# Evolution de la réglementation européenne relative au bien-être des animaux
## État des lieux et perspectives

Luc Mounier

VetAgro Sup, Chaire bien-être animal, 1 avenue Bourgelat, 69280 Marcy l'Etoile

Luc.mounier@vetagro-sup.fr

## Résumé

Les attentes de la société en faveur d'une amélioration du bien-être des animaux d'élevage sont grandissantes. Des évolutions réglementaires sont attendues mais finalement repoussées. Sur quelles bases se construisent ces évolutions et quel est le processus législatif pour leur adoption. L'objectif de cette conférence est de faire le point sur les différentes étapes préalable à la révision de la réglementation européenne.

Pour répondre aux attentes croissantes en faveur du bien-être des animaux, notamment d'élevage, un des leviers est de faire évoluer les réglementations. Ça a été le cas en France avec, par exemple, la fin du broyage des poussins<fnref n="1" /> ou encore l'interdiction de la castration à vif des porcelets<fnref n="2" />. C'est également le cas en Europe, dont dépendent fortement les règles applicables dans les élevages français, avec la révision en cours de la réglementation relative au bien-être des animaux.

Connaitre le processus législatif de cette révision, les différentes étapes, les attendus, est important pour le vétérinaire afin qu'il puisse accompagner au mieux ses clients dans l'évolution de leurs pratiques.

## L'attente sociétale en faveur du bien-être des animaux à l'origine de la stratégie européenne

Plusieurs éléments peuvent expliquer l'intégration d'une meilleure prise en compte du bien-être des animaux dans la stratégie politique européenne. Parmi ceux-là, nous pouvons citer les eurobaromètres, sondages officiels de la Commission européenne, conçus pour questionner les citoyens sur des thèmes variés. Ainsi, différents eurobaromètres, en 2005, 2016 et plus récemment 2023, ont été dédiés au bien-être des animaux. Celui de 2016³ a montré que 82% des européens sondés et 88% des français estimaient que le bien-être des animaux d'élevage devrait être mieux protégé. De quoi inciter le pouvoir politique à prendre des décisions. Nous pouvons également citer l'initiative citoyenne européenne, lancée en 2018 par de très nombreuses associations, et signée par plus de 1,4 millions d'européens, demandant l'interdiction de l'utilisation des cages pour les animaux. Or, toute initiative citoyenne européenne, si elle respecte certaines règles, qui dépasse le million de signataires oblige la Commission à apporter une réponse à la demande<fnref n="4" />.

Souvent de ces expressions citoyennes (eurobaromètres, initiatives...), naissent les stratégies européennes sur lesquelles s'appuieront les futures réglementations. La dernière en date concernant

<footnote n="1">¹ https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045124750</footnote>

<footnote n="2">² https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000044340570</footnote>

<footnote n="3">³ https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2096</footnote>

<footnote n="4">⁴ https://citizens-initiative.europa.eu/_fr</footnote>
l'agriculture est la stratégie « de la fourche à la fourchette »<fnref n="5" />, adoptée le 19 octobre 2021 (452 voix pour, 170 contre et 76 absentions), et qui a pour objectif, à horizon 2030, de garantir une production alimentaire durable. Parmi les nombreuses actions prévues pour atteindre cet objectif, certaines sont relatives à l'amélioration du bien-être des animaux. Ainsi, dans cette stratégie, la Commission s'est engagée à faire une proposition de révision de la législation existante, y compris en matière de transport et d'abattage, en s'appuyant sur les données scientifiques les plus récentes et également à éliminer progressivement et enfin à interdire l'utilisation des systèmes cages ... d'ici 2027 !

Pour respecter ses engagements, la Commission a alors lancé le processus législatif qui doit aboutir à ce que les Etats membres trouvent un consensus sur les éléments constitutifs de la future réglementation. Ce processus législatif comprend différentes étapes : état des lieux des réglementations européennes existantes, analyse de la littérature scientifique, étude d'impact de différents scénarios et enfin élaboration d'une proposition qui doit être soumise à consultation publique et aux Etats membres de l'Union. Ces différentes étapes ne sont pas toujours chronologiques et se déroulent parfois en parallèle, les délais initialement prévus n'étant pas toujours respectés.

