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# L'effectivité de la politique de santé de la Southern African Development Community face à la pandémie de Covid-19

IRÈNE JOSÉPHA NLANG BILLONG

## Résumé :

Décryptant les stratégies de riposte de la Southern African Development Community (SADC) à la Covid-19, le présent article met en exergue l'évolutivité et l'ambivalence des stratégies mises en œuvre. Confrontés à une pandémie d'une ampleur sans précédent, les États de la SADC ont réagi en donnant d'abord la primauté aux stratégies nationales et aux mesures restrictives pour se protéger de l'extérieur à l'instar des fermetures des frontières. Globalement, la phase initiale de gestion de la pandémie a été caractérisée par des errements et un manque de concertation des États contraires à la politique communautaire de santé prônant l'harmonisation et la coordination des efforts nationaux pour la prévention et le contrôle efficace des épidémies. Progressivement, cependant, le Secrétariat de la SADC a réussi à impulser une phase de collaboration et de concertation. Indubitablement, la pandémie de la covid-19 a démontré la capacité d'adaptation et de résilience des institutions communautaires en matière de santé ainsi que l'importance
de leur raffermissement. Pour mener cette étude et évaluer réellement l'efficacité des ripostes de la SADC à la Covid-19, la méthode exégétique et l'approche analytique ont été privilégiées.

**Mots-clés** : Communauté pour de le développement de l'Afrique australe, Covid-19, intégration régionale, pandémie, politiques de santé

**Abstract :**

Examining SADC's response strategies to Covid-19, this article highlights the scalability and ambivalence of the strategies implemented. Faced with a pandemic of unprecedented magnitude, SADC States reacted by first giving priority to national strategies and restrictive measures to protect themselves from the outside, such as border closures. Overall, the initial phase of pandemic management was characterized by errors and a lack of consultation from States contrary to the community health policy advocating the harmonization and coordination of national efforts for the effective prevention and control of epidemics. Gradually, however, the SADC Secretariat managed to initiate a phase of collaboration and consultation. Undoubtedly, the covid-19 pandemic has demonstrated the adaptability and resilience of community health institutions as well as the importance of strengthening them. To conduct this study and truly assess the effectiveness of SADC's responses to Covid-19, the exegetical method and the analytical approach were used.

**Keywords** : Covid-19, Health policies, pandemic, regional integration, Southern African Development Community

**Résumé (haoussa) :**

Rarraba dabarun mayar da martani na Kungiyar Ci gaban Afirka ta Kudu (SADC) zuwa Covid-19, wannan labarin ya nuna girman kai da rashin daidaituwa na dabarun da aka aiwatar. Yayin da ake fuskantar bala'in da ba a taba ganin irinsa ba, Jihohin SADC sun mayar da martani ta hanyar ba da fifiko ga dabarun kasa da tsaurara matakan kare kansu daga waje, kamar rufe kan iyaka. Gabađaya, matakin farko na kula da cututtuka ya
kasance da kurakurai da rashin tuntufar juna da ya saba wa manufofin
kiwon lafiyar al'umma da ke ba da shawarar daidaitawa da hačin kai na
kofarin kasa don rigakafi da ingantaccen sarrafa annoba. A hankali, duk
da haka, Sakatariyar SADC ta yi nasarar kaddamar da wani lokaci na hačin
gwiwa da tuntufar juna. A kan bincike, a cikin SADC, cutar ta Covid-19 ta
nuna ikon daidaitawa da juriya na cibiyoyin kiwon lafiyar al'umma da kuma
mahimmancin karfafa su.

**Mots-clés (haoussa)** : annoba, Covid-19, hačin gwiwar yanki, manufofin
kiwon lafiya, SADC

Historique de l'article

**Date de réception** : 18 juillet 2024

**Date d'acceptation** : 13 novembre 2024

**Date de publication** : 29 décembre 2024

**Type de texte** : Article

Introduction

La Southern African Development Community¹ (SADC) est une
Communauté économique régionale² (CER), fondée le 17 août 1992 à
Windhoek (Namibie), est régulièrement érigée en exemple d'intégration

1. La SADC ou la Communauté de développement de l'Afrique australe (CDAA) est composée de seize pays de l'Afrique australe et de l'océan Indien : Afrique du Sud, Angola, Botswana, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maurice, Mozambique, Namibie, République Démocratique du Congo, Seychelles, Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe et Comores.

