Ces sédiments peuvent être remobilisés par la dérive littorale et les courants côtiers, sous forme d'un transport sédimentaire
longitudinal. Ce transport s'effectue dans le cadre de compartiments – ou cellules – hydro-sédimentaires (Davies, 1996),
indépendants les uns des autres et dont les limites correspondent à des discontinuités du rivage, qui peuvent être naturelles
(caps, embouchures) ou anthropiques (épis, jetées portuaires).

Les matériaux peuvent aussi quitter la zone littorale sous l'effet de transferts éoliens, notamment par avancées dunaires, ou
bien par dispersion vers le large par des courants de retour.

1.3.2. La stabilité dynamique du littoral

Si l'apport sédimentaire (vases, sables ou galets) dans un compartiment excède la capacité des agents hydrodynamiques à
le disperser, il y aura accumulation, ce qui se traduira par une progradation du trait de côte. Dans le cas contraire, le rivage
sera érodé et cédera du terrain à la mer. Enfin, si le budget est équilibré, le trait de côte connaîtra une stabilité dynamique
autour d'une position moyenne (Davies, 1996), c'est-à-dire un remodelage permanent en fonction de l'intensité et de la
direction des agents hydrodynamiques, essentiellement les houles (Paskoff, 2010). De fait, on distingue traditionnellement les
formes d'accumulation (dunes, vasières, delta...), des formes d'érosion (platiers, falaises...).

Actuellement, en Europe, 70 % du linéaire des plages sont en cours d'érosion, 20 % sont stables et seulement 10 % sont en cours de progradation<fnref n="80" />. Cette situation résulte d'évolutions naturelles, l'abondance sédimentaire héritée des apports liés à la transgression flandrienne ayant fait place à une situation de pénurie. Mais les interventions humaines ont aggravé le déficit sédimentaire par la construction de nombreux barrages qui piègent la charge grossière des cours d'eau (sables, galets) dont les apports ont été considérablement réduits (Syvitski, 2005), par d'importantes extractions de granulats dans les lits fluviaux ou sur les fonds côtiers (Paskoff, 1992), ainsi que par la pollution des eaux littorales et la dégradation consécutive des herbiers et d'autres habitats littoraux, dont le rôle atténuateur de l'énergie des vagues se voit ainsi réduit (Dauvin, 1997 ; Paskoff, 2010).

En contrepartie, les marais maritimes connaissent plutôt une augmentation de leurs apports en sédiments fins. La mise en culture de nouvelles terres (déforestation) ou l'adoption de cultures moins couvrantes ont favorisé le décapage des sols par ruissellement, et donc accru la charge des cours d'eau en sédiments fins (limons et argiles) qui, transportés en suspension, échappent à la rétention par les barrages (Vörösmarty *et al.*, 2003).

L'évolution du littoral s'inscrit ainsi dans un système hydro-sédimentaire ouvert et dynamique où l'artificialisation produit des impacts qui se propagent entre compartiments.

2. Les déterminants de l'artificialisation du littoral

La répartition de la population littorale est très inégale à l'échelle de la planète, en fonction notamment des contraintes imposées par le milieu : froid des terres arctiques et, dans une moindre mesure, aridité des déserts côtiers intertropicaux (Noin, 1999). Dans les espaces littoraux "pleins" (Gamblin et Bruyelle, 1999), la forte population relève surtout de facteurs historiques. Entre héritages et mutations socio-économiques, ces littoraux connaissent depuis la fin du XIXe siècle à la fois une intensification et une diversification de leur artificialisation.

2.1. Déterminants géographiques « classiques »

Le site et la situation, deux notions de la géographie classique, fournissent une base d'explication rationnelle des choix d'implantation des activités et des aménagements humains sur les littoraux.

Au plan local, les caractéristiques de certains sites – qu'elles soient liées à leur topographie, leur hydrographie, ou leur salubrité – peuvent favoriser des fonctions d'abri défensif ou portuaire (Provansal et al., 1995 ; Wolff, 1992), ou de rupture de charge entre terre et mer, comme dans le fond des baies abritées ou des estuaires (Gamblin et Bruyelle, 1999). Par exemple, dans les anciennes colonies antillaises (Potter, 1993), l'implantation des bourgs dans la plaine littorale ainsi qu'à l'embouchure des rivières visait à faciliter le développement du commerce (Goiffon, 2003b).

A l'échelle régionale, la qualité d'un lieu s'évalue en fonction de sa situation stratégique par rapport à l'accès aux ressources halieutiques et terrestres, aux voies de navigation et d'échange, ou bien à la surveillance ou au contrôle d'un territoire. L'essor des grandes thalassocraties antiques (Athènes) ou médiévales (Venise, ligue hanséatique), a reposé sur le contrôle des routes du grand commerce d'épices, de soie, d'or, et sur leur redistribution vers l'Europe occidentale par terre et par mer contribuant ainsi à la diffusion urbaine (Gamblin et Bruyelle, 1999).

Plus globalement, les climats littoraux relativement pondérés par rapport à leurs nuances continentales, associés aux facilités d'aménagement et à la qualité particulière des sols alluviaux des plaines côtières, auxquels s'ajoutent les apports de l'arrière-pays, notamment en eau, fondent les bases d'une agriculture littorale particulièrement riche et diversifiée : plaines et deltas du

<footnote n="80">⁸⁰ http://www.euroSION.org/</footnote>
Sud-Est asiatique (Noin, 1999), ou de Méditerranée (Guillén et Palanques, 1997 ; Simeoni et Corbau, 2009), polders des rivages de la mer du nord (Wolff, 1992), plaines littorales des plantations coloniales (Goiffon, 2003b; Potter, 1993).

Généralement ces facteurs se combinent pour fonder les potentialités de chaque lieu, mais loin d'un déterminisme strict, leur influence évolue en fonction des us, coutumes et techniques mis en œuvre par les groupes sociaux selon les époques (Gamblin et Bruyelle, 1999)<fnref n="81" />.

## 2.2. Déterminants socio-économiques « modernes »

Ces emplacements hérités ont pu se trouver obérés ou renforcés par les évolutions économiques et démographiques engendrées par la Révolution industrielle, ainsi que par les mutations sociétales qui les accompagnent.

### 2.2.1. Urbanisation littorale et métropolisation

Dans 60 % des pays ayant une façade maritime, les villes principales (plus de 100 000 habitants) sont situées en bord de mer et abritent 70 % de la population urbaine (Noin, 1999). Ces populations se sont concentrées progressivement dans les villes portuaires antiques ou médiévales, comme en Extrême-Orient, dans le bassin méditerranéen et sur les pourtours de la Baltique ou de la mer du Nord. Dans d'autres régions, une part importante des villes littorales doit son origine aux expansions coloniales et aux migrations transocaniques, essentiellement européennes entre le XVIe et le début du XXe siècle que ce soit vers l'Amérique, l'Australie ou l'Afrique du Sud. Des grandes villes y ont ainsi été fondées ex nihilo (Gamblin et Bruyelle, 1999), comme Rio de Janeiro, Boston ou Sydney.

Symétriquement, les littoraux des métropoles ont bénéficié de l'essor colonial par la création de nouvelles bases militaires (Brest, Lorient, Le Havre, etc.), et par la fortune des ports animés par le trafic et la redistribution des richesses d'outre-mer : Séville, Hambourg, Amsterdam (Gamblin et Bruyelle, 1999). De fait, la plupart des grandes agglomérations littorales et en particulier des métropoles dominantes comme Londres, New York et Tokyo doivent une partie de leur puissance à leur trafic maritime passé ou présent (Hudson, 1996 ; Noin, 1999).

**Figure 2.** Le modèle mercantile de Vance montre cinq stades de développement des réseaux urbains et de transport métropolitains et américains²²

<figure><img src="image_34.png" /></figure>

### 2.2.2. Maritimisation de l'économie mondiale et développement portuaire

L'augmentation globale du trafic maritime, l'accroissement de la taille des navires, de même que celle des surfaces requises pour les activités commerciales et industrielles, ont contraint à l'aménagement de zones portuaires de plus en plus étendues,

<footnote n="81">⁸¹http://www.hypergeo.eu/spip.php?article3</footnote>

<footnote n="82">⁸² Voir les explications détaillées sur http://www.geographynotes.com/articles/4-models-of-transport-development-explained-with-diagram/60</footnote>
permettant d'optimiser le stockage et la manutention des marchandises et d'accueillir des activités industrielles pouvant générer d'importantes nuisances pour les riverains : pollution, bruit, risques.

Les rapports entre ville et port sont alors fondés sur des relations à la fois de complémentarité et de concurrence, voire de blocages réciproques en fonction des sites, orientant ainsi l'artificialisation vers l'aval et la mer, ou bien vers l'intérieur. Faute de place, la ville doit parfois gagner sur la mer sous forme de quartiers flottants (Hong Kong, Bangkok) ou de polders (Hudson, 1996), tels ceux aménagés pour les aéroports de Sydney, Hong Kong ou Papeete (Gamblin et Bruyelle, 1999).

Plus récemment, de nouveaux atterrages sont aménagés pour exploiter les ressources offshores, notamment énergétiques (hydrocarbures, EMR). Ils peuvent accroître encore l'artificialisation du littoral et la pression foncières qui s'y exerce, y compris en dehors des zones portuaires. De fait, tout particulièrement sur le littoral, l'artificialisation s'effectue notablement en dehors des villes.

### 2.2.3. Villégiature et tourisme

Sur tous les littoraux présentant des aménités paysagères ou balnéaires, le tourisme constitue l'un des principaux facteurs d'artificialisation (Blondy, 2016 ; Burak et al., 2004 ; Gonzalo Malvarez et al., 2000). Si l'attrait pour le littoral s'exerce depuis l'antiquité, son artificialisation par le tourisme est plutôt récente puisqu'elle découle de l'évolution des goûts de la société, de l'élévation des revenus des ménages et de l'explosion de la mobilité (Bon, 2005 ; Zaninetti, 2006). Le « désir de rivage »<fnref n="83" />, repose surtout sur les aménités spécifiques du littoral, qu'elles soient climatiques (qualités thérapeutiques de l'air marin « iodé », ensoleillement), paysagères (dimension esthétique, artialisée et valorisée de la vue sur mer) ou bien balnéaires et récréatives, notamment liées aux activités nautiques (plaisance, sports de glisse).

