# Padrón et Censo, bases de la démographie en Espagne

René Hallu

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René Hallu. Padrón et Censo, bases de la démographie en Espagne. Courrier des Statistiques, 2005, 115, pp.19-26. hal-05485763

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# Padrón et Censo,
bases de la démographie en Espagne

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René Hallu

La statistique démographique espagnole s'appuie pour l'essentiel sur deux outils : le registre (Padrón) et le recensement (Censo) de population. Ils sont désormais tous deux de qualité statistique satisfaisante, s'appuient l'un sur l'autre et se vérifient mutuellement. L'Instituto nacional de estadística (INE) est chargé de veiller à leur qualité respective et à leur exploitation.

Les registres municipaux de population (Padrones Municipales de Habitantes) sont vieux de plusieurs siècles en Espagne. Créés et gérés indépendamment les uns des autres, ils étaient récemment encore très disparates. La qualité de leur mise à jour dépendait de la commune gestionnaire. La principale source d'error provenait de la sous-déclaration des départs de la commune.

## Le Padrón, registre municipal de population

La Loi du 2 avril 1985, visant à améliorer la qualité des Padrones, disposait qu'ils devaient être « rectifiés » annuellement et « rénovés » tous les cinq ans, c'est-à-dire que chaque personne devait alors être réinscrite. Mais de nombreuses petites communes n'ont pas fait respecter cette obligation. La même loi fixait des normes pour l'informatisation du Padrón<fnref n="1" />, rendue obligatoire. Les communes qui n'avaient pas les moyens financiers de mettre leur équipement informatique à ces normes pouvaient recevoir une aide au niveau de la province. Le problème de l'informatisation semble aujourd'hui à peu près complètement résolu.

La Loi du 10 janvier 1996 supprime la rénovation quinquennale : le Padrón devient permanent (continuo). Elle dispose que, chaque année se terminant par 1, doivent être réalisés à la fois le recensement de la population et la rénovation du Padrón municipal. Elle prévoit expressément l'utilisation des Padrones pour la réalisation

de chaque recensement décennal et, réciproquement, la rénovation du Padrón à cette occasion<fnref n="2" />. C'est donc logiquement qu'elle confirme l'INE comme responsable de la coordination et du contrôle de la qualité de l'ensemble des Padrones. Le principe de l'autonomie et de la responsabilité première d'une commune vis-à-vis de son Padrón est toujours affirmé, mais le dernier mot revient à l'INE pour ce qui est des données statistiques officielles.

Un Conseil de l'enregistrement (Consejo de Empadronamiento) est chargé de toutes les questions concernant le Padrón. Placé auprès du Ministre de l'économie, c'est un organe collégial de collaboration entre les administrations générales de l'État et les organismes locaux. Il dispose de sections provinciales. Il est présidé par la Présidente de l'INE. Ses autres membres représentent l'INE (2 membres), le Bureau du recensement électoral (1), le Ministère des administrations publiques (2), et les collectivités locales (6). Le secrétariat est assuré par un fonctionnaire de l'INE.

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<caption>Drapeau espagnol</caption>

## Contenu et organisation

Le Padrón doit comporter un ensemble de variables défini au niveau national, et en principe aucune autre, sauf celles qui seraient nécessaires au recensement électoral, et sous réserve du respect des droits fondamentaux reconnus par la Constitution :

- pour chaque **famille** : adresse précise de résidence, nombre de membres inscrits, représentants de chacun de ces membres pour les modifications (**facultatif**), numéro de téléphone (**facultatif**), numéro de téléphone et domicile dans la commune de rattachement en Espagne (à l'étranger, **facultatif**).

- pour chaque **personne** : prénom, noms (paternel et maternel), sexe, lieu de naissance (province et commune ou pays), date de naissance (jour, mois, année), nationalité, numéro de document d'identité (carte nationale<fnref n="3" />, passeport ou carte d'étranger), diplôme obtenu ou niveau d'études atteint (douze modalités), commune (ou consulat) et province (ou pays) de provenance (à la première inscription), commune de rattachement en Espagne (à l'étranger, pour les élections).

Le modèle de base peut être adapté par chaque commune et présenté

<footnote n="1">1. Ce registre n'ayant pas d'équivalent français, sa dénomination espagnole Padrón est utilisée dans la suite de l'article.</footnote>

<footnote n="2">2. Elle précise que les données du recensement, soumises au secret statistique, doivent être maintenues séparées de celles du Padrón, de caractère surtout administratif.</footnote>

<footnote n="3">3. La plupart des personnes de plus de 16 ans possèdent cette carte.</footnote>
dans les différentes langues qui y sont officielles<fnref n="4" />. Les modèles utilisés doivent cependant être homologués par la section provinciale concernée du Consejo de Empadronamiento. Chaque personne majeure doit signer la feuille d'enregistrement, au moment de son inscription, et lors d'une correction ou d'une modification la concernant.

