# La statistique Justice. Vue d'ensemble

Alain Saglio

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Alain Saglio. La statistique Justice. Vue d'ensemble. Courrier des Statistiques, 2001, 97, pp.3-18.
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# La statistique Justice
## Vue d'ensemble

Justice : chaque jour sous ce thème, les médias nous inondent de messagges sur « les affaires », sur les faits divers les plus choquants, ou encore sur les dysfonctionnements variés de la vie en société.

Matière première peu attractive, penserez-vous ; en tout cas matière première ingrate pour la statistique, chaque affaire étant chargée d'événements ou d'attendus qui la rendent unique en son genre, et découragent des dénombrements a priori dénués de sens.

Cette première impression demande à être considérée de plus près. Bien souvent, ce qu'on voit au travers du prisme justice, au-delà de telle ou telle affaire chargée de symbolique, ce sont sinon des phénomènes sociaux, du moins des faits sociétaux dont l'importance ne saurait échapper : citons en vrac les divorces, les adoptions, les acquisitions de la nationalité française, les mises sous tutelle, le surendettement, les défaillances d'entreprises, la délinquance et la criminalité, avec leurs dimensions spécifiques comme les infractions aux stupefiants, les infractions aux moeurs, le travail illégal, la conduite en état alcoolique, les étrangers en situation irrégulière, la délinquance des mineurs... sans compter la population détenue dans les prisons.

Une fois repéré, tout ceci représente un champ d'action passionnant pour le statisticien, même si ce dernier est forcément perdu au début dans le traitement judiciaire de ces phénomènes.

J-B Leroux / SICOM / Ministère de la Justice

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L'hôtel de Bourvallais, siège du ministère de la Justice
Au premier plan, la colonne Vendôme

## Un ministère un peu mystérieux

Avant d'arriver à s'orienter dans le monde de la justice, le nouveau statisticien passe par une phase d'immersion qui lui donne le sentiment d'avoir atterri sur une autre planète : découverte des palais de justice et de leur décorum souvent écrasant ; de la multiplicité des juges aux noms étranges : du siège, du parquet, des affaires familiales, de l'exécution, des référés, des tutelles, des mineurs, de l'instruction, de l'application des peines... ; d'une nuée de métiers auxiliaires : greffiers, avocats, avoués, huissiers, conciliateurs, médiateurs... ; découverte du rituel des procès et des magies de l'éloquence au cours des audiences solennelles ; du rôle clé de la procédure et de ses incidents ; découverte de la masse accablante des plaintes, dénonciations et procès-verbaux quotidienne versés aux bureaux d'ordre des parquets ; découverte assombrissante du monde carcéral enfin.

À ce stade, le statisticien éprouve des sentiments guère différents de ceux du justiciable entrant pour la première fois dans un tribunal et que décrivent très bien les interviews faites par des sociétés de sondage : un monde hermétique, fonctionnant selon des langages et des rythmes propres, expliquant peu aux parties le sens des choses même quand les enjeux sont pour elles considérables.

Cependant... L'expérience venant, les échanges professionnels entre statisticiens et magistrats s'étoffant, les dépliants grand public du service communication étant digérés, le sentiment d'étrangeté cède progressivement la place à celui d'appartenance à une maison commune, dans laquelle les publications statistiques jouent d'ailleurs un rôle non négligeable d'aide à la navigation.

Orientons-nous donc.
## Le procès civil

Le procès civil a pour but de régler un conflit d'ordre privé entre deux personnes, physiques ou morales : l'une d'elles (le demandeur) demande au juge de condamner la seconde (le défendeur) à exécuter une obligation qu'elle n'a pas respectée et/ou à réparer un préjudice qu'elle a causé.

Si le différend vous oppose à un particulier, à un commerçant où à une société, vous vous tournerez, selon la nature et/ou le montant du litige, vers un tribunal d'instance (TI) ou de grande instance (TGI).

En cas de conflit lié à un contrat de travail ou d'apprentissage, vous irez devant un conseil de prud'hommes ; en cas de conflit avec une administration, devant un tribunal administratif. Les tribunaux de commerce sont réservés aux conflits entre commerçants ou sociétés.

Le juge intervient sur l'initiative des parties. Bien que soumise à des formes plus ou moins contrai-gnantes selon le tribunal compétent (ainsi l'assistance d'un avocat est-elle obligatoire pour la plupart des affaires portées devant le TGI), la procédure civile déroule ses étapes selon un rituel immuable : instruction de l'affaire ; renvoi à l'audience si l'affaire est simple, sinon « mise en état » du dossier (c'est là que s'introduisent les expertises, fort coûteuses en délais) ; audience (pour entendre les parties) ; délibéré (pour arrêter une décision) ; jugement (pour trancher le litige) et signification aux parties.

Lorsqu'une situation impose une décision rapide, le président du tribunal peut ordonner un référé, mesure provisoire d'exécution immédiate qui évite un préjudice au demandeur en attendant que l'affaire soit jugée au fond.

Plus de deux millions de contentieux sont ainsi portés chaque année devant la justice civile (voir *Données sociales 1999*, « Pourquoi se tourne-t-on vers la justice ? », pp. 378-385).

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O. Wogensky / SICOM / Ministère de la Justice

<caption>La salle des pas perdus du Palais de Justice de Melun</caption>

## Les poursuites et le procès pénal

Dans le procès pénal, il est question d'une infraction, c'est-à-dire d'un acte expressément interdit par le code pénal : une action publique est exercée par le parquet, au nom de la société, dans le but d'infliger une peine (amende, retrait de permis, emprisonnement...) à l'encontre de l'auteur de cette infraction.

Le tribunal de police juge les infractions les plus légères (contraventions), le tribunal correctionnel juge les délits, la cour d'assises juge les crimes.

L'action publique est enclenchée soit par une victime (personne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d'une infraction pénale), soit par un témoin (dénonciation), soit par le parquet saisi d'un procès-verbal par les services de police ou de gendarmerie.