A partir du XIXe siècle, l'implantation des villégiatures aristocratiques et bourgeoises précèdera la construction de stations climatiques, puis balnéaires, conçues autour de modèles urbanistiques et architecturaux spécifiques, associant front de mer, grands hôtels et casino (Gamblin et Bruyelle, 1999 ; Nonn, 1972). La massification du tourisme à partir des années 1920, conduira à l'aménagement de plusieurs générations de stations balnéaires, parfois construites ex nihilo, souvent conçues autour de marinas pouvant abriter plusieurs centaines de bateaux de plaisance (Carter, 1988 ; Larrosa Rocamora, 2003). Ces stations, généralement issues d'opérations d'aménagement lourdes et planifiées (à l'exemple du Plan Racine sur la côte languedocienne), constituent ensuite des noyaux d'urbanisation diffuse et peu encadrée. Le développement touristique d'abord saisonnier (camping sauvage, caravanage, paillotes) qui tend à s'y sédentariser de manière plus ou moins légale (Larrosa Rocamora, 2003), la construction mal maîtrisée des résidences secondaires, aboutissent au mitage des espaces agricoles et naturels et à une forte consommation des espaces littoraux aux conséquences multiples : paysagères, foncières, sociales, fonctionnelles (Daligaux, 2003 ; European Environment Agency, 2006).

Effarouchés par ces implantations massives, populaires et pas toujours très esthétiques, les catégories aisées et mobiles à l'origine de ce tourisme balnéaire, privilégient désormais des destinations plus lointaines et exotiques, diffusant dans le même temps ce modèle touristique et les formes d'artificialisation qui lui sont associées à l'échelle mondiale (Gamblin et Bruyelle, 1999).

### 2.2.4. Choix résidentiel et urbanisation diffuse

Plus récemment encore, les mêmes facteurs (élévation des revenus, diffusion de nouveaux comportements) se combinent à l'allongement du temps libre (congés payés, réduction du temps de travail, retraite), à l'amélioration de l'accessibilité par les grandes infrastructures de transport (LGV, aéroports) et à la recherche d'un cadre de vie de qualité dans les choix résidentiels et professionnels (Zaninetti, 2006). Même s'il n'y est pas spécifique, ce phénomène est particulièrement développé sur le littoral qui combine toutes ces motivations pour attirer touristes et retraités, mais également actifs comme vers les Sun Belts nord-américaines ou les rivages ensoleillés de l'Europe méditerranéenne (Gamblin et Bruyelle, 1999). En particulier, la diffusion de modes de vie liés au développement d'une société de loisirs, et notamment à la pratique de certaines activités récréatives nautiques (plaisance, surf), détermine des choix résidentiels qui tendent à renforcer l'urbanisation de ces littoraux particulièrement attractifs par leur climat et leurs conditions de pratique, principalement dans les pays développés (Bohnet et Moore, 2011 ; Gurran et al., 2007).

Tous ces facteurs contribuent à l'urbanisation du littoral, notamment dans sa forme la plus diffuse car le bâti individuel est largement privilégié (Zaninetti, 2006). On distingue généralement plusieurs étapes (Gonzalo Malvarez et al., 2000 ; Renard, 1984) qui débutent par une prolifération anarchique de constructions individuelles en dehors des noyaux urbanisés et au plus près du littoral. Cette phase de mitage est suivie d'une colonisation mieux organisée de l'espace agraire ou naturel par l'aménagement de lotissements. Mais ces formes d'urbanisation produisent souvent une banalisation architecturale autour de la maison "néotraditionnelle" des pavillonneurs. Dans une troisième phase enfin, des mesures réglementaires sont mises en place pour affecter les droits à construire dans certains secteurs et protéger les espaces considérés comme remarquables.

<footnote n="83">⁸³ Selon le titre de l'ouvrage d'Alain Corbin (1992). *Le territoire du vide l'Occident et le désir du rivage*. éd. Aubier.</footnote>
## 2.3. Un retour programmé des déterminants physiques

Nos ancêtres étaient-ils plus avisés que nos contemporains en veillant à implanter leurs aménagements à l'écart du trait de côte ? Ou bien l'artificialisation du littoral s'accroit-elle sous la pression de la croissance démographique et de la littoralisation (Paskoff, 2010 ; Zaninetti, 2006) ? Quoiqu'il en soit, force est de reconnaître que l'aménagement du littoral s'effectue souvent sans tenir compte des caractéristiques des milieux et de leurs dynamiques naturelles (Paskoff, 2010). Les aménagements qui y sont imprudemment implantés sont naturellement exposés à leurs évolutions naturelles (§ 2.4. ; (Aubanel et al., 1999 ; Paskoff, 2010). De récents événements météorologiques (notamment les ouragans Katrina en 2005 ; Haiyan en 2013 ; Harvey et Irma en 2017) ou sismiques (Banda Aceh en 2004, Tōhoku en 2011) paroxysmiques en témoignent. Ils démontrent l'absence de prise en compte des risques dans les aménagements littoraux, notamment urbains, si ce n'est par la construction de dispositifs de défense contre la mer dont l'efficacité est mise en cause (Rogers, 2008). Devant la répétition de ces catastrophes, certains territoires réagissent en adaptant leur mode d'urbanisation par des procédures de planification plus rigoureuses visant à intégrer ces risques (Tumini et al., 2017). Quand ce n'est pas le cas, les catégories de population qui en ont les moyens entreprennent de se reloger dans des sites moins exposés aux risques, plus éloignés de la mer ou d'altitude plus élevée, enclenchant ainsi des dynamiques foncières nouvelles qui tendent à renforcer l'étalement urbain (McKenzie et Levendis, 2010), mais également les inégalités sociales (Scoppetta, 2016). En effet, lorsque la population ne dispose pas des moyens de s'adapter et que les autorités sont inopérantes, la reconstruction s'effectue sur les lieux mêmes des catastrophes, sans adaptation notable (Ong et al., 2016). De fait, ces catastrophes ne sont pas "naturelles", mais résultent bien d'une exposition inconsidérée d'enjeux humains et matériels à des aléas (tsunami, surcotes marines) à cause d'un aménagement inconsidéré du littoral (Hénaff et al., 2013).

Facteur aggravant, le littoral est particulièrement concerné par les effets du changement climatique en cours. En effet son corollaire, l'élévation du niveau marin (Nicholls et al. in Masselink et Gehrels (2014), se traduit presque mécaniquement par un accroissement de l'exposition des enjeux (infrastructures et équipements divers, bâti) aux aléas météo-marins (tempêtes, houles) ou sismiques (tsunamis), donc à une augmentation des risques côtiers (Cooper et Alonso, 2006). Dans leur scénario le plus pessimiste, Neumann et al. (Neumann et al., 2015) estiment ainsi que la population exposée aux risques côtiers dans les zones basses littorales (zone submersible centennale) pourrait passer de 189 millions en 2000, à 411 millions d'ici 2060. Se mettent alors en place des dispositifs de gestion des risques qui viennent alourdir encore la réglementation existante.

## 2.4. Déterminants législatifs et réglementaires

Sur les littoraux comme ailleurs, la politique du laisser-faire a longtemps dominé (Abrantes et al., 2016 ; Gonzalo Malvarez et al., 2000), conduisant à une artificialisation peu contrôlée, seulement structurée par les opportunités foncières et par des facteurs géographiques comme la proximité du littoral, des centres urbains, des axes routiers ou la topographie (Le Berre et al., 2017 ; Martignac et al., 2011). Cette situation reste de mise dans de nombreux pays, notamment en voie de développement, qui souffrent de la faiblesse des outils de protection et de l'insuffisance du cadre réglementaire (Kuété et Assongmo, 2002).

Mais les impacts croissants de l'artificialisation sur les sociétés, les milieux et les paysages littoraux, ainsi que la réaction environnementale des années 1970-80, vont déterminer la mise en place progressive de la législation.

### 2.4.1. La réglementation se met en place...

Des législations spécifiques au littoral ont ainsi été adoptées dans la plupart des pays développés (Gonzalo Malvarez et al., 2000; Hopley, 1988), mais aussi dans les pays émergeants de certaines façades littorales particulièrement convoitées, telles que les rives de la Méditerranée (Benoit et Comeau, 2005). Ces législations reposent sur la mise en œuvre de principes similaires, qui comprennent la délimitation de zones non aedificandi, la construction perpendiculairement au littoral (dite « en profondeur »), la protection de corridors verts notamment par la définition d'espace remarquables.

En parallèle, des dispositifs de protection sont appliqués à certains sites considérés comme remarquables des points de vue écologique, culturel ou paysager. Ils émanent d'institutions internationales (réserves de biosphère, sites Ramsar), nationales (réserves naturelles), voire locales (réserves départementales) et sont plus ou moins contraignants : de la protection stricte, à la simple labellisation (comme dans les réserves de biosphère). Si ces dispositifs ne sont pas propres aux littoraux, ils y sont particulièrement présents en raison de l'exacerbation des enjeux et de la valeur patrimoniale qui leur est attribuée (European Environment Agency, 2006). Ils sont renforcés par des outils spécifiquement littoraux, consacrés à leur protection foncière (National Trust britannique, Conservatoire du littoral), ou à celle des aires marines comme les parcs naturels marins qui ont également compétence sur leurs rivages. Dans l'exemple du Pays de Brest, Le Berre et al. montrent ainsi que 23 % des terrains de la bande côtière (0-100 m) sont désormais soustraits à l'urbanisation par la protection foncière du Conservatoire du littoral (Le Berre et al., 2017) (encadré 1). A l'échelle nationale (métopole et outre-mer), ce dernier ambitionne ainsi de soustraire un "Tiers-naturel" du littoral aux dynamiques d'urbanisation auxquelles il est soumis<fnref n="84" />.

<footnote n="84">⁸⁴ " Découvrez la notion de "Tiers-naturel" sur http://www.conservatoire-du-littoral.fr/3-le-conservatoire.htm</footnote>
### Encadré 1. L'exemple du Pays de Brest

Bien que contestés, les effets de la protection du littoral peuvent s'avérer efficaces comme le montre l'exemple du Pays de Brest. La première figure (Figure 3) montre l'emprise foncière acquise par le Conservatoire du littoral dans le Pays de Brest. 23% des terrains de la bande côtière (0-100 m) y sont désormais soustraits à l'urbanisation : l'objectif du Tiers naturel n'est pas encore atteint, mais il devient tangible.

