche d'abord à déplacer le rapport de forces en sa faveur. Dans ce but, Max Gafner, secrétaire de l'UCIB et futur conseiller d'État bernois, organise, le 22 avril 1922, une grande conférence destinée à stimuler la contestation générale des impôts dans le canton, à laquelle participent les principales organisations patronales, dont l'Union bernoise des arts et métiers (UBAM).<fnref n="15" /> Rétrospectivement, l'UCIB se félicite de l'impact de cette conférence: «Diverses observations indiquent que la conférence n'a pas manqué d'impressionner les autorités fiscales et qu'on observe davantage d'opposition chez les contribuables».<fnref n="16" /> Plus significativement, le 3 décembre 1922, le rejet massif

<footnote n="11">11 StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 8 décembre 1920, 11 mai 1921.</footnote>

<footnote n="12">12 Si ce décret édicte une fourchette généreuse pour les taux d'amortissements libres d'impôts pour les immeubles situés dans des conditions spéciales (2-5%), il laisse une liberté totale aux autorités dans l'appréciation de ceux à appliquer aux machines, voir: Vivien Ballenegger, Réforme de l'imposition directe dans le canton de Berne à la fin de la Première Guerre mondiale, Mémoire de Master dirigé par la Prof. Brigitte Studer, Berne 2016, p. 39 et 72.</footnote>

<footnote n="13">13 StAB, BB VII 2407, Aus der Rekurs- & Beschwerdepraxis der Rekurskommission & des Verwaltungsgerichts betreffend Zulässigkeit von Abschreibungen, janvier 1919; StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 6 septembre 1922.</footnote>

<footnote n="14">14 Rapport sur l'administration de l'État 1922, p. 45.</footnote>

<footnote n="15">15 StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 1er mars 1922; sur le mécontentement fiscal de la petite bourgeoisie à cette période, voir: Eduard Kleinert, 50 Jahre Kantonal-bernischer Gewerbeverband, Burgdorf 1932, p. 68-69.</footnote>

<footnote n="16">16 StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 14 juin 1922.</footnote>
de l'initiative fédérale socialiste pour une imposition extraordinaire sur la
fortune confère un surcroît de légitimité à l'association patronale qui a pris la
tête de l'opposition dans le canton.<fnref n="17" />

Les négociations entre l'UCIB et les autorités bernoises s'insèrent
egalement dans l'élaboration d'un projet de réforme partielle visant à contrer
les projets fiscaux du Parti socialiste bernois (PSB), alors en plein essor. La
part des sièges occupés par des socialistes au Grand Conseil passe de 8% en
1914, à 20% en 1918, puis à 27% en 1922.<fnref n="18" /> Fort de cette progression, le PSB
lance successivement deux initiatives fiscales, en 1919 et 1921, proposant
l'augmentation des minima d'impôts et de la progressivité, mais le Gouver-
nement et les partis bourgeois parviennent à les bloquer pour vice de forme.<fnref n="19" />
En 1922, il fait aboutir une troisième initiative, se limitant cette fois-ci
uniquement aux déductions sociales. La majorité bourgeoise du Gouverne-
ment et du Parlement contrent cette troisième initiative en élaborant une
réforme fiscale allant dans le même sens, mais très modérément. Le soutien
de l'UCIB à cette réforme partielle est négocié en contrepartie du relèvement
des taux d'amortissements.

