# Au cœur du gouvernement internationalisé de la sortie de guerre

Cécile Jouhanneau

► To cite this version:

Cécile Jouhanneau. Au cœur du gouvernement internationalisé de la sortie de guerre : Enquête sur le service public de l'emploi en Bosnie-Herzégovine. 2019. hal-04620679

HAL Id: hal-04620679

https://cnrs.hal.science/hal-04620679

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destinée au dépôt et à la diffusion de documents
scientifiques de niveau recherche, publiés ou non,
émanant des établissements d'enseignement et de
recherche français ou étrangers, des laboratoires
publics ou privés.

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# Au cœur du gouvernement internationalisé de la sortie de guerre

Cécile Jouhanneau

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AU CŒUR DU GOUVERNEMENT
INTERNATIONALISÉ DE LA SORTIE DE GUERRE

Enquête sur le service public de l'emploi en Bosnie-Herzégovine

Cécile Jouhanneau<fnref n="1" />

Université Paul-Valéry Montpellier 3 ART-Dev UMR 5281

cecile.jouhanneau@univ-montp3.fr

Résumé : La guerre transforme-t-elle la fabrique de l'action publique et si oui, comment ? En prenant pour objet un segment négligé de l'action publique en Bosnie-Herzégovine, le service public de l'emploi, on met en évidence les continuités relatives du gouvernement de l'emploi avant, pendant et après la guerre de 1992-1995. L'enquête conduite à différents niveaux de la fabrique de l'action publique, des institutions financières internationales aux échelons entitaires, cantonaux et municipaux s'égère que les relations entre les agents de l'intervention de paix et leurs interlocuteurs politiques bosniens sont faites de dépendance mutuelle et de pratiques d'externalisation du travail bureaucratique. De façon similaire à la Yougoslavie socialiste, les partis de gouvernement pèsent de façon discrète sur la fabrique de ces politiques. Apparaissent ainsi certaines modalités contemporaines de gouvernement internationalisé.

MOTS-CLÉS : BOSNIE-HERZÉGOVINE – CONDITIONNALITÉ – GOUVERNEMENT INTERNATIONALISÉ –

PEACEBUILDING – SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI – SORTIE DE GUERRE

UNPACKING INTERNATIONALISED POST-WAR GOVERNANCE: AN INVESTIGATION INTO PUBLIC EMPLOYMENT SERVICES IN BOSNIA AND HERZEGOVINA

Abstract: Does war transform policy-making, and if so, how? By scrutinizing an oft-neglected public policy in Bosnia – public employment services – this article highlights the relative continuities of employment policies before, during and after the 1992-1995 war. A multi-level investigation conducted with international financial institutions as well as local, cantonal and municipal actors reveals that the relations between peacebuilders and their Bosnian interlocutors feature mutual dependence and the externalisation of bureaucratic labour. Like in socialist Yugoslavia, local ruling parties discreetly weigh on policy-making, and this despite the emergence today of some internationalised governance modalities.

KEYWORDS: BOSNIA AND HERZEGOVINA – CONDITIONALITY – INTERNATIONALISED GOVERNANCE –

PEACEBUILDING – POSTWAR – PUBLIC EMPLOYMENT SERVICE

<footnote n="1">1. L'autrice tient à remercier Jacobo Grajales, Sandrine Lefranc, Sahar A. Saeidnia et les évaluateurs anonymes pour leurs commentaires avisés sur ce texte, ainsi que la MSH-SUD pour le soutien financier apporté à l'enquête.</footnote>
AU CŒUR DU GOUVERNEMENT
INTERNATIONALISÉ DE LA SORTIE DE GUERRE

Enquête sur le service public de l'emploi en Bosnie-Herzégovine

Cécile Jouhanneau<fnref n="1" />

Université Paul-Valéry Montpellier 3 ART-Dev UMR 5281

cecile.jouhanneau@univ-montp3.fr

Résumé : La guerre transforme-t-elle la fabrique de l'action publique et si oui, comment ? En prenant pour objet un segment négligé de l'action publique en Bosnie-Herzégovine, le service public de l'emploi, on met en évidence les continuités relatives du gouvernement de l'emploi avant, pendant et après la guerre de 1992-1995. L'enquête conduite à différents niveaux de la fabrique de l'action publique, des institutions financières internationales aux échelons entitaires, cantonaux et municipaux suggère que les relations entre les agents de l'intervention de paix et leurs interlocuteurs politiques bosniens sont faites de dépendance mutuelle et de pratiques d'externalisation du travail bureaucratique. De façon similaire à la Yougoslavie socialiste, les partis de gouvernement pèsent de façon discrète sur la fabrique de ces politiques. Apparaissent ainsi certaines modalités contemporaines de gouvernement internationalisé.

MOTS-CLÉS : BOSNIE-HERZÉGOVINE – CONDITIONNALITÉ – GOUVERNEMENT INTERNATIONALISÉ –

PEACEBUILDING – SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI – SORTIE DE GUERRE

UNPACKING INTERNATIONALISED POST-WAR GOVERNANCE: AN INVESTIGATION INTO PUBLIC EMPLOYMENT SERVICES IN BOSNIA AND HERZEGOVINA

Abstract: Does war transform policy-making, and if so, how? By scrutinizing an oft-neglected public policy in Bosnia – public employment services – this article highlights the relative continuities of employment policies before, during and after the 1992-1995 war. A multi-level investigation conducted with international financial institutions as well as local, cantonal and municipal actors reveals that the relations between peacebuilders and their Bosnian interlocutors feature mutual dependence and the externalisation of bureaucratic labour. Like in socialist Yugoslavia, local ruling parties discreetly weigh on policy-making, and this despite the emergence today of some internationalised governance modalities.

KEYWORDS: BOSNIA AND HERZEGOVINA – CONDITIONALITY – INTERNATIONALISED GOVERNANCE –

PEACEBUILDING – POSTWAR – PUBLIC EMPLOYMENT SERVICE

<footnote n="1">1. L'autrice tient à remercier Jacobo Grajales, Sandrine Lefranc, Sahar A. Saeidnia et les évaluateurs anonymes pour leurs commentaires avisés sur ce texte, ainsi que la MSH-SUD pour le soutien financier apporté à l'enquête.</footnote>
La guerre transforme-t-elle la fabrique de l'action publique et si oui, comment ? Poser cette question suppose de remettre sur le métier ce qui apparaît bien souvent comme une évidence dans les analyses du changement de l'action publique et des institutions : la guerre ferait partie de ces chocs exogènes qui, au même titre que les crises économiques ou les pandémies, seraient forcément sources de changement. On retrouve cette idée dans l'approche cognitive des politiques publiques lorsque sont évoquées les sources exogènes de changement du référentiel global (Jobert, Muller, 1987), dans les approches fonctionnalistes qui considèrent la réforme institutionnelle comme une réponse à une mutation dans l'environnement (Bezes, Le Lidec, 2011, p. 60), mais aussi dans les travaux les plus soucieux de mettre en évidence les limites et des obstacles au changement de l'action publique, qu'ils portent sur l'incrémentalisme (Lindblom, 1959) ou la path dependence (Pierson, 1993). Ces derniers soulignent en effet les continuités des politiques et l'endurance des institutions « tant qu'elles n'ont pas été bouleversées par des chocs exogènes tels que la guerre » (Clemens, Cook, 1999, p. 445).

Or, « ces mutations de l'environnement n'affectent évidemment pas mécaniquement les institutions » (Bezes, Le Lidec, 2011, p. 60) ni la conduite de l'action publique. Il convient ainsi de soumettre la notion de tournant de l'après-guerre aux questionnements que certains socio-historiens de l'action publique ont adressés aux supposés turning points des politiques publiques (Gaïti, 2002, 2014 ; Laurens, 2008). Ils permettent de dépasser l'opposition classique entre les approches cognitives du changement centrées sur les transformations rapides, et les approches institutionnalistes mettant en évidence des effets d'inertie de long terme (Hoeffler et al., 2019, p. 135). Ce sont en effet bel et bien les temporalités du changement qui sont éclairées par ces travaux articulant la mise en évidence des conditions sociales de possibilité des « tournants » et, dans la veine des travaux de Michel Dobry (1986), l'analyse de ce qu'il se joue d'improbable dans le temps court de l'événement (Dulong, 2012 ; Gaïti, 2015).

Ces propositions sont fort stimulantes pour qui s'interroge sur les rapports entre la guerre et le changement de l'action publique et des institutions. Elles résonnent avec les travaux de spécialistes de la Première Guerre mondiale sur ce que la « mise en guerre » fait à l'État (Bertschy, Salson, 2018). En repérant les ressources nouvelles et les alliances improbables dont bénéficient les réformateurs dans le temps court de la mise en guerre, mais en suivant le devenir de leurs entreprises sur un temps plus long, ces recherches saisissent ensemble les temporalités du changement et de l'inertie, de l'extraordinaire et de la routine en situation de guerre. Elles confirment que « la guerre oriente la formation et la transformation de l'État » (Tilly, 1990, p. 20) en accélérant l'extension de ses domaines d'intervention, et montrent que l'entrée en guerre, par les opportunités discursives et les « ressources étatiques démultipliées » qu'elle offre aux entrepreneurs de réforme, favorise la mise en œuvre d'innovations et d'expérimentations dans différents secteurs d'action publique (Bertschy, Salson, 2018, p. 330). Or, de façon plus inédite, elles montrent que certains secteurs sont peu, voire pas transformés par la mise en guerre et signalent que les réformes adoptées à la faveur de l'entrée en guerre sont souvent de courte durée, révélant « combien le poids de l'institué particip[e] des difficultés de la réforme en temps de guerre » (ibid.).
La guerre transforme-t-elle la fabrique de l'action publique et si oui, comment ? Poser cette question suppose de remettre sur le métier ce qui apparaît bien souvent comme une évidence dans les analyses du changement de l'action publique et des institutions : la guerre ferait partie de ces chocs exogènes qui, au même titre que les crises économiques ou les pandémies, seraient forcément sources de changement. On retrouve cette idée dans l'approche cognitive des politiques publiques lorsque sont évoquées les sources exogènes de changement du référentiel global (Jobert, Muller, 1987), dans les approches fonctionnalistes qui considèrent la réforme institutionnelle comme une réponse à une mutation dans l'environnement (Bezes, Le Lidec, 2011, p. 60), mais aussi dans les travaux les plus soucieux de mettre en évidence les limites et des obstacles au changement de l'action publique, qu'ils portent sur l'incrémentalisme (Lindblom, 1959) ou la path dependence (Pierson, 1993). Ces derniers soulignent en effet les continuités des politiques et l'endurance des institutions « tant qu'elles n'ont pas été bouleversées par des chocs exogènes tels que la guerre » (Clemens, Cook, 1999, p. 445).

Or, « ces mutations de l'environnement n'affectent évidemment pas mécaniquement les institutions » (Bezes, Le Lidec, 2011, p. 60) ni la conduite de l'action publique. Il convient ainsi de soumettre la notion de tournant de l'après-guerre aux questionnements que certains socio-historiens de l'action publique ont adressés aux supposés turning points des politiques publiques (Gaïti, 2002, 2014 ; Laurens, 2008). Ils permettent de dépasser l'opposition classique entre les approches cognitives du changement centrées sur les transformations rapides, et les approches institutionnalistes mettant en évidence des effets d'inertie de long terme (Hoeffler et al., 2019, p. 135). Ce sont en effet bel et bien les temporalités du changement qui sont éclairées par ces travaux articulant la mise en évidence des conditions sociales de possibilité des « tournants » et, dans la veine des travaux de Michel Dobry (1986), l'analyse de ce qu'il se joue d'improbable dans le temps court de l'événement (Dulong, 2012 ; Gaïti, 2015).

Ces propositions sont fort stimulantes pour qui s'interroge sur les rapports entre la guerre et le changement de l'action publique et des institutions. Elles résonnent avec les travaux de spécialistes de la Première Guerre mondiale sur ce que la « mise en guerre » fait à l'État (Bertschy, Salson, 2018). En repérant les ressources nouvelles et les alliances improbables dont bénéficient les réformateurs dans le temps court de la mise en guerre, mais en suivant le devenir de leurs entreprises sur un temps plus long, ces recherches saisissent ensemble les temporalités du changement et de l'inertie, de l'extraordinaire et de la routine en situation de guerre. Elles confirment que « la guerre oriente la formation et la transformation de l'État » (Tilly, 1990, p. 20) en accélérant l'extension de ses domaines d'intervention, et montrent que l'entrée en guerre, par les opportunités discursives et les « ressources étatiques démultipliées » qu'elle offre aux entrepreneurs de réforme, favorise la mise en œuvre d'innovations et d'expérimentations dans différents secteurs d'action publique (Bertschy, Salson, 2018, p. 330). Or, de façon plus inédite, elles montrent que certains secteurs sont peu, voire pas transformés par la mise en guerre et signalent que les réformes adoptées à la faveur de l'entrée en guerre sont souvent de courte durée, révélant « combien le poids de l'institué particip[e] des difficultés de la réforme en temps de guerre » (ibid.).
Nous proposons ici d'étendre à la sortie de guerre ces questionnements sur la mise en
guerre des institutions et de l'action publique. Cette perspective est particulièrement utile
dans le cas de la Bosnie. Plus de vingt ans après la fin de la guerre de 1992-1995, bon
nombre des travaux qui prennent ce pays pour objet débutent leurs analyses avec les
accords de paix de Dayton, en décembre 1995, comme si ces derniers avaient fait du pays
une tabula rasa. Or, il importe de saisir ce que le conflit a fait à la société bosnienne<fnref n="2" /> sans
pour autant la réduire à la guerre, en construisant un objet de recherche qui ne soit pas
surdéterminé par cette expérience et en faisant varier la focale entre le temps court et le
temps long. Pour ce faire, nous nous penchons sur un domaine souvent négligé dans l'étude
des conflits et des sorties de conflits de l'après-guerre froide, bien qu'il soit d'une importance
cruciale pour l'économie politique et la vie quotidienne : l'accès à l'emploi. Les politiques
sociales et économiques et leur fabrique ne figurent pas au sommet des priorités de
recherche dans la région<fnref n="3" />. Dominée par les spécialistes des relations internationales, la vaste
littérature sur la Bosnie contemporaine se focalise plutôt sur les changements constitution-
nels, la réforme de la police, le retour des réfugiés et des déplacés, la mise en œuvre de la
justice pénale internationale ou encore les dispositifs visant la réconciliation. Or, l'étude du
service public de l'emploi et de ses réformes dans un temps relativement long, de la You-
goslavie socialiste à nos jours, s'avère être un observatoire fécond pour saisir ce que la
guerre de 1992-1995 et l'intervention de paix à laquelle elle a donné lieu ont fait (ou pas) à
la fabrique de l'action publique et à la domination politique en Bosnie.

Encadré 1. La singulière trajectoire yougoslave

De 1945 à 1992, la Bosnie-Herzégovine a été une des six républiques fédérées com-
posant la République fédérative socialiste de Yougoslavie. Après avoir adopté initia-
lement une Constitution et un modèle économique inspirés de ceux de l'URSS, les
autorités yougoslaves rompent avec l'Union soviétique en 1948, développant alors
« une quasi-économie de marché partiellement décentralisée et un contrôle du Parti
partiellement déstalinisé mais toujours monopolistique et fondamentalement centra-
lisé » (Rusinow, 2007, p. 146, n. 12). Bien qu'elle partage certains traits avec le sovié-
tisme, notamment en matière d'allocation des biens et des privilèges (Pudal, 2009 ;
Djilas, 1957), la Yougoslavie socialiste s'en distingue, et ce tout particulièrement en
matière de politiques de l'emploi. En effet, dans le bloc soviétique, le chômage n'était
pas considéré comme un risque et n'était donc pas couvert, contrairement à la You-
goslavie où, tout en poursuivant l'objectif du plein-emploi, les autorités envisageaient
l'apparition d'un chômage temporaire (Stambolieva, 2011, p. 355). Le système de pro-
tection sociale yougoslave n'était pas un modèle « communiste typique » (ibid.,
p. 350), il est malaisé de le ranger parmi les trois régimes (libéral, conservateur et
social-démocrate) de l'État-providence des « démocraties capitalistes développées »
selon Esping-Andersen (2007, p. 15), quand bien même on ajouterait à son modèle le
« régime conservateur corporatiste post-communiste » (Deacon, 2007).

<footnote n="2">2. « Bosnien » désigne tout citoyen de la Bosnie-Herzégovine ; « Bosniaque » désigne les musulmans de Bosnie-Herzégovine. On utilisera indifféremment Bosnie-Herzégovine et Bosnie.</footnote>

<footnote n="3">3. Voir toutefois notamment Pugh (2005) ; Zaum (2005) ; Deacon, Stubbs (2007) et Deets, McCleeland (2018).</footnote>
Nous proposons ici d'étendre à la sortie de guerre ces questionnements sur la mise en
guerre des institutions et de l'action publique. Cette perspective est particulièrement utile
dans le cas de la Bosnie. Plus de vingt ans après la fin de la guerre de 1992-1995, bon
nombre des travaux qui prennent ce pays pour objet débutent leurs analyses avec les
accords de paix de Dayton, en décembre 1995, comme si ces derniers avaient fait du pays
une tabula rasa. Or, il importe de saisir ce que le conflit a fait à la société bosnienne<fnref n="2" /> sans
pour autant la réduire à la guerre, en construisant un objet de recherche qui ne soit pas
surdéterminé par cette expérience et en faisant varier la focale entre le temps court et le
temps long. Pour ce faire, nous nous penchons sur un domaine souvent négligé dans l'étude
des conflits et des sorties de conflits de l'après-guerre froide, bien qu'il soit d'une importance
cruciale pour l'économie politique et la vie quotidienne : l'accès à l'emploi. Les politiques
sociales et économiques et leur fabrique ne figurent pas au sommet des priorités de
recherche dans la région<fnref n="3" />. Dominée par les spécialistes des relations internationales, la vaste
littérature sur la Bosnie contemporaine se focalise plutôt sur les changements constitution-
nels, la réforme de la police, le retour des réfugiés et des déplacés, la mise en œuvre de la
justice pénale internationale ou encore les dispositifs visant la réconciliation. Or, l'étude du
service public de l'emploi et de ses réformes dans un temps relativement long, de la You-
goslavie socialiste à nos jours, s'avère être un observatoire fécond pour saisir ce que la
guerre de 1992-1995 et l'intervention de paix à laquelle elle a donné lieu ont fait (ou pas) à
la fabrique de l'action publique et à la domination politique en Bosnie.

