# I Fondements théoriques et fondements pratiques

La loi de 1964 n'est pas née ex nihilo de la tête de ses promoteurs. Elle se fonde sur des concepts plus ou moins anciens, sur des exemples étrangers, sur des théories économiques de gestion de la pollution. La diffusion en France de ces courants de penser et l'ouverture européenne et coloniale des années 1950-1960 des promoteurs de la loi sont à l'origine du texte. Elle s'appuie également sur des modèles institutionnels préexistants. On remarque par ailleurs une certaine continuité intellectuelle dans la gestion du problème de l'eau.

## 1. Les fondements théoriques et économique

La loi relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution d'appuie sur deux théories fondatrices et caractéristiques de la nouveauté apportée par la loi. On retrouve avant tout un aspect purement économique de la gestion de la pollution mais un changement d'échelle dans la gestion de l'eau qui était jusque-là traitée à l'échelle départementale.

### Théories libérales et économiques

Le principe du pollueur-payeur est un des principes centraux de la loi.<fnref n="212" /> Ce principe est né des théories de l'économiste Pigou dans les années 1930. Il développe l'idée d'une monétarisation de la pollution à partir du concept d'externalité. Une externalité peut être positive comme négative et n'est pas en lien avec le marché. C'est au contraire les « choix de consommation ou de production » d'une personne qui ont un impact sur les autres. La pollution est alors une externalité négative pour laquelle ceux qui la subissent ne sont pas dédommagés<fnref n="213" />. Pigou pense alors à taxer la pollution afin que celui qui pollue n'ai pas les avantages de la pollution (la possibilité de produire) sans avoir les inconvénients. L'optimum économique, idée qui sera défendue par les Agences de Bassin, correspond alors à la différence entre le gain issu de la production et les coûts de la dépollution.

Mais ce sont surtout les travaux de Allen Kneese dans le domaine de l'eau dans les années 1960 qui ont une grande influence en France, notamment auprès des ingénieurs<fnref n="214" />. Kneese analyse à la fin des années 1950 les problèmes de quantité d'eau aux Etats-Unis et il en déduit également que ce problème est lié à un problème de qualité.<fnref n="215" /> Il donne une vision libérale de la gestion de la qualité de l'eau, dont

<footnote n="212">²¹² NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau, op.cit.* p.193.</footnote>

<footnote n="213">²¹³ GARCIER, Romain, *La pollution industrielle de la Moselle française, op.cit.* p.322.</footnote>

<footnote n="214">²¹⁴ BOULEAU, Gabrielle, « Entretien avec Ivan Chéret » op.cit.</footnote>

<footnote n="215">²¹⁵ "a complete analysis of available water supplies and of water productivity in various uses would have to regard the extent of pollution involved in specific uses and the costs, if any, of reclaiming the polluted discharge for beneficial uses" Kneese 1959. Cité dans: NICHIBAYASHI, Shogo, « A.V. Kneese's water quality management</footnote>
« les limites ne sont autres qu’économique »<fnref n="216" />. La pollution peut donc être la solution la plus rentable mais il faut alors dédommager les utilisateurs en aval de manière proportionnelle aux dommages causés. Cependant, les dommages causés n’ont pas le même coût pour tous les utilisateurs. Comme une étude chez tous les utilisateurs en aval est presque impossible à mettre en pratique, il faut pour Kneese mettre en place des normes de qualité pour un milieu afin de pouvoir instaurer une redevance.<fnref n="217" /> Cette idée se répand ensuite dans les années 1970 avec le principe de responsabilité du pollueur. Il est alors défini comme : « [l’imputation] au pollueur des dépenses relatives aux mesures arrêtées par les pouvoirs publics pour que l’environnement soit dans un état acceptable » (OCDE 1975).<fnref n="218" />

La gestion par bassin versant.

Les travaux de Kneese ont également nettement influencé la mise en place d'une nouvelle
échelle de gestion de la pollution de l'eau en France. Il propose en effet le concept d'une « entreprise de
bassin tout entier » (basin wide firm). Cette entreprise de bassin internaliserait toutes les activités
relatives à l'eau ainsi que leur effet, notamment la pollution.<fnref n="219" /> Cela permettrait d'éliminer les
divergences entre les coûts liée aux dommages crées par la pollution. La gestion intégrée permet
également à l'entreprise d'internaliser les coûts externes des déversements d'éléments polluants. Cette
idée de gestion par bassin versant est vue comme la plus grande nouveauté apportée par l'auteur. Il
reprend alors un concept géographique relativement ancien pour en faire l'échelle juste car suffisamment
grande pour « gérer » la pollution.

La notion de bassin est en effet définie par P. Buache vers 1750. Le relief apparaît alors comme
une limite naturelle dont on tient alors compte pour la gestion politique, notamment lors du découpage
de la révolution.<fnref n="220" /> Les départements s’appuient en effet en partie sur le ‘découpage’ hydrographique de
la France. A partir de la moitié du XIXe siècle, le bassin hydrographique apparaît comme une alternative
au centralisme de l’Etat mais en devient ensuite ,le relais local de son pouvoir. En France, ce n’est
qu’avec la création de la CNR que le bassin versant, c’est-à-dire la continuité des cours d’eau de leur
source jusqu’à la mer (ou l’océan), apparaît comme une entité possible pour l’aménagement du territoire.
Mais la CNR n’a pas d’action sur les affluents du Rhône, ni sur son cours suisse. La création politique

<footnote>research (1960's) within the history of environmental economics" *Journal of the History of Economic Thought*, **41**, p.411-431.</footnote>

<footnote n="216">²¹⁶ GARCIER, Romain, *La pollution industrielle de la Moselle française*, op.cit. p.323.</footnote>

<footnote n="217">²¹⁷ *Ibid*. p. 324</footnote>

<footnote n="218">²¹⁸ NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau*, op.cit. chapitre 8.</footnote>

<footnote n="219">²¹⁹ NICHIBAYASHI, Shogo, « A.V. Kneese's water quality management research" op.cit.</footnote>

<footnote n="220">²²⁰ GHIOTTI, Stéphane, « Les Territoires de l'eau et la décentralisation. La gouvernance de bassin versant ou les limites d'une évidence », *Développement durable et territoires* [En ligne], Dossier 6, 2006, http://journals.openedition.org/developpementdurable/1742 p.6-12.</footnote>
du bassin versant dans le cadre de la gestion du territoire, et ici de la gestion de l'eau, est donc une première en France.

## 2. Les influences et modèles étrangers

Si nous avons déjà évoqué l'influence des théories étrangères sur le modèle français, il convient de ne pas laisser de côté les modèles de gestion de l'eau à l'étranger qui ont pu de manière directe inspirer plusieurs aspects de la politique française de la gestion par bassin versant.

Des systèmes de gestion de l'eau bien différents du système français antérieur à la loi de 1964 existent en effet depuis longtemps dans les pays voisin Le système anglais des Waterringues est considéré comme un exemple de gestion de l'eau par bassin versant.<fnref n="221" /> De même celui des Waterschappen, système de gestion des eaux néerlandais qui remonte au Moyen-Age, est un autre exemple de gestion de l'eau par une administration publique indépendante, qui est cependant rattachée aux pouvoirs régionaux.<fnref n="222" /> Les Rivers Basin Autorithies anglaises servent, elles aussi, de modèle. L'administration de ces autorités de bassin est composée de représentants des différents intérêts (industriels, agricoles, distribution d'eau...). Elles sont alors en charge de la construction et de l'entretien des stations d'épuration mais aussi d'autres aménagements (lutte contre les inondations, ouvrages d'irrigation...). Elles autorisent et contrôlent également le déversement d'eau usée.<fnref n="223" />

Aux Etats-Unis et en Belgique, c'est avant tout la classification des rivières qui inspire le modèle français. La rivière doit avoir une qualité en accord avec ses usages possibles et souhaitables. Ainsi aux USA, certains cours d'eau du Maine sont déclarés hors usages, dans le Connecticut les eaux sont classées en cinq catégories variant de l'eau d'alimentation à l'eau pour 'tout autres usages'. En Belgique, une classification selon les normes basées principalement sur l'oxygène, la température, les matières en suspension et les microbes pathogènes est aussi en vigueur, allant de l'eau potable à l'eau à usage industriel dominant.

Enfin le système de gestion de l'eau des Genossenschaften allemandes dans la Ruhr constitue un modèle de concertation et de gestion intégrée de la rivière. Ce modèle est notamment repris comme exemple dans les ouvrages de Kneese. L'Emschergenossenschaft est créée dès 1880 et sert ensuite de modèle aux associations de gestion de la Ruhr<fnref n="224" /> (Ruhrverband et Ruhrtalsperrenverein) et au Lippeverband (1926). Les riverains utilisateurs de l'eau sont alors obligés d'adhérer à ces associations.

<footnote n="221">²²¹ BARRAQUÉ, Bernard, « Les Agences de l'eau et le contexte de la régionalisation », *Responsabilité et environnement*, n° 46, Les annales des mines, avril 2007 http://www.annales.org/re/2007/resumes/avril/11-resum-fr-an-al-es-avril-2007.html</footnote>

<footnote n="222">²²² BARRAQUÉ, Bernard, *Les politiques de l'eau en Europe, op.cit.* p.199-202.</footnote>

<footnote n="223">²²³ COLAS, René, « La pollution des eaux » *Que sais-je*, Presse Universitaire de France, Vendôme, 1968.p.45</footnote>

<footnote n="224">²²⁴ Le Ruhrverband et Ruhrtalsperrenverein (1913) sont spécialisés respectivement dans la gestion de la pollution et dans la gestion de la ressource en eau.</footnote>
Les plus gros industriels préleveurs (et donc contributeurs), les industries de distribution d'eau et les communes sont représentés dans une sorte de comité qui élisent leurs représentants au conseil d'administration. Ces associations coopèrent et définissent ensembles les usages de la rivière dans ce bassin très industriel. Dans les années 1960, ces associations fonctionnent à l'unisson et sont considérées comme une seule sur le plan juridique et pratique.<fnref n="225" /> La gestion de tout le bassin industriel revient donc à une autorité unique où sont regroupés les représentants des usagers.<fnref n="226" /> De plus, ces pays sont considérés comme « en avance » dans la gestion des effluents. L'Angleterre compte après la Seconde Guerre mondiale 6000 infrastructures d'épuration (contre environ 100 en France).<fnref n="227" /> L'Allemagne est à la même époque le pays à la pointe de la technologie d'épuration. Elle a aussi interdit le rejet des déchets solides en rivière et l'utilisation de détergents non biodégradables.

La France est également intégrée dans la commission internationale du Rhin. Cette commission créée en 1963 sous l'impulsion des Pays-Bas (infra), associe les Etats riverains du Rhin afin de lutter contre les problèmes de pollution du fleuve.<fnref n="228" /> On peut émettre l'hypothèse que cette collaboration internationale rapproche la France des systèmes étrangers et sensibilise à la notion de bassin, vu les problèmes qui s'accumulent au niveau des Pays-Bas. Mais il faut nuancer cette idée car la France n'est pas très coopérative pour diminuer ses déversements ou améliorer leur qualité dans le fleuve.<fnref n="229" />

Les promoteurs de la loi sur l'eau sont en effet en rapport avec ces systèmes de gestion de l'eau divers. Des visites d'ingénieurs sont organisées en Allemagne afin de voir fonctionner le système du Ruhrverband.<fnref n="230" /> Ceux-ci ont également une culture de l'ouverture aux pratiques des autres pays, notamment dans les questions d'aménagement de l'eau. Des missions-stages sont proposées aux hauts-ingénieurs sortant de l'école à l'étranger (aux Etats-Unis notamment) afin de rapporter des informations en France. De plus, dans les années 50-60, un certain nombre d'ingénieurs ont travaillé dans les colonies en Afrique et dans des pays où le manque d'eau est un problème structurel. Ils y cherchent alors à prévenir le risque de pénurie en proposant des aménagements adéquats. L'eau est alors souvent gérée dans un modèle de bassin et la ressource est économisée et réutilisée au maximum. Ils ont une approche de la gestion de l'eau différente<fnref n="231" />. S'ils n'accèdent que rarement à des hauts-postes (ils ne sont pas prioritaires face à ceux qui travaillent depuis toujours en France), leur expertise dans la gestion d'une eau rare est prise au sérieux. Certains d'entre eux accèdent également à des postes de responsables et

<footnote n="225">²²⁵ BARRAQUÉ, Bernard, *Les politiques de l'eau en Europe*, op.cit. p. 28.</footnote>

<footnote n="226">²²⁶ On peut ici noter que le cas de la Ruhr est assez particulier en Allemagne, la gestion de l'eau se faisant à l'échelle du Land et des communes.</footnote>

<footnote n="227">²²⁷ BARRAQUÉ, Bernard, *Les politiques de l'eau en Europe*, op.cit. p.234.</footnote>

<footnote n="228">²²⁸ LENKAN, Thomas, "Saving the Rhine" *op.cit*.</footnote>

<footnote n="229">²²⁹ GARCIER, Romain, *La pollution industrielle de la Moselle française*, op.cit. p.369.</footnote>

<footnote n="230">²³⁰ BOULEAU, Gabrielle, « Entretien avec Ivan Chéret » op.cit.</footnote>

<footnote n="231">²³¹ BOULEAU, Gabrielle, RICHARD, Sophie, « Les lois sur l'eau à la lumière de la directive cadre, évolution récente de la réglementation française de l'eau. » AgroParisTech-ENGREF, Paris 2009. p.37-40.</footnote>
participent largement à la mise en place de la loi de 1964 et aux lancements des structures de bassin comme I. Chéret.

On voit donc que la loi sur l'eau est non seulement le résultat des préoccupations des différents acteurs de l'eau concernant les pollutions et l'aménagement de l'eau dans une époque de croissance et de diffusion des idées écologistes (chapitre 2) mais qu'elle est aussi largement influencée par des concepts et des exemples de gestion de l'eau étrangers dans un contexte de croissance des échanges, de construction politique de l'Europe et de décolonisation. Ces concepts sont notamment diffusés et promus par les initiateurs de la loi. Mais celle-ci n'est pas qu'une simple traduction sur le territoire français des modèles préexistants ou conceptualisés.

## II La loi, sa fabrication, ses aboutissants

La gestion par bassin qu'instaure la loi de 1964 est en effet considérée comme une particularité française. Elle se place en effet dans le cadre politique français et le modèle de planification de l'Etat. De plus, elle met en place un certain nombre de nouveauté dans le domaine de la gestion de l'eau. Si elle s'appuie largement sur les théories américaines, la loi ressort aussi de nombreuses discussions et d'adaptations pratiques.

### 1- La genèse de la loi.

Nous avons déjà évoqué le contexte général et les nombreuses influences théoriques et pratiques de cette loi. Nous voulons à présent définir de manière plus précise comment la loi a été élaborer par les institutions françaises. La loi est en effet un aboutissement de discussions entre élus et experts, mais elle est aussi vivement discutée par les usagers de l'eau qui ont eu, eux aussi, une certaine influence sur le projet.

Une loi « fabriquée » par les institutions françaises

Comme nous l'avons vu dans le chapitre 2, les membres de la DATAR ont souvent eu une grande influence dans l'institutionnalisation de l'environnement en France. Dans le cas de la lutte contre la pollution de l'eau, la DATAR joue également un grand rôle. Elle instaure en 1959 une commission « Eau ».232 Celle-ci est chargée de « répondre aux problèmes de l'eau ». Ces problèmes sont en effet avant tout perçus comme un problème d'aménagement et de mauvaise gestion. La ressource en eau est disponible en France mais menacée par l'hétérogénéité de sa répartition et par la pollution.233 La commission rassemble alors les différents acteurs concernés par le problème de l'eau (usagers, élus,

<footnote n="232">232 BOULEAU, Gabrielle, « La contribution des pêcheurs à la loi sur l'eau de 1964 » op.cit. p.10.</footnote>

<footnote n="233">233 CHERET, Ivan, *L'eau, op.cit.* p.28/p.51.</footnote>
ingénieurs...), afin de discuter des solutions à mettre en œuvre pour résoudre ce problème. Le traitement du problème de l'eau par la DATAR n'est par original et reprend le système de fonctionnement habituel de planification économique (commission, étude, projet). L'eau entre alors dans le cadre du VI Plan de l'Etat. De même, en 1961, le ministère de l'intérieur crée une instance interministérielle pour le problème de l'eau et son « secrétariat permanent pour l'étude des problèmes de l'eau » (SPEPE).<fnref n="234" /> Celui-ci est chargé de réaliser des études sur plusieurs secteurs hydrologiques afin de constituer une connaissance plus précise sur le terrain des problèmes de l'eau et de pollutions. Il est ensuite rattaché à la DATAR, puis au ministère de l'environnement (1971). Sur le plan départemental, des comités techniques sont aussi créés (1962) afin de rassembler les différentes corps d'ingénieurs (services des mines, génie rural, inspecteurs des établissements classés, service de la santé et service de la navigation) pour chercher des solutions communes au problème de l'eau.<fnref n="235" /> Ces instances, en particulier la commission de l'Eau, sont à l'origine du projet de loi.

Une loi débattue

Si nous n'avons pas connaissance des débats qui ont pu avoir lieu au sein de la commission de 1959, on sait que les discussions parlementaires concernant la loi ont été vives. C'est par exemple le cas d'une proposition du Dr. Coin sur la classification des rivières en quatre catégories selon leur usage sur le modèle de la Belgique. La condamnation pour pollution définie par le code rural<fnref n="236" /> ne serait applicable que dans les trois premières catégories, la dernière classe représenterait les rivières définitivement perdues, c'est-à-dire celle où la vie piscicole est impossible.<fnref n="237" /> Le but est certainement de protéger la santé et les différents usages de l'eau contre la pollution tout en évitant un ralentissement de l'activité industrielle. Cette proposition est donc largement en faveur de l'industrie puisque, en conséquence, il suffit d'être sur une rivière de dernière catégorie pour avoir l'autorisation de polluer l'eau, cela laisserait donc une marge de manœuvre aux industries qui pourraient pousser l'administration à accepter le classement de la rivière qu'ils utilisent en dernière catégorie (la plus mauvaise qualité). Les représentants des pécheurs se mobilisent massivement contre la proposition du Dr. Coin. Celle-ci prône au contraire la « reconquête de la qualité de l'eau » sur tous les cours d'eau, notamment dans les zones urbaines où, si les industries sont le plus implantées, les pêcheurs sont aussi les plus nombreux.<fnref n="238" /> Cet exemple montre les difficultés à concilier les différents usages et revendications des usagers dans l'élaboration de la loi. Mais on voit aussi une opposition au moment de la fabrication de la loi entre les conceptions de la rivière et de la pollution. On voit d'un côté que la pollution est toujours perçue d'un côté comme la conséquence naturelle du développement industriel et économique. Il faut préserver certains lieux

<footnote n="234">²³⁴ BOULEAU, Gabrielle, « La contribution des pêcheurs à la loi sur l'eau de 1964 » op.cit. p.11.</footnote>

<footnote n="235">²³⁵ GARCIER, Romain, *La pollution industrielle de la Moselle française*, op.cit. p.307-318.</footnote>

<footnote n="236">²³⁶ Voir chapitre 2.</footnote>

<footnote n="237">²³⁷ COLAS, René, « La pollution des eaux » op.cit. p. 82.</footnote>

<footnote n="238">²³⁸ BOULEAU, Gabrielle, « Mesurer pour démoraliser les contestations, des plaintes des pêcheurs aux chiffres des experts. » In PESSIS, Céline, TOPÇU, Sezin, BONNEUIL, Christophe, *Une autre histoire des Trente glorieuses*. Op.cit. p.212-229.</footnote>
afin de pouvoir assurer tous les usages et le problème de l'eau est un problème d'organisation du territoire. De l'autre côté, la pollution est vue comme un problème en elle-même. Il ne faut pas sous-estimer l'intérêt économique des associations de pêche à conserver des eaux piscicoles dans les zones les plus peuplées. Cependant, on voit que la pollution est une dégradation de la rivière, un fait anormal et nuisible aux usages de l'eau. Il faut donc le corriger.

Les débats et les divergences d'intérêt se retrouvent également sur d'autres thématiques, notamment sur des questions d'ordre pratique. L'administration est relativement hostile au redécoupage préfiguré dans la nouvelle loi et chaque corps craint de perdre ses fonctions.239 Les élus et les usagers ont peur de perdre leur droit de maitrise d'ouvrage et de voir l'Etat intervenir dans leur affaire. Ils redoutent notamment une domanialisation des eaux. Les sénateurs en particuliers s'opposent à une politique interventionniste de l'Etat dans le domaine de l'eau. Ces oppositions modifient certains aspects du projet de loi proposé. Par exemple, les sénateurs obtiennent satisfaction en ajoutant dans le projet que les Agences de Bassin n'ont pas la maîtrise d'ouvrage des infrastructures d'épuration. Ces oppositions et lobbying de divers groupes auront également une influence sur la politique de l'eau une fois les Agences de Bassin mises en place.

## 2- Les grands principes de la loi et les outils de lutte contre la pollution

Ces débats et ces oppositions n'empêchent cependant pas la promulgation de la loi le 16 décembre. Elle sert alors de loi cadre et est complétée par divers décrets qui servent à préciser plusieurs aspects de la loi qui restent incomplets dans le texte initial. La loi, qui a pour objet principal la « lutte contre la pollution des eaux et leur régénération », cherche avant tout à concilier et protéger les différents usages de la ressource. Dès l'article 1, elle promeut le maintien des différents usages de l'eau dans un cadre de santé publique et de protection des eaux potables (elle élargie le périmètre de protection de l'eau potable existant240). Mais aussi dans une perspective économique (usage agricole, industriel, transport). Enfin, dans une perspective de conservation de la nature (vie biologique et faune piscicole) et de maintien du tourisme et des loisirs. Le texte porte à la fois sur l'aspect quantitatif et qualitatif de l'eau. Il s'applique notamment aux eaux sous-terraines et maritimes et aborde également d'autres aspects de la gestion de l'eau tels que la domanialité et la propriété. Nous voulons ici, non pas analyser toute la loi, mais nous concentrer sur les grands principes et les principales nouveautés apportées par la loi dans le domaine juridique de la pollution de l'eau.

<footnote n="239">239 BOULEAU, Gabrielle, RICHARD, Sophie, « Les lois sur l'eau à la lumière de la directive cadre » op.cit. p.30-37.</footnote>

<footnote n="240">240 « Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. », Journal Officiel 18 décembre 1964. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068236 Art.7.</footnote>
## L'objectif : le maintien d'une certaine qualité

Le premier objectif de la loi est la fabrication d'une connaissance de l'état des rivières. Elle prescrit en effet un inventaire des pollutions de l'eau qui a pour vocation d'être révisé et de servir de support à l'établissement d'une régulation des rejets. Les déversements divers sont en effet considérés comme le principal coupable de la pollution des cours d'eau. La loi s'applique ainsi :

> « aux déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de toute nature et plus généralement, à tout fait susceptible de provoquer ou d'accroitre la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques »

Les déversements doivent donc être soumis à autorisation du préfet et la vente des produits susceptibles de produire des déversements nocifs doit être contrôlée. Ces contrôles s'appuient sur le personnel administratif existant.<fnref n="241" /> Cet objectif de la loi n'est donc pas particulièrement original par rapport aux projets antérieurs. Cependant, une différence est faite entre la pollution chronique et la pollution accidentelle : le problème ne vient pas que des accidents mais de tous types de rejets, la dégradation de l'eau quelle qu'elle soit est soumise à la réglementation.

## Les principes : la redevance

La loi prévoit par ailleurs la mise en place de la perception d'une redevance lorsqu'une commune ou une entreprise réalise des ouvrages de dépollution. La redevance est calculée en fonction de l'amélioration de la qualité que permet l'aménagement mais aussi selon les bénéfices qu'y trouve le maître d'ouvrage. La redevance est perçue comme compensation pour service rendu. On retrouve l'idée d'externalité positive : il convient de récompenser celui qui investit contre la pollution. Par ailleurs, celui qui produit des pollutions devient redevable. Il doit alors payer une redevance en fonction de la pollution produite. Un redevable qui cherche au contraire à réduire la pollution émise a droit de recevoir une aide afin de compenser cet investissement à perte financière.

