# A implementação da política de garantia de preços mínimos para produtos da sociobiodiversidade (PGPM-Bio): análise de seus limites a partir do caso do coco babaçu no Maranhão

Janaína Deane de Abreu Sá Diniz, Evaristo José de Lima Neto, Stéphane Guéneau, Luis Antonio Valois Morais

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Janaína Deane de Abreu Sá Diniz, Evaristo José de Lima Neto, Stéphane Guéneau, Luis Antonio Valois Morais. A implementação da política de garantia de preços mínimos para produtos da sociobiodiversidade (PGPM-Bio): análise de seus limites a partir do caso do coco babaçu no Maranhão. Guéneau Stéphane (ed.); Diniz Deane de Abreu Sá Janaína (ed.); Passos Carlos José Sousa (ed.). Alternativas para o bioma Cerrado: agroextrativismo e uso sustentável da sociobiodiversidade, IEB Mil Folhas, pp.449-484, 2020, 978-65-87337-01-2. hal-05174975

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# Capítulo 11

A implementação da política de garantia de preços mínimos para produtos da sociobiodiversidade (pgpm-bio): análise de seus limites a partir do caso do coco babaçu no Maranhão<fnref n="118" />

Janaína Deane de Abreu Sá Diniz

Evaristo José de Lima Neto

Stéphane Guéneau

Luis Antonio Valois Morais

<footnote n="118">118 Gostaríamos de registrar nossos agradecimentos ao Daniel Galdino dos Santos, egresso do curso de Gestão do Agronegócio da Faculdade UnB Planaltina (FUP), cujo relatório de estágio nos inspirou para a elaboração deste capítulo.</footnote>
<figure><img src="image_3.png" /></figure>
# 1. Introdução

O extrativismo de espécies da biodiversidade apresenta historicamente uma considerável importância no modo vida de populações tradicionais, sendo que no Brasil ocorre uma combinação da atividade agrícola com o extrativismo (SCHMITZ; MOTA; SILVA JÚNIOR, 2009), formando-se, assim, um sistema complexo que traz produtos para subsistência e acréscimo de renda para as famílias rurais. Para Nogueira e Fleischer (2005), a prática extrativa, principalmente de produtos florestais não madeireiros (PFNM), pode ser ampliada para um conceito mais abrangente que envolve um sistema socioprodutivo familiar, incluindo produção agrícola, criação de animais, pesca, conhecimentos e tecnologias sobre o manejo, uso e conservação dos recursos naturais, transformação e beneficiamento dos produtos, além de um sistema de crenças que sustenta o modo de vida da comunidade extrativista tradicional.

Os produtos extraídos de espécies vegetais nativas brasileiras, além de atenderem às demandas de autoconsumo dessas populações, ainda fazem parte de circuitos de comercialização na forma *in natura* ou por meio de seus derivados, podendo ser utilizados para o consumo humano na indústria alimentícia, na indústria de higiene e limpeza e de cosméticos e na indústria farmacêutica, além de artesanato, construção, etc. (ALMEIDA, 1998; AQUINO *et al.*, 2008).

<footnote n="119">119 Agradecemos o Prof. Mauro Del Grossi, da Faculdade UnB Planaltina (FUP), pelas sugestões a uma versão preliminar do texto.</footnote>
Com o objetivo de promover produtos e serviços de populações tradicionais, com foco no seu potencial econômico como uma estratégia de desenvolvimento para diversas comunidades rurais brasileiras, em 2009 foi lançado o Plano Nacional de Promoção das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade (PNPSB). O PNPSB inclui a capacitação, o apoio à organização social, a assistência técnica, a facilidade de acesso ao crédito, a promoção comercial e a inclusão de produtos extrativistas no mercado (BRASIL, 2009).

Dentre as políticas articuladas para apoiar o PNPSB, tem-se a Política de Garantia de Preços Mínimos para Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM-Bio), que oferece o pagamento em subvenções de produtos comercializados abaixo de preços mínimos fixados pelo Governo Federal, com a finalidade de aumentar a renda dos agroextrativistas e garantir que tenham a valorização de seus produtos (VIANA, 2015).

O presente capítulo tem por objetivo analisar a implementação da PGPM-Bio, a fim de identificar as principais lacunas que impedem o acesso das comunidades extrativistas do Cerrado a essa política. Em um primeiro momento analisaremos a PGPM-Bio a partir dos dados secundários coletados nas publicações e site da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), em entrevistas com representantes de comunidades tradicionais e com a Gerência de Produtos da Sociobiodiversidade da Conab, além de consulta à bibliografia relacionada às políticas a favor da sociobiodiversidade. Em um segundo momento será discutido o caso da implementação da PGPM-Bio na cadeia do coco babaçu (Attaea speciosa) no estado do Maranhão, com base em revisão de literatura sobre a atividade extrativista na região, assim
como em pesquisa de campo junto a representantes de or-
ganizações locais, notadamente da Cooperativa de Pequenos
Produtores Agroextrativistas de Lago do Junco (Coppalj), do
Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco Babaçu
(MIQCB), da Associação em Áreas de Assentamento no Esta-
do do Maranhão (Assema) e da representação local da Conab,
a fim de descrever os gargalos enfrentados por extrativistas
para acessar a política. Justifica-se a escolha do caso do baba-
çu no Maranhão por se tratar de uma cadeia produtiva que
está firmemente organizada há mais de um século, e que ao
mesmo tempo possui no estado uma forte organização das
produtoras agroextrativistas por meio de entidades de repre-
sentação, assessoria e comercialização.

2. Objetivo, funcionamento e resultados da PGPM-Bio

2.1 Uma política a favor do uso sustentável da sociobiodiversidade

A Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM) foi criada ainda na década de 1940 (COSTA, 2015), tendo a finalidade de amparar toda a produção de grãos brasileira, com o objetivo de garantir estabilidade de preços, evitar perigo de desabastecimento e gerar inflação. Desde então, a PGPM garante que o preço mínimo de cada produto por safra seja definindo e fixado desde o início do plantio. Mesmo sendo destinada predominantemente aos produtos agrícolas (arroz, feijão, milho, etc.), a PGPM amparava também produtos provenientes do extrativismo, como a castanha-do-brasil, a borracha e a piaçava.
Para Delgado (2001), a estratégia da política agrícola implementada a partir dos anos de 1960 pelos governos militares buscou promover a “modernização conservadora” da agricultura brasileira, como estratégia de esvaziamentos dos movimentos de defesa da reforma agrária dos anos anteriores, além de buscar responder aos desafios da industrialização e urbanização, por meio do aumento e diversificação das exportações agrícolas primárias, e de liberação de mão de obras desse setor agrário para a indústria. Para isso, algumas medidas de políticas públicas foram adotas ou reformuladas pelos governos a fim de atender às necessidades de mercado, entre as quais a PGPM. Mesmo a PGPM contemplando alguns produtos extrativos como a borracha, buscava atender às reinvindicações de empresários do setor que tentavam minimizar seus prejuízos com o processo de decadência do segundo ciclo da borracha, por meio de incentivos públicos.

