Introduction

L'aménagement du territoire (AT), en général, est une politique
qui tend à organiser les activités humaines sur un espace
géographique défini, basé sur un objectif à long terme. Cette
politique a pour but de renforcer la cohésion sociale de cet espace
à différentes échelles. L'organisation du territoire définit à une
échelle plus fine des zones, des sous-territoires et y affecte pour
chacun des objectifs en cohérence avec l'objectif global de long
terme de l'AT.

L'AT au niveau national est une action volontaire de l'État, qui produit un cadre devant être ensuite décliné et revisité aux différentes échelles du territoire national. Il existe de nombreuses définitions de l'AT au niveau national<fnref n="1" />. En Afrique centrale, souvent, cet objectif national a d'abord eu pour but de créer les conditions du développement économique ; plus récemment est apparue la nécessité de concilier cet objectif économique avec les exigences de gestion durable de l'environnement et en particulier des écosystèmes forestiers.

Bien que pensée dans tous les cas, cette organisation de l'espace peut être formelle ou informelle. Bien avant la naissance des États, des modes d'occupation de l'espace révélaient déjà des formes d'organisation liées à des activités et des valeurs humaines qui font partie des paysages d'aujourd'hui, telles que les forêts sacrées.

Les questions environnementales telles que la déforestation, le dérèglement climatique, les feux de brousse, les crises sanitaires affectent les forêts. L'impact de ces facteurs sur l'environnement implique que l'on reconsidère les rapports entre l'homme et la nature. Toutefois, une question demeure : comment reconsidérer ces rapports ? Le plus souvent, on évoque la nécessité de recourir à de nouvelles formes d'AT qui auraient pour but d'atténuer à la fois les menaces qui pèsent sur les économies, d'améliorer le bien-être des sociétés et l'environnement et de stimuler des dynamiques de développement à long terme. Les phénomènes mondiaux ont élargi le champ d'analyse de l'AT avec l'introduction de nouveaux enjeux environnementaux et l'apparition de nouveaux acteurs et jeux de pouvoir. Plus récemment, le modèle d'aménagement du territoire, multiéchelle du local au national et parfois au supranational, associant des approches participatives selon les principes de la bonne gouvernance et du développement durable, a été encouragé par les bailleurs de fonds pour concilier développement local et enjeux mondiaux (Buttoud et al. 2016).

<footnote n="1">1 Exemple : « Politique consistant à rechercher, dans le cadre géographique national, la meilleure répartition des activités économiques en fonction des ressources naturelles et humaines. L'aménagement du territoire consiste, par une action volontariste de l'État, à répartir harmonieusement sur le territoire national les hommes, les activités, les outils d'éducation, les infrastructures de transport. Cette politique s'inscrit donc en opposition avec les lois économiques du simple jeu de marché. Elle se veut correctrice des déséquilibres géographiques, entre régions, entre villes et campagnes, entre zones dynamiques et zones déshéritées.</footnote>

<footnote>(Larousse, 2022, Aménagement du Territoire, Encyclopédie. Disponible à l'adresse : https://www.larousse.fr/encyclopedie/divers/am%C3%A9nagement_du-territoire/20390)</footnote>
L'Afrique centrale, une région aux forêts longtemps épargnées, est actuellement de plus en plus soumise à la déforestation (FAO 2020). En effet, en AC, les moteurs de la déforestation ont tendance à s'emballer ; la population grandit rapidement, les villes s'étalent en entraînant une demande croissante des marchés domestiques en produits agricoles ou forestiers comme le bois-énergie, enfin de nouveaux réseaux routiers facilitent l'exploitation de ressources forestières pour le bois, mais surtout pour accéder à la terre et développer l'agriculture (Marien et al. 2013). Une nouvelle organisation des espaces serait nécessaire pour produire à la fois de la nourriture, du bois, de l'énergie et des fibres tout en préservant les écosystèmes qui fournissent l'eau et les services de régulation indispensables à la résilience des espaces productifs et au bien-être des populations (Nyström et al. 2019).

Certains pays affichent clairement une politique d'AT, par exemple le Cameroun, d'autres moins. Néanmoins, on peut noter souvent l'existence d'un ensemble d'actions publiques ou privées ayant pour objectif de faciliter le développement économique, la cohésion sociale ou la protection de l'environnement dans des espaces. Ces actions sont finalement des formes d'aménagement du territoire.

De façon pratique, nous proposons de distinguer en Afrique centrale, d'une part les interventions décidées par les gouvernements des États (spatial planning ou AT au sens français) ou bien de très grandes régions dont les objectifs sont structurants, caractérisés par des processus de décision de types descendant (top-down) et d'autre part les interventions locales sur les territoires (développement territorial) à l'initiative de divers acteurs dont les processus de décision sont plutôt de type ascendant (bottom-up). Ces deux processus de décision ne sont pas cloisonnés et la qualité de la mise en œuvre des politiques d'AT dépend en grande partie de l'articulation entre ces deux mouvements qui influence en particulier l'engagement des acteurs et la manière dont les ressources naturelles sont effectivement gérées. C'est aussi à ce niveau d'articulation que s'affrontent la coutume et la loi et que se joue la paix sociale à long terme ainsi que la durabilité des ressources renouvelables.

L'ambition de ce chapitre est de faire un point sur les modalités de l'AT dans quatre pays de l'Afrique centrale : Cameroun, RDC, Burundi et Rwanda. À partir d'une tentative d'approche comparée, nous allons identifier les dynamiques, les opportunités et les enjeux des ressources forestières en Afrique centrale. Nous fournirons d'abord quelques données sur la gestion des terres en Afrique centrale avant d'analyser les formes d'AT dans les quatre pays susmentionnés.

## 11.1 Données sur la gestion des terres en Afrique centrale

Les pays d'Afrique centrale sont de taille très différente : à côté du géant, la RDC, qui couvre 2,3 millions de km², le Burundi, le Rwanda, la Guinée Équatoriale, STP font moins de 30 000 km². Des pays très peuplés présentent un couvert forestier modeste, le Rwanda (28 %), le Burundi (16 %) alors que d'autres tels que le Gabon et la Guinée équatoriale sont boisés à plus de 80 %. Certains pays se trouvent majoritairement en zone forestière tels que le Congo et le Gabon, d'autres ont des climats arides tels que le Tchad et la partie nord du Cameroun.
<table><caption>Tableau 11.1 : Données générales par pays d'AC</caption><thead><tr><td>Pays</td><td>Superficie (km²)</td><td>Population</td><td>Densité (habitants / km²)</td><td>IDH</td><td>PIB (milliards USD)</td><td>Espérance de vie (ans)</td><td>Couvert forestier (km²)</td></tr></thead><tbody><tr><td>Burundi</td><td>27 834</td><td>11 759 805</td><td>422,50</td><td>0,423 / 1</td><td>3,08</td><td>61,20</td><td>4 537</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>475 650</td><td>23 799 022 (2018)</td><td>50,03</td><td>0,563 / 1</td><td>38,50</td><td>58,90</td><td>220 000</td></tr><tr><td>Congo</td><td>341 821</td><td>5 279 517</td><td>15,45</td><td>0,608 / 1</td><td>11,26</td><td>64,30</td><td>239 874</td></tr><tr><td>Gabon</td><td>267 667</td><td>2 074 656 (2020)</td><td>7,75</td><td>0,702 / 1</td><td>16,66 (2019)</td><td>66,20</td><td>235 900</td></tr><tr><td>Guinée équatoriale</td><td>28 051</td><td>2 015 334</td><td>71,85</td><td>0,588 / 1</td><td>13,32</td><td>58,40</td><td>26 912</td></tr><tr><td>RCA</td><td>622 984</td><td>5 745 135</td><td>9,22</td><td>0,381 / 1</td><td>2,38</td><td>52,80</td><td>269 030</td></tr><tr><td>RDC</td><td>2 345 410</td><td>95 784 841</td><td>40,84</td><td>0,459 / 1</td><td>47,23</td><td>60,40</td><td>1 500 000</td></tr><tr><td>Rwanda</td><td>26 338</td><td>12 089 721</td><td>459,02</td><td>0,536 / 1</td><td>9,51</td><td>68,70</td><td>7 247</td></tr><tr><td>STP</td><td>1 001</td><td>201 770</td><td>201,57</td><td>0,609 / 1</td><td>0,42</td><td>70,20</td><td>890</td></tr><tr><td>Tchad</td><td>1 284 200</td><td>16 818 391</td><td>13,10</td><td>0,398 / 1</td><td>11,32</td><td>54,00</td><td>ND</td></tr></tbody></table>

ND : Non disponible.

Source : https://www popu lationdata.net

<table><caption>Tableau 11.2 : Occupation des terres en million d'ha et % par pays selon les grandes catégories de l'Atlas de l'OFAC</caption><thead><tr><td>Pays</td><td>Superficie en millions ha</td><td>Couvert forestier en millions ha</td><td>Couvert forestier en % du territoire national</td><td>Aires protégées en millions ha</td><td>Aires protégées en % du territoire national</td><td>Concessions en millions d'ha</td><td>Concessions en % du territoire national</td></tr></thead><tbody><tr><td>Burundi</td><td>2,78</td><td>0,45</td><td>16 %</td><td>0,15</td><td>5 %</td><td>0,00</td><td>0 %</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>47,57</td><td>22,00</td><td>46 %</td><td>4,05</td><td>9 %</td><td>6,25</td><td>13 %</td></tr><tr><td>Congo</td><td>34,18</td><td>23,99</td><td>70 %</td><td>3,89</td><td>11 %</td><td>14,50</td><td>42 %</td></tr><tr><td>Gabon</td><td>26,77</td><td>23,59</td><td>88 %</td><td>9,39</td><td>35 %</td><td>14,69</td><td>55 %</td></tr><tr><td>Guinée équatoriale</td><td>2,81</td><td>2,69</td><td>96 %</td><td>0,59</td><td>21 %</td><td>ND</td><td>ND</td></tr><tr><td>RCA</td><td>62,30</td><td>26,90</td><td>43 %</td><td>12,31</td><td>20 %</td><td>3,02</td><td>5 %</td></tr><tr><td>RDC</td><td>234,54</td><td>150,00</td><td>64 %</td><td>33,61</td><td>14 %</td><td>12,32</td><td>5 %</td></tr><tr><td>Rwanda</td><td>2,63</td><td>0,72</td><td>28 %</td><td>0,23</td><td>9 %</td><td>0,00</td><td>0 %</td></tr><tr><td>STP</td><td>0,10</td><td>0,09</td><td>89 %</td><td>0,03</td><td>35 %</td><td>0,00</td><td>0 %</td></tr><tr><td>Tchad</td><td>128,42</td><td>ND</td><td>ND</td><td>ND</td><td>ND</td><td>ND</td><td>ND</td></tr></tbody></table>

ND : Non disponible.

Source : OFAC 2020
# 11.2 Quelques formes d'aménagement du territoire en AC

## 11.2.1 L'aménagement du territoire au Cameroun

### L'aménagement du territoire durant la période précoloniale au Cameroun

Les modes d'occupation de l'espace en vigueur durant la période précoloniale ont créé la coutume encore vivante de nos jours.

<table><caption>Tableau 11.3 : Occupation de l'espace au Cameroun pendant la période précoloniale</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Événements historiques précoloniaux marquants de l'occupation des terres au Cameroun</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>Entre le XVIe et le XIXe siècle</td><td><ul><li>Le Cameroun fut le théâtre de grandes migrations et mouvements de populations. Historiens et sociologues s'accordent généralement à reconnaître que ces migrations, venues de trois directions différentes, s'y sont rencontrées.</li><li>La première migration fut très probablement celle des tribus bantoues. Ces populations poussèrent progressivement leur avance vers le sud du pays, se répandant jusqu'au Gabon et au Congo en se mêlant aux Fangs, lors du deuxième grand mouvement de migration. Ce dernier semble avoir suivi la ligne de démarcation des eaux du Nil et du Congo, en se dirigeant nettement de l'Est à l'Ouest.</li><li>Quant à la troisième direction, elle est d'orientation Nord-Sud et traduit, du moins dans les grandes lignes, le désir des peuplades voisines du Sahara de progresser vers les régions fertiles du Soudan.</li></ul></td><td>Peuples autochtones en migration</td></tr><tr><td>Ère précoloniale</td><td><ul><li>La terre était gérée par les chefs de clans ou encore les gestionnaires fonciers au sein des communautés de base.</li><li>La terre ne pouvait pas être aliénée par la vente par crainte d'épuiser le patrimoine familial ou villageois. Tout membre ayant besoin de terres pour l'agriculture ou la culture devait s'adresser à l'autorité traditionnelle ou au chef de famille contrôlant la terre pour demander une portion de terre, qui lui appartenait pour les générations à venir.</li><li>La sécurité foncière n'était pas une préoccupation et une fois les terres occupées, les gens pouvaient pleinement profiter de leurs terres.</li></ul></td><td>Chefs de clans et communautés</td></tr></tbody></table>

Tableau adapté par Liboum Mbonayem, sur la base de Kenfack Essougong et Teguia (2019)

Historiquement, le Cameroun est le seul pays en zone CEMAC à avoir été sous administration coloniale de l'Allemagne (1884-1913), de l'Angleterre (20 % du territoire, 1919-1961) et de la France (80 % du territoire, 1919-1960) avec une forte incidence politique et administrative pour l'adoption du système de tenure foncière.

### L'AT durant la période post-coloniale au Cameroun

Au Cameroun, l'organisation territoriale a été, historiquement, fortement structurée par la présence de plusieurs pôles urbains : Douala, Buea, Yaoundé, Edéa, Ebolawa, Lolodorf, Eséka. L'État a pris conscience de la nécessité de la planification pour construire des villes viables à partir d'un plan d'aménagement décentralisé. Le territoire s'est doté d'un traçage intégrant toutes les couches d'organisations administratives. Le pays compte à ce jour 10 régions, 58 départements,
<table><caption>Tableau 11.4 : Occupation de l'espace au Cameroun pendant la période coloniale</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Période coloniale : la perte des droits coutumiers sur la terre</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>Période allemande (1884-1916)</td><td><ul><li>À l'époque allemande, la plupart des indigènes étaient privés de leurs terres et seuls les Allemands pouvaient acquérir des terres.</li><li>En 1896, les Allemands ont promulgué une loi convertissant toutes les terres inoccupées sur l'ensemble du territoire en propriété du domaine allemand d'outre-mer.</li><li>Ils ont ensuite introduit un registre où toutes les transactions foncières étaient enregistrées.</li><li>Le contrôle allemand s'est terminé suite à la défaite allemande de la Première Guerre mondiale.</li></ul></td><td>Administration coloniale allemande</td></tr><tr><td>Période française (1919-1960)</td><td><ul><li>Après la guerre, en vertu de la déclaration anglo-française, le pays fut divisé en deux parties inégales, la France contrôlant 80 % du territoire et la Grande-Bretagne 20 %.</li><li>Trois régimes fonciers étaient en vigueur : le système de transcription, le système de reconnaissance des droits fonciers coutumiers et le système d'enregistrement foncier. Mais aucun certificat foncier n'a été délivré dans ces trois systèmes.</li><li>De plus, malgré son engagement à respecter les coutumes locales vis-à-vis des terres, la France a promulgué un décret convertissant toutes les terres qui n'étaient ni individuelles ni dûment enregistrées, en propriété de l'État français.</li><li>Pour accroître son contrôle sur les espaces, l'administration française a pris un autre décret déclarant comme propriété de la France toutes les terres laissées inutilisées ou inoccupées pendant une période de 10 ans.</li><li>En juin 1959, le système d'enregistrement a ensuite été mis en place et a permis à chaque Camerounais de faire reconnaître ses droits coutumiers à l'issue d'une procédure aboutissant à la délivrance d'un document appelé « livre d'enregistrement foncier » ayant valeur probante. Or, sur le terrain, ces droits n'ont pas été reconnus.</li></ul></td><td>Administration coloniale française (Gouverneur et Préfet français)</td></tr><tr><td>Période britannique (1919-1961)</td><td><ul><li>La Grande-Bretagne appliquait de son côté un système de gouvernement indirect, et la principale loi foncière (Ordonnance n° 1 de 1927) prévoyait que toutes les terres, à l'exception des domaines enregistrés et reconnus par les Britanniques, étaient des terres indigènes placées sous le contrôle et la disposition du Premier ministre qui devait les détenir et les administrer pour les indigènes.</li><li>Aucune utilisation des terres indigènes n'était valable sans le consentement de l'État britannique et les droits de propriété des indigènes sur les terres ancestrales ont été convertis en droits coutumiers d'occupation.</li><li>En vertu du droit d'occupation conféré par la loi, les non-autochtones ont reçu des certificats d'occupation sur les terres qu'ils ont acquises illégalement. Et contrairement aux Allemands et aux Français, peu d'expropriations ont cependant été enregistrées avec les Britanniques.</li><li>L'administration coloniale britannique a essayé de respecter les droits des autochtones concernant les terres et la seule expropriation à leur charge fut la conversion de 264 000 acres de terres administrées en réalité par des agriculteurs allemands autour du mont Cameroun en une propriété du gouvernement colonial britannique du Nigéria.</li><li>Après l'expropriation des agriculteurs allemands, deux ordonnances furent signées en 1946. La première autorisait le gouverneur colonial en place « à acquérir et à utiliser les terres comme il l'entendait pour promouvoir le bien commun des habitants autochtones du Sud du Cameroun », et la seconde a créé la Cameroons Development Corporation (CDC) en tant qu'organe statutaire chargé d'assumer le contrôle des plantations.</li><li>En 1956, toutes les terres sont devenues la propriété des autorités coutumières, à l'exception des terres privées dites « franches » et « à bail ». Les droits des peuples autochtones étaient désormais protégés par les dirigeants traditionnels.</li><li>En outre, le représentant de la Grande-Bretagne, le « commissaire », était chargé de veiller à l'application de la loi et de protéger tous les droits autochtones, mais un décret autorisant le gouvernement à acquérir des terres à « des fins publiques » a également été signé à cette occasion. Cette mesure laissait encore une fenêtre qui pouvait être utilisée pour prendre des terres aux communautés.</li></ul></td><td>Administration coloniale britannique (Premier ministre britannique)</td></tr></tbody></table>

Tableau adapté par Liboum Mbonayem, sur la base de Kenfack Essougong et Teguia (2019)
360 communes rurales, 14 communes de villes et les grandes villes que sont : Douala, Yaoundé, Bertoua, Limbe, Buea, Bamenda, etc. Chaque commune correspond à un ensemble de villages ayant à leur tête des chefs traditionnels. L'exploitation des ressources naturelles fut et reste le moteur de l'économie.

L'organisation du territoire s'est constituée ainsi, par la construction progressive de grands agrégats territoriaux et de routes pour faciliter l'exploitation des ressources naturelles reliant les villes à des zones d'exploitation du bois, d'exploitation minière ou dédiées à l'agriculture ou à la chasse.

L'objectif de conserver la nature a été introduit par la création de parcs et réserves naturelles, dès la période coloniale, puis plus récemment sous l'impulsion d'ONG internationales. Ce phénomène, particulièrement caractéristique dans la partie sud forestière du Cameroun, est aussi commun à d'autres zones forestières d'Afrique centrale. Ce processus a commencé avant les indépendances par l'affectation de terres à de vastes concessions, principalement forestières et agro-industrielles. Par la suite, l'État indépendant a poursuivi ce mouvement en créant de nouvelles concessions, en particulier minières et agro-industrielles.

Ainsi, un large domaine privé de l'État a été créé : ce sont dans le Sud du Cameroun principalement les concessions forestières et les différentes formes de parcs naturels ; en creux s'est constitué sur le domaine national résiduel, où l'agriculture vivrière est autorisée, une zone entre ces grands blocs du domaine privé de l'État. Au fur et à mesure que les routes se sont développées dans la zone forestière, des populations bantoues ont défriché pour faire de l'agriculture et en même temps se constituer un territoire par lignages selon le droit de hache. Au Cameroun, ce phénomène n'est pas achevé. La constitution du domaine privé de l'État ainsi que l'occupation de l'espace par les populations d'agriculteurs ont limité les droits sur les ressources et les espaces des populations forestières autochtones.

En 2016, avec le *Schéma National d'Aménagement et de Développement Durable du Territoire* (SNADD), le pays s'est engagé dans un processus d'organisation spatiale et de développement rationnel du territoire national à différents niveaux et à différentes échelles sur la base de sa « Vision 2035 » (MINEPAT 2016). Cette vision est basée sur sept axes : (1) le développement du capital humain, (2) la

<table><caption>Tableau 11.5 : Occupation de l'espace au Cameroun pendant la période post-coloniale</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Période post-coloniale : AT et réformes foncières sans reconnaissance et protection des droits coutumiers</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>De 1961 à 1974</td><td><ul><li>À l'indépendance, les deux parties du Cameroun ont hérité de deux cultures juridiques et administratives séparées, celles de la France et de la Grande-Bretagne.</li><li>Après la réunification en 1961, en raison de la domination du leadership « francophone » au sein de la fédération, tous les sous-systèmes de gouvernance portant la domination coloniale britannique ont été remplacés par ceux enracinés dans la tradition politique et administrative française.</li><li>Le décret n° 63-2 de janvier 1963 a annulé toutes les lois qui attribuaient des pouvoirs aux autorités traditionnelles pour gérer les questions foncières et les institutions connexes, et a annulé toutes les revendications de droit à la terre appuyées par des instruments coutumiers.</li><li>Après l'unification en 1972, une tentative a été faite par le biais des ordonnances foncières de 1974 pour harmoniser toutes les lois foncières existantes en une seule loi applicable dans tout le pays. Les ordonnances de 1974 rendent l'État propriétaire de toutes les terres du pays.</li></ul></td><td>Administration camerounaise en charge des domaines</td></tr></tbody></table>

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<table><thead><tr><td>Périodes</td><td>Période post-coloniale : AT et réformes foncières sans reconnaissance et protection des droits coutumiers</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>Résumé des lois et stratégies ayant un impact direct ou indirect sur la sécurité foncière, depuis 1974</td><td><ul><li>Ordonnance n° 1974-1 fixant les règles régissant le régime foncier.</li><li>Loi n° 1976-25 portant réglementation des mensurations et registres cadastraux.</li><li>Décret n° 1976-165 fixant les conditions d'obtention des titres fonciers modifiés.</li><li>Ordonnance n° 1974-2 fixant les règles régissant les terres domaniales.</li><li>Décret n° 1976-166 fixant les modalités de gestion du domaine national.</li><li>Décret n° 1976-167 fixant les modalités de gestion du domaine privé de l'État.</li><li>Décret n° 1976-165 fixant les conditions d'obtention du titre foncier.</li><li>Loi n° 1980-22 relative à la répression des atteintes à la propriété foncière et domaniale.</li><li>Décret n° 1984-311 fixant les conditions d'application de la loi n° 1980-22 relative à la répression des atteintes à la propriété foncière et domaniale.</li><li>Loi n° 1985-09 fixant la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique et les conditions d'indemnisation.</li><li>Décret n° 1987-1872 portant application de la loi n° 1985-9.</li><li>Loi n° 1994-1 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche et textes successifs.</li><li>Décret n° 1995-146 995 modifiant et complétant certaines dispositions du décret n°1976-167.</li><li>Loi-cadre n° 1996-12 relative à la gestion de l'environnement.</li><li>Décret n° 1997-116, réglementation sur les pipelines.</li><li>Loi n° 2001-1 portant Code minier.</li><li>Loi n° 2002-003 portant sur le Code général des impôts.</li><li>Loi n° 2002-13 instituant le code du gaz.</li><li>Loi n° 2004-017 portant orientation de la décentralisation.</li><li>Décret n° 2005-481 modifiant et complétant certaines dispositions du décret 1976-165 fixant les conditions d'obtention du titre foncier.</li><li>Loi n° 2011/008 du 06 mai 2011, loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire au Cameroun.</li><li>Schéma national d'aménagement et de développement durable du territoire du Cameroun (SNADDT) (2016).</li><li>Guide méthodologique d'élaboration du plan local d'aménagement et de développement durable du territoire (PLADDT) (2019).</li><li>Loi n° 2019-024 portant sur le code général des collectivités territoriales décentralisées.</li><li>Loi n° 2004-003 régissant l'urbanisme.</li></ul></td><td>Ministère de l'économie, de la Planification et de l'AT (MINEPAT), Ministère de la Décentralisation et du Développement local (MINDDEVEL), Ministère des Forêts et de la Faune (MINFOF), Ministère de l'Environnement, de la Protection de la nature et du Développement durable (MINEPDED), Ministère des Domaines, du Cadastre et des Affaires foncières (MINDCAF), Ministère des Mines, de l'Eau et de l'Énergie (MINEE), Ministère des Finances (MINFI)</td></tr></tbody></table>

Tableau adapté par Liboum Mbonayem, sur la base de Kenfack Essougong et Teguia (2019)

gouvernance, (3) la transformation des systèmes agricoles pour assurer la sécurité alimentaire, (4) la mise en valeur des ressources, (5) le développement des technologies de l'information et de la communication pour s'insérer dans un monde globalisé, (6) l'intégration territoriale nationale par le développement des infrastructures de base telles que les transports et l'énergie, et enfin (7) le développement régional et local et la décentralisation. Nous voyons que, dans cette stratégie, les questions du climat et de l'environnement n'apparaissent pas directement, mais au travers de l'agriculture et de la gestion des ressources (MINEPAT 2019).

