# La saisine obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française

Ahitiiteranatemoana Teinaore

► To cite this version:

Ahitiiteranatemoana Teinaore. La saisine obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française. Droit. 2025. dumas-05117671

HAL Id: dumas-05117671

https://dumas.ccsd.cnrs.fr/dumas-05117671v1

Submitted on 18 Jun 2025

HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-
entific research documents, whether they are pub-
lished or not. The documents may come from
teaching and research institutions in France or
abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est
destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

Distributed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
# LA SAISINE OBLIGATOIRE DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL, ENVIRONNEMENTAL ET CULTUREL DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

Auteur : Ahitiiteranatemoana TEINAORE
Directeur de mémoire : M. Alain MOYRAND
Master II – Parcours Droit public et Numérique
Année universitaire 2024-2025
REMERCIEMENTS

En premier lieu, je tiens à adresser mes remerciements les plus sincères à Monsieur Alain MOYRAND, maître de conférence à l'Université de la Polynésie française, pour son accompagnement constant et ses conseils avisés tout au long de l'élaboration de ce mémoire. Son soutien précieux a été déterminant dans la réalisation de ce travail de recherche, que je n'aurais probablement pas pu mener à bien sans son appui.

Ensuite, je souhaite également exprimer ma profonde reconnaissance à mon ancienne direction ainsi qu'à l'ensemble de mes anciens collègues du Ministère de l'Éducation, de l'Enseignement supérieur et de la Culture, pour leur bienveillance, leur indulgence et leurs encouragements au moment où cette aventure commençait.

Enfin, j'adresse mes remerciements les plus chaleureux à toutes celles et ceux qui ont contribué à forger mon parcours et à faire de moi la personne que je suis aujourd'hui : Madame Leialoha HEUEA-PETIS, Monsieur Johnny BIRET, Monsieur Oraihoomana TEURURAI, ainsi que mes parents, ma famille et mes amis.

MĀURUURU ROA !
L'article L. 122-4 du Code de la propriété intellectuelle dispose que « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite. Il en est de même pour la traduction, l'adaptation ou la transformation, l'arrangement ou la reproduction par un art ou un procédé quelconque ».

Toute personne contrevenant aux dispositions précédemment évoquées s'expose donc aux peines prévues aux articles L. 335-2 et suivants du même Code.
Table des matières

REMERCIEMENTS .................................................................................... 2

INTRODUCTION.................................................................................... 5

I. La méthode retenue par le Conseil d'Etat pour déterminer le champ de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel.................................................................................... 26

A) Le régime juridique de la saisine du conseil économique, social, environnemental et culturel et ses effets contentieux sur les lois du pays.................................................... 27

1. Les modalités de saisine du conseil économique, social, environnemental et culturel selon la nature des textes examinés.................................................................................... 27

2. Les effets juridiques des irrégularités de consultation au regard de la jurisprudence .................................................................................................................................................... 34

B) Les critères de détermination du champ de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel.................................................................................... 39

1. La distinction de l'« objet » de la loi du pays et de ses « effets » ................................................................. 39

2. La pluralité d'objets : une seule dimension économique ou sociale suffit ................................................................. 44

II. Les difficultés d'application des critères jurisprudentiels du Conseil d'Etat .................................................................................................................... 49

A) Une conception restrictive du champ de la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel .................................................................................... 49

1. L'objet économique : une exclusion de la fiscalité et des instruments strictement budgétaires.................................................................................................................................................... 49

2. L'objet social : une orientation vers les politiques sociales d'intérêt général, à l'exclusion des dispositions statutaires propres à la fonction publique.................................................... 57

B) La persistance d'incertitudes sur le régime de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel.................................................................................... 63

1. La persistance d'ombres procédurales.................................................................................................................................................... 64

2. Identification de l'objet du texte par l'analyse des travaux préparatoires et par ses effets .................................................................................................................................................... 77

CONCLUSION.................................................................................................................... 82

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................... 85
# INTRODUCTION

« Tout le monde a un rôle à jouer dans l'application de la démocratie. Et il n'y aura jamais de véritable démocratie tant que chaque adulte responsable et respectueux des lois, sans considération de race, de sexe, de couleur ou de croyance, n'aura la possibilité de se faire entendre de manière inaliénable et non négociable au sein du gouvernement », Carrie Chapman Catt, journaliste, professeure et militante féministe américaine.

Cette citation est très intéressante. En effet, elle met en exergue le fait que la démocratie exige la participation active de chaque citoyen adulte, sans la moindre discrimination, et que ce droit de participation est fondamental. Elle rappelle également l'importance de la consultation comme étape essentielle du processus démocratique. Loin de constituer une formalité procédurale, la consultation est présentée comme une condition nécessaire pour que la décision publique soit réellement légitime et éclairée.

La démocratie participative se distingue de la démocratie représentative classique par la volonté d'associer plus directement la société civile aux processus de décision politique. En ce sens, elle vise à enrichir l'action publique par la diversité des points de vue et des expertises. La consultation n'est donc pas un supplément d'âme de la démocratie, mais un outil indispensable pour garantir que l'élaboration des politiques publiques prenne en compte les besoins réels de la population et les attentes sociales.

En Polynésie française, une démocratie représentative a d'abord été mise en place. En effet, tout commence par l'entrée en vigueur de la Constitution de la IVe République datant du 27 octobre 1946 qui transforme les colonies en collectivités territoriales. Les Établissements français de l'Océanie<fnref n="1" /> (EFO) deviennent un territoire d'outre-mer (TOM). Le décret n° 45-1963 du 31 août 1945 crée l'assemblée représentative composée de 20

<footnote n="1">¹ En 1880, le roi Pomare V abdique et remet à la France la souveraineté de ses Etats (îles dépendant de la couronne de Tahiti) qui deviennent une colonie française sous le nom d'Établissements français de l'Océanie.</footnote>
membres élus au suffrage universel direct pour quatre ans par un collège électoral unique. Elle représente l'ensemble des populations des archipels. Elle est chargée de la gestion des « intérêts propres au Territoire », le gouverneur restant responsable de la préparation et de l'exécution des décisions.

Lors de l'adoption de la loi n° 46-940 du 7 mai 1946, dite « loi Lamine Guèye » l'ensemble des sujets français vivant dans les territoires d'outre-mer intègre le statut de citoyen<fnref n="2" />. De ce fait, tous les habitants sont appelés à voter pour élire des représentants au sein de ladite assemblée délibérante puisqu'ils bénéficient désormais de la citoyenneté française.

En 1956, l'adoption de la loi-cadre Defferre amorce une certaine autonomie puisque « l'assemblée territoriale », à pouvoir délibérant, élit un Conseil de gouvernement avec des pouvoirs exécutifs. En 1957, en vertu de la loi du 26 juillet 1957, les Établissements français de l'Océanie changent de nom pour devenir la « Polynésie française ».

Lors du référendum du 28 septembre 1958, la Polynésie française a majoritairement voté en faveur de la nouvelle Constitution, approuvant ainsi le maintien du territoire polynésien dans la République française. Ce référendum constitut une illustration de la démocratie participative. En effet, par ce scrutin, l'État français a sollicité directement l'avis de la population locale sur une question politique majeure engageant son avenir institutionnel. En organisant ce référendum, la France a donc cherché à légitimer ses choix en recueillant le consentement explicite des habitants de Polynésie française. Ce mécanisme a permis à la population d'exercer son droit à la parole sur une question fondamentale.

<footnote n="2">² L'article 1er de la loi Lamine Guèye du 7 mai 1946 dispose que « tous les ressortissants des territoires d'outre-mer (Algérie comprise) ont la qualité de citoyen, au même titre que les nationaux français de la métropole ou des territoires d'outre-mer ».</footnote>
À partir de 1977³, le statut de la Polynésie française a donné naissance à « l'autonomie ». D'abord qualifiée « d'autonomie de gestion » en 1977⁴, elle se transforme en « autonomie interne » en 1984⁵, puis en simple « autonomie » en 1996⁶.

Conscient de la nécessité de faire évoluer le droit des collectivités territoriales y compris en outre-mer, le Constituant a, par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, supprimé la catégorie des territoires d'outre-mer (TOM) pour lui substituer celle des collectivités d'outre-mer (COM) dont fait partie la Polynésie française. L'article 74 de la Constitution prévoit cette nouvelle classification juridique des COM et celles-ci sont dotées d'un statut fixé par la loi organique qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République (article 74 al. 1er de la Constitution).

De ce fait, sur le fondement de l'article 74 de la Constitution, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française – complétée par une loi ordinaire<fnref n="7" /> du même jour – prise après consultation de l'assemblée de la Polynésie française, a défini les nouvelles règles du statut de cette collectivité d'outre-mer, qualifiée par l'article 1er de Pays d'outre-mer se gouvernant librement. Toutefois, le Conseil constitutionnel a précisé que la dénomination de « Pays d'outre-mer » n'emporte aucun effet de droit (Cons. const., 12 févr. 2004, n° 2004-490 DC). Le texte octroi à la Polynésie française une compétence de droit commun et à l'Etat des compétences d'attribution. Cette loi statutaire a été modifiée à plusieurs reprises, et dernièrement par la loi organique n° 2019-706 du 5 juillet 2019.

<footnote n="3">³ Loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 relative à l'organisation de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Art. 1er de la loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 relative à l'organisation de la Polynésie française « *Le territoire de la Polynésie française (...) constitut (...) un territoire d'outre-mer doté de la personnalité juridique et de l'autonomie administrative et financière* ».</footnote>

<footnote n="5">⁵ Art. 1er al. 2 de la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française « *Le territoire de la Polynésie française constitue (...) un territoire d'outre-mer doté de l'autonomie interne dans le cadre de la République* ».</footnote>

<footnote n="6">⁶ Art. 1er al. 2 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française « *La Polynésie française est, au sein de la République, un territoire d'outre-mer doté d'un statut d'autonomie* ».</footnote>

<footnote n="7">⁷ Loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>
Par ailleurs, conséquence de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les élus de la collectivité ne sont plus les seuls à représenter et à diriger celle-ci. En effet, l'introduction de la procédure référendaire permet aux autorités de la Polynésie française de consulter la population d'outre-mer en vue de faire adopter des décisions. C'est pourquoi, l'article 1er alinéa 2 dispose que « *la Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement, par ses représentants élus et par la voie du référendum local* » : c'est la démocratie consultative.

Ce chemin institutionnel a conduit à la structuration d'une organisation autour de quatre grandes institutions du Pays. La loi organique de 2004 précise en son article 5 que la Polynésie française comprend 4 institutions : le Président, le Gouvernement, l'Assemblée de la Polynésie française (APF) et le Conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC).

La première institution est le Président de la Polynésie française, chef de l'exécutif, qui dirige l'action du Gouvernement. La deuxième institution est le gouvernement de la Polynésie française, organe collégial composé de ministres, qui conduit la politique intérieure et extérieure du territoire dans ses domaines de compétence. La troisième institution est l'Assemblée de la Polynésie française, organe législatif élu au suffrage universel, qui vote les lois du Pays, adopte le budget, contrôle l'action du Gouvernement et représente l'expression démocratique des citoyens. Enfin, la quatrième institution est le CESEC, institution consultative.

Parmi ces institutions, deux d'entre-elles représentent à proprement parlé la démocratie. Tout d'abord, troisième institution du Pays, l'assemblée de la Polynésie française concrétise « la démocratie locale ». En effet, la participation des citoyens à la vie locale se traduit par l'élection au suffrage universel direct (art. 103 LOPF) de représentants qui siègent dans une assemblée unique. Le régime politique est donc essentiellement « représentatif » mais non exclusivement puisque désormais le référendum et la consultation de la population d'outre-mer de la Polynésie française peuvent être mis en œuvre par les autorités de la Polynésie française.
Ensuite, impulsée par la nécessité de la représentation des socioprofessionnels au sein d'assemblées consultatives, c'est dans ce contexte institutionnel que la quatrième institution du Pays qu'est le CESEC trouve sa place. Tout d'abord au national, où la nécessité d'une représentation des socioprofessionnels au sein d'assemblées consultatives a débuté dès 1919 avec la création progressive du Conseil économique et social national (CES), puis dans le cadre de la décentralisation, la création des conseils économiques et sociaux régionaux de France (CESR). En Polynésie française, le CESEC s'inscrit dans une logique identique. Dans un contexte insulaire et ultramarin, où la proximité des acteurs est grande, cet organe consultatif constitue un outil de cohésion.

En effet, le CESEC de la Polynésie française – appelé en tahitien *Te Apo'ora'a Matutu Ti'a Rau e Mata U'i* – constitue, comme nous l'avons souligné, la quatrième institution du Pays. Inspiré du modèle du Conseil économique, social et environnemental national, il a pour vocation d'intégrer la société civile au processus décisionnel local.

La Polynésie française s'est dotée très tôt d'une instance consultative représentant les forces vives de la société. Dès 1977, dans le cadre du premier statut d'autonomie (autonomie de gestion), est créé un Comité économique et social (CES) local. Cette entité initiale, composée de socioprofessionnels, avait une consultation facultative sur les projets du territoire relatifs aux questions économiques, sociales et culturelles. Elle traduisait déjà la volonté d'associer les acteurs économiques et sociaux aux décisions publiques.

Plusieurs réformes statutaires sont ensuite venues renforcer le rôle et le périmètre de cette institution consultative. En 1984, le CES polynésien est érigé en véritable institution du Pays (la troisième à l'époque) et voit son champ d'action élargi : en plus de son rôle consultatif général, le nouveau statut d'autonomie interne lui confère une première forme de saisine obligatoire, en prévoyant qu'il soit consulté de manière obligatoire sur les projets de plan à caractère économique et social. Par ailleurs, dès 1984, le CES acquiert la possibilité de proposer lui-même des thèmes d'étude au gouvernement, amorçant son droit d'auto-saisine.
Une étape importante survient le 12 juillet 1990 : le Comité économique et social est transformé en Conseil économique, social et culturel (CESC). La réforme statutaire de 1990 accentue ses compétences en lui accordant formellement le pouvoir de s'auto-saisir sur des sujets de son choix relevant de ses attributions. Le CESC devient ainsi un espace d'expression plus autonome pour la société civile polynésienne. Le statut d'autonomie de 1996⁸ maintient ces dispositions de 1990, pérennisant le rôle consultatif élargi du CESC.

Avec le statut d'autonomie de 2004, le Conseil économique, social et culturel acquiert une place encore plus importante dans le processus législatif local. La loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française consacre en effet l'extension des modes de saisine de l'institution. D'une part, elle instaure la consultation obligatoire du CESC pour les lois du pays ayant un caractère économique ou social, et d'autre part, elle prévoit la consultation facultative du Conseil pour les autres lois du pays, les délibérations de l'Assemblée, ou plus généralement sur toute question à caractère économique et social. Cette réforme de 2004 renforce considérablement l'activité du Conseil et sa place dans la procédure législative locale, bien que ses avis demeurent purement consultatifs et ne lient pas les autorités saisissantes. Depuis 2004, le CESC dispose d'un budget de fonctionnement propre inscrit au budget de la Polynésie française.

La réforme la plus récente, datant de 2019, intègre la dimension environnementale<fnref n="9" /> dans l'intitulé de l'institution : le Conseil économique, social et culturel est devenu Conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) par effet de la loi organique n° 2019-706 du 5 juillet 2019. Ce changement de dénomination, effectif depuis le 5 juillet 2019, reconnaît l'importance primordiale des enjeux environnementaux et de développement durable dans les politiques publiques de la Polynésie française. Il convient toutefois de préciser que, en matière de saisine obligatoire, la situation diffère de celle de la Nouvelle-Calédonie. En effet, en Nouvelle-Calédonie, le « conseil économique, social et environnemental est consulté sur les projets et propositions de loi du pays et de délibération du congrès à caractère économique, social ou environnemental ». En revanche, en Polynésie

<footnote n="8">⁸ Régi par la loi organique n° 96-312 et n° 96-313 du 12 avril 1996.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Paradoxalement, bien que l'environnement soit désormais mentionné dans le nom du CESEC, la loi organique n'a pas (à ce jour) étendu la saisine obligatoire aux textes « environnementaux ». Une loi du pays à caractère environnemental peut donc légalement être adoptée sans avis du CESEC si on considère qu'elle n'a pas un caractère économique ou social.</footnote>
française, le CESEC n'est obligatoirement consulté que sur « les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » à caractère économique ou social ». Dès lors, le caractère environnemental d'une loi du pays polynésienne ne requiert pas nécessairement la consultation du CESEC.

Parallèlement, la réforme de 2019 introduit une exigence de parité hommes-femmes dans la composition du Conseil : dorénavant, toute organisation amenée à désigner plus d'un représentant au CESEC doit le faire de sorte que l'écart entre le nombre d'hommes et de femmes nommés ne dépasse pas une unité. Cette exigence est rappelée à l'article LP. 6-2 de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 modifiée portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française. Elle vise à assurer une représentation plus équilibrée des genres au sein de l'assemblée consultative.

S'agissant de la composition du CESEC, il est intéressant de noter qu'en la matière, « la loi statutaire ne pose que les « principes », laissant ainsi aux institutions polynésiennes un large pouvoir normatif »<fnref n="10" />. Par ailleurs, le CESEC de la Polynésie française doit assurer « une représentation de l'ensemble des archipels »<fnref n="11" /> et est composé exclusivement de représentants de la société civile. La loi statutaire d'autonomie fixe le principe d'une représentation des « groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale, environnementale et culturelle de la Polynésie française »<fnref n="12" />. Autrement dit, les membres du CESEC ne sont pas des élus politiques, mais des acteurs issus des différents secteurs socioprofessionnels. Le Conseil compte actuellement 51¹³ conseillers nommés pour un mandat de 4 ans. Historiquement, avant 2019, il comprenait 48 membres, mais l'effectif a été porté à 51 en 2023 afin d'introduire un nouveau collège et de faciliter la parité, parité imposée par la loi organique du 5 juillet 2019.

<footnote n="10">¹⁰ Introduction à l'étude des institutions politiques et administratives de la Polynésie française, Septembre 2022, Alain MOYRAND, assisté de Hervé Raimana LALLEMANT-MOE.</footnote>

<footnote n="11">¹¹ Alinéa 2 de l'article 147 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="12">¹² Article 147 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="13">¹³ À noter que l'article 149 de la loi organique de 2004 indique que l'effectif maximal du CESEC est de 51 membres.</footnote>
Les conseillers du CESEC sont répartis en collèges reflétant les grandes catégories d'intérêts socio-économiques du territoire. Jusqu'en 2023, ils étaient répartis en quatre collèges de 12 membres chacun. On distinguait alors : le collège des entrepreneurs (représentants du secteur privé : commerce, industrie, banques, professions libérales, transports, etc.), le collège des salariés, le collège du développement (regroupant des acteurs des secteurs primaires et du développement : tourisme, économie « bleue » et « verte », numérique, culture, environnement, etc.) et le collège de la vie collective (associations et organismes œuvrant dans le social, l'éducation, le sport, la jeunesse, les consommateurs, nucléaires, retraités, etc.). L'alinéa 3 de l'article 147 de la loi organique de 2004 prévoit également que « chaque catégorie d'activité » est représentée au sein du Conseil par un nombre de conseillers qui est déterminé en fonction de l'importance que cette activité dans la société polynésienne. Afin de tenir compte de l'exigence fixée par le législateur organique de désigner les conseillers en fonction de l'importance de l'activité dans la vie économique, sociale, environnementale et culturelle de la Polynésie française, la délibération<fnref n="14" /> a retenu un système de désignation des conseillers par les principaux organismes professionnels, syndicaux ou associatifs du territoire, au besoin par une élection entre leurs représentants en cas de siège commun<fnref n="15" />. Au sein de chaque collège, l'assemblée de la Polynésie française arrête la liste des organismes chargés de le représenter et leur affecte un nombre de sièges<fnref n="16" />. Elle dispose à cet égard d'un large pouvoir discrétionnaire car seules les erreurs manifestes d'appréciation sont censurées par le juge administratif.

Depuis 2023¹⁷, une nouvelle structuration en cinq collèges a été mise en place pour mieux représenter la diversité polynésienne et satisfaire aux exigences de parité. Le principal changement est la création d'un collège dédié aux archipels, composé de 5 sièges réservés notamment à certains secteurs tels que l'hôtellerie et des pensions de famille, la perliculture, l'artisanat local et les langues polynésiennes. Auparavant, les représentants des archipels

<footnote n="14">14 Article 7 de la délibération n° 2005-64 APF modifiée du 13 juin 2005 modifiée portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="15">15 Article 7-1 de la délibération n° 2005-64 APF modifiée du 13 juin 2005 modifiée.</footnote>

<footnote n="16">16 Articles 4 à 6-1-1 de la délibération n° 2005-64 APF modifiée du 13 juin 2005 modifiée.</footnote>

<footnote n="17">17 Délibération n° 2023-19 APF du 13 juillet 2023 portant modification de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 modifiée portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française.</footnote>
siégeaient de manière dispersée dans les autres catégories, tandis que la création de ce collège leur donne désormais « une place à part entière » et une identité propre au sein du CESEC.

Les quatre autres collèges conservent globalement leurs effectifs antérieurs : 12 sièges pour le collège des entrepreneurs, des salariés et celui de la cohésion sociale et vie collective et 10 sièges pour le collège au développement.

Chaque collège dispose d'un bureau composé de 3 personnes, élu pour deux ans : un président, un vice-président et un secrétaire. Ces instances peuvent se réunir autant de fois qu'elles le souhaitent et contrairement aux commissions, ne peuvent assister à leur réunion que leurs membres, à moins que le collège concerné n' invite d'autres membres du CESEC appartenant aux quatre autres collèges. Ces structures sont autorisées à présenter « des déclarations » qui sont obligatoirement annexées au rapport produit.

