Un multiculturalisme sans minorités ? Quelques
réflexions sur l'Etat plurinational en Bolivie et en
Equateur

*A multiculturalism without minorities? Some reflections on the plurinational State in Bolivia and Ecuador*

Laurent Lacroix

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OpenEdition
Journals

Édition électronique

URL : http://journals.openedition.org/belgeo/11512

DOI : 10.4000/belgeo.11512

ISSN : 2294-9135

Éditeur :

National Committee of Geography of Belgium, Société Royale Belge de Géographie

Édition imprimée

Date de publication : 30 décembre 2013

ISSN : 1377-2368

Référence électronique

Laurent Lacroix, « Un multiculturalisme sans minorités ? Quelques réflexions sur l'Etat plurinational en Bolivie et en Equateur », *Belgeo* [En ligne], 3 | 2013, mis en ligne le 24 mai 2014, consulté le 22 mai 2020. URL : http://journals.openedition.org/belgeo/11512 ; DOI : https://doi.org/10.4000/belgeo.11512

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# Un multiculturalisme sans minorités ? Quelques réflexions sur l'État plurinational en Bolivie et en Equateur

A multiculturalism without minorities? Some reflections on the plurinational State in Bolivia and Ecuador

Laurent Lacroix

1. La constitutionnalisation récente d'un « État plurinational » en Equateur (2008) et en Bolivie (2009) ouvre une perspective de redéfinition des relations entre l'État et les populations autochtones¹ historiquement considérées comme des minorités culturelles en Amérique latine. Ce vaste projet politique accorde une place centrale à ces populations dans la formation et la définition mêmes de l'État. Reconnues comme nations, nationalités ou peuples, elles constituent désormais des sujets juridiques et politiques de l'État au même titre que les citoyens non-autochtones.

2. L'instauration d'un État plurinational représenterait une opportunité historique de reconstruction de liens sociaux et politiques entre individus et entre identités collectives pour une société nouvelle (Acosta & Martinez, 2009). Avec elle, émergerait non seulement un nouveau modèle d'État mais aussi une nouvelle manière de « vivre ensemble » (Vargas Rivas, 2011) marqué par un pluralisme généralisé en adéquation avec la diversité des peuples et des cultures composant les sociétés latino-américaines (Tapia, 2007). Un projet politique qui se veut radicalement différent des précédents et qui implique de nouvelles formes de culture politique, de coexistence sociale et (inter)culturelle, de territorialité et d'institutionnalité de l'État (De Sousa Santos, 2007).

3. Ce qui est annoncé comme une révolution sociétale par les concepteurs et les promoteurs de l'État plurinational s'inscrit toutefois dans une certaine continuité historique puisque la question autochtone continue d'occuper une place prépondérante dans les imaginaires et les projets politiques, ce depuis la colonisation européenne. Un
phénomène régional qui perdure et qui a donné lieu à de multiples politiques et dispositifs spécifiques, souvent contestés par les peuples autochtones, alimentant un « problème indien » récurrent et persistant pour les États (Cloud, Gonzalez, Lacroix, 2013).

4 L'État plurinational imaginé en Bolivie et en Équateur semble impliquer l'abandon du multiculturalisme libéral adopté par de nombreux pays latino-américains au cours des années 1990 (Lacroix, 2011). Celui-ci reposait jusqu'à présent sur l'idée primordiale que les peuples autochtones constituent des minorités culturelles auxquelles il faut conférer un statut particulier et pour lesquelles il faut élaborer des politiques spécifiques face à une culture nationale hégémonique (Gros, 1999). A l'inverse, la revalorisation politique des identités culturelles et collectives PAR et DANS l'État plurinational doit se traduire par la disparition du statut de minorités et de majorité culturelles. Mais qu'en est-il exactement alors qu'il revient désormais aux gouvernements équatorien et bolivien d'instaurer cet État plurinational sous la vigilance des peuples autochtones principalement concernés par ce gigantesque défi ? Cela ne se réalise pas sans tensions, les premiers comme les secondes se proclamant les garants légitimes du processus politique en cours impliquant de nouveaux (en)jeux de représentation sociale et politique.

5 Cet article s'inscrit dans la perspective d'un projet de recherche comparatif qui vise à analyser, par le biais d'une approche socio-anthropologique, les enjeux et les effets socio-politiques soulevés par l'instauration d'un État dit « plurinational » en Amérique latine. Il présente quelques résultats et réflexions préliminaires issues d'enquêtes de terrain menées au cours des dernières années sur les modalités d'édification d'un État plurinational en Bolivie et réalisées dans le cadre du programme ERC - SOGIP².

## Le multiculturalisme en Amérique latine

6 Depuis le début des années 1990 un modèle latino-américain du multiculturalisme s'est constitué (Gros & Kervan-Dumoulin, 2011). D'inspiration libérale³ ce dernier présente la particularité d'accorder une place centrale aux populations autochtones et afro-descendantes et de ne pas se focaliser comme en Amérique du Nord ou en Europe sur les immigrés, anciens et nouveaux, et leurs descendances. Cette spécificité latino-américaine a pour conséquence une prégnance de la politique de reconnaissance de droits collectifs accordés aux populations autochtones, reconnus à l'occasion comme peuples, nations ou nationalités. Ces droits collectifs sont d'ordre culturel (reconnaissance de la diversité culturelle, des modes de vie, des croyances, etc.), éducatif (éducation bilingue et interculturelle), juridique (reconnaissance d'un droit coutumier local), territorial (délimitation de territoires ou de terres collectives), politique (acceptation d'un certaine forme d'autonomie politique locale).

