# La compatibilité de l'article 4(h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine avec le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies

*The Compatibility of Article 4(H) of the Constitutive Act of the African Union with the Collective Security System of the Charter of the United Nations*

Patient Mpunga Biayi et Marcel Maccard Badinga Citala

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OpenEdition
Journals

## Édition électronique

URL : https://journals.openedition.org/interventionseconomiques/24346

DOI : 10.4000/interventionseconomiques.24346

ISSN : 1710-7377

## Éditeur

Université du Québec à Montréal

## Référence électronique

Patient Mpunga Biayi et Marcel Maccard Badinga Citala, « La compatibilité de l'article 4(h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine avec le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies », *Revue Interventions économiques* [En ligne], 70 | 2023, mis en ligne le 10 décembre 2023, consulté le 01 novembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/24346 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.24346

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# La compatibilité de l'article 4(h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine avec le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies

*The Compatibility of Article 4(H) of the Constitutive Act of the African Union with the Collective Security System of the Charter of the United Nations*

Patient Mpunga Biayi et Marcel Maccard Badinga Citala

## 01. Introduction

<footnote n="1">1 Dès sa genèse, le système de sécurité collective mis en place par la Charte des Nations Unies a été reçu avec des sentiments mitigés par les différents États africains qui se trouvaient encore sous le joug colonial. Après leur accession à l'indépendance, les États africains ont massivement adhéré à la Charte des Nations Unies quand bien même la très grande majorité d'entre eux n'avaient pas participé aux travaux de la Conférence de San Francisco. Cette adhésion n'a cependant pas dissipé leurs réticences à l'égard d'un droit international à l'élaboration duquel ils n'avaient pas participé. Peu à peu, des idées en faveur d'un droit international spécifiquement africain ont commencé à émerger sur le continent. Le régionalisme africain a connu son point culminant dans la création de l'Organisation de l'Unité africaine (OUA) dont l'un des buts était de trouver des solutions africaines aux problèmes africains. Si cette ambition de la régionalisation des conflits a été concrétisée dans les premières années de fonctionnement de l'OUA, elle a fini par s'estomper à la fin de la guerre froide, période ayant vu croître le nombre des conflits armés internes sur le continent africain. Régie par le principe de non-intervention dans les affaires intérieures de ses États membres, l'OUA a manqué de compétence pour mettre fin à ce nouveau type de conflits. L'impuissance de l'OUA à</footnote>
l'UA que dans l'affaire Hissène Habré. Dans celle-ci, l'UA a élargi l'interprétation de son droit d'intervention en mandatant le Sénégal pour juger l'ancien président Tchadien, accusé des crimes contre l'humanité, sur le fondement exprès de l'article 4(h) de son Acte constitutif (UA 2006 : para 3 ; 2011 : para 4). Il faut toutefois préciser que l'affaire Hissène Habré n'est pas suffisamment significative dans la mesure où il s'agit, non pas d'une intervention armée aux fins de protection des populations civiles, mais plutôt d'une coopération judiciaire entre l'UA et le Sénégal. Cette opérationnalisation demeure très en deçà des potentialités juridiques ouvertes par l'article 4(h). Elle ne constitue pas une mise en œuvre véritable du droit d'intervention accordé à l'UA par la disposition conventionnelle susvisée (Hajjami 2014 : 466).

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Le manque de volonté politique des États africains serait la première cause de l'ineffectivité de l'article 4(h). On le sait : la décision d'intervenir est prise par la Conférence de l'UA, organe intergouvernemental réticent à mettre en pratique ce qu'il prêche en théorie. L'absence de volonté politique de l'UA à faire respecter ses valeurs, plus de vingt après son entrée en fonction, conforte la thèse selon laquelle les dirigeants africains ont arrêté des objectifs et des principes démocratiques qu'ils se savaient incapables de tenir (Tedom 2012 : 6-7). On peut dès lors s'interroger sur leur capacité à crédibiliser le projet de renaissance africaine qui a conduit à la création de l'UA. Au-delà de l'absence de volonté politique, l'opérationnalisation de l'article 4(h) se heurte à plusieurs obstacles financiers, matériels et logistiques. Dès lors, l'application du droit d'intervention de l'UA s'avère délicate dans un contexte marqué par la modicité des ressources. Bien que l'article 4(h) constitue l'outil juridique adéquat pour construire une maison efficace, il se heurte en pratique à un manque substantiel de briques et de constructeurs (Kunschak 2014 : 67). À défaut des ressources nécessaires au lancement des opérations militaires à grande échelle, une solide coopération avec le Conseil de sécurité constitue un impératif dans la mise en œuvre de l'article 4(h) par l'UA. Or, le silence que garde l'article 4(h) sur la nécessité d'une coopération avec les Nations Unies semble révéler que sa rédaction n'a pas suffisamment pris en considération l'environnement normatif international dans lequel il était censé s'insérer. Par conséquent, l'article 4(h) questionne sur sa compatibilité avec le système de sécurité collective des Nations Unies.