Chaque organisation ou groupement habilité désigne son représentant au CESEC, en respectant désormais le critère de parité s'il en désigne plusieurs. Pour être membre, il faut notamment être « de nationalité française, âgés de dix-huit ans révolus, avoir la qualité d'électeur et exercer en Polynésie française depuis plus de deux ans l'activité qu'ils représentent »<fnref n="18" />. Les membres sont nommés par arrêté du Président de la Polynésie française entérinant les désignations faites par chaque organisme et ouvrant ainsi la mandature<fnref n="19" />. L'arrêté correspondant est publié au Journal officiel<fnref n="20" />. En vertu d'un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris datant du 19 juin 2012 (CAA Paris, 4ème chambre 19 juin 2012, n° 10PA03634, inédit au recueil Lebon), « qu'il appartient au président de la Polynésie française, lorsqu'il constate la désignation des membres du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française, de contrôler que l'organisme qui a procédé à la

<footnote n="18">¹⁸ Article 148 al. 1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Article 8 de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française dispose que « Lorsque les trois cinquièmes au moins des membres sont désignés (...) un arrêté du Président de la Polynésie française constate ces désignations. La publication de cet acte au Journal officiel de la Polynésie française ouvre la mandature ».</footnote>

<footnote n="20">²⁰ Par exemple : arrêté n° 1235 PR du 19 septembre 2023 constatant les désignations des représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations au sein du Conseil économique, social, environnemental et culturel de Polynésie française.</footnote>
désignation d'un membre du conseil économique et social ou qui participe à une désignation en commun est habilité à y procéder, de vérifier l'existence de cette désignation et de s'assurer, s'il y a lieu, qu'elle respecte les conditions prévues par les textes qui régissent la désignation des membres du conseil économique social et culturel de la Polynésie française ».

La durée du mandat des conseillers est de 4 ans, au terme de laquelle « *le conseil se renouvelle intégralement* »<fnref n="21" />. Le président est élu pour deux ans par les membres du CESEC, et représente l'institution de façon permanente et est garant de son bon fonctionnement. Une modification de la délibération n° 2004-64 APF du 13 juin 2005 relative à la composition, l'organisation et le fonctionnement du CESEC par la délibération n° 2023-19/APF du 13 juillet 2023 a mis en place une présidence tournante par collège au sein de l'Institution<fnref n="22" />. C'est ainsi que lors de chaque renouvellement du bureau, la présidence du Conseil économique, social, environnemental et culturel est exercée, à tour de rôle, par un membre issu d'un des collèges dans l'ordre suivant :

- collège des entrepreneurs ;

- collège des salariés ;

- collège du développement ;

- collège de la cohésion sociale et de la vie collective ;

- collège des archipels.

La présidente actuelle du CESEC, Madame Voltina ROOMATAAROA-DAUPHIN<fnref n="23" />, est membre du collège du développement. En conséquence, le/la prochain(e) président(e) sera obligatoirement membre du collège de la cohésion sociale et de la vie collective.

<footnote n="21">²¹ Article 48 al. 1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="22">²² Article 16-1 de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="23">²³ Arrêté n° 2023-1 CESEC/PR du 4 octobre 2023 prenant acte de l'élection du président du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française.</footnote>
Sur ces bases, en vertu de l'article 149 de la loi organique de 2004, c'est à l'assemblée
de la Polynésie française qu'il revient de « fixer » par des délibérations ou des lois du pays,
dans le respect du cadre fixé par la loi :

- « 1° Le nombre des membres du conseil économique, social, environnemental et culturel, sans que celui-ci puisse excéder cinquante et un ;

- 2° La liste des groupements, organismes et associations représentés au sein du conseil économique, social, environnemental et culturel ;

- 3° Le mode de désignation de leurs représentants par ces groupements et associations et les règles favorisant l'égal accès des femmes et des hommes au sein de l'institution ;

- 4° Le nombre de sièges attribués à chacun d'eux ;

- 5° Le montant des indemnités de vacation payées aux membres du conseil économique, social, environnemental et culturel en fonction de leur présence aux séances plénières et aux commissions ;

- 6° Les règles d'organisation et de fonctionnement du conseil économique, social, environnemental et culturel qui ne sont pas prévues par la présente loi organique ;

- 7° Les garanties accordées aux membres du conseil économique, social, environnemental et culturel, en ce qui concerne les autorisations d'absence et le crédit d'heures. Ces garanties sont équivalentes à celles dont bénéficient les membres des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux ».

Le CESEC s'organise avec un bureau, des commissions de travail et des séances plénières. Le Bureau du CESEC est l'organe exécutif et de coordination de l'institution. Il est actuellement composé de 10 membres, représentant à parts égales les 5 collèges (soit 2 membres par collège), dont la présidente du CESEC, assisté de 4 vice-présidents et de 5 questeurs qui ont été élus par l'ensemble des conseillers<fnref n="24" />. Le Président du CESEC est élu pour 2 ans par l'assemblée des membres, une rotation plus rapide que le mandat des membres du CESEC – qui est de quatre ans – ce qui permet en pratique une alternance régulière de la

<footnote n="24">²⁴ Arrêté n° 2023-2 CESEC/PR du 4 octobre 2023 prenant acte de l'élection des membres du bureau du Conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française.</footnote>
présidence entre les différents collèges. Le Bureau prépare les travaux, fixe l'ordre du jour et répartit les saisines entre les commissions compétentes. Les questeurs sont plus particulièrement chargés des questions administratives et budgétaires (ils siègent d'ailleurs à la commission du budget). C'est le président du CESEC qui dirige et préside les travaux de l'Assemblée plénière, du bureau et de la commission du budget. Enfin, en cas d'absence ou d'empêchement du président, il est suppléé par l'un des vice-présidents.

L'Assemblée plénière réunit l'ensemble des membres du CESEC. C'est en séance plénière que se prennent les décisions collégiales du Conseil. Le CESEC siège en plénière sur convocation de son Président, ou à la demande de la majorité de ses membres ou du Bureau. La convocation est adressée aux membres du CESEC au moins 5 jours calendaires avant la date de la réunion. Il est à noter que ce délai est ramené à 2 jours calendaires en cas d'urgence déclarée par le bureau, non compris dimanche et jours fériés. Pour que la plénière puisse valablement délibérer, plus de la moitié des membres en exercice doit être présente. Si le quorum n'est pas atteint à l'ouverture de la séance, celle-ci se tient alors, de plein droit quel que soit le nombre de membres présents, le lendemain, dimanche et jours fériés non compris.

L'Assemblée plénière est seule compétente pour adopter les avis et rapports émis par le CESEC, qui sont soumis au vote des conseillers. Elle élit également en son sein le Président du CESEC, ainsi que les membres du Bureau et les présidences des commissions permanentes. Enfin, c'est en plénière que le CESEC vote la ventilation de la dotation spécifique affectée par la Polynésie française à celui-ci, et il peut formuler des vœux à destination des autorités habilitées à le saisir. Les rapports et avis de l'Assemblée plénière sont adoptés à la majorité absolue des suffrages exprimés des membres présents et ils sont transmis par son président au Président de la Polynésie française et au Président de l'Assemblée de la Polynésie française. En revanche, les propositions d'autosaisine – lorsque le CESEC propose de lui-même d'étudier un sujet – requièrent une majorité des deux tiers des membres pour être adoptées. Les séances plénières du CESEC sont publiques, assurant la transparence des débats consultatifs.
L'Assemblée de la Polynésie française, qui détermine les modalités de fonctionnement du CESEC, a tenu à structurer le travail en commission. En effet, pour mener ses analyses, le CESEC s'appuie sur un travail préparatoire en commissions permanentes.
Actuellement, le Conseil comporte quatre commissions permanentes :

- La commission « Éducation-emploi », qui couvre l'enseignement (général, technique, supérieur), la recherche, la formation professionnelle, l'emploi et le travail (dont la protection de l'emploi local, les dispositifs d'aide à l'emploi), ainsi que la culture, les langues polynésiennes, la valorisation des savoirs traditionnels, l'« océanisation » des cadres et la réforme de l'administration ;

- La commission « Économie », compétente sur le commerce, les affaires économiques, l'industrie, les aides et réglementations économiques, les professions libérales, le tourisme, les énergies, le numérique et les technologies, l'audiovisuel et la fiscalité ;

- La commission « Santé et solidarités », couvrant la protection sociale (régimes de sécurité sociale locaux), la santé publique (y compris la médecine traditionnelle polynésienne), mais aussi les questions de société : famille, condition féminine, jeunesse, personnes âgées, handicap, lutte contre la pauvreté et la précarité, cohésion sociale, vie associative, sports et bien-être, ainsi que la cause animale ;

- La commission « Développement et égalité des territoires », qui traite du développement des archipels et de l'aménagement du territoire : ressources primaires (agriculture, pêche), artisanat, équipements et infrastructures, urbanisme, logement, foncier (accès à la propriété), transports, affaires internationales, ainsi que de l'environnement.

Chaque commission permanente compte jusqu'à 27 membres, reflétant la composition plurielle du CESEC : chacune des quatre grandes commissions intègre 6 conseillers de chacun des quatre principaux collèges (entrepreneurs, salariés, développement, cohésion sociale et de la vie collective) et 3 conseillers du collège des archipels, plus le Président du CESEC qui est membre de droit de toutes les commissions.
Ces commissions sont constituées tous les 2 ans et disposent d'un bureau composé de 3
personnes : un président, un vice-président et un secrétaire. Les commissions peuvent auditionner des personnalités qualifiées extérieures (experts, responsables administratifs, acteurs concernés) pour éclairer leurs travaux. Elles préparent des projets d'avis ou de rapport sur les saisines ou autosaisines qui leur sont confiées par le Bureau, en fonction de leurs domaines de compétence respectifs. Au même titre que les collèges, elles peuvent proposer des sujets d'autosaisine à l'adoption de l'Assemblée plénière. Ces projets sont ensuite discutés et votés en assemblée plénière, seule habilitée à adopter définitivement lesdits projets. Notons que les séances de travail en commission ne sont pas publiques (contrairement aux plénières) afin de favoriser des échanges techniques libres.

En plus des commissions thématiques, le CESEC dispose d'une commission du budget, formation restreinte de 11 membres (le Président, les cinq questeurs et cinq membres élus pour deux ans par l'Assemblée plénière sur proposition de leur collège respectif parmi les membres ne faisant pas partie du bureau du CESEC) chargée d'élaborer le projet de budget interne de l'institution, lequel est soumis au vote de l'Assemblée plénière. À noter qu'elle peut se réunir à tout moment sur convocation du président du CESEC pour toutes questions budgétaires.

En termes de personnel administratif, le CESEC est appuyé par un secrétariat général et des services administratifs dédiés (conseillers techniques, documentalistes). Le secrétaire général dirige les services sous l'autorité du Président du Conseil et assure le suivi logistique des travaux (convocations, rédaction des procès-verbaux et rapports). À noter que le CESEC jouit d'une dotation budgétaire propre, inscrite au budget du Pays en tant que dépense obligatoire, pour assurer son fonctionnement<fnref n="25" />. Son Président est l'ordonnateur de ces dépenses et gère également le personnel administratif mis à disposition du Conseil<fnref n="26" />.

S'agissant de ses missions et domaines de compétences, le CESEC est défini comme une assemblée consultative : il n'a pas de pouvoir décisionnel normatif, mais une mission de conseil et d'étude au service des pouvoirs publics polynésiens. Ses missions principales peuvent être résumées ainsi : émettre des avis motivés et des recommandations sur les projets

<footnote n="25">²⁵ Article 152 al. 1 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Alinéas 3 et 4 de l'article 152 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>
de textes ou les problématiques dont il est saisi, et conduire des études de sa propre initiative
sur des sujets entrant dans son champ de compétences.

Dans le détail, la compétence matérielle du CESEC couvre l'ensemble des domaines économiques, sociaux, culturels et environnementaux intéressant la Polynésie française. Cette large palette thématique lui permet d'aborder des questions variées, allant des politiques de développement économique (tourisme, industrie, pêche, finances publiques locales) aux enjeux sociaux (emploi, éducation, santé, logement, protection sociale, égalité des genres), en passant par la préservation de l'environnement (biodiversité, changement climatique, développement durable) et la valorisation de la culture polynésienne (langue tahitienne, patrimoine culturel, création artistique). En pratique, le CESEC se positionne comme porte-parole de la société civile organisée : à travers ses membres issus de différents secteurs, il fait remonter les préoccupations, attentes et propositions du monde socio-économique vers les décideurs politiques.

Conformément à la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la
Polynésie française, le CESEC est compétent pour être consulté sur les « projets et
propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » à caractère
économique ou social (...) »<fnref n="27" />. Les « lois du pays » – actes réglementaires prises dans le
domaine de la loi de l'article 34 de la Constitution – sont adoptés par l'Assemblée de la
Polynésie française. Le bureau du CESEC confie l'examen du projet de loi du pays à la
commission compétente. Celle-ci l'étudie attentivement, formule ses observations et
recommandations, et élabore un projet d'avis. Ce projet est ensuite soumis au vote de
l'Assemblée plénière du CESEC. Une fois adopté, l'avis est transmis aux autorités du Pays
et rendu public. Ainsi, pour un projet de loi du pays à caractère économique ou social, le
CESEC a vocation à en étudier le contenu et à formuler un avis consultatif avant son passage
à l'Assemblée de la Polynésie française pour adoption.

Quant au champ de compétence de la saisine, il est très vaste puisque l'alinéa 2 du II
de l'article 151 de la loi statutaire de 2004 précise que le CESEC peut être consulté :

<footnote n="27">²⁷ Article 151-II de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>
- Sur les autres projets ou propositions de lois du pays (autres que ceux à caractère économique ou social) ;

- Ou sur les projets ou propositions de délibérations ;

- Ainsi que sur toute question à caractère économique, social, environnemental ou culturel.

Il apparaît alors que la saisine n'est pas limitée aux seuls projets ou propositions de normes.

Outre ce rôle consultatif sur saisine, le CESEC dispose du pouvoir de mener des autosaisines. En effet, le CESEC peut, de sa propre initiative, réaliser « des études sur des questions relevant de ses compétences »<fnref n="28" />. Pour ce faire, la proposition d'autosaisine doit d'abord être adoptée à la majorité des membres en exercice du collège ou de la commission qui suggère l'étude. Elle est ensuite transmise au Président du CESEC qui l'inscrit à l'ordre du jour du prochain bureau pour examen avant transmission en assemblée plénière pour adoption. Lorsque l'Assemblée plénière du CESEC a adopté à la majorité des deux tiers de ses membres la proposition d'autosaisine, alors le bureau se réunit à nouveau pour confier l'étude de ladite autosaisine à une commission. La commission procède aux travaux relatifs à l'étude de l'autosaisine qui conduit à la rédaction d'un projet de rapport qui est soumis à l'adoption en assemblée plénière.

Ce pouvoir d'initiative, acquis en 1990 par la loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française, a subi une évolution considérable. En effet, en 1990, la loi statutaire modifiant celle de 1984, accroît les compétences de l'institution en lui accordant l'autosaisine sur des thèmes de son choix dans le domaine de ses compétences. Ensuite, en 1996, le statut d'autonomie de la Polynésie française, régi par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, maintient les dispositions de la loi de 1990 concernant le CESC.

<footnote n="28">²⁸ Article 151-III de la loi organique n° 2004-192 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>
Depuis l'entrée en vigueur de la loi statutaire du 27 février 2004, ce droit d'autosaisine ne comprend plus de limite. En effet, sous l'empire de la précédente loi statutaire de 1996, et notamment de son article 90, ces études « ne pouvaient porter sur les projets ou propositions de délibérations inscrits à l'ordre du jour de l'assemblée de la Polynésie française ». Il est clair que le législateur avait entendu ainsi éviter que le CESC ne puisse faire pression sur l'organe délibérant. Désormais, cette possibilité de pression du CESEC sur l'organe délibérant existe puisqu'il dispose de plus de marge de manœuvre comme vu *supra*.

Cette initiative permet au Conseil de réaliser des études approfondies sur des sujets stratégiques qu'il estime devoir porter à l'attention des pouvoirs publics. Par exemple, l'année dernière, deux études ont été menées : « Une société polynésienne fracturée : quelles perspectives pour une société plus équitable ? »<fnref n="29" /> et « Salariés, patentés, complémentarité ou concurrence ? »<fnref n="30" />, sans qu'une saisine formelle du gouvernement ne lui ait été demandée. Ces travaux d'autosaisine donnent généralement lieu à des rapports contenant des analyses et recommandations. Le rapport adopté par l'assemblée plénière est diffusé aux autorités du Pays et est rendu public. Bien que ces rapports ne répondent pas à une obligation légale, ils enrichissent le débat public et peuvent inspirer par la suite des réformes ou projets de loi.

Le CESEC joue aussi un rôle de conseil permanent auprès des institutions. Il peut, en plus des avis, formuler des vœux sur différents sujets relevant de ses compétences. Ces vœux émanent des collèges et sont présentés lors de la tenue d'un bureau. Dès lors que ce dernier valide le vœu, il est exposé en assemblée plénière puis rendu public s'il est validé. Par exemple, il peut appeler l'attention du gouvernement sur l'urgence d'une réforme particulière.

Néanmoins, le CESEC n'a exercé cette faculté de formuler des vœux qu'à trois reprises en 2014 :

<footnote n="29">²⁹ Rapport n° 156/2024 de la commission « santé et solidarités » rendu le 14 août 2024. Pour consultation, lien URL : https://www.cesec.pf/sites/default/files/2024-09/CESEC_Rapport_156.2024.pdf</footnote>

<footnote n="30">³⁰ Rapport n° 157/2024 de la commission « économie » rendu le 26 septembre 2024. Pour consultation, lien URL : https://www.cesec.pf/sites/default/files/2024-11/CESEC_RapportWeb_157.2024.pdf</footnote>
- Vœu demande d'une étude d'impact sur les changements climatiques dans les collectivités françaises d'Outre-mer dans le Pacifique (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna) ;

- Vœu relatif aux enjeux de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) en Polynésie française ;

- Vœu relatif au projet de « loi du pays » portant modification des dispositions relatives au chèque service aux particuliers.

Malgré le fait qu'elle soit très peu utilisée, cette fonction prospective et d'alerte fait du CESEC un laboratoire d'idées pour les politiques publiques polynésiennes.

En résumé, les missions du CESEC consistent à conseiller, éclairer et alerter. Par ses avis et rapports, il apporte aux pouvoirs publics une expertise pluraliste – des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale, environnementale et culturelle de la Polynésie française – sur les projets ou propositions de lois ou sur des problématiques socio-économiques majeures. Cette organisation permet d'avoir un débat contradictoire où l'on peut trouver des intérêts divergents, comme les patronats/syndicats, environnementalistes/développeurs. Le CESEC est donc « un lieu de concertation, de recherche de consensus, où se rencontrent librement et égalitairement les représentants des forces vives de notre Pays ». Les lois du Pays impactent le quotidien des Polynésiens et c'est donc pour cela qu'il est important que des représentants de la société civile puissent donner un avis.

Les rapports et recommandations du CESEC constituent une « vraie valeur ajoutée » pour les parlementaires polynésiens, qui y trouvent des analyses techniques et l'expression d'un consensus sociétal qu'ils ne peuvent ignorer. Le CESEC offre aussi un espace de débat apaisé par rapport à l'enceinte politique : ses membres n'ayant pas d'enjeu électoral, ils peuvent rechercher des solutions pragmatiques et des compromis entre acteurs socio-économiques.

Cependant, il convient de rappeler que la nature juridique des avis du CESEC est consultatif et n'ont pas de valeur contraignante. Deux décisions jurisprudentielles viennent
conforter cet état du droit. Dans la première décision<fnref n="31" />, la Fédération générale du commerce contestait, sur la forme, la légalité d'une loi du pays en soutenant que les rapporteurs de ce texte n'avaient pas soumis au vote les dispositions tenant compte des réserves éventuellement contenues dans l'avis rendu par ce conseil, ou pour l'assemblée de n'avoir pas incorporé de telles dispositions au texte définitivement adopté. Le Conseil d'État écarte le moyen en rappelant la nature strictement consultative de cet avis. Se référant expressément à l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004, il souligne que les avis du CESC « ne revêtent qu'un caractère consultatif » : l'Assemblée n'est donc nullement tenue de modifier son projet pour tenir compte des observations formulées. Par conséquent, l'absence d'incorporation des réserves du CESC ne saurait entacher la loi du pays d'irrégularité formelle.

La même solution est confirmée quelques mois plus tard<fnref n="32" />. Contestant une autre loi du pays, les requérants reprochaient à l'Assemblée de n'avoir « tenu aucun compte » des observations formulées par le CESEC dans son avis. Le Conseil d'État réaffirme alors que « l'avis rendu par le conseil économique, social et culturel est un avis qui ne s'impose pas à l'assemblée ».

En conséquence, l'Assemblée de la Polynésie française peut parfaitement adopter un texte en passant outre un avis défavorable ou en ignorant certaines recommandations. L'efficacité du CESEC dépend donc largement de la volonté politique de prendre en compte ses contributions. Un indice de l'influence du CESEC est le taux de suivi de ses avis. S'il n'existe pas de statistiques publiques, des observations montrent que souvent, les recommandations principales du CESEC sont partiellement voire totalement intégrées. En conséquence, le CESEC exerce un rôle de contrepoids consultatif : sans s'opposer frontalement au politique (puisque l'avis n'est pas bloquant), il incite néanmoins fortement à la concertation en amont des décisions.

