# Les expériences de l'environnement international sur les réformes économiques

## Les expériences du Chili, du Mexique et du Brésil

Michel Duquette

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### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20995

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.20995

ISSN : 1710-7377

### Éditeur

Université du Québec à Montréal

### Edition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISSN : 0715-3570

### Référence électronique

Michel Duquette, « Les expériences de l'environnement international sur les réformes économiques », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 26 | 1995, mis en ligne le 01 septembre 2023, consulté le 31 octobre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20995 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.20995

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# Les expériences de l'environnement international sur les réformes économiques

## Les expériences du Chili, du Mexique et du Brésil

Michel Duquette

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Journals

### Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/20995

ISBN : 1710-7377

ISSN : 1710-7377

### Éditeur

Association d'Économie Politique

### Édition imprimée

Date de publication : 1 mai 1995

ISBN : 0715-3570

ISSN : 0715-3570
# Les expériences de l'environnement international sur les réformes économiques

## Les expériences du Chili, du Mexique et du Brésil

Michel Duquette

## 01. Introduction

1 Dans les dernières années, un corpus impressionnant d'études comparatives s'est attaché à mettre en lumière l'influence que les facteurs internationaux ont eue, durant la dernière décennie, sur l'orientation et le contenu des stratégies économiques nationales (Whitehead, 1988). Durant cette période, selon Remmer, pour ne mentionner que cette auteure, les acteurs internationaux seraient parvenus, sous le choc de la crise de la dette, à imposer en règle générale leur propre perspective sur les choix de politiques économiques (Remmer, 1990).

2 Il était en effet alors généralement admis que pour maintenir son pouvoir de négociation international, un pays devait faire preuve de réalisations significatives, qu'il s'agisse de contrôler l'inflation et d'assurer la stabilité des finances publiques, en même temps qu'il renégociait sa dette. La présence d'un ensemble de politiques réformistes devait être une indication claire que le pays s'était bel et bien engagée dans un processus qui devait conduire à la mise en place d'une stratégie économique cohérente. Foxley a très bien montré le caractère holistique des mesures qui apparaissent alors aux yeux des dirigeants conservateurs comme la panacée « orthodoxe » aux difficultés d'une économie mal en point, voire défaillante. Dans un contexte de décroissance de l'État, il n'y avait alors d'autre choix pour obtenir les fonds nécessaires au financement du déficit commercial et attirer les investissements étrangers que de se soumettre aux conditions sévères qu'imposaient tant les créanciers que les investisseurs internationaux :
Dans le but de rétablir la confiance de ces groupes et de constituer un programme économique crédible qui apparaissse comme une solution à long terme aux problèmes du pays, les nouvelles politiques devaient se conformer à certaines règles. Ces règles de « saine gestion économique » ont été codifiées par la communauté financière internationale, c'est-à-dire le FMI, les grandes banques internationales privées, et les groupes d'affaires. Elles consistaient principalement à réduire le taux de croissance de l'offre de monnaie, à éliminer le déficit fiscal, à dévaluer la monnaie nationale, à déréglementer les prix et les activités du secteur privé, et à ouvrir l'économie au libre-échange. Avec une codification aussi précise de ce que devaient être de saines politiques, il ne pouvait y avoir de rétablissement de la confiance sans que le pays concerné ne s'y soumette strictement. Ce faisant apparaissent des politiques économiques à saveur orthodoxe. (Foxley, 1983, traduction libre)

3 Le nouvel environnement international devenait alors beaucoup moins favorable aux pays en voie de développement que celui de la période précédente. Durant les années quatre-vingt, les prêts internationaux accordés aux pays d'Amérique latine ne l'ont été qu'au prix d'un renforcement croissant des règles de conditionnalité. Conditionnalité simple lorsqu'un programme du Fonds monétaire international (FMI) était déjà en cours après avoir été accepté par le gouvernement national. Mais, de plus en plus souvent, conditionnalité double, dans la mesure où il s'agissait de mettre en place un ensemble de politiques cohérentes et complémentaires, les unes orientées vers la stabilisation financière grâce à l'appui du FMI, les autres chargées de conduire l'ajustement structurel avec des fonds spéciaux de la Banque mondiale (BIRD) et de la Banque interaméricaine de développement (BID). Chaque prêteur posait ses conditions, théoriquement indépendantes de celles des autres. En fait, les agences internationales en vinrent rapidement à comprendre que la double conditionnalité serait difficile à faire respecter. Elles ont alors eu tendance à imposer des règles de conditionnalité croisées pour s'assurer que les programmes de stabilisation et d'ajustement étaient mis en place *pari passu*. Cela sous-entendait qu'un pays qui arrivait à remplir les conditions que lui imposait l'un de ses prêteurs, sans respecter celles qu'un autre lui imposait, verrait toutes ses sources de financement international interrompues (French-Davis et Meller, 1990, pp. 11-12).

4 N'ayant guère le choix, la plupart des pays promirent d'appliquer honnêtement ces nouvelles règles. Ainsi le Chili d'Aylwin, le Brésil de Sarney, de Collor et de Franco, l'Argentine de Menem, et le Mexique ne cessèrent de répéter à qui voulait les entendre leur ferme engagement en faveur de la démocratie et des lois du marché. Ces règles étaient sans nul doute rigoureuses pour tous, mais elles frappèrent plus durement les pays les plus faibles. D'un côté, on peut comprendre que la communauté financière internationale se sentait justifiée d'imposer ses conditions en échange d'un intérêt renouvelé à investir ; de l'autre, les dirigeants de l'Amérique latine s'attendaient à ce que les prêteurs leur viennent en aide pour leur permettre de mettre en œuvre les programmes d'ajustement structurel dont avait besoin leur pays endetté. Ils espéraient que le FMI ferait preuve de plus de flexibilité dans l'interprétation à donner aux programmes d'ajustement structurel préconisés, une telle flexibilité ne pouvant — dans leur esprit — que favoriser leur implantation dans les pays en voie de développement.

5 Les décideurs publics craignent en effet que l'aide conditionnelle ne vienne aggraver les coûts de transition, l'une des conséquences les plus redoutées du changement structurel, voire dans certains pays, désorganiser un marché national temporairement déprimé. Dans un contexte de transition vers le nouveau modèle économique, des coûts
de transition plus importante que prévus ne peuvent qu'affecter la stabilité sociale et politique du pays et, par-là, fragiliser l'expérience démocratique qui y a cours. L'aide conditionnelle et l'ensemble des mesures qui les accompagnent apparaissent alors en totale contradiction avec l'ancien modèle interventionniste, surtout si l'on considère le poids traditionnel du secteur public dans la majorité des pays d'Amérique latine. En général, le principe même de conditionnalité ne s'avère guère favorable aux nouvelles démocraties. C'est ce qui explique qu'il ne sera vraiment accepté que par les pays qui, en fait, loin d'être vraiment engagés dans des expériences démocratiques, sont toujours dirigés de manière plutôt autoritaire ¹.

Dans ces conditions, si l'on voulait que les changements structurels soient poursuivis dans les nouvelles démocraties, il fallait aussi que le marché fasse sa part en faveur du nouveau régime. Par exemple, que la dette nationale soit contenue, qu'il y ait de nouveaux investissements industriels et technologiques, que se confirme une amélioration des exportations et du bilan commercial, que soient créés de nombreux emplois ; autant de défis à relever par les pays en voie de développement. Or, comme de tels résultats dépendent en majeure partie des cycles d'expansion et de récession, particulièrement erratiques depuis le début des années quatre-vingt, il nous semble justifié de dire que la conjoncture où seront lancées les nouvelles politiques économiques, néo-orthodoxes ou autres, sera particulièrement déterminante dans leur réussite ou leur échec ².

