# Les mesures restrictives de l'Union européenne, une "arme" juridique renouvelée face à la guerre en Ukraine ?

Anne Hamonic

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Anne Hamonic. Les mesures restrictives de l'Union européenne, une "arme" juridique renouvelée face à la guerre en Ukraine?. Le droit international face à la guerre, Université d'Europe de l'Est (EEU), Jul 2022, Tbilissi, Géorgie. halshs-04808782

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LES MESURES RESTRICTIVES DE L'UNION
EUROPÉENNE, UNE « ARME » JURIDIQUE
RENOUVELÉE FACE À LA GUERRE EN UKRAINE ?

Anne Hamonic

Maître de conférences en droit public à l'Université de Rennes 1 (France),
CNRS, IODE (Institut de l'Ouest: Droit et Europe) - UMR 6262

«[U]n bouleversement tectonique»<fnref n="1" />. C'est ainsi que le haut représentant de l'Union pour les relations extérieures et la politique de sécurité, Josep Borrell, a qualifié l'invasion de l'Ukraine par la Russie déclenchée le 24 février 2022. En réaction à la guerre consécutive qui fait rage à ses frontières, l'Union européenne (UE ou Union) a mobilisé un grand nombre d'instruments, dans un double mouvement<fnref n="2" /> visant à soutenir l'Ukraine et les autres Etats victimes des répercussions de la guerre, tout en cherchant à exercer une pression sur la Russie afin de la contraindre à mettre un terme à ses actions militaires.

A cette dernière fin, l'Union a notamment adopté, entre le 23 février et le 21 juillet 2022, sept «paquets» de mesures restrictives ou «trains de sanctions»<fnref n="3" />. Ces mesures ont été décidées en réaction à ce qui a été qualifié par l'Union d'«agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l'Ukraine»<fnref n="4" />, de «guerre d'agression»<fnref n="5" />, ou encore d'«ac-

tions militaires illégales [de] la Russie viol[ant] de façon fl agrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies, et port[ant] atteinte à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales»<fnref n="6" />. Pour l'Union européenne, ces mesures restrictives sont ainsi une forme de «réaction à l'illicite»<fnref n="7" />. C'est une «arme juridique» qui crée une contrainte pour les destinataires, sans impliquer le recours à la forme armée.

Face à la guerre en Ukraine, les mesures restrictives de l'Union ont été particulièrement nombreuses et variées, mais aussi fortement médiatisées car souvent innovantes. A tel point que l'on peut se demander si elles ne parti-cipent pas à renouveler la pertinence de cet instrument dans le cadre de l'action extérieure de l'Union européenne. En eff et, dans le contexte de la guerre en Ukraine, le mécanisme juridique des mesures restrictives de l'Union européenne a été mobilisé une nouvelle fois (1.), de manière remarquable à plusieurs égards (2.).

<footnote n="1">1 Conseil des affaires étrangères et Conseil des affaires étrangères (Défense), 21 mars 2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/fac/2022/03/21/ (consulté le 28 juillet 2022).</footnote>

<footnote n="2">2 A. Hamonic, «Guerre en Ukraine: réaction multidimensionnelle de l'Union au titre de son action extérieure», RTD eur. 2022, n°3, p. 514.</footnote>

<footnote n="3">3 https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eu-response-ukraine-invasion/ (consulté le 28 juillet 2022).</footnote>

<footnote n="4">4 Conclusions du Conseil européen extraordinaire du 24 février 2022 sur l'agression militaire non provoquée et injustifiée de la Russie contre l'Ukraine, doc. EUCO 18/22 du 24 février 2022.</footnote>

<footnote n="5">5 Conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars</footnote>

<footnote>2022, doc. EUCO 1/22 du 25 mars 2022, §1.</footnote>

<footnote n="6">6 Conclusions du Conseil européen extraordinaire du 24 février 2022, précité, §1.</footnote>

<footnote n="7">7 Ch. Beaucillon, *Les mesures restrictives de l'Union européenne*, Bruxelles, Bruylant, Coll. Travaux de droit international et comparé, 2013, 712 p.</footnote>
# 1. LE MÉCANISME JURIDIQUE DES MESURES RESTRICTIVES DE L'UE DE NOUVEAU MOBILISÉ

Les mesures restrictives sont une «arme juridique» aujourd'hui fréquemment utilisée par l'Union. En application d'un régime juridique original au regard du droit de l'Union (1.1.), cette dernière a développé une variété remarquable de types de mesures restrictives (1.2.), dont elle a tiré profit face à la guerre en Ukraine.