As políticas atuais de apoio ao extrativismo, ao contrário, partem, teoricamente, de outra perspectiva, a de que as populações tradicionais extrativistas estão propensas a uma “cultura da preservação”, sendo consideradas como “[...] populações que vivem em estreita relação com o ambiente natural, dependendo de seus recursos naturais para a sua reprodução socio-cultural, por meio de atividades de baixo impacto ambiental”. (SANTILLI, 2008).

Assim, a PGPM-Bio busca garantir uma renda mínima ao extrativista, contribuindo para que ele mantenha sua atividade e partindo do pressuposto de que faz uso sustentável dos recursos. Entretanto, foi necessária a criação de um mecanismo distinto dentro da PGPM convencional que permitisse amparar os produtos da sociobiodiversidade, o que foi possível com alteração
da legislação por meio da edição da Lei n.º 11.775, de 27 de junho
de 2008, que possibilitou a criação da PGPM-Bio.

A PGPM-Bio foi direcionada especialmente aos produto-
res extrativistas de comunidades tradicionais. As atividades
extrativistas mais conhecidas são as realizadas por pescadores
artesanais, seringueiros, castanheiros, catadoras de mangada,
quebradeiras de coco babaçu, entre outras. Elas fazem parte de
um sistema social e produtivo peculiar, contribuindo para au-
mentar a renda dos extrativistas, de forma associada à conser-
vação do meio ambiente. Muitos mantêm o extrativismo como
sendo a sua segunda atividade rural, sendo as atividades agrí-
cola e pecuária as principais ocupações (BISPO; DINIZ, 2014;
NOGUEIRA; FLEISCHER, 2005).

A Conab anuncia a PGPM-Bio primordialmente como uma política voltada à proteção dos recursos naturais. Como objetivo geral da política, tem-se: considerar as diversidades regionais de produção e conjuntura de mercado, com vistas à proteção dos recursos naturais e à melhoria de renda e da qualidade de vida dos povos e populações que utilizam os recursos das florestas de forma sustentável. A PGPM-Bio tem como objetivos específicos proporcionar maior visibilidade a estes produtos, auxiliar na organização da oferta e no ingresso no mercado, criar oportunidades de preços justos frente às diferenças regionais e à realidade dos extrativistas; aumentar, ainda, o interesse de setores como a indústria de fármacos, cosméticos e higiene pessoal, biocombustíveis, fibras e outros; e conferir maior competitividade aos produtos (CONAB, 2019).

Quando de sua criação, a PGPM-Bio previa favorecer ini-
cialmente apenas sete produtos, sendo eles: borracha natural
extrativa (Hevea brasiliensis), piaçava (Attalea funifera martius),
amêndoa de babaçu (Orbygnia phalerata), castanha-do-brasil (Bertholletia excelsa), pequi (Caryocar brasiliense), carnaúba (Co- pernicia prunifera) e açaí (Euterpe oleracea). Atualmente a lista é composta por 17 produtos passíveis de receberem subvenção.

## 2.2 Operacionalização da política

A Conab, vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), é o órgão responsável pela execução da PGPM-Bio. A Conab determina o valor limite a ser pago pela subvenção aos produtores extrativistas, cooperativas ou asso- ciações, sendo este definido de acordo com a diferença entre o valor mínimo fixado pelo órgão executor e o valor que pago ao extrativista no ato da venda (CONAB, 2019).

Os preços mínimos dos produtos da sociobiodiversidade são fixados pela Conab de acordo com os custos variáveis, rela- cionados à mão de obra e aos materiais utilizados para a coleta e beneficiamento desses produtos. Contudo, outros fatores são também considerados, como o preço de comercialização nos principais mercados.

A subvenção da PGPM-Bio pode ser solicitada pelos pro- dutores agroextrativistas quando o preço mínimo fixado é su- perior ao preço que foi comercializado. A fórmula de cálculo utilizada pela Conab na aplicação do valor da subvenção ocorre da seguinte forma:

$$VSP = QP \times (PM – PV), \text{ onde:}$$

$VSP$ = valor da subvenção a ser pago;

$QP$ = quantidade do produto (presente na nota fiscal de entrada ou saída);
PM = preço mínimo;

PV = preço de venda (presente na nota fiscal de entrada ou saída).

A PGPM-Bio está vinculada a outras políticas públicas, em particular o Programa Nacional de Fortalecimento da Agri-cultura Familiar (Pronaf), de modo que para obter o acesso à PGPM-Bio os extrativistas devem ter a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP). Ao final de cada safra os extrativistas podem solicitar a subvenção apresentando os documentos exigidos para o recebimento líquido do valor do subsídio, dependendo do tipo de organização produtiva (individual ou coletiva) e da DAP correspondente (DAP física ou DAP jurídica). Quando ocorrerem operações realizadas por associações ou cooperativas, no processo para receber a subvenção deverá ser anexada a DAP física de cada associado, pois o valor que será repassado para as organizações será de acordo com a apresentação dos documentos, comprovando que cada produtor comercializou seu produto abaixo do preço mínimo, uma vez que o valor pago em subvenção deverá impactar diretamente na renda das famílias.

A cada safra é estabelecido o limite de subvenção que poderá ser pago ao extrativista por cada produto. Por exemplo, no que tange à safra de 2019, o limite de subvenção por cada DAP é R$3.500,00 para o babaçu e o pequi; R$1.500,00 para a mangaba e apenas R$1.000,00 para o baru (BRASIL, 2019). No entanto, se o extrativista trabalhar com mais de um produto durante o ano poderá acumular os limites. A Conab deve atualizar constantemente a pesquisa de preço de cada produto para ajustar ao contexto do mercado, mas também para evitar fraudes nas notas fiscais que são apresentadas com a finalidade de receber a subvenção.
## 2.3 Balanço da implementação da política

Segundo os últimos dados da Conab (SOUZA, 2018), em 2018, a PGPM-Bio liberou uma subvenção de 9,4 milhões de reais para apoiar as cadeias de produtos da sociobiodiversidade. Este valor vem aumentando desde 2015, com um crescimento significativo em relação ao pagamento da subvenção de 2017 (6,4 milhões de reais) (Gráfico 1). Mais de 6.000 extrativistas acessaram a PGPM-Bio em 2018, contra um pouco mais de 5.300 em 2017. As subvenções podem representar uma parte considerável da renda dos extrativistas, muitas vezes maior do que o valor de venda do produto (Gráfico 2).

