les revenus tirés de la vente aux enchères de permis d'émissions dès 2012¹ pour combler une partie du déficit budgétaire du pays, un argument important qui aurait pu vaincre certaines réticences au Congrès. Cela dit, le débat reste ouvert, même en Europe. En 2009, Ed Miliband, secrétaire d'État britannique à l'Énergie et au Changement climatique, s'alarmant de la chute du prix du carbone consécutif au ralentissement économique, plaideit pour un prix plancher afin de sécuriser les investissements dans les énergies renouvelables, ce qui reviendrait à une taxe imposée à l'ensemble des secteurs couverts par le SCEQE².

## 2.1. Négociation sur les prix ou sur les quantités ?

Au niveau international, toute la difficulté de s'entendre sur une cible globale tient surtout aux négociations d'objectifs nationaux. Un engagement environnemental est avant tout perçu comme un coût par les pouvoirs publics. La protection du climat bénéficiant à tous, chacun a tout intérêt à supporter le moins possible cette lutte (faible objectif) et à encourager les autres à prendre des engagements les plus ambitieux possibles (afin de garantir un objectif global satisfaisant). L'impasse dans laquelle se trouvent les négociations tient peut-être à l'objectif que s'est fixé l'enceinte onusienne : faut-il s'entendre à tout prix sur des cibles quantitatives ? Certains économistes de renom expriment leur doute en ces termes :

> « Le monde a tellement investi sur le développement d'une approche par les quantités [cibles d'émissions] qu'il est compréhensible qu'il existe une certaine réticence à l'abandonner. Jusqu'ici nous n'avons pas l'once d'une idée sur la manière de fixer des cibles qui puissent être à la fois acceptées par les États-Unis et par les pays en développement »³.

Joseph E. Stiglitz (2007), prix Nobel d'économie 2001

> « Les systèmes basés sur les quantités sont bien plus sujets à la corruption que les approches par les prix (...) ».

William D. Nordhaus (2008), Sterling Professor of Economics, université Yale

Une négociation sur un prix (qui n'est pas nécessairement une taxe) semble pouvoir emporter davantage l'adhésion qu'une négociation sur une quantité

<footnote>[1] Washington Post, 26 février 2009, www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/02/25/AR2009022503360.html?sid%3DST2009022600579&sub=new.</footnote>

<footnote>[2] http://greeninc.blogs.nytimes.com/2009/02/27/pressure-grows-on-eu-to-intervene-in-carbon-market/.</footnote>

<footnote>[3] « With the world having invested so much in the development of the [emission] targets approach, it is understandable that there will be reluctance to abandon it. Yet there is not even a glimmer of an idea at the moment of how targets can be set that will be acceptable both to the United States and to the developing countries. »</footnote>
de permis¹. Le principe est d'inciter chacun à annoncer un prix du carbone, en sachant que ce prix conditionnera certes le prix de ses émissions mais également l'argent qu'il recevra d'un « Fonds vert ». Dans ce jeu, le prix du carbone sera égal au plus bas prix annoncé à la table des négociations. Le jeu se déroulerait en trois étapes :

* les versements au titre du Fonds vert seraient le produit de trois facteurs. Le premier serait l'écart entre les émissions par habitant d'un pays et la moyenne de celles de l'ensemble des participants. Le second est un prix du carbone déterminé par un vote intervenant plus tard dans la négociation. Enfin, les pays se mettent d'accord sur la valeur d'un troisième facteur qui mesure l'intensité de la « récompense » en cas d'émissions inférieures à la moyenne;

* chaque pays qui s'engage dans l'accord vote pour un prix² : le plus bas est retenu. Chacun sait que ce prix conditionnera l'ampleur des redistributions ou paiements en provenance ou à destination du Fonds vert;

* les pays mettent en place les politiques unilatérales et/ou multilatérales de leur choix de telle sorte que leur prix du carbone soit au moins égal au prix susmentionné.

Le dispositif a l'avantage d'inciter les pays peu émetteurs à annoncer un prix du carbone élevé afin de bénéficier des versements du Fonds vert, s'alignant ainsi sur les préférences des pays valorisant l'environnement. Il peut cependant y avoir conflit sur la valeur du paramètre du Fonds vert mais chaque pays peut neutraliser son impact au moment du vote sur le prix carbone. Enfin, ce schéma n'implique aucune contrainte sur les instruments mobilisés au niveau national ou régional (Cap and Trade domestique et/ou multilatéral avec ou sans prix plancher, etc.). Le prix national doit nécessairement être mesurable³. En effet, un pays ayant un prix effectif du carbone plus bas que le prix fixé par l'accord global devra acheter des crédits à ceux ayant un prix plus élevé que le prix de l'accord.

Le Fonds vert serait donc alimenté par l'ensemble des pays, et redistribué par la suite en fonction des efforts réalisés et d'un indicateur du principe de « responsabilité commune mais différenciée » (ici les émissions par

<footnote>[1] Cramton P. et Stoft S. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote>[2] Il peut être nécessaire d'exclure (ou de modérer l'impact) des pays exportateurs de pétrole qui désirent maintenir un faible prix du carbone pour protéger leur rente de rareté tout en minimisant les transferts au titre du Fonds vert.</footnote>

<footnote>[3] Une façon de l'évaluer est de calculer la somme des prélèvements pesant sur le carbone, nette des subventions que l'on divisera par le montant des émissions.</footnote>
habitant). Cette proposition n'est pas nouvelle, elle a initialement été émise par le Mexique à Copenhague. L'apport de la théorie des jeux est ici de présenter une structure aux négociations incitant à la révélation d'un prix du carbone.

