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# Autonomisation et mise en œuvre d'un projet politique à la Ville de Paris

Patrick Le Galès, Daniel Mouchard

► To cite this version:

Patrick Le Galès, Daniel Mouchard. Autonomisation et mise en œuvre d'un projet politique à la Ville de Paris. Francesca Artioli; Patrick Le Galès. La métropole parisienne: une anarchie organisée, Presses de Sciences Po, 330 p., 2023, Académique, 9782724641707. hal-04383292

HAL Id: hal-04383292

https://sciencespo.hal.science/hal-04383292v1

Submitted on 9 Jan 2024

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# Autonomisation et mise en œuvre d'un projet politique à la Ville de Paris

Patrick Le Galès et Daniel Mouchard<fnref n="1" />

Paris est, comme toutes les métropoles de rang mondial, affectée par de profonds changements sociaux structurels dans les années 1980 et 1990, qui fait des villes le lieu de de production de la richesse, de la concentration des populations les plus qualifiées et donc de montée en puissance des classes moyennes et supérieures dans les centres urbains. Ces changements se voient de manière de plus en plus visible à partir des années 1990, sur les comportements politiques de la population parisienne : à la fois électoraux (montée en puissance du vote de gauche<fnref n="2" />), et contestataires (développement de nouvelles formes de mobilisations urbaines coalisant des groupes sociaux variés, notamment autour du logement et de l'environnement)<fnref n="3" />. Ces changements constituent la toile de fond de l'alternance de 2001, et sa condition de possibilité. La victoire de la liste conduite par Bertrand Delanoë aux élections municipales de 2001 marque une rupture après 24 ans de gouvernement municipal dirigé par le RPR (Jacques Chirac puis Jean Tiberi en 2015).

Dans cet ouvrage, la gouvernance de la métropole parisienne est caractérisée à partir du modèle de l'anarchie organisée par de nombreux acteurs aux interdépendances variées, ou pas, qu'on peut parfois identifier, selon les domaines et les périodes, via des réseaux, des coalitions, des concurrences, des configurations et d'autre part par des coalitions partielles, des solutions qui cherchent des problèmes, des stratégies d'acteurs peu coordonnées par des objectifs ou des normes. L'anarchie organisée d'un territoire comprend des organisations, des réseaux, des groupes qui mobilisent des ressources, des stratégies, des instruments, pour défendre leur intérêt, créer des coalitions pour mettre en œuvre des politiques, imposer des représentations

Même s'il n'y a pas de pilote dans l'avion, ce modèle n'écarte pas la possibilité pour certaines organisations d'être « plus égales que d'autres », pour reprendre les termes de G. Orwell. En effet, les interdépendances faibles (*loosely coupled*) entre certains acteurs n'empêchent pas des rapports de pouvoir. Ils sont toujours cruciaux, même si pas suffisants, pour comprendre

<footnote n="1">¹ Ce chapitre s'appuie sur une analyse documentaire de rapports, d'articles, d'ouvrage et de presse et sur une vingtaine d'entretiens avec des anciens responsables de la mairie de Paris : élus, directeur/trice d'administration de la ville, présidents de SEM, membres du secrétariat général et du cabinet du Maire. Il expose des hypothèses de travail et des résultats partiels, qui demandent à être approfondis.</footnote>

<footnote n="2">² Les travaux relatifs à la sociologie électorale parisienne au niveau local sont assez peu nombreux. Dans les années 1970, des travaux du CEVIPOF mettent en évidence la polarisation territoriale droite/gauche. (Voir notamment le dossier de la *Revue française de science politique* : « Les élections à Paris de 1965 à 1977. Structures urbaines et géographie électorale », 6, 1977). Par la suite, des travaux consacrés aux scrutins municipaux des années 1990 et 2000 mettent en évidence à la fois le maintien de cette polarisation mais aussi la montée en puissance, au sein de la gauche, du vote écologiste. Voir Boy, Chiche, 2002 ; Jeanne, 2009 et 2014 ; Rivière, 2012. Pour une approche qualitative des dynamiques électorales parisiennes, voir Agrikoliansky, Heurtaux, Le Grignou, 2008.</footnote>

<footnote n="3">³ Sur le contexte général de ces mobilisations urbaines qui émergent et se structurent au tournant des années 1990, voir notamment (parmi de nombreux travaux, mais non consacrés spécifiquement à l'espace parisien) Péchu, 2006 ; Busquet, Carriou, Flamand, Nez, 2010.</footnote>
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une partie des ressorts de l'action collective et de la capacité à transformer, donner une
direction, gouverner une société. Le parti pris de l'ouvrage est de concevoir la région
parisienne comme une anarchie organisée au sein de laquelle existent des rapports de pouvoirs
institutionnalisés, des capacités d'action collective inégalement distribuées et des
organisations plus puissantes que d'autres dont les élites peuvent mettre en œuvre des projets
et influencer les autres organisations. Ces organisations peuvent, conformément aux
mécanismes mis en évidence dans l'introduction, mettre leur veto à des politiques ou des
dynamiques institutionnelles contraires à leur intérêt. Cela peut aussi leur permettre, dans des
situations de faibles interdépendances, de poursuivre leur stratégie indépendamment des
autres (voir le chapitre de Dominique Lorrain dans cet ouvrage) ou d'externaliser certains
problèmes, une stratégie historiquement largement utilisée par la Ville de Paris (on peut
penser par exemple à l'externalisation de tout un ensemble d'infrastructures allant des
cimetières à la logistique au-delà des limites municipales). L'externalisation des problèmes et
le superbe isolement ont été dans le passé les caractéristiques de cet acteur collectif puissant,
mais dépendant de l'Etat<fnref n="4" />, ignorant le reste de la région métropolitaine sauf pour des relations
instrumentales. Cette décharge des externalités par les acteurs puissants est l'un des éléments
majeurs de l'anarchie organisée. Enfin, un acteur collectif puissant peut aussi contribuer à
maintenir des institutions relativement faibles et réversibles pour préserver son intérêt, comme
dans le cas de la Métropole du Grand Paris (Le Lidec, 2020, Lescloupé, 2021).