Encadré 1. La singulière trajectoire yougoslave

De 1945 à 1992, la Bosnie-Herzégovine a été une des six républiques fédérées com-
posant la République fédérative socialiste de Yougoslavie. Après avoir adopté initia-
lement une Constitution et un modèle économique inspirés de ceux de l'URSS, les
autorités yougoslaves rompent avec l'Union soviétique en 1948, développant alors
« une quasi-économie de marché partiellement décentralisée et un contrôle du Parti
partiellement déstalinisé mais toujours monopolistique et fondamentalement centra-
lisé » (Rusinow, 2007, p. 146, n. 12). Bien qu'elle partage certains traits avec le sovié-
tisme, notamment en matière d'allocation des biens et des privilèges (Pudal, 2009 ;
Djilas, 1957), la Yougoslavie socialiste s'en distingue, et ce tout particulièrement en
matière de politiques de l'emploi. En effet, dans le bloc soviétique, le chômage n'était
pas considéré comme un risque et n'était donc pas couvert, contrairement à la You-
goslavie où, tout en poursuivant l'objectif du plein-emploi, les autorités envisageaient
l'apparition d'un chômage temporaire (Stambolieva, 2011, p. 355). Le système de pro-
tection sociale yougoslave n'était pas un modèle « communiste typique » (ibid.,
p. 350), il est malaisé de le ranger parmi les trois régimes (libéral, conservateur et
social-démocrate) de l'État-providence des « démocraties capitalistes développées »
selon Esping-Andersen (2007, p. 15), quand bien même on ajouterait à son modèle le
« régime conservateur corporatiste post-communiste » (Deacon, 2007).

<footnote n="2">2. « Bosnien » désigne tout citoyen de la Bosnie-Herzégovine ; « Bosniaque » désigne les musulmans de Bosnie-Herzégovine. On utilisera indifféremment Bosnie-Herzégovine et Bosnie.</footnote>

<footnote n="3">3. Voir toutefois notamment Pugh (2005) ; Zaum (2005) ; Deacon, Stubbs (2007) et Deets, McCleeland (2018).</footnote>
Dans la Yougoslavie socialiste, le travail constituait un moyen de subsistance mais aussi une voie d'accès à un statut social et à des droits politiques sur l'allocation des ressources économiques (Woodward, 1995, p. 30). De façon paradoxale pour un pays socialiste, le nombre de chômeurs enregistrés y était relativement élevé et a augmenté au fil des années. Pourtant, le chômage était relativement et socialement invisible (ibid., p. 321). À l'inverse, dans la Bosnie issue de la guerre, le travail et sa rareté sont omniprésents dans les converssations quotidiennes. Par ailleurs, dans la Yougoslavie socialiste, en matière d'intermédiation, plusieurs réformes et changements constitutionnels ont subordonné le service public de l'emploi au Parti : les responsables locaux de la Ligue des communistes ainsi que les directeurs des grandes entreprises autogérées locales (souvent membres du Parti) ont acquis un contrôle croissant de l'allocation des emplois. Inversement, les transformations des bureaux pour l'emploi bosniens lancées en 2007 par la Coopération au développement suisse et désormais appuyées par la Banque mondiale et la Délégation de l'Union européenne (UE) s'inscrivent dans une démarche d'activation et visent à renforcer le rôle d'intermédiation des bureaux entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. Pour cette raison, ces transformations menacent les acteurs politiques locaux qui contrôlent l'allocation des emplois publics et privés.

Doit-on en déduire que l'expérience de la guerre a constitué une rupture dans l'action publique relative à l'emploi en Bosnie, ouvrant la voie à une gestion technocratique internationale de l'accès à l'emploi ? Une telle conclusion ne serait pas en décalage avec bien des travaux visant à caractériser l'exercice du pouvoir dans l'intervention de paix à l'œuvre en Bosnie. Nombre de chercheurs ont décrit – ou dénoncé – le « protectorat international » en Bosnie (Knaus, Martin, 2003), le « paradoxe de la souveraineté » du pays (Zaum, 2003) ou encore la mascarade du faking democracy (Chandler, 1999), alimentant une grille de lecture des interventions de paix en termes de coercion internationale versus résistance locale. Ces transformations du service public de l'emploi peuvent également être lues comme relevant d'un processus d'européanisation<fnref n="4" /> à l'œuvre dans ce pays dont les relations avec l'UE se sont développées « avec un élan et un engagement accrus » depuis la signature des accords de paix de Dayton (Commission européenne, 2019, p. 3)<fnref n="5" />. On pourrait y voir une forme de « gouvernement par la conditionnalité » de l'UE qui opèrerait via son « système d'incitations externes » un « transfert de normes » vers un candidat potentiel à l'adhésion (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2004).

Or, l'analyse minutieuse des réformes du service public de l'emploi sur une temporalité élargie permet de douter de la rupture introduite par la guerre, l'intervention internationale

<footnote n="4">4. Initialement proposée pour décrire les effets de l'intégration européenne sur les pays membres, la notion d'européanisation a également été appliquée aux pays candidats à l'adhésion pour décrire les effets de la pré-adhésion sur les systèmes politiques et administratifs en Europe centrale et orientale (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005). Cette conception verticale de l'européanisation a toutefois été nuancée par des travaux sur la dimension interactive des relations entre les acteurs du système communautaire et ceux des pays candidats (Bafoil, 2004 ; Neumayer, Dakowska, 2008).</footnote>

<footnote n="5">5. En juin 2000, le Conseil européen affirme que les pays du sud-est européen relevant du Processus de stabilisation et d'association, dont la Bosnie, sont des candidats potentiels à l'adhésion. La Bosnie signe un accord de stabilisation et d'association avec l'UE en juin 2008 et déclare officiellement sa candidature à l'adhésion en février 2016. Or, en mai 2019, la Commission européenne annonce que les conditions ne sont pas réunies pour l'ouverture des négociations d'adhésion.</footnote>
Dans la Yougoslavie socialiste, le travail constituait un moyen de subsistance mais aussi une voie d'accès à un statut social et à des droits politiques sur l'allocation des ressources économiques (Woodward, 1995, p. 30). De façon paradoxale pour un pays socialiste, le nombre de chômeurs enregistrés y était relativement élevé et a augmenté au fil des années. Pourtant, le chômage était relativement et socialement invisible (ibid., p. 321). À l'inverse, dans la Bosnie issue de la guerre, le travail et sa rareté sont omniprésents dans les converssations quotidiennes. Par ailleurs, dans la Yougoslavie socialiste, en matière d'intermédiation, plusieurs réformes et changements constitutionnels ont subordonné le service public de l'emploi au Parti : les responsables locaux de la Ligue des communistes ainsi que les directeurs des grandes entreprises autogérées locales (souvent membres du Parti) ont acquis un contrôle croissant de l'allocation des emplois. Inversement, les transformations des bureaux pour l'emploi bosniens lancées en 2007 par la Coopération au développement suisse et désormais appuyées par la Banque mondiale et la Délégation de l'Union européenne (UE) s'inscrivent dans une démarche d'activation et visent à renforcer le rôle d'intermédiation des bureaux entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. Pour cette raison, ces transformations menacent les acteurs politiques locaux qui contrôlent l'allocation des emplois publics et privés.

Doit-on en déduire que l'expérience de la guerre a constitué une rupture dans l'action publique relative à l'emploi en Bosnie, ouvrant la voie à une gestion technocratique internationale de l'accès à l'emploi ? Une telle conclusion ne serait pas en décalage avec bien des travaux visant à caractériser l'exercice du pouvoir dans l'intervention de paix à l'œuvre en Bosnie. Nombre de chercheurs ont décrit – ou dénoncé – le « protectorat international » en Bosnie (Knaus, Martin, 2003), le « paradoxe de la souveraineté » du pays (Zaum, 2003) ou encore la mascarade du faking democracy (Chandler, 1999), alimentant une grille de lecture des interventions de paix en termes de coercion internationale versus résistance locale. Ces transformations du service public de l'emploi peuvent également être lues comme relevant d'un processus d'européanisation<fnref n="4" /> à l'œuvre dans ce pays dont les relations avec l'UE se sont développées « avec un élan et un engagement accrus » depuis la signature des accords de paix de Dayton (Commission européenne, 2019, p. 3)<fnref n="5" />. On pourrait y voir une forme de « gouvernement par la conditionnalité » de l'UE qui opèrerait via son « système d'incitations externes » un « transfert de normes » vers un candidat potentiel à l'adhésion (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2004).

Or, l'analyse minutieuse des réformes du service public de l'emploi sur une temporalité élargie permet de douter de la rupture introduite par la guerre, l'intervention internationale

<footnote n="4">4. Initialement proposée pour décrire les effets de l'intégration européenne sur les pays membres, la notion d'européanisation a également été appliquée aux pays candidats à l'adhésion pour décrire les effets de la pré-adhésion sur les systèmes politiques et administratifs en Europe centrale et orientale (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005). Cette conception verticale de l'européanisation a toutefois été nuancée par des travaux sur la dimension interactive des relations entre les acteurs du système communautaire et ceux des pays candidats (Bafoil, 2004 ; Neumayer, Dakowska, 2008).</footnote>

<footnote n="5">5. En juin 2000, le Conseil européen affirme que les pays du sud-est européen relevant du Processus de stabilisation et d'association, dont la Bosnie, sont des candidats potentiels à l'adhésion. La Bosnie signe un accord de stabilisation et d'association avec l'UE en juin 2008 et déclare officiellement sa candidature à l'adhésion en février 2016. Or, en mai 2019, la Commission européenne annonce que les conditions ne sont pas réunies pour l'ouverture des négociations d'adhésion.</footnote>
de paix et le rapprochement avec l'UE. Elle suggère une autre historicité du changement en pointant la mise sous contrôle partisan local du service public de l'emploi dès le milieu des années 1960. Pour rendre compte de ces continuités relatives de l'action publique, nous préférerons aux interprétations mono-causales du changement en termes de coercition des agents de la paix libérale ou d'une conception mécaniste de l'européanisation, une analyse conjointe des multiples pressions, interactions et « frictions » (Tsing, 2004) à l'œuvre dans les situations de « gouvernance internationalisée » (Baczko, 2017) ou « globalisée » (Fresia, Lavigne Delville, 2018). En effet, bien que l'activation des politiques de l'emploi, et en particulier le renforcement du rôle d'intermédiation des bureaux, aient été érigés dans les années 2010 en conditions de l'obtention de financements européens et internationaux importants, les partis de gouvernement bosniens les ont adoptées au conditionnel, sans se défaire de leur contrôle sur l'allocation de cette ressource rare. En ce sens, l'intervention de paix et le rapprochement avec l'UE auxquels la guerre a donné lieu n'ont pas fondamentalement remis en cause la faible autonomie du service public de l'emploi observable depuis les réformes yougoslaves des années 1960. Nous les analyserons dans une première partie avant de montrer dans un second temps que c'est précisément l'enchêvêtrement de différents types de pression – de l'UE, des institutions financières internationales, des agences de coopération bilatérale – qui entrave la supposée « gouvernance par conditionnalité » (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005). La troisième partie exposera les ressorts contemporains du contrôle partisan sur le service public de l'emploi.

## Encadré 2. Présentation de l'enquête

Cet article s'appuie sur l'historiographie disponible, sur des archives de presse et surtout, pour la période récente, sur une enquête relative aux transformations du service public de l'emploi conduites depuis 2007. Entre mai 2016 et juin 2018, quatre séjours de terrain ont été réalisés dans trois municipalités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine⁶ (Novo Sarajevo, Stari Grad Sarajevo, Tes'ang), dans une municipalité de la Republika srpska (Doboj) et dans le district de Brc'ko. Ces enquêtes ont permis la collecte de documents, la réalisation de vingt-et-un entretiens avec des acteurs impliqués à différents niveaux de l'action publique et la conduite de trois observations d'une à trois heures au sein de deux bureaux pour l'emploi. J'ai réalisé des entretiens en anglais avec le représentant d'une institution financière internationale, une cheffe de projet de la Banque mondiale, deux employés d'une agence de coopération bilatérale, un premier secrétaire d'ambassade européenne, et des entretiens en bosnien-croateserbe avec deux employés de l'agence de consultants conduisant les transformations des agences pour l'emploi, trois employés du ministère du Travail de la Fédération, un responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération, un responsable de l'agence pour l'emploi d'un canton de la Fédération, les employés de cinq bureaux pour l'emploi au niveau municipal et un dirigeant syndical local.
de paix et le rapprochement avec l'UE. Elle suggère une autre historicité du changement en pointant la mise sous contrôle partisan local du service public de l'emploi dès le milieu des années 1960. Pour rendre compte de ces continuités relatives de l'action publique, nous préférerons aux interprétations mono-causales du changement en termes de coercition des agents de la paix libérale ou d'une conception mécaniste de l'européanisation, une analyse conjointe des multiples pressions, interactions et « frictions » (Tsing, 2004) à l'œuvre dans les situations de « gouvernance internationalisée » (Baczko, 2017) ou « globalisée » (Fresia, Lavigne Delville, 2018). En effet, bien que l'activation des politiques de l'emploi, et en particulier le renforcement du rôle d'intermédiation des bureaux, aient été érigés dans les années 2010 en conditions de l'obtention de financements européens et internationaux importants, les partis de gouvernement bosniens les ont adoptées au conditionnel, sans se défaire de leur contrôle sur l'allocation de cette ressource rare. En ce sens, l'intervention de paix et le rapprochement avec l'UE auxquels la guerre a donné lieu n'ont pas fondamentalement remis en cause la faible autonomie du service public de l'emploi observable depuis les réformes yougoslaves des années 1960. Nous les analyserons dans une première partie avant de montrer dans un second temps que c'est précisément l'enchevêtrement de différents types de pression – de l'UE, des institutions financières internationales, des agences de coopération bilatérale – qui entrave la supposée « gouvernance par conditionnalité » (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2005). La troisième partie exposera les ressorts contemporains du contrôle partisan sur le service public de l'emploi.

## Encadré 2. Présentation de l'enquête

Cet article s'appuie sur l'historiographie disponible, sur des archives de presse et surtout, pour la période récente, sur une enquête relative aux transformations du service public de l'emploi conduites depuis 2007. Entre mai 2016 et juin 2018, quatre séjours de terrain ont été réalisés dans trois municipalités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine⁶ (Novo Sarajevo, Stari Grad Sarajevo, Tes'ang), dans une municipalité de la Republika srpska (Doboj) et dans le district de Brçko. Ces enquêtes ont permis la collecte de documents, la réalisation de vingt-et-un entretiens avec des acteurs impliqués à différents niveaux de l'action publique et la conduite de trois observations d'une à trois heures au sein de deux bureaux pour l'emploi. J'ai réalisé des entretiens en anglais avec le représentant d'une institution financière internationale, une cheffe de projet de la Banque mondiale, deux employés d'une agence de coopération bilatérale, un premier secrétaire d'ambassade européenne, et des entretiens en bosnien-croateserbe avec deux employés de l'agence de consultants conduisant les transformations des agences pour l'emploi, trois employés du ministère du Travail de la Fédération, un responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération, un responsable de l'agence pour l'emploi d'un canton de la Fédération, les employés de cinq bureaux pour l'emploi au niveau municipal et un dirigeant syndical local.
# Les continuités relatives du service public de l'emploi yougoslave

Retracer les transformations du service public de l'emploi permet de saisir les évolutions majeures de la Yougoslavie socialiste. Les réformes successives ont contribué à la montée en puissance des acteurs politiques et économiques municipaux, dès le milieu des années 1960.

## Des bureaux pour l'emploi subordonnés aux élites partisanes locales

Le service public de l'emploi de Bosnie trouve ses origines dans la période de l'occupation austro-hongroise (1878-1918) tournée vers l'essor économique et dans la première Yougoslavie<fnref n="7" />. C'est en 1951, dans la République fédérative populaire de Yougoslavie, que sont créés les bureaux pour l'intermédiation du travail. Les autorités centrales yougoslaves considérant le chômage comme frictionnel et normal dans une période d'industrialisation rapide du pays, elles concevaient le service public de l'emploi comme une question de politique sociale plutôt qu'économique. Les bureaux étaient donc chargés de l'affiliation des chômeurs à l'assurance santé, ce qui reste le cas aujourd'hui en Bosnie. Pour autant, ils n'offraient pas une protection sociale généreuse car, comme l'énonçait Tito en 1949, « les allocations créent de la dépendance<fnref n="8" />» et les ressources du pays étaient censées récompenser en priorité le travail dit productif. Considéré comme transitoire, le chômage a pourtant augmenté sans interruption à partir de 1950, passant de 5 % en 1952 à 17 % en 1988, et ce malgré les pratiques de sous-évaluation du nombre de demandeurs d'emploi (Woodward, 1995, p. 191).

Au début des années 1950, la responsabilité de la distribution de l'emploi a été confiée aux autorités politiques municipales et aux syndicats. Les bureaux pour l'emploi, quant à eux, étaient à la fois des institutions de protection sociale locale (répartissant les maigres allocations chômage, les droits à l'assurance santé et des subventions devant servir à la formation continue ou aux frais de transport) et des « services aux entreprises dans leur recherche de main-d'œuvre » (Woodward, 1995, p. 176-178). Le système politique et la société yougoslaves étaient en effet organisés autour du lieu de travail socialiste : l'entreprise autogérée. La décentralisation de l'intermédiation du travail vers l'échelon municipal s'est accompagnée de l'application des principes de l'autogestion aux bureaux eux-mêmes, à l'issue du changement constitutionnel de 1963. En devenant autogérés, les bureaux se voyaient autonomes dans l'administration de leurs fonds, mais surtout responsables de maintenir leur équilibre budgétaire. Les contraintes financières qui pesaient sur eux allèrent donc croissant et eurent pour conséquence la réduction de leur taille et de leurs moyens. Dans ces conditions, en pratique, ils distribuaient rarement les aides aux frais de transport des chômeurs souhaitant chercher un emploi hors de la municipalité. Indirectement, l'application

<footnote n="7">7. « Historija – Agencija za rad i zapołjavanje Bosne i Hercegovine [Histoire – Agence pour le travail et l'emploi de Bosnie-Herzégovine] » [www.arz.gov.ba/agencija/default.aspx?id=481&langTag=bs-BA] (consulté le 20 août 2018).</footnote>

<footnote n="8">8. Discours de Tito lors du deuxième plénum de la Ligue des communistes de Yougoslavie, janvier 1949, cité dans Woodward (1995, p. 177).</footnote>
Les continuités relatives du service public de l'emploi
yougoslave

Retracer les transformations du service public de l'emploi permet de saisir les évolutions majeures de la Yougoslavie socialiste. Les réformes successives ont contribué à la montée en puissance des acteurs politiques et économiques municipaux, dès le milieu des années 1960.