Le Service du Padrón constitue un dossier pour chaque famille, comprenant toutes les déclarations et communications, sous une forme (original ou copie) telle que l'authenticité de ces pièces soit garantie. Un fichier informatisé des inscrits rassemble pour chacun de ceux-ci les données figurant sur les feuilles d'enregistrement et les champs nécessaires pour leur gestion. Le modèle de ce fichier et ses instructions de mise en œuvre ont été élaborés par l'INE.

Le Padrón doit être ordonné de telle sorte que chaque feuille d'enregistrement puisse être facilement retrouvée. En principe, les familles sont classées par voie publique et numéro dans la voie. Le fichier des voies publiques est unique et commun aux communes et à l'INE (recensement, liste électorale...)

Les communes doivent actualiser la liste et la signalisation des voies publiques et la numérotation des bâtiments, et tenir informées toutes les administrations concernées. Elles doivent également tenir à jour la cartographie ou, à défaut, la correspondance précise des adresses postales avec la cartographie élaborée par l'administration compétente. Au moins une fois par an, les communes mettent à jour le découpage du territoire communal, suivant les définitions et instructions réglementaires, et remettent ces documents à l'INE pour vérification.

De façon générale, chaque commune doit mener toutes enquêtes et contrôles en vue de vérifier la concordance du Padrón avec la réalité,

compte tenu de l'évolution de l'urbanisation, des permis de construire et de démolir... et en informer l'INE, dont elle peut d'ailleurs demander l'aide à cet effet. Ce dernier peut lui aussi procéder à tous contrôles et proposer aux communes des opérations conjointes.

## Inscription, radiation, modifications

L'inscription au Padrón de sa commune est obligatoire pour tout résident. Un Espagnol résident habituel qui, pour quelque raison que ce soit, n'est pas enregistré au Padrón de sa commune, est tenu d'y demander son inscription et d'accepter sa radiation de tout autre registre. À défaut, la commune peut procéder à son inscription d'office, en avertisant l'intéressé.

Les étrangers résidents habituels en Espagne sont eux aussi tenus de se faire inscrire au Padrón de leur commune, même si leur présence est irrégulière en droit : d'une part les communes ne doivent jouer aucun rôle en matière d'obtention ni de contrôle des permis de résidence ; d'autre part la loi stipule que l'inscription au Padrón ne doit avoir aucune conséquence négative, pour les nationaux espagnols comme pour les étrangers. Ces derniers sont très nombreux à se faire inscrire, compte tenu des avantages apportés, notamment en matière de santé.

Les bureaux d'état civil (dans certains cas l'INE) sont tenus de transmettre chaque mois à la commune concernée les informations sur les naisances pour inscription au Padrón. Toute personne qui change de résidence doit demander par écrit son inscription au Padrón de sa nouvelle commune, en précisant le nom de la commune ou du pays de provenance. Dans les dix premiers jours du mois suivant une inscription, la commune doit en informer la commune de provenance, qui doit effectuer la radiation correspondante dans son Padrón. S'il s'agit d'un Espagnol qui résidait à l'étranger, la commune doit informer l'INE, qui modifie le fichier

du Padrón des Espagnols résidents à l'étranger et avertit, par l'intermédiaire du Ministère des affaires étrangères, le Consulat correspondant, lequel modifie son registre d'immatriculation.

Chaque résident est également tenu de signaler le cas échéant son changement de résidence à l'intérieur de la commune, ou le changement de telle de ses caractéristiques personnelles, afin de permettre les modifications correspondantes du Padrón. Ces changements doivent aussi être signalés au service du Padrón par les diverses administrations : Registre d'état civil (changements de noms, prénom, sexe, nationalité), Ministère de l'intérieur (documents nationaux d'identité, cartes d'étrangers), Ministère de l'éducation (diplômes scolaires et universitaires). Ces informations, qui doivent autant que possible être transmises par un moyen informatique, peuvent transiter par l'INE, qui normalise leur présentation. Les intéressés doivent être avertis des modifications au cas par cas, et de l'ensemble des données au moins une fois tous les cinq ans.

Les radiations sont effectuées pour cause de décès, de changement de résidence ou d'inscription indue. Les bureaux d'état civil (dans certains cas l'INE) sont tenus de transmettre chaque mois à la commune concernée les informations sur les décès pour radiation du Padrón. Si la personne n'y était pas inscrite, la commune doit en avertir l'INE pour recherche du Padrón dont elle doit être radiée.