Parfois, au sein de l'anarchie organisée grande-parisienne, des partis politiques, des équipes et
leurs leaders parviennent à mettre en œuvre des programmes et, sur une décennie ou
davantage, réussissent à transformer un territoire, à lui donner une direction, à mettre en
œuvre des actions collectives, à résoudre des conflits, à le gouverner. Les acteurs politiques
sont, d'un côté, des acteurs à considérer parmi tous les autres au sein de modes de
gouvernance plus ou moins institutionnalisés et territorialisés. De l'autre, ils s'appuient sur un
type de légitimé particulière, la légitimité politique, qui renvoie à la fois au processus
électoral et aux résultats des actions menées, inputs et outputs (Scharpf 2000). C'est
particulièrement vrai dans le cas de la Ville de Paris, collectivité singulière et puissante.
L'alternance de 2001 a engagé un processus d'intégration de la ville de Paris et de ses
différentes composantes par projet. Les projets politiques des équipes des maires successifs
Bertrand Delanoë et Anne Hidalgo sont des projets de transformation du territoire parisien et
de sa gouvernance, affirmés avec vigueur et mis en œuvre en mobilisant les ressources
considérables de la Ville de Paris. Au sein de l'anarchie organisée de la métropole, la Ville de
Paris a développé des politiques originales et innovantes, a mis en œuvre ses priorités, parfois
en accord avec l'Etat, les autres communes, la région, les départements, parfois en opposition
avec les uns et les autres. On définira ici le projet, en adaptant librement F. Scharpf (2000),
comme un mode d'action, de légitimation et d'intégration politique accordant une importance
forte à la fois à la légitimation par les inputs (offre politique fortement marquée) en amont de
l'élection et par les outputs (attention portée à la réalisation de cette offre, notamment via
l'insistance sur la fourniture de biens et de services, d'indicateurs et des dispositifs de

<footnote n="4">⁴ Pour une vue historique des rapports complexes entre Etat et Ville de Paris, voir Bessaha, 2016.</footnote>
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communication – type compte rendus de mandat) ensuite. Autrement dit un mode de légitimation alliant « authenticité » et « efficacité » pour reprendre là encore les termes de Scharpf (1997).<fnref n="5" />

Le chapitre défend l'idée qu'au sein de cette anarchie organisée, la Ville de Paris a considérablement renforcé sa capacité stratégique comme d'ailleurs d'autres métropoles françaises (Pinson 2009) mais en l'absence d'une intercommunalité structurée, condition qui lui a permis de renforcer son poids dans les rapports de pouvoir de la région parisienne et de la Métropole du Grand Paris. Les acteurs de ce changement, dont l'alternance de 2001 constitue un moment décisif, ont accumulé des ressources financières et d'expertise, dans une logique globale d'intégration par un projet politique dont la mise en œuvre a profondément changé à long terme autant la dynamique de l'action publique parisienne que la gouvernance de la Ville. Cette alternance politique a ouvert une période de changement comprenant notamment : 1) un projet politique de transformation de la ville porté par des équipes politiques de gauche et écologistes et une mobilisation des ressources de l'appareil municipal pour la mise en œuvre du projet 2) un processus renforcé d'autonomisation à l'égard de l'Etat et 3) la création de Paris Métropole et la dynamique qui va aboutir à la métropole du Grand Paris (ce dernier point a été traité par P. Le Lidec (2020) ; il ne sera donc pas abordé ici). Ce chapitre est donc consacré uniquement à la Ville de Paris et non pas à la région ou à la métropole du Grand Paris.

Le déploiement du projet parisien fonctionne comme un ensemble de mécanismes d'intégration. Ces derniers sont un sujet classique de la sociologie notamment de la sociologie des organisations (Musselin 1990). Ces travaux mettent en évidence non seulement des formes de coordination centrale ou des formes d'interdépendance mais également, notamment chez les néo-institutionnalistes des représentations et des normes communes. Ceci s'applique aussi au gouvernement local comme l'a bien montré O. Borraz (1995, 1998). Le nouveau maire Bertrand Delanoë et son équipe ont mis l'accent sur la mise en œuvre d'un projet politique de rupture, qui va conduire au renforcement des capacités de la Ville. Trois éléments sont à souligner dans ce processus. Le projet a donné une direction et des normes à l'action collective au sein de la Ville. Il a aussi permis une structuration en de ses organisations par les politiques publiques affichées et mises en œuvre. Enfin, mais ce point n'est développé dans ce chapitre, il a donné une direction politique qui a permis d'enrôler d'autres communes et acteurs privés mais a parallèlement renforcé les oppositions internes ou externes. Le projet a permis de structurer un sous-système politique et institutionnel.

En d'autres termes, la Ville de Paris a développé d'importantes capacité de gouvernance et d'influence au sein de la métropole parisienne en renforçant ses mécanismes d'intégration à partir de son projet politique et en s'autonomisant à l'égard de l'Etat.

