# Transfert des fonds européens et affirmation du pouvoir régional. L'exemple des investissements territoriaux intégrés (ITI) en Île-de-France

*The institutional impact of European funds transfer from the State to the regional government. The case of Integrated Territorial Investment (ITI) in Île-de-France Region*

Brice Lamenie

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**Édition électronique**

URL : http://journals.openedition.org/belgeo/31589

DOI : 10.4000/belgeo.31589

ISSN : 2294-9135

**Éditeur :**

National Committee of Geography of Belgium, Société Royale Belge de Géographie

**Référence électronique**

Brice Lamenie, « Transfert des fonds européens et affirmation du pouvoir régional. L'exemple des investissements territoriaux intégrés (ITI) en Île-de-France », *Belgeo* [En ligne], 2 | 2019, mis en ligne le 28 janvier 2019, consulté le 08 juillet 2020. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/31589 ; DOI : https://doi.org/10.4000/belgeo.31589

Ce document a été généré automatiquement le 8 juillet 2020.

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# Transfert des fonds européens et affirmation du pouvoir régional. L'exemple des investissements territoriaux intégrés (ITI) en Île-de-France

*The institutional impact of European funds transfer from the State to the regional government. The case of Integrated Territorial Investment (ITI) in Île-de-France Region*

Brice Lamenie

## Introduction

1. L'influence exercée par l'Union Européenne sur les politiques publiques nationales est aujourd'hui communément admise. La politique de cohésion de l'Union européenne, davantage identifiée par ses moyens (les fonds structurels) que par ses objectifs, est significative du processus d'européanisation de l'action publique car elle participe au renouvellement des formes de gouvernance (Radaelli, 2001; Saurruger, Surel, 2006).

2. La politique de cohésion est procédurale. Sa mise en œuvre relève des États membres et territorialisée au niveau régional. S'il faut retenir que l'Union européenne n'a pas vocation à agir sur la souveraineté des États, l'existence d'un niveau régional est une condition préalable à l'obtention des fonds structurels. Les États peuvent donc choisir de transférer la gestion de ces fonds vers la région élue ou de créer de nouvelles régions administratives (Marcou, 2002; Lepesant, 2011; Montabone, 2012).

3. En retenant l'échelon régional pour la gestion et la mise en œuvre de la politique de cohésion l'Union européenne a contribué à l'affirmation du fait régional (Barone, 2011; Picouet, 2012; Keating, 2013), même si la gouvernance de la politique de cohésion est
largement dépendante des contextes nationaux. Cette gouvernance mêle une multitude d'acteurs à différents niveaux dans le cadre d'une négociation permanente autour des enjeux et des moyens (Smith, 1996). Les protagonistes sont liés entre eux par des chaînes d'interdépendance qui n'impliquent pas de relations hiérarchisées (Marchand-Tonel, Simoulin, 2004).

En France la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 a statué sur le transfert de la gestion d'une grande partie des fonds structurels de l'État vers les conseils régionaux. Ce transfert confère un nouveau rôle aux régions élues¹. Il leur apporte également de nouveaux financements pour les compétences qu'elles exercent en tant que « chef de file »².

A travers l'exemple de la politique de cohésion et plus particulièrement de son volet urbain, matérialisé par un nouvel outil, l'Investissement Territorial Intégré (ITI), notre contribution interroge les effets de l'intervention de l'UE sur les changements institutionnels au sein des États membres. Dans le cas de la France nous posons l'hypothèse que le transfert d'une grande partie des fonds structurels vers le pouvoir régional tend à renforcer les prérogatives de la région élue face à l'État et vis-à-vis des autres collectivités territoriales.³

## L'Investissement Territorial Intégré (ITI)

L'investissement territorial intégré (ITI) est un instrument créé par la Commission européenne au titre du volet urbain de la politique de cohésion afin de faciliter la mise en œuvre d'une stratégie de territoire. Il vise à répondre aux objectifs d'une croissance « intelligente, durable et inclusive » tels que définis par la Stratégie Europe 2020 (ex-Lisbonne-Göteborg). Le recours à l'ITI a été permis, au titre de la programmation 2014-2020 de la politique de cohésion, par l'article 7 du règlement FEDER (1305/2013). Cet outil peut être mobilisé sur des zones géographiques diverses (du quartier aux zones transfrontalières) et doit également être relié aux axes inscrits dans chaque programme opérationnel régional (POR). Les domaines ciblés en fonction des PO sont : l'aménagement urbain, le développement économique, la formation professionnelle, la lutte contre les discriminations ou la transition énergétique. Ainsi, l'ITI peut participer au financement de formations, d'ateliers d'aide à la création d'entreprises, d'équipements innovants, à la rénovation de bâtiments mais aussi de logements. Pour la Commission il s'agit également de permettre aux bénéficiaires des fonds de combiner l'utilisation du FEDER et du FSE. En France il a été fait le choix d'articuler les ITI aux contrats de ville afin de maximiser l'effet sur les quartiers en difficultés. Les autorités gestionnaires des fonds (État ou Régions, en fonction des États membres) sont chargées de sélectionner les territoires urbains éligibles à cet instrument par le biais d'une désignation ou lors d'un appel à projets.

Pour illustrer notre propos nous avons choisi le cas de la région capitale, l'Île-de-France, en raison de sa spécificité dans l'organisation territoriale française⁴. Dans cet article nous ouvrirons la « boîte noire » de l'intervention de « l'Europe au local » (Pasquier, Weisbein, 2004, 2017) en nous focalisant sur l'institution régionale. Après avoir évoqué les conditions d'émergence de l'échelle régionale en Île-de-France nous aborderons les changements engendrés par le transfert de la gestion des fonds
structurels des services déconcentrés de l'État vers la région élue au démarrage de la programmation 2014-2020. Nous verrons que cette évolution affecte l'organisation interne de la Région. Ensuite, à travers l'exemple de la procédure de sélection des ITI, nous nous intéresserons à la façon dont l'intervention de l'Union européenne concourt à l'évolution des rapports entre la Région et les intercommunalités, plus précisément ici dans un contexte d'émergence de l'échelon métropolitain.

