# Étude d'impasse: Comment la loi " pour la Refondation de Mayotte " ignore le statut de la citoyenneté européenne

Marco Buzzoni

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Marco Buzzoni. Étude d'impasse: Comment la loi " pour la Refondation de Mayotte " ignore le statut de la citoyenneté européenne. 2025. hal-05161477

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# Étude d'impasse : Comment la loi « pour la Refondation de Mayotte » ignore le statut de la citoyenneté européenne

Marco Buzzoni*

12 juillet 2025

## Résumé pour la «Une» :

Définitivement adoptée le 10 juillet 2025, la loi de programmation dite «pour la refondation de Mayotte» restreint le droit au séjour familial et durcit les conditions d'établissement de la filiation par reconnaissance. Plusieurs de ces mesures contreviennent toutefois aux exigences du droit de l'Union, notamment à l'article 20 TFUE, en portant atteinte à la jouissance effective des droits liés à la citoyenneté européenne des enfants et des membres de leur famille.

## Mots-clés :

Mayotte, Union européenne, Droit des étrangers, Droit au séjour, Nationalité, Citoyenneté de l'Union, Article 20 TFUE

1. Le 21 avril 2025, lors d'un déplacement à Mayotte décrit comme l'occasion de faire le point sur la reconstruction de l'archipel et d'échanger avec les élus locaux quatre mois après le passage du cyclone Chido, le Président Emmanuel Macron annonçait la présentation en Conseil de ministres de nouvelles mesures censées entamer la troisième phase du plan «Mayotte debout» lancé à la fin de l'année 2024 (Déclaration sur la reconstruction à Mayotte après le cyclone Chido et la lutte contre l'immigration clandestine, 21 avr. 2025). Déposé dès le lendemain au Sénat, le projet de loi de programmation dite «pour la refondation de

<footnote>* Doctoral Researcher, Luxembourg Centre for European Law (LCEL), Université du Luxembourg. ORCID: 0009-0005-3225-4560. La présente contribution est issue d'un travail personnel de recherche et d'analyse critique. Les vues exprimées ici sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de son institution.</footnote>
Mayotte» concentre l'essentiel de cet effort et affiche «l'ambition de la France pour le développement de Mayotte dans une région marquée par la pauvreté» (M. Valls, projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, n° 544 (2024-2025), 22 avr. 2025, exposé des motifs).

Structurée autour d'une trentaine d'articles regroupés en six titres, la loi vise à s'attaquer aux nombreux problèmes d'ordre économique, social et institutionnel qui, bien avant l'arrivée du cyclone, constituaient déjà autant d'obstacles structurels au développement du territoire (sur ceux-ci v. notamment F.-N. Buffet, S. Le Rudulier, A. Marc, et al., «Rapport d'information sur la sécurité à Mayotte», Rapp. Sénat n° 114 (2021-2022), commission des lois, 27 oct. 2021).

Caractérisé par un impressionnant dynamisme démographique — alors que Mayotte ne comptait que 67200 habitants en 1985, sa population a atteint 321000 habitants au 1er janvier 2024 — mais affecté par un manque chronique de moyens et d'infrastructures, le département le plus jeune et le plus pauvre de France demeure en effet confronté à d'extrêmes difficultés dans de très nombreux domaines, tels que le logement, l'éducation, l'accès aux soins ou encore l'approvisionnement en biens et ressources de première nécessité (pour un aperçu de ces enjeux, v. B. Kalaora, «Mayotte : histoire coloniale, fractures sociales et désastre environnemental», The Conversation, 20 déc. 2024).

Par-dessus ces multiples défis, l'archipel doit en outre composer avec une augmentation relativement récente de la délinquance qui, malgré une multiplication des opérations de maintien de l'ordre et un déploie- ment inédit de personnel policier et militaire depuis 2023, ne cesse d'accroître le sentiment d'insécurité de la population (sur les opérations de maintien de l'ordre, v. par exemple «Le bilan contrasté de l'opération "Wuambushu" à Mayotte», Le Monde, 13 sept. 2023).

2. Face à cet enchevêtrement de crises, la loi fixe une priorité claire, explicitement défendue par le Président Macron : l'introduction de nouvelles mesures «extrêmement fortes» pour lutter contre «l'immigration clandestine» (déclaration précitée), présentée par le gouvernement comme la principale cause «des souffrances de Mayotte» et comme une véritable entrave au «bon fonctionnement des institutions» (B. Retailleau, M. Valls, S. Lecornu, «Sans fermeté migratoire, nous reconstruirons Mayotte sur du sable», Le Figaro, 5 janv. 2025).

Pour ce faire, le texte envisage notamment de durcir ultérieurement les règles applicables aux titres de séjour pour motifs familiaux (pourtant d'ores et déjà soumis à des conditions de délivrance et renouvellement dérogatoires au droit commun depuis la loi n° 2024-42 du 26 jan-
vier 2024), d'introduire de nouvelles sanctions en matière de reconnaissance de paternité et de maternité (en s'inscrivant dans une logique de méfiance inaugurée en 2006), et de faciliter l'éloignement de personnes étrangères et de leurs enfants (en autorisant notamment le recours à la rétention administrative pour des enfants mineurs, à la différence du reste du territoire national).

Inédites par leur ambition — selon le gouvernement, ces mesures devraient contribuer à atteindre 35 000 éloignements par an, soit une augmentation de 40 % par rapport aux résultats enregistrés les deux dernières années (Audition de Manuel Valls, ministre d'État, ministre des outre-mer, sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte et le projet de loi organique relatif au Département-Région de Mayotte, Sénat, 13 mai 2025) —, les règles contenues dans la loi le sont également du point de vue de la méthode utilisée. Comme le souligne à juste titre la Défenseure des droits, les dispositions envisagées représentent en effet « une restriction sans précédent du droit au séjour pour motif familial » (Communiqué de presse accompagnant l'avis n° 25-07 relatif au projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, 6 juin 2025) en ce qu'elles prévoient de rendre presque impossible la régularisation de personnes présentant pourtant de liens particulièrement forts avec la République, notamment en raison de leur naissance sur l'archipel ou de leur lien de parenté avec des enfants français.

3. Indépendamment même des considérations sociales, morales ou politiques que cette approche peut susciter, cet ultérieur durcissement des conditions d'entrée et de séjour des étrangers présents à Mayotte soulève de nombreuses questions quant à sa compatibilité avec les engagements internationaux et européens de la France. Or, malheureusement, force est de constater que ces interrogations n'ont fait l'objet que d'un examen cursif dans le cadre des travaux parlementaires.

Symptôme clair d'une méfiance croissante envers toute norme susceptible de restreindre, ne serait-ce qu'un tant soit peu, la liberté d'action de l'État, ce manque de considération pour le droit international et européen n'a pas manqué d'être dénoncé par la Défenseure des droits (v. avis précité), ainsi que par d'autres observateurs, tels que le comité français pour le Fonds des Nations unies pour l'Enfance (v. le communiqué signé par E. Flabat au nom d'UNICEF France, « L'enfance, grande absente du projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte », 13 mai 2025).
4. Pour l'heure, toutefois, ces critiques se sont concentrées sur la compatibilité du texte avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme («Conv. EDH») et la Convention internationale des droits de l'enfant («CIDE»), laissant en revanche de côté la question de la conformité de la loi avec le droit de l'Union européenne. Dans la mesure où de nombreuses dispositions contenues dans cette dernière visent expressément à réduire l'immigration familiale dans l'archipel en s'attaquant à la condition des parents d'enfants français, il semble pourtant tout à fait pertinent d'analyser ce texte au prisme des droits que l'ordre juridique de l'Union confère à ces enfants en qualité de citoyens européens.

