# Une approche par les communs pour faire valoir le pastoralisme dans les politiques publiques

Sigrid Aubert<fnref n="1" /> et Céline Dutilly<fnref n="2" />,*,

Reçu le 28 août 2019. Accepté le 20 décembre 2022

Ce texte a pour origine une communication présentée, en juin 2018, à l'occasion d'un séminaire sur les interactions homme-animal, organisé à la MSH de Montpellier par l'association NSS-Dialogues. Cet article s'inscrit dans une longue série de textes publiés par la revue sur les enjeux de gestion des communs, notamment le dossier « Le champ des commons en question : perspectives croisées » (NSS, 19, 4). L'intérêt de ce texte est qu'il permet de revisiter la célèbre « Tragedy of the Commons » de Garrett Hardin (1968) qui mettait en scène un pâturage accessible à l'ensemble d'une communauté paysanne. L'analyse des politiques publiques qui ont encadré le pastoralisme, que nous proposent les autrices, met en évidence toute la richesse d'une approche fondée sur les systèmes socio-écologiques et la gestion adaptative, laquelle permet d'envisager de manière beaucoup plus intégrée les dimensions juridiques et la place des acteurs dans la gestion des communs pastoraux.

## La Rédaction

**Résumé** – La mondialisation de l'économie et des problèmes environnementaux et sanitaires a influencé les modes d'intervention des politiques publiques en matière d'élevage. Cet article explore les bouleversements induits dans ce secteur et en particulier sur le pastoralisme. Il analyse les tenants et les aboutissants de la reconnaissance, de l'institutionnalisation et de la valorisation économique des activités pastorales par les politiques publiques. Il en ressort que les aspects intersectoriels et multifonctionnels du pastoralisme ont, dans la plupart des cas, été négligés alors qu'ils sont déterminants dans les dynamiques des socioécosystèmes considérés. Aussi, explorons-nous comment l'approche par les communs peut permettre aux acteurs eux-mêmes de promouvoir une gestion adaptative du pastoralisme en réifiant, dans les milieux considérés, les interactions homme-animal dans leur complexité.

**Mots clés** : agriculture / gouvernance / communs / politiques publiques / pastoralisme

**Abstract** – The commons approach to promote pastoralism through public policies. The commons approach to promote pastoralism through public policies. Regulation of side effects of livestock farming has gained increasing consideration in the past decades. In addition, the globalization of environmental and health issues is influencing the designing of public and private policies. This paper explores the transition this has induced in the worldwide development of livestock farming and, particularly, of pastoralism. To this end, it refers to the contrasting trajectories of different forms of pastoralism to question the public policies that have framed them along three periods of interventions marked by varying social perceptions of pastoralism: should the specificities of pastoral farming be: i) denied, ii) acknowledged and institutionalized or iii) acknowledged and economically valued. However, these approaches have all neglected the inter-sectoral aspects that are crucial when one considers livestock in interaction with socio-ecosystems. We therefore explore how having recourse to the commons approach might help identify possible solutions. When defined through a plural reading of socio-ecological systems, the commons

<footnote n="1">¹ Anthropologie du droit, UMR SENS, CIRAD, IRD, Univ Paul Valery Montpellier 3, Univ Montpellier, Montpellier, France</footnote>

<footnote n="2">² Économie, UMR MOISA, CIRAD, Univ Montpellier, CIHEAM-IAMM, INRAE, Institut Agro, IRD, Montpellier, France</footnote>

<footnote>*Auteur correspondant : celine.dutilly@cirad.fr</footnote>
approach provides a foundation for the capitalization, transmission and enrichment of knowledge and practices in an inclusive perspective. In this sense, this approach offers an opportunity to value the adaptive management of pastoralism by reconsidering human-animal interactions in their complexity.

**Keywords:** agriculture / governance / Commons / public policies / pastoralism

Face aux crises écologiques, l'agriculture industrialisée n'apporte pas de réponses satisfaisantes, ni pour soutenir les dynamiques agroécologiques, ni pour résoudre les conflits liés aux multiples usages des espaces. La standardisation et la mondialisation des modes de production en matière d'élevage font aujourd'hui l'objet de nombreuses controverses qui permettent d'interroger les limites des politiques publiques cloisonnées qui conduisent à la spécialisation des animaux et des espaces, et négligent les dynamiques locales et globales des agroécosystèmes (Hubert et Ison, 2011). Ce contexte constitue une opportunité pour la revalorisation du pastoralisme.

La littérature n'offre pas de définition stabilisée du pastoralisme. Ce terme est d'abord associé à un ensemble de pratiques d'élevage qui le différencient des autres systèmes d'élevage. Si certains auteurs mettent l'accent sur le mode de prélèvement des ressources alimentaires du troupeau, « essentiellement des ressources naturelles<fnref n="1" /> (pâturages et points d'eau) » (Landais et Faye, 1986), d'autres mettent en avant la mobilité des troupeaux (Niamir-Fuller, 1999). Au-delà d'un système de production, le pastoralisme peut aussi être associé à une source de bien-être économique et social (African Union, 2010) ou encore à un mode de vie doté de ses propres normes socioculturelles et valeurs (Ayantunde et al., 2011).

Coutumièrement, le pastoralisme repose sur une liberté de mouvement et d'accès à des espaces dont les usages peuvent être multiples, deux éléments peu compatibles avec l'industrialisation de l'agriculture. Pour faire face à cette difficulté, des modèles d'intervention ont été développés à partir du milieu du XXe siècle, dans le cadre des politiques publiques, afin de soutenir des objectifs de performance qui ont conduit la plupart des élevages pastoraux à se sédentariser et à s'intensifier. Ces modèles d'intervention ont d'abord fait abstraction des spécificités du pastoralisme, ils les ont ensuite reconnues pour mieux les encadrer, et finalement, ils se sont attachés à inciter économiquement les éleveurs à remplir des fonctions spécifiquement écologiques. Bien que ces différentes stratégies puissent être globalement