<figure><img src="image_4.png" /><figcaption>Gráfico 1: Pagamento da subvenção anual - PGPM-Bio (R$)</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (CONAB, 2016; 2018; OLIVEIRA, 2018; SOUZA, 2018).
<figure><img src="image_5.png" /><figcaption>**Gráfico 2:** Proporção da subvenção da PGPM-Bio na renda dos extrativistas nos casos do pequi em Minas Gerais e do babaçu no Maranhão, ano 2018</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (SOUZA, 2018).

A observação dos produtos que mais se beneficiam da PGPM-Bio desde o início da sua implementação mostra que apenas 13 produtos da sociobiodiversidade, dentre os 17 que compõem a lista dos contemplados pela PGPM-Bio, receberam um apoio financeiro por meio da política. Contudo, o balanço geral da implementação da PGPM-Bio revela a concentração da subvenção para um número limitado de produtos. Dentre eles, cinco produtos (babaçu, borracha, pequi, pinhão e mangaba) receberam mais de 95% do valor total da subvenção no período 2016-2018 (Gráfico 3). Além disso, 48% dos recursos acumulados da PGPM-Bio no período 2009-2018 se destinavam a subvencionar apenas um produto, o babaçu (CONAB, 2016; OLIVEIRA, 2017; CONAB, 2018; SOUZA, 2018).
<figure><img src="image_6.png" /><figcaption>**Gráfico 3:** Pagamento da subvenção por produto no período 2016-2018</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (CONAB, 2018; OLIVEIRA, 2018; SOUZA 2018).

Os extrativistas das regiões Norte e Nordeste têm conse-
guido acessar a política com mais frequência, com destaque
para os estados do Maranhão, Amazonas e Bahia (Gráfico 4).
Dentro do bioma Cerrado, são principalmente os extrativistas
do estado do Maranhão que receberam uma subvenção conse-
quente desde o início da implementação da PGPM-Bio em 2009
(Gráfico 5), sendo o babaçu o principal produto do extrativismo
nesse estado. Os extrativistas de pequi de Minas Gerais, que
quase não se beneficiaram da subvenção no início da execu-
ção da PGPM-Bio, começaram a acessar a política com valo-
res crescentes e significativos a partir de 2015. Nesse último
ano, o subsidio da PGPM-Bio pago aos extrativistas de Minas
Gerais se aproximou do valor recebido pelos extrativistas de
Maranhão. Assim, o pequi ocupava a segunda colocação em termos de valores pagos em 2017 e 2018 (CONAB, 2018; SOUZA, 2018).

Entretanto, a evolução para uma maior diversificação da repartição da subvenção fica muito limitada, pois a execução da PGPM-Bio no estado de Minas Gerais ainda aparece muito concentrada em um pequeno número de municípios. Por exemplo, ao final do 3º trimestre de 2018, 514 extrativistas de pequi e mangaba de apenas dois municípios – Santo Antônio do Retiro-MG e Virgínia-MG – receberam 26,6% do valor total da subvenção da PGPM-Bio (OLIVEIRA, 2018). Os extrativistas de pequi e de mangaba desses municípios concentraram 93% da subvenção da PGPM-Bio atribuída por essas duas cadeias.

No entanto, grande parte dos estados que incluem o bioma Cerrado nunca se beneficiou da PGPM-Bio. Em particular os extrativistas dos estados de Goiás, Tocantins e da maior parte do Piauí e da mesorregião do Sul Maranhense, onde vários produtos são extraídos, como baru, buriti, carnaúba, pequi, mangaba e juçara, não tinham acesso à política.
<figure><img src="image_7.png" /><figcaption>**Gráfico 4:** Execução da PGPM-Bio por estado no período 2009-2018</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (CONAB, 2016, 2018; OLIVEIRA, 2018; SOUZA 2018).

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>**Gráfico 5:** Execução da PGPM-Bio por estado em 2018</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (SOUZA 2018).
Tendo como base as visitas de campo e participação em eventos, observamos que os extrativistas das áreas do bioma Cerrado muitas vezes vendem seus produtos abaixo dos preços mínimos fixados. Este é o caso do estado de Goiás, em particular dos extrativistas de baru. Por exemplo, em assentamentos de Formosa-GO, no Entorno do Distrito Federal, e em algumas áreas da Chapada dos Veadeiros-GO, vários extrativistas de baru conseguem vender seus produtos em feiras na sua região, porém a maioria vai para outras regiões onde ocorrem feiras maiores para ofertar seus produtos, com preços de mercado abaixo do preço mínimo da PGPM-Bio.

## 2.4 Obstáculos na execução da política

Segundo a Conab, o maior entrave que os agroextrativistas enfrentam para acessar a PGPM-Bio é a falta de informação sobre a política, que muitos ainda desconhecem e não possuem acesso aos dados necessários sobre como ela funciona e de qual forma eles poderiam se beneficiar. A forma com que a Conab busca minimizar esses gargalos é a realização de eventos que possam ser utilizados como forma de divulgação da política em todos os estados brasileiros.

Porém, muitos extrativistas encontram outros gargalos para acessar a PGPM-Bio, tais como a forma de acesso, a obtenção e preparação dos documentos necessários para acessar a política. A exigência de apresentação da DAP é um gargalo que muitos produtores encontram, pois a DAP é emitida somente por órgãos credenciados junto ao Governado Federal, o que dificulta o acesso para aqueles que se encontram em áreas mais isoladas.
Muitos extrativistas ainda comercializam de maneira mui-
to informal para atravessadores, sem nenhuma documentação
comprobatória. Por exemplo, na região de Mambaí-GO, apesar
de ser uma área de produção importante de pequi, os extrativis-
tas não sabem como obter a documentação exigida para vender
seus produtos, nem conseguiram criar uma associação ou uma
cooperativa, o que dificulta a possibilidade de comercialização
nos circuitos formais e acesso às subvenções.