La redevance reprend donc le principe du pollueur-payeur et du dépollueur-récompensé. Le système mis en place n'est donc pas d'ordre punitif mais incitatif. En effet si le montant de la redevance n'est pas incitatif dans le sens où l'optimum économique (définit en 1.) n'est pas atteint, le paiement d'une redevance même moindre et la possibilité d'une subvention constitue des moyens incitatifs d'actions<fnref n="242" />.

<footnote n="241">²⁴¹ « Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. ». op.cit. Art.2 et Art.9.</footnote>

<footnote n="242">²⁴² NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau, op.cit.* chapitre 8 partie 5.</footnote>
L'échelle d'action : le bassin.

La loi définit le bassin versant comme une échelle pertinente d'action. Elle crée (art. 13-14) de
nouveaux établissements spécialisés dans la gestion de l'eau et la lutte contre la pollution : les comités
et les agences financière de bassin. Les comités sont conçus comme un Parlement de l'eau, et ont un
rôle consultatif. Il se compose des représentants de l'Etat, des usagers, des collectivités et de « personnes
compétentes » (soit des ingénieurs spécialisés dans le domaine de l'eau). Il permet donc la discussion
entre ces acteurs et la prise de décision à l'échelle du bassin. L'Agence de Bassin est le bras du système
de la gestion par bassin. Elles perçoivent des redevances pour pollution sur les usagers et subventionnent
les usagers pour leurs investissements de « dépollution ». Elles peuvent contribuer à des études, des
recherches et l'exécution d'ouvrages d'intérêt commun. Sur le plan juridique, elles sont des
établissements publics administratifs financièrement autonomes.<fnref n="243" /> Cependant, leur pouvoir est
uniquement financier car les agences n'ont pas la maîtrise d'ouvrage : elles ont donc un rôle de
« promoteur »<fnref n="244" />.

La loi instaure donc un système nouveau pour la lutte contre la pollution des eaux. Pour R. Garcier<fnref n="245" />, c'est notamment la distinction entre la pollution chronique et la pollution accidentelle, la gestion par bassin, l'instauration des institutions de bassin et l'établissement des redevances qui sont une rupture par rapport au système précédent. On pourrait ajouter à cela la reconnaissance de la pollution comme un problème structurel auquel il faut apporter une réponse structurelle. La création des agences et du système de redevance permet de mettre en place une solution stable pour traiter ce problème. Cependant, la loi ne se veut pas comme une contrainte à lutter contre la pollution mais comme une incitation. Si le principe d'incitation n'est pas une nouveauté, il est certainement un des facteurs majeurs d'acceptation de la loi dans un contexte ou le développement économique est une priorité. De même, la régulation de la pollution s'effectue sur le plan économique. Des contraintes pénales sont formulées par la loi en cas de non-respect de la loi<fnref n="246" /> mais elles sont extraordinaires dans le système (redevance impayée, aménagements requis non réalisés).

Ainsi la loi sur l'eau pose les bases d'une nouvelle politique de lutte contre la pollution de l'eau.
Elle crée un système de gestion de l'eau par bassin nouveau et s'appuie sur des modèles économiques
contemporains. Elle s'inspire également de modèles étrangers bien plus anciens Si la nécessité d'une

<footnote n="243">²⁴³ « Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. », op.cit. Art.13-14.</footnote>

<footnote n="244">²⁴⁴ COLAS, René, « La pollution des eaux » op.cit. p.84.</footnote>

<footnote n="245">²⁴⁵ GARCIER, Romain, *La pollution industrielle de la Moselle française*, op.cit. p. 300-318.</footnote>

<footnote n="246">²⁴⁶ « Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. », op.cit. Art 20-23.</footnote>
nouvelle loi est assez consensuelle, le contenu de cette loi est loin de faire l'unanimité en 1964. Les oppositions sont multiples : craintes de l'administration traditionnelle, conflits d'intérêts., etc. Mais la loi est finalement votée et mise en place. Si elle est ensuite complétée par plusieurs décrets et que la législation continue d'évoluer, elle crée un système stable de gestion de la pollution qui ne connait pas de modification majeure jusqu'à la loi de 1992 et la création des SDAGE (schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux). Mais celle-ci ne remet pas en cause le système de la gestion par bassin puisqu'elle réaffirme au contraire le rôle des Agences de l'Eau.<fnref n="247" />

<footnote n="247">247 NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau, op.cit.* p.315.</footnote>
Conclusion :

Cette première partie nous a donc permis de définir les tenants et aboutissants de la loi de 1964 ainsi que le contexte règlementaire, politique et social dans lequel elle est mise en place. La règlementation de la pollution existe bien avant la mise en place de la loi mais celle-ci a un caractère fragmenté qui la rend peu efficace, notamment car les pollueurs cherchent à éviter que l'on remette en cause leur droit d'usage sur les cours d'eau. Mais le contexte politique nationale qui se développe après la Seconde Guerre mondiale d'organisation et de gestion du territoire, l'influence des pêcheurs et des théories et exemples de lutte contre la pollution de l'eau déclenche la mise en place d'une loi attendue et en projet depuis de nombreuses années. La volonté des promoteurs de la loi et le risque de pénurie pensé par les ingénieurs – qui serait une conséquence de l'accélération économique du pays – explique en partie son « succès » parlementaire. Mais son acceptation est aussi le fait de nombreux compromis entre les différents partis. La loi, si elle met en place de nouvelle infrastructure et outils de lutte contre la pollution n'est cependant pas une loi punitive et surtout, elle ne précise pas l'importance de l'incitation financière qu'elle instaure. Si la loi est bien votée à l'Assemblée, l'efficacité de la lutte contre la pollution telle qu'elle y est définie reste en suspens.
# PARTIE 2 : L'Agence Financière de Bassin Rhône Méditerranée Corse et la politique de lutte contre la pollution.

## Introduction

Les institutions de bassin deviennent effectives en 1967. Elles sont alors chargées de mener une politique de lutte contre la pollution en aidant financièrement ceux qui investissent dans des ouvrages de dépollution et en pénalisant ceux qui ne dépolluent pas leurs effluents. Mais la politique générale de l'Agence n'est pas fixe. Ses priorités évoluent entre 1967 et la fin des années 1980. Elles suivent bien sûr l'évolution des pollutions rejetées, mais surtout une politique plus globale de lutte contre la pollution. L'Agence s'inscrit en effet dans le cadre de la politique de l'Etat et de l'Europe en termes d'environnement. Elle est aussi largement influencée par les politiques des différents ministères et elle doit suivre leurs recommandations. Elle a cependant une certaine autonomie et peut discuter de l'application des recommandations de l'Etat et de la répartition de ses investissements. L'Agence est établie comme un outil par l'Etat, mais elle est une entité autonome qui mène une politique particulière, plus ou moins en accord avec celle de l'Etat. Une étude de la politique de l'Agence RMC ne se résume donc pas à une étude de la politique de l'Etat en matière de lutte contre la pollution de l'eau. Nous voulons dans cette deuxième partie définir l'évolution de la politique de lutte contre la pollution de l'Agence RMC à l'échelle du bassin afin de mieux comprendre, dans une dernière partie, son action directe sur le territoire. Comment la politique de l'Agence a-t-elle évolué en intégrant de nouveaux enjeux au fils du temps ?

Il convient de définir les actions principales de l'Agence sur la période considérée, ses principales préoccupations, l'organisation interne de l'Agence et ses rapports avec le Comité de Bassin. Mais il faut également considérer que l'Agence RMC n'agit pas seule dans la lutte contre la pollution et qu'elle est en lien direct avec les autres Agences de Bassin et avec les autorités administratives nationales, régionales et départementales. Enfin, nous voulons montrer que ses actions et sa politique générale évoluent dans le temps, influencées par les politiques nationales mais aussi par de nouveaux enjeux de la pollution de l'eau. Pour cela nous nous appuierons sur les archives de l'Agence financière de bassin RMC. Si nous concentrerons nos exemples sur l'espace rhodaniens, rappelons cependant que cette politique est générale pour tout le bassin RMC.
# Chapitre 4 : L'Agence RMC : un nouvel acteur de la gestion de l'eau

<figure><img src="image_5.png" /></figure>

Après 2 années de discussions sur les conditions d'application de la loi, deux décrets du 14 septembre 1966 rendent effectives les AFB. Ceux-ci précisent certains aspects de la loi de 1964, notamment la perception des redevances et la mise en place du conseil d'administration, mais aussi les aspects pratiques de l'Agence, tels que l'acquisition de bien meuble, la nomination du directeur par le premier ministre, etc.248 Le pays est découpé en 6 bassins-versants. Installée à Pierre-Bénite au sud de Lyon, les fonctions de l'Agence RMC s'étendent dans tout le bassin versant de la Méditerranée, du bassin de la Saône jusqu'au Pyrénées et à la frontière italienne.

> Nous voulons dans ce chapitre montrer comment l'Agence de bassin RMC peut agir sur la pollution. Comment l'Agence met-elle en place un « système » de la lutte contre la pollution de l'eau? Comment fonctionne l'Agence et les infrastructures de bassin ? Quels sont les moyens d'action de l'Agence ?

## I Rôle et fonction de l'Agence RMC

Nous avons déjà donné un aperçu du rôle de l'Agence tel qu'il est établi par la législation. C'est un établissement public à caractère administratif, c'est-à-dire qu'elle est sous le contrôle de l'Etat, qu'elle doit remplir une mission d'intérêt général non économique, et qu'elle est financièrement autonome. Il convient cependant de voir en pratique comment l'Agence se met en place, comment elle fonctionne et de qu'elle manière elle utilise les moyens qui lui sont accordés. Comme nous l'avons énoncé, l'Agence

<footnote n="248">248 AD 5487W48 : Documents de travail de la séance inaugurale du comité de bassin, 1967.</footnote>
ne s'occupe pas uniquement de la pollution. Elle est aussi chargée de mission d'aménagement pour lutter contre les inondations, préserver la ressource, le débit... Une redevance sur les prélèvements cohabite avec celle sur la pollution. Son rôle ne se limite pas non plus qu'aux eaux courantes : elle est aussi chargée de la lutte contre la pollution des lacs, de la protection des eaux souterraines. Nous nous concentrerons cependant sur la lutte contre la pollution des eaux. **De quelle manière l'échelle du bassin se constitue-t-elle comme une échelle de l'action de la politique de lutte contre la pollution ?**

## 1. La mise en place de l'Agence

La mise en place de l'Agence connaît deux temporalités différentes. Une temporalité longue qui comprend la préparation de la loi sur l'eau (chapitre 3) aussi bien que son établissement comme acteur reconnu (ultra). Et une temporalité courte dans laquelle l'Agence doit devenir un organe efficace le plus rapidement possible. L'Agence se fabrique alors comme une institution mais surtout, elle cherche à justifier dans la pratique son échelle d'action.

### La création d'une institution

Nous n'avons pas de document antérieur à 1967 et la mise en place, au sens de l'ouverture officielle de l'Agence et le recrutement de ses employés, ainsi que la nomination des membres du conseil d'administration (CA) reste floue. L'Agence a, en 1966, 16 employés<fnref n="249" /> et on peut supposer que la première année a été consacrée à l'organisation interne de l'Agence : recrutement, il y a 45 employés en 1967, acquisition des bureaux, des biens meubles (véhicule de fonction)... Mais aussi au rassemblement de données générales sur le bassin et celles concernant les problèmes de pollution déjà connus, notamment avec les données de l'INSEE. Elle se renseigne notamment auprès du comité technique de l'eau, du service de la navigation, de EDF et de la CEA. Elle mène également elle-même des enquêtes. En 1966, une équipe avec deux enquêteurs (puis 3 équipes en 1967) a en effet fait visiter plusieurs industries dans des secteurs industriels du bassin notamment dans le bassin du Gier.<fnref n="250" /> La pollution industrielle n'est pas la seule à faire l'objet d'enquêtes. Les rejets des villes sont aussi étudiés comme à Chambéry, Aix-les-Bains, Annecy et Bourg en Bresse.<fnref n="251" /> Si les trois premières villes visitées révèlent surtout des préoccupations pour la pollution des lacs, qui est un leitmotiv des politiques menées dans le bassin du Haut-Rhône, on voit de manière générale la mise en place d'une connaissance du territoire. L'Agence cherche à collecter les données sur la pollution et à étudier le mécanisme de pollution afin de mettre en place la redevance pour pollution. Les deux premières années de l'Agence semblent donc être

<footnote n="249">²⁴⁹ ADR, 5487W1, rapport du CA du 8/12/67</footnote>

<footnote n="250">²⁵⁰ ADR, 5487W1, rapport du CA du 8/12/67</footnote>

<footnote n="251">²⁵¹ ADR 5494W178, Lettre au Préfet de Savoie 4/07/1967</footnote>
deux années de préparation pratique et de recherche. Il faut connaître le territoire et avoir une idée générale de la pollution de l'eau afin de pouvoir mettre en place une politique efficace.

## Le bassin comme territoire.

L'Agence a en effet affaire à une entité territoriale nouvelle, c'est-à-dire qu'il n'y a pas d'information directement disponible à l'échelle de son domaine d'action. Le « territoire » est alors purement défini comme une entité géographique liée à l'écoulement des eaux et n'a pas de réalité sociale ni administrative. Sans nous engager dans des réflexions sur un concept géographique complexe, nous pouvons définir de manière très large le territoire comme un « lieu de vie »<fnref n="252" />. Le bassin correspondrait alors au « lieu de vie » de l'Agence, qui agit sur et vit dans cet espace délimité. L'Agence cherche alors à créer une certaine unité et connaissance de ce nouveau territoire. **La récurrence des cartes émises par les institutions de l'Agence montre en effet la volonté de fixer ce territoire au même titre que les autres territoires administratifs.** Les premiers documents de réflexion sur l'action à mener émis par l'Agence correspondent en effet à une étude géographique comprenant les aspects physique, hydrologique, et économique du Bassin.<fnref n="253" /> La mise en place de l'Agence passe donc également par la mise en place de son espace de vie.

## 2. Les organes du bassin

En plus du caractère pratique et technique de l'Agence, c'est aussi un espace de décision des politiques de lutte contre la pollution. Les deux organes de la politique de l'Agence, conseil d'administration et Comité de Bassin, sont en effet un lieu où les décisions sont prises. Un élément essentiel de ces deux organes est le principe de gestion intégré et de collaboration entre les acteurs.

## Le rôle et l'organisation du Conseil d'Administration

Le conseil d'administration est prévu dans la législation. Il se met en place fin 1967 et se compose de représentants de l'Etat (notamment des ingénieurs des Pont et du Génie Rurale, représentant les services de la DATAR, des collectivité, de la santé, des finances, de l'industrie et des Eaux et Forêt) des

<footnote n="252">²⁵² Maryvonne LE BERRE, « Territoires », in Antoine BAILLY, Robert FERRAS, Denise PUMAIN (dir.), *Encyclopédie de géographie*, Paris, Economica, 1995. IN Paquot, Thierry. « Qu'est-ce qu'un « territoire » ? », *Vie sociale*, vol. 2, no. 2, 2011, pp. 23-32.</footnote>

<footnote n="253">²⁵³ ADR, 5487W48 : Documents de travail de la séance inaugurale du comité de bassin, 1967.</footnote>
représentant des collectivités locales (conseillers), des catégories d'usagers (industrie du pétrole, de la chimie, et société de distribution de l'eau<sup>254</sup>) et des membres de l'Agence (directeur et adjoint, contrôleur financier, agent comptable, secrétaire générale)<sup>255</sup>. Le but est notamment de permettre la concertation entre les différents services de l'Etat et les usagers. La composition du CA évolue dans le temps mais ces catégories sont toujours représentées. Le CA a pour mission d'approuver les taux de redevances, l'accord des subventions et des prêts. Les membres, en plus de discuter des projets en cours, peuvent également revenir sur un problème particulier ou propre au domaine qu'ils représentent et peuvent avoir une influence sur certain sujet. De manière plus générale, c'est lui qui définit la politique de l'Agence. Les délibérations les plus importantes, celle concernant les redevances par exemple, font l'objet d'une publication dans le journal officiel. Le CA est donc une entité décisionnelle de l'Agence. Ses membres, qui restent plus ou moins longtemps au CA, se réunissent environ tous les trois mois et sont bien informés des enjeux de la politique de l'eau.

## Le rôle du comité de basin

De manière générale, on peut dire que les membres du comité sont un peu moins bien informés de la politique de l'Agence et la majorité des interventions présentent des bilans de l'Agence ou des projets. Le comité a une mission davantage parlementaire. Il sert à consulter les différents groupes d'usagers et de l'administration afin d'entendre tous les intérêts. Le comité, s'il est donc pensé comme un organe de démocratie de la politique de l'eau, et aussi un organe du pouvoir car un accord de ce comité légitimise les projets de l'Agence que la majorité des acteurs de l'eau approuve. Ce caractère lui vaudra l'appellation de « Parlement de l'Eau ».<sup>256</sup> Le Comité de bassin est en effet la seconde institution de bassin créée par la loi de 1964. Son rôle, comme énoncé par la loi est avant tout consultatif. Il réunit lui aussi les représentants des différentes catégories. Les membres du CA sont majoritairement aussi membres du comité mais il s'ajoute quantité d'autre représentants : représentants des associations _notamment les associations de pêche dans les premières années_ d'industriels, de collectivités à différentes échelles, de groupes d'usagers divers. Le comité se réunit une à trois fois par an environ. Le rôle principal du comité est le vote des délibérations du CA qui fixent la politique générale de l'Agence. Ainsi, l'accord de subvention ne parvient pas jusqu'au Comité, contrairement aux projets de programme ou de budget.

<footnote n="254"><sup>254</sup> Dès le premier conseil d'administration, le directeur de l'usine CIBA à Saint Fons (M. Archirel) et le préfet et directeur de la société du canal de Provence (M. Morant) siègent au conseil d'administration. Ces deux représentants des usagers se sont largement engagés dans le CA et la politique de l'Agence.</footnote>

<footnote n="255"><sup>255</sup> ADR, 5487W1, rapport du CA du 8/12/67</footnote>

<footnote n="256"><sup>256</sup> NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau : quarante ans de politique de l'eau*. Paris, Edition Johanet, 2007. p.4</footnote>
Sur le modèle du Plan, l'Agence formule tous les cinq ans un programme d'intervention. Ils sont approuvés par le comité de bassin et par le ministère de l'intérieur et la mission interministérielle de l'eau, puis par le ministère de l'environnement à partir de 1971, et celui du budget. Ils ont donc un caractère très officiel et sont l'aboutissement de nombreuses discussions entre les différents acteurs<sup>257</sup>. Ce sont notamment eux qui fixent les taux de redevances, les conditions d'attribution des subventions et les financements pour étude<sup>258</sup>. Il sert donc, non seulement à prévoir les dépenses et les recettes, mais il fixe aussi en grande partie la politique de l'Agence. Il est aussi un élément de légitimité de cette politique, car, comme les délibérations approuvées par le comité, il requiert l'accord des acteurs de l'eau et des institutions de l'Etat.

Ainsi, l'Agence RMC, que l'on peut sur ce point comparer avec les autres Agences, crée dans les premières années un « système » de gestion de l'eau. Elle définit son territoire avec sa politique et ses institutions internes. Elle légitimise son action en demandant l'aval des acteurs de l'eau et des administrations qui lui sont antérieures. Elle bénéficie notamment de la concertation et la discussion entre les acteurs qui donnent de la valeur à sa politique. Mais ce système fonctionne grâce au moyen que l'Agence met en œuvre.

## Il Les moyens d'action de l'Agence et la lutte contre la pollution

La loi de 1964 prévoit deux moyens d'action de l'Agence : l'incitation par la redevance et la conduite d'étude. Ces deux moyens sont imbriqués l'un à l'autre : les études servent en effet à mieux définir la redevance et les pollutions les plus problématiques ; les redevances servent de moyens de financement aux études.<sup>259</sup>

<footnote n="257"><sup>257</sup> ADR 5487W113 Premier programme 1968.</footnote>

<footnote n="258"><sup>258</sup> Le financement des études est bien sûr rediscuté au cas par cas par le conseil d'administration.</footnote>

<footnote n="259"><sup>259</sup> De 1966 à 1968, avant la mise en place des redevances, c'est l'Etat qui finance l'Agence.</footnote>
# 1. Mesurer la pollution

L'Agence RMC ne cherche pas connaître uniquement son territoire mais aussi les problèmes de pollution qui s'y trouvent. Elle se constitue dès sa création **une carte des pollutions du bassin qu'elle présente au Comité.**<fnref n="260" /> En plus des enquêtes et des échanges de renseignements, elle met petit à petit en place **un réseau de mesure** afin de surveiller et d'étudier l'évolution des pollutions, surtout dans les zones fortement industrialisées. L'Agence se crée un **réseau physique de mesure**, un **réseau scientifique mais aussi un réseau humain**, du fait de sa collaboration avec les autres acteurs de la gestion de l'eau dans la mise en place d'un savoir sur la pollution de l'eau.

## Un réseau de mesure

En effet, l'Agence collecte ces mesures en partenariat avec d'autres acteurs de la gestion de l'eau (service de navigation, CNR, CEA). On peut prendre pour exemple les stations de mesure du Rhône qui, établit dès 1967, font participer différents établissements comme la CNR, le service de navigation... comme on le voit sur la carte ci-dessous. Il échange aussi leurs informations avec les services départementaux. Ce réseau évolue avec le temps mais les stations de mesure permanentes restent relativement stables. L'établissement par l'Agence et son réseau de données sur la pollution permet notamment de déterminer les espaces les plus pollués ou au contraire les eaux de qualité qu'il faut protéger.

<footnote n="260">²⁶⁰ ADR, 5487W48 : Documents de travail de la séance inaugurale du comité de bassin, 1967.</footnote>
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 3 : le réseau de mesure et de contrôle du bassin du Rhône 1969. 5494W71</figcaption></figure>

Un réseau de scientifiques

De manière pratique, les laboratoires particuliers sont chargés par l'Agence RMC de réaliser des campagnes de mesure pour une recherche spécifique. Par exemple, le 24 août 1967, le directeur de l'Agence, Lacroix<fnref n="261" />, demande à la faculté de pharmacie de Montpellier s'il est possible de réaliser une étude des pesticides dans l'eau.<fnref n="262" /> Ils sont aussi chargés de la mesure dans les stations permanentes. Par exemple, le laboratoire Buisson Bertrand est chargé du contrôle à la station de Beaucaire<fnref n="263" />, l'Institut Pasteur de Lyon de la majorité des autres stations du Rhône.<fnref n="264" /> Cette coopération avec les laboratoires permet à l'Agence de bénéficier de l'expertise des laboratoires et de leur matériel de pointe. On le voit très bien dans une lettre d'information destinée aux membres de l'Agence :

<footnote n="261">²⁶¹ Lacroix est le directeur de l'Agence de 1966 à 1977-1978. Son prénom ne nous est pas connu.</footnote>

<footnote n="262">²⁶² ADR, 5494W72, correspondance du 24/08/1967 entre Lacroix et la Faculté de Pharmacie de Montpellier. La faculté est en effet en mesure de le faire, il réalise déjà des analyses de la sorte pour des études sur la démoustification. Pour anecdote, la loi concernant la nécessité de démoustiquer les zones infectées (littoral méditerranéen) est parue le même jour que la loi sur l'eau le 16 décembre 1964. (JO)</footnote>

<footnote n="263">²⁶³. ADR, 5494W72, lettre du laboratoire à l'Agence, 13/08/68.</footnote>

<footnote n="264">²⁶⁴ ADR 5494W78, Contrats avec l'Institut Pasteur, 1968</footnote>
« le laboratoire ARAGO, qui collabore à nos études de pollution, dispose maintenant d'un technicon permettant de doser tous les anions. Ce laboratoire a aussi un spectromètre d'aborsorption atomique permettant de doser tous les cations ».<fnref n="265" />

L'acquisition de ce matériel a pour conséquence la possibilité de charger ce laboratoire d'étude du littoral. En plus des laboratoires et des services de l'eau, l'Agence reçoit également des rapports d'analyse des associations, notamment de pêche. Elle réalise en effet en 1973 une campagne auprès fédération départementale pour obtenir des informations sur l'état des cours d'eau du département et reçoit notamment des rapports d'étude initiée par les associations sur la pollution dans les organismes des poissons.<fnref n="266" />

## Mesurer la pollution : une mesure scientifique, une mesure politique

Mais que mesure-t-on exactement ? La détermination de la qualité de l'eau est en effet liée à de nombreux facteurs, elle varie dans l'espace et dans le temps. On peut cependant relever des constantes dans les éléments mesurés. La mesure de l'oxygène (demande chimique en oxygène, demande biologique en oxygène en 5 jours) sert de base à la détermination de la qualité. Les méthodes de détermination de la quantité sont fixées de manière très précise par l'Agence267. Les quantités de calcium, sodium, chlorure, sulfate et bicarbonate sont également mesurées dans les analyses complémentaires pour les zones soumises à la pollution par le sel (Rhône et Saône). Des mesures des métaux, des phénols, des PCB, des minéraux sont réalisées de manière exceptionnelle pour certaines stations ou certaines campagnes de mesure268. En dehors de l'exploitabilité des résultats des mesures, les éléments mesurées sont révélateurs non seulement de la volonté de connaître la pollution mais aussi des préoccupations de l'agence, de ces priorités, des endroits où les pollutions sont nombreuses et/ou pose des problèmes aux usages du cours d'eau.