De fait, la construction sur le littoral est effectivement de plus en plus contrainte, même en dehors de ces zones protégées. L'attraction exercée de prime abord par le littoral, en l'absence de mesures de protection, tend à s'atténuer fortement dès lors qu'une réglementation est mise en place. La seconde illustration (Figure 4) montre l'évolution du statut des parcelles foncières entre 1968 et 2009. Elle montre que, dès le milieu des années 1970, la construction résidentielle est de plus en plus contrainte sur le littoral. L'analyse réalisée permet même d'affirmer que les mesures réglementaires (lois et documents d'urbanisme) ont effectivement réduit de moitié le risque de construction des parcelles dans la bande littorale de 100 m.

Désormais, la proximité des infrastructures (routes, services) ou celle des zones bâties préexistantes exercent une influence bien plus déterminante sur la construction résidentielle, que la proximité de la mer.

<figure><img src="image_35.png" /><figcaption>Figure 3. Les terrains du CEL dans le Pays de Brest (source : GéoBretagne)</figcaption></figure>

<figure><img src="image_36.png" /><figcaption>Figure 4. Evolution du statut des parcelles foncières du Pays de Brest dans la bande littorale de 100m entre 1968 et 2009</figcaption></figure>

### 2.4.2. ... mais elle n'est pas toujours efficace

Ces dispositifs ont souvent été mis en place trop tardivement au regard des dynamiques rapides et largement spontanées de l'artificialisation du littoral (Abrantes et al., 2016 ; Gonzalo Malvarez et al., 2000 ; Renard, 1984), quand leur application différée ou retardée n'est pas liée à des défaillances politiques et institutionnelles (Burak et al., 2004). Par ailleurs les outils restent souvent au service de la promotion du développement économique plutôt que de la protection de l'environnement (Abrantes et al., 2016). De fait, la planification urbaine est souvent accusée de suivre après coup les tendances spontanées et de distribuer les droits à construire en adaptant les zonages et la réglementation au lieu de constituer un véritable outil d'aménagement (Goiffon, 2003b).

De plus, dans de nombreux cas, on observe une succession de textes et de décrets, anciens ou récents (Bernardie-Tahir et El-Mahaboubi, 2001), générant un imbroglio de la réglementation à l'origine de toutes sortes de blocages (Burak et al., 2004). En France, elle se traduit par la superposition de périmètres de gestion spécifiques, aux réglementations plus ou moins compatibles : sites classés, PN, PNR, ONF, DPM, CELRL (Merckelbagh, 2009 ; Meur-Ferec, 2007). L'outre-mer est généralement soumis aux mêmes décrets et lois que la métropole (loi Littoral, loi Paysage...), mais la difficulté réside dans l'application de ces textes généraux aux particularismes locaux, sociaux et environnementaux (Stahl, 2009). C'est le cas à Mayotte (Bernardie-Tahir et El-Mahaboubi, 2001), où coexistent dans la législation foncière droits coutumier, musulman et commun aux logiques en partie contradictoires. Plus généralement en outre-mer, les principes réglementaires associés à la bande de 100 mètres de la loi Littoral se superposent à la zone des cinquante pas géométriques (81,2 m) qui connaît des spécificités législatives, naturelles et des enjeux socioéconomiques et patrimoniaux particuliers (Goiffon, 2003a).

Facteur aggravant, la multiplicité des intervenants, ainsi que la faiblesse des structures de coordination (Nakhli, 2010) voilent les responsabilités, rendent les règles confuses et par conséquent mal appliquées (Bernardie-Tahir et El-Mahaboubi, 2001 ; Jauze, 2013). De fait, même lorsqu'elle existe, la réglementation exerce un effet moins structurant que les facteurs économiques classiques. Dans le Pays de Brest, Le Berre et al. (Le Berre et al., 2017) ont ainsi montré que si les mesures
réglementaires (lois et documents d'urbanisme) ont effectivement réduit de moitié le risque de construction des parcelles dans la bande littorale de 100 m, la proximité des infrastructures (routes, services) ou celle des zones bâties préexistantes conservent l'influence la plus déterminante. Ainsi, contre toute attente, les effets de la réglementation apparaissent contrastés, entre encouragement et contrainte de l'urbanisation, protection de l'environnement et abandon de l'agriculture, "gel" du développement des territoires littoraux et report de l'urbanisation vers l'arrière-pays.

## 3. Impacts de l'artificialisation du littoral

L'ingénierie côtière à proprement parler date de l'antiquité. Elle s'est notamment forgée dans les anciens ports de Méditerranée (Morhange et Marriner, 2010 ; Provansal et al., 1995), puis à partir du Moyen âge par la poldérisation des rivages de la mer du Nord (Wolff, 1992). Longtemps limitée par les capacités techniques, l'artificialisation se développe massivement à partir de la Révolution industrielle en liaison avec l'introduction de la machine et de l'énergie thermique. L'homme est ainsi devenu un agent géomorphologique majeur des littoraux (Cooper et Alonso, 2006 ; Hooke, 1994).

### 3.1. Un quart des littoraux modifié par les activités humaines

D'après Martínez et al., 28 % des littoraux du monde sont artificialisés par les activités humaines (Martínez et al., 2007)<fnref n="85" />. L'essentiel des modifications est dû à l'agriculture, qui occupe de manière exclusive 12 % des littoraux, auxquels s'ajoutent 10 % constitués d'une mosaïque d'espaces cultivés et naturels. Les espaces urbanisés au sens strict n'occupent que 6 % des littoraux, mais il faut y ajouter l'artificialisation diffuse, notamment celle si répandue des espaces résidentiels.

L'artificialisation du littoral en tant que telle provient de différentes catégories d'ouvrages, répondant à des usages variés (tableau 2). Certains sont spécifiques au littoral (port, stations balnéaires) et requièrent la présence de la mer pour leur implantation, tandis que d'autre (urbanisation, infrastructures de transport), y ont simplement trouvé des sites – comme les plaines côtières des littoraux montagneux méditerranéens (Benoit et Comeau, 2005) ou antillais (Goiffon, 2003b ; Potter, 1993) – ou bien des situations (climatiques, commerciales) avantageux (Gamblin et Bruyelle, 1999). Dans la plupart des cas, ces aménagements sont complétés par des ouvrages de protection contre la mer, de conception publique et généralement planifiée, ou privée et souvent illégale. Cette protection prend soit la forme d'une ligne de défense devant, sur, ou en arrière du trait de côte, basée sur des ouvrages en dur (murs, perrés, cordons d'enrochement) ou « doux » (ganivelles, dispositif de rechargement ou de stabilisation de plages), soit celle de zones tampon naturelles ou en partie aménagées (Paskoff, 2010).

<table><caption>Tableau 2. Types d'artificialisation spécifique au littoral</caption><thead><tr><td>Usage</td><td>Type d'ouvrages</td></tr></thead><tbody><tr><td>Ouvrages portuaires</td><td>Quais, cales, ouvrages de protection portuaire (jetées, môles)</td></tr><tr><td>Polders</td><td>Digues, écluses, remblais, cordons d'enrochement des polders agricoles, industriels, urbains ou d'infrastructures (aéroports)</td></tr><tr><td>Infrastructures de transport</td><td>Routes côtières, ponts, viaducs</td></tr><tr><td>Aménagements touristiques</td><td>Complexes hôteliers, stations balnéaires, marinas, ports de plaisance</td></tr><tr><td>Urbanisation littorale</td><td>Murs, perrés, fronts de mer, promenades</td></tr><tr><td>Ouvrages de protection contre la mer</td><td>Murs, digues, perrés, cordons d'enrochement, épis</td></tr></tbody></table>

### 3.2. Un défaut congénital : des aménagements statiques sur un littoral dynamique

L'implantation d'ouvrages statiques dans des systèmes en équilibre dynamiques est un non-sens naturaliste (Paskoff, 1992). En fonction de la nature des ouvrages et de leur mode d'implantation, trois types d'effets s'observent (Lageat, 2004 ; Paskoff, 2010).

En supprimant la mobilité naturelle du trait de côte, l'artificialisation longitudinale (par des murs ou des enrochements) perturbe son équilibre dynamique et accentue le démaigrissement des plages (Kraus, 1988). La variation saisonnière des conditions hydrodynamiques – plus intensives et érosives en période hivernale que lors des calmes estivaux – génère un cycle d'amaigrissement-engraissement des plages. Mais, les périodes de démaigrissement sont souvent spectaculaires, car liées à des événements météo-marins plus ou moins intensifs et brefs, alors que l'engraissement des plages est un processus plus progressif. De fait, l'interprétation instantanée (ou événementielle) de ces processus, est susceptible d'engendrer des choix d'aménagement inappropriés, comme le renforcement de la protection contre la mer, au lieu de considérer le cycle dans sa globalité (Hénaff et al., 2013).

<footnote n="85">⁸⁵ Ces données d'occupation dans une bande côtière large de 100 km ne fournissent qu'un cadrage global.</footnote>
De même, l'artificialisation transversale (par des épis ou des jetées) bloque la dérive littorale et favorise l'érosion des compartiments situés en aval-dérive, par défaut d'alimentation en matériaux sédimentaires (Anthony in Masselink et Gehrels (2014).

Enfin, selon un processus similaire, l'artificialisation des cours d'eau est l'une des principales causes de la pénurie sédimentaire désormais observée à l'échelle planétaire. Syvitski et al. (2009) considèrent ainsi que les activités humaines ont réduit le flux de sédiments atteignant les littoraux à cause de leur rétention par les barrages (environ 1,4 millions de m³/an). Localement, la situation peut être aggravée par l'extraction de matériaux (sable, granulats, galets), souvent à destination de l'industrie du bâtiment (Nakhli, 2010). Les effets conjugués de ce déficit d'apports sédimentaires et de poursuite de la dérive littorale se traduisent par une augmentation de l'érosion littorale. Un autre cycle se met alors généralement en place par des aménagements successifs visant à lutter contre l'érosion littorale. Mais ils ne font que reporter l'érosion en aval-dérive jusqu'à l'artificialisation complète du rivage impacté (Paskoff, 2010), qui s'effectue alors au détriment des plages - qui tendent à démaigrir, voire à disparaître - et des paysages alors même qu'ils peuvent constituer la raison initiale de l'aménagement de ces littoraux (Paskoff, 1992 ; Smith, 1995) !