## 03. La légalité de l'article 4(h) au regard du système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies

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La nature du droit d'intervention de l'UA dans ses États membres fait l'objet de nombreuses controverses doctrinales. Les auteurs ne sont pas unanimes sur la compatibilité de l'article 4(h) avec le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies. L'absence d'une mise en œuvre effective de l'article 4(h) par l'UA est à la base des controverses doctrinales sur la portée juridique de la disposition conventionnelle sous analyse. Pour prendre position sur le débat doctrinal, il est nécessaire de recourir à la pratique de l'UA et ses États membres.

### 3.1 Le débat doctrinal

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Une partie de la doctrine estime que l'article 4(h), en conférant à l'UA le droit d'intervention dans ses États membres, « révèle une aspiration [...] à s'approprier le
recours à la force armée en Afrique par l'affirmation d'un droit autonome d'intervention sans autorisation préalable du Conseil de sécurité » (Diallo 2019 : 307). L'argument de base se fonde sur l'article 53(1) de la Charte des Nations Unies, qui dispose qu'« [...] aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité [...] ». Dans ce domaine, en effet, les articles 41⁵ et 42⁶ de la Charte des Nations Unies reconnaissent au Conseil de sécurité une compétence exclusive d'entreprendre ou d'autoriser des mesures coercitives impliquant l'emploi de la force armée. Contrairement à l'article 52(1)⁷ qui confère aux Organisations régionales une autonomie d'action, voire une priorité des règlements pacifiques des différends, il en va autrement de l'article 53(1) qui centralise l'utilisation de la force dans les mains, jugées habiles, du Conseil de sécurité. Dès lors et conformément à l'article 2(4) de la Charte des Nations Unies qui prohibe le recours à la force dans les relations internationales, « quand il s'agit d'utiliser la force, aucune entorse à son expropriation envers les États uti singuli ou groupés dans des coalitions [régionales soient-elles] ne peut être tolérée (...) » (Kolb 2005 : 1413). Norme coutumière par excellence, la prohibition du recours à la force n'admet aucune dérogation possible, à l'exception de la légitime défense et d'une action coercitive entreprise par le Conseil de sécurité sur la base de l'article 42 de la Charte des Nations Unies. En dehors de ces deux hypothèses, l'interdiction du recours à la force est absolue, car la menace et l'emploi de la force sont proscrits, en eux-mêmes et quels que puissent être leurs motifs, l'article 2(4) de la Charte de l'ONU ne s'occupant ni des raisons matérielles de ce recours à la force, ni de l'existence d'une cause juste (Wehberg 1951 : 64). Par conséquent, on estime qu'en octroyant un droit d'intervention à l'UA, l'article 4(h) « semble a priori poser un défi aux règles pertinentes de droit international qui réglementent l'utilisation de la force armée en droit international » (Diallo 2019 : 307).

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Dans la même veine, on estime que la question de la conformité de l'article 4(h) au droit international se pose avec acuité dans la mesure où cette disposition effectue une relecture particulière du système de sécurité collective des Nations Unies. Ce faisant, l'article 4(h) heurte l'article 103 de la Charte de l'ONU, qui dispose qu':

> « En cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ».

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Cette disposition institue une suprématie normative de la Charte des Nations Unies en plaçant cette dernière « au sommet des sources du droit international [et] en lui assurant une priorité d'application contre toute norme, de quel type qu'elle relève, de quel ordre juridique qu'elle émane, pouvant s'opposer à son sceptre flamboyant » (Kolb 2013 : 27). Mécanisme de droit impératif dans le droit international moderne, l'article 103 protège contre la dérogation les normes matérielles de la Charte en leur assurant la primauté sur tout accord international ou régional dérogatoire (Conforti 1988 : 129 ; Momtaz 2020 : 31). Dans le même objectif de renforcer la nécessité du maintien de l'ordre public international sans lequel la communauté internationale des États cesserait d'exister, l'article 53 de la Convention de Vienne configure, à son tour, un phénomène de hiérarchie normative en frappant de nullité tout traité conclu en violation d'une norme de jus cogens, notamment l'interdiction du recours à la force. De cette analyse, des auteurs tirent la conclusion que l'article 4(h), par le fait qu'il attribue à l'UA un droit d'intervention en dehors du cadre normatif défini par la Charte des Nations Unies, n'a pas de portée juridique valide (Yusuf 2003, 20-21). Aussi, estiment-ils
que l'article 4(h) est une volonté affichée de l'UA de contrevenir au système de sécurité collective des Nations Unies, en s'octroyant unilatéralement un droit d'intervention autonome (Iyi, 2013 ; Allain 2004 : 287-288).

