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# Le contexte de la REDD+ en
République Démocratique du Congo

Causes, agents et institutions
2e édition

Félicien Kengoum

Pham Thu Thuy

Moira Moeliono

Bimo Dwisatrio

Denis Jean Sonwa
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# Le contexte de la REDD+ en République Démocratique du Congo

## Causes, agents et institutions

### 2e édition

Félicien Kengoum
Brightway Consult

Pham Thu Thuy
CIFOR

Moira Moeliono
CIFOR

Bimo Dwisatrio
CIFOR

Denis Jean Sonwa
CIFOR
Document Occasionnel 211

© 2020 Centre de recherche forestière internationale

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Le contenu de cette publication est protégé par une licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0), https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.fr.

ISBN 978 602 387 140 7

DOI: 10.17528/cifor/007829

Kengoum F, Pham TT, Moeliono M, Dwisatrio B, Sonwa DJ. 2020. *Le contexte de la REDD+ en République Démocratique du Congo : Causes, agents et institutions*. 2e édition. Document Occasionnel 211. Bogor, Indonésie : CIFOR.

Traduction de: Kengoum F, Pham TT, Moeliono M, Dwisatrio B, Sonwa DJ. 2020. *The context of REDD+ in the Democratic Republic of Congo: Drivers, agents and institutions*. 2nd edition. Occasional Paper 207. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Photographie de couverture : Axel Fassio/CIFOR CIFOR

CIFOR
Jl. CIFOR, Situ Gede
Bogor Barat 16115
Indonesia

T +62 (251) 8622-622

F +62 (251) 8622-100

E cifor@cgiar.org

## cifor.org

Nous tenons à remercier tous les bailleurs qui ont soutenu cette recherche grâce à leurs contributions au Fonds du CGIAR. Pour consulter la liste des donateurs au Fonds, merci de bien vouloir visiter la page suivante : http://www.cgiar.org/about-us/our-funders/.

Les opinions exprimées dans cet ouvrage sont celles des auteurs. Elles ne reflètent pas nécessairement celles du CIFOR, des responsables de la rédaction, institutions dont les auteurs font partie, ni des personnes, ou institutions ayant financé la publication du présent ouvrage, ou des relecteurs.
# Table des matières

<table><tr><td>Liste des abréviations et acronymes</td><td>vi</td></tr><tr><td>Remerciements</td><td>viii</td></tr><tr><td>Sommaire</td><td>ix</td></tr><tr><td>1 Introduction</td><td>1</td></tr><tr><td>2 Analyse des facteurs de déforestation et de dégradation forestière</td><td>2</td></tr><tr><td>2.1 Couverture forestière et contexte historique</td><td>2</td></tr><tr><td>2.2 Facteurs de déforestation et de dégradation forestière</td><td>7</td></tr><tr><td>3 Environnement institutionnel et partage des bénéfices</td><td>14</td></tr><tr><td>3.1 La gouvernance forestière</td><td>14</td></tr><tr><td>3.2 Décentralisation et partage des bénéfices</td><td>22</td></tr><tr><td>3.3 Gouvernance foncière, droits sur le carbone et droits autochtones</td><td>27</td></tr><tr><td>3.4 Foresterie sociale : Processus politiques, institutions et leurs pertinences pour la REDD+</td><td>30</td></tr><tr><td>4 L'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière</td><td>33</td></tr><tr><td>4.1 Conjoncture politico-économique sous-tendant la corruption actuelle, conséquences sur la gouvernance forestière et perspectives pour la REDD+</td><td>33</td></tr><tr><td>4.2 Causes de la déforestation et de la dégradation forestière : contexte et conséquences sur le processus REDD+</td><td>34</td></tr><tr><td>4.3 Une politique forestière orientée vers l'économie</td><td>35</td></tr><tr><td>4.4 Politiques sectorielles contribuant à la déforestation</td><td>37</td></tr><tr><td>4.5 Pression exercée par la demande internationale</td><td>39</td></tr><tr><td>4.6 La responsabilité sociale des entreprises dans le secteur forestier</td><td>42</td></tr><tr><td>5 Environnement politique de la REDD+ : Acteurs, évènements et processus politiques</td><td>44</td></tr><tr><td>5.1 Acteurs, évènements et processus politiques de la REDD+</td><td>44</td></tr><tr><td>5.2 Participation et accès aux informations REDD+</td><td>52</td></tr><tr><td>5.3 Perspectives d'avenir pour les politiques et processus REDD+</td><td>53</td></tr><tr><td>6 Les 3E+ (efficacité, efficience, équité) et bénéfices associés à la REDD+</td><td>60</td></tr><tr><td>6.1 Efficacité</td><td>60</td></tr><tr><td>6.2 Efficience</td><td>62</td></tr><tr><td>6.3 Équité</td><td>62</td></tr><tr><td>Conclusion</td><td>64</td></tr><tr><td>Bibliographie</td><td>65</td></tr></table>
# Liste des figures, tableaux et encadrés

## Figures

<table><tr><td>1.</td><td>Cartographie des écorégions en RDC (d'après WWF)</td><td>3</td></tr><tr><td>3.</td><td>Déforestation annuelle en RDC entre 2001 et 2014</td><td>6</td></tr><tr><td>2.</td><td>Points chauds de déforestation en RDC</td><td>6</td></tr><tr><td>4.</td><td>Facteurs directs et indirects de la baisse de la couverture forestière en RDC en 2018</td><td>10</td></tr><tr><td>5.</td><td>La REDD+ et ses évolutions institutionnelles en RDC entre 2008 et 2019</td><td>20</td></tr><tr><td>6.</td><td>Répartition des structures du MEDD à différents niveaux de gouvernance</td><td>26</td></tr><tr><td>7.</td><td>Organigramme décentralisé de la Coordination nationale de la REDD+ en RDC</td><td>45</td></tr><tr><td>8.</td><td>Structure de gestion et de gouvernance du Fonds national REDD+</td><td>46</td></tr><tr><td>9.</td><td>Calendrier du processus REDD+ en RDC</td><td>49</td></tr><tr><td>10.</td><td>Les cinq piliers du système national de surveillance des forêts de la RDC</td><td>57</td></tr></table>

## Tableaux

<table><tr><td>1.</td><td>Couverture forestière en RDC, telle qu'estimée par plusieurs auteurs</td><td>2</td></tr><tr><td>2.</td><td>Correspondance approximative entre les anciennes et nouvelles provinces</td><td>4</td></tr><tr><td>3.</td><td>Types, caractéristiques et finalités des forêts en RDC</td><td>5</td></tr><tr><td>4.</td><td>Estimation des taux de déforestation en RDC entre 1990 et 2015</td><td>5</td></tr><tr><td>5.</td><td>Modifications de la classification des facteurs directs et indirects de la déforestation et de la dégradation forestière en RDC</td><td>8</td></tr><tr><td>6.</td><td>Réduction actuelles et anticipées des émissions CO<sub>2</sub> en RDC</td><td>13</td></tr><tr><td>7.</td><td>Organisation de la décentralisation administrative en RDC, d'après la Constitution de 2016</td><td>23</td></tr><tr><td>8.</td><td>Répartition des responsabilités d'après la Constitution et les lois de décentralisation</td><td>24</td></tr><tr><td>9.</td><td>Répartition des responsabilités sur les trois niveaux de gouvernance forestière d'après le Code forestier et les textes en vigueur</td><td>25</td></tr><tr><td>10.</td><td>Types et caractéristiques du domaine foncier en RDC</td><td>28</td></tr><tr><td>11.</td><td>Catégories de forêts d'après le Code forestier de 2002</td><td>28</td></tr><tr><td>12.</td><td>Évolution et performances de la stratégie congolaise pour le développement</td><td>36</td></tr><tr><td>13.</td><td>Croissance démographique entre 2010 et 2015</td><td>37</td></tr><tr><td>14.</td><td>Répartition de la capacité énergétique de la RDC dans les anciennes provinces, par source</td><td>40</td></tr><tr><td>15.</td><td>Volumes de la production minière entre 2005 et 2015 (1<sup>er</sup> semestre)</td><td>41</td></tr><tr><td>16.</td><td>Valeur des exportations minières depuis la RDC entre 2005 et 2015 (millions de dollars US)</td><td>42</td></tr><tr><td>17.</td><td>Ministères impliqués dans la REDD+</td><td>47</td></tr><tr><td>18.</td><td>Évènements de la phase d'initialisation REDD+</td><td>49</td></tr><tr><td>19.</td><td>Évènements de la phase de préparation REDD+</td><td>50</td></tr><tr><td>20.</td><td>Évènement de la phase d'investissement</td><td>51</td></tr><tr><td>21.</td><td>Les piliers stratégiques de la REDD+ et leurs objectifs</td><td>54</td></tr><tr><td>22.</td><td>Portefeuille de financement déjà prévu par l'Initiative pour la forêt d'Afrique centrale (CAFI)</td><td>55</td></tr><tr><td>23.</td><td>Programmes approuvés par le Comité de pilotage national REDD+ au mois de juin 2017</td><td>56</td></tr></table>
## Encadrés

1. Moratoire sur l'attribution des nouveaux titres d'exploitation forestière :
   Enjeux et conséquences pour la gouvernance forestière congolaise 16

2. Liste des conventions internationales sur l'environnement ratifiées par la RDC 21

3. Les droits de propriété coutumière des peuples autochtones sur les terres et forêts 29
## Liste des abréviations et acronymes

<table><tr><td>AFD</td><td>Agence Française de Développement</td></tr><tr><td>APV</td><td>Accord de Partenariat Volontaire</td></tr><tr><td>BAD</td><td>Banque africaine de développement</td></tr><tr><td>CAFI</td><td>Initiative pour les forêts d'Afrique centrale</td></tr><tr><td>CBFP</td><td>Partenariat pour les forêts du bassin du Congo</td></tr><tr><td>CCNUCC</td><td>Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques</td></tr><tr><td>CIFOR</td><td>Centre de recherche forestière international</td></tr><tr><td>CLIP</td><td>Consentement libre, informé et préalable</td></tr><tr><td>COMIFAC</td><td>Commission des Forêts d'Afrique Centrale</td></tr><tr><td>CONAREF</td><td>Commission Nationale de la Réforme Foncière</td></tr><tr><td>DDD</td><td>Direction du Développement Durable du Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme</td></tr><tr><td>DFID</td><td>Département pour le développement international du Royaume-Uni</td></tr><tr><td>DIAF</td><td>Direction d'Inventaires et d'Aménagement Forestiers durable des écosystèmes forestiers en RDC</td></tr><tr><td>EU</td><td>Union européenne</td></tr><tr><td>FAO</td><td>Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture</td></tr><tr><td>FPCF</td><td>Fonds de partenariat pour le carbone forestier</td></tr><tr><td>FEC</td><td>Fédération des Entreprises du Congo</td></tr><tr><td>FEM</td><td>Fonds pour l'environnement mondial</td></tr><tr><td>FFBC</td><td>Fonds pour les forêts du bassin du Congo</td></tr><tr><td>FIB</td><td>Fédération des Industriels du Bois</td></tr><tr><td>FIP</td><td>Programme d'investissement pour la forêt</td></tr><tr><td>FLEGT</td><td>Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux</td></tr><tr><td>FNUF</td><td>Forum des Nations Unies sur les forêts</td></tr><tr><td>FONAREDD</td><td>Fonds National REDD+</td></tr><tr><td>FREL</td><td>Niveaux de référence d'émission forestière</td></tr><tr><td>GCS-REDD+</td><td>Étude comparative mondiale du CIFOR sur la REDD+</td></tr><tr><td>GES</td><td>Gaz à effet de serre</td></tr><tr><td>GIEC</td><td>Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat</td></tr><tr><td>HIPC</td><td>Pays pauvres très endettés</td></tr><tr><td>ICCN</td><td>Institut Congolais de Conservation de la Nature</td></tr><tr><td>IFN</td><td>Inventaire Forestier National</td></tr><tr><td>INDC</td><td>Contributions prévus déterminées au niveau national</td></tr><tr><td>INERA</td><td>Institut National pour l'Étude et la Recherche Agronomique</td></tr><tr><td>JICA</td><td>Agence japonaise de coopération internationale</td></tr><tr><td>LiDAR</td><td>Détection et estimation de la distance par la lumière</td></tr><tr><td>MECNT</td><td>Ministère de l'Environnement, de la Conservation de la Nature et du Tourisme</td></tr><tr><td>MEDD</td><td>Ministère de l'environnement et du développement durable</td></tr><tr><td>MNV</td><td>Mesure, notification et vérification</td></tr><tr><td>Mt CO₂e</td><td>Mégatonnes d'équivalent de dioxyde de carbone (CO₂)</td></tr></table>
<table><tr><td>NDC</td><td>Contribution déterminée au niveau national</td></tr><tr><td>NGO</td><td>Organisation non-gouvernementale</td></tr><tr><td>NRF</td><td>Niveaux de Référence pour les Forêts</td></tr><tr><td>ONU</td><td>Organisation des Nations Unies</td></tr><tr><td>ONU-REDD</td><td>Programme ONU-REDD</td></tr><tr><td>OSC</td><td>Organisation de la société civile</td></tr><tr><td>OSFAC</td><td>Observatoire Satellital des Forêts d'Afrique Centrale</td></tr><tr><td>PIB</td><td>Produit intérieur brut</td></tr><tr><td>PNIA</td><td>Plan National D'Investissement Agricole</td></tr><tr><td>PNSD</td><td>Plan National Stratégique de Développement</td></tr><tr><td>PNUD</td><td>Programme des Nations Unies pour le développement</td></tr><tr><td>PNUE</td><td>Programme des Nations Unies pour l'Environnement</td></tr><tr><td>RCWG</td><td>Groupe de Travail Climat REDD+</td></tr><tr><td>RDC</td><td>République Démocratique du Congo</td></tr><tr><td>REDD+</td><td>Réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation forestière</td></tr><tr><td>REPALEF</td><td>Réseau des Populations Autochtones et Locales pour la Gestion</td></tr><tr><td>R-PIN</td><td>Note d'idée d'un plan de préparation</td></tr><tr><td>R-PP</td><td>Plan de préparation à la REDD+</td></tr><tr><td>SNSF</td><td>Système national de surveillance des forêts</td></tr><tr><td>TWG</td><td>Groupes de travail thématique</td></tr><tr><td>USAID</td><td>Agence des États-Unis pour le développement international</td></tr><tr><td>USD</td><td>Dollar des États-Unis</td></tr><tr><td>WCS</td><td>Wildlife Conservation Society</td></tr><tr><td>WMO</td><td>Organisation météorologique mondiale</td></tr><tr><td>WRI</td><td>Institut des ressources mondiales</td></tr><tr><td>WWF</td><td>Fonds mondial pour la nature</td></tr></table>
Remerciements

Cette recherche fait partie de l'étude comparative mondiale du CIFOR sur la REDD+
(www.cifor.org/gcs). Parmi les partenaires financiers qui ont soutenu cette recherche figurent l'Agence
norvégienne de coopération pour le développement (NORAD) et le Programme de recherche du
CGIAR sur les forêts, les arbres et l'agroforesterie (CRP-FTA), avec le soutien des donateurs au Fonds
du CGIAR. Nous tenons à remercier tout particulièrement l'ensemble des experts de la REDD+ en
République Démocratique du Congo qui ont participé à notre atelier national, et nous ont fait part de leurs
précieux commentaires et suggestions.
# Sommaire

Pour les pays participants, de nombreuses questions subsistent sur la façon de réduire efficacement, effectivement et équitablement les émissions dues à la déforestation et à la dégradation forestière (REDD+). La compréhension des relations complexes entre les causes, agents et institutions à l'échelle nationale est fondamentale pour assurer une mise en œuvre efficace de la REDD+. Ce rapport est une édition mise à jour du premier profil pays REDD+ pour la RDC, publié pour la première fois en 2013. Il vise à informer les décideurs, praticiens et bailleurs de fond sur les opportunités et les défis de la mise en œuvre de la REDD+, ainsi qu'à soutenir les processus décisionnels REDD+ basés sur des données scientifiques. Cette deuxième édition fournit une actualisation des politiques REDD+, des progrès réalisés entre 2013 et 2019, ainsi qu'une analyse de l'ensemble des facteurs ayant contribué à des changements. Grâce à une revue documentaire et juridique, à l'analyse des données nationales et internationales et de la documentation juridique, ainsi qu'à des entretiens avec des experts sélectionnés, cette édition actualisée fournit une analyse contextuelle des modalités qui affectent actuellement l'environnement politique de la REDD+ en RDC. Ce document examine cinq domaines : (1) les causes contribuant à la déforestation ; (2) l'environnement institutionnel et les mécanismes de distribution des bénéfices ; (3) l'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière ; (4) l'environnement politique de la REDD+ (acteurs, événements et processus) ; et (5) les implications de la conception actuelle de la REDD+ du pays en termes d'efficacité, d'efficience et d'équité.

Le taux de déforestation annuel de la RDC est l'un des plus élevés du bassin du Congo, avec un taux estimé à environ 0,2-0,3 % pour la période 2000-2015. L'État continue de citer ce pourcentage dans les conventions internationales,

comme la Convention sur la diversité biologique (CDB) d'octobre 2019. Les facteurs contribuant directement à la déforestation en RDC vont du développement de l'infrastructure routière, à l'agriculture, en passant par l'exploitation forestière incontrôlée pour le bois énergie, et à l'exploitation industrielle destinée à créer de nouvelles voies routières. De nombreuses raisons peuvent expliquer ces causes directes, comme les facteurs économiques, la proximité des voies de transport, la démographie, les facteurs sociopolitiques et biophysiques. Le manque de données disponibles sur la dégradation forestière signifie que le pays n'a pas pu inclure la dégradation forestière dans son dernier document sur les niveaux des émissions de référence pour les forêts (NERF), soumis lors de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques en janvier 2018. Néanmoins, le gouvernement a l'intention de revoir sa stratégie nationale REDD+ à l'horizon 2022 avec des données plus précises et actualisées, en les combinant aux résultats de ses projets pilotes REDD+. Pourtant, les parties prenantes soutiennent qu'aucun changement n'a eu lieu dans la dynamique interne de chacune de ces causes entre 2013 et 2019.

La RDC a signé 29 conventions internationales et promulgué plus de 40 lois nationales, arrêtés et ordonnances relatifs à la protection de l'environnement. Toutefois, la mise en œuvre effective de ces accords internationaux reste faible. En effet, le contexte politique instable a créé des défis majeurs pour les provinces nouvellement créées, en termes d'opérationnalité et d'implication effective dans la REDD+. Ainsi, à ce jour, leur rôle dans le cadre de la REDD+ a été limité, les avancées éventuelles étant principalement le fait du Gouvernement central qui reste au centre des processus décisionnel.
De plus, l'architecture de la gouvernance décentralisée varie d'une province à l'autre, rendant plus complexe la conception d'un outil permettant de s'assurer que les financements transitent des structures de gouvernance nationales vers les structures provinciales et locales. Depuis 2009, la RDC a annoncé un certain nombre de réformes concernant la propriété foncière, l'aménagement du territoire et la politique agricole, afin de créer un environnement institutionnel favorisant la mise en œuvre de la REDD+. Néanmoins, en 2019, aucune de ces réformes n'a pu être réellement concrétisée, en raison à la fois des changements politiques et d'un manque de financement, de capacité et de volonté politique. Le moratoire de 2002 sur les nouveaux titres d'exploitation forestière a fait l'objet d'un intérêt politique croissant. À l'exception de quelques concessions forestières controversées accordées dans des circonstances contestées, ce moratoire n'a pas encore été officiellement levé. Pourtant, aucun examen ou évaluation n'a été effectué pour mesurer son impact, en termes de réduction de la perte de forêts à l'intérieur des concessions forestières ou d'amélioration de la gestion forestière. En outre, l'un des changements les plus significatifs dans le secteur forestier est intervenu en 2016, lorsque la foresterie communautaire, un concept établi par la loi forestière de 2002, est entré en vigueur avec la publication d'un décret d'application et le développement d'outils de mise en œuvre. En septembre 2019, 64 forêts communautaires avaient été créées dans tout le pays. Cependant, l'accent avait alors été mis sur l'accès des communautés à ces forêts communautaires, sans presque aucun mécanisme de soutien en place pour permettre cet accès. Les conséquences de ce nouvel outil de gestion forestière pour la REDD+ doivent encore être étudiées de manière approfondie.

L'actuel cadre stratégique REDD+ vise à s'aligner sur une stratégie nationale de développement sectoriel durable d'ici l'horizon 2035 ; celle-ci couvre l'environnement, l'énergie, le développement rural, les hydrocarbures, les mines, l'aménagement du territoire, les infrastructures et les questions relatives à la propriété foncière. Toutefois, depuis 2013, les causes sous-jacentes de la déforestation et de la dégradation forestière n'ont pas encore été traités.

Des réformes sont en cours dans les secteurs agricole et minier en termes de développement

durable et de production respectueuse de l'environnement, mais peu de choses ont été faites pour des pratiques de « déforestation zéro ». Les facteurs de déforestation tels que le développement de l'hydroélectricité et la collecte de bois énergie ne sont pas bien étudiés. Depuis 2013, le manque de coordination entre les secteurs et les Ministères persiste. Cela empêche de résoudre les causes de déforestation et de la dégradation qui proviennent d'autres secteurs que celui de la foresterie.

L'engagement de la RDC pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris est une réduction des émissions de 17 %, sous des niveaux acceptables d'ici 2030, pour un coût prévu de 12,54 millions de dollars US. La contribution de la REDD+ à ce montant n'est pas clairement indiquée, mais est considérée par le gouvernement comme étant d'une importance capitale. Les politiques nationales REDD+ n'ont pas progressé depuis 2013. Bien que la stratégie-cadre REDD+ ait été publiée en 2012, les parties prenantes nationales la considèrent comme incomplète. La stratégie nationale REDD+ devait être finalisé après avoir été testé dans différentes régions du pays ; cependant, aucune évaluation rigoureuse de l'impact des projets pilotes n'a été conduite. L'environnement politique de la REDD+ en RDC est influencé par des acteurs gouvernementaux et non-gouvernementaux ; toutefois, la faible coordination entre ces acteurs reste un problème.

Un autre défi est le manque de clarté quant à savoir qui de la coordination nationale REDD+ ou du FONAREDD est responsable de la gestion du financement REDD+. La coordination nationale REDD+ est officiellement la principale unité technique de coordination REDD+, mais elle ne peut actuellement pas approuver les projets financés par l'Initiative pour les forêts d'Afrique centrale (CAFI), gérée par le FONAREDD.

Plus de 100 organisations de la société civile (OSC) travaillent en RDC, mais leur rôle et droits concernant les ressources foncières et forestières ne sont pas pleinement reconnus dans le cadre juridique actuel. La plupart des acteurs de la REDD+ ont été récemment inactifs à cause de l'instabilité de l'engagement politique et financier en faveur de la REDD+, marquée par la faible dotation budgétaire de l'État qui lui est spécifiquement consacré. Bien que des efforts aient été faits pour améliorer la gouvernance, les
indicateurs indiquant une faible gouvernance de la REDD+ en RDC ont entraîné un ralentissement du financement REDD+ dans le pays. Ainsi, en 2019, avec le CAFI comme principal contributeur financier, le taux de décaissement était faible, car le pays n'a pas atteint ses objectifs de mise en œuvre des activités REDD+. De plus, toujours en 2019, la participation inclusive de l'ensemble des parties prenantes au processus décisionnel REDD+ était encore considérée comme purement volontaire par les acteurs.