7 Des réformes constitutionnelles reconnaissent, pour la première fois, la diversité culturelle des États fondés pour la plupart au début du 19ème siècle. Pas moins de douze pays modifient leur Constitution en ce sens. Ce constitutionnalisme « multicultural » (Van Cott, 2000) ou « pluriculturel » (Yrigoyen, 2010) qui marque la région prend des formes variées selon les pays. Là où le principe du pluri-multi est adopté, sont définies des politiques néo-indigénistes (Lacroix, 2007) : un nouveau cadre normatif se constitue progressivement, incluant des droits spécifiques pour les populations autochtones s'appliquant dans un mouvement néolibéral de décentralisation politico-administrative
et selon des modes participatifs. Des services d'État sont spécialement créés pour mettre en place les principes et les dispositifs multiculturalistes. Ainsi voit-on apparaître par exemple l'Institut National des Affaires Autochtones en Argentine, la Fondation Nationale de l'Indien au Brésil, le Sous-secrétariat des affaires ethniques en Bolivie, la Corporation de Développement Autochtone au Chili, la Commission nationale pour le développement des peuples autochtones et l'Institut national de langues autochtones au Mexique, etc. Ces services travaillent en étroite collaboration avec des organisations non gouvernementales locales, nationales ou transnationales qui remplacent l'État dans les zones périphériques ou délaissées et l'anthropologie est mise à contribution pour certifier le caractère « autochtone » des populations cibles.

L'adoption du multiculturalisme libéral en Amérique latine constitue sans conteste un moment de rupture historique avec l'abandon du modèle national populaire en vigueur depuis le début du 20ème siècle dans de nombreux pays d'Amérique latine. Ce dernier reposait sur un projet de nation culturellement homogène fondée sur le métissage biologique puis culturel des populations amérindiennes devant mettre définitivement fin, mais en vain, au « problème indien » persistant depuis la colonisation et instaurer un régime égalitaire de type universel⁴. Le régime national populaire a été fortement mobilisateur (Touraine, 1988 ; Rouquié, 1998) et a profondément marqué l'imaginaire politique de générations entières. Il s'est traduit notamment par l'instauration du suffrage universel, des réformes agraires conséquentes, la mise en place de systèmes d'éducation nationale, une économie autocentrée et en grande partie redistributive via des réseaux corporatistes contrôlés par des gouvernements modernistes, souverainistes et anti-oligarchiques qui ont contribué à démanteler un système politique hérité de l'époque coloniale (Marques Pereira, 1994 ; Yashar, 2005).

L'adoption du multiculturalisme résulte en Amérique latine d'une conjonction historique entre l'affirmation croissante d'identités collectives et l'implantation de politiques néolibérales (Gros, 1999 ; Boccara, 2010). Il prend forme et consistance alors que la plupart des pays latino-américains entrent, au début des années 1980, dans une « transition démocratique » sonnant le glas du modèle national populaire et des régimes autoritaires et dictatoriaux qui ont sévi au cours des précédentes décennies. C'est en cette période, marquée par un vaste mouvement de libéralisation tant économique que politique des sociétés latino-américaines promu en grande partie par les organismes internationaux, que se produit un « réveil indien » d'envergure régionale⁵. Les premières organisations autochtones dites « indianistes » surgissent pour remettre en cause le projet assimilationniste et le corporatisme des régimes nationaux populaires (Bonfil Batalla, 1970). L'indigénisme d'État, c'est-à-dire « l'action systématique que mène l'État au moyen d'un appareil administratif spécialisé pour induire un changement contrôlé et planifié au sein de la population autochtone, de manière à résorber les disparités culturelles, sociales et économiques entre Indiens et non-Indiens » (Favre, 1996, p. 12), se voit fortement contesté par ces organisations qui clament leur autonomie organisationnelle vis-à-vis de l'État et revendiquent la reconnaissance culturelle puis politique des peuples autochtones via l'instauration de droits collectifs spécifiques.

Depuis, les mouvements autochtones latino-américains n'ont cessé d'occuper une place importante dans la vie politique de la plupart des pays d'Amérique latine. Par des actions très majoritairement pacifiques et légalistes⁶, sans sentiment général de revanche historique à l'égard des descendants de colons, ils réclament l'intégration et
la participation des peuples autochtones aux États (Le Bot, 1994, 2009). Respectant les rouages de la démocratie libérale et ne remettant pas fondamentalement en cause l'existence et l'unité des États latino-américains, ils tentent d'obtenir ce que Gabriel Gosselin nomme une « ethnicité citoyenne » (Gosselin, 2001). Mobilisant l'ethnicité comme outil politique (Morin & Saladin d'Anglure, 1995), ils s'opposent à toute ethnicisation de la vie politique (Gros, 2007) en portant des projets de société incluants et unificateurs prenant en compte les autochtones et les non-autochtones. De par ces positions et ces propositions, les mouvements autochtones soulèvent la question de la (re)définition des relations entre Société, État et Nation(s). En somme, le multiculturalisme et l'émergence d'acteurs socio-politiques autochtones constituent deux processus qui interagissent l'un sur l'autre depuis les années 1980 en Amérique latine. Le contexte international a été favorable à cette conjonction. L'internationalisation de la question autochtone (Bellier, 2006), l'influence des directives des organismes internationaux en Amérique latine et la transnationalisation des mouvements autochtones (Morin & Santana, 2003) constituent trois facteurs importants dans la compréhension du modèle multiculturaliste latino-américain. Cela explique en grande partie pourquoi des vingt pays dans le monde ayant ratifié la Convention 169 de l'OIT relative aux peuples autochtones et tribaux, quatorze sont latino-américains (OIT, 2009).

