# Les pionnières du Conseil d'État

Laurence Warin

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Laurence Warin. Les pionnières du Conseil d'État. Amplitude du droit, 2024, n° 3, 10.56078/amplitude-droit.538. halshs-04927444

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# Les pionnières du Conseil d'État

Laurence Warin

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DOI : 10.56078/amplitude-droit.538

## Référence électronique

Laurence Warin, « Les pionnières du Conseil d'État », *Amplitude du droit* [En ligne],
3 | 2024, mis en ligne le 21 mars 2024, consulté le 01 avril 2024. URL :
https://amplitude-droit.pergola-publications.fr/index.php?id=538

## Droits d'auteur

Licence Creative Commons – Attribution 4.0 International – CC BY 4.0
# Les pionnières du Conseil d'État

Laurence Warin

## PLAN

1. L'apport des premières femmes au Conseil d'État : peu de « grandes décisions » mais un vivier d'une grande diversité thématique

2. Les premières femmes au Conseil d'État : une voix discrète mais écoutée
Conclusion

## TEXTE

1. La petite Agnès Blanco est une image présente dans l'esprit de toute personne ayant étudié ou pratiqué le droit administratif. À part quelques autres noms féminins ayant marqué les *Grands arrêts de la jurisprudence administrative*, les figures féminines en droit administratif restent assez minoritaires¹. Le rôle des femmes protagonistes dans les différents arrêts ayant marqué cette matière n'est pas le propos de cet article, qui portera sur certains personnages féminins internes au contentieux administratif, c'est-à-dire celles qui ont intruit les affaires et ont proposé leurs conclusions au juge administratif afin qu'il rende ses décisions : les femmes qui ont travaillé au Conseil d'État.

2. Présentons-les brièvement. Louise Cadoux est la première femme à intégrer le Conseil d'État, en 1953². Elle ainsi qu'une autre pionnière, Jacqueline Bauchet, sont classées parmi les quinze premiers lauréats du concours de sortie de l'École nationale d'administration (ENA). Suzanne Grévisse intègre le Conseil d'État la même année. Ces femmes représentent une minorité dans la minorité, puisqu'entre 1946 et 1973, au sein de l'ENA, les femmes représentent 4 % de l'effectif total des anciens élèves (Bui-Xuan, 2001 ; Loiseau, 2015 ; Biland, Kolopp, 2013).

3. Nicole Questiaux entre au Conseil d'État en 1955 et deviendra la première femme à exercer la fonction de commissaire du gouvernement (aujourd'hui rapporteur public) en 1963. La même année, Marie-Aimée Latournerie intègre le Conseil d'État. Marie-Dominique Hagelsteen
rejoint le Conseil d'État en 1972 et exercera six ans plus tard les fonc-
tions de commissaire du gouvernement ³.

L'intégration des femmes au corps des conseillers d'État semble avoir
été bien vécue, d'un côté comme de l'autre. Jacqueline Bauchet ra-
conta :

« Les collègues qui (nous) accueillirent furent charmants, courtois,
amusés, curieux, étonnés, intrigués, réservés, voire ironiques, un brin
sceptiques pour quelques-uns : “Que diable venaient-elles faire dans
ce temple du droit administratif” ? » (Sauvé, 2017)

L'arrivée de ces femmes dans les années 1950 s'explique par l'évolu-
tion du cadre juridique, amorcée par la consécration jurisprudentielle
du principe d'égalité d'accès à la fonction publique en 1936 ⁴, puis
poursuivie par l'adoption de l'ordonnance du 9 octobre 1945 portant
création de l'École nationale d'administration ⁵ – ouverte aux femmes
sous quelques conditions (Bui-Xuan, 2001) –, et surtout couronnée
par la reconnaissance de l'égalité entre les femmes et les hommes par
le préambule de la Constitution de 1946 dans son alinéa 3.

Pour étudier la contribution des premières conseillères d'État à la ju-
risprudence administrative, il est inutile de remonter trop loin dans
l'histoire du droit administratif. En effet, la présence des femmes
dans les professions juridiques en général reste faible jusqu'à assez
récemment. Certes, la première femme docteure en droit en France a
soutenu sa thèse en 1890. Il s'agit de la roumaine Sarmiza Bilcescu. Sa
thèse portait sur « la condition légale de la mère » (Champeil-
Desplats, 2019 ⁶). Cependant, en 1898, il n'y avait que 565 femmes
dans les facultés de médecine, 61 en faculté de lettres et philosophie,
31 femmes dans les facultés de sciences, et seulement 4 en droit
( ibid. ). La première professeure de droit est nommée en 1931 : il s'agit
de Charlotte Béquignon-Lagarde, spécialisée en droit privé ( ibid. ), qui
deviendra la première femme magistrate en 1946 (Belloubet, 2019).
En 1932, Suzanne Basdevant est nommée professeure de droit public
à l'Université de Paris. Première femme agrégée en droit public (Mar-
jany, 2019), elle est spécialisée en droit international (Champeil-
Desplats, 2019).

L'apport doctrinal des femmes au droit administratif dans la première
partie du xxᵉ siècle semble donc très limité, et le même constat peut
être fait pour d'autres aspects de l'histoire récente du droit administratif. Le faible nombre de femmes dans l'appareil gouvernemental et dans la haute fonction publique au milieu du XXe siècle (Favier, 2021) permet en effet de déduire un rôle limité des femmes dans l'effort de codification du droit administratif, amorcé à partir de 1948 (Lebreton, 2021) à travers l'adoption de décrets. Le constat est le même en ce qui concerne la constitutionnalisation du droit administratif puisque le Conseil constitutionnel a accueilli sa première membre en 1992⁷, donc bien après la décision du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence ⁸.

