# La dimension régionale des politiques d'innovation en Europe

René Kahn, Jean-Alain Héraud

<figure><img src="image_1.png" /></figure>

## To cite this version:

René Kahn, Jean-Alain Héraud. La dimension régionale des politiques d'innovation en Europe. Bulletin de l'Observatoire des politiques économiques en Europe, 2002, 6 (6), pp.16-19. hal-04058613

HAL Id: hal-04058613

https://hal.science/hal-04058613

Submitted on 4 Apr 2023

HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of scientific research documents, whether they are published or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.

L'archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d'enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

Distributed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License
# La dimension régionale des politiques d'innovation en Europe

René Kahn et Jean-Alain Héraud

Nous proposons ici de faire brièvement le point sur les problèmes de gouvernance multi-niveaux que posent en Europe les politiques de soutien à l'innovation, partagées entre un objectif de compétitivité technologique globale et le souci d'aménagement équilibré des territoires.

## 1. La question des disparités technologiques régionales en Europe

L'intégration économique européenne comporte pour les pays comme pour les régions des avantages et des contraintes. Sans doute, la poursuite de l'intégration signifie-t-elle que les bénéfices escomptés sont supérieurs aux inconvénients subis. Mais les spécialistes de l'économie géographique s'accordent pour reconnaître que les effets nationaux et régionaux se présentent différemment : si l'on constate une tendance à la convergence (bien que lente) des situations économiques nationales, on observe par contre une accentuation des spécialisations régionales et une concentration spatiale des activités, en particulier celles qui sont fondées sur la science et la technologie. On peut conclure à une domination des effets d'agglomération fondés sur la connaissance sur les processus (plus classiquement supposés) de diffusion et de redistribution géographique. L'Union Economique et Monétaire place les régions, plus encore que les Etats, dans une situation de concurrence généralisée - ce qui, pour beaucoup, correspond à une plus grande vulnérabilité économique et sociale.

Ainsi, pour le présent comme pour l'avoir, la variété des situations régionales en Europe accentue les disparités de richesse déjà observables au niveau national. Les 10% de régions qui ont le PIB / habitant le plus élevé dépassent de 61 % la moyenne de l'Union, alors que les 10 % situées au bas de l'échelle ont un PIB / habitant inférieur de 39 % à cette moyenne. L'adhésion de nouveaux pays ne fera qu'aggraver ce décalage : actuellement, le quart le plus riche des régions a un revenu par tête deux fois plus élevé que le quart

du bas de l'échelle, et dans l'hypothèse d'un élargissement à 27 ce rapport passerait à 3.4. De telles disparités préexistaient à la construction européenne, mais l'intégration contribue à les accroître, avec la libéralisation des échanges, malgré les efforts faits par ailleurs pour les résorber (politiques structurelles: régionales et de cohésion). On peut craindre que le prix à payer pour la convergence des pays soit, dans le cas des moins développés, une accentuation des disparités interrégionales. Alors que la capitale et quelques grands centres de ces pays ont vocation à rejoindre à long terme la norme des régions centres de l'Union, certaines zones rurales ou anciennement industrielles partent à la dérive.

Comme dans le domaine des activités de recherche et d'innovation, les phénomènes de concentration semblent tout particulièrement marqués, le déséquilibre spatial ne risque-t-il pas d'être accru par le projet européen d'une mise en réseau des centres d'excellence? Cet outil central de la politique de rattrapage scientifique et technologique européen (l'ERA, espace européen de la recherche) offrira logiquement peu de perspectives aux régions rurales et aux pôles urbains secondaires. Si la nouvelle économie "fondée sur la connaissance" tend à s'organiser principalement autour de quelques territoires d'exception, quelle stratégie peuvent choisir les régions qui sont a priori écartées d'un tel modèle?

Confrontées à ces questionnements, il n'est pas étonnant que les régions soient partagées entre deux perceptions de la construction européenne. Par certaines politiques, l'Union européenne met l'accent sur les solidarités : c'est l'Europe de la cohésion économique et sociale, celle de la politique régionale, des fonds structurels et des fonds de cohésion. Encore faut-il noter que ces politiques
relèvent moins d'une logique redistribu-
tive que d'une logique de soutien aux
initiatives de développement régional.
Une seconde dimension politique, plus
quotidiennement perçue dans les régions,
aiguise la conscience des responsabilités
régionales en incitant chaque territoire à
iméliorer ses performances, à devenir plus
attractif, à renforcer et à faire valoir ses
avantages comparatifs, à rechercher des
alliances stratégiques et autres instruments
de compétitivité territoriale. Dans quelle
mesure y a-t-il compatibilité entre ces
orientations politiques? Qu'est-ce qui
assure que le jeu est à somme positive
dans la seconde? Comment rendre compa-
tibles ces deux discours : celui de la
région (en difficulté) se demandant
comment l'Europe peut l'aider à mieux
s'affirmer, et celui de l'Europe qui attend
des régions (gagnantes) une contribution à
la compétitivité globale? Ces questions
essentielles se posent aux diverses ins-
tances de gouvernance, de la région à
l'Union européenne en passant par les
Etats membres, et exigent à notre avis
assez rapidement des réponses institutio-
nnelles précises.