En définitive, en Polynésie française, la démocratie consultative prend une forme singulière à travers l'obligation de saisir le CESEC pour les projets et propositions de lois du

<footnote n="31">³¹ CE 19 décembre 2014, FGC et société, n° 383318.</footnote>

<footnote n="32">³² CE 13 février 2015, Commune de Punaauia et autres, n° 384302.</footnote>
pays à caractère économique ou social. Néanmoins, il demeure difficile de déterminer avec précision ce qui relève d'un critère économique ou social. En effet, les contours de ces notions sont souvent flous, et leur interprétation peut varier et en pratique, les frontières entre les domaines économiques et sociaux sont souvent poreuses. Par ailleurs, les textes législatifs peuvent relever de plusieurs champs à la fois. Cette complexité engendre des incertitudes quant au caractère obligatoire de la saisine du CESEC, ouvrant la voie à des interprétations divergentes. Une telle situation peut s'avérer périlleuse : en effet, si la consultation du CESEC s'imposait mais n'a pas été réalisée, la loi du pays pourrait être exposée à un risque contentieux. Celui-ci pourrait conduire à une déclaration de non-conformité au bloc de légalité – prévu à l'article 176-III de la loi organique de 2004 – pour une loi du pays autre que fiscale, ou à une annulation dans le cas d'une loi du pays fiscale.

Il apparaît dès lors fondamental de s'interroger sur la question suivante :

*Comment le Conseil d'Etat détermine le caractère économique ou social d'une loi du pays en Polynésie française, condition préalable à la saisine obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel ?*

Aux termes de l'article 151-II de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 relative au statut d'autonomie de la Polynésie française « *Le conseil économique, social, environnemental et culturel est consulté sur les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » à caractère économique ou social* ».

En conséquence, tout projet ou proposition de loi du pays « à caractère économique ou social » doit obligatoirement être soumis à la consultation du CESEC. En effet, l'utilisation du présent de l'indicatif « *est consulté* » nous indique qu'il ne peut s'agir d'une consultation facultative. Par ailleurs, le défaut de consultation obligatoire entache d'un vice de procédure le projet ou la proposition de loi du pays et l'expose à être soit déclaré illégal, dans le cadre du contrôle juridictionnel spécifique *a priori*<fnref n="33" /> exercé par le Conseil d'État sur

<footnote n="33">³³ Le recours par voie d'action d'une loi du pays relève de la seule compétence du Conseil d'État. En effet, à l'expiration d'un délai de huit jours après l'adoption du texte, celui-ci peut être saisi *a priori*, dans un délai de quinze jours, par le Haut-Commissaire de la République, le Président de la Polynésie française, le Président de l'assemblée de la Polynésie française ou six représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Parallèlement à l'expiration du délai de 8 jours, la loi du pays est publiée à titre informatif au Journal officiel</footnote>
les lois du pays autres que fiscales, soit à être annulé dans le cas du contrôle juridictionnel spécifique *a posteriori*<fnref n="34" /> exercé aussi par la Haute juridiction administrative sur les lois du pays fiscales.

À ce sujet il faut préciser que, outre l'étude des arrêts du Conseil d'État rendu dans le cadre de la contestation des lois du pays polynésiennes – et plus précisément dans le cadre du « contrôle juridictionnel spécifique » des lois du pays exercé uniquement par le Conseil d'État – il est possible de se reporter aussi aux décisions du Conseil constitutionnel lorsque celui-ci a été saisi de lois du pays néo-calédoniennes. Par ailleurs, les rapporteurs publics du Conseil d'État, lorsqu'ils sont amenés à conclure dans le cadre du contrôle juridictionnel spécifique propre aux collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, se réfèrent à cette jurisprudence du Conseil constitutionnel.

De plus, l'article 155 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précise aussi que « *le conseil économique, social et environnemental est consulté sur les projets et propositions de loi du pays et de délibération du congrès à caractère économique, social ou environnemental* ». Mais surtout, la source juridique la plus importante est constituée par les nombreux avis rendus par le Conseil d'État sur les projets ou propositions de loi du pays de la Nouvelle-Calédonie, dans lesquels la question de la consultation du conseil économique, social et environnemental est abordée. En effet, l'alinéa 1er de l'article 100 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que « *Les projets de loi du pays sont soumis, pour avis, au Conseil d'Etat avant leur adoption par le gouvernement délibérant en conseil* ». Son alinéa 2 précise également que « *Les propositions de loi du pays sont soumises, pour avis, au Conseil d'Etat par le président du congrès avant leur première lecture. Le vote du congrès intervient après que le Conseil d'Etat a rendu son avis* ». Il en résulte une jurisprudence consultative abondante, précieuse pour essayer d'éclairer les critères sur lesquels le Conseil d'État se fonde pour estimer que la consultation du CESE est juridiquement nécessaire ou non. Cette

<footnote>de la Polynésie française. S'ouvre alors un délai d'un mois permettant à toute personne physique ou morale, ayant intérêt à agir, de saisir *a priori* le Conseil d'État.</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Une contestation par voie d'action peut être ouverte *a posteriori* pour les lois du pays relatives aux impôts et taxes qui sont publiés et promulgués « *au plus tard le lendemain* » de son adoption (art. 180-2 de la loi organique n° 2004-192 portant statut d'autonomie de la Polynésie française).</footnote>
matière, plus fournie qu'en Polynésie française, constitue donc un point d'appui important pour comprendre le cadre normatif de la consultation.

Dès lors, en raison des nombreuses similitudes entre les dispositifs applicables en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, notamment s'agissant du rôle consultatif reconnu au CESEC polynésien et CESE calédonien dans le processus d'élaboration des lois du pays, il paraît pertinent, pour mieux cerner le raisonnement du Conseil d'État, d'intégrer à ce mémoire l'analyse des avis rendus par la Haute Juridiction administrative sur les projets ou propositions de loi du pays calédoniens.

Cependant, parfois, il arrive que le Conseil d'État se prononce sur le caractère obligatoire – ou non – de la saisine du CESEC sans en exposer les raisons. D'autres fois, il garde le silence et ne précise pas explicitement si la consultation était nécessaire. Il lui arrive même de ne pas préciser que la consultation du conseil économique, social et environnemental était nécessaire alors que l'objet de la loi du pays semble présenter un caractère économique ou social. De tels flottements laissent le praticien dans l'incertitude.

Ainsi, afin de déterminer si la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel est obligatoire sur un projet de loi du pays, le Conseil d'État a progressivement défini une méthode d'analyse (I), s'appuyant sur une jurisprudence construite autour de plusieurs critères jurisprudentiels. Toutefois, la mise en œuvre concrète de ces critères soulève un certain nombre de difficultés (II).

# I. La méthode retenue par le Conseil d'État pour déterminer le champ de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel

La consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel constitue une étape essentielle dans l'élaboration de certaines lois du pays, dès lors que celles-ci relèvent de son champ de compétence. Si ce champ demeure en partie défini par la jurisprudence, le régime juridique de la saisine du CESEC présente des implications contentieuses non négligeables. Il importe donc d'examiner, d'une part, le régime juridique
de la saisine du CESEC et ses effets contentieux sur les lois du pays (A), avant de s'interroger, d'autre part, sur les critères permettant de déterminer le champ de la consultation obligatoire de cette institution (B).

## A) Le régime juridique de la saisine du conseil économique, social, environnemental et culturel et ses effets contentieux sur les lois du pays

Pour apprécier le régime juridique de la saisine du CESEC, il convient d'analyser, d'une part, les modalités de saisine du CESEC selon la nature des textes examinés (1), puis d'envisager, d'autre part, les effets juridiques des irrégularités de consultation à la lumière de la jurisprudence administrative (2).

### 1. Les modalités de saisine du conseil économique, social, environnemental et culturel selon la nature des textes examinés

L'article 151-II de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 relative au statut d'autonomie de la Polynésie française dispose que « *Le conseil économique, social, environnemental et culturel est consulté sur les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays »* à caractère économique ou social. A cet effet, il est saisi, pour les projets, par le président de la Polynésie française, et, pour les propositions, par le président de l'assemblée de la Polynésie française ». Il en résulte que, s'il s'agit d'une consultation qui porte sur un projet ou une proposition de loi du pays à caractère économique ou social, c'est au Président de la Polynésie française pour les projets de loi du pays et au président de l'Assemblée pour les propositions de loi du pays de saisir le CESEC.

En revanche, pour les autres projets ou propositions de loi du pays – c'est-à-dire ceux qui ne sont pas à caractère « économique » ou « social » – et pour tous les projets ou propositions de délibération quel que soit leur domaine d'intervention, la saisine facultative du CESEC est effectuée par une autre autorité<fnref n="35" />. Plus précisément, lorsque qu'il s'agit de

<footnote n="35">³⁵ Alinéa 2 de l'article 151 - II de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française « *Le conseil économique, social, environnemental et culturel peut être consulté, par</footnote>
projets de loi du pays ou de délibération c'est au gouvernement de prendre cette décision et pour les propositions de loi du pays ou de délibération, c'est à l'Assemblée de décider de cette saisine.

Il convient de souligner qu'en Nouvelle-Calédonie, l'article 155 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 prévoit que le Conseil économique, social et environnemental est consulté sur les projets et propositions de lois du pays ainsi que sur les projets et propositions de délibération du congrès présentant un caractère économique, social ou environnemental. La saisine de cette instance consultative incombe, selon les cas, au président du gouvernement lorsqu'il s'agit d'un projet, et au président du congrès lorsqu'il s'agit d'une proposition. Il est à noter que les assemblées de province, le sénat coutumier ou le gouvernement peuvent également le consulter sur les projets et propositions à caractère économique, social, culturel ou environnemental (art. 155 al. 2 loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

Par ailleurs, il n'est pas toujours évident d'être certain que l'on se trouve dans le cadre d'une consultation obligatoire ou facultative. Aussi, il se pourrait qu'il y ait lieu à hésiter pour savoir s'il revient au président de la Polynésie française, au président de l'assemblée, au gouvernement ou à l'assemblée de prendre l'initiative de cette consultation. Il va de soi que des erreurs pourraient être commises.

Dès lors, se pose la question de savoir si un vice de procédure, susceptible d'entacher d'irrégularité un projet ou une proposition de loi du pays à caractère économique ou social, peut être retenu lorsque la saisine du CESEC n'a pas été effectuée par l'autorité compétente.

Le vice de procédure doit être distingué du vice de forme. En effet, le vice de forme est l'irrégularité qui entache un acte qui est pris selon une forme ou selon une procédure qui est contraire à ce qu'impose la règlementation alors que le vice de procédure désigne l'ensemble des formalités qui sont exigées lors de l'élaboration de l'acte.

<footnote>le gouvernement de la Polynésie française ou par l'assemblée de la Polynésie française, sur les autres projets ou propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » ou sur les projets ou propositions de délibérations ainsi que sur toute question à caractère économique, social, environnemental ou culturel ».</footnote>
Cependant la réalisation de telles erreurs est sans conséquence sur la régularité du projet ou de la proposition de loi du pays en vertu de la jurisprudence Danthony<fnref n="36" /> (CE ass. 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, n° 335033). En effet, l'arrêt Danthony du Conseil d'État datant du 23 décembre 2011 marque un tournant dans le contentieux des procédures administratives. À l'occasion de l'entrée en vigueur de la loi du 17 mai 2011³⁷, le Conseil d'État a saisi l'opportunité d'ériger un principe général du droit (PGD) selon lequel, si les actes administratifs doivent être adoptés dans le respect des formes et procédures prévues par les textes, un vice survenu au cours d'une procédure administrative préalable, qu'elle soit obligatoire ou facultative, ne peut entraîner l'illégalité de la décision prise que s'il a pu, au vu des éléments du dossier, avoir « *une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie* ».

Cette jurisprudence s'inscrit dans une logique plus large de sécurité juridique, un principe déjà consacré par le Conseil d'État dans son arrêt Société KPMG de 2006. Ce principe vise à garantir une meilleure lisibilité et prévisibilité du droit, tant pour les justiciables que pour l'Administration.

La saisine du CESEC par une autre autorité n'emporte aucune conséquence sur le sens de la décision et ne prive aucunement les membres de cette institution d'une quelconque garantie. Il en résulte donc qu'en vertu de la jurisprudence Danthony, si ce moyen de légalité externe est invoqué par les requérants – qui, n'étant pas d'ordre public, ne peut être soulevé d'office par le juge – il n'entache pas d'illégalité la loi du pays attaquée.

À titre d'illustration, on peut citer cette jurisprudence où le Conseil d'État, après avoir constaté que le CESEC n'avait pas été saisi d'un projet de loi du pays à caractère social, n'a pas déclaré illégale la loi du pays qui lui était déférée car il a relevé que cette institution s'était elle-même saisie de la question via la possibilité d'autosaisine dont dispose le CESEC

<footnote n="36">³⁶ Cette jurisprudence a été précisée par un arrêt du Conseil d'Etat du 17 février 2012, Sté Chiesi SA, n° 332509. Le juge met en exergue le fait que la juridiction peut décider d'elle-même d'écarter un « vice de procédure » soulevé à l'encontre d'un acte administratif s'il estime que sont remplies les conditions posées par la jurisprudence Danthony.</footnote>

<footnote n="37">³⁷ Article 70 : « Lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision ».</footnote>
(vu supra) : « 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil économique, social et culturel a rendu un avis le 16 avril 2015 sur le projet de « loi du pays » litigieuse ; que si les requérants soutiennent que ce conseil n'a pas été saisi du texte finalement transmis à l'assemblée de la Polynésie française, cette circonstance est sans incidence sur la régularité de la consultation, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de texte soumis à l'assemblée soulevaient des questions nouvelles qui auraient exigé que le conseil économique, social et culturel soit de nouveau consulté » (CE 25 mai 2016, MEDEF, n° 394588).

De même, si les dispositions des (anciens) articles 151-II et 163 de la loi organique du 27 février 2004 « imposent que le conseil économique, social et culturel et le Haut-Conseil soient saisi de l'ensemble des questions posées par un projet ou une proposition de loi du pays », ne constitue pas un vice de procédure le fait qu'une loi du pays résultant du regroupement, sans modification de fond, des dispositions de deux projets de loi du pays sur lesquels le CESEC a été consulté, si cette nouvelle loi du pays n'a pas fait l'objet d'une nouvelle consultation puisque le conseil a déjà été saisi de l'ensemble des questions posées par la loi du pays attaquée (CE 26 décembre 2012, Syndicat A TIA I MUA, n° 351262).

Dans la même logique, le Conseil d'État a jugé que la division ultérieure d'un projet de loi du pays initial en deux textes distincts, dès lors qu'elle reste sans incidence sur les questions dont le conseil économique, social et culturel était saisi, ne remet pas en cause la régularité de la procédure de consultation (CE 1er avril 2015, SEGC, n° 386768, 386849).

Par ailleurs, depuis un arrêt d'assemblée du 18 mai 2018 (CE ass. 18 mai 2018, Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT, n° 414583), le Conseil d'État a opéré un revirement de jurisprudence pour consacrer la sécurité juridique au profit de l'Administration. En effet, désormais, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire – ce qu'est une loi du pays – par voie d'exception ou encore dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger cet acte réglementaire, le juge administratif ne contrôle plus les conditions d'édiction de cet acte, ni les vices de forme et de procédure. En d'autres termes, passé le délai du recours par la voie
de l'action – qui est d'un mois pour les lois du pays – il n'est plus possible d'exciper cette illégalité par la voie de l'exception<fnref n="38" /> prévue par l'article 179 de la loi organique statutaire.

Ainsi, à titre d'illustration, si une loi du pays réglementant une profession telle que la perliculture a été adoptée sans avis préalable du CESEC, la méconnaissance de cette obligation constitue bien un vice de procédure car c'est sans doute une loi à caractère économique. Afin que la loi du pays puisse être censurée, ce vice ne pourra être soulevé que dans le mois suivant la publication de la loi du pays « à titre d'information » au Journal officiel de la Polynésie française. Au-delà de ce délai, même si le vice de procédure est avéré, il ne pourra plus être soulevé par la voie de l'exception.

Pour rendre son avis le CESEC dispose d'un délai d'un mois, ramené à 15 jours en cas d'urgence déclarée par le gouvernement ou par l'assemblée. À l'expiration de ce délai, l'avis est réputé rendu<fnref n="39" />. À noter que l'article 155 alinéa 3 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit une règle identique : le Conseil économique, social et environnemental dispose également d'un mois, ou de quinze jours en cas d'urgence – déclarée par le gouvernement pour les projets ou par le président du congrès pour les propositions – pour formuler son avis, lequel est également réputé rendu à l'issue du délai imparti.

Par ailleurs, lorsque la procédure d'urgence est prononcée par le gouvernement ou l'Assemblée la Polynésie française, il n'appartient pas au Conseil d'État d'apprécier le bien-fondé de la déclaration d'urgence en l'absence de détournement de procédure (CE 19 mai 2022, M. Chang Sang, n° 460991).

<footnote n="38">³⁸ L'originalité du recours par voie d'exception contre une loi du pays tient à l'instauration d'un mécanisme de question préjudicielle. En effet, lorsqu'une partie soulève, au cours d'un litige devant une juridiction ordinaire, un moyen sérieux mettant en cause la conformité d'une loi du pays au bloc de légalité – la Constitution, les lois organiques, les engagements internationaux, ou les principes généraux du droit –, et que cette question commande l'issue du litige, la validité de la procédure ou constitue le fondement des poursuites, la juridiction saisie de cette exception, y compris le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel, ne peut statuer elle-même sur cette question. Elle est tenue de la transmettre sans délai au Conseil d'État, par une décision qui n'est pas susceptible de recours. Le juge doit donc surseoir à statuer et saisir lui-même le Conseil d'État de la question préjudicielle s'il estime être en présence d'un moyen sérieux.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Alinéa 3 de l'article 151-II de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.</footnote>
En principe, le projet ou la proposition de loi du pays à caractère économique ou social doit être déposé au secrétariat général de l'assemblée accompagnée de l'avis du CESEC. Si tel n'est pas le cas, l'avis peut encore intervenir jusqu'à l'adoption du projet ou de la proposition de loi du pays par l'Assemblée, sans que cette circonstance n'entache d'irrégularités la procédure de consultation (CE 18 octobre 2018, électricité de Tahiti, n° 420097).

> Le rapport public, Edouard CRÉPEY, met en exergue dans ses conclusions que « si la consultation imposée par l'article 151 de la loi organique statutaire a normalement lieu avant le dépôt du projet à l'assemblée, il ne nous semble pas qu'il y ait là une condition de sa régularité, la procédure, qui vaut pour les projets mais aussi pour les propositions de loi du pays, étant destiné à éclairer les auteurs de la décision finale, c'est-à-dire les représentants à l'assemblée. De même par exemple les consultations prévues à l'article 74 de la Constitution pour les assemblées délibérantes qui en relèvent peuvent-elles, pour la plupart, intervenir jusqu'à la première lecture du texte de loi dans la première assemblée parlementaire saisie, ainsi que le précise, pour la Polynésie française par exemple, l'article 9 de la loi organique statutaire (avec une réserve d'interprétation au considérant 20 de la décision numéro 2004-190 des c'est du 12 février 2004 conseil constitutionnel) ».

Ainsi, même si l'avis du CESEC n'est pas joint au projet ou à la proposition au moment de son dépôt, cela ne constitue pas, en soi, un vice de procédure. Ce que le Conseil d'État considère comme essentiel, c'est que l'avis soit rendu avant l'adoption définitive de la loi du pays par l'Assemblée. En effet, la fonction de cet avis est d'éclairer les représentants dans leur délibération. Tant que cette finalité est respectée, c'est-à-dire tant que les élus ont pu prendre connaissance de l'avis avant de voter la loi, il ne peut y avoir d'irrégularité de la procédure de consultation à ce sujet. Par conséquent, le simple fait que l'avis ne soit pas transmis au moment du dépôt du texte ne suffit pas à invalider la procédure. On peut donc en déduire qu'il n'y a vice de procédure que si l'avis du CESEC n'a pas été rendu du tout ou s'il a été rendu trop tard pour être pris en compte par les représentants lors de l'adoption du texte.
Le vice de procédure admet certaines limites, notamment dans les cas où il est matériellement impossible de respecter une formalité. Ce principe est connu sous le nom de théorie des formalités impossibles. Elle signifie que lorsqu'une formalité exigée par un texte ne peut être accomplie en raison de circonstances indépendantes de la volonté de l'autorité compétente, son omission ne saurait vicier la régularité de la procédure. Le Conseil d'État a confirmé cette solution dans plusieurs décisions, notamment dans l'arrêt Syndicat national CGT-FO de l'ANPE du 30 décembre 1998.

Cette théorie a trouvé une nouvelle illustration dans l'arrêt vu précédemment (CE 18 octobre 2018, électricité de Tahiti, n° 420097, préc). Était en cause l'irrégularité prétendue d'une loi du pays adoptée sans l'avis préalable du CESC de la Polynésie française. Celui-ci avait bien été saisi par le Président de la Polynésie française le 11 janvier 2018. Néanmoins, par une lettre du 26 janvier, le président du CESC a informé que le conseil n'avait pu traiter cette saisine, les mandats de ses membres ayant expiré le 19 janvier 2018.

Conformément à l'article 10 de la délibération du 13 juin 2005, le Président du Pays avait, dès le 17 janvier, engagé la procédure de renouvellement du Conseil en invitant les organisations représentatives à désigner leurs membres dans un délai de 45 jours. Ce délai n'ayant pas permis la désignation des trois cinquièmes des membres requis avant le 14 mars 2018, date de l'adoption de la loi du pays attaquée, le CESC était, de fait, empêché de rendre son avis dans les délais.

Le Conseil d'État a donc jugé que, dans ce contexte, la consultation du CESC avait le caractère d'une formalité impossible. Il en a déduit que l'absence d'avis du conseil n'entachait pas la loi du pays d'irrégularité.