Depuis environ vingt-cinq ans, en effet, la Cour de justice de l'Union européenne ne cesse de rappeler que toute personne ayant la nationalité d'un État membre dispose également de droits dont elle est directement investie en qualité de citoyen de l'Union européenne par l'article 20 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne («TFUE») (Cour de justice, 20 sept. 2001, aff. C-184/99, Rudy Grzelczyk c. Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, GACJUE n°12).

Or, au premier rang des prérogatives protégées par la citoyenneté européenne figure tout particulièrement le droit de séjourner librement sur le territoire des États membres, dont la Cour rappelle régulièrement l'applicabilité directe et l'opposabilité, y compris à l'égard de l'État membre dont l'intéressé est ressortissant. Dans des situations qui relèvent de l'ordre juridique de l'Union, les États membres ne sauraient dès lors exercer leur compétence de façon à porter atteinte à la jouissance effective de ce droit, y compris par leurs propres ressortissants.

5. Pleinement applicables à Mayotte du fait de son accession au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne (v. art. 349 TFUE), ces exigences revêtent donc une importance certaine lorsqu'il s'agit d'apprécier la conformité de la loi de programmation aux engagements internationaux de la France. Toutefois, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact, ni même l'avis du Conseil d'État ne prennent en compte les possibles interférences entre ce texte et les obligations européennes qui s'imposent à la France en la matière.

Pour combler cette lacune, il convient donc d'évaluer les mesures adoptées pour lutter contre l'immigration familiale à l'aune du respect dû au statut de citoyen de l'Union, tel que consacré par l'article 20 TFUE.
Selon une jurisprudence désormais constante, ce statut encadre en effet à double titre la marge de manœuvre des États membres : d'une part, en limitant les restrictions pouvant être apportées au droit de séjour des membres de la famille d'un citoyen de l'Union (I. ), d'autre part, en encadrant les conditions d'octroi ou de retrait de la nationalité, dès lors que celles-ci sont susceptibles de compromettre l'exercice effectif des droits attachés à ce statut (II. ). Sur chacun de ces points, les mesures contenues dans la loi ne semblent malheureusement pas respecter les obligations qui pèsent sur le législateur en raison du principe de primauté du droit de l'Union européenne (sur celles-ci, v. notamment D. Blanc, « Le rôle du Parlement français dans l'élaboration et la mise en œuvre du droit de l'Union européenne », JCP G, 2023, p. 399-405).

# I. Une restriction excessive du droit au séjour des parents d'enfants français

6. Au nombre des mesures retenues pour lutter contre l'immigration « clandestine », la loi restreint tout d'abord le droit au séjour pour les parents d'enfants français. Pour ce faire, l'article 5 de la loi (correspondant à l'article 2 du projet de loi initial) prévoit, d'une part, de conditionner la délivrance d'une carte de séjour temporaire à l'entrée régulière sur le territoire français et, d'autre part, d'allonger de trois à cinq ans la durée minimale de résidence habituelle exigée pour obtenir une carte de résident décennale.

7. Pour justifier de telles restrictions, l'étude d'impact relève notamment que la proportion de titres de séjour octroyés chaque année à Mayotte aux parents d'enfants français s'élève à environ la moitié des titres délivrés ou renouvelés pour des raisons familiales, en contribuant ainsi de manière considérable à l'afflux de personnes étrangères dans l'archipel (étude d'impact, p. 27). Même si l'étude ne le précise pas, il convient en outre de souligner qu'en raison des conditions restrictives d'accès à la nationalité par « droit du sol » applicables dans le département depuis 2018 et ultérieurement durcies par la loi n° 2025-412 du 12 mai 2025 — en conséquence desquelles l'accès à la nationalité française pour les enfants nés à Mayotte se fait quasi-exclusivement par lien de filiation — les modifications envisagées concernent très majoritairement des enfants dont l'un des parents est de nationalité française et l'autre de nationalité étrangère.

Cette situation, atypique si on la compare à la proportion observée dans les autres départements, s'explique aisément par le grand nombre
d'enfants issus d'unions entre un parent français et un parent étranger, ainsi que par les conditions relativement plus généreuses qui entourent la délivrance de titres de séjour aux parents d'enfant français : dans de tels cas de figure, en effet, le droit français facilite généralement l'accès au séjour pour le parent étranger afin d'éviter que la famille ne soit contrainte de choisir entre la séparation ou le départ de l'enfant du pays dont il a la nationalité.

8. En rupture avec cette logique, l'étude d'impact estime cependant que restreindre le droit au séjour dans de telles hypothèses aurait un effet bénéfique, dans la mesure où une telle restriction réduirait « l'attrait » (v. étude d'impact, p. 36) (ou, dit autrement, la protection juridique) qui découle de la nationalité française de l'enfant en matière de droit au séjour (pour une analyse détaillée de cette approche au droit des étrangers, v. l'excellente étude menée par L. Carayon, « Parents suspects. Stratégies de contrôle des personnes étrangères parents d'enfants français », RIEJ, 12 juill. 2021, vol. 86, n° 1, p. 109-135).

9. Sans même qu'il soit besoin d'évoquer une éventuelle incompatibilité avec le droit au respect de la vie privée et familiale protégé par l'article 8 de la Conv. EDH, de telles restrictions entrent en conflit avec les exigences posées par la Cour de justice sur le fondement de l'article 20 TFUE. Depuis une quinzaine d'années, celle-ci juge en effet de manière constante que le parent ressortissant d'un État tiers d'un citoyen européen doit se voir reconnaître un droit de séjour en vertu du droit de l'Union à chaque fois que sa présence est nécessaire pour garantir la jouissance effective des droits attachés au statut de son enfant (A.). Seiton la jurisprudence la plus récente, ce droit interdit ainsi en particulier de subordonner le droit au séjour du parent à l'accomplissement de conditions de forme excessivement restrictives, telles que la détention d'un visa d'entrée ou d'un titre national délivrés pour des motifs spécifiques (B.).

## A. Un droit au séjour dérivé directement ancré dans l'article 20 TFUE

10. Originairement rattaché à l'exercice d'une des libertés économiques fondamentales protégées par les traités européens, le droit au séjour a connu un formidable essor grâce à l'élévation, par la Cour de justice, de la notion de citoyenneté européenne au rang de « statut fondamental des ressortissants des États membres » (aff. Grzelczyk, cit., pt 31). C'est en effet la consolidation progressive du statut de citoyen de
l'Union, aujourd'hui inscrit à l'article 20 TFUE, qui a permis à la Cour,
au cours des quinze dernières années, de reconnaître une valeur juridique autonome au droit au séjour tant vis-à-vis des dispositions de
droit dérivé qui en encadrent l'exercice que du droit à la libre circulation
consacré par l'article 21 TFUE (sur cette évolution, v. not. H. Gaudin,
M. Blanquet, J. Andriantsimbazovina, et al., *Les grands arrêts de la
Cour de justice de l'Union européenne. Droit constitutionnel et institutionnel de l'Union européenne*, 2ᵉ éd., Paris, Dalloz, 2023, n°s 12-13).