2. L'innovation : un processus territorialisé en réseau

La politique des régions consiste souvent à mobiliser autour des entreprises implan- tées sur son sol de nombreux partenaires institutionnels, ainsi qu'à attirer des investisseurs pour créer de l'emploi et diversifier les activités. Soutenir la création d'entreprise et stimuler l'innovation dans les PME/PMI existantes est une autre facette importante de la politique régio- nale. Nous nous intéresserons particulière- ment à cette dernière catégorie d'actions, qui relève de l'économie du changement technologique et organisationnel. Pour bien comprendre la logique des politiques d'innovation régionales, il faut se pencher sur la nature du processus d'innovation et sur le lien particulier qu'il tisse avec les territoires.

Un des résultats majeurs qui ressort des
analyses des économistes et sociologues
de l'innovation depuis plusieurs décennies
est qu'il s'agit d'un processus en réseau
dans l'immense majorité des cas, et non
d'un phénomène linéaire et individuel. Le
phénomène n'est pas linéaire au sens où
l'innovation procède rarement d'une

unique source de connaissance scientifique
nouvelle ou d'un unique programme de
recherche-développement. Il n'est pas non
plus individuel dans la mesure où les
différentes facettes de l'innovation sont
généralement portées par des acteurs multi-
ples dont la "coalition" est justement l'enjeu
de la réussite de l'innovation. La question qui
nous intéresse le plus ici est de savoir si ce
type de réseau d'acteurs possède une inscrip-
tion territoriale notable ou non. Les
partenaires qui contribuent à l'émergence
d'une forme nouvelle d'organisation ou à la
conception d'un nouveau produit ou service
se trouvent-ils plus facilement réunis,
construisent-ils mieux leur coalition, grâce à
une forme ou une autre de "proximité"
(géographique, culturelle, institutionnelle)?
C'est ce qui donnerait une pertinence logique
à la notion de dispositif régionalisé d'innova-
tion et une légitimité aux politiques
régionales en la matière.

A partir du moment où l'on observe que
l'espace n'est pas neutre, on peut parler de
contexte régional particulier : existence de
milieux particulièrement créatifs, capacités
d'absorption spécifiques vis-à-vis des
technologies nouvelles, etc. Mais cela ne
signifie pas qu'il existe pour autant un
véritable "système régional d'innovation". Ce
concept suppose un minimum de fermeture
systémique, au sens où une très large part des
acteurs et ingrédients de l'innovation se
trouvent réunis sur un même territoire. A
notre avis, seuls certains grands centres ur-
bains ou districts technologiques possèdent
cette caractéristique (Munich dans les
biotechnologies, Toulouse dans l'aérospatial,
Bologne en technologies de production,
Londres, Francfort ou Paris en tant que pôles
internationaux de la finance et d'autres
services, etc.). Ailleurs, on observe simple-
ment tels ou tels types d'acteurs ou d'actifs
spécifiques qui qualifient la région pour
participer d'une certaine manière à la chaîne
créative - et qui peuvent en retour apporter à
cette région des avantages correspondants en
termes d'activité, de revenu et d'emploi. La
question pourrait aller de soi, mais un
problème politique surgit lorsque les acteurs
institutionnels en charge des régions ont du
mal à concevoir leur rôle autrement qu'en
termes de système auto-centré : ils cherchent
par exemple à construire localement l'offre
technologique strictement correspondante
aux besoins de la région sans souci
d'optimisation des ressources à l'échelle
nationale, voire européenne. Ce type d'inefficience globale s'aggrave lorsque tous les acteurs locaux misent simultanément sur les mêmes stratégies autour des projets les plus à la mode, dans un jeu à somme nulle.

Il n'en reste pas moins que les politiques technologiques sont souvent (surtout concernant les PME) à mettre en œuvre régionalement. En cela, elles contrastent avec les politiques de recherche qu'il est naturel de gérer au niveau national - et de plus en plus en coordination supranationale, ce qui est l'enjeu de l'ERA en Europe. L'ère des grandes réalisations "colbertistes" étant plus ou moins passée, qu'on le regrette ou non, il faut penser l'innovation en réseau des entreprises et de leurs partenaires institutionnels à un niveau territorial suffisamment fin pour prendre en compte le contexte, mais sans tomber dans l'illusion que la région est automatiquement l'espace naturel d'un système d'innovation complet.