## Un héritage politique d'hétéronomie : la contrainte capitale.

<footnote n="5">⁵ De ce point de vue notre définition diffère de celle, plus « infrastructurelle », proposée par G. Pinson (voir notamment Pinson, 2009) même si elle n'est pas incompatible, notamment en ce qui concerne les modalités de mobilisation et de « pluralisation » des acteurs du gouvernement local.</footnote>
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La Ville de Paris a été gouvernée par une administration préfectorale puis municipale très puissante et bureaucratique. Elle a une histoire longue, ses grandes directions remontent au XIXème siècle (Bessaha, 2016 ; Nivet, 1984, Spitz, 1984). Soulignons que la Ville de Paris est un lieu de forte concentration de la haute fonction publique d'Etat. Elle a obtenu un statut dérogatoire par rapport à la fonction publique territoriale qui la rapproche, en termes de salaires et de recrutement, de celle étatique.

Sur la longue durée, son emprise est très forte tant sur le fonctionnement administratif que sur le politique vu son feuilletage à la fois sectoriel (Conseil de Paris, cabinets, secrétariat général, directions) et territorial (mairie centrale, mairies d'arrondissement dont le rôle va constamment évoluer durant la période). C'est une organisation réputée pour ses hiérarchies, ses spécificités (les cadres qui viennent de l'école des ingénieurs de la Ville de Paris, le poids des hauts fonctionnaires de l'Etat, les rémunérations). D'anciens acteurs de cette administration, en général hauts fonctionnaires de l'Etat, aiment décrire dans leurs souvenirs une forte cohérence combinée à une forte hiérarchie qui révèle une administration peu tournée vers le développement, l'innovation ou les projets, mais plutôt la gestion classique par domaines et la mise en œuvre de standards élevés ou d'actions prestigieuses (Spitz, 1984).

Quatre décennies de décentralisation ont permis, jusqu'à un certain point, de normaliser la région parisienne qui est dorénavant moins directement gouvernée par différentes organisations de l'Etat (Estèbe, Le Galès, 2004, Gilli, Offner 2009). Comme ailleurs, les différentes autorités locales et leur regroupement ont progressivement vu augmenter leurs budgets (jusqu'à la période récente Le Lidec 2020, Peres et Allé, 2021), leur expertise, leurs données et connaissances, leurs compétences, leur capacité d'action et de négociation avec les services de l'Etat, les associations, les acteurs privés, voire l'Union européenne. Cependant, au sein de la métropole, parmi les 8 départements, les 1276 communes, les 63 intercommunalités et le Conseil régional, la Ville de Paris concentre des ressources hors normes qui ont font un acteur de fait parmi les plus puissants de la gouvernance métropolitaine. La Ville (fusionnée avec le Département) emploie environ 55.000 personnes avec un budget annuel de près de 10 milliards d'euros pour s'occuper d'un peu plus de 2 millions d'habitants (2.135.000) lorsque la Région a un budget deux fois moindre pour une population de 12 millions d'habitants et des compétences également plus limitées.

Nos enquêtés ont souvent insisté sur la « complexité inouïe » selon eux du système politico-administratif de Paris à la fois centralisé, organisé en silos et dispersé via les satellites de l'action municipale. La Ville comprend actuellement 17 maires d'arrondissement (après fusion des quatre arrondissements centraux), 34 adjoints au maire (le nombre varie en fonction des périodes), une vingtaine de directions (dont certaines ont une très longue durée) et, plus largement dans son écosystème, les satellites de l'économie mixte ou les partenaires associatifs. Comme l'ont montré Barwick et Gross (2020) à partir de leur base de données portant sur 4000 élus, fonctionnaires et responsables administratifs de la métropole parisienne (essentiellement Région Ile-de-France et Ville de Paris), les réseaux et les mobilités de ces personnes sont très structurées entre mairie centrale et arrondissements. En revanche, il existe
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très peu de réseaux et de mobilité entre la Ville de Paris et la Région de 1995 à 2020. La Ville de Paris est donc une organisation qui, tout en multipliant les liens avec d'autres, est fortement autonome et structurée, et dont les capacités stratégiques et les ressources se sont accrues considérablement dans les dernières décennies (voir le chapitre de Camille Allé dans cet ouvrage sur la question budgétaire). Pour le dire de façon plus lapidaire, la Ville de Paris a les moyens de ses politiques. Ce poids bureaucratique et financier n'est au demeurant qu'un élément d'une capacité de gouvernement. Paris bénéficie également d'une visibilité très forte. Le ou la Maire a un poids politique majeur dans le système politique français depuis l'élection du premier maire en 1977, Jacques Chirac.

Dans les années 1990 Paris émerge lentement d'une situation de forte hétéronomie étatique et partisane. Sur une longue période historique, l'espace politique parisien est très fortement nationalisé. La capitale a longtemps été gouvernée par un préfet assisté d'un conseil municipal sans grand pouvoir. L'élection de 1977 change la donne (Haegel, 1994) mais Jacques Chirac cumule son rôle politique national avec celui de Maire de Paris jusqu'en 1995. Il cumule même les fonctions de maire et de Premier ministre entre 1986 et 1988 : ce fait montre bien en lui-même l'hétéronomie de l'espace politique parisien à cette époque. La tutelle étatique, de nature juridico-institutionnelle, s'inscrit dans une histoire longue et conflictuelle, mais demeure toujours forte. Elle perdure notamment via le rôle structurant de la Préfecture de police (Prat, 2012, De Maillard, Zagrodski, 2020). Cette emprise très forte de l'Etat sur le territoire parisien suscite régulièrement des luttes entre l'Etat et la mairie – dont notamment l'aménagement du territoire parisien, les « grands travaux » et les équipements culturels tels l'Opéra Bastille (Urfalino, 1990). La tutelle partisane est d'une nature différente mais également déterminante : il s'agit de l'emprise très forte du RPR (le maire J. Chirac étant en même temps président du parti) sur l'appareil municipal, y compris via de nombreuses transactions collusives (la question des emplois fictifs étant la plus saillante, qui a donné lieu à des condamnations).