Outro problema identificado refere-se à inadequação ao grau de beneficiamento dos produtos amparados com relação à realidade dos produtos comercializados. A PGPM-Bio ampara a maioria dos produtos in natura, sem beneficiamento, enquanto alguns produtos são comercializados pelos extrativistas com certo grau de transformação, a exemplo do pequi no Norte de Minas Gerais. De acordo com Afonso (2012), nessa região, o pequi é entregue muitas vezes às cooperativas descascado ou na forma de óleo da polpa. Estas, por sua vez, comercializam a polpa sem caroço ou na forma de óleo filtrado. Outro exemplo: na região de Mambaí, os atravessadores compram garrafas PET120 de lascas de polpa de pequi conservadas na salmoura. Assim, ao não considerar a realidade das práticas de comercialização dos extrativistas dessa região, a PGPM-Bio inviabiliza o acesso à subvenção de muitos extrativistas de pequi, mesmo que o preço de venda de seus produtos, no período da safra, geralmente seja inferior ao preço mínimo. Um caso semelhante aconteceu com o baru, que no início da política considerava como preço mínimo a venda somente do fruto, porém a amêndoa é a forma mais comumente comercializada.

<footnote n="120">120 Polietileno tereftalato, ou PET, é um polímero termoplástico.</footnote>
Assim, conforme eram aprofundadas as informações sobre as cadeias da sociobiodiversidade, novos produtos passaram a ser incluídos na lista daqueles aptos a receber a subvenção. Ocorreu também uma unificação do preço mínimo de cada produto em todo o território nacional, como é o caso da juçara e do pequi (fruto), a fim de levar em conta a dimensão nacional dos mercados (Tabela 1).

<table><caption>Tabela 1: Histórico dos preços mínimos e inclusão de produtos na PGPM-Bio</caption><thead><tr><th></th><th></th><th>2009</th><th>2010</th><th>2011</th><th>2012</th><th>2013</th><th>2014</th><th>2015</th><th>2016</th><th>2017</th><th>2018</th><th>2019</th></tr></thead><tbody><tr><td>Açaí (fruto)</td><td>Norte, Nordeste e MT</td><td>0,61</td><td>0,61</td><td>0,69</td><td>0,83</td><td>0,9</td><td>1,07</td><td>1,11</td><td>1,18</td><td>1,29</td><td>1,6</td><td>1,63</td></tr><tr><td>Andiroba (amêndoa)</td><td>Norte e Nordeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1,14</td><td>1,29</td><td>1,29</td><td>1,43</td><td>1,6</td><td>2,1</td></tr><tr><td>Babaçu (amêndoa)</td><td>Norte, Nordeste e MT</td><td>1,46</td><td>1,46</td><td>1,46</td><td>1,46</td><td>1,8</td><td>2,49</td><td>2,49</td><td>2,49</td><td>2,87</td><td>3,04</td><td>3,04</td></tr><tr><td>Baru (fruto)</td><td>Centro-Oeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>0,2</td><td>0,2</td><td>0,25</td><td>0,25</td><td></td><td></td><td></td></tr><tr><td>Baru (amêndoa)</td><td>Centro-Oeste, Norte, Nordeste e Sudeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>12,05</td><td>13,22</td><td>15,6</td><td>16,1</td></tr><tr><td>Borracha natural (Cernambi)</td><td>Norte e MT(1)</td><td>3,5</td><td>3,5</td><td>3,5</td><td>3,5</td><td>3,91</td><td></td><td>4,9</td><td>4,9</td><td>5,42</td><td>5,42</td><td>5,8</td></tr><tr><td>Buriti</td><td>Norte</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1,16</td><td>1,29</td></tr><tr><td>Cacau (amêndoa)</td><td>Norte</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>5,46</td><td>5,54</td><td>5,54</td><td>6,22</td><td>7,24</td><td>7,57</td></tr><tr><td>Carnaúba (cera bruta gordas)</td><td>Nordeste</td><td></td><td></td><td>6,59</td><td>6,59</td><td>6,89</td><td>8,12</td><td>8,12</td><td>12,36</td><td>13,66</td><td>13,4</td><td>13,1</td></tr></tbody></table>
<table><thead><tr><th></th><th></th><th>2009</th><th>2010</th><th>2011</th><th>2012</th><th>2013</th><th>2014</th><th>2015</th><th>2016</th><th>2017</th><th>2018</th><th>2019</th></tr></thead><tbody><tr><td>Carnaúba (pó cerífero tipo B)</td><td>Nordeste</td><td></td><td>4</td><td>4</td><td>4,2</td><td></td><td>4,97</td><td>4,97</td><td>7,56</td><td>8,3</td><td>8,57</td><td>8,86</td></tr><tr><td>Castanha-do-brasil com casca</td><td>Norte e MT</td><td></td><td>52,49*</td><td>52,49*</td><td>1,05</td><td>1,05</td><td>1,18</td><td>1,18</td><td>1,18</td><td>1,27</td><td>0,89</td><td>0,89</td></tr><tr><td rowspan="2">Juçara (fruto)</td><td>Sul e Sudeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1,84</td><td>1,87</td><td>1,87</td><td rowspan="2">2,08</td><td rowspan="2">2,57</td><td rowspan="2">3,06</td></tr><tr><td>Nordeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>1,07</td><td>1,11</td><td>1,18</td></tr><tr><td rowspan="2">Macaúba (fruto)</td><td>Centro-Oeste e Sudeste</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>0,45</td><td>0,45</td><td>0,55</td><td>0,62</td><td>0,57</td></tr><tr><td>Nordeste e Norte</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>0,76</td></tr><tr><td rowspan="2">Mangaba (fruto)</td><td>Nordeste</td><td></td><td></td><td>1,51</td><td>1,51</td><td>1,63</td><td>2,53</td><td>2,53</td><td>1,95</td><td>2,29</td><td>2,56</td><td>2,68</td></tr><tr><td>Sudeste e Centro-Oeste</td><td></td><td></td><td></td><td>0,92</td><td>0,95</td><td>1,2</td><td>1,2</td><td>1,2</td><td>1,63</td><td>1,63</td><td>1,68</td></tr><tr><td>Murumuru (fruto)</td><td>Norte</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>0,47</td><td>0,44</td><td></td></tr><tr><td rowspan="2">Pequi (fruto)</td><td>Norte e Nordeste</td><td>0,21</td><td>0,21</td><td>0,21</td><td>0,23</td><td>0,36</td><td>0,43</td><td>0,43</td><td>0,46</td><td rowspan="2">0,56</td><td rowspan="2">0,67</td><td rowspan="2">0,62</td></tr><tr><td>Sudeste e Centro-Oeste</td><td>0,31</td><td>0,31</td><td>0,35</td><td>0,37</td><td>0,4</td><td>0,48</td><td>0,51</td><td>0,51</td></tr><tr><td>Piaçava (fibra)</td><td>BA</td><td></td><td>1,67</td><td>1,67</td><td>1,67</td><td>1,67</td><td>1,7</td><td></td><td>1,7</td><td>1,7</td><td>1,91</td><td>2,47</td><td>2,11</td></tr><tr><td rowspan="2">Pinhão (fruto)</td><td>Norte</td><td></td><td>1,07</td><td>1,07</td><td>1,07</td><td>1,31</td><td>1,45</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>2,26</td></tr><tr><td>Sul, MG e SP</td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td></td><td>2,26</td><td>2,26</td><td>2,64</td><td>3,16</td><td>3,52</td></tr><tr><td>Umbu (fruto)</td><td>Nordeste e MG</td><td></td><td></td><td>0,38</td><td>0,38</td><td>0,4</td><td>0,52</td><td>0,53</td><td>0,56</td><td>0,62</td><td>0,62</td><td>0,71</td></tr></tbody></table>