11. Depuis son très célèbre arrêt *Zambrano* du 8 mars 2011 (Cour de justice, gde ch., 8 mars 2011, aff. C-34/09, *Gerardo Ruiz Zambrano c. ONEm*), la Cour reconnaît ainsi que le droit de séjourner librement sur le territoire de l'Union fait partie de « l'essentiel des droits attachés à la citoyenneté européenne» dont tous les États doivent garantir «la jouissance effective», indépendamment de l'exercice, par les intéressés, de leur droit à la libre circulation au sein de l'Union (ibid., dispositif).

Dans cette affaire, la Cour de justice était saisie de la situation d'un
ressortissant d'un État tiers résidant en Belgique, parent de deux en-
fants mineurs de nationalité belge, auquel les autorités nationales
avaient refusé le bénéfice des allocations de chômage en raison de son
séjour irrégulier. Or, en l'espèce, la Cour de justice a estimé que le statut
de citoyen européen des enfants mineurs obligeait les États membres à
reconnaître un droit de séjour « dérivé » au parent ressortissant d'un
État tiers, dès lors qu'un refus aurait eu pour effet de le priver des res-
sources nécessaires pour subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille,
contraignant ainsi les enfants à quitter le territoire de l'Union avec leurs
parents.

Pour mesurer l'importance de cet arrêt dans la consécration d'un véritable droit de séjour autonome fondé sur l'article 20 TFUE, il convient en outre de rappeler que les principes dégagés par la Cour s'appliquent également à l'encontre de l'État membre dont le citoyen de l'Union a la nationalité. Dès lors, les droits que les citoyens tirent de cet article représentent un socle minimal de garanties, directement conférées par le droit primaire de l'Union, et s'imposent à toute autorité nationale, même en présence de dispositions contraires du droit interne.

12. Dans des affaires ultérieures, la Cour a précisé que l'existence du droit de séjour dérivé au bénéfice du parent ressortissant d'un État tiers trouve sa justification dans le « lien de dépendance » qui unit, en principe, l'enfant à ce parent (Cour de justice, gde ch., 10 mai 2017, aff. C-133/15, H. C. *Chavez-Vilchez et autres c. Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank et autres*). À cet égard, la Cour souligne par ailleurs
que l'appréciation de ce lien ne repose pas uniquement sur des considé-
rations économiques, mais exige la prise en compte, dans l'intérêt su-
périeur de l'enfant, de l'ensemble des circonstances de l'espèce, notam-
ment son âge, son développement physique et émotionnel, le degré de
sa relation affective avec chacun de ses parents, ainsi que le risque que
la séparation d'avec le parent ressortissant d'un pays tiers ferait peser
sur son équilibre (ibid., dispositif).

Une fois cette relation établie, les États membres ne peuvent, en
outre, se soustraire à leur obligation de reconnaître un droit de séjour
dérivé aux parents d'un enfant mineur citoyen de l'Union en invoquant
des motifs « d'ordre public » ou de « sécurité publique » fondés sur des
considérations purement économiques (telles que la préservation des
finances publiques) sans prendre en compte le comportement person-
nel de l'intéressé (Cour de justice, gde ch., 13 sept. 2016, aff. C-165/14,
Alfredo Rendón Marín c. Administración del Estado, pts 81-87).

13. S'il n'est pas question ici de revenir sur tous les détails d'une construction jurisprudentielle aussi imposante que complexe, il convient néanmoins de rappeler la façon dont la Cour de justice a récemment fait application de ces principes dans un arrêt YC c. Stadt Wuppertal en date du 8 mai 2025 (Cour de justice, 8 mai 2025, aff. C-130/24, YC c. Stadt Wuppertal).

En l'espèce, le tribunal administratif de Düsseldorf (Allemagne),
avait notamment demandé à la Cour de justice d'apprécier la confor-
mité aux exigences découlant de l'article 20 du TFUE d'une réglemen-
tation nationale qui subordonnait la délivrance d'un titre de séjour à
l'accomplissement d'une procédure de visa à l'étranger et qui, de ce fait,
aurait contraint une ressortissante d'un État tiers mère d'un citoyen eu-
ropéen à quitter le territoire de l'Union pour régulariser sa situation.

En réponse, la Cour de justice a jugé que faire dépendre la délivrance d'un titre de séjour à l'obtention d'un visa valide reviendrait à imposer au requérant « une condition de forme de nature, en pratique, à priver ce ressortissant d'un droit conféré par le droit de l'Union, alors même que les conditions de fond pour la reconnaissance d'un tel droit sont rem- plies » (ibid., pt 53).

14. Dès lors, cette affaire offre l'occasion à la Cour de réaffirmer ex-
pressément que le droit de séjour dérivé reconnu au parent ressortis-
sant d'un État tiers dépend uniquement de la démonstration d'une re-
lation de dépendance telle que, en cas de refus de séjour, l'enfant citoyen
de l'Union serait contraint de quitter — même temporairement — le ter-
ritoire de son État membre de nationalité, et partant, celui de l'Union
dans son ensemble (ibid., dispositif). En conclusion, la Cour de justice juge dès lors que : « L'article 20 TFUE doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à une réglementation nationale qui subordonne la reconnaissance du droit de séjour dérivé [...] à la condition selon laquelle ce ressortissant doit se voir délivrer *a posteriori* un visa dans ce pays tiers » (id.). Or, de toute évidence, ces exigences paraissent difficilement conciliables avec les dispositions qui visent à restreindre le droit de séjour de parents d'enfants français dans le cadre de la loi.

## B. Des conditions d'octroi des titres de séjour « parent d'enfant français » en contradiction avec les exigences européennes

15. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024, les parents étrangers d'un enfant français résidant à Mayotte doivent, pour obtenir une carte de séjour temporaire au titre de l'article L423-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (« CESEDA »), justifier de l'entretien effectif de leur enfant depuis sa naissance ou depuis au moins trois ans — contre deux ans sur le reste du territoire national (dérogation prévue à l'article L441-7, 8° bis CESEDA). En outre, lorsque le lien de filiation à l'égard de l'autre parent résulte d'une reconnaissance de paternité (ou de maternité), l'article L423-8 du même code exige en principe de prouver que ce dernier contribue effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant « depuis sa naissance ou depuis au moins trois ans » — condition de durée applicable uniquement à Mayotte par l'article L441-7, 8° ter CESEDA — ou de produire une décision de justice relative à cette contribution. Enfin, l'accès à la carte de résident pour les conjoints de Français ou les parents d'enfants français est, contrairement au droit commun, subordonné à la preuve de ressources stables, régulières et suffisantes (article L 441-7 8° CESEDA).

16. L'article 5 de la loi durcit encore davantage ce régime dérogatoire. Conformément au projet de loi originaire, le texte adopté par le parlement prévoit en premier lieu de subordonner la délivrance ou le renouvellement des cartes de séjour temporaire à la détention préalable d'un « visa long séjour » au sens de l'article L412-1 CESEDA.

En deuxième lieu, ce texte préconise également de porter de trois à cinq ans la durée minimale de résidence habituelle exigée pour obtenir la carte de résident d'une durée de dix ans, prévue à l'article L423-10 du même code.
Enfin, le texte issu de la commission mixte paritaire dispose que la preuve de la contribution effective requise aux termes de l'article L423-8 alinéa 1er du CESEDA ne peut être apportée que par des justificatifs nominatifs ; il exclut par ailleurs que le droit au séjour puisse être apprécié au regard du respect de la vie privée et familiale et de l'intérêt supérieur de l'enfant lorsque cette preuve ne peut pas être rapportée.

