# Qu'est-ce que le « territoire » dans Territoires zéro chômeur de longue durée ?

Aubin Tantot, doctorant en science politique à Sciences Po Lyon, laboratoire Triangle

## Introduction :

La référence au territoire est omniprésente dans l'expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée (TZCLD). Ses acteurs la présentent volontiers comme un « projet de territoire »<fnref n="1" /> et non comme un « dispositif »<fnref n="2" />, terme synonyme de « procédé technocratique et mécanique » pensé par le haut et appliqué de manière indifférenciée sur l'ensemble des territoires<fnref n="3" />. Cette notion de « projet de territoire » permet aux acteurs de TZCLD de se positionner comme une alternative aux politiques d'emploi et d'insertion<fnref n="4" />. La place laissée à l'initiative locale, la dimension ascendante du projet et l'enjeu du consensus local sont présentés comme des conditions de réussite du projet.

Pourtant, le « territoire » est sans doute l'un des mots les plus polysémiques des sciences sociales. Néanmoins, il est possible de dégager plusieurs éléments de définition qui permettront d'éclairer la suite du propos. Rappelons tout d'abord qu'il ne peut exister de territoire sans frontières et sans un pouvoir qui s'exerce à l'intérieur de celles-ci. Comme l'expliquent Alain Faure et Emmanuel Négrier, le territoire qualifie « le passage des limites aux frontières, c'est-à-dire d'un espace donné à un territoire dominé »<fnref n="5" />. Le territoire ne se résume pas à la définition qu'en donne la géographie physique, il est une construction historique, politique et sociale qui n'existe que par l'action humaine.

De fait, le territoire est aussi une « catégorie d'action publique »<fnref n="6" />, car il est l'objet de multiples politiques publiques (lois de décentralisation, politiques européennes de développement territorial, etc.). Dans le champ des politiques de l'emploi conduites en France principalement par l'État<fnref n="7" />, deux interprétations du territoire cohabitent comme l'expliquent Jean-Marie Pillon, Delphine Remillon et Carole Tuchszirer :

> « La littérature académique et les rapports publics montrent que le positionnement de l'État oscille entre deux postures et conceptions du territoire : l'une, un territoire de projection où l'État reste le pilote de la politique de l'emploi dans une logique

<footnote n="1">¹ Valentin P., *Le droit d'obtenir un emploi : territoires zéro chômeur de longue durée genèse et mise en oeuvre de l'expérimentation*, 2018, Chronique sociale, Comprendre la société ; Hédon C., Le Guillou D. et Goubert D., *Zéro chômeur ! Dix territoires relevent le défi*, 2019, Editions Quart Monde/Editions de l'Atelier.</footnote>

<footnote n="2">² Grandguillaume L., « Le pouvoir d'agir et de dialoguer », *Blog personnel de Laurent Grandguillaume*, 13 février 2022, disponible en ligne.</footnote>

<footnote n="3">³ Hédon C., Le Guillou D. et Goubert D., *Zéro chômeur ! Dix territoires relevent le défi*, op. cit., p. 101-102.</footnote>

<footnote n="4">⁴ Tabet A., « L'expérimentation « Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée » : un “projet de territoire” ? », *Revue d'Économie Régionale & Urbaine*, 2022, n° 4, p. 637.</footnote>

<footnote n="5">⁵ Faure A. et Négrier E., « Territoire », in *Boussaguet L., Dictionnaire des politiques publiques*, 2019, 5e éd. entièrement revue et corrigée, Presses de Sciences Po, p. 638.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Douillet A.-C., « Le territoire objet de politiques publiques : Logiques de constitution des espaces de développement promus par les politiques de développement territorial » in Jean Y. et Calenge C., *Lire les territoires*, 2002, Presses universitaires François-Rabelais, p.39.</footnote>

<footnote n="7">⁷ L'Horty Y., « Territoires, emploi et politiques publiques : présentation générale », *Économie et prévision*, 2015, vol. 206-207, n° 1-2, p. 1-10.</footnote>
descendante qui ne voit dans le territoire qu'un simple espace administratif de déploiement de son action ; l'autre, un territoire de projet, inscrit la politique de l'emploi dans une optique de développement local, à la main des acteurs locaux avec le soutien de l'État pour favoriser le déploiement de telles initiatives. »<fnref n="8" />

Le champ des politiques d'expérimentation ressemble ici à celui des politiques de l'emploi. En effet, l'usage de l'expérimentation révèle les transformations à l'œuvre dans les rapports qu'entretient l'État avec les acteurs locaux<fnref n="9" />. En matière d'emploi et d'insertion, les diverses expérimentations d'envergure nationale conduites depuis une vingtaine d'années (RSA, Garantie jeunes, etc.) suivent presque toutes le même schéma : la loi détermine le cadre général, les mesures réglementaires fixent les procédures, puis par le biais d'appels à projets les collectivités territoriales sont invitées à s'inscrire dans l'expérimentation. Ici, les collectivités locales ne sont que des terrains de jeu pour mesurer les effets variés de différentes voies de dérogation à la norme<fnref n="10" />. À ce modèle, s'oppose une logique plus ascendante où l'on considère l'expérimentation comme un moyen pour les collectivités de se saisir de nouvelles compétences en dérogeant temporairement aux normes en vigueur. On retrouve ici la distinction précédemment évoquée entre le territoire conçu comme découpage administratif et le territoire de projet. De ces deux visions, c'est bien la première qui domine le paysage administratif et politique français.

À partir de ces éléments, ce chapitre souhaite questionner la place, le rôle et les représentations du territoire parmi les acteurs de l'expérimentation TZCLD. Plus précisément, cette contribution souhaite mettre en discussion deux discours portés par les acteurs du projet :

1. **Le territoire comme acteur.**

Le territoire est présenté comme quelque chose qui « agit », qui « décide ». Cette idée occulte un fait : le territoire est une construction politique et sociale. Ses limites ont été déterminées et débattues. Ses spécificités peuvent relever de dynamiques (sociales, économiques, culturelles, politiques, environnementales, etc.) qui lui sont propres, mais aussi de jeux d'acteurs et de rapports de force pluriels. Ainsi, présenter le territoire comme un « acteur » occulte les mécanismes de prise de décision et les enjeux de gouvernance interne.

2. **L'expérimentation TZCLD est une politique publique bottom-up.**

Les acteurs du projet expliquent qu'il repose sur une logique ascendante à l'inverse des « vieilles » politiques de l'emploi jugées descendantes et inadaptées aux « réalités locales ». Il est certain que l'expérimentation TZCLD laisse une grande place à l'initiative locale. Néanmoins, cela ne doit pas occulter la capacité d'influence des acteurs qui agissent à d'autres échelles territoriales. En effet, il est possible de distinguer au sein de TZCLD trois niveaux : un niveau micro-territorial (celui du CLE et de l'EBE), un niveau méso-territorial (conseils départementaux, métropoles, pays, directions territoriales et agences

<footnote n="8">⁸ Pillon J.-M., Remillon D., et Tuchszirer C., « Les territoires pluriels des intermédiaires du marché du travail », *La Revue de l'Ires*, 2019, vol. 98, n° 2, p.29.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Bureau M.-C., Sarfati, F. ; Simah J. et Tuchszirer C., « L'expérimentation dans l'action publique. Usages, pratiques et jugements des acteurs », *Travail et emploi*, 2013, vol. 135, n° 3, p. 41-55.</footnote>

<footnote n="10">¹⁰ *Ibid.*</footnote>
de Pôle Emploi, etc.) et un niveau macro-territorial (Fonds d'expérimentation, association nationale TZCLD, ministère du Travail, etc.)<fnref n="11" />. Dès lors, nous pensons que la dimension ascendante du projet doit être relativisée au regard de l'influence de certains acteurs macro et méso-territoriaux au premier rang desquels on retrouve le Fonds d'expérimentation et certaines collectivités locales qui agissent au niveau « méso ». Cette préoccupation pour les autres niveaux de TZCLD doit aussi amener à questionner le rôle de l'État central.

L'analyse et la déconstruction de ces deux discours constitueront les axes de réflexion de cette
contribution. Nous assumerons une dimension « panoramique » tant du point méthodologique
(mobilisation de terrains pluriels) qu'analytique (questionnements multiples). Avant d'entrer dans
le cœur de la démonstration, il semblait néanmoins important de dresser en préambule un
portrait des soixante territoires habilités à expérimenter TZCLD<fnref n="12" /> afin de mieux saisir la diversité
des situations géographiques, politiques et sociales.