Une des conséquences de cette situation est que, lors des mandatures de J. Chirac, la gestion par projet demeure globalement faible (sauf « par défaut », dans l'opposition aux projets de l'Etat ou la privatisation totale ou partielle dans des secteurs d'activité comme la gestion de l'eau ou la propreté). Le mode de gouvernement municipal de l'ère chiraquienne est marqué au contraire par une forte personnalisation autour de la figure du maire et un répertoire d'hyper-proximité<fnref n="6" />. L'emprise partisane s'affaiblit à partir de 1995, avec le mandat de Jean Tiberi, qui se caractérise par une fragmentation de l'appareil partisan RPR due notamment à des rivalités de succession. C'est l'époque d'un gouvernement municipal affaibli et divisé, marqué par la succession de nombreux scandales de clientélisme et de fraude. De même, lors de cette période, la différenciation entre politique et administratif est faible et paradoxale. Pour gouverner, J. Chirac s'appuie sur une administration de type préfectoral, avec un préfet comme secrétaire général –l'administration est forte mais très proche du politique. Par ailleurs, J. Chirac délègue peu son pouvoir de maire, sauf à un petit groupes d'élus proches (tels C. De La Malène, puis A. Juppé, J. Tiberi, J. Dominati, J. Toubon, R. Romani, C.

<footnote n="6">⁶ Sur la construction de ce répertoire et du rôle municipal parisien par J. Chirac, voir Haegel, 1994.</footnote>
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• [Episciences](#)

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Cabana) qui seront ensuite nombreux à exercer des responsabilités ministérielles dans les gouvernements de J. Chirac Premier ministre ou Président : ce qui constitue également un signe ultérieur de l'hétéronomie caractérisant l'espace politique parisien durant cette période.

## « Changer d'ère » : Mobiliser les capacités d'action collective pour mettre en œuvre un projet politique

La nouvelle équipe élue en 2001 hérite de cette administration préfectorale et du polycentrisme renforcé par la loi PLM (Paris, Lyon, Marseille 1982)<fnref n="7" /> qui précise les compétences des arrondissements (Houk, 2005). La nouvelle équipe s'appuie sur un projet politique qui se traduit par des nouvelles politiques publiques, certaines innovantes dans leur formulation et leur instrumentation. Mettre l'accent sur quelques mécanismes permet de comprendre cette capacité à gouverner le territoire parisien et, compte tenu des interdépendances, à contribuer de manière importante à la compréhension de l'anarchie organisée grande-parisienne.

L'alternance de 2001 a été rendue possible par des évolutions de moyenne période. A partir de la fin des années 1980, au sein d'un PS d'abord très faible au niveau parisien, une nouvelle génération d'élus s'ancre politiquement dans différents arrondissements. Des élus comme R. Madec, M. Charzat, T. Dreyfus, P. Aidenbaum, G. Sarre, D. Vaillant, et bien sûr B. Delanoë vont s'implanter, structurer des réseaux, se mobiliser autour du manque de services et d'infrastructures, soutenir les mouvements sociaux qui contestent des projets urbains, gagner des arrondissements en 1995 ou des postes de parlementaires parisiens avant la conquête de la mairie en 2001. Ils ont entrepris un travail de tissage de réseaux avec les structures associatives locales et cela influe également sur la structuration de l'action publique dans plusieurs secteurs, dont la culture, l'environnement et les transports<fnref n="8" />.

Après l'élection, Bertrand Delanoë va mettre en place une autre forme de gouvernement municipal, dans une logique de projet mise en avant déjà dans la campagne électorale, puis dans les changements afférents de l'organisation politico-administrative. L'affirmation d'une volonté de rupture et cette logique de projet peuvent être lues dans le titre de son programme en 2001 : « Changer d'ère ». Il annonce (dans la version « Changer d'air » - le slogan peut également être entendu ainsi), la référence écologiste qui renvoie à la nouvelle coalition de pouvoir en voie de constitution ainsi qu'à la mise à l'agenda de ces questions à Paris depuis au moins une décennie via différents mouvements sociaux<fnref n="9" />. Le renvoi est également assez transparent au slogan de 1981, « Changer la vie », ici décliné au niveau local<fnref n="10" />. De fait, la

<footnote n="7">⁷ Modifiée par la loi de 2017 sur le statut de la collectivité, y compris le statut des arrondissements (Chauvel, 2017)</footnote>

<footnote n="8">⁸ Notamment dans des arrondissements comme le 11ème, le 13ème ou le 20ème. Sur le cas du 20ème, voir Blondiaux, 1999. Voir également Busquet, et al., *op.cit*.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Cf *supra*</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ La référence à une économie morale différente du pouvoir, déjà explicite dans le titre du livre-programme de B. Delanoë (*Pour l'honneur de Paris*) est également présente. C'est un point crucial dans la structuration du projet de gauche, et décisif dans la construction du nouveau rôle mayoral, qu'on ne développera pas dans le cadre de ce texte.</footnote>
structure du projet de 2001 présente des analogies avec celui de 1981, dans une combinaison
entre des fondamentaux de la gauche (politique redistributive forte, ici axée sur la production
et distribution de services et de biens publics locaux : crèches et logements en particulier), des
mesures à charge symbolique et événementielle forte autour du « renouveau » de Paris
(annonce de la création de la Nuit Blanche puis de Paris Plage) et la saillance de nouveaux
enjeux (dont l'environnement, l'éthique dans la gestion des affaires municipales ou encore un
nouveau partage dee l'espace public)<fnref n="11" />. Ce projet est le résultat d'une logique de coalition et
de donc de compromis au sein de la majorité municipale accédant au pouvoir, en particulier
entre socialistes et écologistes (le PS n'a pas la majorité sans les écologistes en 2001). Il a une
forte charge politique en tant que projet d'alternance, à rebours d'une tendance souvent
soulignée au « pragmatisme » local dépolitisé (Pinson, 2014 ou pour les intercommunalités
Desage 2018).