17. Comme l'a justement souligné la Défenseure des droits dans son avis relatif au projet de loi (avis précité, p. 11-20), l'adoption de chacune de ces mesures aurait des conséquences extrêmement lourdes pour les personnes concernées.

D'une part, subordonner le droit au séjour des parents d'enfants français à l'obtention d'un visa long séjour rendrait pratiquement impossible la régularisation des personnes entrées sur le territoire mahorais sans satisfaire à cette condition. En pratique, ce nouveau dispositif aurait pour effet de contraindre les intéressés à quitter le territoire français — avec ou sans leurs enfants — afin de solliciter un visa long séjour auprès des autorités consulaires de leur pays d'origine, sans aucune garantie quant à l'issue de cette procédure. En outre, la suppression de la possibilité d'apprécier le droit au séjour au regard du respect de la vie privée et familiale et de l'intérêt supérieur de l'enfant, lorsque les conditions posées à l'article L. 423-8, alinéa 1er, du CESEDA ne sont pas remplies, reviendrait à ériger des obstacles quasi infranchissables à l'obtention d'un titre de séjour pour de nombreuses mères isolées, fragilisant davantage encore leur situation personnelle et familiale.

D'autre part, retarder l'accès des parents d'enfants français à la carte de résident de dix ans contribue à accentuer leur précarité juridique et sociale. Pour bien comprendre cet enjeu, il convient de rappeler que, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2024-42, le droit français limite désormais à trois le nombre de renouvellements consécutifs d'une carte de séjour temporaire portant une même mention. Comme l'indique — de manière assez elliptique — l'étude d'impact annexée au projet de loi, porter à cinq ans la durée de résidence requise pour l'obtention d'une carte de résident impliquerait, pour les demandeurs, de justifier non seulement de trois cartes annuelles successives « parent d'enfant français » (ou d'une carte annuelle suivie d'une pluriannuelle de deux ans), mais également d'un ou de plusieurs autres titres de séjour pour les deux années supplémentaires, fondés par hypothèse sur un autre motif de séjour.

18. Même en écartant les arguments fondés sur le droit conventionnel, ces dispositions apparaissent en contradiction directe avec les exi-
gences découlant de l'article 20 TFUE. Compte tenu de l'interprétation
retenue par la Cour de justice, il fait en effet peu de doute que les restric-
tions apportées par l'article 5 de la loi pour la refondation de Mayotte au
droit au séjour des parents d'enfants français portent atteinte à la
« jouissance effective de l'essentiel des droits attachés à la citoyenneté
européenne ». Pour s'en convaincre, il suffit de confronter les nouvelles
conditions régissant l'octroi des cartes de séjour temporaire et des
cartes de résident « parent d'enfant français » aux principes dégagés
par la Cour dans sa jurisprudence.

D'une part, les termes mêmes de l'arrêt YC c. Stadt Wuppertal interdi-
sent de subordonner la délivrance d'un titre de séjour temporaire à la
possession préalable d'un visa long séjour. Dans cette affaire, la Cour a
expressément écarté la conformité au droit de l'Union d'une disposition
allemande comparable, qui subordonnait la régularité du séjour à l'ob-
tention d'un visa depuis l'étranger (aff. Stadt Wuppertal, précitée,
pt 53). De la même manière, l'affirmation selon laquelle « le bénéfice
[du droit au séjour dérivé] doit être reconnu au ressortissant d'un pays
tiers, membre de la famille d'un citoyen de l'Union, dès la naissance de
la relation de dépendance entre celui-ci et ce citoyen » (ibid., pt 37)
semble difficilement conciliable avec les règles françaises qui subor-
donnent l'octroi d'un titre de séjour temporaire à la production de justi-
ficatifs nominatifs de contribution à l'entretien et à l'éducation de l'en-
fant par l'autre parent.

D'autre part, le durcissement des conditions de délivrance d'une carte
de résident décennale aux parents d'enfants français entre également
en tension avec le droit de l'Union. Certes, le passage de trois à cinq ans
de résidence requise pourrait, à première vue, apparaître compatible
avec la directive n° 2003/109/CE relative au statut des ressortissants
de pays tiers résidents de longue durée. Toutefois, le fait que cet accès
devienne de facto inatteignable pour toute personne ne pouvant justi-
fier d'au moins deux titres de séjour fondés sur des motifs distincts ex-
cède les limites posées par la Cour. En effet, de telles exigences ne relè-
vent pas seulement de « conditions de forme » prohibées, mais contre-
viennent également à la jurisprudence selon laquelle un ressortissant
d'un pays tiers ayant résidé sur le territoire d'un État membre dans une
situation protégée par l'article 20 TFUE doit être considéré comme
ayant séjourné « de manière légale » tant que perdure le lien de dépen-
dance avec le citoyen de l'Union (v. en ce sens, CJUE, gde ch., 7 sept.
2022, aff. C-624/20, EK c. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid).
19. À ce stade de l'analyse, il aurait donc été légitime de se pencher sur les arguments avancés par le gouvernement afin de justifier une telle entorse aux exigences posées par les traités européens. Compte tenu de ce qui précède, la seule manière de concilier les mesures préconisées par la loi avec les exigences qui découlent de l'article 20 TFUE serait en effet de démontrer que celles-ci répondent de façon proportionnée à des motifs d'ordre public ou à l'impératif de sauvegarde de la sécurité publique.

Or, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact, ni même l'avis du Conseil d'État ne soulèvent la question de l'applicabilité de l'article 20 TFUE à Mayotte. Bien au contraire, l'étude d'impact affirme même que « [...] il n'y a pas de règles de rang supranational susceptible d'encadrer la délivrance du visa qui serait exigé à l'appui d'une demande de titre de séjour déposée en qualité de "parent d'enfant français" ou au titre des "liens personnels et familiaux» (étude d'impact, p. 35).

20. Comme nous venons de l'exposer, la réalité est cependant tout autre : en tant qu'exigence qui découle directement des dispositions du TFUE, le droit au séjour dérivé dont peuvent bénéficier les membres de la famille d'un citoyen de l'UE s'oppose à ce que les États membres imposent de telles restrictions. Par ailleurs, il n'est pas du tout certain que des arguments tirés de la « forte proportion de personnes de nationalité étrangère » ou de l'importance des « flux migratoires », bien que validés par le Conseil constitutionnel (v. dernièrement Cons. const., 7 mai 2025, déc. n° 2025-881 DC), seraient de nature à justifier les atteintes apportées par la loi aux droits qui découlent du statut de la citoyenneté européenne.

Sur ce point, il convient en effet de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, les restrictions admises au nom de la sauvegarde de l'ordre public ou de la sécurité publique constituent des exceptions qui doivent non seulement faire l'objet d'une interprétation stricte, mais également être nécessaires à la réalisation de l'objectif poursuivi et reposer sur une évaluation individuelle du comportement de la personne concernée (sur ce point v. aff. Alfredo Rendón Marín, cit.).