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Les effets du multiculturalisme libéral en Amérique latine font l'objet de larges débats au sein de la communauté scientifique (Boccara, 2010 ; López Caballero, 2011). Les uns soulignent les avancées acquises au cours des dernières années en termes de reconnaissance de droits collectifs et individuels, avancées qui répondent en partie aux demandes des mouvements autochtones. Les autres considèrent que ce type de multiculturalisme vise à neutraliser un potentiel contre-hégémonique, critique et alternatif au modèle néolibéral. D'autres encore focalisent leur attention sur la démultiplication des comptages ethniques, les rituels politiques ethnicisés ou encore les objectifs cachés des projets d'ethno-développement. Au-delà de ces diverses positions qui sont à l'origine d'une masse critique considérable de travaux, un consensus semble toutefois apparaître sur le fait que le multiculturalisme libéral latino-américain s'est principalement traduit par des politiques de reconnaissance symbolique et juridique des identités collectives aboutissant à l'établissement de droits culturels et collectifs pour les populations autochtones et afro-descendantes. Toutefois, le caractère éminemment déclaratif de ces droits ne semble pas contribuer, à terme, à l'amélioration quotidienne des conditions de vie des populations ciblées (Gros & Dumoulin, 2011). Les politiques d'empowerment adoptées au cours des dernières décennies à l'égard des peuples autochtones ne permettent pas, semble-t-il, de résoudre ou tout du moins d'atténuer une situation quasi-généralisée d'exclusion économique, de marginalisation politique et citoyenne, de discrimination judiciaire relevée par de très nombreux rapports locaux et internationaux.

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Qu'ils soient considérés d'un point de vue démographique comme une minorité signifiante en Équateur ou une majorité en Bolivie, les peuples autochtones conservent un statut de minorités ethniques. Le multiculturalisme libéral n'apparaît bientôt plus comme une réponse satisfaisante à la revendication récurrente de ces peuples d'intégration pleine et de participation directe à la vie des États. Au milieu des années 2000, une alternative politique se profile avec la proposition d'instauration d'un État plurinational. À l'origine, celle-ci émane du *katarisme*⁷, un mouvement syndical paysan de type indianiste qui se forme en Bolivie au début des années 1970 et qui fonde la
Confédération Syndicale Unique des Travailleurs Paysans de Bolivie (CSUTCB) en 1979, la première organisation paysanne nationale indépendante dans l'histoire du pays, dont la thèse politique présentée en 1983 tente de définir le sens de l'instauration d'un État plurinational¹⁸. Par la suite, cette proposition circulera sur tout le continent au sein des mouvements sociaux et intègre désormais les plateformes revendicatives d'un grand nombre d'organisations autochtones latino-américaines.

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D'importants changements politiques sont à l'origine de ce qui peut être considéré comme un nouveau paradigme multiculturaliste, le plurinationalisme. L'arrivée au pouvoir de gouvernements dits « de gauche » dirigés par des présidents charismatiques (Rafaël Correa et Evo Morales) initialement soutenus par la majorité des secteurs sociaux et l'ensemble des organisations autochtones ont certainement constitué un moment important dans le processus politique engagé. Puis, l'adoption de Constitutions politiques d'un genre nouveau rédigées par des assemblées constituantes auxquelles participent activement les peuples autochtones et instaurant un État plurinational, a scellé ce qui est alors annoncé comme la fin du multiculturalisme libéral (Lacroix, 2011). Le contexte international a été une nouvelle fois influent dans cette transition politique avec l'adoption de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones qui a grandement conforté la constitutionnalisation de l'État plurinational en Bolivie comme en Équateur.

## Le projet d'État plurinational

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Innovantes sur bien des aspects, les Constitutions politiques récemment adoptées dans ces deux pays apparaissent aux yeux de certains spécialistes comme « expérimentales » (De Sousa Santos, 2009). Celles-ci ouvrent notamment un nouveau et troisième cycle d'histoire constitutionnelle pluraliste en Amérique latine, le constitutionnalisme plurinationaliste qui fait suite aux paradigmes multiculturaliste puis pluriculturel (Yrigoyen, 2013). L'État plurinational propose une triple rupture avec ces trois processus profondément ancrés et enchevêtrés dans l'histoire des pays latino-américains: avec la forme classique d'État-Nation et le régime de citoyenneté historique inspiré du modèle républicain européen; avec les politiques multiculturalistes libérales considérées comme importées et inadaptées; avec le capitalisme qui constituerait une nouvelle forme de colonialisme et de pillage des ressources des pays du Sud.

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Le projet d'État plurinational se distingue explicitement du modèle historique d'État-nation métis, au caractère uninational et monoculturel, qui s'est perpétué depuis l'instauration des républiques au 19ème siècle et jusqu'au 21ème siècle en dépit des évolutions constitutionnelles et politiques des dernières décennies tendant vers la reconnaissance d'un certain nombre de droits collectifs à l'égard des peuples autochtones. Le caractère plurinational de l'État inscrit dans chacun des articles premier des Constitutions bolivienne et équatorienne repose sur un principe axiomatique qui considère la diversité culturelle comme fondement politique de l'État. Il n'exclut, a priori, aucune forme de métissage mais réfute catégoriquement la figure du métis comme incarnation exclusive d'un projet politique. Il ne s'agit pas, a priori, d'ériger un État autochtone comme le craignent ses opposants mais de garantir les conditions structurelles et institutionnelles pour une relation plus horizontale, voir équilibrée, entre autochtones et non-autochtones mais aussi entre individus et
collectivités. En d'autres termes, le mot d'ordre serait de transformer en réalité politique le principe d'unité dans la diversité porté par la majorité des peuples autochtones.