Finalement, comme le relève rétrospectivement l'UCIB, «à la suite
d'assauts répétés et après de longues et âpres discussions que nous avons
eues avec la direction cantonale des finances, l'administration cantonale des
impôts du canton de Berne [et] la commission cantonale de recours »,<fnref n="20" /> un
accord portant sur les amortissements fiscalement déductibles est trouvé en

<footnote n="17">17 Sur cette initiative, voir : Sébastien Guex, L'initiative socialiste pour une imposition extraordinaire sur la fortune en Suisse (1920-1922), in: Regards Sociologiques 8 (1994), p. 101-116. Sur le rôle de l'UCIB dans la votation, voir: StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 6 avril 1923. L'initiative est rejetée par 86% des votants, en Suisse comme dans le canton de Berne.</footnote>

<footnote n="18">18 Daniel Vinzenz Moser, Geschichte der Freisinnig-demokratischen Partei des Kantons Bern 1890-1922, Bern 1977, p. 30.</footnote>

<footnote n="19">19 Edwin Elmer, Die Reformbewegungen in der direkten Besteuerung im Kanton Bern, in: Zeitschrift für schweizerische Statistik und Volkswirtschaft (1928), p. 451–496, ici p. 486–488.</footnote>

<footnote n="20">20 StAB, V HIVBE 68, Révision des dispositions relatives aux amortissements en matière d'impôts dans le canton de Berne, in: Mitteilungen des Kantonal-bernischen Handels- & Industrievereins, Juillet 1939, p. 141.</footnote>
février 1923.<fnref n="21" /> Les taux obtenus sont une victoire pour l'UCIB. Ils s'éche-lonnent entre 10 et 25%, contre, rappelons-le, 10% en moyenne jusqu'ici.

Les autorités mènent simultanément des négociations de même type avec l'Association bancaire. Dès la fin de l'année 1921, cette association met en place une commission interne, composée de trois membres du Parti radical, dont le très influent Friedrich Bühlmann,<fnref n="22" /> tout en soulignant la nécessité d'obtenir «en première ligne un changement de pratique des organes fiscaux»<fnref n="23" /> ou encore de faire front contre les «chicanes des autorités fiscales»<fnref n="24" />. Cet objectif devient encore plus prioritaire dès 1923 avec l'impo-sition, en tant que bénéfice, des plus-values sur les titres détenus par les banques. En réaction, plusieurs banques lancent des procédures de recours qui débouchent sur de longues négociations avec la Direction des finances.<fnref n="25" /> L'enjeu pour elles est d'obtenir une marge de variation du cours des titres considérée comme libre d'impôt aussi haute que possible. Le 8 février 1924, alors que la consultation parlementaire pour la réforme fiscale partielle visant à couler l'initiative socialiste évoquée plus haut débute, le Gouvernement propose aux banques un accord: une marge de sous-estimation de 10% sur la valeur des titres qu'elles détiennent, mais à la condition qu'aucune banque ne cherche à obtenir meilleur compte en procédure de recours.<fnref n="26" /> Cet accord vise à mettre fin aux actions en justice, mais aussi à s'assurer du soutien des banques à la réforme fiscale partielle. Seulement, une poignée de banques refuse l'accord et les négociations se poursuivent.<fnref n="27" /> Finalement, le 7 février 1925, alors que le projet de réforme partielle arrive à la fin du processus de consultation parlementaire, le Gouvernement accepte que sa proposition soit

<footnote n="21">21 StAB, V HIVBE 9, PV du comité central de l'UCIB, 6 avril 1923.</footnote>

<footnote n="22">22 Archives privées de la Verband Berner Regionalbanken, PV du comité directeur de l'Association bancaire, 12 octobre 1921, 25 avril 1922.</footnote>

<footnote n="23">23 *Ibid.*, 10 juin 1922.</footnote>

<footnote n="24">24 *Ibid.*, 9 mai 1923.</footnote>

<footnote n="25">25 *Ibid.*, 17 octobre 1923, 12 décembre 1923.</footnote>

<footnote n="26">26 *Ibid.*, 23 janvier 1924, 19 mars 1924; Monatsschrift für Bernisches Verwaltungsrecht und Notariatswesen 23 (1924), p. 63–64; StAB, BB VII 706, Requête de l'Association bancaire adressée à la Direction des finances, 4 janvier 1944, p. 4–5.</footnote>