La RDC a adopté un paiement pour services environnementaux (PSE) comme mécanisme de partage des bénéfices REDD+. Plusieurs projets pilotes REDD+, tels que le « programme juridictionnel REDD+ du Maï-Ndombe », bénéficieront de ce mécanisme de distribution. Cependant, à ce jour, la façon dont ce mécanisme national de partage des bénéfices REDD+ devrait être organisé et mis en œuvre reste floue. En tant que pays REDD+, la RDC s'attendait à recevoir des financements pour ses activités REDD+ de différents contributeurs, notamment des fonds publics, investissements du secteur privé, financements verts internationaux et du marché volontaire. Ainsi, pour 2013-2016, l'objectif national pour ces activités était fixé à 1 milliard d'USD. La moitié de ce montant était destinée à soutenir la réorientation des investissements traditionnels vers l'utilisation des terres pour les objectifs REDD+, en utilisant le Fonds national REDD+ comme mécanisme financier, géré par le ministère des Finances. Les investissements ciblés par la RDC dans cadre de la REDD+ comprennent à la fois les investissements « business as usual » qui sont alignés sur les objectifs REDD+, et les investissements qui sont spécifiquement destinés à la REDD+. Cependant, rares sont les données disponibles sur la façon dont ces investissements sont utilisés et sur leur impact réel.

Désormais, la RDC a développé des normes nationales de sauvegarde sociale et environnementale pour la REDD+, et un système d'information sur les sauvegardes est en cours de conception et sera inclus dans le registre national REDD+. De même, le suivi, la notification et la vérification (MRV) de l'utilisation des terres forestières dans le cadre de la REDD+ est encore en cours de développement. En effet, la pluralité des définitions de forêt utilisées pour rendre compte de la couverture forestière réelle et des terres forestières, un manque de données disponibles sur la couverture forestière, et le manque de capacité technique des parties prenantes à la REDD+ rendent complexe son développement.

Publié en 2013, notre premier profil pays de la RDC, a conclu que les principales lacunes du pays en matière de REDD+ étaient la mauvaise gouvernance, l'absence d'autorité de l'État dans de nombreuses régions du pays, et le manque de capacités nationales, notamment de ressources financières et humaines. Cette deuxième édition souligne qu'entre 2013 et 2019, peu de progrès ont été réalisés en matière de REDD+, en raison des conflits d'intérêts entre les acteurs tant au niveau national que décentralisé, d'une asymétrie informationnelle ; de la mainmise et de la corruption des élites, et du contexte pré et post-électoral. Les conditions favorables à la REDD+ en RDC, telles que la bonne gouvernance, la transparence des données et l'efficacité des politiques et des mesures visant à lutter contre les facteurs de déforestation et de dégradation forestière, ne sont pas encore pleinement en place. À ce jour, l'efficacité des activités REDD+ dans le pays n'est pas manifeste, en raison de l'absence d'une évaluation d'impact rigoureuse.
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# 1 Introduction

Reconnu par l'Accord de Paris comme un mécanisme potentiel pour atténuer le changement climatique, la Réduction des Émissions dues à la Déforestation et à la Dégradation des Forêts (REDD+), représente les efforts des pays pour réduire les émissions issues de la déforestation et de la dégradation forestière. À ce jour, 55 pays ont inclus des activités REDD+ dans le cadre de leurs contributions déterminées au niveau national (Pham et al. 2019). Toutefois, pour les pays participants REDD+, de nombreuses questions subsistent quant à la façon de formuler et de mettre en œuvre ces activités REDD+ de manière efficace, efficiente et équitable. Il est essentiel de comprendre les relations complexes entre les causes, agents et institutions au sein du pays afin de garantir une mise en œuvre efficace du programme REDD+.

En 2009, le Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) a lancé une étude comparative Globale sur la REDD+ (GCS-REDD+). L'objectif du GCS-REDD+ était de fournir aux décideurs politiques et aux communautés de praticiens des outils, des informations et des analyses pour qu'ils puissent concevoir des politiques REDD+ efficaces, efficientes et équitables. L'étude sur laquelle se fonde le présent rapport fait partie du premier module du GCS-REDD+, qui analyse les politiques et processus nationaux REDD+ dans 14 pays, dont la RDC, dans le but de mieux comprendre le contexte national pour le développement de la REDD+. Dans le cadre de ce premier module, le CIFOR, avec ses partenaires dans 14 pays, a publié une série de profils de pays REDD+ (https://www.cifor.org/gcs/modules/redd-policies/ country-profiles-drivers-agents-institutions/).

Ceux-ci fournissent une analyse contextuelle des conditions qui affectent l'environnement politique REDD+ dans chaque pays, et étudient cinq domaines : (1) les causes de la déforestation ; (2) l'environnement institutionnel et les mécanismes de distribution des bénéfices ; (3) l'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière ; (4) l'environnement politique de la REDD+ (acteurs, événements et processus) ; et (5) les conséquences de la conception actuelle de la REDD+ de chaque pays pour l'efficacité, l'efficience et l'équité. Ces profils sont basés sur des revues documentaires et juridiques, des données scientifiques nationales et internationales disponibles, ainsi que sur des entretiens conduits avec des experts sélectionnés.

Le profil pays REDD+ de la RDC a été publié en 2013 (Mpoyi et al. 2013), quatre ans après que la RDC se soit engagée dans le processus REDD+ en 2009, et immédiatement après que la stratégie-nationale REDD+ du pays ait été approuvé en 2012. Depuis 2012, le contexte politique et socio-économique a rapidement évolué, tout comme les politiques REDD+. La deuxième édition du profil pays REDD+ vise à fournir une actualisation des politiques REDD+, des progrès réalisés entre 2013 et 2019, ainsi qu'à analyser les causes ayant conduites à ces changements. Les grandes lignes et la structure de ce rapport suivent la méthodologie du GCS-REDD+, telle que développée par Brockhaus *et al*. (2012).
# 2 Analyse des facteurs de déforestation et de dégradation forestière

## 2.1 Couverture forestière et contexte historique

Avec une superficie totale de 2 345 409 km², la RDC est le plus grand pays forestier du bassin du Congo. La première version de ce profil de pays souligne que les estimations nationales varient considérablement et qu'il n'existe pas de données systématiques sur la couverture forestière (Mpoyi et al. 2013). Ces estimations sont synthétisées dans le tableau 1. L'estimation la plus récente que le pays a utilisé pour sa contribution déterminée au niveau national (NDC), est de 152 millions d'hectares de forêts (MEDD 2015a ; 2015b). Les différences entre les estimations sont en grande partie dues à la diversité des méthodologies et définitions utilisées. Ainsi, dans la plupart des cas, les auteurs ont utilisé la superficie des terres, la hauteur minimale des arbres et la couverture végétale pour formuler leurs estimations.

La définition officielle de la forêt en RDC est tirée de l'Arrêté Ministériel 5094/CAB/MIN/ECN-T/JEB/08 du 22 octobre 2008, qui précise que « la RDC définit la forêt comme l'ensemble des terres occupant une superficie de plus de 0,5 hectares, avec des arbres atteignant une hauteur supérieure à trois mètres avec un couvert arboré de plus de 30 %, ou avec des arbres capables d'atteindre ces seuils in situ ».

Le document sur les niveaux d'émission de référence des forêts (NERF) de la RDC, tel que remis en janvier 2018 à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), propose l'utilisation d'une définition opérationnelle de la forêt. Selon le Gouvernement congolais, cette définition est censée réduire toute erreur d'appréciation des données d'activité, tout en étant plus pertinente pour le suivi de la couverture forestière à l'échelle des principales causes directes de déforestation (MEDD 2018). Cependant, le document note également qu'il existe des divergences entre les définitions officielles et opérationnelles du gouvernement concernant les terres forestières. Dans sa définition opérationnelle des terres forestières, le pays fait la distinction entre les forêts plantées et les plantations de cultures pérennes, ces dernières étant considérées comme des forêts. En croisant cette définition officielle avec les définitions du Guide de Stratification Forestière de la RDC (2007), il apparaît que les forêts plantées, y compris les plantations de cacao, de caoutchouc et d'Acacia développées à des fins agroforestière ou de régénération forestière, sont incluses dans les estimations de la couverture forestière. Cependant, dans le contexte REDD+, les plantations de palmiers à huile ne sont pas considérées comme des forêts plantées. Les conséquences de cette définition opérationnelle de la forêt en RDC, en termes de

<table><caption>Tableau 1. Couverture forestière en RDC, telle qu'estimée par plusieurs auteurs</caption><thead><tr><td>Estimation totale de la zone forestière</td><td>Pourcentage du territoire national</td><td>Source</td></tr></thead><tbody><tr><td>128 million ha (1,280,042 km²)</td><td>55%</td><td>Mpoyi et al. (2013)</td></tr><tr><td>145 million ha</td><td></td><td>Debroux et al. (2007)</td></tr><tr><td>155 million ha</td><td>67%</td><td>De Wasseige et al. (2009)</td></tr><tr><td>145 million ha</td><td></td><td>Blaser et al. (2011)</td></tr><tr><td>152 million ha</td><td></td><td>MEDD (2015a, 2015b)</td></tr><tr><td>155.5 million ha</td><td>67%</td><td>Davis et al. (2009)</td></tr></tbody></table>

Source : Synthétisé à partir de l'étude de Mpoyi et al. (2013)
zones REDD+, sont mal comprises en raison de la portée du NERF. Le document NERF n'inclut pas la « biomasse forestière » dans son inventaire, ni d'autres sources d'émissions ou d'absorption telles que la litière, le bois mort et le carbone organique dans le sol forestier. Mpoyi et al. (2013) ont également souligné que les définitions de la forêt et de la déforestation en RDC sont interprétées différemment selon les groupes d'acteurs.

D'après Debroux *et al.* (2007), les forêts de la RDC sont situées dans trois régions principales. La première région est celle des forêts denses humides des plaines, avec une superficie totale d'environ 86 millions d'hectares dans les provinces du Centre et du Bas-Congo, où se trouve la forêt marécageuse. La deuxième région est composée des montagnes et des hauts plateaux du rift Albertin, qui s'étendent sur certaines parties du Maniema, du Katanga, du Nord-Kivu et du Sud-Kivu. La troisième région est celle de la forêt sèche et la mosaïque forêt-savane qui se répartit entre le pays, couvrant les anciennes provinces Orientale,

l'Équateur, le Katanga et le Kasai, ainsi qu'une partie des provinces du Bandundu et du Bas-Congo. La cartographie des « écorégions » du Fonds Mondial pour la Nature (WWF) (figure 1) utilisée par Olson *et al.* (2001) donne une vue d'ensemble de la répartition de la couverture végétale dans le pays. En superposant cette carte aux cartes existantes, il apparaît que la forêt la plus dense du pays couvre trois provinces : l'Équateur, Bandundu et Orientale. Ensemble, ces forêts représentent environ 89 millions d'hectares, soit 69,9 % de la couverture forestière nationale. La loi n° 8/012 du 31 juillet 2008 entérine la création de 26 nouvelles provinces, contre 11 auparavant (tableau 2). Toutefois, il n'existe pas d'estimation actualisée de la couverture forestière qui permette d'aligner les différents types de couverture forestière et leur répartition sur les nouveaux territoires provinciaux du pays.

Defourny *et al.* (2011) ont classifié le territoire national en 11 zones :

* Zone 1 : Mosaïque forêt-savane du nord-ouest

* Zone 2 : Transition forêt dense-forêt secondaire

<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>Figure 1. Cartographie des écorégions en RDC (d'après WWF)</figcaption></figure>

Source : Olson *et al.* (2001)
<table><caption>Tableau 2. Correspondance approximative entre les anciennes et nouvelles provinces</caption><thead><tr><th colspan="2">Congo belge</th><th colspan="3">République du Congo</th><th colspan="2">Zaire</th><th colspan="3">République Démocratique du Congo</th></tr><tr><th>1908</th><th>1919</th><th>1932</th><th>1947</th><th>1963</th><th>1966</th><th>1971</th><th>1988</th><th>1997</th><th>2015</th></tr><tr><th>22 districts</th><th>4 provinces</th><th>6 provinces</th><th>6 provinces</th><th>21 provinces + capital</th><th>8 provinces + capital</th><th>8 regions + capital</th><th>11 régions</th><th>11 provinces</th><th>26 provinces</th></tr></thead><tbody><tr><td>Tanganika-Moero</td><td></td><td></td><td></td><td>Nord-Katanga</td><td>Katanga</td><td>Shaba</td><td></td><td>Katanga</td><td>Tanganyika</td></tr><tr><td>Lulua</td><td>Katanga</td><td>Élisabethville</td><td>Katanga</td><td>Lualaba</td><td>Katanga-Oriental</td><td></td><td></td><td></td><td>Haut-Lomami</td></tr><tr><td>Haut-Luapula</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Lomami</td><td></td><td></td><td></td><td>Lualaba</td></tr><tr><td>Lomami</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Sankuru</td><td>Kasaï-Oriental</td><td></td><td></td><td>Lomami</td></tr><tr><td>Sankuru</td><td></td><td>Lusambo</td><td>Kasaï</td><td>Sud-Kasaï</td><td>Luluabourg</td><td>Kasaï-Occidental</td><td></td><td></td><td>Sankuru</td></tr><tr><td>Kasaï</td><td colspan="2">Congo-Kasaï</td><td></td><td>Unité-Kasaienne</td><td>Léopoldville</td><td>Kinshasa</td><td>Bas-Zaire</td><td>Bas-Congo</td><td>Kasaï-Oriental</td></tr><tr><td>Moyen-Congo</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Congo-Central</td><td></td><td></td><td></td><td>Kongo-Central</td></tr><tr><td>Bas-Congo</td><td></td><td>Léopoldville</td><td></td><td></td><td>Kwango</td><td></td><td></td><td></td><td>Kwango</td></tr><tr><td>Kwango</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Kwilu</td><td>Bandundu</td><td></td><td></td><td>Kwilu</td></tr><tr><td>Lac Léopold II</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Mai-Ndombe</td><td></td><td></td><td></td><td>Mai-Ndombe</td></tr><tr><td>Équateur</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Cuvette-Centrale</td><td></td><td></td><td></td><td>Équateur</td></tr><tr><td>Lulonga</td><td>Équateur</td><td>Coquilhatville</td><td>Équateur</td><td>Moyen-Congo</td><td>Équateur</td><td></td><td></td><td></td><td>Tshuapa</td></tr><tr><td>Bangala</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Mongala</td></tr><tr><td>Ubangi</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Ubangi</td><td></td><td></td><td></td><td>Nord-Ubangi</td></tr><tr><td>Bas-Uele</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Uele</td><td></td><td></td><td></td><td>Sud-Ubangi</td></tr><tr><td>Haut-Uele</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Bas-Uele</td></tr><tr><td>Ituri</td><td></td><td>Stanleyville</td><td>Orientale</td><td>Kibali-Ituri</td><td>Orientale</td><td>Haut-Zaire</td><td></td><td>Orientale</td><td>Haut-Uele</td></tr><tr><td>Stanleyville</td><td></td><td></td><td></td><td>Haut-Congo</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Ituri</td></tr><tr><td>Aruwimi</td><td>Orientale</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>Tshopo</td></tr><tr><td>Maniema</td><td></td><td></td><td></td><td>Maniema</td><td></td><td></td><td></td><td>Maniema</td><td></td></tr><tr><td>Lowa</td><td></td><td>Costermansville</td><td>Kivu</td><td>Nord-Kivu</td><td>Kivu</td><td></td><td></td><td>Nord-Kivu</td><td></td></tr><tr><td>Kivu</td><td></td><td></td><td></td><td>Kivu-Central</td><td></td><td></td><td></td><td>Sud-Kivu</td><td></td></tr></tbody></table>

Source: Wikipédia, l'encyclopédie libre (2020)
* Zone 3 : Mosaïque forêt-savanne du nord-est

* Zone 4 : Forêt dense humide, dans l'est

* Zone 5 : Forêt de haute altitude

* Zone 6 : Forêt édaphique

* Zone 7 : dense moist forest, in the center

* Zone 8 : Mosaïque forêt-savane du sud-ouest

* Zone 9 : Transition forêt dense-forêt secondaire

* Zone 10 : Mosaïque forêt-savane du sud-est

* Zone 11 : Savannes boisées du Miombo zambézien central.

Pour cette même période, le ministère de l'Environnement et du Développement Durable (MEDD) estime que la couverture forestière a diminué d'environ 2 à 3 millions d'hectares. Ces chiffres, bien qu'approximatifs, sont cohérents avec le taux de déforestation de 0,32 % indiqué par le MEDD dans son NERF (2015). Plus récemment, Tyukavina et al. (2015), dans leur étude de la forêt brute, ont estimé qu'elle était supérieure de 65 % au taux calculé par Hansen et al. (2013) pour la période 2000-2012, comme le montre le tableau 4.

Le Code forestier de 2002 classifie la forêt en trois types de domaines forestiers étatiques, tels que présentés dans le tableau 3.

Bien que certaines zones relèvent de plusieurs types de forêts, une classification exhaustive ne sera disponible qu'après l'achèvement du processus de zonage forestier, qui fait partie d'une réforme de l'aménagement du territoire à l'échelle nationale financée par la Banque mondiale. Cela devrait

permettre au pays de concevoir une politique nationale de gestion foncière ainsi que des directives pour l'attribution des terres pour diverses utilisations.

Les taux de perte de couverture forestière en RDC pour la période 1990-2015 (tableau 4) sont faibles par rapport aux taux d'autres pays forestiers tropicaux. Cependant, la déforestation est en augmentation (MEDD 2018).

<table><caption>Tableau 4. Estimation des taux de déforestation en RDC entre 1990 et 2015</caption><thead><tr><td>Période</td><td>Taux de déforestation estimé</td><td>Source</td></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="3">1990-2000</td><td>0.4%</td><td>FAO (2001)</td></tr><tr><td>0.25%±0.06%</td><td>Duveiller et al. (2008)</td></tr><tr><td>0.15%±0.02%</td><td>Ernst et al. (2012)</td></tr><tr><td rowspan="2">2000-2005</td><td>0.22%</td><td>Potapov et al. (2012)</td></tr><tr><td>0.32%±0.05%</td><td>Ernst et al. (2012)</td></tr><tr><td>2005-2010</td><td>0.25%</td><td>Potapov et al. (2012)</td></tr><tr><td>2000-2010</td><td>0.23%</td><td>Potapov et al. (2012)</td></tr><tr><td>2010-2012</td><td>0.27%</td><td>Hansen et al. (2013)</td></tr><tr><td>2000-2015</td><td>0.2%±0.3%</td><td>MEDD (2015b)</td></tr></tbody></table>

<table><caption>Tableau 3. Types, caractéristiques et finalités des forêts en RDC</caption><thead><tr><td>Types de forêt</td><td>Caractéristiques Finalités</td><td>Related purposes</td></tr></thead><tbody><tr><td>Forêt de production permanente</td><td>Forêts allouées et non-allouées</td><td>Titres pour l'exploitation ou la conservation</td></tr><tr><td>Forêt protégée</td><td>Forêts des réserves<br>Seule l'extraction à petite échelle de bois d'œuvre et de bois énergie (carbonisation ou bois de chauffage) est autorisée</td><td>Forêt communautaire</td></tr><tr><td>Forêt classée</td><td>Dédiée à la protection de l'environnement<br>Fait partie du domaine « public » de l'État</td><td>Réserves naturelles intégrales<br>Forêts situées dans les parcs nationaux<br>Jardins botaniques et zoologiques<br>Réserves de faunes<br>Domaines de chasse<br>Réserves biosphères<br>Forêts récréatives<br>Arboreta<br>Forêts urbaines<br>Secteurs sauvegardés</td></tr></tbody></table>

Source: Code forestier (2002)
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>Figure 2. Points chauds de déforestation en RDC</figcaption></figure>

Source: GoDRC (2015)

<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>Figure 3. Déforestation annuelle en RDC entre 2001 et 2014</figcaption></figure>

Les barres en couleur orange portent sur les données d'Hansen et al. (2013). Celles en couleur bleu représentent les résultats d'un algorithme mis à jour par Harris et al. (2017), qui intègre les données satellitaires de Landsat 5, 7 et 8.
D'après Ernst et al. (2012), la perte moyenne nationale des surfaces forestières s'établit à 420 000 hectares au cours de la période 2000-2005, masque les disparités des taux de déforestation à travers le pays. Comme le montre la figure 2, les points chauds de la déforestation en RDC sont situés près de grandes villes comme Kinshasa ou Lubumbashi, où la densité de population atteint 1 000 habitants/km².

Mpoyi et al. (2013) montrent l'impact et la diffusion de la déforestation et de la dégradation forestière tels qu'ils existent sur le terrain, ce qui indique que les chiffres sur la déforestation cités dans d'autres publications ont été sous-estimés. Pour remédier au manque de données de terrain disponibles permettant d'évaluer la perte forestière, plusieurs auteurs ont utilisé les observations par satellite pour obtenir des données plus précises. Grâce à l'amélioration des approches méthodologiques, les estimations d'Harris et al. (2017) sont plus élevées que celles calculées selon l'approche d'Hansen et al. (2013) (voir figure 3).

Les barres en couleur orange correspondent aux données d'Hansen et al. (2013). Celles en couleur bleu représentent les résultats d'un algorithme mis à jour par Harris et al. (2017), qui intègre les données satellitaires de Landsat 5, 7 et 8.

## 2.2 Facteurs de déforestation et de dégradation forestière

Defourny et al. (2011) définissent la déforestation comme une réduction de la couverture forestière due à des actions anthropiques, par opposition à la dégradation résultant de facteurs biophysiques sans intervention humaine. La CCNUCC exige de la RDC qu'elle établisse une définition de la forêt qui tienne compte de la situation spécifique du pays (GIEC 1997).

Si l'on se fonde sur la définition de la forêt présentée ci-dessus au paragraphe 2.1, dans le cadre de la définition nationale, la dégradation pourrait être définie comme une réduction de la couverture forestière, tandis que la déforestation est définie à partir d'un seuil de réduction de la couverture forestière.

Comprendre l'importance et les conséquences des différents facteurs de déforestation permettra au pays de définir des priorités dans ses différentes actions REDD+ (Geist et Lambin 2001). Dans le

cadre de ses engagements climatiques, le document intitulé « Contribution prévue déterminée au niveau national (INDC) 2015 » réitère la position du pays telle que publiée en décembre 2009 dans son document sur le potentiel REDD+. Ainsi, le document INDC indique que « la déforestation et la dégradation forestière sont principalement provoquées par l'agriculture commerciale (40 %) et vivrière (20 %), et par la coupe du bois de chauffe (20 %) ». Dans le contexte REDD+, la RDC estime que le consensus autour de ces chiffres a été obtenu en comparant les résultats des études qualitatives (PNUE 2011 ; GTCR 2012) et quantitatives (Defourny et al. 2011), avec les consultations menées par la coordination nationale REDD+. Pour comprendre les dynamiques de la couverture forestière en RDC, le paragraphe 2.2.1 distingue les causes directes et indirectes (sous-jacentes) de la déforestation. Le consensus autour de ces causes est synthétisé dans un document de synthèse (GoDRC 2012), et repris dans la Stratégie Nationale REDD+ datant de 2012 (MEDD 2015) et dans le FREL 2018. Le NERF de la RDC n'apporte aucune donnée nouvelle sur les causes directes ou indirectes, mais propose plutôt une adaptation de la classification précédente, à la suite des travaux de Geist et Lambin (2001). Les principaux changements concernent la structure de cette classification, telle qu'elle est présentée dans le tableau 5.