16 S'il ne peut donc être considéré comme une forme renouvelée d'un État-nation classique, l'État plurinational ne peut pour autant être considéré comme un État multinational⁹ malgré une logique pluraliste proclamée. La première distinction concerne le type d'entités collectives composant l'État. Alors que dans les pays « multinationaux » sont prioritairement considérées les communautés régionales, religieuses et/ou linguistiques¹⁰, l'État plurinational, lui, se construit sur l'autochtonie. Contrairement aux pays multinationaux où la question de la colonisation ne se pose pas ou plus, ou alors en des termes très différents comme au Canada où le débat reste ouvert sur les termes officiels de l'autochtonie et révèle des visions différentes sur la colonisation et ses effets, l'instauration de l'État plurinational s'établit sur le principe constitutionnel et politique de préexistence coloniale des nations et peuples amérindiens.

17 C'est sur cette première différence qu'une deuxième distinction peut être établie entre les deux modèles pluralistes d'État. Lorsque les pays multinationaux assument l'existence de « minorités » par des politiques multiculturalistes libérales, l'État plurinational propose d'y mettre fin en considérant sur un même pied d'égalité les peuples autochtones et les citoyens non autochtones. La Constitution bolivienne déclare en ce sens que :

> « La nation bolivienne est composée de la totalité des Boliviennes et des Boliviens, des nations et peuples indigène originaire paysans¹¹, des communautés interculturelles et afroboliviennes qui, ensemble, constituent le peuple bolivien »

(art. 3).

18 Disparaitrait alors toute notion de minorités culturelles et du même coup la relation entre majorité et minorité. L'État plurinational tel qu'il est défini en Bolivie propose ainsi d'abolir toute distinction entre minorités et majorités, de mettre fin au traitement inégalitaire entre les différentes cultures et de considérer celles-ci comme des éléments primordiaux et fondateurs de la société nationale.

19 Le passage du « multiculturel » au « plurinational » implique de considérer l'État non pas seulement comme une mosaïque de peuples et de nation(alité)s mais bien plus comme une sorte de kaléidoscope (géo)politique intégrant différents peuples et nations qui permet de « combiner différents concepts de la nation dans un seul et même État » (De Sousa Santos, 2007, p. 18). L'État plurinational propose d'aller au-delà de la seule politique de reconnaissance et de gestion de la diversité culturelle proposée par le multiculturalisme et le multinationalisme, jusque dans la considération et la prise en compte des différentes conceptions de l'État et des nations en son sein (Keating, 2002).

20 Toutefois, et c'est sans doute sa principale spécificité, l'État plurinational conserve un caractère unitaire, ce qui constitue une troisième distinction importante avec les pays multinationaux. Les Constitutions équatorienne et bolivienne rappellent à plusieurs reprises l'unité, l'unicité et l'indivisibilité de l'État. Pour autant, le caractère unitaire de ce dernier ne rend pas impossible la reconnaissance du droit à l'autodétermination interne des peuples et des nations autochtones qui le composent. Cette disposition somme toute préventive permet de refréner toute tentation séparatiste ou indépendantiste. Ce qui ne constitue pas un problème pour la grande majorité des
mouvements régionalistes ou autochtones latino-américains qui ne questionnent pas l'unité de l'État démocratique quelle que soit la forme de ce dernier.

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Ainsi, l'État plurinational n'est pas un État-nation dans la mesure où il présente un caractère fondamentalement pluraliste. Mais dans le même temps, il ne s'inscrit pas non plus dans la catégorie des pays dits multinationaux puisqu'il conserve un principe unitaire érigé comme fondement politique absolu. En somme, il s'agit d'un seul et même État qui se compose de citoyen(ne)s mais aussi de peuples et de nation(alité)s autochtones sans État qui participent communément et directement à sa définition et à sa construction. L'État plurinational pourrait ainsi constituer une nouvelle forme d'État en gestation.

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En Équateur, l'instauration de l'État plurinational ne se réalise que de manière très indirecte et fébrile. Elle ne constitue pas une priorité pour le gouvernement du Président Rafael Correa qui semble préférer privilégier la promotion du principe de Bien Vivre (Buen Vivir)¹² dans les politiques de développement national. Un choix politique qui n'est pas sans générer de nombreuses critiques sur une volonté présupposée de l'État de détourner des principes et des valeurs émanant d'organisations autochtones pour mieux contrôler les dynamiques sociales et politiques liées à l'autochtonie et à la plurinationalité. Par ailleurs, le mouvement autochtone affaibli tant par des divisions internes que par sa prise de distance avec le pouvoir, ne paraît pas en mesure de porter sa principale revendication historique (Massal, 2005) au premier plan de l'agenda politique.

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En revanche, la Bolivie semble engagée dans un processus de « refondation » impliquant un certain nombre de changements institutionnels et organisationnels significatifs. La Constitution bolivienne consacre un article sur huit (soit plus d'une cinquantaine) à la question autochtone qui devient transversale et prépondérante dans le champ législatif et politique. Le texte reconnaît dix-huit droits collectifs spécifiques aux peuples autochtones (art. 30.II)¹³. Il leur garantit le droit à la libre détermination, à l'autonomie, à l'autogouvernement, à la culture. Leurs institutions, territoires et systèmes de gouvernement sont reconnus dans le respect de l'unité de l'État. Ces principes fondamentaux déclinent en une série d'articles généraux sur le modèle de l'État, le système de gouvernement autochtone local, les droits des peuples autochtones (politiques, accès à la santé et à la sécurité médicale, éducation), la protection des connaissances traditionnelles, le soutien de l'État à leurs projets économiques. Des articles spécifiques portent sur la garantie des droits, la représentation et la participation politique des peuples autochtones au Tribunal Constitutionnel Plurinational, au Conseil Électoral Plurinational, aux conseils départementaux et municipaux. Cette Constitution bolivienne considère chacun des quarante-six articles de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2007) et va même au-delà des normes internationales existantes en prévoyant d'institutionnaliser les territoires autochtones dans la nouvelle organisation politico-administrative de l'État.