Ainsi, la mesure et la connaissance de la pollution sont pour l'Agence le fondement de sa politique. C'est, de manière logique, en connaissant la pollution que l'Agence peut mettre en place une politique de lutte contre la pollution adaptée. Mais c'est aussi la fabrication d'une expertise de la pollution et d'une connaissance des problèmes qui lui sont liées qui accrédite l'Agence comme établissement capable de proposer une politique de lutte contre la pollution. L'Agence cherche en effet

<footnote n="265">²⁶⁵ ADR 5494W72, lettre du BCEOM 6/06/1968.</footnote>

<footnote n="266">²⁶⁶ ADR 5494W70, nombreuses correspondances et étude de la pollution accumulée par les organismes vivants dans le Rhône et ses affluents. 1973</footnote>

<footnote n="267">²⁶⁷ ADR, 5494W6-7, Tableaux de mesure pour l'élaboration des objectifs qualité (1971)</footnote>

<footnote n="268">²⁶⁸ ADR, 5494W76, Tableaux de mesure de la pollution du Rhône (1968-1974)</footnote>
à mesurer précisément et justement sur son territoire. De même, elle cherche à homogénéiser les méthodes d'analyses.269 Les redevances sont en effet basées sur le calcul mathématique à partir des analyses des éléments polluants. Une erreur conduirait à remettre en cause le principal moyen d'action et de financement de l'Agence : la redevance.

## 2. L'incitation financière

L'Agence n'a pas un pouvoir direct sur la construction des ouvrages d'épuration car elle n'a pas la maîtrise d'œuvre. Son action est uniquement incitative par le biais des redevances et des aides. La collecte des redevances et l'accord des subventions donnent à l'Agence un certain pouvoir et une légitimité. Ce « pouvoir incitatif » nous apparaît comme le cœur du système de l'Agence.

La redevance et la subvention : principe et modalité d'établissement.

La redevance est proportionnelle à la pollution rejetée si le redevable n'a pas d'ouvrage d'épuration. Elle prend en compte plusieurs facteurs et évolue avec le temps. C'est donc une sorte de taxe sur la pollution de l'eau, mais ce n'est pas une taxe au niveau juridique mais bien une compensation. Elle se concentre d'abord sur la pollution classique et prend en compte dans le calcul la DCO, la DBO5 et les matières en suspension. Elle intègre peu à peu les matières inhibitrices (1973) et l'azote et le phosphate (1981) dans le calcul.270 La redevance est conçue comme un moyen de pénaliser les usagers pollueurs pour qu'ils polluent moins. Mais dans de nombreux cas, un investissement dans des moyens de dépollution est bien plus couteux que la redevance, surtout lorsqu'il s'agit des matières inhibitrices. Afin d'illustrer le processus de mise en place des redevances, nous proposons le graphique suivant :

<footnote n="269">269 ADR, 5494W72, Réunion entre l'Agence RMC et les laboratoires 8/07/68</footnote>

<footnote n="270">270 ADR, 5487W115 et 5487W118, pour l'établissement des nouvelles redevances, voir le chapitre 6.</footnote>
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 2: L'établissement des redevances et des subventions</figcaption></figure>

Comme nous le voyons ici, l'établissement du taux et des modalités de subventions et de redevance est dépendant du programme d'action de l'Agence. Celui-ci résulte des études de l'Agence (ou partenaires), d'un état des lieux des pollutions et des avancées des programmes précédents. Il s'ajoute à cela les prescriptions de l'Etat et l'influence des programmes des autres agences, ainsi que la nécessité de tenir compte des législations (France et Europe). Le personnel de l'Agence propose alors un bilan des actions qu'il serait souhaitable de mener et des modalités de financement du programme. Le conseil d'administration modifie et approuve ce projet, qui est ensuite soumis à la discussion du Comité de Bassin et doit de même être approuvé par le ministère de l'environnement, du budget et par la mission interministérielle de l'eau. Les redevables, tels qu'ils sont définis dans le programme, payent une redevance à l'Agence proportionnelle à la pollution qu'ils engendrent. La redevance sert ensuite à aider ceux qui investissent dans des ouvrages d'épurations : elle est transformée en subvention ou en prêt de l'Agence.<fnref n="271" /> La redevance et la subvention sont variables dans le temps et selon l'usager : au deuxième programme (1972) les subventions correspondent à 25% des charges d'une collectivité et 50% pour les autres demandes (industriels notamment). Cette différence s'explique car les collectivités reçoivent également des aides du département.<fnref n="272" />

<footnote n="271">²⁷¹ 5487W1 CA du 19/03/1968</footnote>

<footnote n="272">²⁷² 5487W114 Brochure sur le 2ᵉ programme d'intervention, octobre 1972.</footnote>
L'entreprise ou la collectivité qui souhaite investir dans un ouvrage d'épuration fait une demande auprès de l'Agence. Mais celle-ci a son mot à dire sur l'efficacité de l'ouvrage envisagé et son conseil d'administration accorde ou non l'aide financière.<fnref n="273" /> On peut ici prendre trois exemples de l'année 1969 : la station d'épuration de Pierre Bénite, celle de Savigny (Rhône) et celle de la cartonnerie de la Rochette en Savoie pour avoir une idée plus précise de l'attribution des subventions<fnref n="274" />. La communauté urbaine de Lyon souhaite réaliser la première tranche de sa station d'épuration en aval de Lyon pour traiter les effluents de 475000 eq. hab.<fnref n="275" /> Elle envoie donc son dossier de demande d'aide à l'Agence qui comprend le détail des coûts, du pavillon du gardien jusqu'au centrifugeur. La demande de subvention à 50% (en vigueur en 1969) est cependant soumise à condition par l'Agence car le coût total serait de 93Frs/hab. alors que l'Agence a fixé un maximum de 90Frs/hab. L'Agence ne veut ici par faire une exception car il s'agit d'un traitement partiel.<fnref n="276" /> Elle accepte donc, sous réserve de l'accord du CA, l'accord d'une subvention pour un tarif correspondant à 90Frs/hab. On voit donc que l'Agence, si elle n'a pas la maîtrise d'ouvrage, peut influencer l'installation d'ouvrage et des techniques d'épuration : le dossier laisse entendre, en dehors des considérations financières, qu'une station à traitement complet aurait probablement été soutenu par l'Agence même si le financement dépasse le plafonnement de l'Agence. Le deuxième cas que nous avons retenu est différent car il est très représentatif de la majorité des demandes qui sont adressées à l'Agence : il s'agit d'une demande d'une petite commune du Rhône de 400 habitants qui n'a jusqu'à là pas d'ouvrage d'épuration. Elle prévoit une station capable de traiter le double du nombre d'habitant dans la commune dans une période de croissance démographique (30 nouveaux habitants en 5 ans). L'Agence émet quelques réserves financières et pratiques _comme la complémentarité de l'aide départementale, mais accepte la demande sans trop de commentaires. Le dernier exemple concerne une demande de subvention pour étude d'assainissement industriel. L'usine La Rochette a construit en 1959 un raccordement afin de déverser ses eaux dans l'Isère et non dans les ruisseaux qui l'entoure. Elle cherche cependant à mettre en œuvre des moyens d'épuration plus efficace et économique (un premier projet d'épuration avait été mise en place avant 1959 mais son coût était trop élevé pour l'industrie). L'Agence accepte la demande sous réserve de recevoir le programme des essais et leurs résultats. Cet exemple montre plusieurs éléments. D'abord, que l'industrie, probablement soumise aux pressions diverses (voisinage, administration), s'inquiète de l'épuration de ces effluents depuis plusieurs années. Ensuite, qu'il est plus acceptable de rejeter ses effluents dans un grand cours

<footnote n="273">²⁷³ 5487W1 CA du 19/03/1968</footnote>

<footnote n="274">²⁷⁴ ADR, 5487W121 demande de subvention à l'Agence</footnote>

<footnote n="275">²⁷⁵ Un équivalent habitant (eq.hab) correspond à la pollution moyenne émise par un habitant en 24h. Les quantités sont variables dans le temps, (voir le chapitre 6)</footnote>

<footnote n="276">²⁷⁶ Le traitement partiel représente une élimination de 58% de la DBO et de 76% de MES contre 80 et 90% pour un traitement complet. (ADR 5487W121, demande de subvention de la communauté urbaine de Lyon, commentaire de l'Agence.)</footnote>
d'eau déjà très pollué par les industries grenobloises que dans de petits cours d'eau. De plus, que l'industriel est acteur de la recherche dans lutte contre la pollution et qu'il n'a pas une attitude passive en acceptant des procédés déjà existants : il cherche l'innovation aussi dans le secteur de la dépollution. Enfin que l'Agence s'intéresse beaucoup aux résultats de ces recherches qu'elle pourra alors recommander à des entreprises similaires.

Ces trois cas montrent notamment que l'Agence a un pouvoir de décision sur les ouvrages, qu'elle peut émettre des réserves ou des conditions. Il montre notamment le pouvoir incitatif de l'Agence. Dans le cas de Lyon, l'aide de l'Agence est un très gros avantage pour la construction de la nouvelle station et on peut imaginer que le projet aurait pu être de plus petite envergure sans l'apport financier de l'Agence. Dans le cas de Savigny, on peut supposer que c'est probablement la possibilité de recevoir une aide qui a fait naître le projet de station, la commune n'étant pas particulièrement touché par le problème de sa pollution (pas d'industrie, peu d'habitants).<sup>277</sup> Enfin pour La Rochette, on suppose que c'est à la fois la nouvelle redevance pour pollution et la possibilité d'une subvention qui a fait renaitre un projet d'épuration, probablement abandonné depuis 10 lorsque l'usine a choisi de rejeter ses effluents plus loin pour ne plus être une nuisance pour le voisinage ou les pêcheurs du petit cours d'eau de montagne.

Nous avons choisi des exemples contemporains afin de montrer, dès les premières années de l'Agence, les différents types de demandes et de préoccupations à un moment où la politique de lutte contre la pollution est à ses débuts. Les demandes, comme les subventions évoluent avec le temps, notamment le type d'ouvrage subventionné pour s'adapter aux problématiques actuelles mais nous aborderons ce point dans un sixième chapitre.

L'incitation est donc le principal atout de l'Agence afin d'agir contre la pollution de l'eau. En appliquant une sorte de taxe sur la pollution et en aidant financièrement ceux qui investissent, l'Agence établie une sorte d'équilibre financier entre les pollueurs et les investisseurs qui sont alors poussés à devenir tous des investisseurs dans la dépollution. L'accord des redevances est aussi un moyen pour l'Agence d'imposer certaine condition aux investisseurs dans une certaine limite – que nous expliciterons plus bas.

Ainsi, l'Agence a en 1968 une période de 20 ans pour aider à construire les ouvrages d'épuration et réduire la pollution de l'eau. Elle devient sur cette période une institution centrale pour la gestion de la pollution, du fait de la création d'une entité territoriale nouvelle qui se révèle efficace dans la gestion de l'eau, par la mise en place d'un système de bassin. Ce système s'appuie sur les institutions de bassin et une expertise dans la pollution des cours d'eau mais surtout sur le pouvoir incitatif de l'Agence.

<footnote n="277"><sup>277</sup> Pour le cas de Savigny, la redevance n'a pas pu être incitative car les communes très peu peuplées sont exonérées, mais pour de nombreux autres cas, on suppose que le paiement d'une charge supplémentaire pour la commune est aussi un facteur de l'envoie de demandes.</footnote>
L'incitation financière permet en effet de rendre « valable » l'investissement dans l'épuration, auquel s'ajoute ensuite les investissements dans les technologies propres, le raccordement aux réseaux... Si l'Agence déplore le fait que l'optimum économique tel que celui dans les théories de Kneese n'est jamais atteint, leurs aides financières et le principe du pollueur payeur doivent permettre de rétablir un certain équilibre financier à l'avantage du dépollueur. Dans un contexte où les pollutions ont de plus en plus une image publique négative, la demande d'aide à l'Agence devient peu à peu la normalité. Il faut cependant bien tenir compte de certaines limites de ce système. La mise en place d'un ouvrage d'épuration ne permet pas d'éliminer toutes les pollutions. L'incitation financière présente dans la pratique et dans la confrontation avec les redevables un certain nombre d'inconvénients.
# Chapitre 5 : L'Agence RMC dans le système de la gestion de l'eau.

Ce système de bassin s'intègre à un système plus large de la lutte contre la pollution et de la gestion de l'eau en France. Nous avons vu que l'Agence coopère avec les laboratoires scientifiques et les services départementaux afin d'obtenir les informations nécessaires pour pouvoir mettre en œuvre le système de lutte contre la pollution à l'échelle du bassin. Mais les relations entre l'Agence et les autres acteurs de la gestion de l'eau ne relèvent pas uniquement du champ scientifique. L'Agence a certes une part d'indépendance mais sa politique est aussi liée et surveillée par les autres administrations. Elle dépend aussi en partie de la bonne volonté des redevables. Nous voulons dans ce chapitre mettre au jour certains aspects de ce réseau inter-échelle afin de mieux recadrer la politique de l'Agence par rapport aux autres acteurs mais aussi de voir les nombreuses influences qui agissent sur cette politique. Nous voulons ici montrer que la politique de l'Agence relève de deux aspects qui s'opposent ou se complètent : la conciliation des acteurs et la lutte contre la pollution comme priorité. Nous ne prétendons donc pas à une étude exhaustive du rôle et des pouvoirs de chaque acteur, ni même une étude précise des rapports entre ces acteurs qui nécessiterait des recherches approfondies pour chaque service, mais seulement à esquisser les enjeux de la relation entre l'Agence, les autres services de l'eau, et les redevables. Cela nous permettrait de mieux comprendre le rôle de l'Agence à des échelles intra- ou supra-bassin, mais aussi de voir quelles sont ses contraintes, ses limites et ses atouts extérieurs.

## l Interdépendance des acteurs à l'échelle de l'Etat

Comme énoncé dans la loi de 1964, l'Agence de l'eau dépend des services du premier ministre qui nomme son directeur puis se rattache à partir de 1971 au ministre de l'environnement. La dépendance de l'Agence envers l'Etat est donc voulue et prévue dans la loi. De même, l'Agence est soumise aux lois françaises, elles-mêmes de plus en plus régulées à l'échelle européenne. Cette imbrication des échelles et des pouvoirs est à la fois une aide pour l'Agence car elle guide et légitimise sa politique mais c'est aussi une contrainte car sa politique peut se retrouver limitée par l'intervention de l'Etat. Cette limitation est plus ou moins bien accepté dans le temps.
# 1. L'agence et l'administration supra-bassin : Entre collaboration...

L'Agence RMC est en effet en correspondance régulière avec les services nationaux de l'eau. Jusqu'en 1971, la coordination dans le domaine de l'eau est assurée par la mission interministérielle de l'eau (MIE) et le SPEPE (secrétariat permanent pour l'étude des problèmes de l'eau). C'est notamment le SPEPE qui assure la communication entre les Agences de l'eau et le gouvernement. Il se compose d'une équipe de spécialistes chargées de la gestion de l'eau à l'échelle nationale, au service de la DATAR puis du ministère de l'environnement<fnref n="278" />. La MIE rassemble les différents ministères qui s'occupent de la gestion de l'eau avant la création du ministère de l'environnement. Elle permet la discussion entre les ministres et assiste après 1971 le ministre de l'environnement. Celui-ci est aussi en contact avec l'Agence de manière exceptionnelle, et toutes ses instructions passe par le SPEPE. On remarque en effet un grand nombre de lettres informatives du SPEPE à l'Agence, notamment pour transmettre les recommandations du ministre. C'est par exemple le cas au début des années 1980 au moment du lancer de la politique de promotion des technologies propres à laquelle l'Agence est invitée à contribuer.<fnref n="279" /> Mais le SPEPE sert aussi de médiateur entre l'Agence et les autres services de l'Etat, entre l'Agence et les associations d'industrie... Par exemple le SPEPE envoie ses correspondances avec les usagers afin de transmettre à l'Agence non seulement les inquiétudes ou les requêtes de usagers mais aussi ses réponses afin que la politique de l'Agence corresponde à celle du SPEPE.<fnref n="280" />

Le SPEPE et les services de l'Etat sont aussi un allié de l'Agence RMC et des Agences en général. Ils s'inquiètent de l'équité des politiques menée par chaque Agence vis-à-vis des contribuables mais aussi pour l'efficacité sur la lutte contre la pollution. Il a surtout une mission de conseil mais commande aussi des études pour le compte des Agences, comme par exemple une étude sur la pollution toxique en 1969²⁸¹. Les Agences communiquent également entre elles concernant les études et les projets de programmes. Elles s'échangent les rapports d'études, les problèmes spécifiques de leur Agence. C'est en particulier le cas pour les études sur la pollution nitrique initié par le bassin Seine-Normandie et Loire Bretagne.<fnref n="282" /> Elles se soutiennent de manière générale dans leur projet et coopèrent. Le personnel décisionnel des Agences, comme celui du SPEPE, se connaissent et ont parfois des rapports amicaux. C'est par exemple le cas du deuxième directeur de l'Agence RMC (Jean Marc Perrin) et le directeur du

<footnote n="278">²⁷⁸ NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau : quarante ans de politique de l'eau*. Cit.op. p.138-140</footnote>

<footnote n="279">²⁷⁹ ADR 5494W104, lettre du 17 décembre 1981</footnote>

<footnote n="280">²⁸⁰ ADR 5487W1, lettre du 17 mai 1968 correspondance entre le SPEPE et la direction du gaz et de l'électricité du ministère de l'industrie (on pourrait multiplier les sources et les exemples)</footnote>

<footnote n="281">²⁸¹ ADR 5494W104, Lettre de l. Chéret aux Agences, 26/09/1969</footnote>

<footnote n="282">²⁸² ADR 5487W116, plusieurs rapports d'étude ou note sur la pollution azoté produits par le bassin SN ou LB entre 1979-1981 et envoyé à toutes les Agences.</footnote>
SPEPE en 1980 Thierry Chambolle.<fnref n="283" /> Le personnel est également proche sur le plan de la formation universitaire : ceux sont des ingénieurs de haut niveau, ressortissants des grandes écoles (des Ponts, du Génie Civil ou des Mines). Enfin, l'Agence est soutenue par le ministre de l'environnement qui prend en compte les études et les problèmes de pollution soulevés par l'Agence. Le réseau inter-échelle de l'Agence s'appuie donc sur des missions communes entre les institutions, une coopération et des buts communs, une communication sur leur projet respectif et une médiation sur les projets d'autres ministères, et un réseau d'amitié entre certains membres du personnel.

## 2. ... pression...

Mais l'administration de l'Etat peut aussi faire pression sur l'Agence, notamment sur le budget. L'Agence est bien financièrement autonome mais le montant des redevances est sujet à discussion entre les ministères de l'Etat et les Agences de Bassin. Ainsi, au moment de l'établissement des redevances en 1968, le ministre de l'aménagement du Plan demande de réévaluer la redevance selon la norme qu'il a fixé avec les organisations patronales, soit de prendre en compte la DBO, DCO, MES voire la salinité mais rien d'autre afin de ne pas pénaliser certains redevables. Toutes les études de l'Agence sur la redevance doivent être communiquer au ministre. De plus, « le recours à la mesure, à l'initiative de l'Agence, sera très limité »(le terme de mesure est à prendre dans le sens de mesure d'action)<fnref n="284" />. Le ministre bloque donc le moyen d'action de l'Agence en lui retirant la redevance la première année et en ne respectant pas son pouvoir de décision. Ce blocage financier n'est pas unique. Reprenons l'exemple du ministère de l'environnement en 1981²⁸⁵ : il confirme que les comités de bassin sont les maîtres de la redevance mais conseille en parallèle à l'Agence de ne pas augmenter la redevance en place si elle ajoute celle sur le phosphate et l'azote afin d'être en accord avec la politique de l'Etat de lutte contre l'inflation. Les membres de l'Agence protestent largement contre ce dernier « blocage » financier de l'Etat, qui tire vers le bas les ressources de l'Agence et son pouvoir incitatif. Elle réalise entre autres une campagne interne de protestation.<fnref n="286" />. On voit donc que les membres de l'Agence ont tendance à affirmer la politique de lutte contre la pollution comme une action nécessaire et à revendiquer leur action comme bénéfique aux cours d'eau.

Si ces limitations sont une pression extérieure de la part de l'Etat sur la politique de l'Agence, on peut également les percevoir comme une intégration de l'Agence dans la politique nationale. Dans notre premier exemple, le ministre limite le pouvoir de l'Agence et impose une redevance afin de

<footnote n="283">²⁸³ ADR 5487W116, Lettre manuelle de Perrin, directeur de l'Agence RMC à Chambolle directeur du SPEPE, du 8/10/81.</footnote>

<footnote n="284">²⁸⁴ ADR 5487W113, Lettre du ministre chargé du plan et de l'aménagement, 30/07/1968.</footnote>

<footnote n="285">²⁸⁵ ADR 5487W116, Lettre du ministère de l'environnement 8/05/1981 cit.op</footnote>

<footnote n="286">²⁸⁶ Voir annexe 1 Carte postale de l'Agence adressée au Ministre de l'Environnement. Campagne de protestation contre le gel des redevances. 1986. (ADR 5487W117)</footnote>
pouvoir imposer une redevance aux entreprises qui la contestent, et afin de la rendre homogène sur le territoire et d'éviter la concurrence entre les entreprises.

### 3. ...et légitimation.

L'Etat sert en effet de défenseur de l'Agence et légitimise son action à l'échelle nationale par le biais de décret ou autres publications au Journal officiel qui officialise la politique de l'Agence. Les taux de redevance sont publiés dans le JO (infra). Il fixe également un montant maximal et les conditions d'attribution des subventions. Cette règlementation à l'échelle de l'Etat donne un caractère incontestable au rôle des Agences. Par exemple, au moment de l'établissement des redevances sur l'azote et le phosphate, le ministère de l'environnement approuve un décret qui modifie l'équivalent habitant, ajoutant l'azote et le phosphate dans la redevance pour pollution, ce qui rend la modification de la redevance incontestable pour l'usager. De même, le ministre soutient l'Agence face au patronat en rappelant la législation : l'établissement de la redevance revient au comité de bassin non au ministère, il n'a donc pas de pouvoir d'action sur le calcul<sup>287</sup>. Le ministre se fait alors défenseur de la politique de l'Agence contre le patronat, il justifie son action au regard de la loi.