Bien que de nombreuses études aient analysées les causes de déforestation et de dégradation forestière en RDC (Megevand et al. 2013 ; Mpoyi et al. 2013 ; CAFI 2015 ; MEDD 2015a, 2015b ; Tchatchou et al. 2015), lorsque le NERF a été produit en 2018, aucune étude actualisée n'était disponible sur l'état actuel de ces causes dans le pays. Les acteurs REDD+ qui ont participé à notre atelier de consultation nationale ont estimé qu'une telle étude était essentielle pour définir les priorités des actions futures à mener dans le pays.

Les études menées par Tollens (2010), Peltier et al (2014), Tyukavina et al. (2018), Lubamba (2019) et Molinario et al. (2020) suggèrent que dans de nombreuses régions du pays, la déforestation est due à l'expansion des petites exploitations agricoles, à la collecte du bois de chauffe, à la construction, à l'agriculture itinérante sur brûlis, mais aussi à l'exploitation forestière et minière qui constituent un potentiel destructeur bien plus important sur la couverture forestière que les pratiques des communautés locales.
<table><caption>Tableau 5. Modifications de la classification des facteurs directs et indirects de la déforestation et de la dégradation forestière en RDC</caption><thead><tr><th>Ancienne classification basée sur l'étude Defourny<br>et al. (2011)</th><th>Nouvelle classification basée sur leMEDD (2018),<br>basée sur l'étude de Geist and Lambin (2001)</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Facteurs directs</strong></td><td></td></tr><tr><td><strong>Infrastructure</strong><br>Présence d'exploitations minières<br>Prolongement des routes</td><td><strong>Infrastructure</strong></td></tr><tr><td><strong>Agriculture</strong><br>Présence de fermes<br>Présence de communes rurales<br>Distance des<br>exploitations agricoles<br>Distance des communes rurales</td><td><strong>Agriculture</strong><br>Agriculture itinérante sur brûlis<br>Agriculture permanente<br>Elevage de bétail</td></tr><tr><td><strong>Exploitation forestière</strong><br>Présence de concessions forestières<br>Collecte de bois énergie</td><td><strong>Utilisation du bois</strong><br>Carbonisation<br>Exploitation illégale du bois<br>Exploitation industrielle du bois<br>Bois de chauffage</td></tr><tr><td></td><td><strong>Mines</strong><br><strong>Feux de brousse</strong></td></tr><tr><td><strong>Facteurs indirects</strong></td><td></td></tr><tr><td><strong>Facteurs démographiques</strong><br>Augmentation de la population<br>Densité de population dans les villages</td><td><strong>Croissance démographique</strong><br>Augmentation de la population<br>Densité de population dans les villages</td></tr><tr><td><strong>Facteurs économiques</strong><br>Distance des villes<br>Distance des frontières<br>Distance des exploitations minières<br>Distance des concessions forestières</td><td><strong>Facteurs économiques</strong><br>Crises<br>Absence d'emplois<br>Pauvreté</td></tr><tr><td><strong>Transport</strong><br>Présence de routes principales, secondaires et locales<br>Distance des routes principales, secondaires et locales<br>Distance des voies navigables</td><td><strong>Infrastructures routières et autres facteurs</strong><br>Distance entre les routes et les cours d'eau<br>Secteurs sauvegardés</td></tr><tr><td><strong>Facteurs biophysiques</strong><br>Fragmentation forestière<br>Présence de forêts dégradées<br>Présence de voies navigables<br>Pente</td><td><strong>Facteurs biophysiques</strong><br>Forêt dégradées<br>Fragmentation</td></tr><tr><td><strong>Facteurs sociopolitiques</strong><br>Camps de réfugiés<br>Zones de conflit<br>Présence de secteurs sauvegardés<br>Distance des secteurs sauvegardés</td><td><strong>Facteurs institutionnels</strong><br>Politiques de gouvernance<br>Conflits/guerres</td></tr></tbody></table>

Source: Mpoyi et al. (2013); MEDD (2018)
### 2.2.1 Causes directes et indirectes

#### Causes directes

Publié en 2018, le niveau d'émissions de référence pour les forêts (NERF) de la RDC s'appuie sur les analyses précédentes concernant les causes directes de déforestation et de dégradation forestière. D'après ce document, les principales causes directes de déforestation et de dégradation forestière (illégales, légales ou non réglementées) sont : l'agriculture itinérante sur brûlis, l'exploitation forestière artisanale et industrielle, la carbonisation, le bois de chauffe, l'exploitation minière et les feux de brousse (MEDD 2018). La dynamique interne de chacune de ces causes, telle que présentée par les études mentionnées ci-dessus, reste la même, mais leur ordre d'importance est différent dans les conclusions du NERF, comme le montre la figure 4.

#### L'agriculture

La trajectoire du secteur agricole du pays est ponctuée par l'abandon des anciennes plantations en raison des troubles sociopolitiques qui secouent le pays. En 2017, la Banque mondiale a estimé que la production agricole contribuait à hauteur de 20 % au produit intérieur brut (PIB). À ce jour, moins de 10 % des 135 millions d'hectares de terre considérées comme « agricoles », sont pleinement utilisé à cette fin (Devey 2012 ; USAID 2019). L'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID 2019) décrit la RDC comme un pays aligné sur « Feed the Future », le reconnaissant comme doté d'une capacité agricole importante si elle est pleinement exploitée. En outre, la communauté agropastorale est estimée à près de 14 millions de ménages (Devey 2012) et la population active est employée à 70 % dans l'agriculture (USAID 2019), mais la production reste faible.

Cette situation devrait changer avec la mise en œuvre du Plan national d'investissement agricole. Pourtant, le MEDD (2015a) rapporte que l'agriculture est la principale cause de déforestation. Ce point de vue est soutenu par Tyukavina et al. (2018) et Molinario et al. (2020), qui signalent que la perte forestière dans le bassin du Congo est dominée par l'augmentation du défrichement causé par les petits exploitants. Cependant, de nombreuses études, dont le rapport McKinsey de 2009, ont prédit qu'en 2015, 3,2 millions

d'hectares de terres seraient déboisés pour le développement de projets agricoles industriels, y compris des plantations de palmiers à huile. Pour la même période, on estime que 4 millions d'hectares seront déboisés et 2,4 millions d'hectares de forêts dégradées pour faire place à de grands ranchs dans la savane de brousse de la Cuvette centrale. Lutter contre les facteurs de déforestation et de dégradation forestière dépend donc de politiques et de mesures efficaces qui réduiront les impacts et l'expansion de ces gigantesques projets agro-industriel. L'absence de données fiables pour cette période ne permet pas d'évaluer avec certitude ces prévisions, ni de savoir quel a été l'impact réel de ces projets agricoles à grande échelle sur la déforestation.

#### L'utilisation du bois

La production de charbon de bois, l'exploitation forestière illégale, l'exploitation industrielle et le bois de chauffe sont les principales utilisations du bois ayant impacté la couverture forestière en RDC. Le secteur forestier est marqué par la production industrielle formelle et informelle. Depuis 2018, la production industrielle ne cesse d'augmenter (Eba'a Atyi et Bayol 2009), sans qu'elle n'ait jamais dépassé 500 000 m3 par an (Mertens et Belanger 2010). Le secteur informel s'est également développé, avec des niveaux de production désormais trois à quatre fois supérieurs à ceux du secteur industriel (Lescuyer et al. 2014 ; Banque mondiale 2015). Le secteur informel approvisionne un marché intérieur en développement. Ce secteur n'est pas régi par les mêmes règles de taxation, de traçabilité, de conditions de travail et de normes que le secteur industriel formel, ce qui justifie une attention particulière des décideurs politiques pour s'assurer que ses conséquences peuvent être mieux comprises.

Dans les pays voisins, les produits forestiers sont largement utilisés comme source d'énergie, ainsi que pour la construction et le mobilier dans les grands centres urbains (Banque mondiale 2015). Cela participe à augmenter la déforestation des forêts proches des villes, et le long des frontières où les produits forestiers, en particulier les produits destinés à l'exportation, sont expédiés depuis les terres forestières voisines. Forest Monitor (2007), Benneker (2012) et Lukumbuzya et Sianga (2017) notent que des pays comme le Rwanda, le
<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>Figure 4. Facteurs directs et indirects de la baisse de la couverture forestière en RDC en 2018</figcaption></figure>

Source: MEDD (2018), tel qu'adapté de Geist and Lambin (2001)

Burundi, l'Ouganda et le Kenya importent 75 % du bois total récolté lors d'opérations à petite échelle dans les forêts orientales de la RDC.

La collecte de bois de chauffe est une autre cause majeure de déforestation et de dégradation forestière (Marien 2010 ; Ernst et al. 2012 ; MEDD 2015).

En effet, la production de bois de chauffe croît pour répondre aux besoins croissants d'une population plus urbaine (Tollens 2010 ; Trefon et al. 2010 ; FAO 2011 ; Schure et al. 2011, 2012). La législation officielle qui réglemente l'accès forestier des populations impliquées dans le commerce du bois de chauffe est à peine appliquée, tandis que des organismes informels sont utilisés par des acteurs moins privilégiés et ruraux. Pour réduire l'impact de la collecte de bois de chauffe sur la couverture forestière, des solutions alternatives durables ont été proposées par des partenaires internationaux du développement comme la FAO et la Banque mondiale, ainsi que par des agences gouvernementales comme le MEDD. Parmi les solutions proposées figurent les plantations forestières, l'utilisation généralisée de foyers améliorés consommant du charbon de bois, l'augmentation de la production, et la distribution

d'électricité à bas coût. Compte tenu du manque de sources d'énergie alternatives, de nouvelles stratégies sont nécessaires pour promouvoir les aspects positifs de l'informalité, tout en soutenant les initiatives contribuant à la durabilité des ressources sur le long terme et répondant à la demande urbaine croissante (Schure et al. 2014).

## L'exploitation minière

L'impact de l'exploitation minière sur la couverture forestière est considérable, comme le montre la région du Kasai, où des centaines d'hectares ont été déboisés et dégradés en quelques décennies pour l'extraction de diamants et de bois de chauffe. La construction d'infrastructures et les opérations minières devraient se développer à moyen terme, car deux sociétés publiques chinoises ont signé un contrat de 9 milliards de dollars US (Global Witness 2011) leur permettant d'exploiter les ressources minérales du pays. Des rapports récents affirment que ces contrats, présentés à l'époque comme le « marché du siècle », étaient viciés (Landry 2018). L'accord entre le Gouvernement congolais et la Sino-Congolaise des Mines n'a pas répondu aux attentes en termes de revenus pécuniaires, car la RDC n'a pas et ne recevra pas de recettes substantielles dans un avenir prévisible.
Une décennie d'exploitation n'a pas non plus apporté les bénéfices escomptés aux communautés locales (Landry 2018 ; Larrarte et Claudio-Quiroga 2019). Les entreprises chinoises continuent à exploiter les mines, et les conséquences sur la couverture forestière n'ont pas encore été estimés.

## Facteurs indirects

### La croissance démographique

La population du pays devrait doubler presque tous les 20 ans, avec des répercussions sur la demande de bois de chauffe et de terres pour l'expansion agricole et urbaine. La croissance démographique constitue donc la principale cause indirecte de déforestation. Elle a des conséquences sur l'expansion des villes et de leurs infrastructures, et augmentera également la demande de « makala » (charbon de bois), utilisé par la plupart des citadins.

Les auteurs du NERF (MEDD 2018) notent que les lacunes juridiques et institutionnelles contribuent fortement à l'exploitation incontrôlée des zones forestières. En raison des flux et de la concentration géographique des populations dans certaines zones, un besoin croissant de bois et de bois de chauffe se fait, entrainant une intensification des opérations forestières (Schure et al. 2012). Ces mouvements de population ont également entraîné une augmentation de la demande de terres agricoles. Dans certaines régions du pays, la densité moyenne de population des zones forestières est inférieure à un habitant par km2. En revanche, la densité de population est supérieure à 1 000 habitants par km2 à Kinshasa, Lubumbashi et dans d'autres grandes villes des centres urbains. Les guerres dans l'est du pays ont entraîné une importante migration vers l'ouest, à la fois du Rwanda et du Burundi, et à l'intérieur même de la RDC, avec de graves répercussions sur la couverture forestière.

### Les infrastructures routières

Les routes augmentent l'accès aux paysages forestiers intacts, réduisant ainsi leur protection contre l'influence anthropique (Kleinschroth et al. 2016). Selon le ministère des Infrastructures et Travaux Publics, la RDC dispose de 153 209 km d'infrastructures routières, dont 21 140 km de routes nationales, 21 124 km de routes

provinciales principales et 17 245 km de routes provinciales secondaires, dont environ 3 000 km sont pavés (MdInf 2020). L'Arrêté ministériel n°79/BCE/TPA/60/004/79 du 28 février 1979 fixe à 58 129 km la longueur totale de la route gérée par l'Office des Routes. L'expansion du réseau routier national est minime et lorsqu'elle se produit, elle est principalement liée aux zones de développement forestier et minier, où les opérateurs ont besoin de routes pour accéder aux sites et transporter leurs produits. Les opérations minières et forestières ainsi que les concessions contribuent à la fragmentation et rendent la forêt fermée plus accessible (Mertens et Belanger 2010). Ils facilitent également l'afflux de travailleurs qui s'installent dans des zones forestières auparavant inhabitées.

### Les aspects institutionnels et économiques

D'après le niveau national d'émissions de référence, les conflits politiques et gouvernementaux ont également eu des conséquences sur la couverture forestière. Ceci est étroitement lié aux crises économiques, au manque d'opportunités d'emploi et à la pauvreté. Pendant des années, la déforestation du pays a été corrélée à la présence de réfugiés dans la région. On estime que 2 millions d'immigrants du Rwanda et du Burundi se sont installés dans les Provinces Orientales du pays. Leur besoin en bois de chauffe a entraîné une déforestation quotidienne estimée à 89 hectares dans le parc national des Virunga. Ils constituent également une main-d'œuvre importante pour les petites exploitations forestières. Une étude récente (Reyniers et al. 2015) a montré que le métayage (les propriétaires fonciers permettent aux exploitants d'utiliser leurs terres en échange d'une part des cultures produites sur celles-ci) est en augmentation et participe de manière significative à la dégradation forestière. Ainsi, entre 2000 et 2015, sur les plateaux Batéké, elle a représenté 15 % de la dégradation forestière totale, soit près du double de la moyenne nationale.

### Les facteurs biophysiques (fragmentation forestière et forêts dégradées)

Il est plus facile pour les communautés d'accéder à des forêts fragmentées et dégradées et de les exploiter, car il faut moins d'efforts pour s'y rendre, pour les brûler, les cultiver ou y mener des activités minières artisanales.
## D'autres facteurs

Différents facteurs impactent la couverture forestière, notamment la distance par rapport aux routes et aux voies navigables, et la présence de secteurs sauvegardés. Le fleuve Congo possède un vaste réseau d'affluents et de rivières navigables, qui servent à transporter les récoltes. La présence d'un grand nombre de routes et leur faible distance par rapport aux voies navigables offrent des opportunités pour la foresterie à petite échelle et industrielle. Les anciennes provinces de l'Équateur, le Bandundu, l'Orientale et le Bas-Congo sont les principaux points de départ des filières de production forestière qui empruntent ces itinéraires. Bien que les routes soient en mauvais état, elles ont facilité l'intensification de l'exploitation forestière.

En résumé, les différentes sources citées s'accordent sur le fait que les causes directes de déforestation sont le développement des infrastructures routières, l'agriculture et l'exploitation forestière incontrôlées pour le bois de chauffe, ainsi que l'activité industrielle d'exploitation forestière et les moyens de transports connexes. Ils sont le résultat de causes sous-jacentes ou indirectes, tels que les facteurs économiques, la proximité des routes, la démographie, les facteurs biophysiques. Le NERF s'accorde à ce que les causes indirectes ou sous-jacentes de déforestation sont par ordre d'importance : (1) la croissance démographique ; (2) les aspects institutionnels ; (3) le développement des infrastructures et l'urbanisation ; et (4) les aspects économiques, tels que le chômage et la pauvreté (MEDD 2018). Bien qu'ils soient connus, les causes de déforestation et de dégradation forestière varient selon les régions, et sont liés au développement des infrastructures et de la démographie. Ils sont également largement influencés par les choix politiques nationaux sur l'utilisation des terres pour le développement économique.

### 2.2.2 Potentiel d'atténuation

Les discussions sur le potentiel d'atténuation du pays ont commencé avec le développement de l'INDC de la RDC, soumis en 2015 à la CCNUCC. Les nouvelles tendances des émissions de GES du pays y ont été présentées, y compris celles du secteur forestier. Un scénario pour 2000 à 2030 prévoyait que la RDC pourrait réduire

ses émissions de 17 %, pour un coût prévisionnel total de 12,54 millions de dollars US, avec une contribution clairement identifiée du secteur forestier (MEDD 2015a). L'INDC montre aussi comment ce potentiel de réduction des Mt CO₂ est réparti entre les différents secteurs de l'agriculture, de la terre l'utilisation, le changement d'affectation des terres, la sylviculture et l'énergie. La gestion durable de l'exploitation du bois peut permettre de réduire les émissions de 8,4 Mt CO₂, tandis que le boisement et le reboisement pourraient les réduire de 1,5 Mt CO₂. La réhabilitation des mines et des carrières de pétrole pourrait aussi réduire les émissions de 0,6 Mt CO₂, et la lutte contre les feux de brousse pourrait entraîner une réduction de 0,2 Mt CO₂ (MEDD 2015a). La réduction réelle et prévisionnelle des émissions de CO₂ des forêts en RDC est présentée dans le tableau 6.

De nombreuses parties prenantes affirment que ces prévisions de départ étaient beaucoup trop ambitieuses, particulièrement dans un contexte marqué par une faible mobilisation du secteur privé, l'instabilité politique et une main-d'œuvre nationale insuffisante pour permettre le reboisement dans l'ensemble du pays. D'après une source, des investissements comme ceux d'une multinationale chinoise axée sur la recherche agricole (usine d'engrais et ferme modèle à N'Djili) et le développement agricole à grande échelle (production de biocarburants) pourraient transformer plus de 100 millions hectares de terres arables non forestières sans exercer de pression supplémentaire sur la forêt (Putzel et al. 2011). L'INDC de la RDC ne présente pas spécifiquement la REDD+ comme le mécanisme de réduction de ses émissions dues à la déforestation, mais plutôt comme une étape importante pour le potentiel d'atténuation. Une publication particulièrement pertinente pour la REDD+ date de 2017, réalisée par des scientifiques de l'Université de Leeds au Royaume-Uni, qui détaille la « redécouverte » d'une tourbière dans la Cuvette congolaise, à la frontière entre la RDC et le Congo.

La découverte de cette forêt marécageuse de tourbe redéfinit complètement l'estimation globale des tourbières dans le monde, et a suscité un nouvel intérêt pour les forêts congolaises et leur potentiel d'atténuation des gaz à effet de serre. La plus grande partie de cette zone est couverte par des concessions pétrolières et gazières (pour l'exploration et/ou l'extraction), forestières, et
<table><caption>Tableau 6. Réduction actuelles et anticipées des émissions CO₂ en RDC</caption><thead><tr><th>Période</th><th>Estimations de la réduction des émissions CO₂</th></tr></thead><tbody><tr><td>2000-2010</td><td>351.41 ± 38.23 MtCO₂e</td></tr><tr><td>2010-2014</td><td>829.56 ± 84.71 MtCO₂e</td></tr><tr><td colspan="2"><strong>Anticipé (non-évalué)</strong></td></tr><tr><td>2015</td><td>042 MtCO₂e</td></tr><tr><td>2016</td><td>1,113 MtCO₂e</td></tr><tr><td>2017</td><td>1,184 MtCO₂e</td></tr><tr><td>2018</td><td>1,255 MtCO₂e</td></tr><tr><td>2019</td><td>1,326 MtCO₂e</td></tr></tbody></table>

Source: MEDD (2018)

pour l'exploitation de l'huile de palme et, dans une moindre mesure, l'utilisation agricole. Elle est en partie couverte par un site Ramsar transfrontière, déclaré en juin 2017 (Dargie et al. 2017 ; Miles et al. 2017).

Pour atteindre le potentiel d'atténuation, les conditions suivantes doivent être remplies : (1) finalisation des réformes institutionnelles, principalement sur les questions transversales, impliquant les ministères de l'Agriculture, du Développement rural, de l'Industrie, des Mines et des hydrocarbures, de l'Aménagement du territoire et de l'énergie ; (2) déploiement au niveau national d'une série d'incitations pour encourager l'investissement privé, en particulier le développement d'une stratégie REDD+ qui mobilise le secteur privé ; (3) développement de mécanismes de financement clés pour le potentiel d'atténuation ; et (4) finalisation des études de référence, production d'instruments juridiques et mise en œuvre des réformes institutionnelles qui en découlent.

Laporte et al. (2007), ont estimé le niveau de référence des émissions dues à la déforestation et à la dégradation en RDC à 200 millions de tonnes de CO₂ entre 2008 et 2036, réparties entre l'utilisation des terres communautaires,

l'exploitation forestière et le développement de biocarburants à base d'huile de palme, avec une déforestation estimée à 23 millions d'hectares. Le pays s'est appuyé sur un ensemble d'initiatives nationales pour développer des facteurs d'émission.

Le projet de la Direction des Inventaires et Aménagement Forestiers de l'Agence Japonaise de coopération internationale (DIAF-JICA) a renforcé le système national de surveillance des ressources forestières, pour promouvoir la gestion forestière durable et la REDD+ en RDC. Le programme REDD+ en cours dans la juridiction de Maï-Ndombe met en œuvre un modèle de développement vert au niveau provincial, en fournissant des alternatives à la déforestation, et l'octroi de paiements basés sur la performance pour les activités d'atténuation du changement climatique, la réduction de la pauvreté, la gestion durable des ressources naturelles, et la préservation de la biodiversité. La troisième initiative porte sur le projet de cartographie du carbone forestier et la cartographie de la biomasse forestière par détection et télémétrie par la lumière (LiDAR). Développé par WWF, ce projet a pour but de cartographier la biomasse forestière nationale grâce à un système laser aéroporté, afin de quantifier les stocks de carbone forestier. Ces projets en sont encore à leurs débuts, et leurs résultats devraient fournir des estimations plus réalistes et basées sur la recherche du potentiel d'atténuation REDD+.

Dans le cadre de la REDD+, la RDC a lancé un système national complet de surveillance des forêts (MEDD 2018). Le premier NERF est essentiellement axé sur la déforestation entre 2000-2014, avec un délai de grâce de cinq ans ou plus, en fonction de la disponibilité de données plus précises. Le seul gaz inclus dans le NERF est le CO₂. Les estimations des émissions du pays sont présentées dans le tableau 6 pour la période de référence 2000-2019. Une modification des émissions est prévue, mais en dépit des prévisions du document de l'INDC, le potentiel d'atténuation du secteur forestier reste incertain, et sa contribution aux efforts nationaux de réduction des émissions reste donc indéfinie.
# 3 Environnement institutionnel et partage des bénéfices

Face à l'évolution rapide des règles internationales autour de la REDD+, les cadres institutionnels nationaux doivent être suffisamment innovants pour s'adapter et relever les défis qui y sont liés (Wertz-Kanounnikoff et Angelsen 2010). Ils doivent mettre en place des politiques sectorielles coordonnées, concevoir des cadres juridiques qui clarifient les droits fonciers et droits sur le carbone, et assurer une distribution équitable et correctement ciblée des bénéfices générés par la REDD+. La gouvernance, et tout particulièrement la gouvernance forestière, devrait être renforcée dans la lutte contre la corruption, ainsi que le renforcement des capacités institutionnelles et techniques REDD+.