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En revanche, une autre partie de la doctrine, à laquelle nous nous rallions, soutient une lecture de l'article 4(h) conforme au droit de la Charte des Nations Unies. On estime à cet effet que le droit d'intervention de l'UA est compatible avec la Charte des Nations Unies dans la mesure où il s'inscrirait dans une exception majeure à la prohibition du recours à la force : « il pourrait éventuellement constituer une légitime défense collective dans le cas où les circonstances graves qui conditionnent son déclenchement résulteraient de l'agression armée d'un État membre » (Soma Kabore 2017 : 144). Vu sous cet angle, le droit d'intervention de l'UA est compatible avec la Charte des Nations Unies, car la reconnaissance de la légitime défense collective ne représente pas une négation de la position de suprématie du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et la sécurité internationales. Au contraire, la légitime défense collective a pour effet de rendre la fonction des organisations régionales alternative ou substitutive par rapport aux responsabilités du Conseil de sécurité (Villani 2001 : 256-258). Il est vrai, cependant, que cet argument ne justifie pas le droit d'intervention de l'UA dans des conflits armés non internationaux. Dans ce dernier cas, le droit d'intervention pourrait s'analyser comme « un instrument de maintien de la sécurité intérieure et non un usage de la force internationale incompatible avec les obligations coutumières et conventionnelles de l'UA » (Caligiuri 2004 : 6 ; Soma Kabore 2017 : 144). Pour fonder cet argument, il est suggéré de considérer l'UA comme une organisation qui vise l'intégration politique de ses États membres dans la mesure où ces derniers « ont inauguré un processus de transfert de leur souveraineté à l'Union, qui, au contraire de l'ancienne OUA, est sans doute une organisation internationale d'intégration sur le modèle de l'UE [Union européenne] » (Caligiuri 2004 : 5). Dans la même veine, la Commission de droit international estime que l'article 4(h) ne contrevient pas au système de sécurité collective des Nations Unies ni à aucune norme impérative de droit international étant donné que « ce pouvoir [de recourir à la force conférée à l'UA] représente un élément d'intégration politique entre ses États membres » (ONU 2006 : para 48). Cette lecture se fonde sur l'article 3 de l'Acte constitutif de l'UA qui confère à l'organisation l'objectif de réaliser une « plus grande unité et solidarité entre les pays africains et entre les peuples d'Afrique » en vue d'accélérer « l'intégration politique et socio-économique du continent ». Dans cet ordre d'idées, la Commission de l'UA estime que « l'intégration politique est la raison d'être de l'UA, l'objectif étant d'arriver à terme à une fédération ou une confédération des États-Unis d'Afrique » (UA 2004).

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L'article 4(h) de l'Acte constitutif de l'UA est « destiné à éviter la lenteur, la marginalisation et l'inefficacité du Conseil de sécurité des Nations Unies dans des circonstances graves d'urgence humanitaire » (Gueldich 2011 : 479). Cette approche devrait être considérée comme un soulagement du Conseil de sécurité des Nations Unies plutôt qu'une attaque contre ses droits acquis. Elle devrait être interprétée non pas comme contraire au système onusien, mais plutôt comme complémentaire dans une région où le maintien de la paix et la sécurité ainsi que la protection des droits de l'homme sont souvent profondément problématiques (Kunschak 2014 : 62). De la sorte, l'article 4(h) constitue « la consécration d'une politique acceptée par l'ensemble des États africains de permettre à l'Union d'intervenir politiquement dans les affaires se produisant sur le territoire d'un de ses États membres » (Blaise 2017 : 165). Certes,
l'article 4(h) ne fait aucunement mention d'une éventuelle autorisation du Conseil de sécurité et ne renvoie pas au chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Mais il n'a nullement entendu détourner les droits et pouvoirs du Conseil de sécurité. Au contraire, il vise à fournir une base légale à une intervention de l'UA dans ses États membres, notamment pour des motifs humanitaires. Les Organisations internationales ne possédant que les compétences qui leur ont expressément été attribuées par leurs textes constitutifs, l'article 4(h) a pour vocation de conférer à l'UA une compétence juridique interne en matière d'atrocités de masse dont les crimes de génocide, de guerre et contre l'humanité. Sans viser à créer une exception régionale au système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies, l'article 4(h) ne concerne qu'un problème de compétence interne de l'UA. De la sorte, il n'est qu'« une clause habilitatrice, établissant que l'action de l'organisation en matière d'intervention humanitaire est dans la sphère de ses compétences. La condition d'être régulièrement conférée par le Conseil de sécurité resterait donc entière » (Kolb 2005 : 1422). Ce raisonnement tire son fondement de l'argument selon lequel :

> « À défaut d'une telle compétence, l'Union ne pourrait en effet, en tant que telle, agir militairement selon son ordre juridique propre, et ce même en cas d'autorisation du Conseil de sécurité » (Corten 2020 : 562).