Contrairement à ce qui s'est passé durant les cycles antérieurs de développement en Amérique latine, à une époque où l'argent était aisément disponible et que les firmes multinationales se pressaient au portillon pour investir dans l'économie, on attendait que les programmes néo-orthodoxes atteignent un taux élevé de réussite et de cohérence interne, sans l'appui d'un capitalisme grippé et d'un marché mondial en stagnation. Il n'y a aucun doute qu'au cours des dix dernières années, la mise en place des politiques néo-orthodoxes en Amérique latine continue à être affectée par des contingences telles que la récession de l'économie mondiale et des contraintes internationales associées, cette fois, aux rivalités régionales entre pays développés. Parce qu'ils se trouvent exposés sans protection aux aléas d'une compétition mondiale plus vive que jamais, les résultats des stratégies économiques ont dans une large mesure dépendue des hauts et des bas des cycles de l'économie mondiale. Pour prendre deux exemples, c'est au moment même où le Mexique et le Brésil se trouvèrent confrontés, en 1982, à un urgent besoin de capitaux frais, que les taux d'intérêt montèrent en flèche sur les marchés internationaux. De même, c'est au moment où le Chili cherchait à percer, en 1990, sur les marchés internationaux avec ses exportations de cuivre, de fruits et de vin, que l'économie mondiale entra en récession. De manière plus générale, rappelons qu'entre 1980 et 1992, la part de l'Amérique latine sur le marché international déclina de 5 à moins de 2%.

## 02. Les choix de politique publique déterminés par les changements de régime

Cela fait des décennies que les analyses comparatives débattent de la relation qui existe entre la performance des politiques publiques associées au changement de régime. Les chercheurs se sont demandé, en particulier, si on observait des différences dans la manière de gérer l'économie, selon qu'il s'agit d'une démocratie ou d'un régime
autoritaire. La question était bien posée malgré son caractère quelque peu simpliste : quel genre de régime était le mieux à même d'administrer la médecine économique impopulaire que requièrent les situations de crise ? Chacun sait que les pays d'Amérique latine ont toujours connu des situations récurrentes de crise, les périodes de croissance étant suivies par des périodes de crise. La théorie néoclassique ne fait, par contre, aucune distinction entre ces crises, ni sur leur nature ni sur leur déroulement. Elle ne considère aucune nuance quant aux solutions à apporter. Elle considère les crises comme un phénomène latent, avec le résultat que les mesures qui doivent être prises ne peuvent être que des mesures classiques de stabilisation, de nature monétaire ou budgétaire.

Une telle approche ne fait aucune distinction entre les mesures de stabilisation et les réformes économiques, entre les programmes à court terme et les stratégies à long terme. Dans la mesure où personne ne parle d'introduire des réformes « pour engager la société dans quelque chose d'autre », c'est-à-dire dans « un autre modèle de développement », il n'y a pas lieu de s'étonner que la plupart des auteurs se soient rapidement mis d'accord pour dire qu'un régime conservateur autoritaire était sans doute mieux outillé qu'un régime démocratique pour mettre en œuvre une telle médecine ; parce qu'ils sont moins susceptibles d'être influencés par les groupes d'intérêts, les dirigeants de régimes autoritaires peuvent sans risque imposer les coûts de transition à une majorité silencieuse. Une telle dichotomie entre démocratie et autoritarisme sur le plan des politiques économiques ne tient cependant pas compte de la complexité des décisions qui composent une stratégie économique nationale lorsque celle-ci doit s'adapter à l'environnement international. Des politiques improvisées dans le but d'encaisser des résultats à court terme peuvent donner lieu à quelques succès faciles encore que peu durables, parce qu'elles sont faiblement réformistes. Pourtant, les succès de façade vont donner l'impression que ces politiques sont la seule solution possible à la crise de la dette, malgré leur médiocrité. Pire encore, ces politiques vont chercher à apparaître comme le substitut de politiques à plus long terme qui devraient, cela va de soi, porter des objectifs tout à fait distincts.

Nous ne reviendrons pas ici sur le vaste débat qui oppose les tenants de la stabilisation monétaire et ceux des réformes en profondeur. Soulignons cependant que certains auteurs, Remmer par exemple, suggèrent que les démocraties sont aussi aptes, sinon davantage, à diriger l'économie que les dictatures. Dans le contexte de l'Amérique latine, où le sous-développement est aggravé par les inégalités flagrantes de la structure des revenus, les démocraties ne seraient-elles pas mieux en mesure que les dictatures, compte tenu de leur nature foncièrement populaire, de pousser des réformes économiques ? À ce jour, le débat est à peine entamé. Le projet collectif fort ambitieux de Joan M. Nelson consistait à apporter des éléments concluants sur la nature et les orientations des politiques publiques qui furent mises en place dans un nombre considérable de pays du Tiers-monde au cours des années quatre-vingt (Nelson, 1990).

Nelson analyse la teneur des choix qui ont été faits en matière d'ajustement structurel en utilisant divers critères ; elle évoque le degré de cohérence interne de la prise de décision, le rythme et l'échelonnement des mesures, ou encore le degré de conformité de ces politiques avec les prescriptions orthodoxes. Elle présente une série de variables, reliées tantôt aux facteurs internationaux, tantôt aux conditions domestiques, qui ont toutes deux déterminé les décisions politiques en matière d'ajustement structurel ³.
12 Après la phase de définition vient celle de l'application des stratégies économiques. En règle générale, lors de cette seconde phase, Nelson reconnaît que les facteurs domestiques y sont déterminants. C'est l'influence combinée du type de régime et de la distribution des coalitions au sein des groupes politiques et des intérêts économiques qui semble le mieux expliquer les caractéristiques des programmes nationaux et l'agenda d'implantation des réformes. Elle remarque alors que les cycles électoraux et d'autres variables contextuelles permettent le mieux d'expliquer les changements soudains d'orientation des politiques, le report des échéanciers et d'éventuels reculs par rapport au schéma original des réformes. Ces variables affecteraient l'horizon temporel et les perceptions des décideurs. La recherche de Nelson est intéressante dans la mesure où elle offre un point de départ pour discuter de la capacité et de la relative autonomie des régimes en voie de démocratisation ou des nouvelles démocraties à gérer les influences qu'exerce l'environnement international. Cette capacité, même limitée et de toute façon variable selon les situations particulières, définit d'abord le profil des réformes, mais elle se montrera surtout déterminante dans la mise en œuvre des politiques d'ajustement structurel sur le terrain.

13 Tout le monde reconnaît que pendant les années quatre-vingt, les réformes économiques et notamment les réformes d'ajustement structurel sont allées bien plus loin que les mesures de stabilisation conventionnelles. La crise de la dette atteignant des sommets, les réformes économiques ont eu pour objet, phénomène unique dans l'histoire de l'Amérique latine, de répondre à des défis d'une ampleur jamais vue. Dans la plupart sinon dans tous les pays d'Amérique latine, on peut parler d'un point tournant. Sous couvert de stabilisation économique débutait un processus de désorganisation de l'ordre établi et de remise en question de l'alliance traditionnelle entre les technocrates d'État et une oligarchie toute puissante, qui avait prospéré à l'ombre du protectionnisme. Puisque le Brésil et le Mexique ont poussé très loin leurs stratégies industrielles nationales, tout porte à penser que ce serait dans ces deux pays que la transition s'avérerait la plus difficile ; ces deux pays ayant beaucoup à perdre de tout ce qu'ils avaient acquis si laborieusement, que ce soit en fierté nationale et en avantages économiques, durant la période antérieure. Leur régime politique ne pouvait qu'être profondément affecté par les réformes, puisqu'il fallait envisager des solutions autrement plus, audacieuses que les mesures classiques de stabilisation à court terme. Une nouvelle Amérique latine s'apprêtait à émerger et personne ne savait vraiment jusqu'à quel point la démocratie, avec ses processus particuliers de prise de décision, pouvait contribuer ou non à l'expression du nouveau rapport de forces entre classes et forces sociales.