<figure><img src="image_3.png" /><figcaption>Figure 1. Catégories d'éligibilité des régions françaises au titre de la programmation 2014-2020 FEDER-FSE.</figcaption></figure>

# La lente affirmation du pouvoir régional en Île-de-France

## L'omniprésence de l'État central

8 L'Île-de-France occupe une position particulière au sein de l'espace des régions françaises. L'emprise de l'État sur l'aménagement et le développement de la région capitale a longtemps limité toute tentative d'affirmation du pouvoir régional.

9 La domination de l'État central s'exerce d'abord sur l'organisation territoriale francilienne. En 1964 le Président De Gaulle décide d'opérer un redécoupage du territoire francilien. Il cherche à réguler la croissance urbaine de la région et à contenir les effets d'une opposition politique qu'il estime trop forte au sein de la capitale. Le département de la Seine, qui comprenait jusqu'alors la ville de Paris et 80 communes de banlieue, est scindé en quatre. La ville de Paris, au centre de cette organisation, est désormais encerclée par trois départements. Autour de ce qui est communément appelé la petite couronne se dessine la grande couronne qui regroupe les territoires
entourant l'ancien département de la Seine. C'est l'ensemble de ce territoire, composé de huit départements, qui sera retenu lors de la création de l'établissement public régional, puis du conseil régional en 1976. L'emprise de l'État va également porter sur l'action régionale. À la suite de ce redécoupage le préfet Paul Delouvrier est chargé de l'élaboration et de la mise en œuvre du premier schéma d'aménagement à l'échelle régionale en France métropolitaine (SDAURP⁵) en 1965. Ce document lance le projet des villes nouvelles et intègre l'organisation des transports terrestres (autoroutes urbaines) et ferroviaires (Réseau Express Régional).

En 1982-1983 l'État transfère dans le cadre de la décentralisation un certain nombre de ses compétences aux Régions. Le conseil régional d'Île-de-France, désormais élu au suffrage universel, se verra toutefois amputé de deux compétences majeures : l'aménagement et les transports, alors que ces compétences ont été transférées aux autres Régions. Celui-ci reprend la main sur l'ensemble de ses compétences en 2005. Néanmoins l'aménagement fait toujours l'objet d'un contrôle de l'État. En effet, le schéma directeur, renommé SDRIF en 1994, doit être validé par le Conseil d'État. L'État central peut donc toujours émettre un avis en opportunité sur le contenu, bloquant sa mise en œuvre et son caractère prescriptif⁶.

L'omniprésence de l'État laisse donc peu de place à l'institution régionale en Île-de-France et ne se limite pas à l'administration. Elle s'incarne aussi dans les agences qui participent à l'aménagement et à la structuration de l'espace francilien. Pour Estèbe et Le Galès, « il s'agit de la seule agglomération française (puisque l'Île-de-France est une agglomération) qui dispose d'opérateurs techniques et économiques à l'échelle de son espace » (Estèbe et Le Galès, 2003). Ces opérateurs (RATP, SNCF, Caisse des dépôts...) participent à la mise en œuvre de la stratégie de l'État sur le territoire régional et demeurent en étroite relation avec les élus locaux, acteurs économiques et autres usagers.

## La force des individualismes locaux

À côté de l'emprise de l'État la Région pâtit également de la forte prégnance des individualismes locaux (Subra, 2009 ; Desjardins, 2010 ; Gilli, 2014). Cette situation a été propice à l'émiettement du territoire francilien et a par conséquent ralenti la formation de regroupements intercommunaux. Les communes ont en outre pu bénéficier d'une relative souplesse par rapport à l'intercommunalité grâce à la dérogation accordée par la loi dans l'attente de la création d'un statut et d'un territoire pour la Métropole du Grand Paris⁷.

Ainsi le morcellement du territoire régional, renforcé par la présence de niveaux multiples, a longtemps limité la Région à un rôle de guichet en direction des collectivités. Plus récemment l'introduction des contrats de plan État-Régions et de schémas complémentaires adossés au SDRIF a entraîné une évolution des rapports au profit d'une logique de partenariat entre la Région et les autres collectivités territoriales. Avec la loi MAPTAM la Région est renforcée dans l'exercice de ses compétences obligatoires ainsi que comme chef de file. Les financements régionaux interviennent désormais presque exclusivement dans le cadre d'appels à projets portant sur les priorités définies par le conseil régional. Le recentrage des moyens a pour effet de réduire les marges de manœuvre des autres collectivités à travers une mise en adéquation des projets déposés avec la stratégie régionale.
14 Au final, la baisse des dotations en provenance de l'État et la dernière réforme territoriale semblent avoir atténué la concurrence entre les différents niveaux de collectivité en Île-de-France. En donnant un statut à la Métropole du Grand Paris, la loi choisit de consacrer le couple Région-Métropole comme le garant d'une organisation territoriale performante face aux enjeux de la mondialisation (Cremaschi et al., 2014).

## La Métropole du Grand Paris : un nouveau frein à l'essor du pouvoir régional

15 La Région peine encore à incarner un leadership autour d'une vision partagée par l'ensemble des collectivités (Lefèvre, 2017). La création d'un échelon supplémentaire avec la Métropole du Grand Paris, porté par l'État, vient freiner cette ambition. Dès le départ la création du statut de métropole a soulevé le problème de la zone d'intervention. La métropole serait urbaine et le conseil régional se consacrerait aux territoires ruraux⁸. La loi a toutefois confirmé l'échelon régional en fixant l'exercice des compétences de la Région sur l'ensemble du territoire francilien. Les schémas régionaux sont aussi prescriptifs sur le territoire de la métropole et les décisions prises à ce niveau doivent s'y conformer.

