## Conflits Amirauté – communauté de ville

Des conflits éclatent entre les jurats de la ville de Bayonne et les officiers d'amirauté. Les interférences de juridiction entraînent des revendications des membres de la communauté de ville. Dès 1687, les jurats obtiennent la police des cabaretiers et des vendeurs de tabac et de boissons lorsqu'ils opèrent sur les quais, et la réception des pilotes lamaneurs. Ils conservent les fonctions de maîtres de quai, la surveillance du système de balisage. En ce qui concerne la pêche, si l'amirauté a autorité sur le maillage des filets, le contrôle de la vente et de l'achat du poisson sur les bateaux et sur les quais relève des jurats. Entre 1739 et 1742, des conflits éclatent sur les attributions respectives de l'amirauté et de la communauté de ville en ce qui concerne les maîtres gabariers, les pilotes et le carénage<fnref n="21" />. Mais cette opposition n'est pas obligatoire. À Saint-Malo, la communauté de ville, dominée par les négociants, a mis la main sur l'amirauté, du moins la connivence sociale est évidente. Le consulat de commerce est une émanation de la communauté de ville. Le négoce est suffisamment puissant pour bloquer le projet de Vauban et des ingénieurs militaires comme Garengeau et conserver la maîtrise de l'aménagement urbain et portuaire. Ainsi la ville a assuré le financement des travaux portuaires de 1580 à 1750 et contrôle la gestion quotidienne du port ainsi que de la police du port grâce à des officiers municipaux, les baillifs, tâche qui relève ailleurs de l'amirauté<fnref n="22" />. La création de nouvelles juridictions provoque des conflits. À Dunkerque, le jeu de pouvoirs entre le corps municipal et l'amirauté se complique avec la création d'une chambre de commerce en 1700. L'échevinage fait obstruction à la mise en place d'un tribunal consulaire, mais la chambre de commerce reçoit l'appui de l'Amirauté<fnref n="23" />. C'est la mise en place d'une franchise qui est à l'origine de conflits à Bayonne et Lorient à partir de 1784. Le territoire de la franchise coupe le pays de Labourd en deux. La rive gauche de la Nive bénéficie des effets de la franchise tandis que la rive droite en est exclue. Bayonne est séparée d'une partie de sa banlieue, le quartier de Saint-Esprit situé de l'autre côté du pont. Surtout la franchise provoque une fracture entre Bayonnais et Luziens. En effet les Bayonnais veulent profiter de la franchise pour développer une stratégie de grand commerce en concentrant leurs

<footnote n="21">21 F. JAUPART, *L'Activité commerciale de Bayonne au XVIIIᵉ siècle*, Bayonne, Société des sciences, lettres et arts de Bayonne, 1966, p. 52-53.</footnote>

<footnote n="22">22 A. LESPAGNOL, *Messieurs de Saint-Malo, une élite négociante au temps de Louis XIV*, Rennes, PUR, 1997, p. 19-52.</footnote>

<footnote n="23">23 C. PFISTER, « Élites, institutions portuaires et règlement de compte à Dunkerque (1776-1791) », dans G. LE BOUEDEC, F. CHAPPE, *Pouvoirs et littoraux..., op. cit.*, p. 429-436.</footnote>
capitaux sur Bayonne au détriment de l'activité pêche établie sur Saint-Jean-de-Luz<fnref n="24" />. À Lorient, la création de la franchise relève d'une promesse de Calonne aux Américains dès 1778. Eu égard au rôle du port de Lorient dans la guerre d'indépendance, compte tenu du lobbying d'un groupe de négociants franco-américains, Lorient devient port franc. Mais cette décision venue d'en haut s'est faite sans étude d'impact, sans expertise. Or la situation est complexe. Le port lui-même installé dans l'enclos de la compagnie des Indes, appartient depuis 1770 à la Marine royale qui se fait toute petite pour laisser se développer les activités de commerce privé à destination de l'Inde, la ligne de paquebot transatlantique Lorient – New-York et les magasins du port franc. Or la zone franche ne va pas se limiter au seul port, mais englober toute la ville intra-muros, coupant la banlieue de la ville. En 1785, le commerce de l'Inde tombe sous le contrôle d'un groupe financier qui obtient de Calonne la création d'une nouvelle compagnie des Indes qui reçoit le monopole du commerce asiatique, compliquant encore plus le jeu des pouvoirs sur le port. Mais c'est la mise en place des personnels de la Ferme générale qui cadenasse la ville qui va fédérer toutes les oppositions du négoce, de la municipalité et de la population en général, la franchise étant accusée de tous les maux et notamment d'être responsable du marasme économique qui s'abat sur le port et la ville. En tous cas l'abolition de la franchise et du monopole de la compagnie des Indes constitue un des ressorts de l'engagement révolutionnaire de Lorient dès 1788²⁵.

Abbeville présente le cas d'un conflit entre l'amirauté d'une part, les officiers municipaux et ceux des Eaux et Forêts d'autre part. Les officiers de l'Amirauté d'Abbeville ont eu plusieurs sujets de discussion avec les officiers municipaux, et ceux des Eaux et Forêts :

> « Les officiers municipaux se disent hauts, moyens et bas justiciers et s'attribuent la connaissance de tous délits dans l'intérieur de la ville et du port d'Abbeville ainsi que sur sa rivière, bords, rivages et quais ; ils prétendent aussi connaître des chargements et déchargements des marchandises et des dommages faits au quai par les bâtiments et gribanes (il est vrai que la ville les a fait construire et que ses officiers veillent à leur entretien en tout temps) ; il n'est pas survenu à cet égard d'instances formelles, elles ont été prévenues par les officiers d'amirauté, dont les réclamations motivées ont toujours opéré la conservation de leur compétence. Les officiers des Eaux et Forêts de Ponthieu ont aussi troublé plusieurs fois

<footnote n="24">24 D. ROBIN, « La chambre de commerce à Bayonne et la franchise de 1784 : sa stratégie, ses objectifs les conséquences sur le littoral basco-bayonnais », dans G. LE BOUEDEC, F. CHAPPE, *ibid.*, p. 17-26.</footnote>

<footnote n="25">25 M.-L. MORICE, *L'échec du port franc de Lorient*, Mémoire de Maîtrise, Université de Bretagne Sud, 2004.</footnote>
ceux de l'Amirauté d'Abbeville relativement aux affaires criminelles et de police dans le port et sur la rivière de la Somme, ses bords et rivages et sur les différents quais où la mer monte régulièrement aux nouvelles et pleines lunes et passe de deux lieues au-dessus de la ville. Néanmoins après de longs débats, la compétence contestée sans qu'il y ait eu de jugement est demeurée en la possession des officiers d'Amirauté »<fnref n="26" />.

À Honfleur, les juges du Baillage s'opposent à ceux de l'Amirauté :

« Les juges du Baillage de Honfleur font naître une question dont la décision est importante et la contestation dangereuse au commerce. La distance que doivent avoir les quais d'amarrages pour charger et décharger, n'est fixée par aucune loi, du moins au port de Honfleur. L'usage seul a déterminé les lieux du dépôt des marchandises, victuailles, agrès de navire etc. pour les charge, décharge, armement et désarmement, attendu qu'il faut de nécessité un terrain autour des bassins et des avant ports à cet effet, le titres des propriétaires des maisons qui bordent ces bassins et avant ports ont pour bornes les quais, malgré cela les juges du baillage prétendent qu'aujourd'hui ces terrains sont des rues en sorte qu'il n'y aurait plus au port de Honfleur de quais de charge et décharge. Par une sentence du 12 décembre 1781, ils ont fait défense aux propriétaires des maisons qui règnent autour des bassins, ports et avant ports de ne reconnaître d'autres juridictions que le Baillage et les déchargent des condamnations de l'Amirauté.

« Si cette sentence subsiste ; il n'y aura plus de commerce et les ports seront inutiles ; puisque on ne peut déposer de marchandises dans les rues, qu'au contraire l'ordonnance de la Marine, article 7 du titre du 1er livre touchant le police des ports et havres permet de les laisser trois jours sur les quais...

« On pense que les quais devraient avoir au moins 60 à 89 pieds de largeur, puisqu'il faut avoir la liberté d'accéder aux navires, de placer pour leur décharge des tentes qui sont de 20 à 24 pieds et qu'en outre il doit rester une voie suffisante pour le passage de deux charrettes qui sont toujours dans le cas de se croiser lors du transport des marchandises...

« Les officiers de cette Amirauté pensent aussi que pour éviter toutes les contestations qui pourraient naître sur la compétence avec le Baillage, relativement à ces entreprises abusives, il serait nécessaire de fixer par une loi authentique la largeur que doivent avoir les quais »<fnref n="27" />.

<footnote n="26">26 CHAN, Marine C4 174 f° 167-168 : Procès-verbal du 4 août 1782.</footnote>

<footnote n="27">27 CHAN, Marine C4 174 f° 357-359 : Procès-verbal du 26 juillet 1783.</footnote>
À Fécamp, le conflit prend une dimension symbolique, en jeu la préséance des officiers aux cérémonies publiques :

« L'ordonnance de 1681 et l'édit de 1711 quant à la compétence des juges n'a occasionné aucune réclamation de la part des autres tribunaux. D'ailleurs, il n'y a à Fécamp ni conseils ni officiers des Eaux et Forêts ; mais seulement une haute justice et une juridiction des Traites, avec lesquels il ne s'est élevé de conflit que relativement à la préséance aux cérémonies publiques contestée par la haute justice aux officiers de l'Amirauté quoiqu'elle leur soit accordée par les anciennes ordonnances et l'Édit de 1711, de plus confirmé par un arrêt du Parlement de Toulouse du 21 avril 1738 qui maintient les officiers de l'Amirauté de Montpellier et Cette, dans le droit de préséance en toutes assemblées publiques et particulières avant les officiers de la haute justice de Ms l'Évêque d'Agde et Cette et avant les maires et échevins. Pareille confirmation a été faite par arrêt du Parlement d'Aix du 12 juillet 1776 »<fnref n="28" />.

Dès lors qu'il s'agit de justice criminelle l'imbroglio est encore plus complexe. Il est impossible d'ignorer la justice ordinaire. Surtout l'amirauté doit abandonner à la justice militaire maritime et à son conseil de guerre les délits commis sur les vaisseaux du roi ou dans les ports militaires et arsenaux par les officiers ou soldats de la Marine, au tribunal prévôtal de l'Intendant de Marine les délits commis dans l'enceinte de l'arsenal, la contrebande du tabac à la ferme générale. Les rivalités institutionnelles contribuent à brouiller aux yeux des usagers et des populations migrantes et flottantes l'image de l'autorité et à nuire à son efficacité. Cet enchevêtrement présente nécessairement des failles exploitables par ceux qui savent les déceler et en tout état de cause a pour résultat de ralentir les procédures et souvent à les enterrer<fnref n="29" />.

## Les questions du financement des ports et de l'aménagement du territoire

Au XIXe siècle, l'État est le décideur et le financeur de l'aménagement portuaire. Deux exemples vont servir à illustrer les conflits qui peuvent surgir.

Le bras opérationnel de l'État est le corps des ingénieurs des Ponts et chaussées. Tout avant-projet né d'une demande des usagers, des chambres de commerce et des élus

<footnote n="28">28 CHAN, Marine C4 174 f° 281-282 : Procès-verbal du 15 juillet 1783.</footnote>

<footnote n="29">29 G. LE BOUEDEC, « Police et migrants dans une ville portuaire : Lorient au XVIIIe siècle », dans C. BLANC-CHALEARD et ALII, *Police et Migrants, France 1667-1939*, Rennes, PUR, 2001, p. 219-234.</footnote>
locaux doit être soumis à une enquête nautique pluripartite. La commission nautique locale, comme dans l'exemple du projet de port au Bono près d'Auray, est composée du maire de la commune, d'un constructeur naval, de trois marins, du syndic des gens de mer et du maître de port d'Auray. Cette enquête est associée à une instruction mixte. La conférence mixte des travaux publics que réunit l'ingénieur est composée des représentants du Génie militaire, des travaux hydrauliques et du service des ports du ministère des Travaux publics. Il est surtout au cœur d'une problématique majeure celle de l'articulation entre l'intérêt général qu'il est censé représenter en tant qu'ingénieur d'un corps d'État et les intérêts locaux incarnés par les élus, les chambres de commerce, les organismes économiques et professionnels. Or il est à la fois celui qui élabore le projet, le chiffre et finalement conseille l'État sur la décision à prendre. Or, de nombreux projets émanant des usagers dans les petits ports de pêche et de cabotage ne passent pas la barre du projet qui mérite d'être pris en compte par le budget de l'État au grand dam des usagers et des élus locaux, ou le cheminement du dossier est tellement long qu'il n'est plus en phase avec les besoins. Combien de bassins à flot ne sont pas construits car le projet est en voie d'être validé alors que l'activité du port ne le justifie plus, combien de ports de pêche sardiniers, thoniers ont finalement vu l'achèvement de leurs équipements alors que l'activité était déclinante ! Ainsi dans l'exemple du Bono, évoqué précédemment, la commission nautique s'est réunie en 1878, alors que l'activité pêche connaissait une croissance forte depuis les années 1855-1865, les premières réalisations, déjà dépassées, sont de 1883. Il faut attendre 1916 pour que le port soit achevé, mais il a fallu des contributions complémentaires des usagers, de la commune et du conseil général pour financer les travaux<fnref n="30" />. On peut concevoir les frustrations, les récriminations, les pétitions contre cette administration qui enterre les dossiers.