Si les modalités de saisine du CESC varient selon la nature des textes concernés, leur respect revêt une importance juridique majeure. En effet, la régularité de la procédure de consultation ne constitue pas une simple formalité. Dès lors, il est essentiel de s'interroger sur les conséquences contentieuses susceptibles de découler d'une irrégularité dans cette consultation, telles qu'elles ressortent de la jurisprudence.
## 2. Les effets juridiques des irrégularités de consultation au regard de la jurisprudence

En liminaire, il semble opportun de préciser que la consultation du CESEC ne porte que sur les dispositions à caractère économique ou social. Dès lors, si le requérant conteste un article qui ne concerne que la procédure et qui donc n'a pas un objet économique ou social, le défaut de consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel n'est pas critiquable.

En effet, le Conseil d'Etat a eu l'occasion de préciser la périmètre de la consultation du CESEC dans une décision<fnref n="40" />. Face à la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19, la Polynésie française a adopté une loi du pays n° 2020-12 du 21 avril 2020, qui prévoit diverses mesures d'urgence dans le domaine économique. Cette législation a pour finalité d'ajuster la réglementation économique locale aux conséquences de la pandémie. Il est à noter que cette loi n'a pas fait l'objet d'une saisine préalable du CESEC. Cette absence de consultation s'explique par les dispositions de l'article LP 56 qui dispense de toute consultation préalable obligatoire prévue par une disposition législative ou réglementaire, sous réserve des procédures d'avis conforme<fnref n="41" />, « les projets de texte réglementaire pris dans le domaine du droit économique et du droit de la consommation, ayant directement pour objet de prévenir les conséquences économiques de la propagation du covid-19 ou de répondre à des situations où la sécurité physique et/ou économique des consommateurs est mise en péril ». Cette loi du pays a été déférée au Conseil d'Etat.

Dans sa décision, le Conseil d'État rejette le vice de procédure tirée de cette absence de consultation en précisant que le requérant « conteste l'article LP 56 de la loi du pays portant diverses mesures d'urgence en matière économique en raison de l'épidémie de covid 19 qui dispense de toute consultation les projets de textes réglementaires dans les domaines du droit économique et du droit de la consommation prise pour répondre aux contraintes de la gestion de l'épidémie. Eu égard à son objet, cette disposition, divisible des autres

<footnote n="40">⁴⁰ CE, 22 juillet 2020, M. Toumaniantz, n° 440234.</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Il existe trois types d'avis : l'avis facultatif : l'autorité compétente n'est pas obligée de demander l'avis à l'instance compétente et si elle le fait, elle n'est pas obligée de le suivre ; l'avis obligatoire : la l'autorité compétente est obligée de demander l'avis mais elle n'est pas obligée de le suivre et l'avis conforme : l'autorité compétente doit demander l'avis et une fois qu'elle en a communication, elle doit le suivre à la lettre.</footnote>
dispositions de la loi du pays attaquée, n'a pas un caractère économique ou social au sens des dispositions du II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004. Elle n'était, dès lors, pas soumises à la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel ».

Dans cette affaire, le rapporteur public, M. Alexandre LALLET, a souligné dans ses conclusions que la seule qualité de membre du conseil économique, social, environnemental et culturel ne suffit pas, en soi, à conférer un intérêt à agir. Il précise que cet intérêt ne peut être reconnu que dans la mesure où les « dispositions attaquées relèveraient de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel »<fnref n="42" />. Il précise également que la consultation du CESEC sur les projets et propositions de loi du pays à caractère économique ou social « doit se comprendre comme prescrivant cette consultation, à peine d'irrégularité, préalablement à l'adoption des seules dispositions à caractère économique social des projets et propositions de loi du pays. Autrement dit, l'unité de compte n'est pas le texte dans son ensemble, mais la disposition. On ne voit pas pourquoi, en effet, un organisme consultatif devrait, par « effet de contamination », être saisi de l'intégralité d'un texte au motif qu'il comporte une disposition relevant de son champ de compétence ».

Cet état du droit n'est pas spécifique à la consultation du CESEC mais s'applique à tous les cas où les dispositions prévoient la consultation d'un organisme sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret intervenant dans telle ou telle matière<fnref n="43" />. Et le Conseil constitutionnel ne raisonne pas différemment pour la mise en œuvre de l'article 70⁴⁴ de la Constitution qui prévoit la consultation du Conseil économique, social et environnemental,

<footnote n="42">⁴² Voir aussi conclusions de Alexandre LALLET pour CE 22 juillet 2020, syndicat de la fonction publique et autre, n° 440206, 440235.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Voir notamment, CE 6 septembre 2006, Fédération nationale des syndicats des salariés des mines et de l'énergie CGT et comité d'entreprise de la société de secours minière du nord, n° 276075, 276155.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Article 70 de la Constitution : « Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis ».</footnote>
qui peut notamment porter sur « *tout projet de loi de programme à caractère économique ou social* »<fnref n="45" />.

En conséquence, en l'absence de consultation du CESEC ou en cas d'irrégularités de celle-ci, seules les dispositions du texte qui relèvent du champ de la consultation obligatoire sont entachées d'irrégularités et c'est seulement, le cas échéant, le jeu de l'indivisibilité<fnref n="46" /> qui peut entraîner l'annulation totale du texte (sous réserve bien évidemment de la mise en œuvre de la jurisprudence Danthony).

Néanmoins, il est intéressant de noter que lorsque l'Assemblée ou le gouvernement consulte le CESEC sur une loi du pays, il ne précise jamais si c'est la totalité de la loi ou seulement certaines dispositions de cette législation qui doit faire l'objet d'un avis. De même, dans le cadre du contrôle juridictionnel spécifique, lorsqu'un requérant invoque un vice de procédure pour défaut de consultation du CESEC, les services contentieux chargés de défendre pour le compte de la Polynésie française n'indiquent jamais qu'à titre subsidiaire, s'il y avait lieu d'annuler la loi du pays, seules les dispositions concernées par l'objet économique ou social devraient faire l'objet de cette censure. Or, une telle argumentation pourrait permettre de limiter les effets d'une éventuelle annulation, en se fondant sur la jurisprudence selon laquelle seules les parties du texte relevant de la consultation obligatoire sont entachées d'irrégularité, sauf indivisibilité.

En ce qui concerne les avis rendus par le CESEC, on sait qu'ils ne revêtent qu'un caractère consultatif (voir *supra*, notamment CE 19 décembre 2014, FGC, n° 383318 ; CE 13 février 2015, Commune de Punauia et autres, n° 384302). En conséquence, il est important de rappeler que les requérants ne peuvent utilement invoquer un vice de procédure au motif que les rapporteurs du projet de loi du pays n'auraient pas intégré dans le texte soumis au vote les dispositions tenant compte des réserves contenues dans l'avis rendu par le CESEC, ni reprocher à l'Assemblée de ne pas avoir incorporé de telles dispositions au texte définitivement adopté.

<footnote n="45">⁴⁵ Voir notamment, pour l'annulation d'un unique article de loi pour ce motif : décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 11 à 15.</footnote>

<footnote n="46">⁴⁶ Ce cas se produit lorsque les dispositions mises en cause sont indissociables du reste du texte (c'est-à-dire qu'on ne peut pas les séparer sans affecter la cohérence ou la portée de l'ensemble), alors l'ensemble du texte peut être annulé.</footnote>
Par ailleurs, en principe, le juge administratif oblige, lorsque l'autorité administrative envisage de modifier le texte soumis obligatoirement à l'avis d'une instance consultative, qu'elle consulte à nouveau cette instance sur les modifications projetées lorsqu'elles posent des « questions nouvelles »<fnref n="47" />. En effet, dans une décision (CE, 25 mai 2016, Société Électricité de Tahiti, n° 394590), le Conseil d'État a jugé qu'il n'y avait pas d'irrégularité dans la procédure de consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel, même si le texte finalement soumis à l'Assemblée de la Polynésie française différait de celui présenté au CESEC. Cette absence d'irrégularité est justifiée par le fait que les modifications apportées ne soulevaient pas de « questions nouvelles », qui auraient nécessité une nouvelle saisine du CESEC.

Le rapporteur public, M. Édouard CRÉPEY, ajoute dans ses conclusions que même si un article n'avait pas été expressément soumis à l'avis du CESEC, « force est de constater que, dans son avis n° 22-2015 du 16 avril 2015, il s'est saisi lui-même de la question (...). Il serait particulièrement formaliste, dans ces conditions, de censurer une consultation incomplète, la disposition litigieuse étend justement le produit de la vie en cause »<fnref n="48" />.

Cette obligation de consultation s'impose aussi aux amendements qui pourraient être déposés soit par l'exécutif de la collectivité, soit par les membres de l'organe délibérant (CE 15 mai 2000, Territoire de la Nouvelle-Calédonie, n° 193725).

En revanche, le Conseil constitutionnel n'interdit pas au gouvernement ou au Parlement d'introduire une question nouvelle par voie d'amendement (Cons. const. n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, cons. 3), sauf si ce dernier est « dépourvu de tout lien avec le texte », car le cas échéant, il constituerait un « cavalier législatif » (qui n'est d'ailleurs, pas soulevé d'office par le juge). C'est exactement cette solution qu'a appliqué le Conseil d'Etat pour la

<footnote n="47">⁴⁷ Voir également CE 17 juillet 2013, M. Emile Vernier, n° 365320 ; CE 12 février 2016, Confédération des armateurs de Polynésie française, n° 394344 ; CE 30 janvier 2019, confédération syndicale O OE TO OE RIMA, n° 424995, 425169 et 42524.</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Voir également conclusions du même rapporteur public pour CE 25 mai 2016, MEDEF, n° 394588.</footnote>
procédure de consultation du Haut conseil<fnref n="49" /> (lorsque celui-ci existait encore) et pour le droit d'amendement<fnref n="50" />.

Certes, le Haut conseil a été supprimé mais la même logique de consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel demeure et cette jurisprudence lui est applicable. Par exemple, dans une décision (CE 19 mai 2022, M. Chang Sang, n° 460991)<fnref n="51" />, le Conseil d'Etat considère que les dispositions de l'article 151-II de la loi organique statutaire exigent que le CESEC soit saisi de l'ensemble des questions soulevées par le projet de loi du pays avant son adoption par le conseil des ministres de la Polynésie française, mais « ne font pas obstacle à ce que des amendements, y compris d'origine gouvernementale, soient soumis au vote de l'assemblée dès lors que ces amendements ne sont pas dépourvus de tout lien avec le texte soumis à celle-ci ». D'autant plus qu'en l'occurrence, le requérant a reconnu lui-même que les amendements apportés « ne sont pas dépourvus de tout lien avec le texte initial, le moyen tiré de ce que ces modifications imposaient une nouvelle consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel ne peut qu'être écarté ». En conséquence, une fois la loi du pays adoptée par le conseil des ministres, le texte initial ayant été soumis au Conseil économique, social, environnemental et culturel, celui-ci peut ensuite être modifié par des amendements, notamment du gouvernement, lors de son examen par l'Assemblée, sans qu'il soit nécessaire de consulter à nouveau le conseil.

<footnote n="49">⁴⁹ CE, 15 avril 2011, Consorts Teissier, n° 345141 : « (...) le projet soumis pour avis au haut conseil de la Polynésie française ayant comporté plusieurs dispositions modifiant les règles applicables aux lotissements, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions, introduites par voie d'amendement au cours de la discussion devant l'assemblée, instituant un régime de prorogation des autorisations de lotir, étaient dépourvues de tout lien avec le texte soumis par le gouvernement à l'assemblée de la Polynésie française et à demander l'annulation, pour ce motif, de ces dispositions ».</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ CE 15 mars 2006, Flosse et autres, n° 288390 : « (...) que, si ces dispositions imposent que le haut conseil soit saisi de l'ensemble des questions posées par un projet de loi avant son adoption par le conseil des ministres, elles ne font pas obstacle à ce que des amendements, y compris d'origine gouvernementale, soient déposés en cours de discussion devant l'assemblée dès lors que ces amendements ne sont pas dépourvus de tout lien avec le texte soumis à celle-ci ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le haut conseil de la Polynésie française a été consulté sur le projet de « loi du pays » avant son adoption par le conseil des ministres et a pu débattre de l'ensemble des questions soulevées par ce texte ; qu'en cours de discussion devant l'assemblée, il n'a pas été apporté à ce projet d'amendements dépourvus de tout lien avec le texte ».</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ Voir également, CE 13 février 2015, Commune de Punaauia et autres, n° 384302 ; CE 30 janvier 2019, confédération syndicale O OE TO OE RIMA, n° 424995, 425169 et 425241.</footnote>
En revanche, si le gouvernement de la Polynésie française souhaite modifier son projet de loi du pays après avoir recueilli l'avis obligatoire de l'organisme consulté, mais avant son dépôt à l'assemblée, et que ces modifications soulèvent des questions nouvelles, alors une nouvelle consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel s'impose (CE 17 juillet 2013, M. Emile Vernier, n° 365320)<fnref n="52" />.

Si le régime juridique de la saisine du CESEC et ses effets contentieux permettent de mesurer l'importance de cette institution dans le processus normatif, encore faut-il pouvoir déterminer dans quels cas la consultation s'impose. C'est précisément l'objet de la jurisprudence, qui s'est attachée à définir les critères permettant de circonscrire le champ de la consultation obligatoire du CESEC.

## B) Les critères de détermination du champ de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel

Pour apprécier le caractère obligatoire de la consultation du CESEC, le Conseil d'État s'attache à la nature de la loi du pays, en particulier à son objet. Toutefois, cette appréciation ne repose pas sur les seuls effets que la loi pourrait produire, mais bien sur son objet intrinsèque. Cette distinction entre l'objet et les effets du texte est ainsi essentielle pour délimiter le champ de la consultation obligatoire. Il convient dès lors d'examiner, d'une part, la distinction opérée entre l'« objet » de la loi du pays et ses « effets » (1), avant d'analyser, d'autre part, la manière dont la jurisprudence admet qu'une seule dimension économique ou sociale suffit à justifier la saisine du CESEC, même en présence d'une pluralité d'objets (2).

### 1. La distinction de l'« objet » de la loi du pays et de ses « effets »

Comme nous l'avons souligné, seules les lois du pays présentant un caractère économique ou social entrent dans le champ de la consultation obligatoire du CESEC et doivent, à ce titre, lui être soumises pour avis. Il convient donc désormais, à partir de l'analyse des avis rendus par le Conseil d'État sur les lois du pays de la Nouvelle-Calédonie

<footnote n="52">⁵² Voir également CE 1er avril 2015, SEGC, n° 386768, 386849.</footnote>
et des décisions contentieuses rendues par la section du contentieux de la Haute Assemblée sur les lois du pays de la Polynésie française, d'identifier la méthode employée par cette juridiction supême pour déterminer l'étendue du champ de la consultation obligatoire du CESEC. Il s'agira également d'évaluer la pertinence et la cohérence des critères sur lesquels elle fonde son raisonnement

En ce qui concerne la méthode retenue par le Conseil d'État pour définir ce qui relève de l'économique ou du social dans les projets ou proposition de loi du pays, celui-ci, à la suite du Conseil constitutionnel, se réfère à l'objet (économique ou social) du texte et non pas aux effets ou conséquences ou encore incidences que la loi du pays peut générer. Autrement dit, le fait qu'un texte ait des retombées économiques (ou sociales) ne suffit pas à en faire un texte à caractère économique (ou social). À ce sujet, il faut préciser qu'une loi du pays peut poursuivre plusieurs objets et qu'il suffit que l'un des objets soit économique ou social pour que le CESEC doive être consulté.

Cette méthodologie a été tirée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la consultation du conseil économique et social de la Nouvelle Calédonie : c'est à partir de la distinction entre l'objet du texte et ses effets (non pris en compte) que le Conseil constitutionnel a pu juger que des textes à vocation fiscale n'étaient, en dépit de leurs évidentes retombées économiques, pas des textes économiques justifiant une consultation<fnref n="53" />.

Également, les sections administratives du Conseil d'État, lorsqu'elles sont saisies pour avis sur des projets ou propositions de loi du pays de la Nouvelle-Calédonie, prennent soin, le cas échéant, de préciser les différents objets que poursuit la législation ainsi que la nécessité ou non de consulter le conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie. Cependant, il arrive que les Juges du Palais-Royal restent silencieux (voir *infra* II B 1).

À titre d'exemple, dans son avis n° 394796 du 29 mai 2018, saisi d'un projet de loi du pays relatif à l'efficacité énergétique des équipements, à l'interdiction d'importation de dispositifs contenant des substances appauvrissant la couche d'ozone, ainsi qu'à celle des

<footnote n="53">⁵³ Voir Conseil constitutionnel, décision n° 2001-1 LP du 27 janvier 2000.</footnote>
ampoules à incandescence ou halogènes, la section des travaux publics du Conseil d'État indique expressément que « la consultation du conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie était requise ». Le Conseil identifie alors deux objets à ce projet de loi du pays : « d'une part, il prohibe l'importation en Nouvelle-Calédonie de tout équipement contenant une substance appauvrissant la couche d'ozone et d'ampoules à incandescence ou halogène ; d'autre part, il soumet l'importation puis la commercialisation d'équipements électroménagers ou électroniques ainsi que d'ampoules électriques à la condition qu'ils répondent aux normes d'efficacité énergétique et à une obligation particulière d'étiquetage ». Le texte présente donc à la fois un objet économique et un objet environnemental.

Dans le même sens, dans l'avis n° 395988 du 13 novembre 2018, portant sur une proposition de loi du pays relative à l'interdiction de mise sur le marché de divers produits en matière plastique, la section des travaux publics du Conseil d'État confirme le caractère obligatoire de la consultation du CESE, qui a effectivement eu lieu. Cette proposition de loi du pays présente elle aussi deux objets : elle interdit la mise à disposition en Nouvelle-Calédonie, à titre onéreux ou gratuit, de sacs de caisse en matière plastique à usage unique, et d'autre part, elle interdit l'importation de sacs plastiques à usage unique compostables constitués, pour tout ou partie, de matière biosourcées. Cette proposition de loi du pays, à l'instar du précédent projet, revêt un objet à la fois économique et environnemental.

Autre illustration : dans son avis n° 395761 du 2 octobre 2018, relatif à un projet de loi du pays portant modification de la partie législative du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie (livre IV), la section des finances du Conseil d'État estime également nécessaire la consultation du conseil économique, social et environnemental. Ce projet de loi du pays contient des dispositions qui concernent, d'une part, la concurrence, la répression des fraudes ainsi que la réglementation des prix et l'organisation des marchés et, d'autre part, le droit commercial, ce qui confère au texte un objet manifestement économique. À noter que le Conseil d'Etat ne précise pas que la loi du pays a bien un objet économique. On pourrait cependant le supposer au vue des décisions que nous allons détailler ci-après (infra II B 1).
Dans la même logique, dans un avis<fnref n="54" />, le Conseil d'Etat a été saisi de trois projets de loi du pays, l'un relatif au contrôle technique de la construction en Nouvelle-Calédonie, l'autre relatif à l'expertise d'assurance construction en Nouvelle-Calédonie et le dernier relatif aux conditions d'exercice des métiers de la construction en Nouvelle-Calédonie. La section des travaux du Conseil d'État précise que la consultation du conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie à laquelle il a été procédé, était obligatoire pour les trois projets de loi du pays.

Les critères sur lesquels s'appuie le Conseil d'État pour déterminer si un projet ou une proposition de loi du pays présente un caractère économique ou social sont, dans leur énoncé, simples et clairs : ils se fondent sur l'objet du texte, et non sur ses effets. Toutefois, leur mise en œuvre pratique laisse place à une marge d'incertitude significative, parfois excessive, comme le reconnaissent fréquemment les rapporteurs publics dans leurs conclusions sur les lois du pays de la Polynésie française soumises à un contrôle juridictionnel spécifique. Cette situation est insatisfaisante, car, par précaution face au risque de censure juridictionnelle, on peut constater un recours plus fréquent qu'il ne serait nécessaire à la saisine du CESEC.

À plusieurs reprises, les rapporteurs publics près le Conseil d'État, appelés à conclure dans des contentieux portant sur des lois du pays de la Polynésie française, ont souligné que l'interprétation de ces termes devait se faire de manière restrictive, à l'image de ce qui est déjà pratiqué pour les lois du pays en Nouvelle-Calédonie<fnref n="55" />. En effet, Alexandre LALLET, dans ses conclusions sur une décision du Conseil d'Etat du 17 février 2021 (CE, 17 février 2021, Syndicat de la fonction publique et M. T..., n° 446833), met en exergue ce point : « Votre jurisprudence a forgé une conception très restrictive de cette catégorie, inspirée par sinon adossée à la jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant la consultation du Conseil économique, social et environnemental ».

Cette position a notamment été exposée de manière explicite dans les conclusions du rapporteur publique, Aurélie BRETONNEAU, dans une décision du Conseil d'Etat (CE 1er

<footnote n="54">⁵⁴ CE avis n° 397298, 397299 et 397300 du 24 avril 2019.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ Cons. Const. 27 janvier 2000, n° 2001-LP, AJDA 2000, p. 252-254, note Jean-Eric Schoettl.</footnote>
avril 2015, SEGC, n° 386768, 386849), où elle rappelle que : « (...) si le II de l'article 151 de la loi organique prévoit la consultation du conseil sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique ou social, vous avez fait vôtre la conception restrictive développée par le Conseil constitutionnel à propos de la Nouvelle Calédonie et conduisant à réserver la consultation de ce type d'instances aux seuls textes dont l'objet est de définir des objectifs économiques ou sociaux de moyen ou long terme »<fnref n="56" />.