En plus d'être restreinte, la présence des femmes est peu visible. De la même façon que Charlotte Béquignon-Lagarde, pionnière dans l'ordre judiciaire évoquée précédemment, est restée invisible pendant des décennies (Joly-Coz, 2019), les premières femmes ayant travaillé au Conseil d'État sont peu identifiées dans la mémoire collective.

Cela s'explique en partie par un certain refus de la féminisation des titres et des fonctions, tout comme de la discrimination positive, au sein du Conseil d'État (Bui-Xuan, 2001). En effet, certains articles de doctrine évoquant par exemple la jurisprudence dite « des semoules » parlent du commissaire du gouvernement au masculin sans mentionner qu'il s'agit d'une femme ⁹, mais cela ne traduit pas nécessairement une volonté d'exclusion. La notion de « juge » peut renvoyer à celle de justice au sens large et ainsi désigner indistinctement un homme ou une femme (Delahousse, 2019). C'est la même chose pour les commissaires du gouvernement et rapporteurs, dont seules les initiales sont généralement indiquées dans les commentaires, sans que le genre de l'auteur ne soit précisé.

Nous verrons d'abord les dossiers que les pionnières au Conseil d'État ont eu à traiter (1), puis comment elles les ont traités et comment leur travail a été reçu (2).
# 1. L'apport des premières femmes au Conseil d'État : peu de « grandes décisions » mais un vier d'une grande diversité thématique

La partie statistique de notre recherche porte sur la période qui court entre le 1er janvier 1953, année d'entrée des premières femmes au Conseil d'État, jusqu'à la fin de l'année 1969, ce qui permet d'avoir un aperçu représentatif des deux premières décennies de jurisprudence rendue par des équipes composées de femmes. Cette recherche a été effectuée en grande partie à partir de la base de données Ariane Web du Conseil d'État, qui ne garantit pas l'exhaustivité des décisions rendues entre 1953 et 1969, certaines n'ayant pas encore été numérisées.

Nous soulignons qu'à partir du 1er janvier 1970, la base de données Ariane Web comporte un nombre sensiblement plus important de jurisprudences, à savoir plus de 9 000 arrêts du Conseil d'État entre 1970 et 1980 (et plus de 2 000 rien qu'entre 1970 et 1973). L'étude de ces arrêts aurait représenté un travail matériellement infaisable dans les délais impartis pour cette recherche.

Malgré ces limites, des constats peuvent être faits. On peut avancer que les femmes représentaient une quantité infinitésimale des effectifs des conseillers d'État dans les années 1950 et 1960, dans la mesure où il y en avait à peine une dizaine d'entre elles (voir le tableau en fin d'article). D'ailleurs, cette proportion semble avoir évolué lentement : les femmes représentaient 32 % des membres du Conseil d'État en 2017¹⁰ et 34 % en 2022¹¹.

Sur les 2 117 arrêts rendus par le Conseil d'État entre le 1er janvier 1953 et le 31 décembre 1969, 416 ont été instruits ou conclus par une femme, soit 19,6 % des arrêts. Ainsi, pour ne pas restreindre excessivement notre analyse, nous y avons inclus autant des affaires où l'on comptait une femme exerçant les fonctions de commissaire du gouvernement, que des affaires où l'on comptait une femme exerçant les
fonctions de rapporteur. La nomination de femmes aux fonctions de présidents de section n'aura lieu qu'à partir des années 1980 (Bui-Xuan, 2001).

Les affaires confiées aux premières femmes au Conseil d'État portent sur des questions extrêmement variées, touchant à la responsabilité administrative¹², à la protection de l'ordre public¹³, à la nomination et la promotion des fonctionnaires¹⁴, aux actes de gouvernement¹⁵, à la voie de fait¹⁶, à l'office du juge administratif et au contrôle de légalité qu'il effectue¹⁷, ¹⁸, ¹⁹, ce qui permet d'écarter toute hypothèse touchant à une tendance particulière à confier certaines questions aux femmes.

Entre 1953 et la fin de l'année 1969, il y a eu 52 arrêts rendus en assemblée, dont neuf ont été instruits ou conclus par une femme. Autrement dit, seuls 17 % des arrêts rendus en assemblée pendant cette période, ont eu une femme pour rapporteur ou pour commissaire du gouvernement.

Parmi les « grandes décisions » recensées sur le site du Conseil d'État, cinq ont été rendues entre 1953 et 1969²⁰ ; aucune n'a été instruite ou conclue par une femme. De même, d'autres arrêts marquants de cette époque, tels que Société Le Béton (1956), Société Les Films Lutetia (1959), Narcy (1963) n'ont pas été instruits ou conclus par des femmes.

Pendant ce laps de temps, on recense 32 affaires ayant été attribuées à la fois à une commissaire du gouvernement femme et à une rapporteure femme, soit moins de 8 % des 416 affaires traitées par des femmes entre 1953 et la fin de l'année 1969, ce qui représente 1,5 % des 2 117 arrêts rendus au total pendant la période étudiée.

Entre 1953 et la fin de l'année 1969, un seul « grand arrêt » a été conclu par une femme, mais il a été par la suite rendu obsolète : l'arrêt dit « des semoules », du 1er mars 1968. En voici les principales caractéristiques.

Nicole Questiaux est la première femme à avoir accédé à la fonction de commissaire du gouvernement²¹. Elle conclut notamment pour cette affaire dite « des semoules » en 1968²², qui va conduire à considérablement singulariser le juge administratif par rapport au reste de l'ordre juridictionnel français et à l'étranger²³, en privilégiant une vi-
sion légicentriste conduisant à la primauté du raisonnement chronologique en cas de conflit entre un traité et une loi postérieure.

21 Sur cette affaire portant sur la question de savoir, en cas de contrariété entre un règlement communautaire et une ordonnance de valeur législative adoptée postérieurement, quel texte le juge doit faire primer, il n'est pas si surprenant que Madame Questiaux se soit positionnée en faveur d'une solution perçue comme classique, dans la mesure où, nous le verrons plus loin, l'intégration des premières femmes parmi les conseillers d'État a été faite sous le signe de la discrétion et de la sobriété.