2. Constituées avant le lancement de l'Union africaine, les CER sont des regroupements régionaux d'États africains dont le but est de faciliter l'intégration économique régionale entre les membres de chacune des régions et au sein de la Communauté économique africaine (CEA), créée dans le cadre du Traité d'Abuja (1991).
en Afrique au regard des avancées réalisées en matière de libre circulation (Mouangue Kobila, 2017, p. 65). L'autre caractéristique qui distingue positivement la SADC est la richesse et la variété de ses politiques communes. Il est particulièrement intéressant de constater son intervention dans les secteurs éloignés des préoccupations originelles du droit communautaire à l'instar de la santé publique (Macchi, 2007, p. 130). En effet, la SADC s'est dotée d'un cadre juridique et d'institutions spécifiques dédiées à la santé. Davantage, inspirée de « la stratégie mondiale de la santé pour tous d'ici à l'an 2000 » de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) et en cohérence avec la Déclaration d'Abuja signée en avril 2001 par les États membres de l'Union africaine (UA), la SADC s'était fixée l'ambitieux objectif d'atteindre « la santé pour tous » en 2020. À la réalité cependant, il est loisible de constater que non seulement ce noble objectif est toujours loin d'être atteint, mais en plus et de façon curieuse, l'échéance fixée a coïncidé avec l'apparition de la pandémie de la Covid-19.

Précisément, 2020 a été l'année du déclenchement de la pandémie de la Covid-19 au sein de cette communauté<fnref n="3" />. Dans l'espace SADC comme ailleurs dans le monde, la survenue de cette pandémie a révélé la vulnérabilité des systèmes nationaux de santé publique, des politiques communautaires de santé ainsi que les insuffisances de l'OMS, organisation universelle dotée d'un mandat constitutionnel spécifique de promotion de la santé globale (Pooter, 2020, p. 21). Il est alors clairement apparu que la seule inscription de la problématique de la protection de la santé publique au rang des missions des organisations interétatiques et la mise en place d'institutions spécifiques n'étaient pas de taille face à une pandémie telle que la Covid-19. Un an après la « fin » de la pandémie annoncée le 6 mai 2023, et alors que de nombreux auteurs et autrices ont critiqué plus ou moins sévèrement la pertinence des approches de l'OMS (Alvarez, 2020; Pooter, 2020) et de certaines organisations régionales (Brooks et al., 2020; Coron et Sauviat, 2020; Pacces et Weimer, 2021, Bucher, 2024), il est certainement intéressant de procéder à l'évaluation

<footnote n="3">3. Les premiers cas ont été détectés dans les pays membres de la SADC dès le mois de mars 2020.</footnote>
de l'efficacité des stratégies et mécanismes de riposte déployés par la
SADC pour endiguer la pandémie de Covid-19 et d'en tirer les leçons pour
une meilleure résilience dans le futur.

Le choix de la SADC se justifie en raison des résultats appréciables<fnref n="4" /> de cette organisation majoritairement constituée de pays à revenu faible ou intermédiaire dans la lutte contre des pandémies à l'instar du VIH SIDA<fnref n="5" />. Ce précédent avait déjà mis en exergue, d'une part, l'acuité du débat ancien mais toujours d'actualité sur les difficultés d'accès aux soins de santé dans les États en voie de développement (Bessala, 2021; Chemtob-Concem, 2005) et, d'autre part, l'importance de la coordination régionale pour la lutte efficace contre les pandémies. Toutefois, les acquis de la lutte contre d'autres pandémies ne sauraient se transposer mutandis mutatis à la Covid-19, car, malgré l'unicité de qualification spéciale et du régime juridique spécifique, les pandémies se distinguent par leur pluralité et la diversité de leurs caractéristiques (Nemedeu, 2020a, p. 1). Dès lors, dans le cas particulier de la pandémie de grande échelle et imprévisible de la Covid-19, la question est celle de savoir comment les institutions de la SADC ont joué leur rôle. Expérimentées et préparées à une réaction coordonnée face aux pandémies mondiales, les institutions régionales, et principalement le secrétariat technique de la SADC, ont réagi à la Covid-19 en privilégiant une approche de collaboration avec les institutions nationales et divers acteurs de la scène internationale. Toutefois, bien que la capacité d'adaptation et de résilience des institutions communautaires face aux urgences sanitaires ait été démontrée une fois de plus, la survenue de la pandémie a jeté une lumière crue sur les multiples défis et l'impératif de mener des réformes pour bâtir un ordre de santé plus efficient dans cet espace.

<footnote n="4">4. Lors de la commémoration de la journée mondiale contre le Sida, le 1er décembre 2023, le Secrétaire exécutif de la SADC a notamment révélé que les décès liés au Sida ont chuté de 60 %.</footnote>

<footnote n="5">5. En 2014, l'Afrique australe était la région ayant le taux le plus élevé de prévalence de SIDA au monde, avec plus de 13 millions de personnes infectées.</footnote>
# La réactivité de la politique de santé de la SADC à la Covid-19

La politique communautaire de la santé de la SADC repose sur une base juridique clairement établie, sur une architecture institutionnelle bien en place et poursuit des objectifs clairs et adaptés au contexte des États membres. C'est sur ce socle constitué d'institutions politiques et de dispositifs techniques dédiés à la santé que se sont rapidement organisées les stratégies de riposte de la SADC.

## L'activation rapide et continue des mécanismes politiques et techniques

Dès la détection des premiers cas de Covid-19, les institutions politiques se sont organisées pour une réaction coordonnée. Outre la rapide mise en branle des institutions de la SADC, il a été observé la réactivation des dispositifs opérationnels dédiés spécifiquement à la santé.