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Ces dispositions constitutionnelles ne sont pas sans conséquences. Les territoires autochtones peuvent se convertir en circonscriptions administratives, leurs institutions et leurs systèmes de gouvernement sont, dans ce cas, intégrés à la nouvelle organisation politique et territoriale de l'État. Au même titre que les autres entités territoriales reconnues (municipalités, régions, départements), ces territoires disposent de compétences similaires à celles des municipalités. Un régime particulier
d'autonomie autochtone peut être accordé aux « nations et peuples autochtones » qui en font la demande auprès de l'État pour toutes les entités territoriales à l'exception des départements (municipalités, régions et territoires autochtones)¹⁴. Ce régime permet, en plus des compétences propres à chaque entité territoriale, d'acquérir un droit de gestion et d'administration des ressources naturelles renouvelables de la circonscription, d'établir une politique territoriale plus autonome et d'adopter ses propres formes de gouvernement, institutions et justice, cela en conformité avec la Constitution politique de l'État. Ainsi, des gouvernements autochtones locaux peuvent désormais se constituer et légiférer, délibérer, réglementer.

D'autre part, le nouveau régime judiciaire du pays tend vers le pluralisme et se compose de quatre types de juridictions : la juridiction ordinaire exercée par le Tribunal Suprême de Justice, les tribunaux départementaux de Justice et de Sentence ainsi que les juges ; la juridiction agro-environnementale par le Tribunal agro-environnemental et les juges compétents ; les juridictions spéciales régulées par la loi ; la juridiction autochtone exercée par les autorités autochtones compétentes selon les normes et les procédures de chaque peuple autochtone. La fonction judiciaire est unique. Ces quatre juridictions jouissent du même statut. Aucune hiérarchie n'est établie entre elles. Cela signifie que la justice autochtone jouit du même statut que les autres justices officielles appliquées dans le pays. Les décisions relevant de cette juridiction régleront les conflits internes aux peuples autochtones et ne devront pas être contraires aux droits constitutionnels ni aux instruments internationaux relatifs aux droits humains. Une Loi de Délimitation juridictionnelle (2010) tente de définir sans y parvenir clairement les champs de compétences de la justice autochtone ainsi que les mécanismes de coordination et de coopération avec les autres types de justice.

En termes de représentation politique et institutionnelle, un système de quota a été mis en place pour la trentaine de peuples autochtones reconnus comme étant « démographiquement minoritaires ». Des sièges leur sont réservés au sein de l'assemblée plurinationale et des assemblées départementales ainsi que des postes de haut-fonctionnaires dans les principales institutions de l'État plurinational¹⁵. Si la présence accrue de représentants autochtones dans les institutions n'est pas une nouveauté dans l'histoire du pays, en revanche l'instauration de quotas marque une volonté affichée de visibilisation de l'autochtonie au sein de l'État bolivien. En termes de participation politique, les organisations des peuples autochtones dotées d'une personnalité juridique peuvent directement se présenter comme force politique lors d'élections locales ou nationales.

En Equateur, les changements sont plus modestes. La Constitution prévoit la possibilité de créer des circonscriptions territoriales autochtones basées sur des territoires ancestraux dans lesquelles seront exercées des compétences spéciales déterminées par la loi et en accord avec les droits collectifs de ces peuples. Ce régime spécial devra être approuvé par les deux tiers des personnes inscrites sur les listes électorales vivant dans cette future circonscription. Dans les territoires autochtones reconnus par l'État, les autorités locales pourront également exercer des fonctions juridictionnelles en phase avec les « traditions ancestrales ». Les décisions régleront les conflits internes au peuple autochtone et ne devront pas être contraires aux droits constitutionnels ni aux instruments internationaux relatifs aux droits humains. La loi établira les mécanismes de coordination et de coopération entre la justice autochtone et la justice ordinaire.
Enjeux et débats autour de l'État plurinational

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Au même titre que le modèle d'État-nation qu'il prétend remplacer pour son caractère colonial et inopérant face à la composition multiculturelle des sociétés latino-américaines, l'État plurinational représente sans aucun doute une nouvelle forme de communauté imaginaire reposant d'une part sur un héritage politique particulier et d'autre part sur des principes et des concepts novateurs visant à établir une nouvelle « légitimité émotionnelle » partagée (Anderson, 1996, p. 18). Les modalités d'édification, le sens et les implications de ce nouveau type d'État restent à définir et font d'ores et déjà l'objet de controverses et de conflits sociaux.

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La diversité culturelle comme fondement politique de l'État n'est pas sans susciter un certain nombre d'enjeux de définition et d'appartenance. Le premier d'entre eux concerne la détermination même d'un sujet politique autochtone. Que l'autochtonie soit clairement définie (Bolivie) ou pas (Équateur) dans la Constitution, il semble bien que l'appareil d'État s'octroie lui-même le pouvoir de reconnaître unilatéralement les entités collectives qui le composent. Dans des conjonctures politiques particulières, les gouvernements des États plurinationaux pourraient donc être tentés de se donner les moyens de contrôler les dynamiques identitaires, de prescrire de l'officiel et au final, de fixer les frontières identitaires en fonction de ses propres intérêts, le plus souvent conjoncturels.

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Cette question renvoie directement à celle de la production des catégories identitaires ou ce que Pierre Bourdieu nomme le « pouvoir de nomination » dans une réflexion sur la genèse des classes sociales (Bourdieu, 1984). Le pouvoir de reconnaissance offre celui de nommer, de différentier ou d'unir ; bref de catégoriser. Les Constitutions équatorienne et bolivienne ont donné naissance à de nouvelles identités collectives. Dans la première apparaît le peuple *montuvio* qui s'auto-définit comme « paysan habitant la zone rurale de la côte » et qui jouit des mêmes droits individuels et collectifs que les peuples autochtones et afro-équatoriens. La seconde a créé, quant à elle, une nouvelle catégorie sociale et politique, celle de « nations et peuples indigène originaire paysans » qui vise à unifier, jusque dans l'accord du nombre¹⁶, des catégories ethniques régionales historiques dans la perspective de dépasser les différenciations terminologiques (*indigène* ou *originaire* ou *paysan*) et politiques (*peuples* ou *nations*) (Albó & Romero, 2009). Ces deux identités collectives nouvellement constitutionnalisées apparaissent à l'issue de processus constituants qui ont impliqué des alliances politiques entre certains groupes sociaux et les gouvernements actuellement en place. Si elles peuvent être considérées comme le fruit d'une conjoncture politique particulière, elles constituent désormais des composantes officielles de l'État plurinational.