22 À l'heure où Nicole Questiaux formule ses conclusions, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a rendu son arrêt *Consta contre Enel*²⁴ qui consacre la primauté du droit communautaire sur les législations nationales. Par ailleurs, sur le plan doctrinal, le juriste Hans Kelsen a développé et publié, peu de temps auparavant, sa *Théorie pure du droit*, dans laquelle il présente sa théorie de la hiérarchie des normes (Kelsen, 1962). Celle-ci se diffuse puissamment dans l'imaginaire juridique collectif.

23 La plus haute juridiction administrative avait, jusqu'à cette date, évité d'aborder cette question frontalement : dans ce type de cas de figure, le juge optait soit pour une mise à l'écart de l'une des deux normes, soit pour une conciliation entre les deux grâce à une interprétation des textes (Lachaume, 2019 ²⁵).

24 Pour le cas d'espèce, la prise de position s'annonçait cependant inévitable (Lachaume, 2019). La commissaire du gouvernement Nicole Questiaux se fonde alors sur le postulat selon lequel le juge administratif ne peut pas contrôler la conformité de l'ordonnance au cœur de ce litige avec le texte communautaire ²⁶. En effet, rappelant que, selon l'article 55 de la Constitution, il existe une prééminence du droit international sur la loi interne, Madame Questiaux souligne néanmoins la nécessité de respecter la place du juge dans les institutions ²⁷. Elle s'en remet donc à la stricte mission du juge d'appliquer la loi et de ne pas empiéter sur la mission du Conseil constitutionnel.

25 Cette voie qu'elle préconise implique d'écarter les moyens tirés de la violation du règlement communautaire visé, dans la mesure où la décision attaquée est conforme à l'ordonnance adoptée postérieure-
ment. Ainsi, en écartant ces moyens, le juge éviterait de tomber dans
un travail d'« interprétation hasardeuse²⁸ » : en effet, Madame Quest-
tiaux considère que, dans les cas de figure comme celui-ci, soit le
juge peut interpréter la loi – et « ses silences ou ses ambiguïtés²⁹ » –
en estimant qu'elle n'a pas pour but d'enfreindre le traité internatio-
nal, soit, si la loi nationale exprime une volonté précise, difficilement
conciliable avec le traité, il est alors

« difficile d'imaginer que se créent, dans tous les domaines affectés
par un traité international, des zones entières où les lois seraient pri-
vées d'effet par le juge [...]. La thèse est séduisante pour encourager
le développement d'un ordre juridique communautaire, l'évolution se
conçoit moins facilement si elle fait échapper à l'action du législateur
des pans entiers de la vie du pays ³⁰ ».

26
Ce faisant, Madame Questiaux fait application de la doctrine Matter
pensée par ce procureur général au début des années 1930 à l'occa-
sion de la décision de la Cour de cassation du 22 décembre 1931, San-
chez ³¹, selon laquelle, en cas de conflit entre une loi et un traité non
résolu par voie d'interprétation, la loi postérieure doit prévaloir sur le
traité (Debbasch, 1990).

27
L'argumentaire de la commissaire du gouvernement dans l'affaire
« des semoules » illustre la façon dont une partie des juristes de
l'époque conçoit la force normative du droit communautaire. En 1968,
la Communauté européenne existe seulement depuis dix ans. Or la
force d'une norme juridique, par exemple des normes communau-
taires, est liée à « l'autorité de celui qui l'énonce », à sa légitimité (Bé-
chillon, Amrani-Mekki, 2009). Il est concevable que l'autorité poli-
tique et la légitimité de la Communauté européenne se soient affir-
mées progressivement, en même temps que le degré d'adhésion 32
des récepteurs de ces normes dans les droits internes des États
membres a pu croître.

28
Le Conseil d'État suivra la conclusion de Madame Questiaux : il n'y a
pas lieu de s'interroger sur l'application du règlement européen invo-
qué, dans la mesure où les actes attaqués étaient conformes à une or-
donnance postérieure, qui avait valeur législative.

29
Selon le professeur Lachaume, la jurisprudence « des semoules » re-
venait à priver les citoyens français de la primauté du traité de Rome
et du droit dérivé – pourtant affirmée dans la décision de la CJCE, Costa c/ Enel, en 1964 – dont les autres ressortissants européens pouvaient bénéficier devant leur juge national (Lachaume, 2019). Symbolisant les « survivances d'un nationalisme juridique périmé », la décision du 1er mars 1968 a suscité le mécontentement d'une partie de la doctrine, dans la mesure où elle conduisait à tenir l'article 55 de la Constitution pour « non-écrit », voire à le « nullifier » (ibid.).

## 2. Les premières femmes au Conseil d'État : une voix discrète mais écoutée

30 On raconte qu'à l'époque, certains – de bonne ou de mauvaise foi – avaient craint que l'on entende mal la voix féminine lors des audiences au Conseil d'État (Bui-Xuan, 2001).

31 De façon moins anecdotique, une idée forte qui se dégage des témoignages des pionnières du Conseil d'État est la volonté de réussir par le seul mérite et de maintenir dans la discrétion, vis-à-vis des collègues, les différences liées aux contraintes familiales, voire de ne pas « accentuer leur féminité » (Bui-Xuan, 2001).