## 1.1. Un mécanisme juridique original

Issu d'une pratique initiée dans les années 1970, le régime juridique des mesures restrictives de l'Union établi par le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) est original. En eff et, la mise en place puis l'évolution de chaque nouveau «régime de sanctions» repose sur un «processus binaire»<fnref n="8" /> en ce que l'adoption de deux actes juridiques est nécessaire, chacun ayant son rôle.

Tout d'abord, proposée par le haut représentant de l'Union, une décision PESC du Conseil, fondée sur l'article 29 TUE, concrétise l'accord politique des Etats membres sur l'adoption des mesures restrictives. Elle précise la liste des mesures décidées, ainsi que, le cas échéant, les personnes et entités visées. Rellevant de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union, cette décision est soumise à la méthode intergouvernementale et, par conséquent, son adoption requiert l'unanimité des Etats membres. C'est une caractéristique qui explique la diffi culté de l'Union, parfois, à adopter des sanctions ambitieuses et/ou rapides, mais qui souligne également l'unité des Etats membres lorsque des sanctions sont décidées.

Ensuite, il faut que soit adopté à la majorité qualifiée un règlement du Conseil, proposé conjointement par le haut représentant et la Commission européenne,

fondé sur l'article 215 TFUE. Il va permettre la mise en œuvre, par les institutions de l'Union et par les Etats membres selon leurs compétences respectives, des sanctions décidées politiquement dans la décision PESC.

Dans le cadre de ce mécanisme «à double détente» unique en droit de l'Union européenne, les deux actes sont, en pratique, adoptés le même jour et publiés dans la même édition du journal offi ciel de l'Union européenne (JOUE). C'est ce qui s'est produit pour chacun des trains de sanctions adoptés en réaction à l'invasion de l'Ukraine et à la guerre qui en a découlé<fnref n="9" />.

En application de ce mécanisme juridique original, de très nombreux «régimes de sanctions» ont été adoptés par l'Union au fi l des ans. Il en résulte une variété remarquable de types de mesures restrictives pouvant être adoptées par l'Union, dont plusieurs ont été eff ective-ment mobilisés pour tenter de contrer l'action de la Russie.

## 1.2. Une variété de types de mesures restrictives

Au 21 juillet 2022, plus de 40 «régimes de sanctions» différents étaient appliqués par l'UE<fnref n="10" />. Ils ne présentent toutefois pas tous les mêmes caractéristiques. On peut ici mentionner trois distinctions principales.

Tout d'abord, si l'on s'attache à l'auteur initial de la sanction, on peut distinguer les sanctions d'origine onusienne des sanctions autonomes de l'Union. En effet, un certain nombre de régimes de sanctions adoptés par l'Union européenne le sont afin de mettre en œuvre des sanctions décidées par le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Ainsi

<footnote n="8">8 *Ibid.*, spéc. p. 14.</footnote>

<footnote n="9">9 Voir JOUE n L 421 du 23 février 2022 / JOUE n L 48 à 55 du 25 février 2022 / JOUE n L 57, 58, 63, 65, 66 et 67 du 28 février et du 2 mars 2022 / JOUE n L 87 I du 15 mars 2022 / JOUE n L 110 et 111 du 8 avril 2022 / JOUE n L 153 du 3 juin 2022 / JOUE n L 193 et 194 du 21 juillet 2022.</footnote>

<footnote n="10">10 Panorama des régimes de sanctions de l'UE en vigueur : https://sanctionsmap.eu/#/main</footnote>
un gel des fonds et des avoirs financiers dans l'UE, en une interdiction d'entrée et de transit sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne et/ou, pour des entreprises par exemple, en une interdiction d'exercer son activité sur le territoire ou à destination de l'UE.

Face à la guerre en Ukraine, l'Union a adopté les deux types de mesures restrictives, générales et ciblées, de manière combinée<fnref n="16" />.

Enfin, on peut distinguer les régimes géographiques des régimes thématiques de sanctions, qui diffèrent au regard de la cause des sanctions. En effet, la plupart des mesures restrictives de l'Union européenne (générales ou ciblées) visent une zone géographique précise, celle où se déroule la crise ou le conflit auquel l'Union entend réagir<fnref n="17" />. Tel est le cas, par exemple, des «mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, entités et organismes menaçant la paix, la sécurité ou la stabilité de la République de Guinée-Bissau»<fnref n="18" /> ou des «mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Iran»<fnref n="19" />. Cependant, en 2001, l'Union a inauguré un nouveau type de sanctions, non plus lié à une zone géographique mais à un phénomène international, en l'occurrence le terrorisme. Elle a ainsi adopté des «mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme»<fnref n="20" />, illustrant un «régime thématique» de sanctions. Au cours des dernières années, trois autres régimes thématiques ont été mis en place: pour la «lutte contre la prolifération et l'utilisation d'armes

chimiques»<fnref n="21" />, «contre les cyberattaques qui menacent l'Union ou ses États membres»<fnref n="22" /> et «en réaction aux graves violations des droits de l'homme et aux graves atteintes à ces droits»²³. Ces régimes permettent d'impo-ser des mesures restrictives à des personnes physiques et morales du fait de leurs agisse-ments que l'Union estime illégaux, quel que soit le lieu de la réalisation des faits.