Tout changement de résidence pour une autre commune ou pour l'étranger doit être suivi d'une radiation, suite à l'inscription obligatoire dans la nouvelle commune ou section consulaire. S'il s'agit d'un Espagnol nouveau résident à l'étranger, la section consulaire doit, par l'intermédiaire du Ministère des affaires étrangères, informer l'INE, qui l'inscrit au Padrón des Espagnols résidents à l'étranger et avertit la commune espagnole de provenance, laquelle le radie de son Padrón. La date de radiation doit correspondre à celle d'inscription. Toute erreur constatée dans la déclaration

<footnote n="4">4. Outre le Castillan, plusieurs langues sont officielles dans de nombreuses Communautés Autonomes (CA).</footnote>
de la commune de provenance doit être signalée à la commune (ou section consulaire) d'arrivée et soumise à l'INE, qui détecte l'origine réelle par confrontation informatique des padrones et informe la commune d'arrivée.

Des radiations peuvent également être effectuées pour inscription indue, double ou multiple par exemple, dont les conséquences, notamment électorales et statistiques ne sont pas négligeables. Toute une série de procédures obligatoires sont donc prévues pour rétablir la situation correcte, associant l'INE, les personnes, les communes ou sections consulaires et toutes les administrations concernées.

Chaque commune doit envoyer chaque mois à l'INE, ainsi qu'au Bureau du recensement électoral, les modifications du Padrón enregistrées au cours du mois écoulé, notamment les naissances, décès et changements de résidence. L'INE effectue les vérifications par comparaison des fichiers reçus des différentes communes, met en évidence incohérences et redondances, en fait part aux communes concernées et propose des rectifications. Une procédure analogue est menée par le Bureau du recensement électoral, afin qu'il y ait à tout moment concordance entre Padrón Municipal et Censo Electoral. En cas de désaccord persistant entre l'INE et la commune, le problème est soumis au Consejo de Empadronamiento, qui doit proposer une solution au Président de l'INE.

## Qualité, confidentialité et utilisations du Padrón

L'INE a constitué depuis 1996 une base de données nationale, à partir des données issues des Padrones reçues de l'ensemble des communes. Les responsables de l'INE estiment que cette base de données est maintenant de bonne qualité. Depuis 1996, la population légale de chaque commune est d'ailleurs établie par l'INE à partir du Padrón. Si cette opération a suscité la première année plusieurs milliers de contestations,

elles se sont par la suite considérablement réduites : à peine une centaine en 2001.

L'utilisation du Padrón dans le cadre du recensement a permis de se faire une idée plus précise de cette qualité : des informations issues du Padrón, et contenues dans la base de données nationale de l'INE, ont en effet été préimprimées sur les questionnaires de recensement. Les rentrées de ces questionnaires ont parfois localement réservé quelques mauvaises surprises.

L'inscription au Padrón municipal constitue la preuve de la résidence dans la commune, et du domicile habituel dans cette commune. Le certificat qui en est délivré est un document public et en a les effets. Les données de résidence et domicile peuvent aussi être communiquées à toutes les administrations dans l'exercice de leurs compétences.

Chaque année, les communes adoptent la révision de leur Padrón municipal, prenant en compte l'ensemble des modifications au 1er janvier de l'année. Cette révision est soumise à l'INE, qui peut formuler des objections. En cas de désaccord persistant, les problèmes sont soumis pour information au Consejo de Empadronamiento. Le Président de l'INE, sur avis favorable du Consejo, soumet au Gouvernement une proposition de chiffres de population légale pour l'ensemble des communes espagnoles, pour approbation par Décret Royal publié au Boletín Oficial del Estado. Les données du Padrón servent aussi à élaborer des statistiques officielles soumises au secret statistique.

Les données du Padrón sont en effet confidentielles, et l'accès à ces données est défini par la Loi du 29 octobre 1992 (Réglementation du traitement automatisé des données à caractère personnel), et par la Loi du 26 novembre 1992 (Régime juridique des administrations publiques et de la procédure administrative courante). Le droit d'accès, de rectification et le cas échéant d'effacement des données est garanti aux person-

nes concernées. Au demeurant, il ne semble pas y avoir actuellement en Espagne de critiques ou de craintes publiquement exprimées quant à des risques d'atteinte à la confidentialité des données personnelles.