Legenda

<figure><img src="image_9.png" /></figure>

Preços unificados

Período em que o fruto do baru era precificado.

Era considerado o hectolitro como unidade de medida.

Fonte: Elaboração dos autores com base em dados da Conab (2019).
Outra mudança aconteceu com o baru, incluído na política de preço mínimo na safra 2011/2012. Até a safra 2013, os extrativistas que poderiam acessar a política através da produção do baru precisavam estar dentro do bioma do Cerrado. A partir da safra 2013/2014 não foi limitado apenas para um único bioma, mas foram incluídos todos os estados da Região Centro-Oeste, além dos estados de São Paulo e Tocantins. O baru ainda exemplifica uma mudança ocorrida no tipo de produto elegível à subvenção da PGPM-Bio. Conforme mencionado anteriormente, quando o baru foi inserido na PGPM-Bio, a subvenção era dada para o fruto inteiro. À medida que iam sendo elaborados estudos sobre a cadeia do baru, os agentes da Conab identificaram que existia um maior mercado na comercialização da sua amêndoa do que para seu fruto. O preço mínimo fixado pela Conab para o fruto inteiro de baru variava entre R$0,20 e R$0,25 por cada quilo vendido. A partir da safra 2015/2016, a PGPM-Bio começou a amparar a amêndoa de baru com um valor próximo de R$13,00 por quilo na safra 2016/2017 (Tabela 1). Na safra 2018/2019, o preço mínimo definido para o baru foi de R$16,11.

No entanto, este valor se mostra baixo em comparação aos preços atuais de mercado: na safra 2018/2019, o preço de compra do quilo da amêndoa crua pela Copabase, cooperativa localizada no Vale do Urucuia-MG, foi de R$23,00 para extrativistas associados e de R$21,00 para não associados. A título de comparação, o baru torrado em 2019 no mercado de Brasília tem sido comercializado por valores que variam entre R$80,00 e R$100,00/kg. Porém, esses preços de mercado diferenciam bastante de região para região. Por exemplo, na região de Formosa-GO há relatos de extrativistas que ainda vendem abaixo do preço mínimo aplicado pela Conab. Mas, diferentemente
da região de Arinos-MG, estes extrativistas não comercializam
através de uma cooperativa, e poucos estão inseridos nos cir-
cuitos formais de comercialização, fator que impede o acesso
ao mecanismo de subvenção da PGPM-Bio. Essas observações
relativizam a efetividade da PGPM-Bio e explicam a ausência
de acesso à subvenção na cadeia do baru.

No próximo tópico será detalhado e discutido o caso do pa-
gamento da subvenção da PGPM-Bio para o babaçu no estado
do Maranhão. Conforme já mencionado acima, 48% dos recursos
acumulados foram para este produto da sociobiodiversidade.

3. Implementação da PGPM-Bio: o caso do babaçu no Maranhão

3.1 Caracterização da socioeconomia do babaçu no Maranhão

O babaçu (Attalea speciosa; Orbinya speciosa, Orbinya mariana
ou Orbinya phalerata) é uma palmeira não cultivada, endêmica
em vários estados da Federação brasileira, especialmente nas
porções territoriais correspondentes às áreas de transição entre
os biomas Amazônia e Cerrado.

Desde o início do século XX, várias florestas de babaçu, tam-
bém denominadas Mata dos Cocais, vêm se formando a partir
da ação antrópica resultante do desenvolvimento de atividades
madeireiras e agropecuárias. Atualmente, estas florestas estão
mais presentes no Maranhão, no Extremo Norte do Tocantins,
em uma pequena porção do Sudeste do Pará e na porção orien-
tal do Piauí. Foi exatamente nestas regiões que se constituiu, em
torno da exploração da palmeira de babaçu por meio de regime
de produção familiar, uma configuração socioeconômica que o
geoógrafo brasileiro Orlando Valverde (1957) denominou de civiliza-
ção do babaçu,<fnref n="121" /> que com o passar dos anos, movida por uma série de
circunstâncias econômicas, políticas e sociais, desdobrou-se em uma
importante cadeia produtiva com base na extração e beneficiamento da
amêndoa extraída do fruto da palmeira.

Culturalmente considerada uma atividade feminina,<fnref n="122" /> a
coleta e a quebra do coco babaçu acontecem ao longo de todo
o ano, alternando períodos de maior intensidade (safra) e me-
nor intensidade (entressafra), que ocorrem, respectivamente,
nos meses de agosto a dezembro e de janeiro a julho. Contudo,
devido ao alto grau de concentração fundiária presente nas re-
giões onde se desenvolveram mercados de amêndoa de babaçu,
em geral a coleta do coco é feita em áreas de terceiros, médios e
grandes proprietários, geralmente pecuaristas que, desde a va-
lorização da amêndoa de babaçu no mercado de óleos láuricos,