16 La coexistence actuelle de la Région Île-de-France et de la Métropole du Grand Paris semble nourrir les rivalités entre deux échelles⁹ qui ne détiennent ni l'une ni l'autre la capacité politique d'imposer une vision globale du développement régional (Pasquier, 2017). Elle interroge également le maintien des niveaux intermédiaires – départements et intercommunalités – au sein de la Métropole. Le sort des départements inclus dans la Métropole vient juste d'être réglé à l'issue d'une décision ministérielle en date du 30 novembre 2018. En revanche, le statut des intercommunalités nouvellement créées¹⁰ s'avère pour le moment irrémédiablement lié à l'évolution de l'échelon métropolitain¹¹.

## Transfert des fonds de la politique de cohésion de l'UE : quel impact sur le pouvoir régional ?

### Une intervention tardive de la politique de cohésion en Île-de-France (FEDER)

17 L'Île-de-France a bénéficié des fonds de la politique de cohésion¹² pour la première fois en l'an 2000 après avoir pendant longtemps été exclue des zonages. Pour l'État ce refus s'explique par la nécessité de privilégier les territoires qui ne pouvaient jouir des mêmes conditions de développement économique que la région capitale. Les seuls fonds à vocation territoriale dont l'Île-de-France a pu bénéficier relevaient du programme d'intérêt communautaire URBAN. Ce programme, interrompu en 2006, était destiné à mener des actions expérimentales au sein de zones urbaines en difficultés. Les fonds mobilisés au titre d'URBAN étaient relativement limités et surtout circonscrits à quelques communes identifiées par l'État.¹³

18 Ce n'est qu'en 2000 qu'une petite partie de la région, au nord de Paris, est rendue éligible au FEDER¹⁴ avec l'extension de l'Objectif 2 aux zones dites « en difficultés structurelles ». La délimitation inclut aussi les zones urbaines. Cette inflexion urbaine donnée à la politique de cohésion s'inscrit dans un mouvement général de
reconnaissance des difficultés auxquelles les métropoles et plus généralement les villes sont confrontées. L'État a finalement accordé l'éligibilité francilienne au FEDER à l'issue de négociations difficiles. Les acteurs locaux¹⁵ ont même dû solliciter directement le Premier ministre de l'époque, Lionel Jospin, afin d'obtenir gain de cause. Dans leur mobilisation, les acteurs ont misé sur le fait que la grande rivale de Paris, Londres, était éligible au FEDER¹⁶ depuis 1994¹⁷. Par ailleurs l'obtention de FEDER devait permettre de perpétuer l'effet de levier généré par la construction du Stade de France pour la coupe du monde de 1998 et démontrer ainsi la capacité des collectivités à travailler ensemble dans le cadre d'un projet de territoire¹⁸ (Rivière, 2011).

## La Région et la politique de la cohésion : une expérience limitée

19. Face à l'État, incarné par la préfecture de région, la Région Île-de-France a longtemps exercé un rôle limité dans la mise en œuvre de la politique de cohésion. Avant 2007 le conseil régional s'est surtout mobilisé sur les questions européennes à travers la coordination de projets transnationaux (INTERREG). Il défendait également sa propre stratégie au niveau européen par l'intermédiaire de son bureau de liaison à Bruxelles. En revanche, la concentration des fonds Objectif 2 a plutôt bénéficié aux préfectures de département, qui étaient chargées de l'instruction des projets et de mobiliser les cofinancements de l'État¹⁹. L'exercice de ces missions permettait aux préfectures de renforcer leur proximité avec les territoires.

20. En retrait lors la programmation 2000-2006, le rôle de la Région a évolué progressivement au sein des instances officielles de la politique de cohésion en Île-de-France lors de la programmation 2007-2013. Le conseil régional a d'abord été étroitement associé à l'élaboration du programme opérationnel régional et de son volet urbain « In Europe ». Il siégeait également en tant que partenaire au sein du comité de programmation et coprésidait le comité suivi interfonds avec la préfecture de région.

21. Au cours de cette période, la Région a également obtenu la gestion déléguée d'une enveloppe de 117,7 millions d'Euros au titre du Fonds social européen²⁰ pour sélectionner des projets inscrits dans ses domaines d'intervention (formation professionnelle, lutte contre les discriminations...)²¹.

22. L'augmentation du poids de la Région dans les instances de programmation et de suivi de la politique de cohésion est intimement liée au renforcement de ses compétences suite à l'acte II de la décentralisation. Le transfert de dotations a permis à la Région de devenir l'un des principaux cofinanceurs de la politique de cohésion de l'Union européenne (Pasquier, 2012) et d'être ainsi érigé en interlocuteur privilégié pour l'allocation des fonds structurels.

## Le transfert de la gestion des fonds : vers un renforcement de l'action régionale sur les territoires ?

23. La décentralisation a conduit les Régions à revendiquer une implication plus importante dans la gestion des fonds de la politique de cohésion. Les conseils régionaux ont souhaité faire reconnaître leur proximité avec les territoires²². Suite à l'expérimentation menée en Alsace lors de la programmation 2007-2013 l'exécutif a reconnu la nécessité d'une gestion plus réactive. Dans une circulaire datée du 19 avril 2013 le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, accorde le transfert de la gestion des
fonds structurels aux régions élues. Ce transfert a été rendu effectif pour la programmation 2014-2020 avec l'adoption de la loi MAPTAM²³. Depuis la promulgation de la loi les conseils régionaux gèrent désormais 2/3 des fonds (FEDER, FEADER + une partie du FSE)²⁴.

24

En tant qu'autorités de gestion les Régions endossent de nouvelles responsabilités. Elles organisent la consultation des partenaires au sujet des priorités d'investissement à retenir dans le programme opérationnel régional (POR)²⁵. Elles sont également chargées de négocier l'enveloppe de crédits auprès de l'État, mais surtout des opérations de dépense et de contrôle.

