# Qui sont les "agents de terrain" des agences de l'eau ?

Schnitzler Ophélie, François Destandau

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Schnitzler Ophélie, François Destandau. Qui sont les "agents de terrain" des agences de l'eau?. 2026. hal-05520199

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Preprint submitted on 20 Feb 2026

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# Qui sont les « agents de terrain » des agences de l'eau ?

## Un métier à l'épreuve des réformes environnementales et néo-managériales

Ophélie SCHNITZLER, François DESTANDAU

### Résumé

Dans cet article, nous explorons un métier « flou », celui de chargé d'intervention des agences de l'eau. Véritable *Street-level bureaucrat*, le chargé d'intervention ne se contente pas d'instruire les dossiers d'aide, mais contribue de plus en plus, au fil de l'écologisation des politiques de l'eau et des réformes néo-managériales, à faire émerger les projets ou les faire monter en ambition. À ce titre, il a un *Policy making role* en contribuant à redéfinir les actions prioritaires, mais surtout en développant des stratégies pour inciter les maîtres d'ouvrage à mettre en œuvre les actions priorisées, en utilisant les leviers de l'économicisation, de la rationalisation, et de la responsabilisation.

**Mots clés :** agence de l'eau, chargé d'intervention, métiers flous, *street-level bureaucracy*, écologisation, réformes néo-managériales, priorisation, incitation

## Who are the “Field Agents” of the Water Agencies?

### A Profession Tested by Environmental and Neo-Managerial Reforms

### Abstract

In this article, we explore a “fuzzy” job, that of intervention officer for the Water Agencies. Real *Street-level bureaucrats*, these agents do not merely process subsidy applications. Increasingly, as water policies become more ecological and subject to neo-managerial reforms, they actively contribute to the emergence of projects and to raising their ambition level. As such, they have a policy-making role, helping to redefine priority actions, but above all developing strategies to encourage project developers to implement prioritized actions, using the levers of economicization, rationalization and empowerment.
**Keywords:** water agency, intervention officer, fuzzy jobs, street-level bureaucracy, greening, neo-managerial reforms, prioritization, incentive

## Introduction

Depuis 1964, les agences de l'eau sont les établissements publics incontournables de la mise en place des politiques de l'eau en France. En prélevant des redevances, sur les usages de l'eau, reversées sous forme d'aides, dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention de six ans, elles contribuent à appliquer les directives européennes (notamment la DCE<fnref n="1" /> de 2000), à répondre aux injonctions nationales (par exemple le Plan eau 2023), ou à répondre à des problématiques propres aux bassins hydrographiques (par exemple la pollution par les chlorures des soudières sur le bassin Rhin-Meuse). En collaboration avec les services de l'État, elles traduisent en actions à mener les objectifs par bassin (Sdage) élaborés par les comités de bassin (Programmes de mesure, puis Programmes d'intervention), puis de façon plus opérationnelle, sous le pilotage des DDT, au niveau des départements (Paot). Ce document définit une feuille de route pour les agents de terrain qui, au contact direct des maîtres d'ouvrage, devront faire en sorte que les actions priorisées soient mises en œuvre. Pour cela, les agents chargés de la police de l'eau manient *le bâton* (réglementation) et les agents de terrain des agences de l'eau<fnref n="2" />, *la carotte* (aides).

Depuis la Directive cadre européenne sur l'eau de 2000, nous assistons à une *écologisation* de la politique de l'eau qui se traduit par des obligations de résultat en matière de qualité des milieux aquatiques (bon état des masses d'eau) qui sont imposées aux États membres. En France un mouvement de réformes des collectivités initié par les lois Maptam et NOTRe confiant un rôle clé aux EPCI-FP<fnref n="3" />, notamment la compétence Gemapi (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), s'en est suivi pour définir des maîtres d'ouvrage pouvant répondre à ce nouveau référentiel d'action publique (Barone et al., 2018 ; Barone et Ghiotti, 2023 ; groupe NOTReau, 2019 ; Heitz et al. 2018). Ces évolutions des politiques publiques font émerger des groupes professionnels ou contribuent à les transformer (Barrier et Castel, 2019).

<footnote n="1">¹ En fin d'article, une « Liste des acronymes » rappelle l'ensemble des acronymes de l'article.</footnote>

<footnote n="2">² Pour les agents de terrain des agences de l'eau, le Paot est la déclinaison au niveau départemental de la DCE. Il s'inscrit ainsi dans le programme d'intervention de l'agence qui intègre des préoccupations plus larges, propres au bassin.</footnote>

<footnote n="3">³ Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.</footnote>
Dans cet article, nous nous intéressons particulièrement aux agents de terrain des agences de l'eau qui doivent instruire les dossiers d'aide auprès des maîtres d'ouvrage pour que les actions priorisées soient effectivement mises en œuvre. Pourquoi s'intéresser à ces agents de terrain ?

Les travaux sur le rôle du travail administratif des agents de base (réception des usagers, traitement de leurs demandes, instruction des dossiers...) dans la conduite de l'action publique se sont fortement développés en France depuis le milieu des années 1990 (Dubois, 2012). En effet, à la suite des travaux de Lipsky (1980), le courant de recherche sur la *Street-Level Bureaucracy* (SLB) a mis en évidence le rôle essentiel des agents publics sur le terrain (Periac, 2015). Lipsky (1980) parle de SLB pour définir, dans les différentes administrations, les agents de « guichet » ou plus généralement les agents en contact direct avec les « cibles » des politiques (allocataires de la CAF pour Dubois (2008), candidats à un logement social pour Weill (2014), immigrants candidats à un titre de séjour pour Spire (2008), etc.). Le pouvoir discrétionnaire<fnref n="4" /> de ces agents est au cœur de l'analyse des SLB. Pour Lipsky (1980), ces agents de base pratiquent l'arrangement et peuvent s'engager activement dans la définition du contenu des politiques publiques. Pour Dubois (2012), l'action publique contemporaine en France tend à accroître le pouvoir discrétionnaire de ces agents de terrain, en raison de la tendance à l'individualisation des politiques publiques, le recours à la contractualisation et la rhétorique du « projet » individuel comme base du traitement par les pouvoirs publics. Lipsky (1980) parle de *Policy making role*. Ainsi, l'agent de terrain, qui a une certaine autonomie et développe ses propres stratégies, a un rôle actif sur le contour des politiques et leur mise en œuvre.

Cependant, si de nombreuses recherches ont porté sur le secteur social, force est de constater que le rôle des agents de terrain travaillant à la mise en œuvre des politiques environnementales demeure peu analysé : « À quelques exceptions près, un élément crucial manque dans l'étude des politiques environnementales, à savoir celle des bureaucrates qui travaillent en bout de chaîne et prennent des décisions opérationnelles » (Sevä, 2015 : 3). En se basant sur les politiques de l'eau et de la pêche en Suède et en Finlande, Sevä (2015) montre l'importance de l'action des agents de terrain dans la mise en œuvre des politiques jusqu'à leur attribuer un rôle décisif pour expliquer leurs succès ou échecs. Il identifie également des facteurs qui expliquent les actions et décisions de ces agents comme l'organisation administrative, la compréhension de la politique, les ressources à disposition et la croyance dans la politique. Il essaye ainsi d'identifier des facteurs explicatifs de la façon dont ces agents utilisent leur pouvoir

<footnote n="4">⁴ Pouvoir d'agir sur sa propre appréciation au-delà d'une simple application des règles, mais en restant néanmoins dans un cadre légal.</footnote>
discrétionnaire et leur autonomie. En France, Periac (2015) s'intéresse à la liberté discrétionnaire des agents de la Dreal<fnref n="5" /> chargés de mettre en place le principe européen d'intégration environnementale qui impose de prendre en compte l'environnement dans toutes ses dimensions pour les projets d'aménagement du territoire. Elle conclut que la liberté discrétionnaire de ces SLB est une force lorsque la politique est en construction et mal définie. Cette liberté discrétionnaire fonctionne comme moyen d'expérimenter de nouvelles pratiques qui permettent de renforcer l'efficacité de la politique publique.