Les victimes peuvent déposer une plainte simple ou une plainte avec constitution de partie civile (cas où elles réclament réparation du préjudice subi).

Une instruction est obligatoirement ouverte en cas de constitution de partie civile, de crime, ou d'infraction commise par un mineur. Elle aboutira soit au renvoi de l'affaire devant le tribunal compétent, soit à une ordonnance de non-lieu.

Dans tous les autres cas, le parquet est seul maître pour apprécier l'orientation de l'action publique : il peut décider de classer l'affaire sans suite (infraction non caractérisée, charges insuffisantes, auteur inconnu, préjudice réparé, trouble peu important à l'ordre public...), d'infliger à l'auteur une peine dite alternative (avertissement, injonction thérapeutique...), ou enfin de le poursuivre devant le tribunal, auquel cas, si les attendus de l'affaire ne paraissent pas clairs, un mandat pourra être confié à un juge d'instruction pour rassembler les preuves nécessaires à la manifestation de la vérité.

Cette grande latitude du parquet pour déclencher ou non l'action publique est une spécificité de la justice française. Elle alimente le débat sur l'indépendance de la justice vis-à-vis du pouvoir exécutif, ainsi que le débat sécuritaire régulièrement soulevé par le ministère de l'Intérieur « qui arrête les voyous pour les voir relâchés par les juges ».

Au tribunal, les débats sont publics (sauf exception), et contradictoires. Si parties civiles il y a, celles-ci et le prévenu sont placées sur un pied d'égalité. À l'issue des débats, est prononcé le jugement : relaxe ou condamnation (amende, emprisonnement avec ou sans sursis, travail d'intérêt général, retrait d'un droit...). En cas de condamnation, celle-ci sera inscrite au casier judiciaire.
La politique pénale d'un parquet peut être appréciée en examinant, pour chaque type d'infractions transmises, la répartition de ses réponses entre classements sans suite, poursuites et peines attendues aux poursuites, puis en comparant cette répartition avec les réponses pénales correspondantes de la moyenne des parquets.

Plus de quatre millions et demi d'affaires pénales sont traitées annuellement par les parquets, plus d'un million donnent lieu à condamnation (Données Sociales 1999, « La délinquance mesurée par l'institution judiciaire », pp. 373-377).

## La justice des mineurs

La justice des mineurs est une justice spécialisée qui vise les mineurs délinquants d'une part, les mineurs en danger d'autre part.

Concernant les premiers, le principe est celui d'une responsabilité pénale atténuée, qui conduit à les faire relever de juridictions spécifiques (parquets des mineurs, juges des enfants) et à privilégier l'assistance et l'éducation par rapport à la répression.

Concernant les seconds, le système de protection de la jeunesse confiera, si les intérêts de l'enfant (santé, sécurité, moralité) paraissent menacés, l'autorité parentale à une instance administrative (aide sociale à l'enfance, services sociaux du conseil général) ou judiciaire (juges des enfants).

Les mesures prises en matière pénale peuvent être des actions de réparation, des mesures de liberté surveillée par un éducateur, des mesures de placement dans des centres appropriés, enfin en dernier recours l'incarcération. En assistance éducative, les mesures iront du suivi du jeune par un éducateur dans son milieu de vie au placement dans un foyer ou une famille d'accueil.

Les décicions des juges des enfants sont exécutées, en partie par un

« secteur public », qui dispose de 360 établissements (centres d'action éducative, à régime ouvert ou fermé, principalement destinés à accueillir les mineurs délinquants), en partie par un secteur associatif, qui dispose

de 1 050 établissements et accueille surtout les mineurs en danger.

Environ 150 000 jeunes en danger ou délinquants sont suivis par ces deux secteurs.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Parloir pour enfants
à la maison d'arrêt de Villeneuve-les-Maguelonne</figcaption></figure>

SICOM / Ministère de la Justice
SICOM / Ministère de la Justice

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Le musée national des prisons,
en cours d'installation dans l'ancienne maison d'arrêt de Fontainebleau

## L'administration pénitentiaire

Son rôle est d'appliquer les sanctions pénales décidées par les tribunaux et de prendre en charge la population « sous main de justice ».

Cette population est constituée d'abord des quelque 50 000 personnes condamnées à une peine privative de liberté, ou mises en détention provisoire dans le cadre d'une instruction, dans l'un des 185 établissements pénitentiaires du territoire.

Pendant toute la durée de détention, allant de quelques semaines à plus de vingt ans, l'administration pénitentiaire isole les détenus du reste de la société ; elle gère leurs permissions et réductions de peine, les soigne, les instruit et les fait travailler, tout en s'efforçant de préparer leur réinsertion.

On sait moins que la population sous main de justice comprend également environ 135 000 personnes prises en charge en milieu ouvert (libérations conditionnelles, sursis avec mise à l'épreuve, personnes condamnées à des travaux d'intérêt général), sous contrôle d'une centaine de services d'insertion et de probation.

## Les auxiliaires de la justice et l'accès au droit

La justice ne pourrait être exercée sans les 36 000 avocats qui conseilent et représentent les parties devant le tribunal tout en accomplissant pour lui les actes de procédure nécessaires, sans les 20 000 experts judiciaires qui permettent la mise en état des affaires complexes, ni sans les quelque 3 000 huissiers qui assignent les défendeurs et assurent l'exécution des décisions de la justice civile.

Avoués, greffiers indépendants, administrateurs judiciaires et liquidateurs, notaires et commissaires-priseurs, conciliateurs, médiateurs et associations d'aide aux victimes assurent également des missions indispensables au bon exercice de la justice.

Tout ceci a un coût pour les parties, qu'il s'agisse des dépens (huissier, avoué, experts) à la charge du perdant, ou des frais « irrépétibles » (avocat essentiellement) à la charge de celui qui les a engagés (la partie gagnante ne peut pas en principe se les faire rembourser par la partie perdante, mais le juge peut décider de condamner le perdant à lui verser une indemnité).

