L’Agence Rhône-Alpes de Sciences Humaines et Sociales a financé le programme de recherches franco-italiennes qui nous vaut cette synthèse astucieuse et riche de réflexions pour ceux qui se préoccupent d’une façon ou d’une autre d’aménager l’espace des régions urbaines. L’idée de la douzaine de chercheurs universitaires (milanais, turinois, lyonnais et grenoblois) conduits par Gilles Novarina est simple : confronter des systèmes d’action publique produisant l’urbain en France et en Italie, à partir d’un petit nombre de cas concrets comparés deux à deux. La traversée est-ouest du nord de Milan et le tunnel sous la Bastille au nord de Grenoble, d’une part, le Centre Intermodal de Marchandises de Turin et le nouveau marché de gros de Lyon, d’autre part, sont donc les quatre dossiers, toujours à l’étude ou déjà en cours de réalisation selon les cas, qui éclairent la synthèse. Les auteurs n’ignorent pas les écarts de dimensions d’équipements et d’enjeux financiers entre les "objets" italiens et français, mais toutes choses égales par ailleurs, on a là rassemblé les informations situées nécessaires à l’entrée dans un débat bien plus vaste : est-ce en deçà ou au-delà des Alpes que l’urbanisme fait aujourd’hui la preuve de son efficacité, compte tenu des objectifs qu’il affiche, ici au nom du plan, là-bas en celui du projet ? Vaste question pour laquelle les auteurs ne semblent pas avoir tous la même réponse.

La Gronda Intermedia de Milan et le tunnel sous la Bastille de Grenoble ont pour point commun d’avoir été imaginés dès 1963. La première est annoncée pour 2007, le second est annoncé tout court. Le vaste complexe multimodal et de marchandises de Turin, et le nouveau marché de gros du Grand Lyon, imaginés tous deux au cours des années 1970, sont en cours de développement. Dans les quatre cas, les auteurs présentent les processus de conception, de négociation, de décision ou de contestation, par lesquels s’élaborent puis se réalisent plus ou moins laborieusement les projets en question. La genèse des projets, les cadres institutionnels et opérationnels, les systèmes d’acteurs, les outils de figuration et de programmation, les modes de négociation, le rôle et la source de l’expertise, l’intervention des acteurs imprévus, sont passés en revue, avec le souci de dégager pour chacun des couples d’équipements (infrastructures routières et grands équipements économiques) les différences essentielles entre la France et l’Italie, lesquelles s’avèrent se doubler de différences notables entre régions italiennes, ou entre agglomérations françaises, elles-mêmes. Une première partie entière est consacrée au rappel des fondamentaux de chacun des deux pays et à leurs évolutions : cadre constitutionnel et législatif (régionalisation et quasi-fédéralisme en Italie, décentralisation et intercommunalité en France), compétences et expertises des différentes acteurs publics, conceptions de la planification territoriale et de l’urbanisme. Une conclusion de 25 pages rassemble les leçons de la comparaison, qu’on peut prendre le risque de résumer ainsi : en Italie la culture du projet rend disponible aux nécessités de la négociation, du partenariat, et du pragmatisme qui sous-tendent désormais toute opération d’urbanisme, tandis que la France continue de se distinguer en Europe par la primauté donné aux dispositifs institutionnels (comme l’intercommunalité fort enviée en Italie), qui ne résout cependant pas le hiatus entre schémas et programmes. C’est le sens de l’opposition tacite du titre, entre Plan et Projet.

Gilles Novarina, rédacteur majeur de l’ouvrage, poursuit ici le double travail pour lequel on le connaît et l’apprécie : présenter une lecture critique des cadres de la production urbaine en France (et de l’action publique en général) au regard des évolutions suivies en la matière dans d’autres pays d’Europe ; chercher les moyens de renouer les fils de l’aménagement et de l’urbanisme, ou dit autrement de la planification et de la programmation, que la rationalité française a cru bon de séparer - à commencer par la rationalité universitaire ajoutera-t-on. Ce genre de réflexion à la fois théorique et située, permettant en outre de sortir du référentiel national unique sans toutefois sombrer dans la fascination de l’urbanisme d’à côté, est suffisamment rare pour être appréciée. L’exercice de la comparaison, pour délicat qu’il soit, prend ici toute sa portée pédagogique qui consiste à mieux se comprendre soi-même vu d’ailleurs.

Cependant, ce travail collectif est loin d’être univoque. D’abord parce que la régionalisation italienne autorise des différences fondamentales entre régions, et qu’il n’y a donc aucun modèle italien pour résumer le "libérisme" lombard et le système a cascata piémontais, sans parler de tous les autres. De même, Marc Bonneville insiste sur la spécificité de l’intercommunalité lyonnaise, et les péripéties en cours dites de "l’interscot" ne le contrediront pas, tandis que le très bon récit fait par Gilles Novarina de l’affaire du PDU grenoblois montre bien que la logique du plan n’est plus d’être rigide. Enfin, les nombreux débats qui traversent ces comparaisons sont loin de pouvoir se réduire à l’opposition entre plan et projet, et mériteraient chacun d’eux une discussion approfondie. Qu’il s’agisse des voies de la décentralisation, des modes de l’interterritorialité politique, des formes de partenariat public-privé, des rapports entre expertise, pouvoir et citoyenneté, ou des exigences de l’urbanisme toujours tendues entre morphologie et développement, on sent bien, notamment dans une conclusion touffue, que la comparaison franco-italienne est riche d’enseignements dans les deux sens, et que le meilleur système sera toujours celui qui saura continuer à apprendre des autres. Encore faut-il les connaître avec précision, et c’est toute la vertu de ce travail que de contribuer à cette connaissance.