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Figure 2. Croisement des enjeux prioritaires du programme opérationnel régional Ile-de-France avec les objectifs de la politique de cohésion 2014-2020.</figcaption></figure>

Réalisation : Brice Lamenie, 2018, d'après POR 2014-2020, Région Ile-de-France

25

À l'intérieur de chaque POR 2014-2020 les régions européennes ont l'obligation de concentrer 5 % minimum des fonds sur les zones urbaines²⁶. En revanche elles ont le choix des modalités de fléchage par une désignation simple des villes bénéficiaires ou par le biais d'une mise en concurrence. Le conseil régional d'Île-de-France a décidé de consacrer 20 % du montant du total POR²⁷ à destination des zones urbaines en difficultés et de recourir au nouvel instrument élaboré par la Commission européenne, l'investissement territorial intégré (ITI), dans le cadre d'un appel à projets spécifique²⁸. En dépit de la part investie dans le volet urbain, le montant total des fonds européens²⁹ est relativement faible en Île-de-France. Néanmoins, les fonds structurels concrétisent une dotation supplémentaire – même si leur gestion est distincte du budget régional – dans un contexte de diminution des apports de l'État aux collectivités³⁰.
## Le renforcement des capacités administratives de la Région

26 L'utilisation des fonds européens nécessite le renforcement des capacités administratives de la Région. Parmi les crédits alloués pour la politique de cohésion une partie est d'ailleurs destinée à l'assistance technique. Le conseil régional s'est donc doté d'une direction des financements européens en 2014. Elle a été ensuite renommée direction des affaires européennes. Cette direction est composée d'agents d'autres services et d'agents transférés par la préfecture de région. Les services de cette direction ont été remaniés à plusieurs reprises afin de s'adapter aux exigences liées au suivi de la programmation.

27 La mise en œuvre de la politique de cohésion prône la diffusion d'un modèle néo-managérial de bonne gestion des deniers publics ou les fins sont aussi importantes que les moyens. La réglementation relative à la mise en œuvre de la politique de cohésion fixe un cadre rigide permettant d'assurer une traçabilité complète des dépenses. Des contrôles ont lieu à chaque étape de la procédure. Par conséquent il est exclu toute possibilité d'arrangement au détriment de l'accord de partenariat³¹ passé au niveau national avec la Commission européenne. Pour se mettre en adéquation avec les exigences européenne la Région a progressivement renforcé son pôle gestionnaire. Actuellement, près d'une quarantaine de personnes sont affectées au contrôle des opérations, à la mise en paiement et à l'évaluation du programme. Suite au transfert de gestion des fonds la Région Île-de-France a dû s'adapter très rapidement. L'inexpérience mais surtout la faiblesse des effectifs de départ ont conduit la direction des financements européens du conseil régional à lancer des appels à projets tels que les ITI afin de programmer rapidement des opérations importantes. Une fois les projets sélectionnés, il s'agissait aussi de privilégier la formation des bénéficiaires afin de limiter les risques de non-paiement³².

28 L'animation territoriale des fonds, dont l'objet est d'informer les bénéficiaires et les citoyens de l'action européenne, a cependant été déployée plus lentement³³. La Région a recruté quatre développeurs thématiques chargés de la promotion des différents programmes européens par secteur et d'aider les porteurs à constituer leur dossier. Pour la collectivité il s'agit d'une stratégie offensive visant à maximiser l'obtention de financements et, de cette façon, se faire reconnaître comme l'interface entre l'Union européenne et les Franciliens. Les moyens concernant la communication et les réalisations à destination des publics sont comparativement plus faibles. Une seule personne est dédiée à la communication et deux autres à la mise en œuvre de la stratégie régionale et des relations avec les citoyens³⁴. En pratique la Région est rarement présente lors des évènements grand publics que les « fêtes de l'Europe »³⁵. Pour le moment le volet citoyenneté de l'action régionale semble se limiter à une forme d'intermédiation avec les acteurs de la société civile. Elle s'effectue par l'intermédiaire d'un appel à projets auxquels émargent surtout des associations reconnues pour leur engagement en faveur du projet européen (Maison de l'Europe, Mouvement européen...)³⁶.

29 La sélection des opérations cofinancées par les FESI est reliée aux priorités d'investissement inscrites dans le POR. Les décisions d'attribution des fonds ne sont pas validées en commission permanente, instance où se réunissent les élus régionaux. Elles sont prises lors des comités régionaux de programmation (CRP) réunissant les
représentants de la Région, de l'État mais aussi des organismes désignés au titre du partenariat régional tels que les territoires « ITI ».

La nécessité de réinterroger les liens entre la Région
et les territoires face à la construction métropolitaine

Les territoires éligibles aux ITI en Île-de-France ont été sélectionnés à l'issue de la procédure d'appel à projets « Interact'if » qui s'est déroulé au cours du premier semestre 2015. La procédure de sélection a engendré un nouveau mode de relation entre la Région et les intercommunalités.

Faire respecter les équilibres territoriaux et établir le lien avec les
autres politiques contractuelles

Les territoires porteurs d'un « ITI » ont été sélectionnés au titre d'un appel à projets élaboré à partir de l'ensemble des axes du programme opérationnel régional. Les partenaires locaux ont été consultés à plusieurs reprises dès 2013 par le conseil régional sur la sélection des investissements à prioriser.

Le choix de cette procédure visait à limiter le nombre de candidatures potentielles³⁷. La Région a donc décidé de circonscrire l'appel aux intercommunalités (EPCI)³⁸ signataires d'un contrat de ville et par ailleurs incluses dans des dispositifs de contractualisation comme les contrats de développement territoriaux du Grand Paris (CDT) ou le « PACTE » pour le développement économique et l'emploi. Tous ces critères sont cumulatifs car ils font écho à l'existence d'un projet de territoire, indispensable au portage d'un ITI.

En optant pour une telle procédure de sélection le conseil régional a fait le choix de promouvoir les territoires qui portent une stratégie territoriale multi-acteurs, en cohérence avec les schémas d'action relevant de sa compétence : développement économique, cohérence écologique ou innovation. Ces schémas sont d'autant plus renforcés qu'ils sont désormais connectés aux objectifs de la politique de cohésion. Il en est de même des politiques contractuelles de l'État comme les contrats de ville. Ces contrats ont été abondés d'une partie des fonds structurels au titre du volet urbain ou du programme opérationnel national du Fonds social européen³⁹.