14 Le problème avec les systèmes économiques en voie de restructuration, qui n'ont jamais été mis à l'épreuve du « marché pur et dur », c'est que les programmes à court et long termes destinés à hâter l'ajustement structurel sont susceptibles d'entrer en conflit les uns avec les autres et d'annuler leurs effets respectifs. Pendant les années soixante et soixante-dix, les stratégies industrielles nationales de pays comme l'Argentine, le Chili, le Brésil ou le Mexique avaient leur propre logique — un développement relativement autosuffisant — ; une logique que la crise de la dette devait commencer à miner. C'est la crise du système international qui a imposé le changement, forçant ces pays à remplacer les objectifs qui relevaient du long terme soit par des mesures de stabilisation à court terme soit par des politiques d'ajustement à moyen terme. On observe, fait intéressant, que tout au long des années quatre-vingt,
les décideurs de ces pays ont porté moins d'attention à la problématique des réformes structurelles qu'aux mesures de stabilisation monétaire, de lutte à l'inflation, qui paraissaient comme le prérequis à des négociations avec les pays créanciers ou les agences internationales. À la longue, leurs priorités ont évolué du long terme vers le court terme (Nelson, 1990, p. 17 et ss.). Or, non seulement les politiques à court et long termes sont-elles différentes tant du point de vue de l'horizon temporel que du contenu, mais par surcroît, il est loin d'être prouvé qu'elles sont complémentaires — une croyance orthodoxe classique. Elles peuvent s'avérer être tout à fait contradictoires, tant dans leurs objectifs respectifs que dans les résultats recherchés.

Ainsi les choix de politique publique peuvent-ils conduire à des objectifs conflictuels, sans que l'on puisse en prévoir les conséquences au plan national. Par exemple, les mesures de restriction monétaire — accompagnées d'une augmentation des taux d'intérêt et d'une dévaluation de la monnaie nationale — peuvent réduire temporairement l'inflation et diminuer les tensions du marché. Par contre, les stratégies de libéralisation du marché, de réduction des tarifs douaniers, d'aide aux industries de pointe ou en déclin, qui est mis en place simultanément, peuvent affecter profondément les règles de compétitivité auxquelles font face les entreprises locales. Dès lors que la politique monétaire a pour effet de freiner la demande nationale, les deux politiques exercent simultanément leur effet récessif. Au resserrement conjoncturel du marché local, conséquence des mesures de stabilisation, viennent s'ajouter les pressions de la concurrence internationale, ce qui aura pour effet de chasser bien des entreprises des marchés internationaux.

## 03. Le rétablissement d'un rapport de force international

Plusieurs auteurs, comme Remmer (1990) et Stallings (1992), imputent aux facteurs internationaux, comme nous le disions, un rôle décisif dans l'adoption par les exécutifs des pays en difficulté de stratégies réformistes (Remmer, 1990, pp. 315-335) 4. Si l'on réfère aux longs développements que consacre Stallings à cette question, on identifie trois façons par lesquelles ces facteurs affectent la prise de décision. En premier lieu, il y a les nouvelles tendances des marchés de biens et capitaux, qui n'ont pas été sans influencer le niveau des ressources financières disponibles. Toute diminution de ces ressources signifie un rétrécissement des options qui s'offrent aux décideurs. En second lieu, il y a les réseaux ou groupes d'acteurs transnationaux qui, une fois constitués, tendent à partager les mêmes vues et la même philosophie sur ce « qui devrait être fait » dans le domaine des politiques publiques des pays en difficulté. Troisièmement, il y a les contraintes et les pressions qui s'exercent sur l'attribution de l'aide internationale ; le pouvoir financier et les pressions politiques des créanciers sur les pays endettés se traduisant en conditionnalité de l'aide attribuée à des fins d'ajustement structurel 5.

Nous adhérons au point de vue qui veut que, si les réformes structurelles sont conduites à maturité, elles permettent certainement aux gouvernements locaux d'être en meilleure position pour renouveler le dialogue avec les créanciers étrangers et les investisseurs potentiels, ce qui en retour peut avoir pour effet d'amener ces derniers à modifier l'opinion a priori défavorable qu'ils peuvent entretenir à l'endroit des
démocrates et des jeunes démocraties latino-américaines ⁶. Les acteurs internationaux, que ce soient les créanciers étrangers, les agences de financement ou les gouvernements des pays développés, sont indifférents à la question de savoir qui élabore les réformes, pourvu qu'elles soient appliquées avec cohérence.

18 Et si ces réformes n'étaient pas conduites au gré des créanciers ? Il faut tenir compte ici du fait qu'il est fort possible, comme le suggère Kahler, que les acteurs internationaux ne réagissent pas tous de la même manière ni avec la même intensité. Les pressions des acteurs internationaux seront d'autant plus atténuées que s'exprimeront des divergences d'intérêts parmi eux. S'il est compréhensible que des agences comme le FMI ou la banque mondiale se fassent les ardents défenseurs de la thérapie orthodoxe, il faut bien reconnaître que les gouvernements ont, en parallèle, des intérêts d'États à défendre, des intérêts de nature bilatérale qui relèvent de la « haute politique » (high politics). Ceux-ci vont bien au-delà de la stricte application des réformes économiques que certains pays — comme le Mexique, les Philippines, la Corée du Sud ou la Turquie — sont invités par ailleurs à mettre en œuvre. En ce sens, la guerre froide avait sa propre logique ; on y perçoit la préoccupation chez les « gendarmes du monde » de soutenir économiquement les États-clients. Cette « aide » à finalité stratégique a souvent eu pour effet d'atténuer la propension des pays-clients à mettre en vigueur la panoplie des réformes structurelles ⁷. Ce sont ces raisons qui font que, tout au long des années quatre-vingt, les acteurs internationaux dominants n'ont jamais particulièrement favorisé les démocraties par rapport aux régimes autoritaires. Cependant, cette situation est en voie de changer depuis le début des années quatre-vingt-dix.

19 Les exemples sont nombreux, mais le cas du Chili est sans doute l'un des plus représentatifs ; son train de réformes économiques, malgré d'importants ratés, a été largement appuyé par l'aide internationale, sur la base d'un énoncé de politique à la fois clair et brutal : la stabilisation et l'ouverture au marché à n'importe quel prix. Rappelons que 8 ans s'étaient écoulés depuis le coup d'État de 1973 lorsque subitement, devant la montée en flèche des taux d'intérêt dans les pays créanciers du Nord, le Chili s'est retrouvé dans l'impossibilité d'honorer le service de sa dette à court terme. L'une des expériences néo-orthodoxes les plus remarquées, aussi abondamment commentée que louangée, parut sur le bord de la faillite. Principal responsable, le secteur privé était alors incapable de payer à l'État le montant dû — plus de 10 milliards US $ — pour les entreprises achetées entre 1975 et 1980 durant la période des privatisations. Mais, comme les politiques structurelles avaient été conduites d'une manière rigoureuse dans la plupart des secteurs de l'économie, les négociateurs chiliens n'eurent aucun problème, à la fin de 1982, à en arriver à une entente avec le FMI. Ce protocole comportait un nouveau programme de stabilisation monétaire. À cause de la crise d'ampleur mondiale qui prévalait alors, tout le monde s'accordait alors à dire que la tradition monétariste récente du Chili était une garantie en soi pour que, malgré les prescriptions du FMI, la stratégie économique prenne un virage hétérodoxe, contraire au prescriptions néoclassiques : nationalisation « temporaire » du secteur privatisé en cessation de paiements, et un regain de protectionnisme avec le relèvement des tarifs à l'entrée de produits étrangers. Ces accommodements se justifiaient pour sauver l'expérience libérale chilienne et, par voie de conséquence, pour préserver l'influence intellectuelle et morale du FMI en tant qu'endosseur international du Chili. Mais le facteur qui aura sans doute encore été déterminant est la présence au sein du gouvernement de conseillers économiques ultralibéraux ⁸. Seule la présence de cette
équipe d'économistes a rendu possible cet invraisemblable mariage de raison, entre orthodoxie et hétérodoxie.