Que représenterait ce Fonds vert si un prix du carbone était instauré ? L'Agence internationale de l'énergie (AIE) estime que des actions volontaristes pourraient infléchir la trajectoire d'émissions BAU (scénario « Politiques actuelles ») entre 2020 et 2030. Ainsi, en 2020, les émissions liées aux activités humaines de combustion d'énergie s'élèveraient à 32-34 milliards de tonnes de CO₂, contre 29 milliards aujourd'hui (scénario de référence et scénario « 450 ppm »). Si l'on souhaite parvenir aux 100 milliards par an promis par la conférence de Cancún, cela impliquerait un prix du carbone autour de 3 dollars la tonne (2,2 euros).

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## Projections des émissions de CO₂ selon l'AIE

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Source : AIE, World Energy Outlook 2010

Ce dispositif permet de déboucher sur un accord coopératif, avec à la clé la détermination d'un prix mondial du carbone et la redistribution du Fonds vert à des pays en développement pour des activités de mitigation et d'adaptation. Bien entendu, un tel accord doit pouvoir être mis en œuvre dans la durée et prévoir des pénalités, puisque nul n'est à l'abri de fraudes sur la comptabilisation des émissions ou sur la détermination du prix national du carbone. La réponse fréquemment avancée, notamment par Joseph Stiglitz, est de prévoir des mesures de rétorsion sur les échanges commerciaux, du type de celles invoquées par les États-Unis à l'OMC dans l'affaire « crevettes-tortues ». En effet, dans ce litige opposant les États-Unis d'un côté et la Malaisie, l'Inde et
la Thaïlande de l'autre, sur des techniques de pêche à la crevette susceptibles de nuire aux tortues de mer¹, l'OMC a donné raison aux États-Unis, qui ont obtenu le droit de bloquer les importations de crevettes provenant de ces trois pays asiatiques au motif que leurs filets de pêche étaient une cause importante de mortalité pour les tortues marines. Il ne faut donc pas s'interdire de lier les négociations climatiques aux négociations commerciales. Cette éventualité reste cependant diplomatiquement complexe et l'équilibre des forces actuel ne facilite pas un consensus en ce domaine.

## 2.2. La négociation d'un objectif de long terme : un signal fort

Roger Guesnerie et Thomas Sterner proposent de commencer par se mettre d'accord sur un objectif à horizon long (50 ans), permettant de préserver l'intégrité environnementale de la planète. Le point de référence serait déterminé à partir d'une règle d'allocation des émissions, proportionnellement à la population. Donner des droits de propriété sur l'environnement également répartis entre la population mondiale semble un point de référence suffisamment raisonnable. Cela reste moins généreux que ce que revendiquent certains pays en développement, à savoir répartir le réservoir d'émissions de 1990. Cependant, se prononcer en faveur d'une répartition égalitaire des émissions à venir n'interdit pas d'introduire une composante de compensation de la « dette écologique » revendiquée par certains ou encore d'apporter des corrections pour tenir compte des différents niveaux de développement. S'accorder sur un objectif de long terme – sur un prix comme sur une quantité – ne résoudrait pas tous les problèmes mais aurait l'avantage de permettre une coordination des trajectoires des différents pays.

## Conclusion

Le raccordement des marchés est apparu comme la solution optimale permettant de construire progressivement un marché unique du carbone. Cependant, il est loin de garantir des bénéfices mutuels aux deux parties. Les imperfections de marché ainsi que les distorsions qui caractérisent le monde réel rendent caduques les conditions d'optimalité trouvées dans le *first best*.

<footnote>(1) Mareuge C. (2008), « Régulation climatique globale : quels mécanismes d'inclusion des importateurs de carbone en Europe ? », *La Note de veille*, n° 104, Centre d'analyse stratégique, juin. On peut également citer les dispositions du protocole de Montréal adopté en 1987 afin de réduire les émissions de substances dégradant la couche d'ozone stratosphérique.</footnote>
En outre, la perspective d'un raccordement peut conduire certains acteurs à revoir leur objectif de réduction à la baisse afin de bénéficier d'un plus grand flux de capitaux. Même dans ce jeu non coopératif, certaines alliances peuvent être bénéfiques pour les deux parties, à l'instar du raccordement entre le SCEQE et un futur marché chinois.

Mais à y regarder de près, on constate que tout raccordement n'est pas bon à prendre : certaines coalitions pourraient conduire à une situation pire que celle où chacun réalise seul ses réductions. Peut-être fait-on alors fausse route dans les négociations, en cherchant par tous les moyens à construire un marché unique carbone ? Car l'instrument quantité n'est pas le seul outil capable de réduire efficacement les émissions. Si les retombées environnementales sont les mêmes dans le cas de l'instauration d'une taxe et d'un marché, il serait plus facile, dans les négociations, d'emporter l'adhésion avec un prix unique plutôt qu'avec une cible globale. Chacun serait incité à évaluer ce qu'il considère être le prix du carbone, en sachant que celui-ci sera un des facteurs déterminants des sommes redistribuées par un Fonds vert.

Même si un accord sur un prix unique ou une cible globale à court ou moyen terme ne parvenait pas à être signé, il est primordial de donner une orientation aux différentes initiatives. La négociation d'un objectif de long terme (horizon 2050) serait plus facile à mener et permettrait de coordonner les anticipations à long terme des acteurs tout en préservant l'intégrité environnementale de la planète.
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Recommandations

Un paysage climatique fragmenté semble se dessiner pour l'avenir. Dans le cas d'école le plus simple, un prix unique du carbone conduit, pour une valorisation de l'environnement donnée, à un optimum économique. Néanmoins, cette proposition se heurte au problème bien connu de la négociation d'un bien public global avec des retombées globales mais des actions locales. Devant l'incapacité actuelle à négocier un prix uniforme du carbone, les futures conférences onusiennes sur le climat devront tenter de construire les outils les plus efficaces et de mettre en cohérence les différentes initiatives.