Enfin derniers points, il y a également des projets ou des propositions de lois du pays qui, en raison de leur objet (autre que fiscal), ne doivent pas être soumises pour avis au CESE. On peut tirer cette conclusion des avis du Conseil d'État parce que celui-ci, bien que la consultation du CESE ait été réalisée, précise qu'elle n'était pas obligatoire. C'est le cas par exemple dans l'avis n° 386832 du 17 juillet 2012 où le Conseil d'Etat a été saisi d'un projet de loi du pays fixant les règles générales du domaine public de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, de leurs groupements et de leurs établissements publics. En effet, bien que l'objet du texte comporte des aspects économiques, le présent projet de loi du pays ne peut être regardé, eu égard à son objet, comme un texte « à caractère économique et social ».

D'autres textes ont été analysés par le Conseil d'État comme n'ayant pas à être soumis au CESE car n'entrant pas dans les matières économiques, sociales ou environnementales. Ainsi, l'avis n° 402294 du 2 mars 2021 concernant un projet de loi du pays portant création d'un dispositif de rupture conventionnelle dans la fonction publique et d'un avis n° 402414 du 16 mars 2021 sur un projet de loi du pays portant diverses mesure relatives à l'accès aux corps et cadres d'emplois des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'Etat a estimé que les deux projets de lois du pays « devait seulement être soumis au comité supérieur de la fonction publique territoriale de Nouvelle-Calédonie ».

Cette approche est confirmée dans les avis plus récents, comme l'avis n° 408177 du 2 avril 2024⁵⁷ où le Conseil d'Etat, saisi d'un projet de loi du pays portant diverses mesure d'urgence en faveur de la caisse locale de retraite et relative à l'attractivité du secteur de la

<footnote n="56">⁵⁶ Voir aussi conclusions de ce même rapporteur public sur CE 13 mars 2019, M. Toumaniantz, n° 426435 et sur CE 13 mars 2019, n° 426439 et 426562.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ Voir également avis n° 408636 du 2 octobre 2024.</footnote>
fonction publique, a constaté que l'avis du conseil supérieur de la fonction publique territoriale de Nouvelle-Calédonie, dont la consultation est requise, a été recueilli, et ajoute qu'« *aucune autre consultation préalable n'est exigée* ».

Enfin, l'avis n° 407389 du 5 septembre 2023 relatif au statut des animaux dans le Code civil constitue un exemple de texte non économique ni social : saisi d'une proposition de loi du pays modifiant le statut des animaux dans le Code civil applicable en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'Etat précise que : « *la consultation préalable du conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie, à laquelle il a été procédé, n'était pas obligatoire, dès lors que l'objet de la proposition de loi du pays, qui a trait au droit civil, ne permet pas de la regarder comme un texte « à caractère économique, social ou environnemental » au sens de l'article 155 de la loi organique du 19 mars 1999* ».

Si la distinction entre l'objet et les effets d'une loi du pays permet de recentrer l'analyse sur la finalité réelle du texte, cette approche n'exclut pas la complexité des situations rencontrées. En pratique, de nombreux textes présentent une pluralité d'objets. Or, la jurisprudence retient qu'il suffit qu'une seule de ces dimensions soit d'ordre économique ou social pour que la consultation du CESEC devienne obligatoire. C'est cette exigence qu'il convient à présent d'examiner.

## 2. La pluralité d'objets : une seule dimension économique ou sociale suffit

Il résulte de l'étude des avis ou de la jurisprudence du Conseil d'État que les lois du pays à objet économique sont celles qui contiennent des dispositions relatives à la concurrence, aux concentrations, à la réglementation des prix, au soutien d'activités, à l'organisation du marché. Ainsi, nous pouvons prendre par exemple l'avis n° 399192 du 10 décembre 2019 dans lequel un projet de loi du pays de « soutien à la croissance de l'économie calédonienne » est soumis au Conseil d'Etat et illustre clairement un texte à objet économique. Bien qu'il contienne des mesures fiscales – puisqu'il modifie des règles d'assiette, de recouvrement d'impôts, de droits et taxes affectées – il possède avant tout une dimension économique, puisqu'il touche au régime douanier, à la concurrence, à la consommation et à la réglementation des prix. C'est donc sans ambiguïté que le CESE devait
être consulté, ce qui a été fait. À noter tout de même que le Conseil d'Etat ne précise pas dans son avis qu'il s'agissant en l'occurrence d'un caractère économique.

Mais très souvent cet objet économique se greffe sur un premier objet qui lui n'a rien économique. Un exemple illustrant cette hypothèse est celui de la législation encadrant l'ouverture des officines de pharmacie. À première vue, une telle réglementation – portant sur les conditions de diplôme, les assurances requises, ou les critères d'autorisation – ne semble pas avoir un objet économique. Toutefois, lorsque le législateur modifie les seuils démographiques à partir desquels l'ouverture d'une pharmacie est autorisée, cela a pour effet d'influer sur le niveau de concurrence au sein du secteur pharmaceutique. Dès lors, les incidences économiques sont appréciables, et à partir de ce constat (les effets provoqués par la législation relative aux officines de pharmacie), on peut mettre en exergue le fait que cette loi du pays a un second objet, de nature économique, qui vient s'ajouter à son objet principal relatif à la régulation de l'activité pharmaceutique.

C'est dans cette logique que s'inscrit la décision du Conseil d'État du 13 mars 2019 (CE 13 mars 2019, Toumaniantz, n° 426439, 426562). Dans cette affaire, la Haute Juridiction administrative était saisi d'une loi du pays – la loi n° 2018-34 LP/APF – qui modifiait les conditions de création des officines de pharmacie ainsi que certaines dispositions relatives à l'exercice de cette profession. D'après les conclusions du rappoteur public Aurélie Bretonneau, celle-ci souligne que, bien que les requérants soutiennent que le contenu du texte relève de la santé, laquelle pourrait être rattachée au champ social visé par l'article 151 de la loi organique, il n'existe pas de jurisprudence claire sur ce point. En l'absence de repères établis, la rapporteure admet une certaine hésitation, mais conclut « que le conseil économique, social et environnemental devait malgré tout être saisi au titre de sa compétence obligatoire en matière économique ».

Elle explique en effet que, si l'on peut considérer qu'un texte encadrant une profession réglementée poursuit en principe d'autres objectifs que ceux de nature économique, la loi du pays en cause a, selon elle, pour objet principal d'injecter davantage de concurrence dans le secteur, notamment par l'abaissement du seuil de population en deçà duquel il est possible d'ouvrir une deuxième officine de pharmacie par commune et la
possibilité d'ouvrir des officines secondaires. On peut partager cette vision, car plus le nombre de pharmacies augmente, plus le chiffre d'affaires des pharmacies déjà installées diminue.

Dans sa décision, le Conseil d'Etat a suivi les recommandations du rapporteur public et a affirmé que la loi du pays « tend à accroître la concurrence en permettant l'ouverture de nouvelle pharmacie sur le territoire de la Polynésie française, revêt un caractère économique au sens des dispositions du II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004 ».

Plus précisément, en l'occurrence, il s'agit en fait d'un objectif (au cas d'espèce, favoriser ou restreindre la concurrence) et très souvent d'ailleurs, le Conseil d'État, dans ses avis, se réfère à cette notion d'objectif poursuivi par les lois du pays pour estimer qu'elles ont bien un objet économique ou social. Ajoutons à ce sujet, que la recherche de cet objectif peut être effectuée à partir de l'exposé des motifs de la loi du pays, de son rapport de présentation ou encore des travaux parlementaires, c'est-à-dire des débats qui ont eu lieu à l'assemblée de la Polynésie française lors de l'adoption du projet ou de la proposition de loi du pays. En effet, les conclusions d'Aurélie BRETONNEAU, rapporteur public dans une décision du Conseil d'Etat (CE 13 mars 2019, M. Toumaniantz, n° 426435) met en relief cette pratique : « La première raison tient aux motifs pour lesquels cette seconde loi a été adoptée. Si l'on en croit les travaux préparatoires, elle part bien d'une perspective économique, à savoir du constat « la multiplication de ce type de vente en réseau, du développement des chaînes d'argent et des publicités relatives à des méthodes présentées comme lucratives constatés par les services de contrôle ». L'objectif martelé par les débats à l'assemblée est celui de la protection du consommateur et du bon fonctionnement du marché. Les débats, qui ont eu lieu en commission de l'économie, des finances et du budget, sont d'ailleurs très similaires à ceux qui s'étaient tenu à l'occasion du vote de la « loi du pays » de 2013. On est loin d'une réforme qui serait dictée par des impératifs propres à la procédure pénale, par exemple dans le cadre d'un réalignement général des peines associés à certaines catégories de délits ».
De même, toujours à partir des mêmes sources (avis ou arrêt du Conseil d'État concernant les lois du pays de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie) la matière sociale est celle qui en principe touche soit au droit du travail, soit encore aux prestations sociales. En revanche, une loi du pays qui réorganise la sécurité sociale ou qui régit son financement n'est pas considéré comme un objet social. Il faut donc que la loi du pays ait une dimension sociale.

Par ailleurs, dans une décision du 12 avril 2019 (CE 12 avril 2019, M. Toumaniantz, Mme Luciani, n° 427062,427063,427065,427200), le Conseil d'Etat s'est prononcé sur trois lois du pays. La première portait sur les conditions d'échange d'informations dans le cadre de l'octroi d'aides légales et extralégales, afin d'améliorer le suivi des populations concernées (elle prévoyait la mise en place d'un système d'échanges d'informations entre la caisse de prévoyance sociale et les services de la Polynésie française en charge de l'aide sociale). La deuxième visait à introduire diverses mesures applicables aux personnels des autorités administratives indépendantes. La troisième prévoyait la suppression des droits à congés administratifs dans la fonction publique de la Polynésie française. La deuxième et la troisième lois du pays comportaient des dispositions intéressant uniquement la fonction publique.

S'agissant de la première loi du pays, le rapporteur public, Aurélie BRETONNEAU, indique dans ses conclusions que lorsqu'une loi du pays « intervient dans un domaine économique ou dans le cadre d'une réforme à vocation économique, il faut encore que l'objet du texte se rattache au fond de la réforme et non pas seulement aux modalités purement procédurales et techniques de sa mise en œuvre ». Si tel n'est pas le cas, il n'y a donc pas lieu de consulter obligatoirement le CESEC. Les Juges du Palais-Royal ont considéré que la loi du pays litigieuse ne touchait pas au fond de la réforme. Elle n'est au contraire qu'un support technique et c'est pourquoi il n'est pas nécessaire de consulter le CESEC.

Quant aux deux autres lois du pays, le rapporteur public révèle ses hésitations : « les orientations jurisprudentielles n'éclairent pas du tout le fait de savoir si un texte statutaire relatif à la seule fonction publique peut revêtir un caractère social (...). Il n'existe pas, dans ce débat, d'éléments juridiquement décisifs, mais simplement des repères purement
indicatifs. Nous sommes d'avis au vu de ses repères que la consultation du conseil économique, sociale et culturelle n'est pas requise dans ce cas de figure ». La Haute Juridiction administrative est partie dans ce sens.

Enfin, les lois du pays portant validation de réglementation, spécifiques à la Nouvelle-Calédonie puisque leurs lois du pays y ont force de loi, peuvent parfaitement avoir un objet économique ou social. À ce titre, elles sont susceptibles d'être soumises pour avis au conseil économique, social et environnemental. En effet, lorsqu'une réglementation a validé à elle-même un objet économique ou social, il est très probable que la loi de validation poursuive le même objectif et donc *in fine* le même objet. Par exemple, dans son avis n° 385479 du 12 juillet 2011 relatif au projet de loi du pays portant validation de la délibération n° 116/CP du 26 mai 2003 concernant la régulation des importations de viandes et abats en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'État la section des finances du Conseil d'État précise que le conseil économique et social de Nouvelle-Calédonie a été régulièrement consulté sur le projet de loi du pays en application des dispositions de l'article 155 de la loi organique du 19 mars 1999, s'agissant d'un texte « à caractère économique et social » au sens de ces dispositions, et a émis le 7 juillet 2011 un avis favorable. Ainsi, le Conseil d'État considère explicitement que la délibération validée avait bien un objet économique puisqu'elle se rapportait à la régulation des importations de viande, affectant ainsi la concurrence par l'instauration d'une interdiction à l'importation.

La méthode dégagée par le Conseil d'État pour encadrer le champ de la consultation obligatoire du CESEC repose ainsi sur une grille d'analyse relativement précise, fondée sur l'objet économique ou social des textes. Toutefois, l'application concrète de ces critères jurisprudentiels soulève de nombreuses incertitudes, tant pour les autorités chargées de la saisine que pour le juge administratif lui-même (notamment les rapporteurs publics). Il convient dès lors d'examiner les difficultés que pose la mise en œuvre de ces principes dans la pratique.
## II. Les difficultés d'application des critères jurisprudentiels du Conseil d'État

Si la consultation obligatoire du CESEC vise à garantir une meilleure prise en compte des enjeux économiques et sociaux dans l'élaboration des lois du pays, le Conseil d'État a retenu une interprétation relativement stricte de son champ d'application. En limitant la consultation obligatoire aux seuls textes présentant un objet économique ou social, la jurisprudence adopte une conception stricte de cette exigence procédurale. Pour autant, cette rigueur n'a pas permis de dissiper toutes les ambiguïtés. Il convient ainsi d'analyser, d'une part, la conception restrictive retenue par la jurisprudence en matière de consultation du CESEC (A), avant d'examiner, d'autre part, les incertitudes persistantes qui entourent encore aujourd'hui le régime de cette consultation obligatoire (B).

### A) Une conception restrictive du champ de la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel

La détermination du champ de la consultation obligatoire du CESEC repose sur l'identification de l'objet économique ou social des lois du pays. Toutefois, la jurisprudence du Conseil d'État a précisé les contours de ces notions, en en excluant certains domaines spécifiques. Il convient dès lors d'analyser, d'une part, la portée de la notion d'objet économique, en particulier l'exclusion des textes fiscaux et des instruments strictement budgétaires (1), puis, d'autre part, la définition de l'objet social, recentrée sur les politiques sociales d'intérêt général, à l'exclusion des mesures statutaires propres à la fonction publique (2).

#### 1. L'objet économique : une exclusion de la fiscalité et des instruments strictement budgétaires

L'appréciation du caractère économique d'une loi du pays repose avant tout sur l'identification de son objet principal, tel que défini par le Conseil d'État. Si cette notion peut sembler large au premier abord, elle ne recouvre pas tous les domaines en lien avec l'économie. En particulier, la fiscalité en est expressément exclue.
Pour illustrer cette thèse, il est courant de rappeler tout d'abord que « l'économique » ne peut s'étendre à la fiscalité. Le Conseil d'Etat a déjà transposé à la Polynésie française cette distinction entre fiscal et économique. Dans un arrêt du Conseil d'Etat (CE, 15 mars 2006, M. Flosse et autres, n° 288391), à propos d'une loi du pays portant diverses mesures fiscales à l'importation, la Haute juridiction administative y précise que « la loi du pays contesté a pour unique objet de modifier le champ d'application et les taux de diverses mesures fiscales à l'importation ; qu'ainsi, elle ne revêt pas un « caractère économique » au sens de l'article 151 précité ».

De la même manière, dans une décision du Conseil d'Etat (CE, 22 mars 2006, SARL SAJEGA, n° 288757), une taxe de solidarité sur les alcools et tabacs, bien que son produit soit affecté à la Caisse de prévoyance sociale et qu'elle poursuive un objectif de santé publique (réduction de la consommation d'alcool et de tabac), n'a pas été considérée comme ayant un caractère social, excluant ainsi la nécessité de consulter le CESEC.

En conséquence, en vertu de l'article 151-II du statut de la Polynésie française, le « conseil économique, social, environnemental et culturel est consulté sur les projets et propositions d'actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » à caractère économique ou social ». Les dispositions d'une loi du pays, qui ont un objet exclusivement fiscal, ne revêtent donc pas un caractère économique ou social au sens de cet article<sup>58</sup>.

Cependant, à l'exception de la matière fiscale – ou encore à la matière financière<sup>59</sup> – nous constaterons qu'aucune autre matière n'échappe à la notion d'économie.

De plus, à propos d'une loi du pays modifiant l'assiette et le taux d'une taxe à l'importation, le Conseil d'Etat a également affirmé que ladite loi ne devait pas faire l'objet d'une consultation obligatoire du CESEC (CE, 16 octobre 2013, Fédération générale du commerce, n° 365141). Dans ses conclusions, le rapporteur public, Edouard CREPEY, a

<footnote n="58">58 Voir aussi CE 12 mai 2014, fédération générale du commercé autre, n° 370600, 370601, 370724, 371261 ; CE 21 décembre 2021, M. Toumaniantz, n° 456153 ; CE 19 mai 2022, Mme Gaudot, n° 460705 ; CE 9 novembre 2022, n° 464367, 464618, 464699, 464762, 464802, 464804, 464809, 464867, 464868, 464870, 464871.</footnote>

<footnote n="59">59 Sur ce point, voir commentaire de Jean-Eric Schoettl, AJDA 2000, p. 252-254 précité.</footnote>
précisé que « selon une décision Flosse et autres du 15 mars 2006 (...), une loi du pays ayant pour unique objet de modifier le taux de la contribution de solidarité territoriale assise sur le revenu des capitaux mobiliers ne revêt pas un caractère économique au sens de l'article 151 de la loi organique statutaire, qui définit le champ de la consultation obligatoire ; jurisprudence parfaitement en phase, d'ailleurs, avec celle du Conseil constitutionnel sur les lois du pays de la Nouvelle-Calédonie (27 janvier 2000, n° 2000-1 LP, Rec. p. 53) ».

En outre, pour les lois du pays néo-calédonniennes, l'interprétation de ces termes est faite de manière restrictive. Ainsi, lorsqu'une loi du pays a un objet exclusivement fiscal, elle ne peut être considérée comme entrant dans le champ des lois à caractère économique et social. De plus, même si toute mesure fiscale a des incidences économiques et sociales, ni la jurisprudence, ni les textes n'ont jamais englobé les questions fiscales dans les questions économiques et sociales. Admettre qu'une question fiscale soit, ipso facto, une question économique conduirait à imposer la consultation du conseil économique et social de Nouvelle-Calédonie sur les projets de budgets, puisque les budgets contiennent des mesures fiscales. La loi organique n'a évidemment pas entendu aller aussi loin car cela pourrait aboutir à lui conférer des compétences supérieures à celles du Conseil économique, social et environnemental national<fnref n="60" />.

Nous allons maintenant poursuivre l'analyse en nous intéressant aux lois du pays présentant ou non un objet économique. Il convient de rappeler que, pour le Conseil d'État, seul l'objet du texte compte pour déterminer si la consultation est obligatoire. À titre d'exemple, on peut citer une décision du Conseil d'Etat du 13 mars 2019 (CE 13 mars 2019, M. Toumaniantz, n° 426436) où celui-ci devait se prononcer sur une loi du pays portant création et organisation d'un système d'information communautaire pour le passage des marchandises à l'importation et à l'exportation, dénommé FETIA. La loi du pays contestée prévoyait la mise en place d'une plateforme informatique destinée à faciliter l'échange d'informations entre les différents acteurs de l'importation et de l'exportation de marchandises pour le territoire de la Polynésie française.

<footnote n="60">⁶⁰ En ce sens, déc. n° 88-207 DC des 25 et 26 juin 1986, à propos d'une loi autorisant le gouvernement de la République à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, cons. 5 à 8.</footnote>
Dans ses conclusions, Aurélie BRETONNEAU, rapporteur public pour cette décision a insisté sur un principe essentiel : l'appréciation du caractère économique ou social d'un texte repose exclusivement sur son objet, et non sur ses effets éventuels. Elle rappelle à ce titre que, tout comme le fait le Conseil constitutionnel, le Conseil d'État s'attache uniquement à l'objet direct du texte, et non à ses conséquences, fussent-elles économiques ou sociales. Ainsi, « le fait qu'un texte ait des retombées économiques ou sociales ne suffit pas à en faire un texte à caractère économique ou social ». Dans son analyse, elle reconnaît que le projet de loi du pays en l'espèce s'inscrit dans le domaine du commerce, et qu'il a pu être inspiré par des objectifs économiques, notamment l'amélioration des flux commerciaux par la création d'un guichet unique. Elle admet également qu'il pourrait, si ces objectifs sont atteints, produire des effets économiques positifs. Toutefois, elle souligne que l'objet propre de la loi est avant tout technique, voire logistique, puisqu'il s'agit essentiellement de l'organisation d'un système d'information. En conséquence, la consultation du CESEC n'était, selon elle, pas obligatoire. Le Conseil d'État a suivi lesdites conclusions et a estimé que « Eu égard à son objet, cet acte ne constitue pas une loi du pays à caractère économique ou social ».

Pour être plus précis, selon Alexandre LALLET (conclusions sur CE 22 juillet 2020, M. Toumaniantz, n° 440234), « il est d'usage de dire que votre jurisprudence sur la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel, (...) ne s'attache pas aux effets mais à l'objet du texte. Il serait (...) plus juste de dire qu'un texte qui n'a, par lui-même, aucun effet économique ou social ne peut relever du champ de compétence du conseil économique, social, environnemental et culturel, et qu'un texte qui à de tels effets n'y entrent que s'il a spécifiquement cet objet ». Donc, la simple existence de retombées économiques ou sociales ne suffit pas à qualifier un texte économique ou social.

Ainsi, certains textes possèdent clairement un caractère économique. En effet, saisi d'une proposition de loi du pays relative au régime des prohibitions et des autorisations à l'importation, à l'exportation et à la mise à disposition de biens, à titre onéreux ou gratuit, et au régime des autorisations administratives d'importation et d'exportation, la section des finances du Conseil d'État a précisé que la consultation du conseil économique, social et
environnemental de la Nouvelle-Calédonie, qui a bien été réalisée, était obligatoire. Le texte
avait effectivement un objet économique (CE avis n° 401388 du 3 novembre 2020).