Des bureaux pour l'emploi subordonnés aux élites partisanes locales

Le service public de l'emploi de Bosnie trouve ses origines dans la période de l'occu-
pation austro-hongroise (1878-1918) tournée vers l'essor économique et dans la première
Yougoslavie<fnref n="7" />. C'est en 1951, dans la République fédérative populaire de Yougoslavie, que
sont créés les bureaux pour l'intermédiation du travail. Les autorités centrales yougoslaves
considérant le chômage comme frictionnel et normal dans une période d'industrialisation
rapide du pays, elles concevaient le service public de l'emploi comme une question de
politique sociale plutôt qu'économique. Les bureaux étaient donc chargés de l'affiliation des
chômeurs à l'assurance santé, ce qui reste le cas aujourd'hui en Bosnie. Pour autant, ils
n'offraient pas une protection sociale généreuse car, comme l'énonçait Tito en 1949, « les
allocations créent de la dépendance<fnref n="8" />» et les ressources du pays étaient censées récom-
penser en priorité le travail dit productif. Considéré comme transitoire, le chômage a pourtant
augmenté sans interruption à partir de 1950, passant de 5 % en 1952 à 17 % en 1988, et
ce malgré les pratiques de sous-évaluation du nombre de demandeurs d'emploi (Woodward,
1995, p. 191).

Au début des années 1950, la responsabilité de la distribution de l'emploi a été confiée aux autorités politiques municipales et aux syndicats. Les bureaux pour l'emploi, quant à eux, étaient à la fois des institutions de protection sociale locale (répartissant les maigres allocations chômage, les droits à l'assurance santé et des subventions devant servir à la formation continue ou aux frais de transport) et des « services aux entreprises dans leur recherche de main-d'œuvre » (Woodward, 1995, p. 176-178). Le système politique et la société yougoslaves étaient en effet organisés autour du lieu de travail socialiste : l'entreprise autogérée. La décentralisation de l'intermédiation du travail vers l'échelon municipal s'est accompagnée de l'application des principes de l'autogestion aux bureaux eux-mêmes, à l'issue du changement constitutionnel de 1963. En devenant autogérés, les bureaux se voyaient autonomes dans l'administration de leurs fonds, mais surtout responsables de maintenir leur équilibre budgétaire. Les contraintes financières qui pesaient sur eux allèrent donc croissant et eurent pour conséquence la réduction de leur taille et de leurs moyens. Dans ces conditions, en pratique, ils distribuaient rarement les aides aux frais de transport des chômeurs souhaitant chercher un emploi hors de la municipalité. Indirectement, l'application

<footnote n="7">7. « Historija – Agencija za rad i zapołjavanje Bosne i Hercegovine [Histoire – Agence pour le travail et l'emploi de Bosnie-Herzégovine] » [www.arz.gov.ba/agencija/default.aspx?id=481&langTag=bs-BA] (consulte le 20 août 2018).</footnote>

<footnote n="8">8. Discours de Tito lors du deuxième plénum de la Ligue des communistes de Yougoslavie, janvier 1949, cité dans Woodward (1995, p. 177).</footnote>
de l'autogestion aux bureaux a donc contribué à ancrer localement le traitement des chô-
meurs et à accroître le rôle des autorités locales et des entreprises de la municipalité en
matière de distribution des emplois (ibid., p. 179). Des années 1950 à la fin des années 1980,
les bureaux, eux, ne trouvaient du travail que pour 22 % des personnes nouvellement recru-
tées par année en moyenne (ibid., p. 195).

Les réformes économiques de 1965 ont accru le poids économique et politique des grandes entreprises industrielles ou agricoles autogérées. À partir des années 1960, leurs comités de direction, en particulier, contrôlaient l'accès à l'emploi dans un contexte de chômage croissant (Burg, 1983, p. 61). Comme en témoigne une des rares enquêtes socio-logiques sur la division du travail au sein des entreprises autogérées, « en même temps qu'une grande partie de l'autorité passait aux collectifs ouvriers, le contrôle exercé par la direction des usines ne diminuait pas ; au contraire les directeurs reçurent une plus grande liberté d'action et devinrent probablement plus en mesure – de par leur position stratégique dans l'entreprise – d'exercer un grand pouvoir de contrôle », en particulier en « embauchant, licenciant et distribuant les postes de travail » (Z upanov, Tanenbaum, 1967, p. 5-21). Nommé par le conseil ouvrier de l'entreprise, le directeur était « probablement membre du Parti » et son influence « reflét[ait] jusqu'à un certain point l'influence de celui-ci » (ibid., p. 11). Avec l'extension de l'autogestion, les cellules du Parti au sein des entreprises ont aussi acquis une indépendance croissante et ont progressivement incorporé la défense des intérêts particuliers de leur entreprise. Elles ont ainsi contribué à émanciper les directeurs du contrôle venu des échelons supérieurs du Parti (Burg, 1983, p. 61). À partir des années 1960, les élites économiques et politiques municipales ont ainsi pu peser sur les Ligues des communistes de leurs républiques respectives, les rendant de moins en moins susceptibles de trouver des accords au niveau fédéral, alors qu'au même moment les inégalités de développement entre républiques allaient croissant.

Chômage de masse, guerre et dépendance envers le(s) parti(s)

Dès 1948, les leaders yougoslaves avaient fait le choix de l'indépendance politique et économique vis-à-vis de l'URSS et avaient en conséquence ouvert l'économie yougoslave à l'aide occidentale, aux emprunts, aux échanges internationaux, aux migrations de travail et même aux institutions financières et commerciales telles que le GATT, la Banque mondiale et le FMI. Ils ont régulièrement contracté des prêts auprès du FMI dès 1958 pour rétablir leur déficit commercial (Palairet, 2008, p. 222). Quoique l'économie yougoslave ait connu la croissance entre 1954 et 1972 (ibid., p. 221), elle était sensible aux chocs économiques internationaux. À partir de la fin des années 1970, à l'unisson de l'économie mondiale, l'économie yougoslave entre en faillite. Avec une dette publique de 18,5 milliards de dollars qu'elle ne peut plus financer, boudée par les banques commerciales internationales, la Yougoslavie vit suspendue aux prêts du FMI assortis de programmes d'ajustements structurels. Le chômage atteint des niveaux record, en particulier dans certains groupes sociaux. En effet, il existait deux voies principales d'ascension sociale légitime en Yougoslavie socialiste : l'éducation et l'engagement partisan. Bien que la plupart des individus aient articulé ces deux voies, l'augmentation du chômage parmi les jeunes diplômés dans les années 1970 et la montée en puissance du Parti local dans l'allocation des embauches durant cette décennie
de l'autogestion aux bureaux a donc contribué à ancrer localement le traitement des chô-
meurs et à accroître le rôle des autorités locales et des entreprises de la municipalité en
matière de distribution des emplois (ibid., p. 179). Des années 1950 à la fin des années 1980,
les bureaux, eux, ne trouvaient du travail que pour 22 % des personnes nouvellement recru-
tées par année en moyenne (ibid., p. 195).

Les réformes économiques de 1965 ont accru le poids économique et politique des grandes entreprises industrielles ou agricoles autogérées. À partir des années 1960, leurs comités de direction, en particulier, contrôlaient l'accès à l'emploi dans un contexte de chômage croissant (Burg, 1983, p. 61). Comme en témoigne une des rares enquêtes socio-logiques sur la division du travail au sein des entreprises autogérées, « en même temps qu'une grande partie de l'autorité passait aux collectifs ouvriers, le contrôle exercé par la direction des usines ne diminuait pas ; au contraire les directeurs reçurent une plus grande liberté d'action et devinrent probablement plus en mesure – de par leur position stratégique dans l'entreprise – d'exercer un grand pouvoir de contrôle », en particulier en « embauchant, licenciant et distribuant les postes de travail » (Z upanov, Tanenbaum, 1967, p. 5-21). Nommé par le conseil ouvrier de l'entreprise, le directeur était « probablement membre du Parti » et son influence « reflét[ait] jusqu'à un certain point l'influence de celui-ci » (ibid., p. 11). Avec l'extension de l'autogestion, les cellules du Parti au sein des entreprises ont aussi acquis une indépendance croissante et ont progressivement incorporé la défense des intérêts particuliers de leur entreprise. Elles ont ainsi contribué à émanciper les directeurs du contrôle venu des échelons supérieurs du Parti (Burg, 1983, p. 61). À partir des années 1960, les élites économiques et politiques municipales ont ainsi pu peser sur les Ligues des communistes de leurs républiques respectives, les rendant de moins en moins susceptibles de trouver des accords au niveau fédéral, alors qu'au même moment les inégalités de développement entre républiques allaient croissant.

Chômage de masse, guerre et dépendance envers le(s) parti(s)

Dès 1948, les leaders yougoslaves avaient fait le choix de l'indépendance politique et économique vis-à-vis de l'URSS et avaient en conséquence ouvert l'économie yougoslave à l'aide occidentale, aux emprunts, aux échanges internationaux, aux migrations de travail et même aux institutions financières et commerciales telles que le GATT, la Banque mondiale et le FMI. Ils ont régulièrement contracté des prêts auprès du FMI dès 1958 pour rétablir leur déficit commercial (Palairet, 2008, p. 222). Quoique l'économie yougoslave ait connu la croissance entre 1954 et 1972 (ibid., p. 221), elle était sensible aux chocs économiques internationaux. À partir de la fin des années 1970, à l'unisson de l'économie mondiale, l'économie yougoslave entre en faillite. Avec une dette publique de 18,5 milliards de dollars qu'elle ne peut plus financer, boudée par les banques commerciales internationales, la Yougoslavie vit suspendue aux prêts du FMI assortis de programmes d'ajustements structurels. Le chômage atteint des niveaux record, en particulier dans certains groupes sociaux. En effet, il existait deux voies principales d'ascension sociale légitime en Yougoslavie socialiste : l'éducation et l'engagement partisan. Bien que la plupart des individus aient articulé ces deux voies, l'augmentation du chômage parmi les jeunes diplômés dans les années 1970 et la montée en puissance du Parti local dans l'allocation des embauches durant cette décennie
ont renforcé le recours à la voie partisane, à laquelle tous les groupes sociaux n'avaient pas
un accès égal (Woodward, 1995, p. 318-319).

Incapables de trouver un accord sur l'avenir de la République fédérative socialiste de
Yougoslavie, les Ligues des communistes républicaines se déchirent et décident d'organiser
séparément les premières élections pluripartistes en 1990. Le paysage partisan s'élargit alors
à de nouveaux partis créés autour de programmes électoraux nationalistes. Ils remportent
la victoire dans la plupart des Républiques fédérées. En Bosnie, l'alliance électorale des
partis nationalistes serbe (SDS), croate (HDZ) et bosniaque (SDA) leur confère une large
avance face aux partis non-nationalistes en novembre 1990. Quoiqu'animés par un pro-
gramme et des leaders anti-communistes, ces partis accueillent dans leurs rangs d'anciens
communistes, notamment au niveau local, et s'inspirent largement de leur répertoire d'action
et de leurs pratiques clientélaires<fnref n="9" />.

Malgré leur coalition électorale, ces trois partis ne tardent pas à recourir à la violence pour mener à bien leurs projets politiques nationalistes et la guerre éclate en avril 1992. Ils construisent, dans et par la guerre, des États-partis sur les territoires contrôlés par leurs armées respectives, via la prise de contrôle de l'armée, des institutions publiques légales et des grandes entreprises (Bougarel, 2015, p. 246). La guerre et son incertitude aiguisent la dépendance de la population, en particulier de certains groupes sociaux comme les personnes déplacées et les victimes de guerre, envers les partis-États. En retour, ces derniers leur offrent un encadrement néo-corporatiste similaire à celui en vigueur dans la Yougoslavie socialiste (ibid., p. 248 ; Jouhanneau, 2015). La distribution d'emplois dans l'administration et les entreprises publiques est particulièrement prisée par les États-partis dans leur encadrement de ces groupes sociaux. Dans les territoires contrôlés par l'armée de la République serbe par exemple, le SDS prend le contrôle du service public de l'emploi dès octobre 1992¹⁰ et le met au service du nettoyage ethnique, le chargeant de radier des listes des personnes mortes ou expulsées et de leur ajouter des personnes déplacées serbes venues d'autres municipalités de la Bosnie<fnref n="11" />.

Encadré 3. Brève histoire de la guerre de 1992-1995 et des accords de paix

Dans le cadre de la désintégration de la République fédérative socialiste de Yougos-
lavie, le conflit qui éclate en Bosnie en avril 1992 a pour enjeu principal la territoriali-
sation de communautés ethno-nationales et l'homogénéisation ethno-nationale de
territoires revendiqués. Ses modalités sont celles du nettoyage ethnique pratiqué sys-
tématiquement par les forces nationalistes serbes et croates ainsi que, plus ponctuel-
lement, par l'armée de la République de Bosnie-Herzégovine contrôlée par les forces
bosniaques. En 1995, l'évolution des rapports de force militaires et l'implication diplo-
matique croissante des États-Unis suite aux échecs des plans de paix européens et
onusiens conduisent à l'adoption des accords de paix de Dayton (Ohio). Hautement
ambivalente, la Constitution adoptée en annexe des accords entérine les résultats du

<footnote n="9">9. À propos du SDSA, voir Bougarel (2015, p. 244-248).</footnote>

<footnote n="10">10. Zakon o zaposłljavanju (loi sur l'emploi), Journal officiel de la Republika Srpska, 00/38, octobre 1992.</footnote>

<footnote n="11">11. « Istorijat – Zavod za zaposłljavanje Republike Srpske [Histoire – Agence pour l'emploi de la Republika srpska] » www.zzrzrs.net/index.php/o_name/istorijat2/ (consulté le 20 août 2018).</footnote>
ont renforcé le recours à la voie partisane, à laquelle tous les groupes sociaux n'avaient pas
un accès égal (Woodward, 1995, p. 318-319).

Incapables de trouver un accord sur l'avenir de la République fédérative socialiste de
Yougoslavie, les Ligues des communistes républicaines se déchirent et décident d'organiser
séparément les premières élections pluripartistes en 1990. Le paysage partisan s'élargit alors
à de nouveaux partis créés autour de programmes électoraux nationalistes. Ils remportent
la victoire dans la plupart des Républiques fédérées. En Bosnie, l'alliance électorale des
partis nationalistes serbe (SDS), croate (HDZ) et bosniaque (SDA) leur confère une large
avance face aux partis non-nationalistes en novembre 1990. Quoiqu'animés par un pro-
gramme et des leaders anti-communistes, ces partis accueillent dans leurs rangs d'anciens
communistes, notamment au niveau local, et s'inspirent largement de leur répertoire d'action
et de leurs pratiques clientélaires<fnref n="9" />.

Malgré leur coalition électorale, ces trois partis ne tardent pas à recourir à la violence pour mener à bien leurs projets politiques nationalistes et la guerre éclate en avril 1992. Ils construisent, dans et par la guerre, des États-partis sur les territoires contrôlés par leurs armées respectives, via la prise de contrôle de l'armée, des institutions publiques légales et des grandes entreprises (Bougarel, 2015, p. 246). La guerre et son incertitude aiguisent la dépendance de la population, en particulier de certains groupes sociaux comme les personnes déplacées et les victimes de guerre, envers les partis-États. En retour, ces derniers leur offrent un encadrement néo-corporatiste similaire à celui en vigueur dans la Yougoslavie socialiste (ibid., p. 248 ; Jouhanneau, 2015). La distribution d'emplois dans l'administration et les entreprises publiques est particulièrement prisée par les États-partis dans leur encadrement de ces groupes sociaux. Dans les territoires contrôlés par l'armée de la République serbe par exemple, le SDS prend le contrôle du service public de l'emploi dès octobre 1992¹⁰ et le met au service du nettoyage ethnique, le chargeant de radier des listes des personnes mortes ou expulsées et de leur ajouter des personnes déplacées serbes venues d'autres municipalités de la Bosnie<fnref n="11" />.

Encadré 3. Brève histoire de la guerre de 1992-1995 et des accords de paix

Dans le cadre de la désintégration de la République fédérative socialiste de Yougos-
lavie, le conflit qui éclate en Bosnie en avril 1992 a pour enjeu principal la territoriali-
sation de communautés ethno-nationales et l'homogénéisation ethno-nationale de
territoires revendiqués. Ses modalités sont celles du nettoyage ethnique pratiqué sys-
tématiquement par les forces nationalistes serbes et croates ainsi que, plus ponctuel-
lement, par l'armée de la République de Bosnie-Herzégovine contrôlée par les forces
bosniaques. En 1995, l'évolution des rapports de force militaires et l'implication diplo-
matique croissante des États-Unis suite aux échecs des plans de paix européens et
onusiens conduisent à l'adoption des accords de paix de Dayton (Ohio). Hautement
ambivalente, la Constitution adoptée en annexe des accords entérine les résultats du

<footnote n="9">9. À propos du SDSA, voir Bougarel (2015, p. 244-248).</footnote>

<footnote n="10">10. Zakon o zaposłljavanju (loi sur l'emploi), Journal officiel de la Republika Srpska, 00/38, octobre 1992.</footnote>

<footnote n="11">11. « Istorijat – Zavod za zaposłljavanje Republike Srpske [Histoire – Agence pour l'emploi de la Republika srpska] » www.zzrzrs.net/index.php/o_name/istorijat2/ (consulté le 20 août 2018).</footnote>
nettoyage ethnique en créant deux entités plus ou moins séparées par l'ancienne ligne de front, la Republika srpska et la Fédération de Bosnie-Herzégovine. Cependant, en conservant la Bosnie dans ses frontières d'avant-guerre, en encourageant le retour des personnes déplacées et en créant des instances étatiques communes, la Constitution énonce également l'objectif de réintégration. En 1999, un tribunal d'arbitrage international ajoute aux deux entités un district autonome, le district de Brčko. Aujourd'hui encore, la compétition politique et l'organisation institutionnelle du pays reflètent les tensions entre les chantres de la partition et les défenseurs de l'unité de la Bosnie.