<footnote n="121">121 Devido à gama de produtos utilizados como valor de uso pelas populações rurais, à época denominados de “caboclos”. Das palhas da palmeira se confeccionavam vários utensílios, de recipientes para o acondicionamento de produtos (côfos, pacarás), esteiras utilizadas como porta das habitações, à cobertura e paredes destas. Os talos das folhas, por serem resistentes, forneciam material abundante para feitura de cercas e paredes das casas de pau a pique (taipa). Do seu fruto, obtém-se uma amêndoa oleaginosa por meio de um processo de separação manual da amêndoa de sua casca lenhosa. Da amêndoa, extraíam o leite de coco e um óleo que podia ser utilizado tanto no preparo de alimentos quanto para a fabricação de sabão. Em algumas localidades o mesocarpo do coco babaçu era transformado em uma farinha que poderia servir de alimento para pessoas e animais. Da casca, por sua vez, produziam o carvão usado em suas cozinhas. Estas atividades ocupavam importante espaço nos ciclos agroextrativistas da produção familiar.</footnote>

<footnote n="122">122 De acordo com Paula Andrade (1999), em seu trabalho na região da Baixada Maranhense, a quebra do babaçu é tida por homens e mulheres como atividade eminentemente feminina, sendo considerado “feio” aos homens praticá-la. A quebra do coco babaçu é também considerada pelas famílias como mais leve que as orientadas para implantação dos roçados e, portanto, compatível com a condição feminina. Os homens que se dedicam a essa atividade são apontados como não desejando enfrentar as dificuldades do trabalho agrícola (PAULA ANDRADE, 1999, p. 177-176).</footnote>
passaram a controlar o acesso às palmeiras, por meio de inúmeras modalidades de extração da renda do coco (em produto, em serviço), impondo restrições ao acesso às palmeiras através de mecanismos de subordinação da mão de obra das famílias extrativistas<fnref n="123" /> (FIGUEIREDO, 2008).

Nesse contexto, o estado do Maranhão se apresenta como portador da maior área de florestas de babaçu, bem como a unidade da Federação, onde uma economia do babaçu se desenvolveu de modo mais pujante. Gouveia (2015) aponta que, de acordo com o IBGE, aproximadamente 99% da produção de amêndoas do babaçu é proveniente dos estados do Maranhão, Piauí e Tocantins. Porém, historicamente, o Maranhão concentra mais de 90% de toda a produção de amêndoa de babaçu destinada ao mercado, de acordo com a Tabela 2.

<table><caption>Tabela 2: Quantidade de babaçu (amêndoa / toneladas) produzida nos estados do Maranhão, Piauí em Tocantins (2006-2017)</caption><thead><tr><td>Unidade</td><td>Brasil</td><td>Maranhão</td><td>Piauí</td><td>Tocantins</td></tr></thead><tbody><tr><td>2007</td><td>114.874</td><td>108.744</td><td>5.032</td><td>356</td></tr><tr><td>2008</td><td>110.636</td><td>104.479</td><td>5.070</td><td>345</td></tr><tr><td>2009</td><td>109.299</td><td>102.777</td><td>5.250</td><td>537</td></tr><tr><td>2010</td><td>106.055</td><td>99.460</td><td>5.223</td><td>626</td></tr></tbody></table>

<footnote n="123">123 Para fazer frente a este processo, a partir da década de 1990, por meio da ação política de movimentos e associações de representação das quebradeiras de coco, vários municípios maranhenses aprovaram leis municipais (Leis do Babaçu Livre) que asseguram o direito de acesso aos babaçuais em áreas públicas e privadas, para famílias agroextrativistas, em regime de exploração familiar e comunitário (DE ARAÚJO JÚNIOR; DMITRUK; MOURA, 2014).</footnote>
<table><thead><tr><td>Unidade</td><td>Brasil</td><td>Maranhão</td><td>Piauí</td><td>Tocantins</td></tr></thead><tbody><tr><td>2011</td><td>102.499</td><td>96.160</td><td>5.268</td><td>385</td></tr><tr><td>2012</td><td>97.820</td><td>91.840</td><td>5.159</td><td>258</td></tr><tr><td>2013</td><td>89.739</td><td>84.688</td><td>4.277</td><td>236</td></tr><tr><td>2014</td><td>83.917</td><td>79.305</td><td>3.787</td><td>271</td></tr><tr><td>2015</td><td>77.955</td><td>73.640</td><td>3.604</td><td>234</td></tr><tr><td>2016</td><td>61.598</td><td>57.400</td><td>3.500</td><td>257</td></tr><tr><td>2017</td><td>54.330</td><td>50.476</td><td>3.366</td><td>304</td></tr></tbody></table>

Fonte: IBGE (2017).

## 3.2 Implementação da PGPM-Bio no Maranhão: entre mediação virtuosa e intermediários oportunistas

A amêndoa de babaçu esteve entre os sete produtos que inauguraram o funcionamento da PGPM-Bio no ano de 2009. O estado do Maranhão efetuou operações de acesso à política desde o primeiro momento, permanecendo ao longo de todo o seu funcionamento, sempre despontando com o maior número e valor de subvenções pagas. De acordo com os dados da Conab, da área de ocorrência da palmeira de babaçu no país, além do Maranhão, apenas os produtores dos estados do Piauí e Ceará acessaram a política, ainda assim de modo pouco expressivo. No Maranhão, no período de 2009 a 2018 foram realizados pagamentos de subvenções no valor total de R$ 23,7 milhões, o que representa 98,8% da subvenção atribuída para apoiar a cadeia do babaçu (Gráfico 6).
<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>**Gráfico 6:** Pagamentos da subvenção da PGPM-Bio na cadeia do babaçu no estado do Maranhão, período 2009-2018 (valores em R$)</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados da Conab (CONAB, 2016; 2018; SOUZA, 2017; 2018; OLIVEIRA, 2018).

É importante destacar que a PGPM-Bio começou a funcionar no Maranhão em um contexto em que o volume de produção de amêndoa de babaçu vinha vivenciando uma trajetória decrescente há pelo menos duas décadas- tendência que continuou até os dias atuais (Tabela 2). Ao longo das últimas décadas uma conjunção de fatores relacionados a aspectos ambientais, econômicos e socioculturais vem contribuindo para a queda na produção de amêndoa de babaçu. Desde a década de 1990, o mercado nacional de amêndoa de babaçu vem sendo tensionado pela concorrência de outros óleos láuricos importados, especialmente os produzidos na Malásia (ALMEIDA, 1995). Recentemente, esta
concorrência tem se dado a partir de plantas oleaginosas cultivadas em território nacional, como o dendê (GOUVEIA, 2015).