L'aménagement des ports a changé d'échelle et les crédits nécessaires sont devenus considérables. La formule inventée en 1843, à savoir un financement de l'État avec le concours des chambres de commerce et des villes est insuffisante pour permettre aux ports français de rester compétitifs. Les ports français vont bénéficier de deux grands programmes d'ensemble, le plan Freycinet en 1878 et le plan Baudin en 1903. Mais le débat est vif entre les partisans de la concentration sur quelques grands ports et ceux qui défendent les petits ports, qui constituent l'essentiel du réseau français, au nom de l'intérêt économique, social et

<footnote n="30">30 J. AMGHAR, *La construction portuaire et les activités maritimes dans le golfe du Morbihan du XVIIIᵉ au début du XXᵉ siècle*, Mémoire de DEA, Université de Bretagne Sud, 2001, p. 224.</footnote>
militaire. Yves Le Trocquer parle de justice sociale et d'équilibre du territoire, Albert Claveille prend en considération le rôle des petits ports dans l'économie régionale<fnref n="31" />. Que deviennent alors les projets déposés par les usagers dans les petits ports ?

Un des grands apports de la thèse de Julien Amghar<fnref n="32" /> sur les petits ports bretons dans la deuxième moitié du XIXᵉ siècle est d'avoir réhabilité les acteurs locaux qui sont les promoteurs de nombreux équipements portuaires et littoraux. De nombreux ports de cabotage, de pêche, mais encore plus ces équipements qui répondent à tous les usages du littoral, y compris celui d'une meilleure circulation le long d'une côte ennoyée, n'existent que par les usagers. Sur l'estran, cales, estacades, terre-pleins, appontements des chantiers navals (1870-1914), des ostréiculteurs (1860-1924), des promoteurs du balnéaire et de la plaisance (1860-1920) sont l'œuvre des usagers. On assiste à une privatisation du littoral avec l'accord de l'État, qui invente le concept d'équipement privé à usage public sur le domaine public maritime. C'est un volet de la politique de l'État en matière d'aménagement du littoral qui est toujours passé sous silence. Ainsi Julien Amghar ouvre des perspectives sur les enjeux locaux, par exemple entre les petits ports de la presqu'île de Crozon ou entre Pont-Labbé et Loctudy. C'est un véritable plaidoyer pour l'étude des dynamiques locales qui sont invisibles, alors que ce travail permet d'identifier concurrence, résistance, adaptation.

## Conclusion

La mise en place de juridictions royales pour encadrer les populations littorales et les activités maritimes sur le domaine public maritime défini par l'ordonnance de 1681 ne permet pas à l'autorité de l'État de s'imposer facilement. Les seigneuries à façade littorale résistent farouchement et l'enquête de Chardon à la fin de l'Ancien Régime le démontre encore. Mais celle-ci révèle que le maillage administratif né de l'appropriation du littoral par l'État crée des interférences de compétences qui génèrent des conflits d'autorité. C'est donc bien l'État qui est au cœur de la problématique du conflit avec les pouvoirs locaux. Mais derrière ces conflits d'autorité se pose une question de fond sur l'articulation entre l'intérêt général incarné par l'Etat et les intérêts locaux. Ainsi l'enquête de Chardon dans les amirautés est justifiée par le

<footnote n="31">31 G. LE BOUEDEC « La France... », art. cité, dans A. CABANTOUS et alii, *Les Français, la terre..., op. cit.*, p. 537-539, 516-517 ; B. MARNOT « La politique des ports maritimes en France 1860-1920 », *Histoire, Économie et Société*, 1999, n° 3, p. 643-658.</footnote>

<footnote n="32">32 J. AMGHAR, *Les petits ports et les usages du littoral, en Bretagne, au XIXᵉ siècle*, Thèse de doctorat d'Histoire, Université de Bretagne Sud, 2006.</footnote>
souci de promouvoir la compétitivité des ports notamment par rapport aux ports étrangers. Au XIXe siècle, c'est bien la politique portuaire et son financement qui nourrit les conflits entre l'État, les usagers et les pouvoirs locaux.
# Le débat sur le gouvernement des communes
et sa solution républicaine

## Autour de la loi municipale de 1884

Jean-François TANGUY

jftanguy@wanadoo.fr

Maître de conférences en histoire contemporaine

Université de Rennes 2 – CERHIO - UMR 6258 - CNRS

### Résumé

Les conflits politiques peuvent s'articuler autour de questions apparemment techniques, par exemple de la nature des relations entre pouvoir central et autorités périphériques. C'est ce qui nous retiendra ici. Non seulement la question n'est pas simple, mais les affrontements sur ce sujet peuvent revêtir des aspects inattendus. Contrairement aux débats sur la religion, il est difficile de trouver ici deux camps homogènes aux discours permanents. C'est cette curieuse configuration à géométrie variable des partisans et adversaires de l'autonomie communale dont nous allons suivre les méandres, surtout à l'occasion du débat sur la loi municipale de 1884.

### Mots clés

Municipalités – commune – pouvoirs locaux – IIIe république – conflits législatifs

### Abstract

The dispute about the municipal law : a Republican Issue

The political conflicts can be articulated around apparently technical questions, for example nature of the relations between central government and peripheral authorities. It is what will concern us here. Not only the question is not simple, but the confrontations on this subject can take on unexpected aspects. Contrary to the debates on the religion, it is difficult to find here two camps homogeneous with the permanent discourses. We shall follow this curious swing-wing configuration of the partisans and adversaries of the communal autonomy of which we will follow the meanders, especially at the time of the debate on the municipal law of 1884.

### Key words :

Communal autonomy – third French Republic – Legislative conflicts – mayor – local councils – municipal law of 1884
La fabrication de la loi, expression de la volonté générale, obéit à des règles complexes<fnref n="1" />. Elle peut comporter des aspects techniques, juridiques, ce qui est bien le moins pour une loi. Elle est aussi presque toujours résultat d'arbitrages entre des volontés qui expriment une conception du monde ou, parfois, une ambition personnelle. On a dans ce cadre des cheminements parfois étranges : une question politiquement périphérique entraîne des débats dont l'axe est différent de celui qui structure les controverses centrales. Mais au travers et en arrière-plan de ces discussions transversales réapparaissent des clivages fondamentaux qui ressurgissent de manière inopinée en fonction de l'acuité de l'affrontement politique à un moment donné, particulièrement quand, particularité plutôt française, rebondit le débat sur la nature du régime politique. De ce point de vue, les interminables controverses sur le gouvernement (la « gouvernance » pour employer un mot actuel) municipal, de 1789 à 1884 sont exemplaires de ces conflits à plusieurs hypostases<fnref n="2" />. Le vote de la loi du 5 avril 1884 constitue un tournant tant sur la plan de la question apparemment soulevée que des implications dite ou non dites qu'elle charrie. Ce qui va nous amener à quelques indispensables retours en arrière.

Une loi technique et de codification ?

Un débat presque centenaire

La loi du 5 avril 1884 reprend de nombreux éléments des lois municipales adoptées depuis 1789 mais qui toutes ou presque portaient la marque d'une hâte liée aux contingences politiques ou complétaient d'autres lois votées auparavant. En 1883-1884, on prétend reprendre, filtrer, améliorer, abroger afin d'obtenir un tout cohérent qui appellerait désormais, pensait-on, peu de modifications.

Le statut des communautés locales d'habitants avait été depuis 1789 l'objet de débats sans fin<fnref n="3" /> : de quelle autonomie pouvaient jouir ces collectivités face à la légitimité prééminente de l'État ? La Révolution avait fait le pari d'une forme poussée de liberté et de décentralisation : élection du corps municipal par les citoyens « actifs », du procureur de la commune et du maire par les mêmes, présence d'un « conseil général » élargi et représentant

<footnote n="1">1 R. DRAGO (dir.), *La confection de la loi*, Paris, Presses universitaires de France, 2005. On parle ici de la loi dans le cadre d'un État à système constitutionnel de type contemporain, bien sûr.</footnote>

<footnote n="2">2 Au sens grammatical – et non théologique – du mot.</footnote>

<footnote n="3">3 Voir notamment J.-P. MACHELON et F. MONNIER (dir.), *Les Communes et le pouvoir*, Paris, PUF, 2002.</footnote>
l'ensemble des « notables » (loi ou « décret » du 14 décembre 1789). L'un des actes les plus lourds de conséquences pour l'avenir avait été d'offrir le statut communal aux paroisses rurales, mais, au-delà, à nombre de communautés infra-paroissiales définies par des intérêts communs anciens. D'où le nombre phénoménal de « communes » (plus de 38 000), nombre sans équivalent dans le reste de l'Europe et qui va demeurer, à travers tous les débats une donnée intangible de l'ordre communal français. Toutes les tentatives de réduction du nombre des communes ont abouti à des échecs cuisants. Il s'est formé *en quelques mois* un groupe de pression qui a résisté à tous les changements de régime et de gouvernements qu'a connus la France, peu économe en la matière.

La loi du 14 décembre fut complétée par différents textes dont le plus important ici est le « décret » des 16-24 août 1790 et son titre XI, article 3 qui définit les domaines de la « police municipale ». Ce texte sera un des plus stables du droit public français : reproduit à quelques mots près par les lois suivantes, dont celle du 5 avril 1884 (article 97), il figure aujourd'hui presque inchangé dans le Code général des collectivités territoriales (article L 2212-2).

Dans les années suivantes, les chocs politiques malmenèrent quelque peu les communes sans bouleverser l'édifice en définitive, qu'il s'agisse de l'imposition de l'ordre jacobin ou de la tentative du Directoire de créer des « municipalités de canton », seul essai depuis deux cents ans pour revenir sur les décisions fondamentales de 1789. La loi du 28 pluviôse An VIII abolissait les municipalités de canton, sans jamais utiliser le mot de « commune » que l'usage réimposa très vite. L'autonomie de la commune demeurait pour le moins limitée du fait de la nomination de tous les maires, adjoints et conseillers par « l'autorité supérieure », disposition que maintint la Restauration.

À partir de 1830, le débat politique s'intéressa à nouveau au statut des communes, de leurs conseillers et de leurs maires et les controverses qui en découlèrent avec les lois et réglementations afférentes durèrent plus de cinquante ans, jusqu'à ce que la loi du 5 avril 1884 vienne marquer le début d'une longue ère de stabilité législative, ce qui ne veut nullement dire cessation des débats. On peut résumer de manière cursive les principaux tournants en cette matière :

- La loi municipale du 21 mars 1831 était un retournement capital puisqu'elle posait le principe de l'élection des conseils municipaux, et ce par un électorat bien plus large que pour la Chambre des députés, avec le choix du maire par le préfet ou le gouvernement mais *obligatoirement au sein du conseil municipal*.

- La loi du 18 juillet 1837 définissait un véritable code général des communes. Lors des débats de 1871-1884, il sera courant pour les adversaires de toute avancée de
se référer à la loi de 1837 comme à un paradis perdu. En 1884, nombre de parlementaires de droite assurèrent que personne dans le pays ne demandait qu'on y touchât.