Un matériau issu d'une observation participante de l'expérimentation Territoires zéro chômeur de longue durée

Ce chapitre se base sur l'observation active des expérimentations TZCLD nivernaises depuis
avril 2021 dans le cadre d'une thèse CIFRE (convention industrielle de formation par la
recherche), encadrée par Renaud Payre et Jean-Marie Pillon, réalisée au sein du laboratoire
Triangle en partenariat avec le Pays Nivernais Morvan. Le Pays Nivernais Morvan a
accompagné l'émergence de quatre nouveaux territoires zéro chômeur et a participé à la
constitution d'un réseau des TZCLD nivernais plus familièrement appelé « La Grappe ». Ce
réseau réunit un territoire habilité dans le cadre de la première loi (l'ancien canton de Prémery)
et quatre territoires habilités en 2022 (le territoire du Morvan et de l'Aron, le Pays Luzycois, les
Vaux d'Yonne et les Portes du Morvan). Ces trois années ont permis d'observer plusieurs
étapes d'un projet TZCLD, de la phase qui précède la candidature à la première année d'une
EBE. Ce contrat a permis d'être immergé au plus près des acteurs de terrain. Ainsi, ce chapitre
est aussi le fruit de discussions et d'échanges avec les personnes qui font vivre
l'expérimentation TZCLD dans la Nièvre (équipe du Pays Nivernais Morvan, directeur.rice.s
d'EBE, salarié.e.s des EBE, chef.fe.s de projet, élu.e.s et président.e.s des comités locaux et des
EBE, bénévoles, etc.).

Ce matériau est complété par l'observation d'autres déclinaisons locales du programme
TZCLD et de la mise en œuvre nationale de l'expérimentation. La littérature existante sur le
projet (littérature académique, rapports d'évaluation, etc.) sera également mobilisée.

Les analyses proposées dans ce chapitre sont aussi nourries par un travail collectif mené avec des collègues du laboratoire Triangle<fnref n="13" />. Elles découlent également d'échanges avec des chercheur.euse.s intégrés au réseau RESTEZ¹⁴ ou participant à l'Observatoire de TZCLD¹⁵.

<footnote n="11">¹¹ Cette idée de « gouvernance multiniveau » est issue du travail collectif mené avec un collectif de chercheur.euse.s au sein du laboratoire Triangle constitué par Laure Bazzoli, Sylvain Celle, Henri Jacot, Rachel Linossier, Loïck Legreneur et Hélène Monnet.</footnote>

<footnote n="12">¹² En déc. 2023.</footnote>

<footnote n="13">13 Laure Bazzoli, Sylvain Celle, Henri Jacot, Rachel Linossier, Loïck Legreneur et Hélène Monnet.</footnote>
# I - Esquisse d'une géographie des territoires zéro chômeur

L'association TZCLD définit le territoire comme « un espace géographique continu au sein duquel un comité local pour l'emploi (CLE), chargé de piloter l'expérimentation en son sein et d'en assurer le déploiement, existe et pour lequel la capacité à atteindre l'exhaustivité est démontrée. »<fnref n="16" />. Le cahier des charges de l'expérimentation précise que les territoires doivent avoir une population comprise entre 5 000 et 10 000 habitants et un nombre maximal de 400 personnes privées durablement d'emploi.

Cette définition ne dit rien de la géographie des TZCLD. Ces territoires sont-ils plutôt ruraux ou urbains ? Sont-ils répartis sur l'ensemble du territoire national ou concentrés dans certaines régions ? Quels périmètres couvrent-ils ? Pour répondre à ces questions, nous proposons de dresser un premier portrait de la géographie des TZCLD à partir d'une catégorisation croisant quatre critères (cf. tableau).

<table><caption>Fig. 1. Critères mobilisés pour la construction d'une catégorisation géographique des territoires</caption><thead><tr><td>Critères</td><td>Cas de figure</td></tr></thead><tbody><tr><td>Echelle de déploiement de l'expérimentation</td><td><ul><li>Plusieurs communes.</li><li>Une seule commune.</li><li>Un ou plusieurs quartiers d'une ou plusieurs communes.</li></ul></td></tr><tr><td>Densité de population à l'échelle communale (classification en quatre niveaux de l'INSEE)</td><td><ul><li>Communes très peu denses.</li><li>Communes peu denses.</li><li>Communes de densité intermédiaires.</li><li>Communes densément peuplées</li></ul></td></tr><tr><td>Zonages ou programmes nationaux d'aménagement du territoire<fnref n="17" /></td><td><ul><li>Zone de revitalisation rurale</li><li>Petites villes de demain (programme lancé en 2020 en soutien à des villes de moins de 20 000 habitants)</li><li>Action cœur de ville (programme de revitalisation destinée à soutenir des villes moyennes.)</li><li>Quartiers prioritaires de la politique de la ville</li></ul></td></tr><tr><td>Taille de l'unité urbaine dans laquelle s'inscrit le territoire</td><td><ul><li>Communes hors unité urbaine</li><li>2 000 à 4 999 hab.</li><li>5 000 à 9 999 hab.</li><li>10 000 à 19 999 hab.</li><li>20 000 à 49 999 hab.</li><li>50 000 à 99 999 hab.</li><li>100 000 à 199 999 hab.</li><li>Plus de 200 000 hab.</li></ul></td></tr></tbody></table>

<footnote n="14">¹⁴ Recherche sur les expérimentations sociales et territoriales « TZCLD ». Réseau prospectif InSHS du CNRS coordonné par Florence Jany-Catrice et Laurent Gardin.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ L'Observatoire de TZCLD a été lancé en 2022 à l'initiative de l'association TZCLD. Il a vocation à être un lieu de partage entre chercheur.euse.s et acteurs. Il est présidé par Timothée Duverger.</footnote>

<footnote n="16">¹⁶ « C'est quoi un territoire ? », *Site internet de Territoires zéro chômeur de longue durée*, disponible en ligne dans la rubrique « foire aux questions ».</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Nous faisons le choix d'utiliser ces zonages parce qu'ils reflètent la manière dont l'administration catégorise les territoires.</footnote>
zéro chômeur de longue durée (Source : auteur)

Le croisement de ces critères permet de faire apparaître quatre groupes de territoires :

* Les « territoires ruraux » (onze territoires).

Ces territoires sont tous composés de plusieurs communes (de dix à cinquante-neuf) peu denses ou très peu denses. Quatre d'entre eux sont des communautés de communes. Les sept autres correspondent généralement à d'anciennes formes de coopérations communales<fnref n="18" />. Dix de ces onze territoires sont entièrement classés en zone de revitalisation rurale et ils comptent tous au moins une commune labellisée « petite ville de demain ». Sept de ces onze territoires sont situés en dehors de toute unité urbaine.

* Les « petites villes rurales et territoires périurbains » (dix-neuf territoires).

Ici, l'expérimentation se déploie dans la majorité des cas à l'échelle de la commune et plus rarement à l'échelle d'un nombre limité de communes (deux à cinq). Ce groupe se partage entre des territoires peu denses (pour huit d'entre eux) ou de densité intermédiaire (pour onze d'entre eux). Douze de ces territoires comptent une commune labellisée « petite ville de demain ». Ces territoires sont généralement des communes centres de petites unités urbaines peuplées de 2000 à 20 000 habitants (pour dix d'entre eux) ou des communes périphériques d'une unité urbaine de plus de 20 000 habitants (pour sept d'entre eux).

* Les « quartiers de villes moyennes » (treize territoires).

À l'exception notable du territoire de Troyes – Champagne<fnref n="19" />, l'expérimentation se déploie systématiquement à l'échelle d'un ou plusieurs quartiers d'une commune de densité intermédiaire ou densément peuplée. Ces territoires comprennent tous au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). Par ailleurs, les communes concernées sont toutes labellisées « action cœur de ville » et sont dans leur grande majorité des communes centres de moyennes unités urbaines (entre 20 000 et 200 000 habitants).

* Les « quartiers des grandes agglomérations » (dix-sept territoires).

Ici, l'expérimentation se déploie presque systématiquement à l'échelle d'un ou plusieurs quartiers de communes densément peuplées<fnref n="20" />. Ces territoires comprennent tous au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville et sont tous situés dans des communes centres ou périphériques de grandes unités urbaines (plus de 200 000 habitants).

<footnote n="18">¹⁸ Communautés de communes antérieures à la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ou cantons antérieurs au redécoupage issu de la loi du 17 mai 2023.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ Où TZCLD se déploie à l'échelle d'un quartier de la ville de Troyes et de plusieurs communes (de densité intermédiaire ou peu denses) situées en proche périphérie.</footnote>