Une prompte mise en branle des institutions pour des stratégies de riposte harmonisées

Les deux organes politiques majeurs, la conférence des chefs d'État et le comité des ministres ont joué un rôle de premier plan dans l'élaboration des réponses harmonisées à la pandémie. Organe de direction et de contrôle suprême, la conférence des chefs d'État a pour l'essentiel suivi les lignes directrices de l'OMS malgré la promotion des solutions
endogènes par un État membre<fnref n="6" />. De plus, les chefs d'État ont amorcé une
réflexion visant au renforcement des capacités en matière de production
face à la pandémie<fnref n="7" />.

Quant au Conseil des ministres, il s'est réuni en urgence à plusieurs
reprises à partir de mars 2020⁸. Au cours de ces assises, les États
membres ont été invités à mettre en place des plans nationaux de
préparation et de réponse ainsi que des fonds de prévoyance et d'urgence
destinés à combler les lacunes en matière de prévention, d'atténuation
des impacts et d'autres interventions. Les États ont délibéré sur la mise en
œuvre des programmes d'intégration régionale de la SADC et la réponse
de la région à la Covid-19. Les concertations régulières ont favorisé
l'adoption des lignes directrices régionales pour l'harmonisation et la
facilitation de la circulation des biens et services essentiels dans la SADC
pendant la durée de la pandémie.

Il y a également lieu de relever qu'à partir de février 2020, lorsque
la Covid-19 a été déclarée urgence de santé publique de portée
internationale, les ministres de la santé de la SADC ont convenu
d'harmoniser et de coordonner leurs efforts de riposte<fnref n="9" />. Ils se sont
engagés à procéder à des autoévaluations de leur niveau de préparation
dans leurs États respectifs. Par ailleurs, ces ministres ont accepté de
soumettre les résultats de leurs enquêtes à un examen par des pairs
dans l'optique de renforcer la rigueur et la fiabilité du processus
d'autoévaluation. Il était demandé aux partenaires de coopération
nationale (OMS et des Centres africains de contrôle des maladies) d'aider
les États membres à élaborer et à mettre en œuvre des plans nationaux.

La réactivation des diapositifs opérationnels dédiés à la santé

<footnote n="6">6. Censés avoir des vertus préventives et curatives, la tisane « Covid-Organics » et les gélules CVO fabriqués à Madagascar étaient présentés comme des solutions à la pandémie de Covid-19.</footnote>

<footnote n="7">7. Thème du 41e sommet des Chefs d'Etats et de Gouvernement de la SADC du 17-18 Aout 2021 : le renforcement des capacités en matière de production face à la pandémie de Covid-19 en vue de mener des réformes économiques et industrielles à caractère inclusive et durable.</footnote>

<footnote n="8">8. Il s'agit respectivement des sessions extraordinaires du 09 mars 2020; du 16-18 mars 2020 et du 06 avril 2020.</footnote>

<footnote n="9">9. https://www.afr.o.who.int/countries/south-africa/news/south-african-development-community-unites-tackle-Covid-19</footnote>
Dans un contexte où les États réagissaient en ordre dispersé devant la pandémie inattendue de la Covid, le rôle des mécanismes régionaux était primordial, spécialement dans le cadre de la coordination et de la mise en place des outils de surveillance. D'où l'intérêt de réactiver les dispositifs techniques indispensables pour faciliter l'achat en gros des médicaments essentiels et de revitaliser le comité technique de coordination et de suivi du protocole sur la santé.

Avec la pandémie de la Covid-19, le problème de l'achat groupé des médicaments essentiels et des produits de santé s'est posé avec acuité. En effet, la lutte contre la pandémie a vu se multiplier les exhortations pour la mise en œuvre des services d'achat groupés de la SADC pour les produits pharmaceutiques. Or, en 1999 déjà, le protocole de santé de la SADC identifiait comme problèmes communs les services de santé d'urgence, la gestion des catastrophes et les achats groupés de médicaments essentiels. Au regard du manque de moyens financiers des États membres de la SADC, le déploiement complet du SAGS était censé permettre de réduire le coût des achats dans la région. Il était également utile pour aider les États membres à partager les informations sur les prix et les fournisseurs afin de permettre la négociation des meilleurs prix auprès des fournisseurs de médicaments de haute qualité, notamment le coût administratif des achats. La mise en œuvre des services d'approvisionnement commun de la SADC en produits pharmaceutiques et fournitures médicales était vue comme la solution adéquate pour assurer une disponibilité et un accès durable à des médicaments et des produits de santé essentiels abordables et efficaces. Les États membres ont été encouragés à utiliser ce service pour l'achat des fournitures nécessaires à la prévention, au traitement et à la lutte contre la Covid-19 et de toute autre épidémie<fnref n="10" />.