32 Dans le cadre de cette intégration féminine à pas feutrés dans la haute juridiction, le travail des pionnières semble avoir été apprécié. Rappelons que les conclusions des commissaires du gouvernement ont un poids important lors des délibérations et plus largement dans l'évolution de la jurisprudence (Barav, 1974). Dans une majorité des cas, les conclusions des rapporteurs publics sont suivies d'effets. Cette vérité se vérifie dans les décisions que nous avons piochées parmi les 416 arrêts identifiés pour notre étude. La première affaire sur laquelle Nicole Questiaux, première femme ayant endossé la fonction de commissaire du gouvernement, a rendu ses conclusions, date de 1964. Mais les conclusions des premiers arrêts où son nom est indiqué ne figurent pas dans les archives. Les premières conclusions de Nicole Questiaux auxquelles nous avons eu accès remontent à 1967 et sont des documents manuscrits scannés, parfois peu lisibles. Néanmoins, sur douze décisions rendues entre 1967 et 1969, il appa-
raît que le juge administratif a suivi sa commissaire du gouvernement
dans plus de 80 % des cas (dix fois sur douze)$^{33}$.

Dans les années suivantes – et nous élargissons ici notre cadre tem-
porel –, deux contre-exemples significatifs peuvent être mention-
nés<sup>34</sup>. Premièrement, nous évoquerons une décision d'assemblée du
22 octobre 1979, <i>Union démocratique du travail</i><sup>35</sup>, où le juge adminis-
tratif suit les conclusions de la commissaire du gouvernement Marie-
Dominique Hagelsteen, mais en ne choisissant pas, toutefois, l'expli-
cation privilégiée par celle-ci. Celle-ci proposait une solution prag-
matique et attendue.

Sept ans après la décision Syndicat général des fabricants de semoules de France, le Conseil constitutionnel prend une décision signifiant la distance qu'il souhaite afficher vis-à-vis de cette jurisprudence du Conseil d'État. Avec la décision Interruption volontaire de grossesse de 1975, le juge constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler la conventionalité des lois dans le cadre du contrôle de constitutionnalité³⁶. Dans ce contexte, le Conseil d'État est saisi d'une requête concernant un décret relatif à l'élection des représentants à l'assemblée des Communautés européennes. L'un des moyens de la requête reposait sur la méconnaissance, par le décret attaqué, des dispositions de l'article 138 du traité du 25 mars 1957 créant la Communauté européenne. La commissaire du gouvernement, Madame Hagelsteen, constate qu'entre le traité de Rome invoqué par la requérante et le décret attaqué en date du 28 février 1979 (n° 79-160), deux actes de valeur juridique supérieure se sont interposés : la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants à l'assemblée des Communautés européennes, et la décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976, entrée en vigueur en droit français le 1er juillet 1978. Ces deux textes représentent alors un « écran infranchissable » pour le juge administratif³⁷.

Deux possibilités sont évoquées par Madame Hagelsteen. La première
consiste à retenir que c'est la loi du 7 juillet 1977 qui fait écran, parce
que c'est pour son application que le décret attaqué a été adopté. La
commissaire du gouvernement suggère alors éventuellement, pour
trancher cette affaire, que le juge administratif s'interroge sur le
maintien de la jurisprudence « des semoules » 38. En effet, Madame
Hagelsteen appelle à tenir compte de l'évolution du droit depuis cet

33

34

35
arrêt, c'est-à-dire de la décision IVG du Conseil constitutionnel de
1975 et de la décision de la Cour de cassation *Administration des
douanes c/ société café Jacques Vabre* du 24 mai 1975 ³⁹.

La deuxième possibilité préconisée par Madame Hagelsteen est de retenir au contraire pour texte « écran », la décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976, régulièrement introduite en droit interne par une loi en 1977 ⁴⁰ et un décret de 1979 ⁴¹. Ce texte est entré en vigueur après la loi du 7 juillet 1977 (précisément le 1er juillet 1978), mais avant le décret attaqué (28 février 1979) ⁴² : « La règle postérieure, la seule dont vous auriez à assurer l'application si cela vous était demandé, est celle résultant de l'accord et non celle résultant de la loi, puisqu'à peu de chose près, l'accord est d'un an postérieur à la loi ⁴³. » Elle privilégie donc la « priorité chronologique », s'alignant ainsi explicitement sur l'arrêt *Croissant* rendu par le Conseil d'État peu de temps avant ⁴⁴. Elle recommande :

36

> « de répondre en l'espèce à la requérante que le décret attaqué pris pour l'application de la loi du 7 juillet 1977 trouve son fondement dans les dispositions de l'Acte du 20 septembre 1976, lequel est un engagement international régulièrement ratifié et publié qui est entré en vigueur le 1er juillet 1978 ; [...] son moyen qui tend à faire apprécier la validité de cet engagement au regard d'un traité antérieur ne peut être utilement présenté à la juridiction administrative ⁴⁵ ».

Le juge administratif opte malgré tout pour la première possibilité, en retenant pour texte écran la loi du 7 juillet 1977 : « Le décret attaqué se borne à appliquer les dispositions de cette loi ⁴⁶. » En outre, il se montre dans cette décision plus explicite qu'en 1968 : « Les moyens tirés de ce que le décret pourrait être contraire à la Constitution, aux principes consacrés par son Préambule et à l'article 138 du traité précité tendant nécessairement à faire apprécier par le juge administratif la constitutionnalité des dispositions de la loi et leur conformité à ce traité [...] ne peuvent donc être accueillis ⁴⁷. »

37

La solution « des semoules » est ensuite abandonnée par le Conseil d'État lors de son arrêt *Nicolo* du 20 octobre 1989 ⁴⁸, lequel marque, pour le juge administratif, un tournant vers un nouveau rapport à la loi (Connil, 2012) : s'alignant avec la jurisprudence des juges constitutionnel et civil, le juge administratif accepte d'opérer un contrôle de

38
conventionnalité de la loi, que celle-ci soit antérieure ou postérieure
à l'entrée en vigueur du traité (ibid.).

La commissaire du gouvernement Marie-Dominique Hagelsteen
porte, dans plusieurs de ses conclusions, une vision novatrice. Nous
verrons à présent un second exemple montrant qu'elle n'a pas été sui-
vie immédiatement mais que ses suggestions auront des effets ulté-
rieurement en ce qui concerne la jurisprudence sur l'abrogation des
règlements illégaux ⁴⁹.