Certains gouvernements envisagent la mise en place de marchés de permis d'émissions. Le raccordement de deux initiatives de ce type serait un premier pas vers un marché unique. Si certains arguent que le raccordement de deux marchés se solde par un bénéfice mutuel, d'autres mettent en garde contre un accord qui serait pire qu'un système autarcique. De plus, après raccordement, il résultera un nouveau marché carbone, avec des modalités différentes des deux marchés autarciques. Cela suppose que les gouvernements aient des priorités politiques proches. Le raccordement du marché ETS à celui d'autres pays ne peut donc se faire qu'à certaines conditions qu'il reste à définir.

RECOMMANDATION N° 1

Préparer, dans les mois à venir, les conditions d'une expérimentation d'échange de quotas de CO₂ entre le marché européen et celui d'autres pays.

De nouveaux instruments (accords sectoriels, mécanismes de projet, mécanismes programmatiques ou encore monétisation carbone des transferts technologiques) peuvent être envisagés dans le cadre d'une approche polycentrique. La création de ces instruments relèvera de l'enceinte onusienne mais aussi d'accords bilatéraux ou multilatéraux. Cette architecture, véritable terrain d'expérimentations, favorisera l'émergence d'un plus grand nombre d'initiatives. Elle permettra également de préciser les contours de l'architecture
climatique internationale et d'éprouver l'engagement environnemental de chacun, étape indispensable à la définition d'un objectif chiffré mondial. L'un des enjeux principaux de la conférence de Durban sera donc de mettre en place concrètement les outils de financement envisagés à Cancún : il s'agit non seulement de transposer dans la nouvelle logique les mécanismes de projet (améliorés) issus du protocole de Kyoto mais aussi de créer de nouveaux instruments permettant le déploiement le plus large de toutes les initiatives de lutte contre le changement climatique à travers une construction climatique polycentrique.

## RECOMMANDATION N° 2

Rétablir une neutralité concurrentielle dans les secteurs industriels les plus émetteurs, les plus exposés à la concurrence internationale et où il est plus facile de délocaliser, par la mise en place d'accords entre les entreprises d'un même secteur mais de différents pays (notamment les entreprises des secteurs du verre, du ciment, de l'acier, fortement émettrices).

## RECOMMANDATION N° 3

Inscrire dans les accords de Durban la possibilité, pour un pays, de réduire ses émissions de gaz à effet de serre en finançant des réductions dans d'autres pays grâce à des mécanismes de projet hérités du protocole de Kyoto mais améliorés, ou à d'autres dispositifs s'appuyant sur de nouvelles méthodologies afin de financer i) des projets dont l'additionnalité des réductions d'émissions pourrait être simple à vérifier ou garantie par une décote ; ii) des programmes, par exemple pour améliorer l'efficacité énergétique ; iii) le développement de technologies propres, éventuellement dans le cadre d'accords régionaux ou même bilatéraux.

Les négociateurs ont pris conscience qu'il faudra encore plusieurs années avant de parvenir à s'entendre sur une cible commune et juridiquement contraignante. Ainsi, l'une des priorités des négociations devrait être l'harmonisation des processus de contrôle des actions mises en œuvre dans le cadre de ces financements. En effet, la cohérence des initiatives sera tributaire de l'élaboration de règles communes de comptabilisation : éviter le double comptage des crédits, vérifier les standards présents sur le segment des mécanismes de projet, s'entendre sur les gaz pris en compte (pouvoir de réchauffement global de chaque gaz).
## RECOMMANDATION N° 4

Harmoniser les règles de mesure et de comptabilisation des émissions.

La mise en œuvre dans les différents pays des instruments économiques liés à l'instauration de cette nouvelle architecture climatique nécessite la formation d'experts dans le domaine de l'économie de l'environnement et de la finance carbone. Elle est nécessaire si l'on souhaite favoriser le développement de mécanismes de projet dans des zones aujourd'hui délaissées (l'Afrique, par exemple). Cette formation d'experts permettrait, en outre, aux négociateurs de ces États de mieux comprendre les tenants et les aboutissants des négociations.

## RECOMMANDATION N° 5

Créer un institut européen de recherche et de formation sur les mécanismes économiques de la lutte contre le réchauffement climatique.
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Annexes

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# Annexe 1

## Le Système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE)

### 1 ■ Architecture d'ensemble

La moitié des quotas d'émission de la phase 1 concerne la production d'électricité, à laquelle s'ajoutent la production de chaleur et la cogénération (61% d'émissions en tout). On peut noter le poids déterminant du secteur énergétique et des producteurs d'électricité dans l'allocation (cf. figure ci-dessous). On intègre également les grands secteurs de l'industrie (ciment, verre et céramique, papier et carton, etc.) ainsi que la combustion. Au total, un peu plus de 11 000 installations sont comprises dans ce système, représentant environ la moitié des émissions européennes¹.

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#### Répartition de l'allocation de phase 1 par secteur (en millions de quotas et en pourcentage)

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Source : CDC Climat, estimation à partir des données du CITL

<footnote>(1) Pour plus d'informations, voir Commission européenne (2005), « Questions and answers on emissions trading and national allocation plans », MEMO/05/84, Bruxelles, 8 mars.</footnote>
## Comment fonctionne le marché carbone européen ?

Il y a des échanges de quotas au comptant¹ et des échanges à terme. Dans la mesure où le cadre légal fixé par la Commission européenne ne précise pas comment doivent se dérouler les échanges de quotas, les acteurs du marché négocient directement entre eux (échanges de gré à gré) ou par l'intermédiaire de bourses (échanges organisés sur des places de marché centralisées²). En Europe, cinq places de marché carbone existent, dont les deux plus importantes sont l'ECX³ pour les contrats à terme et BlueNext pour les échanges au comptant. Cependant, on ne sait pas vraiment comment cela va évoluer dans les années à venir car souvent les opérateurs ont besoin de faire à la fois du spot et du à terme.