Sous l'impulsion d'ONG internationales, de nouveaux grands agrégats ont été créés, des aires protégées, mais aussi dans le domaine national des forêts communautaires. La décentralisation entraîne la création de domaines privés de l'État décentralisé, tels que les forêts communales. Tout ceci diminue l'espace légalement dévolu à l'agriculture vivrière, qui se réduit en des zones interstitielles situées entre ces grands agrégats où les tensions sociales se concentrent. En pratique, les forêts communautaires et communales sont souvent occupées par l'agriculture vivrière qui repose sur le droit coutumier. Ainsi, divers types de droits se superposent sur les mêmes espaces, ce
qui génère des conflits, par exemple entre secteurs. Des concessions minières ou agro-industrielles peuvent chevaucher les concessions forestières d'autant plus que chaque ministère a tendance à travailler en silo avec peu de coordination interministérielle. Des conflits entre le droit coutumier et le droit formel de l'État peuvent émerger, car la constitution coutumière des territoires par lignages n'est pas reconnue par le droit formel issu de la période coloniale et peut-être remise en cause par la constitution du domaine privé de l'État (Kenfack Essougong et Teguia 2019).

Dans ce contexte, les efforts en cours pour mieux organiser l'AT du Cameroun sont essentiels et offrent l'espoir de trouver des solutions pour atténuer ces conflits potentiels dus à l'organisation du territoire actuel. L'État s'appuie sur le schéma national d'AT et du développement durable (SNADDT) approuvé par le MINEPAT depuis 2016 donnant un aperçu global de la planification, à grande échelle, pour répondre aux exigences légitimes de développement du pays.

Le plus petit niveau d'AT est le Plan Communal de Développement (PCD), actuellement révisé tous les cinq ans depuis 2006 dans le cadre du Programme National de Développement Participatif (PNDP). Ce PCD pourrait devenir localement la loi et sa mise en œuvre devrait s'appuyer, au niveau des villages, sur des Plans Locaux d'Aménagement et de Développement Durable du Territoire (PLADDT). La reconnaissance, dans le Plan Communal de Développement, de l'organisation coutumière des terres,

<figure><img src="image_70.png" /><figcaption>Figure 11.1 : La reconnaissance des territoires des lignages ou comment intégrer les populations locales au processus de la SNADDT du Cameroun. Une articulation, pour l'AT, entre un processus participatif ascendant et une planification nationale.</figcaption></figure>

Source : Adapté du « Guide méthodologique d'élaboration du plan local d'aménagement et de développement durable du territoire - PLADDT » (MINEPAT 2021)
<figure><img src="image_71.png" /><figcaption>Figure 11.2 : Courbes évolutives des superficies d'affectation des terres au Cameroun</figcaption></figure>

Source : Courbes générées en ligne sur ce site : http://www.fao.org/faostat/en/#compare (2021)

via les PLADDT, permettrait d'intégrer la coutume dans la loi et de prévenir les conflits fonciers. Comme le territoire de la commune comprend plusieurs villages qui correspondent chacun à un ou des lignages, le PCD de la commune devrait être précédé d'un processus de reconnaissance des territoires de ces lignages avec les populations concernées ; le PLADDT est le processus de décision qui devrait permettre de faire justement l'articulation entre les règles coutumières et le PCD en y impliquant les populations des villages. La mise en œuvre du PLADDT est en phase de démarrage.

## 11.2.2 L'aménagement du territoire en RDC : le réveil d'un géant

Traiter de l'AT dans le plus grand pays du bassin du Congo, la République démocratique du Congo, RDC, est une tâche ardue au regard du chemin long et complexe qu'a emprunté ce pays dans l'organisation de son territoire. Cependant, il est possible de résumer l'essentiel des informations sur cette thématique en partant d'une brève analyse historique de l'AT en RDC pour aboutir aux interactions entre la gestion des écosystèmes forestiers et l'AT.

### Brève analyse historique de l'aménagement du territoire en RDC

Le développement de l'aménagement du territoire en RDC a connu des hauts et des bas. En 1949, avant l'indépendance, les premières tentatives d'AT avaient pour objectif de développer les profits de la métropole belge. Depuis, plus de 70 ans se sont écoulés, sans qu'une politique et une nouvelle loi organisent l'aménagement du territoire. Depuis 2015, un pas a été franchi, qui a abouti à la production d'un avant-projet de loi et de la politique nationale sur l'AT en discussion au Parlement. Le tableau 11.6 donne un aperçu du parcours de l'organisation de l'AT en RDC en exposant les périodes, les événements marquants et les institutions impliquées dans cette démarche.
## Encadré 11.1: Du manque de coordination à propos de l'aménagement du territoire aux conflits

Dans le village d'Ampel de la commune de Mindourou, dans l'Est du Cameroun, situé sur le domaine national, les agriculteurs sont fâchés. Ils sont coincés entre deux blocs d'une concession forestière (UFA). Leur espace est limité alors que leurs pratiques culturales consistent à ouvrir des champs dans des forêts ou de vieilles jachères. Il leur faut « casser la forêt » pour manger, car ils n'ont plus d'espaces disponibles et les jachères, de plus en plus jeunes, sont très pauvres en nutriments et donc, de moins en moins propices à l'agriculture.

En 2019, l'avenir des agriculteurs était sombre avant qu'un événement ne leur redonne l'espoir. Des bulldozers d'une société mandatée par le ministère des Travaux publics ont commencé à faire des travaux dans l'intention de réhabiliter une vieille route reliant jadis la commune de Mindourou au village d'Eschou situé dans l'arrondissement d'Abong-Mbang. Cette route n'était plus fonctionnelle depuis longtemps parce qu'en partie recouverte à nouveau par la forêt. Ce projet de réhabilitation routière signifiait pour les populations locales la possibilité de créer des champs le long de la route et, pour un temps, de ne plus avoir de soucis de manque d'espace. Ces travaux ont été aussitôt stoppés par le ministère des Forêts et de la Faune (MINFOF) au motif que cette route allait traverser une UFA, ce qui était contraire à la loi forestière. L'arrêt des bulldozers a provoqué la fureur de la population locale, des manifestations diffusées à la télévision, quelques bousculades et une solide rancœur des populations vis-à-vis du concessionnaire forestier rendu responsable de la situation. Le manque de coordination entre deux ministères a eu des effets délétères au niveau local.

En fin de compte, les travaux de construction de la route Ampel-Eschou ont repris et une décision a donné raison aux populations contre l'avis du MINFOF. Cette décision a été prise lors d'une réunion présidée le 17 mai 2021 à Yaoundé par Monsieur le Secrétaire Général du MINFOF en présence des maires de Messamena et de Mindourou, du coordonnateur du programme d'aménagement et de développement intégré de la boucle minière du Dja et de la zone frontalière (PADDI-DJA), des opérateurs du secteur forestier et enfin, d'un certain nombre de cadres supérieurs du MINFOF.

Dans un pays continent, comme la RDC, l'AT est un défi. Pendant bien longtemps, la RDC était caractérisée par l'absence d'une politique globale harmonisée en matière d'aménagement du territoire. Une multitude de conflits d'usages dans l'utilisation de l'espace et des ressources est due à plusieurs failles : l'absence de loi sur l'AT et de législations sectorielles (code foncier ou minier) élaborées de manière transversale, le manque d'outils tels que le schéma national d'aménagement et les schémas provinciaux, ceci à tous les niveaux administratifs (national, provincial, local). Ajoutés à cela, un mauvais partage de compétences et un manque de coordination entre plusieurs ministères n'allaient pas dans le sens d'une gestion cohérente de l'AT (Ministère du Plan RDC 2019 ; Ministère de l'AT RDC 2020).

Dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de développement, le Gouvernement se propose de mener un ensemble d'actions pour garantir un aménagement du territoire national plus cohérent et désenclaver les zones de production ou d'habitation. Ce qui donnera aux populations l'occasion d'occuper des habitations dignes, et aux activités économiques, les moyens adéquats de production, de transport et de communication. Pour ce faire, les stratégies envisagées sont organisées selon trois objectifs (RDC 2019) :
1. Renforcer les capacités institutionnelles du Ministère de l'AT à travers (i) la mise en place d'un cadre de concertation interministériel de l'aménagement du territoire ; (ii) l'élaboration d'un cadre institutionnel et légal notamment d'une loi-cadre sur l'aménagement du territoire, etc ;

2. Doter le pays des cadres légaux et réglementaires ainsi que des outils de planification dans le domaine de l'aménagement du territoire : (i) l'élaboration du schéma national d'aménagement du territoire et des cartes sectorielles ; (ii) l'élaboration des textes légaux et réglementaires ; (iii) l'appui à l'élaboration des plans et schémas provinciaux ;

3. Améliorer le cadre de vie et équilibrer les espaces à travers (i) la construction de logements sociaux ; (ii) la délimitation d'espaces stratégiques et d'habitation.

Vraisemblablement, l'élaboration et la soumission de l'avant-projet de loi et de la politique nationale relative à l'AT constituent l'une des avancées les plus significatives dans ce secteur. La RDC n'a jamais été si loin dans l'organisation de l'AT. En principe, la RDC se dotera, dans un futur proche, d'une loi et d'une politique nationale d'AT, déclinées en schémas national et provinciaux.

L'absence d'une telle politique et de cette loi pendant bien des années a été l'une des causes de la multiplicité des conflits liés à l'utilisation de l'espace et des ressources. La concurrence des divers ministères sectoriels compétents en matière d'affectation des terres s'était accrue du fait d'un manque d'alignement des législations sectorielles (foncières, minières, forestières et agricoles). De plus, le manque critique de données et d'échanges de données est à l'origine d'avis contradictoires sur l'affectation des terres et de nombreux conflits dans l'utilisation de l'espace et des ressources, par exemple des chevauchements entre types d'activités telles que l'exploitation minière, forestière ou les usages agricoles.

Si l'élaboration d'un avant-projet de loi et d'une politique nationale relative à l'AT ne suffit pas à elle seule pour faire de l'aménagement du territoire une réalité, leur mise en œuvre est, en revanche, au cœur de cette démarche. Réussir cette mise en œuvre n'est indubitablement pas sans risque,

<table><caption>Tableau 11.6 : Aperçu de l'organisation de l'AT en RDC</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Événements marquants</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>Avant l'indépendance de 1960</td><td><ul><li>À l'époque coloniale, des éléments d'une politique d'AT ont été élaborés : des travaux d'infrastructures de transport, des équipements pour la colonie ainsi que dans la création des villes et des agglomérations.</li><li>1949 : Adoption du plan décennal 1949-1959 et du décret de l'urbanisation du Congo visant à structurer les villes et agglomérations déjà existantes.</li><li>1957 : Promulgation du décret d'urbanisme comme référence réglementaire en matière de planification du territoire.</li></ul></td><td>Autorité coloniale</td></tr><tr><td>1960-1970</td><td><ul><li>1965 : L'AT est sous tutelle du Haut-Commissariat au Plan et Reconstruction nationale, rattaché à la Présidence de la République.</li><li>1969 : L'AT est attaché au ministère d'État chargé du Plan, de la Recherche scientifique.</li><li>1969 : L'AT fait partie du ministère des Travaux publics (TPAT) comme Direction appelée « Direction de l'AT ».</li></ul></td><td>Présidence, Haut-Commissariat au Plan et Reconstruction nationale ; Ministère d'État chargé du Plan, de la Recherche scientifique ; Ministère des Travaux publics</td></tr></tbody></table>

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<table><thead><tr><td>Périodes</td><td>Événements marquants</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>1971-1980</td><td><ul><li>1973 : Adoption de la loi n° 1973-021 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, modifiée et complétée par la loi n° 1980-008.</li><li>1974 : Fusion de la Direction AT et Urbanisme (qui était une Division) en une seule Direction appelée « Direction de l'AT ».</li><li>1975 : Création du département des travaux publics et de l'AT rattaché au Bureau d'Études d'Aménagement et d'Urbanisme.</li></ul></td><td>Présidence ; Ministère des Travaux publics</td></tr><tr><td>1981-2005</td><td><ul><li>1982-2004 : Cinq esquisses de Schéma National d'AT sont préparées au niveau national. Sur le plan régional, deux Schémas Régionaux d'Aménagement pour le Bas-Zaïre et le Grand Kivu (Nord-Kivu, Sud-Kivu et Maniema) sont élaborés ainsi que des études consacrées à des zones spécifiques (cinq études de foyers de développement) ; sur le plan urbain, des études sur les villes sont réalisées.</li><li>D'autres réflexions ont été menées sur une politique nationale d'AT et un projet de loi de l'AT. Les travaux élaborés durant tout ce temps n'ont pas été accompagnés d'une appropriation politique nécessaire pour leur amélioration en vue de leur validation et institutionnalisation.</li><li>1988 : Élévation de la Division de l'Urbanisme au rang de ministère de l'Urbanisme.</li><li>2002 : Adoption du code forestier et du code minier.</li></ul></td><td>Bureau d'Études d'Aménagement et d'Urbanisme (BEAU)</td></tr><tr><td>2006-2014</td><td><ul><li>2008 : Création du ministère de la Décentralisation et AT (DECAT).</li><li>2010 : Création de l'Unité d'Appui à l'AT.</li><li>2011 : Rattachement de la décentralisation et de l'AT au ministère de l'Intérieur et Sécurité. Adoption de la loi sur l'agriculture et de la loi sur l'environnement.</li><li>2012 : (i) Rattachement de l'AT à l'Urbanisme et Habitat, Infrastructures et Travaux publics et Reconstruction ; (ii) Adoption de la stratégie-cadre nationale REDD+.</li><li>2013 : Concertations Nationales et plaidoyer pour le secteur de l'AT en RDC.</li></ul></td><td>Ministère de l'Intérieur et Sécurité ; Ministère de la Décentralisation et AT ; Ministère de l'Urbanisme et Habitat, Infrastructures et Travaux publics et Reconstruction ; Présidence</td></tr><tr><td>2015-2020</td><td><ul><li>2015 : (i) Lancement des travaux pour doter l'AT d'une administration autonome ; (ii) Appui du WRI et CODELT aux réflexions pour le lancement de la réforme de l'AT en RDC ; (iii) Validation du Document d'Orientations Stratégiques pour l'élaboration de la PNAT et SNAT (juin 2015).</li><li>2016 : Agrément du Cadre et des Structures organiques du Secrétariat Général à l'AT par l'Arrêté N° CAB.MIN/FP/PIM/CA/WBC/071/2016.</li><li>2017 : (i) Création du ministère de l'AT et Rénovation de la ville ; (ii) Mise en la place des Divisions Provinciales de l'AT ; (iii) Lancement du Programme d'Appui à la Réforme de l'AT.</li><li>2018 : Recrutement des experts nationaux.</li><li>2019 : (i) Changement de dénomination en ministère de l'AT ; (ii) Processus de validation du document de PNAT et de l'avant-projet de loi-cadre sur l'AT ; (iii) Contractualisation de la WRI pour l'appui technique à l'AT.</li><li>2020 : Soumission de l'avant-projet de loi sur l'AT au Parlement.</li></ul></td><td>PNUD ; Ministères de l'AT, Plan, de la Décentralisation, de l'Urbanisme, des Infrastructures et de l'Environnement, FONAREDD ; organismes de mise en œuvre de programmes et projets, université, société civile, agences de coopération internationale, etc. ; WRI et CODELT ; IDEA Consult & AED Consult ainsi que STUDI International ; CAT ; Parlement</td></tr></tbody></table>

Tableau adapté par Blaise-Pascal Ntirumenyerwa Mihigo, 2020, sur base des informations du Livrable 3 : Document de la PNAT (Ministère du Plan RDC 2019)

étant donné que, pour la première fois, la RDC se dotera d'une loi et d'une politique nationale sur l'aménagement du territoire. La technicité et la transversalité de l'aménagement du territoire, la réussite de la décentralisation du pays, l'efficacité et l'effectivité du système de suivi-évaluation promu dans ces projets de loi et de politique, ainsi que les moyens financiers et humains constituent
<figure><img src="image_72.png" /><figcaption>Figure 11.3 : Courbes évolutives des superficies d'affectation des terres en République démocratique du Congo</figcaption></figure>

Source : Courbes générées en ligne sur ce site : http://www.fao.org/faostat/en/#compare (2021)

des éléments indispensables à prendre en considération pour une organisation optimale de l'aménagement du territoire. À ce propos, le PNUD a identifié plusieurs risques d'ordre opérationnel, stratégique, politique, financier et organisationnel (MECNT 2017).

L'implication des institutions ayant participé à la co-construction de l'organisation de l'aménagement du territoire, les travaux sur la mise en œuvre de la REDD+, l'existence d'un avant-projet de loi et d'un projet de politique nationale sur l'AT et les expériences de tentatives passées de l'organisation de l'aménagement du territoire sont des atouts à saisir pour matérialiser l'AT en RDC.

La question environnementale a été intégrée depuis une décennie dans l'AT qui, au départ, était conçu pour mieux exploiter les ressources du pays (agriculture, mines, bois). Avec l'adoption de la stratégie-cadre nationale de la REDD+ en 2012, l'AT est consacré parmi les sept piliers de cette stratégie. Il va sans dire que la dégradation forestière, la déforestation, la restauration ou la gestion durable des écosystèmes forestiers peuvent être impactées négativement ou positivement selon la qualité de l'organisation de l'AT en RDC.

L'AT est reconnu, indirectement, comme la principale cause sous-jacente de la déforestation et de la dégradation des écosystèmes forestiers (MECNT 2017). Lors de la COP26 à Glasgow, en
date du 2 novembre 2021, la RDC et l'Initiative pour la Forêt de l'Afrique Centrale (CAFI) ont signé une deuxième lettre d'intention couvrant la période 2021-2031 prenant en compte l'AT parmi les 10 secteurs clés. L'intégration systématique des forêts de grande valeur, des tourbières et des concessions des forêts des communautés locales dans les processus et plans de l'AT en vue de leur préservation et la centralisation ainsi que la publication des contrats d'affectation des terres (agriculture, forêts, mines, hydrocarbures) sont les principaux engagements politiques à concrétiser par la RDC d'ici à 2031. La promulgation de la loi sur l'AT, la confection d'un annuaire national des ressources naturelles du sol et du sous-sol, l'établissement d'un processus d'arbitrage traitant des conflits d'affectation des terres et la mise en place d'un atlas de l'AT ont été retenus comme jalons politiques à atteindre en 2023. Au regard de ce qui précède, il est vraisemblable que l'AT participera de plus en plus à la gestion des écosystèmes forestiers du plus grand pays du bassin du Congo.

### 11.2.3 L'aménagement du territoire dans un pays montagneux enclavé : le Burundi

#### La gestion des terres et l'émergence de l'AT au Burundi

Le Burundi est un très ancien royaume, où le Roi, le Mwami, avait le contrôle sur toutes les terres avec un pouvoir de retrait ou d'attribution. Il était secondé dans cette tâche par une administration et des conseillers, les Bashingantahe, une institution dont les membres étaient sélectionnés pour leur sagesse. Certains groupes comme les Batwa (Pygmées) étaient exclus traditionnellement de l'accès à la terre. Ce pouvoir a été retiré au Mwami et à ses conseillers en 1960.

L'histoire de l'AT au Burundi a été marquée par l'introduction des différentes cultures de rente (palmier à huile, café, thé, coton) sous forme de plantations industrielles associées aux plantations villageoises artisanales et plus tard des plantations forestières et agroforestières ont continué à fortement modifier le paysage burundais. La création de ces grandes plantations, qui participent à l'organisation du territoire, s'est faite au moyen du pouvoir coercitif des différentes administrations avant et après l'indépendance.

Le Burundi a connu deux administrations pendant la période coloniale : l'administration allemande de 1898-1919 et l'administration belge de 1919 à 1962. L'administration belge a eu le plus fort impact sur la gestion foncière et partant sur l'AT au Burundi. Après l'indépendance en 1962, le Burundi tente difficilement de mettre en place un AT tenant compte en même temps des pouvoirs de l'État postcolonial et des pratiques des populations dans un contexte de morcellement continu des terres et de l'insécurité dans les pays des Grands Lacs voisins, secoués par de multiples crises.