Or, il n'est pas clair en quoi cette nouvelle surenchère répressive constituerait une réponse plus adaptée à la gestion de la question migratoire à Mayotte que des mesures alternatives, telles que la suppression des titres de séjour territorialisés — réforme réclamée de longue date par les représentants de l'archipel dont l'entrée en vigueur a cependant été repoussée à 2030.
21. Les considérations qui précèdent auraient donc dû conduire le législateur à renoncer aux dispositions du projet de loi visant à restreindre le droit au séjour des parents d'enfants français à Mayotte. À défaut, ces mesures pourraient encore faire l'objet d'une censure par le Conseil constitutionnel.

Certes, ce dernier refuse de contrôler la conformité d'une loi aux traitements européens (Cons. const., 12 mai 2010, déc. n° 2010-605 DC). Toutefois, les dispositions en cause semblent introduire une différence de traitement injustifiée entre les conditions exigées pour les parents d'enfants français et celles applicables aux parents d'enfants ayant la nationalité d'un autre État membre. Ce faisant, elles pourraient méconnaître le principe d'égalité protégé par la Constitution.

22. Pour s'en convaincre, il faut tout d'abord se référer à l'article L200-2 du CESEDA :

> «Est citoyen de l'Union européenne toute personne ayant la nationalité d'un État membre.

> Les citoyens de l'Union européenne exercent le droit de circuler et de séjourner librement en France, qui leur est reconnu par les articles 20 et 21 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dans les conditions et limites définies par ce traité et les dispositions prises pour son application».

Le libellé de cette disposition reconnaît ainsi expressément la valeur juridique de l'article 20 TFUE comme fondement du droit de séjour des citoyens de l'Union. Or, la Cour de justice a jugé de longue date que cet article impose de reconnaître un droit de séjour dérivé aux parents d'un enfant citoyen de l'Union ayant exercé sa liberté de circulation, dans des conditions similaires à celles établies par la jurisprudence *Zambrano*, sous réserve des conditions prévues par la directive n° 2004/38 (v. Cour de justice, ass. plén., 19 oct. 2004, aff. C-200/02, *Kunqian Catherine Zhu et Man Lavette Chen c. Secretary of State for the Home Department*).

Compte tenu de ce fondement commun, il paraît donc difficile de soutenir que les ressortissants d'un État tiers, parents d'un enfant français, se trouvent dans une situation juridiquement distincte de celle des parents d'un enfant ressortissant d'un autre État membre. Or, la loi pour la refondation de Mayotte introduit une différenciation qui aurait pour effet de soumettre les premiers à des conditions de séjour plus strictes que celles imposées aux seconds.

De même, il est difficile de soutenir qu'une telle différence de traitement puisse se justifier par des raisons d'« intérêt général », sauf à démontrer qu'elle répond aux exigences strictes dégagées par la jurispru-
dence de la Cour de justice. Or, on voit mal comment le législateur pour-
rait soumettre la délivrance d'un titre de séjour « parent d'enfant fran-
çais » à la présentation de documents tels qu'un visa d'entrée, dont les
parents d'enfants ayant la nationalité d'un autre État membre ne sont
pas tenus de justifier.

23. Dès lors, les dispositions de la loi de programmation qui visent à restreindre le droit au séjour de parents d'enfants français semblent violer le principe constitutionnellement garanti qui impose qu'une différence de traitement soit justifiée par une différence de situation ou par un motif d'intérêt général en rapport direct avec l'objet de la loi (en ce sens, v. e.g. Cons. const., 23 juill. 1996, déc. n° 96-380 DC). Dans la mesure où ces restrictions portent atteinte aux droits attachés à la citoyenneté de l'Union du fait de la nationalité française de l'un des parents, la différence de traitement introduite pourrait, en outre, être qualifiée de discrimination fondée sur l'origine, prohibée par l'article 1er de la Constitution de 1958.

En tout état de cause, cette différenciation ne saurait être justifiée par
les adaptations autorisées à Mayotte en vertu de l'article 73 de la Con-
titution, dès lors qu'elle concerne indistinctement les droits au séjour
de parents d'enfants français et de parents de citoyens de l'Union éga-
lement résidant dans ce territoire.

Dès lors, même si l'article 88-1 de la Constitution n'autorise pas le
Conseil constitutionnel à contrôler directement la conformité des lois
aux traités européens, le principe constitutionnel d'égalité devrait suf-
fire à justifier la censure des dispositions contestées. À supposer toute-
fois que ces dernières soient validées, leur application pourrait néan-
moins être écartée par les juridictions ordinaires, au nom du principe de
primauté du droit de l'Union.

24. À la lumière de ce qui précède, il serait presque permis de sourire devant l'absence totale de considération portée aux exigences du droit de l'Union européenne — si cette négligence n'était pas susceptible, selon les mots mêmes de la Défenseure des droits, de conduire à « une restriction sans précédent du droit au séjour pour motif familial ». Or, cette même légèreté vis-à-vis du droit de l'Union transparaît également dans les nouveaux dispositifs préconisés par le gouvernement pour lutter contre les reconnaissances de paternité et de maternité d'enfants matemporais.
## II. Des entraves disproportionnées à l'accès au statut de citoyen de l'Union

25. Selon les données publiées par l'INSEE, environ la moitié des habitants de Mayotte étaient de nationalité étrangère en 2019, et un peu plus de 35 % des enfants nés dans le département en 2024 avaient au moins un parent étranger, le plus souvent d'origine comorienne (INSEE, Bilan démographique 2024 à Mayotte, Insee Flash Mayotte, n°187). Sans équivalent dans le reste de la République, cette situation peut toutefois s'expliquer par la trajectoire singulière de l'archipel depuis sa colonisation par la France au milieu du XIXe siècle (sur cette histoire, v. dernièrement R. Carayol, Mayotte : département colonie, Paris, La fabrique éditions, 2024; N. Roinsard, « Mayotte ou les symptômes d'une société fragmentée et désorganisée », AOC media, 6 févr. 2024).

Faisant largement fi des facteurs géographiques, culturels et socio-économiques qui contribuent à la situation démographique de Mayotte, la loi de programmation voit toutefois dans la forte proportion d'enfants issus d'unions « mixtes » un indice de manœuvres frauduleuses visant à détourner les règles d'acquisition de la nationalité française par filiation afin de bénéficier de conditions de séjour plus avantageuses en qualité de parents d'enfant français (v. étude d'impact, p. 73).

26. Le chapitre II du titre II de la loi entend explicitement s'attaquer à cette situation en multipliant les mécanismes de contrôle et les sanctions applicables à la procédure de reconnaissance de paternité et de maternité. En particulier, les articles 9, 10 et 11 de la loi (correspondant aux articles 3, 4 et 5 du projet de loi initial) visent respectivement à centraliser l'enregistrement des reconnaissances de paternité et de maternité auprès de l'officier d'état civil de Mamoudzou, à allonger jusqu'à six mois la durée du sursis à l'enregistrement de la reconnaissance prévue à la première phrase du troisième alinéa de l'article 316-1 du code civil, et à multiplier par cinq la peine d'amende prévue en cas de reconnaissance frauduleuse de paternité ou de maternité.

27. Dans la mesure où ces dispositions durcissent considérablement les conditions procédurales permettant à des enfants nés à Mayotte de se voir reconnaître leur nationalité française par filiation et de jouir ainsi pleinement des droits qui en découlent (y compris leur droit de séjourner librement sur le territoire de l'Union européenne), on peut légitimement s'interroger quant à leur conformité avec les exigences po-
sées par la Cour de justice en matière d'acquisition et de perte du statut de citoyen européen (A.). Envisagés sous cet angle, les mécanismes mis en place par le législateur pour contrer les reconnaissances frauduleuses ne semblent en effet pas s'accompagner de garanties procédurales suffisantes pour les intéressés (B.).