L'autre mesure forte était incontestablement le rétablissement du comité technique chargé de la coordination et du suivi de la mise en œuvre du protocole de la SADC sur la santé. Au début de la pandémie,

<footnote n="10">10. SADC. 2020. Réponse régionale de la SADC face à la pandémie de maladie à coronavirus 2019 p. 3 https://www.sadc.int/sites/default/files/2021-11/SADC_Regional Responses to COVID-19 - FRENCH.pdf</footnote>
les ministres de la santé des États membres ont convenu de rétablir et d'étendre le mandat de ce comité constitué des directeurs et directrices de la santé publique et des directeurs et directrices des services médicaux. Ledit comité s'est réuni régulièrement pour conseiller la région sur la santé et les questions connexes, ainsi que sur d'autres questions socio-économiques liées à la pandémie.

Enfin, principale institution exécutive de la SADC, le Secrétariat technique a exhorté tous les États membres à se mettre en mode riposte<sup>11</sup> immédiatement après le signalement des premiers cas de Covid-19 dans la région. Sans discontinuité, le Secrétariat a joué son rôle de responsable de la planification stratégique, de la coopération sanitaire et de la coordination des efforts nationaux. Ces interventions concrètes et constantes des institutions de la SADC expliquent certainement les résultats appréciables atteints par les États membres

## La dualité et la complémentarité des stratégies de riposte de la SADC

Guidées par l'urgence et l'imprévisibilité de la pandémie, les stratégies nationales de riposte ont consisté en la collaboration étroite et à l'appui constant aux États membres. À l'international, les institutions se sont démarquées par les plaidoyers et la collaboration avec les États tiers et les institutions mondiales.

## La coordination des plans nationaux de riposte anti-covid

Il convient une fois encore de rappeler que la marge de manœuvre des organisations interétatiques est réduite en matière de santé y compris dans la lutte contre les pandémies. Il n'est donc pas surprenant que les stratégies de ripostes mondiales et régionales tiennent compte et complètent des différents plans nationaux de riposte anti-covid-19.

En appui aux stratégies nationales au sein de la SADC, la riposte régionale s'est traduite par l'adoption des mesures concrètes à fort impact : l'accord des États membres pour créer des centres nationaux

<footnote n="11">11. Déclaration de Dr Stragomena Tax, secrétaire exécutive de la SADC. 10 mars 2020 https://www.afro.who.int/fr/news/la-communaute-de-developpement-de-lafrique-australe-unit-ses-forces-pour-lutter-contre-la</footnote>
d'opération d'urgence afin de faciliter la coordination de la logistique et du stockage en cas de catastrophe au niveau national; l'accord pour établir des fonds fiduciaires nationaux d'urgence et des stratégies nationales de mobilisation des ressources en vue de faciliter la mobilisation des ressources pour les interventions nationales en cas de catastrophe (SADC, 2020).

L'une des actions les plus significatives est certainement la production de bulletins hebdomadaires tenant lieu de rapport de la situation régionale de la SADC sur la Covid-19. Ces bulletins étaient ensuite partagés avec les États membres avec des recommandations pour examen. À travers la production régulière de bulletins, le secrétariat technique de la SADC s'est démarqué par un travail d'évaluation de la situation de chaque État membre en rendant compte en détail une variété d'actions entreprises et énonçant des recommandations faites aux États en réitérant les consignes édictées par l'OMS. Le secrétariat a appelé les États à respecter scrupuleusement la pratique de certains protocoles de santé tels que le lavage ou la désinfection des mains, la distanciation sociale, l'évitement des endroits surpeuplés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, ainsi que le port de masque pour éviter la propagation de la pandémie de la Covid-19.

Les bulletins élaborés par le secrétariat ont édicté de nombreuses recommandations aux États membres relatives aux mesures de santé publique et nécessaires pour une meilleure prise en charge des malades. Dans un contexte de scepticisme, le secrétariat technique a joué auprès des États le rôle de relais des informations de l'OMS. En plus d'encourager les États membres à collaborer étroitement avec l'OMS et les Centres africains de contrôle et de prévention des maladies, le Secrétariat a constamment exhorté les États à mettre en œuvre les stratégies recommandées par l'OMS pour une gestion efficace de la pandémie en tenant compte des difficultés financières de la majorité des patients et patientes.
À la suite de l'OMS, sans discontinuité, le Secrétariat a indiqué que le vaccin était l'outil le plus important pour lutter efficacement contre la pandémie du Covid-19 en invitant les États membres à utiliser les outils de planification fournis par l'OMS pour projeter leurs besoins en vaccins.

En outre, le Secrétariat s'est déployé sur le terrain pour collecter
des informations auprès des États membres sur les fabricants
pharmaceutiques nationaux en vue d'aider au développement de la base
de données régionales actualisées. La compilation des données visait à
obtenir des listes consolidées des besoins des États membres en matière
de médicaments essentiels, de fournitures médicales et d'équipements
pour répondre efficacement à la Covid-19. L'autre volet de l'action de la
SADC était constitué de l'engagement dans le multilatéralisme et l'appel à
la solidarité internationale.