L'histoire de l'AT au Burundi renvoie à la question de la réforme foncière qui tente de s'occuper de l'organisation des terres avant, pendant et après la période coloniale. Le Burundi est aujourd'hui le 3e pays le plus densément peuplé d'Afrique avec une densité de plus de 300 habitants/km². Le mode de succession des terres est une des causes de leur morcellement continu. Cette succession se fait par lignage et par famille et a conduit à la réduction de la superficie agricole à moins de 0,5 ha de terres arables par exploitation (Ndikumagenge 2018).
<figure><img src="image_73.png" /><figcaption>Figure 11.4 : Courbes évolutives des superficies d'affectation des terres au Burundi</figcaption></figure>

Source : Courbes générées en ligne sur ce site : http://www.fao.org/faostat/en/#compare (2021)

## Brève analyse historique

<table><caption>Tableau 11.7 : La période coloniale au Burundi</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Faits marquants durant la période coloniale : des terres du Roi aux terres de l'État</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>1910</td><td><ul><li>Initiation de la vulgarisation de la culture des palmiers à huile le long du lac Tanganyika.</li></ul></td><td>Administration allemande</td></tr><tr><td>1913</td><td><ul><li>Pour éradiquer la maladie du sommeil, destruction des palmiers à huile considérés comme des abris des mouches tsé-tsé.</li><li>Résistance des populations à cette mesure, car elles avaient déjà compris l'importance de cette culture.</li></ul></td><td>Administration allemande</td></tr><tr><td>1925-1930</td><td><ul><li>Contrairement aux pratiques des Allemands, encadrement des plantations industrielles et des plantations « indigènes », en introduisant des noix présélectionnées de palmier à huile.</li><li>Obligation de planter 10 à 30 palmiers par famille.</li><li>Relâchement de la coercition imposant le palmier à huile en faveur du café et du coton, durcissement des mesures de coercition pour obliger les populations à planter le coton et le café.</li><li>Déclin de la production du palmier à huile.</li></ul></td><td>Administration belge avec pouvoir du Roi</td></tr><tr><td>1930-1931</td><td><ul><li>Premières plantations forestières artificielles (domaniales) et d'arbres d'alignement.</li><li>Obligation de l'administration belge relative à la création de boisements communaux dont la superficie dépendait du nombre de contribuables.</li><li>Obligation de planter du café.</li></ul></td><td>Administration belge avec pouvoir du Roi</td></tr></tbody></table>

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<table><tr><td>Avril 1948</td><td><ul><li>Arrêt du Tribunal Territorial de l'Urundi qui précise que « la question foncière était intimement liée au pouvoir politique ». « C'est de la terre - champ friche ou pâture - que proviennent les principaux revenus des Chefs et dans leur faculté d'en dispenser ou d'en priver que réside en grande partie leur pouvoir ».</li><li>Extension au Rwanda-Urundi d'une règle fondamentale du droit foncier appliquée à leur colonie au Congo qui précise que « les terres occupées par les populations indigènes, sous l'autorité de leurs chefs, continuent d'être régies par les coutumes et les usages locaux ».</li></ul></td><td>Administration belge avec pouvoir du Roi</td></tr><tr><td>1948</td><td><ul><li>Mise en place d'un service forestier chargé principalement de préserver les forêts naturelles et d'aménager les boisements économiques.</li></ul></td><td>Administration belge avec pouvoir du Roi</td></tr><tr><td>1950</td><td><ul><li>Création des paysannats qui sont des zones où les habitants sont regroupés ; ces paysannats sont créés et réglementés par l'administration belge pour mettre en valeur les espaces peu peuplés et introduire de nouvelles cultures d'exportation à Gihanga (province de Bubanza), Mutimbuzi (Bujumbura rural) et Bukemba (Rutana). Cela précarise les habitants en limitant leurs droits d'exploitation à des cultures d'exportation qui leur sont retirés en cas de non-respect du calendrier.</li></ul></td><td>Administration belge avec pouvoir du Roi</td></tr><tr><td>26/9/1960</td><td><ul><li>Ordonnance législative qui abolit les droits du Mwami (le Roi) et des Baganwa sur les terres à la suite de la disparition du pouvoir monarchique.</li></ul></td><td>Administration belge</td></tr><tr><td>1962-1986</td><td><ul><li>Indépendance du Burundi en 1962.</li><li>Pas de modification fondamentale du droit foncier belge jusqu'à la promulgation du code foncier.</li></ul></td><td>Administration de l'État indépendant</td></tr></table>

Source : Élaboré par les auteurs

<table><caption>Tableau 11.8 : La période post-coloniale au Burundi</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Faits marquants durant la période post-coloniale : l'émergence de l'aménagement du territoire</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>1/9/1986</td><td>Premier code foncier du Burundi (et dans la sous-région).<br>Maintien du statu quo entre les deux théories sur l'appartenance exclusive des terres à l'État et la reconnaissance de la propriété foncière aux particuliers.</td><td>Administration de l'État indépendant</td></tr><tr><td>1989</td><td>Mise en place du MINATE (Ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Environnement et du Tourisme).</td><td rowspan="5">Ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Environnement et du Tourisme</td></tr><tr><td>1992</td><td>Début des consultations rurales sur le code foncier.<br>Proposition d'un Projet de code foncier concernant la prééminence du droit de l'État sur toutes les terres. En l'absence de consensus, cette proposition ne sera pas acceptée.</td></tr><tr><td>1965, 1972, 1988, 1993</td><td>Crises politiques et guerres civiles successives suivies de déplacements intérieurs et à l'extérieur du pays avec des impacts sur les terres au Burundi et dans les pays voisins.<br>Étiolement progressif des pratiques coutumières, aliénation des plantations communales.</td></tr><tr><td>2004</td><td>Grâce à l'appui de la FAO, proposition d'un projet de réforme avec le maintien d'une dualité de la propriété individuelle et de la propriété étatique.<br>Proposition pour la première fois « d'un AT spécialisé » qui confère à l'État le droit d'imposer certains types de cultures sur certaines régions pour favoriser la production agricole. Proposition non retenue lors des consultations.</td></tr><tr><td>Juin 2005</td><td>Politique de la villagisation pour dégager des terres agricoles et donner accès aux infrastructures de développement (eau, électricité, écoles, centres de santé ainsi que d'autres activités génératrices de revenus).</td></tr><tr><td>2008</td><td>Propositions de la gestion décentralisée des terres appuyées par deux projets financés par la coopération suisse et l'Union européenne en vue de désengorger partiellement les tribunaux de Bujumbura, la capitale, déjà saturés.</td><td></td></tr></tbody></table>

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<table><thead><tr><td>Périodes</td><td>Faits marquants durant la période post-coloniale : l'émergence de l'aménagement du territoire</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>2008</td><td>Création du ministère de l'Environnement, AT et de l'Urbanisme.</td><td rowspan="5">Ministère de l'Environnement, de l'AT et de l'Urbanisme</td></tr><tr><td>2008</td><td>Lettre sur la politique de l'urbanisme et de l'habitat.</td></tr><tr><td>2009</td><td>Quatre axes stratégiques de la politique foncière au Burundi. Une lettre définit un plan d'action pour la mise en œuvre de la stratégie, propose un système de pilotage et la mise en cohérence avec les autres actions sectorielles impliquées dans la gestion foncière. Ces axes sont :<br/>La rénovation de la législation foncière en adaptant les lois aux nouveaux systèmes fonciers basés sur la modernisation du système foncier, la simplification des procédures et la décentralisation de la gestion foncière.<br/>La restructuration et la modernisation des services chargés de la gestion foncière en vue d'améliorer les services publics.<br/>La décentralisation de la gestion foncière : mise en œuvre d'un dispositif juridique et institutionnel local renforçant les capacités des communes.<br/>Inventaires des terres communales pour actualiser les connaissances sur les terres disponibles et leur occupation.</td></tr><tr><td>2010</td><td>Élaboration de 11 schémas provinciaux d'AT sur 11 provinces. Ces schémas ont permis de déboucher sur les principales avancées suivantes :<br/>Diagnostic territorial général avec la définition des grands ensembles au niveau de la province y compris les espaces forestiers convoités par les paysans sans terre, la définition des piliers de l'économie axée sur l'agriculture, la pêche (le long du lac Tanganyika), les agro-industries et l'artisanat : bois, café, thé, huile de palme, travail de l'argile, artisanat d'art.<br/>Élaboration d'un diagnostic sur l'existence et la diversification des ressources naturelles, la structure de la population, la situation et la répartition des infrastructures et des équipements socio-collectifs, le niveau d'urbanisation et les sites touristiques.<br/>Les perspectives démographiques pour l'année 2025 alignées sur la Vision 2025.<br/>La définition des axes de la stratégie nationale d'utilisation des terres définis avec des principes de base clairs tels que la répartition des grands équipements polarisateurs de l'espace, la création de villages avec des noyaux de modernité et les grands sujets de développement que sont : (i) le développement urbain, (ii) l'aménagement rural, (iii) l'intégration régionale (interdépendance avec les pays voisins sur l'industrialisation, l'énergie, la main-d'œuvre qualifiée, la sécurité, le désenclavement).</td></tr><tr><td>2011</td><td>Création du ministère de l'Eau, de l'Environnement, de l'AT et de l'Urbanisme avec une dimension nouvelle : la gestion des ressources en eau et l'assainissement.</td><td rowspan="4">Ministère de l'Eau, de l'Environnement, de l'AT et de l'Urbanisme</td></tr><tr><td>2011</td><td>Élaboration de la Vision 2025 visant à poser un cadre qui va guider la mise en place des stratégies et des politiques en matière de développement durable.<br/>Ladite vision est articulée autour des axes suivants : (i) la bonne gouvernance et le renforcement des capacités de l'État, (ii) le capital humain, (iii) la croissance économique et la lutte contre la pauvreté, (iv) l'intégration régionale, (v) la démographie, (vi) la cohésion sociale, (vii) l'AT et (viii) le partenariat.<br/>En ce qui concerne l'aménagement du territoire, la Vision 2025 a pour objet « la mise en place d'une politique de villagisation et d'urbanisation permettant d'accroître sensiblement le taux d'urbanisation de 12 % à 40 % en 2025 ». Elle vise aussi à « faire de l'AT un axe important de sa politique de développement économique et social en vue de faciliter l'organisation de la gestion de l'espace national ».</td></tr><tr><td>2012</td><td>Avec l'appui de la FAO, la mise en place d'un Projet REDD et MNV pour définir les activités à mettre en place dans le cadre de la REDD et de la MNV.</td></tr><tr><td>2018</td><td>L'élaboration d'un Plan National de Développement 2018-2027 avec comme orientation stratégique : la protection de l'environnement, l'adaptation au changement climatique et l'amélioration de l'aménagement du territoire.</td></tr></tbody></table>

Source : Élaboré par les auteurs
Un aménagement du territoire sous contrainte d'une pénurie de terres

Les principaux enjeux du Burundi, qui sont liés, sont la densité de la population, la dégradation des ressources naturelles et l'enclavement du pays. Le Burundi est un pays très peuplé ; essentiellement agricole, montagneux, l'espace y est limité alors que la population croît à un rythme de 3,1 % par an, soit un doublement tous les 24 ans (Ndikumagenge 2018).

Aménagement du territoire et problèmes environnementaux ont toujours été liés. Sur le plan institutionnel, avant 1960, les espaces étaient gérés par le Roi et avec la République, l'aménagement du territoire a été intégré dans différents ministères, ministère de l'AT et de l'Environnement (MINATE), ministère de l'Eau, de l'Environnement, de l'AT et de l'Urbanisme (MEEATU). Ainsi, la gestion des ressources naturelles a-t-elle été incluse très tôt dans l'AT, l'administration belge ayant créé des plantations forestières dès 1930 pour subvenir au besoin en bois de feu des populations locales et des premières activités industrielles.

L'enjeu de l'aménagement du territoire au Burundi est de maintenir l'économie agricole, tout en préservant les capacités de production des terres et des ressources naturelles. Le Burundi a toujours été à la recherche de produits d'exportation pour soutenir son économie. Le développement des cultures industrielles d'exportation (thé, quinquina, café) a contribué à la déforestation dès les années 1930. Le thé et le café qui ont été longtemps les principales ressources du pays viennent maintenant après l'extraction de l'or et des métaux rares. Durant les vingt dernières années, l'extraction minière artisanale a contribué à la déforestation des dernières forêts naturelles (Ndikumagenge et al. 2018).

L'objectif de l'AT est de fournir des services publics, de garantir la sécurité alimentaire et des recettes d'exportation tout en préservant les écosystèmes. Les facteurs structurants de l'AT ont été identifiés dans les schémas provinciaux d'aménagement : les villes et les villages, les équipements socio-collectifs et les infrastructures (routes, voiries, desserte en eau potable, énergie électrique et télécommunications). Le fonctionnement de l'armature entre les niveaux locaux, communaux, provinciaux et national dépend fortement des infrastructures routières et de la coordination effective entre les différents niveaux hiérarchiques.

La mise en œuvre des schémas d'aménagement conformément aux lignes directrices proposées reste le plus grand défi.

Un des grands enjeux de l'AT est de garantir l'accès équitable aux équipements de base à tous les citoyens de toutes les provinces (eau, routes, pistes), ce qui n'est pas facile dans un pays rural et montagneux avec des zones enclavées et très accidentées. Parfois, des pentes habitées dépassent 100 %. Le taux d'urbanisation est estimé actuellement à moins de 12 %, c'est très faible. La moyenne africaine était de 40 % en 2018 alors que les villes jouent un rôle moteur pour le développement, car elles permettent l'accès à des services au plus grand nombre. De son côté, la politique de la villagisation des campagnes a été inefficace, bien que le principe soit ancien. De façon plus générale, le monde rural manque d'infrastructures de base, routes, pistes, eau potable, électricité et télécommunications (Ndikumagenge et al. 2018).

La protection des ressources naturelles est un autre objectif de l'AT, notamment la gestion des eaux et des sols et la lutte contre l'érosion pour laquelle l'usage de techniques non adaptées au contexte, comme les fossés antiérosifs, persiste. Les problèmes concrets sont nombreux : les défrichements des espaces naturels, les coupes illicites et la violation des limites foncières lors des crises politiques successives, la faible maîtrise de l'eau avec très peu de collecte, de stockage et de gestion des eaux
de pluie. Dans les provinces caféicoles à haute densité de population, on assiste à une mutation de la relation culture vivrière-café avec le début de l'installation des cultures vivrières sous les caféiers. Enfin, certaines villes doivent affronter de nouveaux défis liés à la prévention de la dégradation environnementale, notamment la gestion des déchets, l'évacuation des eaux usées et l'assainissement.

Les relations entre la ville et la campagne sont aussi un défi de l'AT alors que le monde rural a une économie très peu monétarisée, la plupart des populations vivant de l'autoconsommation avec une faible intégration à l'économie nationale. De plus, les zones urbaines ont tendance à empiéter sur les espaces agricoles entraînant des conflits d'usage de la terre entre l'installation des maisons et l'agriculture, des différends sur l'utilisation de l'eau et la quête de matériaux de construction qui contribuent à dégrader l'environnement. Au Burundi, le taux d'augmentation de la population urbaine était de 5,1 % entre 1990 et 2008, et atteint même 6 à 7 % dans les provinces de Gitega et Ngozi (MEATU 2010 ; Ndikumagenge et al. 2018).

La mise en œuvre des schémas d'aménagement se heurte au manque de maîtrise des techniques d'aménagement et à la gouvernance. L'État, lui-même, ne respecte pas toujours la planification urbaine et les populations ne respectent pas les terres domaniales.

L'intégration récente des forêts au sein du ministère de l'Environnement et de l'Agriculture présente les risques d'oublier l'importance des forêts, de voir une réduction des budgets destinés aux forêts et la dispersion dans plusieurs services des cadres constituant la mémoire institutionnelle des forêts. Des conflits institutionnels et des contestations entre les populations et l'État se multiplient, par exemple pour réclamer la restitution des anciennes terres et pâturages convertis en plantations.

La pression démographique impacte les écosystèmes forestiers. Les agro-socio-écosystèmes forestiers puis les agro-industries ont fortement modifié le paysage burundais depuis longtemps. Cependant, le Burundi est plus boisé qu'il y a 100 ans, grâce aux efforts des gouvernements successifs et à l'appui de multiples partenaires techniques et financiers, et cela malgré les impacts des différentes crises politiques ; mais le risque de voir ces superficies forestières se réduire est grand. Pour faire face à ces contraintes d'espace, le Burundi doit imaginer de nouveaux modèles agroforestiers tenant compte non seulement des conditions climatiques, des densités de populations et des attentes du secteur privé, comme les associations de cultures vivrières-café, la promotion des plantations agroforestières dont le palmier à huile, l'intégration de l'élevage dans les boisements de l'État.

Enfin, la réhabilitation des boisements communaux doit être incluse dans les nouveaux schémas d'aménagement du territoire. Les recherches sur l'érosion depuis les 30 dernières années mettent en exergue la contribution des plantations et des espaces naturels pour la lutte contre l'érosion (Besse 1991).

## L'AT au Burundi : un produit de l'État et des agriculteurs

L'AT au Burundi est une action publique qui a pour but d'orienter la répartition des populations, de leurs activités, les équipements dans un espace donné tout en tenant compte des politiques nationales et globales. Toutefois, dans le contexte spécifique du pays et de son histoire, les schémas anciens de spécialisation des espaces, par exemple une seule culture agro-industrielle sur un espace donné, cèdent la place à des modèles plus intégrés permettant de répondre à plusieurs besoins sur des espaces de plus en plus réduits.
L'AT au Burundi doit prendre en compte les cinq éléments (naturel, social, économique, financier et les infrastructures) compte tenu de ses contraintes démographiques et environnementales ; il doit en plus considérer les enjeux géopolitiques de la sous-région, tels que les migrations, qui peuvent impacter son territoire.

Avec l'État qui a un rôle régalien important dans ce processus d'AT, la prise en compte de la gestion de l'espace via les pratiques paysannes liées aux modes de transmission du capital foncier est essentielle. La recherche de terres, pour permettre l'extension des cultures de rente profitables comme le palmier à huile, va augmenter la compétition entre les cultures de rente entre elles, entre les cultures de rente et les cultures vivrières et va exacerber la pression sur les espaces occupés par les plantations forestières et les réserves naturelles.

### 11.2.4 Un pays très peuplé, montagneux, préservant ses parcs naturels : le Rwanda

Le Rwanda est aussi un pays très peuplé, avec plus de 12 millions d'habitants et une densité moyenne de près de 459 habitants/km². Au regard de cette densité, les terres cultivées ont tendance à se développer au détriment du couvert boisé. Un des grands enjeux du Rwanda est, depuis longtemps, de contenir les effets de l'érosion hydrique dans un pays montagneux fortement peuplé qui dépend encore beaucoup de l'agriculture.

Dans ce contexte, des politiques volontaristes de protection de l'environnement ont marqué le territoire au travers de la création de nombreuses aires protégées. Ainsi, le Rwanda dispose de 28 % de couvert forestier. Environ 9 % de la superficie du territoire national est classée en aires protégées et 70 % des terres sont allouées aux activités agricoles ou sylvicoles (source OFAC, voir le tableau 11.2). On y retrouve, à l'Ouest, des forêts naturelles denses de montagne et des plantations forestières.

Dans le prolongement de l'axe nord-sud de la crête Congo-Nil se trouve le parc national de Nyungwe au Sud et, un peu plus vers le Nord, la réserve de Gishwati. Une des grandes richesses du Rwanda est son parc des Volcans, partie intégrante de l'ensemble transfrontalier des Virunga, qui offre la possibilité de visiter les gorilles des montagnes dans leur milieu naturel. À l'Est, le parc de l'Akagera offre un bon potentiel de vision pour la faune de savane. Les forêts sèches dans les zones de basse altitude de l'Est contrastent avec les forêts d'altitude de l'Ouest.

#### Histoire de l'importance de l'environnement et des parcs nationaux dans l'AT du Rwanda

Au Rwanda, les politiques de conservation de l'environnement ont marqué l'aménagement du territoire. Cet historique remonte au début du XXe siècle avec le début de la colonisation belge dans le territoire du Ruanda-Urundi. Dès 1920, des travaux de reboisement ont commencé. Ensuite, furent créés respectivement le parc Albert en 1925, puis, en 1934 deux réserves (voir le tableau 11.9). Ces initiatives en faveur de l'environnement furent également accompagnées par une vaste campagne de conservation des sols initiée par l'INEAC, devenu ensuite l'Institut des Sciences Agronomiques du Rwanda (ISAR) en 1937, d'abord dans les stations de recherche avant de s'étendre à l'ensemble du pays. En 1947, les travaux de conservation des sols ont été rendus obligatoires par la législation coloniale. Cette politique fut abandonnée au moment de l'indépendance, car elle était ressentie comme une corvée. Après l'indépendance et surtout dès l'année 1977, des programmes d'actions à caractère environnemental furent lancés dans le cadre de thèmes annuels : habitat (1977), élevage
<figure><img src="image_74.png" /></figure>

Source: FAOSTAT (Sep 03, 2021)

<caption>**Figure 11.5 : Courbes évolutives des superficies d'affectation des terres au Rwanda**</caption>

Source : Courbes générées en ligne sur ce site : http://www.fao.org/faostat/en/#compare (2021)

<table><caption>**Tableau 11.9 : Début de l'AT lors de la période coloniale au Rwanda**</caption><thead><tr><td>Périodes</td><td>Faits marquants durant la période coloniale : l'émergence de l'aménagement du territoire</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>1925</td><td>Création du parc Albert.</td><td>Administration coloniale belge</td></tr><tr><td>1933</td><td><ul><li>À la suite de la Convention de Londres de 1933, la Belgique créa les deux premières réserves forestières du Rwanda :</li><li>La réserve de la forêt naturelle d'altitude située sur la ligne de partage des eaux du Congo-Nil correspondait aux anciennes limites des forêts naturelles de Nyungwe, Cyamudongo et Mukura.</li><li>La seconde, celle du massif des Volcans, correspondait aux limites du parc national Albert dans sa partie rwandaise.</li></ul></td><td>Administration coloniale belge</td></tr><tr><td>1934</td><td><ul><li>Délimitation des contours des parcs nationaux des Volcans et de l'Akagera. Création de deux parcs nationaux sur le territoire du Ruanda-Urundi</li><li>Le premier parc, celui des Volcans, avait été créé en 1925, mais ses limites ont été fixées ultérieurement en 1934 en même temps que les limites du parc national Albert.</li><li>Le deuxième parc, celui de l'Akagera, fut créé au nord-est du pays dans une région qui était alors peu peuplée à cause de la mouche tsé-tsé.</li></ul></td><td>Création de l'Institut des Parcs Nationaux du Congo Belge</td></tr><tr><td>1959</td><td><ul><li>Création d'un corps de gardes des parcs nationaux du Ruanda-Urundi pour assurer une protection armée de tous les parcs nationaux des territoires sous l'administration belge.</li></ul></td><td>Administration coloniale belge</td></tr><tr><td>1960</td><td>Indépendance du Rwanda belge.</td><td></td></tr><tr><td>1967</td><td>Sous l'impulsion d'une ONG américaine, création d'un centre de recherche pour protéger les gorilles.</td><td>Centre de Recherche de Karisoke (CRK) par Dian Fossey</td></tr><tr><td>1974</td><td>Volonté du gouvernement d'associer protection de l'environnement et tourisme.</td><td>Office Rwandais du Tourisme et des Parcs Nationaux (ORTPN)</td></tr></tbody></table>

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<table><thead><tr><td>Périodes</td><td>Faits marquants durant la période coloniale : l'émergence de l'aménagement du territoire</td><td>Institutions</td></tr></thead><tbody><tr><td>1992</td><td>À la suite du congrès mondial de Rio sur la biodiversité et le développement durable, création d'un ministère dédié à l'environnement.</td><td>Ministère chargé de l'environnement et du tourisme</td></tr><tr><td>1990-1994</td><td>Conflits et génocide contre les Tutsi.</td><td></td></tr><tr><td>2001</td><td>Le gouvernement a décidé de renforcer le secteur de l'environnement.</td><td>Secrétariat d'État chargé de la protection de l'environnement + Office Rwandais de Gestion de l'Environnement (ORGE).</td></tr><tr><td>2003</td><td>Dans le but d'intégrer les populations locales dans la gestion des aires protégées, ORTPN est restructurée en deux agences.</td><td>Agence Rwandaise de Conservation (RWA) et l'Agence Rwandaise du Tourisme (RTA).</td></tr><tr><td>XXIe siècle</td><td>La restructuration de l'Office Rwandais du Tourisme et des Parcs Nationaux (ORTPN) est un tournant des politiques de conservation de la nature dans le pays, car elle met en place, pour la première fois, un programme de conservation à base communautaire.</td><td></td></tr><tr><td>Début du XXIe siècle, plus précisément en 2002</td><td>La bataille devient acharnée entre les défenseurs de la nature, les organisations non gouvernementales (ONG) de conservation en particulier, et les promoteurs du développement, représentés par les différents gouvernements au pouvoir. On observe une régression de la superficie des aires protégées et, d'autre part, l'exclusion des populations (les Batwa forestiers en particulier) qui exerçaient certaines activités à l'intérieur de ces espaces.</td><td></td></tr></tbody></table>

Source : Tableau élaboré par les auteurs à partir de Rwanyiziri et al. 2020

(1978), protection et conservation des sols (1980), hydraulique rurale (1981), lutte anti-érosive (1982), reboisement (1983) (Rwanyiziri 2020).