20 Tout au long des années quatre-vingt, les préoccupations économiques et stratégiques ont toujours prévalu sur les considérations démocratiques, a fortiori sur les réformes destinées à assurer la redistribution des revenus. Les agences internationales peuvent parfois être très généreuses lorsqu'il s'agit de venir en aide à des expériences néo-libérales ratées, conduites sous leurs auspices. Toujours est-il qu'il y avait en 1985 un tel consensus parmi la communauté financière internationale autour de la politique économique chilienne que le FMI, la Banque mondiale, ainsi que plusieurs autres institutions financières accordèrent au Chili trois nouvelles marges de crédit, appelées Prêts à l'ajustement structurel ou *Structural Adjustment Loans* (SALS). Le SAL 1 d'octobre 1985 entendait rétablir la balance de paiements, stimuler les exportations et créer de nouvelles opportunités d'emploi, principalement dans les secteurs d'exportation, alors en croissance rapide, en raison des avantages comparatifs dont disposait le Chili dans les mines, les produits de la mer et l'agriculture (Ritter, 1998). Ce premier prêt incluait 1 milliard US $ en provenance du Programme des emprunts d'urgence du FMI — ce qui montre la haute priorité accordée à la reprise économique dans ce pays, et un autre 1,1 milliard US $ en nouveaux prêts en provenance des banques commerciales. En novembre, SAL 2 propose une extension de 250 millions US $ du précédent programme. On voulait cette fois mettre l'accent sur les exportations et les programmes sociaux. L'agriculture devait être le principal bénéficiaire de cette nouvelle marge de crédit. SAL 3, en décembre 1987, devait permettre de poursuivre le rythme des investissements et de conduire les réformes à maturité.

21 On observe que seul SAL 1, orienté vers l'ouverture au marché mondial, est significatif. Dans la plus pure tradition libérale, l'ensemble de ce programme met davantage l'accent sur les réformes structurelles que sur la croissance des revenus per capita. Toujours est-il que les créanciers et le gouvernement d'un pays criblé de dettes sont parvenus à se mettre d'accord à un moment particulièrement critique. Les banques étrangères se voyaient accorder la permission d'acquérir des parts de capital dans l'économie chilienne ; et ce, même dans le secteur public dit « stratégique », alors en voie de privatisation. Ainsi, pour ne prendre que ces deux exemples, la Chase Manhattan Bank devait jouer un rôle central dans la privatisation des entreprises de communication, comme la Compagnie de télécommunications chiliennes (CTC) et Intel, alors que, pour sa part, la Citibank consolidait sa présence dans les mines et l'agriculture par l'intermédiaire de ses filiales Citi Forestry, Citicorp Woods, Citifishing et Citimining (BIC, 1991, p. 152).

22 La situation au Mexique était de loin plus compliquée ; le pays émergeant alors du régime très nationaliste du président Lopez Portillo, et les politiques économiques y étaient encore expansionnistes ⁹. En 1982, la nationalisation des banques mexicaines devait même durcir davantage les relations de ce pays avec l'étranger, alors que le problème de la dette frappait. Selon toutes les apparences, le pays était au bord de la faillite. Dans un mouvement de quasi panique, les dirigeants prirent des mesures palliatives, dévaluant de 80% la monnaie nationale. Par la suite, des négociations furent entreprises avec le FMI, non sans de fréquentes interruptions ; ce qui est tout à fait symptomatique de la faiblesse du consensus qui cherchait à s'établir dans le pays sur les propositions du FMI. Les manœuvres politiques astucieuses du président de La Madrid à l'endroit des médias mexicains et de l'opposition consistèrent à appliquer des
mesures budgétaires d'austérité tout en gardant en public ses distances avec les créanciers extérieurs. Le président allait même, en période électorale, jusqu'à dénoncer ouvertement les recommandations du FMI alors qu'en fait, il s'y pliait. Il fallait que le programme d'austérité soit véritablement mexicain, et n'ait pas l'air d'être dicté par le FMI. Jusqu'où l'opinion publique mexicaine pouvait-elle être trompée ? Les manœuvres ne furent qu'un demi-succès, puisque la défection de Cauhtemoc Cardenas et d'une aile importante à tendance « nationaliste » du parti au pouvoir ne put être évitée. Au fur et à mesure qu'il acceptait les recommandations orthodoxes imposées par la communauté internationale, le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI), au pouvoir depuis 1929, perdait du terrain au profit des partis d'opposition.

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L'accession du Mexique au GATT, en 1986, devait jouer un rôle important dans la restauration de son image dans le monde. Le maintien, pendant une période d'un peu moins de 5 ans, de politiques d'ajustement structurel, allait contribuer à rendre les efforts du Mexique plus crédibles auprès des agences internationales. Même si le modèle mexicain faisait preuve de moins de maturité que le Chili, son engagement néo-orthodoxe paraissait alors suffisamment fort pour permettre une restructuration générale, fort attendue, de sa dette nationale. Des négociations s'amorcèrent en ce sens en 1989 avec le FMI, le Club de Paris ¹⁰ et la Banque mondiale. Grâce à l'appui des États-Unis, des conditions favorables furent accordées, encore que celles-ci n'aient pas été aussi favorables que dans le cas du Chili. La conversion de la dette sera au coeur de l'ensemble des propositions sur lesquelles une entente finit par intervenir, le Président Salinas prenant immédiatement après la signature les dispositions devant permettre les prises de participation étrangère.

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Le dialogue ainsi instauré, il devait par la suite devenir plus intense avec la perspective prochaine des négociations commerciales avec les États-Unis et le Canada (Amella et Aguayo, 1989). Au cours des 5 premières années, les progrès furent assez lents ; ce qui s'explique dans la mesure où les changements structurels étaient complexes à introduire dans un contexte au départ très nationaliste, mais cette lenteur fut largement compensée par la suite par une évolution très rapide des événements. La présence d'un exécutif fort, ainsi que les retombées financières positives des privatisations et des politiques de réduction du déficit sur la trésorerie nationale contribuèrent au dénouement heureux des négociations avec les acteurs internationaux. La synchronisation de la politique nationale avec l'environnement international semblait bonne. L'investissement étranger affluait, principalement dans les activités boursières et spéculatives, ce qui contribua à compenser momentanément le déficit du bilan commercial ¹¹.

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Le Brésil, par contre, s'est heurté à de nombreuses difficultés dans ses négociations avec ses créanciers, faute d'être parvenu à définir une politique globale de réformes orthodoxes. Contrairement aux attentes des agences internationales, la monnaie nationale n'a pas été dévaluée comme au Mexique, et durant les années quatre-vingt, la valeur du taux de change fut maintenue, du moins jusqu'au Plan Cruzado (1986), ce qui conduisit à l'augmentation du fardeau de la dette (Velloso, 1990). Au surplus, aucun Plan, du Cruzado au Verao, n'a été appuyé par les institutions internationales, étant jugé trop hétérodoxe ¹². Aussi, et contrairement au Chili, aucun argent n'a été acheminé au Brésil au titre de l'ajustement structurel. En représailles, les paiements de la dette furent repoussés à plusieurs reprises, voire quelques fois interrompus par voie de « moratoire » en fonction des réserves de devises disponibles. Les réserves en devises
fortes demeurèrent faibles durant les années quatre-vingt, mais cette politique palliative aura eu le mérite de conserver plus d'argent à l'intérieur du pays. Au début des années quatre-vingt-dix, les taux d'intérêt élevés, conformément à la politique alors suivie, allaient attirer de nouveau les capitaux. Les réserves augmentèrent à nouveau, pour atteindre les 43 milliards US $ en 1993.