## A. L'encadrement européen des modalités procédurales d'attribution et perte de la nationalité par les États membres

28. Si la définition des conditions d'acquisition et de perte de la nationalité relève incontestablement de la compétence souveraine des États membres, la Cour de justice juge depuis longtemps que ces derniers ne sauraient en faire usage en violation des obligations qui leur incombent en vertu du droit de l'Union (Cour de justice, 7 juill. 1992, aff. C-369/90, *Mario Vicente Micheletti et autres contre Delegación del Gobierno en Cantabria*). Dans les situations couvertes par l'ordre juridique européen, les États membres sont donc tenus d'exercer leur compétence en matière de nationalité sans porter atteinte aux droits subjectifs que l'Union confère directement aux individus (Cour de justice, gde ch., 2 mars 2010, aff. C-135/08, *Janko Rottman contre Freistaat Bayern*). Or, les hypothèses dans lesquelles l'exercice de cette compétence nationale entre en conflit avec le droit de l'Union recouvrent notamment les situations dans lesquelles la mise en œuvre du droit interne compromet la jouissance effective des droits attachés au statut de citoyen de l'Union.

29. Consacré pour la première fois à l'occasion d'une décision individuelle de retrait de naturalisation entraînant en même temps la perte du statut de citoyen européen (id.), le contrôle juridictionnel opéré par la Cour de justice à la lumière de l'article 20 TFUE s'est ensuite progressivement étendu à des mesures ayant une portée générale, fussent-elles inscrites dans une loi (Cour de justice, gde ch., 12 mars 2019, aff. C-221/17, *MG Tjebbes ea contre Minister van Buitenlandse Zaken*) ou consignées dans une circulaire ou une pratique administrative (Cour de justice, gde ch., 5 sept. 2023, aff. C-689/21, *X contre Udlændinge- og Integrationsministeriet*). Très récemment, la Cour de justice a d'ailleurs eu l'occasion de préciser que le respect du droit de l'Union s'impose de la même manière lorsque l'application du droit interne aboutit à la perte du statut de citoyen de l'Union que lorsqu'il permet d'accéder à ce statut (Cour de justice, gde ch., 29 avr. 2025, aff. C-181/23, *Commission européenne c. Malte*).
Dès lors, tous les aspects du droit de la nationalité des États membres semblent désormais devoir se conformer au droit de l'Union dans la mesure où leur mise en œuvre est susceptible d'entraîner des conséquences sur la citoyenneté européenne des intéressés.

30. Concrètement, cette montée en puissance du droit de l'Union en matière de nationalité n'implique pas pour autant une mise sous tutelle des États membres. Bien au contraire, ces derniers continuent à disposer d'une marge de manœuvre considérable en ce domaine conformément au droit international.

Dans la mise en œuvre de son contrôle, la Cour de justice fait ainsi preuve d'un certain équilibre, en reconnaissant une latitude appréciable aux États membres dans la fixation des conditions d'attribution et de perte de leur nationalité, tout en encadrant strictement les conditions procédurales de leur mise en œuvre à la lumière du principe de proportionnalité (sur ce point, v. É. Pataut, « Perte de nationalité en Europe : la consolidation du contrôle de proportionnalité », RCDIP, 2024, p. 427).

31. Ainsi, la Cour a notamment admis que la lutte contre la fraude à la nationalité constitue un motif d'intérêt général légitime, pouvant justifier qu'un État membre prive un individu de sa nationalité, même si cette privation peut entraîner une situation d'apatridie (aff. Rottman, cit.). De la même manière, la protection de l'»ordre public » ou de la « sécurité publique » correspond à un motif d'intérêt général, à condition naturellement que ces notions soient interprétées strictement (Cour de justice, gde ch., 18 janv. 2022, aff. C-118/20, JY c. Wiener Landesregierung).

Toutefois, la poursuite d'un motif d'intérêt général ne peut, à elle seule, suffire pour écarter tout risque d'incompatibilité avec le droit de l'Union. En effet, la Cour précise également que l'application du droit national doit être proportionnée au vu des « conséquences qu'elle comporte sur la situation de la personne concernée et, le cas échéant, des membres de sa famille, au regard du droit de l'Union » (ibid., n° 58).

Cette appréciation repose sur une « mise en balance des intérêts publics et privés en présence » (Cour de justice, 25 avr. 2024, aff. jointes C-684/22 à C-686/22, SÖ et autres c. Stadt Duisburg et autres, n° 65), ce qui implique notamment de vérifier que la mise en œuvre des règles de nationalité respecte les droits fondamentaux garantis par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (la « Charte ») tels que le respect de la vie familiale inscrit à l'article 7 ou le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant, protégé par l'article 24, paragraphe 2.
32. De manière cruciale, la Cour de justice insiste en outre sur le fait que les règles procédurales établies par les États membres en matière d'acquisition ou de perte de la nationalité doivent garantir aux intéressés la possibilité d'un examen individualisé de leur situation à la lumière du droit de l'Union (aff. *Tjebbes*, cit., n° 41). À cet égard, la Cour souligne tout particulièrement que les modalités procédurales établies par les États membres ne sauraient porter atteinte à l'effectivité du droit de l'Union, en privant, même temporairement, les personnes concernées de leur nationalité (aff. *Wiener Landesregierung*, n° 48), ni en rendant l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union pratiquement impossible ou excessivement difficile (aff. *Udlænding og Integrationsministeriet*, cit., n° 41).

Sur la base de ces principes, la Cour a non seulement jugé que le droit national doit permettre aux intéressés de conserver leur nationalité ou de la recouvrer *ex tunc* lorsqu'il apparaît qu'une perte de nationalité porteraient une atteinte disproportionnée aux droits garantis par les traités (aff. *Tjebbes*, cit., n° 42), mais aussi que les autorités nationales peuvent être tenues de procéder à un contrôle de proportionnalité, même de manière incidente, lorsqu'aucune autre voie ne permettrait à l'intéressé de faire valoir ses droits de manière effective (aff. *Stadt Duisburg*, cit., dispositif).

Au vu de ce contexte, il aurait donc été pertinent de s'interroger quant à la conformité des articles 9 et 10 de la loi avec le droit de l'Union. Une fois de plus, cependant, cet aspect a été passé sous silence tant au stade de la présentation du projet de loi qu'au cours des débats parlementaires, permettant ainsi l'adoption d'un texte en décalage avec les exigences européennes.

## B. Des garanties procédurales insuffisantes en matière de contrôle *a priori* des reconnaissances de paternité

33. Selon l'étude d'impact, ni le mécanisme actuel de contrôle *a priori* des reconnaissances de paternité prévu aux articles 316-1 et suivants du code civil, ni les mesures de la loi de programmation visant à centraliser les déclarations de reconnaissance auprès de l'officier civil de Mamoudzou et à allonger les délais de sursis à l'enregistrement en cas d'enquête par le procureur de la République ne soulèvent la moindre difficulté d'articulation avec le droit international et européen.

Pour le gouvernement, en effet : « le dispositif prévu par les articles 316-1 à 316-5 du code civil et l[es] disposition[s] envisagée[s]
n'ont et n'auraient pas pour effet de priver les parents de la possibilité d'établir leur lien de filiation à l'égard d'un enfant par reconnaissance mais simplement d'en encadrer les modalités au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi et de la situation particulière à Mayotte», (ibid., p. 72 et 85) ce qui exclurait donc toute atteinte disproportionnée à des droits conventionnellement garantis (id.).