## Les déterminants du prix du CO₂

Comme sur tout marché, le prix est déterminé par la confrontation de l'offre et de la demande. La caractéristique d'un marché de permis est néanmoins que l'offre est déterminée *ex-ante* par la fixation du cap. On connaît donc l'offre à l'avance, même si une petite incertitude persiste puisque les installations européennes peuvent utiliser jusqu'à 13,5 % de crédits Kyoto (MOC MDP) pour leur conformité. La demande de quotas est, elle, déterminée par les émissions effectives des installations.

## La formation du prix du quota sur la phase 1

La première période constitue la phase test dans un système clos⁴. Jusqu'au mois d'avril 2006, le prix augmente plus que ce qui avait été anticipé. Au moment du lancement du marché, le seul secteur demandeur de quotas était le secteur électrique, qui avait anticipé et s'était préparé. Face à lui, les autres secteurs n'étaient pas prêts et l'offre n'était donc pas suffisante. À cette époque, le prix du CO₂ était relativement élevé. En avril 2006 est publié le premier reporting qui révèle des informations concernant les émissions des différentes installations. Alors que tout le monde pensait que le marché était court, il s'avère qu'il était long de 4 % sur la première année. Comme les quotas ne sont pas bancables, le prix s'effondre en quelques jours à partir du 15 mai 2006⁵. À partir de la fin 2006, le prix tend vers zéro et va s'arrêter aux coûts de transaction.

<footnote>(1) Les échanges de quotas au comptant représentent environ un tiers des transactions.</footnote>

<footnote>(2) Les transactions sont alors standardisées, les places de marché prennent à leur charge le risque de contrepartie.</footnote>

<footnote>(3) ECX est la filiale européenne du CCX américain.</footnote>

<footnote>(4) La phase 1 se caractérise par l'impossibilité d'importer des crédits Kyoto.</footnote>

<footnote>(5) Date de la publication des émissions par la Commission européenne.</footnote>
Pour autant, la première période n'a pas été un échec. À l'époque, le prix du carbone avait un gros défaut : les quotas n'étaient pas reportables sur la période suivante. De plus, le manque d'informations fiables explique le caractère très volatil du prix sur la période. Compte tenu de la sur-allocation initiale des quotas, le prix des quotas est tombé à zéro. En définitive, la phase 1 n'a pas donné un signal prix suffisant, ce qui s'est répercuté sur l'efficacité environnementale du système en matière de réduction des émissions.

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## Déconnexion entre le prix du CO₂ de première et deuxième période : pas d'arbitrage possible

L'augmentation au printemps 2007 du prix de la deuxième période est liée aux négociations concernant le futur Paquet Énergie-Climat, lors du sommet européen du printemps 2007, au cours duquel les chefs d'État se sont entendus sur un objectif de – 20 %. Par la suite, la chute du quota de phase 2 à partir d'août 2008 est liée à la baisse de la demande consécutive à la crise économique.

## Formation du prix sur le début de la phase 2

Sur la période 2008-2009, en début de phase 2, la volatilité du prix est bien moindre que sur les autres marchés de commodités et que celle constatée lors de la phase 1. De plus, un facteur important pour l'analyse de l'évolution du prix de phase 2 est la crise économique, car celle-ci va totalement modifier l'équilibre offre/demande de quotas entre 2008 et 2012¹. Autre impact de la crise : le prix du carbone a surréagi par rapport à ce qu'on pouvait anticiper car un phénomène purement financier est venu s'ajouter. Les entreprises, alors en quête de liquidités, ont vendu leurs quotas de CO₂, ce qui a été rendu possible par la période de double allocation de quotas entre le 28 février et le 30 avril<fnref n="2" />.

Il faut intégrer l'offre possible de crédits Kyoto dans l'équilibre offre/demande de la phase 2 car les industriels pouvaient utiliser en moyenne 13,5 % de crédits Kyoto (URCE et URE) pour leur conformité, soit environ 1,6 milliard de tonnes.

<footnote n="1">1. Les industriels commencent par fermer les entreprises les moins efficaces, d'où une baisse des émissions plus que proportionnelle à la baisse de la production et donc à la baisse du produit intérieur brut (PIB) : donc la demande de quotas baisse plus que l'offre de quotas.</footnote>

<footnote n="2">2. Voir l'annexe 2 pour une présentation détaillée du calendrier annuel du SCEOE.</footnote>
## 2 ■ Évaluation d'ensemble du dispositif : les points forts et les faiblesses

### Fort développement du marché

En 2005, première année d'application du SCEQE, au moins 362 millions de quotas (ou tonnes de CO₂) ont été échangés pour une valeur d'environ 7,2 milliards d'euros. Le volume des échanges a atteint 1 milliard de quotas en 2006, 1,6 milliard en 2007, presque 3,1 milliards en 2008 et plus de 6,3 milliards en 2009¹. Un total de 89 milliards d'euros de permis d'émissions et de produits dérivés a ainsi transité sur le marché en 2009². Le système européen d'échange s'est progressivement imposé comme moteur du marché mondial du carbone.

### Une liquidité abondante

Les acteurs disposent d'une bonne liquidité pour leurs opérations avec, sur le marché au comptant, la place électronique BlueNext qui concentre 90 % de parts de marché. Les dérivés sont, de leur côté, traités pour l'essentiel sur la bourse britannique ECX ICE, et les professionnels se réjouissent de la bonne corrélation qui s'établit entre les prix au comptant et les prix *forward*. En conséquence, les arbitragistes et les gérants de fonds carbone animent le marché et tout allocataire peut faire ses opérations sans rencontrer de faille dans la liquidité du marché.