En 1933 et 1934, la création des parcs naturels s'est faite de façon coercitive et autoritaire ; une série de lois et de règles a été adoptée contre les intérêts des populations locales. En conséquence de cette politique, les populations ont été dépossédées de leurs territoires, et de leurs ressources (pâturages, activités artisanales, pharmacopée...) (Mbzehose 1995). Après l'indépendance, les nouveaux dirigeants autorisèrent quelques défrichements dans les parcs. Par exemple en 1967, dans le parc des Volcans, 10 000 ha ont été convertis pour la culture du pyrèthre (Rwanyiziri et al. 2020). Si le parc national de l'Akagera, infesté par la mouche tsé-tsé, n'a pas connu beaucoup de changements durant les dix premières années après l'indépendance, la réserve forestière de la Nyungwe a été défrichée de tous les côtés (est et ouest) par les agriculteurs, et ce, depuis 1958, car les terres y sont fertiles.

## Les formes d'aménagement et leur mise en œuvre

Comme dans beaucoup de pays, l'AT au Rwanda a été structuré par le développement des villes et des routes. Cependant, le développement des espaces dévolus à la protection de l'environnement a beaucoup marqué la structuration du territoire.

Dans ce contexte, le rôle des ONG internationales et des aides bilatérales a été important pour l'organisation du territoire rwandais. En 1967, grâce à l'autorisation du gouvernement rwandais et au soutien logistique et financier des ONG américaines de conservation, il y a eu la création d'un centre de recherche dénommé Centre de Recherche de Karisoke (CRK) par Dian Fossey. En 1986,
l'Administration Générale de la Coopération au Développement (AGCD), agence de coopération bilatérale belge, a décidé de financer, pour une durée de quatre ans, un projet intitulé Tourisme et parcs nationaux. En 1987, la forêt naturelle de Nyungwe trouva un vrai partenaire avec la Société Zoologique de New York, l'actuelle Wildlife Conservation Society qui allait réellement s'occuper des principaux problèmes en matière de protection de ses ressources. Il y a eu création du Projet de Conservation de la Forêt de Nyungwe (PCFN) en collaboration avec l'ORTPN et Wildlife Conservation Society (WCS). Ces efforts continuèrent grâce au financement du Service allemand de coopération (GTZ), en octobre 2000 avec le projet de « Protection et Réhabilitation des Ressources naturelles de l'Akagera », puis avec PRORENA qui a eu pour but de réhabiliter le parc national de l'Akagera dans ses nouvelles limites.

Les gouvernements rwandais ont toujours été très volontaires en associant protection de l'environnement et tourisme dans le but de diversifier l'économie comme le montre la création de l'ORTPN en 1974. Cependant, la politique de conservation se faisait contre la population comme ce fut le cas durant la période coloniale. La deuxième mission de l'ORTPN était d'assurer la promotion du tourisme et de mettre en œuvre tous les moyens susceptibles de contribuer au développement de ce secteur économique.

À partir de 2002, des efforts importants ont été faits pour résoudre les nombreux conflits entre les aires protégées et les populations locales. La conservation est devenue conservation communautaire et les méthodes participatives ont eu pour but d'anticiper les conflits ; elles ont permis de trouver des solutions, pour atténuer les contraintes de la conservation infligées aux communautés locales, via un meilleur partage des revenus du tourisme, l'accès aux ressources autour des aires protégées ou via des compensations financières pour les destructions des cultures par les animaux sauvages.

Les débats internationaux sur l'environnement ont aussi influencé la manière dont le Rwanda s'est organisé pour gérer ses espaces. En 1992, le Rwanda a participé au Sommet de Rio de Janeiro sur la biodiversité et le développement durable. Au cours de la même année, un ministère chargé de l'environnement et du tourisme a été créé.

La guerre des années 1990-1994 qui a culminé en 1994 avec le génocide contre les Tutsi a eu des impacts importants sur l'environnement. Non seulement les parcs ont été le théâtre des affrontements, mais aussi ce conflit a beaucoup déstabilisé le fonctionnement normal de l'ORTPN. Le parc national de l'Akagera (PNA) fut la première aire protégée affectée par la guerre ; il fut même pillé dès le début de la guerre.

Malgré ces événements pénalisants, le Rwanda possède aujourd'hui quatre parcs nationaux et des réserves naturelles réparties dans le pays, qui participent à son économie et à maintenir la qualité de son environnement.

Cependant, cette forme d'AT s'est faite d'abord contre les populations autochtones, car elle s'est opposée aux droits traditionnels d'usage des espaces et des produits forestiers et a mis ces dernières dans une situation de précarité ou d'illégalité. Avec la création des parcs, les chasseurs batwa ont été privés de leur activité principale ou sont devenus par nécessité braconniers. Les mesures d'atténuation de la conservation qui visaient à améliorer la vie des populations riveraines ont produit des effets surtout quand elles ont été accompagnées d'investissements publics plus importants dans les infrastructures rurales telles que des routes carrossables, des écoles et des centres de santé.
## 11.3 L'AT pour concilier développement et conservation des écosystèmes ?

Atteindre les objectifs de développement durable en Afrique centrale n'est pas si simple, car certains objectifs sont a priori contradictoires. Réduire la pauvreté (ODD 1) et éradiquer la faim (ODD 2) tout en préservant la vie sur terre et les écosystèmes (ODD 15) dans le contexte de l'Afrique centrale nécessite de trouver des compromis et l'AT est certainement un des outils pour les identifier.

Les divers pays examinés montrent des efforts importants des États dans l'élaboration des politiques publiques permettant une planification de leur aménagement du territoire, de façon à créer les conditions d'un développement compatible avec une meilleure gestion de leurs ressources tout en assurant le développement économique afin de lutter contre la pauvreté. Cependant, ces efforts se heurtent à deux phénomènes complexes : d'une part les résistances liées aux jeux de pouvoirs, souvent entre institutions de l'État, d'autre part à la vulnérabilité des ressources naturelles soumises aux demandes croissantes d'une population en forte expansion.

La première attente des populations concerne des services et des infrastructures, que ce soit dans les villes ou dans les campagnes. Dans ces dernières, les populations demandent des routes pour mieux vendre les produits agricoles, des écoles et des centres de santé. Le bon environnement, c'est d'abord d'avoir accès à de l'eau potable. Ces demandes rentrent en conflit avec les tenants de la conservation qui prônent, avec des arguments, la limitation du développement des routes dans les zones forestières (Alamgir et al. 2017). Les routes symbolisent le développement et sont attendues par les acteurs locaux alors qu'elles sont dénoncées par certains scientifiques pour leurs impacts sur la biodiversité (Laurence et al. 2009 ; Gibson et al. 2011). Ces routes parfois initialement tracées pour l'exploitation du bois, l'agro-industrie ou l'extraction minière sont ensuite utilisées pour toutes sortes d'activités, en premier lieu la petite agriculture vivrière qui colonise des terres le long des axes routiers. Le développement des routes a, de nos jours, un impact indéniable sur les écosystèmes en favorisant les causes directes de la déforestation, par exemple en RDC (Kleinschroth et al. 2019). Ce n'est pas forcément une fatalité. En conditionnant l'aménagement des routes à des modèles de gouvernance locale tels que des contrats avec les populations locales qui en ont cruellement besoin pour leur développement, il devrait être possible de concilier la protection de l'environnement et un développement inclusif. Ces nouveaux modèles de gouvernance sont encore en construction, mais pourraient s'appuyer sur les processus d'aménagement locaux tels que développés au Cameroun (voir la figure 11.1 PLADDT ci-dessus).

L'AT dans tous les pays a eu pour mission première d'assurer le développement et d'apporter les services de base aux populations. En Afrique centrale, à l'exception du Rwanda et du Burundi, la question environnementale a été introduite relativement tardivement dans les objectifs de l'AT. Les évolutions de ces objectifs ont varié selon les institutions qui en étaient en charge.

Par exemple, en RDC, après l'indépendance, l'AT était associé aux travaux publics, puis à l'urbanisme : il s'agissait de mettre en valeur les nombreuses ressources naturelles du pays pour soutenir l'économie, de desservir des zones enclavées puis de gérer le développement rapide et mal contrôlé des villes. Plus récemment, à partir de 2015, avec l'appui d'ONG environnementales, la question de la conservation des écosystèmes, en particulier avec la REDD+, a été intégrée à l'AT aux niveaux national et sous-national en RDC.
Au Cameroun, la tension demeure aussi entre développement et conservation. La mise en œuvre du plan d'AT au niveau national est pilotée en pratique uniquement par l'administration en charge du plan et de l'aménagement du territoire, mais contradictoirement concerne également au moins six autres ministères (voir le tableau 11.5) regroupant l'ensemble des objectifs variés mines, eau, énergie, forêts, environnement, cadastre, AT, développement local. Ces ministères ont parfois des intérêts et logiques bien différents, ce qui pose des problèmes de gouvernance remettant en question la mise en œuvre effective de l'AT. Les ministères ont tendance à fonctionner en silos, chacun défendant ses domaines de compétences avec peu de coordination interministérielle effective. Au Cameroun, le MINEPAT est un ministère puissant, car il regroupe dans ses compétences l'économie, la planification et l'AT dans le but de jouer un rôle de coordination avec les ministères techniques (forêts, mines, environnement), mais en pratique, cette coordination reste difficile. Ces difficultés de gouvernance intersectorielle ne sont pas propres au Cameroun. Les jeux de pouvoirs produisent des conflits et l'étirement sans fin de la phase d'élaboration des schémas d'aménagement, qui repoussent d'autant la mise en œuvre effective de ces plans (RDC, Cameroun).

La conservation des écosystèmes forestiers s'est souvent faite par la contrainte dès l'époque coloniale et cette tendance se poursuit jusqu'à nos jours. La présence de parcs naturels ou de zones de forêts permanentes entraîne des pertes de droits d'usage des populations locales, d'où des contestations.

Aux zonages anciens initiés depuis l'époque coloniale se rajoutent de nouveaux découpages du territoire dans le cadre de la décentralisation ou d'initiatives venues d'acteurs internationaux. Par exemple, au Cameroun, la délimitation des forêts communales est aujourd'hui liée à la décentralisation et celle des forêts communautaires à des initiatives visant des objectifs sociaux et environnementaux lancées par des ONG environnementales.

Le Rwanda a développé un modèle original où l'AT est non seulement marqué par les grandes infrastructures (routes, villes) comme ailleurs, mais aussi par la présence d'aires protégées. Ce pays a pu se relever après la catastrophe du génocide de 1994 et son modèle de gestion des aires protégées, soutenues par la communauté internationale, dans un contexte de paix, a permis de dépasser certaines tensions avec les populations riveraines qui manquent d'espace comme chez son voisin, le Burundi. Au prix de compromis avec les populations riveraines, le Rwanda a pu transformer la conservation en source de revenus durables et développer le tourisme grâce à un ensemble de mesures touchant les infrastructures hôtelières et de transport, et les conditions de visas. Le touriste étant d'une nature très craintive et le Rwanda étant devenu aussi une exception dans le bassin du Congo en termes de sécurité, ce modèle ne paraît pas forcément généralisable, car de nombreux pays de la région connaissent encore des cycles de violences (RDC, Cameroun, Burundi).

Au Burundi, le maintien des parcs naturels et des forêts plantées est contesté par les populations qui manquent de terre pour pratiquer des cultures vivrières. Bien que les nouveaux modèles de développement incitent à utiliser des approches participatives, la multiplication ou le simple maintien de ces découpages territoriaux provoquent des tensions foncières bien réelles qui se combinent aux autres tensions du pays.

L'influence des acteurs internationaux joue un rôle important dans l'aménagement des territoires en AC. Des acteurs privés, les ONG internationales, les industries minières ou agro-industrielles influencent les décisions pour créer des corridors de développement, des routes qui impactent les écosystèmes (Laurance et al. 2015). Ces interventions parfois créent des conflits du fait de
chevauchements de droits d'usages des terres, par exemple entre des permis miniers et des réserves naturelles (Schwartz et al. 2012). Pour prévenir ces conflits, il est nécessaire de développer de nouveaux modèles de gouvernance à l'échelle locale comme évoqué plus haut.

Les agences internationales, les partenaires de développement et les ONG environnementales agissent sur l'AT via la création de réserves naturelles, de corridors de biodiversité ou des politiques mondiales telles que la REDD+ et ses déclinaisons comme la réhabilitation des paysages forestiers. Deux programmes auront été remarquables en Afrique centrale. Le programme CARPE a promu une approche de l'AT à l'échelle du paysage, dans le but de concilier la conservation et l'amélioration de la vie des populations. Ce projet soutenu par le gouvernement américain, adopté par la COMIFAC et le PFBC, a duré environ 20 ans. Il s'étendait sur six pays : la République démocratique du Congo (RDC), la République du Congo, la République centrafricaine (RCA), le Cameroun, le Gabon et la Guinée équatoriale. Le programme ECOFAC de l'UE a commencé dès 1993, il a presque 30 ans. C'est un programme de conservation qui prend en compte les usages des écosystèmes forestiers d'Afrique centrale. Il s'attache aussi à promouvoir les processus régionaux de coordination pour la conservation en tenant compte des aspects socio-économiques. Dans ce cadre, ECOFAC a appuyé la création d'aires protégées décidées par les gouvernements d'AC, suite au Sommet de Rio en 1992, y compris des zones transfrontalières, idée qui a produit le Réseau des Aires Protégées d'Afrique Centrale (RAPAC).

L'AT, de plus en plus, doit prendre en compte les phénomènes de migrations parfois transfrontalières qui se répercutent aussi sur l'environnement et l'émergence potentielle de conflits. Pour les troupeaux transhumants, il est possible de prévoir des passages loin des champs des agriculteurs et des réserves naturelles. Pour les populations déplacées à la suite des crises politiques et climatiques, il faut, en plus de l'aide d'urgence, accompagner l'aménagement durable des ressources renouvelables sur les espaces d'accueil, pour prévenir la dégradation irréversible des écosystèmes tout en intégrant les populations locales qui sont parfois presque aussi démunies que les populations déplacées (voir l'encadré 12.1 du chapitre 12). Enfin, l'aménagement du territoire a parfois pour but de concilier la coexistence, pas toujours facile, entre les populations locales et les animaux sauvages, en prévoyant, par exemple, la circulation de la faune grâce à des corridors de biodiversité compatibles avec les activités des agriculteurs (Doumenge et al 2020).

## Conclusion : Pour une meilleure connaissance de l'AT en AC

L'AT, en tant qu'ensemble de politiques publiques nationales cohérentes pour un développement pacifié, semble progresser trop lentement dans la majorité des pays de la région d'AC. La gouvernance est une cause souvent dénoncée par l'ensemble des acteurs du développement. Toutefois, la difficulté réelle de concilier les intérêts, en particulier entre le développement économique et la préservation des ressources naturelles, en est une autre. Pourtant, les enjeux à venir sont démographiques, climatiques avec des effets directs tels que les déplacements de population, les feux, et des effets indirects tels que la dégradation des ressources alimentaires, des forêts naturelles et de la biodiversité.

Il reste encore largement à inventer les modalités de gestion des articulations entre les diverses entités territoriales, villes et campagnes, zones agricoles et forestières, zones interstitielles entre les grands zonages ou entre pays dans les zones transfrontalières. Certains outils de conciliation des intérêts sont déjà là : des expériences au Rwanda et au Cameroun montrent que via des innovations
au niveau de la gouvernance locale, il serait possible de mettre en œuvre des aménagements du territoire qui permettent à la fois le développement national et local, tout en limitant durablement la dégradation des ressources renouvelables et des écosystèmes.

Quels sont les meilleurs arrangements institutionnels pour faciliter la mise en œuvre de l'AT ? Nous observons que ces derniers sont très différents d'un pays à l'autre ; par exemple, au Cameroun, l'aménagement du territoire est intégré au ministère de l'Économie, alors que la RDC dispose d'un ministère uniquement dédié à l'aménagement du territoire. Ministère puissant versus ministère spécialisé, y a-t-il une formule plus efficace qu'une autre ?

Ce rapide aperçu des modalités de l'AT à l'œuvre dans le bassin du Congo méritera d'être suivi par de véritables études comparatives par pays afin d'apporter quelques réponses aux enjeux et questions évoqués ci-dessus et en particulier sur leur mise en œuvre. Malgré les efforts déjà consentis dans le cadre de certains programmes (CARPE, ECOFAC), nous manquons encore de données sur les caractéristiques et effets des AT actuels. D'où l'impérieuse nécessité d'informer et de sensibiliser les acteurs politiques, la communauté scientifique et la population sur cette thématique qu'est l'AT.
# La restauration des paysages forestiers (RPF) en Afrique centrale

Coordonnateur : Philippe Guizol

Auteurs : Philippe Guizol<fnref n="1" />,², Mamadou Diakhite³, Julien Seka⁴, Christophe Bring⁵, Liboum Mbonayem², Abdon Awono², Phil René Oyono⁶, Damas Mokpidie⁷, Cléto Ndikumagenge⁸, Denis Sonwa², Salvator Ndabirorere⁹, Wolf Ekkehard Waitkuwait¹⁰, Marie Ange Ngobieng<fnref n="1" />, Pamela Tabi², Lydie Essamba²

<figure><img src="image_75.png" /></figure>

Photo Philippe Guizol

<footnote n="1">¹CIRAD, ²CIFOR-ICRAF, ³AFR100-NEPAD, ⁴ENEF- École Nationale des Eaux et Forêts, Cameroun,
⁵MINEPDED Cameroun, ⁶ Chercheur associé en politiques, Rights and Resources Initiative (RRI),
⁷COMIFAC, ⁸FAO-RDC, ⁹FAO-Burundi, ¹⁰GIZ- Programme Gestion Durable des Forêts dans le
Bassin du Congo</footnote>
Introduction

L'objectif de ce chapitre est de faire le bilan de la restauration des paysages et des forêts en Afrique centrale. Nous commençons par clarifier dans la première partie le concept de restauration des paysages. Nous présentons ensuite dans la deuxième partie quelques cas qui illustrent l'état de la RPF en Afrique centrale. Enfin dans la troisième partie, nous abordons la question de sa gouvernance avant de conclure.

12.1 Dégradation et restauration des écosystèmes forestiers en Afrique centrale

Il existe souvent des perceptions divergentes sur la restauration des paysages forestiers (RPF). La réhabilitation écologique a pour objectif de rétablir les écosystèmes préexistants en termes de compositions spécifiques et de structures des communautés, ce n'est pas partout faisable. De façon différente, la RPF vise la reconstitution de certaines fonctions écosystémiques afin d'améliorer le bien-être des populations qui vivent ou vivront dans ces paysages. Ainsi, la RPF contribue aussi à l'adaptation et à l'atténuation du changement climatique et à la conservation de la biodiversité. Ces deux formes de réponses à la dégradation des écosystèmes forestiers peuvent être combinées dans une planification à l'échelle du paysage local ou régional.

12.1.1 Clarification du concept de RPF

La RPF est un processus de long terme qui tend à limiter l'évolution de la dégradation des écosystèmes forestiers existants et/ou à les réparer (réhabilitation forestière) de façon à améliorer durablement le cadre de vie des populations locales<fnref n="1" />. La réduction de la dégradation forestière implique de modifier les règles d'interactions entre dynamiques naturelles et dynamiques sociales (par exemple, les modes d'appropriation des ressources). La RPF peut, bien entendu, inclure des actions de réhabilitation forestière, telles que plantations, régénération naturelle assistée, ou de gestion des eaux et des sols (terrasses, fossés anti-érosifs, paillages, amendement des sols) sur des espaces qui sont des propriétés individuelles ou des communs, mais elle ne peut pas être réduite et confondue à ces actions. La RPF est un processus évolutif de long terme qui implique des adaptations en fonction des changements qu'ils soient sociaux, de perception des acteurs, démographiques, institutionnels ou relatifs aux conditions environnementales. La RPF nécessite une vision partagée à divers niveaux, une co-construction avec les acteurs, des systèmes de suivis. Elle doit s'inscrire dans les plans d'aménagement locaux, à travers un processus de décision, qui doit précéder la définition de ses objectifs et de ses modalités d'action. Ce processus de décision définit le cadre de la restauration à long terme des écosystèmes considérés.

<footnote n="1">1 Voir la stratégie de la Décennie des Nations unies pour la restauration des écosystèmes : https://www.decadeonrestoration.org/fr/strategie</footnote>
La restauration des paysages ne se réduit donc pas à des projets de plantations et très rarement à un retour à l'écosystème de départ, compte tenu des demandes sociétales.

## 12.1.2 Du Défi de Bonn à la Décennie pour la restauration des écosystèmes

La restauration des paysages et des forêts est devenue l'une des activités phares de l'atténuation du changement climatique. Le « Défi de Bonn » était au départ un effort mondial de reboisement des terres dégradées ou déforestées qui visait à restaurer 150 millions d'ha entre 2011 et 2020, mais l'objectif a évolué progressivement à 350 millions d'ha à l'horizon 2030, dont 100 millions d'ha en Afrique. Cette initiative devrait produire un bénéfice net issu de la RPF de 170 milliards USD par an, et sur le plan écologique, contribuer à stocker 1,7 gigatonne de CO₂ par an. Par ailleurs, d'importants services environnementaux sont attendus.