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La cohérence décisionnelle des équipes économiques était loin d'être assurée. Au moment où elles en venaient à une entente avec le FMI sur une panoplie de mesures spécifiques, les équipes de négociateurs, alors sous la responsabilité du président Sarney lui-même, étaient régulièrement rappelées à Brasilia, où invariablement le Congrès refusait les propositions sur lesquelles elles étaient tombées d'accord. Des tensions se faisaient jour entre le ministère des Affaires extérieures (l'Itamarati) – libéral et traditionaliste au plan diplomatique – et les nouveaux technocrates qui s'étaient engagés à réaliser les réformes domestiques. Cette situation devait changer de façon brutale avec l'adoption du Plan Collor, lequel sera considéré comme radical ; ce qui plaira aux créanciers et sera interprété comme un indice de bonne volonté. Les négociations reprendront avec le FMI, pour donner finalement lieu, en juillet 1992, à une entente générale de rééchelonnement de la dette. L'entente reprenait des termes assez analogues à ceux que le Mexique avait obtenus, assortis toutefois de sévères garanties de stabilisation financière, d'équilibre des finances publiques, et d'un engagement ferme à mener à terme la privatisation du secteur industriel public. Sur ce point, les négociateurs brésiliens étaient d'accord, mais ils étaient par contre peu enthousiastes à l'endroit des « Mesures Brady » ¹³, dont l'objet était de convertir une partie de la dette et de permettre ainsi aux investisseurs étrangers d'acquérir des parts dans les entreprises brésiliennes, en particulier dans les entreprises d'État. La constitution nationaliste de 1988, prétendaient-ils, interdisait de telles pratiques. La Constitution pouvait être amendée, mais seulement lorsque les conditions de politique intérieure seraient plus favorables.

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Comme nous le savons, ces conditions ne furent jamais favorables. Aussi l'accord de 1992 ne fut pas plus respecté que les autres qui l'avaient précédé. De nouveau à la mi-1993, la même ronde de négociation reprenait. Le processus de révision constitutionnelle était alors sur le point d'être remis sur ses rails. Il comportait entre autres des amendements favorables à l'investissement étranger. Confiant de remplir les conditions des agences internationales, le ministre des Finances, F.H. Cardoso, envoya son négociateur en chef, Lara Resende, à Washington. Le directeur du FMI, Michel Camdessus, fit alors ironiquement remarquer que les ministres et techniciens brésiliens étaient si souvent remplacés qu'il n'était pas en mesure de savoir si l'équipe de négociation en place était ou non au courant des mesures auxquelles l'équipe précédente avait donné son accord ¹⁴.

28

Le Brésil accuse un retard de 10 ans par rapport au Chili et de 5 ans par rapport au Mexique sur ce point distinct et important, trahissant sa difficulté à parvenir à un degré minimum de cohérence dans les réformes qu'il cherche à entreprendre. Les conditions inacceptables faites par le FMI à Lara Resende avaient trait aux changements constitutionnels à apporter pour garantir l'entrée des investissements étrangers dans tous les secteurs de l'économie, y compris les opérations de privatisation des entreprises publiques, l'industrie et l'agriculture. Le Brésil n'était pas prêt à céder à des propositions aussi contraignantes. Les conditions domestiques ne le permettaient tout simplement pas ! En septembre 1993, le processus de révision fut
brutalement interrompu et remis à plus tard lorsque des membres des partis conservateurs, notamment du Parti du Front Libéral (PFL) au Congrès, chargés de rédiger et d'acheminer les amendements proposés, furent mis sous enquête pour détournement de fonds, corruption et trafic d'influence. L'enquête s'étendit à d'autres secteurs des services publics, en particulier à la Commission fédérale du budget (Commissao do orçamento) ¹⁵. La réputation de l'ancien président Sarney fut même mise en cause, non sans de sérieux fondements ¹⁶. L'enquête du CPI menaçait de ruiner la crédibilité, si ce n'est du personnel politique de la Nouvelle République, du moins de celle du régime de transition du président Itamar Franco. L'opinion publique était consternée. De hauts officiers militaires exprimaient alors publiquement leurs profondes préoccupations à l'égard de la situation et d'un commun accord, ils donnaient un avertissement à l'exécutif : « Nettoyez les lieux ou nous pourrions le faire ». Le président semblait totalement dépassé par les évènements ¹⁷. Peu après, au début du mois de décembre, le FMI annonçait que l'accord 1993 de rééchelonnement de la dette était annulé et invitait les négociateurs brésiliens à participer à une rencontre à Washington au début de la prochaine année. Les contingences domestiques exacerbées par le comportement répréhensible du secteur public et l'indifférence institutionnelle ont fait en sorte que les pressions internationales n'ont eu aucune influence sur les décisions politiques au Brésil. De plus, comme sa balance commerciale était très favorable, le Brésil était moins vulnérable que le Chili et le Mexique aux pressions internationales. Dans ces conditions, le Brésil pouvait repousser les réformes, et ceci sans qu'il lui en coûte trop au plan politique.

## 04. Vers un modèle d'interaction entre l'environnement international et les choix de politiques réformistes

29 On voit à quel point les choix politiques constituent le résultat d'une série d'influences, pas uniquement en provenance d'acteurs internationaux, qui s'exercent sur le processus de prise de décision d'un pays particulier. Les cercles où se prennent les décisions et leur équipe économique, appuyées par un personnel de techniciens, sont forcés d'interpréter et de traduire dans l'agenda des politiques publiques les pressions qui s'exercent sur eux, principalement sur le personnel économique, en provenance des acteurs internationaux, pays créanciers ou agences internationales. D'un côté, comme le souligne Remmer, la crise de la dette a renforcé les pressions des acteurs internationaux en faveur d'une stabilisation coûte que coûte de l'économie, réduisant d'autant le champ des alternatives offertes aux décideurs. D'un autre côté, les contingences domestiques exercent aussi une influence sur le processus décisionnel, principalement dans les cercles chargés d'établir les consensus minimaux sur des choix politiques. Cette série de contraintes diminue, elle aussi, l'éventail des possibilités. Les deux sphères d'influence vont en sens contraire : les acteurs internationaux et l'équipe économique en place font pression pour que des mesures immédiates et drastiques soient prises, alors que les acteurs politiques locaux ont tendance à ralentir le déroulement de la prise de décision jusqu'à ce que les politiciens en viennent à un consensus minimal (cf. diagramme 1).

30 Il n'y a pas de solution aisée à ce dilemme. Nous pensons cependant que lorsqu'une certaine cohésion s'établit au moment où s'engage le processus des réformes, entre d'un côté des décideurs publics crédibles et de l'autre, des conseillers économiques
expérimentés, l'éventail des choix s'en trouve élargi. Premièrement, un exécutif politique crédible réussira à obtenir l'appui du public et à réduire l'opposition aux réformes. Deuxièmement, une équipe économique d'expérience, qui travaille de près avec les politiciens, transmettra de façon plus efficace les demandes du système international et offrira une interprétation plus réaliste de la crise économique dans laquelle le pays est plongé. Une telle équipe, avec son personnel technique, produira un cadre d'intervention praticable. Une proposition de réformes réaliste permet de se mettre en meilleure position pour négocier avec les acteurs internationaux, particulièrement avec les plus importants, ceux des pays les plus industrialisés qui disposent de nombreux avantages économiques. Dans ces conditions, la politique publique sera vraisemblablement moins dépendante du jeu des intérêts particuliers qui émergent sans cesse du système politique national. Cela peut également donner lieu à des accommodements par rapport aux recommandations des acteurs internationaux. Toutefois, parmi les cas étudiés à ce jour, la recherche n'a pas permis d'identifier la situation idéale. Les politiques publiques sont, à des degrés variables selon chaque situation concrète, le résultat des pressions de l'environnement international et des contingences domestiques. Heureusement, si l'on peut dire, pour les décideurs publics, ces deux sphères ont tendance à se neutraliser, libérant un espace d'autonomie qui rend possible les expériences hétérodoxes et « gradualistes ».