### Le marché a-t-il atteint ses objectifs environnementaux ?

Aujourd'hui, le marché de quotas européen peut se targuer d'une volatilité plutôt faible par rapport à d'autres marchés, un avantage pour les investisseurs qui disposent alors d'une meilleure visibilité à long terme. Le marché européen est encore trop récent pour que l'on puisse voir des changements radicaux dans les investissements des entreprises. Néanmoins, le prix du CO₂ aurait permis une réduction des émissions évaluée entre 50 et 100 millions de tonnes de CO₂ par an, en modifiant le *merit order* des centrales à charbon vers des centrales au gaz et, au sein des centrales à charbon, en favorisant un *switch* vers le bois³. On a également pu observer une amélioration de l'efficacité énergétique.

<footnote>(1) Selon PointCarbon.</footnote>

<footnote>(2) Kossoy A. et Ambrosi P. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote>(3) Ellerman A. D., Convery F. J. et de Perthuis C. (2010), « Le prix du carbone : les enseignements du marché européen du CO₂ », Paris, Pearson, Collection Village Mondial, février.</footnote>
En 2009, avec la crise économique, comment peut-on dissocier l'impact du ralentissement de l'activité économique du rôle du marché SCEQE dans les réductions d'émissions ? L'examen de ces réductions est intéressant dans la mesure où les émissions ont été significativement inférieures au plafond fixé en phase 1¹. Le prix du CO₂ a été relativement élevé durant la moitié de la période d'essai et les entreprises y ont répondu<fnref n="2" />. La preuve la plus évidente de l'efficacité du SCEQE est que les émissions de CO₂ des secteurs couverts ont cessé de croître après son lancement, malgré une croissance économique robuste et une évolution des prix relatifs des combustibles qui aurait dû conduire à une hausse. Le SCEQE aurait réduit les émissions de 2 % à 5 %, soit de 120 à 300 millions de tonnes au cours de 2005-2008. La répartition sectorielle des abattements montre que cela ne s'est pas limité au secteur électrique, qui paraissait représenter la plus grande capacité de réduction de court terme par le *switch* de combustibles. Dans les années à venir, nous pouvons légitimement émettre l'hypothèse que l'augmentation du prix du CO₂, due à la réduction progressive du plafond d'émissions, présage une incidence accrue du prix du CO₂ sur les réductions d'émissions<fnref n="3" />.

## Les allocations de quotas sont-elles bien calibrées ?

Le système d'allocation gratuite n'incite pas les allocataires à refléter le coût du CO₂ dans leurs prix, si bien qu'aucun signal prix ne se déclenche pour les consommateurs. Le marché n'est en tout état de cause pas efficient. Même les acteurs du secteur électrique, qui dans tous les pays d'Europe portent la charge la plus forte, commencent de facto chaque année avec une position longue, si bien que pendant plusieurs mois il n'y a pas de marché authentique. Le prix fixé est aujourd'hui d'ordre plus politique qu'économique. L'allocation par mise aux enchères qui débutera dès le 1er janvier 2012 permettra de résoudre dans une certaine mesure ce problème.

## Vers une nouvelle réglementation du marché

Une meilleure réglementation en matière de surveillance, de déclaration et de vérification fait partie des objectifs d'amélioration du SCEQE dans le post-2012. En effet, la nouvelle directive promeut une harmonisation et un renforcement des règles de fonctionnement du marché dans le but d'augmenter la fiabilité

<footnote n="1">1. Cette première période qui, comme nous l'avons vu précédemment, constitue une phase dite de sur-allocation peu contraignante.</footnote>

<footnote n="2">2. Ellerman A. D., Convery F. J. et de Perthuis C. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote n="3">3. Centre d'analyse stratégique (2009), *La valeur tutélaire du carbone*, rapport de la mission présidée par Alain Quinet, www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Rapp_16_VTC_web.pdf.</footnote>
et la crédibilité du système européen. Dans la lignée du rapport Prada paru en
avril 2010¹, nous ne pouvons que recommander une plus grande régulation du
marché carbone et une responsabilisation des acteurs. Tout l'enjeu est dès lors
d'instaurer un cadre juridique suffisamment transparent et crédible pour inciter
les opérateurs à respecter les règles du jeu sous peine de sanctions.

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L'affaire dite de la « fraude à la TVA »

La fraude à la TVA a pris une grande ampleur en 2008 et 2009. Le marché du carbone n'est pas lui même en cause, le problème étant lié aux modalités de paiement de la TVA en Europe. Les malfaiteurs ont joué sur le fait que la TVA sur les transactions de CO₂ ne s'applique pas dans tous les pays européens. La fraude consistait à ouvrir des comptes dans l'un des registres nationaux européens qui consignent les transactions de quotas d'émission de CO₂, puis à acheter des crédits à polluer dans un aute pays afin d'être exonéré de TVA pour les revendre à des entreprises dans des États avec TVA. Les vendeurs n'avaient plus qu'à encaisser la taxe sans la déclarer au fisc. En enchaînant les opérations sur les différentes places entre les marchés spot et de gré à gré (pratique du Carrousel), les détournements réalisés ont été estimés à 5 milliards d'euros.

Que se passe-t-il pour les nouveaux entrants ?