D'autres textes portant sur le commerce confirment également leur objet économique. En effet, on peut citer l'exemple d'un projet de loi du pays modifiant certaines dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, notamment sur la modification des dispositions du chapitre II du titre IV du livre IV, relatives aux définitions de seuil de revente à perte, du coût de revient licite et du prix d'achat net. Ce projet, comportant des dispositions qui concernent la concurrence et la répression des fraudes, la réglementation des prix des produits et prestations de services offerts Nouvelle-Calédonie revêt indéniablement un caractère économique. De par tous ces éléments, la consultation du conseil économique, social et environnemental – qui a eu lieu – était nécessaire (CE avis n° 394750 du 22 mai 2018).

Dans la même logique, un projet de loi du pays modifiant les dispositions du code de
commerce applicable en Nouvelle-Calédonie de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre
2016 et comportant des dispositions qui concernent la réglementation des produits et
prestations de services offert en Nouvelle-Calédonie ainsi que le droit commercial. Il affecte
la libre détermination des prix par le jeu de la concurrence. Dès lors, la section des finances
observe que la consultation du conseil économique, social et environnemental – qui a eu lieu
– était nécessaire (CE avis n° 394751 du 22 mai 2018).

Certains textes liés au secteur de la construction entrent également dans cette logique économique, même si parfois le Conseil d'État ne précise pas explicitement le caractère concerné<fnref n="61" />.

Ainsi, dans un avis n° 395056 du 10 juillet 2018, le Conseil d'Etat précise que la
consultation du conseil économique, social et environnemental s'imposait pour un projet de
loi du pays relatif à la responsabilité et à l'assurance de la construction ayant pour objet de
réformer le régime de responsabilité et d'assurance en matière de construction, imposant aux
constructeurs une obligation d'assurance ainsi qu'aux maîtres d'ouvrage. Cependant, le

<footnote n="61">⁶¹ Voir également CE avis n° 399192 du 10 décembre 2019, préc.</footnote>
Conseil d'Etat ne motive pas ce choix et ne précise pas lequel des caractères est en jeu c'est-
à-dire économique, sociale ou environnemental. Le Conseil d'État a déjà indiqué dans
d'autres avis que la matière assurance devait être soumis à la consultation du conseil
économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie<fnref n="62" />. Et en l'espèce, *a priori*,
on pourrait initialement considérer qu'il s'agit d'un objet économique au regard des effets
engendrés par la législation qui révèle alors cet objet économique.

De la même façon, trois autres projets de loi du pays concernant le contrôle technique
de la construction en Nouvelle-Calédonie, l'expertise d'assurance construction en Nouvelle-
Calédonie et les conditions d'exercice des métiers de la construction en Nouvelle-Calédonie,
dont la consultation du CESE était obligatoire sans que le Conseil d'État n'en explique
explicitement la raison (CE avis n° 397298-397299-397300 du 24 avril 2019, préc). On doit
sans doute considérer qu'elles ont un objet économique.

Un autre exemple marquant concerne la loi du pays relative aux provisions pour
renouvellement des immobilisations dans les délégations de service public. En raison des
modifications apportées par cette loi du pays sur le régime des délégations de service public
et notamment sur son incidence directe sur la durée des concessions et leur rentabilité, ce
texte présente clairement un objet économique et doit donc être soumis au conseil
économique, social, environnemental et culturel (CE 18 octobre 2018, société Électricité de
Tahiti, n° 420097). Par ailleurs, le rapporteur public, Edouard CRÉPEY, a estimé que « la
loi du pays attaqué entrait dans le champ de l'obligation de consultation instituée à l'article
151, II de la loi organique statutaire pour « les projets et propositions d'actes prévus à
l'article 140 dénommé « loi du pays » à caractère économique ou social ».

De même, la proposition de loi du pays relative à l'interdiction de mise sur le marché
de divers produits en matière plastique (CE avis n° 395988 du 13 novembre 2018, préc) a
été jugée par le Conseil d'État comme ayant un objet premier et principal qui serait
économique, en raison de l'interdiction d'importation et de commercialisation de certains

<footnote n="62">⁶² Voir notamment CE avis n° 404710 du 1er février 2022 ; CE avis n° 390623 du 27 octobre 2015 ; CE avis n° 392125 du 18 octobre 2016.</footnote>
produits sur le marché calédonien. La consultation du conseil économique, social et environnemental était bien obligatoire et a eu lieu.

Donc, les lois du pays à caractère fiscal ou financière n'ont pas à être soumises à l'avis du CESEC. En effet, de telles dispositions ne présentent pas un objet économique, même lorsque leur produit est affecté à des organismes intervenant dans des domaines économiques ou sociaux. Ainsi, dans un avis n° 366742 du 30 octobre 2001, le Conseil d'Etat était saisi d'un projet de loi du pays instituant une taxe sur les alcools et les tabacs en faveur du secteur sanitaire et social. En l'espèce, bien que la taxe sur les alcools et les tabacs soit instituée en faveur du secteur sanitaire et social dont le produit est affecté en partie à la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et de prévoyance des travailleurs ainsi qu'à l'agence sanitaire et sociale de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'État n'a pas exigé la consultation du CESE.

Par ailleurs, un point semble important à souligner. Lorsque le Conseil d'Etat se retrouve face à un projet ou une proposition de loi du pays à caractère fiscal, il a deux attitudes : soit dans son avis il précise que la consultation du CESE n'était pas nécessaire, soit au contraire, ce dernier ne précise pas que la consultation du CESE n'était pas nécessaire.

S'agissant de la première attitude, on peut noter trois cas où la Haute Juridiction administrative a expressément précisé que la consultation du CESE n'était pas juridiquement requise, en raison du caractère exclusivement fiscal du projet de loi du pays. Par exemple, dans un avis n° 399552 du 4 février 2020, portant sur un projet de loi du pays relatif à une taxe sur les produits alimentaires contenant du sucre, le Conseil d'Etat précise que, même si la consultation du CESE a eu lieu, elle « n'était pas obligatoire dès lors que l'affectation de l'impôt créé par ce texte à l'agence sanitaire et sociale de la Nouvelle-Calédonie n'a pas pour effet de lui conférer un caractère social au sens de l'article 155 de la loi organique ». De même, saisi d'un projet de loi du pays instituant une redevance sur les extractions de produits miniers et d'un projet de loi du pays instituant une taxe sur les exportations de produits minier, le Conseil d'Etat précise tout d'abord que la redevance « doit être regardée comme un impôt » et que « si ses projets ont donné lieu à la consultation du conseil économique, social et environnemental, le Conseil d'État estime qu'une consultation n'était
pas juridiquement obligatoire. En effet, la création et l'affectation d'impositions de toute nature pesant sur l'activité minière par les deux projets de loi du pays n'a pas pour effet de leur conférer un caractère économique au sens de l'article 155 de la loi organique » (CE avis n° 401308, 40309 du 20 octobre 2020). Enfin, dans un avis n° 405611 du 26 juillet 2022, le Conseil d'Etat, saisi d'une proposition de loi du pays portant modification de l'article LP 37-12 du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie et relative au crédit d'impôt accordé au titre des dépenses afférentes aux établissements de garde d'enfants, le Conseil d'Etat estime que la consultation préalable n'était pas obligatoire car « la présente proposition de loi du pays ne peut être regardée, eu égard à son objet, comme un texte à caractère économique, social ou environnemental ».

Concernant la seconde attitude, qui concerne la majorité des cas, le Conseil d'État ne précise pas que ladite consultation n'était pas nécessaire. Ces textes sont exclusivement de nature fiscale ou douanière : création ou modification de taxes, crédits ou réductions d'impôts, exonérations, mesures relatives au contrôle fiscal, à la fiscalité des entreprises, aux droits d'enregistrement ou encore aux régimes douaniers.

Par exemple, dès les premières années d'entrée en vigueur de la loi organique de la Nouvelle-Calédonie, les avis n° 364083 et n° 364099 du 23 novembre 1999, concernant respectivement un projet de loi du pays sur une taxe générale sur les prestations de services et un projet de loi du pays relatif à une déduction fiscale des travaux effectués sur un immeuble, ne font pas mention du fait qu'il n'était pas nécessaire de consulter le CESE. Cette tendance se maintient sur plusieurs décennies. L'avis n° 370831 du 15 octobre 2004 portant sur un projet de loi du pays instituant une taxation forfaitaire sur les envois postaux de faible valeur, ou encore l'avis n° 380287 du 10 mai 2007 traitant d'un projet de loi du pays sur des mesures fiscales diverses, suivent le même schéma.

Même lorsque les mesures fiscales sont affectées à des secteurs comme la santé ou le social, le Conseil d'État reste muet à ce sujet. C'est le cas, par exemple, dans l'avis n° 366741 du 30 octobre 2001 du Conseil d'Etat portant sur un projet de loi du pays instituant une taxe de solidarité sur les services affectée à la caisse de compensation des prestations
sociales, ou encore dans l'avis n° 402308 du 2 mars 2021 portant sur un projet de loi du pays prorogeant des dispositions relatives au « prêt à taux zéro ».

Enfin, cette logique reste constante jusqu'aux plus récents avis, comme l'avis n° 408889 du 26 septembre 2024, au sujet d'une proposition de loi du pays portant diverses mesure fiscales de soutien aux entreprises. Là encore, aucune consultation du CESE n'est évoquée. Cette manière de faire n'est pas très pédagogique car le Conseil d'Etat ne dit pas explicitement, malgré l'objet fiscal de la loi, qu'il n'est pas obligatoire de consulter le CESE.

Comme nous l'avons précisé, si l'objet économique d'un texte justifie en principe la consultation du CESEC, la jurisprudence en a exclu certains champs, notamment les dispositions strictement fiscales ou budgétaires, considérées comme relevant d'une logique financière plutôt qu'économique. Une démarche similaire guide l'analyse de l'objet social, que le Conseil d'État distingue soigneusement des mesures statutaires propres à l'organisation de la fonction publique. Il convient ainsi de s'attarder sur cette seconde dimension, également centrale dans l'appréciation du champ de la consultation obligatoire.

## 2. L'objet social : une orientation vers les politiques sociales d'intérêt général, à l'exclusion des dispositions statutaires propres à la fonction publique

L'appréciation du caractère social d'une loi du pays repose, comme pour l'objet économique, sur l'analyse de son objet principal, et non sur ses effets secondaires. En premier lieu, certains textes présentent clairement un objet social. Ainsi, le projet de loi du pays portant statut de la mutualité en Nouvelle-Calédonie, qui porte en particulier sur les conditions d'adhésion des salariés à une mutuelle, possède un caractère social nécessitant une consultation obligatoire du conseil économique et social (CE avis n° 387224 des 14 et 21 février 2013).

D'autres textes possèdent simultanément une dimension économique et sociale. C'est le cas du projet de loi du pays relatif au télétravail dans le secteur privé : en instaurant cette possibilité pour l'ensemble des salariés du secteur privé en Nouvelle-Calédonie, ces dispositions « instaurent une nouvelle forme d'organisation du travail et relève dans cette
mesure des principes fondamentaux du droit du travail ». Le Conseil d'État considère que «
eu égard à ses incidences importantes sur les modalités d'organisation du travail au sein du
secteur privé de Nouvelle-Calédonie, le présent projet de loi du pays doit être regardé comme
revêtant un caractère économique et social ». Le conseil économique, social et
environnemental devait donc être consulté, ce qui fut effectivement réalisé (CE avis n°
401650 du 18 décembre 2020).

Cependant, certains projets relatifs aux fonctionnaires n'ont pas été reconnus comme
présentant un caractère économique ou social, malgré des apparences parfois trompeuses.
Plusieurs décisions du Conseil d'État en témoignent. Ainsi, la consultation du conseil
économique, social et environnemental pour un projet de loi du pays portant dispositions
diverses relative aux fonctions de délégué pour la Nouvelle-Calédonie, malgré le fait qu'il
organise la protection sociale des agents exerçant les fonctions de délégué qui relève d'un
statut de droit public, n'était pas, en l'espèce, exigée car « le projet de loi du pays n'ayant
pas caractère économique ou social » (CE avis n° 392124 du 18 octobre 2016).

Le même raisonnement s'applique aux textes régissant exclusivement les
fonctionnaires et leur statut. On peut citer un premier exemple : le projet de loi du pays
portant diverses dispositions relatives aux statuts généraux des fonctions publiques de
Nouvelle-Calédonie. En l'espèce, le Conseil d'État précise que si l'avis du comité supérieur
de la fonction publique territoriale Nouvelle-Calédonie dont la consultation est requise a
bien eu lieu, « aucune autre consultation préalable n'était, en l'espèce, exigée. En effet, dans
la mesure où le projet constitue un texte statutaire régissant les seules fonctionnaires et fixant
les garanties fondamentales qui leur sont accordées sur le fondement du troisièmement de
l'article 99 de la loi organique du 19 mars 1999, il ne peut être regardé comme un projet à
caractère économique ou social, relevant, en vertu de l'article 155 de la même organique,
du conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie » (CE avis n° 384965 du 22 février
2011).

Il en va de même pour une proposition de loi du pays portant diverses mesures en
faveur de la promotion du sport et du statut des bénévoles au sein des fonctions publiques
de Nouvelle-Calédonie. En l'espèce, le Conseil d'État met en exergue le fait que la
consultation du conseil économique, social et environnemental n'était pas exigé car « le projet constitue un texte statutaire régissant les seuls fonctionnaires et fixant les garanties fondamentales qui leur sont accordées (...), il ne peut être regardé comme un projet à caractère économique ou social, relevant, en vertu de l'article 155 de la même organique, du conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie » (CE avis n° 385402 du 5 juillet 2011).

De manière analogue, le projet de loi du pays portant réforme du régime de retraite des agents fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie, bien que portant sur les retraites, n'a pas été reconnu comme ayant un objet social par le Conseil d'État. En effet, dans la mesure où le projet ne concerne que les seuls fonctionnaires, le conseil économique, social et environnemental n'avait pas à être consulté (CE avis n° 387776 du 15 octobre 2013).

Cette logique se retrouve aussi dans le cas particulier où une loi du pays se réfère à des dispositions du Code du travail de la Polynésie française et s'appliquent à des agents de droit privé. En effet, si ces dispositions ont pour seul objet d'organiser leur intégration dans la fonction publique ou leur recrutement sous contrat public par les services ou les établissements publics à caractère administratif de la Polynésie française, le Conseil d'État a jugé que la consultation du CESEC n'était pas obligatoire (CE 17 février 2021, syndicat de la fonction publique et M. Toumaniantz, n° 446833). Par ailleurs, le rapporteur public, Alexandre LALLET, a précisé que la Haute Juridiction administrative subordonne « la qualification de loi du pays à caractère économique ou social à la condition qu'elle ait spécifiquement cet objet, la circonstance qu'elle ait des effets économiques ou sociaux étant inopérante ou, à tout le moins, reléguée au simple rang d'indice. Vous en avez notamment exclu les lois du pays intéressant uniquement la fonction publique. Dès lors que sont uniquement en cause, en l'espèce, les conditions d'intégration de personnel dans la fonction publique polynésienne, fût-ce de salariés de droit privé, et fût-ce dans des proportions importantes, cette loi du pays ne traite que de la fonction publique. Quelles que soient ses effets économiques et sociaux, elle ne présente pas un caractère économique ou social au sens de la loi organique ».
D'autres avis suivent cette logique : saisie d'un projet de loi du pays relatif à l'accès à l'emploi de titulaires des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie, la section de l'administration du Conseil d'État précise que si l'avis du comité supérieur de la fonction publique territoriale a bien été recueilli, aucune autre consultation préalable n'est exigée (CE avis n° 387754 du 16 juillet 2013). De plus, dans son avis n° 390608 du 26 novembre 2015, le Conseil d'État a été saisi d'un projet de loi du pays relatif à la résorption de l'emploi précaire dans les fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie. Après avoir constaté que l'avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale de Nouvelle-Calédonie, dont la consultation était requise et avait bien été recueilli, le Conseil d'Etat a précisé qu'aucune autre consultation préalable n'était exigée en l'espèce, excluant ainsi toute obligation de saisine du conseil économique, social et environnemental.

Une illustration plus nuancée apparaît dans un avis rendu le 29 janvier 2019 dans lequel le Conseil d'Etat a été saisi de quatre projets de lois du pays. En effet, le premier projet de loi du pays prévoit de soumettre les fonctionnaires territoriaux ou communaux aux mêmes règles statutaires ; le deuxième projet de loi du pays est relatif aux agents non titulaires et a pour objet de définir un nouveau régime applicable à ces agents, lesquels sont actuellement soumis, pour l'essentiel au code du travail ; le troisième projet de loi du pays est relatif au comité technique paritaire et a pour objet de prévoir l'instauration de tels comités ; enfin le quatrième projet de loi du pays concerne l'exercice du droit syndical et a pour objet de prévoir les règles de représentativité des organisations syndicales dans le secteur public. Parmi ces quatre projets, le Conseil d'Etat indique « qu'en raison de son importance pour l'emploi dans les collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi du pays relatif aux agents non titulaires doit être regardé comme un projet à caractère économique et social au sens de l'article 155 de la loi organique, lequel exige la consultation du conseil économique, social et environnemental de Nouvelle-Calédonie, obligation qui a été satisfaite en l'espèce ». Les trois autres lois du pays, exclusivement statutaires, n'ont aucune caractère social ni économique selon le Conseil d'Etat (CE avis n° 396571, 396572, 396573 et 396588 du 29 janvier 2019).

De manière analogue, certains textes relatifs à la santé soulèvent des interrogations sur leur éventuel rattachement à l'objet social. Certains rapporteurs publics ont précisé, par
exemple, que la matière santé était étrangère à l'item social. Ainsi à propos d'une loi du pays modifiant les conditions de création des officines de pharmacie, le rapporteur public, Aurélie BRETONNEAU, précisait dans ses conclusions que « les requérants soutiennent d'abord que son contenu touche à la santé et que les sujets de santé se rattachent à l'item « social » de l'article 151. Bien qu'il n'existe aucun repère jurisprudentiel sur le sujet, nous ne sommes pas très encline à ce rapprochement » (conclusions sur CE 13 mars 2019, M. Toumaniantz, n° 426439 et 426562, préc). Comme nous l'avons vu, au cas d'espèce, le rapporteur public a estimé que l'objet de cette loi du pays semble en grande partie économique car elle vise à accroître la concurrence dans le secteur pharmaceutique par l'abaissement du seuil de population en deçà duquel il est possible d'ouvrir une deuxième officine de pharmacie par commune et la possibilité d'ouvrir des officines secondaires. Dès lors, la consultation du CESEC était nécessaire.

De même, une loi du pays<fnref n="63" /> portant modification de la délibération n° 2004-42 APF du 19 février 2004 modifiée relative au conseil des ordres des médecins, chirurgiens-dentistes et sage-femme qui se rapporte à l'organisation des professions médicales n'a pas à faire l'objet d'une saisine obligatoire du CESEC (CE 12 février 2020, M. Toumaniantz, n° 437351).

Également, dans sa décision du 12 octobre 2021 (CE 12 octobre 2021, Juge des référés, 12 octobre 2021, n° 456936), le juge des référés du Conseil d'État s'est prononcé sur la légalité de la loi du pays n° 2021-37 du 23 août 2021 instaurant une obligation vaccinale en Polynésie française. Les Juges du Palais-Royal rappelle d'abord que « le territoire est compétent en matière de santé, domaine dont relève un texte instituant une obligation vaccinale (...) ». Ensuite, le juge des référés estime qu'un projet de loi du pays instaurant une obligation vaccinale pour certaines professions, dans le cadre de la politique de santé publique conduite par la Polynésie française, ne constitue pas un projet à caractère économique ou social. Dès lors, l'absence de consultation du CESEC ne peut être regardée comme une irrégularité entachant la procédure d'adoption de la loi. Le Conseil d'État

<footnote n="63">⁶³ Loi du pays n° 2019-30 LP/APF. Cette loi du pays modifie la composition de l'ordre des chirurgiens-dentistes, la durée du mandat des membres de son bureau ainsi que la fréquence de son renouvellement.</footnote>
conclut donc qu'aucun doute sérieux ne peut être soulevé quant à la légalité de cette
procédure.

À l'inverse, à propos d'un projet de loi du pays instituant le sous-titre préliminaire du titre IV du livre IV de la partie législative de l'ancien Code de la santé publique applicable en Nouvelle-Calédonie (professions de santé) qui contient des dispositions portant sur l'exercice en pratique avancé des professionnels de santé en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'État indique que ce projet « comporte une dimension sanitaire qui peut être regardée comme ayant un caractère social » et entre ainsi dans le champ de la consultation obligatoire du conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie (CE avis n° 401030 du 15 septembre 2020). De par cette décision, il apparaît que la matière santé publique peut relever d'un objet social si les dispositions de la loi du pays ont une dimension sanitaire. Une telle interprétation du Conseil d'État rend la détermination du champ de la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel nettement plus complexe.

De même, encore au sujet d'un projet de loi du pays modifiant le livre IV de l'ancien Code de la santé publique applicable à la Nouvelle-Calédonie (professions de la biologie médicale), le Conseil d'État, après avoir relevé que ce projet de loi fixe les règles générales applicables aux professions de la biologie médicale en Nouvelle-Calédonie et complète les règles relatives à l'exercice des professions de la biologie médicale, indique dans son avis que ce « projet de loi du pays comporte une dimension sanitaire qui peut être regardée comme un champ du social puisqu'il réorganise les conditions d'exercice de professions de la biologie médicale » et dès lors, le conseil économique social et environnemental doit être obligatoirement saisi (CE avis n° 397294 du 23 avril 2019).