– Reste qu'elle fut modifiée à plusieurs reprises : par l'établissement du suffrage universel en 1848, le mode de nomination des maires demeurant inchangé dans les communes de 6 000 habitants et plus tandis que les conseils municipaux recevaient le droit de les élire dans les autres (décret du 3 juillet 1848). Mais, le coup d'État accompli, la loi du 7 juillet 1852 réintroduisait un paramètre autoritaire en décidant que tous les maires et adjoints seraient nommés par le président de la République (bientôt empereur) ou le préfet et pouvaient être pris librement en dehors du conseil municipal<fnref n="4" />. Les maires redevenaient des fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés de l'appareil d'État.

– Trois ans plus tard, le gouvernement pensa que les villes importantes jouissaient encore de trop de liberté. La loi de 1837 ne fut pas fondamentalement remaniée mais aménagée par celle du 5 mai 1855. La disposition principale était celle de l'article 40 qui retirait à certains maires, pourtant nommés par le pouvoir, l'essentiel de leurs pouvoirs de police, remis aux préfets dont les compétences devenaient les mêmes que celles du préfet de police à Paris. Ces dispositions s'appliquaient aux chefs-lieux de département dont la population excédait 40 000 habitants.

– Douze ans après, l'empire en voie de libéralisation assouplissait le contrôle gouvernemental. La loi du 28 juillet 1867 élargissait les attributions propres des conseils municipaux et abolissait, par son article 23, l'article 40 de la loi de 1855. L'organisation de la police des grandes villes était établie d'une façon que la loi de 1884 ne modifiera qu'à la marge.

## La République et les communes

On en était là lorsque survint la révolution du 4 septembre. Les années 1871-1879 furent, on le sait, marquées par l'incertitude longtemps la plus complète sur les futures institutions de la France. Dans ce jeu complexe, la question des droits des communes, du statut des maires et de leur mode de nomination tint une place centrale. La question n'était nullement secondaire : les rapports de l'État et des collectivités locales semblaient intrinsèquement liés au futur de la nation.

La première étape fut franchie en pleine guerre civile : l'Assemblée nationale (du moins sa majorité) aurait souhaité une loi autoritaire maintenant au gouvernement la libre nomination des maires, en vigueur depuis 1855. Thiers, voulant démontrer sans doute ses

<footnote n="4">4 Principe constitutionnel d'ailleurs, brièvement affirmé par l'article 57 de la constitution et précisé par la loi du 7 juillet. C'est dire son importance aux yeux du pouvoir.</footnote>
bonnes intentions libérales alors même que ses troupes assiégeaient le Paris de la Commune, pesa de tout son poids en faveur du texte finalement voté<fnref n="5" />. La disposition la plus importante remettait aux conseils municipaux le libre choix de leurs maires dans toute la France, sauf dans les chefs-lieux de département et d'arrondissement. Encore devaient-ils être choisis au sein du conseil municipal. Aucun régime précédent n'avait adopté une pratique aussi libérale.

La loi était présentée comme provisoire. Aussi, dans les mois suivants, de nombreuses propositions parlementaires furent déposées sur le bureau de la « commission de décentralisation ». On ne peut ici en dresser la liste mais elles furent balayées par un retour offensif de l'esprit autoritaire : dans le cadre de l'Ordre moral et de la dernière – et inutile – tentative pour freiner les progrès de l'esprit républicain, le duc de Broglie fit voter en quelques jours la « loi des maires » (20 janvier 1874). Elle redonnait au gouvernement le droit de nommer tous les maires de France, fût-ce en dehors du conseil municipal, et leur retirait plusieurs de leurs pouvoirs de police.

Les institutions de la Troisième République mises en place, on en revint à la discussion sur le fond. Il y eut plusieurs propositions : Raspail (21 mars 1876), Ferry (29 mars), puis un projet de loi gouvernemental déposé par le ministre de l'Intérieur, Marcère, le 29 mai. La Chambre estima qu'il fallait d'abord traiter la question urgente de la nomination des maires : une discussion des 11 et 12 juillet 1876 aboutit au vote d'une loi restituant aux conseils leur nomination, sauf dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton, donc moins libérale que celle de 1871. Elle redonnait aussi aux maires leurs pouvoirs de police mais cette disposition fut rejetée par le Sénat. C'est donc une loi *a minima* qui fut promulguée le 12 août 1876. Elle était encore déclarée « provisoire ».

Le ministre de l'Intérieur, Jules Simon, déposa un projet complémentaire le 15 mars 1877. Le même jour, Jules Ferry remettait un important rapport concluant à son adoption. Là encore, de nombreuses questions (nomination des maires, attributions des conseils) étaient « réservées ». La Chambre n'en délibéra pas moins à compter du 7 mai. Le débat fut vif. Au cours des discussions, un point avait soulevé les passions : la droite et une partie du centre avaient vivement contesté une disposition – il est vrai tout à fait nouvelle – introduite dans le projet : la publicité des débats des conseils municipaux. Y introduire le public leur semblait

<footnote n="5">5 La loi du 14 avril 1871 fut préparée en mars dans un contexte où la recherche du compromis entre Versailles et la Commune de Paris semblait encore possible à certains. Voir l'analyse « à chaud » de J. CLARETIE, *Histoire de la Révolution de 1870-71* (t.1), Paris, 1872, p. 607 et *passim*.</footnote>
une hérésie. Deux jours plus tard, c'est sur cette question<fnref n="6" />, fondamentale donc à ses yeux, que s'appuya le maréchal-président pour déclencher la crise gravissime qui aboutit finalement à sa défaite et à l'établissement définitif de la République.

Après la victoire républicaine, les propositions refleurirent de plus belle. Finalement, Ferdinand Dreyfus et d'autres députés reprirent le projet développé par un rapport de Paul Jozon. La Chambre nomma une commission dont Marcère fut élu président. Il déposa son rapport le 19 décembre 1882. Après onze ans d'atermoiements, ce fut enfin le point de départ de la discussion d'une loi municipale définitive qui devait se suppléer aux lois de 1837, 1852, 1855, 1867 et intégrer les innovations essentielles de 1882 ci-après décrites.

## Deux lois préparatoires : un conflit ouvert, un conflit masqué

En effet, deux lois presque concomitantes, et logiquement liées entre elles, même si ce lien n'est pas explicite, et qui furent ensuite incorporées dans le texte de 1884, celle du 28 mars 1882 et celle du 5 avril 1882, établirent, la première la libre élection des maires par les conseils municipaux dans toute la France, sauf à Paris, la seconde la suppression de l'adjonction des « plus imposés » de la commune au conseil municipal pour délibérer sur un certain nombre de questions budgétaires et financières.

Il faut ici relever une dissymétrie, d'ailleurs explicable. La loi sur la libre élection des maires fut adoptée presque sans débat : à la Chambre, les seules questions discutées furent, d'une part, l'application ou non de la loi à Paris (les radicaux, par la voix de Jules Roche, la réclamèrent, le gouvernement, par celle de Freycinet, la repoussa sous l'argument dilatoire et hypocrite qu'une loi d'organisation municipale spécifique à Paris était en préparation) ; d'autre part, la question de savoir s'il fallait, avant d'appliquer la loi, renouveler entièrement les conseils dans toute la France : cette disposition, initialement prévue, fut remplacée par celle visant, simplement, à compléter les vacances dans les conseils avant l'élection du nouveau maire. L'examen des votes montre que dans le premier cas, l'opposition se fait sur un clivage majeur, radicaux d'une part contre opportunistes et centre-gauche de l'autre, mais imparfait : l'imprévisible Cassagnac et quelques-uns de ses amis votent avec l'extrême gauche, Mackau vote avec la majorité, mais la plus grande partie des députés de droite se réfugie dans l'abstention méprisante (276 voix contre, 177 pour). Dans le second

<footnote n="6">6 Et sur celle de la liberté de la presse. Mais les deux sont mises par le maréchal sur un strict pied d'égalité, et il n'y en a pas d'autres.</footnote>
cas, la coupure est du type radicaux contre « reste de la Chambre », mais plusieurs députés opportunistes et de droite votent pour le renouvellement intégral. Le premier cas porte en effet sur une question politique de fond, le second sur une considération d'opportunité à court terme : il s'agit de savoir si on relancera la France dans un débat d'ampleur nationale quelques mois seulement après les législatives de 1881. Opportunistes et conservateurs n'estiment pas la multiplication de ces affrontements nécessaire (300 voix pour l'amendement, 170 contre – les abstentions, un peu moins nombreuses, sont politiquement bien moins identifiables)<fnref n="7" />.

Mais au fond, la passion était peu présente : en une seule journée, la discussion fut close et la loi votée sans décompte. Ce fut encore plus rapide au Sénat : ni discussion véritable, ni vote nominatif. Les raisons semblent transparentes : les conservateurs se sont longtemps battus pour la nomination gouvernementale des maires par peur de l'élément « démagogique » que risquait d'introduire dans les conseils le suffrage large (loi de 1831) ou universel (après 1848). Mais en 1882, la République est non seulement le régime de droit mais depuis 1877 le régime de fait. La reconquête du pouvoir – et éventuellement le renversement du régime abhorré – passe aussi par une ferme implantation municipale et, là où les conseils sont dominés par les notables traditionnels, il serait stupide de laisser la République imposer un ennemi du bon ordre (moral). C'est si vrai qu'entre 1882 et 1884, une campagne de presse se développa chez les républicains : « la loi de 1882 ne nous a-t-elle pas fait perdre de nombreuses mairies ? ». Goblet s'en fait l'écho en 1883 :

> « J'ajoute, Messieurs, puisque les polémiques continuent tous les jours dans une certaine presse, et qu'on répète sans cesse que cette loi nous a fait perdre 400 municipalités républicaines, j'ajoute que [...] suivant moi, le gain a été supérieur à la perte ; puisque que par cela seul que le Gouvernement renonçait à imposer des maires à certaines communes, 81 d'entre elles ont donné à la République une libre adhésion en nommant des maires républicains. (Applaudissements sur divers bancs à gauche) »<fnref n="8" />.

<footnote n="7">7 Voir le *Journal Officiel de la République française* (ci-dessous J.O), Débats parlementaires, 5 mars 1882 et le rapport préalable de Ribot, J.O., Documents parlementaires, 11 mars 1882, n° 472, p. 437.</footnote>

<footnote n="8">8 *La Nouvelle loi municipale*, 8 février 1883, p. 20, ci-dessous, *La Nouvelle loi...* On a utilisé pour analyser les débats une édition du *Journal Officiel* rassemblant la totalité des débats parlementaires et une bonne partie des textes annexes, produits de 1882 à 1884. Le titre complet en est : *La Nouvelle loi municipale. Documents, Projets de loi, Rapports, Discussions au Sénat et à la Chambre des députés, Décret de promulgation, etc. Extraits du Journal Officiel suivis d'une table alphabétique et analytique*, Paris, Imprimerie du *Journal Officiel*, 1883 (la date d'impression est évidemment fautive, il s'agit de 1884), 722 pages plus 158 d'annexes. Il s'agit d'un remarquable instrument de travail auquel ne manquent que les annexes récapitulant les votes nominatifs.</footnote>
Mais les républicains ne pouvaient renier un combat de plusieurs décennies en faveur du libre choix de leur maire par les citoyens. Tout le monde étant d'accord, le vote de la loi ne posa guère de difficultés. Il en fut tout autrement de celui sur l'élimination des « plus imposés » dans les débats municipaux⁹. On touchait là en effet une question de fond : la gestion des communes, et notamment celle de leurs finances, devait-elle être remise au pur hasard de l'élection qui pouvait entraîner l'accès au pouvoir des « démagogues » ? La droite, et ici tant au Sénat qu'à la Chambre, s'opposa vivement à ce qui lui apparaissait comme une amorce de bouleversement social. À la Chambre, après un débat houleux, le scrutin public, et non à mains levées, donna 412 voix pour, 78 contre, avec un clivage binaire cette fois presque parfait, la droite votant contre et elle seule. Au Sénat, ce fut encore plus épineux. Le sénateur Poriquet<fnref n="10" /> :

> « Non, messieurs, ce n'est pas au nom des principes démocratiques qu'on peut chasser du conseil municipal ces hommes qui ne sont pas ces grands propriétaires que suppose l'ignorance démagogique (Très bien ! très bien ! à droite.) [...].

> La démocratie et la démagogie ne sont pas même chose ; elles ont des allures différentes. La démocratie est bienveillante pour tout ce qui grandit et s'élève, elle protège la propriété que la démagogie traque et persécute. (Très bien ! à droite.).