<footnote n="27">27 Archives privées de la Verband Berner Regionalbanken, PV du comité directeur de l'Association bancaire, 8 avril 1924, 23 juillet 1924.</footnote>
valable seulement pour les banques d'accord de s'y plier. Cette décision est conforme au souhait de l'Association bancaire qui aurait pu faire échouer la réforme fiscale.<fnref n="28" />

Le projet de réforme partielle élaboré pour contrer l'initiative socialiste est finalement soumis au vote de la population le 26 juin 1925.<fnref n="29" /> Durant cette longue procédure, l'industrie et le commerce bernois ainsi que les banques, nous l'avons vu, sont parvenus à négocier la réduction de leur assiette fiscale. Pourtant, une partie de ces milieux reste opposée à la loi, qui prévoit notamment un renforcement des sanctions.<fnref n="30" /> Les opposants à cette réforme partielle, auxquels appartiennent également l'UBAM et un courant au sein du PAB, parviennent à faire échouer la loi en votation, par 54% des votants.<fnref n="31" /> Par la suite, une deuxième réforme partielle, se limitant aux décharges fiscales sociales les plus urgentes, est rapidement élaborée. Elle bénéficie du franc soutien de l'UCIB et récolte 57% de votes favorables lors de la votation le 31 janvier 1926.<fnref n="32" />

Les concessions accordées par les autorités aux capitalistes bernois en matière d'amortissements déductibles fiscalement s'accompagnent d'un relâchement des autorités de taxation, ce qui signifie que la fraude fiscale regagne du terrain. Le Rapport sur l'administration de l'État pour 1927 souligne la «diminution continuelle du montant des taxations contestées»; il ajoute que

<footnote n="28">28 *Ibid.*, 7 février 1925, 1er avril 1925.</footnote>

<footnote n="29">29 Sur cette loi, voir: StAB, Bibliothek U 17, Steuergesetznovelle. Leitfaden für Referenten, 1925.</footnote>

<footnote n="30">30 Archives économiques suisses à Bâle (ci-après: AES), A 21e BE Steuern Kanton Bern Broschüren 1929-1938, Vortrag der Finanzdirektion an den Regierungsrat zuhanden des Grossen Rates, 28 juin 1925; StAB, V HIVBE 55, PV du comité central de l'UCIB, 14 mai 1925, in: Mitteilungen des Kantonal-bernischen Handels- & Industrievereins, mai 1925; Elmer, Die Reformbewegungen, p. 494; Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern (ci-après TGB), 12 mai 1932, p. 86.</footnote>

<footnote n="31">31 Archives privées de la section du canton de Berne de l'Union démocratique du centre (UDC, anciennement PAB), 1.12.3 Protokolle 1921-34, PV du comité central et de l'assemblée des délégués du 16 juin 1925.</footnote>

<footnote n="32">32 StAB, V HIVBE 56, PV du comité central de l'UCIB du 3 décembre 1925, in: Mitteilungen des Kantonal-bernischen Handels- & Industrievereins, Zweiter Jahrgang, janvier 1926.</footnote>
«la raison doit sans doute en être cherchée [...] dans ce que les commissions d’arrondissement [...] apportent notablement plus de ménagements dans la taxation, de sorte que les entreprises commerciales et industrielles importantes n’ont plus que rarement besoin de recourir».<fnref n="33" /> De plus, «la manière dont les recours d’impôt se traitent actuellement n’est pas tout à fait conforme aux prescriptions légales, en ce sens que les recours sont d’abord transmis à l’Intendance des impôts, qui cherche à les liquider à l’amiable avec leurs auteurs».<fnref n="34" />