31

Il n'y a pas de doute que les contingences nationales se sont révélées plus présentes au Brésil. L'influence qu'ont pu exercer une opinion publique fraîchement mobilisée et des groupes d'intérêts organisés s'est trouvée renforcée par l'immensité d'un pays qui présente par ailleurs des clivages régionaux importants, par la montée du syndicalisme dans une économie fort industrialisée, et par une structure des revenus très déséquilibrée. Cette dernière caractéristique est un frein puissant à toute réforme : les coûts de transition peuvent creuser toujours davantage l'écart déjà inacceptable entre classes sociales et, de cette façon, aiguiser l'opposition des groupes organisés au grand capital. On est ici en présence du scénario le plus vraisemblable ; le pouvoir des oligarchies locales, conséquence du protectionnisme mis en place par les anciens présidents militaires, demeure très solide. Il n'est pas contrebalancé par des institutions puissantes ou l'héritage de traditions démocratiques. À cause des 20 années d'autoritarisme, les partis politiques en voie de constitution demeurent faibles, médiocrement structurés et disciplinés ; cela permet aux dirigeants peu scrupuleux d user d'opportunité auprès de l'opinion, en faisant valoir des programmes politiques vagues, sinon contradictoires. Ce fut le cas en Espagne après la mort de Franco, durant les années où l'Union du centre démocratique (UCD) exerça le pouvoir ¹⁸. Lorsqu'un nouvel exécutif politique n'est pas assez fort pour imposer une vision réformiste, qui permette la présence d'investisseurs étrangers, ce qui aurait pour effet d'accroître la productivité du pays une fois les oligopoles nationaux mis en concurrence avec ces nouveaux venus, aucun coût de transition ne sera jugé suffisamment acceptable par une industrie locale fortement protégée et dont l'influence sur la vie politique reste encore très forte. Il y a alors de fortes présomptions pour que toute réforme libérale repose alors simplement sur les épaules des groupes sociaux les moins bien protégés : la classe ouvrière et les classes moyennes inférieures. C'est sur elles que pèseront les coûts de la transition. Partant de là, on peut mieux comprendre l'intensité de l'opposition politique à toute réforme structurelle au Brésil. En période de transition, la crédibilité est faible lorsqu'il n'y a aucune place pour un minimum d'équité. Au Brésil, la condition première qu'avançaient Maravall et Santamaría pour qu'un gouvernement
favorable aux réformes reçoive un puissant appui populaire n'est pratiquement jamais remplie.

32 Les complexités de la vie politique brésilienne ne tolèrent aucune comparaison avec le Mexique, l'Argentine, et encore moins avec les pays plus petits du sous-continent. De telles conditions, si elles se reflètent dans le processus politique, vont inévitablement mener à des mesures économiques hétérodoxes — un mélange de politiques orientées sur le libre marché, le monétarisme, le nationalisme économique, et des concessions aux syndicats et aux groupes populaires. Tout cela dans le but d'obtenir l'appui politique immédiat d'une grande variété de groupes de pression ¹⁹. Il arrive parfois que les dirigeants, lorsqu'ils sont confrontés à des dissensions dans leurs rangs, n'hésitent pas à agir « par décret », contournant ainsi les fragiles institutions des nouvelles démocraties : le congrès, la justice et la technocratie ²⁰. De telles pratiques ne peuvent que miner la crédibilité présidentielle. Démocratiser le processus politique et construire un cadre institutionnel sain à partir de débris n'est pas tâche facile au Brésil ou ailleurs. Il est clair cependant que, dans la mesure où le processus de prise de décision se révélera cohérent et techniquement solide, on pourra s'attendre à ce que l'ensemble des mesures politiques qui seront prises ait des chances de s'écarter aussi bien des recommandations orthodoxes, simplistes parce que peu adaptées au contexte local, que du *statu quo* défendu par les élites traditionnelles locales. Il y a alors un peu plus d'espace pour que le système politique puisse manœuvrer. La voie s'ouvre aux expériences hétérodoxes (cf. diagramme 2).

33 Selon Whitehead, l'hétérodoxie se définit comme un mélange inattendu de politiques keynésiennes et monétaristes dans une panoplie de mesures économiques, comme un Plano. L'hétérodoxie offre une réponse pragmatique sinon pratique aux deux sphères d'influence et aux contraintes imposées au processus de décision. Pour reprendre les termes de Hirshman, on peut ainsi consolider la démocratie tout en respectant les contraintes de stabilisation financière et de compétitivité qu'impose l'extérieur. Selon Thorpe et Whitehead, ce qui est explicite dans l'approche hétérodoxe c'est le fait que l'on cherche toujours à réduire les effets sévères des politiques orthodoxes, ce qui traduit, selon eux, un engagement solide en faveur de la croissance économique nationale qui va bien au-delà de la méfiance que peuvent avoir les monétaristes à l'endroit des politiques budgétaires expansionnistes :

> [ces politiques sont] presque orthodoxes, mais elles laissent un peu plus de temps, ce qui permet de faciliter les processus d'ajustement et de réduire les tensions politiques qui y sont associées. Même si l'objectif final est le même que celui des politiques orthodoxes, on ne s'en trouve pas moins à rejeter les objectifs que peuvent avoir ces dernières. (Thorpe et Whitehead, 1990)

34 À ce stade du processus, il faut que les ajustements hétérodoxes que l'on apporte aux politiques de réforme montrent que les décideurs publics sont moins influencés par les facteurs internationaux que par un environnement domestique politiquement volatile. Les pressions politiques et même l'opposition proviennent autant des forces sociales, comme les organisations patronales et les syndicats, que des partis politiques. Des coalitions apparaissent alors pour accommoder minimalement tous les partis qui participent au gouvernement. Il peut même arriver que des dissensions se manifestent au sein du gouvernement entre les ministres et les [159] hauts conseillers techniques, quant à l'orientation à donner à une politique économique. La démocratie ne peut réprimer les forces sociales ni éliminer les partis politiques. Il revient alors aux politiques hétérodoxes d'incorporer des opinions et formuler des paradigmes
politiques de compromis, susceptibles de redonner à la coalition une certaine cohésion. Le Chili de la Concertation en donne depuis 1989 un bon exemple : les démocrates chiliens ont remis à plus tard certaines privatisations ; ils ont repris les subventions à l'exportation, introduit de nouvelles politiques sociales pour appuyer des projets communautaires ; ils ont enfin signé divers accords bilatéraux de libre-échange avec d'autres pays d'Amérique latine (le Mexique, la Colombie, l'Argentine, le Brésil).

