# Los territorios integrales y la libre determinación de los pueblos indígenas en el noreste de la Amazonia peruana

Alexandre Surrallés, Ermeto Tuesta

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Alexandre Surrallés, Ermeto Tuesta. Los territorios integrales y la libre determinación de los pueblos indígenas en el noreste de la Amazonia peruana. Richard Chase Smith; Clara Soria. Atlas de las comunidades nativas y áreas naturales protegidas del noroeste de la Amazonía peruana., Instituto del Bien Común, 2017. halshs-03936113

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# CAPÍTULO 7

## Los territorios integrales y la libre determinación de los pueblos en el noroeste de la Amazonía peruana

Alexandre Surrallés - Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS-Paris)

Ermeto Tuesta - Instituto del Bien Común

El noroeste de la Amazonía peruana constituye un lugar de vanguardia para los derechos de los pueblos indígenas. Allí se ha creado una de las primeras organizaciones indígenas de toda la Amazonía, Chapi Shiwag Ijumbau, a fines de los años 1960 (Espinosa 2009) y también una de las más influyentes, el Consejo Aguaruna Huambisa, una década más tarde (Romio 2014). La acción política de estas y otras organizaciones creadas después se ha hecho sentir dentro y fuera del Perú por sus avanzadas propuestas, tanto de gestión de los territorios como de políticas de salud, educación y organizativas, que sería largo de resumir. La última iniciativa importante es, sin lugar a dudas, la autodemarcación de los territorios integrales de cada pueblo indígena y la declaración subsiguiente de gobiernos autónomos. Esta acción de gran alcance no nace para oponerse a la configuración creada por la titulación de centenares de comunidades nativas en la zona, pero sí para subsanar sus limitaciones y avanzar un paso en el ejercicio de la libre determinación de los pueblos de acuerdo a los derechos internacionalmente reconocidos (García Hierro y Surrallés, 2004).

Este proceso empezó de la mano de la Coordinadora Regional de Pueblos Indígenas de San Lorenzo (CORPI 2002), que desde 1995 promueve la autodefinición territorial de cada pueblo indígena. Desde entonces esta organización ha impulsado este asunto junto con otras instituciones. En este texto, después de abordar el proceso de toma de conciencia para hacer realidad un territorio por pueblo indígena, tocaremos el tema de la definición del territorio integral y los avances realizados con este objetivo en la región. Como conclusión se describirá brevemente el inicio de la etapa actual de constitución de gobiernos autónomos, ya lograda por el pueblo Wampis.

### Toma de conciencia de la necesidad de un territorio integral (hasta 2007)

Como dijimos en la introducción, el reclamo de un territorio integral surge progresivamente al constatar que las comunidades nativas y la ley que las ampara no ofrecen la seguridad territorial necesaria para hacer frente a los nuevos desafíos. Asimismo, los pueblos indígenas de la región comprueban que sus comunidades nativas reconocidas por la ley nacional no tienen una equivalencia en el derecho indígena internacional, que reconoce como único sujeto de derecho al pueblo indígena en su totalidad. Veamos cada uno de estos aspectos por separado:

#### Las limitaciones de las comunidades nativas

En su primera versión, la Ley de comunidades nativas y campesinas permitían el derecho inalienable a la propiedad colectiva de los grupos de indígenas. Desde entonces, la legislación nacional peruana ha intentado erosionar en sucesivas ocasiones los pocos derechos territoriales que proclama esta ley. Alberto Fujimori consiguió eliminar la calidad de
intangibilidad de las tierras. Alan García, en concordancia con esta voluntad de eliminar obstáculos para las grandes inversiones internacionales de empresas extractivas, continuó en esta dirección con los tristemente famosos decretos legislativos que provocaron el paro Amazónico con el fatal desenlace conocido como “el Baguazo” en 2009 (Smith 2010; Surrallés 2011). En efecto, al mismo tiempo que titulaba comunidades, el Estado ha ido promoviendo una política favorable a las grandes inversiones, especialmente vinculadas a la extracción de recursos naturales, particularmente minerales y petróleo, actividades **supuestamente** rentables en términos económicos para las arcas públicas pero altamente perjudiciales para los pueblos indígenas que las acogen en sus territorios y que deben afrontar sin apoyo alguno los costos de los impactos sociales en la población y la contaminación medioambiental que generan.