Do ponto de vista ambiental, tem-se o avanço dos investimentos em outras commodities sobre as áreas de babaçuais, como a pecuária, a soja e a celulose, que implicou na supressão de grande número de palmeiras em algumas regiões (ALMEIDA; SHIRAISHI NETO; MARTINS, 2005). Esses fatores ocasionaram um enfraquecimento da cadeia, repercutindo no valor do preço pago pelo quilo de amêndoas às famílias produtoras primárias, que fora rebaixado, tornando a atividade de quebra de coco pouco atraente do ponto de vista financeiro. O fenômeno do envelhecimento da população rural, caracterizado pela saída da população jovem das atividades e espaços rurais, também tem contribuído para a diminuição da atividade de quebra de coco babaçu. Por se tratar de uma atividade que comporta certa penosidade e remunera mal, os mais jovens têm se afastado dela sempre que suas condições permitem.

É neste quadro de declínio produtivo que em 2009 iniciam as operações da PGPM-Bio no estado do Maranhão. Nesse ano, o preço de mercado do quilo de amêndoa pago às quebradeiras de coco estava na faixa de R$0,80 a R$1,20, sendo o preço mínimo estabelecido pela PGPM-Bio no valor de R$1,46, com teto de subvenção por safra no valor de R$3.000,00 para cada beneficiária (DAP). A adesão das produtoras à política se deu por meio do mecanismo da Subvenção Direta ao Produtor Extrativista (SDPE), pela qual a produtora recebe os valores subvencionados diretamente em sua conta corrente ou ordem bancária ou por meio de suas organizações (associações ou cooperativas), que commercializam os produtos dos seus associados, recebem os valores em sua conta corrente e os repassam a seus sócios ou cooperados.
A análise dos aspectos empíricos do processo de operacionalização da política tem chamado a atenção para a atuação de *mediadores e intermediários*, que se colocam entre as beneficiárias e a PGPM-Bio, tanto quando é realizada de forma “individual” (que se dá por meio dos circuitos de comercialização regidos pelos atravessadores tradicionais) como quando “por meio de cooperativas e associações”. Destarte, o que se evidencia é que a presença, tanto dos *mediadores* quanto dos *intermediários*, é consequência da complexidade dos meios *sociotécnicos*<fnref n="124" /> (CALLON, 2006) inerentes à política, que se expressam na forma do aparato burocrático (cadastros, documentos, certidões, declarações, notas fiscais) necessário à operacionalização da política, e nos objetos e expertises necessários para manuseio de *softwares*, sistemas operacionais, pelos quais os artefatos burocráticos são produzidos e legitimados.

O acesso à política exige a apresentação de uma série de documentos, preenchimento de cadastros e realização de procedimentos operacionais (Figura 1), em que, em sua maioria, realizam-se por meio de sistemas informatizados cuja disponibilidade e manuseio se apresentam como uma grande dificuldade para o público beneficiário da política, por se tratar de elementos incomuns ao cotidiano de comercialização das extrativistas. O primeiro passo a ser dado pelas extrativistas consiste na inscrição no Sistema de Cadastro Nacional de Produtores Rurais, Públicos do Programa de Aquisição de Alimentos (SICAN), cooperativas, associações e demais agentes. Este sistema possui mais de 10 abas a serem

<footnote n="124">124 Pensando a partir da perspectiva da teoria do ator rede – que tem em Michel Callon e Bruno Latour seus principais autores –, os objetos são incluídos como a base que contém as relações sociais e dá consistência à sociedade dos humanos pela retificação. A partir dessa teoria, os autores reformulam o problema da ordem social ao atentarem para os fenômenos referentes à composição progressiva e performativa de um mundo comum de objetos e sujeitos, humanos e não humanos, que se “coconstituem” construindo o mundo.</footnote>
preenchidas com informações diversas, sobre a identificação da extrativista, áreas de coleta, etc. Além do SICAN, precisam lidar também com o sistema de emissão de notas ficais eletrônicas da receita estadual. O uso de ambos prescinde pelo menos da disponibilidade de computador, internet de boa qualidade e uma pessoa com conhecimentos em informática e da terminologia, tanto da política quanto dos respectivos sistemas operacionais.

<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>**Figura 1:** O percurso das quebradeiras de coco para acessar a PGPM-Bio</figcaption></figure>

Fonte: Elaboração dos autores (2019).

Nesse sentido, é importante distinguir as atuações dos atores que aqui denominamos *mediadores* (que correspondem às organizações representativas das produtoras extrativas como os sindicatos, associações e cooperativas) e daqueles que denominamos *intermediários* (comerciantes/atravessadores já estabelecidos ou que tenham se estruturado como tal, por vislumbrarem na PGPM-Bio uma oportunidade de negócios), que apresentam consideráveis diferenças qualitativas.
No caso da atuação de entidades mediadoras,<fnref n="125" /> o protagô-nismo destas organizações se deu tanto no que se refere ao as-sessoramento direto das quebradeiras de coco para lidar com os procedimentos operacionais da política quanto na negocia-ção de modificações destes procedimentos junto às principais agências estatais envolvidas na operacionalização da política no estado. De início coube a estes atores o trabalho de divul-gação e esclarecimento sobre a própria política, aliado ao apoio no sentido de habilitar as quebradeiras de coco para o acesso a esta, como na emissão de DAP, criação de e-mails, regularização de associações, etc. Contudo, as ações mais importantes foram aquelas que implicaram a disponibilização de suas estruturas e de pessoal que pudesse operar com os sistemas informatizados.

Por meio da atuação política, estes coletivos possibilita-ram, a partir dos gargalos apresentados no cotidiano das ope-rações, negociar junto à Conab algumas melhorias no processo de execução da política, em especial no que diz respeito à ele-vação do valor do preço mínimo. Entre os principais ganhos negociados está o aumento de 108% no valor do preço mínimo praticado pela política que passou de R$1,46, em 2009, para R$3,04, em 2019.<fnref n="126" />

Contudo, a capacidade destas organizações para alcançar todas as quebradeiras de coco é limitada. É nesse contexto que os chamados *intermediários* (atravessadores) entram em cena. Nesse sentido, observou-se situações em que os comerciantes compra-dores de amêndoas passaram a se disponibilizar para organizar

<footnote n="125">125 Com destaque para o MIQCB, a Assema e a Coppalj.</footnote>

<footnote n="126">126 Estas organizações, por meio de suas assessorias técnicas, apresentaram à Conab estudos consistentes sobre os valores dos custos de produção relacionados ao processo de extração das amêndoas pelas famílias de quebradeiras de coco, que demonstravam a necessidade do aumento do valor do preço mínimo.</footnote>
a documentação de grupos de quebradeiras de coco para acessar a política. Estes *intermediários* ofereceram prestações de serviços para fazer os cadastros e emitir documentos, serviços pelos quais cobravam taxas que variavam de 5 a 10% do valor da subvenção recebida. Isto se deu especialmente nas regiões em que as entidades de representação e assessoria das quebradeiras de coco possuíam pouca ou nenhuma forma de atuação política.