À rebours de cette analyse, cependant, l'avis de la Défenseure des droits souligne à juste titre que les dispositions de la loi «s'inscrivent dans une évolution faisant des règles relatives à la filiation des enfants des outils au service des politiques de lutte contre l'immigration de leurs parents, au risque de dénaturer le sens des règles relatives à la filiation» (avis précité, p. 21) et auront pour effet de rendre «*a minima* plus difficile, voire [d'empêcher] l'établissement des actes de reconnaissance et donc l'établissement de la filiation de l'enfant» (ibid., p. 24). Ainsi, le Défenseur des droits en conclut que ces mesures sont bien de nature à porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale des intéressés consacré à l'article 8 de la Conv. EDH, ainsi qu'à l'intérêt supérieur de l'enfant protégé par l'article 3, pagraphe 1, de la CIDE.

34. Dans la mesure où, de l'aveu même du gouvernement, les articles 9 et 10 de la loi ont pour objet de fixer «les modalités» d'établissement du lien de filiation par reconnaissance, il faut donc déterminer si ces mesures ne rentrent pas également dans le champ d'application du droit de l'Union et tombent ainsi sous l'égide de l'article 20 TFUE.

Bien qu'il ne vise pas directement à modifier les dispositions de l'article 18 relatives à l'acquisition de la nationalité française par filiation, il ne fait effectivement aucun doute que, dans la mesure où il complexifie les procédures de reconnaissance de paternité et de maternité, le dispositif envisagé rend plus long et laborieux l'établissement d'un lien de filiation et, par conséquent, entrave également l'accès à la nationalité française.

À ce titre, ces mesurent rentrent donc bien dans la catégorie des «modalités procédurales» qui entourent l'attribution ou la perte de la nationalité dont la Cour de justice veille à ce qu'elles ne rendent pas pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits liés à l'acquisition ou à la perte de la citoyenneté européenne (v. par exemple aff. *Udlændinge- og Integrationsministeriet*, cit., n° 48).

Dès lors, il convient de vérifier si de telles mesures respectent les principes dégagés par la Cour de justice en matière de contrôle de proportionnalité. Sur ce point, la méthode mise au point par la Cour de justice
ne présente pas de spécificités particulières : selon une jurisprudence constante, l'exercice par un État membre de sa compétence en matière de nationalité n'est pas remis en cause s'il est apte à poursuivre un motif d'intérêt général de manière nécessaire et proportionnée (v. aff. Rottman, cit.).

35. Quant à la première condition, la Cour a expressément admis que la lutte contre la fraude à la nationalité constitue un motif d'intérêt général qui peut être légitimement poursuivi par les États membres (ibid., cit., n° 51). Conformément au droit international positif, les États membres peuvent ainsi priver un individu de sa nationalité lorsque celle-ci avait été acquise par des manœuvres frauduleuses, même lorsque cette privation conduit à la perte du statut de citoyen de l'Union, voire à une situation d'apatridie (ibid., n°s 52-54).

De la même manière, la Cour a également admis que protection de l'»ordre public» ou de la «sécurité publique» peut constituer un motif d'intérêt général, à condition que ces notions soient interprétées strictement et qu'elles soient appréciées en tenant compte du comportement individuel de l'intéressé (aff. Wiener Landesregierung, cit., n° 68).

À la lumière de cette jurisprudence, il ne donc fait guère de doute que les objectifs poursuivis par les articles 9 et 10 de la loi de programmation poursuivent des objectifs compatibles avec les traités européens. En effet, ces dispositions visent expressément à contrer un phénomène de fraude à la nationalité présenté comme massif et contribuant de manière considérable à l'immigration irrégulière dans l'archipel.

36. Néanmoins, la seule circonstance que les mesures préconisées par le gouvernement soient abstraitement de nature à assurer la poursuite d'un motif légitime d'intérêt général ne suffit pas pour autant à établir la conformité des articles 9 et 10 de la loi avec le droit de l'Union. Encore faut-il, comme la Cour de justice l'a explicitement jugé dès l'arrêt Rottman, que la mise en œuvre du droit national «respecte le principe de proportionnalité en ce qui concerne les conséquences qu'elle comporte sur la situation de la personne concernée au regard du droit de l'Union» (aff. Rottman, cit., n° 55). Or, à cet égard, il y a bonne raison de craindre que le dispositif adopté par le parlement n'aille au-delà de ce qui serait effectivement nécessaire et proportionné pour combattre efficacement la fraude en matière de reconnaissance de paternité et de maternité.

37. En premier lieu, la lecture des éléments factuels et des justifications juridiques avancés à l'appui d'un durcissement des modalités de
reconnaissance interroge quant à la nécessité des mesures au regard
des objectifs poursuivis.

Bien que l'exposé des motifs soutienne l'existence d'une fraude significative à la filiation visant à obtenir un droit au séjour — selon le gouvernement, les reconnaissances frauduleuses de paternité représentaient 20 % de la fraude détectée sur les documents français présentés à l'appui d'une demande de titre de séjour en 2022 —, et que l'étude d'impact évoque un taux de 7 % de reconnaissances frauduleuses parmi l'ensemble des reconnaissances à Mayotte (étude d'impact, p. 95), ces chiffres ne sont pas réellement étayés par les données fournies dans le projet de loi. Ainsi, l'étude d'impact mentionne seulement une vingtaine de saisines annuelles du procureur pour suspicion de reconnaissance frauduleuse, rarement suivies d'une opposition du parquet général près la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion (ibid., p. 70).

38. Puisque le nombre de fraudes avérées paraît extrêmement faible pour justifier un renforcement supplémentaire des contrôles en matière de reconnaissance, le gouvernement semble déplacer l'argumentation en suggérant que le nombre même de reconnaissances de paternité à Mayotte constituerait un indice de fraude.

À cet égard, l'étude d'impact soutient en effet que : « Le fait qu'à Mayotte sont délivrés en proportion inédite des titres parents d'enfant français implique mécaniquement un recours accru aux reconnaissances frauduleuses de paternité en vue, d'une part, de faire obtenir à l'enfant la nationalité française et, d'autre part, de faire obtenir à l'autre parent un droit au séjour » (ibid., p. 94, emphase ajoutée).

Pour appuyer cette thèse, les rédacteurs évoquent une hausse de 13 % du nombre de reconnaissances de paternité à Mayotte de 2019 à 2023 passant de 7348 en 2019 à 8328 en 2023, ce qui suggérerait une augmentation récente du nombre de fraudes à la reconnaissance.

Cependant, l'étude omet de mentionner que, sur la même période, le nombre de naissances dans l'archipel est passé de 9770 à 10280. Par ailleurs, selon les résultats de l'Enquête Nationale Périnatale publiée en septembre 2023 par l'Agence Régionale de Santé de Mayotte, moins d'un enfant sur quatre naît à Mayotte de parents mariés (v. ARS Mayotte, Santé Périnatale à Mayotte : Résultats de l'Enquête Nationale Périnatale 2021 dans les DROM, Rapport n° ENP-DROM 2021). Dans un tel contexte, la reconnaissance de paternité constitue donc, pour une large majorité des enfants, la voie ordinaire d'établissement du lien de filiation, ce qui relativise considérablement l'interprétation qui en est donnée dans l'étude d'impact.
39. C'est donc sur la base d'équivalences pour le moins discutables que la loi entend durcir les procédures de contrôle relatives aux déclara-tions de reconnaissance prévues aux articles 316-1 et suivants du code civil. Or, il convient également de souligner que ce dispositif n'épuise nullement les voies juridiques qui permettent à l'administration française de remettre en cause les effets attachés à un acte de reconnaissance en matière de nationalité ou de droit au séjour.