Il s'agit de l'arrêt rendu le 30 janvier 1981, Ministre du travail et de la participation contre Société France Europe Transactions⁵⁰, dans lequel le Conseil d'État a eu à se prononcer sur la question de l'abrogation des actes illégaux de l'administration. Cet arrêt peut être considéré comme l'une des étapes qui a contribué, indirectement, à mener à l'adoption de la décision Nicolo par le Conseil d'État en 1989. En effet, Madame Hagelsteen, commissaire du gouvernement sur l'affaire Ministre du travail et de la participation contre Société France Europe Transactions, préconisait déjà, en 1981, la solution qui ne sera adoptée par le juge administratif qu'en 1989 dans son grand arrêt Alitalia⁵¹. Or l'ancien vice-président du Conseil d'État Marceau Long, dans un entretien accordé en 2014, revient sur les circonstances internes de l'adoption des décisions Alitalia et Nicolo en 1989 :

> « Il n'aurait, à mon sens, jamais été possible de rendre la décision Ni-
> colo si l'assemblée du contentieux n'avait pas, quelques mois aupara-
> vant, adopté la décision Alitalia. C'est en écoutant les brillantes
> conclusions de Noël Chahid-Nouraï dans cette affaire que je me suis
> dit qu'un abandon de la jurisprudence Syndicat général des fabricants
> de semoules de France était possible. D'ailleurs, je me souviens qu'à la
> fin du délibéré sur l'affaire Alitalia, la présidente Bauchet m'avait glis-
> sé à l'oreille que, maintenant, tout était possible. » (Domino, 2014)

Selon la jurisprudence antérieure du Conseil d'État portant sur cette
question 52, les arrêtés préfectoraux prévoyant les jours de fermeture
des commerces doivent être adoptés sur la base d'accords syndicaux
représentant la volonté de la majorité des membres de la profession
concernée. La société requérante invoque un changement de cir-
constances, dans la mesure où les syndicats ayant signé l'accord

39

40

41
de 1937 n'existent plus, et les habitudes des consommateurs, tout comme les circuits de distribution, ont évolué depuis cette date⁵³.

La question posée au juge était de savoir si l'administration est tenue d'abroger ses règlements illégaux, ou si elle n'est tenue de le faire que lorsque l'abrogation est demandée en raison d'un changement des circonstances de droit ou de fait, postérieur à l'intervention du règlement.

Madame Hagelsteen envisage deux possibilités. Soit le juge administratif retient que les jurisprudences sur l'exception d'illégalité et sur le changement de circonstances suffisent pour assurer le respect du principe de légalité⁵⁴, soit le juge administratif substitue à la simple « faculté » de ne pas appliquer un règlement illégal une véritable obligation d'abroger un tel règlement quand la demande lui en est faite⁵⁵. Cette seconde solution permettrait, selon la commissaire du gouvernement, une conciliation entre les exigences nécessaires à la liberté d'action de l'administration et l'obligation de respecter la légalité⁵⁶.

Madame Hagelsteen s'appuie, comme la société partie au litige, sur la jurisprudence Leboucher et Tarandon⁵⁷, jamais réaffirmée depuis, qui a énoncé la règle selon laquelle « l'auteur d'un règlement illégal, ou son supérieur hiérarchique, saisi d'une demande tendant à l'abrogation de ce règlement, est tenu d'y déférer⁵⁸ ». Elle souligne que la jurisprudence Leboucher et Tarandon permet à un plus grand nombre de personnes de faire respecter le principe de légalité par l'administration⁵⁹. Elle recommande d'adopter la deuxième solution et précise qu'il est nécessaire pour le juge, dans un premier temps, de vérifier la légalité des arrêtés attaqués, afin de trancher l'affaire⁶⁰.

Le juge ne la suit pas. Faisant l'économie de cette vérification, il décide de maintenir les possibilités existantes⁶¹. Ainsi, soit la société devait former un recours pour excès de pouvoir tendant à obtenir l'annulation des arrêtés, ce qu'elle a fait trop tardivement, soit soulever l'exception d'illégalité des arrêtés lors d'une demande d'annulation d'une décision prise en application de ces arrêtés, ce qu'elle n'a pas fait, soit elle devait fournir des conclusions contre le refus du préfet d'abroger ces arrêtés, mais en invoquant un changement de fait ou de droit postérieurs aux arrêtés contestés, ce qui n'est pas établi qu'elle ait fait en l'espèce. Le juge administratif accueille la de-
mande du ministre, contrairement à ce que préconise Madame Hagelsteen.

46 Cet arrêt de 1981 est ensuite contredit par l'article 3 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 qui prévoit que « l'autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».

47 Puis, le grand arrêt Compagnie Alitalia est rendu en 1989 par le Conseil d'État, la requérante faisant référence au même décret de 1983. Les deux questions posées au juge à cette occasion étaient liées à deux obligations de l'administration : d'une part, celle d'accueillir une demande d'abrogation d'un règlement illégal, d'autre part, celle d'appliquer les directives communautaires (Long et al., 2021). À l'occasion de cette affaire, le Conseil d'État pose le principe selon lequel « l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date⁶² ». Le juge administratif œuvre ainsi pour l'effectivité du principe de légalité (Guyomar, Collin, 2014).

Conclusion

48 Marie-Dominique Hagelsteen est décédée en 2012. Avec elle, s'est tournée une des premières pages de l'histoire des pionnières du Conseil d'État.