L'arrivée de la REDD+ en RDC a lancé des discussions sur des réformes visant à établir un cadre institutionnel qui clarifie les droits associés, y compris les droits fonciers et les droits sur le carbone. Il en va de même pour les mesures visant à renforcer la gouvernance et concevoir des systèmes qui garantissent une répartition équitable des bénéfices attendus de la mise en œuvre de la REDD+.

## 3.1 La gouvernance forestière

Le secteur forestier en RDC est sous la responsabilité du ministère de l'Environnement et Développement Durable (MEDD). Cependant, les actions de ce Ministère dépendent largement des décisions prises dans d'autres Ministères sectoriels, comme les ministères de l'Administration Territoriale, des Finances et de l'Agriculture. Elles sont également influencées par l'environnement politique général. Le contexte sociopolitique de la RDC est généralement marqué par une mauvaise gouvernance qui touche pratiquement l'ensemble des secteurs de développement, y compris le secteur forestier (Oyono et Lelo Nzuzi 2006; Trefon

2008). En 2017, la Fondation Mo Ibrahim a classé la RDC à la 48e place sur 54 États africains selon son indice général de gouvernance, avec un score de 8 sur 100, bien en dessous de la moyenne régionale de l'Afrique centrale qui est de 50. En ce qui concerne plus particulièrement la bonne gouvernance, le pays est classé 50e, et pour la sécurité et l'État de droit, il se situe à la 48e place avec une tendance négative entre 2012 et 2016. En termes de responsabilité, la RDC est classée 42e, arrivant à la 45e place pour la participation (Fondation Mo Ibrahim 2018).

La gouvernance forestière en RDC a considérablement évolué avec le Code forestier de 2002, instauré par la loi n° 011/2002 du 29 août 2002. Le Code a constitué une innovation dans le pays, car il l'a aligné sur les exigences de l'Agenda de la Commission des Forêts d'Afrique Centrale (COMIFAC) et a tenté de s'adapter aux conditions socio-économiques du pays. Cependant, selon une critique récurrente, le Code semblerait se concentrer sur le bois en tant que ressource exploitable, et consacre la plupart de ses dispositions à la réglementation de cette exploitation, avec moins d'attention accordée aux autres aspects de la gestion des écosystèmes forestiers. Depuis l'annonce du Code, de nombreux appels ont été lancés pour que ses dispositions soient appliquées et effectivement mises en œuvre.

Le Code vise à : 
(1) garantir des consultations publiques avant l'attribution des terres forestières ; 
(2) reconnaître les droits coutumiers des communautés sur les terres forestières et respecter les droits d'usage traditionnels ; 
(3) conserver et développer durablement les écosystèmes ; 
(4) soutenir la foresterie communautaire ; 
(5) allouer les concessions forestières de manière transparente ; 
(6) inclure toutes les parties prenantes dans la gestion forestière ; et 
(7) fournir
des utilisations alternatives des ressources et
des espaces forestiers, y compris des utilisations
forestières non extractives comme les concessions
de conservation, la séquestration du carbone et
les droits de bioprospection (Debroux 2007). En
2011, près de 40 décrets d'application, dont la
constitution d'un observatoire indépendant, ont
été adoptés pour superviser la mise en œuvre des
principes du Code forestier (Mpoyi et al. 2013).
En 2014, le décret sur les conditions d'octroi des
concessions forestières des collectivités locales a
été adopté, suivi par l'arrêté ministériel de 2016
sur la foresterie communautaire qui a conduit, en
2017, à la finalisation d'une stratégie nationale sur
la foresterie communautaire. À ce jour, la foresterie
communautaire est la plus récente innovation du
pays en matière de gouvernance forestière. Les
conditions de mise en œuvre de la stratégie sont
encore en cours de négociation, mais un exercice
ciblé de communication et de renforcement des
capacités locales est en cours, avec la participation
active de la société civile.

Malgré toutes les mesures décrites ci-dessus,
la gouvernance forestière reste cependant
faible (Counsell 2006 ; Global Witness 2007 ;
Greenpeace 2007, 2010a ; Hoare et al. 2008),
comme le confirment des études plus récentes,
telles que celles d'Aquino et Guay (2013) et de
Tegegne (2016).

L'attribution de nouveaux titres forestiers fait
l'objet d'un débat permanent, tandis qu'un
moratoire, émis en 2002, reste en vigueur. Le
moratoire couvre toute nouvelle acquisition de
titres d'exploitation industrielle du bois, y compris
celle qui se fait par l'échange, la relocalisation ou
la réhabilitation d'anciens titres. De nombreuses
préoccupations ont été soulevées par les acteurs du
secteur forestier (voir l'encadré 1).

L'adoption du Code forestier de 2002 n'a entraîné
aucun changement dans les pratiques d'exploitation
forestière, dont beaucoup sont encore contraires
à la loi. Sur la base de leurs observations, Global
Witness (2007), Counsell (2006) et Greenpeace
(2007) dressent un tableau plutôt négatif de la
gouvernance forestière en RDC, marqué par : la
violation des dispositions légales, la confusion
juridique entre les ensembles de lois, l'inefficacité
du système de vérification et de contrôle des forêts,
des irrégularités dans le processus d'octroi des titres
d'exploitation forestière, un manque de respect

par les sociétés d'exploitation forestière de leurs
engagements sociaux avec les communautés locales,
de faibles capacités d'exploitation et un manque de
ressources humaines et matérielles appropriées. Ces
observations ont depuis été confirmées par Hoare
et al. (2008) et Greenpeace (2010b), qui mettent
en évidence de nombreux aspects inquiétants de
l'exploitation forestière en RDC avec des impacts
importants sur la paix sociale.

Néanmoins, certains progrès ont été réalisés
en termes de réduction des émissions dues à
la déforestation. Par exemple, un accord de
coopération a été conclu entre le ministère de
l'Environnement, de la Conservation de la Nature
et du Tourisme de la RDC (MECNT), aujourd'hui
devenu le ministère de l'Environnement et du
Développement Durable (MEDD) et l'Institut
des ressources mondiales (WRI). Cet accord vise à
renforcer les capacités en matière de cartographie
et de surveillance géospatiale des forêts (Mertens et
Belanger 2010).

Cet accord couvrira également des aspects
tels que le développement d'un processus de
zonage des terres forestières et la révision des
programmes du MEDD.

L'Accord de Partenariat Volontaire - Application
des réglementations forestières, à la gouvernance
et aux échanges commerciaux (APV-FLEGT)
est considéré comme essentiel pour lutter contre
l'exploitation illégale des forêts et promouvoir la
gestion durable des forêts (REM 2011). Toutefois,
le processus APV-FLEGT n'a pas encore produit
les résultats escomptés.

En comparaison avec les autres pays de la
COMIFAC, la gouvernance forestière en RDC
reste faible. Cela s'explique notamment par
les conflits armés et le processus « politisé »
de conversion des anciens titres d'exploitation
forestière, ainsi que l'attention limitée du
gouvernement aux questions forestières, comme
décrit précédemment.

3.1.1 Engagements internationaux

La figure 5 présente le développement
institutionnel du secteur forestier de la RDC. Le
pays a signé et ratifié 29 conventions internationales
sur l'environnement (encadré 2). Bien que
ces conventions fassent désormais partie de la
# Encadré 1. Moratoire sur l'attribution des nouveaux titres d'exploitation forestière : Enjeux et conséquences pour la gouvernance forestière congolaise

## Le principe du moratoire

Le moratoire sur l'attribution de nouveaux titres d'exploitation forestière en RDC est basé sur l'Arrêté ministériel CAB/MIN/AF.F-E.T/194/MAS/02 du 14 mai 2002, qui a suspendu l'octroi de nouvelles allocations forestières. Ce décret a été renouvelé par l'article 2 du décret n° 05/116 du 24 octobre 2005, qui fixe les modalités de conversion des anciens titres forestiers et met fin aux titres non convertis. Cet article dispose que toute demande de conversion d'anciens titres forestiers en contrats de concession forestière doit faire l'objet d'une requête adressée au ministère en charge des Forêts, avec copie au Secrétaire général en charge des Forêts. Le moratoire est basé sur l'idée que le pays suspend l'attribution de nouveaux titres forestiers pendant une certaine période. Cependant, tous les titres encore valides continuent à courir, à condition qu'ils soient convertis avec succès en contrat de concession forestière.

## Les enjeux

Le débat autour du moratoire porte sur le statut des titres retournés à l'État, et sur la décision de réattribuer ces titres.

## Le statut des titres d'exploitation forestière restitués à l'État par les entreprises.

Le statut des titres d'exploitation forestière qui n'ont pas été convertis est clair : ces titres relèvent du domaine forestier de l'État et sont soumis au moratoire. L'incertitude demeure en ce qui concerne le statut des titres convertis qui ont été restitués à l'État par la société d'exploitation forestière. Dans certains cas, ces titres relèvent du moratoire, tandis que dans d'autres sont réaffectés à une autre société pour être exploités.

## La décision de réattribuer les concessions restituées par les sociétés

La réattribution de nouveaux titres d'exploitation forestière en RDC dans le cadre du moratoire était conditionnée au respect préalable de trois conditions. La première était un cadre juridique garantissant que les concessions forestières soient attribuées par une procédure d'adjudication publique, conformément aux dispositions de l'article 86 de la loi portant Code forestier de 2002. La deuxième condition était la conversion des anciens titres forestiers en contrats de concession forestière, conformément aux dispositions de l'article 155 de cette même loi. À cette fin, une commission interministérielle a été créée par le décret présidentiel n° 06/141 du 10 novembre 2006, nommant les membres de la commission interministérielle pour la conversion des titres forestiers. Le processus de conversion a duré près de sept ans. Il s'est achevé le 29 décembre 2009, avec l'adoption du décret présidentiel n° 06/141 du 10 novembre 2006, avec la présentation d'un rapport par la Commission interministérielle sur les recours dans le cadre de la procédure. La troisième et dernière condition était une planification géographique triennale des futures allocations. Seule cette dernière condition reste un point de débat, car certains acteurs estiment que cette étape a été franchie, tandis que d'autres non.

## Les implications pour la gouvernance forestière

En 2015 et 2018, le Ministre chargé des Forêts a décidé d'attribuer de nouvelles concessions forestières au motif que celles-ci n'étaient pas soumises au moratoire, car il s'agissait de concessions rendues à l'État par des sociétés forestières incapables d'exploiter leurs titres d'exploitation forestière pour diverses raisons. En août 2014, des concessions ont été accordées à deux sociétés, la Société la Millénaire Forestière (SOMIFOR) et la Forestière pour le développement du Congo (FODECO), et plus récemment à des sociétés chinoises. Cette décision a suscité un tollé au sein des organisations nationales et internationales, qui ont dénoncé une violation flagrante du moratoire. Leurs arguments reflètent les différentes interprétations de la loi portant Code forestier de 2002 et de ses textes d'application, dont l'ambiguïté entraîne des tensions entre ceux qui soutiennent la possibilité d'une réaffectation, et ceux qui plaident pour un moratoire.
législation nationale, le pays a encore beaucoup de chemin à parcourir avant que leurs dispositions ne soient pleinement transposées par des réformes et révisions appropriées des textes en vigueur. De nombreux principes résultant de ce cadre international sont inclus dans le Code forestier de 2002 et dans la loi de 2011 sur les principes fondamentaux de la protection de l'environnement en RDC, tels que la nécessité d'une consultation et d'une participation à la prise décisionnelle, le partage équitable des bénéfices de l'exploitation des ressources naturelles, la reconnaissance des droits coutumiers, la possibilité pour les communautés locales d'enregistrer et de se faire délivrer des terres, et l'accès à la justice pour les communautés locales en cas de dommages environnementaux.

Au niveau international, la RDC est membre du Forum des Nations Unies sur les forêts (FNUF), un organe subsidiaire du Conseil économique et social des Nations Unies. Comme tous les membres du FNUF, la RDC soumet un rapport périodique sur l'état de la gouvernance forestière dans le pays, mais son dernier rapport a été soumis en 2010, il y a presque dix ans, et s'est principalement concentré sur la question du financement du secteur forestier.

Depuis 2013, l'engagement de la RDC dans le cadre forestier international n'a pas évolué de manière significative, et en dehors de l'Accord de Paris et de l'INDC, pour rendre compte de ses objectifs de réduction des émissions et des secteurs prioritaires, le pays n'a pris aucun engagement spécifique lié à la foresterie au niveau international. Cependant, le pays a exprimé plusieurs engagements généraux que le pays vise à réaliser à l'avenir, tels que : (i) la participation au un programme d'investissement forestier (2010) ; (ii) l'adoption de la stratégie-cadre nationale sur la REDD+ (2012) ; et (iii) la création du Fonds national REDD+ en 2012.

## Engagements en faveur de la surveillance du changement climatique

Cet engagement implique la collecte continue de données météorologiques, et de nombreuses organisations nationales contribuent à la réalisation de ces engagements : l'Agence nationale de Météorologie et de Télédétection par Satellite (METTELSAT), l'Institut National pour les Études et la Recherche Agronomiques (INERA), la Régie des Voies Aériennes (RVA), la Régie

des Voies Fluviales (RVF) et la Congolaise des Voies Maritimes (CVM). Cependant, l'INERA, organisme de collecte des données, n'a pas la capacité de jouer pleinement son rôle, et le réseau congolais pour la collecte de données météorologiques reste faible par rapport à la taille du pays. En effet, sur les 28 stations disponibles en 2009, seules 22 fonctionnaient encore, et étaient principalement situées dans les aéroports (MEDD 2015b). Selon le personnel de l'INERA, moins de 10 stations fonctionnaient en 2019, et celles qui fonctionnent encore ne répondent pas aux normes de l'Organisation météorologique mondiale (OMM). Selon le dernier document national de communication sur le climat, seul le système de l'aéroport de N'djili à Kinshasa répond aux normes actuelles de l'OMM. Aucun système n'est disponible pour recueillir les données de manière sûre, ce qui signifie que les institutions responsables ne sont pas en mesure de fournir des analyses précises, de produire des données météorologiques et climatiques exhaustives sur le pays, ou de confirmer des données satellitaires avec des observations de terrain. Par conséquent, la RDC n'est pas en mesure de respecter son engagement de partager des données climatiques avec les agences internationales, et de contribuer ainsi aux efforts mondiaux.

## Engagements à fournir des données climatiques

En s'engageant à fournir des données climatiques, la RDC a assuré partager des données scientifiques, technologiques, socio-économiques et juridiques sur le changement climatique, tant au niveau national qu'international. Le MEDD (2015b) souligne que le pays ne fait pas partie du système mondial de communication météorologique en raison de sa situation actuelle, bien qu'il tente toujours de partager les données disponibles avec le réseau mondial. Le partenariat avec l'INERA permet au MEDD de bénéficier de 27 stations agro-climatiques utilisées pour la recherche agricole dans le cadre d'un projet pilote du plan national d'adaptation, plus connu sous le nom de Programme d'Action National d'Adaptation au Changement Climatique – Adaptation du Secteur Agricole au Changement Climatique (PANA-ASA).

Le MEDD a également accès aux données de l'Institut Congolais de Conservation de la Nature (ICCN), qui possède des équipements
climatologiques dans les secteurs sauvegardés sous leur contrôle. Toutefois, la faiblesse de la collaboration intersectorielle et le manque de données provenant d'autres secteurs de développement entravent la capacité du pays à remplir son engagement pour fournir des données climatiques exhaustives. Ainsi, le Rapport sur le commerce mondial 2019 (OMC 2019) ne contenait pas les principales données nécessaires sur la RDC pour produire une section complète et exhaustive sur le pays. En tant que tel, la RDC ne peut pas se fier aux données disponibles pour anticiper les conséquences et informer les pays voisins des impacts potentiels de ses différentes émissions. Il est également incapable de surveiller efficacement la biodiversité sur l'ensemble de son territoire.

En raison de la porosité des frontières qu'elle partage avec neuf pays, la RDC ne peut pas non plus fournir des statistiques aux organisations internationales sur les quantités totales de produits importés, conformément au protocole de Montréal. La RDC a été parmi le premier pays à soumettre une contribution déterminée au niveau national (CND) dans le cadre de l'Accord de Paris, mais il reste difficile d'anticiper la capacité du pays à fournir des données sur ses adaptations au changement climatique, conformément aux conditions posées par l'article 7 de l'Accord.

## Engagement à réduire les émissions de gaz à effet de serre

La RDC s'est engagée dans des processus qui visent à réduire ses émissions et à renforcer les stocks de carbone, à savoir le programme REDD+ (voir chapitre 4), mais une évaluation systématique de leurs impacts fait défaut (Malchair 2016).

Engagement à prendre des mesures d'adaptation au changement climatique Conçu en 2009, le premier projet d'adaptation, connu sous le nom de Programme d'Action National d'Adaptation au Changement Climatique – Adaptation du Secteur Agricole au Changement Climatique (PANA-ASA), était principalement orienté vers le secteur agricole, bénéficiant alors d'un financement de 3 148 000 USD du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), du Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM) et du Gouvernement national. Les résultats de ce projet ont été présentés dans le rapport final du projet par

le PNUD *et al.* (2015), mais les mesures prévues dans le rapport n'ont pas été prises depuis.

## Engagement en faveur de la coopération internationale et nationale sur le changement climatique

La RDC a pris des engagements forts pour renforcer la coopération internationale et nationale en matière de lutte contre le changement climatique. Cependant, la coopération de la RDC avec ses pays voisins est moins visible, chaque pays luttant pour gérer sa propre situation. De même, la coopération entre les niveaux de gouvernement central et provincial, et entre provinces, reste difficile.

## Engagements en matière de financement de la lutte contre le changement climatique

Alors que les acteurs REDD+ soutiennent que la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement devrait être soutenue financièrement par les pays développés (Kengoum *et al.* 2014 ; Kengoum 2019), la RDC vise, dans la mesure du possible, à internaliser les coûts de la lutte contre le changement climatique, en déboursant, par exemple, 3 millions de dollars US de « soutien en nature » pour le projet PANA-ASA (PNUD *et al.* 2015). Conformément à cette approche, la RDC donne la priorité aux mécanismes de financement bilatéraux existants et continue à créer de nouveaux mécanismes financiers, comme le FONAREDD. Cet engagement comprend un inventaire régulier des besoins et des financements reçus. Quelques études ont tenté de compiler ces données, mais ont été limitées à des processus politiques spécifiques, tels que la REDD+.

## Engagement pour améliorer la gouvernance climatique nationale

Cet engagement consiste à encourager la participation des acteurs non-gouvernementaux aux processus d'élaboration des politiques liées au changement climatique. La REDD+ et les processus connexes comme l'APV-FLEGT exigent cette participation et en fixent les conditions, notamment la participation des communautés autochtones avec leur consentement libre, informé et préalable (CLIP). L'amélioration de la gouvernance nationale implique également la
reconnaissance de l'identité des communautés locales et des peuples autochtones. Les communautés locales sont reconnues par la loi, mais la lutte pour la reconnaissance des Pygmées demeure encore.

L'État vise également à résoudre les conflits liés à la gestion environnementale, en mettant en place des mécanismes pour faciliter l'accès à l'information. Ces mécanismes sont encore en discussion, et la plupart des conflits sont résolus par des procédures administratives ou judiciaires traditionnelles. L'accès à l'information est encore difficile, car la RDC n'a pas signé ou ratifié la convention d'Aarhus de 1998 qui établit certains droits du public en matière environnementale, en mettant l'accent sur l'accès à l'information et à la justice.

### 3.1.2 Engagements dans le cadre sous-régional de la COMIFAC et des autres initiatives environnementales internationales

Le 31 décembre 2009, le Parlement de la RDC a ratifié le Traité de 2005 relatif à la conservation et à la gestion durable des écosystèmes forestiers d'Afrique centrale, un plan convergent connexe, ainsi qu'un accord sous-régional sur le contrôle des forêts en Afrique centrale, des directives sous-régionales pour la gestion durable des produits forestiers non ligneux d'origine végétale en Afrique centrale, et des directives sous-régionales pour la participation des populations autochtones locales et des ONG dans la gestion durable des forêts d'Afrique centrale.

Le pays participe également aux réunions du Partenariat pour les forêts du bassin du Congo (PFBC). Lancé en 2002, celui-ci réunit des gouvernements, des donateurs, des organisations internationales, des ONG, des institutions scientifiques et des acteurs du secteur privé qui travaillent avec la COMIFAC, afin de promouvoir la conservation et la gestion durable des écosystèmes forestiers du bassin du Congo. Le pays concourt aussi pour partager son expérience REDD+, ainsi que pour obtenir le soutien d'autres parties prenantes.

Depuis 2013, la RDC s'est engagée dans de nombreuses initiatives visant à protéger sa couverture forestière. Les plus importantes méritent d'être soulignées :

* **Application des réglementations forestières, gouvernance et échanges commerciaux (FLEGT)** Pour permettre la signature de l'accord en 2013, une commission technique pour les négociations d'APV avec l'Union européenne (UE) a été activement engagée dans les activités préparatoires (par exemple, finalisation du cadre légal et des procédures de vérification de la légalité, sessions de négociation avec la Commission européenne). Les négociations ont ensuite été suspendues par la Commission européenne pour des raisons politiques, notamment le déclin du marché européen du bois en RDC, et la question de la conversion des terres, qui est la principale cause de déforestation. Pour répondre aux défis de la gouvernance forestière, l'Accord de Partenariat Volontaire reste cependant pertinent. Le ministère britannique du Développement International (DFID) a débloqué un financement pour la reprise du processus FLEGT en RDC. Ce financement soutient un Facilitateur FLEGT et s'appuie sur le travail de la Commission technique pour les négociations (Sansa 2017). Toutefois, l'augmentation des exportations de bois vers les pays non-membres de l'UE qui ne sont pas liés par le processus européen FLEGT pourrait avoir un impact négatif sur l'efficacité de cet instrument en termes d'amélioration de la gouvernance forestière.

* **Cadre national pour la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique** Le pays a produit une monographie nationale sur la diversité biologique, une stratégie nationale et un plan d'action. Plus important encore, l'actuelle et nouvelle Stratégie et Plan d'Action Nationaux sur la Biodiversité (SPANB) (2016-2020) mentionnent clairement la synergie entre REDD+ et conservation de la biodiversité.