## Genèse du projet de report de la charge fiscale du capital vers l’agriculture

Dès la fin du XIXe siècle émerge au sein des milieux dirigeants bernois un projet de déplacement de la charge fiscale du capital vers le revenu agricole. Le déclin démographique de la paysannerie rend de plus en plus difficile pour les organisations d’agriculteurs de défendre l’exonération de l’impôt sur le revenu dont beneficie cette classe sociale.<fnref n="35" /> A deux reprises, en 1918 et au début des années 1930, le privilège fiscal de la paysannerie aurait pu être remis en cause. Cependant, à la fin de la Première Guerre mondiale, la volonté de la bourgeoisie de s’assurer du maintien de la paysannerie dans son giron face à la montée en puissance du mouvement ouvrier la dissuade d’envisager de l’attaquer sur le plan fiscal. Durant les années suivantes et jusqu’en 1927, il s’agit avant tout pour les responsables bourgeois d’évincer le PSB des questions fiscales, comme nous l’avons vu.

A la fin des années 1920, la voie semble enfin libre et un projet de refonte est élaboré, selon les souhaits de l’UCIB et de l’Association ban-

<footnote n="33">33 Rapport sur l’administration de l’État, 1927, p. 16.</footnote>

<footnote n="34">34 *Idem*.</footnote>

<footnote n="35">35 La part de la population dépendante des revenus agricoles passe de 43% en 1880, à 37% en 1900, à 28% en 1920 et à 26% en 1940. Dès le tournant du siècle, l’industrie et le commerce occupent une partie plus importante de la population (47% en 1900).</footnote>
caire.<fnref n="36" /> Cependant, la crise économique de 1929 engendre une situation qui rend inimaginable la mise en place d'une refonte fiscale selon les desseins bourgeois. Le revenu agricole baisse de moitié et le chômage triple.<fnref n="37" /> Durant les années 1930, après qu'une faible partie de la petite paysannerie s'est tournée, mais sans succès, vers l'extrême-droite, une autre tendance, plus significative et plus durable, se développe: le mouvement des Jeunes Paysans.<fnref n="38" /> Ce mouvement de gauche au sein de la paysannerie bernoise s'émaniptipe du PAB et, en s'alliant avec les syndicats et les socialistes, gagne dans le canton de Berne deux votations fédérales et obtient plusieurs victoires, dont une majorité rose-verte dans plusieurs communes en 1936.<fnref n="39" /> De cette expérience, les milieux dirigeants retiennent une leçon. La nécessité de faire passer au pas de charge la refonte fiscale la prochaine fois qu'un contexte favorable se présente.

<footnote n="36">36 StAB, BB IV 4044, Ausserparlamentarische Kommission zur Vorberatung des Steuergesetzentwurfes der Professoren Dr. Ernst Blumenstein und Dr. M. R. Weyermann, PV des séances du 1er décembre 1928 (p. 13) et du 23 février 1929 (p. 18).</footnote>

<footnote n="37">37 Willi Reichenau, Der Finanzhaushalt des Kantons Bern 1916–1936, Bern 1945, p. 79–80 (le chômage triple entre 1930 et 1936); Hans Brugger, Die Ertragslage der Schweizerischen Landwirtschaft 1914 bis 1980, Frauenfeld 1987, p. 30 (différence entre la moyenne des années 1927–1930 et celle des années 1931–1934).</footnote>

<footnote n="38">38 Beat Junker, Histoire du canton de Berne depuis 1798, vol. 3, Entre tradition et changement (1881–1995), Berne 2005 [1e éd. 1996], p. 198–200. Au Grand Conseil, la liste sur laquelle se présente le mouvement frontiste récolte seulement 1,3% des sièges en 1934.</footnote>