49 L'apport des premières hautes fonctionnaires ayant travaillé au Conseil d'État est discret. D'une part, parce qu'au cours des presque deux décennies étudiées dans notre première partie (1953-1969), les pionnières ont rarement eu l'occasion d'instruire ou de conclure sur de grands arrêts. D'autre part, parce que leur intégration dans l'institution s'est faite sous le signe de l'assimilation et non de l'affirmation. En outre, la période étudiée correspond à une séquence temporelle considérée comme moins dense d'un point de vue jurisprudentiel (Melleray, 2019), ce qui a peut-être contribué à diminuer les opportunités pour les femmes de se voir confier des affaires exceptionnelles.
Cette discrétion ne peut se confondre avec une facilité d'intégration des femmes au Conseil d'État. On ne peut affirmer avec certitude que cette institution est exclue de celles citées dans les textes qui sou-lignent les difficultés auxquelles les femmes ont dû faire face, de façon générale, lorsqu'elles ont intégré la haute fonction publique. Des auteurs ont pu relever, par exemple, le fait d'exiger d'une femme qu'elle reste à son poste jusqu'à des heures tardives (Rouban, 2013).

En dépit de cette discrétion, les conclusions des premières commis-saires du gouvernement ont été suivies d'effet. Les arrêts et conclu-sions évoqués ici n'ont pas permis de conclure à une moindre prise en compte des avis juridiques féminins.

La jurisprudence « des semoules », bien qu'obsolète à présent, a laissé une empreinte indélébile dans l'histoire du droit administratif mo-derne. Cependant, Madame Questiaux semble aujourd'hui moins connue que d'autres grandes personnalités ayant marqué le Conseil d'État, alors qu'elle est pourtant considérée comme faisant partie des « virtuoses du droit administratif », comme Bruno Genevois (Latour, 2004).

Nul doute que la contribution des femmes du xxiᵉ siècle au droit ad-ministratif sera plus visible. En effet, la féminisation du corps des ma-gistrats administratifs a progressé rapidement et fortement au cours des dernières années (Sauvé, 2017). Les femmes représentent 32 % des membres, 30 % des présidents de chambre et 31 % des rapporteurs publics (ibid.). Le corps des conseillers d'État est le plus fémini-sé de la haute fonction publique (Bui-Xuan, 2001). La parité est proche d'être acquise pour les emplois de directeurs, de chefs de dé-partement et de chefs de bureau au Conseil d'État⁶³. Cependant, au-cune femme n'a encore vice-présidé le Conseil d'État (Champeil-Desplats, 2019).

De nos jours, la justice administrative se mobilise en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes et a signé un accord avec les organisations syndicales en faveur de l'égalité professionnelle : dans ce cadre, différentes actions sont mises en œuvre par les juridictions ad-ministratives à tous les niveaux, par exemple la visibilisation⁶⁴ des femmes dans les productions écrites de la justice administrative⁶⁵.
55

La doctrine, évoquée en introduction, a un lien étroit avec la jurisprudence dans la construction du droit ; le professeur Rivero y voyait une « collaboration nécessaire » (Rivero, 1980). À cet égard, il reste encore une marge de progrès en matière de parité dans le milieu universitaire. Mis à part le faible nombre de femmes dédicataires d'ouvrages intitulés « Mélanges en l'honneur de... 66 » qui peut paraître anecdotique, on recensait, pour les années 2017-2018, sur le nombre total d'étudiants en droit, 60 % de femmes (Champeil-Desplats, 2019). En 2008, il y avait 43,5 % de femmes parmi les maîtres de conférences en poste et 30 % de professeures. En 2009-2010, en droit public, il y avait 391 hommes pour 109 femmes dans le corps des professeurs, et 476 hommes pour 330 femmes dans le corps des maîtres de conférences (ibid.). Enfin, en ce qui concerne les résultats du concours pour l'agrégation de droit public, les femmes représentaient 30 % des reçus en 2002, puis 33 % en 2014, 26 % en 2016 et 30 % en 2018, soit cette année-là 7 femmes reçues pour 23 hommes (ibid.). Autant de pistes de progression pour que le droit administratif de notre siècle soit incarné par toutes et tous.

<table><caption>Tableau : les pionnières du Conseil d'État</caption><thead><tr><td>Nom</td><td>Date d'entrée au Conseil d'État</td></tr></thead><tbody><tr><td>Louise Cadoux</td><td>1953</td></tr><tr><td>Jacqueline Bauchet</td><td>1953</td></tr><tr><td>Suzanne Grévisse</td><td>1953</td></tr><tr><td>Nicole Questiaux</td><td>1955</td></tr><tr><td>Marie-Aimée Latournerie</td><td>1963</td></tr><tr><td>Marie-Dominique Hagelsteen</td><td>1972</td></tr><tr><td>Mme Meme</td><td>1967 (au plus tard)</td></tr><tr><td>Mme Aubin</td><td>Date inconnue</td></tr><tr><td>Françoise Chandernagor</td><td>1972 (au plus tard)</td></tr></tbody></table>

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## NOTES

<footnote n="1">1. En effet, sur les 122 arrêts, onze ont le nom de femmes, demanderesses au pourvoi (Long *et al.*, 2021).</footnote>

<footnote n="2">2. Voir [https://www.conseil-etat.fr/actualites/portraits-de-femmes-du-conseil-d-etat-journée-du-8-mars].</footnote>

<footnote n="3">3. Ibid.</footnote>

<footnote n="4">4. Cons. État, ass., 3 juillet 1936, n° 43239 et n° 43240, *Dmoiselle Bobard et autres*, Lebon, p. 721. D'autres décisions favorables à l'emploi des femmes ont été prises à la même époque : Conseil d'État, ass., 3 décembre 1948, *Dame Louys, Lebon*, p. 451 où le Conseil d'État a censuré les dispositions interdisant aux femmes de prendre part à l'examen professionnel de la magistrature coloniale ; Cons. État, sect., 11 mai 1960, *Ville de Strasbourg, Lebon*, p. 194, où le Conseil d'État a censuré les dispositions excluant les femmes mariées des emplois de la ville de Strasbourg (Sauvé, 2017).</footnote>
5 Ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile.