## Le recensement d'octobre 2001

Le premier recensement moderne de la population espagnole, utilisant la personne comme unité d'analyse, a été réalisé en 1768 par le Comte d'Aranda sous le règne de Carlos III, et plusieurs autres ont suivi. Mais la série officielle des recensements de la population commence avec celui de 1857, effectué par la « Comisión General de Estadísticas del Reino ». Depuis 1900, il y en a eu un tous les dix ans, sans aucune exception.

Sous l'appellation « Censos Demográficos », trois recensements simultanés se sont déroulés en Espagne à partir du 22 octobre 2001 : le 16e recensement de la population, celui des logements et celui des bâtiments. À ce dernier était associé un recensement de caractère économique : celui des locaux. Toutes ces opérations ont été réalisées par l'INE.

La couverture du territoire et l'exploitation ont été exhaustives, comme en 1990-91. Quelque 13 millions de foyers<fnref n="5" /> ont donc été visités, soit près

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<footnote n="5">5. Environ 21 millions d'adresses ont été visitées, en comptant les bâtiments et locaux non habités.</footnote>
de 41 millions de personnes. Cela permettait de répondre à la demande croissante d'information statistique pour des petites zones (dans les limites du respect de la confidentialité des données) et d'amortir ainsi le coût économique des opérations.

Les Padrones ont été utilisés, ainsi que la base de données du cadastre. Le croisement informatique de ces deux sources a permis de n'effectuer qu'un seul parcours d'enquêteur (le recensement des bâtiments et locaux précédait jusqu'ici le recensement de la population proprement dit). En effet, la récente réforme législative des Padrones (cf. ci-avant) rendait désormais possible et même obligatoire leur utilisation pour les recensements. L'INE est maintenant responsable de leur coordination et du contrôle de leur précision. Pour la première fois dans un recensement espagnol, le questionnaire papier a donc été accompagné d'une feuille spécifique pré-imprimée avec certains données personnelles de chaque citoyen, tirées du Padrón (noms-prénoms, sexe, date et lieu de naissance, nationalité, résidences actuelle et de l'année précédente...). À chacun de les vérifier et, le cas échéant, de les compléter. Les données « Padrón » complétées par les intéressés ont été soumises aux mairies et renvoyées à l'INE si acceptées. Par contre, les données du recensement proprement dit ne sont en aucun cas transmises aux mairies (secret statistique).

La proposition de répondre par Internet, faite à tous les résidents régulièrement inscrits au Padrón de leur commune, et dont l'adresse était exacte, constitue une autre caractéristique importante de ce recensement de la population. L'Espagne

est le premier grand pays d'Europe à avoir proposé à sa population résidente de répondre au recensement entièrement par Internet (voir encadré *ad hoc*). Du fait même des difficultés rencontrées, cette expérience mérite d'être examinée et mise à profit. Ceux qui étaient intéressés par cette formule devaient attendre de recevoir les documents censitaires à leur adresse, et suivre les indications qui y figuraient. Lorsqu'une personne avait répondu par Internet, l'INE informait l'agent recenseur, afin qu'il ne collecte pas le questionnaire-papier correspondant. Le processus était présenté au public comme facile à réaliser et entièrement confidentiel. Les réponses obtenues n'ont pas été aussi nombreuses qu'escomptées (cf. encadré).

## Préparation, moyens, réalisation

Un premier document a été élaboré (juin 1996) et envoyé aux instances statistiques des Communautés autonomes (CA)<fnref n="6" />, qui ont établi ensemble un document complémentaire. Un groupe de travail *ad hoc* INE-CA a alors poursuivi l'analyse des aspects techniques du projet. La Commission des recensements démographiques, créée en décembre 1997 au sein de l'INE, comprenait les représentants, au plus haut niveau, de toutes les unités de l'INE impliquées. Les résultats de ses travaux et de ceux du groupe technique INE-CA ont été la publication (décembre 1998) d'un avant-projet.

Cet avant-projet a été envoyé par l'INE aux administrations, y compris à celles des CA, et à tous ceux qui avaient manifesté quelque intérêt pour le sujet : professeurs, chercheurs, journalistes, syndicats, partis politiques... Parmi les nombreuses observations reçues, toutes celles qui pouvaient être prises en compte l'ont été lors de la finalisation du projet. Les autres auraient par trop alourdi la charge de travail à la fois pour les agents de collecte et pour la population, ou allongé les délais de dépouillement, ou encore risqué de susciter des refus de réponse.

Le Projet censitaire, publié en juin 2000, a fait l'objet d'une large diffusion. La date des recensements ayant dû être retardée pour des raisons budgétaires, un nouveau projet a été publié en mars 2001, comprenant quelques améliorations méthodologiques. Deux enquêtes pilotes avaient été effectuées, en 1999 et 2000, pour tester notamment la personnalisation des questionnaires, les méthodes de collecte, la compréhension et l'acceptation des questions posées, et les systèmes d'formatisation des questionnaires.