Les projets nationalistes de territorialisation de communautés ethno-nationales conduits par la violence guerrière ont trouvé une paradoxale concrétisation dans les accords de paix négociés avec l'aval des diplomatises internationales. Avant même les accords de Dayton, les accords de Washington (mars 1994) mettent fin aux combats entre le Conseil de défense croate (contrôlé par le HDZ) et l'armée de la République de Bosnie-Herzégovine (contrôlée par le SDA) réunissant leurs territoires respectifs au sein d'une Fédération de Bosnie-Herzégovine. Composée de dix cantons dont huit présentent une forte majorité bosniaque ou croate, elle incarne une forme de « consociationalisme territorialisé » (Bougarel, 2015, p. 218). Les agencements constitutionnels prévus par les accords de paix favorisent donc considérablement le maintien du contrôle des partis politiques nationalistes sur des territoires nettoyés ethniquement pendant la guerre. En matière d'emploi, on en veut pour preuve l'empressement du SDA à créer une Agence pour l'emploi de la Fédération (en octobre 2001) à laquelle est affecté l'essentiel du budget de l'Agence pour l'emploi de Bosnie-Herzégovine, non sans résistance de la part de la direction de cette dernière durant l'été 2000¹². La Fédération est en effet sous le contrôle, à l'époque, des partis nationalistes bosniaque, le SDA, et croate, le HDZ.

Bien que les années 1990 aient vu la désintégration de la Yougoslavie socialiste, la chute de la Ligue des communistes yougoslaves et la pluralisation du système partisan bosnien, la guerre et les accords de paix n'ont donc pas mis fin au contrôle des partis politiques sur la distribution des emplois. Et en dépit des transformations profondes annoncées par les acteurs de l'intervention internationale de paix et par la Délégation de l'UE, ces continuités relatives du gouvernement de l'emploi restent observables dans les années 2000 et 2010.

## Gouverner avec les « conditionnalités »

Si en Yougoslavie socialiste le débat sur les choix stratégiques relatifs aux politiques de l'emploi se déployait au sein du Parti, grosso modo entre les socialistes réformateurs et les conservateurs (Woodward, 1995), dans la Bosnie post-socialiste, les rapports de force autour des réformes du service public de l'emploi se nouent principalement entre les membres des partis de gouvernement et des réformateurs extra-partisans – des professionnels d'organisations internationales ou d'organisations non gouvernementales actives en Bosnie. Ces

<footnote n="12">12. Selimbegovic', Vildana (2000). « Nestalo i opljac» kano preko 100 miliona maraka [Plus de 100 millions de marks convertibles ont été pillés et ont disparu] », Dani, 28 juillet 2000.</footnote>
nettoyage ethnique en créant deux entités plus ou moins séparées par l'ancienne ligne de front, la Republika srpska et la Fédération de Bosnie-Herzégovine. Cependant, en conservant la Bosnie dans ses frontières d'avant-guerre, en encourageant le retour des personnes déplacées et en créant des instances étatiques communes, la Consti- tution énonce également l'objectif de réintégration. En 1999, un tribunal d'arbitrage international ajoute aux deux entités un district autonome, le district de Brčko. Aujourd'hui encore, la compétition politique et l'organisation institutionnelle du pays reflètent les tensions entre les chantres de la partition et les défenseurs de l'unité de la Bosnie.

Les projets nationalistes de territorialisation de communautés ethno-nationales conduits par la violence guerrière ont trouvé une paradoxale concrétisation dans les accords de paix négociés avec l'aval des diplomatises internationales. Avant même les accords de Dayton, les accords de Washington (mars 1994) mettent fin aux combats entre le Conseil de défense croate (contrôlé par le HDZ) et l'armée de la République de Bosnie-Herzégovine (contrôlée par le SDA) réunissant leurs territoires respectifs au sein d'une Fédération de Bosnie-Herzégovine. Composée de dix cantons dont huit présentent une forte majorité bosniaque ou croate, elle incarne une forme de « consociationalisme territorialisé » (Bougarel, 2015, p. 218). Les agen- cements constitutionnels prévus par les accords de paix favorisent donc considérablement le maintien du contrôle des partis politiques nationalistes sur des territoires nettoyés ethniquement pendant la guerre. En matière d'emploi, on en veut pour preuve l'empressement du SDA à créer une Agence pour l'emploi de la Fédération (en octobre 2001) à laquelle est affecté l'essen- tiel du budget de l'Agence pour l'emploi de Bosnie-Herzégovine, non sans résistance de la part de la direction de cette dernière durant l'été 2000¹². La Fédération est en effet sous le contrôle, à l'époque, des partis nationalistes bosniaque, le SDA, et croate, le HDZ.

Bien que les années 1990 aient vu la désintégration de la Yougoslavie socialiste, la chute de la Ligue des communistes yougoslaves et la pluralisation du système partisan bosnien, la guerre et les accords de paix n'ont donc pas mis fin au contrôle des partis politiques sur la distribution des emplois. Et en dépit des transformations profondes annoncées par les acteurs de l'intervention internationale de paix et par la Délégation de l'UE, ces continuités relatives du gouvernement de l'emploi restent observables dans les années 2000 et 2010.

## Gouverner avec les « conditionnalités »

Si en Yougoslavie socialiste le débat sur les choix stratégiques relatifs aux politiques de l'emploi se déployait au sein du Parti, grosso modo entre les socialistes réformateurs et les conservateurs (Woodward, 1995), dans la Bosnie post-socialiste, les rapports de force autour des réformes du service public de l'emploi se nouent principalement entre les membres des partis de gouvernement et des réformateurs extra-partisans – des professionnels d'organi- sations internationales ou d'organisations non gouvernementales actives en Bosnie. Ces

<footnote n="12">12. Selimbegovic', Vildana (2000). « Nestalo i opljac» kano preko 100 miliona maraka [Plus de 100 millions de marks convertibles ont été pillés et ont disparu] », Dani, 28 juillet 2000.</footnote>
rapports de force reflètent la prégnance de deux voies d'accès principales à la direction politique dans le pays : l'accumulation de capital partisan, toujours, et l'accumulation de capital scolaire et de capital international<fnref n="13" />. Parler d'accumulation de capital international et de trajectoires d'internationalisation permet d'éviter la réification problématique de groupes sociaux désignés comme « les internationaux » et « les locaux », ce qui gomme notamment la place cruciale des employés bosniens des organisations internationales. Dans la Yougoslavie socialiste, la voie partisane et la voie scolaire étaient déjà crucales ; une des incidences de la guerre et de l'intervention de paix est d'avoir adjoint aux titres scolaires la condition de l'internationalisation. Dans un contexte où la Bosnie vit à crédit, comme la Yougoslavie socialiste, où les entités dépendent du versement des prêts du FMI et de fonds européens liés à l'Instrument d'aide de pré-adhésion pour payer leurs fonctionnaires et boucler leur budget, on pourrait imaginer que les employés des organisations internationales aient le dessus sur les acteurs partisans en matière de prise de décision politique. Et ce d'autant plus qu'à défaut de pouvoir revendiquer la légitimité électorale, ils disposent d'un instrument de gouvernement qu'ils pensent puissant – la « conditionnalité ». Or, l'enquête sur les transformations du service public de l'emploi promues depuis le milieu des années 2000 à grand renfort de prêts conditionnés révèle les limites de l'efficacité de cet instrument.

## La tentation de gouverner le service public de l'emploi sans la loi

Après avoir fait preuve d'un certain « attentisme » en 1996 et 1997, les acteurs de l'intervention de paix ont pu donner l'impression, entre 1998 et 2006, d'être à la tête d'un « protectorat de facto » en Bosnie (Bougarel, 2015, p. 300). En court-circuitant les représentants politiques élus, à cette époque les hauts représentants des Nations unies ont imposé des réformes importantes levant notamment certains obstacles à la circulation inter-entités et au retour des déplacés dits minoritaires dans leurs foyers d'avant-guerre. Toutefois, dès le début des années 2000, les injonctions internationales à l'ownership du changement politique par les représentants élus et l'implication croissante de l'UE sont allées de pair avec le torpillage de certaines réformes emblématiques<fnref n="14" />. Depuis 2006, la vie politique bosnienne est marquée par la radicalisation ethno-nationaliste de la compétition partisane et par des blocages institutionnels au sein des instances de niveau étatique ainsi qu'au sein de la Fédération, tandis que Milorad Dodik affermit le contrôle de son parti sur la Republika srpska. Dans ce contexte, les acteurs de l'intervention de paix semblent tentés d'impulser des changements politiques, sociaux et économiques en contournant les procédures parlementaires. Il est significatif qu'en matière de service public de l'emploi, les transformations conduites depuis le milieu des années 2000 l'aient été sans loi, mais par le biais de memoranda d'entente (memorandum o razumijevanju) signés par les agences cantonales ou municipales de l'emploi.

<footnote n="13">13. La nationalité n'est qu'un des aspects du capital international. La maîtrise de l'anglais, la familiarité avec le dialecte néo-managérial des organisations internationales, la possession de diplômes issus d'universités étatsuniennes ou européennes prestigieuses, la mobilité internationale professionnelle ou de loisir sont autant de composantes d'un capital international rentable dans une situation d'intervention de paix telle que la connaît la Bosnie. Sur la notion de capital international, voir Wagner, Réau (2015) ; Heathershaw (2016) et Daho et al. (2019).</footnote>

<footnote n="14">14. Les plus emblématiques étant en 2006 le rejet de la réforme de la police en Republika srpska et le rejet du Aprilski paket, un ensemble de modifications constitutionnelles négociées de longue haleine entre les agents de l'intervention de paix et les responsables partisans bosniens.</footnote>
rapports de force reflètent la prégnance de deux voies d'accès principales à la direction politique dans le pays : l'accumulation de capital partisan, toujours, et l'accumulation de capital scolaire et de capital international<fnref n="13" />. Parler d'accumulation de capital international et de trajectoires d'internationalisation permet d'éviter la réification problématique de groupes sociaux désignés comme « les internationaux » et « les locaux », ce qui gomme notamment la place cruciale des employés bosniens des organisations internationales. Dans la Yougoslavie socialiste, la voie partisane et la voie scolaire étaient déjà crucales ; une des incidences de la guerre et de l'intervention de paix est d'avoir adjoint aux titres scolaires la condition de l'internationalisation. Dans un contexte où la Bosnie vit à crédit, comme la Yougoslavie socialiste, où les entités dépendent du versement des prêts du FMI et de fonds européens liés à l'Instrument d'aide de pré-adhésion pour payer leurs fonctionnaires et boucler leur budget, on pourrait imaginer que les employés des organisations internationales aient le dessus sur les acteurs partisans en matière de prise de décision politique. Et ce d'autant plus qu'à défaut de pouvoir revendiquer la légitimité électorale, ils disposent d'un instrument de gouvernement qu'ils pensent puissant – la « conditionnalité ». Or, l'enquête sur les transformations du service public de l'emploi promues depuis le milieu des années 2000 à grand renfort de prêts conditionnés révèle les limites de l'efficacité de cet instrument.

## La tentation de gouverner le service public de l'emploi sans la loi

Après avoir fait preuve d'un certain « attentisme » en 1996 et 1997, les acteurs de l'intervention de paix ont pu donner l'impression, entre 1998 et 2006, d'être à la tête d'un « protectorat de facto » en Bosnie (Bougarel, 2015, p. 300). En court-circuitant les représentants politiques élus, à cette époque les hauts représentants des Nations unies ont imposé des réformes importantes levant notamment certains obstacles à la circulation inter-entités et au retour des déplacés dits minoritaires dans leurs foyers d'avant-guerre. Toutefois, dès le début des années 2000, les injonctions internationales à l'ownership du changement politique par les représentants élus et l'implication croissante de l'UE sont allées de pair avec le torpillage de certaines réformes emblématiques<fnref n="14" />. Depuis 2006, la vie politique bosnienne est marquée par la radicalisation ethno-nationaliste de la compétition partisane et par des blocages institutionnels au sein des instances de niveau étatique ainsi qu'au sein de la Fédération, tandis que Milorad Dodik affermit le contrôle de son parti sur la Republika srpska. Dans ce contexte, les acteurs de l'intervention de paix semblent tentés d'impulser des changements politiques, sociaux et économiques en contournant les procédures parlementaires. Il est significatif qu'en matière de service public de l'emploi, les transformations conduites depuis le milieu des années 2000 l'aient été sans loi, mais par le biais de memoranda d'entente (memorandum o razumijevanju) signés par les agences cantonales ou municipales de l'emploi.

<footnote n="13">13. La nationalité n'est qu'un des aspects du capital international. La maîtrise de l'anglais, la familiarité avec le dialecte néo-managérial des organisations internationales, la possession de diplômes issus d'universités étatsuniennes ou européennes prestigieuses, la mobilité internationale professionnelle ou de loisir sont autant de composantes d'un capital international rentable dans une situation d'intervention de paix telle que la connaît la Bosnie. Sur la notion de capital international, voir Wagner, Réau (2015) ; Heathershaw (2016) et Daho et al. (2019).</footnote>

<footnote n="14">14. Les plus emblématiques étant en 2006 le rejet de la réforme de la police en Republika srpska et le rejet du Aprilski paket, un ensemble de modifications constitutionnelles négociées de longue haleine entre les agents de l'intervention de paix et les responsables partisans bosniens.</footnote>
Depuis 2007, la Coopération au développement suisse en Bosnie finance un projet visant à transformer le service public de l'emploi bosnien. L'objectif est de faire des agences et bureaux pour l'emploi des intermédiaires plus efficaces entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. La mesure phare consiste à renforcer le rôle d'accompagnement des demandeurs d'emploi par les conseillers (savjetodavni rad) et à dissocier cette fonction de celle de l'accueil du public au guichet (s'alterski rad)<fnref n="15" />. Active en Bosnie depuis 1996, la coopération suisse a d'abord financé des projets d'ordre humanitaire, avant de se déployer dans le domaine de la « bonne gouvernance » locale et de la justice, de la santé et de la jeunesse, comme bon nombre d'agences de coopération bilatérales actives en Bosnie. En 2005, des employés bosniens et suisses de la coopération suisse à Sarajevo proposent à leur siège bernois d'ajouter à leurs projets existants de soutien aux organisations de jeunesse un volet relatif à l'emploi des jeunes. Il leur faudra « faire du lobbying »<fnref n="16" /> pendant plus d'un an auprès du siège pour que l'agence de coopération au développement suisse accepte de financer un projet intitulé YEP – Youth Employment Project. Une fois ce dernier accepté en 2007, un appel d'offres public est lancé et c'est l'agence de consultants allemande GOPA<fnref n="17" /> qui est retenue pour en devenir l'opérateur (contract partner). Depuis 2007, c'est donc cette agence de consultants allemande, dotée à Sarajevo de locaux et d'une jeune équipe de six personnes originaires de Bosnie, fortement diplômées et internationalisées, qui conduit le projet YEP. Considéré comme un succès par le siège bernois, le projet YEP a été reconduit pour quatre phases et un total de plus de douze années – le maximum envisageable pour un projet de coopération suisse.

Jusqu'alors, les agences de coopération bilatérales et les agences de l'ONU investis-
saient peu le domaine de l'emploi et du travail. Seule une institution financière internationale
comme la Banque mondiale, toujours à la recherche de nouveaux secteurs d'intervention
et d'opportunités de prêts (Goldman, 2005), financait des projets de soutien à l'emploi depuis
2000. À la suite du lancement du projet YEP, plusieurs organisations comme le Programme
des Nations unies pour le développement (PNUD) produisent leurs propres projets de soutien
à l'emploi prévoyant des réformes des services publics d'emploi. Les années 2014-2015
constituent un tournant dans les orientations privilégiées par la Délégation européenne, les
organisations internationales, les chancelleries et les institutions financières internationales
en Bosnie. Prenant pour prétexte le violent mouvement social de février-mars 2014, les
ministres des Affaires étrangères allemand et britannique rédigent une lettre appelant à
tourner le dos aux débats sur l'avenir constitutionnel du pays, et à s'engager dans un vaste
programme de réformes socio-économiques structurelles. La Délégation de l'UE en Bosnie
reprend à son compte cet Agenda de réforme 2016-2018 que les autorités bosniennes au
niveau de l'État et des entités adoptent en juillet 2015. Parmi les différents engagements à
réformer le marché du travail, la fiscalité, les assurances sociales ou encore l'administration

<footnote n="15">15. Le travail de guichet sert surtout à fournir les attestations nécessaires aux demandeurs d'emploi pour faire valoir leur droit à l'assurance santé, mais aussi à un certain nombre d'aides sociales (aides aux dépenses de chauffage, au transport scolaire, etc.). Les personnes enregistrées ont droit à des indemnités chômage sous des conditions telles que seuls 1,9 % d'entre elles en bénéficiaient en 2009 (Maglajlic', Ras'idagic', 2011, p. 30-31).</footnote>

<footnote n="16">16. Entretien avec une employée bosnienne et un employé suisse de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>

<footnote n="17">17. Fondée en 1965, avec des interventions dans plus de 130 pays, GOPA est la principale agence de consul-
tants allemande spécialisée dans le développement.</footnote>
Depuis 2007, la Coopération au développement suisse en Bosnie finance un projet visant à transformer le service public de l'emploi bosnien. L'objectif est de faire des agences et bureaux pour l'emploi des intermédiaires plus efficaces entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. La mesure phare consiste à renforcer le rôle d'accompagnement des demandeurs d'emploi par les conseillers (savjetodavni rad) et à dissocier cette fonction de celle de l'accueil du public au guichet (s'alterski rad)<fnref n="15" />. Active en Bosnie depuis 1996, la coopération suisse a d'abord financé des projets d'ordre humanitaire, avant de se déployer dans le domaine de la « bonne gouvernance » locale et de la justice, de la santé et de la jeunesse, comme bon nombre d'agences de coopération bilatérales actives en Bosnie. En 2005, des employés bosniens et suisses de la coopération suisse à Sarajevo proposent à leur siège bernois d'ajouter à leurs projets existants de soutien aux organisations de jeunesse un volet relatif à l'emploi des jeunes. Il leur faudra « faire du lobbying »<fnref n="16" /> pendant plus d'un an auprès du siège pour que l'agence de coopération au développement suisse accepte de financer un projet intitulé YEP – Youth Employment Project. Une fois ce dernier accepté en 2007, un appel d'offres public est lancé et c'est l'agence de consultants allemande GOPA<fnref n="17" /> qui est retenue pour en devenir l'opérateur (contract partner). Depuis 2007, c'est donc cette agence de consultants allemande, dotée à Sarajevo de locaux et d'une jeune équipe de six personnes originaires de Bosnie, fortement diplômées et internationalisées, qui conduit le projet YEP. Considéré comme un succès par le siège bernois, le projet YEP a été reconduit pour quatre phases et un total de plus de douze années – le maximum envisageable pour un projet de coopération suisse.