* **Le processus de formulation d'un document de politique foncière** Depuis son indépendance, la RDC n'a pas finalisé de document de politique foncière. Une Commission Nationale de la Réforme Foncière (CONAREF) a maintenant été mise en place et, depuis 2014, elle s'est engagée dans la réforme de la gouvernance foncière dans son ensemble. L'un des trois principaux résultats attendus de ce processus est un document de politique foncière nationale ; les deux autres résultats attendus sont la rédaction d'une loi révisée sur les terres et de ses principaux textes d'application, et la
## Évolution politique de l'utilisation des terres

<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 5. La REDD+ et ses évolutions institutionnelles en RDC entre 2008 et 2019</figcaption></figure>
## Encadré 2. Liste des conventions internationales sur l'environnement ratifiées par la RDC

1. Convention phytosanitaire pour l'Afrique au Sud du Sahara

2. Accord de coopération concernant la quarantaine et la protection des plantes contre les parasites et les maladies

3. Convention Africaine sur la Conservation de la nature et des ressources naturelles

4. Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats de la sauvagine

5. Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel

6. Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (Bonn)

7. Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone ; Protocoles de Londres et de Montréal

8. Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques

9. Convention sur la diversité biologique

10. Convention de Bamako sur l'interdiction d'importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux produits en Afrique

11. Accord international sur les bois tropicaux

12. Convention des Nations Unies sur le droit de la mer

13. Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination

14. Convention relative à la conservation de la faune et de la flore à l'état naturel

15. Convention phytosanitaire pour l'Afrique

16. Convention internationale pour la protection des végétaux

17. Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction

18. Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel

19. Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets et autres matières

20. Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction

21. Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage

22. Convention sur le criquet migrateur africain

23. Traité interdisant les essais d'armes nucléaires dans l'atmosphère, dans l'espace extra-atmosphérique et sous l'eau

24. Convention sur l'interdiction d'utiliser des techniques de modification de l'environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles

25. Traité instituant la Communauté économique africaine

26. Convention sur la gestion durable du lac Tanganyika

27. Protocole de Kyoto

28. Charte de la Terre

29. Accord de Paris sur le climat de 2015
modernisation du processus d'administration foncière.

En juin 2018, un forum national, réunissant plus de 400 participants de toutes les provinces et représentant toutes les parties prenantes au processus de réforme agraire, s'est tenue dans les anciennes provinces de Bukavu et du Sud-Kivu. Il en est résulté la formulation de différentes options pour la politique foncière nationale. Un atelier de rédaction d'experts a ensuite été organisé à Kinshasa pour transformer ces propositions en un projet de document sur la politique foncière nationale. Condition préalable à son adoption, une consultation nationale sur ce document est actuellement en cours avant qu'il ne soit soumis au gouvernement. L'opinion des décideurs politiques est que ce document de politique foncière sera utile pendant au moins les 100 prochaines années

*   **Autres efforts pour améliorer la gouvernance forestière**
    Au cours des 15 dernières années, un examen juridique des titres d'exploitation forestière a été conduit, et un certain nombre de textes ont été produits pour soutenir la mise en œuvre du Code forestier de 2002. L'examen juridique des titres a consisté à vérifier la cohérence des titres de concession forestière existants et à examiner la mise en œuvre effective des termes des contrats signés en ce qui concerne ces concessions. Pour assurer la mise en œuvre effective du Code forestier de 2002, plus de 40 décrets d'application ont été signés. Pour améliorer la transparence, la RDC a recruté un observatoire indépendant des opérations d'exploitation forestière, l'ONG britannique Resource Extraction Monitoring (REM), et une société spécialisée, la Société Générale de Surveillance, afin de mettre en place un système de contrôle solide pour l'extraction et la commercialisation du bois, ainsi qu'une chaîne de traçabilité du bois. Cependant, comme dans de nombreux pays africains, la réalisation des réformes politiques liées à l'environnement prend du temps (Karsenty 2016).

L'une des raisons est que les politiques sont destinées à être mises en œuvre sur de longues périodes, comme c'est le cas de la politique foncière de la RDC qui s'appliquera jusqu'en 2100. Cela peut nuire à la capacité des politiques sectorielles à s'adapter rapidement à l'évolution des contextes sociopolitiques, qui se

traduit par des documents politiques devenant dépassés, parfois avant même leur achèvement ou leur mise en œuvre effective.

## 3.2 Décentralisation et partage des bénéfices

### 3.2.1 Décentralisation politique et administrative

La décentralisation en RDC repose sur la Constitution du 18 février 2006, qui a donné lieu à trois textes principaux : (i) la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces ; (ii) la loi n° 08/015 du 7 octobre 2008 portant modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Province ; et (iii) la loi n° 08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'État et les Provinces. Conformément à ces lois, la gouvernance administrative et législative décentralisée est organisée telle que présentée dans le tableau 7.

Effectif depuis 2016, le cadre de décentralisation est régi par la Constitution de 2006, où son article 3 prévoit que la ville, la commune, le secteur et la chefferie constituent les entités territoriales décentralisées. La RDC compte aujourd'hui 1433 entités territoriales décentralisées, dont 97 villes, 336 communes urbaines, 267 communes rurales, 474 secteurs et 259 chefferies (Luntumbue 2016).

La Conférence des gouverneurs permet aux gouverneurs de consulter et d'harmoniser la législation entre l'autorité nationale et le gouverneur provincial.

Les membres de la Conférence des gouverneurs comprennent le Président de la République, le Premier ministre, le Ministre de l'Intérieur et les Gouverneurs provinciaux. D'après la loi, les Gouverneurs doivent tenir une réunion annuelle avec les chefs des entités territoriales décentralisées. La province fournit des services techniques, et la répartition des ressources entre les entités territoriales décentralisées dépend de nombreux paramètres, tels que leur taille, leur population et leur capacité de production. La loi, après
<table><caption>Tableau 7. Organisation de la décentralisation administrative en RDC, d'après la Constitution de 2016</caption><tbody><tr><th colspan="4">Échelon nationale</th></tr><tr><th colspan="2">Législatif</th><th colspan="2">Exécutif</th></tr><tr><td>Assemblée Nationale</td><td>Sénat</td><td>Président de la République</td><td>Gouvernement national</td></tr><tr><th colspan="4">Échelon provincial (26 provinces)</th></tr><tr><th colspan="2">Législatif</th><th colspan="2">Exécutif</th></tr><tr><td colspan="2">Assemblée provinciale</td><td colspan="2">Gouvernement provincial</td></tr><tr><td colspan="2">Composition :</td><td colspan="2">Composition :</td></tr><tr><td colspan="2">• Députés provinciaux élus</td><td colspan="2">• 1 Gouverneur (élu)</td></tr><tr><td colspan="2">• 10 % maximum de députés provinciaux cooptés</td><td colspan="2">• 1 Vice-Gouverneur (élu)</td></tr><tr><td colspan="2"></td><td colspan="2">• Un maximum de 10 Ministres provinciaux (nommés)</td></tr><tr><th colspan="4">Entités territoriales décentralisées</th></tr><tr><th>Villes</th><th>Commune</th><th>Secteurs</th><th>Chefferie</th></tr><tr><td>• Conseils urbains</td><td>• Conseil communal</td><td>• Conseil de secteur</td><td>• Conseil de chefferie</td></tr><tr><td>• Collège exécutif urbain</td><td>• Collège exécutif communal</td><td>• Collège exécutif de secteur</td><td>• Collège exécutif de chefferie</td></tr></tbody></table>

Source : Loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 ; Loi n° 08/015 du 7 octobre 2008 ; Loi n° 08/016 du 7 octobre 2008

consultation de la Conférence des gouverneurs, régie la répartition des impôts d'intérêt commun aux provinces et aux entités décentralisées. Actuellement, 40 % du revenu national est alloué aux provinces. L'Inspection générale des finances et la Cour des comptes sont chargées de contrôler les comptes des provinces.

Selon l'article 226-1 de la Constitution, le redécoupage territorial aurait dû être effectif dans les 36 premiers mois suivant l'installation effective des premières institutions politiques en 2010. Or, cela n'a pas été le cas. La loi portant fixation des limites des provinces a été publiée le 28 février 2015. Les gouverneurs des entités territoriales existantes ont été contraints de démissionner en raison du démantèlement des anciennes provinces. En octobre 2015, le Président de la République a nommé des commissaires spéciaux pour gérer les 26 provinces nouvellement créées, en attendant l'élection des gouverneurs et vice-gouverneurs. Ces élections ont été supervisées par la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) le 26 mars 2015. Les résultats de ces élections montrent que 20 des 26 provinces sont désormais contrôlées par des candidats issus de la majorité présidentielle. De même, de nombreux commissaires spéciaux, initialement chargés de l'administration provisoire, ont ensuite été élus gouverneurs des provinces où ils ont agi en tant qu'administrateurs temporaires.

Pour certains analystes (Luntumbue 2016), la réforme a été lancée sans tenir compte des nouveaux besoins de financement. L'un des problèmes qui s'est posé concerne la répartition des ressources entre les nouvelles provinces. La répartition des territoires ne fait pas non plus l'unanimité. Ainsi, certaines associations de peuples autochtones ont manifesté en décembre 2014 pour s'opposer à la fusion de leur entité avec la nouvelle province de Lualaba (Makal 2014). Une autre controverse relative à la délimitation des frontières a eu lieu entre les provinces du Nord et du Sud-Kivu, où il existe un désaccord sur l'accès aux ressources dans les zones voisines des deux provinces.

En définitive, l'autonomie des provinces n'a pas été effective. La logique d'accès aux ressources du Gouvernement central reste celle de la concurrence. Le favoritisme politique semble être un facteur déterminant dans la capacité d'une province à mobiliser les ressources ou l'intérêt du Gouvernement central vers les questions de développement dans les provinces décentralisées. En général, plus les liens politiques des gouverneurs avec les acteurs du Gouvernement central sont étroits, plus ils sont en mesure d'attirer des ressources financières dans leur province respective. Cette situation entraîne des inégalités de traitement à l'égard des provinces, ce qui se traduit par une forte disparité au niveau de leur développement,
et dans la capacité des nouvelles provinces à assumer leur administration et la gestion de leur développement.

### 3.2.2 Décentralisation forestière

La gouvernance décentralisée des forêts est au cœur du Code forestier de 2002. La Constitution et les lois sur la décentralisation (tableau 8), ainsi que le Code forestier (tableau 9) répartissent les responsabilités entre les autorités centrales, provinciales et locales, en décomposant la gestion forestière en compétences exclusives et partagées.

La figure 6 illustre la décentralisation au cœur du MEDD, chargé de superviser la REDD+ au sein du pays. À la suite d'une réforme de 2015, le MEDD a remplacé le MECNT, mais reste en charge des questions environnementales et forestières. Il dispose de plusieurs départements travaillant sur les questions forestières, notamment : la Direction des Inventaires et d'Aménagement Forestiers (DIAF) ; le Service National de Reboisement (SNR) ; la Brigade centrale de contrôle forestier (BCC) ; la Direction de la Gestion Forestière (DGF) ; la Division de la Foresterie Communautaire (DFC) ; et la Direction générale des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations (DGRAD). Le MEDD travaille au niveau provincial par le biais de ses administrations décentralisées, cependant, le modèle de gestion décentralisée des forêts est critiqué pour son inefficacité à coordonner les

entités opérant au niveau local (Assembe-Mvondo 2015).

Mpoyi *et al.* (2013) discutent également des difficultés de mise en œuvre de la gouvernance forestière décentralisée en RDC et soulignent un manque de compréhension commune autour des dispositions légales. Les provinces se plaignent que les décisions clés concernant la classification des terres forestières, telles que la création de secteurs sauvegardés ou les changements d'utilisation industrielle, soient prises au niveau central, alors que les conflits qui en résultent sont laissés à leur discrétion. Une tension permanente entre les trois niveaux de gouvernance subsiste.

La gestion des ressources naturelles au niveau provincial et local n'est pas uniformément structurée dans le pays (Kengoum 2014). L'influence du bureau du gouverneur est importante sur les décisions de gestion forestière, au détriment de l'administration sectorielle en charge de l'environnement et/ou des forêts. L'expérience de la prise décisionnelle en matière de foresterie communautaire parle d'elle-même. Dans certaines provinces, la plupart des décisions concernant l'allocation d'espace aux communautés pour la foresterie communautaire ont été prises par le cabinet du gouverneur de la province, au détriment des services techniques mandatés à cet effet.

<caption>Tableau 8. Répartition des responsabilités d'après la Constitution et les lois de décentralisation</caption>

**Compétence exclusive du pouvoir central**

* Élaboration d'un programme forestier d'intérêt national, et la coordination des programmes d'intérêt provincial (art. 202.25)

* Les régimes forestiers, législation sur la chasse et la pêche, et sur la conservation de la nature (art. 202.25)

* Législation concernant la conservation des ressources naturelles (art. 202.36-f)

**Compétence partagée**

* Le régime des forêts (art. 203.16)

* La réglementation sur les régimes forestiers (art. 203.19)

**Compétence exclusive des Provinces (art. 204)**

* Élaboration des programmes forestiers provinciaux et leur exécution, conformément aux normes du planning national (art. 204.20)

* L'application de la législation nationale concernant la forêt (art. 204.20)
<table><caption>Tableau 9. Répartition des responsabilités sur les trois niveaux de gouvernance forestière d'après le Code forestier et les textes en vigueur</caption><thead><tr><td>Pouvoir central</td><td>Provinces</td><td>Entités décentralisées</td></tr></thead><tbody><tr><td><ul><li>Détermine la politique nationale en matière de forêts</li><li>Attribue les titres d'exploitation industrielle des forêts (concessions et permis de coupe ordinaire)</li><li>Réglemente des autorisations forestières (délivrance des permis)</li><li>Établit la procédure de classement et déclassement des forêts</li><li>Etablit les actes de classement des forêts</li><li>Détermine la procédure d'attribution des concessions forestières</li><li>Détermine la procédure d'attribution des forêts aux communautés locales</li><li>Fixe l'organisation et le fonctionnement des conseils consultatifs national et provinciaux</li><li>Fixe l'organisation et le fonctionnement du cadastre forestier</li></ul></td><td><ul><li>Élaboration du plan forestier provincial</li><li>Délivrance des actes d'agrément des petits exploitants (artisanaux) et des permis</li><li>Exercent certaines compétences dévolues au Ministre par délégation de ce dernier</li><li>Réalisent les enquête publiques préalables à l'attribution des forêts et au classement des forêts</li><li>Déterminent la liste des produits forestiers prélevés au titre de droits d'usages forestiers</li><li>Accordent les permis de déboisement lorsque la superficie à déboiser est inférieure ou égale à 10 ha</li><li>Délivrent l'autorisation de reconnaissance forestière</li><li>Délivrent l'autorisation de l'inventaire forestier</li></ul></td><td><ul><li>Mènent la supervision et le contrôle technique de l'exploitation des forêts des communautés locales</li><li>Proposent l'agrément des exploitants artisanaux au Gouverneur des provinces</li><li>Approuvent les contrats d'exploitation des forêts de communautés locales passés avec des tiers</li><li>Appuient l'administration provinciale dans la réalisation des enquêtes publiques préalables à l'attribution des concessions</li></ul></td></tr></tbody></table>

Source: Mpoyi et al. (2013)

### 3.2.3 Décentralisation et partage des bénéfices

#### Décentralisation financière

Selon la Constitution et la loi congolaise, les unités gouvernementales décentralisées disposent d'un budget séparé, pour assurer l'autonomie financière des entités territoriales décentralisées. Cela signifie que certains coûts auparavant supportés par le Gouvernement central sont désormais transférés aux provinces elles-mêmes. Pour remédier à toute inégalité découlant du développement des provinces et des entités territoriales décentralisées, la Constitution prévoit que 40 % du revenu national est retenu à la source et versé dans un fonds national de péréquation (Caisse nationale de péréquation) pour être redistribué.

En plus de modifier les coûts supportés par les provinces, l'analyse de l'Institut de gouvernance

des ressources naturelles (NRGI) (2017) a conclu que la création des nouvelles provinces a également modifié la répartition des bénéfices issus de l'exploitation des ressources naturelles. Il incombe désormais aux provinces nouvellement créées de veiller à ce que les bénéfices tirés des ressources naturelles contribuent efficacement au développement de leurs provinces. À mesure sur les provinces s'établissent, la viabilité du partage des ressources pose question. Les provinces les plus dotées sont celles qui existaient sous l'ancien découpage provincial, alors que les provinces nouvellement créées manquent d'infrastructures, et parfois de ressources, pour générer les bénéfices nécessaires à leur développement (Luntumbue 2016). Il est prévu que le fonds national de péréquation contribue à améliorer leur capacité à générer leurs propres revenus à partir de diverses sources, y compris l'exploitation des ressources naturelles. Cependant, le fonctionnement de ce fonds n'est pas clair et il est difficile de déterminer
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 6. Répartition des structures du MEDD à différents niveaux de gouvernance</figcaption></figure>

Source : Dkamela (2018)

la contribution réelle qu'il pourrait apporter au développement des nouvelles provinces.

Il ressort clairement du programme juridictionnel REDD+ de Maï-Ndombe pourquoi un soutien aux provinces est crucial ; malgré leur faible capacité administrative, en particulier en ce qui concerne les provinces nouvellement créées, elles doivent conserver la pleine propriété du programme de réduction des émissions forestières pour que la REDD+ soit efficace (Banque mondiale 2018), car elles recevront une partie des paiements résultant des réductions d'émissions réalisées dans les provinces.

**Systèmes de partage des bénéfices dans la gestion des ressources naturelles**

Différents systèmes de partage des bénéfices pourraient fournir des informations pour la conception d'une structure spécifique de partage des bénéfices REDD+. Le Gouvernement congolais dispose d'une expérience des systèmes relatifs à l'accès aux ressources naturelles, de même que les cadres juridiques des secteurs minier et forestier de la RDC ont également une expérience du partage des bénéfices qui pourrait être appliquée à la REDD+. Dans les deux cas, la responsabilité sociale des entreprises est axée sur les populations riveraines du titre forestier exploité. Les responsabilités comprennent la construction et l'amélioration des routes, la rénovation et l'équipement des hôpitaux et des écoles, ainsi que les transports. Les cadres juridiques forestiers et miniers mettent en place une redevance en fonction des terres allouées, dont 40 % sont
versés aux entités territoriales décentralisées qui fournissent le bois ou les produits miniers, et 60 % au Trésor public. Selon la loi, ces 40 % doivent être spécifiquement utilisés pour des investissements sociaux dans les communautés locales.

Il convient toutefois de noter que la disposition fiscale du Code minier modifié de 2018 a augmenté la base d'imposition par rapport à celle du Code minier de 2002, avec des taux moyens d'imposition qui se situent désormais entre 48-72 % pour le cuivre/cobalt et 55-95 % pour l'or, ce qui est bien supérieur aux normes internationales. Selon Lassourd (2018), cela pourrait avoir un impact négatif sur le développement du secteur minier et conduire à des conflits, les entreprises demandant l'application de la clause de stabilité du Code minier de 2002.

Bien que le secteur pétrolier du pas ne soit pas légalement contraint de partager ses bénéfices, et de contribuer au développement local, le secteur a également eu recours à des systèmes de partage des revenus qui ont fait leurs preuves, comme par exemple à Muanda, dans le Bas-Congo. Comme le rapporte Mingashanga (2009), la compagnie pétrolière PERENCO a versé aux communautés locales jusqu'à 240 000 dollars US par an, dont 150 000 dollars US ont été automatiquement alloués à des projets de développement social négociés avec les populations riveraines. Cet arrangement résulte d'un accord datant du 9 août 1969, conclu entre l'État congolais et Chevron, qui a ensuite été vendu à PERENCO. À l'heure actuelle, il n'est pas clair si cela fonctionne toujours, mais c'est une réussite qui porte des enseignements pour la REDD+.

## 3.3 Gouvernance foncière, droits sur le carbone et droits autochtones

La gouvernance foncière est une question au cœur des débats sur la REDD+ (Davis et al. 2009). En effet, Cotula et Mayers (2009) soulignent qu'un manque de clarté sur les droits de propriété foncière pourrait compromettre les résultats escomptés. Une connaissance suffisante du contexte et de la dynamique en RDC est donc essentielle.

### 3.3.1 Cadre général de la gestion foncière

En RDC, la gestion foncière est régie par la loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, modifiée et complétée

par la loi du 18 juillet 1980. Ces lois font de l'État le propriétaire de toutes les terres (article 53). En RDC, le foncier est structuré comme présenté dans le tableau 10.

Selon le cadre juridique de la propriété foncière en RDC, seul un certificat d'enregistrement délivré par le fonctionnaire habilité, à savoir le « Conservateur des Titres Immobiliers », prouve la propriété légale des terres et de leurs biens immobiliers, ainsi que l'existence des différentes concessions foncières. Comme souligné ci-dessus, les droits fonciers doivent être identifiés afin de garantir les conditions nécessaires à la réussite de la mise en œuvre de la REDD+. Mpoyi et al. (2013) décrivent trois scénarios dans lesquels les droits fonciers doivent être précisés : (i) les droits sur les terres rurales qui entrent dans la catégorie des terres publiques de l'État, c'est-à-dire qui sont destinés à un usage ou à un service public ; (ii) les droits sur les terres rurales qui appartiennent aux communautés locales en vertu du droit coutumier ; et (iii) les droits sur les concessions de terres rurales. La dynamique qui sous-tend ces scénarios fait que les droits des communautés locales sur les terres dans les zones rurales est précaire, car le droit coutumier donne aux membres individuels de la communauté des droits d'usufruit, mais pas de droits de propriété sur les terres communautaires (Vermeulen et al. 2011). Cette précarité est exacerbée par le fait que le droit foncier en RDC ne s'inscrit pas encore dans une politique clairement formulée.

Cependant, depuis 2017, une dynamique s'est mise en place pour doter le pays d'un document de politique foncière qui intègre les dynamiques émergentes, comme la mise en œuvre de la REDD+.

### 3.3.2 Cadre général de la gestion forestière en République Démocratique du Congo

Le Code forestier de 2002 organise la gestion des forêts en RDC. Il répartit la forêt en différentes catégories (tableau 11) et fixe les conditions d'accès et d'exploitation des différentes ressources forestières. Le titre II du Code forestier consacre les droits de propriété de l'État ainsi que les droits fonciers coutumiers pour différentes catégories de forêts. À ce titre, l'État s'engage à consulter les communautés locales et les populations
<table><caption>Tableau 10. Types et caractéristiques du domaine foncier en RDC</caption><thead><tr><th>Type de terre</th><th>Caractéristiques principales</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Domaine foncier public de l'État :</strong><ul><li>Toutes les terres qui sont affectées à un usage ou à un service public</li></ul></td><td><ul><li>Inaccessibles</li><li>Concessibles pour tout type d'usage seulement après avoir été désaffectées</li></ul></td></tr><tr><td><strong>Domaine foncier privé :</strong><ul><li>Toutes les autres terres qui ne constituent pas de terres du domaine public</li></ul></td><td><ul><li>Peuvent être octroyées comme concessions ou pour tout autre droit d'exploitation</li></ul></td></tr><tr><td><strong>Domaine foncier privé de l'État :</strong><ul><li>Terres urbaines (déclarées urbaines)</li><li>Terres rurales (toutes les autres terres que celles qui sont déclarées urbaines)</li></ul></td><td><ul><li>Selon leur vocation, les terres sont destinées à un usage résidentiel, commercial, industriel, agricole ou d'élevage.</li></ul></td></tr></tbody></table>

<table><caption>Tableau 11. Catégories de forêts d'après le Code forestier de 2002</caption><thead><tr><th>Type de forêt</th><th>Caractéristiques principales</th></tr></thead><tbody><tr><td><strong>Forêts classées</strong><ul><li>Relevant du domaine public de l'État</li></ul></td><td><ul><li>Comprend les forêts à vocation écologique</li><li>Couverte par un acte de classement</li></ul></td></tr><tr><td><strong>Forêts protégées</strong><ul><li>Relevant du domaine privé de l'État</li></ul></td><td><ul><li>Comprend les forêts qui ne sont ni classées ni de production permanente</li></ul></td></tr><tr><td><strong>Forêts de production permanente</strong><ul><li>Relevant du domaine privé de l'État</li></ul></td><td><ul><li>Comprend les concessions forestières et les forêts soustraites des forêts protégées après enquête publique</li></ul></td></tr></tbody></table>

Source : Article 7 de la loi n° 011/2002 du 29 août 2002

autochtones, et à compenser les pertes pouvant résulter de la création de certaines catégories de forêts, comme les secteurs sauvegardés et les forêts de production permanentes. Comme décrit dans le paragraphe 3.4 de ce document, le cadre juridique permet aux communautés locales de demander et d'obtenir des concessions forestières.