<footnote n="20">²⁰ A l'exception de Colombelles (déploiement à l'échelle de la commune) et Gerzat – Les Vergnes (déploiement à l'échelle d'un quartier d'une commune densément peuplée, Clermont-Ferrand, et d'une commune de densité intermédiaire, Gerzat). La proximité directe de ces deux territoires avec de grandes agglomérations (Caen et Clermont-Ferrand) permet néanmoins de considérer que ces deux territoires appartiennent bien au quatrième groupe.</footnote>
<table><caption>Fig. 2. Quatre groupes de territoires (Source : auteur)</caption><thead><tr><th></th><th>Groupe 1<br>« Territoires ruraux »<br>(11 territoires)</th><th>Groupe 2 : « Petites villes rurales et territoires périurbains »<br>(19 territoires)</th><th>Groupe 3<br>« Quartiers de villes moyennes »<br>(13 territoires)</th><th>Groupe 4<br>« Quartiers des grandes agglomérations »<br>(17 territoires)</th></tr></thead><tbody><tr><td>Echelle de déploiement de l'expérimentation</td><td>Déploiement à l'échelle d'un nombre important de communes (11).</td><td>Déploiement à l'échelle communale (15) ou à l'échelle d'un nombre restreint de communes (4)<fnref n="21" />.</td><td>Déploiement à l'échelle d'un ou plusieurs quartiers d'une ou plusieurs communes (12)<fnref n="22" />.</td><td>Déploiement à l'échelle d'un ou plusieurs quartiers d'une ou plusieurs commune (15)<fnref n="23" />.</td></tr><tr><td>Densité de population à l'échelle communale</td><td>Territoires composés à la fois de communes très peu denses et peu denses (11).</td><td>Territoires peu denses (8) ou de densité intermédiaire (10)<fnref n="24" />.</td><td>Territoires de densité intermédiaires (7) ou densément peuplées (5).</td><td>Territoires densément peuplés (16)<fnref n="25" />.</td></tr><tr><td>Zonages ou programmes nationaux d'aménagement du territoire</td><td>Territoires concernés à la fois par le dispositif « petites villes de demain » et le dispositif « zones de revitalisation rurale » (10).</td><td>Territoires concernés par le dispositif « petites villes de demain » (12).</td><td>Territoires concernés à la fois par le dispositif « action cœur de ville » et le dispositif « quartiers prioritaires de la politique de la ville » (13).</td><td>Territoires comprenant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville (17).</td></tr><tr><td>Taille de l'unité urbaine dans laquelle s'inscrit le territoire</td><td>Territoires situés entièrement en dehors de toute unité urbaine (7).</td><td>Communes centres de petites unités urbaines peuplées de 2000 à 20 000 habitants (10) ou communes périphériques d'une unité urbaine de plus de 20 000 habitants (7).</td><td>Quartiers situés dans communes centres d'une unité urbaine peuplée de 20 à 200 000 habitants (8)<fnref n="26" />.</td><td>Quartiers situés dans des communes appartenant à des unités urbaines de plus de 200 000 habitants (17).</td></tr></tbody></table>

<footnote n="21">²¹ Lecture : parmi les projets TZCLD appartenant au second groupe, 15 se déploient à l'échelle d'une seule commune et 4 à l'échelle d'un nombre restreint de communes.</footnote>

<footnote n="22">²² A l'exception du territoire de Troyes – Champagne.</footnote>

<footnote n="23">²³ A l'exception des territoires de Colombelles (déploiement à l'échelle de la commune) et de Gerzat – Les Vergnes.</footnote>

<footnote n="24">²⁴ Le territoire de Bouffémont-Attainville-Moisselles comprend une commune densément peuplée et deux communes de densité intermédiaire. Sa situation géographique (communes en grande couronne parisiennes) justifie néanmoins son classement dans le second groupe.</footnote>

<footnote n="25">²⁵ A l'exception du territoire de Gerzat – Les Vergnes (à cheval sur une commune densément peuplée et une commune de densité intermédiaire).</footnote>

<footnote n="26">²⁶ Le Port est une commune périphérique de l'unité urbaine de Saint-Paul (100 à 199 000 habitants). Les unités urbaines de Pau (202 000 habitants) et de Valenciennes (333 000 habitants) dépassent le seuil des 200 000 habitants. La commune des Mureaux appartient à l'unité urbaine de Paris.</footnote>
<table><caption>Fig. 3. Répartition des soixante territoires habilités à expérimenter TZCLD<fnref n="28" /> au sein de la catégorisation préalablement établie (Source : auteur)</caption><thead><tr><th>Groupe 1 « Territoires ruraux »</th><th>Groupe 2 : « Petites villes rurales et territoires périurbains »</th><th>Groupe 3 « Quartiers de villes moyennes »</th><th>Groupe 4 « Quartiers des grandes agglomérations »</th></tr></thead><tbody><tr><td><ul><li>Bassin de Joinville en Champagne<sup>27</sup></li><li>Centre Ouest Bretagne</li><li>Cœur de Savoie-Val Gelon</li><li>Communauté de communes de Noblat</li><li>Communauté de communes du Trièves</li><li>Loire, Nièvre et Bertranges</li><li>Morvan et Aron</li><li>Pays de Colombey et du Sud Toulois</li><li>Pays Luzycois</li><li>Portes du Morvan</li><li>Vaux d'Yonne</li></ul></td><td><ul><li>Bailleul</li><li>Bléré Val de Cher</li><li>Bouffémont-Attainville-Moisselles</li><li>Castillon-la-Bataille</li><li>Jouques</li><li>Le Teil</li><li>Lodève</li><li>Mauléon</li><li>Montreuil-Bellay</li><li>Pays d'Apt Luberon</li><li>Pipriac Saint-Ganton</li><li>Pont-Château</li><li>Port-Jérôme-sur-Seine</li><li>Rivière-Pilote</li><li>Saint-Thégonnec Loc-Eguiner</li><li>Semur-en-Auxois</li><li>Thaon-les-Vosges</li><li>Tope 5 du Châtelleraudais</li><li>Val de Drôme - Livron sur Drôme</li></ul></td><td><ul><li>Blois</li><li>Laval Grand Saint Nicolas</li><li>Le Port</li><li>Le Puy-en-Velay</li><li>Les Mureaux Stade Léo Lagrange-bords de Seine</li><li>Pau - quartiers Foirail, Montpensier, Triangle, Les Anglais</li><li>Poitiers</li><li>Saint-Brieuc - Ploufragan : des Villages aux Châtelets</li><li>Saumur Hauts-Quartiers / Chemin Vert</li><li>Thiers</li><li>Troyes - Champagne</li><li>Valenciennes - quartier Faubourg de Lille et Acacias</li><li>Vannes - Ménimur</li></ul></td><td><ul><li>Bagnolet - Quartiers de la Capsulerie et de la Noue Jean Lolive</li><li>Cergy</li><li>Colombelles</li><li>Echirolles Ouest</li><li>Gerzat - Les Vergnes</li><li>Lilles Fives</li><li>Lyon 8 - quartier de la Plaine Santy</li><li>Métropole européenne de Lille - Quartiers les Oliveaux/Loos et Phalempin/Tourcoing</li><li>Pantin - Quartier des quatre chemins</li><li>Paris 13</li><li>Paris 18 - Chapelle Nord</li><li>Paris 19 - Rosa Parks</li><li>Paris 20e - Fougères Le Vau</li><li>Rennes - Le Blosne</li><li>Saint-Fons - Quartier Arsenal - Carnot Parmentier</li><li>Villeurbanne - Les Brosses</li><li>Villeurbanne - Saint Jean</li></ul></td></tr></tbody></table>

Cette catégorisation est bien évidemment discutable. Elle ne prend pas en compte des critères plus socioéconomiques et certains territoires sont parfois situés à l'intersection de deux groupes. Ce sont des dangers propres à toute tentative de catégorisation. Néanmoins, cet exercice permet d'avoir une photographie de la géographie des territoires zéro chômeur et de tirer plusieurs enseignements utiles pour la suite de la démonstration.

L'observation la plus évidente est certainement la diversité des réalités géographiques, politiques et sociales des TZCLD. Le programme existe autant dans des territoires urbains que dans des territoires ruraux ou périurbains. Cette diversité doit être prise en compte, car elle a des

<footnote n="27">27 Note de lecture : mes territoires soulignés remplissent deux critères sur quatre (Cœur de Savoie-Val Gelon, Bouffémont-Attainville-Moisselles et Gerzat-les Vergnes) ou trois critères sur quatre (autres territoires soulignés).</footnote>

<footnote n="28">28 En déc. 2023.</footnote>
répercussions directes sur le projet (au niveau local et national) et peut être source d'inégalités.

Par ailleurs, si l'on observe les périmètres, il est clair que l'expérimentation contribue à réhabiliter l'échelon communal, remis en question par les réformes territoriales des années 2000 et 2010. Ainsi, quarante-deux projets se développent à l'échelle communale ou infra-communale. À l'inverse, seules quatre communautés de communes ont été habilitées à expérimenter TZCLD. Les quatorze autres projets se déploient à l'échelle de plusieurs communes, mais sur des périmètres qui restent relativement limités (huit communes en moyenne).

De plus, et c'est aussi une hypothèse que nous avons développé avec d'autres chercheur.euse.s de Triangle<fnref n="29" />, la géographie des TZCLD se recoupe avec celle des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les trente territoires appartenant aux groupes 3 et 4 intègrent tous au moins un QPV. Cela doit nous amener à analyser les liens entre le programme TZCLD et la politique de la ville.

Enfin, si l'ensemble du territoire national est plutôt bien concerné (trente-neuf départements), il existe un certain phénomène de concentration géographique. À elles seules, quatre collectivités exerçant les compétences du département (la Nièvre, le Nord, Paris et la Métropole de Lyon) concentrent le tiers des territoires habilités. Ce sont des lieux où l'expérimentation a essaimé : ces collectivités comptent toutes un territoire habilité en 2016. À l'inverse, si toutes les régions métropolitaines, à l'exception de la Corse, comptent au moins un TZCLD, certaines sont sous-dotées par rapport à leur poids démographique (Occitanie et Provence-Alpes-Côte d'Azur notamment).