Es sobre todo desde el 2003, cuando se promovió la inversión de este sector industrial con una política fiscal favorable y una licitación masiva de zonas de exploración, que llegó un nuevo “boom” petrolero, incrementado incluso a partir de 2005¹. En este contexto, los títulos comunales que detentan los pueblos indígenas no sólo no sirven de mucho –recordemos que de todas maneras la propiedad del subsuelo en el Perú es propiedad del Estado-, sino que incluso pueden ser contraproducentes.

La actuación de determinados poderes públicos en las tierras legalmente tituladas a nombre de comunidades indígenas hace pensar que estos quisieran aprovecharse del hecho de que las tierras están legalmente tituladas a nombre de comunidades indígenas para deshacerse de ciertas responsabilidades, en el seguimiento de las operaciones, en la aplicación de las leyes vigentes y en la protección a la población local afectada. A esto se le añade que las comunidades indígenas, sometidas a presiones intensas y con una escasa capacidad de negociación, se encuentran a menudo frente a la política de los hechos consumados por parte de la compañía minera o petrolera específica, incumpliendo la obligación de consulta previa estipulada por los convenios internacionales ratificados por el Perú.

El noroeste de la Amazonía peruana ha sido uno de los escenarios donde las limitaciones de la Ley de comunidades nativas se manifiesta de manera más clara. En la zona hay centenares de comunidades, algunas tempranamente tituladas, pero esto no ha impedido el avance de frentes extractivos que han afectado muy negativamente la territorialidad indígena: en primer lugar, por ser una región petrolera con varios pozos activos, una macro base como Andoas y estaciones de bombeo que distribuyen el carburante por el oleoducto Norperuano que discurre en sus diferentes ramales por toda la región; en segundo lugar, por ser una zona de interés minero por su potencial aurífero, sobre todo cerca de la cordillera del Cóndor (Garra 2012).

Está latente la amenaza de la construcción de represas hidroeléctricas que la orografía del río Marañón facilita. Los continuos incidentes promovidos por las operaciones de las empresas extractivas, su responsabilidad en epidemias devastadoras y derrames de petróleo son de dominio público (Surrallés 2008). Sin embargo, las condiciones legales actuales, incluidas las leyes que protegen a las comunidades, no permiten revertir la situación. Un sentimiento de desafección contra un Estado central que actúa solo a favor de estas empresas ha supuesto también un cambio en las prioridades políticas de los pueblos indígenas, amparados en el

<footnote n="1">¹En aquel momento se llegó a 48 lotes activos en la Amazonía peruana con contratos con multinacionales, lo que significa, en términos comparativos, que el 70 % de superficies concedidas para la exploración y/o explotación petrolera en toda la cuenca amazónica se encontraba en territorio peruano. Los 64 bloques licitados cubrían el 72% de la Amazonía peruana (490.000 km²), cuando en 2005 cubrían solo el 15% (Finer et al. 2008; Finer y Orta-Martínez 2010).</footnote>
derecho internacional indígena que supera largamente el derecho implícito en la Ley de Comunidades.

En las condiciones políticas que fue promulgada esta ley, desde una visión estatal de orientación izquierdista, el objetivo era integrar las poblaciones indígenas a la sociedad peruana, junto con obreros y campesinos, para contribuir al desarrollo de su base popular: se trataba, en efecto, de una ley integracionista. Los indígenas tomaron la palabra del Estado y se convencieron de que a través de las comunidades podrían acceder al estatuto de ciudadanos. Pero las cosas han cambiado. Se ha demostrado que ni el Estado es el garante de la integridad de los pueblos indígenas ni los pueblos indígenas se contentan con una simple integración como unos ciudadanos más.