## Etat des lieux des directives existantes

La première étape de la révision de la réglementation relative au bien-être des animaux a consisté à faire un état des lieux des directives européennes en vigueur. Cet état des lieux a mis en évidence plusieurs points. Tout d'abord, la législation européenne a effectivement conduit à une amélioration du bien-être de nombreux animaux, notamment ceux couverts par les directives européennes tels que par exemple les porcs ou les volailles. Mais le bien-être reste sous optimal pour certaines espèces, notamment celles non couvertes par des directives comme les bovins et les poissons et qu'il est donc nécessaire de faire évoluer la législation. Cet état des lieux a également mis en évidence le manque d'outils robustes et applicables sur le terrain pour l'évaluation du bien-être des animaux, ainsi que l'existence de différences d'application de la réglementation et surtout de contrôles entre les Etats membres, qui peuvent entrainer des distorsions de concurrence. Enfin, cet état des lieux précise que la législation autorise encore l'élevage en cage.

## Mise à jour des connaissances scientifiques

Conformément à l'engagement de la Commission européenne, les prochaines réglementations devront s'appuyer sur les données scientifiques les plus récentes. Pour ce faire, la Commission a fait appel à l'EFSA<fnref n="6" />. La deuxième étape a donc consisté donc en la rédaction et la publication d'avis de l'EFSA faisant état des dernières connaissances scientifiques. Pour rédiger chaque avis, un groupe de travail regroupant différents experts européens est constitué. Ces experts analysent l'ensemble des publications scientifiques et émettent ensuite des recommandations. Il faut bien avoir en tête que le mandat de ces groupes de travail ne s'intéresse qu'au bien-être des animaux, sans se préoccuper d'autres aspects, tels que la faisabilité technique, le coût ou l'acceptation par les filières et les éleveurs.

Différents avis ont été publiés, en 2022 et 2023, sur le bien-être durant le transport et sur le bien-être en élevage pour les porcs, les veaux, les vaches laitières et les poules pondeuses et les poulets de chair. D'autres sont en cours de rédaction pour les bovins allaitants et les animaux à fourrure. Ils devraient être publiés courant 2025.

Sans rentrer dans le détail, les avis déjà publiés préconisent d'allouer plus d'espace aux animaux, d'arrêter les mutilations sans prise en charge de la douleur, d'enrichir l'environnement et de privilégier

<footnote n="5">⁵ https://food.ec.europa.eu/horizontal-topics/farm-fork-strategy_en</footnote>

<footnote n="6">⁶ European Food Safety Authority</footnote>
la vie en groupe. Pour ce dernier aspect, il est par exemple recommandé pour les veaux d'éviter le logement individuel et de privilégier des logements en petits groupes de deux à sept individus dès leurs premières semaines de vie. Et bien entendu, ces avis recommandent, pour respecter le bien-être des animaux, d'interdire l'utilisation de cages individuelles.

## Analyse d'impact de différents scénarios

A partir des préconisations de l'EFSA, différents scénarios d'évolution de la réglementation ont été élaborés par la Commission. Ces scénarios, trois ou quatre pour chaque système d'élevage, prévoient des évolutions plus ou moins favorables au bien-être des animaux et différentes périodes transition pour appliquer ces évolutions : courte (5-7 ans), moyenne (8-10 ans), longue (15-20 ans). Ainsi, par exemple, pour l'augmentation de l'espace disponible en élevage de veaux, trois scénarios ont été envisagés : une augmentation à 6m² par veau avec une période de transition moyenne, une augmentation de 3 m² avec une période de transition courte ou avec une période de transition moyenne.

Pour évaluer les impacts de ces scénarios, sur le bien-être des animaux évidemment, mais également sur l'environnement (impact carbone, biodiversité, ...), sur l'économie (pouvoir d'achat, coût pour les filières, concurrence entre les pays, ...) et sur le travail (conditions de travail, employabilité, ...), un cabinet de conseils a été mandaté. Le résultat de cette étude d'impact a été transmise à la Commission européenne mi 2023.