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Ces nouvelles identités et nominations ont suscité d'intenses débats connexes au moment de leur constitutionnalisation. La place des « non-autochtones » dans l'État plurinational a été vivement discutée. Symbolique ou effective, la lutte pour la production du sens commun des catégories sociales se poursuit à l'heure d'instaurer cet État plurinational. Cela révèle le caractère dynamique et éminemment politique des identités collectives. La notion de frontières identitaires (Barth, 1995 ; Juteau, 1999) prend ici tout son sens dans la mesure où l'identité constitue à la fois un enjeu politique et fait le jeu d'une négociation permanente entre groupes sociaux différenciés. D'autre part, la perspective d'une nouvelle conception de la citoyenneté semble s'ouvrir. Si la
plurinationalité consiste à combiner les différentes significations de la nation dans un seul et même État (Keating, 2002), il est fort probable que la relation triangulaire État-Nation-Citoyenneté soit redéfinie à l'usage. Le modèle républicain classique pourrait se voir revisité par la possibilité pour les membres des peuples autochtones de demander une double nationalité, marquant une appartenance simultanée à un État souverain et à un peuple autochtone. Au-delà des ambiguïtés que cela peut produire en termes de citoyenneté, il reste à évaluer si cette disposition contribuera réellement à la fin d'un régime multi-niveaux de citoyenneté et à l'abolition des statuts de minorités et de majorité.

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Un autre défi de taille est celui de la construction institutionnelle de l'État plurinational. D'une part, la coordination entre les institutions autochtones et les institutions étatiques est encore loin de constituer une réalité. La mise en place des circonscriptions et des juridictions autochtones s'avère complexe. Malgré les innombrables innovations constitutionnelles en Bolivie, aucune « autonomie territoriale autochtone » n'est encore effective et la justice autochtone reste balbutiante. D'autre part, la création d'institutions plurinationales d'État et l'existence de services plurilingues prévus par la Constitution relèvent encore de la fiction. Enfin, les sept sièges réservés à l'assemblée plurinationale pour les trente-six peuples dits « minoritaires » limite leur représentation politique au cœur de l'État et rend complexe la nomination consensuelle de députés autochtones.

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La non-mise en pratique de ces dispositions normatives pose la question de la construction effective d'une éventuelle culture politique du vivre ensemble escomptée avec l'instauration de l'État plurinational. Sans la création d'institutions multiculturelles capables de transformer de manière significatives les perceptions et les références individuelles des fonctionnaires mais aussi de produire un langage commun et des pratiques collectives qui, au final, génèrent des identités institutionnelles d'un genre nouveau comme cela fût en partie le cas avec la commission européenne (Bellier, 1997), le sens de l'État plurinational semble bien limité. Il paraît ici nécessaire de s'interroger sur les processus de production et de diffusion de sens commun émanant d'une institution composée par des membres porteurs de cultures différentes. Derrière cette préoccupation, il s'agit d'élucider si les institutions et les valeurs produites par l'État plurinational relèvent d'un processus politique propre et largement novateur comme le présentent les gouvernements actuels d'Equateur et de Bolivie ou d'un simple effet d'habillage masquant une nouvelle importation de modèles ou de recettes si courante dans l'histoire contemporaine (Badie, 1998).

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De toute évidence, l'institutionnalisation de l'État plurinational sera longue. Le gouvernement bolivien estime qu'une décennie est nécessaire pour son instauration. Au-delà des processus législatifs, administratifs et bureaucratiques qui demandent du temps, la dimension politique s'érige aussi comme un frein. Que ce soit en Équateur ou en Bolivie, l'alliance inédite entre les principales organisations autochtones prônant l'instauration d'un État plurinational et de nouvelles formations politiques au pouvoir portant un projet de refondation du pays semble se déliter au moment de mettre en pratique les principes des nouvelles Constitutions instaurant le principe de plurinationalité. La rupture s'est consommée entre les gouvernements bolivien et équatorien en recherche d'hégémonie politique et les mouvements autochtones qui s'érigent désormais comme les principales forces d'opposition (Resina, 2012 ; Lacroix,
2013). Les premiers mouvements de contestation orchestrés par les principales
organisations autochtones ont été condamnés par les gouvernements en place qui ont
perçu les mobilisations comme des actes intensionnels de déstabilisation politique. En
conséquence, ces actions ont fait l'objet de poursuites judiciaires et pénales à l'encontre
des dirigeants autochtones. Cette politique de criminalisation vient affaiblir plus
encore les mouvements autochtones traversés par des crises aiguisées par les créations
gouvernementales d'organisations représentatives autochtones.

