Cette communication présente les résultats d'une recherche conduite pour l'Institut Québécois des Hautes Etudes Internationales (IQHEI) au département de géographie de l'Université Laval (Québec). Ce travail prolonge une recherche doctorale au sujet des contrats de rivière en France et au Canada (Brun, 2003).

La politique nationale de l'eau du Québec a été présentée en novembre 2002 par le gouvernement de Bernard Landry (Parti Québécois). Elle repose, comme l'a signalé André Boisclair – alors Ministre de l'Environnement, de l'eau et des Affaires Municipales – sur la "réforme de la gouvernance de l'eau".

En caricaturant un peu, réformer la gouvernance de l'eau consiste à renforcer la participation des principaux usagers et à clarifier leurs rôles, moyens et responsabilités. Techniquement, cela revient à confier davantage de compétences à des organismes ad hoc tels que les Organisations de Bassins Versants (OBV) au sein desquels siègent les représentants de l'Etat et des usagers au sens large. Ainsi, les OBV sont désormais maîtres d'œuvre de Plans Directeurs de l'Eau (PDE) dans 33 bassins versants jugés prioritaires par les pouvoirs publics.

Une telle réforme a donc imposé au gouvernement du Québec la création d'un Fonds National de l'Eau (FNE) au titre de la loi LRQ du chapitre F-4.002. Ce fonds doit théoriquement permettre aux OBV de réaliser les PDE et, par la suite, aux usagers de respecter la réglementation en vigueur. Cependant, le FNE n'est toujours pas alimenté par le produit des redevances (pollution et consommation) comme cela était prévu initialement. Par conséquent, les OBV restent très dépendantes des crédits d'Etat. Aussi, leur autonomie financière est réduite et leur légitimité contestée.

En première analyse, deux facteurs expliquent cette situation. D’une part, les libéraux de Jean Charest – qui ont succédé au gouvernement Landry suite aux élections législatives d'avril 2003 – ne souhaitent pas alourdir les charges des entreprises et des ménages, d'où les reports successifs des " plans redevances " proposés par les fonctionnaires du ministère de l'environnement. D’autre part, la politique de l’eau semble devoir se fondre dans un plan plus global pour l’environnement (sorte de green plan à l’échelle provinciale). A ce jour, elle ne constitue donc plus une politique à part entière pour M. Mulcair, actuel ministre libéral de l’environnement, alors que son prédécesseur péquiste a largement axé son action et sa communication sur le caractère prioritaire de la mise en œuvre d’une politique nationale de l’eau.

En seconde analyse, le pouvoir central québécois, qu'il soit péquiste ou libéral, refuse de manière plus ou moins implicite l'accroissement des pouvoirs locaux aux dépens du pouvoir central, et ceci à la fois pour des raisons intérieures et extérieures au Québec. Au plan intérieur, la décentralisation risque notamment de favoriser la multiplication des statuts territoriaux spéciaux (statuts spécifiques des agglomérations, des réserves indiennes, des parcs). Il n’y a pas deux organismes territoriaux, quels qu’ils soient, qui aient en effet le même découpage. Dans ces conditions, l’articulation des politiques territoriales se révèle de plus en plus complexe; en corollaire, la lisibilité de l’action publique devient difficile pour les acteurs locaux concernés (municipalités, entreprises, associations).

On observe en outre une forme de fracture territoriale entre le Québec habité et le Québec des faibles densités. Or, il n'est pas dit que la décentralisation bénéficie au second. Elle pourrait favoriser le développement urbain tourné vers le Saint Laurent et non vers l'intérieur, à deux réserves près toutefois. Première réserve, en " région éloignée ", les acteurs locaux encouragent la décentralisation si elle se traduit par un transfert de compétences économiques. Seconde réserve, une façon de réduire sinon de contrer la concentration démographique et financière excessive dans la vallée du Saint-Laurent est d’envisager la constitution de pôles d’équilibres dans le cadre d’une révision générale des outils de planification du Québec.

Au plan extérieur, l'élite politique québécoise (prompte à défendre la souveraineté, voire l'indépendance du Québec au sein de la fédération canadienne lors des mandats péquistes) craint de voir ses marges de manœuvre réduites entre le pouvoir fédéral et la montée en puissance des pouvoirs locaux, en particulier les acteurs financiers, anglophones et montréalais. La régionalisation qui s'est opérée en 1997 laisse toutefois entrevoir un regain d'intérêt des pouvoirs publics pour la décentralisation. Reste que les difficultés de mise en œuvre de la politique de l'eau suscitent des interrogations au sujet de la volonté "décentralisatrice" des pouvoirs publics.

En conclusion, le gouvernement québécois craint que la décentralisation n’aboutisse à la création d’un quatrième palier de pouvoir, en sus du municipal, du provincial et du fédéral. L’application de la politique nationale de l’eau au Québec apparaît néanmoins comme un moyen efficace de se positionner entre le niveau fédéral, qui essaie de se définir un rôle, et les municipalités, pour qui l’eau est désormais un enjeu majeur. De fait, il faudra prochainement trancher entre les inconvénients (pas beaucoup de pouvoir aux organismes locaux tels que les OBV, de façon à en maîtriser les actions) et les aspects positifs (placer l’échelon provincial comme leader manifeste dans le domaine des politiques de l’eau).

# Repères historiques

- 1963-1966 : Expérience-pilote du Bureau d'aménagement de l'Est du Québec (BAEQ)

- 1966 : Découpage du territoire en 10 régions administratives et 25 sous-régions. Amorce d'une politique de régionalisation administrative

- 1968 : Création de l'Office de planification et de développement du Québec (OPDQ)

- 1969 : Création des Communautés urbaines (Québec, Montréal et Outaouais)

- 1970-1971 : Création des Conseils régionaux de la santé et des services sociaux (CRSSS)

- 1974-1975 : Implantation des Conférences administratives régionales (CAR) dans toutes les régions, sauf Montréal et Québec

- 1977 : Création des Conseils régionaux de la Culture

- 1978 : Projet de décentralisation (transfert de pouvoirs) vers les municipalités de comtés réformées (fascicule 5, jamais publié)

- 1980-1981 : Premier référendum, résultat négatif. Remplacement des municipalités de comtés par l'implantation de 96 MRC. Pas de décentralisation

- 1983 : Énoncé de politique: Le choix des régions

- 1987 : Découpage du territoire en 16 régions administratives au lieu de 10

- 1988 : Plan d'action en matière de développement régional. Le Québec à l'heure de l'entreprise régionale

- 1990-1991 : Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec (Bélanger-Campeau), de nombreux mémoires abordent les thèmes de la régionalisation et de la décentralisation

- 1992 : Nouvelle politique de développement régional Développer les régions du Québec (Réforme Picotte)

- 1995 : Commission nationale sur l'avenir du Québec, le thème de la régionalisation est souvent abordé

- 1995 : juin : Décentralisation: un choix de société, énoncé de politique. Novembre : résultat négatif au référendum et mise en veilleuse de la décentralisation

- 1997 : 17 régions administratives, division de la Mauricie et des Bois-francs. Politique de soutien au développement local et régional. Création du ministère des Régions

- 2002 : Soutien affiché des pouvoirs publics envers les Organisations de Bassins Versants (OBV)

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