Pour que ces frais n'empêchent pas les plus démunis d'être normalement défendus devant la justice, le législateur a instauré le système de l'aide juridictionnelle, qui permet aux personnes dont les ressources mensuelles sont inférieures à 5 000 F de bénéficier de l'aide d'un avocat, dont la rémunération sera entièrement prise en charge par l'État (pour un forfait jugé très insuffisant par les barreaux comme l'actualité récente l'a montré !).

Environ 700 000 personnes bénéficient chaque année de l'aide juridictionnelle, que ce soit au civil ou au pénal. Ceci représente une dépense d'environ 1,6 milliard de francs pour le budget de l'État.

## Chancellerie et juridictions

La chancellerie du ministère de la Justice est une administration centrale qui est très normalement à la disposition du gouvernement pour assurer la mission de service public qui relève de son domaine, dans le cadre de la politique souhaitée par les pouvoirs publics.

Son organisation est à la fois simple et d'une stabilité sans pareille au cours des âges. Deux directions législatives, celle des affaires civiles et du sceau et celle des affaires criminelles et des grâces, préparent les textes de loi. La direction des services judiciaires est essentiellement une direction de moyens pour les tribunaux, qui leur délègue leurs diverses enveloppes de crédits et gère la délicate mobilité des magistrats et des fonctionnaires. Les directions de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) et de l'administration pénitentiaire (DAP) gèrent leurs domaines spécifiques de façon très autonome.

C'est à la DAGE, direction de l'administration générale et de l'équipe-ment, qu'est rattachée la sous-direc-tion de la statistique, des études et de la documentation (S/D SED). La pro-ximité de la sous-direction de l'infor-matique (SDI) constitue en principe une source de synergies fécondes.
## Le ministère

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## La direction de l'administration générale et de l'équipement

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Si la DPJJ et la DAP pilotent de façon très classique leur action sur le terrain au travers de directions régionales, il n'en va pas de même pour la direction des services judiciaires. Ses correspondants immédiats sont les cours d'appel, dont les chefs (premiers présidents et procureurs généraux) sont responsables de toutes les juridictions de leur ressort géographique.

Néanmoins, et ceci est une particularité forte du ministère de la Justice, le pouvoir judiciaire est, depuis Montesquieu, séparé du pouvoir exécutif, ce qui fait du corps des magistrats un 3e pouvoir extrêmement jaloux de son indépendance.

Certes, celle-ci porte en principe sur le rendu des décisions de justice, mais une longue histoire l'a étendue à une large autonomie de gestion des juridictions, ce qui fait qu'en la matière le principe d'autorité de l'échelon central fait l'objet de nombreux « aménagements ». Concrètement, cela veut dire qu'une circulaire statistique qui n'est pas argumenlée, accompagnée de ses moyens d'application et assortie d'un après-vente personnalisé, risque fort de réserver bien des surprises lors de son exécution !

## À quoi sert la statistique Justice ?

La rapide présentation qui vient d'être faite du ministère de la Justice et de ses arcanes peut être complétée par quelques données de cadrage (cf. page 9) extraites de la publication phare de la S/D SED : *Les chiffres-clés de la Justice*.

L'impression qui en ressort est celle d'une matière première extrêmement volumineuse, qui devra être rassemblée à partir d'un nombre particulièrement élevé d'établissements locaux (environ 2 000).

À partir de cette abondante matière première, la S/D SED déploie ses activités sur quatre grands terrains : mesure de l'activité judiciaire, suivi de l'effectivité des lois et de l'impact

des réformes judiciaires, connaissance du justiciable, évaluation de la qualité du service public de la justice.

La production de l'information afférente s'appuie en très grande partie sur trois grands dispositifs permanents, qui constituent l'ossature de la statistique du ministère : *le répertoire général civil* pour les affaires civiles, *les cadres du parquet* et *le casier judiciaire national* pour les affaires pénales.

## Mesurer l'activité judiciaire

*Toutes juridictions confondues*, les statistiques annuelles d'activité sont utilisées par la DAGE et le garde des Sceaux pour défendre le budget et les moyens du ministère, en argumentant de leur retard croissant par rapport au nombre des affaires.

Elles sont fournies à la représentation parlementaire, qui examine régulièrement l'adéquation des moyens de la justice à ses missions (ex. : rapport sénatorial Jolibois-Fauchon de 1996).

Longtemps, ces statistiques ont fait apparaître l'inflation du volume des contentieux civils (triplement en 20 ans auprès des cours d'appel ; coefficient 2,5 auprès des TGI ; doublement auprès des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes ; coefficient 1,5 auprès des tribunaux de commerce), avec mise en évi-

dence des contentieux « de masse » portant la responsabilité de cette inflation : ainsi, le contentieux soumis aux juges des affaires familiales représente aujourd'hui environ la moitié des affaires traitées par les TGI.

Depuis 1998, elles indiquent un renversement de cette tendance et une décroissance globale des affaires civiles nouvelles, malgré une forte augmentation du contentieux de l'exécution (saisies, surendettement).

Si la même inflation n'a pas été constatée au niveau des affaires pénales (étant toutefois précisé que les affaires traitées par les parquets sont aujourd'hui encore deux fois plus nombreuses que les contentieux portés devant la justice civile), en revanche les statistiques de taux de classement ont longtemps suggéré l'image dangereuse d'un recours croissant au classement sans suite comme méthode de régulation des flux par les parquets (cf. rapport du sénateur Haenel d'octobre 1997).

*Juridiction par juridiction*, les statistiques périodiques d'activité sont indispensables aux présidents et aux chefs de cour pour piloter leurs juridictions. Elles alimentent leurs discours de rentrée judiciaire.

Les statistiques annuelles d'activité par tribunal et service permettent à la direction des services judiciaires d'attribuer les moyens (magistrats, greffiers, dotations de fonctionnement) là où la disproportion est la plus criante entre le nombre d'affaires à traiter et la ressource locale. Elles éclairent certains arbitrages, comme la priorité à la résorption du stock d'affaires en attente dans les cours d'appel.