Jusqu'alors, les agences de coopération bilatérales et les agences de l'ONU investis-
saient peu le domaine de l'emploi et du travail. Seule une institution financière internationale
comme la Banque mondiale, toujours à la recherche de nouveaux secteurs d'intervention
et d'opportunités de prêts (Goldman, 2005), financait des projets de soutien à l'emploi depuis
2000. À la suite du lancement du projet YEP, plusieurs organisations comme le Programme
des Nations unies pour le développement (PNUD) produisent leurs propres projets de soutien
à l'emploi prévoyant des réformes des services publics d'emploi. Les années 2014-2015
constituent un tournant dans les orientations privilégiées par la Délégation européenne, les
organisations internationales, les chancelleries et les institutions financières internationales
en Bosnie. Prenant pour prétexte le violent mouvement social de février-mars 2014, les
ministres des Affaires étrangères allemand et britannique rédigent une lettre appelant à
tourner le dos aux débats sur l'avenir constitutionnel du pays, et à s'engager dans un vaste
programme de réformes socio-économiques structurelles. La Délégation de l'UE en Bosnie
reprend à son compte cet Agenda de réforme 2016-2018 que les autorités bosniennes au
niveau de l'État et des entités adoptent en juillet 2015. Parmi les différents engagements à
réformer le marché du travail, la fiscalité, les assurances sociales ou encore l'administration

<footnote n="15">15. Le travail de guichet sert surtout à fournir les attestations nécessaires aux demandeurs d'emploi pour faire valoir leur droit à l'assurance santé, mais aussi à un certain nombre d'aides sociales (aides aux dépenses de chauffage, au transport scolaire, etc.). Les personnes enregistrées ont droit à des indemnités chômage sous des conditions telles que seuls 1,9 % d'entre elles en bénéficiaient en 2009 (Maglajlic', Ras'idagic', 2011, p. 30-31).</footnote>

<footnote n="16">16. Entretien avec une employée bosnienne et un employé suisse de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>

<footnote n="17">17. Fondée en 1965, avec des interventions dans plus de 130 pays, GOPA est la principale agence de consul-
tants allemande spécialisée dans le développement.</footnote>
publique, l'Agenda de réforme financé en partie par le FMI prévoit l'introduction de trans-
formations au sein des agences pour l'emploi. Cela vient légitimer les projets déjà menés
dans ce sens, comme YEP. Et lorsqu'en 2017 la Banque mondiale adopte un projet de
50 millions de dollars intitulé BiH Employment Support Project mentionnant le projet YEP
comme un modèle, elle adoube l'approche de la coopération suisse. Pour la première fois
dans son portfolio bosnien, ce projet de la Banque mondiale comprend une portion de
financement basé sur les résultats – les fonds sont versés par tranches à condition que
certains objectifs intermédiaires aient été atteints. Autrement dit, l'adoption de ces transfor-
mations du service public de l'emploi est désormais enserrée dans un ensemble de « condi-
tionnalités » – bilatérales, européennes, et des institutions financières internationales.

En entretien mais aussi dans leurs discours publics, les promoteurs internationalisés des
transformations du service public de l'emploi expriment une grande foi dans l'efficacité de
la « conditionnalité ». La cheffe de projet de la Banque mondiale se montre confiante dans
l'efficacité des prêts conditionnés par tranches : « c'est une façon de faire adopter au pays
une attitude plus mature par rapport aux résultats », assure-t-elle<fnref n="18" />. Cette foi dans la « condi-
tionnalité » technocratique est exprimée par d'autres acteurs internationalisés impliqués dans
l'élaboration des transformations du service public de l'emploi, comme cette employée bos-
nienne de GOPA :

Là, ce qui va encourager l'entrée dans le projet [des agences cantonales pour l'emploi qui ne participent pas encore], je ne sais pas si tu en as entendu parler, c'est que la Banque mondiale vient d'accorder un prêt de 50 millions de dollars. Mais la règle du jeu, c'est que l'argent sera délivré par tranches, sous condition de réalisation de certains résultats. Or justement, la Banque mondiale reconnaît le modèle suisse d'intermédiation (š'vicarski model posredovanja), c'est même le mot qu'ils utilisent, le modèle suisse. Cela devrait inciter les derniers cantons à rejoindre notre projet, pour obtenir des fonds, parce que sans ces fonds<fnref n="19" />...

À ses yeux, le fait que les gouvernements des cantons soient dépendants des finance-
ments internationaux serait une garantie de l'efficacité de la « conditionnalité » financière
imposée par la Banque. Or, bien qu'elle vive à crédit, la Bosnie ne connaît pas d'enclaves
bureaucratiques comme certains États sous régime d'aide internationale dont certains fonc-
tionnaires sont directement payés par des bailleurs internationaux<fnref n="20" />. Comme l'indique en
creux l'employée de GOPA, en dépit des multiples incitations et « conditionnalités » dont ils
font l'objet depuis 2007 pour mettre en œuvre les transformations des bureaux pour l'emploi,
tous les gouvernements cantonaux n'ont pas accepté de s'y livrer, ce qui témoigne de la
marge d'autonomie dont ils disposent.

Trop de conditionnalités tue la dépendance

En Bosnie, les « conditionnalités » s'ajoutent les unes aux autres, en particulier celles
des institutions financières internationales et celle de la Délégation européenne attachée à
l'Agenda de réformes. Or, elles s'ajoutent sans pour autant se renforcer arithmétiquement.

<footnote n="18">18. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>

<footnote n="19">19. Entretien avec une employée de GOPA, Sarajevo, 20 février 2017.</footnote>

<footnote n="20">20. Sur les enclaves bureaucratiques au Mozambique, voir Nakanabo Diallo, 2012.</footnote>
publique, l'Agenda de réforme financé en partie par le FMI prévoit l'introduction de trans-
formations au sein des agences pour l'emploi. Cela vient légitimer les projets déjà menés
dans ce sens, comme YEP. Et lorsqu'en 2017 la Banque mondiale adopte un projet de
50 millions de dollars intitulé BiH Employment Support Project mentionnant le projet YEP
comme un modèle, elle adoube l'approche de la coopération suisse. Pour la première fois
dans son portfolio bosnien, ce projet de la Banque mondiale comprend une portion de
financement basé sur les résultats – les fonds sont versés par tranches à condition que
certains objectifs intermédiaires aient été atteints. Autrement dit, l'adoption de ces transfor-
mations du service public de l'emploi est désormais enserrée dans un ensemble de « condi-
tionnalités » – bilatérales, européennes, et des institutions financières internationales.

En entretien mais aussi dans leurs discours publics, les promoteurs internationalisés des
transformations du service public de l'emploi expriment une grande foi dans l'efficacité de
la « conditionnalité ». La cheffe de projet de la Banque mondiale se montre confiante dans
l'efficacité des prêts conditionnés par tranches : « c'est une façon de faire adopter au pays
une attitude plus mature par rapport aux résultats », assure-t-elle<fnref n="18" />. Cette foi dans la « condi-
tionnalité » technocratique est exprimée par d'autres acteurs internationalisés impliqués dans
l'élaboration des transformations du service public de l'emploi, comme cette employée bos-
nienne de GOPA :

Là, ce qui va encourager l'entrée dans le projet [des agences cantonales pour l'emploi qui ne participent pas encore], je ne sais pas si tu en as entendu parler, c'est que la Banque mondiale vient d'accorder un prêt de 50 millions de dollars. Mais la règle du jeu, c'est que l'argent sera délivré par tranches, sous condition de réalisation de certains résultats. Or justement, la Banque mondiale reconnaît le modèle suisse d'intermédiation (š'vicarski model posredovanja), c'est même le mot qu'ils utilisent, le modèle suisse. Cela devrait inciter les derniers cantons à rejoindre notre projet, pour obtenir des fonds, parce que sans ces fonds<fnref n="19" />...

À ses yeux, le fait que les gouvernements des cantons soient dépendants des finance-
ments internationaux serait une garantie de l'efficacité de la « conditionnalité » financière
imposée par la Banque. Or, bien qu'elle vive à crédit, la Bosnie ne connaît pas d'enclaves
bureaucratiques comme certains États sous régime d'aide internationale dont certains fonc-
tionnaires sont directement payés par des bailleurs internationaux<fnref n="20" />. Comme l'indique en
creux l'employée de GOPA, en dépit des multiples incitations et « conditionnalités » dont ils
font l'objet depuis 2007 pour mettre en œuvre les transformations des bureaux pour l'emploi,
tous les gouvernements cantonaux n'ont pas accepté de s'y livrer, ce qui témoigne de la
marge d'autonomie dont ils disposent.

Trop de conditionnalités tue la dépendance

En Bosnie, les « conditionnalités » s'ajoutent les unes aux autres, en particulier celles
des institutions financières internationales et celle de la Délégation européenne attachée à
l'Agenda de réformes. Or, elles s'ajoutent sans pour autant se renforcer arithmétiquement.

<footnote n="18">18. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>

<footnote n="19">19. Entretien avec une employée de GOPA, Sarajevo, 20 février 2017.</footnote>

<footnote n="20">20. Sur les enclaves bureaucratiques au Mozambique, voir Nakanabo Diallo, 2012.</footnote>
D'une part, elles n'ont pas toutes le même poids : la Délégation de l'UE en Bosnie est même critiquée par des représentants d'institutions financières internationales au motif qu'elle ne serait pas assez stricte dans l'application de ses conditions et que « la politique traditionnelle de l'UE » consisterait à poser des deadlines pour mieux les repousser (Weber, 2017, p. 8). De plus, le fait que l'Agenda de réformes ne relève pas du processus d'élargissement à proprement parler fait que l'UE manque d'instruments (benchmarks, chapitres...) et de personnel (venant de directions générales autres que la DG NEAR) pour assurer le suivi des réformes et des lois préparées par les autorités bosniennes.

La multiplicité des projets financés sous conditions contribue moins à la mise sous dépendance des autorités politiques bosniennes qu'à une forme de dépendance mutuelle entre partis de gouvernement et bailleurs, ce qu'observent également les socio-anthropologues du développement dans les pays « sous régime d'aide » (Lavigne Delville, 2017). Présents pour la plupart depuis plus de vingt ans en Bosnie, treize agences spécialisées, programmes et fonds des Nations unies, la Délégation de l'UE, les organisations internationales comme l'OSCE, les institutions financières internationales ou encore les agences de coopération bilatérales évoluent sur un véritable marché de l'aide, avec ses concurrences, ses effets de niche, ses stratégies d'image de marque (branding)... Leurs tentatives de se doter d'une chasse gardée portent sur les domaines d'intervention (l'éducation pour l'OSCE, la fiscalité pour le FMI, les retraites pour la Banque mondiale et l'Organisation internationale du travail, par exemple), sur les types d'approche revendiqués (plus ou moins top down ou bottom up) mais aussi sur certains « partenaires locaux » au sein des différents niveaux du gouvernement bosnien. Cette concurrence les fragilise. Dans le cas de la réforme des agences pour l'emploi, ceci apparaît notamment au cours de l'entretien avec deux membres de l'agence suisse de coopération dont une, l'employée bosnienne Nejra, porte le projet YEP depuis son lancement. Elle évoque ses difficultés de coordination avec d'autres organisations qui ont développé dans les années 2010 des projets relatifs à l'emploi :

> Au PNUD [...] à peine un an après le lancement de notre projet YEP, ils ont été très créatifs et ils ont introduit YERP [rires]. C'était du copier-coller, à la seule différence près qu'ils avaient beaucoup plus d'argent que nous. Et ils étaient tellement arrogants, ils ne voulaient pas communiquer avec nous. Et nous, on était en difficultés parce que tout d'un coup tous nos partenaires se sont mis à courir après le PNUD. Il n'était pas aussi strict que nous à propos des préconditions à remplir pour lancer la coopération avec les bureaux pour l'emploi par exemple. Nous, on avait des étapes très concrètes, une procédure, et certaines préconditions à remplir. Alors qu'eux, ils étaient là... à acheter des ordinateurs comme des fous, à faire des investissements d'infrastructure, à réserver des hôtels chics et à organiser des formations. [...] Alors on a eu de la chance que le projet du PNUD ne dure que deux ans, parce qu'ensuite tout cela a plus ou moins disparu<fnref n="21" />.

Comme le montre ce passage de l'entretien, les bailleurs ne sont pas seulement soumis à des effets de mode et de mise en concurrence pour des domaines d'intervention privilégiés, mais également pour la loyauté et l'obéissance de leurs « partenaires » – ici, les bureaux pour l'emploi. On comprend ainsi plus aisément le souci de la coordination entre donateurs qui émaille de nombreux entretiens et documents de travail des agences internationales. Il

<footnote n="21">21. Entretien avec une employée bosnienne et un employé suisse de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>
D'une part, elles n'ont pas toutes le même poids : la Délégation de l'UE en Bosnie est même critiquée par des représentants d'institutions financières internationales au motif qu'elle ne serait pas assez stricte dans l'application de ses conditions et que « la politique traditionnelle de l'UE » consisterait à poser des deadlines pour mieux les repousser (Weber, 2017, p. 8). De plus, le fait que l'Agenda de réformes ne relève pas du processus d'élargissement à proprement parler fait que l'UE manque d'instruments (benchmarks, chapitres...) et de personnel (venant de directions générales autres que la DG NEAR) pour assurer le suivi des réformes et des lois préparées par les autorités bosniennes.

La multiplicité des projets financés sous conditions contribue moins à la mise sous dépendance des autorités politiques bosniennes qu'à une forme de dépendance mutuelle entre partis de gouvernement et bailleurs, ce qu'observent également les socio-anthropologues du développement dans les pays « sous régime d'aide » (Lavigne Delville, 2017). Présents pour la plupart depuis plus de vingt ans en Bosnie, treize agences spécialisées, programmes et fonds des Nations unies, la Délégation de l'UE, les organisations internationales comme l'OSCE, les institutions financières internationales ou encore les agences de coopération bilatérales évoluent sur un véritable marché de l'aide, avec ses concurrences, ses effets de niche, ses stratégies d'image de marque (branding)... Leurs tentatives de se doter d'une chasse gardée portent sur les domaines d'intervention (l'éducation pour l'OSCE, la fiscalité pour le FMI, les retraites pour la Banque mondiale et l'Organisation internationale du travail, par exemple), sur les types d'approche revendiqués (plus ou moins top down ou bottom up) mais aussi sur certains « partenaires locaux » au sein des différents niveaux du gouvernement bosnien. Cette concurrence les fragilise. Dans le cas de la réforme des agences pour l'emploi, ceci apparaît notamment au cours de l'entretien avec deux membres de l'agence suisse de coopération dont une, l'employée bosnienne Nejra, porte le projet YEP depuis son lancement. Elle évoque ses difficultés de coordination avec d'autres organisations qui ont développé dans les années 2010 des projets relatifs à l'emploi :

> Au PNUD [...] à peine un an après le lancement de notre projet YEP, ils ont été très créatifs et ils ont introduit YERP [rires]. C'était du copier-coller, à la seule différence près qu'ils avaient beaucoup plus d'argent que nous. Et ils étaient tellement arrogants, ils ne voulaient pas communiquer avec nous. Et nous, on était en difficultés parce que tout d'un coup tous nos partenaires se sont mis à courir après le PNUD. Il n'était pas aussi strict que nous à propos des préconditions à remplir pour lancer la coopération avec les bureaux pour l'emploi par exemple. Nous, on avait des étapes très concrètes, une procédure, et certaines préconditions à remplir. Alors qu'eux, ils étaient là... à acheter des ordinateurs comme des fous, à faire des investissements d'infrastructure, à réserver des hôtels chics et à organiser des formations. [...] Alors on a eu de la chance que le projet du PNUD ne dure que deux ans, parce qu'ensuite tout cela a plus ou moins disparu<fnref n="21" />.

Comme le montre ce passage de l'entretien, les bailleurs ne sont pas seulement soumis à des effets de mode et de mise en concurrence pour des domaines d'intervention privilégiés, mais également pour la loyauté et l'obéissance de leurs « partenaires » – ici, les bureaux pour l'emploi. On comprend ainsi plus aisément le souci de la coordination entre donateurs qui émaille de nombreux entretiens et documents de travail des agences internationales. Il

<footnote n="21">21. Entretien avec une employée bosnienne et un employé suisse de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>
ne s'agit pas seulement de rationaliser les ressources internationales en évitant les redondances et les duplications, mais également de préserver la diligence des interlocuteurs dans les administrations et organisations publiques bosniennes. Des relations de docilité et de loyauté entre donateurs et « partenaires » bosniens sont en effet nécessaires à l'efficacité de la « conditionnalité » des bailleurs, qu'il s'agisse du respect des préconditions posées par la coopération suisse aux agences pour l'emploi souhaitant être incluses dans les transformations ou même de l'effectivité des conditions posées par une institution financière internationale telle que la Banque mondiale. Sa « conditionnalité » en matière d'activation des politiques d'emploi pourrait en effet être rendue moins contraignante si un autre big player comme la Délégation de l'UE venait à marcher sur ses plates-bandes, comme l'admet la cheffe de projet de la Banque mondiale :

**Autrice :** Comment s'est passée votre collaboration avec la Délégation de l'UE ?

**Luisa :** Pour l'instant elle se passe bien. Nous travaillons dans ce secteur depuis plus longtemps qu'eux, ils commencent juste à investir ce secteur [...]. C'est plutôt eux qui viennent à nous pour nous demander conseil, et nous verrons comment se passera la collaboration quand ils commenceront à être plus actifs.