Pour mieux comprendre la diversité géographique des territoires habilités à expérimenter TZCLD, nous avons construit une typologie constituée de quatre groupes (territoires ruraux, petites villes rurales et territoires périurbains, quartiers des villes moyennes, quartiers des grandes agglomérations). Plusieurs enseignements transversaux (diversité géographique, recoupement de la géographie des TZCLD urbains avec celle des QPV, etc.) ont pu être tirés. Néanmoins, cet exercice ne doit pas conduire à essentialiser le territoire. C'est ce que nous verrons dans la prochaine partie.

<footnote n="29">²⁹ Laure Bazzoli, Sylvain Celle, Henri Jacot, Rachel Linossier, Loïck Legreneur et Hélène Monnet.</footnote>
## II - Le territoire, une construction sociale et politique

Le discours de la « proximité » conduit à une certaine essentialisation du territoire. Le territoire devient un « acteur » à part entière, presqu'un être vivant, qui « décide » ou « s'engage à ». Plutôt que d'anthropologiser le territoire, nous proposons de le considérer comme une construction sociale et politique, mouvante et parcourue de tensions. L'explication est triple. D'une part, les frontières des TZCLD ne sont pas « naturelles », elles sont le fruit de discussions et débats politiques. D'autre part, il est nécessaire de la distance vis-à-vis d'une rhétorique politique qui donne trop d'importance aux différences entre territoires au risque de tomber dans le piège de « l'illusion localiste » décrit par Anne-Cécile Douillet et Rémi Lefebvre<fnref n="30" />. Enfin, considérer le territoire comme un acteur peut conduire à occulter les mécanismes de prise de décision et les questions de gouvernance interne qui sont pourtant des enjeux centraux du projet.

### Les frontières sont débattues

Les frontières des TZCLD dépendent du cadre national comme nous l'avons déjà évoqué. Néanmoins, comme pour tout territoire, elles ont été débattues dans des instances publiques. C'est même l'un des critères du processus d'habilitation : pour qu'une commune s'engage dans le projet, il est nécessaire que son conseil municipal ait pris une délibération<fnref n="31" />. La construction du périmètre d'un TZCLD s'inscrit donc dans des processus politiques. Nous souhaitons évoquer plusieurs exemples pour illustrer cette idée.

Dans la Nièvre, quatre territoires sur cinq épousent les contours des anciennes cartes cantonales et intercommunales qui existaient avant les réformes de 2013³² et 2015³³. La délimitation de ces territoires ne doit ainsi rien au hasard. Ces réformes ont été largement critiquées par les élus locaux qui considèrent que ces périmètres sont trop « grands » et posent des problèmes d'efficacité (des communautés de communes) et de démocratie (éloignement des citoyens des lieux de décision). Le projet TZCLD a ainsi été un instrument permettant aux élus de défendre leur propre vision du « bon échelon » face aux autres échelles pensées par l'État (nouvelles communautés de communes, bassins d'emplois, arrondissements préfectoraux, etc.).

Autre exemple, le territoire du Morvan et de l'Aron<fnref n="34" />, seul territoire nivernais qui ne reproduit pas l'ancienne carte cantonale. Ce territoire est composé de six communes de l'ancien canton de Moulins-Engilbert<fnref n="35" /> (sur dix) et quatre de celui de Châtillon-en-Bazois<fnref n="36" /> (sur quinze). Si quatre communes de l'ancien canton de Moulins-Engilbert ne font pas partie du périmètre, c'est parce que leurs conseils municipaux n'ont pas souhaité adhérer au projet. À l'inverse, à la suite des élections municipales de 2020, le conseil municipal de Châtillon-en-Bazois a souhaité rejoindre

<footnote n="30">³⁰ Douillet A.-C. et Lefebvre R., « Chapitre 5. Le pouvoir local en action : les politiques publiques territoriales » in Douillet A.-C. Lefebvre R., *Sociologie politique du pouvoir local*, 2017, Armand Colin, p. 319-348.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Cahier des charges pour la deuxième phase d'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » approuvé par l'arrêté du 7 juin 2021, p. 5.</footnote>

<footnote n="32">³² L. no 2013-403, 17 mai 2013, relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.</footnote>

<footnote n="33">³³ L. no 2015-991, 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).</footnote>

<footnote n="34">³⁴ Anciennement « bassin de vie de Moulins-Engilbert ».</footnote>

<footnote n="35">³⁵ Maux, Moulins-Engilbert, Saint-Honoré-les-Bains, Sermages, Vandenesse, Villapourçon.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Brinay, Châtillon-en-Bazois, Limanton et Tamnay-en-Bazois.</footnote>
l'initiative TZCLD en se rapprochant du projet le plus proche : celui de Moulins-Engilbert. Pour
respecter l'impératif de continuité territoriale imposé par le cahier des charges, d'autres
communes de l'ancien canton de Châtillon-en-Bazois ont intégré le CLE de Moulins-Engilbert.
Ce « mariage » a donné naissance à un territoire qui n'épouse aucune autre frontière
administrative.

Dans des territoires plus urbains, le choix du périmètre s'opère dans une logique de discrimination positive : ce sont les quartiers les plus pauvres classés QPV (ou une fraction de ceux-ci) qui sont sélectionnés. Cette logique sociale se croise avec une logique plus économique : les TZC urbains intègrent souvent des zones d'activité économique et des grands projets qui permettent d'offrir des débouchés économiques aux EBE. L'accès à l'immobilier pouvant être un frein, ces découpages permettent d'inclure des zones moins résidentielles où des locaux adaptés aux activités d'une EBE seront disponibles. Dans un autre chapitre de l'ouvrage que vous avez entre les mains, Afaf Gabelotaud, adjointe à la maire de Paris évoque ce croisement entre logique sociale de discrimination positive et logique économique<fnref n="37" />. C'est aussi ce qu'explique Lucile Christien, cheffe de projet à Rennes dans un entretien avec le « Campus des solidarités » :

> « [...] on doit choisir un territoire qui, certes, a un besoin en emplois important, mais également un territoire qui soit en capacité de produire des emplois. On évalue cette capacité à produire les emplois par la mixité : y a-t-il potentiellement de futurs clients (entreprises, particuliers, ...), y a-t-il des potentiels en termes de locaux et d'activités à faire sur un quartier. Au vu de tous ces critères, le quartier du Blosne a été retenu dans un premier temps puisqu'on souhaitait s'inscrire dans la dynamique de rénovation urbaine qu'il y a en ce moment sur le quartier. »<fnref n="38" />

Évidemment, bien d'autres facteurs (vie associative locale, histoire du quartier, etc.) entrent en jeu. Cependant, ces exemples permettent d'illustrer comment des municipalités urbaines « dessinent » la carte d'un TZCLD, dans un contexte fortement contraint par le cahier des charges de l'expérimentation. Ces exemples urbains et ruraux montrent bien que les frontières des TZCLD ne sont pas « naturelles » et sont le fruit de discussions politiques.

Si les logiques qui conduisent à la construction des frontières des TZCLD sont politiques, leurs conséquences le sont tout autant. Les inégalités provoquées par le tracé des frontières entre les personnes privées d'emploi qui habitent du bon côté de la rue (ou dans le bon village) et les autres ont déjà été bien documentées<fnref n="39" />. L'enjeu des frontières impacte aussi les relations avec les acteurs du service public de l'emploi. L'absence de superposition des périmètres peut en effet freiner la coopération. Certains acteurs justifient leur faible implication (financière, matérielle et humaine) par le fait que leur propre périmètre est beaucoup plus large que celui des TZCLD. C'est le cas des agences Pôle Emploi nivernaises qui expliquent l'impossibilité d'intervenir à une échelle micro-territoriale, celle des CLE, par un manque de moyens humains. Se rejoue ici une

<footnote n="37">³⁷ Voir entretien avec Afaf Gabelotaud dans le même ouvrage.</footnote>

<footnote n="38">³⁸ Campus des solidarités, « Projet à la loupe. TZCLD Territoires zéro chômeur de longue durée. », nov. 2020, disponible en ligne sur le site internet du campus des solidarités.</footnote>

<footnote n="39">³⁹ Fretel A. et Jany-Catrice F., Une analyse de la mise en œuvre du programme expérimental visant à la résorption du chômage de longue durée dans le territoire urbain de la Métropole de Lille. Rapport intermédiaire pour la Dares, 2019.</footnote>
distinction déjà observée<fnref n="40" /> entre un opérateur de l'Etat, Pôle Emploi, qui agit à une échelle méso-
territoriale (bassin d'emploi) et des intermédiaires du marché du travail pilotés par les élus locaux,
les CLE, qui développent une vision plus « politique » du territoire et agissent à une échelle micro.

Les « réalités » et « besoins » du territoire ne doivent pas conduire au piège de « l'illusion localiste »<fnref n="41" />

Les acteurs des TZCLD rappellent souvent l'importance de prendre en compte les « réalités » ou
des « besoins » du territoire, des spécificités qui relèveraient de dynamiques (sociales,
économiques, politiques, etc.) propres à chaque territoire.

De quoi parle-t-on précisément quand sont évoqués les « réalités » du territoire ? D'enjeux socio-
politiques locaux (histoire économique, aménagement du territoire, etc.) ou de jeux d'acteurs ?
Par qui sont définis les « besoins du territoires » ? Sont-ils ceux des collectivités, des PME, des
ménages précaires, des touristes ? Il faut avoir une approche critique des discours qui mobilisent
« la réalité » ou les « besoins » du territoire pour masquer certaines luttes d'acteurs.