S'agissant plus précisément des agents de terrain des agences de l'eau, Morandi *et al.* (2016) regrettent qu'ils fassent l'objet de peu de travaux dans la littérature. En effet, selon eux, une analyse fine des jeux d'acteurs sur le terrain permettrait de mieux comprendre les différentes dynamiques des agences de l'eau sur la question de la restauration écologique qu'ils ont pu observer. Nous pouvons toutefois citer Sureau-Blanchet (2011) : elle s'interroge sur l'évolution de l'identité professionnelle de ces agents après deux moments clés : la loi de 1992, qui érige l'eau en patrimoine commun de la nation, marquant le passage d'une logique d'usages à une logique patrimoniale ; et la DCE de 2000, qui impose d'évaluer les effets des projets sur la qualité des milieux aquatiques, au-delà de leur simple financement. Selon Sureau-Blanchet (2011), cette évolution de la législation demande aux agents de terrain d'être plus entreprenants et d'aller faire émerger des projets sur des territoires à enjeux environnementaux, ce qui suppose des qualités de concertation avec les acteurs territoriaux, plus de présence sur le terrain et de passer ainsi d'une posture passive à une posture active, en quelque sorte « *lâcher la technique pour aller vers le commercial* » (Sureau-Blanchet, 2011). Bouleau (2015), quant à elle, s'intéresse à l'autonomie des agents de terrain des agences de l'eau au sein de leurs trois répertoires d'action<fnref n="6" /> : Équipementier, Coordination, Écologie. Pour le premier l'autonomie se situe dans l'expertise technique, pour le second dans le temps consacré à chaque projet, pour le troisième sur la définition de l'amélioration écologique. Pour Bouleau, ce dernier type d'autonomie s'est réduit avec la DCE qui a standardisé au niveau européen les indicateurs écologiques. Toutefois, elle souligne que la véritable autonomie se situe à un autre niveau, dans la possibilité de composer avec ces trois répertoires d'actions.

<footnote n="5">⁵ Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.</footnote>

<footnote n="6">⁶ Dans les répertoires d'action Équipementier, Coordination et Écologie, le rôle de l'agent de terrain est respectivement de promouvoir des solutions techniques standardisées, de faciliter la concertation, et d'évaluer l'intérêt écologique de projets afin d'améliorer la qualité des milieux aquatiques.</footnote>
Face au constat étayé dans la littérature d'un manque d'études centrées sur les agents de terrain des agences de l'eau, nous nous demandons dans cet article qui est l'agent de terrain des agences de l'eau aujourd'hui ?

Après une première partie de contexte où nous expliquons « d'où parlent ces agents » et présentons notre terrain d'étude, nous nous intéressons, dans une seconde partie, à l'identité et l'évolution de ce métier en montrant qu'il s'agit d'un métier flou au sens de Jeannot (2005). Enfin, dans une troisième partie, nous analysons l'évolution du Policy making role de ces agents de terrain en les assimilant à des Street-level bureaucrats.

# 1. D'où parlent les agents de terrain des agences de l'eau ?

## 1.1 Création des agences de l'eau

Dans un contexte de généralisation de la pollution des eaux, la première grande loi sur l'eau française de 1964 créé les agences financières de bassin (devenues en 1992 agences de l'eau), établissements publics à caractère administratif sous la double tutelle des ministères chargés de l'Environnement et des Finances. Six agences métropolitaines sont créées suivant un découpage hydrographique, et non administratif, pour une intervention adaptée aux spécificités territoriales de la ressource en eau. Initialement, la direction est confiée aux grands corps techniques de l'État : les Mines pour les territoires industriels (Artois-Picardie et Rhin-Meuse), les Ponts et Chaussées pour les territoires arrosant les grandes agglomérations (Seine-Normandie et Rhône-Méditerranée-Corse) et le Génie rural, des eaux et des forêts pour les territoires ruraux (Adour-Garonne et Loire-Bretagne) (Barraqué, 1995). Accompagnées par les comités de bassin – parlements de l'eau composés de représentants des usagers, des collectivités, de l'État, de milieux socio-professionnels, d'associations et du préfet coordonnateur de bassin –, les agences de l'eau prélèvent des redevances auprès des particuliers, des industriels, ou des agriculteurs et les reversent sous forme d'aide à des maîtres d'ouvrage pour des actions d'intérêt commun dans le domaine de l'eau.

Ces maîtres d'ouvrages peuvent être publics, comme des collectivités locales, ou privés comme des industriels ou des agriculteurs. L'agence fournit ainsi des aides pour la construction de barrages réservoirs de régulation des débits des rivières, d'interconnexions de réseaux d'alimentation en eau potable, de stations d'épuration domestiques ou privées, ou de nouvelles techniques de production moins dommageables pour l'environnement.

À l'interface entre agence de l'eau et maîtres d'ouvrage, les agents de terrain de ces agences sont chargés d'affecter les aides. Ce sont, ainsi, les interlocuteurs privilégiés des maîtres
d'ouvrage. Ce métier, initialement créé pour l'accompagnement des actions auprès des services d'eau potable ou de traitement d'eaux usées, s'inscrivait, selon le Commissariat général du plan (1997) notamment, dans une logique de guichet, avec des maîtres d'ouvrage qui venaient solliciter les aides des agences entre autres pour des mises aux normes équipementières.

## 1.2 Un mouvement de réforme perpétuelle

Nous reprenons à notre compte le titre du livre dirigé par Barone et al. (2018) pour caractériser les réformes environnementales et néo-managériales qui ont succédé à la création des agences de l'eau, modifiant ainsi leurs missions et le métier d'agent de terrain de ces agences.

Depuis les années 1990, la politique de l'eau en France connaît une écologisation progressive, marquée par un glissement de la gestion technico-économique vers une approche territorialisée et écosystémique. La loi sur l'eau de 1992 introduit la planification par Sdage et Sage, inscrivant l'action publique dans les territoires hydrographiques et intégrant la notion d'écosystème. La Directive cadre sur l'eau (DCE, 2000) marque un tournant majeur en fixant un objectif de bon état écologique pour toutes les masses d'eau, imposant une référence écologique commune à l'échelle européenne. Les lois Grenelle I et II (2009-2010) relient explicitement la qualité écologique des milieux aquatiques à la prévention des pollutions agricoles et à la production d'eau potable. Cette évolution se traduit par une priorisation des actions de restauration des cours d'eau, de préservation des zones humides ou de continuité piscicole, au détriment d'une logique centrée uniquement sur des usages anthropiques. Elle revient ainsi à faire primer une lecture territoriale et écologique sur les réponses strictement technologiques.

Du point de vue des réformes de gouvernance de l'action publique, que l'on qualifie de néo-managériales, structurantes pour l'action des agences de l'eau, nous pouvons citer la fin de l'ingénierie publique en 2008, dans le contexte de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Pour les services d'eau et d'assainissement, il s'agissait d'un appui d'ingénieurs fonctionnaires des services déconcentrés de l'État pour des opérations de maîtrise d'ouvrage ou maîtrise d'œuvre, afin de compenser le déficit de compétences et d'expertise dans les communes rurales (Barone et al., 2016 ; Dedieu, 2019). Plus tard, les réformes des collectivités initiées par les lois Maptam (2014) et NOTRe (2015) ont confié un rôle clé aux EPCI-FP (communauté de communes, d'agglomération, métropoles) qui deviennent compétentes dans tous les domaines de la politique de l'eau, de l'eau dans la ville (eau potable, assainissement) au grand cycle de l'eau avec la création de la compétence des milieux aquatiques et prévention
des inondations (Gemapi), qui permet de définir un maître d'ouvrage pour toutes les actions nécessaires à la restauration écologique.