On retrouve cette même légitimation de la politique de l'Agence à l'échelle européenne. A partir de 1970, l'Europe lance la politique communautaire de l'environnement. Elle légifère notamment sur l'aménagement des cours d'eau et met en place des directives qui définissent des normes de pollution : en 1975, les normes pour les eaux potables, suivie en 1976 pour les eaux de baignade et du rejet de substances dangereuses, puis par les normes pour les eaux piscicoles en 1978, etc.<sup>288</sup> La publication de ces normes est pour l'Agence l'occasion de légitimer son action et permet également une diminution du rejet de certaines substances alors réglementées à l'échelle européenne et retranscrit dans le droit français.

Ainsi, l'Agence s'intègre dans la politique de lutte contre la pollution à grande échelle. Elle a un rôle de législateur, par l'interférence du ministère de l'environnement et l'approbation de son comité. Le ministère de l'environnement et ses services apparaissent comme des conseillers et des défenseurs de l'Agence. Certaines institutions nationales, notamment les autres ministères peuvent être responsables de pressions sur l'Agence. Ces pressions se rapportent aux débats entre protection de l'économie et des entreprises et la protection des cours d'eau, pour laquelle l'Agence prend parti. Elle résulte de la volonté de concilier les acteurs de la gestion de l'eau à l'échelle du bassin. On peut retrouver le même schéma de collaboration assez ambivalent à l'intérieur du bassin.

<footnote n="287"><sup>287</sup> ADR 5487W116, Lettre du ministère de l'environnement en réponse au conseil national du patronat français 8/05/1981</footnote>

<footnote n="288"><sup>288</sup> NICOLAZO, Jean-Loïc, REDAUD, Jean-Luc, *Les agences de l'eau : quarante ans de politique de l'eau*. Cit.op. p.41</footnote>
# Il Acteurs locaux et régionaux : la gestion des pollutions de l'eau à l'intérieur du territoire de l'Agence.

En effet à l'échelle du bassin, l'Agence collabore avec de nombreux acteurs comme nous l'avons esquissé dans le précédent chapitre. Ces acteurs, publics ou privés, ont des missions spécifiques à la gestion de l'eau ou leurs actions se constituent dans un champ large qui comprend un aspect de la gestion de l'eau. Mais les acteurs à l'intérieur du bassin sont aussi redevables de l'Agence, qui collabore plus ou moins afin de diminuer leur pollution. Nous voulons ici montrer que la politique de l'Agence dans son espace d'action rencontre aussi bien des appuis importants que des résistances. Si les rapports entre l'Agence RMC et tous les acteurs locaux est un vaste sujet pour lequel nous ne pouvons pas fournir une analyse complète dans le cadre de ce mémoire, il nous semble important d'avoir une idée assez générale des soutiens et des obstacles à la mise en place de sa politique afin de mieux comprendre son action et ses limites sur son territoire, notamment dans l'optique d'une étude régionale dans notre dernière grande partie.

## 1. L'administration intra-bassin

Les rapports avec l'administration intra-bassin sont aussi assez ambivalents. L'Agence partage souvent des objectifs communs et les institutions collaborent. Mais ce rapport est aussi marqué par une certaine critique, un sentiment de concurrence voire d'un manque de confiance entre certains fonctionnaires.

### Entre coopération...

Les échanges de renseignements sur la pollution entre l'Agence et les différents acteurs de l'eau du bassin RMC ne se limitent pas aux premières années de la création de l'Agence pour la constitution de ses données de base mais se prolongent sur toute la période. Ces échanges sont à double sens. On peut prendre en exemple la liste des redevables de l'Agence qu'elle envoie à la DDA (Direction Départementale de l'Agriculture) de l'Isère, à la demande du chef de la SRAE (Service Régionale d'Aménagement des Eaux) de Rhône-Alpes :
« Je communiquerais volontiers ces renseignements à un agent de votre service qui viendrait à Pierre-Bénite, à condition que ces données soient utilisées à la seule fin d'établir des sommes de pollution ou de prélèvement par secteur ».$^{289}$

On voit donc ici que l'Agence collabore avec les services départementaux relevant, ici du
ministère de l'agriculture, mais de manière générale, des autres ministères. Mais on remarque aussi une
sorte de hiérarchie entre les services représentants de l'Etat : c'est bien le responsable régional, qui est
d'ailleurs souvent en relation avec l'Agence, qui sert d'intermédiaire et qui justifie alors la demande de
la DDA. De même, en 1980 lors de la préparation du 4e programme d'intervention, l'Agence fait des
enquêtes auprès des différents services départementaux et régionaux comme les DDA, les DDE
(directions départementales de l'équipement), les DDI (Direction des installations classées) et les
services vétérinaires. Son but est alors de prévoir les recettes et les dépenses de l'Agence pour le 4e
programme, et donc de savoir quelles sont les politiques d'assainissement de chaque département du
bassin. L'Agence veut savoir si ces services prévoient d'imposer à certaines industries, ou communes
ou exploitation agricole (élevage), des réductions significatives de pollution. Les services
departementaux répondent alors avec courtoisie à la requête de l'Agence. Comme dans le cas inverse,
l'Agence ne s'adresse pas directement aux services départementaux mais passe par l'intermédiaire de la
SRAE et des préfets de départements ce qui confirme la hiérarchie.$^{290}$ Les Agences ont de même un
objectif commun avec ces services des conscriptions administratives : la lutte contre la pollution. Les
DDA surtout se préoccupent de la pollution des cours d'eau et peuvent informer l'Agence d'un problème
particulier. C'est par exemple le cas de l'ingénieur Ramus en Ardèche qui écrit à l'Agence afin de
l'informer du problème de la pollution de l'Ay par l'usine TSR (Tissage de Soierie Réunis)$^{291}$.

Ces exemples montrent bien que la collaboration existe sur toute la période mais ils sont aussi
révélateurs, dans une certaine mesure, d'un peu de tension entre les institutions.

...et concurrence.

En effet, dans le premier cas, l'Agence rappelle les conditions de confidentialité et ajoute que le
service doit avoir une autorisation des redevables afin d'accéder au dossier d'enquête. On peut lire cela
comme un rappel des procédures (pour information), mais aussi comme le rappel nécessaire que les
documents de l'Agence ne sont pas exploitables pour n'importe quel motif et une crainte de la
propagation de ces informations par les services du département. De même, dans le second cas, les
réponses fournies à l'Agence ne sont pas riches de renseignements, et on peut percevoir une sorte de

<footnote>$^{289}$ 5494W111, lettre de l'Agence à la DDA de l'Isère, 16 avril 1971. Il rappelle également le droit à la confidentialité des redevables qu'il ne faut pas oublier.</footnote>

<footnote>$^{290}$ 5487W116, enquête de M. Fouillet et enquête de M. Beseme, deux dossiers avec les réponses des services départementaux, 1980</footnote>

<footnote>$^{291}$ 5494W69, Lettre de directeur de la DDA de l'Ardèche à l'Agence, 10/10/1973</footnote>
reproche fait à l'Agence de mal connaître le territoire. Ainsi, le service vétérinaire d'Ariège donne pour réponse :

> « Dans ce canton déshérité, il n'existe aucun établissement industriel et de ce fait aucune pollution notable. »<fnref n="292" />

En dehors de l'idée que la pollution est uniquement le fait de l'industrie _idée assez populaire qui peut cependant surprendre de la part du responsable du service vétérinaire en 1980, on trouve l'idée d'un rapport logique entre la connaissance du territoire et la connaissance de la pollution, ce qui nous donne l'impression que, pour ce vétérinaire, la requête de l'Agence est inutile pour son département car il est bien connu que l'industrie en Ariège n'est pas des plus active. La réponse de la DDA de Haute-Savoie n'est pas non plus très encourageante : elle ne peut pas planifier comme l'Agence le pense car la pollution provient surtout des porcheries. Elle doit attendre un cas de pollution aiguë et l'établissement d'un procès-verbal ou le changement de propriétaire pour pouvoir imposer des normes d'assainissement<fnref n="293" />. Cela insinue donc que l'Agence pose des questions auxquelles il n'est pas possible de répondre même en étant sur le terrain, et peut être que l'Agence ne se rend pas compte de la réalité dans le département. Cela n'est bien sûr qu'une hypothèse à laquelle on ne peut répondre de manière tranchée. Le dernier exemple montre dans une seconde lettre un désaccord de l'ingénieur de la DDA de l'Ardèche avec la solution d'épuration proposée, il craint au contraire une contamination de l'Ay et refuse l'implantation d'une usine polluante. Il se plaint alors que l'Agence n'impose pas un ouvrage de dépollution plus performant<fnref n="294" />. Ces exemples particuliers ne peuvent être révélateurs d'une tendance générale ; cependant on peut y ajouter des témoignages qui montrent que ce ne sont pas des cas isolés.

Ainsi, au moment de sa fabrication, les promoteurs de la loi de 1964 affirment la réticence et les craintes des administrations traditionnelles qui ont alors leurs « chasses gardées ».<fnref n="295" /> De même, une lettre de J.M. Perrin à T. Chambolle (SPEPE) montre les difficultés à concilier les politiques entre l'Agence et les autres acteurs du bassin (1980)<fnref n="296" />. On retrouve alors la crainte des services départementaux d'être concurrencés sur leurs prérogatives ainsi que l'évocation d'une « 'petite guerre' qui [lui] rappelle les plus mauvaises discussions avec l'administration centrale ». Ce dernier exemple montre bien que les conflits entre les administrations sont bien une réalité, même si nous n'avons pas toujours les preuves de ces rapports conflictuels. Le style administratif est en effet toujours très courtois et épuré et il est aujourd'hui souvent difficile de repérer les points de cristallisation des conflits.

<footnote n="292">²⁹² 5487W116, enquête de M. Fouillet. Lettre du service vétérinaire d'Ariège</footnote>

<footnote n="293">²⁹³ 5487W116, enquête de M. Fouillet. Lettre de la DDA de Haute-Savoie</footnote>

<footnote n="294">²⁹⁴ 5494W69, Lettre de directeur de la DDA de l'Ardèche à l'Agence, 6/11/1973</footnote>

<footnote n="295">²⁹⁵ BOULEAU, Gabrielle, « Entretien avec Ivan Chéret, 25 janvier 2006, relu et corrigé par ses soins le 15 juillet 2013 » IN .La gestion française des rivières et ses indicateurs à l'épreuve de la directive cadre. Thèse de doctorat, AgroParisTech - ENGREF, 2007.</footnote>

<footnote n="296">²⁹⁶ Voir annexe 2 : Lettre manuscrite de Perrin à Chambolle qui complèmente une lettre dactylographiée concernant l'aide aux déchets. 8/10/1981 (ADR 5487W116)</footnote>
## 2. Les communes et les industriels : des relations avec l'Agence complexes.

Ces rapports conflictuels sont cependant plus perceptibles entre l'Agence et ses redevables. D'un côté, l'Agence porte une aide aux communes et aux industriels qui investissent dans des ouvrages de dépollution. Ses redevables sont donc ses collaborateurs dans la lutte contre la pollution dans la mesure où ils demandent une aide à l'Agence. L'Agence joue donc un rôle d'expert en matière d'épuration : elle recommande en effet les conditions d'épuration les mieux adaptées à la pollution émise (voir chapitre 4). Mais le paiement de ce qui est vue comme une taxe supplémentaire entraîne bon nombre de protestations ouvertes mais surtout des réticences internes qui révèlent une limite importante du pouvoir – voir d'une impuissance - de l'Agence sur ses redevables et dans la lutte contre la pollution.

### Les collectivités

Des collectivités et leurs représentants (notamment les maires) ont pu s'engager dans la lutte contre la pollution et dénoncer les pollutions qui parviennent jusqu'à leur cours d'eau. Certains maires se sont en effet engagés dans des associations de lutte contre la pollution comme l'ADNLPR (voir chapitre 2). D'autres se sont engagées de manière plus autonome, comme le maire de Sarras, qui s'oppose à la restitution des effluents de TSR dans l'Ay car il a peur de leur qualité. Ils ont pu occasionnellement faire pression sur les pollueurs pour qu'ils investissent dans des ouvrages de dépollution. Leur principale collaboration dans la lutte contre la pollution est bien sûr la demande d'aide pour épuration, mais à l'échelle locale, ils ont parfois joué un rôle important d'influence et de pressions, notamment sur la pollution industrielle. Ils jouent également un rôle dans la concertation de la politique de bassin, étant représentés aussi bien au conseil d'administration qu'au comité de bassin.

Cependant, des collectivités se sont aussi opposées à l'Agence et à la redevance, en particulier les premières années. C'est notamment l'Association des Maires de France qui se fait le représentant des élus qui n'acceptent pas une taxe en plus, ni qu'on se mêle de la politique d'épuration de leur commune qui est une de leur prérogative. L'association communique alors ses doléances avec l'Agence, elle demande entre autres un recours gracieux, notamment pour les personnes agglomérées mais non accordées au réseau<sup>297</sup>, mais aussi pour les communes n'ayant pas de service d'assainissement.<sup>298</sup> Elle fait également pression sur les ministres :

<footnote n="297"><sup>297</sup> Il ne faudrait pas les compter comme des habitants dans le calcul de la redevance, la redevance étant proportionnelle à la pollution, elle tient compte du nombre d'habitants pour les collectivités</footnote>

<footnote n="298"><sup>298</sup> 5487W2 Lettre de M. Tinguy, ancien ministre et président de l'Association des Maires de France au directeur de l'Agence RMC, 20/11/1968</footnote>
« certains maires ou présidents de syndicats ont contesté le fait même qu'une redevance puisse leur être réclamée ou ont protester contre le taux de ladite redevance qu'ils jugent parfois excessif compte tenu des possibilités budgétaires de leur commune »<fnref n="299" />

On remarque alors à la fois une remise en cause de système de l'Agence. C'est justement pour pénaliser les communes qui n'épurent pas les effluents de leurs habitants que la redevance est mise en place, selon le principe du pollueur-payeur. L'Association critique donc les principes même sur lesquels s'appuie l'Agence. Cette critique peut aussi relever d'un manque de communication de l'Agence, le ministre invitant alors celle-ci à « clarifier » le rôle des Agences aux maires.

On remarque que cette relation conflictuelle s'apaise avec le temps. Ainsi, 12 ans après la mise en place de la redevance, le ministre de l'environnement « se réjouit de voir que celle-ci [la concertation entre les élus et les organes de bassin] s'effectue dans un excellent climat ». Il souhaite alors approfondir cette concertation en créant des groupes de travail incluant les élus locaux.<fnref n="300" /> Les élus cherchent en effet à agir avec l'Agence et non contre et semble utiliser à leur avantage les outils de bassin. Mais si la redevance n'est plus elle-même sujet à discussion, son montant, les modalités de prélèvement et le système de bassin restent soumis à la pression des maires. Ainsi l'Association des Maires demande l'avis de l'Agence sur une modification réglementaire relatif aux redevances et contacte également le ministre pour discuter de l'effort financier des communes.<fnref n="301" /> La négociation des taux de redevances est donc toujours clairement soumis à discussion.

## Les industriels

Ce rapport ambivalent se retrouve entre l'Agence et les industriels. D'un côté, certains industriels investissent dans la dépolution et bénéficient des aides de l'Agence comme l'usine de La Rochette. Certaines associations de patronat cherche aussi à lutter contre la pollution de l'eau. Par exemple en 1972 est lancée une étude par l'APOREL (association patronale antipollution de la région lyonnaise) afin de connaître les déchets produits par les industries des régions de Grenoble, Lyon et Saint Etienne. L'APOREL demande alors une aide de l'Agence afin de pouvoir mener cette étude qui servirait à mieux connaître les déchets, les risques de pollution de l'eau et de proposer des solutions adaptées aux problèmes. L'Agence accorde une subvention au projet et soutien une telle étude.<fnref n="302" /> En effet, dans certains cas, la lutte contre la pollution peut devenir un gain pour les industriels : dans le cas de cette étude, l'APOREL cherche à mieux connaître les pollutions rejetées car l'Administration a interdit le dépôt de déchets à cause du risque de pollution de l'eau. On peut supposer que les résultats

<footnote n="299">²⁹⁹ 5487W2 Lettre du ministre aux préfets et aux directeurs des AB. 12/02/1969</footnote>

<footnote n="300">³⁰⁰ 5487W116 Lettre du ministre de l'environnement à l'Association des Maires de France 11/1980.</footnote>

<footnote n="301">³⁰¹ 5487W116 lettre du président de l'Association des Maires de France à André Bettencourt (président du Comité de Bassin Seine Normandie) 10/1980</footnote>

<footnote n="302">³⁰² 5494W139 Rapport de demande d'aide financière de septembre 1972</footnote>
de cette étude servent à mieux savoir si les risques sont réels ou si la mesure de l'administration est injustifiée et donc que si les industriels peuvent ou non déposer leurs déchets comme auparavant. L'investissement dans la dépollution n'est en aucun cas désintéressé, l'aide de l'Agence étant alors un atout pour certaines industries. De plus, les associations d'industriels suivent avec intérêt la politique de l'Agence et demande des informations sur ses études. Dans le cas de la mise en place de la redevance pour la pollution toxique (début 1970), les groupements d'industriel demande des informations précises sur la nouvelle redevance afin d'en informer au mieux ses membres. Il cherche alors à coopérer avec l'Agence, et cherche des solutions pour les entreprises pour qui la redevance peut être une difficulté.<fnref n="303" /> De même, la politique de technologie propre lancée dans les années 1980 intéresse de nombreux industriels : cette politique est fondée sur la volonté de moins polluer mais aussi sur les bénéfices qui y sont associés : un moindre coût d'épuration, une réutilisation ou un reconditionnement des déchets qui permettent de retirer un certain bénéfice, la valorisation de l'image de l'entreprise... Le concours « technologie propre » lancée par le ministère de l'environnement permet entre autres aux entreprises sortantes de recevoir une publicisation positive comme l'entreprise chimique Kuhlmann à Pierre Bénite qui reçoit une mention spéciale la suppression des acides sans transfert de pollution (les acides sont séparés et recyclés). L'Agence est alors vue comme un allié des industriels, eux aussi bien représentés dans les organes de bassin.

Par ailleurs, l'Agence est un allié indispensable pour certains industriels qui ne peuvent
maintenir leur activité sans une eau propre à l'image des sociétés de distribution d'eau. On peut prendre
l'exemple de la société du canal de Provence, dont le directeur M. Morant est membre du conseil
d'administration de l'Agence pendant une dizaine d'années. S'il n'hésite pas à donner son avis et à
formuler ses réticences sur la politique de l'Agence, il fait partie de ceux qui cherchent les solutions les
mieux adaptées à la lutte contre la pollution. Par exemple, après avoir donné son accord à une
délibération pour la fixation de la redevance, il explique ses inquiétudes sur l'établissement pratique des
redevances et notamment sur la réaction des membres du comité de bassin (ces « lecteurs peu avertis »)
qui, au vu du texte donné, ne pourront pas comprendre la taxe ni l'intérêt général qui se cache derrière.<fnref n="304" />
On voit donc que le secteur de la distribution de l'eau est favorable au système de l'Agence et que certain
en sont des acteurs directs. Les discussions ne concernent pas la remise en cause de la redevance mais
la mise en place de la meilleure redevance possible pour réaliser les missions de l'Agence sans se mettre
à dos ses collaborateurs.

Cependant, les industriels font aussi pression sur l'Agence, et plus largement les acteurs
du système de la gestion de l'eau. Les industriels ont, comme les collectivités, ont du mal a accepté de
nouvelle taxation et contacte les ministères afin que ceux-ci défendent leurs intérêts. Ainsi en 1968, le

<footnote n="303">³⁰³ 5494W152, Lettre de l'Association des entreprises utilisatrice d'eau au directeur de l'Agence RMC.30/04/1974</footnote>

<footnote n="304">³⁰⁴ 5487W1 Lettre de Morant à M. Laval, président du conseil d'administration du CA. 29/04/1968</footnote>
CNPF<fnref n="305" /> contacte le ministère de l'industrie et des finances afin de montrer que la situation des industries, déjà très taxées, est difficile et qu'un alourdissement des charges des industriels entraverait le bon fonctionnement de l'industrie. Il demande une suspension de la redevance pour 1968 et 1969.<fnref n="306" /> Ils font alors preuve de lobbying sur l'Etat et contre les Agences afin de défendre leurs intérêts. De même, comme nous l'avons évoqué ci-dessus, les industriels se plaignent au ministre de l'environnement d'une augmentation des redevances (1980). Le CNPF plaide alors pour un plafonnement des redevances car « les conditions économiques actuelles ne permettent pas d'envisager une accélération des programmes de lutte contre la pollution industrielle des eaux ». Par ailleurs, ils critiquent l'augmentation du montant de la trésorerie de l'Agence qui augmentent les redevances et qui cherchent alors à la réduire en s'engageant dans « des projets qui ne s'inscrivent pas dans la vocation originelle des Agences Financières ».<fnref n="307" /> Le CNPF s'oppose donc en bloc à la nouvelle politique de l'Agence, certains industriels ne veulent pas voir augmenter leurs frais pour la lutte contre la pollution alors que la crise économique les met déjà en difficulté financière. Mais il refuse aussi une nouvelle taxation sur de d'autres éléments polluants jusqu'à la non soumis à la redevance. On voit donc que des critiques et des conflits naissent entre l'Agence et les industriels. L'Agence n'est en effet guère complaisante avec les « industriels ». L'Agence est en effet consciente de la conjoncture économique générale et des difficultés que rencontrent les industriels mais n'accepte pas leur attitude : elle critique notamment le fait que ceux-ci « ne perçoivent la DPP que comme un frein ».<fnref n="308" /> Pour l'Agence au contraire, celle-ci coopère avec les industriels et leur apporte une aide. De même, les redevances répondent certes au principe du pollueur payeurs mais aussi à celui du dépollueur-récompensé. L'élargissement des redevances au 4ᵉ programme d'intervention correspond aussi à un élargissement des aides financières.

Enfin, on peut également observer un rapport d'impuissance ambivalent ou plutôt de consentement obligatoire de l'Agence envers les industriels face à la pollution de l'eau. Rappelons tout d'abord que le but de l'Agence n'est pas de pénaliser les industriels mais bien de les encourager à investir dans la lutte contre la pollution. Elle se fait alors la défense de certains industriels qui coopèrent avec l'Agence, même s'ils sont des pollueurs problématiques. Nous prendrons ici deux exemples concrets sur les entreprises de teinturerie : les établissements Mathurin, une entreprise situé à Chessy dans la vallée de l'Azergues (affluent de la Saône en amont de Lyon) et la société TSR à Muras dans le bassin de la Cance que nous avons rencontré précédemment.

Les établissements Mathurin sont à l'origine d'un accident de pollution en 1971 qui contamine l'Azergues et provoque une mortalité piscicole importante. Celle-ci cause la colère des pêcheurs de la

<footnote n="305">³⁰⁵ Le Conseil National du Patronat Français est une organisation patronale qui a une grande influence. Il correspond aujourd'hui au Medef.</footnote>

<footnote n="306">³⁰⁶ 5487W1 Lettre du ministre du Plan au directeur de l'Agence RMC 31/07/1968.</footnote>

<footnote n="307">³⁰⁷ 5487W114 Lettre du CNPF au ministère de l'environnement 03/03/1981.</footnote>

<footnote n="308">³⁰⁸ La DPP est la Direction de la Prévention des Pollutions. 5487W114 voir Annexe 2.</footnote>
vallée (environ 2000 personnes). Ceux-ci se mobilisent contre la pollution de la vallée et crée un « comité de défense du bassin versant de l'Azergues ». Ils prennent également contact avec les services de l'Etat et l'Agence à ce sujet, font une campagne médiatique locale (cartes, articles de journaux), des enquêtes, et publient un rapport des pollutions sous forme de série dans un journal local (Le Progrès, été 1976). Les établissements Mathurin sont entre autres incriminés comme l'un des principaux pollueurs du bassin. Ils rejettent des effluents bleus, rouges ou noirs selon la teinture du moment, et qui ont pour conséquences :

> « Quelques centaines de mètres en bas de ces déversements, nous avons remarqué la formation de mousses gluantes de couleur grise qui adhèrent au fond de la rivière et aux racines des arbres. Un tel degré de pollution ne permet pas la reproduction des poissons. »<fnref n="309" />

Ils s'inquiètent également pour l'alimentation des villes avales. L'Agence RMC soutient les pêcheurs financièrement pour leurs études sur les pollutions du bassin de l'Azergues, leur engagement dans la lutte contre la pollution, et leur coopération. Elle se préoccupe largement du cas de la pollution de l'Azergues et l'intègre parmi les rivières prioritaires.<fnref n="310" /> Cependant, elle défend aussi les Ets. Mathurin.