La gestion du processus de conversion des terres forestières à d'autres usages reste une préoccupation évidente dans la législation forestière. L'article 52 exige que tout déboisement doit être compensé par un reboisement équivalent, en qualité et en superficie, au couvert forestier initial réalisé par l'auteur du déboisement ou à ses frais.

Les activités concernées comprennent l'exploitation minière, l'industrie, le développement urbain, le tourisme et l'agriculture, après la délivrance d'un permis et le paiement des taxes correspondantes. La moitié de cette taxe est consacrée aux initiatives de reboisement.

### 3.3.3 Droits des populations autochtones

Bien que le pays n'ait pas signé la Convention n° 169 de l'Organisation internationale du travail relative aux peuples indigènes et tribaux de 1989, la RDC a signé en 2007 la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, instrument international principal relatif aux droits des peuples indigènes. Au niveau de la COMIFAC, la RDC a signé des directives sous-régionales sur la participation des populations locales, autochtones et des ONG à la gestion durable des forêts en Afrique centrale.

Les Pygmées sont les principaux peuples autochtones du pays. Ce sont des chasseurs-cueilleurs qui ont été parmi les premières communautés à s'installer sur le territoire congolais (Bahuchet 1996). Malgré cela, le Gouvernement congolais ne reconnaît pas officiellement les Pygmées comme groupe indigène et ne leur
accorde pas de statut spécifique. De plus, ils ne sont mentionnés ni dans la Constitution ni dans aucune loi sectorielle régissant les ressources naturelles du pays. La Constitution prône l'égalité entre tous les citoyens, mais elle ne résout pas les inégalités et les discriminations dont sont victimes les Pygmées dans les zones rurales.

Le débat sur la reconnaissance des Pygmées en tant que peuple autochtone en RDC se poursuit, grâce aux efforts d'ONG nationales et d'organisations autochtones soutenues par des partenaires internationaux, comme les Nations Unies. Bien qu'absent de la Constitution, les Pygmées sont reconnus comme peuples autochtones dans le Code forestier et dans d'autres lois sectorielles. Mpoyi et al. (2013) décrivent les efforts déployés pour faire entrer cette question dans le débat autour

la gestion forestière en RDC. En définitive, les communautés locales et les peuples autochtones bénéficient d'un certain nombre de droits prévus par les réglementations forestières nationales, droits sur lesquels le programme REDD+ devra s'appuyer pour définir les droits des peuples autochtones, comme le montre l'encadré 3.

### 3.3.4 Gestion nationale du carbone

Le statut du carbone dans le cadre du mécanisme REDD+ reste une préoccupation en RDC. Diverses études et outils en cours de développement, qui sont censés fournir une vue claire sur cette question, ne sont pas parvenus à des conclusions sur la manière dont le carbone sera traité dans le cadre du mécanisme REDD+. Une question essentielle est de savoir à qui appartiennent les droits sur le carbone. Depuis la première version de ce document, le débat national n'a guère évolué.

La logique qui régit les discussions reste celle de Mpoyi et al. (2011 a), qui soutiennent l'idée que le carbone ne peut exister qu'à la suite d'un investissement et, à ce titre, devrait être considéré comme tout autre produit issu de l'activité de production. Le pays continue d'osciller entre le carbone en tant que ressource naturelle, et le stockage de carbone résultant d'investissements ou d'activités. De ce fait, tout crédit d'émissions réduit doit être délivré à l'investisseur par le registre national REDD+. Au niveau international, en s'inspirant de l'expérience d'autres pays, une

#### Encadré 3. Les droits de propriété coutumière des peuples autochtones sur les terres et forêts

- Le droit de s'établir et de vivre sur leur terre

- Le droit d'exploiter conformément aux coutumes

- Le droit de tirer des bénéfices économiques personnels des terres et forêts

- Le droit d'être consulté dans l'ensemble des processus de gestion foncière et forestière

- Le droit d'accès à la justice pour des actions en dommages et intérêts, dans les cas de défaillance prévues par les lois et réglementations en vigueur.

- Le droit de tirer leurs moyens de subsistance de la biodiversité forestière

- Le droit de consentir ou non à l'ensemble des processus coutumiers d'attribution des terres

- Le droit de participer aux processus décisionnels qui affecteront leurs terres/forêts, ou leur communauté propre

- Le droit à une indemnité préalable, juste et équitable en cas d'expropriation pour cause d'utilité publique

Note : Ces droits sont ceux qu'ils figurent à l'article 34 de la Constitution, à l'article 388 de la loi foncière et à l'article 22 du Code forestier
approche fondée sur les droits est adoptée. Loft
et al. (2015) utilise une approche qui combine le
partage des bénéfices, les droits sur le carbone et les
coûts de mise en œuvre pour évaluer la législation
des droits sur le carbone de divers pays, dont un
autre pays du bassin du Congo. L'expérience des
pays REDD+ étudiés démontre un lien clair entre
les droits sur le carbone et les droits fonciers.
Ainsi, les efforts visant à clarifier les droits sur le
carbone ne peuvent être déconnectés d'une réforme
plus large de la propriété foncière, ainsi que de la
capacité administrative à mettre en œuvre un cadre
juridique. La question n'est donc pas seulement
une question de politique, elle dépend aussi de la
politique du régime foncier.

3.4 Foresterie sociale : Processus politiques, institutions et leurs pertinences pour la REDD+

Depuis que des outils de foresterie communautaire
ont été mis en place (Vermeulen et Karsenty 2014),
la foresterie sociale en RDC a démontré qu'elle
recelait un fort potentiel.

3.4.1 Foresterie communautaire

La foresterie communautaire n'est pas un
concept nouveau dans la gestion forestière,
mais sa mise en œuvre en RDC est relativement
récente. Trois textes lui donnent désormais une
base juridique. Le premier est l'article 22 de la
loi forestière de 2002, qui définit la foresterie
communautaire et reconnaît la possession
coutumière des forêts par les communautés
 locales, et la possibilité « d'attribution des
 concessions aux communautés locales ».

Le deuxième est le décret du Premier ministre
n° 14/018 du 2 août 2014, fixant les modalités
d'attribution des concessions forestières aux
communautés locales. Le troisième est l'Arrêté
ministériel n° 025/CAB/MIN/ECN-DD/
CJ/00/RBM/2016 du 9 février 2016 fixant les
dispositions spécifiques relatives à la gestion
et à l'exploitation des concessions forestières
des communautés locales. Dans l'ensemble, la
foresterie communautaire est guidée par une
stratégie nationale, qui est le résultat d'un processus
qui a culminé en août 2017. La RDC est le
dernier des pays de la COMIFAC à avoir mis en
place un cadre juridique complet permettant aux
communautés locales de gérer leurs propres forêts.

Grâce à ces différents textes, les communautés
locales peuvent désormais détenir pour une durée
indéterminée des forêts pour différents usages, avec
des superficies pouvant atteindre 50 000 hectares.

L'objectif national de la foresterie communautaire
en RDC est de donner aux communautés locales et
aux peuples autochtones une position particulière
au sein de la gouvernance forestière locale, et
de reconnaître et renforcer leurs droits pour
une gestion durable et équitable, y compris une
amélioration de leurs conditions de vie (MEDD
2018). Le modèle de foresterie communautaire
se distingue des autres modèles de gestion
forestière, en reconnaissant les multiples usages
des forêts communautaires, et en laissant les règles
coutumières communautaires s'appliquer à leur
gestion. Ce faisant, le pays rapproche la foresterie
communautaire d'un modèle traditionnel de
gestion des ressources naturelles, qui est reconnu
mondialement pour améliorer la durabilité des
ressources naturelles.

3.4.2 Processus politiques pour la stratégie de foresterie communautaire

Le processus de mise en place du cadre
institutionnel et réglementaire de la foresterie
communautaire en RDC a pris près de 15 ans,
depuis l'adoption du Code forestier en août 2002
à la formulation de la stratégie sur la foresterie
communautaire en août 2017. Le principal
outil a été la Table Ronde Multi-Acteurs sur la
Foresterie Communautaire (TRMAFC), lancée à
Kinshasa en octobre 2015. Au total, quatre tables
rondes nationales ont été organisées à ce jour, en
octobre 2015, mai 2016, février et août 2017.
De même, depuis la validation de la stratégie lors
de la quatrième TRMAFC, deux tables rondes
provinciales ont été successivement organisées à
Mbandaka et à Goma, en septembre et décembre
2017. La stratégie forestière a maintenant été
entérinée, et un plan d'action quinquennal a été
approuvé par le MEDD.

Le concept de la Table Ronde Multi-Acteurs en
RDC a été formulé en 2015 pour répondre aux
organisations de la société civile (OSC). Cela
constitue une plateforme nationale unique de
consultation, de coordination et de dialogue
entre les différents acteurs de la foresterie
communautaire, notamment les organisations de
femmes, les groupes de peuples indigènes et les
autorités nationales (RFUK 2018). Son but est
de permettre le dialogue, le partage d'expérience et l'apprentissage commun, en réunissant les différents acteurs de la foresterie communautaire pour prendre des décisions par consensus (MEDD 2018). La Table Ronde Multi-Acteurs est coordonnée par le Centre d'appui à la gestion durable des forêts tropicales, et est soutenue par la Rainforest Foundation UK, le WRI, USAID, le DFID et le MEDD, avec un soutien technique via la Division de la Foresterie Communautaire.

La Table Ronde Multi-Acteurs veille à ce que les risques éventuels liés à la mise en œuvre de la foresterie communautaire n'altèrent pas les objectifs du concept. Les risques énumérés par le MEDD (2018) comprennent : (i) Une capacité technique et opérationnelle limitée des administrations forestières centrales, provinciales et locales, et des ONG d'accompagnement pour promouvoir le développement de la foresterie communautaire ;

(ii) L'insuffisance des ressources financières et techniques pour soutenir le processus à tous les niveaux ; (iii) Une augmentation des partenaires techniques et financiers en faveur de la foresterie communautaire qui conduit à un nombre disproportionné de concessions forestières détenues par les communautés locales, et à une absence totale de contrôle du processus et de son évolution ; (iv) Un partage inéquitable et injuste des bénéfices découlant de la mise en œuvre des projets de foresterie communautaire ;
(v) Une participation publique insuffisante, caractérisée par l'absence d'un dialogue avéré et d'une coordination efficace entre les acteurs ;
(vi) La captation des bénéfices de la foresterie communautaire par les élites et la marginalisation ultérieure des principaux bénéficiaires ; (vii) Un cadre juridique qui se heurte aux réalités locales ; et (viii) la résurgence de conflits.

### 3.4.3 Acteurs de la foresterie sociale

La Division de la Foresterie Communautaire, une sous-unité de la Direction Générale des Forêts au sein du MEDD, supervise la mise en œuvre de la foresterie communautaire. Cependant, de nombreux acteurs sont impliqués dans la foresterie communautaire en RDC, notamment les communautés locales, les peuples autochtones pygmées, les femmes, les jeunes et autres groupes vulnérables et marginalisés, les Gouvernements locaux et provinciaux, les OSC, les donateurs et

autres partenaires techniques et financiers, ainsi que les entreprises du secteur privé (MEDD 2018).

En dépit de la grande diversité des parties prenantes, seules les communautés locales peuvent demander l'attribution d'une forêt communautaire.

L'article premier, paragraphe 17 du Code forestier, repris par l'article deux, paragraphe trois du décret n° 14/018 du 2 août 2014 définit la « communauté locale », comme une « population traditionnellement organisée sur la base de la coutume et unie par des liens de solidarité clanique ou parentale qui fondent sa cohésion interne. Elle est caractérisée, en outre, par son attachement à un terroir déterminé ». Une telle définition nécessite davantage de précisions pour clarifier la situation spécifique des Pygmées en tant que peuples indigènes. En effet, leur situation reste complexe, car le cadre juridique actuel ne les différencie pas spécifiquement des communautés locales. La Constitution prône l'égalité entre toutes les personnes et déclare illégale toute forme de discrimination. Ce faisant, elle donne aux peuples autochtones les mêmes droits, tant sur la forêt que sur la terre que ceux dont jouissent les autres citoyens. Cependant, certains risques subsistent et pourraient constituer des obstacles à l'accès des peuples autochtones à la foresterie communautaire. Au-delà de la discrimination de facto qui existe, et est vécue au sein des villages, le Code forestier distingue les communautés locales des communautés autochtones. En tant que tel, il ouvre la porte à la discrimination des peuples autochtones dans la mise en œuvre de la législation sur la foresterie communautaire. Mais, des réformes devraient atténuer ce risque spécifique.

Les Gouvernements locaux décentralisés sont également impliqués dans la foresterie communautaire, avec des acteurs tels que les chefs de secteurs/chefs de village et les maires des conseils urbains/ruraux (bourgmestres). Ils supervisent l'évaluation des demandes de forêts communautaires par les communautés locales, et surveillent la gestion et l'exploitation de ces concessions.

Les Gouvernements provinciaux sont chargés de veiller au respect des procédures locales et de fournir une aide décisionnelle au gouverneur provincial. Le rôle du conseil consultatif provincial des forêts, ainsi que celui du ministre provincial
en charge des Forêts, n'est pas précisé dans les textes spécifiquement relatifs à la foresterie communautaire. Mais en pratique, on s'attend à ce que ce soit ce dernier qui transmette les demandes au gouverneur provincial, qui est l'autorité désignée pour décider et, en dernier ressort, attribuer les concessions forestières communautaires.

Le rôle de soutien technique et financier des ONG ainsi que d'autres partenaires est clairement reconnu. Parmi les outils destinés à faciliter la foresterie communautaire, un modèle de procuration est prévu. Cela permettrait aux communautés de déléguer à d'autres acteurs le soin d'agir en leur nom et de suivre les processus d'attribution de concessions forestières. La participation des entreprises du secteur privé dans le secteur de la foresterie communautaire est limitée par le fait que seule l'exploitation forestière artisanale n'est soit autorisée. Cependant, les activités de conservation et d'amélioration des stocks de carbone forestier peuvent intéresser ces structures.

### 3.4.4 Conséquences de la foresterie communautaire sur l'équité REDD+ en République Démocratique du Congo

Supérieure à celle de toutes les autres dans la sous-région, la superficie maximale autorisée pour la sylviculture communautaire, à savoir 50 000 hectares, est un argument en faveur

de la mise en œuvre REDD+ en RDC. Les zones forestières communautaires gérées de manière durable offrent des opportunités à la fois pour la conservation des forêts et la foresterie durable. De nombreuses ONG de conservation de la nature souhaitent soutenir les communautés locales éligibles dans le cadre de la création de forêts communautaires pour leurs activités de conservation. Pourtant, la foresterie communautaire présente également le risque de s'écarter de sa vocation première. En effet, la plupart des communautés locales ne sont pas encore préparées à la gestion des forêts communautaires de manière à en tirer les avantages socio-économiques et environnementaux que le modèle est censé leur offrir à terme. Par conséquent, les négociants pourraient entamer des négociations avec les communautés, en utilisant la foresterie communautaire comme prétexte pour contourner le moratoire sur l'attribution de nouveaux titres. De même, il est à craindre que dans les provinces, le rôle technique du gouverneur provincial dans le processus d'attribution et de gestion des forêts communautaires soit fortement influencé par la politique du gouverneur. Les conclusions de Wong *et al*. (2016) sur la foresterie sociale restent pertinentes dans le contexte de la RDC (comprendre qui en supporte le coût, intégrer les réalités du contexte spécifique et assurer un processus inclusif) pour obtenir des résultats REDD+ efficaces et équitables pour la foresterie sociale.
# 4 L'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière

La compréhension des différentes dynamiques socio-économiques et politiques qui influencent la lutte contre les causes de déforestation et de dégradation forestière reste essentielle pour réaliser avec succès le programme REDD+ en RDC.

## 4.1 Conjoncture politico-économique sous-tendant la corruption actuelle, conséquences sur la gouvernance forestière et perspectives pour la REDD+

Le rapport « Doing business » de 2017 classe la RDC au 187ème rang sur 190 pays en termes de réformes importantes pour le climat des affaires.

La même année, le pays s'est classé 161e sur 180 pays selon l'indice de perception de la corruption (Transparency International 2019). Cela confirme les observations de Gambino (2011) selon lesquelles le pays est perçu comme un pays où il semble très risqué d'investir. Les pratiques endémiques de corruption confirmées par l'analyse du secteur forestier de Trefon (2010) sont responsables de cette tendance persistante.

La proclamation par le Président Kabila d'une « tolérance zéro pour la corruption » souligne la volonté politique du pays d'améliorer la gouvernance du milieu des affaires. Des actions ont suivi visant à assurer la mise en œuvre effective de la stratégie nationale de lutte contre la corruption de 2002, mais aucun résultat n'a été visible en 2013 (Mpoyi et al. 2013). Le 14 juillet 2016, le Président de la RDC a annoncé l'ordonnance n° 16/065, créant un conseiller spécial auprès du chef de l'État, avec un cabinet spécialisé, chargé spécifiquement de concevoir des stratégies et des politiques de bonne gouvernance au niveau national, axées sur la lutte contre la corruption, le blanchiment d'argent et le financement du

terrorisme. L'annonce de ce conseiller spécial intervenait après de nombreuses autres tentatives infructueuses de lutte contre la corruption. Parmi celles-ci, on peut citer la création du ministère de la Justice, de la Commission de l'éthique et de la lutte contre la corruption (dont les activités ont pris fin en 2007), l'Observatoire de Surveillance de la Corruption et de l'Ethique Professionnelle (OSCEP) (travaillant au sein des institutions publiques), la Cellule nationale des renseignements financiers et la Cour des comptes. Toutefois, les différents rapports soulignent clairement les lacunes et le manque de moyens de ces institutions, limitant ainsi leur capacité à lutter pleinement contre la corruption qui sévit dans le pays (Bertelsmann Stiftung 2016 ; LICOCO 2017).

Un ensemble de projets de loi anti-corruption a été fusionné en 2017 sous les auspices du Ministre de la fonction publique. Deux documents ont résulté de cette fusion. L'un est un projet de loi pour la prévention et la répression de la corruption ; l'autre est le projet de loi complétant le décret-loi n° 017/2002 du 3 octobre 2002 relative au Code de conduite de l'agent public de l'État. Il est prévu que ces documents soient juridiquement validés. L'OSCEP est spécifiquement responsable de la lutte contre la corruption. Cependant, le pays reste hostile à une loi sur la déclaration de patrimoine, celle-ci ayant été rejetée comme étant contraire à la Constitution lorsqu'elle été soumise au vote à l'Assemblée nationale.

Les défaillances des systèmes de contrôle nationaux, tant des institutions parlementaires qu'étatiques, dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion des deniers publics, ont conduit la société civile à suggérer qu'un mécanisme de vérification citoyen devenait indispensable, de même que des mécanismes de suivi des bénéfices générés par le carbone. Cela soulève la question de savoir si les revenus issus de la REDD+ deviendront des fonds
publics ou privés, ou les deux, selon le bénéficiaire et le type de système de paiement. Comme le montre l'étude d'Assembe-Mvondo (2015), la transparence dans les phases initiales REDD+ a été faible. Il est à craindre que cette situation ne se poursuive lors des prochaines activités REDD+, car le pays tente toujours de fournir aux institutions existantes suffisamment de ressources pour qu'elles puissent jouer leur rôle dans la lutte contre la corruption dans le secteur forestier, ainsi que dans les secteurs liés à la REDD+.

## 4.2 Causes de la déforestation et de la dégradation forestière : contexte et conséquences sur le processus REDD+

Depuis son indépendance le 30 juin 1960, la RDC a traversé des périodes complexes.

Chaque changement de Chef d'État s'est traduit par une instabilité, affectant le contexte de gouvernance de l'ensemble du pays (Mpoyi et al. 2013). L'évolution politique la plus récente a avoir eu un impact sur la gouvernance forestière a eu lieu en décembre 2016, lors de la lutte pour une transition du chef de l'exécutif pacifique. Le parti au pouvoir et l'ensemble des forces politiques ont signé un accord de la « Saint-Sylvestre », qui prévoyait la tenue d'élections libres et démocratiques d'ici décembre 2017. Bien que les acteurs (gouvernement, société civile, secteur privé et partenaires au développement) se soient engagés dans tout le pays, les crises humanitaires observées dans des provinces comme le Kasai ont miné ce processus, provoquant une instabilité qui a fait naître l'incertitude quant à l'avènement d'une stabilité politique pacifique et durable. En 2018, le Président Kabila a annoncé sa décision de ne pas se présenter comme candidat aux élections présidentielles du 23 décembre. Les élections ont donc abouti à la nomination d'un nouveau Président, M. Félix Tshisekedi. Parce que la démocratisation du pays dépend de pressions extérieures, et non intérieures, notamment par le biais de l'aide au développement de pays occidentaux et des réseaux de favoritisme, le régime reste vulnérable à la dérive autoritaire (Matti 2010).

La récente stratégie de développement du pays vise à ce qu'il devienne un pays développé d'ici 2050. Les objectifs intermédiaires de cette vision

sont décrits dans les plans stratégiques nationaux de développement, qui visent à faire du pays un pays à revenu intermédiaire d'ici 2021, et un pays émergent d'ici 2030. Cependant, les versions précédentes des stratégies pour la réduction de la pauvreté n'ont pas produit les résultats escomptés. Le tableau 12 montre leur évolution dans le temps, depuis la publication du premier document en 2001, soutenu par le Fonds Monétaire International et de la Banque mondiale. Les premiers documents ont été publiés en tant que Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP), alors que les versions suivantes ont été nommées Plan National Stratégique de Développement (PNSD). Il ressort clairement de l'évolution des objectifs que la vision du Président nouvellement élu est différente de celle exprimée par le gouvernement précédent. Le nouveau gouvernement a révisé le PNSD 2017-2021, qui se concentrait sur le développement de l'agriculture, et proposait une approche plus intégrée de l'économie politique pour 2019-2023. Les résultats de la mise en œuvre du PNSD 2017-2021 n'ont pas encore été évalués.

Le DSRP fait référence aux documents intitulés « Documents de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté », tandis que le PNSD désigne les documents intitulés « Plan National Stratégique de Développement ».

C'est dans ce contexte marqué par l'instabilité politique que le processus REDD+ s'est développé et continue d'évoluer en RDC. Malgré tout, le pays reste à l'avant-garde des pays du bassin du Congo engagés dans le processus de mise en place d'un cadre institutionnel REDD+.