associées à trois périodes distinctes, leur mise en œuvre à l'échelle des États n'a pas été homogène et, sur le terrain, les modèles d'intervention se sont souvent imbriqués ou chevauchés. Ainsi, selon les cas, les trajectoires suivies par les éleveurs pastoraux ont pris des formes très diverses (Fig. 1) : certains éleveurs se sont sédentarisés avec leur famille dans des espaces cultivés en modifiant les pratiques de mobilité de tout ou partie de leur troupeau, sans pour autant les supprimer et réellement intensifier leur système de production (ex : systèmes agropastoraux d'Afrique de l'Ouest) ; d'autres sont restés mobiles mais ont cherché à accroître leur productivité en complétant l'alimentation des troupeaux par divers produits achetés sur les marchés (cérateaux, sous-produits agricoles comme par exemple en Afrique du Nord et au Moyen-Orient). Finalement ces différentes formes de pastoralisme se sont généralement développées dans des zones écologiques à faible potentiel agricole, dont des zones de montagnes (qui cumulent des terrains accidentés et des variations importantes de températures comme en Europe et en Afrique du Nord), et les zones arides où l'accès à l'eau et la disponibilité en fourrage sont fortement dépendants de la variabilité pluviométrique (ex : Sahel). Ailleurs, leur persistance ou leur introduction volontaire en font, sur le plan du produit intérieur brut, des systèmes de production marginaux ou expérimentaux.

En 2016, le Comité technique foncier et développement (CTFD<fnref n="2" />) s'est interrogé sur l'opportunité du recours au concept de « commun » dans le traitement des questions foncières au sein des projets de développement soutenus par la coopération française. À partir d'une relecture critique des travaux d'Elinor Ostrom (Allain, 2011 : Antona et Bousquet, 2017), de la gestion communautaire (Buttoud et al., 2016), des régimes démocratiques (Dardot et Laval, 2014), et de l'action collective (Bollier et Helfrich, 2015), les experts du CTFD ont développé une approche originale des communs et de la terre qu'elle porte (CTFD, 2017). Le faire commun y est envisagé comme une opportunité de renforcer les solidarités sociales et écologiques qui se tissent au sein de territoires par ailleurs également habités par des usagers non humains (Gaidet et Aubert, 2019). Ces perspectives sont rendues opérationnelles

<footnote n="1">¹Différents types de pastoralisme pourront aussi se décliner en fonction de la ressource dominante : l'agropastoralisme lorsque des céréales, fourrages cultivés, sous-produits agricoles, permettent la complémentation du troupeau; le sylvopastoralisme est propre aux régions couvertes de forêts ou exploitations agroforestières.</footnote>

<footnote n="2">²Comité d'experts sur le foncier rassemblés sous la présidence du ministère français chargé des affaires étrangères et de l'Agence française de développement (https://www.foncier-developpement.fr).</footnote>
<figure><img src="image_1.png" /><figcaption>**Fig. 1.** Exemples de diversité des systèmes pastoraux selon leur degré de mobilité et d'intensification (source : auteurs).</figcaption></figure>

dans le contexte de l'établissement ou de la réactualisation de projets de territoires où les besoins des usagers et les moyens dont ils disposent pour sécuriser leurs droits et remplir leurs obligations sont simultanément reques- tionnés (Aubert et al., 2020).

Parce que cette approche propose une remise en cause des postulats de la modernité (dont la systématisation de la propriété privée et les modes de régulation publique ont favorisé l'industrialisation de l'agriculture et la concentration des exploitations agricoles), et parce qu'elle prend en compte la pluralité de droits susceptibles d'être reconnus à différents utilisateurs d'un même espace, elle permet de porter un nouveau regard sur les systèmes pastoraux restitués dans leur environnement social, économique et écologique. Partant de l'analyse des « Common Pool Resources »<fnref n="3" /> (Ostrom, 1990), cette approche par les communs nous permet aujourd'hui d'appréhender le pastoralisme dans toute son intégrité, non plus uniquement au travers du prisme de la seule gestion des ressources fourragères, et ainsi d'interroger la mise en œuvre des politiques publiques de soutien au pastoralisme et d'envisager des pistes d'action concrètes.

Cet article<fnref n="4" /> vise à identifier, en matière d'élevage, de nouvelles formes d'interventions publiques susceptibles à la fois de promouvoir des dynamiques agroécologiques et de juguler la multiplication des conflits liés aux multiples usages des espaces. Pour ce faire, il met en exergue les trajectoires contrastées des différentes formes de pastoralisme pour interroger les politiques publiques qui les ont encadrées. Celles-ci sont successivement

envisagées sous le prisme de la gestion des risques et plus récemment celui de la menace climatique et des modes d'appropriation des ressources.

## Des politiques publiques qui encadrent la liberté de mouvement des hommes et des troupeaux

Le pastoralisme repose sur une liberté de mouvements des hommes et des troupeaux qui leur permet de faire face aux variations de disponibilité et de composition des pâturages. Cette capacité des éleveurs pastoraux à conduire leurs troupeaux de manière « opportuniste » (Niamir-Fuller, 1999) selon les conditions climatiques de la saison, ou à ajuster l'amplitude de mobilité en réponse à des crises climatiques (sécheresses) a d'abord été négligée par les politiques publiques, de même que leur capacité à gérer les risques sociaux (conflits, accès aux espaces et ressources), sanitaires (épidémies) ou économiques (modifications des termes de l'échange produits animaux/céréales). Avec la prise de conscience internationale de la crise climatique, les vertus adaptatives du pastoralisme en zones arides ont progressivement été reconnues et encadrées par les États. Aujourd'hui, alors que le secteur de l'élevage est pointé du doigt comme contributeur principal d'émissions de gaz à effet de serre (GES), les éleveurs pastoraux sont passés de victimes à responsables du changement climatique.

## La sédentarisation, une condition de l'intensification

Au cours de la deuxième moitié du XXᵉ siècle, l'intensification de l'agriculture a constitué un objectif majeur pour la plupart des États, y compris en matière d'élevage. En Europe, les objectifs de gains de productivité ont banalisé les croisements industriels

<footnote n="3">³ Abusivement traduit en français par « bien commun ».</footnote>

<footnote n="4">⁴ Cet article a fait l'objet d'une communication lors du séminaire de l'association NSS-Dialogues, « Prendre en charge les interactions Homme/Animal: Quel apport de l'approche par les Communs? », organisé à la Maison des Sciences de l'Homme, à Montpellier, le 21 juin 2018.</footnote>
qui ont conduit à l'extinction quasi totale de races diverses et rustiques de bovins et d'ovins, adaptées aux contraintes de la vie en montagne et fournissant à la fois de la laine, du lait, de la viande et de la fumure (Vissac, 2002).