La coordination régionale et la coopération internationale

Du point de vue technique, les actions de riposte dans le cadre de
la coordination régionale se sont appuyées sur l'action du Centre de
prévention et de contrôle des maladies (CDC). Son action était axée sur
une stratégie continentale africaine conjointe capable de garantir la
résilience du continent face à l'épidémie.

À la recherche de financement, le Secrétariat de la SADC a collaboré avec de nombreux bailleurs de fonds dont la Banque africaine de développement (BAD) et le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne par l'intermédiaire de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) pour l'acquisition de médicaments essentiels, de fournitures médicales et d'équipements médicaux, en particulier les tests, kits de protection individuelle, équipements et ventilateurs.

À l'international, le déploiement significatif était axé sur le plaidoyer pour un accès innovant et équitable aux diagnostics, traitements et vaccins contre le Covid-19. En faveur des États membres, les institutions de la SADC ont mené un important plaidoyer avec et/ou auprès de l'Union Africaine, l'OMS, des États tiers ainsi que des bailleurs de fonds divers. Le
plaidoyer a mis l'accent sur le fait que le vaccin était destiné à préserver
le droit fondamental de tous les individus à la vie. La SADC a fait appel
à la solidarité internationale pour solliciter l'accessibilité des vaccins en
demandant la suspension temporaire des droits de propriété
intellectuelle. Ledit plaidoyer était porté par les Chefs d'État de la SADC
et le comité technique pour la mise en œuvre du protocole de la SADC
sur la santé. Dénonçant les inégalités et les disparités constatées dans la
distribution des vaccins contre la Covid-19, symptomatiques d'un ancien
cadre géopolitique qui ne fonctionne plus, n'est plus durable et n'est plus
acceptable, les Chefs d'État soulignaient que la pandémie de la Covid est
une menace à enrayer pour concrétiser l'intégration régionale.

Dans la même veine, le comité technique pour la mise en œuvre du protocole de la SADC sur la santé a travaillé avec les gouvernements, les partenaires internationaux de coopération (l'OMS et l'UNICEF), les fabricants, les scientifiques, le secteur privé, la société civile et les organismes philanthropiques. Indubitablement, la prompte réactivité et la coordination des institutions communautaires ont permis l'émergence d'initiatives salutaires comme la mutualisation des achats de vaccins (Bucher, 2024, p. 1). Toutefois, il faut aussi reconnaitre que la pandémie a mis en évidence la fragilité et l'inadéquation des systèmes de santé ainsi que la nécessité de les consolider (Zani, 2021, p. 75).

Les défis et les perspectives de la politique sanitaire de la SADC

De l'aveu du Directeur général de l'OMS dans la gestion globale de la pandémie de la Covid-19, de « nombreuses erreurs ont été commises, notamment un manque de coordination, d'équité et de solidarité<fnref n="12" /> ». En

<footnote n="12">12. Déclaration de Dr Tedros Adhanom Ghebreyesus, Directeur général de l'OMS le 06 mai 2023, accessible sur le site officiel du système des Nations Unies ONU Info https://news.un.org/fr/</footnote>
plus des problèmes structurels que connaissent tous les systèmes de
santé, l'urgence et la gravité de la pandémie de la Covid-19 expliquent
en partie les errements constatés. En effet, la *lex pandemia* qui a prévalu
au déclenchement de la pandémie était un « droit d'urgence et non de
continuité pris, non seulement dans l'urgence, mais surtout pour parer
à une situation d'urgence bien précise, celle de la Covid 19 » (Nemedeu,
2020, p. 3). Une fois l'accalmie revenue malgré des rebonds de la maladie,
il est judicieux de mener des réflexions pour des systèmes de santé plus
efficaces. Cette analyse appelle nécessairement à prendre des mesures
concrètes pour améliorer la politique de santé communautaire.

Les multiples contraintes à l'efficacité de la politique sanitaire de la SADC

Les failles observées dans les stratégies de ripostes nationales et régionales sont essentiellement liées à de nombreux facteurs qui affectent négativement les politiques de santé des États sous-développés. Elles s'expliquent ensuite par les spécificités et les incertitudes inhérentes à la pandémie de la Covid-19 qui a posé des défis inédits aux systèmes de santé du monde entier.