Pour certains auteurs (Auvet et al., 2024; Barone, 2024), cette combinaison de réformes environnementales et néo-managériales mène à une modernisation écologique qui tend à « gérer » la question environnementale sans remettre en cause le système productiviste existant. Nous ne rentrons pas dans ce débat dans cet article, où nous nous attachons uniquement à essayer de comprendre l'impact de ces réformes sur le métier d'agent de terrain des agences de l'eau. Pour cela, nous choisissons comme terrain d'étude l'Agence de l'eau Rhin-Meuse.

## 1.3 L'Agence de l'eau Rhin-Meuse aujourd'hui

L'Agence de l'eau Rhin-Meuse (Aerm) couvre, avec Artois-Picardie, l'un des deux plus petits bassins des six agences de l'eau métropolitaine, et ainsi, l'une des deux à ne pas être subdivisée en délégations (voir Tab. 1)

<table><caption>Tableau 1 : Présentation des agences de l'eau, aujourd'hui, en chiffres</caption><thead><tr><td>Agence de l'eau</td><td>Superficie</td><td>km de cours d'eau</td><td>Budget 12<sup>e</sup> programme (2025-2030)</td><td>Nombre de délégations</td><td>Nombre d'agents en 2025</td></tr></thead><tbody><tr><td>Adour-Garonne</td><td>117 650 km<sup>2</sup></td><td>116 817 km</td><td>2 milliards</td><td>3</td><td>250</td></tr><tr><td>Artois-Picardie</td><td>20 000 km<sup>2</sup></td><td>8 000 km</td><td>1,279 milliard</td><td>1</td><td>141</td></tr><tr><td>Loire-Bretagne</td><td>155 000 km<sup>2</sup></td><td>135 000 km</td><td>2,43 milliards</td><td>5</td><td>286</td></tr><tr><td>Seine-Normandie</td><td>94 881 km<sup>2</sup></td><td>55 083 km</td><td>4,7 milliards</td><td>6</td><td>400</td></tr><tr><td>Rhin-Meuse</td><td>31 400 km<sup>2</sup></td><td>30 058 km</td><td>1,318 milliard</td><td>1</td><td>160</td></tr><tr><td>Rhône-Méditerranée-Corse</td><td>130 660 km<sup>2</sup></td><td>152 427 km</td><td>3,1 milliards</td><td>4</td><td>330</td></tr></tbody></table>

Au sein de l'Aerm, deux Directions sont chargées de définir l'affectation des redevances récoltées.

En amont, la Direction de la connaissance, de la planification, du programme et des politiques d'intervention (DC3PI) construit le programme et participe avec la Dreal et le Comité de bassin à tous les documents de planification comme le Sdage, au sein du Secrétariat technique de bassin. Puis la Direction des aides et de l'action territoriale (D2AT) met en œuvre les programmes sur le terrain.

La D2AT est constituée de deux services comprenant une vingtaine d'agents de terrain, nommés : chargés d'intervention, qui instruiront les aides auprès des maîtres d'ouvrage : le
Service eau dans la ville et industrie (Sevi) pour l'eau potable, l'assainissement, l'industrie et l'artisanat ; et le Service espaces naturels et agricoles (Sena) pour le « grand cycle » de l'eau.
La Coordination territoriale (CT) complète cette direction en étant chargée de faire le lien entre les chargés d'intervention et les autres services de l'agence, ainsi qu'avec les services de l'État au sein des Missions Inter-services de l'eau et de la nature (Misen) (Fig. 1).

<caption>Figure 1. Organigramme de l'agence de l'eau Rhin-Meuse</caption>

Le 12e programme d'intervention de l'Agence de l'eau Rhin-Meuse (2025-2030) prévoit une enveloppe d'aides de plus d'un milliard d'euros sur six ans. Ce programme s'articule autour de cinq axes stratégiques interdépendants : Atteindre le bon état des eaux superficielles et souterraines d'ici 2027 ; Promouvoir la sobriété hydrique face à la raréfaction de l'eau ; Protéger les captages pour garantir une eau potable de qualité ; Développer les Solutions fondées sur la nature (SFN) ; Préserver la biodiversité.

Au niveau du département du Bas-Rhin (67), par exemple, le Paot pour le cycle DCE 2022-2027, identifie les cinq thématiques suivantes : Milieux aquatiques (hydromorphologie, continuité écologique, zones humides) ; Assainissement (temps sec, temps de pluie, gestion intégrée des eaux pluviales) ; Pollutions diffuses agricoles (protection des captages, préservation de la ressource à grande échelle) ; Rejets industriels et artisanaux (dispersés, ponctuels, sites et sols pollués) ; Gestion quantitative de la ressource.

## 1.4 Méthodologie

Notre enquête porte principalement sur les chargés d'intervention du « Service espaces naturels et agricoles » (Sena). À ce titre, nous avons effectué des entretiens semi-directifs auprès de huit chargés d'intervention de ce service (Sena 1-8)<fnref n="7" />.

Dans un souci de comparaison et de triangulation, nous avons également interrogé, au sein de la Direction des aides et de l'action territoriale (D2AT), la directrice adjointe, la coordinatrice territoriale (CT), et 2 chargés d'intervention du « Service eau dans la ville et industrie » (Sevi) ; mais aussi 3 agents de la « Direction de la connaissance, de la planification, du programme et

<footnote n="7">⁷ En italique, la façon dont nous nommons les personnes interrogées lors des citations dans cet article.</footnote>
des politiques d'intervention » (DC3PI), 2 agents de l'Agence de l'eau Adour-Garonne, un de l'Agence Rhône-Méditerranée-Corse, 2 agents de la DDT Bas-Rhin, un agent de la Dreal Grand-est, et un animateur de CLE (Commission locale de l'eau) pour un total de 22 entretiens.

Ces entretiens ont été complétés par une analyse de documents de littérature grise (rapports, prospectus, programmes d'intervention, Paot, panoramas territoriaux, mensuel « Rhin-Meuse infos » de 1987 à 2022, etc.). Enfin, nous avons pu suivre, en observateurs, cinq réunions : réunion du Secrétariat technique de bassin à l'Agence de l'eau Rhin-Meuse, réunion auprès de la Misen technique du Bas-Rhin, réunion de suivi d'une Misen stratégique des Ardennes, réunion de présentation d'un Paot, et une réunion de présentation d'un Contrat territoire eau et climat<fnref n="8" /> (CTEC), le tout avec une diversité d'acteurs (Agence de l'eau, DDT, Dreal, OFB...).

Cette enquête a, tout d'abord, permis de qualifier l'identité et l'évolution de ce métier.

## 2. « Agent de terrain » des agences de l'eau, un métier flou

Selon Bouleau (2015), les principales tâches de l'agent de terrain des agences de l'eau sont d'organiser des réunions, de visiter des terrains, de faire des diagnostics techniques et écologiques. Toutefois, derrière ces généralités se cachent de grandes disparités sur les missions, les objets, les interlocuteurs, l'organisation et les compétences requises selon les agences de l'eau, à l'intérieur de celles-ci, mais également au cours du temps.

Cette section vise à mieux définir le métier d'« agent de terrain » des agences de l'eau d'une façon générale, et de « chargé d'intervention » du Sena de l'Aerm en particulier. Nous allons voir que ce métier peut être appréhendé comme flou, ainsi que le théorise Jeannot (2005), l'un de ces métiers pour lesquels on éprouve « quelque difficulté à expliquer à sa belle-sœur<fnref n="9" /> ».