Ceux-ci ont

> « conscience de la nécessité de traiter leurs eaux résiduaires mais il convient de souligner la difficulté qui s'attache aux traitements des eaux de teinturerie. Les procédés connus sont d'une efficacité peu satisfaisante, d'une maintenance difficile et produisent en général des quantités importantes de boues dont l'élimination pose souvent un problème aussi délicat que l'épuration des eaux. L'Agence a entrepris des études de traitabilité des effluents de teinturerie.<fnref n="311" />»

L'Agence déculpabilise ainsi l'usine dont il est question en généralisant le problème de l'épuration des teintureries et en rappelant la bonne volonté des Ets Mathurin. La pollution n'est donc pas liée à l'usine mais bien à un problème technique que l'Agence cherche à résoudre. De même, à une nouvelle demande du Comité de l'Azergues, l'Agence répond que les Ets. Mathurin ont fait une demande de subvention pour épuration physico-chimique et biologique et que la station devrait être mise en place en 1978.<fnref n="312" /> Le cas de l'Azergues est particulièrement riche d'enseignement et mériterait probablement une étude plus approfondie afin d'en tirer toutes les conséquences sur les mobilisations locales, l'évolution des pollutions et de la politique de lutte contre la pollution à l'échelle locale, le rapport entre l'Agence et les pêcheurs, le traitement des rejets des agglomérations et des industries... Mais pour ne pas sortir de notre propos initial, nous ne retiendrons que les rapports entre l'Agence et les Ets Mathurin. Ceux-ci ont en effet pris contact avec l'Agence dès 1968 afin de défendre les intérêts de leur branche et en relatant les

<footnote n="309">³⁰⁹ 5494W69, Enquête sur le bassin de l'Azergues, document transmis par le préfet de la région Rhône-Alpes le 5/08/1973 à l'Agence de Bassin RMC.</footnote>

<footnote n="310">³¹⁰ Nous reviendrons plus loin sur la politique des « rivières prioritaires »</footnote>

<footnote n="311">³¹¹ 5494W69 Réponse de l'Agence au préfet de la région Rhône-Alpes sur l'enquête sur le bassin de l'Azergues. 2/07/1973</footnote>

<footnote n="312">³¹² 5494W69 Réponse de l'Agence à Lefrou (directeur du SPEPE), 02/1977</footnote>
récents licenciements et les diverses difficultés. Ils demandent alors une certaine clémence de l'Agence par rapport à la redevance.<fnref n="313" /> La pollution est alors justifiée par le fait qu'il n'y a pas de procédé d'épuration « efficace », les services de l'Etat ne peuvent donc pas prescrire des travaux d'épuration. Il est difficile de savoir quel est la position des Ets Mathurin par rapport à la pollution. D'un côté ils se positionnent comme une victime des lacunes techniques et de leurs difficultés économiques. Ils investissent rapidement une fois que les moyens techniques se mettent en place. Mais, en même temps, ils ont une position de force : en rappelant les divers licenciements, ils menacent de devoir en créer de nouveaux si des charges trop lourdes s'imposent à eux. Les travaux de 1978 peuvent être une conséquence de l'accumulation des pressions locales, mais aussi d'une incitation financière plus grande de l'Agence qui augmente les taux de redevance dans le temps, et non un intérêt partagé pour l'amélioration de la qualité de l'eau. L'Agence est, elle, relativement impuissante : elle applique les redevances de manière normale et n'a pas d'autres moyens de pression sur les Ets Mathurin. Elle doit attendre que l'entreprise fasse une demande de subvention afin de pouvoir contribuer directement à une diminution de la pollution. On voit donc ici que l'Agence et l'industrie coopèrent mais de manière contrainte. L'Agence ne peut incriminer un pollueur qui paye sa redevance, surtout si les moyens techniques de dépollution sont problématiques. L'industrie est soumise à des pressions externes qui s'accentuent avec le temps et semble faire de l'Agence son allié par défaut.

L'impuissance de l'Agence sur l'épuration d'un industriel est particulièrement lisible dans le cas de l'entreprise TSR sur l'Ay, affaire contemporaine à celle des établissement Mathurin. L'ingénieur de la DDA Ramus doute que le système d'épuration par lagunage aéré, la meilleure technique pour l'épuration des effluents de teinturerie comme l'affirme l'Agence, soit assez efficace pour ne pas avoir de conséquence sur la faune, la flore et la santé des habitants de la vallée de l'Ay. Il est cependant impossible de transférer les eaux dans la Cance car le débit de l'Ay en serait trop affecté. De plus la Cance est déjà sacrifiée à l'industrie et probablement plus sale que les effluents de TSR. Mais il serait « irresponsable » d'y rajouter les effluents supplémentaires pour échapper à ce qui est pour l'ingénieur un devoir d'épuration.<fnref n="314" /> L'Agence se préoccupe aussi de cette affaire mais « un traitement complet des effluents est une charge lourde pour l'industriel ». Cette réponse de l'Agence n'est visiblement pas convaincante pour l'ingénieur Ramus :

> «Je relève dans cette correspondance un passage au sujet duquel je formule les plus vives réserves : « le traitement complet des eaux résiduaires pour les rendre conforme à la règlementation est possible mais il représente une lourde charge pour l'industriel ». Dans le cadre de l'action actuellement entreprise pour la lutte contre la pollution des eaux, il ne saurait être admis qu'une implantation industrielle nouvelle soit assortie d'un dispositif de traitement capable de rendre les eaux résiduaires moins conformes à la règlementation en vigueur. En votre qualité de conseiller technique de l'industriel je vous demande de

<footnote n="313">³¹³ 5487W48 Lettre des Ets R. Mathelin au directeur de l'Agence RMC 9/12/1968 Nous n'avons pas retrouver la réponse de l'Agence.</footnote>

<footnote n="314">³¹⁴ 5494W69, Lettre de Ramus à l'Agence, 10/10/73</footnote>
tous mettre en œuvre pour que le rejet des eaux résiduaire de la société TSR à Munas réponde au critère de pureté imposé par la réglementation. »<fnref n="315" />

La réponse de l'Agence n'est alors pas très encourageante :

> « L'Agence n'est pas conseiller technique de l'industriel : c'est industriel qui choisit son mode d'épuration et l'Agence apporte seulement son concours technique et son expérience des problèmes. Elle n'a pas non plus de compétence dans le domaine de la police des eaux. »<fnref n="316" />

En dehors la volonté de cet ingénieur des eaux pour améliorer la qualité des rivières, on remarque que l'Agence soutient en partie l'entreprise TSR à qui elle a accordé sa subvention, malgré l'insuffisance de l'épuration soulevé par Ramus. On pourrait émettre l'hypothèse d'un manque de volonté de l'Agence qui se contenterait d'une épuration sommaire dans une zone où la qualité de l'eau est déjà assez moindre. Mais cela nous semble peu probable étant donné que l'Agence mène des études sur la pollution de la Cance à la même période. Une autre hypothèse convaincante est celle d'un manque de pouvoir de l'Agence face à la volonté des industriels. Si les critères d'épuration proposés par TSR sont conformes à ceux en vigueur, l'Agence ne peut refuser une subvention sur motif qu'une épuration plus efficace encore existe. Elle peut bien sûr pousser l'industriel à investir plus mais n'a pas de pouvoir sur sa décision car elle n'est pas maîtresse d'ouvrage. Enfin, l'hypothèse technique peut aussi être envisagée sérieusement. Comme on le voit dans le cas des Ets Mathurin, l'Agence soulève le problème des boues d'épuration qui sont difficiles à traiter. Si l'épuration par lagunage est moindre que par un traitement biologique complet<fnref n="317" />, les boues qui sont stockées dans la lagune posent probablement moins de soucis que les boues d'une station d'épuration complète car elles peuvent rester dans la lagune plus longtemps que dans une station. L'Agence préfèrerait alors une épuration sommaire, dans une zone où les pollutions sont déjà importantes, à la fabrication de boues, dont l'usine ne saurait probablement pas que faire. Cependant, le traitement des boues doit aussi se faire tôt ou tard et l'Agence n'a pas tendance à agir sur le court terme. De plus, dans ce dernier cas de figure, on peut se demander pourquoi une lagune n'est pas mise en place pour les établissements Mathurin au même moment. On voit bien une différence d'argumentation de l'Agence qui a un caractère illogique. Cela peut être révélateur d'une certaine tolérance envers les industriels pollueurs. L'Agence tiendrait alors un discours de déculpabilisation de l'industriel qui ferait de son mieux dans un contexte difficile. Mais cela peut aussi montrer un manque de pouvoir de l'Agence sur l'épuration des industriels. Elle tiendrait alors aux associations, qu'elle soutient, un discours rassurant auquel elle adhère elle-même : ce n'est qu'une question de temps, la technique pourra résoudre le problème et tôt ou tard l'industriel sera forcé d'investir, donc les

<footnote n="315">³¹⁵ 5494W69, Lettre de Ramus à l'Agence, 6/11/1973</footnote>

<footnote n="316">³¹⁶ 5494W69, lettre de l'Agence RMC à Ramus 22/11/1973</footnote>

<footnote n="317">³¹⁷ Le lagunage aéré est une technique d'épuration biologique en culture libre, dans laquelle les microorganismes décomposent la matière. Le principe est similaire à celui de l'aération prolongé, qui est une étape dans le traitement biologique. On peut donc déduire que le traitement physico-chimique et biologique comme dans le cas des Ets Mathurin, la solution retenue par l'ingénieur Ramus, donne des effluents de meilleures qualités.</footnote>
associations doivent continuer leurs efforts pour dénoncer les pollutions. Elle adapterait dans ce cas-là
son discours à l'ingénieur, qui est très au courant des nouvelles techniques, en reconnaissant son manque
de pouvoir sur la situation actuelle.

Ainsi, il ne nous est pas possible de définir clairement les rapports entre l'Agence et ses
redevables car cela est très variable selon le redevable, selon le contexte temporel, et selon l'intervention
d'acteur extérieur (de l'Etat ou locaux). Afin de ne pas rester bloqué par la diversité des cas particuliers,
nous pouvons retenir les éléments généraux qui sont en fait une conséquence directe du statut de
l'Agence prévu par la loi. Les redevables sont eux aussi des acteurs du système de bassin : ils sont
représentés dans les organes du bassin et ont une part à jouer dans la lutte contre la pollution. Cette
concertation entre l'Agence et les redevables vise l'intérêt commun. Les redevables, notamment les
industriels concourent alors avec l'Agence à la mise en place d'étude sur la pollution pour l'intérêt de
tous, dont le leur. Mais l'intérêt n'est pas commun à l'unanimité lorsqu'il s'agit d'investir ou de payer
une redevance qui est l'objet récurrent des protestations des redevables, sur son principe mais surtout
sur son montant.

L'Agence a sur le redevable un pouvoir d'incitation financière qui est parfois vu comme une
contrainte. Elle peut cependant se révéler utile lorsque le redevable accepte de (ou cherche à) investir
dans des ouvrages d'épuration. A partir du moment où le projet du redevable est conforme à la
législation, l'Agence perd son pouvoir : elle ne peut lui refuser la subvention sans raison valable, même
s'il existe un moyen d'épuration plus performant que celui choisi par le redevable. Elle peut certes le
conseiller mais n'a pas de pouvoir de décision car elle n'a pas la maîtrise d'ouvrage.

Les différents acteurs du système de la gestion de l'eau sont donc complémentaires mais
protègent également leurs intérêts particuliers. Les instances nationales ont un pouvoir de régulation sur
la politique de l'Agence, l'Agence a un pouvoir d'incitation sur les redevables. Ceux-ci peuvent faire
pression sur ces deux acteurs. Ces acteurs, auxquels s'ajoutent bien sûr les acteurs régionaux et
départementaux de l'Etat, coopèrent dans la politique de lutte contre la pollution. Ils ont des politiques
communes et des intérêts communs, s'échangent des informations et cherchent à défendre les autres
acteurs. Mais ils sont également concurrents ou ont des intérêts divergents qui sont sources de conflits.
Nous avons vu quelques exemples de ces différentes formes de conflit d'origines politique, pratique,
scientifique... Dans tous les cas, la qualité de l'eau est un élément pris en compte par tous les partis
mais de manière plus ou moins prioritaire par rapport à d'autres enjeux (économique, politique). Ces
conflits peuvent se fonder une opposition à la politique de lutte contre la pollution en vue de défendre
d'autres intérêts alors au détriment de la rivière. Mais ils naissent également de l'aspect pratique de la mise en place de cette politique et d'idée divergente sur meilleur moyen d'améliorer la qualité de l'eau.

Si l'Agence cherche à lutter contre la pollution de l'eau elle est cependant dépendante de la conciliation avec les autres acteurs et son pouvoir est limitée. La lutte contre la pollution de l'eau n'est en effet pas un processus scientifique de diminution des éléments polluants dans l'eau mais résulte de choix. L'Agence, en collaboration avec les acteurs de la gestion de l'eau, a mené une politique qui évolue au fils des ans selon le contexte politico-économique mais surtout selon l'état de la qualité des cours d'eau et l'évolution des problématiques.
# Chapitre 6 : Evolution de la politique de l'eau :
## nouvelles directives et nouveaux enjeux.

Même si les moyens d'action de l'Agence se limite à l'incitation financière, la redevance, comme nous l'avons remarqué dans les deux chapitres précédents, est soumise à discussion. L'évolution des éléments polluants pris en compte lors de son calcul n'est pas non plus neutre. L'élargissement de la redevance aux toxiques ou à l'azote n'est pas révélateur de découverte scientifique mais bien de l'application d'une politique de lutte contre des préoccupations anciennes, dans un contexte politique de moins en moins favorable aux pollutions. De même, l'élargissement des redevances aux déchets solides et la subvention pour transport ne nous indiquent pas un fait nouveau mais bien une prise en compte par l'Agence de problématiques plus larges. Cette évolution est révélatrice des préoccupations concernant la pollution des eaux, mais aussi d'un contexte plus ou moins favorable à la lutte contre la pollution de l'eau. Nous voulons dans ce chapitre montrer l'évolution de la politique de l'Agence en rapport avec la politique nationale, l'état des rivières et les principales pollutions. Pour cela nous définirons trois périodes : la mise en place du système jusqu'au début des années 1970, une importance croissante mais une certaine instabilité jusqu'au milieu des années 1980 et enfin une politique stable et une Agence reconnue à partir de la fin des années 1980. Ces « périodes » ne sont cependant pas à prendre comme un découpage clair et tranché mais plutôt comme une tendance générale, un glissement d'une période à l'autre.

### I De la fin des années 1960 aux premières années de 1970 :
### la mise en place du système

Au moment de la mise en place de l'Agence, les pollutions à l'échelle du bassin sont grandes (de l'ordre de 18 millions d'équivalent habitants) et les moyens d'épuration peu nombreux.<fnref n="318" /> L'Agence se concentre alors sur les pollutions « urgentes », celle qui sont justement médiatisées comme problème. Elle s'inquête alors davantage des pollutions par points ciblés et des pollutions faciles à traiter. Mais si son action incitative (la redevance) reste limitée à certains types de pollution, ses recherches ne se

<footnote n="318">³¹⁸ 5487W48 Séance inaugurale comité de bassin du 10/11/1967, note sur les interventions de l'Agence.</footnote>
limitent pas aux pollutions qui sont visées par la redevance. Elle contribue donc à ouvrir sa propre politique sur des problèmes nouveaux.

# 1. La pollution classique : le cœur de la politique de l'Agence

La pollution classique est le point central de la politique de l'Agence jusqu'au début des années 1970. La pollution « classique » ou « oxydable ou décantable » est définie par l'Agence comme « celle qui, rejetées dans le milieu naturel, s'atténue peu à peu du fait du phénomène d'oxydation biologique et chimique ; c'est le cas de la plupart des déchets organiques et de la pollution bactérienne provenant de rejets domestiques. Ces pollutions sont les plus massives et les plus souvent observées. Elles se remarquent fréquemment d'autant mieux que les matières en suspension y sont souvent abondantes. [...] Ce type de pollution est traitée par les stations urbaines»<fnref n="319" /> Cette définition s'appuie sur trois aspects de la pollution classique qu'il convient de développer : sa quantité, sa biodégradabilité et son traitement en station.

## Un bref état des lieux de la pollution classique

La pollution classique apparaît en effet comme un problème dès les premiers rapports de l'Agence. Elle représenterait en 1968, 6 000 000 équ/hab. pour les usagers domestiques pour une population de 7 300 000 habitants et de 15 400 000 équ/hab. pour les usagers industriels de tout le bassin. Un équivalent habitant correspond aux quantités de pollution moyennes rejetées par un habitant. Il nous est difficile de savoir précisément les quantités correspondant à l'équivalent-habitants en 1968, mais nous savons qu'il tient compte des matières oxydables (MO, mesurées par la DCO et la DBO5) et des matières en suspensions (MES). La quantité de MES rejetée par habitants retenue et 87g/jour, puis, à la suite d'une modification du nombre de redevables dans le bassin, les communes de moins de 250 habitants étant alors exemptée de redevance, à 100g/jour pour le premier programme d'intervention.<fnref n="320" /> En 1971, l'équivalent-habitant correspond à 57g pour les MO et 90g pour les MES. Pour avoir un ordre d'idée, l'usine Kuhlmann (chimie) à Pierre Bénite, qui compte 1300 employés environ, rejette alors 1 750 kg de MO et 13 000 kg de MES par jour, soit 1300g de MO et 10 000 g de MES par employé et par jour, soit 100 équivalents-habitants pour les MES. Celle de Péchiney à St. Fons (1300 employés) rejette 1900kg de MO et 5600kg de MES, soit 19 équivalents-habitants de MES par employé et par jour.<fnref n="321" /> Si la pollution classique est une pollution dégradable naturellement dans le cours d'eau (on parle

<footnote n="319">³¹⁹ 548748 Séance inaugurale comité de bassin du 10/11/1967, Brochure « Aperçu des problèmes de l'eau ».</footnote>

<footnote n="320">³²⁰ 5487W1 Premier programme d'intervention de l'Agence : article : modification de l'assiette, 1968.</footnote>

<footnote n="321">³²¹ 5487W1 Ibid., Tableau 2 : « industries chimiques, groupe 1 », 1968.</footnote>
de ‘pouvoir auto-épurateur’), c’est bien la quantité de pollution rejetée quotidiennement qui pose un problème. L’Agence fixe en effet avec les objectifs qualité, une quantité de MES par litre d’eau inférieur à 70mg/L pour rentrer dans une des trois catégories<fnref n="322" />. Il faut donc au moins 1.4 mètre cube d’eau pour accepter 1 équivalent habitant dans les rivières d’objectifs 3. A partir de la catégorie 2, il en faut au moins 3.3m². Il faut donc un gros débit afin de pouvoir éliminer les rejets des grandes zones urbaines et industrielles où la concentration des rejets est très importante. Or, l’Agence fait justement remarquer que de grandes zones industrialisées se trouvent sur des cours d’eau sans un débit extraordinaire. D’où l’importance pour l’Agence de réduire les quantités rejetées en rivière.

Des solutions apportées au problème ?

L'Agence mène une politique très centrée sur la réduction de la pollution classique. La redevance se fonde avant tout sur la pollution classique rejetée. Cette pollution est mesurable de manière assez simple par les méthodes de mesure de l'oxygène dans l'eau. La mesure de la DBO et DCO constitue en effet les éléments de base lors d'une analyse. De plus, cette pollution est rejetée à des endroits concentrés qui sont facilement identifiables. Il est donc pratique d'établir l'assiette de redevance à partir de la pollution classique. L'assiette retenu correspond alors à

$$ \frac{\text{DCO}+2\text{DBO}_5}{3} + \frac{\text{MES}}{3} \quad 323 $$

Pour les collectivités, elle est proportionnelle aux nombres d'habitants. Pour les industriels, le calcul de la redevance est plus complexe : il est multiplié par un « coefficient de nuisance » et par le nombre moyen de salariés mensuels. Le coefficient de nuisance est déterminé par l'Agence selon la pollution émise par les différentes activités. Par exemple, il est de 1 pour les industries textiles, de 30 pour les industries chimiques, de 40 pour le traitement des métaux et de 205 (valeur extrême) pour les sucreries et distilleries. Le coefficient ne tient alors compte que des pollutions oxydables ou décantables. La redevance est donc établie selon un forfait, qui dépend de l'activité et de la grandeur de l'entreprise, calculée selon le nombre de salariés, les quantités de produits achetés... Ce forfait est fixé par l'Agence mais il est soumis à des révisions constantes selon les résultats des études. Par exemple en 1971, pour l'activité vinicole, le taux de MES passe de 50 à 5 g/jour et le taux de MO de 125g/j à 50.<fnref n="324" /> Ces révisions des coefficients sont une constante au moins jusqu'à la fin des années 1980. De même, le montant de la

<footnote n="322">³²² 5494W6-7 Objectifs qualité : tableau « critère d'appréciation de la qualité général de l'eau » 1971.</footnote>

<footnote n="323">³²³ 5487W1 Extrait du Journal officiel, 24/11/1968</footnote>

<footnote n="324">³²⁴ 5487W4 CA du 26/04/1971, point numéro 8 « révision du tableau des coefficients spécifiques concernant l'activité vinicole »</footnote>
redevance augmente de manière très progressive, pour ne pas brusquer les usagers et faire accepter le système de redevance. Il est de l'ordre de 30 centimes la première année,

> L'Agence subventionne au contraire les projets de stations d'épuration et prévoit dans le premier programme 460 MF à investir dans la lutte contre la pollution classique, soit la plus grande part de ces investissements. La pollution classique est en effet traitable relativement facilement dans des stations d'épuration. La mise en place d'un parc d'épuration à l'échelle du bassin est donc un moyen efficace de diminuer ses pollutions. Cependant, le rendement des stations d'épuration n'est pas tout à fait satisfaisant aux yeux de l'Agence. Celle-ci ont des problèmes divers (stations à l'arrêt, personnel peu compétent) qui relèvent majoritairement de l'ordre financier. L'Agence propose donc, à partir de 1971, une aide au bon fonctionnement des stations afin de limiter les problèmes d'entretien et de personnel. Mais des problèmes se posent également dans la nature même de la station : l'envoie d'effluents industriels, même prétraité, réduit l'efficacité de la station, dans les milieux sensibles, le rejet des effluents de la station d'épuration peut avoir des conséquences néfastes sur le milieu.<fnref n="325" />

La lutte contre la pollution classique est une des grandes politiques de l'Agence RMC et des autres Agences de bassin sur le long terme. Dès la création des Agences, elle est au cœur des préoccupations. C'est en effet une pollution massive et très répandue, qui peut engendrer des problèmes sanitaires importants (contamination et risques pour la potabilité de l'eau) mais aussi des problèmes économiques (curage des lits, réduction des usages de l'eau), outre bien sûr les conséquences néfastes pour le milieu. Mais c'est aussi une pollution relativement facile à voir et à mesurer. De plus, les moyens techniques d'épuration contemporains permettent de réduire, dans une certaine mesure, les MO et MES rejetées dans le milieu. La lutte contre la pollution classique semble être une pollution déjà bien connue, une sorte de prérequis de l'Agence. Les discussions entre les membres du système de bassin ne concernent pas l'établissement ou non de la redevance mais les modalités d'application et de calcul (en dehors des associations d'usager, comme nous l'avons vu au chapitre 5). Si nous ne reviendrons pas sur le problème de la pollution classique de manière détaillée pour chacune des périodes que nous avons définies dans ce chapitre, il est important de garder à l'esprit cette constante dans la politique de l'Agence.