Avec la non « bancabilité » lors de la phase 1, les réserves de quotas pour les nouveaux entrants constituent les deux défauts majeurs du SCEQE. Les nouveaux entrants reçoivent en effet des quotas gratuitement, pour des motifs d'équité envers les installations existantes. Mais ce n'est pas une bonne incitation économique car cette allocation gratuite peut être vue comme une subvention à la pollution. Ce dispositif limite donc les investissements en outils de production faiblement émetteurs. Les quotas des nouveaux entrants ne viennent pas en plus de ceux qui sont déterminés par le plafond, qui n'est pas révisable. Les réserves pour les nouveaux entrants sont donc prélevées sur les plafonds de quotas fixés pour chaque pays. Dans son plan national d'allocation des quotas (PNAQ), chaque pays prévoit sa propre réserve. L'État peut bien sûr se tromper et se retrouver à court de quotas pour les nouveaux entrants². Une solution envisagée était de reprendre des quotas aux électriciens et de les revendre aux enchères, mais cette approche a été rejetée par la Commission européenne. Celle-ci travaille sur d'autres solutions mais n'envisage en aucun cas de réévaluer le plafond.

<footnote>(1) Ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi (2010), *La régulation des marchés du CO₂*, rapport de la mission confiée à Michel Prada, 19 avril, www.economie.gouv.fr/services/rap10/100419rap-prada.pdf.</footnote>

<footnote>(2) Situation dans laquelle s'est trouvée la France en phase 2.</footnote>
# Annexe 2

## Les marchés volontaires

Les marchés volontaires sont apparus bien avant les marchés réglementés, puisque dès 1989, l'entreprise américaine de production électrique AES Corp décidait de financer un projet agroforestier au Guatemala afin de compenser les émissions d'une de ses centrales<fnref n="1" />. Aujourd'hui, les marchés volontaires représentent encore une faible part des marchés carbone dans le monde. Leur statut (en dehors des systèmes réglementés) leur permet davantage de souplesse, avec pour conséquence une intégrité environnementale souvent décriée, à juste titre dans certains cas. Cependant, ces projets volontaires doivent être considérés comme des galops d'essai, qui permettent d'expérimenter de nouvelles approches, dont les leçons peuvent nous aider à façonner les outils des marchés carbone de demain.

### 1 ■ L'hétérogénéité des marchés de compensation volontaire

**Qu'est-ce que la compensation volontaire ?**

À côté des marchés d'engagements contraignants de réduction des émissions de GES, découlant du protocole de Kyoto (tels le marché Kyoto ou le SCEQE), d'autres marchés du carbone dits volontaires se sont développés dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Ils permettent aux sociétés qui le souhaitent d'acheter des crédits carbone pour compenser leurs émissions de GES. Le terme de compensation volontaire regroupe toutes les démarches conduites par des acteurs (entreprises, collectivités locales, associations, particuliers, etc.) qui choisissent d'utiliser la compensation<fnref n="2" />, en dehors de toute contrainte réglementaire. Certains consommateurs ou des organisations cherchent à se conformer à leurs convictions personnelles en compensant leurs émissions. Les entreprises, elles, peuvent vouloir « verdir » leur réputation, voire proposer des produits « neutres en carbone » pour répondre aux besoins de consommateurs

<footnote n="1">1. Bayon R. et al. [2007], Voluntary Carbon Markets: A Business Guide to What They Are and How They Work, Londres, Earthscan.</footnote>

<footnote n="2">2. En acquérant des crédits carbone représentant des réductions d'émissions de CO₂ et en les retirant du marché afin de compenser leurs propres émissions.</footnote>
plus soucieux de l'environnement. Mais c'est peut-être davantage la perspective d'une extension des marchés carbone réglementés qui explique cet engouement nouveau pour les marchés volontaires. En effet, à l'instar du secteur aérien, certaines entreprises tentent d'acquérir une expertise dans ce domaine en se lançant dès aujourd'hui dans de telles initiatives¹. D'autres voient dans le marché volontaire la possibilité d'acquérir des crédits qu'elles pourront par la suite revendiquer comme appartenant aux marchés réglementés². Ainsi, la proposition d'une législation fédérale sur le climat aux États-Unis et le programme fédéral d'offset en Australie référençaient des standards développés dans les marchés volontaires du carbone. Par ailleurs, alors que la déforestation évitée dans les pays du Sud jouera vraisemblablement un rôle central dans la future architecture climatique, les négociateurs ont engagé les acteurs du secteur forestier et carbone à initier dès à présent des projets, sans attendre la signature d'un accord, annonçant que, sous réserve que certaines conditions soient respectées, ils pourraient ensuite être comptabilisés dans le cadre plus large de l'architecture mondiale du post-2012³. Compte tenu de la complexité des mécanismes de projet dans le cadre du protocole de Kyoto, ces projets deviennent plus rentables sur le marché volontaire.

Quelle est la place de la compensation volontaire
dans les marchés carbone ?

Les marchés volontaires ne représentent qu'une faible part des marchés
carbone – 1,1 % en volume et 0,3 % en valeur – mais ils connaissent une
croissance rapide, notamment en raison d'un engouement pour les questions
environnementales et avec la perspective prochaine d'une généralisation de
réglementations en ce sens dans nombre d'États. Les volumes échangés sont
passés de 67 millions de tonnes de CO₂ en 2007 à 127 millions en 2008, soit
près d'un doublement. En 2009, ces transactions ont diminué de 26 % par
rapport au niveau de 2008. La récession économique apparaît comme une
des causes de cette chute, puisqu'elle a eu des conséquences sur les besoins
en compensation – qui dit moins d'activité économique dit aussi moins de
carbone émis – mais aussi sur les coupes dans les budgets des entreprises,
bien souvent au détriment des initiatives sociales ou environnementales⁴.
Les annonces successives des divers gouvernements à l'approche de la
COP15 de Copenhague en décembre 2009 ont créé un climat d'incertitude

<footnote>(1) Bellassen V. et Leguet B. (2007), op. cit.</footnote>

<footnote>(2) Hamilton K. et al. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote>(3) Hamilton K. et al. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote>(4) Ibid.</footnote>
quant à l'obtention ou non d'un accord global pour le post-2012, accord qui conditionnait en partie les décisions d'acheter des crédits sur le marché volontaire (cf. paragraphe précédent).