35

Les divergences portent principalement sur le modèle de développement et les priorités politiques. L'un des enjeux majeurs est le contrôle du processus de « changement politique », de l'application des nouvelles Constitutions, de l'instauration de l'État plurinational. Une bataille pour la légitimité politique s'est engagée entre ces deux types d'acteurs sur la manière de « vivre ensemble ». L'investissement des espaces politiques et publics, la mise en scène de l'indianité et l'appropriation des catégories identitaires font l'objet d'une concurrence croissante entre les sujets collectifs de l'État plurinational et les tenants de cet État. Inscrits dans une ligne révolutionnaire et souverainiste, les gouvernements équatorien et bolivien monopolisent les discours sur l'autochtonie et la plurinationalité et usent allégralement de la mise en scène pour forger une néo-indianité (Galinier & Molinié, 2006) au service du pouvoir et de l'État. Un travail habile d'imagerie qui permet par exemple de présenter sur la scène internationale le Président bolivien Evo Morales comme le principal représentant des peuples autochtones d'Amérique latine. Ce, au grand dam des principales organisations autochtones de son pays qui cherchent désespérément à faire entendre leurs voix auprès des instances internationales pour dénoncer leur exclusion du « processus de changement » et la violation de leurs droits constitutionnels et internationaux, prolongeant ainsi les débats historiques sur le racisme, la minorisation et la discrimination.

36

Les conflits politiques liés à l'instauration de l'État plurinational pourraient bien annihiler la relation récemment établie entre État et peuples autochtones. En Bolivie, la catégorie constitutionnelle de « nations et peuples indigène originaire paysans » se voit déjà questionnée par les organisations autochtones qui dénoncent la formation d'une nouvelle majorité, cette fois paysanne et non plus métisse, impliquant une prolongation de la situation de minorité culturelle et politique des peuples autochtones dans ce vaste chantier d'édification d'un État plurinational. Les contradictions et la confusion du processus en cours laissent perplexes certains observateurs qui évoquent le spectre d'un nouvel « État monoculturel » (Mamani, 2013).

Des minorités persistantes à l'ère de l'État
plurinational

37

Les débats autour du multiculturalisme en Amérique latine se trouvent éloignés de ceux qui animent la scène européenne, notamment française (Parsanoglou, 2004). Si fort débat il y a dans cette région, c'est bien plus pour inventer des modes de reconnaissance plus adaptés encore à la diversité culturelle vécue et principalement revendiquée par les peuples autochtones. En Équateur comme en Bolivie, le multiculturalisme est repensé à travers le projet d'État plurinational qui implique un changement de statut pour les peuples autochtones. Considérés depuis les années 1980 comme des « minorités culturelles » dans le cadre du multiculturalisme libéral, ces
derniers désormais reconnus comme « peuples », « nations » ou « nationalités » constituent des sujets politiques et juridiques de l'État et doivent occuper, en théorie, une place centrale dans la redéfinition et la réorganisation de celui-ci. C'est dans cette perspective que de nouveaux droits collectifs ont été reconnus aux peuples autochtones et qu'en Bolivie, un système de quota institutionnel a été mis en place.

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Toutefois, la marginalisation d'une grande partie des peuples autochtones dans l'édification de l'État plurinational constitue une contradiction de poids : la constitution d'une nouvelle forme d'État sans la participation directe de ses principales composantes. Certes, la refondation des États équatorien et bolivien a généré la constitution d'une nouvelle majorité qui a permis aux peuples autochtones s'auto-identifiant comme « paysans » (peuples Montuvio en Equateur, Aymaras et Quechuas en Bolivie) d'accéder aux sphères décisionnelles et exécutives des États à l'issue d'une alliance avec les partis de gouvernement en recherche d'hégémonie politique. Mais pour différentes raisons, à la fois politiques, idéologiques, organisationnelles ou géographiques, un grand nombre de peuples autochtones sont restés en marge de ce mouvement et continuent de constituer des minorités culturelles et politiques. La dichotomie proposée entre « l'Indien autorisé » et « l'Indien indiscipliné » par Charles Hale dans une réflexion sur le multiculturalisme libéral (Hale, 2004), semble résister et perdurer à l'instauration de l'État plurinational. Face au caractère unilatéral et centralisé de celle-ci, certains se demandent si cet État plurinational représente véritablement un tournant dans l'histoire des relations entre peuples autochtones et États en Amérique latine ou s'il ne s'agit pas plutôt d'une « sorte de fausse décolonisation d'un État néocolonial » (Mamani, 2013, p. 136) ou d'un avatar d'une certaine forme de colonialité revisitée (Walsh, 2008).

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NOTES

1. Dans ce texte, nous employerons le terme « autochtone » de manière générique pour qualifier les populations organisées revendiquant une préexistence coloniale et mobilisant l'ethnicité comme principal élément d'(auto)identification et de mobilisation collective. Nous adoptons ici une approche interactionniste et constructiviste de l'autochtonie et considérons les « peuples autochtones » comme une « catégorie politique relationnelle » (Bellier, 2011, p. 108).

2. Les recherches menant aux présents résultats ont bénéficié du soutien financier du Centre Européen de la Recherche au titre du septième programme-cadre de la Communauté en vertu de la convention de subvention ERC-2009-AdG-20090415-SOGIP pour le projet de recherche « Scale of governance, the UN, the States and Indigenous peoples human rights : the meanings and issues of self-determination in the time of globalization ». IIAC-LAIOS, EHESS, http://www.sogip.ehess.fr/

3. Pour une définition du multiculturalisme libéral, voir, entre autres : Taylor Charles (1994), *Multiculturalisme. Différence et démocratie*, Paris, Aubier ; Tully James (1999), *Une étrange multiplicité : le constitutionnalisme à l'ère de la diversité* ; Sainte-Foy, Les Presses de l'Université Laval ; Kymlicka Will (2001), *La citoyenneté multiculturelle, une théorie libérale du droit des minorités*, Paris, Ed. La Découverte. Coll. Texte à l'appui / Politique et Société.

4. Nombreux sont les travaux sur cette question. Voir entre autres Mörner Magnus (1971), *Le métissage dans l'histoire de l'Amérique latine*, Paris, Fayard ; Gruzinsky Serge (1999), *La pensée métisse*, Paris, Fayard ; Gros Christian (2000), "Identité ou métissage : la nation en question", *Hérodote*, 99, 4, pp. 106-136.