S'incarne aussi fortement dans cette logique de projet, et dans le discours de B. Delanoë et de
son équipe, une volonté de légitimation par les *outputs* et l'« efficacité » (*cf* *supra*). Cette
ligne directrice est affirmée via la mobilisation très fréquente de chiffres et d'indicateurs
(nombre de logements et de crèches réalisés, évolution de la population parisienne, mesures
de pollution), des dispositifs de communication intensifs sur les résultats de l'action publique
locale (notamment via les compte rendus annuels de mandat dans les 20 arrondissements) et
une volonté d'objectivation de la satisfaction des usagers et d'instauration d'une culture de
« fourniture de services » (selon l'expression d'un de nos enquêtés)<fnref n="12" />.

A cette nouvelle configuration d'action publique va correspondre un nouvel équilibre au sein
de l'appareil politico-administratif de la Ville de Paris. Ce dernier est ample et
particulièrement complexe, à la fois formellement très hiérarchisé (sur le modèle préfectoral)
et en même temps de nature *de facto* « polycentrique » (pour reprendre les termes d'un de nos
enquêtés). A partir de 2001 un rééquilibrage s'opère en faveur du politique, avant tout par les
structures non électives, à savoir les cabinets d'élus, dont le poids va s'accroître
immédiatement via une importante concentration de compétences, une forte centralisation de
la prise de décision au niveau du cabinet du Maire et la constitution de cabinets d'adjoints
(qui n'existaient pas auparavant).

Parallèlement, l'administratif est davantage dissocié du politique, tout en maintenant un
niveau de compétence élevé dans différents secteurs ou mis en scène comme tel. Ceci est
particulièrement visible dans le poste le plus élevé de l'appareil administratif : le secrétaire
général de la Ville. Le profil de Pierre Guinot-Deléry, un préfet, nommé en 2001, est
significatif, en particulier dans son opposition au profil du secrétaire général précédent
nommé par Jean Tiberi, Bernard Bled, au profil atypique (on issu de la haute administration),
était particulièrement représentatif de la faible différenciation entre politique et administratif
dans son rôle effectif, très largement politique (et se rapprochant de fait de celui d'un

<footnote n="11">¹¹ La politisation de la question de l'espace public est en soi un sujet transversal majeur, et continu sur la période. Elle ne peut ici être développée. Voir, pour une première approche de la question des processus conflictuels de « publicisation » de l'espace, Terzi, Tonnelat, 2016.</footnote>

<footnote n="12">¹² Sur le cas de la politique de propreté parisienne dans cette perspective, voir Corteel, Le Lay, 2014.</footnote>
directeur de cabinet). P. Guinot-Deléry, à l'inverse, a une carrière de haute administration
typique de la Vème République au sein des cabinets ministériels et du corps préfectoral.
Surtout, il va former à partir de 2001 un binôme avec un directeur de cabinet concentrant
également de fortes ressources politiques (Bernard Gaudillière, administrateur civil, ancien
directeur de cabinet d'Henri Emmanuelli), correspondant à la montée en puissance rapide des
structures politiques non électives et des collaborateurs d'élus.

De façon plus générale, les directeurs d'administration de la Ville vont également changer,
surtout à partir de 2002. La mairie recrute massivement une partie de l'élite administrative du
gouvernement de Lionel Jospin après la défaite de ce dernier à l'élection présidentielle de
2002. En ce sens, il y bien une « politisation fonctionnelle » de l'administration parisienne
durant cette période, mais différente de la tutelle partisane de la période antérieure : les liens
ne sont pas les mêmes, il s'agit de transferts de compétence entre espaces politiques national
et local. En revanche, les niveaux inférieurs de l'administration (sous-directions) restent
globalement stables<fnref n="13" />. L'alternance municipale voit donc un changement important,
progressif, de la configuration politico-administrative, mais ce changement est complexe et se
déploie différemment en fonction des niveaux administratifs. Il est lié à la nouvelle
configuration d'action publique : à la logique de projet correspond un renforcement des
niveaux politiques, mais aussi la mobilisation d'une administration dirigée par des hauts
fonctionnaires de l'Etat.

Pendant notre enquête, nos interlocuteurs (notamment anciens membres du cabinet et du
secrétariat général) ont insisté sur l'évolution qu'il a fallu enclencher pour que
l'administration parisienne sorte du modèle préfectoral, prenne en compte les procédures de
concertation et la volonté de renforcer la démocratie locale, la montée en puissance des
adjoints, du cabinet, puis des maires d'arrondissement après la loi de 2002 (Houk, 2005).
D'autre part, nos entretiens soulignent le fonctionnement fortement centralisé piloté par le
cabinet du Maire et la concentration du circuit d'arbitrage autour du Maire via un système de
notes inspiré du fonctionnement de l'Etat central. Le renforcement d'une capacité d'action et
de mise en œuvre de politique s'est également accompagnée du développement d'outils de
pilotage transversaux (par le cabinet ou budgétaires notamment) afin d'une part d'assurer la
coordination des projets, sous la responsabilité du secrétariat général (avec des missions
transversales de modernisation comme toujours dans ce genre de cas) et d'autre part la
hiérarchisation des projets à mettre en œuvre associés aux moyens à mobiliser dans le cadre
d'un plan pluriannuel d'investissement. Il ne faut cependant pas exagérer la cohérence du
dispositif : des chocs externes interviennent et peuvent modifier significativement la
trajectoire. Ainsi, après l'échec de la candidature parisienne aux Jeux Olympiques en 2005, le
maire mobilise ses troupes pour donner un nouvel élan compensateur et retrouver une
dynamique. Cet échec conduira à des innovations et des accélérations importantes dans la
mise en œuvre de politique publique notamment la mise en place de Vélib' ou le
développement de la politique d'innovation (cf. infra).