La politique sanitaire communautaire fragilisée par la précarité des
États membres

Au déclenchement de la pandémie, il était évident qu'une fois de plus,
l'Afrique noire était mal partie (Dumont, 1962, p. 1). Les prédictions les
plus alarmistes sur la capacité du continent à résister à la pandémie ont
été dévoilées. Le Secrétaire général des Nations redoutait qu'en l'absence
d'une mobilisation des investissements des États développés pour
l'Afrique, il puisse y avoir « nécessairement » des millions de morts<fnref n="13" />. Au
final, ces prédictions catastrophiques ne se sont pas réalisées dans les
proportions annoncées, mais le tribut humain est lourd bien qu'en deçà

<footnote n="13">13. https://www.rfi.fr/fr/général/20200327-entretien-exclusif-coronavirus-secrétaire-général-ONU</footnote>
des statistiques enregistrées dans les autres continents<fnref n="14" />. À l'observation, la pandémie a mis en évidence un étonnant paradoxe : certains des pays les plus riches qui disposent des technologies les plus avancées dans le domaine médical ont été les plus rudement touchés tandis que de nombreux pays africains s'en sortent relativement bien, en partie grâce à leur expérience dans l'emploi d'outils de santé publique de base utiles pour la prévention des flambées épidémiques de maladies infectieuses et la riposte<fnref n="15" />.

Moins affectée, comparativement à d'autres continents, l'Afrique reste extrêmement vulnérable. Dans tout le continent, y compris dans l'espace SADC, les facteurs qui entravent la pleine réalisation des politiques de santé sont nombreux. Il s'agit essentiellement du caractère limité des budgets nationaux dont seule une part résiduelle peut être consacrée à la santé. De plus, les questions du difficile accès aux médicaments et du refus de transfert des technologies médicales en faveur de ces pays pauvres continuent de se poser. Il convient aussi d'énumérer l'absence criarde d'infrastructures sanitaires de qualité. Par ailleurs, ces États sont confrontés aux transformations inattendues de la société internationale et des cadres internes caractérisés par la montée en puissance de l'insécurité (Bessala, 2021, p. 115).

Ce tableau déjà si peu reluisant est davantage assombri par l'ampleur de la dépendance technique, matérielle et financière à l'aide étrangère (Makiadi, 2016, p. 5). À ces éléments concrets qui caractérisent les politiques de santé des États membres de la SADC, il faut encore ajouter les sous effectifs en termes de travailleurs et travailleuses de la santé, particulièrement décriés dans la gestion de la pandémie de la Covid. Au début de la pandémie, le ratio était seulement de 3 millions de travailleurs

<footnote n="14">14. Nombre total de morts : 7 053 524; nombre total de morts en Afrique : 175 510; nombre total de morts dans la zone SADC : 133 887; Dans la SADC, l'Afrique du Sud enregistre le nombre de décès le plus élevé de décès :103 000. Cf. WHO. Covid-19 epidemiological update. Edition 167 published 17 may 2024. https://www.who.int/ publications/m/item/Covid-19-epidemiological-update-edition-167</footnote>

<footnote n="15">15. Déclaration du Directeur général de l'OMS. Rapport sur la riposte stratégique à la COVID-19 dans la Région africaine de l'OMS février-décembre 2020. https://www.afro.who.int/fr/node/16832</footnote>
et travailleuses de la santé (soit 3 médecins pour 10 000 habitants)
contre près de 30 aux Amériques et plus de 40 en Europe (Nkengasong,
2021, p. 52).

Les tâtonnements de la politique communautaire en raison des
caractéristiques de la Covid-19

Épidémie à dimension planétaire, à ses débuts, la Covid-19 se singularisait par un contexte d'urgence, les gouvernements étaient emportés dans le train de la peur de ne pas pouvoir juguler la pandémie (Nemedeu, 2020, p. 2). Partout dans le monde, la gestion de la pandémie du Covid-19 s'accompagnait de la création d'un « état d'urgence sanitaire » inédit (Decaux, 2021, p. 29). Ces facteurs se combinaient aux nombreuses incertitudes sur les caractéristiques épidémiologiques du virus et les divergences scientifiques tant sur le traitement efficace que la règlementation efficiente voire effective. En dépit des publications massives sur le Covid19, les médecins ne semblaient pas toujours savoir ce qu'il convenait de faire (Pougnet, 2021, p. 31).

Au sein de la SADC, l'Afrique du Sud a été le premier pays et l'un
des rares à avoir décidé d'un confinement total<fnref n="16" />, suivis par les autres
États membres. De sorte, il y a eu une multiplication des « lois de l'état
d'urgence sanitaire », l'imposition des contraintes drastiques aux citoyens
et citoyennes (Beaud, 2020, p. 7) sans véritable coordination des
institutions communautaires. De plus, la lutte contre la pandémie a
submergé des systèmes de santé déjà fragiles et pris des ressources
rares à la lutte contre d'autres épidémies et à la gestion d'une charge
de morbidité très élevée due à des facteurs tels que la croissance
démographique rapide, les maladies infectieuses et non contagieuses,
la forte morbidité maternelle et les changements environnemental,
climatique et écologique (Nkengasong, 2021, p. 52).