En dehors des critères formels la Région a choisi de tenir compte d'un certain équilibre territorial. Elle souhaitait reconduire les territoires déjà sélectionnés au titre de l'axe urbain lors de la programmation précédente sans pour autant garantir leur désignation. Il lui était d'ailleurs difficile de limiter a priori un nombre de territoires éligibles au risque de fausser l'appel à projets et de circonscrire les ITI « à la Seine-Saint-Denis ou à Sarcelles⁴⁰». Ainsi, des territoires qui n'avaient jamais été bénéficiaires de FEDER pour leur propre compte, et qui apparaissent comme plus favorisés, à l'instar de la ville de Paris⁴¹ ou le sud des Hauts-de-Seine, ont été sélectionnés. Suite au changement de majorité lors des élections régionales de 2014, trois autres candidatures d'intercommunalités de la grande couronne ont été repêchées afin d'élargir la couverture territoriale et garantir un certain équilibre entre les zones densément urbanisées de la métropole et le reste de l'aire urbaine parisienne⁴². Au final le nombre
des territoires sélectionnés est passé de 12 à 15 en Île-de-France. Elle est la région de France qui a déployé le plus d'ITI en zone urbaine43.

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 3. Les territoires de mise en œuvre des investissements territoriaux intégrés en Île-de-France (ITI).</figcaption></figure>

Réalisation : Brice Lamenie, 2018, d'après IAU-IF et Région Île-de-France, 2016

## Articuler les priorités d'investissement avec les besoins des territoires

Pour les services de la Région la sélection du contenu des opérations nécessite d'arbitrer en fonction des fonds disponibles et des priorités d'investissement inscrites dans le programme opérationnel.

Au moment de la sélection des territoires ITI les services de la Région vont d'abord examiner le contenu des opérations en opportunité en fonction de leur adéquation avec la Stratégie Europe 2020. Le critère du contenu vaut pour un tiers de la note. Les appréciations émises à l'issue de la procédure d'instruction ont permis de relever de fortes disparités entre les différents projets déposés44.

La Région organise ensuite une concertation avec chacun des territoires afin d'échanger sur leur plan d'actions. Le dialogue mené doit participer à l'élaboration d'un compromis autour des opérations éligibles. Ici, la tension entre logique de guichet et cohésion territoriale est très présente. De nombreux projets ne correspondent pas aux priorités d'investissement car il s'agit d'équipements locaux (complexes sportifs, garderies, écoles...) dont le financement est considéré comme relevant du droit commun. À l'inverse les collectivités peuvent interpréter scrupuleusement le POR. Il revient donc à la Région de faire un choix entre deux projets de nature similaire mais
dont la pertinence est jugée discutable en tenant compte à la fois du territoire et de la présence d'une opération identique à proximité⁴⁵.

38

Si la sélection des territoires assure l'obtention d'une enveloppe pluriannuelle, cela ne garantit pas pour autant l'éligibilité aux cofinancements européens de tous les projets inscrits dans le plan d'action. Localement des comités de « programmation » ou de « partenaires » se réunissent en amont de la validation en CRP afin de pré-instruire les projets. Leur composition est validée lors de la procédure de désignation des ITI. On y trouve des représentants des territoires (techniciens et élus locaux) et les services de la Région. Ce type de configuration contribue à rééquilibrer le rapport de force entre les intercommunalités et la Région. A l'intérieur de ces instances les autorités urbaines ont la maîtrise des projets qu'elles souhaitent déposer. Il arrive que les projets initialement prévus soient remplacés par d'autres. Ici, la Région ne peut simplement que rechercher la conformité des opérations avec le programme opérationnel et émettre des remarques sur le plan de financement avant le passage en comité régional de programmation.

39

Pour la Région l'utilisation de l'ITI nécessite d'accorder les besoins des collectivités territoriales avec les objectifs de la programmation car il s'agit surtout d'éviter le dégagement d'office, autrement dit, le retour des fonds non programmés à Bruxelles⁴⁶.

## La Région : une position intermédiaire entre l'Union européenne et les territoires

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La politique de cohésion en tant qu'enjeu fait intervenir une multitude d'acteurs défendant tous leurs propres intérêts. Les configurations au sein desquelles cette politique est débattue conduisent les acteurs à se repositionner en tentant d'influer sur ses orientations (Smith, 1996). Désormais la mise en œuvre de la politique de cohésion relève pour une large part de la Région. À ce titre et en accord avec l'État français, les conseils régionaux sont reconnus comme des interlocuteurs officiels de la Commission européenne. Dans le cadre des ITI, la Région endosse même le rôle d'intermédiaire entre les collectivités infra régionales et l'Union européenne. Signalons qu'entre ces deux niveaux les relations sont irrégulières et bénéficient davantage aux entités les mieux organisées⁴⁷. Pour combler cette insuffisance, la Commission européenne peut s'appuyer sur les comités de suivi mais il est difficile de considérer de telles instances comme des lieux d'échanges car les débats ne portent que sur les aspects budgétaires et réglementaires. De plus, elles demeurent sous le contrôle de la Région.

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En parallèle, des réseaux comme URBACT⁴⁸ ou plus récemment l'Urban development network⁴⁹ à destination des territoires ITI ont été créés afin de faciliter la mise en relation entre les autorités participantes en dehors des instances traditionnelles d'échange. L'information sur ces réseaux transite par l'autorité de gestion qui la transmet ensuite aux autorités urbaines. Néanmoins le dynamisme de ces réseaux repose uniquement sur la volonté des collectivités d'y prendre part en fonction du bénéfice qu'elles peuvent en tirer au regard de leurs propres priorités.