<footnote n="39">39 Les deux votations sont celle de la loi fédérale pour la réduction des salaires des fonctionnaires, rejetée le 28 mai 1933 par 62% de l'électorat dans le canton de Berne et par 55% à l'échelle du pays, et celle de «l'initiative de crise», acceptée en votations par 54% des votants dans le canton de Berne, alors qu'elle est rejetée par 57% des voix au niveau national. Beat Junker, Rudolf Maurer, Kampf um Verantwortung, bernische Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei 1918–1968, Bern 1968, p. 65–66; René Riesen, Die Schweizerische Bauernheimatbewegung (Jungbauern): Die Entwicklung von den Anfängen bis 1947, Bern 1972, p. 30–39; Peter Moser, Hans Müller. Aus dem Landwirt wieder einen Bauern machen, in: Mattioli, Aram (Hg.), Intellektuelle von rechts. Ideologie und Politik in der Schweiz 1918–1939, Zürich 1995, p. 273–286; Junker, Histoire du canton de Berne, p. 193–197.</footnote>
Cet enseignement est mis en pratique durant l'hiver 1941/1942, alors que la Seconde Guerre mondiale se trouve à un tournant suite à l'entrée en guerre des États-Unis.<fnref n="40" /> La bourgeoisie craint alors qu'avec la fin de la guerre ne disparaisse une combinaison de facteurs politique, économique et financier particulièrement favorables à la mise en place de la refonte fiscale. Quels sont ces trois facteurs ?

La période est tout d'abord caractérisée par l'absence d'opposition significative à la politique bourgeoise. En 1938, les partis bourgeois sont parvenus à mettre fin à l'alliance politique entre les Jeunes Paysans et le PSB en intégrant les socialistes Robert Grimm et Georges Moeckli au Gouvernement.<fnref n="41" /> En conséquence, les Jeunes Paysans déclinent. S'ils obtiennent en 1938 une part de 12% des sièges aux élections du Grand Conseil, ils n'en occupent plus que 8,8% en 1942. Le PSB conserve par contre près de 30% des sièges au Parlement, mais ne mène plus une politique autonome. Ce processus est encore renforcé avec la mise en place en 1940 de la *Politische Arbeitsgemeinschaft*, plateforme regroupant les principaux partis politiques, associations et syndicats du canton, et au sein de laquelle l'UCIB estime bénéficier d'un droit de veto.<fnref n="42" />

<footnote n="40">40 StAB, BB VII 708, Stellungnahme zu den Bemerkungen des Herrn Justizdirektors (document écrit par le chef de l'administration fiscale, transmis à la Direction des finances le 11 février 1942), p. 4; StAB, V HIVBE 113, Lettre du secrétaire de l'UCIB Walther Weyermann au conseiller d'État Max Gafner (Économie et Intérieur), 5 mars 1942; StAB, BB VII 708, Lettre de l'Association bancaire au Gouvernement bernois, 9 avril 1942; StAB, V HIVBE 113, Extrait du PV du comité central de l'UCIB du 11 juin 1942, p. 1; PV du comité directeur de la section de la ville de Berne de l'UCIB, 2 novembre 1942, p. 8; Berner Zeitung, 3 décembre 1942.</footnote>

<footnote n="41">41 Riesen, Die Schweizerische Bauernheimatbewegung, p. 41–46; Moser, Aus dem Landwirt, 1995, p. 281; Adrian Zimmermann, Die Anfänge der Sozialdemokratischen Regierungsbeteiligung im Kanton Bern, in: Sozialdemokratische Partei des Kantons Bern (éd), Klassenkampf(rhetorik) und Reformpolitik. 100 Jahre SP des Kantons Bern, Bern 2005, p. 96–102.</footnote>

<footnote n="42">42 Le secrétaire de l'UCIB Walther Weyermann affirme ainsi à l'interne que si « l'UCIB n'accepte pas [un projet de réforme fiscale partielle, n. d. a.], alors la *Politische Arbeitsgemeinschaft* ne peut pas non plus soutenir le projet de loi». StAB, V HIVBE 113, Extrait du PV du comité central de l'UCIB, 11 juin 1942, p. 2.</footnote>
Sur le plan économique, la période de haute conjoncture que traverse le canton durant la guerre place la paysannerie dans une situation propice à la remise en cause de son privilège fiscal. Autrement dit, comme l'écrit au début de l'année 1942 la société Wander AG à l'UCIB, «l'époque actuelle, où les paysans se portent extrêmement bien, serait un moment approprié comme nul autre pour aborder la question de la charge fiscale de la paysannerie».<fnref n="43" />