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La Commission de l'Union africaine fait sienne cette interprétation, lorsqu'elle affirme que la coopération entre l'ONU et l'UA « repose sur le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies et sur l'Acte constitutif de l'Union africaine » et que c'est « sur cette base qu'elle mis en place un certain nombre d'accords de coopération et adopté plusieurs résolutions »⁸. Il en résulte que l'effet juridique de l'article 4(h) n'est pas de modifier le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies, mais plutôt d'attribuer à l'UA une compétence interne pour lui permettre d'intervenir dans ses États membres. Contrairement à l'OUA qui était privée du droit d'intervention dans les affaires intérieures de ses États membres, l'UA est dotée par l'article 4 (h) de son Acte constitutif du pouvoir d'intervenir désormais sur le territoire des États africains, en cas de commission des crimes de masse (Dujardin 2006 : 60). Par conséquent, l'article 4(h) renferme implicitement l'autorisation du Conseil de sécurité d'autant plus que si cette disposition ne fait pas expressément référence à l'autorisation du Conseil de sécurité, elle ne l'exclut pas non plus. Dans cette perspective, il est logique de considérer que, même en l'absence d'une mention expresse, la mise en œuvre du droit d'intervention de l'UA telle qu'il ressort de l'article 4(h) est subordonnée à une autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies (Walter 2012 : 1491-1493). Cette interprétation est d'ailleurs celle qui est privilégiée par l'UA et ses États membres.

## 3.2 La pratique de l'Union

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La pratique de l'UA constitue une réfutation décisive de la thèse d'après laquelle le droit d'intervention de l'Union lui confère la possibilité de déclencher discrétionnairement une intervention militaire, sans référence au Conseil de sécurité. L'Union recherche systématiquement la couverture onusienne dans toutes les opérations coercitives qu'elle planifie d'entreprendre sur le territoire de ses États membres. L'illustration, sans doute la plus prégnante, est faite dans la gestion de la crise du Burundi à la suite de la répression de manifestations contre l'élection de Pierre Nkurunziza à un troisième mandat à la présidence de la République. Au regard de l'intensité des violences, le Conseil de paix et de sécurité de l'UA a mis sur pied une
opération de maintien de la paix dont le refus du déploiement par l'État hôte
entrainerait, aux dires de l'organe africain, la mise en œuvre de l'article 4(h) de l'Acte
constitutif de l'UA relatif à l'intervention dans un État membre (UA 2015 : para 13 a).
Conscient de ses limites en matière de mise en œuvre de l'article 4(h), le Conseil de paix
et de sécurité de l'UA « prie [par la même occasion] le Conseil de sécurité des Nations
unies d'adopter, sous le Chapitre VII [articles 41 et 42] de la Charte des Nations unies,
une résolution en appui [à sa décision] » (Ibidem : para 15). L'organe africain chargé de
la mise en œuvre de l'article 4(h) s'est ainsi abstenu de prendre des mesures coercitives
sans l'autorisation du Conseil de sécurité, reconnaissant par là même l'autorité
suprême de l'organe restreint des Nations Unies principalement responsable du
maintien de la paix et la sécurité internationales. Ce dernier n'ayant pas jugé
opportune l'adoption d'une telle résolution, le Conseil de paix et de sécurité de l'UA n'a
eu d'autre choix que de renoncer au déploiement de son opération de maintien de la
paix en prenant acte du refus du président burundais et en rappelant la nécessité de
respecter l'intégrité territoriale et l'indépendance politique de ce pays (UA 2016). Cette
attitude est parfaitement conforme au « Communiqué conjoint adopté par le Conseil de
sécurité et le Conseil de paix et de sécurité de l'UA » (S/2007/421) en 2007 et par lequel
l'organe onusien et son homologue africain insistent explicitement sur le respect du
chapitre VIII de la Charte de l'ONU et de l'autorité du Conseil de sécurité en matière de
recours à la force.