## *El derecho internacional y el sujeto de derecho*

En recientes declaraciones (noviembre de 2012)<fnref n="2" />, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas recordaba la necesidad de considerar a cada pueblo indígena, y no a algunos de sus integrantes ni a la población indígena en general, como sujetos de consulta la previa según la jurisprudencia. Esta cita del Relator viene a colación porque justifica plenamente el sentido de una iniciativa política de largo alcance para territorios íntegrales en el noroeste de la Amazonía peruana: adaptar la acción política a los avances del derecho internacional, puesto que el sujeto de derecho de la legislación internacional sobre los pueblos indígenas no es otro que el “pueblo indígena”. La Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Pueblos Indígenas (DNUDPI) del 2007 es sumamente explícita al respecto. Consta de un preámbulo y de 46 artículos. El preámbulo afirma, entre otras cosas, que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás pueblos y que, por lo tanto, como todos los pueblos, tienen derecho a ser diferentes, a considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados como tales. Lo anterior lleva a recordar la importancia fundamental del derecho de todos los pueblos a su libre determinación, en virtud del cual estos determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural. Por su parte, el Estado al que pertenecen debe ofrecer alternativas constructivas a las variadas situaciones en las que se encuentran los indígenas, en aras de su desarrollo económico y cultural, respetando sus convicciones como pueblos. El preámbulo finaliza declarando la responsabilidad de la propia organización de las Naciones Unidas en el seguimiento de la situación de los pueblos indígenas y el desarrollo de los derechos colectivos que disfrutan como tales.

## *Autodelimitación, estudios antropológicos, fundamentaciones jurídicas y otras iniciativas (2007-2012)*

En este contexto político, legal, económico y social, los pueblos indígenas de la región han iniciado procesos de reconocimiento de su territorio integral luego de tomar conciencia de las limitaciones que el marco legal les ofrece y de una nueva visión del derecho al espacio que ocupan. En efecto, el espacio territorial de los pueblos indígenas era visto en décadas pasadas como una simple superficie poligonal de tierra que circunscribía el espacio necesario para la subsistencia de la población y que debía titularse a su nombre. Las leyes de comunidades nativas y campesinas eran inspiradas por esta idea. Hoy en día, sin embargo, la noción de territorio tiene en cuenta el conjunto de las relaciones que un pueblo indígena establece con el

<footnote n="2">² Ver: http://www.unsr.jamesanaya.org/esp/special-reports/comentarios-a-la-propuesta-del-normativa-de-consulta-chile</footnote>
entorno y, muy especialmente, su propia percepción, que puede distar mucho de esa visión
**simplista de una superficie** de tierra necesaria para la alimentación.

El territorio integral

El territorio integral no es solo una superficie de tierra. Comprende también todo lo relacionado con los procesos de intercambio práctico, afectivo y cognitivo entre humanos y el medio ambiente para satisfacer las necesidades productivas y reproductivas de una colectividad social, en función de sus prioridades culturales. También incluye los vínculos parentales, sociales y políticos que se establecen en el seno de un grupo étnico para aprovechar adecuadamente las posibilidades que ofrece la biosfera circundante, además de la historia de su presencia en las áreas que ocupa y ha ocupado, establecida tanto a partir de pruebas documentales como de la historia oral (Ver Mapa 7.1).

El territorio integral comprende también la llamada ecología simbólica; es decir, la percepción autóctona de los factores bióticos y abióticos del medio, alejada a menudo de la dualidad convencional naturaleza-cultura, y que permite a la población satisfacer cotidianamente sus necesidades tanto materiales como las llamadas metafísicas por la filosofía o espirituales por la religión. Podríamos, por último, citar las condiciones sociales, políticas y jurídicas, individuales y colectivas de la ocupación espacial, así como los procesos, expectativas, transformaciones y conflictos que suscita (Chirif y García Hierro 2007; Chirif et al. 1991; García Hierro y Surrallés 2004; Surrallés 2009).