> La démocratie est la libre représentation de tous les intérêts, elle veut le concours des contribuables pour le vote des impôts et je vous défie de les assurer si vous ne maintenez pas la loi que j'ai l'honneur de défendre en ce moment »<fnref n="11" />.

Là aussi, la droite demanda un scrutin public qui se solda par un résultat de 168 voix pour, 97 contre, avec un affrontement gauche-droite des plus classiques.

J'ai dû pour ces derniers utiliser l'édition « normale » du J.O. D'autres grandes lois de l'époque n'ont pas fait l'objet d'un semblable travail. Il faut croire que le parlement ne considérait pas la loi du 5 avril comme une « petite loi ».

9 La loi du 18 juillet 1837 prévoyait que, dans les communes ayant moins de 100 000 francs de revenus, soit, en 1873, 35 861 sur 36 068, soit tout de même 99,4 %, les délibérations concernant les emprunts, contributions extraordinaires, modifications des circonscriptions communales étaient prises par un conseil élargi réunissant les conseillers élus et « les plus imposés » en nombre égal aux premiers. Une loi du 28 juillet 1860 étendait cette disposition à la mise en valeur des marais et terres incultes. Le nombre des communes est donné par le sénateur Labiche (Rapport préliminaire, J.O., Documents parlementaires, 14 avril 1882, n° 130, p. 166.).

<footnote n="10">10 Charles Poriquet, (1816-1910), ancien magistrat, ancien préfet, sénateur bonapartiste de l'Orne.</footnote>

<footnote n="11">11 J.O., *Débats parlementaires*, Sénat, 1er avril 1882, p. 354.</footnote>
Curieusement, la mémoire politique inversa presque aussitôt le niveau d'affrontement auquel ces deux lois avaient donné lieu. Un an plus tard, Goblet énonçait devant la Chambre :

> « Vous savez, Messieurs que, par l'initiative du cabinet précédent, ces deux réformes ont été accomplies. Vous savez également que la mesure concernant la suppression de l'adjonction des plus imposés est passée sans grande difficulté, même dans l'autre Chambre. Au contraire, la nomination des maires, qui a été votée également, a suscité et suscite encore de vives discussions sur lesquelles je ne veux pas revenir aujourd'hui »<fnref n="12" />.

Il suffit de se reporter aux débats parlementaires, pourtant pas très anciens, pour constater que la réalité fut exactement contraire. Goblet prend-il ses désirs pour des réalités ? Ou ment-il à dessein ? Un peu des deux, sans doute : il est en train de vouloir démontrer que la loi en discussion fait bien trop peu de place aux libertés municipales – libertés que lui-même, il y a quelques mois, avait placées au premier rang malgré les réticences supposées de nombre de républicains. Les deux lois ne donnèrent en fait lieu qu'à une brève discussion. Mais s'il y eut opposition de principe, ce fut bien sur la loi concernant les plus imposés, en aucune façon sur l'autre : le seul point en litige porta sur son incomplétude, les radicaux voulant l'étendre à Paris. La solution de ce problème est assez simple : la question des plus imposés oppose fortement les conservateurs aux républicains. Mais ces derniers, majoritaires, règlent une question qui leur semble relever de la liquidation des vestiges de l'Ancien Régime. Le débat sur la libre élection des maires, au contraire, suscite d'énormes interrogations de la part de tous ou presque, mais interrogations devenues en 1882 inavouables. L'état de la discussion et de l'opinion – en tout cas de ce que l'on suppose être l'opinion – rend impossible un aveu de réticence ou d'opposition, à gauche comme à droite. Il sera donc admis par un leader républicain de premier plan que l'on a réglé un problème sans difficultés, parce qu'il portait sur une question jugée obsolète, alors que l'on est supposé avoir discuté vivement – discussions inexistantes en réalité – sur une question très actuelle et qui fait toujours, en 1883-1884, débat au sein même de la majorité. Un conflit peut en cacher un autre et les lignes de clivage se brouiller en fonction des items en jeu. Reste que l'évolution de la société et les habitudes prises rapidement, l'acceptation générale au niveau local par les

<footnote n="12">12 *Loc.cit.* C'est nous qui soulignons. Voir plus haut.</footnote>
élus comme par les électeurs, qui ne toléreront plus sa remise en cause, du principe de l'élection, va rapidement rendre caduc aussi le débat sur le mode de nomination des maires.

## Le vote de la loi municipale du 5 avril 1884

Les choses allèrent ensuite assez vite, selon les critères de la Troisième République. La première délibération à la Chambre dura du 8 février au 1er mars 1883. Elle permit de constater l'inachèvement du projet sur de nombreux points. Revenu devant la commission, le texte repassa en seconde délibération d'abord du 29 juin au 12 juillet13. L'examen n'était pas achevé lorsque le gouvernement fit pression sur la Chambre, en invoquant des raisons d'urgence à voter d'autres textes, pour obtenir la suspension des débats. Ils reprirent le 25 octobre pour s'achever par le vote solennel de la loi le 10 novembre. Transmis au Sénat, le texte provisoire fut examiné par ce dernier en première délibération du 5 au 18 février 1884, puis en seconde du 28 au 15 mars. Plusieurs modifications importantes ayant été apportées, la Chambre le réexamina et vota à nouveau, en acceptant certaines corrections sénatoriales et en refusant d'autres, du 20 au 22 mars. Le Sénat se rangea à certains avis de la Chambre, maintint son point de vue sur d'autres, du 26 au 29 mars. Il fallait en finir et, comme souvent, les députés estimèrent qu'il valait mieux une loi votée, fût-elle imparfaite, qu'une navette interminable : la loi fut définitivement adoptée le 31 mars et promulguée le 5 avril 1884 – son identité historique. Pour de longues années, il ne sera plus question de refonte d'une loi municipale. Des réformes de détail – parfois importantes – modifieront le texte à la marge en même temps qu'il subira les conséquences de nouveautés qui ne le concernaient pas directement – la séparation des Églises et de l'État au premier chef.

## Un sujet fondamental, un débat oblique

La question centralisation/décentralisation dont le thème des libertés communales constitue un sous-ensemble inclus – ou à peu près – n'a, dans la France du XIXe siècle, rien de marginal. Les Français et leurs dirigeants ont tenté depuis 1789 – et en vain jusqu'en 1879 – de définir un type de régime accepté sinon par tous, ce qui est impossible, du moins

<footnote n="13">13 Rappelons que la procédure parlementaire de la Troisième République est très différente de celle de la Cinquième. Chaque assemblée examine d'abord le texte en première délibération ; en général, il est alors plutôt imparfait ; puis, elle décide si elle passera ou non à une seconde délibération. En ce cas, le texte est examiné à nouveau jusqu'au vote solennel de la loi puis transmis à la seconde assemblée. Il faut que le texte soit voté *dans les mêmes termes* par la Chambre et le Sénat pour pouvoir être promulgué.</footnote>
par la plupart. Mais les querelles du type aristocrates / roturiers, républicains / monarchistes, autoritaires / libéraux, catholiques / laïcs, élitistes / populistes, et tant d'autres, n'ont jamais empêché qu'on ne se dispute, avec presque autant de vigueur, sur une autre forme de clivage fondamental, celui qui opposait partisans de l'autorité supérieure de l'État, qu'ils fussent orléanistes, bonapartistes ou républicains et ceux qui prônaient les vertus de la décentralisation.

On ne prétend pas refaire ici une analyse historique de ce concept<fnref n="14" />. Mais il importe de noter que les débats politiques binaires cités plus haut incluent tous, plus ou moins, des modalités qui soumettent les doctrines politiques « centrales » à l'épreuve du critère : quel que soit le régime en place au centre (= à Paris), de quel degré d'autonomie doivent bénéficier en même temps les communautés ou collectivités territoriales, régionales, locales, quel que soit le nom qu'on leur donne ? À ce jeu, les différentes sensibilités politiques peuvent se partager ou se rejoindre dans un système de combinaisons complexes. Il n'y a pas de légitimisme anticlérical pas plus que de républicains ultramontains. Mais il existe des partisans des libertés locales et des adeptes de l'autorité centrale de la gauche à la droite. On peut toutefois trouver certaines constantes. Depuis la Restauration, la droite intransigeante a toujours indiqué ses préférences pour l'autonomie locale : l'influence des notables pouvait y trouver un champ d'expansion évident<fnref n="15" />. On le reverra en 1884. Mais cela n'a pas empêché certains gouvernements ayant son soutien (Broglie, en 1874) de prendre des mesures autoritaires bridant l'indépendance locale. Les républicains ont eu une position plus complexe : la tradition jacobine a pu se combiner à une affirmation de la nécessité des *libertés locales* parce qu'elles étaient des *libertés*. La volonté d'allier sans contradiction unité de la nation et décentralisation se retrouve d'époque en époque, de Charles Renouvier sous la Seconde République à Jules Ferry en 1877 et Waldeck-Rousseau en 1884, en passant par le *Manuel républicain* de Jules Barni (1871).

<footnote n="14">14 Voir (outre *Les Communes..., op. cit.*), F. BURDEAU, *Libertés, libertés locales chéries*, Paris, Cujas, 1983 ; du même, *Histoire de l'administration française du XVIIIᵉ siècle à nos jours*, Paris, Montchrestien, 2ᵉ éd., 1994 ; M. BOURJOL, *Les institutions régionales de 1789 à nos jours*, Paris, Berger-Levrault, 1969 ; T. FLORY, *Le mouvement régionaliste en France, sources et développement*, Paris, PUF, 1966 ; C. GRAS et G. LIVET (dir.), *Régions et régionalisme en France du XVIIIᵉ siècle à nos jours*, Paris, PUF, 1977 ; P. BODINEAU, M. VERPEAUX, *Histoire de la décentralisation*, Paris, PUF, 1993 ; *La Décentralisation, Gap, Ophrys*, 1964 ; E. MAESTRI (dir.), *La décentralisation : histoire, bilans, évolutions*, Paris-Budapest-Turin, L'Harmattan, 2003.</footnote>

<footnote n="15">15 Voir G. ROSSI-LANDI, « La région », dans *Histoire des droites en France*, t. 3, Jean-François Sirinelli (dir.), Paris, Gallimard, 1992.</footnote>
« Réunion de familles établies dans le même lieu, et ayant par là même un certain nombre d'intérêts communs, d'où elle tire son nom, la commune doit avoir le droit d'administrer elle-même ses affaires et de nommer ses magistrats. Les gouvernements despotiques, dont le principe est de tout absorber, ne peuvent souffrir cette indépendance, qui serait une limite à leur pouvoir absolu ; dans le gouvernement républicain, au contraire, dont la liberté est le principe fondamental, les libertés municipales forment la base même des libertés publiques. Chaque commune se gouverne elle-même ; elle est comme une petite république dans la grande.

Mais, si elle doit jouir d'une complète indépendance dans le cercle des intérêts locaux qui la concernent spécialement, là aussi doit s'arrêter son pouvoir. Faisant elle-même partie intégrante d'un ensemble dont, tout en gardant sa vie propre et son autonomie, elle n'est pourtant qu'une fraction, elle rentre, pout tout ce qui regarde les intérêts généraux de l'association à laquelle elle appartient, dans la masse du peuple entier, et elle est soumise, à ce titre, aux lois et aux pouvoirs publics qu'il s'impose à lui-même. Autrement, il y aurait autant d'États indépendants qu'il y aurait de communes distinctes ; l'unité disparaîtrait tout entière dans la diversité, et la force qui naît de la cohésion se perdrait dans l'éparpillement »<fnref n="16" />.

Mais là aussi, tout dépend souvent de la situation des partis par rapport au pouvoir. Globalement, affirmer son amour des libertés locales convient davantage, évidemment, aux tendances plus moins momentanément situées dans l'opposition nationale, ou même à celles qui ne sont pas directement au gouvernement, qu'elles soutiennent en théorie. Ainsi, le même Jules Ferry est fortement décentralisateur en 1877, très soucieux de préserver l'autorité de l'État en 1883. Les palinodies d'un René Goblet, ministre autoritaire quand il est ministre, apôtre de l'autonomie communale dans les débats de 1883-1884, sont presque caricaturales<fnref n="17" />.