Cette étude d'impact s'est évidemment également intéressée à l'interdiction de l'utilisation des cages. En prenant comme exemple le scénario de l'interdiction totale des cages pour les poules pondeuses avec une période de transition courte), l'analyse d'impact a indiqué que ce scénario aurait un impact très favorable au bien-être et concernerait de très nombreux animaux en Europe. Il aurait par contre un impact environnemental négatif, avec une plus grande utilisation d'espace et de ressources, un impact carbone plus important (baisse de l'efficacité alimentaire en système hors cage), un impact économique important avec la nécessité d'investir dans de nouveaux bâtiments et une augmentation des coûts de production, entrainant une hausse du coût pour le consommateur à court et moyen terme. Enfin, cette interdiction nécessiterait plus de main d'œuvre que dans les systèmes avec cages.

## Proposition législative et consultation

A partir de l'analyse des différents scénarios, la Commission européenne élabore une proposition de révision de la réglementation. Cette proposition est alors soumise à une consultation publique pour recueillir les avis des citoyens et surtout des différentes parties prenantes (associations, organisations professionnelles, ...) qui font du lobbying pour faire évoluer cette proposition en faveur de leurs intérêts.

En parallèle, les différents Etats membres de l'Union Européenne font monter leurs attentes et leurs remarques vis-à-vis de cette proposition. Pour ce faire, la France a, par exemple, organisé, en 2023, une consultation nationale avec les différentes parties prenantes pour essayer de dégager un consensus national sur les éléments à favoriser ou au contraire à refuser auprès de la Commission européenne. A l'issue de cette concertation, la France a décidé de demander à la Commission de mettre en place des clauses de réciprocité relatives au bien-être des animaux dans le cadre d'échanges internationaux, de promouvoir l'étiquetage volontaire des produits alimentaires, d'appliquer à l'échelle européenne les réglementations déjà en place en France (notamment concernant le broyage des poussins et la castration des porcelets) et surtout de prévoir des périodes de transition longues et en prenant en compte les aspects économiques des évolutions à venir. Bien entendu, chaque Etat
membre fait remonter ses propres aspirations, qui sont parfois contradictoires avec celles des autres
Etats membres.

A l'issue de la consultation publique et des remontées des Etats membres, une nouvelle proposition est alors rédigée par la Commission avant d'être au final soumise au vote du Conseil de l'Union européenne et du Parlement européen.

Le calendrier

Le processus d'évolution législatif et de mise en application est un processus long, tortueux et fortement soumis à une pression politique et citoyenne.

La proposition de révision de la réglementation européenne devait être présentée fin 2023 par la Commission. A ce jour, seule la proposition relative au bien-être des animaux durant le transport a été rédigée et soumise à consultation. Cette proposition a été étudiée en France au sein du CNOPSAV<fnref n="7" /> afin de faire remonter la position française à la Commission.

Par contre, les évènements récents (guerre en Ukraine, inflation, colère des agriculteurs dans différents pays européens) ont incité la Commission à repousser le calendrier concernant la révision de la règlementation sur le bien-être en élevage. Le processus est donc bloqué à l'analyse d'impact et aucune proposition n'a encore été soumise par la Commission. Et il est fort probable que rien ne bouge avant les prochaines élections européennes prévues en juin... et qu'aucune proposition ne soit soumise à consultation avant fin 2024 au mieux.

La proposition finale ne sera donc vraisemblablement pas votée avant fin 2025, début 2026.

Si tout se passe dans les temps, et dans l'hypothèse où la proposition prévoit une période de transition courte, ce qui est peu probable, les nouvelles réglementations ne seront pas à appliquer sur le terrain avant 2031-2032...au minimum Pour autant, quel que soit le délai, la demande d'amélioration des conditions d'élevage des animaux est là, et ce malgré les différents contextes économiques. Les évolutions de pratiques (augmentation de l'espace disponible, limitation des pratiques douloureuses, fin de l'utilisation des cages, ...) prendront plus ou moins longtemps mais ne feront pas machine arrière. Il est donc important que les vétérinaires connaissent le processus législatif et le sens des recommandations pour être en mesure d'anticiper plutôt que de subir et d'accompagner au mieux leurs clients.

<footnote n="7">⁷ Conseil National d'Orientation de la Politique Sanitaire Animale et végétale</footnote>