La RPF est une contribution aux objectifs mondiaux du Défi de Bonn et à la Déclaration de New York sur les Forêts, en vue de protéger la diversité biologique, d'assurer la sécurité alimentaire et les conditions d'existence des populations humaines. La version continentale de l'initiative a été lancée officiellement pendant la COP21 à Paris en décembre 2015 (AFR100). L'AFR100 participe aussi à l'initiative africaine pour des paysages résilients (African Resilient Landscapes Initiative, ARLI), aux objectifs de développement durable (ODD) ainsi qu'à d'autres programmes tels que le Défi de Bonn. Plusieurs pays africains se sont engagés dans le processus AFR100 et la cible de 100 millions d'ha a été largement dépassée avec la promesse de restaurer 108 millions d'ha d'ici 2030. Cet effort de restauration du paysage est supporté en particulier par l'Allemagne et la Norvège, l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) et le World Resources Institute (WRI), en collaboration avec le Partenariat Mondial pour la RPF (GPFLR).

Plus récemment, la Décennie des Nations unies pour la restauration des écosystèmes, qui a pour but d'intensifier la restauration de tous les écosystèmes à l'échelle mondiale, a commencé en 2021 et devrait s'achever en 2030. Elle a pour objectif clair d'inverser la dégradation des écosystèmes, quelle que soit leur nature : forêts, pâturages, terres de culture, zones humides, savanes. Cette initiative est partie d'une proposition du Salvador en mars 2019 et a été adoptée par plus de 70 pays. Elle renforce le Défi de Bonn. Sa mise en œuvre nécessitera de définir des objectifs clairs et mesurables, de faire participer le plus grand nombre, en écoutant les acteurs de terrain, et surtout de réunir des investissements à la hauteur des enjeux. Ainsi, pour restaurer 350 millions d'hectares, il faudrait au moins 1 000 milliards USD<fnref n="2" />.

Le Conseil des Ministres de la COMIFAC, lors de sa 9ᵉ session ordinaire en novembre 2016 à Kigali au Rwanda, a appuyé le processus AFR100. Ceci devrait aider les pays de la COMIFAC à concrétiser leurs engagements d'inverser la tendance de la dégradation des forêts et des terres en restaurant 15 % des forêts dégradées d'ici 2020 et 25 % d'ici 2025 en Afrique centrale (COMIFAC 2014).

<footnote n="2">2 https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/30919/UNDTfr.pdf?sequence=12</footnote>
<table><caption>Tableau 12.1 : Engagements de certains pays de la COMIFAC à l'AFR100 (note : tous les pays de la COMIFAC ne se sont pas engagés à restaurer leurs paysages)</caption><thead><tr><td></td><td>Engagements à l'Afr100 en millions ha</td><td>Surface du pays en millions ha</td><td>% de paysages à restaurer par rapport à la surface du pays</td></tr></thead><tbody><tr><td>Burundi</td><td>2,0</td><td>2,8</td><td>72 %</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>12,0</td><td>47,5</td><td>25 %</td></tr><tr><td>Rép du Congo</td><td>2,0</td><td>34,2</td><td>6 %</td></tr><tr><td>RCA</td><td>3,5</td><td>62,3</td><td>6 %</td></tr><tr><td>RDC</td><td>8,0</td><td>234,5</td><td>3 %</td></tr><tr><td>Rwanda</td><td>2,0</td><td>2,6</td><td>76 %</td></tr><tr><td>Tchad</td><td>1,4</td><td>128,4</td><td>1 %</td></tr><tr><td>Total</td><td>30,9</td><td>512,4</td><td>6 %</td></tr></tbody></table>

Source : A partir de https://afr100.org/content/countries

### 12.1.3 Processus de définition des objectifs de la restauration des paysages

Aux niveaux national et sous-national, il existe des méthodes pour définir le cadre et les objectifs généraux de la RPF (voir dessous le cas de la RCA). Au niveau local, l'approche doit être très différente pour s'assurer que les populations locales sont pleinement au cœur du processus de décision. En effet, elles doivent définir elles-mêmes la manière dont leur milieu de vie et leurs habitudes vont être transformés pour restaurer à long terme les paysages qui leur fournissent les ressources renouvelables et les services écosystémiques dont elles dépendent. L'articulation entre le processus de décision descendant du cadrage national et le processus ascendant à partir des populations locales est critique et probablement propre à chaque pays, quand elle existe.

Impliquant une dimension multiacteurs au niveau local, le processus de RPF nécessite la mise en place d'une stratégie de concertation visant à responsabiliser et à autonomiser chaque catégorie d'acteurs, ce qui motiverait leur implication aux différentes étapes. La contribution des femmes au niveau des connaissances est capitale, et doit être équivalente à celle des hommes, car elles sont le plus souvent exclues des processus de décisions.

### 12.1.4 Évolution et causes de la dégradation en Afrique centrale

Les processus de dégradation sont souvent des précurseurs de la déforestation (Vancutsem et al. 2021). En Afrique centrale, l'ouverture de pistes forestières permet aux populations locales de défricher la forêt pour cultiver la terre, la multiplication de ces champs liée à la pression démographique aboutissant à une déforestation complète alors que l'exploitation forestière seule ne l'aurait pas provoqué. Ces processus ne sont pas une fatalité, ils sont dus à un contexte institutionnel et de gouvernance incapable de contrôler les activités qui génèrent la dégradation forestière. Autrement dit, ce sont moins l'exploitation forestière, les routes ou les pistes qui provoquent la déforestation que le manque d'institutions adaptées pour contrôler et limiter les divers processus de dégradation.
<table><caption>Tableau 12.2 : Pertes annuelles moyennes, en Afrique centrale, de FTH (Forêts tropicales humides) non perturbées (en millions d'hectares) dues à la dégradation (suivie ou non de la déforestation), de 1990 à 2020 sur des intervalles de 5 ans</caption><thead><tr><td>1990-1994</td><td>1995-1999</td><td>2000-2004</td><td>2005-2009</td><td>2010-2014</td><td>2015-2019</td></tr></thead><tbody><tr><td>0,28</td><td>0,83</td><td>0,4</td><td>0,91</td><td>0,92</td><td>1,24</td></tr></tbody></table>

Source : Vancutsem et al 2021

Cette région a longtemps semblé épargnée par la dégradation des forêts (Tchatchou et al. 2015), surtout comparativement aux autres grands bassins forestiers tropicaux situés au Brésil et en Indonésie. Aujourd'hui, on constate une accélération de la dégradation et de la déforestation en Afrique centrale, que ce soit à partir des observations du CCR<fnref n="3" /> (Vancutsem et al. 2021) ou de ceux de Global Forest Change.

Compte tenu de la dégradation croissante des écosystèmes forestiers en Afrique centrale, la restauration des paysages doit impérativement intégrer des mesures qui la ralentissent. Conformément aux engagements des pays, il s'agit de trouver des compromis qui permettent aux populations qui y vivent de pouvoir produire les commodités dont elles ont besoin (nourriture, bois, énergie), tout en maintenant les écosystèmes forestiers qui assurent la durabilité des systèmes agronomiques et procurent d'autres services écosystémiques (voir le chapitre 7).

L'agriculture itinérante sur brûlis ou de subsistance est la première cause de perte de couvert forestier dans la zone humide de l'Afrique centrale (GFW)<fnref n="4" />. Autour des villes, dans les zones de forte densité de population, ou le long des axes routiers, les pratiques de cultures sur brûlis utilisées par les anciens ne sont plus un système durable d'agriculture, mais une cause majeure de dégradation et de déforestation. Auparavant, ces pratiques produisaient de petites clairières à l'intérieur de vastes massifs forestiers. Ainsi, le système de jachère assez long était viable, il permettait le retour vers des forêts secondaires. Aujourd'hui, c'est un processus de dégradation, caractérisé par des jachères de plus en plus courtes et renforcé par l'usage intempestif des feux qui est le principal outil d'une population paysanne précaire aux options limitées. Les incertitudes, quant aux droits sur la terre, ne laissent à ces populations que le choix d'affirmer ces droits par la hache et la tronçonneuse.

L'exploitation du bois de feu, l'utilisation intempestive de feux pastoraux et la divagation du bétail sont les principales causes de dégradation dans les zones les plus sèches. D'autres causes ont aussi un impact local important, telles que les agro-industries, l'exploitation minière, souvent informelles ou encore les camps de réfugiés ; elles peuvent provoquer, localement, une dégradation importante des écosystèmes et même une déforestation nette.

Il existe aussi des causes indirectes. En effet, la gestion des terres et des forêts est liée au cadre institutionnel propre à chaque territoire et à chaque pays. Ces institutions sont basées sur des perceptions quant à l'état des ressources forestières et des terres. À l'exception de pays tels que le Rwanda et le Burundi, une perception d'abondance des ressources forestières et des terres est très partagée en Afrique centrale (théorie de l'abondance). En conséquence, les politiques forestières ont alors consisté à mettre en valeur, c'est-à-dire à exploiter les ressources naturelles plus que de faire des investissements pour la gestion à long terme de ces ressources. Ces politiques ont ainsi créé

<footnote n="3">³ Le CCR est le Centre commun de recherche, un service scientifique interne à la Commission européenne.</footnote>

<footnote n="4">⁴ https://www.globalforestwatch.org (voir tableau de bord pour le Cameroun ou la RDC par exemple)</footnote>
des conflits soit avec les populations locales par manque de participation ou de transparence, soit entre agences de l'État par manque de coordination. Enfin, les populations rurales, dans les cadres institutionnels existants, ont aussi souvent la même rationalité : exploiter pour mettre en valeur et s'approprier l'espace, en détruisant l'écosystème existant, selon le droit de hache.

D'autres causes indirectes de la dégradation forestière proviennent des incohérences des politiques publiques internationales. De nombreux efforts ont été déployés dans les années 1970 et 1980 pour le développement de plantations forestières, qui auraient pu atténuer la pression de l'exploitation du bois sur les forêts naturelles de nos jours. Cependant, ces efforts ont été abandonnés dans les années 1990 pour cause d'ajustements structurels et un ensemble de savoirs techniques ont été perdus, alors même que de grands programmes de réhabilitation forestière sont envisagés aujourd'hui.

## 12.2 La restauration des paysages forestiers dans quelques pays d'Afrique centrale

### 12.2.1 La RPF, un concept encore en phase de démarrage : le cas du Cameroun

La situation de la désertification et de la dégradation des terres et des paysages est une préoccupation ancienne au Cameroun. Face à la nécessité de répondre à ces contraintes et avant même l'application des grandes orientations du sommet de Rio (1992) qui a consacré les grandes conventions (CCNUCC, CNULCD, CDB...), le Cameroun s'était engagé sur les questions de désertification, de dégradation des terres et de sécheresse pour la partie septentrionale du pays. Ainsi, dès 1975, il a mis en place le comité provincial de lutte contre la sécheresse au Nord du pays. Cette structure a démarré les actions de lutte contre la désertification et la sécheresse par la phase initiale de l'opération Sahel Vert. Ce programme a promu le reboisement de masse pour répondre à la dégradation du milieu.

Pour être en conformité avec ses engagements à la Convention des Nations Unies sur la Lutte Contre la Désertification (CNULCD), le Cameroun a produit un Plan d'Action National pour la Lutte Contre la Désertification (PAN/LCD) en 2006. Ce plan a relancé l'opération Sahel Vert qui intègre les nouvelles orientations de la convention. Plus tard, pour faire face à la dégradation des terres sur les espaces de culture du coton dans le vieux bassin cotonnier du Nord-Cameroun, il a été mis en place un système de restauration des terres à l'échelle des parcelles pour développer les habitudes de préservation de la fertilité des sols au sein des producteurs de coton. Une analyse du deuxième rapport sur les progrès du Défi de Bonn spécifie que de 2004 à 2017 les actions de reboisement au Cameroun ont été réalisées sur une superficie estimée à 2 millions d'hectares de terres dégradées<fnref n="5" />.

Le Cameroun, dans le cadre du Défi de Bonn et de l'Initiative pour la restauration des paysages forestiers africains (AFR100), s'est engagé à restaurer 12 millions d'hectares. Dans cette logique, et suite à plusieurs concertations avec les partenaires engagés dans le processus, sur 10 projets en cours de maturation, deux grands projets cosignés par le MINEPDED et le MINFOF, sont programmés pour être mis en œuvre en 2021. Le premier projet Large scale Forest Landscape Restoration in Africa

<footnote n="5">5 https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2019-018-En.pdf</footnote>
vise la restauration à grande échelle des paysages forestiers ; au Cameroun, il est financé à travers l'initiative IKI par le ministère fédéral allemand de l'Environnement, de la Conservation de la Nature et de la Sécurité Nucléaire (BMU). Le deuxième est un programme constitué de plusieurs projets ayant chacun des modalités d'exécution distinctes, selon les acteurs impliqués (acteurs publics et privés, Communauté Territoriale Décentralisée, ONG).

Le Cameroun s'est engagé aussi à mettre en œuvre la Grande Muraille Verte, dont la nouvelle approche prônée par l'Union africaine est d'intégrer les pays n'ayant pas directement participé au lancement de l'initiative. Dès 2015, le Cameroun s'est mobilisé avec la CNULCD à promouvoir le concept de « neutralité en termes de dégradation des terres (NDT) », défini comme « un état dans lequel la quantité et la qualité des ressources en terre nécessaires pour soutenir les fonctions et les services écosystémiques et améliorer la sécurité alimentaire restent stables ou augmentent à des échelles temporelles et spatiales ». Le Cameroun a proposé son programme de définition des cibles nationales de la neutralité en matière de dégradation des terres, qui vise à améliorer la productivité des terres d'au moins 10 % sur le territoire national et de 90 % au niveau des communes situées dans les zones prioritaires pour la lutte contre la dégradation des terres.

Le Programme National de Développement des Plantations Forestières (PNDPF) validé en 2019 par l'administration forestière et les partenaires au développement pourrait être le socle d'une réhabilitation des paysages et des forêts dégradées au Cameroun. L'Agence Nationale d'Appui au Développement Forestier (ANAFOR) est chargée d'appuyer directement ou indirectement la mise en œuvre dudit programme par la réalisation d'études, la recherche de financements, la fourniture de semences et plants et le développement de l'expertise-conseil. Bien que les soutiens financiers ne soient pas encore disponibles, ce programme offre néanmoins l'opportunité de concilier les actions de restauration suivant une approche paysagère en impliquant les populations locales à travers les collectivités territoriales décentralisées. Dans le cadre de ce programme, le principal objectif de l'ANAFOR est de faciliter la planification, la création et le développement des plantations forestières privées et communautaires, le développement des chaînes de valeur et une économie sylvicole durable, créatrice d'emplois et de croissance.

Des objectifs de recherche ont été définis pour capitaliser et améliorer l'apport de la recherche dans le développement des actions de RPF. Divers champs de recherche incluant d'une part la valorisation des connaissances locales et d'autre part l'élaboration de procédures de comptabilisation des impacts socio-économiques de la RPF ont été ainsi identifiés. Il reste que la recherche au Cameroun souffre d'un manque de moyens pour relever tous ces défis.

Les orientations actuelles pour le financement de la RPF sont identifiées à travers deux sources, le Budget d'Investissement Public (BIP) du Cameroun et les aides extérieures. Le BIP issu des ministères est affecté essentiellement au secteur rural (MINEPDED, MINFOF, MINADER, MINEPIA...). En fonction de la pertinence, les actions sont inscrites dans les programmes opérationnels, ou bien font partie d'un projet.

Les ressources extérieures à travers la coopération bilatérale ou multilatérale peuvent être centrées sur des actions de RPF ou bien l'aborder à partir de problématiques associées (résilience de l'agriculture familiale, décentralisation, gestion des forêts du domaine permanent ou non permanent, innovations dans le domaine agricole, cacao culture verte, protection de la biodiversité...). Cependant, comme indiqué dans le Cadre Stratégique de la RPF, il est nécessaire de diversifier les sources d'appui au financement de la RPF.
Encadré 12.1 : Réfugiés et RPF

La réhabilitation des espaces dégradés, dans les régions qui accueillent un nombre important de personnes déplacées à la suite de conflits socio-politiques, est un moyen d'améliorer leurs conditions de vie ainsi que celles des populations locales, tout en maintenant des fonctions écosystémiques. L'existence de réfugiés et déplacés internes en Afrique n'est pas un phénomène nouveau, mais malheureusement il est grandissant. En 2018, selon le HCR, le nombre de réfugiés s'élevait à 20,36 millions dans le monde, 6,33 millions en Afrique subsaharienne et 0,38 million au Cameroun, à cela il fallait ajouter un nombre encore plus important de déplacés internes dans les pays, 41,43 millions dans le monde, 17,66 millions en Afrique subsaharienne et 0,67 million au Cameroun (UNHCR, 2018, Laird et al. 2022). Souvent, ces personnes sont déplacées très longtemps et leur statut devient permanent. La cohabitation des populations hôtes et des réfugiés peut être source de conflits du fait de la forte demande en terres pour les besoins de subsistance. Cette situation impactant les paysages environnants, au-delà de l'urgence de prendre soin à court terme des personnes déplacées, la planification devrait aussi prendre en compte des stratégies visant à assurer la durabilité des ressources naturelles pour leurs besoins de subsistance à plus long terme via la RPF. Face à cet enjeu majeur, le projet Gouvernance des paysages multifonctionnels en Afrique subsaharienne (GML) conduit par le CIFOR-ICRAF a vocation à contribuer à une gestion durable des chaînes de valeur de bois énergie en Afrique subsaharienne. Au Cameroun, l'accent a été mis sur la restauration des paysages dégradés dans les sites de réfugiés de la République centrafricaine installés dans plusieurs communes de la région de l'Est. Sachant que plus de 70 % de ces réfugiés vivent dans les communautés locales, en dehors des camps officiellement dédiés, plus de 78 000 plants d'espèces à vocation bois-énergie et/ou d'arbres fruitiers y ont été plantés le long du couloir allant de la commune de Mandjou à celle de Garoua-Boulaï, entre 2020 et 2021. Ce n'est bien entendu qu'un début de processus de RPF, et pour en garantir la pérennité, des appuis financiers et techniques devraient s'inscrire également dans la durée. À cet effet, la stratégie a été d'impliquer à toutes les étapes les parties prenantes qui interviennent dans ces paysages.

En somme, la réhabilitation des paysages au Cameroun a donné lieu à bon nombre de documents de stratégie, et de nombreux projets passés et actuels de reboisement qui peuvent être assimilés, par défaut, à des actions de restauration des paysages, ont été mis en place dans diverses régions du pays. Ces derniers constituent un ensemble d'expériences susceptibles de faciliter la mise en œuvre de la RPF dans le pays. Enfin, le personnel impliqué dans la RPF au Cameroun a participé à des conférences et à des échanges d'expériences, ce qui est encore un atout pour y développer la RPF.

Cependant des problèmes structurels au Cameroun présentent de sérieux freins. Alors que la RPF nécessite des actions transversales aux champs d'action des ministères, ces derniers fonctionnent en silos, chaque ministère ayant tendance à agir de façon isolée, selon sa propre politique. Cela génère sur les territoires des approches contradictoires et des conflits fonciers. D'autres problèmes structurels incluent la faiblesse de la recherche nationale sur l'écologie forestière, la sylviculture, l'agronomie, les plantations forestières ; cette faiblesse est liée en particulier au manque de financements stables, ce qui est un obstacle pour stimuler les innovations nécessaires à la RPF sur les territoires. Malgré tous les efforts faits par le passé pour impliquer les populations locales dans les décisions (Diaw et al. 2016), cette approche a du mal à se mettre réellement en place dans les territoires. Or, nous savons
que sans l'implication des acteurs locaux, la RPF ne se fera pas durablement. Il manque encore des moyens et des outils pour le suivi et l'évaluation des efforts de restauration de façon à améliorer les connaissances et corriger les approches.

### 12.2.2 Orientation stratégique de la RPF : le cas de la Centrafrique

L'AFR100 propose un guide développé par WRI et UICN pour la Méthodologie d'Evaluation des Opportunités de Restauration (MEOR) qui permet d'identifier et de structurer les priorités nationales et régionales, de proposer des modèles avec calculs des coûts et des bénéfices de l'atténuation d'émissions de carbone possibles selon les options retenues par l'étude (Maginnis et al. 2014). Ce guide constitue aujourd'hui un cadre flexible et abordable pour certains pays d'Afrique centrale qui l'utilisent pour identifier et analyser rapidement le potentiel de RPF et désigner les zones où se trouvent les opportunités au niveau national et régional.

En Centrafrique, le ministère de l'Environnement, du Développement Durable, des Eaux, Forêts Chasse et Pêche (MEDDEFCP) en collaboration avec le World Resources Institute (WRI) a mené entre 2016 et 2018 une étude avec cette méthodologie MEOR qui a permis l'élaboration d'un document stratégique d'orientation de la politique de RPF du pays. Ce document consistait à évaluer les opportunités de RPF pour les diverses régions de la RCA (RCA, WRI and KfW 2017).

Les premiers résultats d'analyse géospatiale de cette étude ont mis l'accent sur une grande opportunité de réhabilitation, dite de « rétablissement des forêts secondaires », sur la base de la densité de la population.

La carte ci-dessous présente les potentiels de RPF par reboisement autour des agglomérations à forte densité de population. Il s'agit de rétablir les forêts secondaires à travers des activités de reboisement ou de conservation des zones déforestées ou dégradées autour des agglomérations en République centrafricaine.

Quatre variables essentielles ont été prises en compte pour identifier ces zones potentielles (populations, villes, zones forestières et pentes). Ces variables couvrent les 16 préfectures du pays et ont le même poids (25 %) dans les analyses pour la détermination de ces zones. Les résultats de ces analyses estiment la superficie des zones au potentiel de restauration moyen et élevé respectivement d'environ 5 et 48 millions d'ha.

Cette carte a été réalisée avec l'ambition d'orienter la politique de la Centrafrique en matière de RPF vers les zones déboisées ou dégradées autour des agglomérations à travers divers projets de concession de conservation, de jardins botaniques, d'espaces verts.

### 12.2.3 Des engagements internationaux (REDD+ et CDB) et RPF : le cas de la RDC

Bien que la RDC soit souvent présentée comme un pays de mégabiodiversité, la dégradation des paysages s'accélère et les besoins de restauration se font de plus en plus sentir. Aussi, la RDC s'est engagée dans la restauration des paysages et élabore une stratégie provinciale de la RPF qui sera suivie d'une stratégie nationale. Ces deux stratégies devaient être validées au mois de juin 2021.
<figure><img src="image_76.png" /><figcaption>Figure 12.1 : Détermination des zones d'établissement des forêts secondaires sur base de la densité de population humaine.</figcaption></figure>

Source : RCA, WRI and KfW 2017.