En Afrique et au Moyen-Orient, les États-nations constitués après la deuxième guerre mondiale ont adopté les discours sur la dégradation de l'environnement, sur la désertification et le surpâturage de l'élevage pastoral développés depuis plusieurs décennies dans les anciens pays colonisateurs<fnref n="5" />. Dans ce contexte, la plupart des transferts de technologie du Nord vers le Sud ont contribué à convertir les zones de parcours les plus productives en zones cultivées. L'intervention publique s'est alors concentrée sur l'aménagement du territoire avec la facilitation de l'accès à l'eau ou le soutien aux investissements agricoles (Magnani, 2016). Ces investissements sont allés de pair avec le développement du ranching qui repose sur un processus de privatisation foncière sur de grandes étendues de terrain considéré comme un substitut plus rationnel au pastoralisme.

Dans les années 1970-1990, les systèmes pastoraux sont mieux pris en compte par les décideurs publics, notamment au regard de leur vulnérabilité aux aléas naturels. En Europe, la population des zones de montagne diminue et on assiste à l'enfrichement des terres, à la fermeture des paysages et à l'augmentation des risques d'incendie, d'avalanche, ou de glissements de terrains. Les élevages de montagne bénéficient alors de soutiens directs spécifiques pour compenser leurs faibles revenus liés aux handicaps naturels. Mais, au fil des réformes successives de la politique agricole commune (PAC), ces exploitations se spécialisent et deviennent fortement dépendantes des aides directes (de 45% du résultat courant en 1990 à 122% en 2003) (Chatelier et Delattre, 2005). En Afrique du Nord et au Moyen-Orient, des programmes de subvention d'achat d'aliment pour le bétail sont mis en place pour soutenir les éleveurs lors d'épisodes de sécheresse. Ces politiques de gestion du risque calquées sur les systèmes agricoles sédentaires conduisent à des effets pervers (Ancey et Monas, 2005). Alors que coutumièrement, c'est par la mobilité et la fluctuation de la taille des troupeaux que les éleveurs géraient les épisodes de sécheresse, les subventions ont entraîné une forte croissance des effectifs d'animaux conduisant subséquemment au surpâturage des parcours,

à une dépendance permanente aux intrants, à un accroissement des coûts de production et à un effet autoentretenu d'intensification des systèmes (Hazell et al., 2001).

Ces politiques publiques ont essentiellement visé à diminuer l'exposition aux risques climatiques subis par les éleveurs à l'aide d'instruments propres aux systèmes agricoles sédentaires.

## La reconnaissance de la capacité d'adaptation des systèmes pastoraux et l'organisation de la mobilité par des législations pastorales

La mobilité, comme stratégie de gestion des aléas, bien qu'étudiée par les anthropologues du milieu du XXᵉ siècle (Adriansen, 2005), n'a vraiment été reconnue et intégrée dans les politiques publiques que vers la fin du XXᵉ siècle. C'est avec les pastoralistes écologues des zones arides (Behnke et al., 1993 ; Scoones, 1995) qu'un nouveau paradigme des parcours se développe dans les années 1990. Selon ce paradigme, les zones arides sont en déséquilibre permanent en raison de facteurs externes (sécheresses, incendies ou attaques d'insectes) ayant de forts impacts sur la production des parcours et donc la densité du bétail. De plus, ces zones arides sont caractérisées par une importante hétérogénéité de ressources naturelles. Dans ces environnements variables et imprévisibles, la mobilité pastorale est hautement appropriée et la migration entre différentes zones agroécologiques permet de conserver plus d'animaux que dans chacune des zones. Ce n'est alors plus directement l'élevage et le pastoralisme qui sont mis en cause dans les processus de dégradation des parcours et de désertification, mais la mise en culture de ces espaces, et les modes de sédentarisation de l'élevage liés à l'acheminement d'intrants sur place (Hazell et al., 2001).

Suite à ces travaux, les jeunes États indépendants d'Afrique se sont dotés de législations qui, selon le contexte, appréhendent différemment le pastoralisme. La loi pastorale française a été élaborée en 1972 dans un contexte de déprise agricole des zones de montagne (Charbonnier, 2012). En Afrique de l'Ouest<fnref n="6" />, les lois pastorales ont été édifiées dans des contextes conflictuels opposant les éleveurs nomades aux cultivateurs sédentaires, notamment dans des situations de transhumance transfrontalières. Elles visent alors à définir les conditions de l'accès des éleveurs traditionnellement nomades ou semi-nomades aux ressources pastorales (fourrage et eau) et à encadrer la mobilité des hommes et des troupeaux. Ces textes (parfois prolongés par des

<footnote n="5">⁵Par exemple, en France, durant près d'un siècle (1850-1950), les pasteurs ont étés rendus responsables de la dégradation des espaces montagnards. La gestion de ces espaces a été confiée aux forestiers qui ont privilégié la reforestation au détriment des pâturages. L'action néfaste des pasteurs sur le milieu est cependant loin d'être systématiquement scientifiquement justifiée et parfois même utilisée comme outil de propagande politique (Davis, 2007).</footnote>

<footnote n="6">⁶Niger (1993), Guinée (1995), Mauritanie (2000), Mali (2001), Burkina Faso (2002).</footnote>
conventions régionales<fnref n="7" />) définissent ainsi les conditions de l'exercice du pastoralisme sur le territoire national en identifiant des espaces dédiés, en posant des règles d'organisation et en créant de nouvelles institutions (telles les associations foncières pastorales en France, les couloirs de transhumance au Mali ou les terroirs d'attache au Niger).

Cependant, l'opérationnalisation de ces dispositions souffre d'un certain nombre d'ambiguïtés ou d'insuffisances liées notamment à l'équilibre entre les pouvoirs et les responsabilités transférées aux acteurs locaux impliqués (Hesse et Thebaud, 2006). Ainsi, le plus souvent, ces dispositifs conduisent à l'institutionnalisation des pratiques coutumières (notamment en matière d'accès aux pâturages, aux puits ou aux couloirs de transhumance) et à l'application systématique de normes générales et abstraites sous le contrôle de l'État (y compris en matière d'accès aux subventions).

