# L'équilibre entre coordination et autonomie des maillons du SSP. La spécificité du cas français

Alain Desrosières

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Alain Desrosières. L'équilibre entre coordination et autonomie des maillons du SSP. La spécificité du cas français. Courrier des Statistiques, 2001, 98-99, pp.90-92. hal-05524576

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# L'équilibre entre coordination et autonomie des maillons du SSP

## La spécificité du cas français

Un tiers des cadres A appartenant aux corps de l'INSEE et travaillant à l'Institut ou dans des services statistiques ministériels (SSM) sont effectivement en fonction dans l'un de ces derniers. Ceci montre l'importance de la décentralisation administrative de notre système statistique public (SSP). Ce choix, assez différent de celui retenu par plusieurs autres grands pays européens, mérite d'être souligné. En fait, la « coordination » de cette organisation un peu complexe est assurée en partie par la relative homogénéité culturelle et technique des personnels d'encadrement, en général issus des deux grandes écoles intégrées à l'INSEE : l'ENSAE et l'ENSAI, qui forment respectivement les administrateurs et les attachés de l'INSEE<fnref n="1" />. L'existence de ces corps, leur mode de gestion, le fait qu'une mobilité soit assurée entre l'INSEE et les différents SSM, tout cela assure une bonne unité à la communauté des statisticiens publics français. Mais, par ailleurs, le fait que ces professionnels soient intégrés à des structures administratives distinctes, chacune avec sa propre organisation, les fait participer directement à la vie et aux préoccupations des différents ministères auxquels ils sont rattachés. C'est ce deuxième volet de l'organisation du SSP français qui le rend original.

En effet, la statistique publique est toujours tendue entre deux impératifs contradictoires. D'une part, elle cherche à unifier ses données, ses nomenclatures, ses procédures, ses outils techniques, mais, d'autre part, elle doit s'adapter aux besoins et aux langages d'univers très différents les uns des autres. À trop pousser dans la première direction, comme le font parfois certains pays, on risque de viser toujours plus une organisation rationnelle d'apparence grandiose, propre à satisfaire l'esprit, mais en fait très centrée sur elle-même, dans une logique d'ingénieur et d'informaticien. Dans ce cas, l'outil et ses subtilités peuvent sembler tendre vers l'autosuffisance. La référence au « terrain » d'origine des données - et aux questions auxquelles elles sont censées répondre - risque d'être perdue de vue. À l'inverse bien sûr, un système balkanisé, où les parties ne communiquent pas entre elles, peut faire aussi le désespoir des utilisateurs, qui ne cessent d'y débusquer des incohérences. L'inscription des services statistiques ministériels au sein des diverses administrations, complétée par la relative homogénéité culturelle, technique et professionnelle de leurs cadres, constitue une réponse originale à ce double danger.

<footnote n="1">1. Ainsi que quelques cadres A contractuels.</footnote>
Diverses autres organisations peuvent être observées dans les pays européens, en distinguant, d'une part, les quatre autres « grands » pays (Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne) et, d'autre part, les pays de taille plus petite.

De façon générale, les deux formes « orthogonales » de centralisation (ou décentralisation), administrative mais aussi territoriale, ne peuvent être décrites indépendamment l'une de l'autre. Ainsi, en Allemagne, à une décentralisation régionale poussée (les offices statistiques des Länder dépendent du Land, et non du Bund, ou « fédération ») correspond, au niveau de l'Office fédéral de Wiesbaden, une centralisation administrative quasi complète. De son côté, le Royaume-Uni n'a pas de structure statistique régionale, mais son Office for National Statistics est doté de services spécialisés répartis en plusieurs points du territoire, qui résultent d'une série de réunifications assez récentes : historiquement, la statistique britannique a longtemps été partagée entre des entités indépendantes. Enfin, les organisations italienne et espagnole, assez compliquées, renvoient à la diversité des systèmes de décentralisation politique et d'autonomie qui ont été mis en place dans ces deux pays au cours des trois dernières décennies. En contrepartie, la centralisation administrative y est plus forte qu'en France<fnref n="2" />. Citons enfin le cas des États-Unis : la stastistique officielle y est éclatée entre des services différents, qui ont chacun leur tradition. Les trois principaux sont : le Bureau of Census, le Bureau of Labor Statistics, le Bureau of Economic Analysis. Pourtant, un point commun avec le cas français est que les économistes, notamment les prévisionnistes, y sont fortement associés, que ce soit en leur sein ou dans des organismes extérieurs.