Les statistiques de stocks et de durée de traitement des affaires servent aussi à l'Inspection générale des services judiciaires pour repérer les dysfonctionnements locaux (ex. : mission d'inspection en 1996 sur les cours d'appel les plus en difficulté).

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Montesquieu, 1689-1755, auteur en 1748 de De l'esprit des lois</figcaption></figure>
# LES CHIFFRES-CLÉS

## Budget 2000

27,3 Milliards de francs

## Effectifs budgétaires 2000

63 031 Agents

dont 6 721 Magistrats de l'ordre judiciaire

## Implantations immobilières en 2000

5 105 102 m²

## Juridictions de l'ordre judiciaire (y compris TOM et collectivités territoriales)

1 Cour de cassation

35 Cours d'appel

2 Tribunaux supérieurs d'appel

181 Tribunaux de grande instance (dont 37 à compétence commerciale)

5 Tribunaux de première instance (dont 3 à compétence commerciale)

139 Tribunaux pour enfants

116 Tribunaux des affaires de sécurité sociale

473 Tribunaux d'instance

271 Conseils de prud'hommes

6 Tribunaux du travail

191 Tribunaux de commerce

## Juridictions de l'ordre administratif

1 Conseil d'État

7 Cours administratives d'appel

35 Tribunaux administratifs

## Activité des juridictions en 1999

1 920 660 Décisions au fond en matière civile et commerciale

134 522 Affaires réglées par les juridictions administratives

11 315 735 Décisions en matière pénale
dont 10 021 658 amendes forfaitaires majorées

4 586 813 Affaires traitées par les parquets

1 262 907 Affaires poursuivables
dont 852 067 affaires poursuivies

ou ayant donné lieu à procédure alternative

Taux de réponse pénale : 67,5 %

## Condemnations en 1999

1 151 862 Condemnations prononcées

3 610 pour des crimes

441 312 pour des délits

125 614 pour des contraventions de 5e classe

581 326 pour des contraventions des quatre premières classes

## Protection judiciaire de la jeunesse

377 Établissements du secteur public

1 049 Établissements et services du secteur associatif

146 112 Jeunes suivis au 1er janvier 1999

## Administration pénitentiaire

185 Établissements pénitentiaires

48 841 Places au 1er juillet 2000

52 122 Détenus au 1er juillet 2000

74 851 Entrants en prison en 1999

75 831 Sortants de prison en 1999

135 020 Personnes prises en charge par le milieu ouvert au 1er janvier 2000

## Aide juridictionnelle en 1999

704 650 Admissions à l'aide juridictionnelle

422 707 Admissions sur contentieux civils et administratifs

281 943 Admissions sur contentieux pénaux

Sauf mention contraire, les chiffres d'activité sont relatifs à la France métropolitaine et aux départements d'ouïre-mer.
## Suivre l'effectivité des lois

Des demandes d'études de suivi de l'effectivité des lois et de l'impact des réformes judiciaires sont très fréquemment exprimées par les deux directions législatives (direction des affaires civiles et du sceau, direction des affaires criminelles et des grâces).

C'est ainsi que la statistique a permis de mesurer le doublement des admissions à l'aide juridictionnelle entre 1991 et 1997, à la suite de la réforme de 1991 et des mesures successives tendant à élargir l'accès au droit des justiciables les plus défavorisés.

De même, après les réformes du droit de la nationalité de 1993 et de 1998, on a pu mesurer l'impact de chaque nouvelle législation sur les acquisitions de la nationalité française à raison de la naissance et de la résidence en France.

Les projets de réforme du droit de la famille génèrent des demandes statistiques comme l'importance relative des divorces sans enfants par requête conjointe, ou comme la fréquence des divorces avec prestation compensatoire.

Le projet de loi sur la prévention de la récidive des crimes et délits sexuels a suscité une demande de mesure de la fréquence de ces infractions, particulièrement médiatisées. Le projet de loi sur la défense de la présomption d'innocence a pu s'appuyer sur une analyse chiffrée de la détention provisoire, et notamment sur la comparaison de sa durée avec celle des peines effectivement prononcées.

## Connaître le justiciable

La préoccupation de mesurer certains faits de société lourds au travers des moyens d'observation de la justice est plus récente.

Dans ce domaine, on rappellera notamment que toutes les statistiques sur le phénomène du divorce sont issues du ministère de la Justice, de même que celles sur l'adoption,

et que la mesure des acquisitions de la nationalité française résulte de la mise en commun des dispositifs d'observation du ministère de la Justice et de la direction de la population et des migrations (ministère de l'Emploi et de la Solidarité).

En revanche, les attentes de la société sur la mesure des phénomènes de criminalité et de délinquance (et tout spécialement de délinquance des mineurs), qui ne cessent de se développer, tant au niveau national qu'à l'échelon local (contrats locaux de sécurité), restent en grande partie insatisfaites par le ministère de la Justice. En la matière, celui-ci, qui a longtemps laissé au ministère de l'Intérieur l'exclusivité du discours sur le développement de la délinquance, répond mieux à des attentes plus ciblées, comme l'analyse de l'évolution des condamnations pour infraction aux mœurs ou pour conduite en état alcoolique.

On indiquera enfin que le suivi des admissions à l'aide juridictionnelle permet, dans une certaine mesure, d'apprécier dans quelles proportions les « clients » de la justice sont des personnes aisées ou des personnes démunies.

## Rendre compte de la qualité du service public de la justice

Service public rendu aux citoyens, la justice doit rendre compte non seulement de son activité, mais aussi de l'efficacité de son action et donc de la qualité du service rendu.

Le débat sur la réforme de la justice, comme les travaux sur la réforme de l'État, poussent à la mise en place d'indicateurs de la qualité du service public de la justice : accès égal à tous les justiciables, respect de la procédure contradictoire, droit à l'assistance d'un avocat, durée raisonnable des procès, exécution effective des décisions...

Par ailleurs, le ministère du Budget demande avec de plus en plus d'insistance qu'en contrepartie des budgets croissants obtenus depuis 1998, le ministère de la Justice mette en place des indicateurs quantitatifs capables de rendre compte de gains d'efficacité corrélatifs au renforcement de ses moyens.