Enfin, deux projets de loi du pays relatifs à la sécurité sociale montrent que l'objet social ne peut être déduit uniquement de l'affectation des ressources ou de l'implication d'organismes sociaux. En effet, saisi d'un projet de loi du pays modifiant le fonctionnement des fonds de réserve des branche du régime général de la CAFAT et d'un projet de loi du pays portant modification de la loi du pays numéro 2014-20 du 31 décembre 2014 instituant une contribution calédonienne de solidarité, le Conseil d'État précise que, bien que les textes
modifient les relations financières entre branches de la sécurité sociale et l'affectation d'une partie de la contribution calédonienne de solidarité à la sécurité sociale de la Nouvelle-Calédonie (la CAFAT), ils n'ont pas d'incidence sur les prestations servies et ne peuvent donc être qualifiés de textes à caractère social (CE avis n° 399739, 399740 du 26 mars 2020). On pourrait affirmer que le premier projet de loi du pays a un objet social. Cependant, il n'a pas de dimension sociale et donc il ne présente pas un tel caractère. La consultation du CESE, bien qu'effectuée, n'était donc pas obligatoire.

Cette dimension sociale explique sans doute pourquoi un projet de loi du pays qui a pour objet, d'une part, de déplafonner l'assiette des cotisations sociales relatives au régime unifié d'assurance-maladie-maternité et, d'autre part, d'assujettir aux cotisations sociales relatives au même régime les dividendes perçus par les travailleurs indépendants doit être soumis à la consultation du conseil économique, social et environnemental. Il a bien en effet une dimension sociale car il affecte les prestations servies par la CAFAT (CE avis n° 403977 du 19 octobre 2021).

La jurisprudence du Conseil d'État témoigne donc d'une volonté de circonscrire avec rigueur le champ de la consultation obligatoire du CESEC, en adoptant une lecture restrictive des cas dans lesquels celle-ci s'impose. Cependant, malgré cette orientation, le cadre juridique reste marqué par une certaine insécurité. L'interprétation des critères jurisprudentiels pour certains cas continue de soulever des interrogations, et notamment pour les auteurs des projets de loi du pays. Il convient dès lors d'examiner les incertitudes persistantes entourant le régime de cette consultation.

## B) La persistance d'incertitudes sur le régime de la consultation obligatoire du conseil économique, social, environnemental et culturel

Malgré l'effort de clarification engagé par le Conseil d'État, le régime de la consultation obligatoire du CESEC continue de soulever des interrogations. En pratique, l'identification des cas dans lesquels la saisine s'impose reste marquée par des zones d'ombre et des incertitudes. Il convient dès lors d'examiner les incertitudes procédurales qui
subsistent en matière de consultation obligatoire du CESEC (1), puis, les éléments permettant d'identifier l'objet du texte, notamment à travers l'analyse des travaux préparatoires et des effets juridiques qu'il est susceptible de produire (2).

# 1. La persistance d'ombres procédurales

Si la jurisprudence du Conseil d'État permet de mieux cerner les contours des objets économique et social des lois du pays, elle laisse subsister plusieurs incertitudes sur le plan procédural, notamment quant aux conditions précises de la consultation du CESEC. Le régime de la consultation obligatoire reste partiellement flou, tant dans l'identification des cas où elle s'impose que dans la lecture des avis eux-mêmes, où les mentions de consultation sont parfois absentes. Ces zones d'ombre fragilisent la sécurité juridique des procédures.

Comme nous l'avons vu, il y a des lois du pays qui, en raison de leur objet (autre que fiscal), n'ont pas à être soumises à l'avis au conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie. Cette conclusion peut être tirée de plusieurs avis du Conseil d'État, soit parce que ce dernier précise expressément que la consultation n'était pas obligatoire, soit parce qu'elle n'a pas eu lieu et que le Conseil d'État n'a pas fait d'objection sur cette absence de consultation. De plus, l'absence de référence à la consultation du CESE dans les visas de l'avis ne constitue pas nécessairement une preuve que celle-ci n'a pas eu lieu. En effet, il ressort de certains avis que, même lorsque la consultation du CESE est expressément reconnue comme ayant été effectuée, elle ne figure pas toujours parmi les visas du texte. Cette imprécision impose donc de ne pas tirer de conclusions hâtives sur l'absence de consultation à partir du seul silence formel de l'avis du Conseil d'État.

En conséquence, le silence du Conseil d'État constitue une source d'incertitude. En effet, il existe, comme nous l'avons précisé, des avis du Conseil d'État relatifs à des lois du pays à objet non fiscal dans lesquels aucune mention de consultation du CESE n'apparaît dans les visas, et où l'avis lui-même ne se prononce pas sur le caractère obligatoire ou non de cette consultation. Dans de telles situations, l'absence de toute référence explicite peut laisser penser que la consultation du CESE n'était pas requise. Toutefois, cette déduction reste incertaine et interprétative dès lors qu'elle repose sur un argument du silence.
Plusieurs de ces textes ont trait au transfert de compétences de l'État vers la Nouvelle-Calédonie, sans impliquer de mesures à caractère économique ou social nécessitant la consultation du CESE. C'est le cas notamment de l'avis n° 374128 du 13 février 2007 sur un projet de loi du pays relatif à la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat qui exerce leurs fonctions en Nouvelle-Calédonie, ou encore de l'avis n° 382018 du 21 octobre 2008, portant sur trois signes identitaires de la Nouvelle-Calédonie. De même, on peut citer l'avis n° 383193 et 383194 du 13 octobre 2009 concernant le transfert des compétences de l'État en matière de police et de sécurité de la circulation maritime et aérienne et l'avis n° 383202 du 14 octobre 2009 qui porte quant à lui sur le transfert des compétences en matière d'enseignement du second degré public et privé, d'enseignement primaire privé et de santé scolaire.

D'autres textes s'inscrivent dans une logique de réorganisation administrative ou statutaire sans impact significatif sur les prestations sociales. C'est le cas des avis n° 385948 et 385949 du 22 novembre 2011, portant respectivement sur deux projets de lois du pays en matière de sécurité civile et sur les droits civils, l'état civil et le droit commercial, ou encore l'avis n° 388137 du 12 décembre 2013 sur un projet de loi du pays relatif aux livres III et IV de la partie législative du code de commerce applicable localement. Dans la même veine, on peut donner comme exemple l'avis n° 404745 du 15 février 2022 sur un projet de loi du pays portant sur la réforme des retraites des fonctionnaires territoriaux.

D'autres avis portent sur les pensions de retraite, sans pour autant justifier la consultation du CESE. C'est le cas des avis n° 387184 du 22 janvier 2013, n° 390611 du 3 novembre 2015 et n° 396580 du 29 janvier 2019, tous trois relatifs à trois projets de lois du pays portant sur le code des pensions de retraite applicable aux fonctionnaires en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, deux avis récents portent sur des réformes du Code civil : d'une part, l'avis n° 407078 du 23 mai 2023 concerne un projet de loi du pays portant modification du livre III du Code civil applicable à la Nouvelle-Calédonie et relative à la révision pour imprévision, à l'inexécution et à l'extinction des obligations contractuelles. Et d'autre part, l'avis n°
407079 de la même date portant sur un projet de loi du pays concernant diverses dispositions modifiant le livre premier du Code civil applicable à la Nouvelle-Calédonie.

Dans l'ensemble, l'absence de mention explicite de la consultation du CESE dans ces avis combinée au silence du Conseil d'État sur son éventuelle nécessité permet de conclure, sans certitude absolue mais avec une forte présomption, à l'inutilité de cette consultation pour les textes concernés. Il devient alors impossible de savoir si l'autorité normative s'est conformée à l'article 155 ou si le Conseil d'État a sciemment jugé la formalité superflue.

Dans de nombreux avis rendus sur des projets de lois du pays, le Conseil d'État mentionne dans ses visas que la consultation du CESE a eu lieu. Toutefois, il ne se prononce pas sur le caractère obligatoire de cette consultation. Ce silence peut laisser, encore une fois, place à des interrogations, notamment quant à la nécessité ou non de cette procédure consultative. Ce flou entretient une forme d'insécurité : l'auteur d'un futur projet comparable ignore si la consultation sera indispensable – avec les délais qu'elle implique – ou simplement opportune. Lorsque l'objet du texte touche manifestement au domaine social ou économique, on peut raisonnablement estimer que la consultation était nécessaire.

Ainsi, plusieurs textes relatifs aux conditions de travail, à la rémunération ou à la représentation des salariés apparaissent de manière récurrente. Ces thématiques, en lien direct avec les droits des travailleurs, sont généralement considérées comme relevant d'un objet économique et social, ce qui pourrait justifier la nécessité d'une consultation du conseil économique, social et environnemental.

C'est notamment le cas des projets de loi du pays relatifs au salaire minimum garanti et au salaire minimum agricole garanti. Dans son avis n° 365507 du 5 décembre 2000, le Conseil d'État ne s'est pas prononcé sur la nécessité de consulter le CESE. Il adopte la même position dans son avis n° 371095 du 14 décembre 2004, portant sur un projet similaire. Néanmoins, comme énoncé *supra*, on pourrait néanmoins considérer que ces projets de lois du pays peuvent avoir un objet économique et social. En conséquence, la consultation du conseil économique, social et environnemental semble nécessaire.
De même, la question de la durée du mandat des délégués du personnel a été examinée dans l'avis n° 365515 du 5 décembre 2000. Nous pouvons considérer que ce projet de loi du pays a un objet social et que par conséquent, la consultation du conseil économique, social et environnemental apparaît comme nécessaire.

Enfin, plusieurs textes concernant les relations de travail et la prévention du harcèlement moral et sexuel ont fait l'objet du même traitement. Dans son avis n° 384615 du 23 novembre 2010, le Conseil d'État a été saisi d'un projet de loi du pays relatif aux relations de travail et à l'interdiction du harcèlement moral et sexuel au travail. Ce projet modifie la partie législative du Code du travail afin d'instaurer un droit à des relations professionnelles fondées sur le respect et dénuées de toute forme de violence. Il vise notamment à proscrire le harcèlement moral et sexuel sur le lieu de travail. Ces mesures s'inscrivent dans le cadre des principes fondamentaux du droit du travail. Dès lors, la consultation du Conseil économique, social et environnemental apparaît comme nécessaire.

De la même manière, de nombreux projets de lois du pays relatifs à la protection sociale font l'objet d'avis du Conseil d'État dans lesquels il vise la consultation du conseil économique, social et environnemental, sans toutefois se prononcer explicitement sur son caractère obligatoire. Comme nous l'avons précisé, ce silence entretient une incertitude quant à la nécessité formelle de cette consultation, alors même que les textes en question relèvent clairement du champ social.

C'est notamment le cas des projets de réforme des régimes de retraite. Ainsi, dans son avis n° 382127 du 25 novembre 2008, concernant un projet de loi du pays portant réforme de la branche assurance vieillesse et veuvage du régime général de la sécurité sociale de la Nouvelle-Calédonie, on peut souligner que les mesures envisagées relèvent des principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale. En conséquence, la consultation du conseil économique, social et environnemental semble nécessaire. Une position similaire est adoptée dans l'avis n° 395148 du 23 juillet 2018, relatif au projet de loi du pays portant adaptation du régime d'aides destiné aux personnes en situation de handicap et en perte d'autonomie, domaine qui relève également de la protection sociale.
Les aides sociales constituent également un autre champ. Par exemple, l'avis n° 373877 du 25 janvier 2007, portant sur un projet de loi du pays relatif à la création d'une aide au logement en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'Etat qualifie cette mesure de prestation d'aide sociale au bénéfice des locataires et précise qu'elle s'inscrit pleinement dans le domaine de la protection sociale. La même analyse est reprise dans l'avis n° 383747 du 2 mars 2010, relatif à un projet de loi du pays modifiant la loi portant création d'une aide au logement, laquelle est reconnue comme faisant partie du système de protection sociale. Dans ces deux cas, la consultation du CESE apparaît donc justifiée.

Les prestations familiales sont également concernées. Dans l'avis n° 384482 du 19 octobre 2010, relatif à un projet de loi du pays portant modification du régime des prestations familiales de solidarité, des travailleurs salariés et des fonctionnaires, le Conseil d'État reste muet sur la question. On peut cependant penser que ces mesures relèvent des principes fondamentaux de la sécurité sociale et que par conséquent, la consultation du conseil économique, social et environnemental semble nécessaire.

Un dernier exemple, les dispositifs d'aide en faveur des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie sont également concernés. Dans l'avis n° 382128 du 25 novembre 2008, portant sur un projet de loi du pays portant création d'un régime d'aide en la matière, le recours au conseil économique, social et environnemental semble approprié car ces mesures relèvent de la protection sociale.

Un autre ensemble de textes, où nous pouvons observer un silence du Conseil d'Etat, concerne le champ de la formation professionnelle et de l'insertion par l'emploi. Cela s'illustre notamment avec le projet de loi du pays relatif à la formation tout au long de la vie, examiné dans l'avis n° 392167 du 24 octobre 2016. Ce texte, qui modifie le Code du travail de Nouvelle-Calédonie, s'inscrit à la fois dans le champ du droit du travail et de la formation professionnelle. À ce titre, la consultation du CESE apparaît fondée.

Il en va de même pour le projet de loi du pays relative à la formation professionnelle en alternance, objet de l'avis n° 395107 du 17 juillet 2018. Ce texte modifie également le
Code du travail pour réformer le dispositif de formation par alternance. Reposant sur des domaines relatif au droit du travail et à la formation professionnelle, il semble justifier une consultation du CESE.

Les modalités de fixation du salaire minimum garanti et du salaire minimum agricole
garanti sont également abordées dans l'avis n° 383420 du 8 décembre 2009, à travers un
projet de loi du pays. On pourrait considérer que ce projet peut avoir un objet économique
et social. En conséquence, on peut penser que ce projet de loi du pays doit lui aussi relever
d'une consultation du CESE.

Par ailleurs, certains projets instaurent de nouveaux contrats de travail à visée sociale, dans une logique d'insertion professionnelle. C'est le cas du projet de loi du pays relatif à l'insertion par le travail, examiné dans l'avis n° 387733 du 23 juillet 2013. Ce texte crée un contrat spécifique destiné aux personnes très éloignées de l'emploi, en situation de grande précarité afin de favoriser leur insertion professionnelle. Il modifie également les règles en matière de protection sociale. Eu égard à ces éléments, la consultation du CESE semble s'imposer.

En complément, le projet de loi du pays relatif aux groupements d'employeurs, objet
de l'avis n° 387743 du 23 juillet 2013, vise à encadrer le recours à l'emploi partagé entre
plusieurs entités. Il introduit dans le Code du travail des dispositions relatives à
l'organisation de ce type d'emploi et le cadre des relations de l'employeur et de l'utilisateur
au salarié. Ce texte, en lien direct avec le droit du travail, justifie, à notre sens, une
consultation du conseil économique, social et environnemental.

Un autre domaine dans lequel le Conseil d'État adopte une posture silencieuse quant
au caractère obligatoire de la consultation du conseil économique, social et environnemental
est celui des projets de lois du pays présentant un objet économique, notamment lorsqu'ils
concernent la concurrence, la réglementation des prix, et un objet social notamment pour la
représentation patronale.
C'est le cas, par exemple, dans l'avis n° 387456 du 2 avril 2013, relatif à une proposition de loi du pays portant sur la concurrence en Nouvelle-Calédonie. Ce texte, qui touche au droit de la concurrence et aux règles encadrant les concentrations économiques, régi les règles mettant en jeu des principes fondamentaux concernant le régime de la propriété des obligations commerciales. Compte tenu de son objet économique, la consultation du CESE apparaît ici pleinement justifiée.

Dans le même sens, l'avis n° 388199 du 17 décembre 2013 concerne un projet de loi du pays créant une autorité de la concurrence en Nouvelle-Calédonie, avec modification du livre IV de la partie législative du Code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie. En créant cette autorité de la concurrence, ce projet vient modifier les dispositions du droit de la concurrence. Dès lors, une consultation du CESE semble nécessaire.

Également, l'avis n° 387758 du 17 juillet 2013 portant sur un projet de loi du pays visant à encadrer les prix des produits et des prestations de services proposés en Nouvelle-Calédonie, en instaurant un mécanisme de plafonnement. Ce texte, qui porte sur la réglementation des prix des biens et prestations de services, touche aux principes fondamentaux régissant le régime des obligations civiles et commerciales. En raison de son objet économique, la consultation du conseil économique, social et environnemental apparaît justifiée.

Aussi, la question de la représentativité patronale est abordée dans l'avis n° 408579 du 23 juillet 2024, relatif à un projet de loi du pays ayant pour objet la détermination des critères de représentativité des organisations professionnelles d'employeurs au niveau interprofessionnel. Ce texte, ayant un objet social, implique, à notre sens, la consultation du conseil économique, social et environnemental.

D'autres projets de loi du pays, bien que relevant de cas où le Conseil d'État ne se prononce pas explicitement sur le caractère obligatoire de la consultation, présentent une dimension environnementale ou sanitaire suffisamment affirmée pour justifier le recours au conseil économique, social et environnemental.
C'est notamment le cas du projet de loi du pays portant moratoire sur l'exploration et l'exploitation des ressources minérales dans la zone économique exclusive de la Nouvelle-Calédonie, examiné dans l'avis n° 406664 du 14 février 2023. Ce texte vise à encadrer les activités susceptibles d'être menées dans l'espace maritime et à renforcer sa protection. Par son objectif de préservation des milieux marins, il s'inscrit clairement dans une dimension environnementale.

Il en va de même pour le projet de loi du pays relatif à la lutte contre l'alcoolisme, objet de l'avis n° 394020 du 30 janvier 2018. Ce texte entend limiter la consommation excessive d'alcool en encadrant notamment les modalités de vente et de publicité des boissons alcoolisées, tout en instituant des mesures de restriction à la consommation d'alcool. Relevant à la fois de la santé publique et de la réglementation économique des professions commerciales et de la consommation, ce projet présente un objet économique.

Au regard de l'ensemble de ces exemples, une question légitime se pose : s'agit-il d'un simple oubli ou bien le caractère obligatoire de la consultation du CESE est-il, aux yeux du Conseil d'État, tellement évident qu'il ne nécessite aucune mention expresse dans l'avis ? Seule l'apparition d'un contentieux portant exactement sur le même objet et dans un contexte identique permettrait d'apporter une réponse claire à cette incertitude.

Ensuite, dans le prolongement de cette logique, certains projets de lois du pays ont bien été soumis à la consultation du conseil économique, social et environnemental, comme en témoigne leur mention explicite dans les visas des avis rendus par le Conseil d'État, sans que celui-ci n'indique que la consultation du conseil économique, social et environnemental était requise. Cela peut s'expliquer par le caractère purement financier, domanial ou organisationnel de ces textes, ou par leur absence d'impact direct sur les prestations sociales ou l'exercice d'activités économiques ou sociales. Dans ces cas, la consultation du conseil économique, social et environnemental ne semble pas être nécessaire.

Plusieurs projets ont un objet exclusivement financier. Ainsi, l'avis n° 365836 du 27 février 2001 portant sur un projet de loi du pays relatif à la cotisation des employeurs sur les salaires au titre de la formation professionnelle. Ce texte prévoit la mise en place, à la charge
des employeurs, d'une cotisation assise sur les salaires, dont le produit est intégralement affecté à des organismes tels que l'établissement territorial de formation professionnelle des adultes ou la chambre de commerce et d'industrie. Ces fonds sont exclusivement destinés au financement d'actions de formation professionnelle ou au fonctionnement de centres de formation. En raison de son objet strictement financier, on peut considérer que la consultation du conseil économique, social et environnemental n'était pas requise.

Un raisonnement identique est adopté dans l'avis n° 367640 du 13 juin 2002, relatif à un projet de loi du pays comportant diverses dispositions d'ordre social. Ce texte prévoyait l'affiliation au régime unifié d'assurance maladie de fonctionnaires relevant des statuts de la fonction publique de l'État, territoriale ou hospitalière, ainsi que de magistrats et d'ouvriers et touche donc les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Néanmoins, bien qu'il touche ces principes fondamentaux, la consultation du CESE ne semble pas nécessaire en raison de son champ d'application limité au seuls agents de statut public.

D'autres textes abordent des questions de domanialité publique. C'est le cas de l'avis n° 366761 du 15 novembre 2001 – portant sur un projet de loi du pays sur le domaine public maritime de la Nouvelle-Calédonie et de provinces – et de l'avis n° 373598 du 19 septembre 2006 – relatif à un projet loi du pays sur les occupations constitutives de droits réels sur le domaine public de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et de leurs établissements publics. Compte tenu de la nature du sujet traité, à savoir la domanialité publique, la consultation du conseil économique, social et environnemental ne paraît pas nécessaire. En effet, les règles relatives au domaine public n'ont pas, a priori, un objet économique.

Dans l'avis n° 380639 des 10 et 11 juillet 2007, relatif à un projet de loi du pays portant codification du droit du travail en Nouvelle-Calédonie, portant, pour l'essentiel codification, des dispositions applicables aux salariés de Nouvelle-Calédonie et relative au droit du travail, au droit syndical, à la formation professionnelle, à l'inspection du travail et à l'accès au travail des étrangers. Cette opération de codification ne semble pas avoir d'effet sur les prestations sociales. En conséquence, la consultation du conseil économique social et environnemental ne semble pas nécessaire. Il en va de même pour l'avis n° 382126 du 25 novembre 2008, concernant un projet de loi du pays relative au code minier de la Nouvelle-
Calédonie. A priori, la codification du droit minier ne présente pas un objet économique. Ainsi, la consultation du conseil économique, social et environnemental ne paraît pas nécessaire.

Certains projets relèvent davantage du droit public ou du droit statutaire, comme l'avis n° 382525 des 10 et 31 mars 2009⁶⁴ ou l'avis n° 384058 du 25 mai 2010⁶⁵.