<footnote n="13">¹³ Sur ce sujet, il sera bien sûr nécessaire de mener une enquête statistique confirmant cette affirmation, issue d'observations et de témoignages d'enquêtés.</footnote>
Enfin, le renforcement de l'acteur collectif « Ville de Paris » passe aussi par une logique de
coalition, d'enrôlement, de mobilisation et de coordination forte : autonomie plus grande
donnée aux maires d'arrondissement, qui sont dotés d'un cabinet et d'une voix dans les prises
de décision (essentiellement d'ailleurs sous la forme d'un droit de veto informel) :
renforcement du contrôle exercé sur les différents satellites qui dépendent de la ville (sociétés
d'économie mixte, régies, offices HLM) et surtout bien sûr entretien de la coalition électorale,
via notamment la délégation de secteurs stratégiques à des adjoints écologistes ou
communistes (Denis Baupin, Pierre Mansat).

A cette logique de projet et de coalition vont correspondre des politiques publiques
renouvelées. La mandature débutant en 2001 met en œuvre une production importante de
biens publics locaux qui avaient mobilisé des associations, à savoir des logements et des
crèches. Paris avait une offre très faible de place en crèches en 2001. 20 ans plus tard, Paris a
l'offre la plus élevée d'accueil collectif par enfant des grandes métropoles françaises et de la
métropole parisienne La production de logements aidés avait été laissée de côté par les
équipes précédentes (moins de 3000 logements par an). La nouvelle municipalité affiche une
politique volontariste qui se traduit pendant la décennie 2000 par la production de 3 à 5000
nouveaux logements par an en même temps que la résorption du logement insalubre. Petit à
petit, la part de logements sociaux au sens de la loi SRU passe de 7 à 15% dès 2007-2008
(Pollard 2006). L'effort va s'intensifier dans les années 2010 avec 5 à 7500 logements par an.
Les budgets consacrés sont considérables, plusieurs centaines de millions d'euros par an. En
2021, l'APUR identifie 21,8% de logements sociaux au sens SRU à Paris, avec un objectif
affiché de 25% en 2025. La transformation est de grande ampleur dans un contexte
d'embourgeoisement des grandes métropoles et d'augmentation spectaculaire des prix de
marché. Aucune autre métropole mondiale comparable occidentale n'a réalisé un tel effort,
même si les résultats sont loin de répondre à la demande ou d'empêcher l'embourgeoisement
continu de la population de la ville.

Ces politiques publiques de production locale ont également une dimension qualitative : les
procédures d'attribution de ces biens publics sont profondément modifiées (leur caractère
clientéliste avait fortement dégradé l'image de l'équipe précédente). Des nouvelles règles et
des critères d'attribution sont édictés pour l'accès aux crèches ou à un logement social.

Dans le même temps ces politiques publiques sont aussi des politiques de façonnement du
territoire et des politiques de peuplement : cela a toujours été le cas pour les politiques locales
d'urbanisme et de logement. La politique traditionnelle du logement acquiert un caractère
fortement volontariste via l'instrument du Plan local d'urbanisme qui devient un véritable
« objet politique » (selon l'expression d'un de nos enquêtés), ou encore dans la politique de
transport (couloirs de bus, Vélib', tramway, suppression des voitures sur la rive droite de la
Seine), dont vont s'inspirer certaines communes voisines ou au contraire provoquer des
réactions hostiles dans la métropole parisienne. Ensuite, un ensemble de politiques publiques
va également travailler le territoire parisien dans le sens d'une création d'acteurs
interdépendants dans des secteurs particuliers, avec une hybridation forte public-privé (le
terme d'écosystème deviendra à la mode durant la décennie 2000). C'est le cas d'abord pour
la politique culturelle associant des acteurs de statuts beaucoup plus divers et moins « institutionnels » (squats d'artistes par exemple, Aguilera 2018, Vivant, 2022), avec un rééquilibrage territorial des équipements et des activités vers le Nord et l'Est. Ce sera aussi le cas, ensuite, de la politique de structuration du tissu économique parisien, progressivement centrée autour de l'innovation (Pin, 2020) et de la constitution via des dispositifs territoriaux variés (incubateurs, accélérateurs, « arc de l'innovation ») d'« écosystèmes » et de « clusters » regroupant des entrepreneurs économiques, culturels, associatifs, universitaires entre autres. Sont également mises en œuvre dès le début mandat des politiques symboliques (Boussaguet, Faucher, 2020) à fort impact médiatique, telles que Paris Plage ou Nuit Blanche. Différentes dans leur nature, elles n'en participent pas moins de la même logique de visibilité, d'innovation, d'animation et d'attractivité de la Ville de Paris.