Pour la justice civile, l'un des indicateurs le plus souvent exploité est la durée moyenne de jugement des affaires.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Le Palais de Justice d'Amiens</figcaption></figure>

SICOM / Ministère de la Justice
Longtemps décliné sous forme de simples moyennes, cet indicateur de qualité est maintenant analysé de façon beaucoup plus détaillée : dispersion précise des durées, exa- men par nature d'affaire, par mode de fin d'affaire et par tribunal, en évolu- tion sur plusieurs années, en relation avec le stock d'affaires accumulé et la ressource en magistrats.

Au vu de ces analyses, la comparai- son des performances apparentes des juridictions donne l'impression que le service public de la justice n'est pas rendu avec la même effica- cité d'un tribunal à l'autre.

Pour la justice pénale, un indicateur nouveau a été mis en place en 1999 : le taux de réponse pénale sur les affaires « poursuivables ». Lui aussi suggère des variations importantes d'un parquet à l'autre.

## La statistique civile, principalement appuyée sur le répertoire général civil

Le répertoire général civil (RGC) fournit exhaustivement, en sous- produit de la gestion des juridictions, les principales données statistiques permettant d'appréhender le fonc- tionnement de la justice civile, au niveau France entière et pour chaque tribunal : volume d'activité, structure des contentieux, stock et durée des affaires.

L'unité de collecte est l'affaire. Pour chacune, sont recueillis deux extraits du répertoire général (l'« affaire nouvelle » et l'« affaire terminée »), lesquels apportent une information substantielle couvrant tout à la fois la nature de l'affaire introduite (selon une nomenclature très détaillée), une partie du déroulement des procédu- res afférentes, enfin la décision finale.

Le dispositif, particulièrement lourd, représente environ 1 200 points de collecte (soit l'ensemble des juridic- tions de l'ordre judiciaire, à l'excep- tion de la Cour de cassation, des tribunaux pour enfants et des tribu- naux des affaires de sécurité

sociale : cf. page 9), et un volume mensuel de plus de 300 000 affaires (nouvelles ou terminées) transmises à la S/D SED, encore un peu sur sup- port papier et surtout sur disquettes.

## Les cadres du parquet et le casier judiciaire national, à la base de la statistique pénale

Les cadres du parquet, remplis chaque année par les juridictions selon une très ancienne tradition (et encore en partie à la main), constituent la seule source d'information statistique sur tout l'amont du procès pénal.

Ils récapitulent de nombreux flux, en particulier le nombre de procès- verbaux reçus et le nombre de clas- sements sans suite.

Toutefois, ils n'autorisent aucun croi- sement de variables. Par ailleurs, il n'est pas assuré que les modes de dénombrement soient les mêmes dans toutes les juridictions.

Le casier judiciaire national fournit matière à de nombreuses études sur le volume annuel des infractions commises et sur les peines prononcées.

Les statistiques que l'on en tire sont réputées de bonne qualité, mais les délais de disponibilité sont un peu longs. En outre, les lois d'amnistie et les réformes de la procédure pénale en fragilisent le potentiel statistique : c'est ainsi que l'effacement à leur majorité des condamnations pronon- cées contre des mineurs a amoindri la qualité du suivi de la délinquance des mineurs au moment où ce pro- blème prenait de l'ampleur.

## D'autres sources

D'autres dispositifs permanents, de moindre ampleur, viennent égale- ment alimenter la statistique Justice, parmi lesquels le répertoire de l'aide juridictionnelle, le répertoire de l'ins- truction, le fichier national des déte- nus et une procédure particulière de suivi des acquisitions de la nationa- lité française, sans oublier quelques dénombrements manuels spéci- fiques (activité des associations de contrôle judiciaire et d'aide aux victi- mes, activité des conciliateurs...).

S'y sont récemment ajoutés des tableaux de bord des tribunaux pour enfants, actuellement en fin de généralisation.

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Nantes, le service du Casier judiciaire national</figcaption></figure>

MDLIC Pruvot - Gendarmerie nationale
Lorsqu'un questionnement ne peut
recevoir de réponse à partir des seu-
les informations judiciaires contenues
dans les dispositifs permanents, on
se tourne vers les enquêtes.

Celles-ci consistent le plus souvent
dans l'exploitation statistique d'un
échantillon de copies de jugements
prononcés par les tribunaux, ou d'ex-
traits individuels de casier judiciaire.

Parfois, mais c'est plus aléatoire, on
adresse dans les juridictions des
questionnaires qui seront autoadmi-
nistrés par les services concernés.

Une statistique Justice
qui a connu des problèmes

Les motivations des greffiers chargés
dans les juridictions d'alimenter tou-
tes ces statistiques ont longtemps été
médiocres : la finalité des statistiques
nationales leur échappait ; la statis-
tique elle-même était jugée activité
secondaire.

De leur côté, les magistrats en chef
des juridictions ont eu tendance à se
doter d'instruments statistiques paral-
lèles à finalité locale. Le positionne-
ment de ces outils locaux par rapport
aux dispositifs nationaux posait bien
évidemment problème lorsque la direc-
tion des services judiciaires devait se
servir des uns ou des autres pour cali-
brer la ressource des juridictions.

Un autre élément aggravant était le
développement de l'activité judiciaire.
S'agissant en particulier du répertoire
général civil, l'inflation du nombre

d'affaires, liée à une aide insuffisante
apportée par les logiciels de gestion
et aux perturbations accompagnant
les renouvellements de ceux-ci, ainsi
que le non-respect des consignes de
collecte favorisé par le vieillissement
des manuels d'instruction, ont
conduit au début des années 1990 à
de fortes inquiétudes sur la pérennité
du système.

Une mission conjointe de l'Inspection
des services judiciaires et de l'Inspec-
tion générale de l'Insee (rapport de
MM. Henry-Bonniot et Padieu) a émis
en 1993 un jugement d'ensemble
assez critique sur le fonctionnement
des dispositifs permanents et en a
préconisé la réforme.