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L'UA est loin de faire valoir son droit d'intervention que lui confère l'article 4(h) de son
Acte constitutif comme une prérogative discrétionnaire pouvant s'exercer en marge
des Nations Unies. Elle a reconnu, par la voie de son président en exercice de l'époque,
M. Kikwete, que les organisations régionales constituent des pierres angulaires
importantes de la sécurité collective; mais elles ne sauraient empiéter sur la
responsabilité ultime du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et la
sécurité internationales ni enfreindre le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies
qui définit les bases de la coopération entre le Conseil de sécurité et l'UA⁹. Dans le
même ordre d'idées, l'observateur permanent de l'UA aux Nations Unies estime que la
reconnaissance de la responsabilité première du Conseil de sécurité de l'ONU est
fondamentale et les initiatives de l'Union doivent être dûment autorisées par le Conseil
de sécurité¹⁰. Les organisations régionales n'intervenant que pour soulager le Conseil de
sécurité et assumer leur part de responsabilités dans le cadre de la Charte des Nations
Unies, l'UA a toujours considéré qu'elle doit appuyer et renforcer les efforts des Nations
Unies puisque « toute autre approche conduirait au chaos et à l'anarchie »¹¹. Par
conséquent, l'Union :

> « réaffirme [son] attachement au système de sécurité collective de l'ONU et à son
> Conseil de sécurité, qui doit continuer d'assumer la responsabilité principale dans
> le maintien de la paix et la sécurité internationales »¹².

26

L'affirmation, par l'UA, du monopole du Conseil de sécurité en matière de recours à la
force est une constante¹³. Tout au plus, l'UA se contente de considérer l'article 4(h)
comme « une nouvelle dynamique » de gestion des conflits sur le continent « au titre de
ses responsabilités politiques propres », tout en reconnaissant qu'elle agit « au nom du
Conseil de sécurité, qui a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la
sécurité internationales »¹⁴. Dès lors, l'Union estime qu'il est trivial pour le Conseil de
sécurité de financer ses opérations de maintien de paix. La responsabilisation de
l'organe onusien dans le financement des interventions régionales est la contrepartie
de la reconnaissance de sa responsabilité principale en matière du maintien de la paix
et la sécurité internationales. De son côté, le Conseil de sécurité, par sa résolution 2378 (2017), a élaboré des modalités pratiques du financement des opérations de paix de l'UA. Cette disponibilité du Conseil de sécurité à appuyer les interventions africaines ne pouvait être possible si sa suprématie sur les initiatives régionales d'intervention était remise en cause.

27 Par conséquent, l'UA se réfère toujours à la responsabilité principale du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et la sécurité internationales, dans ses instruments juridiques. Il en est ainsi tout d'abord du Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l'UA, ce dernier étant chargé de la mise en œuvre de l'article 4(h). L'article 4 du Protocole dispose explicitement que le Conseil de paix et de sécurité est guidé par les principes énoncés dans la Charte des Nations, ce qui sous-entend l'interdiction du recours à la force et le monopole du Conseil de sécurité en matière de recours à la force. Plus spécifiquement, l'article 17 du Protocole dispose :

[...] Le Conseil de paix et de sécurité coopère et travaille en étroite collaboration avec le Conseil de sécurité des Nations Unies [...] conformément aux dispositions du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies relatives au rôle des Organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

28 La volonté de l'UA de ne pas se soustraire à l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies est ensuite confirmée par l'article 17 du Pacte de non-agression et de défense commune de l'Union africaine. Cet article dispose que le Pacte « n'affecte et n'est pas interprété comme affectant, en aucune façon, les obligations découlant de la Charte des Nations Unies ». Or, ce système de défense commune fait suite à l'article 4(h) en établissant un mécanisme capable de gérer les conflits africains dont le Conseil de sécurité n'était pas en mesure de régler, soit par manque de capacité, soit par manque de volonté politique. Il s'en infère que loin de vouloir remettre en cause le système de sécurité collective des Nations Unies, l'article 17 du Pacte témoigne d'une volonté politique ferme des États africains d'unir leurs efforts pour résoudre les difficultés endémiques qui font obstacle à leur essor économique et, partant, à l'amélioration du bien-être de leurs peuples (Van Steenberghe 2009 : 146).

29 La position de l'UA de ne pas se départir de la suprématie du Conseil de sécurité est réaffirmée dans le « Consensus d'Ezulwini » qui constitue la position commune de l'Union sur la réforme des Nations unies. L'UA y reconnait que « l'intervention des organisations régionales doit être approuvée par le Conseil de sécurité, bien que dans certaines situations, une telle approbation puisse se faire “après coup” dans des circonstances nécessitant une action urgente » (UA 2005 : 7). Ce texte témoigne d'une abstention de l'UA de remettre en cause la prééminence du Conseil de sécurité. Il prouve, au contraire, la volonté de l'Union de pallier les difficultés du système onusien de sécurité collective à prendre efficacement en charge les conflits régionaux, notamment en Afrique. En disposant que l'approbation de l'action régionale par le Conseil de sécurité peut être faite « après coup », le Consensus d'Ezulwini considère que l'UA doit combler le vide en cas d'impasse de l'organe restreint des Nations Unies. Dans une telle hypothèse, la légalité d'une intervention au titre de l'article 4(h) compensant un blocus de l'organe décisionnel principal doit être présumée, dans la mesure où elle est entreprise de bonne foi et conformément aux autres normes du droit international (Kuwali 2008 : 97-98). Ainsi, sans rendre obsolète le pouvoir discrétionnaire ultime du Conseil de sécurité de l'ONU en matière d'usage légitime de la force, le Consensus d'Ezulwini considère l'article 4(h) comme étant complémentaire à l'action du Conseil de sécurité dans la mesure où cette disposition régionale offre une solution pour
contourner les blocages dans des situations humanitaires urgentes, et ce, dans le but d'éviter les vides fatals du passé (Kunschak 2014 : 66). Le Conseil de sécurité conserve toutefois la responsabilité finale de l'usage légal de la force et pourrait ultérieurement approuver ou désapprouver l'action régionale.