## 3.3. Des impacts environnementaux multi-scalaires

Le caractère dynamique des littoraux induit la diffusion des impacts de l'artificialisation à plusieurs échelles (Masselink et Gehrels, 2014).

### 3.3.1. Les impacts locaux

Sans compter les effets induits par les activités en elles-mêmes - qu'elles soient agricoles, industrielles ou urbaines - l'artificialisation modifie directement les milieux d'origine par remodelage, stabilisation, imperméabilisation ou émersion. D'un point de vue écologique, les impacts sont donc drastiques sur les cycles hydrologiques, les habitats et les peuplements benthiques ou halieutiques (Gedan et al., 2009).

La poldérisation, ou endiguement progressif des zones humides littorales pour y favoriser le piégeage sédimentaire et en accélérer l'accrétion naturelle, s'est d'abord développée sur les rivages de la mer du Nord (Wolff, 1992), avant de se diffuser à l'échelle mondiale (Hudson, 1996) au profit de l'agriculture, mais également de l'aquaculture et de la saliculture. Puis, à partir du XIXe siècle, l'essentiel des prises s'effectue surtout pour l'urbanisation et le développement économique sur ces terres bon marché qui offraient l'avantage d'éviter des conflits liés à l'empiètement sur des terres agricoles (Paskoff, 2010). De grandes villes comme Amsterdam, Venise, Tokyo ou Djakarta se sont étendues sur d'anciens marais maritimes (Gedan et al., 2009). La création de ports en eau profonde et l'aménagement de vastes zones de manutention, ainsi que l'installation d'établissements industriels encombrants et porteurs de nuisances diverses, ont aussi constitué un important facteur de poldérisation (Hudson, 1996). Dans l'estuaire de la Seine, entre 1834 et 1978, les espaces intertidaux sont passés de 130 à 31 km², réduisant le volume de l'estuaire de moitié (Paskoff, 2010). A l'échelle mondiale, 67 % des marais maritimes ont été ainsi conquis au cours de la période historique.

En milieu tropical humide, les forêts de mangroves constituent de même des habitats particulièrement menacés, car elles sont convoitées par l'exploitation forestière, l'agriculture et l'aquaculture, comme à Porto Rico où cette dernière est responsable de plus de la moitié des destructions (Martinuzzi et al., 2009). Mais l'urbanisation et l'industrialisation en constituent les principaux facteurs d'altération (Martin et Maria Zanoni, 1994 ; Pébayle, 1983), tout comme les aménagements touristiques et résidentiels (Bohnet et Moore, 2011). Tant qu'ils étaient considérés comme des milieux insalubres et difficiles à mettre en valeur, ces espaces amphibies sont le plus souvent restés marginaux avec pour principale fonction le rejet de matériaux et de déchets divers, ce qui a abouti à leur remblaiement progressif (Hunter et Arbona, 1995 ; Thornton et al., 1980) et parfois, finalement, à leur aménagement (Hudson, 1996). En effet, du fait de leur statut réglementaire et foncier mal défini, ils sont souvent considérés comme des terrains libres et sont alors fortement convoités par l'urbanisation, notamment spontanée (Goiffon, 2003a). Une part importante des bidonvilles et des quartiers d'habitation informels de la planète s'y sont ainsi développés au cours des dernières décennies en marge des villes officielles. En conséquence, si les mangroves occupent encore 170 000 km² dans le monde, l'artificialisation en a réduit la superficie de 35 % depuis les années 1980. Les pertes annuelles moyennes estimées à plus de 2 800 km²/an, supérieures à celles de la forêt tropicale (Woodroffe et al.in Masselink et Gehrels (2014), en font l'un des habitats les plus menacés de la planète (Valiela et al., 2001).

Localement encore, l'extraction de matériaux constitue un facteur notable de destruction des habitats littoraux. Par exemple, les récifs coralliens subissent les effets exercés par le dragage ou l'exploitation minière (Chabanet et al., 2005). Ainsi, aux Maldives (Brown et Dunne, 1988), l'usage du corail comme matériau de construction, d'abord réservé aux bâtiments de prestige (comme les sanctuaires et les sépultures), s'est généralisé jusqu'aux revêtements routiers ! Même lorsque l'activité minière cible une autre ressource, elle peut impacter directement les récifs comme dans le cas de l'exploitation du guano mentionnée par Hopley (Hopley, 1988) dans la Grande barrière australienne. 30 % des 300 000 km² de récifs coralliens de la planète sont ainsi considérés comme dégradés et leur superficie a été réduite de 10 % en quelques décennies (Valiela et al., 2001).
### 3.3.2. Impacts proximaux

Outre les destructions directes, les effets de l'artificialisation se traduisent par la modification des processus hydro-sédimentaires, qui peuvent perturber la stabilité du littoral en accentuant localement l'érosion (Guilcher, 1988). C'est le cas de certains secteurs de récifs frangeants de la Grande barrière australienne altérés par la construction de ports ou de marinas par remblaiement de leurs platiers (Hopley, 1988), facteurs auxquels s'ajoute la surfréquentation par le tourisme et certaines activités récréatives. La perte de diversité spécifique qui en découle, notamment halieutique, se traduit par une prolifération algale (Brown et Dunne, 1988).

Les travaux d'aménagements des littoraux produisent souvent une augmentation de l'érosion des sols, les sédiments ainsi remobilisés entraînant une augmentation de la turbidité des eaux fluviales et littorales. Les herbiers sous-marins et les récifs coralliens qui requièrent des eaux peu turbides pour prospérer, y sont particulièrement sensibles (Bartley et al., 2014 ; Dauvin, 1997). Par exemple à Tahiti, la construction dans des secteurs à fortes pentes se traduit par une importante érosion des sols qui conduit à une hyper-sédimentation des lagons et à l'asphyxie des récifs frangeants (Bon, 2005). A Mayotte, l'intensification de l'érosion combinée à un recul rapide de la mangrove figurent parmi les principaux responsables de l'envasement du lagon depuis les années 1980 (Bernardie-Tahir et El-Mahaboubi, 2001).

De plus, partout, les habitats littoraux sont victimes de la pollution, soit directement par leur fonction de décharges sauvages (Boon, 2001), soit indirectement à cause de la dégradation des eaux côtières par les rejets industriels ou domestiques dans les cours d'eau. Le rejet de déchets et les remblais ont ainsi réduit de 10 % la superficie des mangroves australiennes au cours des deux derniers siècles (Valiela et al., 2001). Dans la baie de Chesapeake, Holland et al. (Holland et al., 2004) ont établi que les eaux côtières se dégradaient dès que le degré d'imperméabilisation des bassins versants excédait 10 %, et qu'à partir de 30 % des altérations biologiques sévères s'observaient dans les écosystèmes côtiers comme les marais maritimes ou les herbiers. Hopley décrit quant à lui l'impact des engrais et des herbicides employés dans les jardins et les terrains de golfs des stations balnéaires sur les récifs d'Australie orientale (Hopley, 1988).

### 3.3.3. Impacts distants

Les flux liés à la dynamique des milieux littoraux contribuent à diffuser les effets de l'artificialisation à longue distance.

De fait, si les apports liés à l'érosion des sols forestiers, puis agricoles ont pu par le passé contribuer de manière significative à l'alimentation sédimentaire des littoraux, Ericson et al. (Ericson et al., 2006) estiment que l'artificialisation des cours d'eau par de multiples barrages et la consommation de l'eau par l'irrigation sont les déterminants principaux de la subsidence de 70 % des deltas du monde. La charge sédimentaire du Danube a ainsi été réduite de 30 %, celle de l'Ebre de 95 % et celle du Nil de 98 % (Masselink et Gehrels, 2014). Ce dernier n'est d'ailleurs plus considéré comme un delta actif, mais comme une plaine côtière dominée par les agents hydrodynamiques marins (Stanley et Warne, 1993), qui cède du terrain à ses deux embouchures (jusqu'à 114 m/an à celle de Rosette et 31 m/an à celle de Damiette), surtout depuis l'achèvement du grand barrage d'Assouan en 1964 (Paskoff, 2010).

L'accrétion naturelle de nombreux deltas n'est donc plus assurée par l'apport de sédiments fluviatiles et, de plus, la compaction naturelle sous l'effet de la surcharge due aux sédiments accumulés n'y est plus compensée (Syvitski et al., 2009). Ce phénomène est bien souvent aggravé par l'artificialisation, les ouvrages de protection contre la mer et les aménagements aquacoles (Anthony in Masselink et Gehrels (2014), mais aussi par la surexploitation des aquifères pour les besoins de l'agriculture ou de l'industrie, le drainage, ou bien l'extraction d'hydrocarbures comme dans les deltas du Po (Simeoni et Corbau, 2009), ou du Mississippi (Paskoff, 2010). Dans ce dernier, la diminution des apports d'eau douce et l'altération de leur qualité (pollution, salinité) conduisent au dépérissement des boisements de palétuviers qui voient leur capacité de rétention sédimentaire se réduire encore (Paskoff, 1992). A cause de l'affaissement des plaines deltaïques dont la subsidence naturelle est déjà prononcée, des quartiers entiers de certaines villes côtières se trouvent aujourd'hui à plusieurs mètres au-dessous du niveau de la mer et poursuivent leur enfoncement. C'est le cas de Bangkok qui s'enfonce à une vitesse moyenne de 4 cm par an, et dont certains quartiers ont perdu plus de 80 cm en un quart de siècle.

Amplifié par l'élévation contemporaine du niveau marin, cet effet de subsidence menace désormais de larges territoires deltaïques exposés à une érosion côtière accrue, à l'incursion récurrente d'eau salée et la salinisation des nappes phréatiques (Syvitski et al., 2009). 22 % des zones humides côtières pourraient ainsi subir les effets de cette élévation du niveau marin d'ici la fin du siècle ; combinées aux impacts anthropiques qui les affectent, les pertes pourraient atteindre 70 % (Ericson et al., 2006) !