### 2.1 Une absence de dénomination commune et stabilisée

Pour Barrier et Castel (2019), une profession ou un métier réunit des personnes qui réalisent un même ensemble de tâches et partagent une identité et une dénomination communes. On peut parler parfois de « groupes professionnels ». Selon Demazière et Gadéa (2009), un groupe professionnel se définit comme « un ensemble de travailleurs exerçant une activité ayant le même nom, doté d'une visibilité sociale, bénéficiant d'une identification et d'une

<footnote n="8">⁸ Les CTEC sont des contrats multithématiques et pluriannuels entre l'Agence et des maîtres d'ouvrage, pilotés par le service Coordination territoriale.</footnote>

<footnote n="9">⁹ Nous faisons ici référence à l'épigraphe de Jeannot (2005) : « À tous ceux qui éprouvent quelque difficulté à expliquer leur métier à leur belle-sœur. »</footnote>
reconnaissance, occupant une place différenciée dans la division sociale du travail, et caractérisée par une légitimité symbolique » (Demazière et Gadéa, 2009).

Le métier d'« agent de terrain » des agences de l'eau est flou dans le sens où il ne colle pas à cette définition, et d'abord car son « nom » n'est pas stabilisé. Si jusqu'ici nous l'avons appelé « agent de terrain », c'est parce que sa dénomination est différente selon les agences et a évolué dans le temps : chargé d'instruction, chargé d'affaires, chargé d'intervention, chargé d'opération... À l'Aerm, pour laquelle le nom est « chargé d'intervention », le nom continue d'interroger :

> « Non c'est rigolo, parce que F. il dit toujours chargé d'affaires, je crois. Toi P., tu te qualifies comment ? On pourrait s'appeler chargé de mission » (Sena 5).

Ces multiples dénominations entraînent la création d'un « flou » sur ce que désigne réellement ce métier :

> « Mais il me semblait qu'on avait des métiers et des définitions types et homologues d'une agence à l'autre, mais peut-être que c'est, effectivement, pas le cas »

(Sena 3).

Cela mène à une confusion avec d'autres professions, comme les gestionnaires de réseau (Bouleau, 2015) ou la police de l'eau :

> « Il y en a qui pensent qu'on est la police alors qu'on l'est pas. Tu vois des fois, il peut y avoir une sorte de confusion, je l'ai déjà vécu, on te sollicite alors que c'est pas ton rôle, mais du coup c'est important de bien comprendre le rôle de chacun, nos frontières d'intervention, et que nous aussi on les comprenne bien » (Sena 2).

Tel qu'énoncé ci-dessus, le rôle d'attribution des aides est confondu avec le rôle de la police de l'eau. Ce brouillage des rôles peut affecter les agents de terrain dans l'exercice de leurs fonctions.

## 2.2 Des domaines d'intervention différents

L'organisation en thématiques diffère d'une agence à l'autre, mais l'eau potable et l'assainissement et le « grand cycle » de l'eau<fnref n="10" /> sont généralement séparés dans différents services. À l'Aerm, les chargés d'intervention (CI) du « Service eau dans la ville et industrie » (Sevi) sont soit chargés des collectivités sur un à deux départements, soit chargés des industries

<footnote n="10">¹⁰ L'eau dans « la nature », en opposition aux services d'alimentation en eau potable et assainissement, parfois appelés « petit cycle de l'eau ».</footnote>
et de l'artisanat sur la quasi-totalité du bassin. Les CI du « Service espaces naturels et agricoles » (Sena), quant à eux, sont spécialisés sur une thématique telle que les cours d'eau, les zones humides, la biodiversité, l'agriculture, etc. sur un ou deux départements en général. Ils sont plus rarement bi-thématiques, voire multithématiques. Cette organisation peut différer d'une agence à l'autre et l'on peut retrouver des hétérogénéités de fonctionnement. Par exemple au sein de l'Agence de l'eau Adour-Garonne, bien que les CI soient davantage multithématiques sur un territoire donné, certains restent spécialisés dans un domaine particulier (par exemple l'assainissement ou l'eau potable) sur l'ensemble d'une délégation. La notion de compétences multithématiques sur un territoire est héritée de la DCE, puisque chaque « masse d'eau » doit désormais être considérée comme un tout (Bouleau, 2015). Toutefois, certains CI ont préféré garder leur compétence sur une seule thématique sur un territoire plus vaste pour garder, vis-à-vis des maîtres d'ouvrage, une légitimité acquise grâce à leur expertise technique.

## 2.3 Basculement vers un « nouveau métier »

Initialement créé pour l'accompagnement des actions auprès des services d'eau potable ou de traitement d'eaux usées, la thématique eau agricole/eau milieu est apparue dans les années 1990 avec de premiers recrutements ou la réaffectation d'agents dans ce domaine. La Direction des aides et de l'action territoriale (D2AT) de l'Aerm était, alors, organisée en trois territoires multithématiques. Face à la progression des effectifs dans le domaine agricole et milieu (et parallèlement la réduction dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement) et la prise en compte de nouvelles problématiques – la pollution diffuse, la biodiversité, les zones humides, etc. –, la D2AT a été refondée en 2020 en remplaçant l'approche territoriale par une approche thématique avec la création des services Sevi et Sena, afin de traiter ces différents domaines uniformément sur le territoire. Au-delà de cette montée en puissance quantitative, le métier même d'agent dans le domaine eau agricole et milieu, devenu agent du Sena, a évolué avec l'écologisation et les réformes néo-managériales. Sur le volet agricole, avant la DCE, le métier consistait essentiellement à accompagner la mise aux normes des bâtiments d'éleveurs. Désormais, il s'agit davantage de faire de l'animation territoriale avec les collectivités, le monde agricole pour les amener à faire des changements complets de système sur la base du volontariat. Par conséquent les CI sont davantage dans une logique de « prospection ».

> « Nous on est beaucoup plus sur du "faut aller chercher les dossiers, auprès de gens qui ont pas envie de faire". C'est pas que ça, mais effectivement c'est beaucoup de dossiers à monter, de relationnel, et on va dire beaucoup de cas par
cas ou de choses pas complètement adaptées. On est moins dans de la
systématisation que nos collègues du Sevi » (Sena 5).

Ainsi, être CI aujourd'hui, demande de faire preuve d'une capacité de négociation. Les compétences d'animation, le relationnel, la capacité à convaincre sont de plus en plus recherchés au détriment des compétences techniques. La mise en relation constitue, désormais, une part très importante du métier de chargé d'intervention. Le CI devient ainsi un « médiateur », un « animateur ».

« Nous, nos rôles après sur le terrain, c'est d'avoir des contacts en fait, d'échanger, de discuter avec les élus, avec les techniciens dans les collectivités [...] Donc, sur nos secteurs d'intervention, on essaie de se construire un carnet d'adresses, de connaître les gens, de travailler en collaboration avec [...] on va faire un petit feu de tout bois pour parler avec le maximum de personnes, pour essayer de mobiliser tout le monde pour faire émerger des projets » (Sena 2).

Afin d'exprimer ce basculement d'une logique de guichet, à cette approche plus proactive, certains CI parlent désormais de logique « commerciale » pour décrire leur métier, comme c'était déjà le cas lors de l'enquête sur le bassin Rhône-Méditerranée-Corse de Sureau-Blanchet (2011).

Les réformes néo-managériales menant à des EPCI-FP de plus grande taille avec des compétences élargies au grand cycle de l'eau, ainsi qu'une approche davantage territoriale que sectorielle pour la gestion des pollutions des eaux, font désormais des élus les interlocuteurs privilégiés des chargés d'intervention, même pour les questions de pollution agricole, notamment pour la problématique de protection des captages.

« Quand je suis arrivé, la thématique agri se concentrait surtout sur la mise aux normes des bâtiments d'éleveurs, et moi je ne faisais que des opérations de conseils agricoles, au début c'était vraiment que la relation avec les chambres, très peu de lien avec les collectivités. Il y a eu un élargissement du panel avec l'arrivée de la problématique captage. Les collectivités sont arrivées à la table » (Sena 7).