À l'instar de l'UA, ses États membres sont bien loin de revendiquer une lecture autonomiste de l'article 4(h). Au Conseil de sécurité, les États africains ont réaffirmé la nécessité, pour toute intervention militaire, d'être conforme à la Charte des Nations Unies et d'obtenir l'autorisation du Conseil de sécurité. À ce sujet, le Congo souligne pertinemment que le « rôle complémentaire » de l'UA « ne saurait se substituer à la primauté de l'ONU et de son Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale »¹⁵. Pour le Kenya, l'Ouganda, le Burkina Faso, le Ghana, le Togo et le Maroc, le Conseil de sécurité a la responsabilité du maintien de la paix et la sécurité internationales et les organisations régionales, à l'instar de l'UA, n'agissent qu'en son nom et avec son autorisation conformément au Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies¹⁶. Pour sa part :

> Le Nigéria est fermement convaincu que la responsabilité principale du maintien de la paix et la sécurité internationales incombe toujours au Conseil de sécurité [...] [et ce, en dépit de] l'importance des organisations régionales en tant que parties intégrantes et complémentaires d'une stratégie mondiale plus large de maintien et de renforcement de la paix et de la sécurité mondiales, dans le cadre du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies¹⁷.

Pour le Bénin et l'Angola, l'action de l'UA doit s'inscrire dans le strict respect de la responsabilité primordiale qui incombe au Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et la sécurité internationales¹⁸ dans la mesure où « les organisations régionales ne sauraient assumer le rôle et la nature de l'ONU »¹⁹. Abondant dans le même sens, l'Afrique du Sud est d'avis que toutes les organisations régionales, notamment l'UA, doivent coordonner leurs efforts de sécurité collective sous l'égide des Nations Unies et plus spécifiquement du Conseil de sécurité, ce dernier demeurant le principal organe international chargé de la responsabilité du maintien de la paix et la sécurité internationales²⁰. De leurs côtés, les 118 États membres du Mouvement des pays non alignés (dont plusieurs sont africains) considèrent que « le rôle des accords régionaux devra être aligné strictement sur le Chapitre VIII de la Charte, qu'il ne devra en aucune manière se substituer à celui de l'ONU, ni déroger [à sa Charte] »²¹. Cette position a été soutenue par l'Algérie, le Gabon, la Sierra-Léone, le Swaziland, la République centrafricaine, la Zambie, le Sénégal, le Rwanda, l'Égypte, le Libéria, le Burundi, l'Erythrée et la Tanzanie²². Les positions les plus nuancées ont été défendues par la Côte d'Ivoire et la République démocratique du Congo, qui ont plaidé pour une réforme de l'ONU qui mènerait à la décentralisation des pouvoirs du Conseil de sécurité au bénéfice de l'UA. Autrement dit, les deux États demandent l'intégration de l'UA dans la vision globale du Conseil de sécurité en tant que composante régionale de sa mission universelle²³. Ce plaidoyer confirme, d'une manière ou d'une autre, la position unanime des États africains qui ne considèrent pas l'article 4(h) comme une dérogation au système de sécurité collective des Nations Unies.

## 04. Conclusion

Le libellé, la justification et la genèse de l'article 4(h) suggèrent fortement que les fondateurs de l'UA n'avaient pas l'intention de remettre en cause le système de sécurité
collective de la Charte des Nations Unies. Lié aux difficultés du système onusien de sécurité collective à prendre efficacement en charge les conflits africains, le droit d'intervention de l'UA ne constitue ni une interprétation novatrice du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, ni une violation du monopole du Conseil de sécurité en matière de recours à la force, encore moins une remise en cause de l'interdiction du recours à la force dans les relations internationales. Il faut admettre, au mépris du sens apparent du texte, que l'article 4(h), en ce qu'il octroie à l'UA un droit d'intervention dans ses États membres, doit généralement être interprété comme garantissant la compétence de l'Union dans l'hypothèse de la commission des crimes de masse, en l'occurrence les génocides, les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité. Par conséquent, il n'est pas incompatible avec le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies dans la mesure où il ne modifie pas les rapports entre le Conseil de sécurité et l'UA. Cette interprétation est conforme tant au système de sécurité régionale mis en place par le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité, qu'au système de défense commune établi par le Pacte de non-agression et de défense commune. Ces textes adoptés par l'UA expriment clairement la volonté de l'organisation régionale de ne pas s'affranchir du système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies. Au demeurant, la pratique de l'UA et ses États membres illustre l'inexistence d'une quelconque volonté de réviser ou de réinterpréter de manière fondamentalement novatrice le système de sécurité collective des Nations Unies.