## 3.4. Impacts socio-économiques

La diversification et l'intensification récente des activités du littoral se traduisent par une artificialisation accrue, qui exacerbe la concurrence avec les activités historiquement installées sur le littoral (pêche, aquaculture et surtout agriculture) et engendre tensions, voire conflits.
### 3.4.1. Tensions foncières

Le foncier étant structurellement rare sur les littoraux, sa valeur s'accroit en proportion des convoitises dont il est l'objet (Dachary-Bernard et al., 2011). Ainsi, en France, le prix de vente des terrains à bâtir en secteur diffus est 60 % plus élevé sur le littoral qu'en moyenne métropolitaine. Les terrains y sont par ailleurs plus petits (25 % de moins)<fnref n="86" />, témoignant de l'effet du prix sur la propriété, mais également de structures foncières héritées des spécialisations agricoles particulières au littoral, comme les cultures maraîchères ou primeur (Vincent, 2006). Ce morcellement foncier, associé à la dispersion traditionnelle du bâti dans certaines régions, est d'ailleurs souvent accusé de favoriser le mitage urbain et paysager (European Environment Agency, 2006; Minvielle, 2006) au détriment de la rentabilité économique des activités agricoles (Larrosa Rocamora, 2003), et de la fonctionnalité écologique des habitats littoraux.

Mais, au contraire des espaces naturels dont la valeur patrimoniale souvent jugée remarquable justifie la mise en œuvre de dispositifs de protection relativement efficaces, les terres agricoles sont considérées comme des milieux et des paysages « ordinaires » (Minvielle, 2006). C'est donc essentiellement une valeur de réserves foncières qui leur est attribuée, notamment par leurs propriétaires (souvent agriculteurs) qui en attendent une plus-value liée à la construction immobilière (Daligaux, 2003). C'est donc sur ces terres agricoles que l'expansion urbaine et l'aménagement des infrastructures s'envisagent de prime abord (Larrosa Rocamora, 2003). Même si la consommation de terres agricoles n'est pas spécifique au littoral, elle y est donc particulièrement forte, comme le montre l'exemple européen où 3 230 km² de cultures et de pâtures ont été consommés dans la bande côtière (10 km) entre 1990 et 2000, surtout (61 %) par l'urbanisation résidentielle, touristique et de services (European Environment Agency, 2006). En France, la tendance est similaire puisque les exploitations des communes littorales ont perdu 25 % de leur surface agricole utile (SAU) entre 1970 et 2010, contre 12 % dans l'arrière-pays et 10 % en moyenne métropolitaine<fnref n="87" />.

Les zonages établis pour la planification urbaine ou la protection de l'environnement participent en outre à l'augmentation des valeurs foncières car, en restreignant l'offre ils accroissent l'effet rareté, et en protégeant certains espaces naturels ils en accroissent les aménités, notamment paysagères, qui sont alors intégrées dans le prix (Dachary-Bernard et al., 2011). L'effet des réglementations est tout aussi ambivalent. La loi de défiscalisation immobilière (loi Pons, 1986) appliquée à l'outre-mer s'est par exemple traduite sur les marchés fonciers par un double phénomène de morcellement et de reventes spéculatives, qui a affecté les espaces agricoles et naturels (Goiffon, 2003a). Cette évolution peut être renforcée lorsqu'une certaine désaffection de l'agriculture libère de grands espaces, alors convoités par l'urbanisation (Goiffon, 2003b).

### 3.4.2. Relégation économique ou sociale

La population permanente peut pâtir de cette tension foncière à travers l'appropriation du littoral par les catégories sociales les plus aisées et la hausse des prix qui en découle qui, selon les contextes nationaux ou locaux, peut dériver vers une spéculation foncière (Gössling, 2001 ; Kuété et Assongmo, 2002). Les populations aux revenus les plus modestes, notamment les jeunes, n'ont alors souvent pas d'autre choix résidentiel que de se replier vers l'arrière-pays, où le foncier et l'immobilier sont plus accessibles. Par exemple en France, les acquéreurs de terrain en bord de mer sont à la fois plus aisés (surreprésentation des catégories socioprofessionnelles supérieures) et plus âgés que pour l'ensemble de la métropole. Les retraités y représentent 11 % des acquéreurs, soit le double de la moyenne métropolitaine<fnref n="88" />.

Cette situation est exacerbée sur les littoraux où des touristes à revenus élevés investissent massivement dans l'immobilier, sans que la population résidente ne puisse rivaliser (Larrosa Rocamora, 2003). Les effets sont alors à la fois démographiques (vieillissement et variation saisonnière de la population), économiques (hausse des valeurs foncières et spéculation) et sociaux (appropriation et privatisation du littoral par les catégories les plus aisées, relégation des autres) (Bon, 2005 ; Boon, 2001 ; Gonzalo Malvarez et al., 2000 ; Kuété et Assongmo, 2002). Cette relégation augmente de fait la pression exercée sur l'arrière-pays. Par ailleurs, les surcoûts de fonctionnement engendrés par le suréquipement des stations touristiques, souvent calibré par rapport aux pics de fréquentation estivaux, se ressentent sur la fiscalité locale et peuvent aggraver encore le déclin démographique (Larrosa Rocamora, 2003).

Des formes de précarisation des communautés littorales peuvent aussi résulter directement de l'altération des milieux naturels, et des ressources dont elles tiraient parti pour leur survie. Ce type de cas est décrit après l'aménagement d'un grand pôle industrialso-portuaire au détriment d'un littoral à mangrove du Nordeste brésilien (Pébayle, 1983), où le sous-emploi et la pauvreté poussent les communautés littorales à surexploiter leurs ressources naturelles locales (pêche, bois, etc.). L'accroissement des dommages écologiques et les changements d'occupation du sol qui en découlent transforment alors la vulnérabilité sociale en vulnérabilité écologique.

### 3.4.3. Rétroaction écologiques et paysagères

Dans bien des régions littorales (notamment méditerranéennes et insulaires), l'accroissement de la population urbaine et touristique, se traduit par une augmentation de la consommation d'eau qui entre en concurrence avec les besoins agricoles

<footnote n="86">⁸⁶ http://www.onml.fr/onml_f/fiche_aretenir.php?id_fiche=101&auth=NOK</footnote>

<footnote n="87">⁸⁷ ONML 2014 http://www.onml.fr/onml_f/fiche_aretenir.php?id_fiche=86&auth=NOK</footnote>

<footnote n="88">⁸⁸ http://www.onml.fr/onml_f/fiche_complete.php?id_fiche=101&auth=NOK</footnote>
(irrigation) et industriels, et dépasse la capacité de renouvellement de la ressource notamment en période estivale (Garcia et Servera, 2003 ; Gössling, 2001). Localement, le problème peut être accentué par l'absence de maîtrise globale de la ressource due à l'aménagement illégal de multiples captages privés (Burak et al., 2004). La surconsommation qui en découle peut se traduire par un abaissement du niveau des aquifères côtiers qui se trouvent exposés à des intrusions d'eau salée (Burak et al., 2004), donc à une détérioration de leur qualité (Garcia et Servera, 2003). Qualité qui peut en outre pâtir de la mauvaise gestion - quand bien même elle existe - des effluents, qu'ils soient urbain, industriels ou agricoles, aggravant encore les conflits d'usage avec les activités qui requièrent une eau douce ou marine de bonne qualité bactériologique, comme l'aquaculture ou le tourisme balnéaires (Gössling, 2001).

L'artificialisation peut aussi produire une dégradation paysagère des littoraux. Elle est particulièrement radicale dans les sites industrialo-portuaires qui effacent littéralement les paysages naturels et socioculturels antérieurs (Pébayle, 1983). Mais l'urbanisation y contribue également, que ce soit par la banalisation paysagère induite par la reproduction indistincte des formes urbaines et architecturales quels que soient les littoraux concernés, leur ôtant ainsi une part de leur valeur culturelle et identitaire ; ou bien par la confusion paysagère engendrée par le mitage et la fragmentation des espaces, lorsque l'urbanisation est mal encadrée, (Burak et al., 2004 ; Goiffon, 2003a; Larrosa Rocamora, 2003). Dans les stations touristiques, ces altérations, auxquelles s'ajoute souvent le démaigrissement ou la perte de la plage, lui ôtent du même coup une bonne part de la valeur esthétique et récréative qui fondait pourtant à l'origine leur fréquentation (Dupras et al., 2016 ; Paskoff, 2010 ; Smith, 1995).

## 3.5. Changements globaux et impacts à long termes

La « contraction » du littoral (coastal squeeze) tel que décrite par Doody (Doody, 2004) découle à la fois de l'altération de la stabilité dynamique du système hydro-sédimentaire et de la fixation du trait de côte par l'artificialisation. Sur les littoraux meubles, elle favorise le démaigrissement des plages, tandis que la dune, qui ne peut plus reculer, disparaît (Paskoff, 2010). Dans les zones humides poldérisées, vasières et herbiers sous-marins tendent à régresser au profit d'herbus en contact direct avec les milieux infratidaux, compromettant alors le maintien de l'intégrité de la succession d'habitats intertidaux. Localement, le rythme de consommation peut être tel (de 20 à 30 ha/an sur la côte Cantabrique par exemple), qu'il laisse craindre la disparition à court terme des estrans et des marais maritimes (Rivas and Cendrero, 1991). Dans les littoraux tropicaux, les milieux les plus concernés par ce rétrécissement sont les mangroves, dont les aménagements aquacoles détruisent en partie l'écosystème (Woodroffe et al. in Masselink et Gehrels (2014).

Mécaniquement, ce processus est aggravé par la tendance actuelle à l'élévation du niveau marin. Les littoraux abritant des milieux qui, par essence, ne trouvent d'équivalent nulle part ailleurs qu'à l'interface terre-mer, les pertes de productivité biologique, d'espaces récréatifs et de valeur paysagère sont donc irremplaçables (Dauvin, 1997).