Ces efforts se traduisent par l'adhésion à des initiatives internationales. En 2016, la RDC s'est engagée dans le processus de restauration de 8 millions d'hectares de terres dégradées et déboisées dans le cadre du Défi de Bonn. Elle a ratifié la Convention sur la diversité biologique (CDB) en décembre 1994, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en janvier 1995, la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification en septembre 1997. La mise en œuvre de ces initiatives a permis au pays de se doter d'un arsenal juridique relatif à la conservation des forêts et de la biodiversité. Il existe un lien très fort entre la RPF et la contribution déterminée au niveau national sur le climat (CDN) et ces autres processus mondiaux REDD+ et CDB pour lesquels la RDC s'est engagée.

Pour la RPF, les stratégies nationales et provinciales en cours de préparation insistent sur la restauration des écosystèmes et des paysages déboisés et dégradés. Cette restauration doit être combinée à d'autres objectifs tels que l'amélioration des activités économiques, la sécurité alimentaire, la capacité d'adaptation de la population au changement climatique et aux projets d'atténuation climatique. La RPF doit donc être intégrée dans divers types de projets de développement pour bénéficier de différentes opportunités de financement.

Les stratégies provinciales et nationales sont également alignées sur les objectifs de l'initiative CAFI (Initiative pour la forêt de l'Afrique centrale). Les objectifs de la lettre d'intention entre le gouvernement et CAFI pour la période de 2016-2020 étaient de réduire la perte de couverture forestière de 300 000 ha/an à 200 000 ha/an d'ici 2020. Pour y arriver, plusieurs programmes ont été formulés et devaient se concentrer sur les principales réformes nécessaires en matière de
planification de l'utilisation des terres, la politique foncière pour mieux sécuriser les droits fonciers dans le secteur rural et les investissements améliorant les actions existantes aux niveaux provincial et territorial dans les régions REDD+.

La RPF en RDC bénéficie de l'engagement du pays en 2009 dans le processus de réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+). La RDC a pour objectif d'ici 2035 de réduire de 56 % les émissions nationales liées à la déforestation dans un contexte de développement économique soutenu et de lutte contre la pauvreté. La stratégie REDD+ de la RDC a défini les causes directes de la déforestation et de la dégradation forestière : l'agriculture itinérante sur brûlis, l'exploitation artisanale du bois, la carbonisation, le bois-énergie, l'exploitation minière et les feux de brousse. Les principales causes sous-jacentes sont entre autres la croissance démographique, les aspects institutionnels tels que les décisions politiques, la mauvaise gouvernance et les guerres civiles, le développement des infrastructures et de l'urbanisation. En 2012, le pays s'est doté de sa « Stratégie-Cadre Nationale REDD+ » qui s'inscrit dans une vision globale à long terme de développement.

Cette stratégie REDD+ intègre des actions qui participent à la RPF du pays. En particulier, ces actions comprennent la finalisation et le déploiement d'une politique concertée pour la gestion locale des ressources naturelles et forestières appuyée par des mécanismes de paiement pour services environnementaux, la réhabilitation des aires protégées couvrant environ 13 % du territoire national, l'extension de leurs surfaces à 17 %, et la plantation de 3 millions d'hectares de forêts d'ici à 2025 (RDC 2012).

En 2015, le gouvernement de la RDC a adopté un Plan d'investissement REDD+ afin de mobiliser les financements nécessaires pour la mise en œuvre de la Stratégie-Cadre Nationale REDD+ et a mis en place le Fonds National du FONAREDD+ financé dans le cadre de l'initiative CAFI et d'autres initiatives pour 200 millions USD. Grâce à ces appuis financiers, au moins sept programmes intégrés REDD+ ont été lancés dans les provinces (Équateur, Maï-Ndombe, Kwilou, Mongala, Maniema...).

Ces multiples conventions internationales ratifiées par la RDC et la stratégie REDD+ constituent une véritable force pour la RPF. Des documents politiques sont élaborés pour soutenir la réalisation des objectifs définis dans ces conventions, notamment la conservation des forêts et de la biodiversité, l'atténuation et l'adaptation aux changements climatiques. La plupart d'entre elles offrent des opportunités de financement de la RPF.

La RDC a développé une série d'instruments juridiques qui, s'ils sont bien appliqués, constituent un atout pour la promotion des initiatives de RPF. Il s'agit notamment de la loi définissant le régime général des biens et les régimes de la propriété foncière (1980), le code forestier (2002), code minier (2002), la loi sur l'environnement, le décret définissant les conditions d'accès des communautés locales aux concessions forestières (2014), l'arrêté ministériel n° 026/CAB/Min/ECN-T/15/JEB/2008 définissant les conditions de suspension, de suivi et d'évaluation des interventions de reconstitution du capital forestier, enfin la loi pour la conservation de la nature (2014).

Il reste en RDC des faiblesses structurelles dans la mise en œuvre de la RPF. Ses capacités institutionnelles et techniques sont insuffisantes pour mettre en œuvre une approche intégrée et efficace de restauration aux niveaux provincial et local qui permettrait de lutter contre la dégradation des terres et de parvenir à une gestion durable. Il n'y a pas de mécanisme de coordination intersectorielle aux échelons provincial, local et des chefferies, notamment sur l'environnement, l'agriculture, la foresterie, les affaires foncières et les mines.
## Encadré 12.2 : RPF et conflits fonciers en RDC, le cas de la province du Sud-Kivu

Souvent, les concessionnaires fonciers et les métayers sont en conflit foncier. Toutefois, la majorité des concessions dans la province du Sud-Kivu ne sont pas mises en valeur, et cela facilite l'accaparement des concessions par les chefs coutumiers.

Il existe une pluralité d'instances d'intervention pour la gestion foncière et les modalités de preuve des droits fonciers. Des projets d'édits sur la sécurisation foncière, élaborés par les partenaires au développement et les organisations de la société civile, n'ont jamais été promulgués.

L'environnement y est menacé par le déboisement exacerbé dû à la coupe du bois d'œuvre de service, de chauffe et pour le charbon de bois. L'agriculture itinérante sur brûlis et les feux de brousse entraînent la destruction des écosystèmes et des paysages dans cette province.

La résurgence des différends de compétence entre le pouvoir coutumier et l'administration foncière exacerbent les conflits fonciers intercommunautaires. Ces conflits prolifèrent sur les limites, les héritages, les modes d'appropriation, les doubles ventes qui aboutissent à des procédures judiciaires interminables.

<figure><img src="image_77.png" /></figure>

S'il existe bien un engagement politique au plus haut niveau en RDC sur la RPF, celui-ci n'est pas pour le moment dans les priorités provinciales. Malgré les prérogatives constitutionnelles et les lois sur la décentralisation qui confèrent à l'Assemblée provinciale et au gouvernement provincial le pouvoir de légiférer, ces derniers ne prennent pas les arrêtés et décisions nécessaires sur les ressources naturelles.

## De l'importance de la recherche d'accompagnement pour la RPF

Dans la région du Sud-Kivu, il y a eu peu de recherche durant les dernières décennies. Dans le cadre de l'élaboration des stratégies provinciale et nationale de RPF, il est prévu de développer la recherche au niveau des institutions de la province du Sud-Kivu notamment sur la valorisation des espèces autochtones pour la restauration, la mise à l'échelle des activités de lutte antiérosive, d'agroforesterie, d'agriculture durable, les pratiques agricoles plus résilientes et durables, la production et l'exploitation durable du bois-énergie et du bois d'œuvre, l'impact de l'exploitation minière artisanale et industrielle et la gestion durable des pâturages.

Dans la province du Sud-Kivu, l'approche MEOR (voir plus haut) a permis d'identifier les priorités de restauration. Couplées avec les résultats de recherche, ces données donnent des informations
utiles à la RPF. Les informations de base notamment les cartes sur la dégradation dans cette province existent déjà.

Dans le cadre de la stratégie nationale REDD+, il est envisagé de relancer la recherche appliquée à la déforestation et à la dégradation en lien avec l'agriculture et d'autres facteurs extérieurs au secteur forestier. C'est pour cette raison que la recherche devrait constituer un véritable levier pour l'aménagement du territoire et la planification du développement en incitant les décideurs à anticiper les impacts de leurs choix au-delà de leur périmètre sectoriel de compétence. Ces recherches devraient tenir compte des études d'impact social et environnemental des projets de développement. À cet effet, il est essentiel de développer des partenariats entre les universités congolaises et la recherche internationale à l'exemple du Programme de Relance de la Recherche Agricole et Forestière (projet REAFOR, 2006-2011) financé par la Commission européenne et exécuté par la FAO.

Dans son document de stratégie et plan d'action nationaux pour la biodiversité actualisés en 2016, la RDC a intégré une stratégie de recherche orientée, en particulier, vers l'économie verte et la compréhension des liens entre pauvreté, dégradation de l'environnement et changement climatique.

## Les principales sources de financement pour la RPF en RDC

La source principale de financement pour la REDD+ fut le Fonds National REDD+ (FONAREDD), avec 200 millions USD entre 2016 à 2020. Actuellement, une nouvelle lettre d'intention entre CAFI et le gouvernement est en cours de négociation.

Le Programme de Définition des Cibles de la neutralité en matière de dégradation des terres (PDC/NDT) vise, à l'horizon 2030, que 100 % des terres dégradées soient restaurées, que l'ensemble des terres soient utilisées de façon durable par les populations, tout en contribuant à l'amélioration de leurs conditions de vie et que la couverture forestière, grâce à la restauration de paysages forestiers dégradés, augmente de 8 millions d'hectares.

De nombreux soutiens internationaux appuient la RPF en RDC. Le Programme d'Action National d'Adaptation au changement climatique (PANARDC) est financé par le mécanisme mondial de lutte contre la désertification. Le GEF apporte son soutien au Projet de Restauration des Paysages montagneux du Sud-Kivu et au Projet de Gestion Communautaire des Forêts miombo dans le Sud-Est du Katanga (GCP/RDC/046/FEM), et enfin le GIZ procure une aide financière aux programmes de restauration des paysages dans la province du Sud-Kivu.

## 12.2.4 La RPF dans les pays densément peuplés : le cas du Burundi

Dès les années 1940, l'administration coloniale belge a adopté des mesures contraignantes pour ralentir la dégradation des forêts naturelles et le développement du patrimoine forestier par des boisements domaniaux, communaux et privés à raison d'un hectare par 300 ménages.

Après son indépendance, le Burundi a décidé de se doter d'une politique forestière et d'une réglementation en la matière. Ainsi, le « Développement du secteur forestier du Burundi » fut le premier document d'orientation politique élaboré en 1969. À travers ce document, le gouvernement du Burundi fixait d'une part le quota d'exploitation nationale des forêts naturelles à 650 hectares par an et d'autre part, le reboisement de 100 000 hectares pendant 30 ans (Département des Forêts 2012).
En 1973, le Département des Eaux et Forêts en collaboration avec l'Institut des Sciences Agronomiques du Burundi (ISABU) a organisé le premier symposium forestier pour formuler des orientations et actions prioritaires pour le développement du secteur forestier. Contrairement au document de politique de 1969, les conclusions dudit symposium déploraient les dégâts de l'exploitation des forêts naturelles, elles encourageaient au contraire la protection de ces formations et insistaient déjà sur l'aménagement du territoire et la nécessité de la mise en place d'une législation forestière.

De plus, dans le souci de satisfaire les besoins de la population sans cesse croissante en bois de divers services tout en sauvegardant l'environnement, l'État burundais a initié, dès 1978, un vaste programme de reboisement. L'objectif quantitatif visé était que la superficie reboisée atteigne 20 % du territoire national en l'an 2000 (Besse et al. 1991).

Avec les efforts engagés, le taux de couverture forestière nationale qui était de 3 % en 1978 est passé à 8 % en 1992. Environ 75 000 ha ont été plantés durant cette période. Cependant, la guerre qui a prévalu dans le pays de 1993 à 2003 a contribué à la dégradation des ressources forestières ; plus de 30 % des formations artificielles et 14 % des formations naturelles auraient été détruites durant cette période (Ndikumagenge 1997; PNUD 1996). Ainsi, le taux de couverture forestière était estimé à 5 % en 2005.

En 2015, le Burundi, avec l'appui de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), a organisé un atelier qui a permis d'identifier les principales forces et faiblesses du secteur forestier. Ce pays dispose d'une grande richesse en écosystèmes naturels et en diversité biologique végétale et animale. Ces écosystèmes offrent des services écosystémiques diversifiés contribuant ainsi au développement socio-économique et écologique du pays et participant à la réduction du réchauffement du globe. Cependant, en dépit des avantages générés par ces écosystèmes forestiers, ces derniers subissent une pression anthropique liée notamment à l'extension des terres agricoles, à la forte dépendance du bois comme source d'énergie, aux feux de brousse et à l'urbanisation.

Plus largement, dans le cadre de la poursuite de sa politique de restauration des paysages forestiers, le Burundi a ratifié dans les années 1990 les trois conventions de Rio : CNULCD, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et la Convention sur la diversité biologique (CDB). Les stratégies et le plan d'action élaborés par le pays dans le cadre de la mise en œuvre de ces trois conventions convergent sur le développement du secteur forestier pour lutter contre la dégradation des terres, préserver la diversité biologique et son habitat, et favoriser l'atténuation et l'adaptation au changement climatique.

Par ailleurs, une politique forestière nationale, qui cadre avec les autres politiques nationales, internationales, régionales et sous-régionales, a été élaborée en 2012. Cette politique a pour objectif de développer et de gérer rationnellement les ressources forestières en portant le taux de couverture forestière à 20 % en 2025.

Un Plan National de Convergence, en conformité avec le Plan de Convergence de la COMIFAC, a également été élaboré et mis en œuvre, avec une évaluation régulière des progrès réalisés dans le cadre de la restauration des paysages forestiers. En outre, au titre du Défi de Bonn, le Burundi s'est engagé à restaurer en 2020 des paysages s'étendant sur 2 millions d'ha.

Le Burundi a entrepris dans le passé des recherches sur l'érosion et sur les opportunités de restauration qu'il conviendrait d'actualiser. En effet, le fait que les caractéristiques pluviométriques (le volume des précipitations et leur intensité) sont les facteurs prédominants, a été mis en évidence dans les études quantitatives de l'érosion hydrique des sols cultivés. À cela s'ajoutent la fréquence et la durée
des précipitations. Les études sur le ruissellement et les pertes en terre ont montré que l'évolution de ces pertes est fonction de la violence des événements climatiques, tout en révélant une certaine hétérogénéité de comportement selon les sols. Comme le Burundi est un pays fortement agricole, l'influence des pratiques culturales et des dispositifs antiérosifs a été également mise en évidence.

L'étude expérimentale quantitative de l'érosion hydrique au Burundi a permis de mieux identifier la part respective des différents facteurs de l'érosion et de ceux susceptibles de la réduire de façon significative. Ainsi sur sol nu, les pertes en terre dues à l'érosion en nappe et en rigoles sont très élevées. Beaucoup de cultures traditionnelles pratiquées dans le sens de la pente provoquent d'importantes pertes en terre, ce qui les rend peu favorables au maintien de la productivité et de la fertilité des sols. Le couvert végétal de toute nature constitue le principal facteur qui réduit considérablement l'érosion hydrique des sols. Aussi, l'amélioration des pratiques culturales antiérosives (buttes isohypses, cultures suivant les courbes de niveau, associations culturales de cycle végétatif différent, haies vives sur courbes de niveau) réduit l'érosion et le ruissellement d'un facteur de 2 à 50. Le paillage réduit totalement les pertes en terre, quelle que soit la pente. Le seul problème reste sa disponibilité dans les régions à forte densité rurale. Les fossés aveugles isohypses,

## Encadré 12.3 : Sécurité alimentaire et réhabilitation des bassins versants du Mumirwa dans un contexte rural, urbain et périurbain, cas du Projet FIDA

Le Fonds international de développement agricole (FIDA) fait beaucoup d'efforts pour la restauration des paysages forestiers. L'objectif principal du FIDA est de promouvoir la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté en milieu rural. Depuis 1980, le FIDA compte à son actif 13 projets et programmes dont 8 déjà clôturés et 5 encore en cours. Les décaissements annuels moyens du portefeuille du FIDA au Burundi oscillent entre 14 et 16 millions USD par année.

Dans sa vision, « le FIDA considère la restauration de l'environnement comme un des éléments importants pour parvenir à une bonne production vivrière pouvant assurer la sécurité alimentaire ». Cela se traduit par des programmes incluant la protection des sols des bassins versants pour préserver leur fertilité, pour sauvegarder les infrastructures hydroagricoles des marais, la restauration du couvert végétal pour préserver la nappe phréatique qui alimente les marais et les sources d'eau potable et la couverture des sols par des plantes agrofourragères pour nourrir le bétail.

La contribution du programme transitoire de reconstruction post-conflits du FIDA dans la RPF est orientée vers la gouvernance locale : développement communautaire (appui dans les domaines juridique et du genre, activités génératrices de revenus), la sécurité alimentaire (semences, fertilisants, riziculture, aménagements des marais, élevages bovin et porcin, restauration de l'environnement, infrastructures et promotion de la santé).

Ce programme a permis de distribuer 12 millions de plants agroforestiers (Eucalyptus, Cedrella, Grévillea), 1,7 million de plants agrofourragers (Calliandra, Leucaena, Banna grass, Tripsacum) et 0,3 million de plants fruitiers (avocatiers, goyaviers, mandariniers). Plus de 100 000 familles ont reçu ces plants et la superficie des bassins versants protégés s'élève à plus de 7 000 ha (UICN 2015).
les murets ou les banquettes ont une efficacité limitée tout en exigeant beaucoup de travail. Ils sont donc à déconseiller aux paysans burundais. L'agroforesterie s'avère intéressante à la fois pour la production de la biomasse et pour assurer un équilibre durable entre la conservation de la fertilité et la production agricole.

À l'instar d'autres pays Parties à la CCNUCC, le Burundi s'est engagé à réduire de 3 % ses émissions de GES de 2016 à 2030 sans condition, par l'augmentation de la couverture forestière du pays de 60 000 ha à raison de 4 000 ha/ par an et de 20 % sous conditions d'aides internationales à travers (i) le reboisement de 120 000 ha à raison de 8 000 ha/an de 2016 à 2030, (ii) le remplacement à 100 %, à l'échéance de 2030, de tous les fours traditionnels de carbonisation en vue de limiter les pertes issues de la production du charbon de bois et tous les foyers traditionnels de cuisson dans les ménages. En 2030, si les objectifs fixés par le pays sont atteints, 180 000 ha seront gagnés et le taux de couverture forestière sera de 14,88 % hors forêts naturelles (République du Burundi 2019).

Le Burundi étant fortement impliqué dans les différentes initiatives, les politiques nationales et régionales bénéficient des sous-projets régionaux portant sur la restauration des paysages. Il s'agit des engagements internationaux montrant les interactions et les synergies entre les différentes conventions et initiatives (CDB, REDD, CCC, PAN/LCD, ODD, Convention de Montréal, Cibles Aichi) et les politiques nationales (FLEGT, NEPAD, PNR, REDD+, DSRP, NBSAP, PC COMIFAC).

## 12.3 Quelle gouvernance pour lever les barrières à la RPF en Afrique centrale ?

### 12.3.1 Engagements et barrières pour la RPF en Afrique centrale

Comme relevé plus haut, en Afrique centrale, la mobilisation pour la restauration des terres dégradées gagne davantage de terrain et les initiatives nationales se multiplient à travers l'Initiative pour la restauration des paysages forestiers africains (AFR100⁶) parrainée par l'Union africaine. Certains pays d'Afrique centrale (voir le tableau 12.1) ont pris des engagements nationaux visant à promouvoir une gestion intégrée des paysages et des forêts, le tout à travers un vaste programme de reboisement (RCA, Cameroun, Burundi), mais aussi un travail de fond sur la gestion des sols et des ressources en eau (Cameroun, Burundi) ou en s'appuyant sur les initiatives précédentes, telles que la REDD+ (RDC). Ces efforts sont liés à d'autres engagements internationaux dans le domaine du développement durable tels que les ODD, ceux liés à l'exploitation forestière et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

La restauration des paysages est appuyée par de nombreux bailleurs internationaux : BAD, UE, BMZ, BMU, GEF, AFD au travers de diverses initiatives (CAFI, AFR100). Les pays aussi contribuent directement à cet effort sur leurs budgets au travers d'initiatives nationales telles que « Ewe Burundi Urambaye », et le budget national au Cameroun.

Au niveau national, de nombreux efforts ont déjà été déployés pour définir le cadre du processus de la restauration à l'échelle d'un large territoire tel qu'une région ou un pays (RCA, Cameroun, Burundi, RDC). Les propositions existent aussi pour définir la RPF au niveau local de l'aménagement du

<footnote n="6">6 https://afr100.org/fr</footnote>
territoire (RDC). Nous voyons ainsi, dans plusieurs pays de l'Afrique centrale, un double mouvement se dessiner : un cadrage de la restauration au niveau du pays en lien avec l'aménagement du territoire dans un mouvement descendant et des processus, au contraire plus ascendants, de définition des objectifs de la RPF au niveau local (cas du Cameroun). L'approche MEOR proposée par WRI et UICN aide les pays qui le désirent à réaliser ce cadrage national.

Il reste, pour ces pays, de grandes difficultés pour mettre en œuvre leurs objectifs très ambitieux de RPF. La liste des barrières à cette mise en œuvre est longue. Elles sont liées plus généralement à la gestion durable des ressources naturelles : problèmes de capacité limitée à divers niveaux, en particulier au niveau local, de manque de possibilités pour que les individus changent de comportement, mais surtout causes institutionnelles telles que le non-respect des règles et de la loi, l'approche sectorielle du développement rural, des conflits d'intérêts ou fonciers et enfin la sécurité (RCA, Cameroun, Burundi, RDC). Cette dernière, la sécurité, est un prérequis à la RPF, car il est difficile de penser le long terme quand on a du mal à se projeter sur ce qui va arriver le lendemain. La gouvernance est pointée aussi comme une des principales barrières à la gestion des ressources renouvelables et à la RPF.

### 12.3.2 Une gouvernance pour concilier les intérêts

La gouvernance est un ensemble d'éléments qui se trouvent à l'intersection des institutions, des réseaux, des directives, des réglementations, des normes, des politiques, des usages sociaux, des acteurs publics et privés, des communautés locales et autochtones (Borrini-Feyerabend et al. 2014). Tous ces acteurs impliqués peuvent avoir au départ des intérêts divergents.

La gouvernance est centrale pour la RPF dans la mesure où elle autorise des « bonnes pratiques » indispensables pour que les initiatives locales, nationales et régionales génèrent des résultats probants – à l'instar, entre autres, de la prise de décision inclusive, de la participation publique grâce auxquelles les acteurs concernés prennent part, aux côtés de l'État, à la décision (McLain et al. 2019). S'il existe de nombreuses définitions de la gouvernance, une définition simple pourrait être :

> La gouvernance de la réhabilitation des paysages forestiers a pour but, dans le cadre de la loi et des règles en usage, de concilier les intérêts des différents acteurs qui vont influencer le développement économique et la qualité de l'environnement des territoires considérés, ceci, en particulier en intégrant les populations locales aux processus de décision.