Par ailleurs, comme l'expliquent Anne-Cécile Douillet et Rémi Lefebvre, il faut savoir tenir à
distance une rhétorique politique qui survalorise la différence. Dans un contexte où la
compétition entre les territoires s'accroît, où les appels à projets invitent systématiquement à
innover et à expérimenter, la distinction devient un mode de légitimation de l'action publique
locale<fnref n="42" />. Pour être reconnues et pour obtenir des financements, les associations et les collectivités
 locales doivent sans cesse se démarquer. Dès lors, sans nier l'existence de différences, il convient
de ne pas faire du territoire une « explication en soi »<fnref n="43" />. Pour éviter le piège de « l'illusion localiste
 », Anne-Cécile Douillet et Rémi Lefebvre préfèrent raisonner en termes de « configurations
 locales »<fnref n="44" />. L'idée est simple : un territoire n'est jamais déconnecté d'enjeux et de logiques plus
globales. Dès lors, la diversité des territoires doit être comprise comme une « multiplicité de «
configurations locales » c'est-à-dire comme « une série d'agencements locaux de phénomènes
sociaux plus généraux »<fnref n="45" />. Des dynamiques ne sont jamais purement locales, elles s'inscrivent
toujours dans des contextes plus globaux.

Les mécanismes de prise de décision et les enjeux de gouvernance interne doivent être analysés

Considérer le territoire comme un acteur peut revenir à le considérer comme un « tout », comme
un être vivant qui « met en œuvre » et « décide ». Ces formulations, que l'on retrouve souvent
dans le projet TZCLD, doivent être questionnées.

En effet, de qui parle-t-on lorsqu'on évoque le « territoire » (et même le CLE) ? Qui sont ceux qui « décident » et « mettent en oeuvre » ? Au sein des projets TZCLD, toutes les parties prenantes ne sont pas impliquées au même niveau, c'est une évidence. Ce sont bien des personnes (physiques

<footnote n="40">⁴⁰ Pillon J.-M., Remillon D., et Tuchszirer C., « Les territoires pluriels des intermédiaires du marché du travail », op. cit.</footnote>

<footnote n="41">⁴¹ Douillet A.-C. et Lefebvre R., « Chapitre 5. Le pouvoir local en action : les politiques publiques territoriales », op. cit.</footnote>

<footnote n="42">⁴² Ibid.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Ibid.</footnote>

<footnote n="44">⁴⁴ Ibid.</footnote>

<footnote n="45">⁴⁵ Ibid.</footnote>
et morales) qui à l'intérieur des CLE et des EBE prennent des décisions et font vivre le projet.
L'enjeu de « fabrique du consensus » ne doit pas masquer le fait que ce n'est souvent qu'un petit
groupe de personnes qui pilote le projet : élu.e.s, directeur.rice.s et président.e.s d'EBE, chef.fe.s
de projet, bénévoles, etc. Cela ne veut pas dire que ces personnes décident seules. L'enjeu du
« consensus » tel qu'il est porté au niveau national, s'il n'est pas synonyme de gouvernance
participative, conduit les équipes locales à être en négociation permanente avec une grande
diversité d'acteurs : services de l'État, structures de l'insertion par l'activité économique,
entreprises, etc.

Par ailleurs, parler de « territoire » ou de « consensus » ne doit pas masquer les conflits internes
qui existent entre les acteurs à l'intérieur des équipes projet. Plusieurs des contributions de cet
ouvrage soulignent les relations parfois complexes entre CLE et EBE. Parler du territoire comme
un tout, c'est oublier que même au sein de l'équipe dirigeante, il peut exister de vives tensions
souvent liées à des visions divergentes des finalités du projet.

Le territoire n'existe pas en tant que tel, c'est une construction politique et sociale. La définition
de son périmètre n'a rien d'évident et obéit à des logiques politiques, économiques et sociales.
Déconstruire le territoire, c'est aussi ne pas tomber dans le piège de « l'illusion localiste » qui fait
du territoire une « explication en soi » en mobilisant une rhétorique qui survalorise la différence.
Par ailleurs, parler de « consensus local » et faire du territoire un « acteur » à part entière, conduit
à invisibiliser les mécanismes de prise de décision et les enjeux de gouvernance interne qui sont
pourtant l'un des enjeux récurrents du projet. Enfin pourquoi le « territoire » se résumerait-il aux
périmètres des CLE et des EBE ? Ces territoires ne sont-ils pas eux-mêmes inclus dans d'autres
territoires plus larges ? L'expérimentation TZCLD n'est-elle pas constituée de plusieurs
« niveaux » ? Nous y reviendrons dans l'ultime partie de cette contribution.
### III - TZCLD, une expérimentation « multiniveau »

Les acteurs de TZCLD expliquent que l'expérimentation est un « projet de territoire » qui repose sur une logique *bottom-up* à l'inverse des « vieilles » politiques de l'emploi. Il est certain que TZCLD laisse une grande place à l'initiative locale. Néanmoins, nous pensons qu'il est possible de distinguer au sein de TZCLD trois niveaux : un niveau micro-territorial (le territoire du CLE et de l'EBE), un niveau méso-territorial (conseils départementaux, métropoles, pays, directions territoriales et agences de Pôle Emploi, etc.) et un niveau macro-territorial (Fonds d'expérimentation, association nationale TZCLD, ministère du Travail, etc.). Nous chercherons ici à nous interroger sur la place des niveaux méso et macro-territoriaux. Notre hypothèse est double. D'une part, nous pensons que la dimension ascendante du projet doit être relativisée au regard de la capacité d'influence de certains acteurs macro et méso-territoriaux. Ainsi, depuis les débuts de l'expérimentation, la capacité d'influence du Fonds d'expérimentation s'est progressivement renforcée. Par ailleurs, les acteurs méso-territoriaux et notamment certaines collectivités locales (conseils départementaux, métropoles, pays, etc.) ont également vu croître leur poids politique. D'autre part, nous pensons que TZCLD illustre les transformations historiques et actuelles des rapports entre l'État, les collectivités territoriales et le mouvement associatif.

#### L'influence croissante du Fonds d'expérimentation

Dans le champ des politiques de l'emploi, le Fonds d'expérimentation est une structure originale. Il cumule en effet une fonction de régulation et de contrôle avec une fonction d'animation de réseau et de plaidoyer. D'une certaine manière, on pourrait dire que le Fonds est à la croisée entre l'agence d'Etat<fnref n="46" /> et la fédération d'acteurs de l'ESS<fnref n="47" />, sans pouvoir parfaitement être assimilé à l'une ou l'autre de ces catégories. Notre hypothèse est que la fonction de contrôle et de régulation a vu son importance grandir notamment depuis le début de la seconde phase d'expérimentation.

Notre propos s'appuiera sur un moment particulier : celui de l'instruction des candidatures des quatre nouveaux territoires nivernais. L'examen des candidatures est un processus long qui peut durer plus d'une dizaine de mois<fnref n="48" />. L'instruction menée par le Fonds va bien au-delà d'une simple lecture d'un dossier : les échanges entre le Fonds et les candidats sont nombreux (visioconférences, visites de terrain, envoi de documents, etc.) et les moyens humains dédiés à l'instruction sont importants. Par ailleurs, une réponse négative apportée à un candidat n'est pas synonyme de rejet définitif. En effet, les acteurs locaux, s'ils se conforment aux exigences du Fonds, peuvent retravailler leur candidature pour avoir la chance de voir celle-ci acceptée. Dans ce moment crucial qu'est l'instruction des candidatures, le Fonds va évaluer et façonner le niveau local en préconisant certains comportements que les porteurs de projet devront suivre. Les préconisations du Fonds sont de multiples natures : renforcer les moyens humains de l'équipe projet, mettre en place une démarche de co-construction avec les futurs salariés, prévoir

<footnote n="46">⁴⁶ Il a été créé par la loi pour être l'intermédiaire entre l'administration centrale et les territoires d'expérimentation.</footnote>

<footnote n="47">⁴⁷ Il assure l'animation du réseau, défend certaines positions face à l'État et assure une mission de plaidoyer, même si celle-ci relève davantage de l'association TZCLD</footnote>

<footnote n="48">⁴⁸ Pour les quatre territoires observés, dix à quatorze mois se sont écoulés entre le dépôt de la candidature et la validation de cette dernière par le CA du Fonds.</footnote>
l'embauche rapide d'un responsable ressources humaines, apporter des modifications aux statuts du CLE ou de l'EBE, etc.