Des éléments de continuité existent bien sûr dans divers secteurs (réduction de la place de la voiture déjà engagée depuis les années 1990 - mais changeant d'échelle à partir de 2001-, préservation du petit commerce). Mais ce qui caractérise la configuration de l'action publique parisienne à partir de 2001 est un schéma intégrateur renouvelé : le façonnage du territoire et l'émergence de nouvelles coalitions d'acteurs (même si les acteurs « traditionnels » demeurent : par exemple, communautés religieuses, commerçants ou groupes d'intérêts internes à la Ville – syndicats, personnels ultramarins -). La Ville vise à enrôler et intégrer de plus en plus différents groupes dans la mise en œuvre de ses politiques.

## Autonomisation par rapport à l'Etat : conflits et coopérations

De fait, l'Etat ne joue plus le rôle de grand intégrateur de l'anarchie organisée de la métropole parisienne. Depuis 1977, les élites politiques parisiennes se sont mobilisées pour renforcer l'autonomie de la Ville à l'égard de l'Etat, se heurtant à de fortes résistances de la part des gouvernements successifs, indépendamment de leur appartenance partisane. Comme nous l'a dit un ancien membre du cabinet du maire « Paris continuait à expier les fautes de la Commune ». L'autonomisation, toujours relative, de la Ville de Paris à l'égard de l'Etat s'est construite par le rapport de force, le conflit politique mais aussi et surtout juridique. Là aussi, 2001 constitue une borne temporelle importante. Avec le changement de configuration politico-administrative et la construction de nouvelles politiques publiques, le rapport à l'Etat se modifie également.

Avec l'arrivée de nombreux hauts fonctionnaires et responsables politiques du gouvernement Jospin, l'équipe de B. Delanoë était bien équipée pour négocier avec l'Etat tout en reprenant certains modèles : ainsi, l'adjoint aux finances Christian Sautter a une carrière d'administrateur de l'Insee, d'inspecteur général des finances, de secrétaire général adjoint de l'Elysée, de préfet de la région Ile-de-France et de secrétaire d'Etat sous le gouvernement Jospin. Cette rivalité mimétique entre Etat et Ville se retrouve dans l'ensemble de l'appareil administratif : les hauts fonctionnaires de la Ville de Paris ont une forte proximité avec la haute fonction publique d'Etat. Cette proximité est aussi une concurrence compte tenu de la capacité de la ville de Paris à mettre en œuvre de projets d'envergure en coopération, ou pas, avec l'Etat. Les équipes de B. Delanoë et A. Hidalgo vont accélérer et renforcer ce que
plusieurs de nos enquêtés ont appelé la « détutellisation » de Paris, dans différents secteurs, selon des dynamiques et des configurations variées, mais allant dans le même sens. On se contentera ici de mentionner quelques exemples exploratoires.

Le cas de la politique culturelle est ainsi emblématique. Traditionnellement, la Ville de Paris gérait ses établissements en forte étanchéité vis-à-vis de l'Etat, mais de façon assez similaire sur le fond même si un certain nombre d'équipements culturels importants bénéficient d'un double financement Etat/Ville de Paris. 2001 va marquer un changement à cet égard. Dans nos entretiens, des initiateurs de la nouvelle politique culturelle durant la première de B. Delanoë insistent beaucoup sur la volonté de faire quelque chose « de différent de l'Etat », et notamment de structurer un « écosystème » culturel et créatif animé par la Ville de Paris (cf *supra*). Les nouvelles configurations d'action publique évoquées plus haut, constituant des groupes d'acteurs interdépendants et des nouvelles coalitions, participent donc également du processus d'autonomisation.

Dans un autre domaine, les questions de circulation et de police ont particulièrement fait l'objet d'affrontements vifs entre la Ville de Paris et l'Etat depuis 2001. Il faut ici souligner le rôle majeur de la Préfecture de police de Paris, une institution unique en son genre en France (De Maillard, Zagrodski, 2020, Prat, 2012), exerçant une véritable tutelle en matière de police, de voirie, voire d'urbanisme, qui limite les pouvoirs municipaux notamment en matière de circulation. Les rapports entre la Ville et la Préfecture vont donc, durant toute la période considérée ici, cristalliser les conflits en matière d'aménagement de l'espace public. Ces conflits portent avant tout sur des autorisations et des interprétations du droit. A plusieurs reprises, la municipalité propose des interprétations juridiques novatrices, dans son intérêt, ou remet en cause les arrangements existants. Elle va au conflit juridique avec l'Etat pour pouvoir faire passer ses projets et augmenter ses capacités d'action, pour limiter le pouvoir de contrôle du préfet de police, pour engager des travaux sans avoir toutes les autorisations – c'est le cas des voies réservées pour les bus -, ou contester des stratégies de ventes de terrains d'organismes d'Etat ou de ministère. Parfois, le juge leur a donné raison, parfois non. Mais cette stratégie juridique offensive a permis progressivement à la Ville de Paris de renforcer son autonomie à l'égard de l'Etat. Le conflit sur la fermeture des voies sur berges a provoqué un véritable bras de fer entre la Préfecture de police opposée à ce changement et la Mairie de Paris. Le nouvel arrêté a été justifié par la protection du patrimoine pour légitimer la piétonnisation. Le recours porté par l'opposition municipale a été cette fois rejeté par le tribunal administratif.