Un exemple du caractère transversal de cette question par rapport aux clivages classiques est fourni par le débat sur les « commissions intercommunales », entités désirées par certains. La Chambre avait été assez libérale sur ce point, mais le Sénat réserva les articles concernés en première délibération et les remania de fond en comble lors de la seconde,

<footnote n="16">16 J. BARNI, *Manuel républicain*, Paris, Germer Ballière, 1872, p. 24.</footnote>

<footnote n="17">17 On se souviendra qu'en 1865, le Programme de Nancy, très décentralisateur, plutôt hostile à l'autorité préfectorale, réunissait légitimistes, orléanistes, libéraux du centre et républicains affirmés, tels Jules Ferry ou Magnin. Voir O. VOILLARD, « Autour du programme de Nancy (1865) », dans *Régions et régionalisme...*, op. cit., p. 287-302.</footnote>
restreignant considérablement toute possibilité d'entente permanente entre les communes, articles adoptés sans grand débat et sans doute très massivement<fnref n="18" />. Il fallut que trois sénateurs républicains plutôt modérés s'avisassent de la régression que présentait le texte par rapport à la loi de 1837 pour que la haute assemblée rétablisse in extremis un système *un peu* plus favorable à l'intercommunalité.

« M. le rapporteur – Messieurs [...] Le projet de la Chambre des députés, tel que votre commission l'avait d'abord admis, comprenait une série d'articles sous les numéros 116, 117, 118, 119 qui reproduisaient, mais d'une façon beaucoup plus générale et plus étendue les dispositions de la loi de 1837 auxquelles je viens de faire allusion. Cela s'appelait, si vous vous le rappelez bien, « les commissions intercommunales ».

Elles ont été critiquées par l'honorable M. Poriquet<fnref n="19" /> et, après un examen attentif de la commission, nous nous sommes convaincus qu'il était absolument impossible de créer une sorte de conseil cantonal qui disposerait à son gré, à sa fantaisie, des ressources particulières des communes ; et, d'accord avec l'auteur de l'amendement, nous avons remplacé les dispositions de ces articles 116, 117, 118 et 119, par d'autres dispositions empruntées à la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux.

[...] Ce n'est pas suffisant et nos honorables collègues [...] ont raison de vous dire qu'il y a des cas particuliers<fnref n="20" /> où ces dispositions relatives à des conférences à organiser, ne répondent pas aux intérêts engagés. Ce sont les cas où les communes possèdent des biens ou des droits indivis »<fnref n="21" />.

Venons-en précisément au débat de 1883-1884. Globalement, la droite s'y affirme comme la protectrice des libertés locales. À la Chambre comme au Sénat, ses orateurs défendent les droits des maires face aux préfets en matière de réglementation, de police municipale, contestent l'article 99 qui donne aux préfets le droit de se substituer aux maires « défaillants » sur les questions de police. Elle demande à ce que les gardes champêtres,

<footnote n="18">18 Séance du 12 mars 1884. À plusieurs reprises, divers orateurs, tant à la Chambre qu'au Sénat, célébrèrent les vertus des municipalités de canton du Directoire et demandèrent leur restauration. Personne ne les suivit sérieusement, dans aucun camp. Voir J. MORANGE, *L'idée de municipalité de canton : de l'an III à nos jours*, préface de Roland Drago, Paris, PUF, 1971.</footnote>

<footnote n="19">19 Ancien magistrat de la Monarchie de Juillet, ancien préfet du Second Empire ! Pas vraiment un républicain...</footnote>

<footnote n="20">20 Il en résulta le vote des articles 161 à 163, instituant des commissions syndicales permanentes, mais *pour ces seuls cas*.</footnote>

<footnote n="21">21 Sénat, séance du 15 mars 1884. *La Nouvelle loi...*, p. 583. La loi de 1871 permet aux conseils généraux de conclure entre eux des accords, des « traités » pour des motifs d'intérêt commun.</footnote>
nommés par le maire (article 102), soient aussi révocables par eux, la crainte étant ici que des
gardes puissent être maintenus en fonction par le préfet pour servir d'instrument de
déstabilisation d'une municipalité hostile.

L'extrême gauche radicale se situe souvent sur la même ligne lorsque qu'il est
question de défendre les libertés communales. Clemenceau et ses amis se font de fervents
défenseurs des droits du maire élu et de la commune sur les points que nous venons
d'évoquer. Ils sont plus en pointe que la droite sur la pleine autonomie communale de deux
villes que le pouvoir central entend traiter à part, Lyon et surtout Paris.

Inversement, les opportunistes et le centre gauche adoptent une démarche d'une
grande prudence, marquée par la volonté de codifier la loi municipale, d'étendre – un peu –
les libertés communales, mais dans d'étroites limites et sans jamais remettre en cause
l'autorité de l'État qui, à cette date, est l'autorité de l'État républicain, encore mal assurée.
Dans son rapport préliminaire à la Chambre, Marcère énonce des assertions étonnantes (au
regard de nos représentations collectives présentes) et qui font du pouvoir politique et des ses
agents des protecteurs naturels des droits individuels, supérieurs aux tribunaux « ordinaires »
affectés d'un certain mépris :

> « Dans leurs rapports avec les particuliers, les communes ne sauraient léser les intérêts privés sans violer le droit public qui protège tous les citoyens. Lorsque des droits civils proprement dits sont en cause, la justice ordinaire peut suffire. Mais il y a, dans la vie si complexe des habitants d'une commune, des intérêts qui ne découlent pas nécessairement d'un droit et qui ne trouveraient pas une protection suffisante dans les tribunaux.

> D'ailleurs, l'administration, par sa nature même, est si rapide, ses procédés sont si expéditifs, que la procédure judiciaire ordinaire, avec ses lenteurs et sa compétence spéciale, ne serait pas pour les intérêts privés une sauvegarde suffisante »<fnref n="22" />.

Mais c'est certainement Waldeck-Rousseau, ministre de l'Intérieur, qui, le 6 mars 1884, devant le Sénat, exprime le mieux la pensée opportuniste, de manière quasiment lyrique :

> « Messieurs, ce qu'a fait la loi de 1789, [...] c'a été d'établir dans quelle mesure la liberté communale peut vivre, peut coexister avec la liberté de l'État ; dans quelle mesure les

<footnote n="22">22 Rapport préliminaire, 19 décembre 1882, *La Nouvelle loi*..., p. 4.</footnote>
intérêts, les franchises municipales peuvent coexister avec les intérêts si nombreux, si graves, si essentiels dont l'État n'est que la raison sociale.

À la commune, à celui qui la représente, au corps délibérant qu'elle a choisi, le soin d'élaborer, de décider tout ce qui peut être d'un intérêt local. Quelque chose de plus est même donné à ces autorités par une délégation. Elles pourront prendre des mesures d'intérêt général [...]. Mais, [...] Est-ce qu'on pourra [...] soutenir que, si le maire n'agit pas, alors même que la sûreté publique est en jeu, le pouvoir devra se trouver désarmé ?

[...] en vérité, quand j'entends, au nom des principes de liberté, certains orateurs demander qu'on détruise ce qui a été la pensée fondamentale de notre première Révolution, je me demande si on ne lui tourne pas purement et simplement le dos... (Très bien ! Très bien, à gauche !).

En 1789, comme en 1791, on a voulu donner aux communes la plus grande vitalité, la plus grande somme d'activité possible, le plus de liberté qu'on pourrait ; mais on n'a jamais entendu [... que] si ce maire ne remplit pas son devoir, l'État sera dans l'impuissance de pourvoir à sa propre sûreté.

[...] qu'on donne aux communes le plus de liberté d'action qu'on pourra, mais à une condition, toutefois, c'est qu'après avoir dit aux maires : vous serez non seulement les représentants de la commune, mais encore, et dans certaines questions, les représentants de l'État, on ne désarme absolument pas l'État quand il s'agira de mesures qui l'intéresseront au premier chef (Très bien ! très bien ! et applaudissements à gauche) »<fnref n="23" />.

D'où une certaine forme de discipline dans la majorité. Il existe des députés, à la Chambre, dont le vote est tellement sans surprise qu'avant même de repérer leurs noms dans les annexes aux procès-verbaux de séances, on sait d'avance comment ils ont voté : avec la majorité, en suivant la commission. C'est le cas à la Chambre des futurs présidents de la République, Carnot, Casimir-Périer, Félix Faure, Loubet, Fallières ; des ministres, Jules Ferry et Waldeck-Rousseau ; au Sénat de Charles de Freycinet, d'Émile de Marcère, de Roger-Marvaise, de Scheurer-Kestner ou de figures historiques comme Victor Schoelcher et Victor Hugo.

Le résultat est qu'on a quelquefois à la Chambre (c'est beaucoup moins vrai au Sénat où l'extrême gauche est très minoritaire) des votes unissant droite et radicaux contre la majorité opportuniste : possibilité pour le maire de révoquer les gardes champêtres (27 février

<footnote n="23">23 Sénat, séance du 6 mars 184, *La Nouvelle loi*..., p. 491-492.</footnote>
1883) ; amendement La Forge pour redonner un maire à Paris (10 novembre 1883) ; refus de l'article 99 (21 mars 1884) accordant au préfet le droit de se substituer au pouvoir de police d'un maire négligent ou de mauvaise volonté.

Mais l'impossibilité de tracer une stricte ligne de démarcation entre droite et gauche, et même entre « majorité opportuniste » et « reste de la Chambre », se reflète aussi par le comportement de députés ou de sénateurs politiquement bien identifiés – il s’agit rarement, d’« inclassables » – et qui s’opposent parfois très vivement aux propositions venant de leur propre camp même chez les opportunistes. C’est le cas de Goblet, de Constans, le futur « tombeur » de Boulanger : le 25 octobre 1883, il s’abstient lors du vote sur les amendements radicaux prévoyant une rémunération ou du moins des indemnités pour les maires alors que les opportunistes votent massivement « contre » ; le 21 mars 1884, il vote pour le monopole des pompes funèbres, rejeté par la majorité ; le même jour, il s’abstient sur la question de l’article 99. Inversement, le comportement du bouillant bonapartiste Paul Granier de Cassagnac est aussi parfois déroutant pour ses amis : ainsi, vote-t-il le 6 juillet 1883 en faveur de la publicité des séances des conseils municipaux, une des mesures, on va y revenir, contre lesquelles la droite s’est dressée le plus farouchement<fnref n="24" />.

Mais c'est sans doute l'attitude des sénateurs Oudet et Lenoël, dans la haute assemblée, qui est la plus intéressante. Tous deux sont des républicains reconnus, le premier plus à gauche que le second. Tous deux vont longuement intervenir pour dénoncer ce qui à leurs yeux constitue une mise en tutelle des maires par l'autorité préfectorale. La loi en gestation était divisée en « titres », eux-mêmes segmentés en « chapitres ». Le titre III « Des maires et des adjoints » comprenait plusieurs « chapitres », notamment le chapitre II, « Attributions exercées par le maire comme préposé à la gestion des intérêts communaux », et le chapitre III, « Attributions exercées par le maire comme agent du pouvoir central ». Élu ou fonctionnaire ? On n'en sortait pas : tel Janus, le maire est double par nature. Mais ce n'est pas cet aspect des choses que va attaquer Émile Lenoël : l'objet de sa détestation est le placement de l'ensemble – ou presque – des articles relatifs à la police municipale dans le chapitre III. Le maire, dit-il, et la commune avec lui, sont donc de simples agents du pouvoir central et leur autonomie presque nulle. La démonstration est solide : Lenoël est un juriste

<footnote n="24">24 Sur le caractère imprévisible des votes parlementaires à cette époque, voir A. PROST et C. ROSENZVEIG, « La Chambre des députés (1881-1885). Analyse factorielle des scrutins », *Revue française de science politique*, 1971, n° 1, p. 5-50. Des mêmes, « L'évolution politique des députés (1882-1884) », *R.F.S.P.*, 1973, n° 4, p. 721-728.</footnote>
éminent, autrefois avocat à la Cour de cassation, préfet, conseiller d'État. On peut juger qu'il
voit du complot dans ce qui est surtout négligence et mauvaise rédaction. Il n'en conclut pas
moins par ces paroles très exagérées mais, pour lui, décisives :

« Messieurs, j'espère que ces observations auront frappé notre honorable rapporteur : j'espère que, lui qui soutenait avec une éloquence si chaleureuse et si entraînante les droits des conseils municipaux, il voudra aujourd'hui encore soutenir le droit du pouvoir municipal lui-même ; j'espère qu'il ne persistera pas à demander au Sénat d'abroger la loi de 1837, les lois de 1789 et 1790, et jusqu'au vieilles coutumes, jusqu'au vieux droit communal de France, et pourquoi faire ? Pour nous ramener à la législation impériale et consulaire, c'est-à-dire à cette époque bénie de la centralisation où les préfets étaient infaillibles comme le pouvoir lui-même dont ils émanaient et où les citoyens – je me trompe – où les sujets n'avaient qu'un droit, celui de s'incliner et d'obéir »<fnref n="25" />.