## De l'adaptation à l'atténuation : des incitations économiques pour stocker du carbone sur parcours

Avec le rapport accusateur de la FAO (2006) du rôle de l'élevage sur le changement climatique à travers ses émissions de GES, les systèmes pastoraux ont été confrontés à deux discours :

- un discours accusateur porté par les scientifiques occidentaux qui avancent que les ruminants pastoraux sont de plus grands émetteurs de méthane entérique<fnref n="8" /> que les ruminants des systèmes agricoles intensifs. Certains d'entre eux proposent alors, pour réduire les émissions de CH₄, de favoriser la consommation de ressources plus digestes que les ressources ligneuses usuelles, tels les concentrés et les sous-produits des cultures, et donc de promouvoir l'intensification des systèmes (Havlík et al., 2014);

- un discours intégrateur porté par les opérateurs du développement mettant en exergue l'intérêt de la séquestration du carbone dans les vastes étendues de parcours (Lal, 2004). L'idée d'une opportunité de financement via les paiements des services environnementaux (PSE) se diffuse (ILRI, 2012) sans que les pratiques à promouvoir ne soient clairement identifiées (Dutilly-Diane et al., 2007).

Finalement, malgré une révision à la baisse des premières évaluations de la contribution de l'élevage aux émissions de gaz (Glatzle, 2013), les investisseurs internationaux préfèrent orienter les PSE vers les forêts et les terres cultivées ciblées par l'initiative 4p1000⁹, plus prometteuse en perspectives de stockage que les zones de parcours.

## Des politiques publiques qui limitent le multiusage des terres

Le pastoralisme repose sur l'accès des éleveurs à une hétérogénéité de ressources dispersées sur de vastes étendues selon un réseau complexe de droits (Davies et al., 2017). En miroir de la précédente partie, cette section aborde trois lignes d'actions politiques influençant successivement les modes d'appropriation des terres avec la généralisation de la propriété foncière, l'encarement de la gestion communautaire des ressources pastorales et la rémunération de services écosystémiques.

### La généralisation de la propriété foncière (privée ou publique)

L'économie politique libérale classique adopte au XVIIIe siècle un paradigme selon lequel l'utilisation rationnelle des terres repose sur une division des surfaces agricoles en parcelles attribuées à des propriétaires éduqués aux techniques agricoles modernes et auxquels l'usage exclusif du sol est garanti. L'efficience de ce modèle repose sur deux avantages majeurs de la propriété privée : une administration facile et sa capacité à générer un retour sur investissement logiquement affecté à l'intensification de la production (Locher, 2016).

Dans ce contexte, bien avant les recommandations qui ont suivi la publication de la très influente « tragédie des communs » d'Hardin (1968), les zones pastorales ont été privatisées en Europe avec le mouvement d'enclosure en Angleterre ou de démantèlement des communaux en France (Vivier, 1998; Plack, 2005). Le paradigme a été transposé puis réinterprété dans les colonies (Chouquer, 2011) : le droit colonial a édifié sur l'ensemble des territoires conquis un « domaine étatique privé » permettant de distribuer des terres aux colons (et aux « indigènes »). Dans ce contexte, le découpage des frontières menace les parcours de transhumance en

<footnote n="7">⁷ Des accords zoo-sanitaires et des conventions sur la commercialisation du bétail et sur la transhumance transfrontalière ont été établis entre États transfrontaliers mais leur mise en œuvre doit être améliorée.</footnote>

<footnote n="8">⁸ Le CH4 représente entre 40 % et 60 %, selon les espèces et les systèmes, des émissions totales de GES (Vigne et al., 2016).</footnote>

<footnote n="9">⁹ Lancée par la France à la COP 21 et rejointe par 200 signataires chefs d'États, ONG et institutions internationales, l'initiative 4p1000 repose sur le constat qu'une augmentation annuelle de 4‰ du carbone organique dans les sols permettrait de stopper l'augmentation en CO₂ atmosphérique de la planète.</footnote>
laissant à chaque État (colonial puis indépendant) la possibilité de s'approprier les terres pastorales et de promouvoir, selon les cas, leur nationalisation ou leur privatisation. Dans le premier cas, cela pose le principe de l'accessibilité des parcours à tous, et non plus aux seuls ayants droit coutumiers. L'accès aux pâturages sur les terres domaniales (souvent gratuit) a engendré l'émergence de propriétaires de troupeaux en grand nombre dont les pratiques sont désormais très éloignées des pratiques pastorales ancestrales. Dans le second cas, la privatisation a entraîné la conversion des zones pastorales en zones cultivables ou le développement de ranchs privés (Halderman, 1985). Les sociétés pastorales sont ainsi profondément perturbées par les politiques foncières (Encadré 1). La multiplicité des droits (de partage ou de réciprocité) régie sur un même espace par la coutume disparaît peu à peu dans les régimes de propriété foncière publics ou privés et les monopoles du contrôle de l'accès aux ressources par les propriétaires fonciers entravent l'exercice du pastoralisme et aggravaient les conflits.

### Encadré 1. L'exemple d'hybridation du hema

En Syrie, dès la fin du XIXe siècle le développement de l'agriculture a mis en concurrence les chefs de tribus attirés par la promesse d'opérations cadastrales de grande envergure (Metral, 1996). Puis, soucieux d'installer son pouvoir, l'État a progressivement abandonné le Code bédouin (en 1958 et 1965), et posé le principe de l'accessibilité de la bâdiya (steppe), traditionnellement contrôlée par les tribus, à « tous les Syriens ». Les tribus se sont adaptées à cette situation en fondant la régulation de l'accès aux ressources naturelles sur une hybridation de droits coutumiers et étatiques. Ainsi, le hema*, un mode d'appropriation flexible permettant de faire face aux périodes de sécheresse, en place depuis les premiers temps de l'Islam, a été intégré à un système plus large d'appropriation et d'accès des parcours. Cette dynamique d'hybridation de droits traditionnels et modernes a mis en concurrence les troupeaux des citadins avec ceux des gens de la steppe. L'aménagement de l'espace et la facilité des transports qu'offrent désormais les camions conduisent non seulement à une multiplication des conflits, mais également à une exploitation non maîtrisée des pâturages.