Chaque enquêteur, muni d'une carte de sa section<fnref n="7" /> de recensement, devait vérifier dès le premier jour les limites de cette section et les voies qui y étaient incluses. Il disposait également d'un cahier de parcours, où étaient préimprimées toutes les données concernant sa section, tirées des bases de données évoquées plus haut, notamment la liste des voies publiques, des numéros dans ces voies, des adresses des bâtiments, locaux et logements. Il devait passer partout. La préimpulsion de données constituait pour l'enquêteur un avantage certain : il lui suffisait de les vérifier et, le cas échéant, de les compléter.

Le recensement utilisait, pour les questionnaires et instructions, les langues co-officielles en Espagne et quelques langues étrangères, tant pour les questionnaires-papier que pour les réponses par Internet<fnref n="8" />. Un service téléphonique d'assistance aidait à lever les doutes qui se présentaient pour remplir les formulaires censitaires. Il était également possible de poser des questions et de résoudre des difficultés par courriel.

Le personnel affecté au recensement a été évalué par l'INE à environ 42 390 personnes (tableau 1). Le délégué provincial de l'INE dirigeait l'opération pour chacune des 50 provinces (+ Ceuta et Melilla). La gestion du recrutement, de l'activité et de la rémunération des recenseurs, contrôleurs et superviseurs, tous contractuels, était entièrement prise en charge par les délégations provinciales de l'INE. Les inspec-

<footnote n="6">6. Les CA sont présentées dans l'article ci-avant sur « La statistique en Espagne : nationale, mais aussi régionale ».</footnote>

<footnote n="7">7. La section (environ 34 000 dans l'ensemble du pays) est l'unité statistique territoriale de base du recensement de la population et d'autres opérations statistiques.</footnote>

<footnote n="8">8. Castillan, Catalan, Galicien, Majorquin, Valencien et Basque d'une part, et d'autre part Allemand, Anglais, Arabe, Chinois, Français et Russe. Les feuilles correspondant au Padrón étaient également disponibles dans chacune de ces langues.</footnote>
<table><caption>Tableau 1 : Personnel affecté au recensement</caption><tr><td>Agents recenseurs</td><td>35 480</td></tr><tr><td>Contrôleurs chargés des 5 500 bureaux de zone</td><td>5 619</td></tr><tr><td>Superviseurs dans les 500 circonscriptions</td><td>946</td></tr><tr><td>Inspecteurs des 500 circonscriptions</td><td>283</td></tr><tr><td>Délégués provinciaux de l'INE</td><td>52</td></tr><tr><td>Inspecteurs nationaux</td><td>10</td></tr></table>

Source : INE.

<table><caption>Tableau 2 : Budget du recensement</caption><thead><tr><td>Poste</td><td>Milliones de pesetas</td><td>soit, en millions de FF</td><td>ou, en millions d'euros</td></tr></thead><tbody><tr><td>Personnel</td><td>19 505</td><td>767,7</td><td>117,03</td></tr><tr><td>Equipement informatique</td><td>1 900</td><td>74,8</td><td>11,40</td></tr><tr><td>Matériel</td><td>2 316</td><td>91,2</td><td>13,90</td></tr><tr><td>Location de locaux</td><td>1 247</td><td>49,1</td><td>7,48</td></tr><tr><td>Publicité</td><td>998</td><td>39,3</td><td>5,99</td></tr><tr><td>Transport de matériel</td><td>300</td><td>11,8</td><td>1,80</td></tr><tr><td>Subventions aux mairies</td><td>246</td><td>9,7</td><td>1,48</td></tr><tr><td>Evaluation censitaire</td><td>320</td><td>12,6</td><td>1,92</td></tr><tr><td>Appels téléphoniques</td><td>322</td><td>12,7</td><td>1,93</td></tr><tr><td>Diffusion</td><td>58</td><td>2,3</td><td>0,35</td></tr><tr><td>Imprévus</td><td>797</td><td>31,4</td><td>4,78</td></tr><tr><td>Total</td><td>≈ 28 000</td><td>≈ 1 100</td><td>≈ 168</td></tr></tbody></table>

Source : INE.

teurs des circonscriptions (des statisticiens des délégations provinciales de l'INE) étaient reliés par extra-net aux services centraux de l'INE, permettant un suivi au jour le jour de la collecte. Installé sur des ordinateurs portables, ce système était jusque là inédit en Espagne.