Par ailleurs, la plupart des formations littorales sont le fruit d'évolutions à long terme. Par exemple, l'origine des systèmes dunaires côtiers actuels remonte à la dernière glaciation (dite du Würm il y a environ 12 000 ans) au cours de laquelle le niveau bien plus bas de la mer (-200 m) offrait aux vents périglaciaires de vastes surfaces de déflation éoliennes (Pinot, 1998). La remontée progressive du niveau marin au cours de la dernière transgression (flandrienne) a formé des accumulations littorales dont la source sédimentaire principale a cependant été recouverte par la mer. Il s'agit donc désormais de formes héritées, non renouvelables, dont l'altération est irrémédiable (Paskoff, 1992).

# 4. Synthèse et conclusion

Par la variété des ressources qu'ils proposent, les littoraux constituent indéniablement un espace attractif pour les sociétés humaines (Agardy et Alder, 2005 ; Gamblin et Bruyelle, 1999). Si, pendant longtemps, l'homme a durement subi le fonctionnement des milieux marins et côtiers (Carter, 1988 ; Wolff, 1992), à partir de la Révolution industrielle il s'est doté des moyens lui permettant de lutter contre la mer et de s'en protéger, devenant ainsi un acteur géomorphologique majeur (Cooper et Alonso, 2006 ; Hooke, 1994). Il a alors aménagé les littoraux, pour y implanter les activités liées à la mer (ports, aquaculture, stations balnéaires), mais aussi celles pour lesquelles elle a surtout une valeur sociale (Bernardie-Tahir et El-Mahaboubi, 2001 ; Bohnet et Moore, 2011 ; Renard, 1984) à travers sa dimension esthétique (paysagère) et récréative (sports nautiques).

## 4.1. Synthèses des résultats majeurs

Cependant, en concentrant ses aménagements et ses activités sur le littoral, l'homme en altère les milieux et le fonctionnement (tab. 3.2.3). Il s'expose ainsi à des effets de rétroaction qui vont de la dégradation des ressources exploitées (Agardy et Alder, 2005 ; Benoit et Comeau, 2005), notamment halieutiques ou paysagères (Smith, 1995), à la relégation de certaines activités et populations traditionnellement implantées sur le littoral, jusqu'à accroître dangereusement l'exposition des aménagements et des populations aux risques côtiers (Paskoff, 2010).
<table><caption>**Tableau 3.** Impacts des activités humaines sur les systèmes littoraux (d'après Bohnet et Moore, 2011)</caption><thead><tr><th>Type d'altération</th><th>Causes</th><th>Activités concernées</th></tr></thead><tbody><tr><td>Hydrodynamique</td><td>Altération/modification de la direction et de l'énergie de la houle, du courant</td><td>Agriculture, production énergétique (barrages, EMR)<br>Industrie, urbanisation, tourisme (défense transversales et latérales contre la mer)</td></tr><tr><td rowspan="2">Structurale (physique)</td><td>Modification / artificialisation / destruction d'habitats</td><td>Pêche (arts traînants ; pêche à l'explosif)<br>Exploitation des ressources minérales (dragages, carrières, forages)</td></tr><tr><td>Turbidité, envasement</td><td>Agriculture, aquaculture (poldérisation)<br>Déforestation, agriculture, travaux</td></tr><tr><td rowspan="4">Ecologique (organique, chimique, fonctionnelle)</td><td>Modification des chaînes trophiques et des écosystèmes</td><td>Pêche (surpêche), aquaculture</td></tr><tr><td>Introduction d'espèces invasives</td><td>Aquaculture, agriculture, transport maritime, urbanisation</td></tr><tr><td>Pollution</td><td>Aquaculture, agriculture, transport maritime, urbanisation, tourisme (pollution organique et chimique par rejet, dépôt, stockage de déchets, des eaux usées)<br>Production énergétique (pollution thermique)<br>Désalinisation de l'eau de mer (pollution chimique)</td></tr><tr><td>Surconsommation d'eau</td><td>Agriculture, urbanisation, tourisme</td></tr><tr><td rowspan="3">Socio-économiques</td><td>Concurrence, conflits d'usage</td><td>Toutes les activités</td></tr><tr><td>Monopole exclusif</td><td>Activités incompatibles avec les autres (carrières, industries)</td></tr><tr><td>Ségrégation, exclusion, relégation</td><td>Urbanisation résidentielle, tourisme</td></tr></tbody></table>

Les relations qui s'établissent entre artificialisation et activités littorales, sont de plusieurs natures :

* Certains secteurs littoraux situés en zone (ultra) périphériques et/ou présentant des désaménités climatiques (côte aux vents en outre-mer) ou topographiques (côtes à falaises, marais maritimes), restent préservés d'une forte artificialisation et constituent à ce titre des espaces de conservation, ou de tourisme écologique ou rural, parfois un peu marginaux (Martignac et al., 2011 ; Noin, 1999).

* Dans les littoraux sous pression foncière, les activités dégageant une plus-value ou bénéficiant d'une valeur suffisamment importante pour réussir à concurrencer les usages urbains, touristiques, industriels ou commerciaux. parviennent à se maintenir : agriculture maraîchère et primeurs, viticulture, sites à forte valeur patrimoniale environnementale ou culturelle (Gonzalo Malvarez et al., 2000 ; Minvielle, 2006).

* Mais, sur la plupart des littoraux, les activités traditionnelles, notamment primaires, peinent à rivaliser avec l'artificialisation engendrée par l'implantation de nouvelles activités qui dégagent des marges beaucoup plus fortes à court terme. Cette situation est particulièrement pénalisante pour les activités qui mobilisent d'importantes surfaces foncières, qui requièrent une implantation littorale (pêche et surtout aquaculture) et ne peuvent donc être relocalisées dans l'arrière-pays (Burak et al., 2004) ; (Minvielle, 2006) ; (Renard, 1984).

Ces tendances sont malheureusement toutes accentuées dans le contexte actuel des changements globaux, qu'ils soient démographiques (par l'accroissement des populations littorales), économiques (par la concentration des activités liée à la maritimisation de l'économie), ou environnementaux (exposition directe des enjeux à l'élévation du niveau marin).

## 4.2. La difficulté d'établir un diagnostic partagé

### Méthodes de suivi et incertitude, nature et échelle de l'artificialisation

A l'échelle locale, l'observation de terrain, l'analyse diachronique de photographies aériennes et, de plus en plus, d'images à très haute résolution acquises par satellite (ou drones), et leur comparaison avec de l'iconographie ancienne (cartes, photographies, peintures), permet d'observer finement l'évolution paysagère des littoraux<sup>89</sup>, y compris dans ses formes les plus diffuses.

Mais pour des territoires étendus – d'échelle régionale à globale – ces analyses nécessitent de recourir à des images et des données de moindre résolution spatiale, et dont les contraintes de traitement ne permettent d'identifier que les formes d'artificialisation les plus massives et étendues (Gössling, 2002 ; Neumann et al., 2015). Or l'urbanisation diffuse est particulièrement répandue dans les espaces littoraux. Elle contribue à l'artificialisation des milieux bien au-delà de sa simple emprise au sol, en séparant et en fragmentant les milieux naturels ou agricoles, et en contraignant la dynamique des autres usages (Sonter et al., 2015). Certaines activités, notamment récréatives, se déroulent en pleine nature sans équipements spécifiques, ce qui ne signifie pas qu'elles n'exercent pas d'impact sur leur environnement (Gössling, 2002). Enfin, par leur

<footnote n="89"><sup>89</sup>voir par exemple le site du RONLP http://maps.rolnp.fr/atlas/galerie/</footnote>
nature dynamique, les milieux littoraux favorisent la propagation des effets de l'artificialisation (érosion côtière, pollution). L'extension réelle des effets de l'artificialisation du littoral reste donc difficile à mesurer.

## Des milieux fragiles ? Résistance et résilience

Face au stress qu'ils subissent, certains habitats présentent une forte capacité de résilience. L'étude des récifs coralliens à Hawaii (Bahr et al., 2015) a montré leur aptitude à surmonter des perturbations importantes, qu'elles soient d'origine naturelle (apports massifs d'eau douce) ou anthropique (récolte, dépôts de déchets, sédimentation, etc.). De même, dès lors que leur fonctionnement géomorphologique et hydrologique n'est pas trop modifié, certaines mangroves parviennent à se reconstituer même après une forte artificialisation (Lebigre, 1999). A Porto-Rico, malgré la destruction de près la moitié des mangroves par les défrichements agricoles du XIXe siècle, la mutation de l'île vers une économie industrielle après la seconde guerre mondiale, puis leur protection par les pouvoirs publics depuis les années 1970, ont permis la régénération de ces milieux qui gagnent désormais de la surface (Martinuzzi et al., 2009). En milieu dunaires enfin, les dommages naturellement occasionnés par les tempêtes peuvent être « réparés », et leur reconstitution artificiellement accélérée, par de l'ingénierie écologique à base de reprofilage, de protection douce par plantation végétale ou de rechargement sédimentaire (Masselink et Gehrels, 2014 ; Pinot, 1998).

Mais la littérature présente aussi de nombreux cas de milieux côtiers qui n'ont pas résisté à leur artificialisation. Ainsi, lorsque les conditions physiques ont été trop profondément modifiées (après exploitation minière ou remblais par exemple) et que leur fonctionnement écologique (recrutement larvaire, colonisation, survie) est trop altéré, les récifs coralliens ne parviennent plus à se reconstituer (Bahr et al., 2015 ; Guilcher, 1988). De même, dans les mangroves, le raccourcissement des cycles d'aménagement et d'exploitation des sites aquacoles contraint leur régénération naturelle (Valiela et al., 2001). Toute la difficulté consiste alors à déterminer si l'absence de résilience est due à des changements définitifs de l'environnement ou à des conditions marginales préalables à leur perturbation.