## Conclusion

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En France, le pouvoir régional, déjà renforcé dans ses compétences par la loi NOTRE, semble bénéficier d'un levier supplémentaire grâce au transfert des fonds européens
structurels et d'investissement (FESI). De même, en dépit de la suppression de la clause de compétence générale, les FESI assurent au niveau régional une capacité d'intervention supplémentaire en matière de politique de la ville ou de logement. Dans ces domaines la Région exerce une compétence partagée avec les autres échelles d'intervention.

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En Île-de-France ce n'est pas le montant des fonds alloués, somme toute relativement faible, qui va modifier les rapports entre les différentes échelles mais les règles associées à leur utilisation. Ici le transfert des fonds permet au conseil régional d'incarner ses propres compétences non seulement face à l'État mais aussi, désormais, vis-à-vis de la Métropole du Grand Paris et aux autres collectivités infra-régionales. Par l'intermédiaire des ITI le pouvoir régional donne un avis concernant le financement des investissements des intercommunalité. Malgré l'absence de tutelle il convient d'admettre une relation inégale entre la Région et les territoires. Au sein d'une telle configuration caractéristique de la gouvernance multi-acteurs, qui symbolise la mise en œuvre politique de cohésion (Jeffery, 1995; Hooghe et Marks, 2001), la Région n'est cependant pas libre. Elle est prise entre l'obligation de faire respecter les objectifs thématiques de la Commission européenne et la nécessité de programmer les fonds. Dans ce contexte les capacités de négociation des acteurs locaux sont limitées, d'où le renversement des rapports susceptibles de résulter de ces contraintes.

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Au final, si le transfert des fonds participe au renforcement du pouvoir régional, il offre aux Régions un accès limité au processus décisionnel de l'Union européenne. La politique de cohésion demeure en effet une politique d'aménagement et de développement local dont les priorités sont définies par les États membres et la Commission européenne en réponse aux objectifs fixés par la Stratégie Europe 2020 (ex-Stratégie de Lisbonne). Les États membres sont toujours chargés de répartir les montants des fonds structurels entre les différentes régions (« les plus développés », « en transition » ou « les moins développées ») en tenant compte de leur niveau de richesse. Ainsi, les Régions ne pourront être réellement autonomes que lorsqu'elles maîtriseront non seulement les orientations mais aussi l'affectation des crédits de cette politique.

## BIBLIOGRAPHIE

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## NOTES

1. Par la suite, nous désignerons la région élue avec « R » pour la distinguer des services déconcentrés de l'État français en région.

2. Suite à la suppression de la clause de compétences générale pour les Régions et Départements par la loi NOTRE du 7 août 2015, les Régions ont été réaffirmées dans leur rôle de chefs de file dans des domaines tels que le développement économique, la recherche et l'innovation et la formation professionnelle.

3. Le rôle de chef de file ne signifie pas pour autant que la Région exerce une tutelle sur les autres collectivités territoriales. La tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre est par ailleurs interdite par la Constitution française (Article 72, al.5).

4. Cette région a aussi bénéficié des fonds structurels (FEDER) plus tardivement que les autres régions françaises et dans une moindre proportion. Pour Dabrowski & Graziano (2016) cette situation peut laisser suggérer que la politique de cohésion pèse faiblement sur les transformations de l'action publique dans cette région.

5. Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région de Paris.

6. L'absence de vision partagée entre l'État et la Région Île-de-France au sujet du Grand Paris a ralenti l'adoption du Schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF). Ainsi, le document a été adopté dans sa version définitive en 2013, soit six ans après sa première présentation.

7. L'amendement Dallier adopté dans le cadre du débat parlementaire de la loi réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 prévoyait de déroger au principe de généralisation obligatoire de l'intercommunalité à fiscalité propre au sein des quatre départements de Paris et de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val de Marne).

8. Actuellement, le débat n'est toujours tranché. Pour Patrick Ollier, président de la Métropole du Grand Paris dans *Le Parisien* du 24/07/2017 : « Nous n'avons pas vocation à nous occuper des territoires agricoles, c'est la compétence de la Région ».

9. La concurrence entre la Métropole et la Région s'est exprimée dernièrement dans le cadre d'appels à projet lancés successivement par le conseil régional d'Île-de-France, la Métropole du Grand Paris mais aussi la Ville de Paris. Ces appels, aujourd'hui clôturés, ont permis de sélectionner les grands projets architecturaux destinés à incarner une représentation du territoire propre à chacune de ces mailles (Béhar et Delpirou, 2018). La conduite d'initiatives similaires a exacerbé les rivalités entre échelles d'intervention, montrant également l'incapacité des acteurs politiques à s'accorder autour d'une vision
unifiée relative à la gouvernance de la région capitale. Sur le conflit relatif aux lancements conjoints par la Région Île-de-France et la Métropole du Grand Paris voir notamment : « la Région Île-de-France et la Métropole du grand Paris se déchirent », *Le Monde*, 15 octobre 2016.

10. Etablissements publics territoriaux (EPT) de la Métropole du Grand Paris.

11. Des établissements publics territoriaux (EPT) ont été créés suite à la loi portant nouvelle organisation des territoires de la république (NOTRE) du 7 août 2015. Il est prévu le retour des fiscalités des EPT à la Métropole en 2021, ce qui pourrait limiter les possibilités d'investissement à ce niveau.

12. Elle perçoit cependant du Fonds social européen au titre de l'Objectif 3 (insertion professionnelle et lutte contre le chômage). Le FSE ne cible pas les territoires mais les individus.

13. (URBAN 1 (1994-1999) : Mantes-la-Jolie, Les Mureaux, Clichy/Montfermeil, Aulnay-sous-Bois (lors de la première phase) + Grigny/Viry-Châtillon lors d'URBAN 2 en 2000-2006).

14. 27 communes localisées dans le département de la Seine-Saint-Denis, du Val d'Oise et des Hauts-de-Seine (soit 4% de la population francilienne).