## 2. Les pollutions « non dégradable » : une politique de recherche

> La seconde catégorie que définit l'agence est la pollution « stable » ou « inhibitrice » ou « toxique ». Cette pollution se caractérise par sa stabilité et par le danger à très faible concentration.

<footnote n="325">³²⁵ 5494W117-178, « Etude des conditions de fonctionnement des stations d'épuration des eaux usées ». Mai 1969</footnote>
Contrairement à la pollution oxydable, elle ne se dégrade pas dans les cours d'eau. Elle est due aux rejets de métaux, chlorures, pesticides, détergents, phénols, hydrocarbures... De très faibles quantités (souvent de l'ordre de 1/10 ou 1/100) sont suffisantes pour avoir des conséquences néfastes sur la qualité de l'eau.<fnref n="326" /> Cette pollution fait l'objet d'étude et est peu à peu prise en compte dans les programmes de l'Agence RMC.

### Trop de sel.

La salinité est la seule pollution stable prise en compte dans le premier programme de l'Agence.<fnref n="327" /> C'est un cas particulier car si elle ne se dégrade pas, il faut de grande quantité pour avoir des conséquences sur le milieu. C'est à la fin des années 1960, surtout la pollution de la Saône et du Rhône qui pose un problème, notamment à cause de certaines industries qui rejettent des chlorures (les usines Solvay). La Saône charrie alors 10kg/s d'ion chlorure à Lyon, le Rhône 25kg/s à Beaucaire (station de mesure à l'embouchure). C'est aussi une pollution relativement simple à mesurer, par la conductivité de l'eau. Les conséquences d'une pollution saline élevée pose des problèmes pour divers usages de l'eau : irrigation, consommation, industriel (corrosion des métaux des machineries...). Le sel semble être une des grandes préoccupations au moment du lancement de l'Agence, qui réalise plusieurs études dans le bassin du Rhône. L'Agence établie alors une redevance spécifique pour pollution saline.

Le problème du sel peut paraître un peu anecdotique, notamment car la redevance n'est pas maintenue sur le long terme et le taux de redevance devient nulle à partir de 1974³²⁸. Mais les sels solubles restent pris en compte dans le calcul de l'assiette de redevance au moins jusqu'aux années 1980. Il montre de plus deux éléments. D'abord, un consensus à lutter contre un type de pollution dont les conséquences sont directes pour l'industrie et l'agriculture. La redevance salinité apparaît donc comme un moyen de rééquilibrer les usages de l'eau afin d'éviter les conflits entre les activités économiques en amont et aval. Ensuite, l'établissement d'une redevance spécifique à un problème particulier. Cette première redevance spéciale a ainsi pu servir de justification à l'établissement d'autres redevances comme celle sur la pollution toxique ou nitrite.

### Le problème des matières inhibitrices

Les matières inhibitrices (MI) font aussi l'objet de recherche dès la création de l'Agence, au niveau du bassin mais aussi au niveau national et international. Elles se définissent comme « des substances

<footnote n="326">³²⁶ 5494W152 Rapport « Des produits toxiques dans l'eau » par le docteur Larré, chargé de mission au SPEPE. 1969.</footnote>

<footnote n="327">³²⁷ 5487W133, Premier programme d'intervention 1967.</footnote>

<footnote n="328">³²⁸ ADR, 5487W114, « Délibération du 3/11/1970 portant sur l'institution de la redevance pour détérioration de la qualité de l'eau. » Deuxième programme d'intervention.</footnote>
toxiques pour l'homme, pour la faune ou pour la flore et qui, en conséquence, inhibe certaine organismes (phénol, ammoniaque, sulfures, cyanure, divers métaux, etc.) ».<fnref n="329" /> Le Rhône fait alors l'objet de mesure pour certains éléments comme le cuivre, zinc, chlore, phénol, pesticide et hydrocarbure, pour lesquels on trouve des « traces » inférieures à 1mg/L voir 0.1mg/L. L'Agence commande en effet des études ou des rapports de mesure des métaux, des PCB, des pesticides, des phénols, chlorures et sulfates dans les cours d'eau.<fnref n="330" /> Mais leur présence ne choque pas particulièrement :

« ces traces ont nécessairement une incidence sur la vie aquatique et peuvent en avoir sur l'eau potable [...]. Les hydrocarbures et les phénols donnent un mauvais goût à l'eau potable ».<fnref n="331" />

La description des conséquences des matières inhibitrices est dans les rapports de 1967 très sommaires, surtout comparée à celle de la salinité, ce qui peut être révélateur d'un manque de savoir scientifique sur ce type de pollution. Elle est en grande partie considérée comme un problème fonctionnel. Pour la pollution par les métaux en particulier, les problèmes de pollution viendraient surtout de l'absence de volonté à ne pas polluer et d'un manque de suivi technique, car les solutions d'épuration existent déjà. De même, les problèmes serait causé également de l'usage de détergents non biodégradable, alors qu'il existe des alternatives dégradables. Seuls les problèmes liés aux pesticides semblent plus difficiles à traiter car ils sont « déversés dans les sols et rivières et ne donne pas lieu à des contrôles systématiques ».<fnref n="332" /> L'idée d'une pollution de l'eau liée essentiellement due à un problème de gestion et à un manque de contrôle technique est donc bien présente dans le cas des MI, comme dans celui de la pollution classique.

A partir de 1970, l'Agence devient de plus en plus alarmante sur les MI. Elles représenteraient à l'échelle du bassin 22 200 kiloequitox/jour.<fnref n="333" /> La dangerosité de ces éléments est étudiée et on cherche à déterminer des seuils afin de pouvoir réglementer les rejets. Jusqu'à la première moitié des années 1970, les MI représentent donc un problème majeur, mais nous apparaissent sans mesure de résolution. L'Agence intègre certes des mesures « d'aide à l'élimination de la pollution toxique » à ses deux premiers programmes. Mais cette aide est elle aussi assez sommaire :

« dans l'attente de dispositions actuellement à l'étude au niveau national il est seulement prévu de reconduire les dispositions déjà adoptées à l'occasion du 1er programme, savoir : attribution, sur demande du maitre d'ouvrage et sous réserve des disponibilités financières de l'Agence,

<footnote n="329">³²⁹ 5494W152, « Esquisse d'un programme de lutte contre les rejets inhibiteurs » CA 7/06/1973.</footnote>

<footnote n="330">³³⁰ ADR, 5494W72, correspondance entre Lacroix et la Faculté de Pharmacie de Montpellier. 24/08/1967. Cit.op.</footnote>

<footnote n="331">³³¹ 5494W152 Rapport « Des produits toxiques dans l'eau » par le docteur Larré, chargé de mission au SPEPE. 1969.</footnote>

<footnote n="332">³³² ADR, 5494W152 Rapport « Des produits toxiques dans l'eau » par le docteur Larré, chargé de mission au SPEPE. 1969.</footnote>

<footnote n="333">³³³ ADR, 5487W114, Réunion du CA « Programme de lutte contre la pollution toxique ». 11/12/1973</footnote>
d'un prêt d'un montant de 50% des dépenses d'investissement correspondant à l'élimination de
la pollution toxique sur 5 ans. »<fnref n="334" />

On remarque que la toxicité, si elle est un problème, n'est pas l'objet d'intervention : l'Agence RMC s'occupe avant tout des pollutions classiques et, s'il reste des fonds, elle propose un simple prêt aux investisseurs. Ce prêt est par ailleurs peu utilisé (nous n'avons pas retrouvé de demande pour ce type de prêt). Cependant, l'Agence cherche largement à proposer des solutions pour lutter contre les pollutions inhibitrices. Elle présente en 1972 un projet de redevance pour pollution inhibitrice au Comité de Bassin. Mais l'Agence attend l'aval des institutions étatiques sans lesquels elle ne peut mettre en place cette redevance.

Enfin, l'Agence s'intéresse aussi pendant cette première période à la pollution nitrite (azote et phosphate), qui, comme les autres MI, est uniquement l'objet de recherche. C'est notamment une l'eutrophisation des lacs alpins, dont l'enjeu touristique est important, qui est l'objet de préoccupations. La pollution nitrite dans les cours d'eau autre que ceux des bassins versants de ces lacs, n'est pas évoqué.<fnref n="335" /> Les questions de pollution de l'eau par l'installation de complexes nucléaires sont aussi un objet d'étude, principalement afin de savoir quelles températures de rejets des eaux de refroidissement sont acceptables. La radioactivité est mesurée à certaines stations, mais nous avons rassemblé très peu d'éléments sur la question nucléaire dans cette période car c'est principalement la CEA qui est responsable des études, non l'Agence RMC.

Ainsi, jusqu'à la moitié des années 1970, l'Agence se structure peu à peu. Elle cherche avant tout à réduire les pollutions qui sont visibles, épurables ou facilement localisables comme les matières oxydables et les matières en suspension, mais aussi les rejets massifs de sels dont les conséquences sont déjà connues. Son action porte donc principalement dans les domaines où la pollution est un problème pour la majorité des usagers, et où une intervention permet une amélioration visible de l'état des cours d'eau. Cette visibilité de l'action de l'Agence permet notamment de justifier son modèle de redevance. Elle réalise également des recherches afin de mieux connaitre les effluents et leur traitement. L'Agence cherche alors majoritairement le compromis avec les usagers, les redevances sont faibles les premières années et augmentent de manière très progressive. Elle attend les recommandations de l'Etat avant de modifier ses mesures ou d'en mettre en place de nouvelles. Elle suit en effet en parallèle une politique de recherche sur les autres pollutions qui sont moins bien connues et dont l'analyse n'est pas systématique, mais ne met pas en place une politique de lutte contre ces polluants. Il faut en effet attendre 1976 et le programme transitoire pour que l'Agence offre une subvention pour l'élimination des MI.<fnref n="336" />

<footnote n="334">³³⁴ ADR 5487W114, Deuxième programme d'intervention 1971.</footnote>

<footnote n="335">³³⁵ 5487W48, séance inaugurale du comité de bassin du 10/11/1967, Brochure « Aperçu des problèmes de l'eau ».</footnote>

<footnote n="336">³³⁶ ADR 5487W114 « Programme transitoire pour l'année 1976 » délibération du 22/04/1975</footnote>
## II De 1973 au début des années 1980 : une affirmation de la politique de lutte contre la pollution de l'Agence RMC

A partir de la seconde moitié des années 1970, l'Agence développe sa politique de lutte contre la pollution de l'eau. Elle affirme son programme de construction de station d'épuration, notamment pour les collectivités. Elle est un acteur de mieux en mieux établi. Les redevances pour pollution augmentent : elle passe de 4.6Frs en 1975 à 7F l'année suivante. Elles n'atteignent cependant pas l'optimum économique. La lutte contre la pollution classique se poursuit, semble-t-il sereinement. Elle prend alors en compte des types de pollutions divers et met en place de nouvelles aides pour améliorer les traitements. Malgré le contexte économique, la réduction des pollutions « spéciales », principalement d'origine industrielle, restent une priorité pour l'Agence. Cette politique de plus en plus affirmer de l'Agence est également soutenu par le développement d'une politique de l'environnement au niveau de l'Etat.

### 1. L'intégration de « nouvelles » pollutions

L'Agence RMC élargit de plus en plus ses actions dans le domaine de la lutte contre la pollution. Cela concerne à la fois les éléments polluants pris en compte pour la mise en place des redevances mais aussi de nouvelles aides qui s'adaptent aux préoccupations contemporaines.

#### La reconnaissance des matières inhibitrices.

Si les réflexions et les recherches sur les matières inhibitrices sont bien présentes dans notre première période, et que l'Agence souhaite mettre en place des moyens incitatifs pour réduire ces pollutions, dans les faits, la mise en place d'une redevance spéciale pour les MI n'est effective qu'à partir de 1973. La préparation de cette redevance est lente malgré un ton assez pressant de l'Agence dès la publication du deuxième programme. On peut l'expliquer par les difficultés qu'ont eu l'Agence et l'Etat à négocier avec les industriels et à un manque de pouvoir de l'Agence. Mais si les industriels ont toujours un moyen de pression économique, notamment dans le contexte de la crise, l'Agence est de plus en plus soutenue par les associations et la pollution condamnée par l'opinion. Les résultats de plusieurs études montrent la nocivité des MI, notamment celle en partenariat avec les associations de
pêche qui mènent leurs propres études pour connaître leurs conséquences sur les organismes vivants (dont celles des pesticides et des PCB).<fnref n="337" /> L'Agence continue en effet ses recherches sur les matières inhibitrices pendant cette deuxième période. Certains éléments sont l'objet de préoccupations importantes comme par exemple le mercure pour lequel une campagne spéciale de mesure est menée en 1974.<fnref n="338" />

L'Agence propose ainsi dès 1973 une esquisse d'un programme dans lequel elle réfléchit au moyen de mettre en place une redevance et des subventions et d'ajouter à l'assiette des redevances le « pouvoir inhibiteur ». On peut souligner que l'incitation se veut encore plus grande pour les MI car elle propose, les premières années, une subvention à 70% des investissements.<fnref n="339" /> Elle met alors en place un système similaire à celui pour la pollution classique de redevance et de subvention. Des tableaux de coefficient de pollution par les MI spécifiques à chaque activité industrielle sont créés, ils tiennent alors également compte des moyens d'épuration mis en place. Par exemple, pour l'industrie du pétrole, le coefficient de redevance après un traitement complet des eaux résiduaires est de 2, sans traitement il est égal à 50. Pour les industries chimiques, il est de 500.<fnref n="340" /> Les travaux réalisés pendant la première période se transforment en politique d'action sur cette deuxième période.<fnref n="341" /> Après un « boom incitatif » des premières années de la mise en place de la redevance sur les MI, elle se stabilise peu à peu : la subvention pour épuration de la pollution toxique représente 40% tandis que celle pour la pollution classique représentant 30% du montant total de l'investissement en 1976, elle s'équilibre ensuite dans le 4ᵉ programme.<fnref n="342" /> Cette réduction ne signifie cependant pas une perte d'intérêt de l'Agence pour le problème des MI ou une résolution rapide du problème. L'Agence définit en effet les MI toujours comme un problème important lors du 4ᵉ programme et prévoit des études fines et l'identification des ateliers en cause. Elle s'explique donc principalement par un équilibre financier de l'Agence, par une diversification des subventions et l'apparition d'autres priorités, qui ne permettent pas de maintenir une subvention aussi grande pour la pollution toxique.

## L'azote et le phosphate : un problème élargi au cours d'eau

<footnote n="337">³³⁷ ADR, 5494W70, Etude de la pollution accumulée par les organismes vivants dans le Rhône et ses affluents, auteur inconnu, 1973.</footnote>

<footnote n="338">³³⁸ ADR 5494W151, Dossier « Mercure » 1973-1976.</footnote>

<footnote n="339">³³⁹ ADR 5494W152, « Esquisse d'un programme de lutte contre les rejets inhibiteurs » CA 7/06/1973.</footnote>

<footnote n="340">³⁴⁰ 5494W152, Note du ministère de l'environnement sur l'introduction des MI dans l'assiette de la redevance. 16/10/73</footnote>

<footnote n="341">³⁴¹ 5494W115, Deuxième programme d'intervention de l'Agence. 1977</footnote>

<footnote n="342">³⁴² 5487W114 « Programme transitoire pour l'année 1976 » délibération du 22/04/1975 et 5487W116 « 4ᵉ programme d'intervention » 1981.</footnote>
Si le problème de l'eutrophisation est bien connu pour les eaux stagnantes (lacs alpins notamment), l'Agence, en collaboration avec les autres Agences de Bassin, réalise des études pour connaître l'enjeu de la pollution azotée et phosphorée dans les eaux courantes et établir un état des lieux des problèmes. A la fin des années 1970, des études inter-agences sont menées et montrent la présence de phosphate, azote et ammonium dans de nombreux cours d'eau. Les causes de cette pollution sont multiples. Pour les nitrates (azote), l'agriculture est déterminée comme l'un des principaux responsables (culture et élevage intensifs), avec le métabolisme de l'homme et les industries agroalimentaires. L'ammonium est également dû aux rejets humains, aux lisiers, et à certaines industries (cokerie). Les phosphates sont aussi reconnus comme provenant majoritairement de l'agriculture, mais aussi des rejets humains et des rejets de détergents contenant des organophosphorés, et les industries qui fabriquent des acides phosphoriques<fnref n="343" />. Les institutions de l'Etat recommandent donc aux Agences de mettre en place des politiques appropriées à la lutte contre ces « nouvelles pollutions » à partir de 81 (nouveau programme). Des études sont alors lancées à l'échelle de l'Etat sur les pollutions agricoles. Mais les Agences ont, pour l'Etat, quand même vocation à agir rapidement, en imposant aux stations d'épuration la nitrification des effluents contre l'ammonium et en investissant pour un complément d'épuration pour les industries. Les nitrates doivent être une priorité dans certains bassins (Seine Normandie et Loire Bretagne) où l'agriculture intensive recouvre une grande partie du territoire. Pour les phosphores, seule quelques zones « à risque » doivent être définit.<fnref n="344" />

Cette pollution a pour conséquence l'eutrophisation, comme pour les lacs (soit une consommation de l'oxygène par les organismes proliférant et une dégradation de la qualité de l'eau), mais aussi un pouvoir inhibiteur comme les MI (surtout l'ammonium). L'Agence met en place dès 1979 des aides sous forme de prêt afin de soutenir les projets de recherche sur et d'épuration des « pollutions nouvelles ». Le 4ᵉ programme place par ailleurs ces « pollutions nouvelles » comme prioritaires. Les méthodes de lutte contre celles-ci reprennent la méthode incitative classique. Les Agences mettent donc en place une redevance nitrate et phosphore qui s'ajoute à la redevance pour pollution classique, en modifiant l'équivalent habitant qui correspond alors à 57g de MO, 90g de MES, 15g d'azote et 4g de phosphore par habitant et par jour.

On voit donc se dessiner de nouvelles préoccupations de l'Agence concernant la pollution de l'eau. L'Agence étend sa redevance à de nouvelles pollutions. Mais elle étend aussi ses aides à de nouveaux domaines de la lutte contre la pollution. La première réponse de l'Agence contre les pollutions non dégradables est fondée sur le principe « redevance pour rejet et subvention pour épuration », comme pour la pollution classique. Mais si on se concentre uniquement cette politique, on risque de passer à côté de la mise en place d'un processus parallèle de lutte contre la pollution.

<footnote n="343">³⁴³ 5487W114 lettre du SPEPE, 5/11/1978</footnote>

<footnote n="344">³⁴⁴ 5487W114, ibid.</footnote>
## 2. De nouvelles perspectives pour la lutte contre la pollution de l'eau

L'Agence élargit l'assiette de redevance mais elle se donne aussi de nouveaux moyens de réduire la pollution, via des subventions nouvelles. A la fin du 3e programme, le bilan de l'Agence est relativement positif : les grandes agglomérations et les principaux industriels ont mis en place des ouvrages d'épuration, ce qui entraîne une baisse des pollutions classiques à l'échelle du bassin. Cependant, d'autres problèmes apparaissent : les pollutions nouvelles certes, qui posent des problèmes d'épuration et de gestion des effluents, mais aussi des problèmes liés directement au rendement des stations. L'Agence propose alors de nouveaux moyens, toujours incitatif, afin de prévenir ces problèmes.

### La lutte pour l'efficacité des stations d'épuration et le traitement correct des déchets

L'Agence met ainsi en place plusieurs subventions ou aides afin de contrôler les stations d'épuration. La prime pour bon fonctionnement est mise en place déjà dans la première période que nous avons défini. Mais l'Agence poursuit ces études sur le rendement des stations, industriels comme collectivités. Elle met peu à peu en place différents moyens afin d'inciter à la meilleure gestion des déchets possibles. Pour les industriels, une aide pour le traitement des déchets liquides ou pâteux et mise en place en 1977 afin que les produits nocifs qu'il contiennent ne se retrouve pas dans les stations d'épuration qui ne sont pas adaptées<fnref n="345" />. Pour les collectivités, un prêt pour le réseau est mis en place fin 1970 afin d'améliorer le remplissage des stations et d'éviter les eaux parasites.<fnref n="346" /> Le 4e programme confirme cette tendance en créant une subvention pour le développement du réseau, la mise en place d'une assistance technique et le renouvellement des stations anciennes.<fnref n="347" />

### La lutte contre la nocivité des effluents

A la fin des années 1970, l'Agence s'intéresse de plus en plus à l'idée de « technologie propre ». Elle est du moins relativement forcée de s'y intéressée car cette politique est à l'initiative du ministère de l'environnement. Elle participe à ce projet, et s'intéresse largement aux nouvelles techniques de fabrication qui entraînent une réduction des effluents nocifs.<fnref n="348" /> Mais on remarque que les politiques financières de l'Agence dans ce domaine sont très progressives sur notre période. La campagne « technologie propre » est lancée en 1976 mais on ne retrouve pas de trace d'aide aux technologies propres avant 1979 mais encore une fois sous forme de prêt, ce qui est logiquement moins incitatif

<footnote n="345">³⁴⁵ 5487W115, Modification du projet du 3e programme d'intervention. 1977.</footnote>

<footnote n="346">³⁴⁶ 5487W115, Compte rendu de la réunion Barbizon 19/04/1978</footnote>

<footnote n="347">³⁴⁷ 5487W116. Réunion de la MIE : résumer du programme d'intervention de l'Agence RMC. 21/09/81</footnote>

<footnote n="348">³⁴⁸ 5494W104 Lettre de la DPP aux Directeurs des Agence, « Organisation des journées régionales sur l'information et la sensibilisation aux technologies propres » 18/04/1980</footnote>
qu'une subvention.<fnref n="349" /> Le 4ᵉ programme prévoit également des aides pour la « réduction à la source », ainsi qu'une « aide aux usines nouvelles » afin de mettre en place « les meilleurs moyens de lutte contre la pollution des eaux possibles ».<fnref n="350" /> Les « technologies propres » sont de même considérées comme le meilleur moyen pour lutter contre les micropolluants, et l'Agence propose alors des aides en cas d'investissement<fnref n="351" />. On voit donc le début prudent d'une nouvelle politique de l'Agence : l'incitation financière ne se limite pas à l'élimination des pollutions mais à une baisse de production de pollution.

Cette deuxième période se caractérise donc par une intensification et une diversification des actions de l'Agence. Les investissements de l'Agence pour la lutte contre la pollution sont de plus en plus élevés.<fnref n="352" /> Ils s'accompagnent d'une hausse des redevances et donc d'un pouvoir incitateur plus persuasif que pendant la première période. La pollution classique est de mieux en mieux maitrisée, ce qui entraîne, de la part de certains acteurs une remise en cause du futur des Agences de bassin dont la mission principale est pour eux en voie d'achèvement.<fnref n="353" /> Mais l'apparition de nouvelles problématiques, tels que des pollutions qui n'étaient pas l'objet d'une politique précise ou encore la nécessité de maintenir les stations et le traitement des effluents à une certaine efficacité, montrent que l'Agence acquiert une certaine assise pendant cette période et des fonctions nouvelles qui justifient son rôle à l'avenir. Enfin, la politique d'action de l'Agence reste majoritairement centrée sur l'épuration et les pollutions localisées. Mais on remarque bien, avec la problématique des pollutions azotées et phosphorées et les débuts d'une politique de réduction à la source, que certaines bases pour une politique plus large de lutte contre la pollution se posent pendant cette période.

### III Des années 1980 aux années 1990 : une période de transition vers une prise en compte toujours plus large des problèmes de pollution et un système de bassin de plus en plus fort.