*Le hema régit l'accès et le contrôle des pâturages par les tribus et les sous-groupes au sein de chaque tribu. Chaque sous-groupe revendique une zone territoriale (le wajahat) qui contient deux types de pâturages, clairement délimités : le mudarib, qui peut être librement utilisé par d'autres groupes au sein de la tribu, et le hema, qui est approprié exclusivement par le sous-groupe même s'ils peuvent être protégées des sous-groupes voisins si le besoin s'en faisait sentir. Les infractions sont punies par le majlis ou conseil tribal.

C'est dans ce contexte que la gestion des biens communs va être soutenue par les bailleurs de fonds sans que les socioécosystèmes (SES) ne soient suffisamment pris en considération.

## La réification des biens communs

En 1968, l'article de G. Hardin paraît dans un contexte de guerre froide qui justifie le déploiement de l'aide internationale américaine. Il alimente les débats dans lesquels se jouent tour à tour le discrédit des nomades du Sahel soumis à une forte sécheresse et la valorisation des processus adaptatifs qu'ils sont parvenus à déployer au cours du temps (Locher, 2016). Dans les années 1970-1980, l'enjeu est en effet de réorganiser la société sans l'État, et donc grâce au marché, mais aussi, grâce aux communautés.

Le Common property resources management network (CPRMN) est créé en 1984¹⁰ pour apprécier les conditions de maintien de dispositifs de gestion communautaire des ressources naturelles dans les pays en développement. En 1987, il regroupe 1 100 membres, dont E. Ostrom, qui s'appliquent à structurer l'expertise sur les Common pool resources (CPR) afin d'en faire un levier d'action pour le développement. Les zones pastorales sont, avec les forêts ou pêcheries communautaires, au cœur de la littérature sur les CPR qui les associe à des biens communs et précise les conditions de la durabilité de ces systèmes de gestion communautaire. Cette littérature prend notamment comme cas d'étude les systèmes coutumiers des hema (péninsule arabique et Asie de l'ouest) ou de l'agdal (Moyen Atlas marocain).

À partir d'un corpus conséquent de multiples cas d'études, Ostrom identifie huit règles (CPR's arrangements) dont dépend le succès de gestion d'un CPR, et dont la première est la définition claire de la communauté et la délimitation de la ressource commune concernée. Ces analyses ne prennent cependant pas en compte le fait que de nombreuses sociétés pastorales se sont constituées sur la base de négociations (pas toujours pacifiques) constamment renouvelées sur l'accès aux ressources. Cette approche se heurte aussi aux dispositions adoptées par les politiques foncières fondées sur une division de l'espace donnant lieu à la reconnaissance de propriétés publiques ou privées dans lesquelles la sécurisation des droits des membres des sociétés pastorales (pourvus de statuts très différenciés) n'apparaît ni explicite ni prioritaire. En effet, la pluralité de rôles (bergers, propriétaires de troupeaux, d'animaux, de ressources) distribués au sein de communautés en interaction est peu considérée. Les revendications des usagers multiples que les espaces pastoraux accueillent sont alors censées être adressées

<footnote n="10">¹⁰ En 1990 il sera remplacé par l'International Association for the study of Common property laquelle, publie depuis l'International Journal of Commons.</footnote>
aux membres d'une unique communauté<fnref n="11" /> gestionnaire où le statut de résident, transhumant ou saisonnier, n'est généralement pas explicité.

La confusion fréquente entre limites de la ressource et limites de la communauté induit en outre une réinterprétation et une simplification des réalités rencontrées conduisant fréquemment à la reconnaissance institutionnelle de « mono usages de l'espace » alors même que les institutions coutumières (le *hema*, l'agdal ou le *cayolar*) ne constituent en fait qu'une partie d'un ensemble ressource-communauté plus large (voir Encadrés 1 et 2).

## Encadré 2. L'exemple du *cayolar*, intégré à un système plus large d'appropriation et d'accès des parcours

Le *cayolar* est un composant du système de gestion agropastorale en pays de Soule (Pyrénées Atlantiques, France). Il désigne à la fois la cabane pastorale et les surfaces adjacentes, possédées en indivision privée par un collectif d'éleveurs ayants droit selon un système de parts, dénommées *txotx* et basées sur un nombre de brebis. Les *cayolaristes* fonctionnent selon un système de tour de garde pour assurer principalement la surveillance et les soins de l'ensemble des animaux du groupe.

La compréhension de ce commun d'altitude ne peut s'apprévender néanmoins sans y associer les villages de la vallée, d'une part, et les estives communales, d'autre part. En effet :

- lieu d'habitat et production temporaire, le *cayolar* est le prolongement en altitude de l'*etxe* (la maison), qui constitue le socle de l'organisation agraire des Pyrénées. « Cette entité sociale détermine l'usage spatial et temporel de la vallée, l'adapte et la mobilise face aux conditions changeantes du milieu. L'assemblée des maisons fixe ainsi les dates d'exploitation, de transhumance, le partage des biens et des tâches et règle les différents qui surgissent en son sein » (Palu, 1992);

- appropriation collective de l'espace communautaire, le *cayolar* se superpose, et est indissociable dans son fonctionnement (droits de passage et de parcours), aux systèmes de gestion syndicale et communale (Lazaro et Eychenne, 2017).

Le *cayolar* ne peut donc pas être pris isolément mais comme appartenant à un enchevêtement de communautés : la communauté familiale de la maison, la communauté civile de la commune, la communauté de travail du *cayolar* (Bagdassarian et al., 2019).

Les travaux ultérieurs d'Ostrom sur les faisceaux de droits (Schlager et Ostrom, 1992) prennent en compte cette complexité, mais ils ne vont pas, en pratique, infléchir la dynamique instituée par les bailleurs internationaux. Si *in fine* Ostrom réfute l'assimilation systématique d'une ressource spatialement délimitée à une communauté gestionnaire homogène, les approches par les CPR reposant sur les huit principes énoncés en 1990 restent largement usitées (Bollig et Lesorogol, 2016). La territorialisation des parcours est alors justifiée comme un moyen de les protéger des assauts de l'agriculture, mais ce faisant, elle génère aussi des reconfigurations de pouvoirs et de l'exclusion (Gonin, 2016).

Alors que la gestion communautaire<fnref n="12" /> des ressources pastorales ne donne pas les résultats escomptés de réduction des inégalités et de promotion de la démocratie soutenues par la communauté internationale, une autre voie s'ouvre avec la reconnaissance de nouveaux droits visant le maintien des services environnementaux.