15. Les acteurs locaux étaient représentés essentiellement par le conseil régional et les collectivités territoriales de Seine-Saint-Denis (en particulier le département de Seine-Saint-Denis et la communauté d'agglomération Plaine-Commune).

16. « Sur la période 1994-1999, Londres avait été éligible à l'Objectif 2. A l'époque, nous n'avions eu que du KONVER et de l'URBAN. C'est en prenant cet exemple et en faisant un parallèle des formes qu'il y a une prise de conscience collective et que certaines actions de lobbying ont été menées en vue d'intervenir sur la programmation 2000-2006 » (entretien bureau Île-de-France Europe, mai 2015).

17. La capitale britannique est devenue éligible au FEDER depuis 1994 en compensation de l'absence de reconduction des projets partenariaux urbains (PPU) sur son territoire (Tofaridès, 2003).

18. « La région et le 93 sont intervenus ensemble directement auprès du Premier ministre, car la DATAR, à l'époque, ne voulait pas que l'Île-de-France devienne éligible » (Bureau Île-de-France Europe, mai 2015). Par ailleurs, le soutien de personnalités politiques de premier plan a pu également jouer un rôle dans l'éligibilité du territoire : « Il y avait Dominique Strauss-Kahn le ministre des finances, à Sarcelles, puis Lionel Jospin Premier ministre... » (Service ressources extérieures, Plaine-Commune, mars 2013).

19. En 2007, avec la suppression des zonages et la multiplication des organismes intermédiaires, les débats sont organisés en mode restreint au sein de la préfecture de région. La préfecture de département n'a plus qu'un accès aux projets qu'elle instruit elle-même :« Ils ont conservé l'intitulé des comités des partenaires locaux de 2000-2006 mais totalement vidé de son contenu. On est prévenu 15 jours avant et... on a les demandes de concours puis c'est tout... On n'a pas les subventions globales. Il s'agit uniquement de ce qui est instruit par le service unique responsable de la préfecture de Seine-Saint-Denis » (entretien service ressources extérieures Plaine-Commune, mars 2013).

20. A la fin de la programmation, près de 59% des fonds alloués n'ont pas été utilisés.

21. Cette enveloppe n'a pas été entièrement utilisée. Les raisons invoquées dans le rapport du CESER sont : une programmation insuffisante, règles de gestion insuffisamment respectées et absence de dispositifs de contrôle, manque de culture de gestion européenne au sein de la Région). En 2007-2013, la Région Île-de-France disposait d'une direction Europe rattachée à l'Unité affaires européennes et
internationales. Cette direction était composée de trois agents dédiés aux programmes de coopération territoriale et au FEDER. Ces agents assistaient aux comités de programmation régionaux. En revanche, ils n'étaient pas chargés de la gestion de l'enveloppe de FSE. La gestion revenait à la direction de la formation professionnelle, en charge d'assurer la gestion du FSE à côté de ses propres dispositifs.

22. Cet argument a été à la fois avancé par l'Association des Régions de France (ARF), les services de l'État et par François Hollande, le 5 octobre 2012, pour justifier le transfert des fonds vers la Région. Il est également revendiqué des institutions plus économes dans la gestion et plus rapides dans l'allocation des moyens.

23. La région Alsace devient autorité de gestion en 2007-2013 au titre d'une expérimentation menée depuis 2003 (FEDER). Au cours de cette même période, au titre de l'objectif « coopération territoriale », l'ancienne région Nord-Pas-de-Calais exerçait également les fonctions d'autorité de gestion du programme INTERREG IV B Europe du Nord-Ouest.

24. En Île-de-France, le montant des fonds octroyés dans le cadre de la politique de cohésion (2014-2020) est de 911millions €.

25. Les priorités d'investissement inscrites dans le POR doivent ensuite s'accorder aux objectifs thématiques fixés par l'Union Européenne. La Région choisi ensuite les priorités qu'elle retient parmi 11 objectifs thématiques. L'Île-de-France, en tant que région dite « compétitivité » est plus faiblement dotée en FEDER. Elle a donc opté en faveur d'objectifs thématiques permettant d'allier cohésion territoriale et compétitivité.

26. Une préconisation de l'association des régions de France (ARF) portait cette part à 10 %.

27. Ce montant s'élève à 540 millions € pour la période 2014-2020.

28. Dans ces 20 %, une partie non négligeable de FEDER (36% du montant total) est consacrée aux ITI, soit 96 millions €.

29. Renommées en 2014 Fonds européens structurels et d'investissement (FESI).

30. Cf interview de Valérie Pécresse : « notre région est devenue la plus économie de France » dans le Parisien, 10 janvier, 2017.

31. L'accord de partenariat valide le champ d'intervention de la politique de cohésion en étroite relation avec les objectifs de la Stratégie Europe 2020. La Stratégie Europe 2020 réforme et prolonge la précédente stratégie de Lisbonne par une gouvernance plus étroite au sein de l'Union Européenne. Son objectif : développer une croissance « intelligente, durable et inclusive », accompagnée d'un haut niveau d'emploi, de productivité et de cohésion sociale (CE, 2010).

32. « Il s'agit davantage de prioriser la formation des porteurs de projets que d'en trouver de nouveaux » (entretien, Direction des affaires européennes, conseil régional d'Île-de-France, juillet 2016).

33. L'ancien vice-président socialiste aux affaires européennes, Roberto Romero, avait annoncé la mise en place « d'une brigade mobile » à destination des territoires pour les accompagner dans le montage de projets ITI. Cette brigade n'a jamais été constituée en amont de l'appel à projets ITI. L'animation du volet urbain relevait d'un agent dédié et de son chef de service. À l'issue de l'appel à projets, deux agents ont été recrutés pour le suivi spécifique des fonds FEDER et FSE.

34. Cette évolution fait suite à l'élaboration d'une stratégie européenne au niveau régional en 2017.
35. Le conseil régional était absent de la traditionnelle fête de l'Europe de Paris en 2017 et 2018 alors que l'État était représenté par le SGAE et le Rectorat de Paris et l'UE par la représentation de la Commission et celle du Parlement en France.