**Autrice :** Est-ce que vous redoutez un risque de chevauchement ?

**Luisa :** En un sens, le gouvernement tire profit du chevauchement, non ? Parce qu'ils recevraient de l'argent deux fois pour la même action. Alors c'est dans notre intérêt et dans celui des autres bailleurs d'éviter les chevauchements, mais ce n'est pas nécessairement dans l'intérêt du gouvernement. [...] Nous ne sommes pas toujours au courant de ce qui se passe sur le terrain, d'autres bailleurs sont peut-être en train d'approcher [le gouvernement], et ce n'est pas que nous voulions être possessifs [protectorial], pas du tout, mais<fnref n="22" />...

La mise sous dépendance multiple des autorités bosniennes amoindrit paradoxalement leur dépendance. Ce phénomène a également été mis en évidence dans les pays sous régime d'aide où, « mi-ignorants, mi-consentants », les acteurs internationalisés rencontrent de multiples formes d'instrumentalisation politique ou financière de l'aide (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 31).

Ceci apparaît également dans la bouche d'employés du ministère du Travail ou d'agences publiques pour l'emploi. Par exemple, un responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération fait la liste des projets qui ont porté sur la lutte contre le chômage : s'il souligne le tournant constitué par les projets de la coopération suisse et du PNUD, c'est avec lassitude qu'il évoque les projets de la Banque mondiale dont les responsables – qu'il désigne par leur prénom – « viennent sans arrêt » les interroger sur leurs résultats et leurs besoins. Puis il énumère rapidement des projets portés par l'Organisation internationale du travail (« quelques diagnostics [neke ankete] ») et par les agences de coopération bilatérale GIZ, USAID et SIDA<fnref n="23" />. Même dans une agence pour l'emploi de niveau municipal, un responsable évoque avec un certain dédain les multiples projets qui lui sont proposés par des bailleurs et dans lesquels il s'engage avec plus ou moins de zèle :

<footnote n="22">22. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>

<footnote n="23">23. Entretien avec un chef de département, Agence pour l'emploi de la Fédération, Sarajevo, 17 mai 2017.</footnote>
ne s'agit pas seulement de rationaliser les ressources internationales en évitant les redondances et les duplications, mais également de préserver la diligence des interlocuteurs dans les administrations et organisations publiques bosniennes. Des relations de docilité et de loyauté entre donateurs et « partenaires » bosniens sont en effet nécessaires à l'efficacité de la « conditionnalité » des bailleurs, qu'il s'agisse du respect des préconditions posées par la coopération suisse aux agences pour l'emploi souhaitant être incluses dans les transformations ou même de l'effectivité des conditions posées par une institution financière internationale telle que la Banque mondiale. Sa « conditionnalité » en matière d'activation des politiques d'emploi pourrait en effet être rendue moins contraignante si un autre big player comme la Délégation de l'UE venait à marcher sur ses plates-bandes, comme l'admet la cheffe de projet de la Banque mondiale :

**Autrice :** Comment s'est passée votre collaboration avec la Délégation de l'UE ?

**Luisa :** Pour l'instant elle se passe bien. Nous travaillons dans ce secteur depuis plus longtemps qu'eux, ils commencent juste à investir ce secteur [...]. C'est plutôt eux qui viennent à nous pour nous demander conseil, et nous verrons comment se passera la collaboration quand ils commenceront à être plus actifs.

**Autrice :** Est-ce que vous redoutez un risque de chevauchement ?

**Luisa :** En un sens, le gouvernement tire profit du chevauchement, non ? Parce qu'ils recevraient de l'argent deux fois pour la même action. Alors c'est dans notre intérêt et dans celui des autres bailleurs d'éviter les chevauchements, mais ce n'est pas nécessairement dans l'intérêt du gouvernement. [...] Nous ne sommes pas toujours au courant de ce qui se passe sur le terrain, d'autres bailleurs sont peut-être en train d'approcher [le gouvernement], et ce n'est pas que nous voulions être possessifs [protectorial], pas du tout, mais<fnref n="22" />...

La mise sous dépendance multiple des autorités bosniennes amoindrit paradoxalement leur dépendance. Ce phénomène a également été mis en évidence dans les pays sous régime d'aide où, « mi-ignorants, mi-consentants », les acteurs internationalisés rencontrent de multiples formes d'instrumentalisation politique ou financière de l'aide (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 31).

Ceci apparaît également dans la bouche d'employés du ministère du Travail ou d'agences publiques pour l'emploi. Par exemple, un responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération fait la liste des projets qui ont porté sur la lutte contre le chômage : s'il souligne le tournant constitué par les projets de la coopération suisse et du PNUD, c'est avec lassitude qu'il évoque les projets de la Banque mondiale dont les responsables – qu'il désigne par leur prénom – « viennent sans arrêt » les interroger sur leurs résultats et leurs besoins. Puis il énumère rapidement des projets portés par l'Organisation internationale du travail (« quelques diagnostics [neke ankete] ») et par les agences de coopération bilatérale GIZ, USAID et SIDA<fnref n="23" />. Même dans une agence pour l'emploi de niveau municipal, un responsable évoque avec un certain dédain les multiples projets qui lui sont proposés par des bailleurs et dans lesquels il s'engage avec plus ou moins de zèle :

<footnote n="22">22. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>

<footnote n="23">23. Entretien avec un chef de département, Agence pour l'emploi de la Fédération, Sarajevo, 17 mai 2017.</footnote>
Ce matin j'avais rendez-vous chez le maire avec le PNUD qui a un projet intitulé Start-up. Le 19 mai [dans la ville voisine], des demandeurs d'emploi qui ont des idées de start-up viendront les présenter en une minute. Trois seront sélectionnés. Mais le PNUD n'a pas dit combien d'argent leur serait donné. Je n'ai pas été très intéressé, c'est un petit projet. Mais dans le passé, le PNUD nous a bien aidés, il a beaucoup de moyens²⁴.

Autrement dit, la production de réformes sous « conditionnalité » n’est pas synonyme de mise sous dépendance des autorités bosniennes. Loin de gouverner sous conditionnalité internationale, ces dernières gouvernent avec les contraintes et surtout les ressources para-doxalement offertes par les multiples conditionnalités des bailleurs. L’enquête contribue ainsi à la fois à « nuancer l’idée d’une hégémonie des institutions de l’aide » (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 30) et à montrer, à rebours de la notion de « gouvernement par la condi-tionnalité » (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2004), « le poids des acteurs nationaux qui tradui-sent et font usage des attendus européens » (Visier, 2018, p. 16). Les conditionnalités multiples renforcent paradoxalement l’autonomie et la domination des partis de gouverne-ment bosniens.

## Les ressorts de la domination partisane

Si l'on converse exclusivement avec des employés d'organisations internationales ou d'ambassades à Sarajevo, on peut aisément avoir l'impression que les acteurs politiques bosniens ne font rien : ils n'auraient ni idées, ni programmes, ni marge de manœuvre. Pour-tant les recherches sur la Bosnie montrent à quel point les partis politiques qui ont émergé depuis l'introduction du multipartisme en 1990, en particulier les partis ethno-nationalistes devenus des partis-États pendant la guerre, sont parvenus à politiser (au sens lagroyen) de multiples questions allant de l'exercice de la justice pénale internationale jusqu'à la construc-tion des autoroutes. Même si la politisation partisane ne recouvre pas l'ensemble du social (Jouhanneau, 2016), force est de constater que depuis la guerre, certains partis ont fait des enjeux directement liés au conflit (pensions des vétérans, réparation aux victimes civiles de guerre, qualification de la guerre, etc.) des questions politiques clés de leurs programmes ethno-nationalistes. En matière de questions sociales et économiques, la politisation parti-sane est moins publicisée, mais bien réelle. Elle repose sur trois processus principaux : la politisation de l'administration, l'externalisation du travail bureaucratique et le contrôle par-tisan de la mise en œuvre du changement au niveau local.

## Le contrôle partisan des emplois

Dans une société marquée par les destructions d'infrastructures dues à la guerre, les déplacements massifs de population et les privatisations, l'emploi dans les administrations et les organisations publiques constitue une ressource cruciale. Si l'on en croit les statistiques de la Banque mondiale, seuls 25 % des Bosniens en âge de travailler occupent des emplois déclarés, et presque la moitié de ces emplois relèvent du secteur public (Banque mondiale,
Ce matin j'avais rendez-vous chez le maire avec le PNUD qui a un projet intitulé Start-up. Le 19 mai [dans la ville voisine], des demandeurs d'emploi qui ont des idées de start-up viendront les présenter en une minute. Trois seront sélectionnés. Mais le PNUD n'a pas dit combien d'argent leur serait donné. Je n'ai pas été très intéressé, c'est un petit projet. Mais dans le passé, le PNUD nous a bien aidés, il a beaucoup de moyens²⁴.

Autrement dit, la production de réformes sous « conditionnalité » n'est pas synonyme de mise sous dépendance des autorités bosniennes. Loin de gouverner sous conditionnalité internationale, ces dernières gouvernent avec les contraintes et surtout les ressources paradoxalement offertes par les multiples conditionnalités des bailleurs. L'enquête contribue ainsi à la fois à « nuancer l'idée d'une hégémonie des institutions de l'aide » (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 30) et à montrer, à rebours de la notion de « gouvernement par la conditionnalité » (Schimmelfennig, Sedelmeier, 2004), « le poids des acteurs nationaux qui traduisent et font usage des attendus européens » (Visier, 2018, p. 16). Les conditionnalités multiples renforcent paradoxalement l'autonomie et la domination des partis de gouvernement bosniens.

## Les ressorts de la domination partisane

Si l'on converse exclusivement avec des employés d'organisations internationales ou d'ambassades à Sarajevo, on peut aisément avoir l'impression que les acteurs politiques bosniens ne font rien : ils n'auraient ni idées, ni programmes, ni marge de manœuvre. Pourtant les recherches sur la Bosnie montrent à quel point les partis politiques qui ont émergé depuis l'introduction du multipartisme en 1990, en particulier les partis ethno-nationalistes devenus des partis-États pendant la guerre, sont parvenus à politiser (au sens lagroyen) de multiples questions allant de l'exercice de la justice pénale internationale jusqu'à la construction des autoroutes. Même si la politisation partisane ne recouvre pas l'ensemble du social (Jouhanneau, 2016), force est de constater que depuis la guerre, certains partis ont fait des enjeux directement liés au conflit (pensions des vétérans, réparation aux victimes civiles de guerre, qualification de la guerre, etc.) des questions politiques clés de leurs programmes ethno-nationalistes. En matière de questions sociales et économiques, la politisation partisane est moins publicisée, mais bien réelle. Elle repose sur trois processus principaux : la politisation de l'administration, l'externalisation du travail bureaucratique et le contrôle partisan de la mise en œuvre du changement au niveau local.

## Le contrôle partisan des emplois

Dans une société marquée par les destructions d'infrastructures dues à la guerre, les déplacements massifs de population et les privatisations, l'emploi dans les administrations et les organisations publiques constitue une ressource cruciale. Si l'on en croit les statistiques de la Banque mondiale, seuls 25 % des Bosniens en âge de travailler occupent des emplois déclarés, et presque la moitié de ces emplois relèvent du secteur public (Banque mondiale,
2015). En d'autres termes, la dépendance envers les emplois publics et envers ceux qui les distribuent est aiguë. Officiellement, des « concours (konkursi) » sont régulièrement ouverts pour pourvoir des postes dans l'administration et les organisations publiques (système de santé, institutions éducatives, agences pour l'emploi...). Or, l'issue de ces concours est étroitement contrôlée par des partis politiques influents localement, en vertu des multiples relations clientélaires qui innervent la société bosnienne.

Les récits des pratiques de s'tele (piston) sont fréquents dans les conversations ordinaire, et pas uniquement dans la bouche de candidats malheureux qui trouveraient dans les partis de commodes excuses. Pour ne prendre qu'un exemple, Fuad raconte qu'il a décroché le poste de directeur d'une école publique grâce au soutien de son parti nationaliste bosniaque et d'un parti nationaliste serbe en coalition avec le premier, ce qui lui a permis d'obtenir plus de points que le candidat que soutenait un autre parti nationaliste bosniaque. Il a reçu à l'avance les cent questions de la partie écrite du concours, les a apprises par cœur et s'est ainsi présenté à l'épreuve orale avec une avance de points sur son concurrent<fnref n="25" />. La composition des commissions de recrutement est donc cruciale et dépend elle-même de quel(s) parti(s) domine(nt) l'exécutif municipal.

Comme dans la Yougoslavie socialiste, les bureaux sont subordonnés aux partis locaux dans l'attribution des emplois. Un employé du bureau pour l'emploi de Doboj raconte plus précisément le recours ordinaire aux connexions partisanes dans l'obtention d'un travail :

> De nombreuses personnes savent que les gens obtiennent du boulot grâce à un parti [l'judi se zapos'lja-vaju preko stranke]. On a beau leur faire un plan individuel de retour à l'emploi, ils savent qu'il leur faut des connexions partisanes [stranac'ke veze]. Alors certaines personnes qui cherchent activement du travail nous disent : « Ne m'embêtez pas avec vos rendez-vous ». Et certains s'inscrivent même exprès comme demandeurs d'emploi semi-passifs, pour n'avoir à se présenter au bureau que tous les six mois. On le constate dans nos statistiques : souvent les personnes qui trouvent un travail étaient enregistrées sur le principe des six mois. Trouver du travail, c'est par l'intermédiaire d'un parti [preko stranke]. On a de mauvaises habitudes, un mauvais système de valeurs. Et certaines personnes font même jouer leurs connexions partisanes quand elles n'en ont pas besoin ! Par exemple, pour faire certifier certains papiers, on peut se présenter à l'accueil et cela prend cinq minutes. Au lieu de ça, certaines personnes activent leurs connexions et débarquent directement dans le bureau du directeur du bureau pour l'emploi, juste pour demander de certifier un document<fnref n="26" />...

Ces observations sur l'attribution des emplois, en particulier dans l'administration et les organisations publiques, valent également pour l'administration au niveau des cantons, des entités et de l'État. Ceci est lourd d'effets sur la mise en œuvre des projets financés par les bailleurs.

## La politisation de l'administration

Bien que l'on ne puisse en administrer la preuve sans conduire une enquête prolongée dans un ministère ou un parti, les déclarations concordantes de personnes impliquées dans

<footnote n="25">25. Conversation informelle avec le directeur d'une école publique, Brc'ko, 21 mai 2016.</footnote>

<footnote n="26">26. Entretien avec un chef de département du bureau pour l'emploi, Doboj, 31 mai 2018.</footnote>
2015). En d'autres termes, la dépendance envers les emplois publics et envers ceux qui les distribuent est aiguë. Officiellement, des « concours (konkursi) » sont régulièrement ouverts pour pourvoir des postes dans l'administration et les organisations publiques (système de santé, institutions éducatives, agences pour l'emploi...). Or, l'issue de ces concours est étroitement contrôlée par des partis politiques influents localement, en vertu des multiples relations clientélaires qui innervent la société bosnienne.

Les récits des pratiques de s'tele (piston) sont fréquents dans les conversations ordinaire, et pas uniquement dans la bouche de candidats malheureux qui trouveraient dans les partis de commodes excuses. Pour ne prendre qu'un exemple, Fuad raconte qu'il a décroché le poste de directeur d'une école publique grâce au soutien de son parti nationaliste bosniaque et d'un parti nationaliste serbe en coalition avec le premier, ce qui lui a permis d'obtenir plus de points que le candidat que soutenait un autre parti nationaliste bosniaque. Il a reçu à l'avance les cent questions de la partie écrite du concours, les a apprises par cœur et s'est ainsi présenté à l'épreuve orale avec une avance de points sur son concurrent<fnref n="25" />. La composition des commissions de recrutement est donc cruciale et dépend elle-même de quel(s) parti(s) domine(nt) l'exécutif municipal.

Comme dans la Yougoslavie socialiste, les bureaux sont subordonnés aux partis locaux dans l'attribution des emplois. Un employé du bureau pour l'emploi de Doboj raconte plus précisément le recours ordinaire aux connexions partisanes dans l'obtention d'un travail :

De nombreuses personnes savent que les gens obtiennent du boulot grâce à un parti [l'judi se zapos'lja-vaju preko stranke]. On a beau leur faire un plan individuel de retour à l'emploi, ils savent qu'il leur faut des connexions partisanes [stranac'ke veze]. Alors certaines personnes qui cherchent activement du travail nous disent : « Ne m'embêtez pas avec vos rendez-vous ». Et certains s'inscrivent même exprès comme demandeurs d'emploi semi-passifs, pour n'avoir à se présenter au bureau que tous les six mois. On le constate dans nos statistiques : souvent les personnes qui trouvent un travail étaient enregistrées sur le principe des six mois. Trouver du travail, c'est par l'intermédiaire d'un parti [preko stranke]. On a de mauvaises habitudes, un mauvais système de valeurs. Et certaines personnes font même jouer leurs connexions partisanes quand elles n'en ont pas besoin ! Par exemple, pour faire certifier certains papiers, on peut se présenter à l'accueil et cela prend cinq minutes. Au lieu de ça, certaines personnes activent leurs connexions et débarquent directement dans le bureau du directeur du bureau pour l'emploi, juste pour demander de certifier un document<fnref n="26" />...

Ces observations sur l'attribution des emplois, en particulier dans l'administration et les organisations publiques, valent également pour l'administration au niveau des cantons, des entités et de l'État. Ceci est lourd d'effets sur la mise en œuvre des projets financés par les bailleurs.