## Les services environnementaux comme biens publics : des incitations pour internaliser les externalités

Avec les années 2000 se développe le concept de services écosystémiques<fnref n="13" /> (MEA, 2005), et avec lui le foisonnement d'instruments dits « de marchés » tels que les mesures agroenvironnementales (MAE) inscrites dans le second pilier de la PAC en Europe ou les PSE impliquant une négociation avec des acteurs de droit privé. Ce nouveau contexte réoriente le cadrage des politiques publiques et les interventions des bailleurs internationaux : le rôle des éleveurs n'est plus perçu comme associé à la gestion de biens communs mais à la fourniture de biens publics (Figuié, 2021: De Moor, 2011: Eychenne et Lazaro, 2014). Les zones pastorales ne sont alors plus uniquement considérées comme des pourvoyeuses de fourrages transformés par le bétail en viande et lait (services d'approvisionnement), mais aussi comme des éléments du paysage (services sociocultuels), participant au contrôle de l'érosion, à la séquestration du carbone, à la préservation des nappes

<footnote n="11">¹¹En effet les législations nationales instituant la gestion communautaire des ressources naturelles considèrent généralement les communautés locales comme un ensemble indifférencié d'individus auquel est concédé la personnalité morale, souvent sous la forme d'une association à but non lucratif, plus rarement sous la forme d'une collectivité territoriale non aboutie.</footnote>

<footnote n="12">¹²La gestion communautaire en matière de coopération internationale a essentiellement visé dans l'établissement de « transferts » de gestion des ressources naturelles renouvelables de l'État aux populations locales.</footnote>

<footnote n="13">¹³Nous nous référerons ici à la FAO (2007) pour distinguer les services environnementaux des services écosystémiques : les premiers sont une sous-catégorie des services écosystémiques qui inclut seulement les services de régulation et de maintien ainsi que les services culturels – identifiés par les bailleurs internationaux comme des biens publics – et exclut les services d'approvisionnement.</footnote>
phréatiques (services de régulation) ou au maintien de la biodiversité (services de support).

Même si certaines MAE peuvent en France être contractualisées auprès de collectifs tels que les groupements pastoraux, elles restent, de par leur conception de compensation surfacique des coûts d'opportunités<fnref n="14" />, inadaptées à une gestion intégrée d'espaces naturels fortement hétérogènes. En Afrique et au Moyen-Orient, la rémunération des services environnementaux au profit des éleveurs transhumants n'est pas envisagée du fait de la pression importante sur les ressources naturelles renouvelables que les gouvernements et les organisations de conservation de la nature leur attribuent.

L'adoption par les bailleurs internationaux (y compris l'Europe dans le cadre de la PAC ; Burton et Schwarz, 2013) du concept de paiements basés sur les résultats liés à la fourniture additionnelle de services environnementaux induit par ailleurs une « filièrisation » environnementale conduisant à une nouvelle forme de spécialisation des élevages (écopastoralisme).

Parallèlement, la valorisation des services environnementaux se traduit aussi par la création de nouveaux droits réels introduisant des « obligations de faire ou de ne pas faire » certaines actions sur les terrains visés (Labat et al., 2014). Ces dernières sont susceptibles de se traduire par la mise en place de nouveaux droits fonciers, telles les servitudes environnementales. Ce processus se heurte cependant à des difficultés d'identification des ayants droit et d'estimation des éventuelles compensations à leur fournir pour le maintien des services environnementaux. Les coûts de transaction importants remettent en cause la viabilité du dispositif alors même que sa sécurité juridique et son efficacité environnementale restent à ce jour critiquées, notamment en Afrique et Moyen-Orient, dans un contexte de pluralisme juridique et d'accroissement démographique.

## L'approche par les communs : une vision intégrée du pastoralisme

Le pastoralisme est une activité qui induit une relation particulière de l'homme à son milieu. Son maintien repose, dans un contexte de changements, sur un accompagnement particulier par les politiques publiques. L'approche par les communs, telle que développée par le CTFD, permet de porter un regard nouveau sur les systèmes pastoraux restitués dans leur environnement social, économique et écologique. Dans des situations

d'action fondées sur des intentions de prise en charge collective de problèmes explicites, les communs y sont définis à partir d'une lecture plurielle de socioécosystèmes (Fig. 2). Ils constituent un socle pour la capitalisation, la transmission et l'enrichissement des savoirs et des pratiques dans une perspective inclusive. L'approche par les communs constitue en ce sens pour les acteurs locaux une occasion de valoriser la gestion adaptive des systèmes pastoraux (Davies et al., 2017). Elle contribue à mettre en exergue la spécificité des pratiques pastorales et à justifier la place du pastoralisme dans le développement des territoires.

## Faire valoir la spécificité des pratiques pastorales

Bien que les pratiques pastorales aient été malmenées par les politiques publiques, nombre d'acteurs considèrent aujourd'hui qu'elles participent d'une gestion adaptative favorable à la prise en compte et au maintien des dynamiques agroécologiques. Ces pratiques participent d'une représentation du monde qui intègre les spécificités du pastoralisme, parmi lesquelles nous retenons la mobilité et le multiusages des terres par une pluralité d'ayants droit. L'étude des pratiques pastorales permet de révéler ce que l'on pourrait qualifier de « communs pastoraux », soit dans un objectif de meilleure compréhension des socioécosystèmes, soit pour agir sur les dynamiques sociales et écologiques qui l'animent (CTFD, 2017, p. 30).

Les situations d'action dans lesquelles il semble pertinent de faire valoir les spécificités du pastoralisme mobilisent une pluralité d'acteurs qui agissent et qui interagissent selon différentes formes d'action collective. Il s'agit pour eux de faire face notamment à des enjeux d'adaptation au changement climatique, à des conflits d'intérêts fondés sur des appropriations exclusives de ressources ou d'espaces, à l'accroissement des inégalités, à la vulnérabilité sociale ou environnementale de certains territoires. L'approche par les communs permet d'apprêhender les « ressources » pastorales comme « des ressources en perpétuel changement étroitement liées au sein d'écosystèmes complexes » (Kammili et al., 2011, p. 265).