Dans l'avis n° 407611 du 20 novembre 2023, portant sur un projet de loi du pays relatif au service public de l'emploi et du placement en Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'État examine un texte traitant des règles encadrant l'emploi et le placement. Le projet vise à clarifier l'organisation du service public de l'emploi, à définir le régime légal applicable au placement, à mettre en place un système d'information dédié aux données de l'emploi et du placement, ainsi qu'à renforcer le pilotage des politiques publiques d'emploi par l'élaboration d'un plan territorial. Bien que ce texte intervienne dans le champ de l'emploi, il porte principalement sur l'organisation administrative des services concernés, et son impact sur les prestations sociales reste incertain. Dès lors, une incertitude subsiste quant à la nécessité de consulter le conseil économique, social et environnemental, mais il est possible de considérer que cette consultation n'était pas obligatoire.

Des mesures d'exonération ou d'aménagement financier suivent la même logique : l'avis n° 388121 du 10 décembre 2013 concerne un projet de loi du pays visant à accorder des exonérations et abattements de cotisations sociales aux établissements d'accueil de la petite enfance et périscolaire. Le texte prévoit une suppression temporaire des cotisations pendant deux ans, suivie d'une réduction progressive. Bien qu'il s'inscrive dans le champ de la protection sociale, ce projet ne porte que sur le financement du service, sans effet direct sur les prestations sociales. En conséquence, la consultation du conseil économique, social et environnemental ne paraît pas nécessaire. De plus, le projet de loi du pays faisant l'objet de l'avis n° 401893 du 26 janvier 2021 concernant les exonérations et de réduction de cotisations sociales accordées durant la crise sanitaire accordées aux entreprises et

<footnote n="64">⁶⁴ Avis portant sur un projet de loi du pays modifiant la partie législative du code du travail pour exclure les sapeurs-pompiers volontaires de son champ d'application et placer ceux-ci sous un régime de droit public.</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ Avis portant sur un projet de loi du pays modifiant le Code du travail de la Nouvelle-Calédonie en restreignant le champ d'application du dudit Code et en plaçant les personnes exclues de ce champ sous un régime de fonction publique.</footnote>
travailleurs indépendants exerçant dans les secteurs d'activité touchée par les conséquences économiques et financières engendrées par la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid 19, relèvent uniquement du soutien financier et impacte donc uniquement les finances.

Par ailleurs, l'avis n° 390345 des 25 août et 15 septembre 2015 porte sur un projet de loi du pays relatif au statut des gens de mer. Si certains aspects du texte pourraient nous faire penser que la consultation du CESE était nécessaire, le Conseil d'État n'indique pas explicitement en l'espèce que la consultation obligatoire du CESE était requise. Cette incertitude contraste avec des précédents polynésiens, où des textes comparables ont été considérés comme relevant du champ de la consultation obligatoire.

Ainsi, dans ses conclusions sur l'affaire du 26 décembre 2012 (CE, 26 décembre 2012, Syndicat A TIA I MUA, n° 351262), le rapporteur public, Edouard CRÉPEY, estime qu'un projet de loi du pays relatif aux marins-pêcheurs présente un caractère à la fois économique et social, notamment parce qu'il instaure un régime dérogatoire au droit du travail applicable à cette catégorie professionnelle embarqués sur des navires armés à la pêche professionnelle immatriculés en Polynésie française. De même, un projet de loi du pays en Polynésie française relatif à l'organisation du transport interinsulaire maritime et aérien doit être soumis à l'avis du conseil économique, social, environnemental et culturel de la Polynésie française (CE 12 février 2016, Confédération des armateurs de Polynésie française, n° 394344).

Concernant la santé publique, l'avis n° 390520 du 6 octobre 2015, portant sur un projet de loi du pays relatif à la santé publique procédant à la codification du droit de la Nouvelle-Calédonie. En conséquence la consultation du conseil économique, social et environnemental ne semble pas nécessaire.

L'avis n° 394878 du 12 juin 2018 porte sur un projet de loi du pays qui a pour objectif d'améliorer la gouvernance de politiques publiques de l'emploi, la formation, l'insertion, la formation et l'orientation professionnelle. Il touche donc aux matières du droit du travail, du droit syndical et de la formation professionnelle. En conséquence, on peut considérer que la consultation du conseil économique, social et environnemental n'est pas nécessaire car elle
n'impacte pas les prestations servies. Dans la même veine, l'avis n° 395147 du 23 juillet 2018, sur la dématérialisation de la déclaration et du paiement des cotisations et des contributions sociales dues à la CAFAT, ainsi que l'avis n° 396249 du 27 novembre 2018, sur la compensation des pertes de cotisations résultant des dispositifs de soutien à l'emploi, portent sur des aspects financiers et non sur les prestations servies. La consultation du conseil économique, social et environnemental ne semble donc pas nécessaire.

Enfin, plusieurs avis du Conseil d'État portent sur des projets de loi du pays relevant de domaines institutionnels ou environnementaux, pour lesquels la consultation du conseil économique, social et environnemental ne semble pas requise. Il en va ainsi de l'avis n° 401909 du 9 février 2021, portant sur un projet de loi du pays relatif à l'organisation et au fonctionnement des chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie, lesquelles sont des établissements publics à caractère administratif. De même, dans l'avis n° 405519 du 5 juillet 2022, portant sur un projet de loi du pays relatif au schéma pour la transition énergétique de la Nouvelle-Calédonie, lequel a un objet programmatique de la loi du pays et une absence de valeur normative.

Tous ces exemples illustrent que, bien que les visas des avis mentionnent que la consultation du conseil économique, social et environnemental a été effectuée, le Conseil d'État ne précise pas si cette consultation était juridiquement requise. En l'absence d'indication explicite sur son caractère obligatoire, nous avons conclu, par interprétation, que cette consultation ne semble pas être nécessaire dans ces cas.

Dans certains cas, le Conseil d'État ne mentionne pas dans les visas que la consultation du CESE a été réalisée et aussi, ne précise pas dans le développement que ladite consultation était nécessaire, alors même que l'objet du projet de loi du pays semble présenter un caractère économique ou social. Cette absence interroge quant au respect du champ de compétence du CESE en matière de consultation obligatoire sur des textes à caractère économique ou social. L'objet – respectivement économique et social – aurait logiquement imposé la consultation. L'omission peut relever d'un simple oubli matériel, d'une impossibilité de fait ou, plus délicat, d'une interprétation restrictive ponctuelle de l'article 155. Faute d'explication, les practiciens du droit restent démunis.
Par exemple, l'avis n° 396345 du 11 décembre 2018, rendu par la section des finances du Conseil d'Etat, porte sur un projet de loi du pays visant à réguler le marché. Ce texte comporte un double objet : économique, par l'instauration d'un régime de protection du marché impliquant des restrictions à l'importation de certains produits et à étendre le champ de la réglementation des prix et produits faisant l'objet de ces mesures de protection ; fiscal, par la suppression d'une taxe conjoncturelle et la création d'une taxe de régulation de marché. En raison de son objet économique, ce projet de loi du pays aurait dû, en principe, faire l'objet d'une consultation du CESE. Or, cette dernière n'est mentionnée ni dans les visas ni dans le corps de l'avis du Conseil d'État.

De même, l'avis n° 392159 du 26 octobre 2016, émis par la section sociale du Conseil d'Etat, porte sur un projet de loi du pays relatif au congé pour permanence syndicale et à la contribution patronale destinée à financer le dialogue social. Ce projet de loi du pays semble avoir un objet social puisqu'il porte sur le droit du travail, le droit syndical et la protection sociale. Pourtant, aucune référence à une éventuelle consultation du CESE ne figure dans les visas ou dans l'avis lui-même.

Enfin, l'avis n° 392161 du 26 octobre 2016, également rendu par la section sociale du Conseil d'Etat, porte sur un projet de loi du pays relatif au congé pour responsabilités coutumières. Ce projet de loi du pays soulève des questions relevant à la fois du droit du travail, du droit syndical et du droit de la sécurité sociale, ce qui lui semble conférer un objet social. Là encore, ni l'avis ni ses visas ne font état de la moindre consultation du CESE.

Il convient toutefois de rester prudent, car l'expérience montre que certains avis du Conseil d'État ne mentionnent pas, dans leurs visas, la consultation du conseil économique, social et environnemental, alors même que celle-ci a bien été réalisée, comme en atteste le corps même de l'avis<fnref n="66" />.

<footnote n="66">⁶⁶ Voir notamment CE avis n° 385479 du 12 juillet 2011 ; CE avis n° 386832 du 17 juillet 2012 ; CE avis n° 407389 du 5 septembre 2023.</footnote>
Les incertitudes persistantes quant aux modalités de la consultation obligatoire du CESEC illustrent les limites du cadre procédural actuel. Toutefois, ces difficultés tiennent aussi à la méthode d'identification de l'objet du texte, qui repose sur une analyse concrète et parfois complexe. Il convient ainsi de s'intéresser aux outils mobilisés par le juge, dans des cas particuliers, au premier rang desquels figurent les travaux préparatoires et les effets du texte, afin de qualifier son objet comme économique ou social.

## 2. Identification de l'objet du texte par l'analyse des travaux préparatoires et par ses effets

En liminaire, lorsqu'une loi du pays modifie une précédente loi du pays à caractère économique ou social, il y a lieu en principe de consulter à nouveau le CESEC dès lors que la nouvelle loi du pays emporte des modifications significatives à la réglementation économique ou sociale préexistante. En effet, dans une décision n° 426435 (CE 13 mars 2019, M. Toumaniantz, n° 426435), le Conseil d'Etat énonce que « La « loi du pays » n° 2013-18 du 10 mai 2013 relative aux ventes et prestations « à la boule de neige », modifiée par la « loi du pays » contestée, a pour objet d'interdire le développement de certaines pratiques commerciales et constitue une « loi du pays » à caractère économique au sens des dispositions du II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004. Il en va de même pour la « loi du pays » du 15 novembre 2018 attaquée qui, en aggravant les sanctions pénales encourues en cas de violation des interdictions de pratiques commerciales, a pour objet de renforcer la répression de ces interdictions et de contribuer à leur meilleur respect. Comme telle, la « loi du pays » contestée présente le caractère d'une « loi du pays » à caractère économique ou social au sens du II de l'article 151 de la loi organique du 27 février 2004. Il s'ensuit que ce projet était soumis à la consultation obligatoire du conseil économique, social et culturel ».

Or, la solution retenue en l'espèce est loin d'être évidente. En effet, comme indiqué, la loi du pays attaquée entendait modifier la vente « à la boule de neige ». Cette pratique est régie par l'article L. 121-15 du Code de la consommation et est un système pyramidal de vente qui repose sur une progression constante du nombre d'acheteur recruté par les achteurs mêmes provoquant un « effet boule de neige ». La logique est d'espérer pour l'acheteur-
vendeur l'obtention de marchandise gratuite ou à bas prix moyennant le placement de bon ou de ticket à des personnes ou en obtenant leur adhésion, inscriptions et qui seront également invités à recruter pour obtenir des avantages. Cette interdiction correspond bien à une réglementation d'activité commerciale qui est une mesure économique.

Dans cette affaire, le rapporteur public, Aurélie BRETONNEAU, a hésité à retenir la solution consistant à consulter obligatoirement le CESEC puisque l'objet du texte est non pas économique mais pénal. En effet, la loi modificative « ne pose pas le principe de l'interdiction qui est déjà acquise, mais se contente de modifier les peines associées à cette interdiction ». Elle ajoute également que « Cette thèse n'est pas sans force compte tenu de la conception restrictive que vous retenez de l'obligation de consultation du conseil économique, social et culturel ». Cependant, en s'appuyant sur les travaux préparatoires, le rapporteur public relève que la modification législative repose sur une logique essentiellement économique, le législateur polynésien partant du constat de la multiplication de ce type de vente en réseau et cherchant à préserver à la fois les intérêts des consommateurs et le bon fonctionnement du marché.

Comme nous l'avons souligné à plusieurs reprises, pour déterminer si une loi du pays doit être soumise à l'avis du CESEC, le Conseil d'Etat examine l'objet de la loi du pays en question. C'est pour cette raison que pour certains textes, malgré leurs incidences économiques indirectes, ne présentent pas véritablement un objet économique ou social. Par exemple, la consultation du conseil économique, social et environnemental n'a pas été jugée obligatoire pour un projet de loi du pays relatif au titre III de la partie I de la partie législative du Code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie. En effet, bien que ce texte puisse avoir certaines incidences économiques, le Conseil d'État considère que, au regard de son objet principal – qui est l'urbanisme –, il ne peut être regardé « comme un texte à caractère économique, sociale ou environnementale » (CE avis n° 391554 du 28 juin 2016)<fnref n="67" />.

De même, le Conseil d'Etat estime qu'une proposition de loi du pays portant modification de l'article LP 122-2 du Code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie n'est pas soumise obligatoirement à la consultation préalable du conseil économique et social de

<footnote n="67">⁶⁷ Voir aussi CE avis n° 386832 du 17 juillet 2012, préc.</footnote>
la Nouvelle-Calédonie (CE avis n° 405076 du 5 avril 2022). En effet, celui-ci estime que « même si elle n'est pas exempte de toute incidence économique, la présente proposition de loi du pays ne peut être regardée, eu égard à son objet, comme un texte « à caractère économique, social ou environnemental ».

On pourrait toutefois se demander pourquoi, dans certains cas particuliers, le Conseil d'État considère comme obligatoire la consultation du conseil économique, social et environnemental, alors même que les projets ou propositions de loi du pays concernent essentiellement l'organisation du travail des agents publics ou le statut de certains agents non titulaires bénéficiant d'un droit d'option leur permettant de maintenir leurs contrats de droit privé.

Ainsi, dans l'avis n° 401573 du 8 décembre 2020 relatif au projet de loi du pays relatif au télétravail dans le secteur public en Nouvelle-Calédonie instaurant le télétravail pour l'ensemble des agents de la fonction publique locale, le Conseil d'État « estime également, comme il a déjà fait s'agissant d'un projet de même nature dans son avis n° 387142 du 4 décembre 2012, qu'en raison de ses incidences importantes sur l'emploi dans les collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi du pays relatif au télétravail dans le secteur public doit être regardé comme un projet à caractère économique et social au sens de l'article 155 de la loi organique, lequel exige la consultation du conseil économique, social et environnemental de Nouvelle-Calédonie, obligation qui a été satisfaite en l'espèce ». Ainsi, bien que le texte ne concerne uniquement la fonction publique – domaine dans lequel les lois du pays n'ont, en principe, ni caractère économique ni social – , celui-ci devait être regardé comme un projet à caractère économique et social du fait de ses incidences majeures sur l'emploi dans le secteur public calédonien, justifiant ainsi la consultation obligatoire du CESE.

De manière similaire, dans l'avis n° 406501 du 1er février 2023, le Conseil d'Etat a été saisi d'un projet de loi du pays portant modification de l'arrêté n° 1065 du 22 août 1953 portant statut général des fonctionnaires de la fonction publique de Nouvelle-Calédonie. Les Juges du Palais-Royal ont estimé, alors même que ce projet de loi du pays ne concerne que les fonctionnaires, « qu'en raison de son objet et de ses incidences sur l'emploi dans les
collectivités de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi du pays fixant la durée légale du temps de travail dans la fonction publique doit être regardé comme un projet à caractère économique et social au sens de l'article 155 de la loi organique, lequel exige la consultation du conseil économique, social et environnemental de Nouvelle-Calédonie. Cette obligation été satisfaite ».

On observe donc dans ces deux avis (avis n° 401573 et n° 406501), que ce ne serait pas strictement l'objet de la loi du pays mais plutôt ses effets sur l'emploi qui auraient conduit le Conseil d'État à caractériser ces lois comme étant économiques et sociales. Afin de respecter la logique habituelle adoptée par la Haute Juridiction administrative, on pourrait cependant considérer que ces incidences importantes de la législation ne font finalement que révéler, indirectement mais nécessairement, un objet économique ou social intrinsèque à la loi. Cette approche permettrait ainsi d'éviter de considérer ces avis comme des exceptions au principe clairement établi par le Conseil d'État selon lequel seul l'objet du texte et non ses effets doit être retenu pour décider de la consultation obligatoire du CESEC.

Cette logique n'exclut évidemment pas qu'une législation destinée à régir plus spécifiquement les agents publics puisse présenter un objet économique ou social. On peut citer l'exemple d'une loi du pays portant création d'une couverture santé complémentaire en faveur des agents publics en Nouvelle-Calédonie entre clairement dans cette catégorie. Ce projet de loi du pays est relatif à l'institution d'un régime d'assurance sociale qui prévoit que les fonctionnaires et agents non titulaires de la Nouvelle-Calédonie et de ses institutions, des provinces, des communes et de leurs établissements publics bénéficient, à titre obligatoire, d'une couverture santé complémentaire qui est assurée par des mutuelles que pourront choisir les employeurs publics. Pour considérer que ce projet de loi du pays a un objet social, le Conseil d'État souligne qu'il concerne la situation des agents non titulaires qui sont soumis, pour l'essentiel, aux dispositions du code du travail de la Nouvelle-Calédonie. Dès lors la consultation du conseil économique, social et environnemental est bien nécessaire et a eu lieu (CE avis n° 392125 du 18 octobre 2016).

On pourrait toutefois se demander pourquoi, dans un cas différent, le projet de loi du pays portant sur la réforme du régime de retraite des agents fonctionnaires relevant des
fonctions publiques calédoniennes n'a pas été considérée comme présentant un objet social (CE avis n° 387776 du 15 octobre 2013). L'explication tient sans doute au fait que, dans ce cas précis, le texte ne concernait que des agents fonctionnaires – en l'occurrence la retraite des fonctionnaires – et donc relevant exclusivement du statut public, contrairement à l'hypothèse précédente (couverture de santé complémentaire des fonctionnaires et agents non titulaires) qui incluait des agents qui sont soumis au droit privé et non pas un statut de fonctionnaire.

Enfin, dans sa décision du 17 juillet 2013 (CE, M. Emile Vernier, n° 365320), le Conseil d'État s'est prononcé sur un projet de loi du pays instituant un dispositif d'incitation au départ volontaire des fonctionnaires de la Polynésie française. Il convient de noter que, dans cette affaire, le projet de loi du pays ne concernait que des fonctionnaires. Pourtant, le Conseil d'État laisse implicitement entendre que le texte présente bien un objet social, sans toutefois le formuler expressément. Cette position paraît s'écarter de la jurisprudence généralement retenue<fnref n="68" />. En effet, dans d'autres décisions, le Conseil d'État a clairement affirmé que les lois du pays portant exclusivement sur la fonction publique ne présentent ni caractère économique ni caractère social, ce qui exclut toute obligation de consultation du CESE.

Ces divergences illustrent une certaine instabilité jurisprudentielle : si la règle de principe reste que les textes relatifs aux statuts de la fonction publique n'ont pas d'objet économique ou social, certaines décisions – et notamment des avis du Conseil d'État rendu à propos des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie portant sur des lois du pays relatives au statut de la fonction publique<fnref n="69" /> – laissent entendre qu'elles peuvent, dans des cas particuliers, revêtir un tel caractère en fonction de leur impact (notamment sur l'emploi public).

Dès lors, s'agissant des lois du pays relatives à la fonction publique, il demeure difficile de déterminer avec certitude si elles doivent ou non être soumises à la consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel.

<footnote n="68">⁶⁸ Voir notamment CE, 17 février 2021, Syndicat de la fonction publique et M. Toumaniantz, n° 446833 ; CE, 12 avril 2019, M. Toumaniantz, Mme Luciani, n° 427062, 427063, 427065, 427200.</footnote>

<footnote n="69">⁶⁹ Voir par exemple : CE avis n° 401573 du 8 décembre 2020 et CE avis n° 406501 du 1er février 2023.</footnote>
CONCLUSION

Au terme de ce mémoire, il est possible de résumer ainsi l'état actuel du droit concernant l'obligation de consultation du conseil économique, social, environnemental et culturel sur les lois du pays.

Dans un premier temps, il semble nécessaire de mettre en exergue le fait que l'analyse de la jurisprudence du Conseil d'État pour la Polynésie française ainsi que des divers avis rendus à propos des projets ou propositions de lois du pays en Nouvelle-Calédonie révèle une certaine instabilité dans la détermination des cas où la saisine du CESEC est obligatoire. Cette variabilité dans les positions du Conseil d'État est problématique, car elle génère une insécurité juridique susceptible de conduire à « l'annulation » de lois du pays. En effet, si certaines décisions du Conseil d'État demeurent constantes et prévisibles, d'autres, en revanche, surprennent par leur imprévisibilité, en imposant la consultation du CESEC dans des situations où l'on pouvait initialement penser qu'elle ne s'imposait pas.

Cependant, malgré cette incertitude jurisprudentielle, un critère clair ressort de façon stable (sauf cas vraiment particulier voir infra) : l'obligation de consulter le CESEC dépend exclusivement de l'objet même de la loi du pays. En effet, pour déterminer si une loi du pays doit être soumis à l'avis du CESEC, il convient d'apprécier si elle possède ou non un objet économique ou social, ou présenter au moins une dimension de cette nature. La consultation obligatoire du CESEC ne dépend donc pas des effets que la législation pourrait engendrer, mais strictement de son objet.

Les critères adoptés par le Conseil d'État illustrent clairement cette logique. Ainsi, les lois relatives à l'urbanisme, au domaine public, aux statuts des délégués pour la Nouvelle-Calédonie ou au statut général des fonctionnaires ne sont, par principe, pas considérées comme ayant un objet économique ou social, et donc, peu importe qu'elle puisse avoir des effets sur l'économie ou le social. Plus précisément, les lois du pays portant réforme statutaire de la fonction publique relèvent d'un champ de législation distinct du champ social au sens de « droit du travail » et ne requièrent donc pas, par principe, une consultation du CESEC.