Les enjeux de cette réforme sont
exposés ci-après, mais il faut d'abord
souligner un point clé.

Alors en effet qu'on pouvait craindre
à l'époque que les dispositifs statis-
tiques permanents, et notamment le
RGC, n'implosent sous l'effet des
dysfonctionnements signalés et ne
puissent même plus « sortir » les sta-
tistiques indispensables à la mesure
de l'activité judiciaire, cette inquié-
tude a été entièrement dissipée : des
efforts de communication et de for-
mation importants ont été faits en
direction des greffiers des juridic-
tions, qui ont retrouvé une motivation
normale pour l'activité statistique ;
des consultations systématiques des
juridictions sur la mesure de leur acti-
vité prise en compte en statistique
ont fait chuter le nombre des problè-
mes qualité ; enfin, des consignes
fermes ont permis de résorber la plu-
part des défauts de cou-
verture statistique.

En résultat de ces
efforts, non seulement
les statistiques d'activité
ont retrouvé des délais
de diffusion admissibles
(statistiques 1999 provi-
soires en juillet 2000,
statistiques détaillées
définitives en novembre
2000), mais encore le
cabinet a eu connais-
sance dès janvier 2001
de la tendance de l'acti-

vité judiciaire en 2000, tendance qui
devait être confirmée en avril 2001
par la remise de statistiques préco-
ces.

Cette reconstruction des fondamen-
taux a permis d'initier « sans
stress » les chantiers de la réforme,
c'est-à-dire en étant assuré de pou-
voir compter sur des statistiques tra-
ditionnelles consolidées et amé-
liorées.

L'archétype
d'une statistique
sous-produit de gestion

L'objectif de la réforme est de bâtir à
moyen terme une statistique perma-
nente qui soit un sous-produit, rapi-
de et de qualité, de la gestion infor-
matisée des procédures judiciaires.

L'idée s'énonce simplement : lors-
qu'une procédure judiciaire (civile,
pénale, éducative) voit sa gestion
informatisée, toutes les informations
nécessaires à la statistique sont
disponibles après saisie par les
fonctionnaires ou greffiers ; il suffit
alors d'incorporer dans l'applicatif
de gestion de simples modules de
dénombrement statistique pour
obtenir, sans charge de travail
supplémentaire de la part des juri-
dictions, toutes les statistiques utiles
aussi bien aux chefs de juridiction
qu'à la chancellerie.

Cette façon d'élaborer la statistique
est infiniment plus populaire sur le
terrain que le comptage manuel
nécessaire au remplissage des
cadres et registres traditionnels.

Si en outre on permet aux juridic-
tions d'être les premières utilisatri-
ces de ces statistiques établies loca-
lement, on répond à leur besoin clai-
rement exprimé de connaissance de
la matière judiciaire traitée, tant civi-
le que pénale, et de pilotage des
juridictions à partir d'un suivi de l'ac-
tivité des services. Cet intéresse-
ment des juridictions à la statistique
est un facteur important d'appropria-
tion, donc de qualité, des chiffres
obtenus, ce qui on l'a vu ne va pas
de soi.

Avec l'aimable autorisation de René Peyré

<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Paris, l'horloge du Palais de Justice</figcaption></figure>
Ce double principe d'une statistique sous-produit de la gestion informatisée des procédures judiciaires et d'une décentralisation (contrôlée) de l'établissement de cette statistique a été fermement acté en janvier 1997 par le Conseil de la statistique et des études (cf. infra).

Sa traduction a été inscrite au schéma directeur de l'informatique, sous forme du concept de « bases de données locales » (infocentres) communiquant avec un site statistique central, en l'occurrence le centre d'exploitation statistique de la S/D SED (en abrégé le CES).

Il résulte de cette stratégie que les progrès de la statistique Justice sont fortement tributaires des avancées de l'informatique du ministère, que cette informatique soit confiée à la DAGE (plus précisément à la SDI) ou qu'elle soit confiée à l'initiative locale relevant de la direction des services judiciaires.

## Des instances spécifiques

La politique du ministère de la Justice en matière de statistiques et d'études est établie de façon concertée par l'ensemble des services de la chancellerie et les juridictions, selon une procédure originale rénovée en 1994.

Au sein du Conseil de la statistique et des études, les directeurs et chefs de service de la chancellerie et deux magistrats représentant les juridictions travaillent, sous l'autorité du garde des Sceaux, « à la définition et l'actualisation d'une stratégie statistique du ministère ».

La participation du secrétaire général du Conseil d'État témoigne du souci d'associer la statistique judiciaire administrative, celle du secrétaire général du CNIS (Conseil national de l'information statistique) du désir parallèle d'une meilleure intégration à l'ensemble du dispositif statistique public.

Parallèlement, un Comité de programmation statistique et d'études concrétise les orientations arrêtées

par le Conseil. « Il établit la programmation des travaux statistiques et d'études du ministère de la Justice, en suit l'exécution et en apprécie les résultats ». Participent, deux fois par an, aux travaux de ce comité les représentants des directeurs et chefs de service, les responsables des unités réalisant des opérations statistiques ou d'étude ainsi que des représentants des établissements régionaux. Un programme de travail détaillé (dispositifs statistiques permanents, réformes, études, enquêtes, publications) est établi chaque année.

Le rôle de ces instances est d'autant plus important que les missions statistiques ne sont pas unifiées au sein du ministère. En effet, la direction de l'administration pénitentiaire et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ont chacune leur propre cellule statistique, et réalisent synthèses annuelles et études à partir de dispositifs spécifiques. La S/D SED est en charge des systèmes d'information qui alimentent les autres directions, y compris les deux

directions législatives, ce qui n'empêche pas celles-ci de disposer aussi de petites équipes d'études.

## Une importante réforme statistique, à mi-parcours

Les enjeux de la réforme préconisée en 1993 par l'Inspection des services judiciaires et l'Inspection générale de l'Insee sont différents selon les dispositifs, civils, pénaux ou sur les mineurs.