<footnote n="349">³⁴⁹ 5487W115 Lettre de la DPP, CA du 19/08/1979</footnote>

<footnote n="350">³⁵⁰ 5497W116 Lettre du directeur de la DPP : rapport de la réunion du groupe de réflexion entre la DPP, les Agences de Bassin et les Industries. 23/03/81</footnote>

<footnote n="351">³⁵¹ 5487W116 Dossier du CA « orientation pour le 4ᵉ programme 3/12/1980</footnote>

<footnote n="352">³⁵² Voir annexe 3 : Evolution des investissements et des recettes de l'Agence RMC entre 1967 et 1983. Complément au 4ᵉ programme d'intervention (ADR 5487W116).</footnote>

<footnote n="353">³⁵³ 5487W116 Lettre du CNPF 3/03/1981</footnote>
« Sur le plan global du bassin, on peut dire que la qualité de nos rivières est en voie d'amélioration sur le plan des matières oxydables. Il reste bien sûr quelques points noirs qui nécessitent des actions plus ponctuelles, mises en forme par l'Agence de bassin dans le cadre de sa politique des milieux prioritaires. Les pollutions azotées et phosphorées qui posent des problèmes d'eutrophisation nécessiteront une action dans l'avenir ainsi que les pollutions toxiques. »<fnref n="354" />

Voilà, en résumé, un état des lieux de la situation dans les années 1980 : une pollution classique de mieux en mieux contrôlée malgré des problèmes ponctuels et des pollutions nitrites et toxiques qui sont l'objet de préoccupations croissantes. Si l'Agence poursuit son action dans les domaines que nous avons déjà abordé, elle affirme aussi une prise en compte de l'environnement plus larges dans ses programmes.

# 1. Elargissement des définitions de la pollution

Il va ici de soi que les pollutions diffuses ne sont pas apparues dans les années 1980. La nouveauté est cependant le traitement politique de ces pollutions qui émerge comme nous l'avons vu au cours des années 1970 et s'ancre dans la politique d'action de l'Agence de manière stable à partir du 5ᵉ programme d'intervention. A partir du milieu des années 1980, l'Agence développe une définition plus large de la pollution pour sa politique d'action. La pollution de l'eau n'est plus seulement le fait de certaines usines et agglomérations qui rejettent leurs effluents sans épuration. Elle est aussi le fait de nombreuses autres sources de pollution dont le lieu précis n'est pas identifiable. L'Agence pose alors de nouveaux principes, qui découlent des savoirs écologistes<fnref n="355" />, comme un champ d'action nécessaire de l'Agence.

## Le concept de pollution diffuse

La pollution diffuse est due à de nombreux rejets et se retrouve dans les cours d'eau via le ruissellement ou l'infiltration. Cette pollution n'est pas visible mais ses conséquences, selon l'élément polluant, peuvent être importantes (matières toxiques). C'est notamment dans le cadre de la lutte contre l'azote que l'Agence met en place une politique de recherche, d'information et de prévention.<fnref n="356" /> La pollution diffuse (pour l'azote) n'est cependant pas d'une grande ampleur dans le bassin par rapport à des bassins où l'agriculture intensif est plus présente. La prise en compte de cette pollution a pour conséquence une prise en compte des pollutions agricoles, qui est cependant un balbutiement jusqu'aux

<footnote n="354">³⁵⁴ 5487W144 Rapport de la réunion « Commission Rhône Moyen » 6/04/1989</footnote>

<footnote n="355">³⁵⁵ Voir chapitre 2</footnote>

<footnote n="356">³⁵⁶ 5487W117 « 5ᵉ programme d'intervention » dossier de novembre 1986.</footnote>
années 1990. Cette politique de lutte contre la pollution agricole se confirmera d'avantage au 6e programme (1991) avec l'introduction d'un volet agricole, notamment pour l'élevage bovin<fnref n="357" />, alors qu'elle se limite jusque-là aux élevages porcins.

L'affirmation du principe de « milieu ».

L'Agence se donne également pour mission une action de **protection des milieux naturels**. Elle affirme également sa volonté de « tenir compte de l'exigence du milieu » dans sa politique de lutte contre la pollution. Elle définit ainsi des « milieux prioritaires », c'est-à-dire certaines vallées où une action est nécessaire en priorité. La connaissance du milieu est aussi l'objet de plusieurs de ces études. Des études par vallée sont réalisées, dans le cas des vallées prioritaires et dans celui du Rhône.<fnref n="358" />

« Le Rhône a été exclu des cartes d'objectifs qualité il fera l'objet d'une étude globale qui a été confier au groupe de travail qualité Rhône. [...] il est nécessaire d'avoir une connaissance plus fine des rejets et de leur impact sur le milieu naturel dans tous les domaines organiques toxiques azotés et phosphorés. Il est à noter une forte pression pour autoriser les rejets ne ions chlorure dans le fleuve dont il faudra préciser les conséquences sur le milieu sur la faune et la flore. »

On voit ici que la Commission Rhône Moyen, qui dépend de l'Agence RMC, s'inquiète de l'état du milieu naturel et des conséquences des rejets des effluents. Elle remet notamment en question certains déversements : ceux des chlorures qui ont été la cause de l'établissement d'une redevance pour pollution saline (infra). La meilleure solution n'est donc pas l'épuration avant rejet mais le moins de rejet possible afin de protéger le « milieu écologique ».<fnref n="359" />

On remarque donc que progressivement, l'Agence, comme les autres acteurs de la gestion de l'eau, prend en compte des problèmes de pollution plus larges dans un milieu qui devient peu à peu une valeur en soi : on ne fait alors plus seulement référence au problème d'usage de l'eau qu'impliquent les pollutions mais bien aux problèmes causés sur le milieu. Des études d'« appréciation piscicole » des milieux sont également réalisées pour certains cours d'eau, dans le cadre des schémas de vocation piscicole.

<footnote n="357">³⁵⁷ 5487W118 « 6e programme d'intervention » dossier présenté à la MIE 13/12/1991</footnote>

<footnote n="358">³⁵⁸ 5487W144 Rapport de la réunion « Commission Rhône Moyen » 6/04/1989</footnote>

<footnote n="359">³⁵⁹ Terme utilisé par la Commission Haut Rhône de manière contemporaine. 5487W244. Rapport « qualité des eaux des milieux prioritaires ». Janvier 1989</footnote>
## 2. Des problèmes de pollution anciens toujours présents.

Si la pollution classique est bien en phase d'être maitrisée, des « points noirs » de pollution sont toujours présents. Pour les réduire, l'Agence poursuit ses actions mais place certaines de ces actions, jusqu'à là secondaires, comme de nouvelles priorités d'intervention.

### La lutte contre les micropolluants

L'Agence poursuit son action prioritaire dans la lutte contre les pollutions inhibitrices (dont l'azote et le phosphate). Elle affirme que la réduction à la source doit être une priorité afin d'avoir une politique efficace contre les micropolluants. Le traitement des métaux en station n'est en effet que peu efficace car les métaux ne se dégradent pas et se retrouvent dans les boues d'épuration qu'il faut alors stocker. L'Agence prévoit alors des études complémentaires afin de mieux connaître les rejets de micropolluants dans les stations urbaines et dans les stations des industriels. L'investissement à prévoir est alors de l'ordre de 850 Millions de Francs entre les opérations de réduction des émissions et les ouvrages de traitement, dont 45% prévu pour le seul secteur de la chimie.

Par ailleurs, la lutte contre les pollutions accidentelles est aussi prolongée. Il est prévu un plan d'intervention en cas d'accident au niveau du bassin et la mise à jour des plans départementaux d'intervention. Les études de dangerosité sont alors subventionnées à 50%; 180 millions de Francs sont prévus pour les investissements afin d'éviter les pollutions accidentelles. Un renforcement des contrôles et de l'autocontrôle des industries fait partie des recommandations de l'Agence.<fnref n="360" />

Ainsi, si la pollution industrielle est bien un problème constant, l'incitation de l'Agence porte de plus en plus sur la prévention de la pollution : prévention des pollutions accidentelles par des contrôles et des études que peut subventionnées l'Agence, mais aussi la prévention des pollutions chroniques par des aides pour la réduction des émissions.

### Boues, déchets solides et efficacité des stations

L'Agence se préoccupe toujours de l'efficacité des stations d'épuration et développe des aides dans ce domaine. La principale nouveauté et l'extension de l'aide réseau à la collecte des effluents (10% de subvention), l'aide au raccordement au réseau, la reconnaissance des systèmes d'épuration individuelle au même titre que les stations collectives lorsque ceux-ci évitent des frais supplémentaires pour le raccordement au réseau. Le but est donc toujours de remplir au maximum les stations d'épuration afin de garantir leur efficacité mais aussi de proposer des alternatives valables afin de pouvoir traiter les

<footnote n="360">³⁶⁰ 5487W118 Dossier « préparation au 5ᵉ programme : lutte contre les pollutions industrielles ». 1986</footnote>
effluents du plus grand nombre de personne possible sans que leur situation géographique (campagne) soit un problème. Le résultat attendu de cette politique est d'éviter le maximum de rejet, même les rejets isolés ; en effet, le but pour l'Agence est :

> « d'accroitre le taux de raccordement, d'améliorer le rendement réseau et d'assurer une meilleure fiabilité et une plus grande régularité dans le fonctionnement général du réseau. »<fnref n="361" />

La politique de lutte contre la pollution classique, dans la majorité du bassin, peut ainsi se permettre de s'attacher à de petits rejets, car les effluents principaux sont déjà traités : des grandes villes, seule Toulon prévoit encore des investissements, les autres sont déjà équipées des installations nécessaires.<fnref n="362" /> Les prochains gros investissements qui se dessinent sont pour le renouvellement des anciennes stations, dont la durée de vie normale est d'une vingtaine d'années. Cette politique d'aide aux stations et aux réseaux vise l'élimination de 15 à 20% de la pollution actuelle.<fnref n="363" /> L'Agence maintient également l'aide au bon fonctionnement, l'assistance technique et une aide à l'élimination et au transport des déchets dans les décharges agréées, afin d'éviter le stockage des déchets dont certains produits pourraient se retrouver dans les eaux du fait du ruissellement et de l'infiltration.

Ainsi, on voit bien que cette dernière période que nous avons défini est une période de transition. D'un côté, on voit un prolongement évident de la deuxième période, la poursuite du 4ᵉ programme étant un argument fondateur du 5ᵉ. Les pollutions « nouvelles » continuent d'être l'objet d'une politique particulière, tout comme l'amélioration des stations. Mais de nouveaux enjeux se dessinent pour l'Agence. Sa politique se fait plus inclusive de l'environnement et les pollutions considérées sont d'une autre nature : diffuses et non biodégradables ou en petite quantité et difficile à raccorder au réseau d'épuration. L'Agence centre sa politique sur les problèmes que cause la pollution sur le « milieu », qui semble prendre le pas sur les problèmes causés à l' « usage » de l'eau. Elle cherche alors notamment à intégrer. Cette prise en compte plus large de l'environnement devient une tendance stable pour l'Agence, notamment dans le cadre de la préparation de la loi sur l'eau de 1992. L'élargissement de sa politique n'est pas, comme nous l'avons évoqué dans le chapitre 5, sans conflit avec les autres acteurs de l'eau, notamment avec l'Etat, qui cherche à réduire ses taxes et refuse une augmentation des redevances des Agences, les administrations traditionnelles, qui voient l'Agence intervenir dans leur domaine (déchet, contrôle des industries) et enfin avec certains industriels, pour qui le rôle de l'Agence est dépassé :

> « A l'origine des Agences, il existait un consensus pour considérer que la dégradation de l'eau avait atteint des limites insupportables et qu'un programme mobilisant un maximum de moyens devraient être lancer rapidement. Aujourd'hui, chacun peut observer les progrès importants qui ont

<footnote n="361">³⁶¹ 5487W118 Dossier « 5ᵉ programme : exposé détaillé ». 1986</footnote>

<footnote n="362">³⁶² 5487W118 Ibid.</footnote>

<footnote n="363">³⁶³ 5487W118 Ibid.</footnote>
été réalisés. On peut dès lors se demander si le recours à des moyens incitatifs, sous forme de prêts, d'avances et de subventions, à côté des moyens traditionnels, est encore pensable aujourd'hui.<fnref n="364" />

On voit donc dans ce chapitre une évolution progressive de la politique de l'Agence qui est marqué par de nombreuses continuités. L'inclusion de plus en plus large des problèmes de pollution, ainsi que l'élargissement des compétences de l'Agence nous apparaît bien comme un processus sur toute la période considérée. La mise en place d'une véritable politique de lutte contre la pollution de l'eau permet une augmentation majeure des pollutions éliminées. Les ouvrages d'épuration sont de plus en plus nombreux et permettent la réduction de quantités d'éléments polluants rejetés dans les cours d'eau.<fnref n="365" /> Cependant, la pollution n'est pas un problème solvable seulement par l'augmentation de l'épuration : à partir des années 1980, le système de la réduction des pollutions via les ouvrages d'épuration pose certaines limites avec l'apparition de nouvelle problématique et entraîne une ouverture progressive des actions à mener afin de lutter contre la pollution de manière plus large.

## Conclusion

Dans cette partie, nous avons fait un portrait assez général du rôle de l'Agence et de son évolution entre 1966 et la fin des années 1980. Nous avons montré la mise en place pratique de l'Agence RMC, ses moyens d'action, ses relations avec les autres acteurs de la politique de l'eau et l'évolution de sa politique d'action. Cette partie nous a donc permis d'analyser en pratique le fonctionnement du système de l'Agence de bassin RMC. La stabilisation de l'Agence et son importance croissante sont à la fois le fait du contexte, de son action, de sa politique interne de recherche, et du soutien et coopérations extérieures. Les acteurs de l'eau sont de plus en plus réceptifs à la lutte contre la pollution. L'Agence montre que sa politique à des effets sur la réduction des pollutions qui sont notoires. Mais elle met aussi en évidence l'utilité de nouvelles interventions, toujours incitatives. Elle coopère avec les services de l'Etat, les autres Agences, les associations, les scientifiques, etc., ainsi qu'avec ses redevables. Si ces relations sont conflictuelles, l'Agence réussit à faire valoir son rôle stratégique. Ce système, en effet, permet une amélioration générale de l'état des cours d'eau du bassin. Les stations d'épuration se multiplient sur la période, la redevance augmente et devient de plus en plus incitative. Cependant, la politique de l'Agence n'est pas un succès total car les pollutions sont toujours nombreuses. Si la

<footnote n="364">³⁶⁴ 5487W117, Lettre du CNPF au SPEPE, 17/04/1986</footnote>

<footnote n="365">³⁶⁵ Voir Annexe 4 : Evolution des pollutions rejetées, des pollutions traitées et du nombre de stations d'épuration entre 1969 et 1983. Revu *Eaux* publiée par l'Agence RMC. 1983.</footnote>
pollution classique diminue sur la période, d'autres pollutions sont prises en compte et représentent des problèmes majeurs dans le bassin. Comme on le voit sur le graphique, si la politique de l'Agence est sans aucun doute en plein développement, la pollution se développe en parallèle dans le bassin RMC. La politique de l'Agence nous apparaît donc comme un régulateur de l'état des rivières, rôle qu'elle semble vouloir dépasser en affirmant dans ces programmes la volonté croissante d'améliorer l'état des rivières en intégrant des pollutions nouvelles et des concepts écologistes (au sens scientifique du terme) tel que la notion de milieu.
# Partie 3 : Le Haut-bassin du Rhône :
l'évolution de la pollution des eaux
superficielles et des politiques de luttes
contre la pollution de l'Agence RMC.

## Introduction

L'Agence mène, à partir de 1968, une politique de lutte contre la pollution sur un territoire vaste avec des pollutions très diverses. Si elle définit une politique générale, comme nous l'avons vu au précédent chapitre, elle met également en œuvre une politique qui tient compte des différences et des particularités des territoires du bassin. Le bassin du Rhône de Genève à Lyon, que nous avons choisi de nommer dans ce travail « bassin du Haut-Rhône » bien que nous ne tenions pas compte de la partie suisse du Haut-Rhône et que l'amont immédiat de Lyon entre dans ce que l'on définit généralement comme le « Rhône Moyen », nous semble être un cas intéressant de la mise en application de l'action incitative et de l'évolution de la politique territoriale de l'Agence. Ce territoire est en effet relativement peu peuplé et relativement peu industrialisé par rapport à d'autre espace du bassin RMC. Pourtant, les pollutions des cours d'eau sont présentes voire massives dans certaines vallées. L'Agence met en œuvre sur ce territoire une politique particulière, qui dépend des pollutions émises, mais aussi des conséquences de ces pollutions par rapport à l'usage des cours d'eau. Il convient donc de se demander quelles sont les retombées des politiques de l'Agence RMC sur le territoire du bassin du Haut-Rhône ? Nous analyserons dans un premier temps le problème de pollution dans ce territoire particulier, puis la politique territoriale que met en place l'Agence afin de lutter contre ces pollutions et enfin, l'évolution de cette politique et de ses résultats sur la qualité de l'eau.
# Chapitre 7 : Le Haut-Rhône et ses pollutions

Le bassin du Haut-Rhône est un territoire à multiples facettes : un territoire de montagne, des plaines marécageuses, des petits villages, des villes moyennes et quelques grandes villes, des carrières, des industries... On pourrait prendre une photo d'une carte postale bucolique aussi bien que celle d'un grand barrage bétonné, de vastes champs de maïs ou d'une zone industrielle. On pourrait alors redécouper ce territoire hydraulique en une multitude d'entités territoriales, de vallées, de bassins... De même, analyser les pollutions de l'eau dans un territoire aussi large nous impose de spécifier les enjeux et les pollutions liées à des vallées de diverse nature. Nous voulons dans ce chapitre montrer les enjeux spécifiques de la qualité de l'eau qui s'attachent à ce territoire et pourquoi, malgré des pollutions globalement moins aigües que dans d'autres parties du bassin RMC, l'état des cours d'eau de ce territoire a pu faire l'objet d'inquiétudes et de préoccupations particulières. Il convient non seulement de définir les enjeux politico-économiques du Haut-Rhône mais aussi les pollutions spécifiques dans cet espace.

## I Le bassin du haut-Rhône : un espace stratégique.

Les usages de l'eau du bassin du Haut-Rhône sont multiples : alimentation, irrigation, industriel, hydroélectrique. L'importance du débit et du fleuve dans la région lui confère un intérêt particulier, aussi bien pour les activités humaines que pour la vie aquatique et la biodiversité du bassin. L'intérêt du Haut-Rhône est bien sûr lié à l'intérêt du Rhône sur tout son cours, cependant le Rhône en amont de Lyon à des particularités.

### 1. Le bassin du Haut-Rhône et l'enjeu de l'alimentation en eau.

Le bassin du Haut-Rhône joue un rôle majeur dans l'alimentation en eau potable des villes du bassin. Si les principales villes du bassin du Haut-Rhône ne s'alimentent pas dans le Rhône (Annecy, Chambéry), les captages dans la nappe du Rhône permettent l'alimentation de nombreuses grandes villes, notamment de Lyon. Le maintien de l'eau potable est l'un des grands enjeux du maintien de la qualité du fleuve. Déjà en 1967, Louis Pradel se positionne contre un projet de zone industrielle à Meximieux dans l'Ain, « à 25 km des puits filtrants de la ville », et demande au préfet de région de ne pas donner l'autorisation de construire aux usines qui rejetteraient leurs effluents dans le Rhône.<fnref n="366" /> La

<footnote n="366">³⁶⁶ 5494W76 Article « le progrès » 27/07/1967. Op.cit.</footnote>
population de la vallée du Rhône s'alimente essentiellement dans ce cours d'eau, de même que les industries et les exploitations agricoles. L'économie du bassin est donc en grande partie tributaire du fleuve, notamment au sud de Valence car, si la quantité d'eau est suffisante pour l'alimentation et les divers usages qui en sont faits, le Rhône est la principale ressource en eau dans un espace relativement sec.

Le maintien d'une bonne qualité dans le Haut-Rhône est donc essentiel car, une pollution trop importante en amont, entrainerait des conséquences importantes voire dramatiques en aval. La crainte d'un accident de pollution est présente chez les élus et les populations à l'image du ministre, qui redoute qu'un accident de pollution comme celui du Rhin (à l' endosulfan) ne se produise également dans le Rhône à cause de la dépendance des régions avales au fleuve. Le Haut-Rhône a donc un intérêt sanitaire et économique en grande partie lié à l'importance économique du Rhône de Lyon à la mer, mais le Haut-Rhône a aussi sa propre logique économique et une importance à l'échelle nationale.

## 2. Le Haut-Rhône : enjeux régionaux, enjeux nationaux.

Le cours d'eau et la proximité de la nappe phréatique dans la vallée, si elle a pu être un inconvénient au développement agricole avant la Seconde Guerre mondiale, a permis une extension massive du maïs dans les plaines de la vallée<fnref n="367" /> ; le maintien d'une certaine qualité du fleuve, qui communique, bien entendu avec sa nappe, est donc nécessaire à l'agriculture locale.

Mais le principal potentiel du Haut-Rhône, hors l'enjeu alimentaire, est son potentiel hydraulique. Si nous avons déjà évoqué certains aménagements du Rhône dans le cadre de la politique nationale au XIXe et au XXe siècle, nous voulons ici rappeler l'enjeu électrique dans le cadre de la définition des enjeux nationaux spécifiques au Haut-Rhône. Le fleuve a en effet un fort débit dès son entrée sur le territoire français. Cela permet alors l'exploitation de la « houille banche » par des infrastructures (des barrages en particulier) aménagés par la CNR et exploités par EDF. Ce fort potentiel hydraulique est également exploité par l'activité nucléaire avec la centrale du Bugey.<fnref n="368" /> Les affluents du Haut-Rhône sont également l'objet d'aménagements hydrauliques, notamment des barrages de haute-chute comme sur le Fier et l'Arve (les Houches sur l'Arve, la Vallière sur le Fier...).

<footnote n="367">³⁶⁷ BRAVARD, Jean-Paul, *Le Rhône, du Léman à Lyon, op.cit.* p. 271-275</footnote>

<footnote n="368">³⁶⁸ *Ibid.* p.367-379</footnote>
Le Haut-Rhône n'est pas réputé comme une vallée à l'industrie prédominante, mais certaines vallées, notamment l'Arve et la Bourbre, et certaines villes, accueillent de nombreuses industries dépendantes de l'eau.

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 4 : Carte de situation des industries dans le Haut-Rhône 1971.</figcaption></figure>

### 3. Le bassin du Haut-Rhône : l'enjeu de l'espace « naturel ».

Le haut-Rhône est souvent perçu comme un fleuve naturel voir « presque sauvage ».<fnref n="369" /> La notion d'espace naturel est très ambivalente, surtout en Europe où la naturalité est presque inexistante du fait de l'anthropisation ancienne des paysages. Nous prendrons ici une définition subjective du caractère naturel : un espace perçu comme naturel. Les bords du Rhône sont en effet peu urbanisés jusqu'à sa confluence avec l'Ain. Ce sont notamment les petits cours d'eau des Alpes qui sont considérés comme des rivières naturelles avec un caractère esthétique, ou l'amont des affluents plus important du Rhône. L'enjeu touristique de la montagne s'est développé dans les années 1960. On ne peut certes pas considérer que la préservation du paysage de montagne ait été une idée dominante (création de grandes stations de tourisme d'hiver), mais celle-ci se développe, en parallèle, afin de préserver certains territoires d'aménagements massifs (créations de parcs naturels). La conservation de la qualité de l'eau est aussi liée à cette idée de protection de la nature « exceptionnelle » dans les hautes-montagnes, mais

<footnote n="369">³⁶⁹ Préface de Michel Laferrère dans BRAVARD, Jean-Paul, *Le Rhône, du Léman à Lyon, op.cit.* P.13</footnote>
elle a pu être influencée par le développement touristique de certaines régions où le paysage a acquis une valeur marchande, notamment dans le cas des lacs alpins.

Enfin, l'enjeu de la qualité de l'eau dans le cadre de l'équilibre environnemental de ce territoire, est un enjeu à ne pas laisser de côté. Les cours d'eau sont bien sûr des espaces de vie en soi et une bonne qualité permet le développement d'une faune et d'une flore aquatique diversifiées. Enfin l'eau est un élément essentiel à la vie terrestre et à la conservation des espèces. En liaison avec l'idée d'« espaces de nature exceptionnels » que nous avons déjà évoquée, la préservation d'une certaine flore et faune terrestre a été un enjeu dès les années 1960. Nous n'insisterons cependant pas sur ce point dans le reste du bassin qui relève d'une argumentation très générale sur la nécessité vitale de l'eau.