La acción en pro de los territorios integrales

Como se ha señalado, el elemento de derecho más importante de la DNUDPI es la libre determinación de los pueblos indígenas, que formula de manera explícita. La libre determinación permite a los pueblos —indígenas o no— determinar libremente su condición política y su sistema de representación. En lo que concierne al territorio, que según la DNUDPI es el territorio tradicional que poseen o han poseído, los pueblos indígenas pueden disponer libremente de sus recursos y utilizarlos de acuerdo con sus prácticas, sistemas de tenencia y normas internas. Ahora bien, la posibilidad de que los Estados promuevan la libre determinación de los pueblos indígenas que albergan, tal y como es formulada por la DNUDPI, está todavía muy lejos. Por esta razón los pueblos indígenas del noroeste de la Amazonia han empezado a determinar su territorialidad, los límites de su territorio y la condición política de este. Auto constituirse como pueblo indígena, definir el territorio, pactarlo con los pueblos y otros colectivos concernidos, determinar el tipo de titularidad a la que se acogen y regular la forma de gobierno territorial es practicar la libre determinación, una tarea que compete a cada pueblo indígena. Lograr el reconocimiento del Estado nacional y de la comunidad internacional es un objetivo que debe alcanzar el movimiento indígena y sus organizaciones representativas de nivel regional, nacional e internacional con el apoyo de las diversas instituciones que, en el derecho internacional, vigilan la aplicación y desarrollo de los derechos fundamentales enunciados por las Naciones Unidas.

Diez años atrás, los Awajun, Wampis, Shawi y otros pueblos de esta área, como muchos
otros pueblos indígenas de América, no tenían ni una simple declaración que los avalara.
Tampoco tenían delimitado su **espacio territorial**, y carecían de un **mapa aproximativo de su**
**localización**. En la mayoría de los casos, los últimos mapas precisos que describen el espacio
territorial de la totalidad de un pueblo indígena datan del periodo colonial y fueron hechos por
los misioneros de entonces. Desde los primeros trabajos realizados por el pueblo indígena
Candoshi (García Hierro y Surrallés 2004), demarcando ellos mismos su perímetro territorial,
georreferenciándolo, la mayoría de grupos del noroeste amazónico han hecho lo mismo (Ver Mapa 7.2). Además, realizaron estudios antropológicos y desarrollaron argumentos jurídicos sustentando la noción de territorio integral.

Después de los Candoshi, Achuar y Shapra lo hicieron los Shiwilo, Cocamas y Shawi. Más tarde los Awajun, Wampis y otros. Organizaciones regionales como CORPI han estado promoviendo estos trabajos, buscando recursos humanos y materiales para llevarlos a buen término. Hoy en día disponemos de un mapa de los territorios indígenas de la región, que no es un mapa cualquiera: es el resultado de intensas negociaciones en centenares de reuniones y asambleas, muchas de ellas interétnicas, para establecer de forma negociada los límites territoriales (Ver Mapa 7.3).

## Las otras políticas

Estas actuaciones, llevadas a cabo por las organizaciones indígenas, se han visto reforzadas por otras iniciativas complementarias llevadas a cabo por las administraciones distritales y provinciales, en muchos casos gobernadas por políticos indígenas favorables a estas políticas. Porque no hay que olvidar el peso que tienen los líderes indígenas a nivel distrital, provincial e incluso departamental en todo el noroeste amazónico. Desde los años noventa, regidores y alcaldes indígenas han encontrado en la situación de los pueblos indígenas de la región una guía determinante para su zonificación.