Pour ce qui concerne le répertoire général civil, l'objectif consiste principalement dans la production de résultats plus précoces et appropriables par les juridictions locales.

La procédure des « tableaux de bord d'activité » des juridictions civiles (2 pages par tribunal), préparée depuis quatre ans et actuellement conduite avec succès dans les ressorts de quatre cours d'appel pilotes, permettra, une fois généralisée, de disposer des statistiques annuelles détaillées sur l'activité judiciaire en avril de l'année suivante (novembre actuellement).

Le suivi du stock des affaires en cours et de l'ancienneté de ces affaires sera par ailleurs l'un des dividendes les plus visibles du nouveau « suivi local détaillé des affaires civiles » que l'on se propose de mettre à la disposition des juridictions.

En matière de statistique pénale, il s'agira, une fois réalisées l'automatisation partielle de la production des cadres du parquet et toutes les améliorations susceptibles de leur être apportées, de restructurer selon une logique « répertoire » les bases de données pénales, et d'en offrir une consultation statistique aux parquets qui leur permette de maîtriser leur politique pénale et d'en rendre compte.

Dans cet esprit, des « infocentres pénaux » ont déjà été associés aux logiciels pénaux de production des sept grands parquets parisiens. L'objectif est de répliquer cet investissement sur l'ensemble des parquets, puis de coiffer le dispositif par un « infocentre pénal national » qui permette à la chancellerie un suivi statistique direct des politiques pénales conduites par les parquets.

CNIS
CONSEIL NATIONAL DE L'INFORMATION STATISTIQUE
Enfin, le troisième volet de la réforme vise à reconstruire une statistique d'activité des tribunaux pour enfants réduite à sa plus simple expression en 1992.

En particulier, on veut se donner les moyens de suivre la façon dont les progrès de la délinquance des mineurs sont traités par les tribunaux pour enfants et par les parquets des mineurs. Un projet de « tableaux de bord d'activité » des tribunaux pour enfants a été élaboré en 1996. Actuellement en fin de généralisation, il devrait être complété par un « panel des mineurs suivis en justice », auquel tient beaucoup la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

## Les produits de la S/D SED : publications statistiques...

Les publications statistiques constituent la finalisation la plus visible des travaux de la sous-direction.

En matière de synthèses statistiques sur la justice, l'opuscule *Les chiffres-clés de la Justice* rassemble pour un large public (70 000 exemplaires diffusés) l'essentiel des données sur les moyens et l'activité de la justice : justice civile, pénale, administrative, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse. *Chiffres-clés* est la publication la plus précoce de la sous-direction : les chiffres-clés pour 1999 ont été diffusés en septembre 2000 aux parlementaires et aux juridictions.

Beaucoup plus complet (300 pages), *l'Annuaire statistique de la Justice* constitue un guide de référence, qui décrit sous forme de séries longues les flux détaillés transitant au travers de toutes les procédures judiciaires. L'annuaire 1994-1998 a été diffusé en mars 2000 dans les librairies de *La Documentation française* (800 exemplaires payants) et au sein du ministère (1 200 exemplaires gratuits).

*Études et statistiques Justice* consacre chaque année un format livre à l'analyse complète de deux ou trois

thèmes. Parus depuis un an : Les divorces en 1996 ; Les acquisitions de la nationalité française en 1998 ; Les condamnations prononcées en 1998. À paraître prochainement : La durée moyenne de traitement des affaires civiles par les cours d'appel.

*Infostat Justice* est un 4-pages de diffusion des études de la sous-direction, à l'intention du grand public et des partenaires de la justice. Trois à quatre numéros par an sont diffusés à environ 10 000 exemplaires. Derniers titres parus : La population carcérale baisse depuis 1997 ; La réponse pénale des parquets en 1998. À paraître prochainement : La détention provisoire de 1994 à 1998 ; L'évolution récente de l'aide juridictionnelle.

Pour augmenter leur appétit statistique, une large restitution est faite aux juridictions des données les concernant, via les différents titres annuels qui composent la collection *Données locales* de la S/D SED : *L'activité judiciaire* permet chaque année aux juridictions de comparer entre elles leurs ratios d'activité et de gestion, *La statistique annuelle des affaires commerciales* joue le même rôle auprès des tribunaux de commerce et TGI à compétence commerciale, *L'activité pénale des juridictions* permet de comparer dans une certaine mesure les politiques pénales conduites par les différents parquets, enfin *La statistique annuelle sur l'aide juridictionnelle* fournit tous les éléments d'activité des bureaux chargés d'accorder ladite aide.

Direction de l'Administration générale et de l'Équipement
Sous-direction de la Statistique, des Études et de la Documentation

# Les chiffres-clés de la Justice

Octobre 2000

<figure><img src="image_12.png" /></figure>

MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Un cinquième titre vient de voir le jour : *Données locales - Les condamnations prononcées*.

## ... rapports d'étude...

Responsable de la réalisation d'une partie importante des études quantitative de la chancellerie, la sous-direction se doit de « faire parler les chiffres », en réponse à des problématiques judiciaires ou sociétales.

À la demande du Comité de programmation statistique et d'études, elle a actuellement en chantier treize études : recherche d'indicateurs permanents sur la récidive en matière de crimes et délits, mesure des taux d'appel en matière pénale, typologie des TGI en matière civile, durée de détention des personnes sortant de prison, etc.

Une douzaine d'études à caractère plus juridique ou de recherche sont sous-traitées à des organismes extérieurs.

Comme indiqué plus haut, les directions de la chancellerie poursuivent plusieurs études en parallèle pour leur propre compte.

Une majorité d'études exploitent le matériau statistique rassemblé dans le cadre des dispositifs permanents. Néanmoins, plusieurs d'entre elles reposent sur des exploitations statistiques de copies de jugements, voire sur des enquêtes directes auprès des juridictions.

Ainsi, on a tiré en 1996 un échantillon de 4 600 jugements de divorce et on les a exploités en statistique, ce qui a fourni une moisson d'informations inédites sur la façon dont les couples divorçants s'orientent dans les procédures en vigueur, sur la fréquence avec laquelle les demandes des parties se rejoignent, sur la confrontation des décisions du juge avec ces demandes, sur les décisions finales en matière d'autorité parentale, de résidence, de contributions à l'entretien et à l'éducation...