Dans les pays de plus petite taille, la centralisation administrative est en général également plus poussée que chez nous (par exemple dans le cas néerlandais). Dans certains pays (cas suédois), une organisation en « agences » distingue plus nettement qu'en France la production et l'usage des statistiques, ces deux faces du processus étant reliées par des relations quasi marchandes ou marchandes. Ce système tend à se développer au Royaume-Uni et dans les pays d'Europe du Nord. Dans ce cas, les administrations demandeuses de statistiques lancent un appel d'offres et l'office de statistique publique peut se trouver en concurrence avec d'autres organismes, publics ou privés. C'est dans ce cadre que la thématique de la « qualité totale », issue du monde de l'industrie, a fait son apparition dans l'univers de la statistique. C'est aussi selon ces modalités que fonctionne le plus souvent Eurostat, l'Office statistique de l'Union européenne.

Le cas français apparaît donc relativement original, et marqué par son histoire. Chez nous, la comptabilité nationale a consti-

<footnote n="2">2. Sur l'organisation des systèmes statistiques de certains pays, on peut consulter les documents de la série *Regards à l'étranger*, portant respectivement sur le Royaume-Uni (Véronique Alexandre, n° 1, 1998), l'Allemagne (Cécile Lefèvre, n° 2, 1998), l'Italie (René Hallu, n° 6, 2001) et la Chine (Véronique Alexandre et Luc Brouard, n° 8, 2001). Par ailleurs, le n° 91-92 (décembre 1999) du *Courrier des Statistiques* est consacré à l'Allemagne, à l'Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.</footnote>
tué, dès les années 1950, un puissant moteur pour la coordi-
nation des définitions des variables statistiques, des nomencla-
tures et des procédures d'enregistrement et de mise en forme des
données. Puis, dans un deuxième temps, à partir des années
1970, le besoin d'articuler les langages et les besoins spéci-
fiques de certains domaines avec la construction unifiée de la
comptabilité nationale a conduit au développement progressif
des systèmes dits de « comptes satellites », une autre originalité
du SSP français. Ces comptes satellites sont justement élaborés
dans les SSM, et coordonnés avec la construction centrale assu-
rée par l'INSEE. De nos jours, ce rôle de coordination à travers
la comptabilité nationale est un peu moins marqué, et ce sont
surtout les besoins de l'harmonisation statistique européenne,
impulsée par Eurostat, qui constituent un puissant moteur de coor-
dination, à un niveau désormais plus élevé.

Entre les deux dangers de l'autisme et de l'éparpillement, la sta-
tistique publique doit toujours naviguer, pour ne pas succomber
à l'un ou à l'autre. Sans doute n'y a-t-il pas de solution « théo-
rique », logique ou juridique, descriptible dans des textes nor-
matifs passe-partout, à cette difficulté permanente. Chaque
administration présente, dans le dossier qui précède, des solu-
tions différentes en termes d'organigramme, de recours aux
sources, de relations avec les utilisateurs. Ce dossier est surtout
constitué (notamment à partir des textes réglementaires et
officiels) de la description des missions, des sources et des pro-
ductions des SSM. Il ne peut bien sûr pas remplacer complète-
ment une autre description, plus vivante et concrète, des activités
de tous les jours des SSM, des difficultés qu'ils rencontrent à
mobiliser à des fins statistiques les « gisements d'information »
que produit presque involontairement la vie administrative. Il ne
peut pas non plus restituer la richesse des dialogues quotidiens
entre, d'une part les statisticiens en fonction dans les ministères,
et, d'autre part, des responsables de cultures différentes, pour
qui les contraintes de la statistique ne sont qu'une des facettes
de leurs tâches, parmi beaucoup d'autres. Certains de ces
aspects de la vie des SSM sont souvent évoqués par les articles
publiés dans le *Courrier des statistiques* qui, au fil de ses numé-
ros, a présenté nombre de ceux-ci, sous les jours les plus variés.
Ce dossier est donc un élément essentiel pour une réflexion plus
approfondie sur les façons dont la statistique publique peut pen-
ser et gérer la tension entre la coordination et l'autonomie de ses
différentes composantes.

Alain DESROSIÈRES