Au niveau financier, l'inflation alimente une volonté de réforme fiscale des salariés en raison de la progression à froid.<fnref n="44" /> Il suffit donc d'intégrer au projet de refonte fiscale le rehaussement des minima d'imposition pour stimuler l'acceptation de la loi par une partie significative de la population, sans même lui avoir accordé une décharge fiscale réelle par rapport à la situation antérieure au renchérissement. Sans ce ressort, l'UCIB, qui estime probable que «la paysannerie [...] s'oppose à une révision totale qui la soumettrait à l'impôt sur le revenu», craint qu'«un large cercle de citoyens ne [soit] plus intéressé à la révision [fiscale] totale à venir» et se demande «qui [serait] alors censé soutenir la nouvelle loi».<fnref n="45" /> Pour ces raisons tactiques, l'association patronale obtient que l'ajustement des minima d'imposition en 1942 soit provisoire et que sa pérennisation ne soit prévue qu'avec la refonte fiscale.<fnref n="46" />

Avant d'en venir à la redistribution de la charge fiscale qu'opère la refonte de 1944, j'aimerais encore souligner deux éléments. Premièrement,

<footnote n="43">43 StAB, V HIVBE 113, Lettre de Wander AG à l'UCIB, 11 mars 1942. Le rendement net des exploitations agricoles en Suisse est de 3,4% en 1939, 4,2% en 1940, 5% en 1941, 5,6% en 1942, 5,7% en 1943, 5% en 1944, 5,1% en 1945, 4,2% en 1946, 3,9% en 1947. Hans Brugger, Statistisches Handbuch der schweizerischen Landwirtschaft, Bern 1968, p. 388–389.</footnote>

<footnote n="44">44 Entre 1939 et 1942, l'inflation est de 40%. La progression à froid signifie que les barèmes d'imposition ne sont pas adaptés à l'augmentation du coût de la vie et des salaires, ce qui provoque une augmentation des taux d'impôts même sans amélioration de la situation économique des contribuables.</footnote>

<footnote n="45">45 StAB, V HIVBE 113, Extrait du PV du comité central de l'UCIB, 11 juin 1942.</footnote>

<footnote n="46">46 AES, A 21e BE Steuern Kanton Bern Broschüren 1939–1945, Vortrag der Finanzdirektion an den Regierungsrat zuhanden des Grossen Rates, juillet 1942; Gesetz über die Abänderung einzelner Bestimmungen des Gesetzes über die direkten Staats- und Gemeindesteuern, 13 décembre 1942.</footnote>
au début des années 1940, les relations entre les autorités et les milieux
capitalistes sont encore meilleures qu’elles ne l’étaient au milieu des années
1920. L’avocat Max Schärer, proche de l’UCIB, écrit ainsi en 1943 dans le
journal Der Bund qu’il « faut reconnaître que l’administration fiscale du
canton de Berne s’est montrée ces derniers temps plus accommodante que
par le passé envers l’industrie et le commerce », ce qui se traduirait selon lui
par le fait que les autorités fiscales ne s’écartent « que dans des cas exception-
nels» des bilans d’entreprises.<fnref n="47" /> Le nombre d’examen de livres, d’une
moyenne de 2’800 par année entre 1927 et 1936, chute à 1’700 par année
entre 1936 et 1945.<fnref n="48" /> Autrement dit, la fraude fiscale regagne du terrain.
Deuxième élément, en 1942, l’UCIB parvient à obtenir une nouvelle réduc-
tion négociée de l’assiette fiscale des sociétés. Selon ce nouvel accord avec les
autorités, les taux d’amortissements sur les machines grimpent désormais
jusqu’à 30% et les mises en réserves sur les stocks sont exonérées d’impôts
jusqu’à concurrence de 35%.<fnref n="49" /> Ces concessions, obtenues dans le cadre du
renouvellement des centimes additionnels perçus par le canton de Berne sur
les impôts fédéraux, font suite à une rencontre entre l’association patronale
et quatre membres du Gouvernement bernois (sur neuf au total).<fnref n="50" /> Durant
cette réunion, le PAB Paul Guggisberg, Directeur des finances, souligne
qu’en matière d’amortissements « nous nous sommes entendus avec plu-
sieurs entreprises, grâce à mon influence ».<fnref n="51" /> Il faut relever que les barèmes
d’amortissements déductibles fiscalement obtenus en 1942 dans le canton de
Berne sont repris, avec léger élargissement, l’année suivante en matière
d’impôts fédéraux, puis par plusieurs autres cantons.<fnref n="52" />