## 2.4 Des chargés d'intervention aux profils différents

« Il n'y a pas deux chargés d'affaires qui se ressemblent, même si on fait le même métier » (Sena, 5).
Il est intéressant de noter que les CI du Sena ont des parcours antérieurs très différents. Certains sont issus d'une formation d'ingénieur agronome, en génie de l'environnement, en physiologie végétale, en géographie physique, et plus récemment sont diplômés en sociologie ou sciences politiques. Chacun a donc un parcours scolaire différent, mais a également accumulé des expériences très variées. Par exemple, certains ont été enseignants, ont travaillé dans des collectivités ou bien encore ont démarré leur carrière dans des métiers plus techniques. Ainsi, il n'existe pas « une » voie de formation pour être CI. Cette diversité des « chemins » pour parvenir à ce métier accentue son côté singulier. Cela explique des manières différentes de « négocier » avec les maîtres d'ouvrage en mettant en avant ses compétences techniques ou en jouant sur ses qualités pédagogiques.

Nous pouvons également distinguer deux générations de CI, les plus anciens qui ont une meilleure connaissance des maîtres d'ouvrage, qui ont intégré le fait que le changement prend du temps et que tout est question de patience...

> « Et les inflexions ou les changements, c'est très rarement quelque chose à 180 degrés. Ça prend un peu de temps, parce qu'il y a des habitudes et on change pas des systèmes ou de direction juste comme ça. Enfin c'est un peu les paquebots hein, on est dans un paquebot, c'est-à-dire que tu peux pas changer de cap comme ça. [...] Essayer de convaincre des gens qui ont finalement pas envie de faire et des fois on répète 15 fois, 20 fois la même chose pour rien, mais bon, des fois on essaie de persister et peut-être qu'au bout on y arrivera quand même » (Sena 5).

...et une génération arrivée plus récemment, formée aux questions environnementales et qui fait face à l'inertie du système :

> « C'est vrai quand je suis arrivée dans l'Agence de l'eau, j'avais l'impression que c'était tout nouveau pour vous et pour les partenaires<fnref n="11" /> [...] c'était pas quelque chose que vous aviez l'habitude de faire alors que nous, forcément, quand on est formés, mais on est formatés aussi et on se dit bon ben voilà, c'est un fait établi, je pensais que c'était acquis pour tout le monde, mais non, clairement. [...] Agriculture biologique, ça peut être un gros mot encore pour la profession, et alors du coup, moi j'ai beaucoup du mal avec ça, c'est ça, dans le sens où ma personnalité est très directe ou trop directe, il faut pas que j'en arrive à crisper les

<footnote n="11">¹¹ La personne interrogée faisait référence à l'approche territoriale, intégrée.</footnote>
personnes en face et donc c'est un jeu, faut savoir être subtil, il faut savoir ménager les uns et les autres et c'est pas évident. Ah c'est vraiment pas évident » (Sena 6).

Ces différences de profil peuvent ainsi expliquer des différences de pratiques. Mais au-delà, nous avons vu dans cette partie, la difficulté à définir ce métier : « C'est un métier particulier » (Sena 1), et le mal à en percevoir une unité, ce qui fait dire à l'un des CI passé du Sevi au Sena « C'est pas du tout le même métier » (Sevi). Ce « flou » apparaît jusqu'au nom que les agents ont du mal à s'approprier :

« Chargé d'intervention, ça veut pas forcément dire grand-chose. Les enfants, quand on doit renseigner la profession du père sur les papiers d'école et que tu mets chargé d'intervention, pffff, personne sait ce que ça veut dire, et je me disais mais c'est quoi en vrai ? » (Sena 5).

## 2.5 Le flou d'un nouveau métier

En France depuis les années 1990, les réformes environnementales et néo-managériales ont profondément bouleversé le métier de chargé d'intervention des agences de l'eau en modifiant les objets, dorénavant plus tournés vers le milieu : restauration des cours d'eau, continuité piscicole, prévention des inondations ; les interlocuteurs avec la montée en puissance des EPCI-FP ; et la posture du chargé d'intervention, moins expert dans un domaine technique précis, mais plus médiateur, animateur, voire « commercial ». Cette transformation, au cours des 20 dernières années, a mis en difficulté certains CI qui se sentaient plus à l'aise dans des missions d'accompagnement de réglementation comme auparavant.

Sureau-Blanchet (2011) étudie ce qui se joue sur le plan identitaire quand un métier change, quand il évolue tellement que l'on peut parler d'un nouveau métier en construction. Elle montre que la tension entre ancien et nouveau métier crée, chez les chargés d'intervention qui ont vécu cette transformation, une crise d'identité qui se manifeste par une difficulté à évoluer vers une nouvelle expertise.

Jeannot (2005) parle de « métiers flous », fruit de ces progressives transformations des politiques. Un flou qui se situe dans les objets : nature des objets traités, multiplicité des acteurs..., dans les positions : ambiguïté du rôle, ainsi que dans le métier lui-même : métier en transformation ou nouveau métier. Toutefois, l'auteur souligne que la transformation des politiques a pour conséquence le brouillage des frontières entre les secteurs d'intervention, et qu'à ce titre, ces métiers flous peuvent jouer un rôle essentiel dans l'efficacité de l'action publique en déverrouillant les blocages bureaucratiques.
« On n'est pas sous les ordres directs de la préfecture ou du ministère en tant que tel. Donc on a une liberté de parole un peu plus large que d'autres services que sont l'État, notamment la DDT. Et donc, en fait, souvent on est vus comme les empêcheurs de tourner en rond. Enfin, on dit plus facilement et librement, et pour l'instant jusqu'à présent on est en gros soutenus par une autre structure, hein, on peut dire quand ça va pas, ce que ne fera pas de manière aussi frontale, entre guillemets, la DDT ou la Dreal » (Sena 4).

Jeannot parle ainsi de « désordre innovant » pour qualifier ce rôle essentiel, dans l'efficacité de l'action publique, de ce « flou ». La question est de savoir si ce flou, pouvant également mener à des crises identitaires, va continuer à s'installer durablement. La « perpétuation » des réformes peut le laisser supposer.

Nous allons maintenant nous intéresser au Policy making role de ce métier et son évolution.

## 3. Le Policy making role des chargés d'intervention

En les assimilant à des *Street-level bureaucrats*, nous allons analyser, dans cette section, le *Policy making role* des chargés d'intervention (CI) dans la priorisation des actions, et dans les stratégies d'incitation pour les mettre en place.

### 3.1 Des acteurs de la priorisation des actions à mettre en place

Au sein de l'Aerm, le travail de priorisation des actions débute au service « connaissance » de la DC3PI, qui utilise un outil de simulation pour estimer l'impact environnemental des actions potentielles afin de sélectionner les plus coût-efficaces. Ce service fournit ainsi des éléments techniques aux CI pour qu'ils puissent justifier auprès des maîtres d'ouvrage les actions à mettre en place. Toutefois, en s'intéressant de près au travail des agents de l'Aerm, nous observons que la gouvernance n'est pas uniquement descendante :

> « Ben là<fnref n="12" /> on se réfère aux chargés d'intervention qui, eux, ont des dossiers qui sont peut-être en cours avec des plans de réseau et qui disent bah là et là et là apparemment il y a un bassin de pollution de tant de mètres cubes qui rejette moins a priori de flux en milieu. Ça, on récupère, on intègre dans notre modèle et on réajuste. Donc oui, il y a vraiment un aller-retour constant entre les chargés d'intervention et le service connaissance » (DC3PI).

<footnote n="12">¹² Quand il manque de l'information sur les débits en temps de pluie.</footnote>
Ces allers-retours entre la planification et l'intervention font des CI des acteurs, sans doute à la marge, mais à part entière, de la priorisation des actions à mener. Tout d'abord, par le retour de terrain qui permet de préciser l'impact potentiel de certaines actions envisagées...

> « Ah oui mais moi<fnref n="13" /> j'ai eu l'info que cette commune, finalement, elle rejette pas dans ce cours d'eau là, mais elle rejette dans le cours d'eau d'à côté parce que, son réseau, il va à l'inverse de la pente naturelle et donc moi<fnref n="14" /> du coup j'envoie ma charge polluante dans un autre cours d'eau » (DC3PI).