Différents types de communs pastoraux peuvent ainsi être identifiés au sein d'un socioécosystème donné. Chacun évolue en fonction des interactions qui s'établissent au cours du temps entre un collectif (institué mais pas nécessairement institutionnalisé), les règles qu'il se donne et les ressources partagées auxquelles il a accès (Bollier et Helfrich, 2015). Cette histoire de vie rend chaque commun pastoral particulier (plus ou moins fonctionnel, plus ou moins fédérateur, plus ou moins formel). Les communs pastoraux visent cependant tous la réalisation d'un objectif partagé par différents acteurs

<footnote n="14">¹⁴ « Le montant du paiement est limité aux frais supplémentaires ou perte de revenu impliquée dans la conformité avec le programme » (General agreement on tariffs and trade [GATT] de 1994, page 63, cité par Burton et Schwarz [2013]).</footnote>
<figure><img src="image_2.png" /><figcaption>**Fig. 2.** Définir les communs tissés autour de la terre et des ressources qu'elle porte (CTFD, 2017, p. 30).</figcaption></figure>

(constitués en collectifs) qui se donnent des règles en vue de faire valoir des pratiques pastorales et de les faire reconnaître. Cette dynamique permet, le cas échéant, d'envisager des reconfigurations organisationnelles et institutionnelles dans le cadre de la cogestion adaptative, notamment dans le cadre des conflits d'intérêts qui peuvent opposer les éleveurs et les cultivateurs, conflits d'intérêts qu'il conviendra de restituer dans un projet explicite de territoire où ces oppositions seront appréciées au regard du modèle de justice à faire valoir pour l'avenir.

Les communs pastoraux constituent ainsi un ensemble complexe dans lequel chacun est doté de règles d'organisation spécifiques qui s'établissent à la croisée du droit de l'État, du droit coutumier, et des usages considérés localement comme légitimes. Cet ensemble constitue un vecteur de flexibilité fondé sur une réactualisation permanente du lien social et écologique. L'approche par les communs permet, au travers de la mise en exergue des solidarités ou interactions qui se jouent autour du pastoralisme, de considérer les systèmes pastoraux comme un emboîtement de plusieurs communs, eux-mêmes enchâssés avec d'autres institutions privées (telle la propriété foncière) ou publiques (tel un parc national). Cette approche ne constitue pas un long fleuve tranquille. Loin de définir *a priori* la construction d'un régime juridique clé en main à faire valoir, elle invite les protagonistes à appréhender la complexité des situations pour innover et définir eux-mêmes, au moyen de la formalisation de leurs interactions, et compte tenu de la situation, les stratégies à privilégier pour satisfaire leurs besoins et sécuriser leurs droits sur la terre et les ressources. L'opportunité de

la mise en réseau des membres des différents collectifs considérés et leur reconnaissance au sein d'un mix de politiques publiques s'imposent, notamment dans le cadre du développement territorial, y compris dans une perspective transfrontalière.

Il apparaît alors opportun de promouvoir les synergies en facilitant les combinaisons de systèmes de gouvernance pilotés par des acteurs privés, publics ou des collectifs. Pour ce faire, des aides aux acteurs du pastoralisme pourraient aussi viser le renforcement du lien social et de la conscience écologique au moyen d'une meilleure prise en charge des coûts de transaction inhérents à une gestion collective des incertitudes. Ce type d'aide interviendrait en complémentarité (pas en substitution) de celles dédiées à l'optimisation de la gestion individuelle des risques ou la fourniture de services écosystémiques par les seuls éleveurs. Cette perspective implique pour les politiques publiques de faciliter l'expression des multiples conflits d'intérêts et de promouvoir l'action collective comme moyen prioritaire pour leur trouver une issue.

La légitimation par la puissance publique d'un ordre négocié (Le Roy, 2017) pour préserver la dynamique du pastoralisme, doit cependant être accompagnée de garde-fous. Ceux-ci viseraient, en effet, à éviter les effets multiplicateurs des interventions conduisant soit à une concentration trop importante des ressources par un nombre réduit d'acteurs, soit à une spécialisation trop exclusive des activités conduites par des collectifs institués, ces deux éléments constituant des menaces importantes pour le maintien du pastoralisme à l'échelle des territoires.
## Justifier la place et le rôle du pastoralisme dans la construction ou le développement des territoires

La défense et la reconnaissance de la spécificité du pastoralisme n'apparaissent pertinentes que dans la mesure où les systèmes pastoraux sont en mesure de trouver une «juste place» au sein des territoires susceptibles de les accueillir. La demande sociale peut notamment porter sur son rôle de maintien de milieux ouverts (au Nord) ou d'évitement de la désertification (au Sud)<fnref n="15" />. Le pastoralisme contribue, en effet, à la construction des paysages, y compris dans leur dimension identitaire. Dans ce contexte, il apparaît moins important de « défendre des zonages » ou une « propriété commune » sur un territoire donné que de coordonner et de faire valoir l'exercice d'une pluralité d'usages des ressources dans le temps et dans l'espace, en prenant en compte la diversité des systèmes de gouvernance organisés autour des filières et des territoires. Le pastoralisme s'inscrit de fait dans une appréhension multiscalaire des territoires (Robinson et al., 2017).

Par ailleurs, il est important de rappeler qu'aucune ressource n'est, par nature, un commun. Un commun ne peut être désigné comme tel que s'il est, dans la pratique, associé à une ressource partagée par un collectif d'usagers qui s'organise pour appliquer des règles d'accès à cette ressource et les réactualiser lorsque la conjoncture l'impose. Les communs ne peuvent être décrétés en dehors du processus qui les institue et les anime. L'approche par les communs, telle que précédemment exposée, permet de reconsidérer certains éléments qui, dans le cadre des CPR, étaient associés à de simples attributs de gestion des pâturages (ex : l'éco-buage, la mobilité des animaux, l'accès aux infrastructures pastorales, le maintien d'espèces sauvages emblématiques). Ces éléments, enjeux d'interactions entre le pastoralisme, la société et le milieu, peuvent dans certains cas, être associés à des communs pastoraux et faire l'objet d'une gouvernance polycentrique. Revisiter le pastoralisme au moyen de l'approche par les communs permet de requalifier les objets autour desquels s'organisent des collectifs, et ce faisant, de renforcer leur légitimité et leur rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques.