S'ils satisfont parfaitement l'objectif de connaissance du justiciable assi-

gné par le Conseil de la statistique et des études, de tels travaux ont toutefois un coût élevé. En 2000, a été réalisée une seule enquête auprès des juridictions : elle traitait du coût et des délais des expertises judiciaires.

## ... et services documentaires

Outre la diffusion de statistiques et d'études, la sous-direction fournit à la chancellerie une large gamme de services documentaires.

Son bureau de la documentation assure d'abord la collecte, la diffusion et l'édition des notes et circulaires du ministère de la Justice par le canal de la direction des journaux officiels (une centaine de textes en 1999).

Il assure ensuite la gestion des commandes de périodiques (1 700 par an) et d'ouvrages (3 500) pour toutes les directions de la chancellerie. Grâce à des réunions régulières et à un suivi comptable par unité, il permet d'éviter gaspillages et redondances, et fait appliquer les recommandations en matière d'économie budgétaire.

Enfin, ce bureau gère la bibliothèque centrale de la chancellerie (5 000 ouvrages anciens, 20 000 ouvrages contemporains, 2 000 rapports de « littérature grise », 700 titres de périodiques), ouverte à tous les agents de la chancellerie (800 cartes de lecteurs « actives »). Si nombre d'utilisateur ont besoin d'une aide en salle de lecture pour obtenir les ouvrages recherchés, les usuels et les documents les plus récents sont en libre accès ; 16 cédéroms judiciaires sont interrogeables à partir de trois postes de lecture.

## Un SSM moyen de 85 personnes...

Sans atteindre l'assiette des gros services statistiques des ministères de l'Agriculture, de l'Équipement, de l'Industrie, de l'Emploi, des Affaires sociales ou de l'Éducation nationale, la S/D SED réunit 85 personnes, ce qui constitue une bonne force de frappe.

Sur ce nombre, environ la moitié (le personnel du CES) est basée à Nantes, sur le site même du Casier judiciaire national.

L'autre moitié travaille rue Saint-Honoré à Paris, à deux pas de la place Vendôme.

<figure><img src="image_13.png" /></figure>
L'idée d'accueillir un statisticien dans chaque cour d'appel fait lentement son chemin, mais serait difficile à financer par l'Insee. Seule la cour d'appel de Paris dispose d'une attachée de l'Insee, depuis peu de temps.

## ... organisé de façon très classique

Les missions de la S/D SED sont réparties entre quatre bureaux de façon on ne peut plus classique.

Au bureau de la documentation déjà présenté ci-dessus s'ajoutent une unité de production (le CES), une unité de conduite de projets et une unité d'études et de diffusion.

Le CES est entièrement maître d'œuvre de l'exploitation des dispositifs permanents. Sur la base du « contrat » que constitue le programme annuel de travail, cette unité assure tout le relationnel avec les juridictions, jusqu'à la diffusion des produits de type *Données locales*.

Elle développe ses propres outils informatiques.

Le bureau des études et de la diffusion réalise les études pour le compte des directions et diffuse les produits statistiques grand public.

Le bureau des applications statistiques conduit les évolutions des dispositifs permanents depuis leur conception avec les directions et les juridictions jusqu'à leur généralisation.

Les activités de ces trois bureaux sont décrites dans les articles ci-après de Brigitte Michel, Odile Timbart et Catherine Gilles.

## Un brassage de cultures

La palette des métiers et des corps que l'on rencontre au sein de la S/D SED est large.

Une vingtaine de cadres Insee y assurent leurs métiers spécfiques :

encadrement d'une collecte statistique, développement de logiciels statistiques, réalisation d'études, conduite de projets statistiques.

Ils côtoient des magistrats, guère formés au chiffre, mais riches d'une passionnante expérience judiciaire, et des greffiers, mieux préparés par leur culture à un enregistrement fidèle des informations utiles, et précieux faciliteurs pour naviguer au sein des tribunaux.

Ils voisinent avec des chargés d'études et différents fonctionnaires Justice, des attachés d'administration centrale, experts en gestion, des bibliothécaires, des documentalistes, des maquettistes...

La cohabitation harmonieuse de toutes ces cultures professionnelles est un petit miracle permanent, sans doute dû aux profits que chacun tire d'un travail en équipe poussé : largeur de vues, angles d'attaque multiples, complémentarité des métiers.

## La S/D SED

<figure><img src="image_14.png" /></figure>
## Il est encore possible de bâtir en 2001

Cela reste un facteur d'étonnement que dans un ministère ayant de tels besoins en informations de gestion et de communication, et sur une matière aussi sensible, il reste encore autant de choses à faire pour le statisticien.

Compte tenu de la rigueur des procédures judiciaires et de leur vacation à tout enregistrer, on s'attendrait à trouver des systèmes d'information parmi les plus modernes... et on doit œuvrer avec des dispositifs dignes des années 1970.

Ne jetons pas la pierre au ministère, qui assume encore les conséquences de virages informatiques autrefois mal négociés, et ne découvre que depuis peu les mérites de la culture du chiffre et de la gestion, aux antipodes de sa culture du droit et du verbe.

Ce qui mérite d'être retenu, et ce sera le mot de la fin, c'est que les statisticiens qui se trouveront au ministère de la Justice au début des années 2000 auront la perspective de bâtir sur un terrain moins encombré qu'ailleurs par le poids du passé, et au profit d'utilisateurs désormais avides d'informations statistiques.

### Alain SAGLIO

Ministère de la Justice
Chargé de la sous-direction
de la statistique, des études
et de la documentation

<figure><img src="image_15.png" /></figure>

# Annuaire statistique de la Justice

## Édition 2000

<figure><img src="image_16.png" /></figure>

MINISTERE DE LA JUSTICE
<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>À la cour d'appel de Chambéry</figcaption></figure>