Quant à Oudet, les 4 et 6 mars 1884, il fait à la tribune une longue intervention (neuf pages au *Journal Officiel*), applaudie « à droite et au centre », mais pas à gauche où, partant des seuls articles 91 à 99 sur la police municipale, il entreprend de démontrer l'asservissement des maires et des communes au pouvoir central, d'une manière que – selon l'honorable sénateur – n'avait pas osé envisager la monarchie censitaire et sur laquelle le Second Empire était lui-même revenu au bout de quelques années. Par exemple, le 4 mars 1884 :

« Il n'est pas possible, en effet, qu'en vérifiant les textes, on ne se dise : La législation de 1789 et 1790 a proclamé et constitué des libertés municipales, des droits pour les communes, des attributions propres pour les maires, en dehors des délégations du pouvoir central : or, aujourd'hui, le préfet met la main sur ces libertés, sur ces droits, sur ces attributions : nous disons que c'est aller en arrière, que c'est organiser une centralisation à outrance dont les gouvernements se sont pour la plupart, depuis 1789, montrés disposés à reconnaître les inconvénients et à distendre les ressorts, que c'est renoncer enfin aux principes d'émancipation communale et de progrès proclamés par les législateurs de 1837.

Il n'est pas possible, il est profondément dangereux de maintenir les articles 94 et 97 du chapitre sur le pouvoir central. Mais il est encore plus impossible de d'accepter la nouvelle rédaction de l'article 99. Relativement à cet article, quand on étudie et qu'on compare les

<footnote n="25">25 Sénat, 9 février 1884, *La Nouvelle loi...*, p. 328.</footnote>
trois rédactions qui nous ont été successivement proposées, on reste convaincu qu'à chaque changement de rédaction, nous avons fait un pas en arrière »<fnref n="26" />.

À partir de là, d'ailleurs, les positions des deux sénateurs vont évoluer différemment. La commission, suivie par le Sénat, pensera trouver une solution simple en supprimant les « chapitres » du titre III (et de ce titre seulement). Le mieux, pensa la majorité, était de faire silence et de laisser la pratique, et la justice administrative, gérer les cas d'espèce. Lenoël s'en déclarera satisfait. Oudet estimera que c'est une petite manœuvre qui ne touche pas le fond des choses. Mais les choses sont encore plus complexes : quand on regarde la façon dont Lenoël et Oudet ont voté dans les trente-six scrutins nominatifs sénatoriaux, on s'aperçoit que leurs votes ne coïncident que dans seize cas. Leur commun amour des libertés communales ne les porte donc pas à s'identifier sur tous les sujets. L'examen montre que, par exemple, chaque fois que la question porte sur les rapports de l'Église et de l'État, Lenoël, plus modéré, vote en faveur de la première, et souvent avec la droite, Oudet contre, avec Naquet, Schœlcher et Victor Hugo. Mais Lenoël est aussi, jusqu'au bout, hostile à la publicité des débats à laquelle se rallie, après un court moment d'hésitation, Oudet. *En revanche*, lorsque le Sénat vote *par deux fois* nominativement sur l'ensemble de la loi, ce qui est exceptionnel<fnref n="27" />, Lenoël vote *pour* et Oudet... s'abstient, montrant par là que, s'il est d'accord avec nombre de dispositions d'espèce, il ne transige pas sur les principes : la loi du 5 avril n'est pas la sienne.

## Réapparition du clivage gauche / droite

À ce point, nous avons donc établi :

1. Que la discussion des lois municipales entre 1882 et 1884 porte sur des questions souvent complexes et à forte composante juridique, et de plus n'apportent pas de nouveautés révolutionnaires. Il s'agit d'abord d'un travail de codification ;

2. Que malgré tout, il existe parfois des clivages forts de nature politique mais que ces clivages ne sont pas systématiquement calqués sur le modèle droite / gauche, conservateurs / républicains. On peut aller de la quasi-unanimité, en fait apparente et pleine d'arrière-pensées (débat sur la libre élection des maires), à des alliances momentanées sur les questions des libertés communales et / ou de la tutelle préfectorale, ou d'autres encore. On a alors

<footnote n="26">26 *La Nouvelle loi*..., p. 478.</footnote>

<footnote n="27">27 Voir ci-dessous.</footnote>
soit des oppositions classiques, dans le contexte de ces années, 1877-1885, opportunistes / droite et radicaux, soit des contestations plus atypiques venant de défenseurs des libertés locales qui appartiennent en gros à la grande famille opportuniste même si certains se placent légèrement plus à droite (Lenoël) ou légèrement plus à gauche (Goblet). Dans le contexte de la Troisième République commençante, avec grande liberté d'expression des parlementaires, liberté de vote, absence de partis fortement organisés, ces configurations ne sont pas inexplicables.

Allons-nous nous en tenir à ces constatations ? Pas du tout. À d'autres moments, le débat va ramener les uns et les autres à l'enjeu fondamental de cette période : oui ou non, la République est-elle un régime légitime, est-elle appelée à durer, ce que n'avaient pas fait les républiques antérieures ? Non seulement le débat et le vote vont à nouveau focaliser sur certains points un affrontement droite / gauche, y compris sur des questions qui n'apparaissent pas fondamentales, mais lorsque il faudra ou non voter la loi, on va en revenir à un affrontement binaire presque pur. L'importance réelle mais surtout symbolique du texte est ainsi démontrée.

## Question du pouvoir des notables

Examinons encore un différend qui divise les républicains entre eux : nous verrons comment l'on passe logiquement sur cette question à l'affirmation d'un affrontement d'une netteté politique absolue ou presque. Quelle était la nature de la commune et en conséquence quels étaient les citoyens qui devaient en être les administrateurs responsables ? Les républicains promoteurs de la loi admirent dès l'abord que la commune n'avait pas pour fonction de se faire le lieu de débats « politiques ». La « politique » était l'affaire des représentants élus par la nation, et d'eux seuls. Cette conception intransigeante de la représentation fut défendue par le rapporteur même du projet, Marcère :

> « Devant un auditoire comme celui-ci, aussi versé dans les affaires politiques, dans les questions constitutionnelles, je n'ai pas besoin de dire que la politique de la nation ne se fait que dans le Parlement : c'est vous, messieurs, qui êtes chargés de faire les affaires politiques de ce pays ; c'est vous qui avez reçu mission pour cela ; votre mandat est précisément de
faire la politique de la France. Les corps élus en dehors de vous n'ont pas ce droit ; non, les corps municipaux ne peuvent, ne doivent pas s'occuper de politique »<fnref n="28" />.

Même ceux qui défendaient l'idée d'un maximum de libertés pour la commune – à l'exception des plus intransigeants des radicaux – admettaient que ses fonctions étaient essentiellement patrimoniales :

> « Dans tous ces cas, l'intérêt engagé est purement communal, c'est le patrimoine de la commune qui est en cause, et, si vous voulez la liberté municipale, il faut donner à la commune la libre administration de son patrimoine, comme vous l'avez donnée au département. (Très bien !) Voilà l'idée maîtresse de la distinction qui avait été proposée »<fnref n="29" />.

Or, si la commune devait avant tout gérer son « patrimoine », il apparaissait à nombre de parlementaires que le pouvoir devait être remis aux meilleurs gestionnaires. Ce n'était pas une idée neuve : lors de la préparation de la loi municipale de 1852, des pressions s'étaient fait jour pour supprimer à ce niveau le suffrage universel que le prince-président venait de rétablir par son coup d'État du 2 décembre. L'exposé des motifs laissait entendre implicitement que le chef de l'État avait fait pencher la balance en faveur de la vox populi malgré de fortes oppositions :

> « Comme ces conseils n'ont aucune autorité à exercer sur les citoyens en tant que personnes, mais seulement en tant que contribuables et domiciliés, il semblerait plus conforme aux principes reçus en matière de représentation, de ne conférer le droit électoral qu'à ceux qui sont véritablement parties intéressées dans les affaires départementales et communales, c'est-à-dire à ceux qui, chefs de famille, propriétaires ou domiciliés, doivent supporter les charges que les conseils généraux ou municipaux ont pour mission de voter.

> [...] Sans méconnaître la gravité de ces objections, le gouvernement n'a pas pensé qu'il y eût lieu de s'y arrêter.

Ce n'est point au moment où, deux fois en quelques mois, le suffrage universel vient de montrer tant de patriotisme et d'intelligence, qu'on peut songer à des restrictions dont la nécessité n'est point d'ailleurs démontrée »<fnref n="30" />.

<footnote n="28">28 Chambre des députés, 30 juin 1883, *La Nouvelle loi*..., p. 112.</footnote>

<footnote n="29">29 Chambre des députés, 8 février 1883, intervention de René Goblet, *La Nouvelle loi*..., p. 21.</footnote>

<footnote n="30">30 Loi du 7 juillet 1852, exposé des motifs, cité par J.-B. DUVERGIER, *Collection complète des lois, décrets, ordonnances, règlements et avis du conseil d'État*, Paris, un volume par an depuis 1824, année 1852, p. 461-462.</footnote>
Même élus au suffrage universel, les notables restaient des gestionnaires et leurs débats, pensaient nombre de parlementaires de droite ou modérés, gagneraient beaucoup à se dérouler hors des pressions de toute nature. D'où le débat d'une vigueur qui semble difficile à expliquer au XXIe siècle sur la publicité des séances des conseils municipaux. Déjà, la loi du 18 juillet 1837 avait posé le principe de la non-publicité des débats. Les chambres avaient même été tentées d'imposer l'interdiction de tout compte rendu avant d'adopter une formule plus souple (« leurs débats ne peuvent être publiés officiellement<fnref n="31" /> qu'avec l'approbation de l'autorité supérieure ». – art. 29.) Le Second Empire et la République conservatrice avaient maintenu ce principe. Une première tentative d'assouplissement avait eu lieu en 1877 et abouti à une crise nationale majeure. La mémoire a conservé le souvenir du 16 mai, en oubliant quels prétextes avait saisi le maréchal-président Mac Mahon pour affirmer son autorité : la libéralisation du régime de la presse et la publicité des débats des conseils municipaux, cités dans les deux célèbres lettres qui ouvrirent la crise. Dans la lettre à Jules Simon du 16 mai :

> « Déjà, on avait pu s'étonner que la Chambre des députés, dans ses dernières séances, eût discuté toute une loi municipale, adopté même quelques dispositions dont, au conseil des ministres, vous avez vous-même reconnu tout le danger, comme la publicité des conseils municipaux, sans que le ministre de l'intérieur eût pris part à la discussion »<fnref n="32" />.

Et dans son message aux chambres du 18 mai :

> « Le même échec était réservé au président du dernier cabinet [Jules Simon] sur des points de législation très graves au sujet desquels il était tombé d'accord avec moi qu'aucune modification ne devait être admise »<fnref n="33" />.

Pourtant, le système proposé par la commission (Jules Ferry en était le rapporteur) demeurait prudent : c'était la publicité facultative. Au début de chaque session, le conseil décidait si ses séances seraient publiques ou secrètes et dans le premier cas, il pouvait à tout moment décider de tenir une séance privée si besoin s'en faisait sentir. De toutes manières, la

<footnote n="31">31 C'est nous qui soulignons.</footnote>

<footnote n="32">32 J.O., 17 mai 1877, p. 3690.</footnote>

<footnote n="33">33 J.O., 19 mai 1877, p. 3785.</footnote>
crise politique rendit le débat sans objet. Après la victoire républicaine, d'autres questions se
montrèrent plus urgentes et, comme on l'a vu, il fallut reprendre l'élaboration d'une loi
municipale presque à zéro. Mais dès qu'on fut entré dans le vif du sujet, l'idée refit surface et
la commission Marcère proposa derechef une publicité des séances mais cette fois, pas en
avant considérable, de droit, le huis clos n'étant décidé qu'au coup par coup si nécessaire.
Cette proposition fut contestée à la Chambre mais c'est le Sénat qui faillit l'enterrer.