La Ordenanza Municipal Nº 012-2008-MPDM-A del 3 de noviembre del 2008, aprobada por el Concejo Provincial de la Municipalidad de Datem del Marañón y publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de abril del 2009, constituyó un primer ejemplo de esta política de refuerzo. La mencionada ordenanza se basa en la Ley Orgánica de Municipalidades, en la Constitución Política del Perú, en el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo y en la DNUDPI para declarar que los gobiernos locales son competentes en materia de acondicionamiento territorial donde se determine, en aras de la promoción del desarrollo y la economía local. Los administrados tienen derecho a su identidad étnica y cultural y los pueblos indígenas deciden sus propias prioridades respecto de su proceso de desarrollo en base a su derecho a la libre determinación, en virtud al cual determinan también su condición política. Luego, la ordenanza reconoce la existencia en la provincia de los pueblos indígenas Achuar, Awajún, Cocama-Cocamilla, Shawi, Shiwilo, Shapra, Candoshi, Quechua, Wampis y los derechos territoriales históricos que poseen, por lo cual a cada pueblo indígena le corresponde realizar su propio plan de gestión territorial dentro de los límites del espacio posesionado, que este informe delimita con claridad.

En relación al impacto de la toma en consideración de los territorios integrales en las políticas públicas, se debe hacer referencia a la reunión de junio de 2010 en la provincia Datem del Marañón, región Loreto, a iniciativa de la Coordinadora de Pueblos Indígenas de San Lorenzo, la Federación de la Nacionalidad Achuar del Perú y otras organizaciones indígenas. El objetivo era elaborar una metodología de ordenamiento territorial que responda y se adecue a la visión propia de desarrollo de cada pueblo, fundamentada en las propias costumbres, experiencias, vivencias, necesidades y esperanzas de ejercer su libre determinación.

De este forma, basándose en todas las normas legales regionales, nacionales e internacionales pertinentes —principalmente el Convenio 169-OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Constitución Política del Perú y la Ordenanza Municipal Provincial Nº 012-2008-MPDM-A del 3 de noviembre del 2008, arriba citada—, se definió como unidad territorial indígena el territorio integral autodefinido por cada pueblo. También se definió una unidad territorial multiétnica para las poblaciones mestizas.
## Conclusiones: el ejercicio de la libre determinación

De todos los pueblos indígenas de la región que han iniciado procesos de autodemarcación territorial, el pueblo Wampis ha dado un paso adelante: conformó el primer gobierno autónomo indígena del Perú. En efecto: en noviembre del año 2015, trecientos representantes de las 85 comunidades del pueblo indígena Wampis se declararon una sola nación: firmaron una carta constitucional llamada *Estatuto de la nación Wampis* donde definen el perímetro de un territorio de alrededor 1.3 millones de hectáreas y determinan sus órganos de gobierno. Después de elegir a quienes ocuparían los diferentes cargos, emitieron la primera ordenanza como acto de gobierno<fnref n="3" />: la integralidad del territorio wampis, que no puede ser dividido ni en comunidades, ni en áreas ecológicas, ni bajo ningún otro criterio.

Este acto de los Wampis constituye un salto cualitativo en la ya larga vida de la política indígena en la selva peruana. Por primera vez un pueblo indígena expresa su libre determinación en un acto de soberanía, por cierto compartida con la del Estado peruano. Además, es previsible que los Wampis no sean los únicos y que el resto de pueblos indígenas de la región hagan la misma transición.

Es muy temprano para saber cuál será el futuro de este nuevo gobierno Wampis y de los potenciales gobiernos que se constituyan. La posición del Estado peruano y de las instancias internacionales es también difícil de prever en esta fase inicial. Lo que está claro, más bien, es que estamos ante un momento histórico en la lucha protagonizada por los pueblos indígenas americanos. Un momento donde el escenario es una vez más esta parte de la cuenca amazónica que alberga, sin duda, el espacio de vida amerindia más vasto y vigoroso del continente.

<footnote n="3">³ “Pueblo Wampis conforma primer gobierno autónomo indígena del Perú”. Servindi, Servicios de Comunicación Intercultural, 30 noviembre 2015. https://www.servindi.org/actualidad/144577</footnote>