En matière d'urbanisme, l'administration municipale a interprété les règles de manière offensive pour imposer des pourcentages de logements sociaux ou les ratios des places de parking dans les opérations. A chaque fois, le projet ou le Plan local d'urbanisme de la mairie est déférée au tribunal administratif. Le Conseil d'Etat précise ensuite les règles, parfois pour limiter l'action de la Ville de Paris, parfois pour la confirmer. Les grands conflits sur les règles d'urbanisme ont ainsi concerné, au fil des projets, la Samaritaine, la Fondation Louis Vuitton, les jardins d'Auteuil, l'îlot Saint-Germain (ancien siège du ministère de la Défense), l'APHP. A chaque fois la Ville s'avère mieux armée juridiquement et gagne sur presque tous les tableaux, une ressource majeure pour imposer notamment du logement social.
Cette volonté d'autonomisation est également passée par la mobilisation en faveur d'une loi, la loi sur le statut de la Ville de Paris et l'aménagement métropolitain, promulguée le 28 février 2017, dernière loi du gouvernement de Manuel Valls. Cette loi a été suscitée par l'équipe d'Anne Hidalgo après son élection comme maire en 2014. Elle a fait l'objet d'une mobilisation intense de la Ville de Paris contre l'opposition du bloc réunissant le ministère de l'Intérieur, la préfecture de la région Ile-de-France et la préfecture de police. La loi a permis la fusion de la ville et du département, une nouvelle répartition des compétences entre la ville et l'Etat, le toilettage de plusieurs codes et la fusion des quatre premiers arrondissements de Paris. L'un des protagonistes de cette négociation nous a expliqué comment dans ce moment intense de rapport de force avec l'Etat, les services d'urbanisme avaient fait le compte du nombre de biens (immeubles, terrains) appartenant à la Ville de Paris et mis à disposition de l'Etat à prix très modiques selon d'anciennes conventions. La Ville a menacé de remettre en cause toutes ces conventions, ce qui aurait conduit à de nombreux conflits juridiques et un coût estimé pour l'Etat d'un milliard d'euros supplémentaires par an. Du côté de la Ville de Paris, on estime que cette menace a contribué à convaincre les services de Matignon de se montrer beaucoup plus conciliants sur de nombreuses dispositions de la loi, malgré les oppositions du ministère de l'Intérieur. Enfin, la question de la police municipale, finalement soutenue par la maire de Paris, a également fait l'objet de nombreuses négociations serrées avec la préfecture de police.

Le conflit entre la Ville de Paris et le gouvernement s'est également cristallisé sur la question budgétaire. A Paris, comme dans les autres grandes communes et métropoles françaises, la période récente a été marquée par une recentralisation et une contrainte budgétaire beaucoup plus forte prenant par exemple la forme de non compensation pour certaines dépenses. Ce point est développé dans le chapitre sur le cadre de consolidation budgétaire pour le cas de la première couronne dans cet ouvrage (voir le chapitre dans cet ouvrage d'Adisson, Halbert et Maisetti). De manière répétée, la Ville de Paris a critiqué les coupures budgétaires imposées par l'Etat et ce indépendamment de la couleur politique des gouvernements.

D'autres secteurs ou dispositifs de politique publique ont donné lieu à des rapports complexes entre la Ville et l'Etat depuis le milieu des années 2000. Ce sont souvent, en l'espèce des contextes de crise exogènes<fnref n="14" /> qui déclenchent ces configurations : c'est notamment le cas pour la crise de l'accueil des réfugiés (Bonn, 2022) ; les attentats de 2015, l'accélération des manifestations du dérèglement climatique, ou encore la crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19. On ne peut développer ces différents cas dans le cadre de ce texte : dans chaque cas, les dynamiques de coopération et de conflit sont complexes (le cas des attentats de 2015 donnant néanmoins lieu, et logiquement, à une très forte unité) mais elles contribuent au développement de nouveaux dispositifs de politique publique locale et donc à l'autonomisation de la Ville de Paris. C'est d'ailleurs une autre hypothèse, qu'on ne peut pas détailler ici : la multiplication et l'accélération des crises (attentats, accueil des réfugiés, Covid, manifestations du dérèglement climatique), notamment depuis le début du premier mandat d'A. Hidalgo, contribuent à un façonnement également accéléré des politiques publiques locales et donc à une poursuite du processus d'autonomisation. Ce façonnement a

<footnote n="14">¹⁴ Sur la caractérisation des crises comme (entre autres) processus de désectorisation, Dobry, 2009. Sur l'application de ce concept à la structure administrative (dans un autre contexte), voir Daho, 2019.</footnote>
plusieurs caractéristiques : désectorisation de l'appareil administratifs, accélération des circulations transnationales, développement de nouvelles politiques symboliques mais aussi infrastructurelles.

## Conclusion

Depuis 1977, la Ville de Paris est devenue une entité majeure au sein de l'anarchie organisée de la gouvernance métropolitaine, entretenant des relations de coopération et de conflit avec d'autres communes, départements, région, agences, groupes d'intérêts, associations, services de l'Etat. Comme dans les autres métropoles françaises, des logiques d'autonomisation et de métropolisation de la gouvernance se font jour. Mais Paris garde aussi sa singularité comme ville capitale et disposant de ressources considérables. Si la métropole du Grand Paris devient pertinente pour certains sujets mais faible dans ses capacités d'action, si la région comme ailleurs a augmenté ses capacités de production de politiques publiques et de régulation sur le vaste territoire de l'Ile-de-France, la Ville de Paris garde des capacités d'action hors normes, incluant des capacités de veto. Elle demeure un acteur majeur de la gouvernance particulière de la métropole parisienne qui a beaucoup innové sur certaines politiques qui ont été plus ou moins adoptées dans les communes de la métropole du Grand Paris. La Ville de Paris reste aussi en opposition avec la Région Ile-de-France. Les relations oscillent entre l'évitement (voir le chapitre de Roberto Rodriguez sur la politique concernant la qualité de l'air) et le conflit ouvert. En revanche, la Ville de Paris a multiplié les échanges et les coopérations au sein du grand Paris et a noué une alliance politique majeure avec la Seine Saint Denis pour les Jeux olympiques de Paris 2024 (la région est aussi associée).

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