Dans le cadre du conflit en Ukraine, l'Union met en œuvre essentiellement des régimes de type géographique : le «régime relatif à l'in-tégrité territoriale de l'Ukraine», le «régime relatif aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine» et le «régime relatif à Donetsk et Louhansk»²⁴. Toutefois, s'applique également le régime thématique «en réaction aux graves violations des droits de l'homme et aux graves atteintes à ces droits» : parmi les destinataires de ces sanctions, l'Union a en eff et inscrit des membres du «groupe Wagner», groupe qualifiée d'«entité militaire privée basée en Russie dépourvue de la personnalité juridique»²⁵ et reconnu comme agissant notamment en Ukraine²⁶.

La variété des types de mesures restrictives que l'Union peut adopter lui permet ainsi de faire face à une grande diversité de situations internationales, mais également de combiner, le cas échéant, plusieurs types de sanctions. C'est le cas face à l'agression armée de la Russie contre l'Ukraine et le conflit armé qui en a résulté. Les mesures restrictives ont indéniablement constitué un instrument privilégié de réaction de l'Union européenne, qui en a fait une mobilisation remarquable à plusieurs égards.

<footnote n="16">16 Voy. infra, sous 2.2.</footnote>

<footnote n="17">17 Voir la carte présentant les zones visées par des sanctions de l'UE : https://www.sanctionsmap.eu/#/main.</footnote>

<footnote n="18">18 Décision 2012/285/PESC du Conseil du 31 mai 2012, JOUE 2012, n L 142, p. 36.</footnote>

<footnote n="19">19 Décision 2011/235/PESC du Conseil du 12 avril 2011, JOUE 2011, n L 100, p. 51.</footnote>

<footnote n="20">20 Position commune du Conseil du 27 décembre, JOUE 2001, n L 344, p. 93.</footnote>

<footnote n="21">21 Décision (PESC) 2018/1544 et règlement (UE) 2018/1542 du Conseil du 15 octobre 2018, JOUE 2018, n L 259, p. 25 et p. 12 respectivement.</footnote>

<footnote n="22">22 Décision (PESC) 2019/797 et règlement (UE) 2019/796</footnote>

<footnote>23</footnote>

<footnote>24</footnote>

<footnote>25</footnote>

<footnote>26</footnote>

<footnote>du Conseil du 17 mai 2019, JOUE 2019, n L 129l, p. 13 et p. 1 respectivement.</footnote>

<footnote>Décision (PESC) 2020/1999 et règlement (UE) 2020/1998 du Conseil du 7 décembre 2020, JOUE 2020, n L 410l, p. 13 et p. 1 respectivement.</footnote>

<footnote>Pour une présentation de ces régimes, voir infra, sous 2.2.</footnote>

<footnote>Règlement d'exécution (UE) 2021/2195 du Conseil du 13 décembre 2021, JOUE 2021, n L 445l, p. 10. Ibid.</footnote>
à l'égard du pétrole. C'est pourquoi, cinq mois après le début de l'invasion et après sept trains de sanctions, les Etats membres n'ont pu s'accorder sur un embargo sur le gaz russe.

Malgré tout, au fil de cette réaction graduelle, l'Union a pu adopter des mesures restrictives extrêmement diversifiées et parfois remarquablement innovantes. C'est la seconde caractéristique de cette mobilisation sans précedent de sanctions de l'Union.

## 2.2. Des mesures diversifiées et innovantes

Depuis février 2022, l'Union a adapté les régimes de sanctions préexistants, en élargissant le champ d'application personnel par l'ajout de personnes physiques et entités ciblées par les sanctions individuelles et/ou en diversifiant le champ d'application matériel des sanctions via l'imposition de restrictions à de nouveaux secteurs d'activité.