<footnote n="16">16. L'Afrique du Sud a institué un système à cinq niveaux dans le cadre des réglementations promulguées dans le cadre de la loi sur la gestion des catastrophes. En fonction des statistiques sur les tendances de contamination, les mesures de confinement pour garantir la distanciation sociale, étaient soient assouplies soient renforcées.</footnote>
Enfin et de façon particulière, malgré la collaboration avec l'OMS et tous les efforts déployés pour contenir les contaminations, les pays de la SADC ont fait face au défi de la stigmatisation à la suite de la découverte du variant omicron dit variant « sud-africain ». Suite à l'annonce de la découverte de ce variant, huit États membres de la SADC, en décembre 2021¹⁷, ont été frappés d'interdiction de voyage. En contradiction avec le Règlement sanitaire international de 2005 qui enjoint aux États de partager en temps utile les informations sur les maladies présentant un intérêt majeur pour la santé publique, ces mesures d'interdiction semblaient démontrer un réel manque de solidarité mondiale et une injustice manifeste. L'interdiction n'affectait que ces États africains alors que le variant omicron était également signalé dans une vingtaine de pays du monde. Ce traitement différencié a été vivement critiqué par des chefs d'État de la SADC dénonçant son caractère discriminatoire et l'absence de preuves scientifiques qui fondent les interdictions de voyage.

## Le perfectionnement escompté de la politique sanitaire de la SADC et des politiques nationales

Au titre de nombreuses recommandations faites pour remédier à toutes les lacunes observées dans la gestion de la Covid-19, des auteurs ont pu suggérer l'organisation d'une conférence internationale pour discuter des leçons de la pandémie (Stenseth, 2021, p. 30). En attendant une éventuelle discussion mondiale inclusive où seraient posés les jalons du nouvel ordre mondial de santé, des améliorations doivent nécessairement s'opérer au plan national et régional.

> **Les tâtonnements de la politique communautaire en raison des caractéristiques de la Covid-19**

<footnote n="17">17. Afrique du Sud, Botswana, eSwatini, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibie et Zimbabwe.</footnote>
En conformité à la constitution de l'OMS qui souligne que la politique sanitaire relève de la compétence des États, il est incontestable que la santé demeure un bastion de l'État, une question profondément nationale (Pooter, 2020, p. 35). Autrement dit, le rôle des États est crucial dans tous les domaines de la santé y compris la lutte contre la propagation des maladies infectieuses. L'OMS, malgré son mandat spécifique et sa vocation universelle, ne peut assumer pleinement sa mission avec succès qu'en bénéficiant de la pleine coopération des États membres (Pooter, 2020, p. 25). Quant aux organisations régionales à l'instar de l'UE ou de la SADC, elles n'ont qu'une compétence d'appui<fnref n="18" /> en matière de santé. En conséquence, elles ne peuvent agir dans ce domaine que pour soutenir ou coordonner l'action des États membres (Coron, 2020, p. 92).

Dès lors, il revient à chaque État de reformer en profondeur son système de santé publique en améliorant des systèmes de soins et des structures en garantissant à chaque citoyen et citoyenne le meilleur état de santé possible, la disponibilité des services de santé, des conditions de travail sûres et en se dotant des systèmes de sécurité sociale fiables et adaptés aux réalités sociales et sanitaires.

Des mesures spécifiques doivent également être prises pour anticiper sur la prochaine pandémie. Il est crucial de rendre les systèmes de surveillance et de gouvernance plus solides et d'améliorer les capacités nationales de gestion des pandémies (Nkengasong, 2021, p. 52) en comblant les déficits et la dépendance vis-à-vis de l'extérieur en matériels médicaux (masques, respirateurs, gels hydro-alcooliques...).

La capacité à assurer la sécurité sanitaire des populations passe également par la résolution des problèmes de financement, notamment en respectant effectivement les engagements que tous les États de la SADC ont pris sur la base de la déclaration d'Abuja relative à la santé en Afrique. Il n'est pas superflu de rappeler qu'en vertu de cette Déclaration,

<footnote n="18">18. Dernier alinéa de l'article 168 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : « l'action de l'Union est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l'organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux ».</footnote>
chaque État signataire s'est engagé à hisser la santé publique au sommet de ses priorités nationales et d'allouer au moins 15 % de son budget annuel à l'amélioration du secteur de la santé.

## Le renforcement du rôle de la SADC en matière de santé

Le caractère global de la pandémie a confirmé la pertinence de l'OMS (Pooter, 2020, p. 22) de même que l'impératif des solutions régionales efficaces pour traverser la prochaine pandémie. La formule prescrite pour plus de succès des stratégies de riposte dans le futur semble être une approche qui allie la coordination, la communication, la collaboration et la solidarité. Consciente de cet impératif, et en réponse à la crise de la Covid, la Commission européenne a annoncé un ensemble de mesures désigné comme « Union de la santé » (Bucher, 2024, p. 2).

Plutôt que de s'inspirer des slogans à la mode qui ont fleuri ailleurs, le renforcement de la portée et l'importance de l'action de la SADC dans le domaine de la santé passe par des réformes profondes. Renforcées, les institutions régionales devraient jouer un rôle qui ne se limite plus au soutien aux pays et auraient désormais la charge de la définition des priorités, de la coordination des politiques publiques et des programmes ainsi que de diriger l'établissement des normes de surveillance des maladies (Nkengasong, 2021, p. 53).