L'eau dans le bassin du Haut-Rhône a donc des enjeux économiques, sanitaires et écologiques qui sont propres à ce territoire. Le maintien d'une certaine qualité dans le bassin du Haut-Rhône est un enjeu pour ce territoire mais aussi pour tout le bassin, voire à l'échelle nationale. Ces différents usages des cours d'eau ne nécessitent cependant pas le même niveau de qualité, selon le point de vue et selon les espaces. Il convient donc de brosser un portrait de l'état des rivières dans le Haut-Rhône.
## II Le Rhône en amont de Lyon : un état des lieux des pollutions.

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 5: Un état des lieux des cours d'eau (1981) ADR 5487W118</figcaption></figure>
« A l'heure actuelle, les spécialistes s'accordent pour estimer que les paramètres physico-chimiques et bactériologiques demeurent satisfaisants. »<fnref n="370" />

Le haut-Rhône aurait entre 1964 et 1990 une qualité relativement satisfaisante, et serait propice à de nombreux usages. Selon Jean Paul Bravard, l'eau du Rhône est bien oxygénée et la pollution toxique y est relativement restreinte. L'état du cours d'eau n'est pas alarmant et son principal affluent, l'Ain, présente aussi une bonne qualité selon les critères de pollution classique<fnref n="371" />. Le bassin du Haut-Rhône n'a pas non plus une réputation d'égout et on pourrait au contraire s'attendre à des eaux de bassin relativement propres. En comparaison avec d'autres sous bassins le Haut-Rhône n'est pas le plus touché par la pollution dans la région. Mais le cours d'eau n'est pas exempt de toute pollution et sa qualité varie dans le temps. De plus, certains cours d'eau du bassin ont une pollution nettement plus marquée et problématique.

# 1. L'aval de Lyon ou le début des problèmes ?

Comme on le voit sur les cartes de la campagne d'objectifs qualité (chapitre 6) et de celle de 1983 (ci-dessus), la qualité du Rhône en aval de Lyon est se dégrade : la ligne vert foncé du Haut-Rhône devient alors jaune, puis orange après la confluence avec l'Isère. Cette dégradation de la qualité peut s'expliquer par deux facteurs principaux : la confluence avec la Saône (puis d'autres cours d'eau tel que l'Isère) dont la qualité est médiocre et le débit important ; et la **concentration des usines lyonnaises et des effluents industriels dans le « couloir de la chimie »**. Les préoccupations pour la qualité du Rhône en aval de Lyon sont importantes. L'Agence, ainsi que les autres acteurs de la gestion de l'eau tels qu' EDF, les SRAE, les CTGREFS, mènent des études sur la qualité des eaux du Rhône dès 1969.<fnref n="372" /> Un ingénieur du service hydraulique s'inquiète également de voir « des rejets d'immondices dans le lit du fleuve » au niveau de Saint Vallier<fnref n="373" /> et demande à l'Agence d'intervenir **contre le rejet dans le lit du Rhône « à Saint Vallier et partout ailleurs »**. La pollution du Rhône par l'agglomération lyonnaise est un problème reconnu, notamment par le maire de Lyon, Louis Pradel, qui annonce son engagement pour « l'eau pure » avec la mise en place des deux stations d'épuration Lyonnaise en 1970.<fnref n="374" /> Mais ce sont surtout les associations dans le courant des années 1970 qui dénoncent et étudient la pollution du Rhône en aval de Lyon. C'est notamment l'ADNLPR qui publie en 1976 un rapport des pollutions du Rhône<fnref n="375" /> et réalise dans les années 1980 **un film enquête « Vallée du Rhône, mal de mer »**.

<footnote n="370">³⁷⁰ BRAVARD, Jean-Paul, *Le Rhône, du Léman à Lyon, op.cit* p.354.</footnote>

<footnote n="371">³⁷¹ *Ibid*. p.355-359.</footnote>

<footnote n="372">³⁷² 5494W71 « Observation de la qualité des eaux du Rhône », 1969.</footnote>

<footnote n="373">³⁷³ 5494W76 Lettre de M. Merlin, ingénieur au service hydraulique de Lyon 30/06/1967</footnote>

<footnote n="374">³⁷⁴ 5494W76 Article, « Le Progrès », 29/09/1967.</footnote>

<footnote n="375">³⁷⁵ 5494W87 lettre du maire de Givors et président de l'ADNLPR, 11/1/1978</footnote>
## Pollution en amont/pollution en aval

On observe en effet une croissance de la pollution en aval de Lyon. Nous avons, à partir de données de 1967 à 1974 confronté la pollution en amont et en aval de Lyon.

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Graphique : la pollution saline : une comparaison amont/aval de Lyon<fnref n="376" /></figcaption></figure>

<figure><img src="image_11.png" /></figure>

Comme on le voit sur ces graphiques représentant l'évolution de la pollution saline à Chasse et à Pointcarré, la teneur en éléments salins charriés par le Rhône en une journée, est nettement supérieure

<footnote n="376">³⁷⁶ Graphique réalisé à partir des données retrouvés dans les ADR 5494W71, réaliser lors de la campagne de mesure de la pollution du Rhône (1968-1975).</footnote>
à l'aval de Lyon. Elle double ou triple selon les années et les effluents : en 1968 la teneur en chlorure représente 325 t/j et en sodium 268 t/j en amont et celle à aval à 1678 et 926 t/j.<fnref n="377" /> La Saône présente en effet un problème de salinité qui se retrouve dans le Rhône à la confluence et en aval. On observe également une dégradation de la qualité d'après les caractéristiques de pollution classique et toxique :

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Graphique : Pollution classique et pollution toxique : une dégradation de la qualité<fnref n="378" /></figcaption></figure>

<footnote n="377">³⁷⁷ 5494W71 Les données correspondent à la moyenne sur l'année.</footnote>

<footnote n="378">³⁷⁸ 5494W76 Graphique réalisé à partir des données retrouver pour l'année 1967, par le calcul de la moyenne sur 2 mois de août à septembre.</footnote>
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Pollution toxique du Rhône en 1967 : moyenne des mesures entre août et septembre</figcaption></figure>

On voit en effet une légère dégradation de l'oxygénation de l'eau avec une diminution de l'O2 dissous et une augmentation de la demande chimique et biologique en oxygène (la série 1 correspond aux mesures à Pointcarré et la série 2 à Chasse). De même, si certains éléments toxiques restent stables et faibles (le fer, le cuivre, le protoxyde d'azote) on remarque une augmentation significative du zinc, des ions nitrates et de l'ammonium, et une légère augmentation du fluor. Pour comparaison, la teneur en NH4 d'un cours d'eau de première catégorie, la norme permissible et de 0.3 mg/L.³⁷⁹

Ainsi la qualité se dégrade du fait d'une croissance des rejets en aval de Lyon, et la situation a tendance à s'empirer jusqu'à Beaucaire, du fait de rejets croissants et de rejets toxiques importants, mais aussi à cause d'une accumulation des pollutions non dégradables.

## D'autres espaces problématiques en Rhône-Alpes

Le Rhône et sa qualité ne sont pas les seules préoccupations de l'Agence pour la région Rhône-Alpes. L'Isère et son bassin constitue un des points noirs de l'Agence dans la région. Ce sont notamment les industries de la région grenobloise qui contribuent à polluer massivement les cours d'eau. En effet, sur la carte ci-dessus, l'Isère varie entre une qualité 3 et hors catégorie (voire 2 sur des tronçons restreints). La vallée est en effet reconnue comme un égout et la situation des cours d'eau inquiète de nombreux acteurs de l'eau. Nous avons déjà vu un exemple avec l'ingénieur Ramus et le cas des usines TSM.

<footnote>379</footnote>
Enfin, les lacs alpins ont fait l'objet de politique particulière au niveau local et au niveau du bassin. L'Agence instaure en effet un coefficient de redevance spéciale dans le bassin versant des lacs alpins (lac d'Annecy et lac du Bourget) afin réduire la pollution rapidement.<fnref n="380" /> Les lacs souffrent en effet de rejets des villes et des industries dont celles des régions de Chambéry et Annecy et de problèmes d'eutrophisation. La politique prioritaire de l'Agence pour la protection des lacs s'explique en partie, par l'enjeu touristique de ceux-ci, mais aussi par une volonté de protéger une nature considérée comme exceptionnelle. La politique de protection des lacs alpins a pu entrer en concurrence avec celle de lutte contre la pollution du Rhône.

La situation dans le Haut-Rhône n'est donc pas considérée comme catastrophique. Cette situation est relativement stable sur la période, la pollution dans le Rhône Moyen et le Bas-Rhône restant constamment bien plus massive. Mais la pollution du Haut-Rhône n'est pas pour le moins inexistante. Les villes et les industries du bassin contribuent à dégrader le cours d'eau.

## 2. L'évolution de la qualité du Haut-Rhône

### Un problème de données

Faire un état des lieux de la qualité du Rhône n'est pas un exercice facile. Tout d'abord, la pollution n'est pas stable. Il faut prendre en compte les variations annuelles et saisonnières, la pollution des affluents... Ensuite, les mesures sont peu nombreuses où irrégulières. Les campagnes d'observation nationales réalisées en 1971 et à la fin des années 1970 ainsi que les réseaux d'observation sont les principales analyses mises en place par l'Agence sur notre période. Il n'y a au maximum que trois stations de mesures régulières : en aval de Genève, à La Balme et au pont Pointcarré en amont de Lyon, celle pour laquelle nous avons pu retrouver quelques données. Les données chiffrées concernant la qualité de l'eau sur ce tronçon du cours d'eau sont donc peu nombreuses et lacunaires. Enfin, il faut tenir compte de la difficulté à rassembler les archives de mesure de l'eau. L'Agence de Bassin RMC conserve certaines de ces mesures mais aussi très irrégulièrement (pendant les premières années ou à l'occasion de campagnes particulières). Nous n'avons, par exemple, pas retrouvé de relevés d'analyses à Pointcarré après 1970 malgré la permanence de la station, ni les données mesurées à La Balme et l'aval de Genève. Ces données ont potentiellement été conservé dans d'autres archives (services régionaux) mais nous n'en n'avons pas eu connaissance. Nous proposons donc dans cette partie un état des lieux assez sommaire à partir des quelques données rassemblées et des rapports de l'Agence de l'eau.

Les mesures retrouvées pour l'été 1967 (tableau ci-dessus) témoignent d'une qualité de l'eau relativement bonne : de bon taux d'oxygène (93% à Pointcarré) et des taux de micropolluants bas qui

<footnote n="380">³⁸⁰ 5487W114, 2ᵉ programme d'intervention. 1971 Voir annexe 8 Carte des zones de coefficients de redevances/</footnote>
correspondent aux normes de potabilité de l'eau. Mais la qualité est variable dans le temps. Comme on le voit sur les graphiques ci-dessous, la qualité générale du haut Rhône change. On observe notamment une différence parfois significante de la qualité de l'eau selon les critères de pollution classique et selon les autres critères (pollution toxique). Le haut-Rhône est en effet bien oxygéné du fait de son débit et de la fraîcheur de l'eau, que contribuent cependant à réchauffer les centrales nucléaires du Bugey et de Creys-Malville.<fnref n="381" />

## 1967-1978 : de la dégradation à l'amélioration de la qualité du Haut-Rhône

Ainsi en 1967, la qualité du Rhône en aval de Genève correspond aux critères de la catégorie 1B de l'objectif qualité, se dégrade jusqu'en catégorie 3 en 1971 et reste assez stable en catégorie 2 en 1973 et 1978. De même, la campagne d'objectif qualité montre une qualité 3 en aval de Genève jusqu'à la confluence avec le Guiers, puis une catégorie 2 jusqu'à Lyon. Au niveau du Pont Poincaré, le Rhône a également une qualité correspondant à la catégorie 1B en 1964 puis à 2 entre 1971 et 1973 et s'améliore en 1B en 1978.<fnref n="382" /> La forte dégradation de l'eau à l'aval de Genève peut s'expliquer par les rejets de la ville dans le cours d'eau et très vraisemblablement, par une qualité médiocre du Léman qui accueille les effluents des villes qui le bordent. Bien que la station d'épuration de Genève soit inaugurée en 1967 et traiterait 98% des eaux de la ville, on peut faire l'hypothèse d'un développement industriel et urbain qui contribue à détériorer le fleuve. En effet, si la quantité d'infrastructure d'épuration augment sur la période, la quantité de pollution augmente également pour la région Rhône-Alpes, la pollution brute totale passe de 10800 en 1970 à 12200 $10^3$ E.H. en 1978 et la pollution industrielle 7200 à 8300 $10^3$ E.H. La pollution nette totale est stable de 1970 à 1975 (de l'ordre de 10000 $10^3$ E.H.) et diminue en 1978 (8700 $10^3$ E.H.).

<figure><img src="image_14.png" /><figcaption>Figure 6 : évolution de la qualité globale du Rhône 1971-1978 ADR 5494W71</figcaption></figure>

<footnote n="381">³⁸¹ 5494W82 Exposé de M. Perrin à la réunion de la « Commission haut-Rhône », /13/121977.</footnote>

<footnote n="382">³⁸² 5494W71. Rapport de la campagne d'observation du Rhône 1980, p.34.</footnote>
### 1978-1990 : une bonne qualité du cours d'eau

Les résultats de qualité de l'eau sont aussi difficiles à obtenir dans les années 1980 pour le Haut-Rhône. On peut s'appuyer essentiellement sur la campagne d'observation de 1981³⁸³ qui catégorise le haut-Rhône en 1B avec une bonne oxygénation et une pollution faible, selon les critères classiques. On note également des teneurs élevées en chrome, zinc et nickel en aval de Genève et de cuivre en amont de Lyon, mais le reste du cours d'eau ne présente pas un taux de pollution toxique élevé selon les normes en vigueur. Cette bonne qualité semble être confirmée par les rapports de la commission Haut-Rhône de 1989 car le fleuve n'est pas cité parmi les cours d'eau problématiques.<fnref n="384" />

D'après ces données, la qualité du Haut-Rhône a connu une dégradation au début des années 1970. Au début de la période et à partir de 1978 l'eau a une qualité relativement bonne et considérée comme tel. Celle-ci se retrouve dans d'autres affluents du Rhône, comme l'Ain qui semble présenter une qualité similaire à celle du Rhône<fnref n="385" />. Cependant, les autres principaux affluents du Rhône ont une qualité globale plus médiocre.

## 3. Les affluents : des cours d'eau pollués.

Si on reprend notre carte de la qualité des cours d'eau de 1981, on voit en effet que les points polluées (en jaune, orange et rouge) ne se trouvent en effet pas sur le Rhône mais bien **sur les affluents : la Bourbre, certains tronçons du Guiers, le Leysse, le Fier et l'Arve.**

### La Bourbre : un « égout » sur toute la période

Le bassin versant de la Bourbre représente une superficie de 720 km². Une étude de 1967 montre que le Bourbre est affectée par la pollution physico-chimique et la pollution bactérienne.<fnref n="386" /> Elle ressort en effet lors de la campagne d'objectif qualité de 1971 comme hors catégorie, c'est-à-dire que les taux d'éléments polluants dépassent les taux préconisés pour la catégorie 3 et que les seuls usages possibles sont l'usage industriel et la navigation. La rivière est en effet affectée par la pollution des villes et des industries de son bassin. Les rejets des villes, mêlés à ceux de l'industrie, ne sont pas contrôlés et « détruisent le pouvoir auto-épurant des rivières ».<fnref n="387" /> Les détergents ménagers entrainent également des pollutions toxiques. La pollution industrielle et les contaminations chimiques sont très variables. D'après cette étude, les industries rejettent dans le cours d'eau des éléments salins et toxiques tels que

<footnote n="383">³⁸³ Voir annexe 6 et 7, cartes des pollution en 1983</footnote>

<footnote n="384">³⁸⁴ 5487W247 Rapport de la commission Haut Rhône, janvier 1989.</footnote>

<footnote n="385">³⁸⁵ 5494W7 cartes d'objectifs qualité du bassin RMC: situation actuelle. SRAE. 1971.</footnote>

<footnote n="386">³⁸⁶ 5494W15. Rapport du professeur MICHEL Mesures de protection à appliquer au bassin de la Bourbre. Envoyé à l'Agence par le directeur de la mission d'étude et d'aménagement de la ville nouvelle de L'Isle d'Abeau. 17/07/1970</footnote>

<footnote n="387">³⁸⁷ Ibid. p.7</footnote>
des phénols et du cyanure. On peut déduire de la liste des industries présentent dans le bassin d'autres éléments toxiques : métaux, colorants, molécules de synthèse, hydrocarbures, etc. En 1981, si certains tronçons remontent en catégorie 2, la majeure partie de son cours reste en hors catégories (HC). La pollution azotée est aussi importante : on relève un maximum de 19.3mg/L de NO3 à Chavanoz, et des quantités variables de NO4. La pollution de la Bourbre reste massive sur toute la période. Des contaminations majeures au chrome et au mercure sont relevées à la fin des années 1980 comme le montre le tableau ci-dessous qui récapitule les prélèvements réalisés sur les bryophytes et dans les sédiments.

<figure><img src="image_15.png" /><figcaption>Figure 7 : La contamination de la Bourbre par les micropolluants. Fin 1980. 5487W244.</figcaption></figure>

## Guiers Leysse, Fier et Arve : Une pollution importante en évolution.

Si la Bourbre est un cas assez particulier à cause de la prédominance de sa pollution, les autres cours d'eau du bassin présente aussi des qualités médiocres. Ils sont en effet classés en 1971 comme de qualité 2 ou 3 voir HC.<fnref n="388" /> Les pollutions sont principalement liées aux effluents des villes et des industries. La Leysse fait partie des cours d'eau HC du bassin. Elle accueille les effluents de la ville de Chambéry et de ses industries. Elle est surtout sujette à la pollution classique. Sa qualité s'améliore sur la période et passe en catégorie 2 en 1981. Le Fier rencontre des problèmes de pollution similaires. Il est notamment pollué par la ville d'Annecy et ses industries, et les établissements d'industries agricoles (fromageries, laiteries) du bassin. Il est classé en catégorie 3 en 1971 comme en 1981. La qualité est aussi détériorée par les micropolluants : cuivre, zinc, cadmium, mercure, plomb, donc les prélèvements

<footnote n="388">³⁸⁸ Voir annexe 9 carte de qualité des rivières en 1971 dans le Bassin RMC.</footnote>
dans les sédiments en aval de Annecy montrent une situation « suspecte ».<fnref n="389" />

<figure><img src="image_16.png" /><figcaption>Figure 8 carte de situation : la qualité du Fier en 1986 ADR 5494W247.</figcaption></figure>

Le Guiers est aussi une petite rivière de montagne. Il est en catégorie 1B en amont et en 2 plus en aval. Il est aussi touché par la pollution des villes et des industries qui rejettent directement leurs effluents dans le cours d'eau, notamment les porcheries, mais aussi par les décharges sauvages. <fnref n="390" /> Des épisodes de pollution toxiques ont eu périodiquement de graves conséquences sur la qualité de l'eau et le maintien de la vie aquatique.<fnref n="391" /> Il est en 1981 en catégorie 1A-1B d'après les critères de pollution classique.

Enfin, l'Arve est une rivière de montagne au régime torrentiel. Elle traverse plusieurs villes moyenne et conflue avec le Rhône à Genève (donc en Suisse). Elle est aussi soumise aux rejets des villes et des industries : elle est classée en 1B en amont et 3 en aval (1971). Si le taux de pollution classique a tendance à diminuer dans les années 1970 et que l'oxygénation du fleuve, en 1981, est bonne (1B), les pollutions toxiques, notamment métalliques, demeurent. Elles sont, selon l'Agence, dues aux usines de traitement de surface et varient selon le rejet des bains, mais aussi en partie aux industries de décolletage (solvants chlorés). Le SRAE relève en 1975 des valeurs anormales de Cr6+ à Cluses (0.12 mg/L). La pollution au nickel, cuivre cadmium et chrome est également importante dans les années 1980.<fnref n="392" /> Les valeurs moyennes relevées entraînent une déclassification de la rivière. Elles dépassent en effet les

<footnote n="389">³⁸⁹ ADR 5487W247 Rapport de la Commission haut-Rhône 1989 op.cit.</footnote>

<footnote n="390">³⁹⁰ ADR 5494W70. Dossier pollution du Guiers : lettre de la Fédération de Pêche de Savoie. 19/11/1973</footnote>

<footnote n="391">³⁹¹ ADR 5494W70 « Empoisonnement du Guiers ». Article du Progrès. 25/08/1969</footnote>

<footnote n="392">³⁹² ADR 5487W247 « Note d'orientation approuvé par le CA ». 26/11/1987</footnote>
normes admises pour la 2 voire 3 à plusieurs endroits sur le cours d'eau, notamment en aval de Cluses et dans la région d'Annemasse comme on le voit sur la carte suivante.

<figure><img src="image_17.png" /><figcaption>Figure 9: Carte de situation des pollutions de l'Arve au milieu des années 1980. ADR 5487W247 « Note d'orientation approuvé par le CA ». 26/11/1987.</figcaption></figure>

Les pollutions azotées et phosphorées restent, selon l'Agence, dans des proportions acceptables sur ces cours d'eau, car les caractéristiques des cours d'eau de montagne empêchent l'eutrophisation (pente, température) même si les rejets existent.<fnref n="393" /> On voit donc que la qualité de l'eau de ces affluents du Rhône est globalement inférieure à celle de celui-ci. Ils sont notamment touchés, voire grandement contaminés, par les pollutions classiques et toxiques. Si l'état des cours d'eau tend à s'améliorer, plusieurs cours d'eau restent soumis à de haut taux de pollution.

Ainsi, la pollution en aval de Lyon est certes plus massive, mais les fonctions attribuées au Haut-Rhône confèrent à cette espace un rôle stratégique et la nécessité du maintien d'une qualité relativement bonne. Le Haut-Rhône et ses affluents ont une pollution variable dans le temps entre 1967 et 1989. Si la pollution du Rhône entre Genève et Lyon est importante au début des années 1970, sa qualité s'améliore à la fin des années 1970. La qualité des affluents a également tendance à l'amélioration de manière générale, mais pour certains cours d'eau, la mauvaise qualité demeure. Ce problème sur le long terme est dû à un grand nombre d'effluents industriels et/ou à des effluents difficiles à traiter et dont les microparticules se retrouvent dans le cours d'eau. Cette pollution se retrouve dans le Rhône mais on

<footnote n="393">³⁹³ ADR 5487W247 Rapport de la commission Haut-Rhône 1989 op.cit.</footnote>
remarque que sa qualité n'en n'est pas significativement altérée selon les critères d'objectifs qualité. Le Rhône a en effet un débit puissant qui permet la dilution de ces éléments polluants et fait ressortir un bon état de l'eau lors des analyses, qui convient à son rôle alimentaire. L'hypothèse d'une pollution importante des affluents et d'un fleuve majeur qui arrive à « absorber » ces pollutions sans dégrader fortement sa qualité du fait de son flux et son débit important peut également être faite dans le cas de l'Ain. Celui-ci a une qualité relativement bonne mais lorsque l'on regarde du côté des affluents, des problèmes de qualité de l'eau et de pollution apparaissent.<fnref n="394" /> La catégorisation de la qualité de l'eau comme problèmes découlent bien sûr de l'état des rivières, mais aussi de son usage et de la perception de cette pollution comme un problème. Or, l'Agence de bassin se préoccupe de ces problèmes sur le territoire du Haut-Rhône et cherche à agir sur ce territoire.

<footnote n="394">³⁹⁴ 5494W69 « dossier d'étude de la pollution de l'Albarine » Groupement de Pêcheur sportif de l'Ain. 1975, et 5487W247 Communiqué de presse « Protéger les eaux du Haut-Rhône » Commission Haut-Rhône. 1989.</footnote>