Cette bonne gouvernance inclut la mise en œuvre, le suivi et l'évaluation des modes de restauration, et nécessite de convertir la RPF en politiques, programmes, projets (van Oosten et al. 2018) et de produire des règles et des référentiels qui la structurent et la coordonnent.

Pour générer des résultats écologiques, sociaux et économiques pertinents à diverses échelles, la RPF doit être organisée sur les déterminants de sa gouvernance (Mansourian 2016 ; Bigombe Logo et al. 2021). Ces déterminants comprennent des politiques pertinentes et adéquates, une régulation et une coordination efficaces des actions mises en œuvre, la prise de décision inclusive, le respect des droits des femmes, des communautés locales et des peuples autochtones, la dévolution des responsabilités, l'équité dans l'accès et le partage des bénéfices et des financements adéquats. Dans l'ensemble, les évaluations conduites dans la sous-région dans la dernière décennie appellent une gouvernance améliorée (Yanggen et al. 2010 ; Hagen et al. 2011 ; Oyono 2015).
En termes de gouvernance des ressources renouvelables, nous ne partons pas de rien, les concepts ayant évolué depuis au moins trois décennies (Buttoud et al. 2016). L'idée de cogestion (co-management) a eu pour but d'impliquer directement les usagers, souvent les acteurs locaux, dans la gestion des ressources renouvelables en concertation avec les divers niveaux de l'État et ses agences. La cogestion, qui est un partage de la décision et des responsabilités entre l'État et les usagers, est une idée forte qui a été rarement appliquée dans la région. La cogestion adaptative (adaptative co-management) enrichit l'idée de cogestion en reconnaissant que les acteurs agissent dans des systèmes complexes, des socio-écosystèmes ; aussi, les relations entre eux doivent être dynamiques, et pouvoir s'adapter à toute sorte d'événements, le changement du climat ou l'arrivée d'un virus. Enfin la notion de gouvernance multiacteurs (adaptive multi-level governance) augmente encore la complexité, en intégrant les acteurs à des niveaux multiples.

La restauration des paysages forestiers implique des instances qui travaillent sur le changement climatique, les ODD aux niveaux international et national, les objectifs de développement des gouvernements centraux ou décentralisés, les acteurs le long des chaînes de valeurs et les acteurs locaux. La RPF se situe bien dans le champ de la gouvernance multiacteurs.

## La prise de décision inclusive et ses défis

Mais l'un des défis auxquels la gouvernance et la restauration des paysages sont confrontées reste l'implication des communautés locales et autochtones dans les processus de prise de décision. Les paysages forestiers à gouverner et à restaurer sont situés sur des terres dont les droits font l'objet de contestations entre les États centraux et les communautés locales et autochtones depuis la période coloniale (Oyono 2014). Pour ne pas exacerber les conflits entre les États et leurs partenaires d'une part, et les communautés locales et autochtones d'autre part, la gouvernance et la RPF doivent être organisées grâce à des processus de décision inclusive. La participation et l'implication des communautés locales et autochtones sont surtout évoquées pour la forme dans les discours et les documents, mais rarement observées en pratique. Pour satisfaire les apparences, des formes d'implication et de participation sont très souvent présentées par les décideurs et les professionnels comme une fin en soi. Or de telles démarches créent plus de problèmes au niveau local qu'elles n'en résolvent.

La prise de décision inclusive implique un processus de concertation dans lequel les visions sont partagées, les objectifs conciliés et les options d'actions débattues avant de faire éventuellement consensus. Dans la réalité de l'Afrique centrale, ce type de processus a rarement été mis en pratique, car il faut distinguer ce processus de la simple information ou de la consultation. Lors d'une information publique, que les autorités administratives locales et les investisseurs fonciers confondent, à tort bien sûr, avec la participation, l'information est à sens unique. Lors d'une consultation, les communautés locales et autochtones sont sollicitées et donnent leur avis librement, mais ce dernier peut être pris en compte ou, habituellement, ne pas l'être. Généralement, les décideurs, les investisseurs, les autorités administratives et les professionnels ont déjà abusivement pris leurs décisions avant de rencontrer les communautés locales et autochtones – c'est typiquement le cas des projets qui sont surtout discutés entre les agences de développement et les bailleurs de fonds. Enfin, la concertation consiste en une confrontation des points de vue avant la prise de décision. L'effort de synthèse qui en résulte est susceptible de « donner une voix » aux communautés locales et autochtones. Si leur voix était entendue dans un programme de RPF, la gestion concertée des paysages forestiers serait possible.
Il existe une forte demande de reconnaissance des droits fonciers et forestiers coutumiers à travers l'ensemble de la sous-région (Oyono 2014). Dans beaucoup de régions de l'Afrique centrale, le moyen le plus efficace du paysan pour affirmer son droit sur la terre est d'y « casser la forêt ». Cette situation est une source de conflits sur la terre qui est un frein aux activités de RPF. La prise de décision inclusive est un moyen de réduire ce risque qui donne aussi du pouvoir aux communautés locales et autochtones sur leurs terres, et les rend moins vulnérables sur le plan juridique (Oyono 2014). C'est le sens du « consentement libre, informé et préalable » (CLIP) développé dans le cadre du processus REDD+ (Borreill and Lewis 2009). Ce mécanisme est fondé sur le fait, par exemple, que dans un programme de restauration paysagère, les communautés locales et autochtones, après ample information, puissent être libres de dire « oui » ou « non » – sans pressions ni représailles – à la demande de leur adhésion au processus (FAO 2017). Ce mécanisme crucial tarde cependant à être institutionnalisé et introduit dans les pratiques.

### 12.3.3 De la difficile coordination des acteurs pour la préservation de la biodiversité

La gestion du patrimoine naturel d'un pays ne peut pas se limiter aux seules aires protégées telles que les parcs nationaux et les réserves de faune et de flore, car la plupart des espaces naturels désignés pour la préservation de la biodiversité, à l'exception des plus vastes et spectaculaires parcs nationaux, ne sont pas assez grands pour garantir la conservation à long terme de l'ensemble des espèces et des processus biologiques. C'est ainsi qu'il est indispensable pour la survie de la plupart des espèces de mammifères et d'oiseaux, dont les besoins en domaines vitaux et aires de répartition sont élevés, d'ériger et d'aménager des trames forestières avec un zonage comprenant aussi bien des zones de conservation que de production au sein des paysages forestiers étendus afin de couvrir l'ensemble des variations écologiques et génétiques sans négliger les zones marginales.

Une gestion sectorielle – où chacun exploite un bien commun sans coordination et concertation – ne peut que conduire à une compétition, voire à des conflits entre usagers (secteur contre secteur, amont contre aval, espaces protégés contre espaces de production, etc.) et finalement à une utilisation non durable des ressources limitées et vulnérables.

En revanche, une approche intégrée des paysages forestiers qui comprend les volets forestier, écologique et socio-économique est considérée comme un préalable à la gestion durable et multifonctionnelle de la forêt tropicale à l'échelle du paysage, car elle ouvre l'opportunité de maîtriser l'impact des activités humaines sur la connectivité entre les habitats naturels et les processus écologiques à travers tout le paysage et d'empêcher ainsi que les aires protégées au sens strict deviennent des poches de biodiversité isolées. La finalité est d'éviter l'épuisement de chaque ressource renouvelable, puis d'obtenir l'intégration de l'ensemble des mesures de gestion au schéma régional de développement durable du territoire.

Cette approche de gestion intégrée supra-sectorielle dans le souci de pérenniser les milieux naturels en les inscrivant dans une logique élargie d'aménagement et de développement durable du territoire à l'échelle paysage a comme défi majeur une collaboration permanente entre les différents concessionnaires forestiers et cynégétiques, les gestionnaires des aires protégées et les populations.

Cependant, la transformation d'une gestion sectorielle des composantes des mosaïques paysagères à une gestion intégrée des paysages forestiers est un long processus qui nécessite une démarche rigoureuse, un changement des mentalités et un effort constant d'amélioration des processus de décisions stratégiques et opérationnelles. Cette difficulté peut se relever à plusieurs niveaux.
Au niveau des décideurs institutionnels et de l'administration, il existe des conflits de compétences entre administrations ; par exemple, au Cameroun, les ministères de l'Environnement (MINEPDED), de l'Agriculture (MINADER), des Forêts et de la Faune (MINFOF), de l'Eau et de l'Énergie (MINEE), des Mines (MINMIDT) interviennent tous autour des mêmes éléments de l'environnement : sol, eau, écosystèmes. Les actions des uns constituent des entraves à celles des autres à cause du manque de vision concertée. Il s'ensuit la délivrance d'autorisations fantaisistes. Certains projets agricoles par exemple ne tiennent pas compte des exigences environnementales, encore moins des réglementations forestières en vigueur.

Des acteurs sur le terrain, tels que certains exploitants forestiers ou exploitants de mines, tirent profit des vides juridiques générés par les conflits sectoriels, ce qui favorise une ruée incessante et désordonnée vers ces ressources. Les difficultés au niveau de la coordination des acteurs pour la préservation de la biodiversité ne peuvent être surmontées que par la bonne gouvernance décrite plus haut. Cela implique que l'ensemble des parties prenantes respecte les règles qui tiennent compte de la capacité de charge des habitats et du rythme de la régénération naturelle des ressources biologiques. Ce n'est qu'avec un regard critique sur le passé, une vision claire de l'avenir et une voie à suivre bien définie que la RPF pourra devenir opérationnelle et contribuera à la préservation des écosystèmes. Il faut une nouvelle vision et une nouvelle approche à l'échelle des paysages forestiers articulée avec les schémas d'aménagement et de développement durable du territoire.

La société civile a intérêt à s'engager dans ce processus participatif rassemblant l'ensemble des représentants des principaux usagers et gestionnaires avec leurs partenaires afin de garantir l'adhésion et la participation de toutes les parties prenantes sans réserve. Elle doit jouer le rôle du coordinateur qui intègre davantage les interrelations locales afin de faire émerger des synergies entre tous les types de programmes qui se déploient au sein du paysage forestier en question.

Deux principaux défis pour la coordination des acteurs se dessinent : (a) La mise en œuvre de mesures de compensation pour les dommages causés aux écosystèmes et à la biodiversité, à exiger par exemple pour la pollution des eaux, de la terre et de l'air suite à l'utilisation de pesticides, d'herbicides, d'engrais et autres produits chimiques ; (b) La répartition plus équitable des bénéfices, c.-à.-d. une part plus importante des taxes et revenus générés sur place doit être réinvestie directement dans la conservation et le développement durable des zones de production pour dégager des moyens financiers afin d'atténuer les effets des fronts agricoles qui se développent au détriment des espaces boisés.

### 12.3.4 Le besoin de suivi des résultats de la restauration

La restauration d'un paysage forestier est une opération complexe et nécessite un suivi permanent des effets écologiques et socio-économiques selon les objectifs initiaux qui, en fonction des circonstances, concilient ces deux aspects en donnant un poids plus ou moins fort à l'un ou à l'autre.

Le suivi et l'évaluation des effets écologiques doivent permettre de documenter les actions menées, en consignant succès et échecs. Si l'avancement du processus de réhabilitation d'un paysage dégradé vers un stade aux structures et propriétés analogues à celles d'une forêt spontanée locale est le facteur considéré comme critère principal pour une évaluation écologique, alors, les indicateurs pourront être le repeuplement par des populations animales originellement abritées par la forêt réhabilitée. Ces animaux « bioindicateurs » servent de « baromètre » pour la « santé » de la forêt.
À l'échelle d'un paysage ou d'un massif de forêts aménagé, la restauration de l'intégrité de l'écosystème et la qualité des biotopes forestiers ne sont évaluables ni par le simple chiffre du nombre d'espèces ni par un indice de la biodiversité ; elles devraient plutôt être évaluées par la viabilité à long terme des espèces fauniques sylvicoles. Des indications de changements d'abondance et de distribution des animaux sylvicoles sont les plus utiles pour la restauration des habitats de la faune sauvage et la gestion des milieux naturels. Le suivi des résultats de la restauration a pour objectif de révéler les changements dans l'espace et dans le temps. L'étendue de l'aire de répartition, sa forme continue ou discontinue, sa dynamique fonctionnelle évolutive ou régressive constituent des critères pertinents de la viabilité d'une population et de l'intégrité de son domaine vital.

Par exemple, au cours de la restauration d'une forêt dégradée, l'aménagiste s'attend à une modification de la composition et de la structure de l'écosystème forestier : d'une part à l'augmentation des superficies de « forêt mature » pourvues d'une canopée quasiment fermée, d'autre part au changement de la structure du sous-bois et à la réduction des terrains dégagés jusqu'à des clairières de faible étendue.

Un concept basé sur l'aménagement et le suivi de la faune sylvicole permettra une analyse rapide et périodique de la dynamique des populations animales indicatrices. La mise en évidence des tendances évolutives permettra d'évaluer l'impact des aménagements entrepris et, mieux, d'établir un pronostic sur le développement probable de la restauration à venir. À l'aide d'un tel scénario, les mesures de réhabilitation pourront être adaptées continuellement aux nouvelles connaissances acquises afin de piloter la RPF.

La superficie minimale des habitats spécifiques et leur mode de raccordement sont des facteurs indispensables à la survie des espèces de vertébrés sylvicoles et au maintien des associations végétales associées ; ces facteurs sont utiles pour le suivi de la pertinence du zonage établi à l'intérieur d'un massif de forêts en restauration. Pour cette raison, l'efficacité de la mosaïque de zones aménagées pour restaurer la biodiversité ne peut s'évaluer qu'à partir de quelques espèces individuelles sélectionnées, les espèces dites « cibles ».

Il est souhaitable que les suivis s'accompagnent de recherches complémentaires, dont les sujets et thèmes devraient être orientés à la demande des gestionnaires et des usagers des zones bénéficiaires de la restauration écologique. La recherche devrait être considérée comme une annexe aux systèmes de suivi-évaluation par laquelle certains phénomènes tendanciels seront analysés plus en profondeur que dans le suivi standardisé.

Le suivi et l'évaluation des effets économiques et sociétaux sont tout aussi importants pour assurer la durabilité du processus de RPF. Ces indicateurs peuvent porter sur la contribution dans le temps des populations locales aux processus de RPF et à l'inverse sur l'amélioration du cadre de vie et des revenus de ces populations par la RPF. L'adhésion des peuples autochtones et communautés locales, facteur crucial pour le succès des actions de restauration, est subordonnée à un changement de comportement fondé sur une prise de conscience effective des enjeux de la restauration des milieux naturels et des bienfaits qu'elles peuvent tirer de la valorisation de la biodiversité. Cette adhésion ne peut être obtenue qu'avec un programme soutenu et axé sur le dialogue, l'information, l'éducation et la communication (IEC) à mener dans les différentes zones de restauration. Le programme IEC a pour défi principal la mobilisation de toutes les parties prenantes, dont les usagers et gestionnaires, y compris les autorités, autour des opportunités et des problèmes environnementaux dans une vision de long terme pour la restauration et la pérennisation des paysages forestiers.
Conclusion

La RPF apparaît à juste titre comme une priorité pour les pays d'Afrique centrale (Besseau et al. 2018 ; Begeladze 2020). Compte tenu de la masse critique de menaces qui pèsent sur la santé des écosystèmes forestiers de la sous-région, les réponses nationales semblent vigoureuses (Begeladze 2020 ; Tunk et al. 2016). La RPF en Afrique centrale, sans être une idée totalement nouvelle, enclenche des processus de types nouveaux, qui s'appuient sur les efforts récents d'atténuation du changement climatique tels que la REDD+. Nous en sommes au tout début de ces processus.

Ces processus dans beaucoup de pays sont encore dans une phase initiale qui ne permet pas leur évaluation à ce stade. Beaucoup d'engagements des pays et de stratégies ont été initiés dans le cadre de la RPF, des financements importants se mettent en place, quelques projets de moindre importance sont déjà en cours. Il est urgent d'instaurer des systèmes de suivi et d'évaluation multicritères pour pouvoir piloter cette dynamique de réhabilitation.

En Afrique centrale, la mise en place du processus RPF révèle le manque de recherche d'accompagnement dans les domaines de la préservation des ressources génétiques, la sélection des espèces, l'amélioration du matériel génétique, les techniques de plantation, la régénération naturelle assistée, les recherches sur la gouvernance, y compris les questions foncières et les processus de décision inclusifs, les recherches socio-économiques, y compris les chaînes de valeur, enfin sur les processus d'innovation et d'évaluation, en particulier l'évaluation des impacts écologiques et socio-économiques. Certaines de ces recherches nécessitent des dispositifs de long terme qu'il est difficile de maintenir en Afrique centrale et sont très rarement financées.

La réhabilitation des paysages forestiers repose beaucoup sur les populations locales, car il s'agit dans bien des cas de modifier les pratiques agricoles et de gestion des ressources forestières. La RPF implique d'investir dans des aménagements qui ont un coût trop lourd pour être supporté seulement par ces populations locales. Les gouvernements de la région, quant à eux, ont beaucoup de mal à fournir à leur population les services de base tels que les infrastructures et la santé, l'éducation, l'accès à l'électricité et à l'eau potable ou à des routes praticables.

Le financement de la RPF repose donc essentiellement sur les bailleurs de fonds et le secteur privé. Cependant, la plupart des bailleurs de fonds font des projets de développement sur quatre à cinq ans avec des indicateurs de résultats associés à ces durées. La réhabilitation étant un processus de long terme, les bailleurs de fonds doivent aussi adapter leurs pratiques. Souvent, ils souhaitent l'implication des populations, mais ne sont pas prêts à accorder le temps nécessaire sur le terrain pour les consulter au préalable. Le financement de la RPF peut également reposer sur le principe de compensation ou sur la responsabilité sociétale des entreprises.

La restauration des terres a longtemps été perçue comme un moyen pour redynamiser les écosystèmes et renforcer la résilience aux changements climatiques, mais elle peut avoir également un grand potentiel économique et entrepreneurial. Le suivi des programmes de RPF qui se mettent en place actuellement en Afrique centrale doit comporter des indicateurs qui pourront nous informer sur ces différentes dimensions de la RPF.
CHAPITRE 13

# Les droits des populations locales et autochtones à l'épreuve des politiques forestières et de conservation

**Auteurs** : Raphael Tsanga<fnref n="1" />, Samuel Assembe-Mvondo², Guillaume Lescuyer³, Cédric Vermeulen⁴, David Andrew Wardell<fnref n="1" />, Marie-Ange Kalenga⁵, Laurence Boutinot³, Phil René Oyono⁶, Gretchen Walters⁷, Olivier Hymas⁷, Fernande Abanda Ngono⁸, Jean-Claude Nguinguiri⁹

<figure><img src="image_78.png" /></figure>

Photo Axel Fassio

<footnote n="1">¹CIFOR-ICRAF, ²Research Institute for Humanity and Nature, ³CIRAD, ⁴Université de Liège, ⁵Fern, ⁶Rights and Resources Initiative, ⁷Université de Lausanne, ⁸Université du Québec en Outaouais, ⁹FAO</footnote>
Introduction

La problématique des droits des populations locales et autochtones est plus que jamais au cœur de l'agenda international de la gestion des ressources forestières (Sikor et Stahl 2011). En effet, ces groupes de population réclament un ensemble de droits inhérents aux tenures foncières et forestières, aux cultures locales et à la parole sur la gestion des ressources naturelles adjacentes à leurs biotopes. Face à ces demandes et pressions sociales venues autant de la base que des ONG qui prétendent les représenter, la communauté internationale et plusieurs États ont mis en place divers mécanismes juridiques qui reconnaissent et promeuvent à la fois les droits et devoirs de ces catégories sociales vulnérables sur le plan de la biodiversité. L'une des réponses aux demandes des acteurs riverains relatives à la justice environnementale est, sans doute, l'approche de conservation des ressources naturelles axée sur la promotion et le respect de leurs droits (Campese et al. 2009).

Conscients de ce changement de discours en faveur de la reconnaissance et de la promotion des droits des populations locales et autochtones dans la gestion des forêts, les pays membres de la Commission des Forêts d'Afrique Centrale (COMIFAC) ont arrimé leurs politiques sous-régionales et nationales aux normes et standards internationaux en ouvrant les processus de gestion forestière aux acteurs locaux. C'est dans cet esprit que les Directives sous-régionales sur la participation des populations locales et autochtones et des organisations non gouvernementales à la gestion durable des forêts d'Afrique centrale ont été édictées, et en sus, l'objectif stratégique 5.2. du Plan de convergence qui prévoit de « renforcer la participation de toutes les parties prenantes, notamment les populations vulnérables, à la gestion forestière ».

Les droits des populations locales et autochtones peuvent être compris comme découlant d'« un faisceau de normes, principes et règles (bundle of rights) qui créent des contraintes et des obligations dans les interactions entre cette catégorie sociale et les diverses institutions (Campese 2009 ; Schlager et Ostrom 1992). Parmi les droits reconnus aujourd'hui par les mécanismes internationaux – et en grande partie en droit national –, on trouve les droits procéduraux (participation à la prise des décisions, acquisition d'informations, notification des décisions et autres actes et accès à la justice) et les droits substantiels ou fondamentaux (droit à la vie, à la sécurité personnelle, à la santé, à un niveau de vie adéquat, à l'éducation, au développement, à un environnement sain, à l'accès aux ressources naturelles et aux bénéfices, au consentement libre, informé et préalable, à l'autodétermination, à la représentation, à l'exercice des coutumes) (Greiber et al. 2009).
La prise en compte des droits des populations autochtones et locales est effective dans le maillage normatif, au moins du point de vue formel. Cependant, une évaluation réalisée par Rainforest Foundation en 2016 montrait clairement que la situation des droits des communautés locales et populations autochtones était en recul dans la gestion des forêts d'Afrique centrale, en particulier autour des aires protégées (Pyhälä et al. 2016).

## L'« indigène »<fnref n="1" /> et la foresterie à l'époque coloniale

Deux périodes distinctes ont caractérisé la domination coloniale française en Afrique équatoriale française (AEF), avant et après l'introduction d'une nouvelle politique pour les « indigènes » en 1941. Après la disparition des entreprises forestières africaines, les administrateurs français considéraient les « indigènes » comme une source de main-d'œuvre non qualifiée dans le secteur forestier au cours des deux périodes. Les « indigènes » étaient des travailleurs (sans statut) initialement engagés par les concessionnaires pour approvisionner les marchés d'exportation en « produits riches », à savoir le caoutchouc sauvage (à la fois l'hévéa, *Funtumia elastica*, et le caoutchouc en liane, espèce *Landolphia*) et l'ivoire. L'hévéa a été abandonné après 1920. En outre, les « indigènes » ont soutenu les efforts de guerre français (Première et Seconde Guerres mondiales) et la reconstruction après la Première Guerre mondiale. Les efforts anglo-français pour trouver une « entente cordiale économique » avec l'AEF en 1919 n'ont pas été couronnés de succès (Michel 1975). De même, les premières tentatives de l'AEF pour introduire l'horticulture et l'élevage de petit bétail entre 1907 et 1910 ont toutes échoué. Une convention ultérieure, en 1911, a conduit à de nouveaux efforts pour introduire des plantations de café, d'hévéa, de coton, de riz et de manioc, ainsi qu'une nouvelle industrie forestière (Coquery-Vidrovitch 2001).