<footnote n="47">47 Der Bund, 22 et 23 décembre 1943.</footnote>

<footnote n="48">48 Rapports sur l'administration de l'État, années 1927 à 1945. En 1940, le canton de Berne compte 12'000 sociétés.</footnote>

<footnote n="49">49 StAB, V HIVBE 72, Bernische Steuerpraxis, Steuerveranlagung 1942, in: Mitteilungen des Kantonal-bernischen Handels- und Industrievereins, janvier 1942, p. 1–6.</footnote>

<footnote n="50">50 StAB, V HIVBE 113, Konferenz einer Delegation des Regierungsrates mit einer Delegation des Kantonal-Bernischen Handels- und Industrievereins zur Besprechung verschiedener Steuerfragen, 1er décembre 1941.</footnote>

<footnote n="51">51 *Idem*.</footnote>

<footnote n="52">52 La directive de l'Administration fédérale des contributions du 1er avril 1943 est reproduite dans les Archives de droit fiscal suisse, 12, 1943/1944, p. 60-61; voir aussi: Jo-</footnote>
## Refonte fiscale de 1944 et réduction de l'imposition des sociétés

Une première mouture du projet de refonte fiscale est élaborée par l'ancien responsable de l'Administration fiscale bernoise, Max Wyss, puis soumise à une petite commission extraparlementaire, avant d'être validée par le Gouvernement en octobre 1943. Durant cette première phase d'élaboration, l'UCIB est consultée à plusieurs reprises par le Gouvernement à propos du projet de loi.⁵³ Vient ensuite le processus parlementaire durant lequel, nous le verrons, les capitalistes parviennent à obtenir encore quelques modifications substantielles. La loi est finalement votée par le Grand Conseil en mai 1944, puis acceptée en votation populaire le 29 octobre 1944. Elle instaure l'imposition générale du revenu, respectivement du bénéfice, complétée par l'imposition complémentaire de la fortune, respectivement du capital, système déjà adopté par quinze cantons, avec certaines variations.⁵⁴

Comme le montre le tableau ci-dessous, cette refonte s'inscrit dans la tendance de fond de notre période: la réduction, en termes relatifs, de la part de la charge fiscale portée par les personnes morales. Si en 1920 elle représente plus d'un tiers du total des recettes fiscales du canton de Berne, elle ne compte plus que pour un cinquième à peine en 1950. Ce tableau met également en évidence le saut que représente la refonte fiscale de 1944. Entre 1920 et 1944, les recettes fiscales issues des personnes morales augmentent en

seph Plattner, Grundzätliche Gesichtspunkte für die Fortentwicklung des Steuerrechts in Bund und Kantonen, Zeitschrift für Schweizerisches Recht 64 (1945), p. 95–217, ici p. 164.