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Si l'objectif ultime de l'ajustement structurel est de réaliser le passage graduel d'une économie protégée à une économie ouverte, l'intégration régionale pourrait représenter une solution partielle au dilemme des coûts de transition. Les acteurs politiques s'entendent entre eux pour que les politiques publiques soient capables de contenir les coûts de la transition et les maintenir à l'intérieur des limites acceptables qui préservent l'appui populaire à la démocratie. Ils mettront de l'avant des mesures sociales pour minimiser les effets que peuvent entraîner les privatisations sur le taux de chômage ainsi que la déréglementation des lois du travail sur le déclin des revenus des particuliers. Mais seuls des dirigeants jouissant d'un haut niveau de crédibilité peuvent réussir ce tour de force. Cette crédibilité sera moins érodée si les sacrifices qu'ils exigent de tous les groupes de la société sont partagés de manière équitable. Il faut, à tout le moins, qu'un certain nombre de ces groupes jouisse de dividendes palpables pour que les réformes structurelles soient poursuivies. Ces dividendes dépendent de la croissance de l'activité économique et de la modernisation industrielle. Le problème, c'est que les politiques hétérodoxes, du fait que leur logique est avant tout politique, tardent à introduire des réformes économiques génératrices de croissance. C'est justement parce qu'ils stimulent la production nationale, les exportations et l'activité économique entre pays voisins que les accords d'intégration régionale peuvent être d'un si grand secours à des pays qui poursuivent, sur un mode gradualiste, des réformes structurelles de nature hétérodoxe.

36

Les expériences hétérodoxes montrent clairement que les choix politiques peuvent s'écartez des recommandations des acteurs internationaux. De plus, la mise en place d'une réforme peut même incorporer plus d'éléments d'hétérodoxie que ce qui avait été prévu au départ. Dans une transition démocratique, les antécédents personnels et idéologiques des nouveaux dirigeants sont d'une importance extrême. Leurs préférences personnelles à l'égard du programme politique qui les a portés au pouvoir, et sur lequel ils peuvent agir, vont vraisemblablement influencer l'opinion publique et gagner des appuis. Lorsque vient le moment des échéances électorales, les décideurs publics peuvent être tentés d'assouplir une politique au départ radicale et s'appuyer sur des mesures expansionnistes hétérodoxes de court terme pour se gagner le vote populaire. En l'absence d'un cadre institutionnel solide, cette intervention « politicienne » peut se heurter aux technocrates économistes et à leur volonté de s'en tenir aux grandes lignes du plan initial. Cela peut conduire à des conflits parfois larvés, parfois ouverts au sein de l'équipe au pouvoir. L'intervention publique s'en trouvera alors affaiblie, comme le suggère le diagramme 3 21 , alors que le programme de réformes initial est modifié en profondeur en prévision d'un échéancier électoral rapproché.

37

Les mesures palliatives envoient toujours des messages confus aux dirigeants d'entreprises comme à la société civile. Elles camouflent les objectifs véritables des politiques derrière des succès à court terme. Comme leurs résultats tardent à se manifester, elles favorisent l'opportunisme et le clientélisme. Elles sont toujours
sujettes à des changements subits d'orientation. Le manque d'expérience de la part du
nouveau personnel politique peut aussi expliquer certaines prises de décision
maladroites, peu rationnelles. Certains dirigeants peuvent être tentés par la corruption
ou par le « populisme » lorsqu'une certaine cacophonie se fait entendre aux plus hauts
paliers du gouvernement, entre le gouvernement et la bureaucratie héritée des régimes
militaires, ou entre les hauts fonctionnaires eux-mêmes ²². Les présidents populistes
peuvent, dans un contexte d'une « démocratie déléguée », pour utiliser l'expression de
O'Donnell (1994, p. 62), s'en remettre aux moyens de la « politique plébiscitaire ». Une
telle politique n'est jamais très saine. La « démocratie déléguée » a peut-être l'avantage
apparent de permettre de rapides changements de politique, mais elle comporte un
risque élevé d'erreurs d'application (O'Donnell, 1994, p. 62). Un régime instable a toutes
les chances d'obtenir des résultats médiocres sur le plan économique, ce qui risque
d'entraîner des coûts de transition inacceptable. Les objectifs de long terme seront
alors souvent modifiés, sinon tout simplement oubliés.

Il nous semble que seul un cadre institutionnel sain, où les « règles du jeu » sont clairement acceptées par tous les acteurs — les décideurs publics, les technocrates économistes, les groupes d'intérêt, les syndicats et les groupes populaires — peut créer les conditions de stabilité politique dans lesquelles les réformes pourront être menées à terme. Nous nous référons ici à la définition et aux caractéristiques de ce que doit être un cadre démocratique fonctionnel (O'Donnell, 1994, p. 62). Ce cadre canalise le flux des demandes qui viennent de la société civile. Il protège le processus de prise de décision de l'électoralisme, des pratiques personnalistes et des excès auxquels peuvent conduire les conflits internes. Il réduit l'impact des groupes d'intérêt et des échéances électorales sur les décisions. Il traduit plus efficacement les demandes sociales à l'intérieur de la stratégie économique globale, ce qui affecte ainsi le calendrier des mesures et des programmes, et encourage l'établissement de relations entre les agents de l'État et les groupes stratégiques de producteurs qui appuient les réformes ²³.

Les systèmes institutionnalisés atténuent les problèmes fondamentaux de l'action collective. Le modèle proposé par la littérature est issu des démocraties plus anciennes, où la vie associative est relativement intense et où les réformes peuvent être interprétées en termes de réalignment des groupes d'intérêt, les uns gagnant en influence et les autres se révélant en perte de vitesse ²⁴. L'horizon temporel des acteurs s'en trouve allongé et la capacité d'agir de l'État en sort renforcée.

05. Une nouvelle attitude chez les acteurs internationaux

Les auteurs s'accordent pour dire qu'un cadre institutionnalisé traduit une situation de consolidation démocratique. Il s'agit aussi d'une condition nécessaire pour réussir à mettre en œuvre une stratégie de réforme globale, mais est-ce une condition suffisante ? Nous sommes portés à croire que non. En Amérique latine, les expériences d'ajustement structurel ont été entreprises au milieu de conditions internationales défavorables. Ces pays n'ont guère d'influence sur le prix des biens qu'ils exportent, les cours étant fixés à New York et à Londres. Ils peuvent encore moins prévoir les récessions internationales avec tout ce que cela peut impliquer d'effets négatifs sur des mesures dont l'objectif est de redresser et de relancer l'économie locale.
41 Avant 1989, le Chili et le Mexique ont mis en place des stratégies globales relativement cohérentes, même si cela ne s'est pas fait de manière démocratique. Opérant sous un régime de continuité, ils ont été capables d'implanter un modèle orthodoxe de stabilisation économique en y apportant très peu de changement. Ils ont même réalisé d'importants ajustements structurels. Malgré les conditions de cohérence interne, les résultats ont été mitigés. Le contexte international s'est avéré très défavorable pour ces pays en voie de développement qui s'étaient engagés sur la voie des réformes. Ces pays se sont trouvés confrontés à la rhétorique de l'ère Reagan, bien sûr, mais aussi au fait que les pays du Nord ont réduit leurs échanges avec l'Amérique latine et interrompu le flux de leurs investissements. Ceux-ci ne faisaient que réagir de la sorte à la récession de 1981-1983 — la pire depuis la guerre — et à la montée de la concurrence sur leur propre marché des nouveaux pays industrialisés de l'Extrême-Orient. Tout au long des années quatre-vingt, le protectionnisme gagnait du terrain dans les pays industrialisés. Et les pays en voie de développement ont tout simplement été oubliés.

42 Cet environnement international défavorable a bel et bien été l'élément déclencheur qui a conduit bien des pays en développement à adopter des politiques hétérodoxes, sans qu'ils n'aient trop le choix, tant les contraintes internationales étaient fortes : la crise pétrolière de 1980, la récession mondiale de 1982, l'apparition de guerres commerciales entre les blocs régionaux au sein des pays industrialisés, etc. Ce nouvel environnement a servi de justification à l'abandon brutal des politiques orthodoxes et le retour aux approches plus conventionnelles. On a pu observer ce type de situation au Chili, mais aussi dans d'autres pays — au Brésil et au Mexique notamment, où l'agenda des réformes a été ralenti, sinon reporté. Ces ajustements ne faisaient que refléter l'importance grandissante des incertitudes de l'économie mondiale sur les orientations domestiques. Ils tendent à montrer également qu'il subsistait suffisamment d'espace d'intervention aux États nationaux.