L'AEF est lentement sortie de la stagnation après la Première Guerre mondiale, alors qu'une économie concurrentielle remplaçait progressivement les monopoles dont jouissaient auparavant les grands concessionnaires. De nouveaux investissements ont été réalisés dans le bois, notamment dans l'okoumé (*Aucoumea klaineana*) au Gabon, ainsi que dans de nouvelles cultures agricoles, dans l'infrastructure routière et ferroviaire et dans le secteur minier. Toutes les concessions sont restées dépendantes des « indigènes » comme source de main-d'œuvre. Les conditions de travail étaient épouvantables et les salaires ne suivaient pas le rythme de la fiscalité coloniale ou de l'inflation des prix à l'importation. Les systèmes traditionnels de production alimentaire ont été perturbés, ce qui a entraîné une famine généralisée, des révoltes entre 1928 et 1932 et l'exode rural (Coquery-Vidrovitch 2001; Rich 2007). Un mouvement anticolonial dirigé par André Matsoua a créé la Société Amicale des Originaires de l'AEF, et a cherché à obtenir la citoyenneté française pour les sujets du territoire à la fin des années 1920 et au début des années 1930 (An sprenger 1989). Les lois du travail plus progressistes introduites en Afrique occidentale française (AOF) ne se sont pas étendues à l'AEF (Bertin 1929).

Une nouvelle politique pour les « indigènes » a été introduite en AEF par le gouverneur général (de l'époque) Félix Éboué le 8 novembre 1941. Le document a été préparé pour la conférence de Brazzaville, qui s'est tenue du 30 janvier au 8 février 1944 avec tous les gouverneurs coloniaux, afin de réorienter les politiques de l'empire colonial français (Eboué 1941). Elle est intervenue deux décennies après la présentation de la Politique indigène pour l'Afrique occidentale française de Maurice Delafosse à une conférence coloniale franco-britannique convoquée par l'Union coloniale française à Paris en 1919. La circulaire d'Éboué visait à respecter les traditions, à soutenir les chefs coutumiers et le développement des structures sociales existantes, et à garantir l'amélioration des conditions de travail.

<footnote n="1">¹ « Indigènes » était un terme utilisé pendant la période coloniale pour désigner les communautés locales et les autochtones afin de les distinguer des colonisateurs (européens) et des personnes amenées d'autres régions d'Afrique (voir Bruel 1930 et Bruel 1935).</footnote>
Les conditions de travail dans les camps forestiers ne se sont pas améliorées de manière significative après 1941 (Moutangu 2013). Bien que le travail forcé ait été aboli dans les colonies françaises en 1946 et qu'un nouveau code du travail ait été adopté en 1952 (Cooper 2018), les méthodes à forte intensité de main-d'œuvre ont été maintenues en République centrafricaine jusqu'en 1965 (Tchakossa 2012). En 1953, 39 % de la population salariée du Gabon était employée dans le secteur forestier (Mouloungui 2014), ce qui laisse penser que les salaires et les conditions d'emploi des travailleurs africains étaient meilleurs qu'à l'époque des concessions des entreprises. Cependant, des grèves ont eu lieu en 1957. La mécanisation accrue des opérations d'exploitation forestière, l'amélioration des infrastructures routières et l'adoption de nouvelles technologies (telles que la photographie aérienne) ont contribué à l'évolution des conditions, ainsi qu'aux possibilités pour les ressortissants africains de développer des compétences spécialisées.

## Conception contemporaine des populations locales et autochtones en Afrique centrale

Les situations des peuples de la forêt, en particulier les chasseurs-cueilleurs, et des populations transhumantes et nomades, comme les mbororo éleveurs peuls, ont soulevé la question d'un droit et d'un statut spécifiques afin de préserver ces populations des menaces qui pèsent sur leur culture, leur mode de vie et leur territoire. Toutefois, et bien que de nombreux groupes, notamment de populations nomades, éleveurs ou chasseurs-cueilleurs, connaissent une grande précarité et une extrême marginalisation, la reconnaissance juridique du statut de peuple autochtone en Afrique demeure un processus en construction. Les « peuples autochtones » sont souvent des peuples minoritaires au sein de certains États, mais qui se distinguent du reste de la population, en raison du maintien historique de leurs modes spécifiques de production ou d'accès aux ressources naturelles. La diversité des groupes humains considérés comme autochtones englobe des nomades, des pasteurs, des chasseurs-cueilleurs (Organisation Internationale du Travail 2013). En Afrique centrale, le statut de populations autochtones est reconnu de manière explicite aux groupes dits « pygmées » et aux populations mbororo (voir le tableau 13.1).

<table><caption>Tableau 13.1 Peuples autochtones d'Afrique centrale</caption><thead><tr><td>Pays</td><td>Peuples autochtones</td></tr></thead><tbody><tr><td>Burundi</td><td>Batwa</td></tr><tr><td>Cameroun</td><td>Bakola / Bagyeli<br>Baka<br>Medzan<br>Mbororo</td></tr><tr><td>Gabon</td><td>Baka</td></tr><tr><td>République centrafricaine</td><td>Baaka / Aka<br>(Bayaka, Biaka)<br>Mbororo</td></tr><tr><td>République du Congo</td><td>Yaka</td></tr><tr><td>République démocratique du Congo</td><td>Batwa<br>Bacwa<br>Bambuti</td></tr><tr><td>Rwanda</td><td>Batwa</td></tr></tbody></table>

Source : ACHPR et IWGIA (2006)
Au niveau international, la détermination de la catégorie de peuples autochtones s'appuie d'une part sur l'antériorité sur le territoire eu égard à des mouvements de peuplement ou de colonisation ultérieurs et, d'autre part, sur l'auto-identification reconnue juridiquement indépendamment des États (Karpe 2008). Cette description est cependant contestée dans de nombreux pays d'Afrique centrale. Ainsi, le cadre normatif de protection des droits des populations en Afrique centrale ne distingue pas toujours les populations locales des peuples autochtones.

Au Cameroun, par exemple, la législation forestière est silencieuse sur une définition légale et claire de la notion de populations autochtones. Le préambule de la constitution du 18 janvier 1996 affirme sans autre précision que « l'État assure la protection des minorités et préserve les droits des populations autochtones ». La reconnaissance et l'élévation de la protection des populations autochtones à la dignité constitutionnelle ne fournissent pas pour autant des éléments permettant de distinguer ces derniers des autres composantes sociologiques au niveau national. En 2021, le législateur camerounais a apporté plus de précisions à la notion à l'occasion de la loi n° 2021/014 du 9 juillet 2021 régissant l'accès aux ressources génétiques, à leurs dérivés, aux connaissances traditionnelles associées et le partage juste et équitable des avantages issus de leur utilisation. Les dispositions de l'article 7 apportent un éclairage explicite sur la notion légale des populations autochtones en ces termes : « Populations autochtones et Communautés locales : des communautés d'habitants qui s'appuient sur leurs connaissances traditionnelles associées pour assurer leur subsistance à partir de leur milieu naturel et des ressources génétiques, et dont le mode de vie présente un intérêt pour la conservation et l'utilisation durable des ressources ». Cette conception s'éloigne quelque peu de celle adoptée par les instruments juridiques internationaux, notamment la Convention n° 169 de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) et la Charte africaine des droits des droits de l'homme et des peuples. En effet, le législateur camerounais assimile populations autochtones et communautés locales au lieu de les distinguer comme le prescrivent les standards internationaux.

Au Congo, la législation est beaucoup plus précise sur l'identification des populations autochtones, tout en rejetant explicitement l'antériorité comme facteur discriminant. Dans ce pays, l'article 1er de la loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des droits des populations autochtones définit les peuples autochtones ainsi : « Au sens de la présente loi, sans préjudice d'une quelconque antériorité du territoire national, on entend par populations autochtones, les populations qui se distinguent des autres groupes de la population nationale par leur identité culturelle, leur mode de vie et leur extrême vulnérabilité ».

Le Rwanda lui préfère par exemple la notion de « groupes historiquement marginalisés ». La référence à la marginalisation permet de conférer le statut « d'autochtone » à l'ensemble des groupes sociologiques composant le peuple rwandais. Un rapport relatif à l'application de la charte africaine des droits de l'homme au Rwanda souligne expressément que : « il est difficile, voire impossible, de définir les populations autochtones dans le contexte du Rwanda. C'est parce que, en nous fondant sur notre histoire et nos connaissances, nous pouvons dire qu'aucun groupe de Rwandais n'est considéré comme ayant un droit préférentiel sur le Rwanda en se fondant sur la notion de peuple autochtone ou sur toute autre forme d'appropriation. Tous les Rwandais sont historiquement considérés comme des autochtones du Rwanda, qui partagent les ressources, les chances et les valeurs socioculturelles. Il ressort cependant de notre histoire que le Rwanda a connu des communautés appartenant au groupe des personnes historiquement marginalisées. Cette situation était la conséquence directe des politiques autocentrées pratiquées par les régimes de la
période pré-génocide. Présentement, ces divisions artificielles sont interdites comme relevant de pratiques inhumaines et barbares appartenant au passé »<fnref n="2" />.

Si les législations nationales semblent inflexibles sur l'attribution de l'identité autochtone à des groupes spécifiques, les États se distinguent paradoxalement par une certaine souplesse lorsqu'ils sont amenés à appliquer les engagements conclus avec les institutions financières internationales. Par exemple, les politiques opérationnelles de la Banque mondiale accordent une place centrale aux populations autochtones, obligeant les États emprunteurs à s'y conformer dans le cadre de la mise en œuvre des projets qu'elle appuie financièrement (Couillard et al. 2009). En adhérant à ces instruments, les États reconnaissent implicitement l'existence d'une identité autochtone spécifique sur leur territoire.

La définition utilisée par la COMIFAC (2010) est celle empruntée à la Convention 169 de l'OIT et à la Politique 4.10 de la Banque mondiale qui a été reprise par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007 (Banque mondiale 2017). Pour l'institution sous-régionale, les peuples autochtones renvoient aux « populations qui possèdent une identité culturelle et sociale distincte de celle des groupes dominants dans la société et qui les rend vulnérables dans le processus de développement. Elles ont un statut économique et social qui limite leurs capacités à défendre leurs intérêts et leurs droits relatifs aux terres et à d'autres ressources productives, ou qui restreint leur capacité à participer au développement et à en tirer les bénéfices. Elles se caractérisent par un fort attachement aux territoires de leurs ancêtres et aux ressources naturelles de ces lieux, la présence d'institutions sociales et politiques coutumières, des systèmes économiques essentiellement orientés vers la production de subsistance, une langue autochtone, souvent différente de la langue prédominante et une auto-identification et une reconnaissance par les pairs comme appartenant à un groupe culturel distinct ».

Au-delà des questions d'antériorité, contestées par les États, de spécificité de l'identité culturelle ou d'autodétermination, la notion de peuple autochtone devrait être abordée dans une perspective plus large. Par conséquent, les deux registres opérationnels dans lesquels s'inscrivent la question autochtone sont ceux des droits de l'homme et de l'environnement, et en particulier le sens que donne la Commission africaine des droits de l'homme et des peuples à ce concept. Selon cet organisme, l'expression « peuples autochtones » a fini par avoir des connotations et des significations qui vont bien au-delà de la question de savoir « qui est venu en premier ». Il s'agit aujourd'hui d'un terme et d'un mouvement mondial qui se bat pour les droits et la justice de ces groupes particuliers qui ont été laissés en marge du développement et qui sont perçus négativement par les paradigmes dominants du développement, dont les cultures et les modes de vie font l'objet de discrimination et de mépris et dont l'existence même est menacée d'extinction » (ACHPR et IWGIA 2005).

La définition des communautés locales est tout aussi complexe. Karsenty (2008) soulignait déjà la difficulté à cerner la communauté locale, dans la mesure où ce concept ne dispose pas de contours clairs et de règles stables permettant son identification. Certains critères permettent néanmoins de singulariser les communautés locales. Il s'agit de groupes traditionnels possédant comme les peuples autochtones des coutumes, des croyances, mais sans revendication territoriale liée à l'occupation antérieure, ce qui ne les empêche pas de revendiquer des droits spécifiques sur les ressources naturelles fixées dans leur voisinage. À ce sujet, la COMIFAC, s'inspirant de l'article 1er de la loi n° 011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier en République démocratique du Congo, considère que : « les populations locales sont des populations villageoises établies en zones forestières, organisées sur la base de la coutume et des

<footnote n="2">2 République du Rwanda, ministère de la Justice. 9e et 10e Rapport périodique de la République du Rwanda en application de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples. Période couverte par le rapport : 2005-juillet 2009. Juillet 2009. § 50.</footnote>
traditions et unies par des liens de solidarité et de parenté qui fondent leur cohésion et assurent leur
reproduction dans l'espace et le temps ».

## 13.1 Un cadre normatif perfectible

Plusieurs instruments juridiques promeuvent les droits des populations locales et autochtones, notamment à la terre et aux ressources naturelles. Au double plan international et régional, le régime de protection fait ressortir une combinaison d'instruments juridiques à la fois de type *hard law* et *soft law* (Siegele et al. 2009). Une partie desdits instruments découle du système onusien et l'autre des accords multilatéraux et régionaux.

### 13.1.1 Instruments de protection internationaux

La protection juridique des peuples autochtones est inscrite dans les textes internationaux à travers la Convention n°169 de l'OIT de 1989 et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (UNDRIP) de 2007. La Convention sur la diversité biologique ouvre également des possibilités de protection des populations. Le premier texte est contraignant et oblige le pays qui l'a ratifié à mettre en œuvre des politiques et des actions spécifiques qui respectent les droits des peuples autochtones, notamment l'autodétermination, l'autonomie, le droit collectif sur la terre. En revanche, la Déclaration des Nations Unies n'est pas juridiquement contraignante. Elle porte toutefois une « force morale » considérable, bien que non suffisante pour statuer et définir des droits spécifiques en tous lieux et tous temps, ou de manière globale (Pelican 2009).

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a été adoptée par 143 pays, dont tous les États africains. En ce qui concerne la Convention n°169, la République centrafricaine est l'unique pays africain à l'avoir ratifiée en 2010. La faible adhésion des pays africains à cet instrument tient au fait que la détermination de l'autochtonie est une question clivante au sein des États. Par ailleurs, les gouvernements nationaux préfèrent souvent éviter les engagements contraignants au niveau international, afin de limiter la délégation de leur autorité à d'autres centres de pouvoir.

<table><caption>Tableau 13.2 Liste non exhaustive des principaux mécanismes internationaux contraignants touchant aux droits des communautés locales et populations autochtones en Afrique centrale</caption><thead><tr><td></td><td>Nature de l'instrument juridique contraignant</td><td>Année de signature</td></tr></thead><tbody><tr><td>1</td><td>Pacte international relatif aux droits civils et politiques</td><td>16 décembre 1966</td></tr><tr><td>2</td><td>Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux, culturels</td><td>16 décembre 1966</td></tr><tr><td>3</td><td>Convention internationale sur l'élimination de toutes formes de discrimination raciale</td><td>21 décembre 1965</td></tr><tr><td>4</td><td>Convention sur la diversité biologique</td><td>5 juin 1992</td></tr><tr><td>5</td><td>Protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et au partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relative à la CDB</td><td>29 octobre 2010</td></tr><tr><td>6</td><td>Traité international sur les ressources phylogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture</td><td>3 novembre 2001</td></tr><tr><td>7</td><td>Convention n°169 de l'OIT relative aux peuples indigènes et tribaux</td><td>1989</td></tr><tr><td>8</td><td>Charte africaine des droits de l'homme et des peuples</td><td>Juin 1981</td></tr><tr><td>9</td><td>Protocole à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples relatif aux droits des femmes ou Protocole de Maputo</td><td>11 juillet 2003</td></tr></tbody></table>

Source : Auteurs
Pour ce qui est de la Convention sur la diversité biologique, elle a été ratifiée par l'ensemble des 10 pays membres de la Commission des forêts d'Afrique centrale. C'est entre autres, par cette Convention et notamment son article 8j, que se produit un effet de levier pour les revendications présentées par les organisations de défense des peuples autochtones. De surcroît, l'articulation de ces arguments favorise la mutualisation des aides financières. Par exemple, les Batwa de la République démocratique du Congo sont soutenus par divers bailleurs de fonds tels que l'Union européenne et la Norvège, à travers les programmes de lutte contre la déforestation, l'adaptation au changement climatique et la gouvernance en matière de gestion des espaces forestiers ainsi que par les directives opérationnelles de la Banque mondiale relative aux peuples autochtones. Les organisations internationales sont également très actives dans ce domaine et l'exemple de Forest Peoples Programme (Couillard et al. 2009) reste le plus connu et l'un de ceux directement liés à la problématique de la gestion des forêts du bassin du Congo (Boutinot et Karpe 2020).

Outre les instruments juridiques internationaux, les programmes de révision du droit foncier et forestier, d'adoption et de mise en œuvre des politiques de lutte contre le changement climatique et spécialement contre la déforestation (à l'image de la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation de la forêt ou REDD) incluent des dispositions spécifiques aux autochtones (Alvarado et Wertz-Kanounnikoff 2008). Ces dispositions se donnent à lire également dans les normes de certification de l'exploitation forestière, telles que celle du Forest Stewardship Council (FSC).

## 13.1.2 Instruments de protection nationaux

Au niveau national, l'affirmation de la protection des droits des populations autochtones et des communautés locales est une donnée constante dans les législations forestières des pays du bassin du Congo. Ces législations reconnaissent officiellement les droits détenus par ces acteurs sur leurs terres ancestrales. Le dispositif communément admis est celui dit des droits d'usage coutumiers qui est un mécanisme juridique de reconnaissance et de protection des droits des communautés sur le plan économique, social et culturel. Sur le plan économique et social, il s'agit de garantir aux populations locales et autochtones un accès aux ressources essentielles à leur subsistance. Sur le plan culturel, la démarche consiste à protéger les sites ayant une importance avérée pour l'identité des populations autochtones et les communautés locales.

Selon le code forestier de la République centrafricaine, les droits d'usage coutumiers portent sur le sol forestier et l'exploitation des produits forestiers autres que le bois d'œuvre. Le code forestier gabonais est plus explicite sur la consistance des droits traditionnels. Il énumère notamment la pratique de la chasse et la pêche artisanales, la pratique de l'agriculture de subsistance, l'utilisation des arbres comme bois de construction, les droits de pacage et l'utilisation des eaux, etc. Au Cameroun, le droit d'usage ou coutumier est celui reconnu aux populations riveraines d'exploiter tous les produits forestiers, fauniques et halieutiques à l'exception des espèces protégées en vue d'une utilisation personnelle. Le code forestier de la RDC se limite à la consécration des droits d'usage traditionnels sans en préciser la consistance. Au Congo, la loi n°33-2020 du 08 juillet 2020 portant code forestier apporte de nouvelles perspectives aux droits d'usage traditionnels. L'article 2 considère les droits d'usage comme des « droits qui résultent de la coutume ou des traditions locales par lesquelles la communauté locale ou les populations autochtones peuvent, dans une forêt qui ne leur appartient pas, soit prélever certains produits, soit se livrer à certaines activités productrices destinées à la vente ou non dans la limite de la satisfaction de leurs besoins domestiques ». Au regard de ce qui précède, le Congo consacre explicitement la possibilité d'un droit d'usage à vocation commerciale alors que la tendance en Afrique centrale destine les produits prélevés dans le cadre du droit d'usage à la satisfaction des besoins personnels.
L'analyse des législations forestières montre que les droits traditionnels se caractérisent par leur portée limitée et des garanties juridictionnelles insuffisantes. En ce qui concerne la portée des droits traditionnels, les législations forestières en font des variables essentiellement révocables, notamment en cas d'incompatibilité avec les objectifs de gestion durable. Au niveau des garanties juridictionnelles, les instruments juridiques n'ont pas prévu des dispositifs suffisamment robustes qui permettraient leur respect et encore moins des recours en cas de potentielles violations. Les exigences telles que l'obligation de consultation des communautés, le respect des droits d'usage dans le cadre du classement des forêts du domaine permanent ou le versement des compensations en cas de restrictions auxdits droits ne sont pas assorties de sanctions en cas de non-respect (Nguiffo 2020). À partir du moment où les droits des populations locales et autochtones constituent des obligations sans sanction, les États et les concessionnaires se sentent très peu tenus de les respecter (Nguiffo 2020). Pour ce qui concerne les voies de recours en cas de violation des droits traditionnels, elles sont quasiment inexistantes. Le fait que les forêts appartiennent aux États qui y détiennent les attributs de la pleine propriété neutralise les capacités d'action des populations autochtones et locales devant les tribunaux, ces dernières n'étant pas reconnues comme des acteurs juridiques autonomes.

Au-delà de la reconnaissance des droits traditionnels, les codes forestiers et les législations connexes intègrent plusieurs dispositions visant à améliorer la prise en compte des communautés locales et des populations autochtones dans la gestion forestière. En matière de droits socio-économiques, les législations forestières préconisent le partage des bénéfices générés par l'exploitation des forêts. Plusieurs mécanismes sont expérimentés dans ce sens. C'est le cas de l'instauration d'une redevance forestière annuelle (RFA) dont une part est reversée aux populations locales (Cameroun), de la mise en place des clauses sociales, des cahiers de charges et des fonds de développement locaux (Congo, RDC et Gabon). Dans le même sens, la foresterie communautaire étend progressivement son emprise en RDC, après les premières expériences au Cameroun, tandis que la foresterie communale en est encore à ses balbutiements à l'échelle du bassin du Congo.

## 13.2 L'évolution ambivalente des droits des populations locales dans les forêts de production

### 13.2.1 L'extension remarquable de la foresterie sociale dans le bassin du Congo

Le terme « foresterie sociale » dans ce contexte sera utilisé dans une perspective englobante. Il servira à désigner simultanément les stratégies visant à stimuler la participation active des populations locales à des activités de gestion forestière diversifiées et à petite échelle, afin d'améliorer les conditions de vie de ces populations ainsi que les approches de gestion forestière socialement responsables parce que respectueuses des droits des populations locales et contribuant au développement local (Wiersum 1999).

Dans la seconde moitié des années 1970, il a été admis que la gestion forestière avait été jusqu'à cette date principalement axée sur les intérêts nationaux et ceux des compagnies occidentales plutôt que sur les besoins des communautés locales et des populations autochtones (Barnes et Ramsay 1982 ; FAO 1978 ; Westoby 1989). Cette foresterie a donc conduit à des résultats insuffisants pour le