### 3. L'Espace européen de la Recherche et le développement régional

La réflexion précédente a des implications directes sur la conception des politiques et leur application dans les divers contextes régionaux. En effet, dans le cas des régions industrielles dynamiques, très bien dotées en infrastructures de recherche, et disposant d'acteurs intermédiaires publics ou privés nombreux et adaptés (consultants, centres de transferts de technologie, capital risque, etc.) on peut raisonnablement tabler sur le développement de véritables systèmes régionaux d'innovation. Les politiques nationale et européenne s'articuleront naturellement sur de tels pôles et l'intérêt local rejoint l'intérêt global. C'est bien évidemment ce type de territoire que vise l'ERA dans la constitution de ses réseaux d'excellence. Mais une bien plus vaste typologie de situations doit être prise en compte si l'on pose la question générale des régions.

On distinguera au moins trois types de régions n'atteignant pas le niveau "d'excellence" évoqué ci-dessus : certaines régions disposent de systèmes constitués mais leurs acteurs en réseaux sont cantonnés sur un champ technologique et économique démodé (système verrouillé); d'autres ont quelques acteurs puissants mais non reliés entre eux ou bien un ensemble

d'acteurs non représentatifs de toute la variété nécessaire (système incomplet); d'autres enfin sont globalement pauvres en acteurs significatifs (système non formé). Les politiques applicables à chacun de ces cas sont très différentes. Par exemple, l'impact respectif des politiques de développement endogène par la recherche scientifique et technologique ou des politiques d'attractivité de l'investissement industriel direct sera variable selon la situation régionale considérée. Alors qu'une politique d'attractivité de l'investissement industriel direct peut s'adapter à toutes sortes de situations, par exemple diversifier l'activité d'une région monoindustrielle ou renforcer le potentiel d'une région d'excellence, la politique de développement endogène (par la recherche scientifique ou les transferts de technologie) ne peut convenir qu'aux régions dont les acteurs économiques ont collectivement fait le choix de l'innovation. Les régions "non formées", elles, n'ont que la possibilité du développement exogène pour créer les prémisses d'un système.

Le projet communautaire actuel de l'ERA (Espace Européen de la Recherche, dont la mise en réseaux de pôles d'excellence est le principe), qui joue exclusivement sur les systèmes régionaux d'innovation bien constitués, n'épuise pas la question générale du développement technologique régional. Il nous semble que les politiques européennes de la recherche/innovation d'une part et structurelles/régionales d'autre part sont a priori peu compatibles.

### 4. Des politiques d'innovation pour les régions moins prospères

L'innovation est-elle l'apanage des régions riches? Quelles sont les modalités d'innovation qui conviennent aux régions déshéritées? Pour l'heure, nous dirons que les politiques d'innovation adaptées aux régions moins prospères de l'UE sont insuffisamment élaborées. Toutefois, des pistes de réflexions, s'appuyant sur des observations empiriques et des analyses plus théoriques, peuvent être esquissées. On observe actuellement que les systèmes productifs nationaux sont rarement globalement compétitifs mais qu'ils peuvent l'être sectoriellement et localement. Dans presque tous les pays industrialisés on identifie des formes d'organisation spatiales de la production très performantes, capables de conquérir des marchés mondiaux : les districts industriels décrits par les écono-
mistes italiens, les technopoles, les
systèmes productifs localisés observés en
France, en Espagne ou en Allemagne, les
"clusters" de M. Porter, etc. Ces modèles
d'organisation territoriale de la production
industrielle montrent que des économies
d'échelle externes peuvent être réalisées
aussi bien dans les grandes métropoles
que dans des zones plus défavorisées
lorsque les entreprises locales peuvent
s'appuyer sur les avantages de la proximi-
té géographique et sur certaines institu-
tions locales (les savoir-faire traditionnels,
les collectivités locales).

La politique européenne d'innovation
fondée sur les réseaux d'excellence pou-
rait être révisée à la lumière, d'une part,
des propriétés spécifiques de l'information
et de la connaissance (non- rivalité et dans
certains cas non appropriabilité) ouvrant

de nouvelles possibilités de partage et,
d'autre part, par les réflexions sur le
développement durable des territoires.
N'oublions pas non plus le rôle créatif et
parfois inattendu des initiatives locales.

Pour aller plus loin :

E. Muller, Project coordination, (2001),
*Regional typology of innovation needs,
Report ISI and BETA to the European
Commission, GD Research.*

M. Cattin, B. Giuhon, Ch. Le Bas (2001),
*Activités technologiques, connaissances et
organisation*, Editions L'Harmattan.