Em alguns casos houve mesmo a criação de associações formais, sob o controle administrativo e político dos *intermediários* para acessar a política usando a associação. Esse contexto, em grande medida, resultou em ações sem nenhum controle social e transparência; e em alguns casos com suspeitas e denúncias de fraudes que prejudicavam tanto as quebradeiras, uma vez que estas não recebiam os valores devidos, como também lesavam o erário público, visto que havia denúncia de elaboração de notas fiscais cujas quantidades eram maiores do que havia de fato sido produzido e comercializado. Houve ainda situações em que a PGPM-Bio se apresentou como uma oportunidade de negócio para alguns comerciantes ou políticos locais, que passaram a trabalhar com a comercialização da amêndoa de babaçu a partir da implementação da política e somente em função dela.

Estas situações geraram distorções como aquelas em que os *intermediários* abaixam artificialmente o preço de mercado da amêndoa, em razão da posição dominante na cadeia produtiva do babaçu. O mecanismo é o seguinte (Quadro 1): cadastra-se a quebradeira na PGPM-Bio, paga-se R$1,00 pelo preço do quilo de amêndoa de babaçu, quando o preço de mercado é R$1,20 e o preço mínimo estabelecido pela Conab é de R$2,87 (valor referente à safra 2017). Mesmo recebendo abaixo do valor real de mercado e, mesmo pagando taxas de serviços de até 10%
para o atravessador, ainda é uma vantagem comercializar neste circuito, pois no final a quebradeira recebe o valor líquido de R$2,59 pela sua produção, em vez de receber R$1,2 (preço de mercado). Nestes casos, a PGPM-Bio subvenciona indiretamente o atravessador, que paga um valor real de R$0,72 no lugar do preço de mercado. Assim, a PGPM-Bio termina por funcionar como um elemento que proporciona o surgimento ou reforço da figura do atravessador, a partir de novas relações de subordinação e dependência.

<table><caption>**Quadro 1:** Exemplo de execução da PGPM-Bio envolvendo um atravessador</caption><thead><tr><th></th><th>Situação 1 - venda ao atravessador, sem acesso à PGPM-Bio</th><th>R$/kg</th></tr></thead><tbody><tr><td></td><td>Preço do mercado</td><td>1,20</td></tr><tr><td></td><td>Valor pago a quebradeira</td><td>1,20</td></tr><tr><td></td><td></td><td></td></tr><tr><th></th><th>Situação - 2 venda ao atravessador, com acesso à PGPM-Bio</th><th>R$/kg</th></tr><tr><td>A</td><td>Preço de compra do atravessador</td><td>1,00</td></tr><tr><td>B</td><td>Preço mínimo da PGPM-Bio</td><td>2,87</td></tr><tr><td>C</td><td>Taxa de serviço do atravessador</td><td>0,28</td></tr><tr><td>D=B-A</td><td>Subvenção da PGPM-Bio</td><td>1,87</td></tr><tr><td>F=D-C</td><td>Valor recebido pela quebradeira</td><td>1,59</td></tr><tr><td>A-D</td><td>Valor real de compra do produto pelo atravessador</td><td>0,72</td></tr></tbody></table>

Fonte: Elaboração dos autores (2017).
4. Considerações finais

Desde 2016, o país vem enfrentando um processo de desmonte das políticas de apoio à agricultura familiar e à agroecologia (MATTEI, 2018). Este processo, que começou com o governo Temer, reforçou-se em 2019 com a chegada ao poder do novo governo Bolsonaro (GUENEAU et al., 2019). Surpreendentemente, a PGPM-Bio é uma das políticas públicas que ainda não foi impactada por este cenário de desconstrução.

Porém, a análise da PGPM-Bio revela várias lacunas a respeito de sua plena implementação. Essa política permanece focada em alguns produtos (principalmente o babaçu) e sobretudo em áreas de produção altamente concentradas, com alguns municípios recebendo quase todos os subsídios. Muitos extrativistas localizados em regiões com volumes de produção significativos não têm acesso a essa política, principalmente porque as cadeias são informais, e os extrativistas não têm condições de fornecer a documentação exigida. Esta limitação está muito relacionada à burocracia de acesso à política.

Embora a maioria dos extrativistas não domine os códigos, instrumentos e linguagem adotados e exigidos pelo Estado para se relacionar com ele, este capítulo mostra que as dificuldades de acesso à PGPM-Bio resultam de um conjunto complexo de fatores que vão além da simples falta de informação dos extrativistas sobre esta política.

Algumas cadeias de produção crucial no Cerrado, como a cadeia do baru, nunca conseguiram se beneficiar da PGPM-Bio. A fixação dos preços é feita de cima para baixo, a partir de estudos de mercado que levam pouco em consideração as situações reais e peculiares de coleta e de transformação de produtos em
alguns lugares, como várias áreas-chave de produção no estado de Goiás.

Contudo, o que se observa é que em relação ao universo de pessoas envolvidas na atividade primária de produção de amêndoa de babaçu (cerca de 300 mil pessoas), a adesão à PGPM-Bio foi pouco expressiva numericamente, pois, de acordo com as organizações ligadas às famílias que praticam o extrativismo do babaçu no estado, somente cerda de 4% das produtoras teriam acessado a política, na maioria das vezes de forma intermitente, ao longo dos oitos anos de operações.

A análise do caso da amêndoa de babaçu no Maranhão mostra que a implementação da PGPM-Bio não se deu sem contradições. No que pese ter proporcionado uma considerável melhoria na remuneração das famílias beneficiárias, garantindo, assim, uma remuneração considerada “mais justa”, esta não conseguiu intervir na estrutura de comercialização da cadeia do babaçu, de modo a superar as dificuldades que colocam as quebradeiras de coco e os atravessadores em uma relação de poder muito assimétrica, na qual as primeiras apresentam forte dependência dos segundos. Isto não apenas em função da limitação do alcance da política em si, no sentido de ser acessada por um contingente mais significativo do universo das famílias que praticam o extrativismo do babaçu, mas também pelas dificuldades inerentes à sua estrutura de governança, caracterizada pela baixa sinergia entre os entes (estatais, privados, sociedade civil) responsáveis pela concepção e implementação da política, denotando a forte necessidade de seu aperfeiçoamento.
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