## La politisation de l'administration

Bien que l'on ne puisse en administrer la preuve sans conduire une enquête prolongée dans un ministère ou un parti, les déclarations concordantes de personnes impliquées dans

<footnote n="25">25. Conversation informelle avec le directeur d'une école publique, Brc'ko, 21 mai 2016.</footnote>

<footnote n="26">26. Entretien avec un chef de département du bureau pour l'emploi, Doboj, 31 mai 2018.</footnote>
différents lieux de la fabrique de l'action publique bosnienne suggèrent que les ministres et leurs entourages sont étroitement liés aux chefs de partis politiques nationaux, évoquant un véritable système de dépouilles. C'est ce qu'affirme notamment le représentant d'une institution financière internationale :

> Nous sommes au croisement entre l'assistance technique et l'assistance politique, avec les chefs de partis. Cette troika... Izetbegovic', Cović', Dodik<fnref n="27" />. Ils se prennent pour des rois. C'est eux qui prennent les décisions. Ils refusent de nous rencontrer, ils ne veulent rien avoir à faire avec nous. Ils se préoccupent de leur image, ils veulent paraître au-dessus de tous les autres. Et ils prennent les décisions.

Autrice [étonnée] : Ils ne vous rencontrent jamais ?

Ils ne rencontrent que les ambassadeurs. Et souvent, les ambassadeurs se rêvent en hommes politiques. Alors ils sont tout contents de rencontrer les leaders locaux, ils ne voient pas qu'ils se font instrumentaliser<fnref n="28" />.

Cette forte politisation des ministères assure une marge de contrôle des partis de gouvernement au moment de l'application des projets financés par les bailleurs. Ainsi, dans le groupe de travail constitué pour opérationnaliser le BiH Employment Support Project 2017-2020 de la Banque mondiale, c'est la conseillère du ministre (et non pas l'un.e des quatre fonctionnaires d'État membres du groupe) qui est la responsable officielle du projet pour le ministère du Travail de la Fédération<fnref n="29" />.

Au niveau cantonal, la politisation de l'administration apparaît de façon plus nette encore. Le responsable d'une agence cantonale pour l'emploi raconte :

> Notre agence n'est pas exempte de politika [la politique électorale]. Entre 2012 et 2014 [une période d'instabilité de la coalition électorale du canton], pendant les quarante-trois mois où j'en ai été directeur, nous avons vu passer cinq comités exécutifs [upravni odbori], sept comités de surveillance [nadzorni odbori], quatre Premiers ministres cantonaux et cinq ministres de tutelle différents<fnref n="30" />.

La politisation de l'administration publique a d'importantes conséquences sur la mise en œuvre des réformes. La plupart du temps, elle génère de nombreux blocages liés à la compétition partisane – même entre des partenaires de coalition gouvernementale. Mais le contrôle qu'exercent les partis de gouvernement sur les différents niveaux de l'exécutif accélère parfois la mise en œuvre des transformations des bureaux. Ainsi, lorsque je discute avec l'employée de la coopération suisse du fait qu'un haut responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération, docteur en économie, spécialisé sur le marché du travail bosnien et « cadre (kadar) » d'un parti nationaliste bosniaque, a soudainement perdu son poste de directeur au

<footnote n="27">27. Respectivement présidents du parti nationaliste bosniaque (SDA), du parti nationaliste croate (HDZ) et du parti nationaliste serbe (SNSD), les deux premiers étant au moment de l'enquête au pouvoir en Fédération et le troisième en Republika srpska.</footnote>

<footnote n="28">28. Entretien avec le directeur d'une institution financière internationale, Sarajevo, 19 mai 2017.</footnote>

<footnote n="29">29. Entretien avec une conseillère ministérielle et deux fonctionnaires d'État, ministère du Travail et de la Politique sociale de la Fédération, Sarajevo, 17 mai 2017.</footnote>

<footnote n="30">30. Entretien avec le directeur de l'agence de l'emploi du canton de Sarajevo, Sarajevo, 6 juin 2018.</footnote>
différents lieux de la fabrique de l'action publique bosnienne suggèrent que les ministres et leurs entourages sont étroitement liés aux chefs de partis politiques nationaux, évoquant un véritable système de dépouilles. C'est ce qu'affirme notamment le représentant d'une institution financière internationale :

> Nous sommes au croisement entre l'assistance technique et l'assistance politique, avec les chefs de partis. Cette troika... Izetbegovic', Čović', Dodik<fnref n="27" />. Ils se prennent pour des rois. C'est eux qui prennent les décisions. Ils refusent de nous rencontrer, ils ne veulent rien avoir à faire avec nous. Ils se préoccupent de leur image, ils veulent paraître au-dessus de tous les autres. Et ils prennent les décisions.

Autrice [étonnée] : Ils ne vous rencontrent jamais ?

Ils ne rencontrent que les ambassadeurs. Et souvent, les ambassadeurs se rêvent en hommes politiques. Alors ils sont tout contents de rencontrer les leaders locaux, ils ne voient pas qu'ils se font instrumentaliser<fnref n="28" />.

Cette forte politisation des ministères assure une marge de contrôle des partis de gouvernement au moment de l'application des projets financés par les bailleurs. Ainsi, dans le groupe de travail constitué pour opérationnaliser le BiH Employment Support Project 2017-2020 de la Banque mondiale, c'est la conseillère du ministre (et non pas l'un.e des quatre fonctionnaires d'État membres du groupe) qui est la responsable officielle du projet pour le ministère du Travail de la Fédération<fnref n="29" />.

Au niveau cantonal, la politisation de l'administration apparaît de façon plus nette encore. Le responsable d'une agence cantonale pour l'emploi raconte :

> Notre agence n'est pas exempte de politika [la politique électorale]. Entre 2012 et 2014 [une période d'instabilité de la coalition électorale du canton], pendant les quarante-trois mois où j'en ai été directeur, nous avons vu passer cinq comités exécutifs [upravni odbori], sept comités de surveillance [nadzorni odbori], quatre Premiers ministres cantonaux et cinq ministres de tutelle différents<fnref n="30" />.

La politisation de l'administration publique a d'importantes conséquences sur la mise en œuvre des réformes. La plupart du temps, elle génère de nombreux blocages liés à la compétition partisane – même entre des partenaires de coalition gouvernementale. Mais le contrôle qu'exercent les partis de gouvernement sur les différents niveaux de l'exécutif accélère parfois la mise en œuvre des transformations des bureaux. Ainsi, lorsque je discute avec l'employée de la coopération suisse du fait qu'un haut responsable de l'Agence pour l'emploi de la Fédération, docteur en économie, spécialisé sur le marché du travail bosnien et « cadre (kadar) » d'un parti nationaliste bosniaque, a soudainement perdu son poste de directeur au

<footnote n="27">27. Respectivement présidents du parti nationaliste bosniaque (SDA), du parti nationaliste croate (HDZ) et du parti nationaliste serbe (SNSD), les deux premiers étant au moment de l'enquête au pouvoir en Fédération et le troisième en Republika srpska.</footnote>

<footnote n="28">28. Entretien avec le directeur d'une institution financière internationale, Sarajevo, 19 mai 2017.</footnote>

<footnote n="29">29. Entretien avec une conseillère ministérielle et deux fonctionnaires d'État, ministère du Travail et de la Politique sociale de la Fédération, Sarajevo, 17 mai 2017.</footnote>

<footnote n="30">30. Entretien avec le directeur de l'agence de l'emploi du canton de Sarajevo, Sarajevo, 6 juin 2018.</footnote>
profit d'une ancienne professeure de littérature proche d'un parti nationaliste croate de la
coalition, elle m'explique :

C'est vrai que [la nouvelle directrice] n'est pas de ce secteur, mais elle est bien aussi. Elle a réussi à motiver les cantons d'Herzégovine [dont les agences pour l'emploi n'avaient pas encore mis en œuvre les transformations] ! C'est comme ça que cela fonctionne<fnref n="31" />.

Il ne s'agit donc pas ici d'assimiler la politisation de l'administration à une source de blocage systématique des réformes, comme dans les travaux qui présentent les acteurs politiques locaux comme des spoilers de projets internationaux bien intentionnés ; mais plutôt de signaler qu'elle constitue un mode de gouvernement dans la Bosnie contemporaine.

L'externalisation du travail bureaucratique

Par le contrôle qu'ils exercent sur les agents des administrations et des organisations publiques, les partis politiques de gouvernement se ménagent des marges de manœuvre dans l'élaboration des réformes et dans leur mise en œuvre. Les administrations apparaissent pléthoriques et sont pourtant faiblement dotées en bureaucrates au sens weberien du terme, détenteurs de compétences spécialisées. Cela peut expliquer pourquoi le travail bureaucratique est fréquemment externalisé. Ce type de relation d'externalisation est précisément ce qui caractérise l'ordinaire des interactions entre les exécutifs et les organisations internationales<fnref n="32" />, aux dires des conseillers ministériels comme des acteurs de l'intervention de paix. La conseillère du ministre du Travail de la Fédération décrit ainsi ses relations avec les représentants de la Banque mondiale :

Les discussions sont toujours collectives. Nous aussi nous prenons des initiatives. Tiens, par exemple, l'autre jour j'ai appelé la Banque mondiale pour leur demander une étude. Ou par exemple nous nous sommes adressés à l'Organisation internationale du travail pour leur demander la Stratégie pour l'emploi de la Fédération, parce qu'ils l'avaient faite pour la Bosnie, mais qu'elle manquait pour notre entité<fnref n="33" />.

Réciproquement, lorsque je demande à une responsable de la Banque mondiale comment les ministères partenaires s'acquittent de la tâche d'écrire les Operation Manuals du projet, elle explique :

Luisa : Ça, c'est leur responsabilité, nous sommes ici pour les aider, s'ils font appel à nous, nous les aidons.

Autrice : Le font-ils ?

Luisa : Oui. Ils veulent souvent s'assurer du fait qu'ils respectent ce qui est attendu, alors oui ils font appel à nous<fnref n="34" />.

<footnote n="31">31. Entretien avec une employée de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>

<footnote n="32">32. En particulier auprès des institutions financières internationales comme le FMI qui a été décrit dans un des rares travaux ethnographiques qui lui ont été consacrés comme une « machine informationnelle » (Harper, 1998, p. 9).</footnote>

<footnote n="33">33. Entretien avec une conseillère ministérielle et deux fonctionnaires d'État, ministère du Travail et de la Politique sociale de la Fédération, 17 mai 2017.</footnote>

<footnote n="34">34. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>
profit d'une ancienne professeure de littérature proche d'un parti nationaliste croate de la
coalition, elle m'explique :

C'est vrai que [la nouvelle directrice] n'est pas de ce secteur, mais elle est bien aussi. Elle a réussi à motiver les cantons d'Herzégovine [dont les agences pour l'emploi n'avaient pas encore mis en œuvre les transformations] ! C'est comme ça que cela fonctionne<fnref n="31" />.

Il ne s'agit donc pas ici d'assimiler la politisation de l'administration à une source de
blocage systématique des réformes, comme dans les travaux qui présentent les acteurs
politiques locaux comme des spoilers de projets internationaux bien intentionnés ; mais plutôt
de signaler qu'elle constitue un mode de gouvernement dans la Bosnie contemporaine.

L'externalisation du travail bureaucratique

Par le contrôle qu'ils exercent sur les agents des administrations et des organisations
publiques, les partis politiques de gouvernement se ménagent des marges de manœuvre
dans l'élaboration des réformes et dans leur mise en œuvre. Les administrations apparais-
sent pléthoriques et sont pourtant faiblement dotées en bureaucrats au sens weberien du
terme, détenteurs de compétences spécialisées. Cela peut expliquer pourquoi le travail
bureaucratique est fréquemment externalisé. Ce type de relation d'externalisation est pré-
cisément ce qui caractérise l'ordinaire des interactions entre les exécutifs et les organisations
internationales<fnref n="32" />, aux dires des conseillers ministériels comme des acteurs de l'intervention
de paix. La conseillère du ministre du Travail de la Fédération décrit ainsi ses relations avec
les représentants de la Banque mondiale :

Les discussions sont toujours collectives. Nous aussi nous prenons des initiatives. Tiens, par exemple, l'autre jour j'ai appelé la Banque mondiale pour leur demander une étude. Ou par exemple nous nous sommes adressés à l'Organisation internationale du travail pour leur demander la Stratégie pour l'emploi de la Fédération, parce qu'ils l'avaient faite pour la Bosnie, mais qu'elle manquait pour notre entité<fnref n="33" />.

Réciproquement, lorsque je demande à une responsable de la Banque mondiale com-
ment les ministères partenaires s'acquittent de la tâche d'écrire les Operation Manuals du
projet, elle explique :

Luisa : Ça, c'est leur responsabilité, nous sommes ici pour les aider, s'ils font appel à nous, nous les aidons.

Autrice : Le font-ils ?

Luisa : Oui. Ils veulent souvent s'assurer du fait qu'ils respectent ce qui est attendu, alors oui ils font appel à nous<fnref n="34" />.

<footnote n="31">31. Entretien avec une employée de la Coopération suisse au développement, Sarajevo, 18 mai 2017.</footnote>

<footnote n="32">32. En particulier auprès des institutions financières internationales comme le FMI qui a été décrit dans un des rares travaux ethnographiques qui lui ont été consacrés comme une « machine informationnelle » (Harper, 1998, p. 9).</footnote>

<footnote n="33">33. Entretien avec une conseillère ministérielle et deux fonctionnaires d'État, ministère du Travail et de la Politique sociale de la Fédération, 17 mai 2017.</footnote>

<footnote n="34">34. Entretien avec une cheffe de projet de la Banque mondiale, Washington (D. C.), via Skype, 28 juin 2017.</footnote>
Certains agents de l'administration dénoncent en entretien cette situation d'externalisation des tâches bureaucratiques auprès des experts internationalisés. Un haut responsable de l'agence pour l'emploi d'une entité raconte :

Il y a des opposants à l'arrangement de la Banque mondiale. Je leur ai proposé la chose suivante : faisons nous-mêmes ce qu'ils financent [kreditirati]. On pourrait prendre deux ou trois personnes parmi nous, les envoyer en formation à l'étranger pendant deux ou trois semaines, et leur demander de répliquer ici. Mais ma proposition n'a rencontré ni volonté politique, ni volonté du management³⁵.

Cette externalisation du travail bureaucratique, sous le nom d'assistance technique, est au cœur de la dépendance mutuelle entre le gouvernement bosnien et les bailleurs : elle permet au premier d'entretenir une administration pléthorique et politisée mais dénuée de moyens propres et de bureaucrates détenteurs de la compétence technique ; aux seconds, de produire directement « l'expertise », les statistiques et les modèles à la base des actes de gouvernement. On peut même faire l'hypothèse que cette externalisation est au cœur du rapport de force intra-élitaire en Bosnie, opposant à celles et ceux qui ont atteint des postes de direction politique par la voie partisane, celles et ceux qui ont suivi les carrières internationalisées de l'expertise et se voient réduits à peser sur la décision politique par le biais de l'assistance technique qu'ils offrent aux premiers.

Cette relation de dépendance mutuelle génère un décalage croissant entre la procédure et la substance des réformes, ce qui laisse une large marge de manœuvre aux acteurs chargés de la mise en œuvre locale du changement.

## L'immixtion des partis dans la mise en œuvre locale des transformations du service public de l'emploi

Au niveau local, les bureaux pour l'emploi sont officiellement chargés de l'intermédiation entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. Dans les faits, les véritables acteurs de l'intermédiation professionnelle sont plutôt les partis politiques, et ce en matière d'emploi public comme d'emploi privé. Les activités d'un bureau consistent surtout à affilier les demandeurs d'emploi à l'assurance santé, à proposer des formations (rédaction de CV, langues, informatique...) et à allouer des subventions (posticaji) pour des emplois aidés ou des entreprises. Or, les transformations des bureaux conduites par GOPA et désormais promues par la Banque mondiale visent à renforcer leur rôle d'intermédiation. Cela se ferait donc nécessairement au détriment des partis politiques.

Pourtant au niveau local, dans les cinq agences pour l'emploi au sein desquelles l'enquête a été menée, on n'observe pas d'obstruction délibérée des partis de gouvernement locaux à ces transformations. La façon dont elles sont mises en œuvre laisse toutefois apercevoir les moyens par lesquels ils s'assurent une forme de contrôle sur le changement, tout en cherchant à maximiser les ressources qu'ils en tirent. Par exemple, à Brc̄ko, le bureau a ajouté aux transformations requises par le projet YEP une mesure qui est spécifique à l'organisation du pouvoir dans ce district : le maintien d'une « clé ethnique » (2 Bosniaques ;
Certains agents de l'administration dénoncent en entretien cette situation d'externalisation des tâches bureaucratiques auprès des experts internationalisés. Un haut responsable de l'agence pour l'emploi d'une entité raconte :

Il y a des opposants à l'arrangement de la Banque mondiale. Je leur ai proposé la chose suivante : faisons nous-mêmes ce qu'ils financent [kreditirati]. On pourrait prendre deux ou trois personnes parmi nous, les envoyer en formation à l'étranger pendant deux ou trois semaines, et leur demander de répliquer ici. Mais ma proposition n'a rencontré ni volonté politique, ni volonté du management³⁵.

Cette externalisation du travail bureaucratique, sous le nom d'assistance technique, est au cœur de la dépendance mutuelle entre le gouvernement bosnien et les bailleurs : elle permet au premier d'entretenir une administration pléthorique et politisée mais dénuée de moyens propres et de bureaucrates détenteurs de la compétence technique ; aux seconds, de produire directement « l'expertise », les statistiques et les modèles à la base des actes de gouvernement. On peut même faire l'hypothèse que cette externalisation est au cœur du rapport de force intra-élitaire en Bosnie, opposant à celles et ceux qui ont atteint des postes de direction politique par la voie partisane, celles et ceux qui ont suivi les carrières internationalisées de l'expertise et se voient réduits à peser sur la décision politique par le biais de l'assistance technique qu'ils offrent aux premiers.

Cette relation de dépendance mutuelle génère un décalage croissant entre la procédure et la substance des réformes, ce qui laisse une large marge de manœuvre aux acteurs chargés de la mise en œuvre locale du changement.