<figure><img src="image_68.png" /></figure>

## Volume et valeur des transactions sur le marché mondial du carbone en 2008 et 2009

<table><thead><tr><th rowspan="2">Marchés</th><th colspan="2">Volume (MtCO<sub>2</sub>e)</th><th colspan="2">Valeur (millions US$)</th></tr><tr><th>2008</th><th>2009</th><th>2008</th><th>2009</th></tr></thead><tbody><tr><td>Volontaire OTC</td><td>57</td><td>51</td><td>420</td><td>326</td></tr><tr><td>CCX</td><td>69</td><td>41</td><td>307</td><td>50</td></tr><tr><td>Autres échanges</td><td>0,2</td><td>2</td><td>2</td><td>12</td></tr><tr><td>Total des marchés volontaires</td><td>127</td><td>94</td><td>728</td><td>387</td></tr><tr><td>SCEQE (EU ETS)</td><td>3 093</td><td>6 326</td><td>100 526</td><td>118 474</td></tr><tr><td>MDP Primaire</td><td>404</td><td>211</td><td>6 511</td><td>2 678</td></tr><tr><td>MDP Secondaire</td><td>1 072</td><td>1 055</td><td>26 277</td><td>17 543</td></tr><tr><td>MOC</td><td>25</td><td>26</td><td>367</td><td>354</td></tr><tr><td>Kyoto (AAU)</td><td>23</td><td>155</td><td>276</td><td>2 003</td></tr><tr><td>New South Wales</td><td>31</td><td>34</td><td>183</td><td>117</td></tr><tr><td>RGGI</td><td>62</td><td>813</td><td>241</td><td>2 667</td></tr><tr><td>Alberta's SGER</td><td>3</td><td>5</td><td>34</td><td>61</td></tr><tr><td>Total des marchés régulés</td><td>4 713</td><td>8 625</td><td>134 415</td><td>143 897</td></tr><tr><td>Total des marchés carbone</td><td>4 840</td><td>8 719</td><td>135 143</td><td>144 284</td></tr></tbody></table>

Source : Hamilton et al. (2010)

On peut distinguer deux sortes de marchés volontaires :

* le Chicago Climate Exchange (CCX), qui n'est autre que la bourse de Chicago (système volontaire de plafond et échanges), dans lequel les membres adhèrent volontairement à ce système Cap and Trade et se soumettent à un certain nombre d'obligations contractuelles. Le CCX est le seul système d'échanges volontaire au monde. Tout comme le marché réglementé, les émissions de GES sont converties en CO₂e et échangées¹ : l'unité est le CFI (Carbon Financial Instrument), qui représente 100 tCO₂e². Les crédits mis sur le marché proviennent d'une part des réductions d'émissions des entreprises (calculées par rapport aux objectifs fixés ou au scénario de référence) et d'autre part des projets de compensation générés par des projets volontaires³;

<footnote>(1) Bayon R. et al. (2007).</footnote>

<footnote>(2) Les six gaz à effet de serre du protocole de Kyoto sont échangés sur ce marché.</footnote>

<footnote>(3) Hamilton K. et al. (2010), op. cit.</footnote>
* le Système de gré à gré (Over-The-Counter ou OTC en anglais) rassemble les autres projets de compensation volontaire. Il est basé sur des transactions d’échanges entre les vendeurs de crédits carbone compensatoires et les acheteurs¹. Il regroupe donc un ensemble de projets de nature diverse, de prix hétérogènes et de standards différents. Les crédits générés sur ce segment sont généralement appelés VER pour Verified (ou Voluntary) Emission Reductions.

<figure><img src="image_69.png" /></figure>

## Croissance du volume des transactions sur les marchés volontaires Évolution des volumes échangés sur le CCX et sur le marché OTC

<figure><img src="image_70.png" /></figure>

Source : Hamilton et al. (2010)

## 2 ■ Les spécificités du marché volontaire : autres standards, autres projets, autres pays

Sur le marché volontaire OTC, le prix moyen est de 6,4 dollars par tonne², soit environ la moitié du prix moyen des crédits carbone issus des mécanismes de développement propre du protocole de Kyoto³. Il est la moyenne d'une

<footnote>[1] *Ibid*.</footnote>

<footnote>[2] Le prix des CIF a chuté sur le marché réglementé CCX, il semble donc peu pertinent de prendre en compte ce prix dans le prix moyen des projets de compensation volontaire.</footnote>

<footnote>[3] Hamilton K. et al. (2010), op. cit.</footnote>
fourchette de prix extrêmement large allant de 0,1 $/tCO$_2$e à 111 $/tCO$_2$e, éventail qui reflète avant tout l'hétérogénéité des projets.

La nature des projets dépend du lieu d'implantation et explique en partie cette grande différence de prix. Ainsi, compte tenu de l'importance accordée à la forêt, notamment tropicale, dans les négociations depuis Bali en 2007, les projets de boisement, de reboisement et de déboisement évité fleurissent sur le marché volontaire, particulièrement dans les zones qui seront éligibles aux futurs mécanismes de compensation dans le cadre d'un accord climatique mondial : l'Amérique latine et l'Afrique sont donc les deux récipiendaires de ces projets. Le projet de loi américain inscrit les mécanismes de compensation, notamment domestiques, dans sa future réglementation : 56 % des volumes sur le marché OTC sont liés à des projets de compensation volontaire sur le sol américain (capture et stockage du méthane et projet forestier)<fnref n="1" />.