43 Les ressources et la marge de manœuvre d'un pays en voie de développement sont limitées en importance comme en termes de choix politiques. De nombreux auteurs et même les agences internationales s'interrogent ouvertement sur l'approche à l'ajustement structurel par le strict recours aux lois du marché. Ils en viennent maintenant à partager l'opinion selon laquelle un appui réel et substantiel doit être apporté aux nouvelles démocraties. Pas de croissance sans soutien financier. La mise en place des institutions est un processus long et fragile, qui ne peut être improvisé. C'est pour cela que la consolidation de la démocratie dépend de l'appui de la communauté internationale, particulièrement en temps de crise. O'Donnell rappelle d'ailleurs à ce propos quelques précédents : dans l'Europe de l'après-guerre, le Plan Marshall a largement contribué à la reprise de la croissance économique et, par-là, à la consolidation de la démocratie. De même, au cours des années soixante-dix, quand l'Espagne, le Portugal et la Grèce se sont engagés dans un processus décisif de démocratisation, c'est l'appui apporté par la Communauté européenne qui est venu donner l'impulsion initiale à leurs stratégies réformistes. L'aide financière des pays riches du Nord aura ainsi permis à ces pays de mettre en place des programmes sociaux et de stimuler le développement régional, créant ainsi les conditions favorables qui entraînèrent le soutien populaire aux réformes structurelles.

44 La diplomatie internationale est toujours prompte à promouvoir la démocratie et les droits de la personne, du moins en paroles. Politiquement, les pays étrangers ne peuvent jamais aller au-delà des déclarations d'intention lorsqu'il s'agit d'appuyer les
nouvelles démocraties. Par contre, elle peut avoir recours à d'autres moyens, plus efficaces, par exemple l'aide bilatérale ou multilatérale, la complémentarité économique et la signature des accords commerciaux. Il s'agit de puissants mécanismes, qui ont été décisifs dans les cas de l'Espagne et du Portugal. Le diagramme 4 suggère que l'appui diplomatique et financier de la communauté internationale peut jouer un rôle important dans le lancement d'une stratégie réformiste. Tout particulièrement si cet appui, s'inspirant du précédent européen, anticipe un accord de libre- échange comme l'ALENA ou une union économique, comme le MERCOSUR.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Diagramme 2 : Des processus de décision sains et un meilleur pouvoir de négociation international élargissent le domaine des choix politiques</figcaption></figure>
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Diagramme 3 : Dans une situation de transition démocratique, les contingences domestiques affaiblissent les conditions de mise en œuvre des politiques pendant les élections ou lorsqu'il y a des conflits sociaux</figcaption></figure>

<figure><img src="image_6.png" /></figure>
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Diagramme 4 : Un cadre institutionnel consolidé fait contrepoids aux forces d'influence domestiques et internationales et renforce ainsi les conditions de mise en œuvre des politiques</figcaption></figure>

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## NOTES

1. Que ce soit civil comme le Mexique, ou militaire comme le Chili.

2. En empruntant le vocabulaire de Machiavel, on peut dire que si d'intelligentes décisions peuvent être prises par des dirigeants dotés d'un degré élevé de virtu, il n'en demeure pas moins que le succès de leurs projets dépend toujours de l'influence imprévisible de la fortuna.

3. Sur le plan de l'élaboration d'une politique, elle fait de la perception de la crise une variable dépendante qu'elle lie à la fois à l'organisation et à la sophistication des processus de prise de décision à l'intérieur de l'appareil d'État, et aux relations avec les agences de financement extérieures que sont le FMI, les banques privées et les pays bailleurs de fonds. C'est à ce niveau que l'environnement international doit vraisemblablement exercer une influence maximale.

4. Voir aussi, B. Stallings in Haggard et Kaufman (dir.) (1992).

5. On qualifie généralement cette dernière variable de variable décisive.

6. Laurence Whitehead, in O'Donnell, G., Schmitter P. et Whetehead, L. op. cit., p. 80.

7. Kahler, in Haggard Kaufman, op. cit., chapitre 2.

8. Le report des paiements et le rééchelonnement de la dette ont aussi été acceptés, pendant que le FMI — une première en Amérique latine à ce moment là — ouvrait une nouvelle marge de crédit de 1,3 milliard US $, principalement pour stimuler les exportations. Ce fut une charmante première : un dictateur en Amérique latine était récompensé pour s'être plié au principe de la conditionnalité de l'aide.

9. Luis Portillo succéda à Luis Echeverria en 1976 et dirigea le Mexique jusqu'en 1983. Ces années ont été marquées par l'« euphorie pétrolière » et une réforme politique timide, engagée par le ministre de l'Intérieur, Jésus Reyes Heroes.

10. Un regroupement des principaux pays créanciers de l'Amérique latine.
11. Cette hausse des activités boursières, au détriment de l'investissement industriel productif, sera en grande partie responsable de la crise du peso en décembre 1994.

12. Le *Plan Cruzado* a été présenté par le ministre des Finances Dilson Funaro en 1986, tandis que le *Plan Verao* a été introduit en 1989.

13. Du nom de leur auteur Nicholas Brady, ex-secrétaire au Commerce sous le gouvernement Bush, qui avait suggéré que des portions de la dette soient échangés en-dessous de leur valeur et à des taux de change flottant en actions ouvertes aux investisseurs étrangers. Les « Mesures Brady » ont été soumises et souvent adoptées dans plusieurs pays comme le Mexique, l'Argentine, le Vénézuela, le Costa Rica, l'Uruguay, les Philippines et le Nigeria.

14. Ces négociations ont dû être ennuyeuses pour les deux équipes, puisque de retour de Washington en novembre 1993, Lara Resende épuisé présenta sa démission à Cardoso.

15. Le tout était retransmis à la télévision, chacun pouvait ainsi prendre connaissance de récits horrifiants d'actes criminels mêlés à des affaires de corruption d'une ampleur jamais vue dans toute l'histoire du Brésil. Le flot des accusations visera en particulier le directeur de la Commission, José Carlos Alves dos Santos, qui sera accusé du meurtre de sa femme et d'avoir accepté, pour lui-même et pour d'autres, des sommes importantes en pots-de-vin, et une vingtaine de membres de la Commission contre qui ont été portées de nombreuses accusations, tous provenant des partis de droite, principalement du *Nordeste*.

16. Voir le magazine brésilien *Isto É*, 20 octobre 1993.

17. Il s'est retiré dans sa maison de campagne au sud de Minas Gérais pour des semaines entières, évitant les conférences de presse et les apparitions publiques.

18. L'Union del Centro Democratico a dirigé l'Espagne de 1976 à 1981.

19. De là l'expression espagnole *immediatismo* pour signifier des changements politiques improvisés et soudains, comme ce fut clairement le cas en 1986 avec le *Plan Cruzado*.

20. Ceci est arrivé à plusieurs occasions pendant les mandats de Sarney (1985-1989) et de Collor (1989-1992).

21. Les diagrammes sont reproduits à la fin du présent article.

22. Dans l'ouvrage de Bresser Pereira, C, Maravall, J.M. et A. Przeworski, A. (1993). *Economic reforms in New Democracies. A Social-Democratic Approach*, Cambridge University Press, p. 59 et ss., il y a une discussion intéressante concernant le concept du « populisme » dans un contexte de transition démocratique.

23. Evans, in Haggard et Kaufman, op. cit., 1992, chapitre 2.

24. Ces alignements créent plus de flexibilité et ouvrent la voie à des perspectives de plus long terme. En particulier les modes d'intervention de l'État peuvent être modifiés et mis à jour, en fonction des circonstances changeantes.