Dès la première délibération, le 12 février 1883, le député républicain très modéré, Hippolyte Morel, attira l'attention sur les dépenses inutiles auxquelles la commune, à son avis, allait être contrainte (nécessité par exemple de louer ou d'acheter une salle suffisamment vaste). La droite rebondit à plaisir sur son intervention avec des arguments dont certains frisaient, même en 1883, le grotesque :

« [Saint-Martin (de l'Indre)] – Monsieur le rapporteur, je vous demande la permission de préciser : Entendez-vous la publicité des séances dans ce sens que tout le monde, même les femmes, pourront y assister ?

À gauche. Oui ! Oui !

M. le comte de Douville-Maillefeu. Surtout les femmes !

À droite. Même les enfants de l'école ! [...]

M. Janvier de la Motte. Les femmes seront au premier rang ! (On rit) »<fnref n="34" />.

La commission proposa de réserver l'article pour la seconde délibération. Elle eut
lieu le 6 juillet. Morel déposa un amendement, cette fois solidement rédigé, tendant à la
suppression de la publicité. Les raisons exposées étaient : – impossibilité dans la plupart des
communes de trouver une salle adaptée, – risque d'exposer aux oreilles de tous des questions
d'ordre privé, – risques de troubles à l'ordre public :

« Je crois, Messieurs, vous avoir démontré une chose qui était connue de vous tous, c'est que, dans la plupart des communes rurales, il sera difficile, presque impossible, d'organiser la publicité des séances, en maintenant aux assemblées municipales la dignité que doivent toujours avoir leurs délibérations. Je demande donc le rejet de l'article 54. (Très bien ! Très bien ! Sur divers bancs) »<fnref n="35" />.

<footnote n="34">34 *La Nouvelle loi*..., p. 45.</footnote>

<footnote n="35">35 *La Nouvelle loi*..., p. 157.</footnote>
Le débat fut très vif, les orateurs bruyamment interrompus. Le vicomte Desson de Saint-Aignan s'écria : « C'est la question la plus importante de la loi ! »<fnref n="36" />. La majorité républicaine repoussa massivement l'amendement (338 voix contre 90). Mais l'affaire prit un tour différent au Sénat. Prudemment, la commission proposa d'en revenir à la publicité facultative. C'était peine perdue : le 7 février 1884, Lafond de Saint-Mûr<fnref n="37" /> terminait ainsi son discours :

> « Je suis donc persuadé que si le Sénat s'associe aux conclusions de sa commission, les assemblées municipales courent un risque de ressembler en tous points, dans les villes, dans les grandes surtout, aux réunions publiques de Paris, et de devenir, dans les campagnes, des sociétés de diffamation mutuelle. Voilà pourquoi je repousse la réforme. (Vive approbation sur plusieurs bancs) »<fnref n="38" />.

Le Sénat rejeta le texte par 163 voix contre 78. La commission reprit alors celui de la Chambre, mais l'assemblée le repoussa par 147 voix contre 97. Le paradoxe n'est qu'apparent : un certain nombre de députés républicains n'avaient pas voulu de la publicité facultative et ne voulaient que l'obligatoire. Les positions sont en voie de se figer<fnref n="39" /> mais en voie seulement. En seconde délibération, le 3 mars, la majorité bascule, de très peu, 130 voix contre 128 mais il semble bien qu'on ait oublié de compter une voix « contre ». Mais le 28 mars, en seconde lecture, après que la proposition soit repassée devant la Chambre, et malgré une dernière charge de René Bérenger, le dernier vote est très net : 140 voix contre 125. Les sénateurs républicains ont tous ou presque<fnref n="40" /> compris l'importance du sujet. À la Chambre comme, en fin de compte, au Sénat, la prise de position par rapport à la question

<footnote n="36">36 « La » plus importante ? Une des novations les plus considérables, assurément, dans une loi reprenant de nombreuses dispositions antérieures. Mais cette nouveauté était-elle à ce point un bouleversement politique et social ? Aussi étrange que puisse paraître cette assertion au XXIᵉ siècle, la réponse est oui. Il s'agissait de savoir 1 – ce qu'était la commune, entité politique ou simple instrument de gestion des propriétés, 2 – qui était en droit de gérer les affaires au plus près du citoyen, les notables et les propriétaires ou les croquants et les gueux ? La loi donnait une première réponse.</footnote>

<footnote n="37">37 Sénateur de la Corrèze, ancien député de l'Empire, à cette date bonapartiste. Mais dès 1885, il accepta la République, ralliement très précoce parmi les gens de son camp.</footnote>

<footnote n="38">38 *La Nouvelle loi*..., p. 304.</footnote>

<footnote n="39">39 Exemple : le général Faidherbe vote *contre*, puis s'abstient ; Freycinet s'abstient, puis vote pour ; idem pour Victor Hugo ; etc.</footnote>

<footnote n="40">40 Il y a encore quelques votes atypiques, inévitables dans la configuration de l'époque. Il y en a même à droite, très peu mais il y en a : Cassagnac par exemple, ennemi juré et irréductible de la République, mais totalement imprévisible : il vote pour la publicité.</footnote>
de la publicité est binaire. Plus question pour les radicaux de tailler des croupières à la majorité ou de voter avec Baudry d'Asson ou Freppel.

Quelques autres tentatives furent faites par la droite pour maintenir une forme de pouvoir des notables : on ne pouvait songer à rappeler les « plus imposés ». Le baron de Ravignan proposa le 15 février 1884 au Sénat un amendement qui allait dans le même sens, sans le dire. L'idée était que tout accroissement d'imposition, même d'un centime, ne puisse être adopté qu'à la suite d'une procédure spéciale : après un premier vote du conseil municipal à la majorité des deux tiers, il aurait fallu laisser passer un mois, puis revoter obligatoirement à la majorité des deux tiers encore. Le but était bien entendu de permettre un contrôle des notables sur les dépenses, moins encore par le vote à la majorité qualifiée que par cet intervalle et ce second vote permettant aux influences interpersonnelles de s'exercer à plein. Au moins, Ravignan était honnête et ne dissimulait guère :

> « Ainsi, je le répète, il faut un frein ; ce frein, c'est dans le conseil municipal que je le cherche ; je fais appel à la maturité, à la réflexion des représentants de la commune. Je les convie à un examen plus approfondi, à un examen s'inspirant aussi de la contradiction utile qui peut émaner des mandants vis-à-vis des mandataires [...] je ne sache rien de plus respectueux du suffrage universel que ce système »<fnref n="41" />.

L'amendement fut repoussé (par 132 voix contre 105), mais la droite avait de la suite dans les idées. Elle dut au final admettre une forme de démocratisation irréversible du pouvoir municipal. Peut-être pour cette raison même entreprit-elle alors – il n'y avait pas d'autre solution – de réinvestir directement le siège de ce pouvoir : le nombre de maires aristocrates semble avoir sensiblement augmenté après 1880, ce qui n'aurait rien que de logique<fnref n="42" />.

## Religion et loi municipale

Plusieurs autres questions récurrentes furent marquées, tout au long d'un an de discussion, par un affrontement droite/gauche sans nuances. On mentionnera l'interminable – vraiment interminable – débat au Sénat non sur les principes même du « sectionnement »

<footnote n="41">41 *La Nouvelle loi....*, p. 387. C'est nous qui soulignons.</footnote>

<footnote n="42">42 Voir M. AGULHON (dir.), *Les Maires en France du Consulat à nos jours*, Paris, Publications de la Sorbonne, 1986 ; J. GEORGE, *Histoire des maires (1789-1939)*, Paris, Plon, 1989 ; B. CARTERON, *Châtelains et paysans de Saint-Hilaire-de-Loulay : transmission des terres et organisation sociale dans le bocage vendéen (1840-1995)*, préface de Martine Segalen, Maulévrier, Hérault, 2002.</footnote>
électoral, à la disposition des conseils généraux, mais sur la date de prise en compte des
nouvelles décisions : avant les élections municipales prochaines ou après ? Plusieurs
sénateurs de droite soupçonnent le gouvernement d'arrière-pensées, de vouloir maintenir une
situation qui lui apparaîtrait relativement favorable pour se donner un maximum de chances
d'obtenir de bons résultats aux prochaines municipales. Mais les débats les plus vifs, surtout à
la Chambre, portent sur les questions religieuses. Dans une loi municipale, les sujets de
discorde ne manquent pas : usage des cloches, détention des clés de l'église, logements des
desservants, affectation ou désaffectation des édifices, voire soupçons (justifiés ?) à l'encontre
de certains députés républicains de préparer par des biais sournois, purement et simplement,
la séparation des Églises et de l'État.

À ce jeu, Freppel, évêque d'Angers, est l'infatigable porte-glaive de la droite. Dès le
départ, le député-prélat souligne les multiples atteintes que la loi – de son avis – fait courir à
la liberté religieuse et à la situation de l'Église en France. Le 1er mars 1883 :

« Nous discutons une loi municipale où il semblerait qu'il ne pût s'agir que d'intérêt "civil" et à chaque pas, pour ainsi dire, nous nous heurtons à quoi ? À une question religieuse. (Très bien ! Très bien ! À droite – Interruptions à gauche.)

[...] En vous demandant la suppression du caractère obligatoire des subventions communales, en cas d'insuffisance des ressources des fabriques, on veut vous faire glisser tout doucement et sans que vous y preniez garde dans la théorie de la séparation de l'Église et de l'État (Ah ! Ah ! Applaudissements ironiques à l'extrême gauche – C'est bien cela ! À droite.)

[...] Ne pouvant démolir l'œuvre concordataire en bloc, on veut vous la faire détruire pièce à pièce et dans les détails. (Très bien ! Très bien ! À droite) »<fnref n="43" />.

À chaque occasion, du début à la fin, il multiplie les interventions véhémentes sur les
questions que l'on a indiquées. Orateur exceptionnel, il lui arrive de s'en prendre au régime
lui-même et à ses principes en partant de points de détail ; on est alors très loin d'une simple
loi municipale :

M. Freppel, se tournant vers la gauche. J'entends bien : la séparation, voilà votre but ! Hier, la séparation de la paroisse et de la commune. (Oui ! oui ! Très bien à l'extrême gauche.)

<footnote n="43">43 La Nouvelle loi..., p. 93 et 95.</footnote>
Demain ou après-demain, la séparation de l'Église et de l'État. (Assentiment sur les mêmes bancs.) Toujours et partout des séparations !

[...] Eh bien, messieurs, séparez à votre aise ! Séparez toujours, séparez encore ! Prenez ce mot-là pour le mot d'ordre de la République, vous en êtes les maîtres. Quant à nous, nous avons choisi un autre mot, celui-là plus politique, celui-là plus français, celui-là plus chrétien. Gardez pour vous le mot de séparation, puisqu'il vous convient ; notre mot d'ordre à nous, c'est le mot : union ! (Exclamations ironiques à gauche. – Applaudissements répétés à droite – L'orateur, en retournant à son banc, est félicité par un certain nombre de ses collègues) » <fnref n="44" />.

Lorsqu'il est question de religion, et durant un an, il en est presque tout le temps question, il n'y a plus de place pour les états d'âme personnels. Chacun vote avec son camp, sans nuance ou presque. On repère bien encore quelques cas où les radicaux veulent entraîner la majorité, d'accord sur le fond, plus loin qu'elle n'est prête à aller dans le moment présent. Par exemple, le 21 mars 1884, la Chambre adopte une disposition ajoutée par le Sénat qui oblige les communes à loger les ministres du culte si la fabrique est trop pauvre pour y pourvoir. La majorité opportuniste fait valoir :

1. que cela ne concerne pas uniquement les catholiques,

2. que le nombre de cas réels susceptibles d'entrer dans le champ couvert par l'article est infime,

3. que de toutes façons, il faut en sortir et que le rejet entraînera une nouvelle « navette » et sans doute l'impossibilité de voter la loi avant les élections de 1885.

Elle votera donc avec la droite, sans partager le moins du monde ses valeurs, les radicaux votant « non » par principe alors même qu'ils savent leur opposition stérile. Inversement, dans les votes de fond relatifs aux secours obligatoires à apporter aux fabriques en difficulté, le 1er mars 1883 comme le 22 mars 1884, la Chambre rejette le texte par un vote commun de tous les républicains ou presque contre la droite. Il en est de même le 8 novembre 1883 lors du vote du fameux amendement Paul Bert permettant aux communes de prononcer

<footnote n="44">44 La Nouvelle loi..., 5 novembre 1883, p. 230-231.</footnote>
des désaffectations d'édifices religieux. Ces jours-là, Clemenceau et Ferry sont du même bord, Cassagnac et Freppel aussi<fnref n="45" />.