...et de ne pas entreprendre des actions trop compliquées ou déjà mises en place ou au contraire de prioriser des actions, au départ non sélectionnées, qui offrent des garanties grâce à l'implication du maître d'ouvrage, ce que seule l'expérience de terrain du CI peut identifier.

> « Je sais qu'au moment de la révision du 11ᵉ programme justement sur cet article sur les ouvrages, on a dit qu'on allait arrêter de financer à 100 %. Alors j'ai dit bah non, la fédération de pêche de X., j'y passe énormément de temps. Ils font beaucoup de choses sur le terrain. Je pense que c'est l'une des plus dynamiques du bassin [...] j'ai fait remonter la remarque à J.-M. chez nous qui gérait cette écriture de la délibération. Et on a fait rajouter la petite phrase qui a permis de garder la possibilité, pour les associations, de prendre en charge à 100 % » (Sena 3).

La priorisation en amont, uniquement basée sur des considérations techniques et des simulations, peut effectivement sous-estimer les coûts de transaction de certaines actions, à savoir la difficulté ou la facilité à convaincre les maîtres d'ouvrage d'engager des actions ambitieuses. Ces « coûts de transaction » ressentis par le terrain peuvent amener à privilégier une action moins coût-efficace « sur le papier », mais plus facile et rapide à mettre en place. Certains choix peuvent également permettre de garder une relation de confiance avec des maîtres d'ouvrage de bonne volonté pour des projets futurs.

Au-delà du rôle de « retour de terrain » vis-à-vis des services de connaissance et de planification, les CI interviennent également dans la définition des actions à entreprendre en faisant « monter en ambition » certains projets. La mission de faire « monter en ambition » des projets est quelque chose qui revient beaucoup dans les entretiens lorsqu'il est demandé aux CI de présenter leur travail. Ceci peut prendre la forme d'une conditionnalité des aides :

<footnote n="13">¹³ Le chargé d'intervention.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Agent du service connaissance de la direction de la connaissance, de la planification, du programme et des politiques d'intervention (DC3PI).</footnote>
« On a des conditionnements et dans le cadre de nos règles d'aide par exemple, une collectivité qui a un captage dégradé qui n'a pas mis en œuvre les actions, vraiment un programme d'action ambitieux sur le captage dégradé, elle n'a plus d'aide assainissement eau potable. Et donc, effectivement, ça c'est des outils de ce que j'appelais de menaces tout à l'heure ou de conditionnement qui effectivement sont importants » (Sena 1).

Cette montée en ambition est désormais renforcée par les réformes environnementales et néo-managériales qui font des EPCI-FP des interlocuteurs privilégiés.

« Avant, on était sur des projets à l'opportunité, puis après la DCE en 2000, on avait vraiment des objectifs d'atteinte localisés, ça a aidé, avec des politiques captages plus fortes. C'est à ce moment-là qu'il y a eu une décision forte de mettre les collectivités au centre, de les responsabiliser et pas travailler uniquement avec les acteurs agri » (Sena 8).

L'accroissement de la taille des EPCI-FP avec la loi NOTRe et l'attribution de nouvelles compétences, allant de l'eau potable et assainissement au grand cycle de l'eau, permettent ainsi aux chargés d'intervention de négocier des projets à plus grande échelle et plus intégrés.

Toutefois, la mise en place de ces actions fait l'objet de blocages, quel que soit le maître d'ouvrage.

## 3.2 Des blocages limitant la mise en œuvre des actions

Il ressort de nos entretiens que ces blocages sont de plusieurs ordres.

Tout d'abord, l'aspect financier, qui est la première raison citée. Les maîtres d'ouvrage, collectivités ou agriculteurs, n'ont souvent pas les moyens même lorsque les taux d'aide des agences sont très élevés. Comme corollaire, les actions portées par les agences de l'eau ne sont souvent pas prioritaires pour ces derniers. Toutefois l'ordre des priorités peut s'inverser selon les aléas conjoncturels et climatiques. Ainsi, les épisodes de sécheresse ont rappelé aux collectivités qu'un bon rendement des réseaux peut être utile dans de telles circonstances.

Concernant les collectivités, certaines, de petite taille, n'ont simplement plus les compétences techniques pour entreprendre les actions depuis la fin de l'ingénierie publique de 2008, et ce, malgré la montée en compétences des intercommunalités. Cette intercommunalisation a été accélérée par la loi NOTRe de 2015 qui imposait une taille critique pour les compétences eau et assainissement pour 2020, échéance ensuite reportée à 2026, avant que la loi ne soit abrogée
en 2025¹⁵. En outre, cette instabilité de la législation a mis certaines collectivités en position d'attente (groupe NOTReau, 2019), ce qui a généré une inertie incompatible avec les objectifs environnementaux de la DCE.

Concernant les agriculteurs, au-delà de ces aspects financiers ou techniques, la préconisation des modifications de pratiques (abandon d'une monoculture de maïs par exemple) peut apparaître comme trop chronophage. En outre, les changements obligent un agriculteur à penser son exploitation autrement. Nous pouvons évoquer également la question du changement de génération qui peut annihiler un travail de conviction de longue haleine de l'ancienne génération pour une nouvelle génération qui souhaite s'implanter pour intensifier la production, ou au contraire une nouvelle génération plus sensible aux questions environnementales, mais qui est contrainte tant que les « anciens » sont en place :

> « J'ai déjà entendu des fils d'agriculteurs dire bah moi va falloir que j'attende que mon père soit plus de ce monde pour envisager une conversion » (Sena 6).

Que le maître d'ouvrage soit public ou privé, les freins au changement se révèlent également pour des politiques d'effacement d'ouvrages hydrauliques, par exemple, qui sont confrontées à un déficit d'acceptabilité sociale pour des raisons patrimoniales (Germaine et Lespez, 2014). Gauchon (2010) parle à ce sujet de décalage entre expertise et imaginaire local, tout en précisant qu'il n'y a pas pour autant d'opposition stricte entre Société et État, les contextes locaux pouvant être très différents à ce propos.

### 3.3 Des stratégies d'incitation pour mettre en place les actions

Au niveau des bassins ou des départements, certains outils sont déployés pour accroître l'adhésion des maîtres d'ouvrage. Par exemple, les agences de l'eau proposent, sur un temps limité, des appels à projets avec des taux d'aide avantageux pour créer une fenêtre d'opportunité, un effet d'aubaine. Toutefois, dans cette section, nous nous intéressons exclusivement aux stratégies d'incitation propres déployées par les CI. Celles-ci visent à ce que des mesures environnementales soient mises en place, par des maîtres d'ouvrage réticents, que ce soient des actions « isolées » ou des mesures incluses dans des contrats.

<footnote n="15">¹⁵ Les entités qui n'auront pas procédé au transfert ne sont plus dans l'obligation de le faire. Celles qui ont mis en œuvre la réforme ne peuvent plus revenir en arrière.</footnote>
Pour Dubuisson-Quellier (2016), le « gouvernement des conduites<fnref n="16" /> » passe par la responsabilisation, la rationalisation et l'économicisation des comportements individuels. La responsabilisation visant à rendre les acteurs réflexifs sur les effets collectifs de leurs actions, la rationalisation en associant les désordres collectifs à des choix individuels, et l'économicisation en associant directement des coûts ou des profits monétaires aux décisions des individus.

Du point de vue de l'incitation économique (« économicisation » au sens de Dubuisson-Quellier), les CI peuvent avoir une certaine liberté quant au taux d'aide appliqué :

> « On a un taux de référence, mais à partir de ce taux en fait on a une fourchette. Par exemple, sur la restauration de cours d'eau, ça va être 60 %, mais si on a un projet qui est très ponctuel, on va descendre à 40, alors que si on a quelque chose de global à l'échelle du bassin versant qui est très ambitieux on peut monter à 80 »

(Sena 3).