Le financement du recensement a été évalué par l'INE à environ 168 millions d'euros (tableau 2). Ce même recensement ayant évalué la population de l'Espagne à 40 847 000 habitants, son coût par habitant est donc de 4,11 euros<fnref n="9" />. Les communes n'ont eu à supporter aucune contribution financière. L'INE a même dû leur verser une contrepartie pour les bureaux et les locaux qu'elles mettaient à sa disposition.

Les CA non plus n'ont eu à verser aucune contribution financière. Elles ont pourtant les mêmes droits que l'INE sur les données collectées, que l'Institut doit leur envoyer apurées. Elles ont peu participé à la réalisation du recensement. Plusieurs ont cependant envoyé des observations

sur l'avant-projet de recensement, et aidé aux traductions (catalan, basque, gallego de Galicie, dialectes de Valence, des Baléares...) et à la codification des lieux de naissance, activités, occupations...

Des « recensements exhaustifs » sont envisagés en 2006 par la Catalogne et par le Pays Basque, communautés plus actives que d'autres, dotées de plus de moyens pour la statistique et qui estiment nécessaire de disposer de données récentes avant le recensement décennal suivant.

## Diffusion

Les principales étapes ont été (et seront) les suivantes :

- mai 2002 : communication aux communes de propositions de modification des données de leur Padrón, tenant compte des modifications introduites par les intéressés au cours du recensement, dans les feuilles spécifiques tirées du Padrón ;

- juillet 2002 : publication (Internet) des chiffres de population de chaque commune espagnole ;

- décembre 2002 : début de publication sur Internet du recensement (sexe, âge, nationalité, lieu de naissance) et de l'exploitation des données Padrón apurées et acceptées par les communes ;

- juillet 2003 : dernières étapes de l'élaboration des fichiers définitifs (complètement codifiés et apurés), et début de diffusion des produits ;

- novembre 2004 : fichier de micro données ;

- mars 2005 : vol. I, résultats nationaux. Tome I. Personnes, édifices, logements. Livre + CD Rom ;

- avril 2005 : résultats par sections de recensement et unités de population. CD Rom avec données infra municipales ;

- mai 2005 : vol. I, résultats nationaux. Tome II. Ménages. Livre + CD Rom ;

- juin à décembre 2005 : vol. II, résultats par CA et provinces. 62 tomes. Livre + CD Rom.

## Recensement + registre : les raisons d'un choix

Les recensements de la population de type classique sont restés large-ment dominants parmi ceux qui ont été effectués dans les années 2000. Cette formule a en effet été retene-nue non seulement en France, mais aussi en Italie, au Royaume-Uni, en Grèce, au Portugal, ou encore aux États-Unis, au Canada, en Australie, en Nouvelle Zélande... et dans la plupart des pays d'Amérique du sud. Mais l'Espagne a étudié la possibilité d'autres formules<fnref n="10" />.

- L'utilisation des registres de population comme substitut au recensement, par copie d'une partie du contenu de ces registres à une date donnée, est pratiquée par la plupart des pays d'Europe du Nord. L'Espagne est encore loin de pou-

<footnote n="9">9. En comparaison, en France et pour 2004, ce coût par habitant s'est monté à 2,4 euros.</footnote>

<footnote n="10">10. Cf. INE, Censos de Población y Viviendas 2001, Proyecto, 2a Edición Marzo de 2001, p. 7-10.</footnote>
Réponses par...

Le questionnaire électronique est accessible par un serveur web présenté comme sûr, « pourvu d'un mécanisme de signature électronique avancée pour que l'usager puisse modifier ses données censitaires préimprimées au cas où il y aurait découvert des erreurs. Si ce n'est pas le cas, il pourra remplir le formulaire par Internet en appliquant le procédé d'authentification prévu ».

Processus et coût

Le mécanisme d'**authentification** repose sur :

• le numéro d'habitation (code d'identification inclus dans le questionnaire) ;

• un code pour répondre par Internet (également préimprimé dans le questionnaire) ;

• le numéro de carte d'identité (lui aussi préimprimé) d'une des personnes figurant dans le questionnaire ;

• les noms du père et de la mère de cette personne, tels qu'ils figurent sur la carte d'identité (cette information n'est pas préimprimée sur le questionnaire).

Le processus mis en place permet de nombreux **contrôles** : accès incorrects, tentatives de fraude, blocages et déblocages de questionnaires... Le serveur web garantit la qualité et la cohérence de tous les questionnaires remplis par Internet. L'usager qui remplit son questionnaire est mis au courant de tout problème susceptible d'empêcher l'acceptation finale des réponses, pour qu'il puisse corriger ses erreurs.

Le coût du recueil des données par Internet et de l'aide téléphonique est d'environ 2,16 millions d'euros.