S'agissant, tout d'abord, des sanctions individuelles, en ajoutant régulièrement des personnes physiques et morales sur la liste noire<fnref n="32" /> et en étendant les critères d'identification des destinataires des mesures<fnref n="33" />, le Conseil de l'Union a élargi régulièrement le champ personnel des sanctions individuelles, et donc les personnes ciblées par ces dernières dans le cadre du «régime relatif à l'intégrité territoriale de l'Ukraine». Ainsi, avant le 23 février 2022, ces sanctions individuelles s'appliquaient à 212 personnes physiques et 51 entités; après le 7ème train de sanctions en date du 21 juillet 2022, elles s'appliquaient à 1229 personnes physiques et 111 entités<fnref n="34" />. Ont ainsi été ajoutés, par exemple, Vladimir Poutine, des députés de la Douma et des oligarques russes. Toutes les personnes physiques et entités listées se voient ainsi

imposer une interdiction de d'entrée et de pas-sage en transit sur le territoire des Etats membres et un gel de tous les fonds et ressources écono-miques<fnref n="35" />. A cela s'ajoute, dans une même logique de sanctions individuelles, la suspension par-tielle de l'application de l'accord de l'Union avec la Russie relatif à la facilitation de la délivrance des visas, empêchant notamment la délivrance de visas de court séjour à certaines catégories de citoyens russes<fnref n="36" />.

S'agissant, ensuite, des sanctions sectorielles, au fil des sept trains de sanctions, l'Union a décidé de diversifier les secteurs d'ac-tivités visés en modifi ant les actes régissant le régime de sanctions instaurés dès 2014 «eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine»<fnref n="37" />.

* Ainsi, les restrictions ont touché le commerce de matières premières et de certains types de biens avec, par exemple, l'interdiction des exportations d'articles de luxe vers la Russie, mais aussi l'interdiction des importations de fer et d'acier<fnref n="38" />, de bois, de ciment, de produits de la mer et de spiritueux en provenance de Russie<fnref n="39" />, ou encore l'interdiction de l'importation, de l'achat ou du transfert de l'or<fnref n="40" />;

* Dans le secteur de la défense ont été mises en place des restrictions aux exportations de biens et technologies à double usage et à la fourniture de services connexes, ainsi que des restrictions à l'exportation de certains biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur russe de la défense et de la sécurité⁴¹;

<footnote n="32">32 Décision 2014/145/PESC et règlement (UE) n 269/2014, précitée.</footnote>

<footnote n="33">33 Décision (PESC) 2022/329 et règlement (UE) 2022/330 du Conseil du 25 février 2022, JOUE 2022, respectivement n L 50, p. 1 et n L 51, p. 1.</footnote>

<footnote n="34">34 Décision (PESC) 2022/1272 et règlement d'exécution (UE) 2022/1270 du Conseil du 21 juillet 2022 [...], JOUE 2022, n L 193, p. 219 et p. 133 respectivement.</footnote>

<footnote n="35">35 Décision 2014/145/PESC et règlement (UE) n 269/2014, précitée.</footnote>

<footnote n="36">36 Décision (UE) 2022/333 du Conseil du 25 février 2022, JOUE 2022, n L 54, p. 1.</footnote>

<footnote n="37">37 Décision 2014/512/PESC et règlement (UE) n 833/2014, précités.</footnote>

<footnote n="38">38 Ibid.</footnote>

<footnote n="39">39 Décision (PESC) 2022/578 et règlement (UE) 2022/576 du 8 avril 2022, JOUE 2002, n L 111, p. 70 et p. 1.</footnote>

<footnote n="40">40 Décision (PESC) 2022/1272 et règlement d'exécution (UE) 2022/1270 du Conseil du 21 juillet 2022, précités.</footnote>
l'Union d'une «pulse de sanctions»⁵⁰ inédite
par sa rapidité, sa diversité et son ampleur. Elle

49

Décision (PESC) 2022/351 et règlement (UE) 2022/350 du 1er mars 2022, JOUE 2022, n L 65, p. 5 et p. 1 respectivement. Puis décision (PESC) 2022/884 et règlement (UE) 2022/879, précités.

50

R. Bismuth, « Du gel à la confi scati on des avoirs des personnes liées au régime russe ? », Blog Le Club des Juristes, 3 mars 2022, http://www.leclubdesjuristes.com/ukraine/du-gel-a-la-confi scati on-des-avoirs des-personnes-liees-au-regime-russe-par-regis-bismuth-professeur-a-lecole-de-droit-de-sciences-po/ (consulté le 28 juillet 2022).

joue un rôle essentiel dans la réaction globale
de l'Union<fnref n="51" /> face à la guerre qui sévit à ses fron-
tières, en même temps qu'elle renouvelle la
pertinence du recours aux mesures restrictives.

Rennes, juillet 2022

<figure><img src="image_2.png" /></figure>

<footnote n="51">51 C. Schneider, « Union européenne – L'Union européenne face à la guerre en Ukraine », La Semaine Juridique Editi on Générale, n 22, 6 Juin 2022, doctr. 694.</footnote>