Toutefois, l'Agence de l'eau aujourd'hui, et le service Sena en particulier, ne sont plus dans une logique de guichet. L'agence, en proposant une aide suffisamment attractive pour attirer les porteurs de projets, réduisait le rôle du CI au pouvoir d'accepter ou refuser les projets proposés. Des blocages obligent les CI à développer des stratégies d'incitation propres pour faire aboutir les projets. Celles-ci relèvent davantage de la « responsabilisation » et de la « rationalisation » au sens de Dubuisson-Quellier, même s'il ne s'agit pas ici d'outils utilisés par l'État, mais d'argumentaires rhétoriques dans un face-à-face *Street-level-bureaucrat/cible* des politiques. Nous verrons enfin que l'utilisation de ces leviers est liée au « savoir être » du CI et s'adaptera aux caractéristiques du maître d'ouvrage.

Tout d'abord, nous regroupons dans le levier de la rationalisation, les stratégies visant à mettre l'interlocuteur face aux conséquences individuelles de ses choix, par exemple en faisant planer une menace réglementaire :

> « Une collectivité qui n'aurait rien fait en assainissement depuis longtemps, qui serait non conforme ERU, si elle est mise en demeure, elle ne peut plus recevoir d'aides de l'Agence [...] Faites maintenant, avant la mise en demeure, comme ça vous bénéficiez encore d'une aide et donc, c'est là qu'on arrive un peu à jouer de nos deux leviers, c'est-à-dire brandir la pénalité » (CT).

<footnote n="16">¹⁶ Dans l'introduction de son ouvrage, Dubuisson-Quellier regroupe dans ce concept l'ensemble des interventions de l'État pour orienter les comportements individuels au nom de l'intérêt collectif.</footnote>
Nous pouvons noter que le CI joue ici du « flou » de son métier, en mêlant ici bâton et carotte, alors qu'il n'est pas en charge des instruments réglementaires.

Ensuite, nous regroupons dans le levier de la responsabilisation les stratégies visant à placer l'interlocuteur face aux conséquences collectives, sociétales, de ses choix. Cette incitation « douce » peut être qualifiée de négative lorsqu'elle cherche à faire peur...

> « Tout le monde a entendu parler d'une petite présentation où on voit que ça commence à être un peu la fin du monde avec des sécheresses qui risquent d'être très intenses, des cours d'eau à sec, ou alors des inondations, des coulées de boue, des ruissellements très importants » (Sena 1).

...ou qualifiée de positive si elle utilise la success-story ou l'effet vitrine. Il s'agit ici d'utiliser le levier psychologique de la preuve sociale en montrant que « cela » a été fait ailleurs et que « ça marche » :

> « C'est vrai que moi j'ai vu un collègue, P., le faire beaucoup, ça, avec un acteur en Alsace qui est un peu compliqué. En réunion, il martèle ce qui se fait ailleurs, il a donné carrément des liens [...] On peut leur dire, ah bah si vous voulez emmener les habitants voir un site, emmener les élus voir un site, allez là » (Sena 4).

Certains projets sont ainsi choisis pour servir de locomotive et bénéficient dans ce but de taux très avantageux :

> « Une cour d'école par exemple ça reste une petite superficie. Alors même si on met 80 % [taux d'aide], ça va nous permettre d'avoir des vitrines dans chaque collectivité [pour des projets de désimperméabilisation], qui vont pouvoir donner l'envie à la collectivité de dire finalement on peut le faire, c'est chouette, ça apporte de la fraîcheur, et du coup elles vont être prêtes à mettre un peu d'argent et nous on va arriver et dire que pour les autres projets, c'est 40 %. En tout cas, l'effet déclencheur, cet effet vitrine, on essaie en général de le financer fortement, justement pour déclencher l'envie » (CT).

En tout état de cause, cette sensibilisation par des images positives de succès ou par l'utilisation de la peur comme levier d'action, place le travail du CI dans un temps long :

> « Donc il y a un travail de sensibilisation qui est fait alors quasiment au quotidien. Alors auprès des élus, parce que les élus ne sont pas toujours convaincus non plus. Et puis auprès des riverains pour ce qui touche à l'acceptation locale. Enfin, voilà
l'explication de ce qu'on va faire, l'intérêt de ce qu'on va faire. Ils peuvent
organiser des journées de sensibilisation, donc il y a tout un ensemble de choses
qu'il est possible de mettre en place » (Sena 2).

Ainsi, il s'agit d'une démarche d'incitation dans un jeu d'acteurs. L'utilisation de ces leviers
sera liée à la personnalité du CI, à son savoir-faire, à son savoir être :

« On n'est pas tous à l'aise de la même manière pour nous exprimer, hein, vis-à-vis des gens. Après chacun sa personnalité quoi. Donc forcément, ça se ressent dans la façon dont on va traiter les dossiers quoi, c'est sûr » (Sena 2).

Chacun élabore ainsi, ses propres « recettes », « C'est top secret, je ne peux pas vraiment vous dire ce que je leur dis » (Sena 5), en misant sur la patience, la pédagogie, une légitimité technique, un sens du relationnel qui seront d'autant d'« armes » de persuasion pour mener les projets à terme :

« Par exemple tu prends P. ou notre collègue F., ça fait longtemps qu'ils sont là, ils font consensus [...] Ils ont un très bon relationnel aussi et ça joue hein. Enfin, faut pas crisper, moi c'est mon objectif sur mon poste, ne pas en arriver à crisper les gens » (Sena 6).

Au-delà de la personnalité du CI, les stratégies d'incitation peuvent également être adaptées à l'interlocuteur :

« On est beaucoup sur du relationnel hein, donc forcément, quand on commence à avoir un peu de métier, entre guillemets ou de bouteille. On connaît bien les acteurs, donc on sait sur quel bouton plutôt appuyer ou sur quel élu, parce que par exemple dans une collectivité s'il y a deux ou trois élus qui s'occupent du truc, on sait qu'il y en a un qui est plus sensible, l'autre qui l'est moins » (Sena 5).

Cette plus ou moins grande sensibilité aux questions environnementales de l'interlocuteur peut être liée à la génération ou au genre :

« Par exemple, quand c'est une femme qui s'installe, c'est plus facile pour elle d'aller vers des systèmes plus bio, résilients, machin extensif. Et je pense que c'est parce que déjà j'ai l'impression que la productivité, ça reste quelque chose d'assez viril. T'es une femme, tu t'installes, tu as moins cette obligation de devoir prouver quelque chose machin et c'est un discours qui passe mieux » (Sena 6).
Sevä (2015) expliquait les actions des agents de terrain dans le domaine environnemental par les facteurs : organisation administrative, compréhension de la politique, ressources à disposition et croyance dans la politique. Il apparaît que le CI dans son rôle d'incitateur pour transformer une action priorisée en une action mise en œuvre doit également s'adapter à la personne à convaincre.

### 3.4 Un Policy making role accru ?

Les dirigeants des agences de l'eau, majoritairement issus des corps d'ingénieurs de l'État, partagent avec les agents des services étatiques une posture d'autorité qui reflète une approche « top down » de la politique nationale de l'eau, les rendant ainsi plus dépendants de cette dernière. Les chargés d'intervention (CI), fréquemment des contractuels, construisent, quant à eux, leur légitimité dans l'action et dans l'animation des interactions avec les acteurs, projet après projet. Ils instaurent une légitimité des agences par le bas et par l'action quotidienne.

Comme les *Street-level bureaucrats* étudiés dans la littérature (Lipsky, 1980 ; Dubois, 2012), les CI sont des agents de l'administration publique au contact direct avec les cibles des politiques. Censés juste appliquer des politiques définies « par le haut », ils ont un pouvoir discrétionnaire, une autonomie qui peut renforcer l'efficacité des politiques. Certes, la littérature sur la *street-level bureaucracy* porte le plus souvent sur des agents peu diplômés en interaction avec des usagers individuels (allocataires de la CAF, demandeurs de logement, étrangers sollicitant un titre de séjour). À l'inverse, les chargés d'intervention, généralement titulaires d'un bac +5, sont en relation avec des groupes organisés. Pourtant, ils se reconnaissent pleinement dans cette définition du métier.