53 StAB, V HIVBE 113, Lettre signée W. (probablement Walther Weyermann, secrétaire de l'UCIB) au conseiller d'État Max Gafner (Économie et Intérieur), 5 mars 1942; StAB, V HIVBE 72, Bernische Steuerfragen [exposé du conseiller d'État Paul Guggisberg (Finances) devant la section de Berne de l'UCIB du 24 novembre 1942], in: Mitteilungen des Kantonal-bernischen Handels- und Industrievereins, décembre 1942, p. 265–283; StAB, BB VII 709, Besprechung zwischen der kantonalen Finanzdirektion und Vertretern der bernischen Industrie vom 9. und 15. Juni 1943 et Verhandlungen mit Vertretern des H.I.V. (Konferenzen vom 9. & 15. Juni 1943), 7 juillet 1943.

54 Arthur Etter, Die Besteuerung der Aktiengesellschaften in der Schweiz mit Steuerberechnungen und Belastungsvergleichen aus dem Bankgewerbe, Zürich 1948, p. 27.
termes absolus (+58,7%), alors que cette refonte, qui entre en vigueur l'année suivante, engendre une brusque diminution de la part des recettes issues des personnes morales (-22,0% entre 1944 et 1945).

<table><thead><tr><th colspan="3">En millions de francs constants de 1944</th><th colspan="2">Rapportées au revenu cantonal (6)</th></tr><tr><th></th><th>Total (1)</th><th>Personnes morales</th><th>Part au total</th><th>Total (1)</th><th>Personnes morales</th></tr></thead><tbody><tr><td>1920 (2)</td><td>34,8</td><td>12,6</td><td>36,2%</td><td>2,4%</td><td>8,6‰</td></tr><tr><td>1944 (3)</td><td>71,9</td><td>20,0</td><td>27,8%</td><td>3,4%</td><td>9,5‰</td></tr><tr><td>1945 (4)</td><td>70,2</td><td>15,6</td><td>22,2%</td><td>3,2%</td><td>7,0‰</td></tr><tr><td>1950 (5)</td><td>103,4</td><td>20,0</td><td>19,4%</td><td>3,9%</td><td>7,5‰</td></tr></tbody></table>

Tab. 1: Evolution des recettes provenant de l'imposition directe: (1) Sans la part cantonale aux impôts fédéraux, ni les recettes de l'impôt sur les successions et celles générées par les amendes. (2) Steuerstatistik des Kantons Bern für das Steuerjahr 1920, Bern 1921, p. 135; (3) StAB, V HIVBE 113, données de l'administration fiscale reproduites dans une lettre adressée à Walter Egger, rédacteur en chef du Bund, 16 novembre 1945; (4) Compte général de l'Administration des finances de l'État; (5) Compte d'État du canton de Berne; (6) Historische Statistik der Schweiz HSSO, 2012, Tableau Q.19 (Revenus cantonaux par habitant, 1890-2001, certaines années); multiplié par le nombre d'habitants; extrapolé pour l'année 1944.

Les banques sont les grandes gagnantes de la refonte fiscale. Elles voient leur charge fiscale baisser de près de 50%, ce qui aboutit, selon les projections de l'administration fiscale effectuées pour l'année 1944, à une réduction totale d'impôt de 4 millions.<fnref n="55" /> La décharge fiscale des banques est due à la modification des taux d'imposition, en particulier du taux d'imposition sur la fortune. Examinons tout cela de plus près.

A la veille de la refonte fiscale, les sociétés doivent régler un impôt sur le bénéfice s'élevant au maximum à 11,5% (pour les bénéfices supérieurs à 50'000.– et un rendement d'au moins 8%), un impôt sur la fortune immobilière nette et les créances hypothécaires brutes sur sol bernois au taux

<footnote n="55">55 StAB, BB VII 709, Steuerbelastung der reinen Erspanniskassen, Steuerbelastung der "übrigen Banken", 5 janvier 1944; StAB, V HIVBE 113, données de l'administration fiscale reproduites dans une lettre adressée à Walter Egger, rédacteur en chef du Bund, 16 novembre 1945.</footnote>