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## NOTES

1. L'article 24 de la Charte des Nations Unies dispose :

1. Afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu'en s'acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.

2. Dans l'accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour lui permettre d'accomplir lesdits devoirs sont définis aux Chapitres VI, VII, VIII et XII.

3. Le Conseil de sécurité soumet pour examen des rapports annuels et, le cas échéant, des rapports spéciaux à l'Assemblée générale.

2. L'article 53 (1) de la Charte des Nations Unies dispose : « Le Conseil de sécurité utilise, s'il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l'application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout État ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l'Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel État, d'une politique d'agression, jusqu'au moment où l'Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d'un tel État ».

3. Déclaration de M. Benmehidi, Représentant de l'Algérie aux Nations Unies, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092 (Resumption 1), p.12.

4. L'article 2 (4) de la Charte des Nations Unies dispose que « les Membres de l'Organisation s'abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ».

5. L'article 41 de la Charte des Nations Unies dispose : « Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ».

6. L'article 42 de la Charte des Nations Unies dispose : « Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'article 41 seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies ».

7. L'article 52 (1) de la Charte des Nations Unies dispose qu' « aucune disposition de la présente Charte ne s'oppose à l'existence d'accords ou d'organismes régionaux destinés à régler les
affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies ».

8. Déclaration de Omotayo R. Olanyan, Secrétaire exécutif par intérim et représentant du Président de la Commission de l'Union, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 5282ème séance, 17 octobre 2005, Doc NU S-PV. 5282, p.10.

9. Déclaration de M. kikwete, Président de la République-Unie de Tanzanie et Président en exercice de l'Union africaine, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 5868ème séance, 16 avril 2008, Doc NU S/PV.5868, p.5.

10. Déclaration de M. Ratsifandrihamanana, Observateur permanent de l'Union africaine aux Nations Unies, *Le rôle des organisations régionales et sous-régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 5776ème séance, 6 novembre 2007, Doc NU S/PV.5776, p.30.

11. Déclaration de M. Mufamadi, représentant de l'Union africaine et Ministre pour les affaires provinciales et locales de l'Afrique du Sud, *Le Conseil de sécurité et les organisations régionales face aux nouveaux défis à la paix et à la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 4739ème séance, 11 avril 2003, Doc NU S/PV.4739, p. 28.

12. Déclaration de M. Djinnit, Commissaire chargé de la paix, de la sécurité et des affaires politiques de l'Union africaine, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales dans les processus de stabilisation*, Doc off CSNU, 5007ème séance, 20 juillet 2004, Doc NU S/PV.5007, p.7

13. Voir par exemple la Déclaration de M. Aminu Bashir Wali, représentant de la Présidence de l'Union africaine, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales dans les processus de stabilisation*, Doc off CSNU, 5007ème séance, 20 juillet 2004, Doc NU S/PV.5007 (Resumption 1), pp.13-14 ; Déclaration de M. Basile Ikouebe, représentant du Président de l'Union africaine, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales*, 5529ème séance, 20 septembre 2006, Doc NU S/PV. 5529, p.18 ; Déclaration de M. Tete Antonio, Observateur permanent par intérim de l'Union africaine auprès des Nations Unies, Doc off CSNU, 6206ème séance, 26 octobre 2009, Doc NU S/PV. 6206, p.5.

14. Déclaration de M. Lamamra, Commissaire à la paix et à la sécurité de l'Union africaine, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092, pp.7-8.

15. Déclaration de M. Balé, Représentant du Congo aux Nations Unies, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092 (Resumption 1), p.11.