Aide aux internautes

Le serveur web utilise les mêmes **langues** co-officielles et étrangères que le questionnaire-papier. Ceci implique notamment des fichiers ou écrans d'appui dans ces langues et des mécanismes par omission (selon les caractéristiques du navigateur, la langue appropriée est sélectionnée).

Il est possible d'**interrompre** le remplissage du formulaire et de le reprendre plus tard. Aussitôt qu'il a été répondu correctement à toutes les questions, le système délivre un numéro qui fait fonction de reçu et prouve que le formulaire a effectivement été rempli.

Les doutes qui se présentent pour remplir les formulaires censitaires par Internet peuvent être levés en interro-
geant le **service téléphonique** d'assistance ou en posant des questions par **courriel**.

À l'usage des **aveugles**, une application particulière a été mise au point. Même si très peu d'aveugles utilisent effectivement cette application, l'INE considère qu'il s'agit d'une opération appréciée des Espagnols, générant une bonne image pour lui-même, pour le recensement et pour la statistique. L'Espagne est en effet très sensibilisée à la situation des aveugles (cours spécialisés, organisation d'une loterie très populaire...), et ceux-ci servent même de relais à l'aide pour d'autres handicaps.

Si le formulaire a été entièrement et correctement rempli, la personne qui répond par Internet reçoit automatiquement, immédiatement et gratuitement une étude de fréquence du nom de famille qu'elle a indiqué (un seul par questionnaire). Cette étude, s'appuyant sur les données provenant des registres municipaux, respecte le secret statistique.

Base de données, communications

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

La gestion de la base de données contenant les questionnaires remplis par
Internet implique « la communication avec les bureaux locaux ou les délé-
gations provinciales, afin de mettre à jour (en prenant en compte les don-
nées d'identification des questionnaires collectés par Internet), leurs bases
locales respectives comprenant les données d'identification recueillies sur
papier ».
... Internet

Cette communication est assurée de plusieurs manières :

* Une procédure de base organise l'envoi ou le téléchargement des fichiers : tous les bureaux locaux et délégations provinciales reçoivent chaque semaine un fichier contenant les données d'identification des questionnaires remplis par Internet.

* Au moyen d'un serveur web, la base des données d'identification des questionnaires remplis par Internet est accessible aux usagers autorisés, permettant ainsi la consultation et le téléchargement des fichiers contenant ces données. Ces fichiers sont ainsi à la disposition des usagers autorisés des bureaux locaux et des délégations provinciales aussi bien que des services centraux.

* Une procédure de consultation automatique par téléphone de ces bases de données est enfin prévue.

Trois raisons d'un semi-échec

L'INE indique (www.ine.es/censo2001, printemps 2005) que les réponses par Internet aux questionnaires de recensement correspondent finalement à 13 768 ménages, de l'ordre de 1/1 000. C'est évidemment beaucoup moins que ce qui était escompté initialement. Trois explications possibles de ce semi-échec ont été examinées par l'INE. La première est que la proposition d'utiliser Internet aurait manqué de clarté ou de mise en évidence dans les documents fournis. L'INE estime cette explication peu pertinente.

Une seconde raison est la relative complexité de la validation des questionnaires envoyés par Internet : il faut une signature électronique en plus de la clef ; l'authentification passe par la mention des noms du père et de la mère du répondant (ou des père ou mère de ceux-ci, s'ils sont eux-mêmes recensés dans ce ménage). L'INE estime que cette difficulté est réelle, mais sera rapidement obsolète avec la montée en puissance des transactions commerciales par Internet, et l'accoutumance grandissante de la population aux procédures d'identification.

Mais une cause importante de ce semi-échec pourrait être en réalité le manque d'intérêt, si ce n'est la mauvaise volonté, d'une part notable des enquêteurs et contrôleurs, qui auraient souvent omis de joindre le document ad hoc dans les enveloppes, voire découragé les foyers souhaitant répondre par cette voie, en les incitant à une réponse papier.

Cette attitude correspond à une profonde méfiance de ces enquêteurs et contrôleurs vis-à-vis des enquêtes par Internet, ressenties comme susceptibles de les réduire à court terme au chômage. Plus immédiatement, et malgré la promesse formelle qui leur en avait été faite, ils ont sans doute craint que les questionnaires remplis par Internet ne soient pas pris en compte pour leur rémunération.

Premiers ?