À cela, il faut ajouter le développement de politique industrielle sur le long terme pour assurer l'autonomie effective des États de la région. Partant du constat de l'absence ou de l'hétérogénéité des tissus sanitaro-industriels (Coron, 2020, p. 101), les réformes nécessaires doivent être entreprises pour construire un secteur de production durable et de haute qualité des produits de santé pour ses populations. En ce sens, les réflexions pour résorber le manque chronique de capacité de fabrication vaccinale sur le continent africain ont connu un tournant au sein de l'UA avec l'engagement des États africains en faveur de la production locale de vaccins. En 2022, l'UA s'est fixée pour objectif la production et la fourniture par les pays africains de plus de 60 % des besoins en vaccins du continent d'ici à 2040.
Avant l'arrivée à terme de cette échéance, de nouveaux centres de production ont été créés sur le continent. De plus, la firme pharmaceutique sud-africaine Aspen, la plus importante d'Afrique, a été en première ligne de la production de traitements et de vaccins contre le Covid sur le continent africain en s'associant à Johnson & Johnson pour préparer, finaliser, remplir et conditionner 225 millions de doses du vaccin COVID-19 de Janssen (une société de Johnson & Johnson) dans son usine en Afrique du Sud<fnref n="19" />.

Sur le plan multilatéral, la SADC est invitée à nouer des partenariats de haut niveau, affirmer et accroitre sa présence en tant qu'organisation régionale et partenaire diplomatique dans la gouvernance de la santé, à jouer un rôle plus décisif en tant qu'organisation régionale pour mettre en œuvre la gouvernance de la santé (Penfold, 2015, p. 278).

Conclusion

Confrontée à la pandémie de la Covid-19, la SADC a opté pour une gestion de crise décentralisée, articulant sa stratégie de riposte autour d'une coordination à plusieurs niveaux. En respectant la volonté de tous les États membres d'imposer des mesures restrictives telles que le confinement, la SADC a, dans le même temps, maintenu une collaboration étroite et une communication constante avec tous les États membres pour collecter des données, réitérer les recommandations de l'OMS et leur apporter un appui stratégique. Également active auprès des organisations internationales et de divers bailleurs de fonds, la SADC a mené le plaidoyer pour mobiliser des ressources, solliciter un accès équitable et sécurisé aux vaccins. Globalement, les actions de riposte de

<footnote n="19">19. SADC. 2020. Bulletin no 13. Riposte régionale de la SADC face à la pandémie de Covid-19 se focalisant sur les initiatives mondiales en matière de vaccins, la répression, la sécurité, les normes, la qualité et les initiatives de relance post-Covid-19. https://www.sadc.int/sites/default/files/2021-11/BULLETIN_13-SADC Responses to COVID19--FRENCH.pdf</footnote>
la SADC ont reçu un écho positif (Benyera, 2021, p. 213). Malgré les lacunes observées, la résilience avérée de la politique sanitaire de la SADC face à la pandémie de la Covid-19 a permis de confirmer qu'elle constitue un solide acquis communautaire (Sauer, 2012, p. 2). Son caractère opératoire et sa crédibilité déjà mis en lumière dans le cadre de la lutte contre les pandémies du Sida, de la tuberculose et du paludisme se sont davantage affermis avec la Covid-19. De plus, l'enthousiasme des États membres à créer ensemble une politique de santé significative est notable. Autant de considérations qui suscitent l'espoir dans ce vaste espace regroupant des États sous-développés où plus qu'ailleurs, la mutualisation des efforts est cruciale. Au regard des défis à relever, la collaboration entre les États membres et l'organisation régionale est donc une nécessité absolue. Loin d'épuiser le sujet, cet essai est revenu sur la prégnance des problématiques anciennes mais toujours non résolues qui continuent de limiter la capacité de la SADC et des États membres à réagir efficacement aux pandémies : refus de transfert de technologies, inégal accès aux vaccins, extrême dépendance, effectifs limités des personnels de santé.

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Irène Josépha NLANG BILLONG

L'autrice est titulaire d'un doctorat PhD en droit public, d'un diplôme
d'études approfondies, option droit public international de l'Université
de Yaounde II et d'un master professionnel en relations internationales
de l'Institut des Relations Internationales du Cameroun (IRIC), option
diplomatie. Elle est deuxième conseillère près le Haut-Commissariat du
Cameroun en Afrique du Sud.

Contact : nanibillong2000@yahoo.fr

ISSN :

2992-0116

En ligne à :

https://www.revues.scienceafrique.org/adilaaku/texte/nlang2024/

**Pour citer cet article** : NLANG BILLONG, Irène Josépha. 2024. L'effectivité de la politique de santé de la Southern African Development Community face à la pandémie de Covid-19. ADILAAKU. Droit, politique et société en Afrique, 3(1), 61-84. DOI : 10.46711/adilaaku.2024.3.1.4