Cette approche peut ainsi se justifier par le rôle particulier susceptible d'être accordé à l'animal d'élevage au regard des interactions qu'il entretient avec le milieu écologique qui l'accueille. Le recours à l'écologie comme élément structurant de l'approche par les communs (Gaidet et Aubert, 2019) permet de mettre

en exergue les multiples rôles susceptibles d'être remplis par l'animal d'élevage en synergie avec les dynamiques écologiques. Les conséquences de la «dent» ou du «sabot» du bétail sur le maintien de la biodiversité végétale, ou sur la cohabitation avec les populations d'animaux sauvages sont autant de processus à prendre en considération. L'animal d'élevage, en s'intégrant dans un milieu dont il est partie prenante, participe à de multiples interactions qui contribuent à accroître les capacités d'adaptation des éleveurs et de co évolution des socioécosystèmes. Il n'est pas uniquement un produit, il est aussi un facteur d'adaptation aux aléas économiques, sanitaires ou climatiques. Cette approche en termes d'interactions et de processus écologiques se distingue des approches multifonctionnelles de l'agriculture (Romstad et al., 2000) et de celles par les services écosystémiques dans la mesure où elle veut aller au-delà de la seule prise en compte des « fonctions » remplies par l'animal, les troupeaux et les écosystèmes. Les approches multifonctionnelles et les services écosystémiques partagent le même objectif de rendre compte des impacts et bénéfices de l'agriculture au-delà de la seule production de produits alimentaires (Huang et al., 2015), mais elles restent fondées sur l'atteinte d'une finalité explicite exprimant l'utilité de l'animal, des troupeaux et des écosystèmes pour l'homme ou la société. L'approche par les communs, notamment lorsqu'elle prend en compte des collectifs composés d'humains et de non humains (Maurel, 2019), invite à considérer les processus écologiques qui ne sembleraient pas immédiatement ou directement utiles à l'homme ou à la société (Aubert et Botta, 2022). Elle interroge de ce fait la nature et la complémentarité des services écosystémiques.

Selon cette approche, l'élevage pastoral s'inscrit enfin au cœur de multiples demandes sociétales et enjeux territoriaux. Il ne s'agit plus seulement de considérer l'une ou l'autre de ses externalités positives et négatives, mais d'apprécier, selon la pluralité des points de vue en présence, ses implications dans l'établissement et le renforcement des liens sociaux et écologiques entre les acteurs des territoires et des filières. Charge aux collectifs concernés de faire vivre ces communs, avec, si possible, l'appui de la puissance publique, et a minima, la maîtrise des effets pervers induits par ses interventions. L'appréciation des facteurs d'évolution et d'importance des réseaux d'entraide (et des obligations de réciprocités) donne ainsi aux défenseurs du pastoralisme des moyens pour agir sur les conditions de l'exercice des pratiques à promouvoir au sein des territoires. Divers dispositifs, dont un certain nombre porté par les politiques publiques, ont pu être mobilisés dans cette perspective (convention pluriannuelle de pâturage, établissement de servitudes pastorales). La mise en place, le suivi et l'évaluation, aux différentes échelles concernées, de documents

<footnote n="15">¹⁵ Le sous-pâturage peut être aussi nuisible que le surpâturage au maintien de la diversité des écosystèmes ou de la spécificité des paysages.</footnote>
d'aménagement des territoires (Schémas/Plans d'aménagement nationaux, régionaux et locaux du territoire) constituent par ailleurs des arènes particulièrement fécondes pour la reconnaissance des communs pastoraux. Ces dispositifs, tel le «pacte pastoral intercommunal» en France<fnref n="16" />, reposent sur différents types de conventions entre acteurs privés (cultivateurs, éleveurs, forestiers) et publics (collectivités territoriales, administrations déconcentrées de l'État, établissements publics) et peuvent être portés par une pluralité de collectifs agissant en réseau sur un ou plusieurs territoires donnés grâce à un droit «négocié».

## Conclusion

Les politiques publiques qui ont soutenu le développement de l'élevage, en France, en Afrique et au Moyen-Orient depuis plus d'un demi-siècle, n'ont que très partiellement pris en compte le caractère intersectoriel et multifonctionnel du pastoralisme. En associant le pastoralisme à un mode de production, les politiques agricoles ont tenté d'en optimiser les performances en privilégiant, d'une part, une meilleure gestion des risques et menaces auxquels il était soumis et en édifiant, d'autre part, de nouveaux modes d'approvision exclusifs des ressources. Les modèles d'intervention publique, bien qu'accordant une place différenciée au pastoralisme, ont successivement dénié ses spécificités, institutionnalisé les communautés et les territoires qui le composaient, et encadré administrativement une logique de marché visant à réguler la fourniture de services environnementaux concurrents.

Parce qu'elle privilégie les démarches dialogiques fondées sur une pluralité de points de vue, l'approche par les communs mobilisée sur les questions pastorales permet de reconsidérer le pastoralisme à différentes échelles lors de la conception et de la mise en œuvre des politiques publiques. Elle initie un processus de légitimation des recompositions sociales et territoriales favorables à la transition agroécologique. Parce qu'elle pose un cadre politique pour la constitution de plaidoyers, l'approche par les communs facilite la réintroduction des défenseurs du pastoralisme dans les débats alors même que, souvent, les stratégies d'évolution développées pour échapper aux contraintes exercées par les administrations les en avaient exclues. Reste à savoir s'ils seront effectivement en capacité de remettre en cause la dimension exclusive de certaines normes de production (foncières ou techniques), de fonder concrètement leurs activités sur les dynamiques

agroécologiques et d'assurer l'inclusion des petites exploitations diversifiées.

## Remerciements

Nous remercions Martine Antona, Muriel Figuíe et Nicolas Gaidet pour les fructueux échanges à l'origine de cet article, ainsi que Bernard Hubert pour ses commentaires sagaces.

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<footnote n="16">¹⁶ Voir les travaux conduits par Olivier Barrière dans le cadre du pacte pastoral initié dans les Cévennes (https://caussesai.goualcevennes.fr/competences/pacte-pastoral/).</footnote>
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**Citation de l'article** : Aubert S., Dutilly C. 2023. Une approche par les communs pour faire valoir le pastoralisme dans les politiques publiques. *Nat. Sci. Soc.* 31, 3, 299-311.