La majorité de la population du pays vit dans des zones boisées ou qui ont été créées par le défrichement des forêts. Les moyens de subsistance locaux sont donc fortement liés à l'exploitation des ressources naturelles. Les ressources forestières constituent 70 % de la subsistance de la population, qui repose sur l'agriculture à petite échelle et les produits forestiers non ligneux. Une répartition des revenus nets entre les quatre principales catégories d'acteurs par Lescuyer (2014) montre que les populations rurales tirent plus de 50 % de leurs revenus du travail des scieries qui débitent le bois des forêts congolaises. En raison du manque d'infrastructures (routes, ports maritimes, voies navigables) et de la configuration biophysique
du pays, la plupart des espaces boisés du pays ne peuvent être exploités (Mpoyi *et al.* 2013), ce qui signifie

que le secteur informel domine les activités forestières. Les chiffres fournis par ces auteurs en 2014 ne reflètent plus la réalité en 2019, et sont susceptibles d'avoir augmenté. Lescuyer *et al.*, (2014) rapportent que des réunions de consultation ont été organisées en 2013 et 2014 à Kinshasa et dans les anciennes provinces Orientale et du Nord Kivu pour discuter de la formalisation du secteur. Les acteurs se sont accordés sur la nécessité de réviser à court et/ou moyen terme la réglementation relative aux scieries à petite échelle, afin de mieux cerner la réalité du terrain, d'améliorer les pratiques des producteurs et de garantir que le bois produit légalement soit commercialisé sur les marchés nationaux. Depuis la tenue de ces réunions, aucune décision majeure concernant ces révisions n'a été prise. Le secteur du charbon de bois est confronté à des problèmes similaires : environ 90 % de la population locale dépend du charbon de bois pour la cuisson (Schure *et al.* 2012). Mpoyi *et al.* (2013) soulignent qu'il existe un nombre important de travailleurs informels, peu rémunérés dans tous les secteurs. Comme les faibles salaires de ces travailleurs les rendent vulnérables aux activités criminelles et paramilitaires, cela engendre des conséquences négatives sur la couverture forestière, car l'autorité de l'État est peu présente au sein des autorités centrales et décentralisées qui régissent ces activités et cette dynamique.

## 4.3 Une politique forestière orientée vers l'économie

La réglementation forestière en RDC est clairement orientée vers l'approvisionnement du marché international avec des produits issus du bois. Plusieurs facteurs intérieurs et extérieurs ont conduit à la révision du Code forestier de 2002. D'un point de vue intérieur, l'objectif était d'équilibrer les fonctions écologiques et sociales de la forêt, pour que l'administration forestière puisse « contribuer de manière substantielle au développement national » et pour que les communautés locales participent activement à la gestion forestière et en tirent des bénéfices légitimes. D'un point de vue extérieur, le Code a été révisé pour se conformer aux

exigences du cadre environnemental international. Cette démarche a été largement soutenue par les partenaires internationaux qui ont reconnu la gestion forestière néo-patrimoniale du pays pendant le régime de Mobutu (Debroux *et al.* 2007 ; Sakata 2007 ; Trefon 2008), qui a conduit à une exploitation abusive des ressources forestières, de la biodiversité et des pertes financières, tant pour les communautés locales que pour l'État. Pour de nombreux acteurs, la réforme a abouti à un cadre juridique dans lequel la gestion des ressources forestières est désormais davantage axée sur la répartition des bénéfices forestiers que sur la protection de la biodiversité (Karsenty 2005, 2006 ; Greenpeace 2007, 2010b).

Le Code de 2002 a apporté un nouvel élan à l'économie forestière en fournissant un cadre politique pour la gestion forestière. Ce cadre a été renforcé par la signature de l'Arrêté ministériel n° 025/ CAB/MIN/ ECN-DD/CJ/00/RBM/2016 du 9 Février 2016 portant dispositions spécifiques relatives à la gestion et à l'exploitation de la concession forestière des communautés locales en RDC. En introduisant un système de gestion durable, les autorités publiques tentent de concilier des objectifs généralement contradictoires, en termes de rôles écologiques, économiques et sociaux des ressources forestières. Cette vision est visible dans la répartition forestière en domaines aux rôles spécifiques, comme décrit précédemment.

Aujourd'hui, le secteur forestier industriel est en concurrence avec le secteur informel. Ce dernier fournit à la fois la demande intérieure croissante, et celle de certains pays voisins (Benneker 2012 ; Lescuyer *et al.* 2012). Dans cette situation, il est difficile de faire une évaluation claire de la production des exploitations forestières artisanales. Par conséquent, il n'y a pas d'informations sur la valeur économique de la forêt du pays. Cependant, Lescuyer *et al.* (2012) l'ont estimée à plus de 2,4 millions de m3 de bois par an. Ce chiffre est plus de six fois supérieur au volume produit par le secteur formel.

Les mouvements de population décrits par Mpoyi *et al.* (2013) du Katanga au Kasaï, et les déplacements dans l'arrière-pays d'est en ouest, ainsi que la croissance démographique croissante (tableau 13) continuent également d'exercer une pression sur les ressources forestières.
<table><caption>Tableau 12. Évolution et performances de la stratégie congolaise pour le développement</caption><thead><tr><th>Document</th><th>DSRP-I (Intermédiaire)</th><th>DSRP-1</th><th>DSRP-2</th><th>PNSD</th><th>PNSD</th></tr></thead><tbody><tr><td>Période de mise en œuvre</td><td>2002-2005</td><td>2006-2010</td><td>2011-2016</td><td>2017-2021</td><td>2019-2023</td></tr><tr><td>Objectifs</td><td>Stabilisation, transition and reconstruction</td><td>Gouvernance et relance de la croissance pro-pauvre</td><td>Croissance, création d'emplois et impact du changement climatique</td><td>Devenir un pays au statut de revenu intermédiaire à l'horizon 2020</td><td>Bonne gouvernance, paix, capacité de l'État à garantir l'état de droit, diversification économique, croissance économique durable, et gestion des ressources naturelles</td></tr><tr><td>Piliers stratégiques</td><td><ul><li>Restauration et consolidation de la paix Stabilisation macroéconomique</li><li>Dynamique communautaire</li></ul></td><td><ul><li>Bonne gouvernance, paix et renforcement des institutions</li><li>Stabilité macroéconomique</li><li>Accès aux services sociaux et réduction de la vulnérabilité</li><li>Combattre le VIH-SIDA</li><li>Dynamique communautaire</li></ul></td><td><ul><li>Gouvernance et paix</li><li>Diversification économique</li><li>Accélération de la croissance et création d'emplois</li><li>Amélioration de l'accès aux services sociaux de base et du capital humain</li><li>Environnement et changements climatiques</li></ul></td><td><ul><li>Transformation de l'agriculture</li><li>Accroissement de la productivité et du rendement agricole (pour le secteur primaire)</li><li>Développer des parcs agroindustriels et centres de développement intégré pour attirer plusieurs capitaux dans le secteur agricole</li></ul></td><td><ul><li>Valorisation du capital humain, développement social et culturel</li><li>Renforcement de la bonne gouvernance, restauration de l'autorité de l'État et consolidation de la paix</li><li>Consolidation de la croissance économique, diversification et transformation de l'économie</li><li>Aménagement du territoire, reconstruction et modernisation des infrastructures</li><li>Protection de l'environnement, lutte contre le changement climatique, développement durable et équilibré</li></ul></td></tr><tr><td>Performance</td><td>Atteinte en 2003 du point de décision de l'initiative PPTE (I-PPTE) (HIPC)</td><td>Atteinte en 2010 du point d'achèvement de l'initiative PPTE</td><td>Stabilité du cadre macroéconomique</td><td></td><td></td></tr></tbody></table>
## 4.4 Politiques sectorielles contribuant à la déforestation

La politique agricole actuelle de la RDC s'est développée pendant de nombreuses années et reste étroitement liée à la politique nationale de développement rural. Aujourd'hui, la politique agricole relève de la responsabilité du ministère de l'Agriculture, qui est distinct du ministère du Développement Rural, bien que tous deux dépendaient auparavant du même ministère, à savoir le ministère de l'Agriculture et du Développement Rural.

Ces dernières années, le secteur agricole a perdu de son importance : le PIB agricole par habitant a chuté de 40 %, bien qu'il représente toujours 40 % du PIB et emploie 70 % de la population (Mpoyi et al. 2013). Les objectifs ambitieux du PNSD 2017-2021 pour le secteur agricole ont depuis été remplacés par le PNSD révisé 2019-2023. La stratégie du Plan National d'Investissement Agricole (PNIA) 2013, mise en œuvre entre 2013-2020, repose sur cinq programmes : (1) Promotion de la durabilité dans l'ensemble du secteur agricole et de l'agroalimentaire ; (2) Gestion de la sécurité alimentaire et nutritionnelle et des réserves stratégiques ; (3) Développement de la recherche agricole, la promotion et la formation professionnelle des différents acteurs ; (4) Gouvernance, genre, renforcement des capacités humaines et institutionnelles dans l'agriculture ; et (5) Adaptation au changement climatique (MeAdD 2013).

Le PNIA s'aligne sur les dispositions de la loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 qui fixe le cadre de référence sur lequel toutes les activités agricoles doivent s'aligner et respecter. Les objectifs que cette loi fixe pour le secteur agricole sont les suivants : (1) Faciliter l'optimisation du potentiel ; (2) stimuler la production agricole par l'introduction d'un régime douane et fiscal spécifique ; (3) Relancer les exportations agricoles pour générer des ressources importantes et de nouveaux investissements ; (4) Stimuler l'industrie

nationale de transformation des produits agricoles ; et (5) Attirer de nouvelles technologies d'énergie renouvelable.

Deux institutions ont été créées pour soutenir les initiatives de développement rural. La première, créée en 2017, est une Agence Nationale d'implantation et de Coordination des Centres de Développement Intégré (AN-CDI) ; la seconde, créée en 2018, est le Comité de pilotage du projet de développement territorial. L'objectif du Comité de pilotage est d'assurer la coordination des interventions gouvernementales au niveau provincial et d'éviter tout chevauchement et duplication des actions de l'État. L'Agence Nationale est quant à elle davantage axée sur la coordination des initiatives mises en œuvre en milieu rural et liées à l'exploitation des ressources naturelles. Au moment de notre collecte de données, ces institutions n'étaient pas pleinement opérationnelles, et les résultats restent à venir.

### 4.4.1 Politique énergétique

La politique énergétique de la RDC comprend deux types d'énergie : l'énergie électrique et l'énergie domestique. L'énergie électrique repose en grande partie sur l'énorme potentiel hydroélectrique du pays, tandis que l'énergie domestique repose essentiellement sur le bois de chauffe et le charbon de bois, 99 % de la population utilisant le bois et le charbon de bois pour cuisiner (Kengoum 2014. Comme le soulignent Mpoyi et al. (2013), la demande énergétique en RDC était estimée à 8 millions de tonnes d'équivalent pétrole en 2007, presque entièrement satisfaite par quatre sources d'énergie : (1) le bois, 85 % ; (2) l'électricité, 6 % ; (3) les produits pétroliers, 8 % ; et (4) le charbon de bois, 0,1 % (Kasemuana 2009). La gestion de ces sources d'énergie est répartie le ministère de l'Énergie et le ministère de l'Environnement et du Développement Durable.

Le potentiel électrique du pays repose sur la capacité du fleuve Congo. Celui-ci est estimé à

<table><caption>Tableau 13. Croissance démographique entre 2010 et 2015</caption><thead><tr><th>Année</th><th>2010</th><th>2011</th><th>2012</th><th>2013</th><th>2014</th><th>2015</th></tr></thead><tbody><tr><th>Total</th><td>72 884 000</td><td>75 259 000</td><td>77 817 000</td><td>80 462 000</td><td>83 197 000</td><td>85 026 000</td></tr></tbody></table>

Source: INS (2015)
plus de 100 000 MW, répartis sur 780 sites dans 145 territoires et 76 000 villages (tableau 14). Ce potentiel représente 66 % de la production d'électricité d'Afrique centrale, 37 % du potentiel de l'Afrique et 6 % du potentiel total du monde (ANAPI 2016). Malgré ce potentiel, l'accès à l'hydroélectricité en RDC reste très faible (9,6 %).

En tant que forme d'énergie particulièrement propre, le potentiel hydroélectrique de la RDC, s'il est bien géré, est très prometteur pour inverser la courbe de la pression démographique sur la forêt, en termes de demande de bois énergie. La vision de la politique énergétique du pays est de fournir de l'hydroélectricité à l'ensemble du pays. D'après le programme s'achevant en 2030, dans lequel les sources d'énergie renouvelables sont promues, un total de 55 sites hydroélectriques seront développé à un coût de 650 millions de dollars US. Selon Mpoyi et al. (2013), la RDC pourrait remplacer une grande partie des 85 % de bois de chauffe utilisés par l'hydroélectricité, pour réduire la pression sur les ressources forestières. Dans le cadre de la REDD+ en RDC, la promotion du secteur énergétique devient alors essentielle pour atteindre les objectifs nationaux de réduction des émissions.

### 4.4.2 Politique minière

La RDC est richement dotée d'importantes ressources minérales. Les exploitations minières et la production minérale contribuent de manière significative au PIB national et n'ont cessé d'augmenter au fil des années (tableau 15). Le développement des zones minières du à l'intérêt et aux capacités croissantes pourrait exercer une pression supplémentaire sur les forêts (Jackson 2001 ; Heydenrich 2008 ; International Alert 2009 ; Jacquemot 2009 ; Geenen et Stefaan 2016).

En 2002, le pays a adopté un Code minier avec le soutien des institutions de Bretton Woods (Mazalto 2008). L'exposé des motifs explique les changements apportés à l'ancienne loi du 2 avril 1981, et précise clairement que l'autorité de régulation de l'État encouragera les investissements privés dans le secteur minier (Mazalto 2009). Ce Code met en place des incitations financières pour accroître la sécurité des investissements dans le secteur. Pourtant, moins de dix ans après son adoption, le Code a été modifié pour aboutir à une nouvelle version en 2018. Avant la promulgation de ce nouveau Code, le pays a élaboré un plan

stratégique pour le développement du secteur minier pour la période 2016-2021. La révision du dernier Code minier a été justifiée par un certain nombre d'observations, faites à la fois par le gouvernement et la Banque mondiale (2016). Parmi ces observations, on peut citer (i) les faiblesses du cadre juridique et institutionnel ; (ii) la faible contribution du secteur au PIB, malgré son immense potentiel ; (iii) le déficit énergétique national ; (iv) le manque de gouvernance du secteur ; (v) la mauvaise connaissance du potentiel minier du pays ; (vi) l'absence de cadre pour le développement de l'exploitation minière artisanale et à petite échelle ; (vii) des questions relatives à la responsabilité environnementale et sociale des entreprises minières ; (viii) la configuration de la chaîne de valeur minière et ses implications ; (ix) l'arrêt ou la réduction de la production de certains minéraux ; (x) la pénurie de main d'œuvre formée ; (xi) la faible contribution au budget de l'État ; (xii) les conséquences environnementales des sites abandonnés et des activités illégales ; (xiii) l'absence de données stratégiques disponibles en temps réel pour la prise décisionnelle ; et (xiv) les pratiques administratives illégales, y compris la corruption, et leur impact sur l'environnement des entreprises.

L'exposé des motifs du Code de 2018 rappelle que « l'essor du secteur minier, censé rapporter à l'État des recettes substantielles pour son développement économique et social, n'a pas su rencontrer ces attentes ».

Des mesures ont été annoncées pour atteindre les objectifs du Code minier de 2018 : (i) exclusion des particuliers de l'activité minière, en réservant cette activité aux sociétés minières ;

(i) augmentation de la participation de l'État au capital social de ces sociétés minières ; (ii) versement d'incitations pour les provinces qui font face à des déficits d'infrastructures afin de permettre leur croissance économique ; (iv) garantie que l'exploitation minière des entreprises contribue à l'amélioration sociale des communautés riveraines ; (v) intervention d'autres Ministères dans la prise de décision en matière d'exploitation minière, en raison de la nature transectorielle de l'exploitation minière. La mise en place de conditions permettant des activités minières intensives suggère qu'il y aura davantage de pression sur les ressources forestières si
l'application de la législation n'est pas efficace. Pour l'instant, les permis d'exploitation minière portent sur des zones peu boisées.

Les changements dans l'utilisation des terres dépendants des activités minières sont difficiles à contrôler, et le reboisement à l'issue de l'exploitation minière n'est pas toujours entrepris par les sociétés minières. Il n'est pas encore clair dans quelle mesure ces nouvelles mesures seront efficaces. Toutefois, le nouveau Code aura des effets sur la façon dont les terres utilisées dans le cadre du programme REDD+ interagiront avec les exploitations minières dans les zones forestières.

## 4.5 Pression exercée par la demande internationale

Les pays développés travaillent d'arrache-pied pour garantir leur approvisionnement en produits bruts. La RDC dispose d'un vaste réservoir de ressources naturelles et doit faire face à de multiples demandes concurrentes de la part des entreprises internationales. Les exportations fournissent au pays les ressources nécessaires pour atteindre ses objectifs de développement. La dépendance du pays à l'égard du marché international reste relativement élevée, passant de 11 % en 2000 à 36 % en 2013 (Banque mondiale 2015). Le secteur minier (y compris le pétrole), représente 90 % des exportations du pays (Direction Générale du Trésor 2020).

La plupart des ressources naturelles exportées sont directement exploitées par des entreprises étrangères qui se voient accorder des titres. Aujourd'hui, les entreprises européennes sont en concurrence avec les entreprises chinoises, ces dernières ayant importé la moitié des stocks de production de cobalt de la RDC en 2016. On s'attend à ce que la Chine continue d'investir en RDC pour conserver sa position sur le marché (MINFINRDC 2016). La valeur des exportations de produits miniers en RDC a augmenté ces dernières années comme le montrent les données de 2005 à 2015 (tableau 16).

La production d'énergie hydroélectrique affecte également la couverture forestière. Le projet de barrage Inga III, appelé Grand Inga, a débuté en 2009 avec le soutien de la Banque africaine de développement (BAD) et de la Banque

européenne d'investissement. Les études de faisabilité sont toujours en cours. Le projet, qui se veut le plus grand générateur hydroélectrique au monde, prévoit la construction d'un réseau de barrages d'ici 2025 pour fournir 40 000 MX d'électricité. Il fournira ainsi l'équivalent de 40 % des besoins actuels d'électricité de l'Afrique. L'énergie produite par le Grand Inga est destinée à être distribuée en Afrique et potentiellement en Europe (International Rivers 2019). Il n'existe pas de données exhaustives sur les conséquences environnementales des barrages et infrastructures de transport du projet, mais les environnementalistes soulignent les risques de déplacement de population, de réduction de la couverture forestière et de perte de biodiversité (International Rivers 2019). La construction d'Inga III pourrait cependant rapporter 749 millions de dollars US à la RDC (Beaulieu 2018), avant même que l'énergie ne soit vendue et les bénéfices connexes perçus.

La demande internationale exerce également une pression sur les ressources forestières. Le discours sur le moratoire de 2002 est de plus en plus critiqué. Certains acteurs suggèrent qu'il a affaibli la contribution de la filière bois à l'économie nationale.

Un récent débat sur l'exportation du bois, relayé par Radio France International, a porté sur une interdiction de l'Agence Nationale d'Investigation sur l'exportation de grumes non transformées (Fages 2017). Cette interdiction n'était pas conforme au Code forestier de 2002. Le moratoire de 2002 a réduit les exportations de bois de la RDC, et on s'attend à ce que la levée de ce moratoire augmente la demande de bois sur le marché international.

Les récents développements en RDC sont marqués par l'échec de la tentative de réforme de la loi forestière, dont l'objectif ultime était de lever le moratoire sur l'attribution de nouveaux titres forestiers. Les pressions exercées sur les forêts du pays s'accentuent avec l'arrivée d'entreprises chinoises qui tentent de s'emparer des secteurs minier, agricole et forestier. Ces pressions participent à rendre plus difficiles les négociations de l'APV-FLEGT entre la RDC et l'Union européenne.
<table><caption>Tableau 14. Répartition de la capacité énergétique de la RDC dans les anciennes provinces, par source</caption><thead><tr><td>Ancienne province</td><td>Situation énergétique</td></tr></thead><tbody><tr><td>Kinshasa</td><td><strong>Potentiel solaire</strong>: l'ensoleillement moyen varie entre 3.22 et 4.89 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: la moyenne annuelle de la vitesse du vent mesurée à 10 m de hauteur est de 1.3 m/s<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 44.1 %</td></tr><tr><td>Katanga</td><td><strong>Potentiel solaire</strong>: 6.5 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: 5 m/s<br><strong>Taux d'électrification</strong>: puissance installée de 567 MW alors que la demande actuelle est évaluée à 900 MW (dont 600 MW uniquement pour le secteur minier)</td></tr><tr><td>Bas-Congo</td><td><strong>Potentiel hydroélectrique</strong>: 64 000 MW/an dont 44 000 MW (69 %) pour le seul site d'Inga<br><strong>Potentiel éolien</strong>: Aucune donnée disponible<br><strong>Taux d'électrification</strong>: Aucune donnée disponible</td></tr><tr><td>Province Orientale</td><td>Le potentiel total des sites identifiés est estimé à 7200 MW<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 3.6 %</td></tr><tr><td>Kasaï Oriental</td><td><strong>Potentiel solaire</strong>: 4.4 et 5.14 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: Aucune donnée disponible<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 0.5 %</td></tr><tr><td>Kasaï Occidental</td><td><strong>Potentiel hydroélectrique</strong>: 103 MW<br><strong>Potentiel solaire</strong>: 5.16 kWh/m²/jour et 5.26 kWh/m²/jour<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 1 %</td></tr><tr><td>Nord-Kivu</td><td><strong>Potentiel hydroélectrique</strong>: 240.3 MW<br><strong>Potentiel solaire</strong>: Entre 4 et 5.5 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel en biomasse</strong>: Peut atteindre 76 583,74 MWh par an<br><strong>Potentiel en gaz naturel</strong>: 57,00 Milliards Nm³<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 3.1 %</td></tr><tr><td>Sud-Kivu</td><td><strong>Potentiel hydroélectrique</strong>: 1,050,00 MW<br><strong>Potentiel en biomasse</strong>: Peut atteindre 109 878.88 MWh/an<br><strong>Potentiel en gaz naturel</strong>: 57.00 Milliards Nm³<br><strong>Potentiel solaire</strong>: 5 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: Inférieur à 5 m/s<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 7.9 %</td></tr><tr><td>Maniema</td><td><strong>Potentiel solaire</strong>: Entre 3.5 et 6.75 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: Aucune donnée disponible<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 3 %</td></tr><tr><td>Bandundu</td><td><strong>Potentiel hydroélectrique</strong>: 104 MW<br><strong>Potentiel solaire</strong>: Entre 4.5 et 7 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel éolien</strong>: Aucune donnée disponible<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 0.6 %</td></tr><tr><td>Équateur</td><td><strong>Potentiel solaire</strong>: 5 et 5.5 kWh/m²/jour<br><strong>Potentiel en biomasse</strong>: La province représente environ la moitié des forêts du pays<br><strong>Taux d'électrification</strong>: 1.5 %</td></tr></tbody></table>