<figure><img src="image_71.png" /></figure>

Nature des projets par pays ou zone en tCO$_2$

<figure><img src="image_72.png" /></figure>

Source : Hamilton et al. (2010)

Cette grande hétérogénéité des prix peut aussi s'expliquer par l'origine du prestataire spécialisé. On observe que les prestataires situés dans les pays ayant des engagements dans le cadre du protocole de Kyoto présentent globalement des prix plus élevés<fnref n="2" />. Les transactions de CER, qui s'effectuent

<footnote n="1">1) Ibid.</footnote>

<footnote n="2">2) Bellassen V. et Leguet B. (2007), op. cit.</footnote>
aussi très largement hors places de marché, sont considérées – au contraire des VER – comme des commodités standardisées, d'où la variabilité moindre de leur prix.

La confidentialité des transactions est un autre facteur d'explication dans la mesure où, en l'absence de ventes publiques, les prestataires spécialisés sont plus libres d'adapter leur marge à chaque transaction¹.

La large fourchette de prix reflète aussi la grande variété de standards utilisés, c'est-à-dire la « qualité » des offsets et la méthodologie employée. Aujourd'hui, près de 90 % des crédits sur les marchés volontaires sont accrédités par un tiers, sous la forme d'un standard. En effet, les coûts de transaction sont liés essentiellement à la vérification des réductions d'émissions et à leur enregistrement par un label². On peut distinguer deux sortes de standards utilisés : les basiques, qui se rapprochent du standard MDP, et les plus élaborés, qui prennent en compte le développement économique local, la biodiversité, etc.³.

<footnote>(1) Bellassen V. et Leguet B. (2007), op. cit.</footnote>

<footnote>(2) Hamilton K. et al. (2010), op. cit.</footnote>

<footnote>(3) Guigon P., Bellassen V. et Ambrosi P. (2009), op. cit.</footnote>
# Annexe 3

## Personnes auditionnées

**Philippe Ambrosi**, Banque mondiale

**Richard Baron**, Agence internationale de l'énergie

**Martina Bosi**, Banque mondiale

**Meinrad Bürer**, The Gold Standard

**Joffrey Celestin-Urbain**, ministère de l'Écologie, du Développement durable, du Territoire et du Logement – Direction générale de l'énergie et du climat

**Joëlle Chassard**, Banque mondiale

**Isabelle Curien**, Deutsche Bank AG

**Anaïs Delbosc**, CDC Climat

**Patrice Geoffron**, Université Paris-Dauphine

**Michael B. Gerrard**, Columbia Law University

**Marion Jeulin**, CDC Climat

**Jan Horst Keppler**, OCDE, université Paris-Dauphine

**Mark C. Lewis**, Deutsche Bank

**Perry Lindstrom**, Energy Information Administration

**Hélène Martineaud**, ministère de l'Écologie, du Développement durable, du Territoire et du Logement – Direction générale de l'énergie et du climat

**Christian de Perthuis**, Université Paris-Dauphine

**Philippe Quirion**, CIRED

**Adrian Rimmer**, The Gold Standard

**Philippe Rosier**, Rhodia – Orbeo

**Oliver Sartor**, CDC Climat
<figure><img src="image_73.png" /></figure>
Annexe 4

<figure><img src="image_74.png" /></figure>

Sigles et acronymes

AAU Assigned Amount Unit

AIE Agence internationale de l'énergie

CCBS Climate, Community & Biodiversity Standards

CCNUCC Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

CCX Chicago Climate Exchange

CDM Clean Development Mechanism

CER Certified Emission Reduction

DOE Designated Operational Entity

EPA Environmental Protection Agency

ERU Emission Reduction Unit

EUA European Union Allowances

EU ETS European Union Emission Trading Scheme

GIEC Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat

IETA International Emissions Trading Association

JI Joint Implementation

JVETS Japanese Voluntary Emissions Trading Scheme

LULUCF Land Use, Land-Use Change and Forestry

MDP Mécanisme de développement propre

METI Ministère japonais de l'Économie, du Commerce et de l'Industrie

MF Mécanisme de flexibilité

MFBA Mécanisme de flexibilité aux bénéfices atmosphériques
MGGRA Midwestern GHG Reduction Accord

MOC Mise en œuvre conjointe

NAMA Nationally Appropriate Mitigation Action

OACI Organisation de l'aviation civile internationale

OMI Organisation maritime internationale

PNAQ Plan national d'allocation des quotas

PNUE Programme des Nations unies pour l'environnement

RED Reducing Emissions from Deforestation

REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation

RGGI Regional Greenhouse Gas Initiative

SBSTA Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique

SCEQE Système communautaire d'échange de quotas d'émission

UQA Unité de quantité attribuée

URCE Unité de réduction certifiée d'émissions

URE Unité de réduction des émissions

VCS Voluntary Carbon Standard

VER Voluntary Emissions Reduction

WBCSD The World Business Council for Sustainable Development

WCI Western Climate Initiative
<figure><img src="image_75.png" /></figure>

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Les instruments économiques
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En 1997, le protocole de Kyoto était la première concrétisation de l'effort planétaire pour lutter contre le changement climatique et réduire les émissions de gaz à effet de serre. Or ce protocole arrive à échéance en 2012. Les grandes conférences onusiennes sur le climat – Copenhague 2009, Cancún 2010, Durban 2011, et bientôt Doha 2012 – s'efforcent donc de parvenir à un accord plus ambitieux, en objectifs de réduction comme en nombre de nations signataires. La tâche est ardue, tant les pays diffèrent par leur situation, leurs priorités et leurs stratégies. À défaut d'un accord global sur un prix unique du carbone, on semble se diriger avec pragmatisme vers une « architecture polycentrique », où chaque pays ou région définit ses objectifs non contraignants. Il devient alors nécessaire de déterminer les instruments économiques susceptibles de « raccorder » ces initiatives – marchés d'échange de permis d'émissions, accords sectoriels, mécanismes de projets –, en veillant à ce que la somme des initiatives locales reste suffisante pour prévenir un dérèglement irrémédiable du climat.

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