Ce rôle de cadrage du Fonds ne se joue pas uniquement au moment de l'instruction des dossiers de candidature. Le Fonds mobilise toute une série d'instruments (référentiels, système d'information, réunions de pilotage, etc.) qui orientent les pratiques des acteurs après leur habilitation. Ce rôle de cadrage s'est renforcé avec le temps, mais était déjà observable lors de la première phase d'expérimentation et constitue un « facteur d'institutionnalisation » de l'expérimentation comme le démontre Camille Retsin :

> « L'institution progressive du Fonds d'expérimentation amorce un mouvement de formalisation du niveau de l'environnement institutionnel. [...] Le Fonds national est dès lors plus perçu par les acteurs des territoires comme une autorité descendante elle-même instituée dans une logique *top-down* que comme un acteur de la coconstruction territoriale de l'expérimentation. L'institution d'une autorité descendante permettant la production de normes dans une logique *top-down* constitue un facteur de l'institutionnalisation de l'expérimentation. »<fnref n="49" />

Ces éléments ne doivent pas amener à penser que TZCLD est une expérimentation dont la logique serait uniquement *top-down*. Les acteurs locaux arrivent parfois à s'autonomiser de la référence constituée par le centre et s'approprient les espaces de négociations ouverts par le Fonds. En revanche, notre démonstration nous amène à dire que dans la configuration d'acteurs propre à TZCLD, la thèse du gouvernement à distance de Renaud Epstein<fnref n="50" /> semble être en partie inapplicable. Si l'État central agit à distance, le Fonds d'expérimentation est lui en proximité étroite avec les acteurs locaux.

## Les acteurs méso-territoriaux : de l'effacement à la montée en puissance

Le projet TZCLD s'est structuré autour des niveaux micro et macro-territoriaux. Entre ces deux niveaux, existe initialement une forme de vide. La participation d'acteurs méso-territoriaux comme les agences et directions territoriales de Pôle Emploi, les missions locales ou les services déconcentrés de l'État est variable d'un territoire à l'autre pour des raisons diverses (manque d'effectifs, blocage des cadres intermédiaires, etc.). Des trois niveaux, c'est bien le niveau méso-territorial qui est le plus faible et dont la légitimité est la plus fragile. La loi et les décrets ne lui donnent aucun moyen financier et son pouvoir se limite à la participation aux comités locaux<fnref n="51" />. Cette situation est d'autant plus évidente lorsque l'on compare TZCLD aux structures d'insertion par l'activité économique (SIAE)<fnref n="52" />. Néanmoins, nous pensons que cette situation est en train de changer.

<footnote n="49">⁴⁹ Retsin C., *Analyse du processus d'institutionnalisation d'une expérimentation pour l'emploi. Le cas de Territoire zéro chômeur de longue durée à Jouques*, thèse soutenue à l'Université d'Aix-Marseille, 2022, p.255.</footnote>

<footnote n="50">⁵⁰ Epstein, Renaud. « Gouverner à distance : Quand l'État se retire des territoires », *Revue Esprit*, 2006, p. 96-111.</footnote>

<footnote n="51">⁵¹ Le conseil départemental, Pôle Emploi et la préfecture sont obligatoirement membre du CLE. D. no 2021-863, 30 juin 2021, relatif à l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée », art. 12.</footnote>

<footnote n="52">⁵² Alors qu'elles occupent une position plutôt marginale dans TZCLD, les Directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) ont un pouvoir de contrôle important sur les SIAE. Elles mènent les dialogues de gestion, instruisent les demandes de conventionnement et définissent les objectifs de « sorties positives », le nombre de postes conventionnés et les montants des aides perçues par les SIAE.</footnote>
Les prémices de ce changement étaient déjà visibles lors des discussions parlementaires de 2020. La proposition de loi initiale prévoyait que le service public de l'emploi rende un avis avant toute embauche en EBE<fnref n="53" />. Cette mesure (probablement inspirée de l'évaluation conduite par l'IGAS et l'IGF qui évoquaient un « défaut de ciblage » du public<fnref n="54" />) aurait dépossédé les acteurs locaux d'un pouvoir pour le confier à Pôle Emploi ou aux services déconcentrés de l'État. Quelques mois plus tard, le décret d'application confie la présidence du comité local à un élu représentant le conseil départemental<fnref n="55" />. Ces dispositions ont été modifiées. C'est au comité local pour l'emploi, réuni en plénière<fnref n="56" />, d'apprécier l'éligibilité des personnes<fnref n="57" /> tandis que la présidence du CLE a été confiée à un élu communal ou intercommunal<fnref n="58" />. Bien que ces dispositions aient été modifiées<fnref n="59" />, elles démontrent une certaine volonté (de la part de l'Etat central et de certains parlementaires) de limiter les capacités d'action locales.

Intéressons-nous maintenant à la place des conseils départementaux. La seconde loi a rendu obligatoire leur participation au financement des postes des salariés des EBE<fnref n="60" /> à hauteur de 15% de la participation de l'État (environ trois-mille euros par équivalent temps plein). En contrepartie, les départements ont obtenu un droit de veto sur les candidatures et une influence renforcée sur les EBE déjà existantes. Plusieurs départements ont ainsi empêché certains projets émergents d'être habilités : la Charente-Maritime<fnref n="61" />, la Sarthe<fnref n="62" />, l'Allier<fnref n="63" />, l'Alsace<fnref n="64" />, le Pas-de-Calais<fnref n="65" />, le Morbihan<fnref n="66" />, les Deux-Sèvres<fnref n="67" />, l'Oise<fnref n="68" />, etc. Les raisons invoquées sont souvent d'ordre financier : ces départements dénoncent un coût trop élevé, sans contrepartie de l'État, alors que le public cible des EBE n'est pas uniquement composé d'allocataires du RSA (qui relèvent de leur compétence). Se rejouent ici de vieux débats sur l'autonomie des collectivités locales et leur libre administration. Jean-Léonce Dupont, président du Conseil départemental du Calvados explique ainsi que :

<footnote n="53">⁵³ Proposition de loi n°3109 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoire zéro chômeur de longue durée », article 4 -VI.</footnote>

<footnote n="54">⁵⁴ Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Inspection générale des affaires financières (IGF), *Évaluation économique de l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée*, 2019, p.65.</footnote>

<footnote n="55">⁵⁵ D. no 2021-863, 30 juin 2021, relatif à l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée », art. 12.</footnote>

<footnote n="56">⁵⁶ Les membres obligatoires du comité local sont définis par le décret d'application.</footnote>

<footnote n="57">⁵⁷ La loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation "territoires zéro chômeur de longue durée", article 8.</footnote>

<footnote n="58">⁵⁸ D. no 2021-1742, 22 déc. 2021, modifiant le décret no 2021-863 du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée », art. 1.</footnote>

<footnote n="59">⁵⁹ D. no 2021-1742, 22 déc. 2021, modifiant le décret no 2021-863 du 30 juin 2021 relatif à l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée ».</footnote>

<footnote n="60">⁶⁰ Encadrement compris. Les emplois occupés par des salariés qui ne sont pas issus de la privation d'emploi ne doivent cependant pas représenter plus de 10% des effectifs globaux pour être entièrement subventionnés.</footnote>

<footnote n="61">⁶¹ Boulard C., « Charente-Maritime : le dispositif Zéro chômeur abandonné en Aunis Sud suite au refus de financement du Département », *Sud-Ouest*, 17 avr. 2013.</footnote>

<footnote n="62">⁶² Jouvin E., « Territoire zéro chômeur à La Flèche : la création de l'entreprise Alternataf est à l'arrêt, mais...), *Les Nouvelles. L'écho fléchois*, 28 oct. 2023.</footnote>

<footnote n="63">⁶³ Abhervé M. « Expérimentation TZCLD : le conseil départemental de l'Allier la rend impossible en limitant son soutien financier aux seuls bénéficiaires du RSA et personnes RQTH », *Alternatives économiques*, 6 août 2023, disponible en ligne sur le site d'Alternatives économiques.</footnote>

<footnote n="64">⁶⁴ David H., « Les espoirs déçus de Territoire zéro chômeur de longue durée », *L'Alsace*, 11 avr. 2023.</footnote>

<footnote n="65">⁶⁵ Mezine D., « Candidature Territoire zéro chômeur suspendue : quelles conséquences ? », *Nord éclair*, 17 nov. 2023.</footnote>

<footnote n="66">⁶⁶ Le Morbihan a décidé de limiter à deux le nombre de territoires habilités. Source : « Pourquoi le projet Territoires zéro chômeur de longue durée est-il abandonné par le Département ? », *Ouest France*, 30 juin 2023.</footnote>

<footnote n="67">⁶⁷ Kerouanton S., « Deux-Sèvres : le Département met fin au projet de Territoire zéro chômeur à Melle », *La Nouvelle république*, 5 oct. 2023.</footnote>

<footnote n="68">⁶⁸ Lazarova R., « Zéro chômeur de longue durée : la déception d'un territoire recalé après quatre ans d'efforts », *La Gazette des communes*, 1er fév. 2024, disponible en ligne sur le site de La Gazette des communes.</footnote>
« [...] dans le nouveau processus, même pour les départements qui n'avaient pas le choix car déjà engagés dans l'expérimentation, il s'agit d'abonder pour des publics qui ne sont pas de leurs compétences comme les adultes handicapés, les demandeurs d'emploi hors RSA. »<fnref n="69" />

Évidemment, tous les conseils départementaux ne sont pas hostiles à l'initiative TZCLD. Certains départements, comme celui de la Nièvre, apportent des financements complémentaires non prévus par la loi et font de l'expérimentation le fer de lance de leur politique d'insertion. Néanmoins, le renforcement du poids des conseils départementaux pourrait modifier les conditions d'exercice de l'expérimentation en réduisant les marges de manœuvre du niveau local. L'exemple du Teil est ici illustrant. Après d'après négociations, le conseil départemental de l'Ardèche a accepté de soutenir la candidature du Teil. Toutefois, des conditions ont été posées : embaucher au moins vingt allocataires du RSA la première année et respecter l'objectif d'au moins un bénéficiaire du RSA pour trois embauches au sein de l'EBE pendant cinq ans<fnref n="70" />. Ces conditions, qui doivent permettre de « ne pas générer un surcoût »<fnref n="71" /> pour le département, entrent en contradiction avec certains principes du projet comme l'embauche non sélective.