6 Voir aussi Tikhonov Sigrist (2009).

7 Voir [https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/1992-2001-souvenirs-d-une-femme-au-conseil-constitutionnel] et [https://www.haut-conseil-egalite.gouv.fr/IMG/pdf/cp_hce_conseilconstitutionnel_vf-2.pdf].

8 Cons. const., 23 janvier 1987, n° 86-224 DC, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence. Cette décision est considérée comme consacrant explicitement, au niveau constitutionnel, l'existence de la juridiction administrative.

9 Voir, par exemple, Rideau (1996).

10 Voir [https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/la-jurisprudence-administrative-et-les-femmes].

11 Cons. État, rapport d'activité, 2022.

12 Cons. État, 8 juin 1966, n° 63369.

13 Cons. État, 23 février 1968, n° 65071, n° 65072 et n° 65073.

14 Cons. État, 14 juin 1967, n° 61742 et n° 62191.

15 Cons. État, 1er mars 1967, n° 56180.

16 Cons. État, 8 juin 1966, n° 63369.

17 Cons. État, ass., 26 novembre 1976, n° 97328, Soldani, Lebon, p. 507 ; Cons. État, 23 juin 1978, n° 6850 et n° 6912, Commune de Meylan et a. c/ Association des résidents des Eyminées, inédit. Ces affaires ont été instruites par la rapporteure Louise Cadoux et les conclusions rédigées par la commissaire du gouvernement Marie-Aimée Latournerie.

18 Cons. État, ass., 26 novembre 1976, n° 97328, Soldani, Lebon, p. 507.

19 Cons. État, 26 mars 1971, n° 79815, Sieur Devillers, Lebon, p. 259, conclusions de Suzanne Grévisse, commissaire du gouvernement.

20 Cons. État, 28 mai 1954, n° 28238, Barel ; Cons. État, 20 avril 1956, n° 98637, Époux Bertin et ministre de l'Agriculture c/ consorts Grimouard et autres ; Cons. État, 31 mai 1957, n° 26188, Rosan Girard ; Cons. État, 26 juin
1959, n° 92099, Syndicat général des ingénieurs-conseils ; Cons. État, 19 octobre 1962, n° 58502, Canal, Robin et Godot.

21 Voir [https://www.conseil-etat.fr/actualites/portraits-de-femmes-du-conseil-d-etat-journée-du-8-mars].

22 Cons. État, sect., 1er mars 1968, Synd. général des fabricants des semoules de France, Lebon, p. 149 ; AJDA, 1968, p. 235.

23 La Cour constitutionnelle de République fédérale d'Allemagne a reconnu la primauté d'un traité communautaire sur une loi même postérieure dans une décision du 9 juin 1971 ; la Cour constitutionnelle italienne a fait de même le 8 juin 1984 (Société Granital).

24 CJCE, 15 juillet 1964, aff. 6-64, Flaminio Costa c/ ENEL, Rec., p. 01141.

25 Voir notamment Cons. État, 7 avril 1965, n° 57537, Secrétaire d'État au commerce intérieur c/ Hurni, Lebon, p. 226 ; Cons. État, 31 janvier 1968, n° 67755, Huertas, Verdu et Albaladejo, Lebon, p. 77.

26 Conclusions de N. Questiaux, séance du 16 février 1968, p. 12.

27 Ibid.

28 Ibid., p. 14.

29 Ibid., p. 13.

30 Ibid.

31 Conclusions de P. Matter, Cass. civ., 22 décembre 1931, Dalloz, 1932, 1, p. 131.

32 Expression empruntée à P. Brun, au sujet de la définition de la « force normative » (Thibierge et al., 2009 p. 858).

33 Notons que l'échantillon visé était plus conséquent, mais certaines conclusions ne figurent pas dans les archives. Sur la base de douze conclusions analysées, le juge a suivi la commissaire du gouvernement dans les affaires suivantes : Cons. État, 10 février 1967, n° 63684 ; Cons. État, 1er mars 1967, n° 56180 ; Cons. État, 1er mars 1967, n° 58736 ; Cons. État, 1er mars 1967, n° 68898 ; Cons. État, 1er mars 1967, n° 69663 ; Cons. État, 1er mars 1967, n° 71057 ; Cons. État, 13 juillet 1967, n° 68680 ; Cons. État, 13 juillet 1968, n° 75835 ; Cons. État, 13 décembre 1968, n° 71624, n° 71625 et n° 71626 ; Cons. État, 12 juillet 1969, n° 76089. Il ne l'a pas suivie (ou partiellement) dans les deux cas suivants : Cons. État, 10 février 1967, n° 59125, n° 59126 et n° 59329 et Cons. État, 1er mars 1967, n° 65988.
34 On retiendra un autre cas datant de 1978, où Mme Hagelsteen conclut sur l'arrêt Cons. État, 7 juillet 1978, n° 03918, Sieur Omont, Lebon, qui porte sur une demande d'annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par l'administration sur une demande tendant au reversement de retenues effectuées sur le traitement d'un professeur pour fait de grève. Contrairement à ce que Mme Hagelsteen préconisait, la requête a été rejetée par un arrêt qualifié de radical par la doctrine (Melleray, 2003).

35 Cons. État, ass., 22 octobre 1979, n° 17541, Union démocratique du travail, Lebon, p. 384.

36 Cons. const., 15 janvier 1975, n° 74-54 DC, Rec., p. 19.

37 Conclusions de M.-D. Hagelsteen, séance du 19 octobre 1979, p. 10.

38 Ibid.

39 Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, n° 73-13.556, Dalloz, 1975, p. 497.

40 Loi n° 77-680 du 30 juin 1977 autorisant l'approbation des dispositions annexées à la décision du Conseil des communautés européennes du 20 septembre 1976 et relatives à l'élection des représentants au Parlement européen.