## La difficile discrimination des impacts de l'artificialisation

Certaines altérations des milieux proviennent de combinaisons complexes des facteurs qui peuvent rendre difficile l'établissement de relations causales (Mora, 2008). Les effets de l'urbanisation sont à la fois directement liés à l'imperméabilisation des sols et du trait de côte, aux effets indirects de la pollution qu'elle génère et à celle qui provient de son bassin versant (Timmerman et White, 1997). L'évolution des zones humides dépend à la fois de causes naturelles (accrétion, subsidence) et anthropiques, ces dernières pouvant être directes (drainage, remblais et poldérisation) ou indirectes (artificialisation des bassins versants, pollution) (Rivas et Cendrero, 1991). De même l'altération des récifs coralliens peut être attribuée aux effets destructeurs des ouragans, à la prolifération algale due au déclin des populations d'organismes brouteurs (oursins), ou au blanchiment du corail. Les changements globaux en cours ajoutent de nouveaux facteurs de stress aux récifs coralliens qui subissent à la fois une altération biologique, liée au réchauffement des océans, et géomorphologique à cause de leur inadaptation au rythme de l'élévation du niveau marin (Kench in (Masselink et Gehrels, 2014 ; Ramos-Scharrón et al., 2015).

On commence par ailleurs à mesurer d'autres effets induits par l'artificialisation, comme le bruit de fond des océans (Dahl et al., 2007) ou la pollution lumineuse due à l'éclairage urbain (Bolton et al., 2017). Ces effets intriqués, rendent difficile l'établissement d'un diagnostic avéré et admis par tous, donc pouvant donner lieu à des mesures appropriées (Agardy et Alder, 2005 ; European Environment Agency, 2006).

## Evaluer les coûts et bénéfices de l'artificialisation

Les conséquences de l'artificialisation ne sont pas forcément négatives loin s'en faut (Dupras et al., 2016). Par exemple, le développement touristique peut constituer une source de nouveaux revenus économiques pour la population locale, voire un facteur de protection de l'environnement et des paysages littoraux dès lors qu'ils sont considérés comme ressource touristique (Blondy, 2016). Dans ce cadre l'évaluation des coûts et bénéfices de l'artificialisation constitue un outil de gouvernance utile. Généralement menés par des économistes, ces travaux s'appuient notamment sur des méthodes de coûts hédoniques (ou propension des usagers à payer pour un service offert, notamment par l'environnement voir Dachary-Bernard et al. (Dachary-Bernard et al., 2011) ou d'évaluation des services écosystémiques (Dupras et al., 2016 ; Gedan et al., 2009). Par exemple Martinez et al. (Martínez et al., 2007) montrent que les écosystèmes côtiers fournissent 77 % de la valeur globale des services écosystémiques mondiaux. Cependant, ces évaluations restent complexes à réaliser, donc difficiles à partager avec l'ensemble des acteurs concernés par un projet d'artificialisation de gestion. Les principales réserves qui leur sont opposées sont à la fois conceptuelles (peut-on évaluer monétairement l'environnement ?) et méthodologiques (comment s'assurer de l'exhaustivité et de l'objectivité de l'évaluation ?).

## 4.3. Leviers d'action

Deux concepts généraux ressortent de cette revue de la littérature : la gestion dynamique du trait de côte et la gestion intégrée de la zone côtière.
## Privilégier la gestion dynamique du trait de côte et les méthodes "douces"

En fixant arbitrairement la limite du rivage, l'artificialisation réduit la capacité d'adaptation des littoraux à la tendance contemporaine et future d'élévation du niveau marin (Paskoff, 2010 ; European Environment Agency, 2006). Comme ses effets sur les établissements humains doivent être évalués en terme de surcoûts économiques, plus que de pertes humaines (Lebigre, 1999), les modalités d'adaptation des aménagements littoraux sont formalisées de manière désormais classique en quatre scénarios (Nicholls et al., in (Masselink et Gehrels, 2014)).

a. **Ne rien faire**, constitue une base de référence plutôt qu'une option sérieusement considérée dans la mesure où son coût à long terme risque d'être très élevé. Dans le cas du delta du Nil, El-Raey et al. (El-Raey et al., 1999) estiment ainsi qu'une telle (absence de) politique exposerait 30 % de la ville d'Alexandrie, 2 millions de personnes et 195 000 emplois à la submersion marine, pour une perte économique estimée à 3 500 milliards $ pour le siècle en cours !

b. **Tenir**, en renforçant les défenses côtières est l'option envisagée dans les espaces les plus artificialisés donc techniquement, financièrement ou humainement difficiles à relocaliser. Ce scénario impose toutefois des mesures d'adaptation délicates à mettre en œuvre dans le contexte de très forte croissance démographique de certains littoraux, comme les deltas (Stanley et Warne, 1993), ou les mégalopoles littorales (Neumann et al., 2015 ; Timmerman et White, 1997).

c. Dans les sites à forts enjeux, une autre option envisagée est d'**Avancer**, c'est-à-dire d'artificialiser l'avant-côte par des protections avancées de type brise-lames, ou par la poldérisation, pour augmenter la distance entre les enjeux existants et les aléas côtiers. Appliquée aux Pays-Bas (Plan Delta) ou en Corée du sud (baie de Saemangeum), elle vise à réduire la longueur du trait de côte, conçu comme une « ligne de défense » (Paskoff, 2010). Mais à quel coût économique et écologique ?

d. La dernière option dite de **recul stratégique**, vise à ménager des espaces tampons entre les enjeux humains et la mer, notamment par la réhabilitation de zones humides littorales. Dans les polders agricoles ou les littoraux peu aménagés, où les enjeux restent modérés, cette stratégie est généralement privilégiée par les gestionnaires, d'autant qu'elle permettrait de rééquilibrer l'aménagement au profit de l'arrière-pays (Nicholls et al. in (Masselink et Gehrels, 2014). Mais elle se heurte à certaines réticences sociétales, dues à l'abandon de terrains durement conquis sur la mer, ainsi qu'aux intérêts privés et locaux des propriétaires fonciers. Elle est également coûteuse à mettre en place, notamment du fait de la pression foncière existant déjà dans les zones arrière-littorales.

On voit que ces stratégies sont susceptibles de conduire soit à une déprise (recul stratégique), soit à une artificialisation accrue des littoraux (tenir ou avancer). Que ce soit à cause du renforcement des dispositifs de défense contre la mer, ou de nouvelles poldérisations, la réduction et la fixation des espaces naturels qui en découlent, risquent d'accentuer l'effet de contraction des littoraux (coastal squeeze) tout particulièrement sur les côtes meubles et les zones humides (Doody, 2004). Cette tendance est aggravée par le contexte global de pénurie sédimentaire qui affecte la plupart des littoraux meubles (cf. §2.4).

Dans ces conditions, l'usage de méthodes douces visant à accompagner l'évolution du trait de côte (*building with nature*), en favorisant sa stabilisation dynamique, plutôt que sa fixation à tous prix est préconisée (Ruessink et Ranasinghe in Masselink et Gehrels (2014). En théorie, les avantages d'une telle gestion dynamique du littoral sont multiples puisqu'elle peut en améliorer la résistance à l'érosion marine, en conserver la valeur écologique, tout en étant plus économe, donc plus durable, qu'une protection fixe (Nordstrom, 1994). Il s'agit donc de techniques d'ingénierie écologique à long terme qui s'apparentent à un entretien artificiel et continu du fonctionnement des systèmes hydro-sédimentaires dont le coût devra être intégré à l'ensemble du processus d'aménagement. Leur viabilité dépend donc tout autant de la décision politique que des processus naturels, mais elle est aussi conditionnée par la santé économique des territoires concernés et l'intensité des événements météo-marins à contenir (Cooper et Alonso, 2006).

## Vers une Gestion intégrée de la zone côtière (GIZC) ?

Entre l'artificialisation des littoraux – souvent motivée par les intérêts économiques parfois énormes lié à de nouveaux usages ou à l'exploitation de nouvelles ressources – et la protection des écosystèmes, des paysages ou des activités en place, la confrontation est bien souvent inégale. Pour traiter correctement cette problématique, il serait nécessaire d'intégrer les trois piliers du développement durable, qu'ils soient économiques, sociaux ou environnementaux. Sur le littoral, la mise en œuvre de ces généreux principes repose sur la Gestion intégrée de la zone côtière ou GIZC (Benoit et Comeau, 2005 ; European Environment Agency, 2006). Elle vise à la prise en compte raisonnée de l'ensemble des enjeux de la zone côtière, sur la base d'une concertation étroite entre tous ses usagers et acteurs. Il s'agit donc tout autant d'une scène de concertation que d'un processus de gestion. Elle peine cependant à se concrétiser du fait des profondes divergences d'intérêts entre les usagers du littoral, mais également de la dispersion des compétences institutionnelles et de la dilution des responsabilités qui en découlent (Meur-Ferec, 2007). En effet, à l'interface entre terre et mer, le littoral est généralement placé sous la gouverne d'institutions diverses, dont les mandats peuvent être contradictoires (industrie et environnement par exemple) (Burak et al., 2004), et dont les compétences se situent à des échelles territoriales tout aussi variées, du local, au national, jusqu'à l'international (Benoit et Comeau, 2005).

Mais l'artificialisation du littoral constitue l'un de ses enjeux les plus importants (Davies, 1996), car ses effets sont multiples – à la fois environnementaux, écologiques, économiques et sociétaux comme on l'a vu – qu'ils sont éventuellement exclusifs,
les espaces artificialisés par les uns ne pouvant plus être exploités par les autres, et qu'ils ont tendance à s'exacerber dans le contexte des changements globaux contemporains et futurs. Il devient donc urgent de rechercher des solutions viables, pour anticiper les difficultés à venir plutôt que d'en subir les effets, notamment dans des espaces artificialisés mal préparés car soumis à une pression démographique de plus en plus importante, et dont l'adaptation reste une gageure. Les impacts récents d'événements météorologiques ou sismiques majeurs démontrent l'acuité de ces enjeux.

## Contribution aux « questions transversales »

L'artificialisation du littoral soulève des enjeux en partie identiques à ceux des autres territoires. Ils y apparaissent toutefois exacerbés, en raison de la limitation structurelle de l'espace littoral, de sa dynamique naturelle et des effets de rétroaction qu'elle induit. Mais d'autres espaces s'avèrent aussi contraints et plusieurs questions peuvent être abordées de manière transversale :

* La consommation des terres agricoles, au profit surtout de l'urbanisation, notamment résidentielle (§ 4.4.1 & chap. Geniaux et al.; Cavailhès et al.);

* La fragmentation des milieux et des espaces agricoles à cause de procédures de planification spatiale inexistantes, mal ou trop tardivement appliquées (§ 3.4, § 4.4 & chap. Cohen et al.);

* L'influence des modes de vie, notamment dans les espaces périurbains et touristiques où une fracture s'opère entre population à hauts revenus et très mobiles et population à faible revenus et captives pouvant, comme sur les littoraux, être relégués dans l'arrière-pays (§ 4.4.2 & chap. Polèse; Cavailhès et al.).