Source: ANAPI (2016)
<table><caption>Tableau 15. Volumes de la production minière entre 2005 et 2015 (1er semestre)</caption><thead><tr><th>Année</th><th>Cuivre (tonnes)</th><th>Cobalt (tonnes)</th><th>Zinc</th><th>Diamant (1000 carats)</th><th>OR (kg)</th><th>Coltan (tonnes)</th><th>Cassitérite (tonnes)</th><th>Poids du secteur dans le PIB (%)</th><th>Poids du secteur dans la croissance économique (%)</th></tr></thead><tbody><tr><td>2005</td><td>28 462</td><td>16 242</td><td>15 110</td><td>35 207</td><td>2 244</td><td></td><td></td><td>10</td><td></td></tr><tr><td>2006</td><td>98 585</td><td>15 384</td><td>33 784</td><td>28 949</td><td>254</td><td></td><td></td><td>11</td><td>27</td></tr><tr><td>2007</td><td>96 391</td><td>17 886</td><td>33 809</td><td>28 270</td><td>122</td><td></td><td></td><td>10</td><td>2</td></tr><tr><td>2008</td><td>335 066</td><td>42 487</td><td>15 318</td><td>20 953</td><td>150</td><td>630</td><td>19 189</td><td>10</td><td>14</td></tr><tr><td>2009</td><td>309 181</td><td>56 122</td><td>13 765</td><td>17 880</td><td>220</td><td>464</td><td>15 512</td><td>12</td><td>59</td></tr><tr><td>2010</td><td>497 537</td><td>83 873</td><td>10 362</td><td>16 963</td><td>178</td><td>279</td><td>16 963</td><td>18</td><td>114</td></tr><tr><td>2011</td><td>499 198</td><td>95 478</td><td>14 994</td><td>18 598</td><td>414</td><td>383</td><td>18 598</td><td>21</td><td>64</td></tr><tr><td>2012</td><td>620 515</td><td>86 324</td><td>11 571</td><td>21 755</td><td>2 813</td><td>586</td><td>18 981</td><td>22</td><td>29</td></tr><tr><td>2013</td><td>919 588</td><td>76 517</td><td>12 114</td><td>16 899</td><td>4 900</td><td>697</td><td>7 567</td><td>22</td><td>26</td></tr><tr><td>2014</td><td>1 030 129</td><td>75 560</td><td>12 737</td><td>16 699</td><td>23 937</td><td>1 217</td><td>7 186</td><td>24</td><td>45</td></tr><tr><td>2015</td><td>518 445</td><td>40 752</td><td>6 314</td><td>7 290</td><td>16 015</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>25</td><td>33</td></tr><tr><td>2016</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td></tr><tr><td>2017</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td></tr><tr><td>2018</td><td>1 225 227</td><td>109 402</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td></tr><tr><td>2019</td><td>1 420 386</td><td>77 964</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td><td>Non disponible</td></tr></tbody></table>

Source: MINFINRDC (2016)
<table><caption>Tableau 16. Valeur des exportations minières depuis la RDC entre 2005 et 2015 (millions de dollars US)</caption><thead><tr><td>Année</td><td>Cuivre (en tonnes)</td><td>Cobalt (en tonnes)</td><td>Zinc</td><td>Diamant (1000 carats)</td><td>OR (kg)</td><td>Coltan (en tonnes)</td><td>Cassitérite (en tonnes)</td><td>Total des recettes des exportations</td></tr></thead><tbody><tr><td>2005</td><td>118</td><td>585</td><td>21</td><td>1 158</td><td>0</td><td></td><td>0</td><td>1 882</td></tr><tr><td>2006</td><td>469</td><td>524</td><td>227</td><td>875</td><td>3</td><td></td><td>0</td><td>2 097</td></tr><tr><td>2007</td><td>2 040</td><td>2 310</td><td>111</td><td>828</td><td>4</td><td></td><td>18</td><td>5 310</td></tr><tr><td>2008</td><td>2 458</td><td>2 541</td><td>25</td><td>675</td><td>7</td><td></td><td>136</td><td>5 842</td></tr><tr><td>2009</td><td>1 649</td><td>1 710</td><td>31</td><td>234</td><td>6</td><td></td><td>113</td><td>3 743</td></tr><tr><td>2010</td><td>3 107</td><td>3 793</td><td>20</td><td>310</td><td>6</td><td></td><td>134</td><td>7 372</td></tr><tr><td>2011</td><td>4 103</td><td>3 693</td><td>42</td><td>365</td><td>10</td><td></td><td>134</td><td>8 347</td></tr><tr><td>2012</td><td>4 531</td><td>2 661</td><td>21</td><td>293</td><td>103</td><td></td><td>61</td><td>7 669</td></tr><tr><td>2013</td><td>7 938</td><td>1 964</td><td>23</td><td>207</td><td>185</td><td></td><td>70</td><td>10 387</td></tr><tr><td>2014</td><td>7 874</td><td>2 202</td><td>38</td><td>228</td><td>816</td><td></td><td>127</td><td>11 286</td></tr><tr><td>2015</td><td>2 748</td><td>1 223</td><td>11</td><td>109</td><td>479</td><td></td><td></td><td>4 570</td></tr></tbody></table>

Source : MINFINRDC (2016)

En résumé, la plus grande menace qui pèse sur la couverture forestière est sa conversion pour d'autres utilisations des terres telles que l'exploitation minière, l'agriculture et l'énergie. Négliger de prendre en compte ces types d'utilisations peut freiner la réussite de la mise en œuvre de la REDD+ dans le pays. Lorsqu'on examine l'économie politique de la déforestation et de la dégradation forestière, il semble y avoir des objectifs contradictoires entre le mécanisme REDD+ et les politiques sectorielles qui favorisent l'investissement et le développement économique au détriment de la conservation de la biodiversité et de la gestion durable des forêts. Cela met en lumière un manque de cohérence et de coordination intersectorielle. Cette situation rend difficile la création et la mise en œuvre de la REDD+: pour que la REDD+ réussisse en RDC, il faut des investissements considérables dans les secteurs miniers et énergétiques afin de modifier le profil énergétique du pays, de même dans le secteur agricole, pour encourager les pratiques qui contribuent aux activités REDD+. Ces secteurs ne relèvent pas de la responsabilité du ministère en charge des Forêts. Le niveau actuel de coopération et de participation intersectorielle à la REDD+ est insuffisant pour induire les changements nécessaires.

## 4.6 La responsabilité sociale des entreprises dans le secteur forestier

Les revenus des communautés locales et autochtones ne se limitent pas à ceux de la foresterie communautaire. Le développement des communautés locales et indigènes dépend aussi de la contribution des entreprises forestières, par le biais d'investissements négociés en matière de RSE qui bénéficient directement aux communautés riveraines. L'article 89 de la loi forestière de 2002 prévoit « une clause particulière relative à la réalisation d'infrastructures socio-économiques au profit des communautés locales, spécialement : i) la construction, l'aménagement des routes ; ii) la réfection, l'équipement des installations hospitalières et scolaires ; iii) les facilités en matière de transport des personnes et des biens ». Les modalités pratiques de cette clause sont précisées à l'article 17 de l'Arrêté ministériel n° 036/CAB/ MIN/ECN-EF/2006 du 5 octobre 2006 fixant les procédures d'élaboration, d'approbation et de mise en œuvre des plans d'aménagement des concessions forestières de production des bois d'œuvre. Le texte dispose que le concessionnaire doit consulter les populations riveraines, en vue d'aboutir à un accord sur les obligations sociales, ou d'autres éléments du plan de gestion qui concernent directement la population locale.
Une telle clause est importante pour une
gouvernance forestière mettant la population au
centre. Lorsque les conditions de mise en œuvre
sont remplies, elle permet une relation plus
égale entre les concessionnaires forestiers et les
communautés riveraines des titres exploités. Une
étude réalisée par Tsanga *et al*. (2020), qui s'est
penchée sur 19 concessions forestières, a mis en
évidence l'absence de conflits liés au respect par les
sociétés forestières des obligations sociales énoncées
dans la législation forestière de 2002.
# 5 Environnement politique de la REDD+ : Acteurs, évènements et processus politiques

Dix ans après l'engagement de la RDC en faveur de la REDD+, sa mise en œuvre a mis à l'épreuve la capacité du pays à réinventer sa politique de gestion des ressources naturelles. En effet, il demeure compliqué de coordonner les actions des différents acteurs aux échelons national et local, sur des questions complexes dans un pays marqué par l'instabilité politique.

## 5.1 Acteurs, évènements et processus politiques de la REDD+

### 5.1.1 Structure de la gouvernance REDD+

Selon le décret n° 09/40 du Premier Ministre en date du 26 novembre 2009 sur la REDD+, la mise en œuvre de la REDD+ en RDC est assurée par les structures suivantes :

* Un Comité National composé de 14 membres, présidé par le Secrétaire Général du ministère en charge de l'Environnement, qui inclut les forêts. Outre le représentant du Président et le cabinet du Premier Ministre, seuls trois Ministères sont représentés dans ce Comité : le MEDD chargé de l'Environnement et des Forêts ; le ministère de l'Agriculture ; et le ministère de la Décentralisation. Il comprend également des représentants d'OSC, d'ONG de recherche, d'entreprises internationales (la Fédération de l'industrie du bois, la Fédération des Industriels du Bois, FIB), d'entreprises nationales (la Fédération des entreprises du Congo, FEC) et l'Institut National d'Etudes et de Recherches Agronomiques (INERA). Le rôle de ce Comité national est de définir les orientations REDD+ et décider des actions à mettre en œuvre. Il approuve également le plan de travail du Comité interministériel et de la Coordination nationale REDD+. Il met en place le Fonds national REDD+ et définit les options de gestion.

* Un Comité interministériel, composé des ministères de l'Environnement, de l'Agriculture, du Foncier, de l'Urbanisation, du Développement Rural, de l'Aménagement du Territoire, des Finances, des Mines et de l'Énergie. Ensemble, ils planifient la mise en œuvre des décisions du Comité national et partagent les responsabilités. Ce Comité est également chargé d'identifier et de recruter les experts nationaux et internationaux nécessaires à la mise en œuvre réussie du programme REDD+.

* L'équipe de Coordination nationale, dirigée par le Coordinateur national REDD+. Son rôle est de gérer la REDD+ au quotidien, de formuler des recommandations pour les experts, et de recruter si nécessaire. Elle coordonne le processus et garantie la cohérence avec les autres initiatives et donateurs existants afin de faciliter une approche participative du processus REDD+.

Le même décret en date de 2009 place la REDD+ sous la tutelle du ministère de l'Environnement et le Développement Durable, principalement sous la direction de la Direction du Développement Durable (DDD). Dans le cadre de la DDD, la Coordination nationale REDD+ est structurée comme dans la figure 7.

Le mécanisme financier REDD+ en RDC est construit autour du Fonds national REDD+, qui fait partie de la Stratégie nationale REDD+. Sous la tutelle du ministère des Finances, ce Fonds canalise les investissements REDD+, les paiements pour les services environnementaux et les ressources financières provenant des crédits carbone REDD+. La structure du Fonds est présentée dans la figure 8.
<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>Figure 7. Organigramme décentralisé de la Coordination nationale de la REDD+ en RDC</figcaption></figure>
<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>Figure 8. Structure de gestion et de gouvernance du Fonds national REDD+</figcaption></figure>

Source: GoDRC 2012

### 5.1.2 Les acteurs de la REDD+

Au niveau national, la politique REDD+ en RDC implique une pluralité de groupes d'acteurs :

#### Le Gouvernement de la RDC

Près de 20 Ministères participent au mécanisme REDD+, dirigé par le MEDD. Trente groupes de travail thématiques (TWG) créés sont chargés d'analyser et de proposer des mesures pratiques pouvant contribuer à la stratégie nationale REDD+. Ces groupes sont des initiatives multipartites, supervisées par des représentants des Ministères. Ils s'assurent que leurs propositions sont conformes aux directives gouvernementales pour chaque Ministère concerné. Le tableau 17 énumère les Ministères concernés.

Bien que ces Ministères fassent partie de groupes de travail thématiques, leur rôle spécifique pour la REDD+ reste flou, car aucun cadre, y compris la stratégie-cadre nationale REDD+, n'en donne une indication claire. Ces groupes de travail thématiques constituent une innovation dans l'environnement politique. Ils s'attachent à

rechercher un consensus sur la stratégie nationale REDD+ par le biais d'un processus consultatif, où les parties prenantes discutent et formulent des normes et des recommandations qui ne peuvent être remises en question que par le biais d'un même processus consensuel. Cette plateforme a été établie dans l'intention d'établir un lien de confiance entre les acteurs dans le domaine politique.

Le MEDD supervise les activités REDD+ par l'intermédiaire du Secrétaire Général du ministère de l'Environnement et par la Coordination Nationale REDD+. Toutefois, la coordination de l'action gouvernementale reste difficile en ce qui concerne la REDD+. Ces défis se sont accrus récemment : la légitimité de la Coordination nationale REDD+ dans la supervision des activités quotidiennes est remise en question par la communauté REDD+, et le Ministre de l'Environnement n'intervient que rarement. De plus, le changement de gouvernement a entraîné des changements dans les structures gouvernementales et des équipes. On espère que le gouvernement nouvellement nommé pourra collaborer avec les coalitions mises en place par l'ancien Président pour atteindre les objectifs REDD+.
## La société civile

La participation de la société civile à la REDD+ a subi de nombreuses transformations au fil des ans. À l'origine, les représentants étaient impliqués dans le Groupe de Travail Climat-REDD (GTCR), qui est maintenant devenu le Groupe de travail Climat-REDD Rénové. Ce groupe vise à structurer et à soutenir la participation des OSC à la REDD+ et aux négociations du pays sur le changement climatique, ainsi qu'à contrôler le respect des modèles REDD+ nationaux et internationaux (Mpoyi et al. 2013). Dans le pays, de nombreux réseaux influents de la société civile existent : il s'agit notamment de réseaux de peuples indigènes, qui se distinguent des autres réseaux d'OSC. En ce qui concerne la REDD+, le Réseau des Populations Autochtones et Locales pour la Gestion Durable des Écosystèmes Forestiers en RDC (REPALEF-RDC) représente l'organisation indigène face au gouvernement.

La dynamique de la société civile n'est pas exempte de défis. En effet, les conflits autour des finances restent au centre de nombreux désaccords observés, y compris ceux qui divisent le GTCR. De même, comme le souligne Kabamba (2017), la société civile en RDC est caractérisée par la prolifération rapide de nouvelles organisations, ce qui constitue un obstacle évident à toute tentative de coordination de l'action sur un territoire aussi vaste que celui de la RDC. Cependant, les réseaux d'organisations de peuples indigènes - comme REPALEF-RDC et la Ligue Nationale des Associations Autochtones Pygmées du Congo (LINAPYCO) - mobilisent leur propre financement. Depuis 2013, REPALEF-RDC a perçu 2 millions de dollars US de la part de la Banque mondiale par l'intermédiaire du Bureau VERITAS, une organisation qui représente REPALEF-RDC (cette dernière n'ayant pas la capacité pour à gérer des fonds aussi conséquents.)

## Les partenaires financiers

Dans ses premières phases, le programme REDD+ a bénéficié du soutien financier du Programme ONU-REDD via des institutions spécialisées travaillant en étroite collaboration avec la Banque mondiale et le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (FPCF) ; ces institutions comprenaient le PNUD, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

<table><caption>Tableau 17. Ministères impliqués dans la REDD+</caption><thead><tr><td>N°</td><td>Ministères</td></tr></thead><tbody><tr><td>1</td><td>Ministère de l'Environnement et du Développement Durable</td></tr><tr><td>2</td><td>Ministère du Plan</td></tr><tr><td>3</td><td>Ministère de l'Agriculture, Pêche et Elevage</td></tr><tr><td>4</td><td>Ministère des Finances</td></tr><tr><td>5</td><td>Ministère du Budget</td></tr><tr><td>6</td><td>Ministère des Affaires Foncières</td></tr><tr><td>7</td><td>Ministère des Transports et Voies de Communications</td></tr><tr><td>8</td><td>Ministère des Affaires Sociales</td></tr><tr><td>9</td><td>Ministère des Mines</td></tr><tr><td>10</td><td>Ministère de l'Intérieur</td></tr><tr><td>11</td><td>Ministère du Commerce et des Petites et Moyennes Entreprises</td></tr><tr><td>12</td><td>Ministère de l'Industrie</td></tr><tr><td>13</td><td>Ministère de l'Urbanisme et de l'Habitat</td></tr><tr><td>14</td><td>Ministère de l'Économie</td></tr><tr><td>15</td><td>Ministère de la Décentralisation et Aménagement du Territoire</td></tr><tr><td>16</td><td>Ministère de la Fonction Publique</td></tr><tr><td>17</td><td>Ministère de la recherche scientifique et de l'innovation technologique</td></tr><tr><td>18</td><td>Ministère du Genre, de la Famille et de l'Enfant</td></tr><tr><td>19</td><td>Ministère du Développement Rural</td></tr></tbody></table>

(FAO) et le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE). À ce jour, le Gouvernement norvégien constitue le principal donateur. Aujourd'hui, le financement du CAFI de 200 millions de dollars US est la principale ressource soutenant la REDD+ en RDC. De nombreuses organisations, telles que le WWF, qui travaillent sur le terrain disposent de sources propres de financement qui s'additionnent au soutien officiel du gouvernement.

## L'émergence d'autres partenaires financiers

Dans la phase d'investissement REDD+, certains partenaires financiers comme le PNUD ont soutenu la mise en œuvre de projets de test d'outils développés par la Coordination Nationale REDD+, dans le cadre de la stratégie-cadre nationale REDD+. Six gouvernements ont apporté
un soutien financier à la phase d'investissement REDD+ en RDC, dans le cadre de l'initiative CAFI : cela a représenté un total de 200 millions de dollars US, dont 190 millions de dollars US par le biais du mécanisme financier du Fonds, et 10 millions de dollars US supplémentaires, dont 4 millions de dollars US de l'Agence française de développement (AFD). Sur ce montant, le CAFI soutient huit projets REDD+ intégrés dans les provinces de Maï-Ndombe, Kwilu, Sud Ubangi, Équateur, Mongala, Bas Uele, Tshoppo et Ituri (FONAREDD 2018).

Le rôle principal des agences de l'ONU. Le rôle des agences onusiennes dans le cadre de la REDD+ en RDC a évolué au fil du temps. Alors qu'elles avaient un rôle prépondérant pendant la phase initiale du processus, ces agences sont moins visibles dans l'arène politique aujourd'hui. Comme décrit précédemment, la FAO, le PNUD, l'ONU-Habitat et la Banque mondiale sont les principaux contributeurs financiers au fonds CAFI depuis 2015.

Les partenaires techniques. Cette catégorie comprend principalement des ONG internationales et des organismes de recherche nationaux et internationaux. Certaines sont basées en RDC et d'autres travaillent à distance.

Bien qu'il y ait eu auparavant de nombreux acteurs spécifiquement axés sur la REDD+, leurs interventions sont maintenant moins visibles. Seules des organisations telles que WWF, le WRI, l'Observatoire Satellital des Forêts d'Afrique Centrale (OSFAC) et la JICA/JAFTA sont encore fortement impliquées dans l'élaboration d'une cartographie de la couverture forestière et d'autres types de données sur l'utilisation des terres, ou ont participé à réviser l'Arrêté fixant la procédure d'homologation de la REDD+, comme l'avait fait le WRI. Les institutions de recherche, telles que le CIFOR, mènent des recherches sur la REDD+ au niveau national et au niveau des projets, et fournissent une analyse scientifique du processus. Les travaux des institutions de recherche nationales sur la REDD+ sont moins visibles.

## Le secteur privé

Pendant la phase de préparation REDD+, deux sociétés industrielles ont participé à la REDD+ :

la Fédération de l'industrie du bois (FIB) et la Fédération des entreprises du Congo (FEC).

Cependant, au fur et à mesure que le processus avançait, ces acteurs n'ont pas investi dans la REDD+ comme prévu. Seule la société Ecosystem Restoration Associates Inc. (ERA-Congo), une filiale de Wildlife Works Carbon (WWC), a investi dans un projet REDD+. WWC est spécialisé dans l'investissement dans le marché du carbone, mais ce n'est pas une entreprise ayant le même profil que les entreprises représentées par le FIB et le FEC.

## 5.1.3 Principaux évènements

La RDC a initialement organisé son calendrier REDD+ en quatre phases (figure 9). Ces phases visaient à assurer la coordination, la supervision générale, la formation, l'information, la communication et les consultations, la mobilisation des communautés et la mise en œuvre de la REDD+.

La RDC a désormais achevé les phases d'initialisation (phase 0) et de plan de préparation (phase 1), et anticipe la phase d'investissement (phase 2), avec la mise en œuvre du programme juridictionnel REDD+ de Maï-Ndombe, validé par le FPCF en 2016.

### 5.1.3.1 Évènements pendant la phase d'initialisation (2009-2012)

Voir Tableau 18.

### 5.1.3.2 Évènements pendant la phase de préparation (2010-mi-2012)

Voir Tableau 19.

La phase de préparation REDD+ en RDC devait aboutir à la conception d'un ensemble d'outils pour soutenir la mise en œuvre REDD+ (Kabengele 2017). Certains de ces outils ont été complétés : le Fonds national REDD+, le Plan d'investissement forestier et le document sur les niveaux de référence des émissions forestières nationales. Cependant, d'autres outils restent incomplets, car la Coordination nationale REDD+, qui supervise le développement, manque de financement. C'est le cas du système d'information de sauvegarde, du registre national REDD+, du système national de surveillance des
<table><caption>Tableau 18. Évènements de la phase d'initialisation REDD+</caption><thead><tr><td>Évènement</td><td>Date</td><td>Objectifs</td><td>Participants</td></tr></thead><tbody><tr><td>Première mission conjointe ONU-REDD/Banque mondiale</td><td>Janvier 2009</td><td>Mission exploratoire pour le lancement de la REDD+ en RDC</td><td>ONU-REDD, Banque mondiale, FAO, PNUE, FPCF</td></tr><tr><td>Première allocation financière</td><td>Mai 2009</td><td>1 883 200 dollars US pour :<ul><li>Mise en place et ructuration des parties prenantes</li><li>Réalisation d'un plan de préparation REDD+</li><li>Formation des intervenants et création des phases techniques pour la REDD+</li></ul></td><td>ONU-REDD+, FPCF</td></tr><tr><td>Mise en place de la Coordination Nationale REDD</td><td>Mai 2009</td><td>Placée sous la tutelle du DDD, avec pour objectif de superviser les activités quotidiennes REDD+ en RDC</td><td>ONU-REDD, MECNT</td></tr><tr><td>Campagne nationale d'éducation, de formation et d'information</td><td>Août 2009– Mars 2012</td><td>Campagne nationale d'éducation et d'information dans cinq (anciennes) provinces : Orientale (Kisangani), Sud-Kivu (Bukavu), Bas-Congo (Matadi), Katanga (Lubumbashi), Équateur (Mbandaka)</td><td></td></tr><tr><td>Ateliers de pré-validation et de validation du Plan de préparation à la REDD+ (R-PP)</td><td>Février 2010</td><td><ul><li>Elaboration du R-PP</li><li>Pré-validation du R-PP pour la mise en œuvre au cours des trois prochaines années</li></ul></td><td>Toutes les parties prenantes</td></tr><tr><td>Finalisation, approbation et publication du R-PP</td><td>Mars 2010</td><td><ul><li>Approbation du R-PP par le Conseil d'orientation de l'ONU-REDD et le Comité des participants du FPCF</li><li>Publication du R-PP le 15 juillet 2010</li></ul></td><td>Toutes les parties prenantes</td></tr></tbody></table>

Source : Inspiré de Mpoyi et al. (2013)

<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>Figure 9. Calendrier du processus REDD+ en RDC</figcaption></figure>

Source : Coordination Nationale REDD+, d'après Mpoyi et al. (2013)