Les conflits sur la loi municipale peuvent être techniques, et les comportements sont alors peu prévisibles ; ils peuvent aussi porter sur la liberté des communes et les clivages n'opposent pas forcément républicains et conservateurs ; mais s'ils affectent des questions liées à la nature du pouvoir ou plus encore à la vision laïque ou religieuse de la société, l'opposition devient le plus souvent binaire. La nature et le niveau d'intensité des conflits ne sont pas liés aux débats techniques et juridiques mais toujours à l'interférence des questions liées à la gestion des communes et aux représentations du monde, pour lesquelles le débat sur la commune, lieu d'expression du lien social de base, n'est pas un champ d'intervention secondaire.

## Conflits secondaires, conflit principal

Au bout du compte, toutes invectives énoncées, tous arguments échangés, le vote final allait-il poser problème ? Députés et sénateurs allaient-ils se répartir, sur une loi très juridique, une loi de codification, en fonction de motivations variées ? Non seulement il n'en sera rien, mais on va voir se présenter une configuration très inhabituelle : en règle générale, le scrutin public sur l'ensemble de la loi s'opérait pour chaque assemblée à la fin de la deuxième délibération, avant transmission à l'autre chambre. Tout ayant été dit ou presque, et même si quelques points étaient modifiés, on se contentait ensuite pour l'approbation ou le rejet final d'un vote sans appel nominal. C'est bien ce qui va se passer à la Chambre : le 10 novembre 1883, elle adopte la loi par 432 voix contre 64. Les votes définitifs, après passage au Sénat, se feront en mars 1884 à mains levées ou par assis-debout. Mais pas au Sénat : la haute assemblée de « sages » sera jusqu'au bout le théâtre d'un affrontement complet entre la République et ses adversaires. Le 14 mars 1884, le Sénat vote une première fois la loi par 141 voix contre 71. Après le nouveau passage devant la Chambre, le 29 mars, dans une atmosphère surchauffée et peu sénatoriale, la droite demande à nouveau et expressément un scrutin public, qui confirme et amplifie le premier par 174 voix contre 79.

<footnote n="45">45 Il y a parfois quelques abstentions surprenantes qui ne peuvent s'expliquer que par des impossibilités matérielles de voter. Il n'est pas vraisemblable que Freppel se soit abstenu volontairement dans le scrutin du 22 mars 1884. Il est pourtant porté abstentionniste (J.O., *Débats parlementaires*, Chambre, 23 mars 1884, p. 384.)</footnote>
Le retour devant la Chambre, le 31 mars, ne donnera lieu qu'à un exposé technique du rapporteur, Ferdinand Dreyfus et la loi sera adoptée sans le moindre débat et sans scrutin public. La loi municipale n'est pas source de conflit au même niveau que, par exemple, les lois sur l'obligation et la laïcité scolaires (1882) ou le divorce (1884), mais il y a bien affrontement de fond sur des questions semblant hautement juridiques. Quand bien même on considérerait que le droit n'est pas seulement le « symbole visible » des solidarités sociales comme le voulait Durkheim, il l'est au moins en partie. On ne s'expliquerait pas autrement comment une question qui nous paraît aussi dépourvue de potentialités de conflits comme la présence du public aux séances des conseils municipaux a pu, dans les faits, entre 1877 et 1884, devenir un thème central opposant les deux camps qui concouraient pour gouverner la France. Comment on a pu voir dans tels articles de la loi municipale les prémices de la séparation des Églises et de l'État. Ce qui est le cas. En fait, depuis 1789, la nature du pouvoir communal avait constamment été source de querelles : non pas débat secondaire mais essentiel dans le pays d'Europe où le pouvoir politique central a eu depuis des siècles le poids le plus considérable. Que, dans une période où s'est décidée la question de savoir si la forme républicaine de l'État était ou non viable, ce qui n'était pas prouvé, le débat ait pris un tour sans merci ne nous étonnera pas. On ne peut mieux démontrer son caractère qu'en laissant la parole au baron de Lareinty<fnref n="46" />, à la tribune du Sénat, le 15 mars 1884, quelques instants avant le vote clôturant la seconde délibération :

> « Je voudrais attirer votre attention sur cinq points différents : le premier a trait à la publicité des séances ; le deuxième concerne une partie du pouvoir municipal donné aux préfets ; le troisième est relatif à la faculté des affectations qui a été expliquée assez peu clairement pour que le rapporteur, M. Lenoël et le ministre de la justice n'aient pu se mettre absolument d'accord ; le quatrième est relatif au sectionnement dont on ne profitera pas pour les nouvelles élections et enfin, le cinquième à trait à l'immixtion du maire dans les droits du clergé relativement aux cloches, droits qui étaient garantis absolument par l'article 12 du Concordat. [...] Devant ces cinq grands vices de la loi, je viens vous dire, sans autre détail, au nom de quelques-uns de mes amis, que je ne voterai pas cette loi, et je viens vous supplier, au nom de ceux qui aiment encore la liberté, de voter contre elle [...]. Je demande à tous ceux

<footnote n="46">46 Clément Baillardel de Lareinty, (1824-1901) sénateur de Loire-Inférieure, l'une des personnalités marquantes de la droite au Sénat dans les années 1880. Arrêté le 18 mars à Montmartre avec les généraux Lecomte et Clément Thomas, il avait échappé de justesse au peloton d'exécution.</footnote>
qui ont encore au cœur l'amour de la liberté de repousser la loi. (Applaudissements à droite) »<fnref n="47" />.

C'était une déclaration de principe. Le vote final se fit bloc contre bloc. Au Sénat comme déjà à la Chambre le 10 novembre 1883. Plus question de nuances : dans la chambre basse, Cassagnac, Baudry d'Asson, Freppel votent contre, mais Ferry, Fallières, Faure, Floquet, Goblet, Paul Bert, Martin Nadaud pour, tout comme l'extrême gauche au grand complet avec Clemenceau, Roche, Madier de Montjau, Douville-Maillefeu, Anatole de la Forge, George Perin, Tony Révillon... Comme si se prononcer pour ou contre la loi municipale — qui allait être appliquée ensuite, par tous, sans états d'âme pendant des décennies<fnref n="48" /> — c'était ce jour-là voter pour ou contre la République.

<footnote n="47">47 J.O., *Débats parlementaires*, Sénat, 15 mars 1884, p. 590.</footnote>

<footnote n="48">48 Entendons par là que le cadre légal devient après 1884 un acquis définitif. Cela n'empêche nullement une infinie variété des politiques qu'on peut dans ce cadre appliquer sur le terrain. Voir l'article-bilan de J. JOANA, « L'action publique municipale sous la IIIe République (1884-1939) Bilan et perspectives de recherches », dans *Politix*, 1998, vol. 11, n° 42, p. 151-178. Aussi, B. DUMONS et G. POLLET, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la IIIe République. Éclairage sur la sociogenèse de l'Etat contemporain », dans *Politix*, 2001, vol. 14, n° 53, p. 15-32.</footnote>
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Table des Matières

Alain HUGON, *Les conflits d'autorité dans l'administration urbaine XVᵉ-XIXᵉ siècles* ... 1

Cédric MICHON, *Une ville contre son seigneur, Albi dans la première moitié du XVIᵉ siècle* .................................................................................................................. 3

Bourgeois conquérants et puissants prélats .................................................................................................................. 4

Le cadre de la ville au XVIᵉ siècle .................................................................................................................. 4

Une nouvelle donne : l'épiscopat des familiers de la monarchie .................................................. 6

Les conflits institutionnels et religieux de la décennie 1490 : un événement fondateur ? .................................................................................................................. 9

Des brasiers mal éteints : les relations entre les évêques d'Albi et leur ville au XVIᵉ siècle .................................................................................................................. 12

Le déroulement du procès : entre méthode et rebondissements.................................................. 12

Les stratégies à l'œuvre.......................................................................................................................... 15

Les enjeux symboliques des procès .................................................................................................. 17

Qui a la police de la ville ? .................................................................................................................. 18

Un conflit local ........................................................................................................................................ 23

Une gestion diocésaine porteuse de procès ? ........................................................................ 23

Un contexte particulier qui encourage les frictions entre les consuls et leur évêque.................................................................................................................. 26

L'ombre portée du roi ou l'omniprésence d'un roi absent .................................................. 29

Conclusion : les consuls, un groupe social ambitieux et conquérant.................................. 32

Laurent BOURQUIN, *La municipalité de Provins face à son prince apanagiste : conflits et modes de régulation (1573-1582)* ................................................................................ 35

Des enjeux militaires et financiers........................................................................................................ 37

Les remédiations coutumières........................................................................................................ 41

Innover pour sortir du conflit ........................................................................................................ 45

Conclusion .................................................................................................................................................. 47

Martial GANTELET, *Au cœur des légitimités urbaines. Les conflits d'autorité entre députés messins concurrents aux États généraux (1649-1653)* .................................................. 49

Une légitimité issue du roi .................................................................................................................. 52

Les conflits d'autorité .................................................................................................................. 55

La question du « peuple » .................................................................................................................. 58

Jouer de « l'opinion publique » .................................................................................................... 61

L'ancrage communautaire .................................................................................................................. 65
<table>
  <tbody>
    <tr>
      <td>Alain HUGON, Le violet et le rouge. Le cardinal-archevêque Filomarino, acteur de la révolution napolitaine (1647-1648)</td>
      <td>71</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Conflits d'autorité</td>
      <td>75</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Les conflits de juridiction</td>
      <td>75</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Conflits d'étiquette</td>
      <td>77</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Société et conflits</td>
      <td>78</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Rupture révolutionnaire ou permanence de la conflictualité ?</td>
      <td>80</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Filomarino : un anti-espagnol ?</td>
      <td>81</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Filomarino et la révolution : l'ambiguïté</td>
      <td>83</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Filomarino : un révolutionnaire ?</td>
      <td>85</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Conception politique et politisation</td>
      <td>90</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Prince de l'Église et savoir politique</td>
      <td>90</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Filomarino et la souveraineté romaine</td>
      <td>92</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Un prélat tridentin et ultramontain</td>
      <td>94</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Olivier CAPOROSSI, Le conflit d'autorité dans la fourmilière madrilène du XVIIe siècle</td>
      <td>99</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Le paysage juridictionnel madrilène : des territoires et des tribunaux en concurrence</td>
      <td>102</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>La question de l'autorité dans les conflits de compétence : une typologie</td>
      <td>109</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Du discours sur l'autorité aux réformes autoritaires ?</td>
      <td>119</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>En conclusion : la réformation de la cour et de ses autorités</td>
      <td>123</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Gérard LE BOUEDEC &amp; Sylviane LLINARES, Le port comme lieu de conflit d'autorité (XVIe – XIXe siècles)</td>
      <td>127</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Du havre d'échouage au port aménagé, la délimitation de l'espace</td>
      <td>129</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Le port et la ville : essai de définition</td>
      <td>129</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Le territoire portuaire, de la féodalisation au domaine public sous la tutelle de l'État</td>
      <td>132</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Les conflits</td>
      <td>133</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Seigneurs et usagers aux XVIe-XVIIe siècles : la contestation de la fiscalité locale</td>
      <td>134</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>L'imbroglio institutionnel portuaire, (XVIIe-XVIIIe siècles)</td>
      <td>135</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Les questions du financement des ports et de l'aménagement du territoire</td>
      <td>143</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Conclusion</td>
      <td>145</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Jean-François TANGUY, Le débat sur le gouvernement des communes et sa solution républicaine. Autour de la loi municipale de 1884</td>
      <td>147</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Une loi technique et de codification ?</td>
      <td>148</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Un débat presque centenaire</td>
      <td>148</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>La République et les communes</td>
      <td>150</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Deux lois préparatoires : un conflit ouvert, un conflit masqué</td>
      <td>152</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Le vote de la loi municipale du 5 avril 1884</td>
      <td>156</td>
    </tr>
    <tr>
      <td>Un sujet fondamental, un débat oblique</td>
      <td>156</td>
    </tr>
  </tbody>
</table>
<table><tr><td>Réapparition du clivage gauche / droite</td><td>164</td></tr><tr><td>Question du pouvoir des notables</td><td>165</td></tr><tr><td>Religion et loi municipale</td><td>170</td></tr><tr><td>Conflits secondaires, conflit principal</td><td>173</td></tr></table>