D'autres pays ont opté pour des politiques génocidaires à l'encontre de ces populations (Argentine, Uruguay).

5. Voir, entre autres, les travaux de De Certeau Michel & Materne Yves (1977), *Le Réveil indien en Amérique latine* Paris : Cerf ; Labrousse Alain (1984), *Le Réveil indien en Amérique andine*, CETIM ; Bengoa José (2000), *La emergencia indígena en América Latina*, México, Fondo de Cultura Económica.

6. Les marches revendicatives ou de protestation, les grèves de la faim, les blocages de routes, les propositions de réformes législatives et constitutionnelles, les alliances avec d'autres secteurs de la société mobilisés, la participation électorale composent l'essentiel du répertoire d'actions collectives de ces mouvements autochtones latino-américains.

7. De Tupac Katari qui fut le meneur d'une grande rébellion indienne sur l'Altiplano bolivien en 1781. Sur le mouvement katariste, voir entre autres, Le Bot, 1994.

8. Extraits : « Nous n'acceptons et n'accepterons pas de réductionnisme ethniciste qui convertit notre lutte à une confrontation entre "Indiens" et "Blancs". Nous sommes les héritiers de grandes civilisations. Nous sommes aussi les héritiers d'une lutte permanente contre toute forme d'exploitation et de pression. Nous voulons être libres dans une société sans exploitation ni oppression, organisée dans un État plurinational qui développe nos cultures et nos formes authentiques de propre gouvernement (...) Il ne peut exister de véritable libération si on ne respecte pas la diversité plurinationale de notre pays et les diverses formes d'autogouvernement de nos peuples »

9. Parmi les plus étudiés : le Canada, la Suisse, les Pays-Bas, la Belgique, le Royaume-Uni ou encore l'Espagne et quelques pays de l'ancienne Union Soviétique.

10. À l'exception du Canada où les *Indiens*, les *Inuit* et les *Métis* sont reconnus comme « peuples autochtones ».
11. Cette nomination complexe propre à ce pays n'a d'autre sens que celui de « peuples autochtones » usité au niveau international.

12. Principe de développement imputé aux peuples autochtones des pays dits « andins » préconisant la recherche primordiale d'une harmonie et de respect mutuel entre l'Homme et la Nature. Ce principe en expansion en Amérique latine se présente comme une alternative au modèle occidental « matérialiste » et « développementaliste » du « vivre mieux ».

13. La Constitution équatorienne en reconnaît 21 (art. 57).

14. Pour plus de détails sur les procédures prévues et les prérequis demandés pour l'obtention de ce régime d'autonomie autochtone, voir Lacroix, 2012.

15. Notamment au Tribunal constitutionnel, au Tribunal suprême électoral plurinational, aux Tribunaux électoraux départementaux, au Tribunal supremes judiciaire, au Conseil de la magistrature, au Tribunal agro-environnemental.

16. On peut remarquer l'accord du nombre n'instaurant qu'un « s » final à l'expression « indigène originaire paysans » pour renforcer l'idée d'une catégorie commune et unique.

## RÉSUMÉS

L'instauration en cours d'un État plurinational en Bolivie et en Équateur nous amène à repenser les formes classiques du multiculturalisme. Ce dernier a pour vocation un changement radical dans le traitement politique et historique de la question autochtone. Alors que le multiculturalisme libéral adopté dans de nombreux pays d'Amérique latine au cours des années 1990 repose sur l'idée que les peuples autochtones constituent des minorités culturelles auxquelles il faut conférer un statut particulier et pour lesquelles il faut élaborer des politiques spécifiques face à une culture nationale hégémonique, le plurinationalisme propose quant à lui, dans un processus de reconstruction des catégories sociales historiques, d'abolir toute distinction entre minorités et majorité par l'adoption d'une approche transversale de la question autochtone. C'est ainsi qu'il reconnaît les peuples autochtones comme des sujets juridiques et politiques de l'État, au même titre que les citoyens non-autochtones, établissant une relation d'égalité entre entités collectives et individuelles.

Cet article se propose de caractériser les États plurinationaux d'Équateur et de Bolivie et d'analyser de manière critique leur mise en place ainsi que les significations et implications multiples du concept. Il s'agira de relever les défis collectifs par l'appréhension des débats suscités par l'instauration d'un État de ce type et les luttes de légitimité pour contrôler celle-ci.

The institution of a plurinational State in Bolivia and Ecuador brings us to rethink the classical forms of multiculturalism, which is designed to generate a radical change in the political and historic treatment of the indigenous question. While the liberal multiculturalism adopted in numerous Latin American countries during 1990s considers indigenous peoples as cultural minorities, which need to be accorded a particular status and to have specific policies developed for them in the face of hegemonic national cultures, plurinationalism suggests abolishing any distinction between minorities and the majority through the redefinition of historical and social categories and through a transversal approach to the indigenous question. In this way, the plurinational state recognizes indigenous peoples as legal and political subjects of the State, in the same way as non-native citizens, and establishes a relation of equality between collective and individual entities.
This paper characterizes the plurinational states of Ecuador and Bolivia and critically analyzes the implementation of the plurinational state in these countries and its multiple meanings and implications. The paper reveals the collective challenges being faced by considering the debates on the process of instituting this type of state, as well as the conflicts of political legitimacy relating to its control.

## INDEX

**Mots-clés** : État plurinational, multiculturalisme, peuples autochtones, minorités, Bolivie, Equateur

**Keywords** : plurinational State, multiculturalism, indigenous peoples, minorities, Bolivia, Ecuador

## AUTEUR

LAURENT LACROIX

SOGIP, laurent.lacroix@ehess.fr