Au-delà du rôle des départements, notre terrain nous a amené à étudier la place de ce que le Fonds et l'association TZCLD appellent la « supra-territorialité »<fnref n="72" />, néologisme évoquant des initiatives de mise en réseau, de mutualisation et de travail commun entre plusieurs territoires zéro chômeur. Nous avons déjà évoqué l'exemple des CLE et des EBE nivernaises qui, sous l'impulsion du Pays Nivernais Morvan, se sont fédérés pour construire leur réseau, la « Grappe »<fnref n="73" />. Dans une optique similaire, les territoires parisiens, sous l'égide de la Ville de Paris, ont créé un « accélérateur parisien d'innovation locale pour l'emploi » (La Pile)<fnref n="74" /> tandis que dans la Métropole de Lyon se met en place une « plateforme métropolitaine »<fnref n="75" />. Bien qu'elles soient dorénavant en partie légitimées<fnref n="76" />, ces initiatives ont pu être regardées avec méfiance par le Fonds d'expérimentation. Lors de l'instruction des dossiers de candidatures des territoires nivernais, le Fonds craignait le rôle du Pays Nivernais Morvan, susceptible, selon lui, de restreindre les capacités d'action du niveau micro-territorial. Cette crainte est liée à la vision du Fonds d'expérimentation de l'expérience de la Métropole de Lille (MEL), dont la particularité est d'être le seul territoire discontinu (le périmètre comprend le quartier des Oliveaux à Loos et une fraction du quartier des Phalempin à Tourcoing). Sur le territoire de la MEL deux comités locaux (un pour chaque site) et un comité métropolitain ont été mis en place<fnref n="77" />. Le Fonds considère que cette situation (candidature multisite portée par une métropole) a conduit à un affaiblissement de

<footnote n="69">⁶⁹ Duchamp C., « Territoires zéro chômeur de longue durée : « Je n'exclus pas des recours juridiques » (Jean-Léonce Dupont, CD du Calvados) », 18 juill. 2023, AEF, disponible en ligne sur le site de l'AEF.</footnote>

<footnote n="70">⁷⁰ Conseil municipal de la commune du Teil, « Candidature TZCLD : objectifs en termes d'emplois », Délibération n° 111 22 nov. 2021, disponible en ligne sur le site de la commune du Teil.</footnote>

<footnote n="71">⁷¹ Ibid.</footnote>

<footnote n="72">⁷² Territoires zéro chômeur de longue durée, *L'engagement supra-territorial dans le développement du droit à l'emploi*, 2 fév. 2021, disponible en ligne sur le site de l'association TZCLD.</footnote>

<footnote n="73">⁷³ Voir chap. de Fabien Bazin et Christian Paul dans le même ouvrage.</footnote>

<footnote n="74">⁷⁴ Voir entretien avec Afaf Gabelotaud dans le même ouvrage.</footnote>

<footnote n="75">⁷⁵ Métropole de Lyon, *Offre de services mutualisée. Territoires zéro chômeur de longue durée. Préfiguration de la plateforme métropolitaine au service des territoires habilités*, 2022.</footnote>

<footnote n="76">⁷⁶ Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, *Bilan final de la 1ère étape expérimental. Un pas supplémentaire pour le droit à l'emploi*, 2021, p. 36-37.</footnote>

<footnote n="77">⁷⁷ Fretel A., Jany-Catrice F., Semenowicz P., Vatan S., « Territoire zéro chômeur » face à la crise sanitaire : l'expérimentation métropolitaine de Lille, rapport complémentaire, 2020.</footnote>
la dynamique locale/communale au profit du niveau métropolitain. Il a ainsi réaffirmé (dans le cahier des charges de la 2ᵉ loi notamment) les principes de continuité territoriale et d'animation locale du projet par le CLE :

> « Ainsi, par exemple, l'expérience acquise par l'habilitation unique de deux territoires expérimentaux disjoints [78] au sein d'une collectivité (la Métropole européenne de Lille) a encouragé à clarifier, pour la deuxième étape la définition d'un territoire habilité afin d'optimiser le portage politique de proximité par les communes concernées par la zone expérimentale. Dans la deuxième étape, un territoire habilité concerne une zone expérimentale unique, il est animé par un CLE et doit comprendre les unités de production d'emplois supplémentaires (EBE). »<fnref n="79" />

En tout état de cause, il est certain que ces initiatives diverses démontrent une chose : les micro-territoires s'insèrent dans des territoires plus larges (méso-territoriaux) à l'échelle desquels se prennent des décisions majeures. En cas d'extension après 2026, cette question prendra probablement encore davantage d'importance.

## TZCLD illustre des transformations historiques et actuelles des rapports entre l'État, les collectivités territoriales et le mouvement associatif

La majorité des expérimentations conduites en matière d'emploi et d'insertion depuis une vingtaine d'années à l'échelle nationale (RSA, Garantie jeune, expérimentations France Travail, etc.) sont directement impulsées par le Gouvernement et l'administration centrale. Leur généralisation est rapide (au maximum deux ans) et n'est généralement pas dépendante des résultats des évaluations<fnref n="80" /> ni même parfois de l'atteinte de leur terme. TZCLD ne répond clairement pas de ce schéma. C'est une expérimentation très longue (dix ans), dont l'avenir est incertain et au sein de laquelle l'État central, bien qu'il en soit le premier financeur, occupe une position relativement distante. Le ministère du Travail est apparu plusieurs fois en conflit avec TZCLD. En 2019, dans un contexte de défiance avec ce dernier, Laurent Grandguillaume évoquait la « langueur instaurée, voire le sabotage orchestré, depuis le ministère du Travail. »<fnref n="81" />. Quelques semaines plus tard, l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), mandatées par la ministre du Travail, rendaient un rapport relativement critique<fnref n="82" /> qui a fait couler beaucoup d'encre. Les discussions budgétaires conduites par le Fonds d'expérimentation et l'association TZCLD avec l'État fin 2023 ne sont qu'un autre exemple de la distance qui existe entre l'État central et l'expérimentation TZCLD<fnref n="83" />. Dans le champ des politiques de l'emploi, TZCLD est probablement l'unique exemple d'une expérimentation portée

<footnote n="78">78 Le quartier des Oliveaux à Loos et une fraction du quartier des Phalempins à Tourcoing.</footnote>

<footnote n="79">79 Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, op. cit., p.28.</footnote>

<footnote n="80">80 Conseil d'État. *Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ?* Les études du Conseil d'État, 2019, La Documentation française.</footnote>

<footnote n="81">81 Grandguillaume L., « Il y a ceux qui veulent éradiquer le chômage de longue durée et ceux qui veulent éradiquer « territoires zéro chômeur de longue durée » », *Blog personnel de Laurent Grandguillaume*, 19 oct. 2019, disponible sur en ligne.</footnote>

<footnote n="82">82 Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, *L'évaluation économique de l'expérimentation visant à résorber le chômage de longue durée (ETCLD)*, oct. 2019.</footnote>

<footnote n="83">83 Fin 2023, des discussions ont eu lieu pour fixer le montant du budget alloué à l'expérimentation dans le projet de loi de finances 2024. L'État souhaitait initialement doter l'expérimentation d'un budget de 69 millions d'euros, somme jugée insuffisante par le Fonds d'expérimentation et l'association TZCLD. Après d'après négociations, un budget de 80 millions d'euros a finalement été accordé.</footnote>
par une coalition d'acteurs extérieurs au pouvoir exécutif, dans un contexte où l'administration centrale se tient à distance.

Depuis une vingtaine d'années, l'Etat s'est désencastré des territoires<sup>84</sup>. Les services déconcentrés ont été affaiblis et le recours aux agences nationales s'est accentué. TZCLD s'inscrit dans cette histoire et montre l'incapacité de l'État, de ses services déconcentrés et de ses opérateurs à assurer certaines missions de service public au premier rang desquelles on retrouve l'accompagnement des personnes considérées comme les plus éloignées de l'emploi. Dans la Nièvre, les agences Pôle Emploi manquent d'effectifs et sont éloignées de plus quarante kilomètres de certaines communes. Il leur est tout simplement impossible d'accompagner les personnes qui cumulent les plus grandes difficultés socioprofessionnelles et qui rencontrent souvent des problèmes de mobilité. Ce sont ces personnes qui sont accompagnées par les CLE. Ce phénomène n'a rien de nouveau. Jean-Marie Pillon explique ainsi que :

> « L'échelon local n'est pas une nouveauté en matière de politiques d'emploi, mais ses ressortissants ont acquis sur la période récente des compétences renouvelées dans le cadre des politiques de décentralisation. Cet ancrage local peut néanmoins fragiliser l'action des acteurs qui ont en charge cette compétence en contribuant à une segmentation des publics entre les plus qualifiés, captés par des instances d'envergure nationale [Pôle Emploi, etc.] et les moins qualifiés, assignés aux instances locales [les communes notamment] »<sup>85</sup>.