> « Moi, je nous vois comme les petites mains de l'Agence de l'eau, c'est vraiment ça, on est dans les territoires, c'est nous qui connaissons un petit peu les acteurs. »

(Sena 6).

Leur impact sur les politiques se situe dans la redéfinition des priorités et sur la mise en place des actions. Concernant la redéfinition des priorités, les réformes néo-managériales ont fait des EPCI-FP les interlocuteurs privilégiés des CI, leur faisant gagner ainsi en pouvoir de faire monter en ambition des projets à plus grande échelle et plus intégrés. À l'Aerm ce *Policy making role* accru reste, toutefois, à la marge, car c'est toujours du ressort de la DC3PI et du service CT (voir l'organigramme Figure 1) dans son interaction avec les services de l'État, de définir les politiques à mettre en œuvre. C'est plus dans la mise en œuvre des actions par le biais de stratégies d'incitation, lorsque les outils institutionnels ne sont pas suffisants, que se
situe le réel accroissement du Policy making role des CI. Si les marges de négociation existaient déjà avant, elles sont renforcées aujourd'hui par le fait que c'est davantage aux CI d'aller convaincre les maîtres d'ouvrage. Ces stratégies d'incitation sont ainsi de véritables instruments d'action publique que l'on peut qualifier d'instruments argumentatifs ou d'influence qui viennent compléter les instruments économiques.

Par conséquent, si Bouleau (2015) voyait dans la DCE une perte d'autonomie d'expertise écologique des CI par la standardisation des indicateurs écologiques, nous observons un accroissement d'autonomie dans la capacité des CI à mobiliser des stratégies d'incitation. Les qualités recherchées dorénavant chez un CI sont la capacité à négocier, à animer, à convaincre, davantage que des compétences techniques, qu'elles soient en eau potable et assainissement ou dans les « techniques » écologiques. À ce titre, les trois derniers chargés d'intervention recrutés en début d'année 2025 pour le service Sena de l'Aerm sont diplômés en sciences politiques ou en sociologie. De même, depuis janvier 2023, un groupe de travail national interagence en sociologie, avec un correspondant par agence de l'eau, a été créé, afin, notamment, d'aider les chargés d'intervention dans leur interaction avec les maîtres d'ouvrage.

## Conclusion

La politique de l'eau en France est dans un perpétuel mouvement de réformes (Barone et al., 2018) qui a pour conséquence de faire apparaître de nouveaux métiers ou de contribuer à transformer les métiers existants. L'agence de l'eau, acteur incontournable de la politique de l'eau en France, répond aux injonctions européennes et nationales en priorisant les actions à mener avec l'aide des services de l'État. Sur le terrain, des agents de l'agence de l'eau, en contact direct avec les maîtres d'ouvrage, ont pour mission de faire en sorte que ces actions soient mises en œuvre. Mais qui sont et que font ces « agents de terrain » des agences de l'eau ? C'est la question que nous nous sommes posée dans cet article. Pour cela, nous nous sommes intéressés plus particulièrement aux chargés d'intervention du service « Espaces naturels et agricoles » de l'Agence de l'eau Rhin-Meuse. L'Agence de l'eau Rhin-Meuse est une petite agence, n'ayant pas de délégations distinctes. Un service « Coordination territoire » permet de faire le lien entre les services de l'Agence, ainsi qu'avec les acteurs extérieurs tels que les services de l'État. Il en ressort un sentiment de cohésion important entre les chargés d'intervention. De plus, la tendance d'un recrutement des nouveaux chargés d'intervention sur des profils orientés sociologie ou sciences politiques ne se retrouve pas forcément dans d'autres
agences. Nous sommes, ainsi, conscients que nos observations peuvent être tributaires de ces
spécificités.

Le métier d'agent de terrain des agences de l'eau peut être défini comme « flou » : chargés d'intervention, d'affaires, d'opérations ou d'instruction, le nom n'est pas stabilisé. Sur le terrain, ces agents peuvent être confondus avec des agents des services publics d'eau ou des services de l'État. Les missions et les compétences demandées évoluent avec l'écologisation des politiques. Auparavant très techniques, les qualités recherchées par les agences, lors des recrutements récents, sont plus des qualités d'animation, de négociation. En effet, les chargés d'intervention se contentent de moins en moins de traiter les dossiers comme dans un guichet, mais doivent faire émerger des projets ou les faire monter en ambition avec des maîtres d'ouvrage pas forcément demandeurs. Ce sont des *Street-level bureaucrats* pour lesquels le rapport de force s'est inversé. En effet, malgré les aides proposées par l'agence, les réticences persistent, et c'est au chargé d'intervention qu'il revient de mobiliser, convaincre et accompagner les acteurs afin de traduire les politiques de l'eau en actions concrètes. Ainsi, il possède un *Policy making role*, tout d'abord en redessinant à la marge les priorités d'actions à mettre en place par des remontées de terrain, mais surtout dans l'élaboration de stratégies d'incitation avec des leviers que l'on peut regrouper en trois catégories en s'inspirant de la classification de Dubuisson-Quellier (2016) : l'économicisation par la possibilité d'adapter les taux d'aide ; la rationalisation en faisant planer des risques économiques ou réglementaires futurs ; ou la responsabilisation, de façon négative par la peur, ou positive par la présentation de *success-stories*. La stratégie utilisée pourra dépendre conjointement du profil du chargé d'intervention et du maître d'ouvrage.

Souvent présentée de façon descendante, l'action des agences de l'eau est étudiée ici sous un autre angle : du point de vue de l'agent de terrain. À ce titre, notre article apporte une contribution à une littérature qui mériterait d'être davantage développée pour mieux comprendre les succès et les échecs des politiques. Ayant ici exclusivement étudié la relation entre chargés d'intervention et maîtres d'ouvrage, un prolongement futur de nos travaux pourrait porter sur leur relation avec d'autres réseaux d'acteurs : services de l'État, animateurs de Sage et de CLE, en analysant les effets de ces interactions sur leur travail et sur leur impact sur les politiques de l'eau au niveau local. Une prochaine étape pourrait être également d'élargir l'enquête aux autres agences de l'eau pour étudier les implications, en termes de politiques environnementales, de différentes pratiques ou différents types d'organisation.
## Bibliographie

Auvet B., Arnauld de Sartre X., Desvallées L., Le Visage S., Chailleux S., 2024, « La modernisation écologique en action : les promesses à l'aune de leurs contradictions internes », *Développement durable & territoires*, vol. 15, n° 3, décembre.

Barone S., 2024, *L'eau une affaire d'État. Enquête sur un renoncement écologique*, Paris, Raisons d'agir.

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## Acronymes :

Aerm : Agence de l'eau Rhin-Meuse

CAF : Caisse d'allocations familiales

CI : Chargé d'intervention

CT : Coordination territoriale

CTEC : Contrat territorial eau et climat

D2AT : Direction des aides et de l'action territoriale

DCE : Directive cadre sur l'eau

DC3PI : Direction de la connaissance, de la planification, du programme et des politiques d'intervention

DDT : Direction départementale des territoires

Dreal : Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement

EPCI-FP : Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre

Gemapi : GEstion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Maptam : Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Misen : Mission interservices de l'eau et de la nature

NOTRe : Nouvelle organisation territoriales de la République

OFB : Office français de la biodiversité

Paot : Plan d'action opérationnel territorialisé

PdM : Programme de mesures

RGPP : Révision générale des politiques publiques

Sdage : Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux

Sena : Service espaces naturels et agricoles

Sevi : Service eau dans la ville et industrie

SLB : *Street-Level-Bureaucracy* ou *Street-Level-Bureaucrats*