L'INE présente l'Espagne comme le premier pays du monde à offrir cette possibilité de remplir par Internet les questionnaires du recensement. Il reconnaît volontiers que des expériences analogues ont été tentées dans trois pays, mais estime que « *leur portée est beaucoup plus limitée que celle de l'Espagne* » :

* Singapour, en 2000, a offert la possibilité de remplir le recensement par Internet à 20 % seulement de la population (la portion qui correspond à l'échantillon du recensement) ;

* les États-Unis, également en 2000, ont fait de même mais seulement pour une partie des destinataires de leur questionnaire court ;

* en Suisse, toujours en 2000, étaient concernées « seulement » 60 % des communes, celles ayant passé, moyennant paiement, un accord avec le Bureau Fédéral de Statistique pour l'exécution du recensement : elles représentaient tout de même 90 % de la population !

Remarque : L'Espagne comptait 23,4 % de ménages ayant accès à Internet en juin 2001, contre 26,2 % en France, selon l'enquête Eurobaromètre (Eurostat, Statistiques en bref, thème 4, 8/2002).
voir envisager cette formule. Si elle devait un jour la retenir, il lui faudrait remplir au préalable quelques conditions, et notamment : une réforme législative délicate, basée sur un consensus social encore problématique ; la mise en place effective d'un identifiant personnel unique ; un système d'information (et informatique) administratif normalisé ; une méthode d'exploitation statistique qu'il resterait à élaborer et à tester.

Par ailleurs, le *Padrón continuo* espagnol, récemment rénové, comportait nécessairement de nombreuses erreurs qu'un recensement classique pouvait, et même devait (décret royal du 20.12.1996), contribuer à rectifier. Il s'agissait, de toutes façons, d'un registre de personnes et non de logements, ni de bâtiments, ni de foyers, toutes unités qu'il aurait alors fallu recenser d'une autre manière.

- Une association « utilisation des registres-enquêtes par sondage » est parfois présentée comme une solution alternative. Une telle formule est en effet déjà adoptée depuis plus de dix ans par les Pays-Bas et étudiée par la Belgique. Mais, compte tenu de la faiblesse de l'information démographique exhaustive contenue dans le *Padrón* espagnol (sexe, nationalité, date et lieu de naissance), cette solution aurait entraîné une forte régression qualitative et quantitative de l'information produite, au niveau des groupes de population de

taille restreinte, tant géographiques que sociaux<fnref n="11" />, alors même que cette information détaillée avait constitué une remarquable avancée du recensement de 1991 en Espagne.

D'autre part, la formule « *Padrón* + Enquête » n'aurait pas permis de traiter convenablement certains thèmes particulièrement intéressants, comme : entrées sur le marché du travail, inégalités en matière d'éducation et d'instruction, structure détaillée des emplois, relation formation-emploi, couples de facto, structures familiales, trajets domicile-travail/études et moyens de déplacement...

- L'exploitation des registres de population, mais seulement à titre d'auxiliaires d'un recensement de type classique, constituait en revanche une solution qui offrait beaucoup d'avantages. Elle avait été retenue par des pays comme la Suisse, la Belgique, l'Autriche, le Portugal et Singapour. Elle l'a été également par l'Espagne : le recensement de type classique y est apparu incontournable, mais il a été décidé, pour la première fois, d'utiliser des données issues des registres.

Les registres de population espagnols constituent une importante différence de méthode statistique entre la France et l'Espagne. Distincts des registres d'état civil, leur utilisation statistique est devenue très impor-

tante. Comme le RNIPP<fnref n="12" /> français, les *Padrones* identifient les personnes, ainsi que leurs lieux et dates de naissance. Mais ils enregistrent en outre l'adresse de résidence, et la provenance des ménages quand ils arrivent d'une autre commune ou de l'étranger. Il s'agit donc depuis longtemps d'un outil statistique précieux, même si leur manque d'homogénéité et leur qualité inégale posaient jusqu'ici des difficultés d'utilisation au niveau national.

L'INE, chargé de leur coordination et de leur exploitation statistique, a désormais fixé des règles de gestion et un contenu unifiés, et a veillé à leur informatisation. Cette rénovation est en principe achevée, et les *Padrones* ont été utilisés dans le cadre du recensement 2001. Ils devraient donc, plus encore que par le passé, jouer un rôle très important pour la statistique démographique et sociale espagnole. Il s'agit d'une voie bien différente de celle sur laquelle s'engage la statistique française avec la rénovation du recensement de la population.

<footnote n="11">11. Le faible niveau de désagrégation de l'information tirée des enquêtes caractérise le « pseudo-recensement » hollandais, et en limite l'intérêt, malgré la mobilisation de nombreux registres (sécurité sociale, impôts, cadastre, éducation...)</footnote>

<footnote n="12">12. Répertoire national d'identification des personnes physiques.</footnote>