Le programme TZCLD démontre également la difficulté des services déconcentrés de l'Etat à coordonner à un échelon fin les acteurs de l'emploi et de l'insertion. Plusieurs CLE nivernais ont mis en place des « commissions de suivi de parcours ». Ces instances permettent aux professionnels de l'insertion et de l'accompagnement (conseillers des missions locales, travailleurs sociaux du département, etc.) d'échanger autour des personnes qu'ils accompagnent pour mettre en place des actions communes. Alors que ces commissions se déploient à l'échelle des anciens cantons (une dizaine de communes) et réunissent des professionnels de « terrain », les instances mises en place par la préfecture (comme le « service public de l'emploi de proximité » dans la Nièvre) interviennent à des échelles beaucoup plus larges (bassins d'emploi, arrondissements préfectoraux, etc.) et réunissent uniquement des directions et des responsables de structures. Ces éléments démontrent que l'État, n'ayant plus les moyens d'agir à une échelle locale, s'appuie sur le milieu associatif et les collectivités locales pour assurer certaines missions de service public.

Ces éléments illustrent des transformations actuelles et historiques des rapports entre l'État, les collectivités locales et le mouvement associatif. TZCLD n'est qu'un nouvel exemple d'un État qui s'appuie sur les collectivités locales et le mouvement associatif pour réaliser certains services qu'il ne veut plus assumer, sans pour autant prévoir des financements adaptés, les CLE n'étant pas financés par la loi. Par ailleurs, TZCLD est aussi un symbole de la contestation du monopole exercé par l'Etat sur l'expérimentation. Des travaux ont en effet démontré que l'expérimentation

<footnote n="84"><sup>84</sup> Epstein R., « Un demi-siècle après Pierre Gremion. Ressaisir la centralisation à partir de la périphérie », *Revue française de science politique*, 2020, vol. 70, no. 1, p. 101-117.</footnote>

<footnote n="85"><sup>85</sup> Pillon J.-M., « Emploi », *Dictionnaire des politiques territoriales*, 2020, vol. 2e éd., Presses de Sciences Po, p. 208.</footnote>
était, le plus souvent, un instrument descendant à la main de l'Etat central<sup>86</sup>. La multiplication des « expérimentations locales »<sup>87</sup> (utilisées parfois pour construire un plaidoyer contre la politique de l'Etat central) remet en question cette mainmise de l'Etat. Cependant, ces dernières diffèrent de celles conduites par l'Etat puisqu'elles ne nécessitent pas de déroger au cadre réglementaire et législatif et se font donc en dehors des articles introduits par la réforme constitutionnelle de 2003<sup>88</sup>. TZCLD s'inscrit dans ce mouvement de « désétatisation » de l'expérimentation (puisqu'elle est d'abord portée par des acteurs associatifs et des élus locaux), mais va plus loin, car c'est bien au niveau national et sur le fondement de l'article 37-1 de la Constitution que cette expérimentation a été construite. Néanmoins, le désencastrement de l'Etat des territoires et la contestation du monopole de l'expérimentation n'enlèvent en rien la capacité d'orientation et de contrôle de l'Etat : *in fine*, c'est lui qui décidera de l'extension ou de l'abandon de TZCLD.

Territoires zéro chômeur de longue durée est souvent présenté comme un « projet de territoire », une initiative ascendante qui laisse une grande place à l'initiative locale. Pour aller au-delà de ce discours, nous avons essayé de comprendre le rôle des acteurs macro et méso-territoriaux dans le projet. Alors que la place du Fonds, mais aussi celle de certaines collectivités qui agissent à un niveau méso-territorial (départements, métropoles, pays, etc.) s'est renforcée, l'Etat central, ses services déconcentrés et ses opérateurs se tiennent à distance. Ces éléments questionnent l'opposition entre « projet de territoire » et « dispositif ». Pour contourner ce débat, nous pensons qu'il est possible de considérer TZCLD comme une « politique constitutive » au sens de Lowi<sup>89</sup>. Les lois, les décrets, les cahiers des charges ont défini par le « haut » le cadre et les procédures à suivre. Cependant, ce cadre ne détermine pas le contenu même de chaque expérimentation locale (nature des activités développées, organisation du travail au sein de l'EBE, critères précis d'éligibilité des personnes, modalités d'examen de la non-concurrence, etc.). Toutefois, les comportements des acteurs locaux ne sont pas influencés uniquement par les règles et procédures lointaines : des acteurs macro et méso-territoriaux participent aussi à façonner les projets locaux.

<footnote n="86"><sup>86</sup> Bureau, M-C, Sarfati F., Simha J., Tuchszirer, C., « L'expérimentation dans l'action publique. Usages, pratiques et jugements des acteurs », *Travail et emploi*, 2013, vol. 135, no. 3, p. 41-55.</footnote>

<footnote n="87"><sup>87</sup> Beaudet (T.) et al. « La France qui essaie : expérimentations et innovations locales », *Fondation Jean Jaurès*, 23 octobre 2023, disponible en ligne sur le site de la Fondation Jean Jaurès.</footnote>

<footnote n="88"><sup>88</sup> Cette révision a introduit dans la Constitution l'article 37-1 qui permet à l'État central d'adopter des lois et des règlements qui comportent, pour un objet et une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental. L'alinéa 4 de l'article 72 (très peu utilisé) permet d'octroyer ce droit de dérogation aux collectivités.</footnote>

<footnote n="89"><sup>89</sup> Lowi T., « Four systems of policy politics and choice », *Public administration review*, 1972, vol. 32, n° 4, p. 298-310.</footnote>
## Conclusion :

Cette contribution souhaitait questionner la place, le rôle et les représentations du territoire au sein de l'expérimentation TZCLD.

Pour ce faire, nous avons dressé une première esquisse de la géographie des territoires zéro chômeur de longue durée. Le croisement de plusieurs critères (densité de population, échelle de déploiement de l'expérimentation, etc.) a permis de constituer quatre groupes de territoires : les territoires ruraux, les petites villes rurales et les territoires périurbains, les quartiers des villes moyennes et les quartiers des grandes agglomérations. Ce travail a permis de tirer plusieurs enseignements transversaux (diversité des réalités géographiques des TZCLD, recoupement de la géographie des TZCLD urbains avec celle des QPV, concentration du tiers des TZCLD dans quatre départements, etc.).

Nous avons ensuite interrogé le discours qui consiste à assimiler le territoire à un « acteur » en défendant l'idée que ce dernier restait une construction politique et sociale. Des exemples urbains et ruraux ont permis de démontrer que les périmètres des TZCLD font l'objet de débats et que leur définition s'inscrit dans des processus politiques locaux qui doivent eux-mêmes composer avec un cadre national. Nous avons aussi cherché à montrer les pièges de « l'illusion localiste » qui donne une importance parfois trop grande aux « réalités locales », invisibilise des processus plus généraux et occulte certains jeux d'acteurs. Par ailleurs, nous avons aussi souligné à quel point il était important de s'intéresser aux mécanismes de prise de décision et aux enjeux de gouvernance interne qui sont l'un des enjeux récurrents du projet, les relations entre CLE et EBE étant souvent très complexes.

Enfin, cherchant à comprendre la place des acteurs macro et méso-territoriaux, nous avons proposé de contourner le débat entre « projet de territoire » et « dispositif » en considérant TZCLD comme une « politique constitutive » au sens de Lowi<fnref n="90" />. Une politique dont le cadre est déterminé par le « haut », sans que celui-ci ne présage du contenu de chaque expérimentation locale. Toutefois, les comportements des acteurs locaux ne sont pas influencés uniquement par les règles et procédures lointaines. Des acteurs macro et méso-territoriaux participent aussi à façonner les projets locaux. L'influence du Fonds d'expérimentation, mais aussi celle de certaines collectivités qui agissent à un niveau méso-territorial (départements, métropoles, pays, etc.) s'est renforcée. Nous avons voulu conclure notre démonstration en nous intéressant à la place particulière occupée par l'Etat. Il nous semble que TZCLD illustre des transformations historiques (retrait de l'Etat des territoires) et actuelles (contestation du monopole de l'expérimentation) des rapports entre l'État, les collectivités locales et le mouvement associatif. Si TZCLD doit être étudié avec attention, c'est parce que dans le champ des politiques de l'emploi, c'est un exemple unique d'expérimentation portée par des acteurs locaux et associatifs extérieurs au pouvoir exécutif et à l'administration centrale. Dès lors, d'ici 2026, qu'est-ce l'Etat fera d'une expérimentation qu'il n'a jamais réellement désirée ?

<footnote n="90">⁹⁰ Lowi T., « Four Systems of Policy Politics and Choice », art. cit.</footnote>