36. La Mairie de Paris soutient une stratégie similaire dans le cadre d'un « Label Europe » qu'elle décerne chaque année à l'issue d'un appel à projets. Ce label récompense les initiatives menées par des associations ou des établissements scolaires en faveur de la promotion de la citoyenneté et de la solidarité en Europe.

37. 18 candidatures ont été formellement déposées à la clôture de l'appel à projets ITI en mai 2015.

38. Au moment du lancement de la programmation, les Établissements publics territoriaux du Grand Paris n'étaient pas constitués. Les établissements publics de l'État étaient également éligibles. Pour les villes, les conditions de leur exclusion n'ont pas été formellement clarifiées en raison de la déclaration d'éligibilité de la Ville de Paris. La Ville d'Orly a notamment déposé un dossier de candidature ITI. La candidature a été jugée recevable et évaluée. Cependant, elle n'a pas été sélectionnée.

39. « En France, il est prévu d'engager globalement, au bénéfice des quartiers prioritaires de la politique de la ville, 10% minimum des fonds européens FEDER et FSE » (source : http://:ville.gouv.fr).

40. Entretien, Direction des affaires européennes, conseil régional d'Île-de-France, février 2014.

41. Il y a une adaptation du règlement de candidature au profit de la ville de Paris. L'intérêt d'une candidature de Paris à l'ITI était stratégique d'un point de vue politique, mais, d'un point de vue plus technique, permettait de programmer des opérations sur du FSE, fond réputé difficile à programmer. « Paris avait tissé un partenariat avec Est-Ensemble pour en mettre en place des projets avec du FSE. Et on avait un peu le pressentiment qu'à part Paris, il n'y a pas beaucoup d'intercommunalités qui porteraient des projets FSE... C'était vrai Paris est autour de 50% alors que les autres sont plutôt autour de 20% » (entretien, Direction des affaires européennes, conseil régional d'Île-de-France, juillet 2016).

42. Au titre de la programmation actuelle, la Seine-Saint-Denis concentre à elle seule 4 ITI (Plaine-Commune, Est-ensemble, Clichy-Montfermeil et Terres de France).

43. Seule la région Bretagne compte davantage d'ITI que l'île-de-France parmi les 16 régions (avant la réforme) qui ont mobilisé cet outil. Toutefois, en Bretagne l'ITI ne bénéficie qu'à Rennes et Brest en zones exclusivement urbaines. Les 19 autres ITI incluent également des zones rurales.

44. La moyenne de l'ensemble des notes obtenues pour chaque ITI concernant le contenu des programmes est de 4,18/8. Cet écart marque de grandes disparités entre territoires portant essentiellement sur l'adéquation entre les opérations et les politiques contractuelles (politique de la ville, stratégie régionale, Stratégie Europe 2020).

45. « Les projets gris sont ceux dont on ne connaît pas les cofinanceurs ou ceux dont on doit évaluer la pertinence comme les incubateurs et pépinières d'activité pour voir s'il existe déjà une offre de proximité. On les met en attente à l'instruction, mais, par contre, on prévoit la possibilité de les présenter dans un second temps. Il y a eu six mois durant lesquels nous nous sommes également appuyés sur nos délégués territoriaux qui avait une vision des territoires et de la cohérence d'ensemble des stratégies » (entretien, Direction des affaires européennes, conseil régional d'Île-de-France, juillet 2016).

46. Valérie Pécresse déclare elle-même lors d'un entretien au JDD : « J'ai découvert que la région n'allait pas chercher les fonds européens » in Thibault Marotte, « Quand Valérie
Pécresse et Pierre Moscovici parlent d'Europe », Le journal du Dimanche, 30 novembre 2017.

47. Certaines collectivités infrarégionales françaises sont membres de groupes d'intérêt tels que le Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) ou Eurocities. Cette dernière instance porte au niveau européen les intérêts des villes de plus de 200 000 habitants.

48. URBACT est un programme de coopération territoriale dédié au partage d'expériences entre villes.

49. L'Urban development network est un réseau informel d'échange piloté par la DG Regio. Ce réseau inclut les autorités urbaines bénéficiaires de FESI au titre du volet urbain de la politique de cohésion (ITI ou non), les autorités de gestion des fonds et les autorités nationales chargées d'animer la programmation (ex. : en France CGET).

## RÉSUMÉS

La politique de cohésion de l'Union européenne est considérée comme une variable des changements locaux ou régionaux. En France la programmation 2014-2020 marque un tournant. En effet, la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 a statué sur le transfert aux conseils régionaux de la gestion d'une grande partie des fonds structurels, auparavant gérés entièrement par l'État.

À travers l'exemple de l'île-de-France, notre propos consiste à interroger la place nouvellement acquise par la Région. Nous nous sommes ici particulièrement intéressé au volet urbain de la politique de cohésion, suite à l'introduction d'un nouvel outil : l'investissement territorial intégré (ITI), dont la mise en œuvre participe à la mise en relation entre les différents niveaux de collectivités.

EU Cohesion Policy is considered as a variable of local or regional change. In France, the 2014-2020 programming period is at a turning point. Indeed, in the last territorial reform of 2014, it was decided to transfer the management of a large part of the structural funds from the State to the regional authorities.

Through the example of Ile-de-France Region, we aim to question the new position of the regional institution. We particularly focused on the urban dimension of the Cohesion Policy, as a mean to connect the various levels of local authorities, following the creation of a new tool: the Integrated Territorial Investment (ITI).

## INDEX

**Keywords** : UE Cohesion Policy, Ile-de-France, region, Integrated territorial Investment, metropolis

**Mots-clés** : politique de cohésion de l'UE, Île-de-France, région, investissements territoriaux intégrés, métropole
AUTEUR

BRICE LAMENIE

Doctorant, UMR 8504 CNRS Géographie-Cités, Université Paris 7 Denis Diderot,
lamenie_brice@yahoo.fr