D'une part, l'absence de saisine du procureur de la République anté-rieurement à l'enregistrement de la reconnaissance ne prive pas ce der-nier de la possibilité d'engager une action en contestation de la filiation *a posteriori* sur le fondement de l'article 336 du code civil. D'autre part — et surtout —, la jurisprudence constante du Conseil d'État reconnaît à l'administration le pouvoir, tant que la prescription n'est pas acquise, de refuser la délivrance d'un certificat de nationalité ou d'un titre de sé-jour lorsqu'il apparaît qu'une reconnaissance a été souscrite dans le but de faciliter l'obtention de la nationalité française ou d'un droit au séjour (en ce sens, v. par exemple Conseil d'État, 2e et 7e SSR, 10 juin 2013, n° 358835, Published au recueil Lebon).

Dans ces conditions, au regard du faible nombre de fraudes effective-ment constatées et de l'existence de mécanismes juridiques alternatifs permettant d'écarter les reconnaissances frauduleuses, on peut donc sérieusement douter que les mesures envisagées soient nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis par le gouvernement.

40. En second lieu, le principe de proportionnalité, tel qu'interprété par la Cour de justice, impose que les règles procédurales adoptées par les États membres en matière d'attribution ou de retrait de la nationa-lité permettent aux intéressés de bénéficier d'un examen individuel des conséquences qu'une privation de nationalité, même provisoire, pour-rait avoir sur l'exercice effectif des droits conférés par le statut de ci-toyen de l'Union (en ce sens, v. aff. Wiener Landesregierung, n° 48). Or, à cet égard, les nouvelles règles introduites par les articles 9 et 10 de la loi de programmation nous semblent susceptibles de rendre pratique-ment impossible ou excessivement difficile l'exercice de ces droits (pour une illustration de ce critère, v. aff. Udlændinge- og Integrationsministe-riet, cit., n° 41).

41. S'agissant, tout d'abord, de la centralisation des reconnaissances auprès de la commune de Mamoudzou, l'avis du Défenseur des droits souligne en effet que les dispositions envisagées auraient pour effet de créer une juridiction couvrant un territoire presque quatre fois plus vaste que la ville de Paris, pour une population comparable à celle des
plus grandes villes françaises, sans la moindre déconcentration au niveau des mairies d'arrondissement (avis préc., p. 21). En limitant l'accès au service public, une telle réforme constitue ainsi une rupture d'égalité avec le reste de la République (ibid., p. 22-23).

Couplée à l'allongement du délai de sursis, la centralisation des reconnaissances devant un seul officier d'état civil est par ailleurs de nature à compromettre gravement le principe d'égal accès au service public (id.), ainsi que l'impératif de célérité qui s'impose en matière de reconnaissance de paternité et de maternité. Ce dernier a été expressément rappelé par le ministère de la Justice, notamment « [a]u regard des conséquences susceptibles d'être supportées par l'auteur d'une reconnaissance à qui il serait notifié par la suite un sursis voire une opposition à reconnaissance» (circ. min. Justice, 20 mars 2019, p. 5). Tout retard dans l'établissement de la filiation risque, en effet, d'aboutir à des conséquences particulièrement graves pour l'enfant, en le privant pour une durée indéterminée de la protection attachée au statut de citoyen de l'Union, ainsi que des garanties qui en découlent pour lui et ses parents en matière de séjour.

42. Difficilement conciliable avec le respect des droits protégés par la Charte (v. *supra*, n° 31), cette atteinte est encore aggravée lorsque la procédure de contrôle *a priori* de la déclaration de reconnaissance est déclenchée. Dans ce cas, la décision de laisser procéder à l'enregistrement ne produit pas d'effet rétroactif, privant ainsi les intéressés de la possibilité de bénéficier *ex tunc* des droits qui s'attachent à la reconnaissance. Du fait de l'allongement des délais de sursis, les intéressés peuvent ainsi se trouver dépossédés de ces droits pendant une période de six mois (voire définitivement, si la reconnaissance intervient juste avant la majorité de l'enfant), notamment en ce qui concerne leur droit de circuler et de séjourner librement dans l'Union protégé par l'article 20 TFUE (en ce sens, v. aff. *Tjebbes*, cit., n° 46).

Dès lors, il ne nous semble donc pas possible de conclure que le dispositif prévu aux articles 9 et 10 de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte se borne à poursuivre de manière nécessaire et proportionnée un objectif légitime de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité.

43. En l'état actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il apparaît toutefois très peu probable qu'une contrariété avec les exigences qui découlent de l'article 20 TFUE puisse fonder, à elle seule, une censure de la loi dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité. Il reviendra donc aux juridictions ordinaires de relever ce défaut de con-
formité de la loi dans le cadre d'un contrôle de conventionnalité, voire, le cas échéant, par la voie d'un renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne.

D'une part, un tel contrôle pourrait avoir lieu devant les juridictions judiciaires à l'initiative de l'auteur de la reconnaissance — en cas de refus d'enregistrement par un officier d'état civil dans l'une des communes concernées par la centralisation, dans le cadre d'une contestation d'une décision de sursis prévue à l'article 316-1, alinéa 5e du code civil, ou en-core d'une demande en mainlevée de l'opposition prévue à l'article 316-3 du même code.

D'autre part, un recours pourrait, à notre avis, également être formé devant les juridictions administratives, notamment par l'enfant ou l'autre parent, à l'appui d'un contentieux portant sur le refus de délibrance d'un document d'identité ou d'un titre de séjour, voire directement dans le cadre d'une procédure d'éloignement. Sur ce point, la Cour de justice insiste en effet sur le fait que le contrôle de proportionnalité opéré à l'égard du droit de l'Union doit pouvoir avoir lieu même de manière incidente et non seulement dans le cadre d'un recours direct à l'encontre de la norme ou de la pratique nationale en question (en ce sens, v. par exemple aff. *Stadt Duisburg, cit.*, dispositif).

**

44. Prises dans leur ensemble, les dispositions votées par le Parlement révèlent une fois de plus une hostilité manifeste à l'encontre des enfants nés à Mayotte de parents d'origine étrangère. Confrontée aux exigences du droit de l'Union, cette nouvelle offensive, menée au nom de la lutte contre l'immigration — cette fois pour motifs familiaux — s'inscrit non seulement dans une forme de déni des causes profondes du phénomène migratoire à Mayotte (sur lequel, on lira avec profit le chapitre de Fr. Héran consacré à ce sujet dans *Immigration : le grand déni*, Paris, Seuil, 2023), mais aussi dans une stratégie de dissuasion juridique qui, sous couvert de lutte contre la fraude, entrave l'accès au statut de citoyen de l'Union. Ce repli sur soi normatif, à rebours des exigences européennes, illustre une forme de solipsisme juridique aux effets potentiellement délétères pour l'État de droit et la garantie des droits subjectifs des individus.