41 Décret n° 79-92 du 30 janvier 1979 portant publication des dispositions annexées à la décision du Conseil des communautés européennes du 20 septembre 1976 et relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des communautés européennes du suffrage universel direct.

42 Conclusions de M.-D. Hagelsteen, séance du 19 octobre 1979, p. 10.

43 Ibid., p. 11.

44 L'arrêt du Cons. État, ass., 7 juillet 1978, n° 10079, Croissant, Lebon, p. 293, consacre la supériorité du traité ou de l'accord sur la loi antérieure. Selon le doyen C. Debbasch, le terme de « supériorité » n'est pas adéquat « puisque de deux normes de valeur équivalente, la dernière en date prévaudra : lex posterior derogat priori. » (Debbasch, 1990).

45 Conclusions de M.-D. Hagelsteen, séance du 19 octobre 1979, p. 12.

46 Cons. État, ass., 22 octobre 1979, n° 17541, Union démocratique du travail, Lebon, p. 384.

47 Ibid.

48 Cons. État, ass., 20 octobre 1989, n° 108243, Nicolo, Lebon, p. 190, D., 1990, 135, note P. Sabourin. Pour l'anecdote : « Je me suis d'abord enquis du
sentiment de Nicole Questiaux, qui avait conclu dans l'affaire dite des se-
moules. Et je me suis aperçu qu'elle ne tenait pas vraiment tant que cela à
cette jurisprudence. » (Domino, 2014).

49 En revanche, sa position ne sera pas retenue s'agissant de la nature des moyens liés à la compatibilité d'un texte à une convention internationale, ce qui est en dehors du cadre temporel de cette étude et ne sera pas abordé ici.

50 Cons. État, 30 janvier 1981, n° 16148, Ministre du travail et de la participation contre Société France Europe Transactions, Lebon, p. 32, AJDA, 1981, p. 245.

51 Voir [https://www.conseil-etat.fr/actualites/portraits-de-femmes-du-conseil-d-etat-journée-du-8-mars#:~:text=En%201972%2C%20Marie%2DDominique%20Hagelsteen,nouveau%20de%201989%20%C3%A0%201992].

52 Cons. État, ass., 10 janvier 1964, n° 57946, Ministre de l'Agriculture c. Simonet, Lebon, p. 19 ; Cons. État, 10 juin 1932, Syndicat des marchands de chaussures détaillants de Poitiers, Lebon, p. 571, cité par M.-D. Hagelsteen dans ses conclusions, lecture du 30 janvier 1981, p. 3.

53 Conclusions de M.-D. Hagelsteen, lecture du 30 janvier 1981, p. 4.

54 *Ibid.*, p. 16.

55 *Ibid.*, p. 16-17.

56 *Ibid.*, p. 17.

57 Cons. État, 12 mai 1976, n° 96436, Leboucher et Tarandon, Lebon, p. 246.

58 Conclusions de M.-D. Hagelsteen, lecture du 30 janvier 1981, p. 5 et p. 7.

59 *Ibid.*, p. 16.

60 *Ibid.*, p. 6.

61 Cons. État, 30 janvier 1981, n° 16148, Ministre du travail et de la participation c/ Société France Europe Transactions, Lebon, p. 32, AJDA, 1981, p. 245 : « Ces moyens, qui sont tirés des illégalités dont seraient entachés les arrêtés préfectoraux des 8 et 12 avril 1937, ne pourraient être utilement invoqués que soit à l'appui de conclusions tendant à l'annulation de ces arrêtés, conclusions qui ont été tardivement présentées ainsi que l'a décidé le tribunal administratif de Caen dans une partie non frappée d'appel de son juge-ment, soit à l'appui d'une exception d'illégalité invoquée à l'occasion d'une demande d'annulation d'une décision prise en application de ces arrêtés, laquelle n'a pas été présentée au juge administratif. » En revanche, ces
moyens « ne peuvent l'être au soutien de conclusions dirigées contre un
refus d'abrogation de ces arrêtés à l'encontre duquel la société n'aurait pu,
le cas échéant, se prévaloir que de changements de fait ou de droit posté-
rieurs à l'intervention des arrêtés contestés ».

62 Cons. État, sect., 3 février 1989, n° 74052, *Compagnie Alitalia*, Lebon, p. 44 (conclusions de N. Chahid-Nourai, commissaire du gouvernement, rapport de M.-D. Hagelsteen, maître des requêtes). Voir Genevois (2018).

63 Voir [https://www.conseil-etat.fr/site/actualites/egalite-professionnell e-femmes-hommes-la-place-des-femmes-au-sein-de-la-justice-administr ative].

64 Terme utilisé en sociologie.

65 Voir [https://www.conseil-etat.fr/site/actualites/egalite-professionnell e-femmes-hommes-la-place-des-femmes-au-sein-de-la-justice-administr ative].

66 Et, d'après nos recherches, aucune spécialisée en droit administratif n'en a bénéficié.

RÉSUMÉ

Français

Nicole Questiaux, Marie-Dominique Hagelsteen, Suzanne Grévisse, ne font pas partie des noms fréquemment cités dans les devoirs de nos étudiants en droit administratif. Elles sont absentes de la mémoire collective en la matière. Pourtant, elles ont été pionnières en tant que femmes intégrées au Conseil d'État et ont accompli un travail significatif quoique relativement méconnu. Cet article propose un aperçu de leur contribution à la jurisprudence du Conseil d'État.

INDEX

Mots-clés

Louise Cadoux, Jacqueline Bauchet, Suzanne Grévisse, Nicole Questiaux, Marie-Aimée Latournerie, Marie-Dominique Hagelsteen, femme, Conseil d'État, xxe siècle, histoire du droit administratif
AUTEUR

Laurence Warin

Docteure en droit public, Université de Paris Cité ; laurence.warin@outlook.fr