16. Déclaration de M. Muita, représentant du Kenya aux Nations Unies, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092 (Resumption 1), p.13 ; Déclaration de M. Rugunda, représentant de l'Ouganada aux Nations Unies, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092, p.13 ; Déclaration de M. Kafando, représentant du Burkina Faso aux Nations Unies, *Paix et sécurité en Afrique*, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092, p.15 ; Déclaration de M. Christian, représentant du Ghana aux Nations Unies, *Le rôle des organisations régionales et sous-régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 5776ème séance, 6 novembre 2007, Doc NU S/PV. 5776, p.20 ; Déclaration de M. Esaw, représentant du Togo aux Nations Unies, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales et sous-régionales aux fins du maintien de la paix et de la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 6702ème séance, 12 janvier 2012, Doc NU S/PV. 6702, p.25 ; Déclaration de M. Loulichki, représentant du Maroc aux Nations Unies, *Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales et sous-régionales aux fins du maintien de la paix et de la sécurité internationales*, Doc off CSNU, 6702ème séance, 12 janvier 2012, Doc NU S/PV.6702 (Resumption 1), pp.5-6.
17. Déclaration de M. Onemola, représentant du Nigéria aux Nations Unies, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092 (Resumption 1), p.16.

18. Déclaration de M. Zinsou, représentant du Bénin aux Nations Unies, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092 (Resumption 1), p.17 ; Déclaration de M. Djakpo, Directeur de cabinet au Ministère des affaires étrangères et de l'intégration africaine du Bénin, Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et les organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, Doc off CSNU, 5282ème séance, 17 octobre 2005, S/PV.5282 (Resumption 1), p.6.

19. Déclaration de M. Gaspar Martins, représentant de l'Angola aux Nations Unies, Le Conseil de sécurité et les organisations régionales face aux nouveaux défis à la paix et à la sécurité internationales, Doc off CSNU, 4739ème séance, 11 avril 2003, Doc NU S/PV.4739, p.6.

20. Déclaration de M. Dlamini Zuma, représentant de la République Sud-africaine aux Nations Unies, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092, p. 9.

21. Voir la position du Mouvement des pays non alignés présentée par M. Moreno Fernandez, représentant du Cuba aux Nations Unies, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 6092ème séance, 18 mars 2009, Doc NU S/PV.6092, p.30.

22. Voir les déclarations des représentants de ces divers pays au Conseil de sécurité, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 5868ème séance, 16 avril 2008, Doc NU S/PV.5868 (Resumption 1), pp. 2-18 et 26-27 ; Doc off CSNU, 5529ème séance, 20 septembre 2006, Doc NU S/PV.5529, pp.15-16.

23. Déclaration de Messieurs Laurent Gbagbo (président de la Côte d'Ivoire) et Joseph Kabila (président de la République démocratique du Congo) au Conseil de sécurité, Paix et sécurité en Afrique, Doc off CSNU, 5868ème séance, 16 avril 2008, Doc NU S/PV.5868, pp. 11 et 15.

## RÉSUMÉS

Le libellé, la justification et la genèse de l'article 4 (h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine (UA) suggèrent fortement que les fondateurs de cette organisation régionale n'avaient pas l'intention de remettre en cause le système de sécurité collective de la Charte des Nations Unies. Le texte, en ne faisant nulle mention d'une éventuelle autorisation du Conseil de sécurité, a simplement conféré à l'UA une compétence juridique interne, nécessaire à une intervention sur le territoire de ses États membres en cas de génocides, crimes de guerre et crimes contre l'humanité. Cette interprétation est conforme au système de sécurité régionale mis en place par le Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité, au système de défense commune établi par le Pacte de non-agression et de défense commune ainsi qu'à la pratique de l'Union et ses États membres qui n'ont jamais revendiqué une exception régionale au droit de la Charte des Nations Unies.

## ABSTRACT

The wording, rationale and genesis of Article 4(h) of the Constitutive Act of the African Union (AU) strongly suggests that the founders of this regional organization did not intend to challenge the collective security system of the Charter of the United Nations. The text, making no mention of a possible authorization by the Security Council, simply conferred on the AU internal legal competence, necessary for intervention on the territory of its Member States in the event of
genocide, war crimes and crimes against humanity. This interpretation is consistent with the
regional security system established by the Protocol Relating to the Establishment of the Peace
and Security Council, the common defense system established by the Non-Aggression and
Common Defense Pact and the practice of the African Union and its Member States which have
never claimed a regional exception to the right of the Charter of the United Nations.

INDEX

**Mots-clés** : Union africaine, Conseil de sécurité des Nations Unies, Sécurité collective, article 4(h) de l'Acte constitutif de l'Union africaine

**Keywords** : African Union, Security Council of United nations, collective security, article 4(h) of the Constitutive Act of the African Union

AUTEURS

PATIENT MPUNGA BIAYI

Doctorant en droit, Université Laval à Québec, Assistant de recherche, École nationale d'administration publique, lauréat de la Bourse Vanier, Canada, Patientbiayi@gmail.com

MARCEL MACCARD BADINGA CITALA

Doctorant en droit, Université de Yaoundé II (Cameroun), Chef de Travaux à l'Université de Mbujimayi (RD Congo), maccardbcit@gmail.com