## L'immixtion des partis dans la mise en œuvre locale des transformations du service public de l'emploi

Au niveau local, les bureaux pour l'emploi sont officiellement chargés de l'intermédiation entre les demandeurs d'emploi et les employeurs. Dans les faits, les véritables acteurs de l'intermédiation professionnelle sont plutôt les partis politiques, et ce en matière d'emploi public comme d'emploi privé. Les activités d'un bureau consistent surtout à affilier les demandeurs d'emploi à l'assurance santé, à proposer des formations (rédaction de CV, langues, informatique...) et à allouer des subventions (posticaji) pour des emplois aidés ou des auto-entreprises. Or, les transformations des bureaux conduites par GOPA et désormais promues par la Banque mondiale visent à renforcer leur rôle d'intermédiation. Cela se ferait donc nécessairement au détriment des partis politiques.

Pourtant au niveau local, dans les cinq agences pour l'emploi au sein desquelles l'enquête a été menée, on n'observe pas d'obstruction délibérée des partis de gouvernement locaux à ces transformations. La façon dont elles sont mises en œuvre laisse toutefois apercevoir les moyens par lesquels ils s'assurent une forme de contrôle sur le changement, tout en cherchant à maximiser les ressources qu'ils en tirent. Par exemple, à Brcˇko, le bureau a ajouté aux transformations requises par le projet YEP une mesure qui est spécifique à l'organisation du pouvoir dans ce district : le maintien d'une « clé ethnique » (2 Bosniaques ;
2 Serbes ; 1 Croate) dans la répartition des postes de cadres et des ressources publiques<fnref n="36" />. Ainsi, lorsqu'il s'agit de renforcer leurs liens avec les principaux employeurs du district en les conviant à un forum dans un hôtel de la grande ville voisine, les responsables du bureau sélectionnent leurs invités en fonction de leur nombre d'employés mais aussi de leur « nacija » (identification ethno-nationale). Même chose lorsqu'ils préparent la mise en œuvre des « bureaux mobiles » censés délocaliser ponctuellement les services de leur agence dans les villages du district : ils ont identifié cinq villages cibles en fonction de leurs capacités d'accueil du bureau mobile, mais aussi en fonction de « l'équilibre ethno-national (nacionalni balans) »<fnref n="37" />.

Les salariés et les membres de la direction des bureaux municipaux ont peu de moyens d'utiliser leur marge de manœuvre de street-level bureaucrats, contrairement à d'autres services publics de l'emploi (Pillon, 2017, p. 181-216 ; Sztandar-Sztanderska, 2015). Ils sont en effet dépendants des partis de gouvernement locaux non seulement parce que ces derniers sont bien souvent responsables de leur nomination, mais aussi parce que les partis contrôlent la composition du comité exécutif (upravni odbor, UO) et plus largement du menadžment (management) de leur organisation<fnref n="38" />. Le menadžment joue un rôle décisif dans la définition des activités des bureaux pour l'emploi. C'est lui qui sélectionne les employés d'un bureau qui seront promus au poste de conseiller plutôt que celui moins prestigieux et moins rémunéré de guichetier<fnref n="39" />. C'est aussi lui qui fixe les orientations stratégiques du bureau, comme l'explique le directeur du bureau de Tes'anj qui y exerce depuis trente-cinq ans. En dépit du fort soutien dont bénéficie son bureau de la part de différents bailleurs, il raconte :

> Aujourd'hui nous avons un nouveau projet : délocaliser [une partie de] notre bureau et mettre en place un bureau de terrain à Jelah, où vit la moitié de la municipalité. Mais ce projet a été bloqué à cause du management [menadžment]. [...] Notre bureau de terrain serait le premier du genre en Bosnie. Nous avons déjà préparé toute la conceptualisation. Nous voudrions soumettre ce projet à un financement du GIZ<fnref n="40" />.

Dans le « bureau modèle » de Tes'anj qui a pleinement accepté la mise en œuvre de la réforme conduite par GOPA, on constate toute la complexité des relations entre les street-level bureaucrats, leur direction, les partis de gouvernement et les bailleurs. Ces derniers n'ont pas le monopole de l'initiative ; pour autant, ils jouent un rôle important en aidant certains acteurs locaux tentés par l'extraversion à se ménager des marges de manœuvre et à échapper à la supervision des partis de gouvernement – avec un succès limité toutefois du fait du contrôle étroit de leur direction.

<footnote n="36">36. Sur les usages socialistes et post-socialistes de la « clé ethnique », voir Jouhanneau (2016, p. 235).</footnote>

<footnote n="37">37. Entretien avec un chef d'un département de l'Agence pour l'emploi, Brc'ko, 12 mai 2017.</footnote>

<footnote n="38">38. Le poste de président du comité exécutif est attribué par « concours », donc très dépendant des partis de gouvernement locaux.</footnote>

<footnote n="39">39. Entretien avec une employée de GOPA, Sarajevo, 20 février 2017.</footnote>

<footnote n="40">40. Entretien avec le directeur du bureau pour l'emploi, Tes'anj, 15 mai 2017.</footnote>
2 Serbes ; 1 Croate) dans la répartition des postes de cadres et des ressources publiques<fnref n="36" />. Ainsi, lorsqu'il s'agit de renforcer leurs liens avec les principaux employeurs du district en les conviant à un forum dans un hôtel de la grande ville voisine, les responsables du bureau sélectionnent leurs invités en fonction de leur nombre d'employés mais aussi de leur « nacija » (identification ethno-nationale). Même chose lorsqu'ils préparent la mise en œuvre des « bureaux mobiles » censés délocaliser ponctuellement les services de leur agence dans les villages du district : ils ont identifié cinq villages cibles en fonction de leurs capacités d'accueil du bureau mobile, mais aussi en fonction de « l'équilibre ethno-national (nacionalni balans) »<fnref n="37" />.

Les salariés et les membres de la direction des bureaux municipaux ont peu de moyens d'utiliser leur marge de manœuvre de street-level bureaucrats, contrairement à d'autres services publics de l'emploi (Pillon, 2017, p. 181-216 ; Sztandar-Sztanderska, 2015). Ils sont en effet dépendants des partis de gouvernement locaux non seulement parce que ces derniers sont bien souvent responsables de leur nomination, mais aussi parce que les partis contrôlent la composition du comité exécutif (upravni odbor, UO) et plus largement du menadžment (management) de leur organisation<fnref n="38" />. Le menadžment joue un rôle décisif dans la définition des activités des bureaux pour l'emploi. C'est lui qui sélectionne les employés d'un bureau qui seront promus au poste de conseiller plutôt que celui moins prestigieux et moins rémunéré de guichetier<fnref n="39" />. C'est aussi lui qui fixe les orientations stratégiques du bureau, comme l'explique le directeur du bureau de Tes'anj qui y exerce depuis trente-cinq ans. En dépit du fort soutien dont bénéficie son bureau de la part de différents bailleurs, il raconte :

> Aujourd'hui nous avons un nouveau projet : délocaliser [une partie de] notre bureau et mettre en place un bureau de terrain à Jelah, où vit la moitié de la municipalité. Mais ce projet a été bloqué à cause du management [menadžment]. [...] Notre bureau de terrain serait le premier du genre en Bosnie. Nous avons déjà préparé toute la conceptualisation. Nous voudrions soumettre ce projet à un financement du GIZ<fnref n="40" />.

Dans le « bureau modèle » de Tes'anj qui a pleinement accepté la mise en œuvre de la réforme conduite par GOPA, on constate toute la complexité des relations entre les street-level bureaucrats, leur direction, les partis de gouvernement et les bailleurs. Ces derniers n'ont pas le monopole de l'initiative ; pour autant, ils jouent un rôle important en aidant certains acteurs locaux tentés par l'extraversion à se ménager des marges de manœuvre et à échapper à la supervision des partis de gouvernement – avec un succès limité toutefois du fait du contrôle étroit de leur direction.

<footnote n="36">36. Sur les usages socialistes et post-socialistes de la « clé ethnique », voir Jouhanneau (2016, p. 235).</footnote>

<footnote n="37">37. Entretien avec un chef d'un département de l'Agence pour l'emploi, Brc'ko, 12 mai 2017.</footnote>

<footnote n="38">38. Le poste de président du comité exécutif est attribué par « concours », donc très dépendant des partis de gouvernement locaux.</footnote>

<footnote n="39">39. Entretien avec une employée de GOPA, Sarajevo, 20 février 2017.</footnote>

<footnote n="40">40. Entretien avec le directeur du bureau pour l'emploi, Tes'anj, 15 mai 2017.</footnote>
Conclusion

Autrice d'un ouvrage de référence sur les politiques de l'emploi en Yougoslavie, Susan Woodward remarquait que « c'était comme si l'étude du chômage avait déverrouillé des portes donnant sur le système yougoslave » (Woodward, 1995, p. 29). D'une certaine façon, on a suggéré dans cet article que l'étude du chômage et de son traitement dans la Bosnie contemporaine offre elle aussi des éclairages sur le système politique post-socialiste. En prenant pour objet ce segment négligé de l'action publique, on a mis en évidence les conti- nuités relatives41 du gouvernement du service public de l'emploi avant, pendant et après la guerre de 1992-1995. Certes, la guerre et les accords de paix ont causé des reconfigura- tions : le système partisan s'est pluralisé et les agents de l'intervention de paix et de la Délégation de l'UE ont acquis un rôle important dans la production de l'action publique. Toutefois, en matière de politiques de l'emploi tout du moins, ce rôle est bien loin de la coercion internationale décrite par certains et du transfert de normes européennes étudié par d'autres. L'enquête conduite à différents niveaux de la fabrique de l'action publique, des institutions financières internationales aux demandeurs d'emploi en passant par les échelons entitaires, cantonaux et municipaux du service de l'emploi suggère plutôt que les relations entre les agents de l'intervention de paix et leurs interlocuteurs politiques bosniens sont faites de dépendance mutuelle et de pratiques d'externalisation du travail bureaucratique. De façon similaire à la Yougoslavie socialiste, les partis de gouvernement pèsent de façon discrète sur les orientations de ces politiques et tentent de capter les ressources externes qui y sont attachées (création d'emplois de conseillers, subventions à l'embauche, rénovation de locaux...). Or, les partis de gouvernement en question sont pour la plupart des formations nationalistes utilisant ces ressources pour la constitution de clientèles ethno-nationales. Il n'est donc pas inutile de souligner la contribution indirecte des agents de l'intervention de paix à ces entreprises d'ethnicisation des rapports sociaux en Bosnie.

Invitation à explorer les incidences de la guerre sur l'action publique dans des tempo-
ralités élargies, cette recherche plaide également pour un désenclavement des travaux sur
les interventions de paix. Les opérations de peacebuilding gagneraient à être comparées
plus systématiquement à d'autres formes de gouvernement internationalisé telles que celles
des États sous régime d'aide, des candidats à l'adhésion européenne et des situations
contemporaines de mise sous conditionnalité financière internationale. Le dialogue entre les
recherches sur les pays sous régimes d'aide et ceux sous intervention de paix a déjà été
entamé, ce dont témoigne l'adoption du terme « Peaceland » (Autesserre, 2014) inspiré de
celui de « Aidland » (Mosse, 2011) pour décrire les mondes sociaux des agents des inter-
ventions de paix. L'articulation des objectifs de ces opérations – le « nexus développement-
sécurité » (Duffield, 2001) – a elle aussi été signalée. Mais en matière d'analyse de l'action
publique, bien que l'ubiquité des formes de gouvernement par projet et l'interdépendance
entre acteurs externes et internes soient mises en évidence dans des configurations de plus
en plus variées, le potentiel heuristique du désenclavement des travaux sur la construction
de la paix, l'aide internationale ou encore l'européanisation reste à explorer pleinement. Les
socio-anthropologues du développement invitent elles et eux aussi à mettre au jour « les

<footnote n="41">41. Sur les « continuités relatives » de l'économie politique en Somalie, voir Marchal (2003, p. 42).</footnote>
Conclusion

Autrice d'un ouvrage de référence sur les politiques de l'emploi en Yougoslavie, Susan Woodward remarquait que « c'était comme si l'étude du chômage avait déverrouillé des portes donnant sur le système yougoslave » (Woodward, 1995, p. 29). D'une certaine façon, on a suggéré dans cet article que l'étude du chômage et de son traitement dans la Bosnie contemporaine offre elle aussi des éclairages sur le système politique post-socialiste. En prenant pour objet ce segment négligé de l'action publique, on a mis en évidence les continuïtés relatives41 du gouvernement du service public de l'emploi avant, pendant et après la guerre de 1992-1995. Certes, la guerre et les accords de paix ont causé des reconfigurations : le système partisan s'est pluralisé et les agents de l'intervention de paix et de la Délégation de l'UE ont acquis un rôle important dans la production de l'action publique. Toutefois, en matière de politiques de l'emploi tout du moins, ce rôle est bien loin de la coercion internationale décrite par certains et du transfert de normes européennes étudié par d'autres. L'enquête conduite à différents niveaux de la fabrique de l'action publique, des institutions financières internationales aux demandeurs d'emploi en passant par les échelons entitaires, cantonaux et municipaux du service de l'emploi suggère plutôt que les relations entre les agents de l'intervention de paix et leurs interlocuteurs politiques bosniens sont faites de dépendance mutuelle et de pratiques d'externalisation du travail bureaucratique. De façon similaire à la Yougoslavie socialiste, les partis de gouvernement pèsent de façon discrète sur les orientations de ces politiques et tentent de capter les ressources externes qui y sont attachées (création d'emplois de conseillers, subventions à l'embauche, rénovation de locaux...). Or, les partis de gouvernement en question sont pour la plupart des formations nationalistes utilisant ces ressources pour la constitution de clientèles ethno-nationales. Il n'est donc pas inutile de souligner la contribution indirecte des agents de l'intervention de paix à ces entreprises d'ethnicisation des rapports sociaux en Bosnie.

Invitation à explorer les incidences de la guerre sur l'action publique dans des temporalités élargies, cette recherche plaide également pour un désenclavement des travaux sur les interventions de paix. Les opérations de peacebuilding gagneraient à être comparées plus systématiquement à d'autres formes de gouvernement internationalisé telles que celles des États sous régime d'aide, des candidats à l'adhésion européenne et des situations contemporaines de mise sous conditionnalité financière internationale. Le dialogue entre les recherches sur les pays sous régimes d'aide et ceux sous intervention de paix a déjà été entamé, ce dont témoigne l'adoption du terme « Peaceland » (Autesserre, 2014) inspiré de celui de « Aidland » (Mosse, 2011) pour décrire les mondes sociaux des agents des interventions de paix. L'articulation des objectifs de ces opérations – le « nexus développement-sécurité » (Duffield, 2001) – a elle aussi été signalée. Mais en matière d'analyse de l'action publique, bien que l'ubiquité des formes de gouvernement par projet et l'interdépendance entre acteurs externes et internes soient mises en évidence dans des configurations de plus en plus variées, le potentiel heuristique du désenclavement des travaux sur la construction de la paix, l'aide internationale ou encore l'européanisation reste à explorer pleinement. Les socio-anthropologues du développement invitent elles et eux aussi à mettre au jour « les

<footnote n="41">41. Sur les « continuités relatives » de l'économie politique en Somalie, voir Marchal (2003, p. 42).</footnote>
formes de gouvernance globalisée qui se sont mises en place dans les pays ou les territoires – de plus en plus nombreux – où, pour des raisons historiques variées (situations postcoloniales, crise de la dette comme en Grèce, transition post-soviétique, guerres et crises humanitaires, etc.) l'aide internationale, dans ses multiples déclinaisons, a pris une place structurelle » (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 23 ; voir aussi Müller, 2013 ; Bierschenk, 2014). C'est en faisant abstraction de la finalité affichée de ces interventions – la paix, le développement ou l'adhésion à l'UE<fnref n="42" /> – et en articulant l'analyse du temps court et du temps long que l'on se donnera les moyens de caractériser les formes contemporaines de gouvernement internationalisé.

<footnote n="42">42. Neumayer et Dakowska (2008) incitent également à étudier les effets du processus de pré-adhésion sur l'action publique dans les pays d'Europe centrale et orientale en se libérant de « l'hypothèse téléologique d'une équivalence entre réformes post-communistes et préparation à l'entrée dans l'UE ». Dans cette veine, pour rendre compte des réformes adoptées dans la Turquie d'Erdogan, les chercheuses rassemblées autour de Claire Visier « se détachent de la finalité présumée du processus d'adhésion à l'UE » pour mieux, « réar ticuler les enjeux auxquels celui-ci donne lieu à une historicité propre à la Turquie » (Visier, 2018, p. 15). Car c'est bien une opération de resingularisation des faits historiques qui doit suivre la désingularisation permise par un tel désenclavement (Buton, Mariot, 2009, p. 10).</footnote>
formes de gouvernance globalisée qui se sont mises en place dans les pays ou les territoires – de plus en plus nombreux – où, pour des raisons historiques variées (situations postcoloniales, crise de la dette comme en Grèce, transition post-soviétique, guerres et crises humanitaires, etc.) l'aide internationale, dans ses multiples déclinaisons, a pris une place structurelle » (Fresia, Lavigne Delville, 2018, p. 23 ; voir aussi Müller, 2013 ; Bierschenk, 2014). C'est en faisant abstraction de la finalité affichée de ces interventions – la paix, le développement ou l'adhésion à l'UE<fnref n="42" /> – et en articulant l'analyse du temps court et du temps long que l'on se donnera les moyens de caractériser les formes contemporaines de gouvernement internationalisé.

<footnote n="42">42. Neumayer et Dakowska (2008) incitent également à étudier les effets du processus de pré-adhésion sur l'action publique dans les pays d'Europe centrale et orientale en se libérant de « l'hypothèse téléologique d'une équivalence entre réformes post-communistes et préparation à l'entrée dans l'UE ». Dans cette veine, pour rendre compte des réformes adoptées dans la Turquie d'Erdogan, les chercheuses rassemblées autour de Claire Visier « se détachent de la finalité présumée du processus d'adhésion à l'UE » pour mieux, « réar ticuler les enjeux auxquels celui-ci donne lieu à une historicité propre à la Turquie » (Visier, 2018, p. 15). Car c'est bien une opération de resingularisation des faits historiques qui doit suivre la désingularisation permise par un tel désenclavement (Buton, Mariot, 2009, p. 10).</footnote>