* L'ensemble se situe dans d'inextricables enjeux globaux qu'ils soient démographiques (et fortement concentrés sur le littoral), économiques (maritimisation de l'économie et besoins en infrastructures gigantesques) ou environnementaux (augmentation des températures des océans, élévation du niveau marin entre autres) (§ 3.3, § 4.5).

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# Chapitre 6. Aspects juridiques de l'artificialisation des sols

Auteur : Philippe Billet

## 1. Contexte

Le sol est un paradoxe juridique : fondateur de la propriété immobilière, il lui donne une épaisseur et un volume par le jeu de l'article 552 du code civil, aux termes duquel « La propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous ». Le sol n'est cependant jamais défini, comme s'il s'agissait d'une évidence. « Le » sol ? En réalité, le droit distingue « deux » sols : le sol-surface, qui caractérise le point de contact entre le dessus et le dessous, un sol « théorique » en quelque sort, une simple surface géométrique, qui ne disparaît jamais et le sol-matière, plus ou moins épais en fonction de la réglementation considérée et de l'usage considéré (droit de l'urbanisme, droit rural, droit du patrimoine à propos des objets archéologiques...). Le sol du juriste n'a donc pas nécessairement la même réalité que le sol du pédologue, le sol du géologue ou le sol de l'agronome, par exemple. Il n'a pas non plus toujours la même dénomination en fonction de l'angle d'attaque retenu, alors que c'est bien du sol dont il s'agit.

Par exemple :

- le droit de l'urbanisme s'intéresse ainsi aux « sol », « sols », « terres », « territoire », tantôt surface géométrique constructible ou non, support d'activités ou d'aménagements ; tantôt surface « épaisse » qui peut faire l'objet de fouilles ou qui doit être protégée « en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » ;

- le droit rural vise la ou les « terre(s) », le ou les « sols », qu'il appréhende dans une perspective agronomique ;

- le droit de l'environnement qui s'attache essentiellement au sol naturel, mais dont les fonctions naturelles ne sont reconnues que dans le cadre du régime de la responsabilité environnementale, à propos des « détériorations directes ou indirectes mesurables de l'environnement qui : 1° Créent un risque d'atteinte grave à la santé humaine du fait de la contamination des sols résultant de l'introduction directe ou indirecte, en surface ou dans le sol, de substances, préparations, organismes ou micro-organismes », ou qui « 4° Affectent les services écologiques, c'est-à-dire les fonctions assurées par les sols (...) à l'exclusion des services rendus au public par des aménagements réalisés par l'exploitant ou le propriétaire » (art. L. 161-1). Il est également pris en compte dans le classement au titre des espaces protégés (parc national, réserve naturelle, arrêté préfectoral de protection des biotopes...), ainsi que dans certaines atteintes qui peuvent l'affecter, les pollutions, entendues de façon générique (L. 556-3).

En dépit de son intérêt tant juridique qu'environnemental, rares sont les travaux qui l'ont pris comme objet en droit de l'environnement ou de l'urbanisme alors qu'il fait les riches heures du droit civil (droit de propriété et dérivés) et du droit international public (territoire) (Billet, 1994 ; Leray, 2016 ; Lissandro, 1996 ; Staffolani, 2008). Le droit est à l'image de l'approche sociétale du sol : une relative ignorance, un dés intérêt certain, sauf lorsqu'il s'agit de propriété. Ou lorsque le sol est altéré, pollué retenant alors toute l'attention des juristes (Durousseau, 2001 ; Steichen, 1996) ; Mauléon, 2002). Une seule thèse, à notre connaissance, s'est intéressée à la question de l'artificialisation des sols, abordant la disponibilité du sol comme une de ses qualités (Desrousseaux, 2014), synthétisant et développant la doctrine exprimée autour de cette question quelques temps auparavant dans des commentaires de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle 2 » et la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dite « loi ALUR ». Cette dernière consacre un chapitre spécifique à la « Lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers » (art. 139 à 143), première expression légale de cette préoccupation de protection des sols.

### 1.1. Controverses juridiques autour de l'artificialisation

Première expression « explicite », faut-il préciser, car il serait erroné de penser que la loi ALUR marque la naissance de la préoccupation des pouvoirs publics pour la protection des sols contre leur artificialisation. A cette nuance près que le terme « artificialisation » n'est jamais employé, pas plus que ne l'est celui d'« imperméabilisation ». Le droit ignore ces termes, qu'il ne définit jamais, mais il n'ignore pas le phénomène d'artificialisation, qui se dissimule derrière la terminologie employée.

Gestion « économe » des sols, consommation « économe » de l'espace, « préservation » des terres, lutte contre « l'étalement » urbain, capacité de « densification », rivalisent ainsi pour marquer cette préoccupation. Ces termes ne sont cependant pas définis, pas plus qu'ils ne définissent l'artificialisation : ils constituent des moyens ou des objectifs, des stratégies d'évitement des atteintes aux sols.

Mais quelles atteintes ? L'approche juridique est essentiellement géométrique, surfacique, jamais qualitative : une gestion « économe » appelle un moindre usage des sols ; la « préservation » des sols est employée dans le droit de la montagne pour interdire l'urbanisation des « terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et
forestières» ; « l'étalement » urbain vise une urbanisation rampante, en tâche d'huile, contre laquelle il faut lutter, par la « densification », c'est-à-dire l'optimisation de l'utilisation de l'espace. L'artificialisation n'est pas conçue comme une atteinte à la qualité intrinsèque du sol (capacité de génération, capacité de production, capacité de résilience), impliquant qu'une pollution des sols ne relève pas de cette question. En revanche, une telle pollution peut être la cause d'une artificialisation s'il faut rechercher ailleurs, pour un usage donné, le sol qui n'est plus disponible tant qu'il n'a pas fait l'objet d'une réhabilitation.

De la même façon, si certains auteurs excluent l'usage agricole des sols de l'artificialisation, dès lors qu'il n'y a pas de perte de naturalité (capacité à abriter de la biodiversité, maintien des cycles naturels de l'azote, du carbone...), d'autres au contraire l'incluent dès lors qu'il y a mise en culture (il n'y a plus de « nature », puisqu'il y a culture) ou ne le font que lorsque le caractère intensif de cet usage perturbe durablement ces cycles naturels. Le droit est indifférent à ces converses : les termes qu'il emploie pour lutter contre elle ou la limiter ne permettent pas de retenir l'usage agricole comme cause d'artificialisation.

En définitive, sont sources d'artificialisation les opérations de constructions de tous ordres : installations, ouvrages, travaux, aménagements, pris de façon générique, quelle qu'en soit l'intensité des effets. L'imperméabilisation des sols, que d'aucuns voudraient retenir comme seul critère d'artificialisation n'est qu'un effet parmi d'autres de cette artificialisation, et non un critère. A moins de l'intégrer dans un faisceau d'indices. On peut également conforter cette approche juridique sur l'approche économique : depuis octobre 2015, Eurostat, organe européen de statistiques, a intégré l'artificialisation des sols au titre des indicateurs de croissance. Les sols artificialisés caractérisent ainsi les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins...).

Une définition de l'artificialisation, ou de critères permettant de la caractériser permettrait de mieux l'appréhender juridiquement, même si son absence ne s'oppose pas à la mobilisation d'instruments juridiques pour la limiter ou l'éviter.

## 1.2. Absence de politique générale de lutte contre l'artificialisation

Prendre acte de l'artificialisation des sols et prétendre lutter contre elle ne constitue pas en soi une politique, c'est-à-dire la définition d'objectifs généraux et la mise en place des moyens propres à les satisfaire, dans le cadre de principes directeurs.

Si la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 formalise la prévision et les règles d'occupation des sols afin de rationaliser cette occupation, ce n'est pas pour réduire le gaspillage des sols, qui a été envisagé quelques années auparavant avec la loi d'orientation agricole du 5 août 1960 qui créé les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), destinées à protéger les terres à vocation agricole par acquisition et réattribution aux fins d'exploitation (ou plus tard, de protection à des fins environnementales), ainsi que les zones spéciales d'action rurale destinées à lutter contre le sous-développement économique de certaines régions. La loi d'orientation foncière, en instituant les documents d'urbanisme « modernes » que sont les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme et les plans d'occupation des sols ambitionne essentiellement de mieux gérer l'occupation des sols en donnant aux collectivités locales des outils de maîtrise foncière destiné à « thésauriser » des terrains pour une urbanisation ultérieure et lutter ainsi contre la spéculation foncière (mise en réserve foncière), dans le contexte de la nécessité de construire des logements (zones à urbaniser en priorité). Il s'agit, pour les schémas directeurs, de fixer les orientations fondamentales de l'aménagement des territoires intéressés, notamment « en ce qui concerne l'extension de l'agglomération » et, pour les plans d'occupation des sols, de délimiter les zones d'urbanisation « en prenant notamment en considération la valeur agronomique des sols et l'existence de terrains produisant des denrées de qualité supérieure ». Pour preuve de cette absence d'ambition, il faut attendre la loi « Solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000 pour que l'on fixe la politique de « reconstruire la ville sur la ville » pour éviter l'étalement urbain, en laissant aux collectivités locales le soin d'y pourvoir dans le cadre de documents d'urbanisme renouvelés, non plus « directeurs » ou « d'occupation », mais de « cohérence territoriale » (schéma de cohérence territoriale - SCOT) ou, de façon plus générique, « d'urbanisme » (plan local d'urbanisme). Ces documents doivent sans doute promouvoir « un développement urbain maîtrisé », la « préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages », ainsi que « une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux », mais il ne s'agit que d'une politique sectorielle, limitée au droit de l'urbanisme et non d'une politique générale. En outre, la méconnaissance de ces objectifs est très peu évoquée à l'appui de recours contre ces documents d'urbanisme devant le juge administratif et lorsqu'elle l'est, il faut atteinte caractérisée : ne sont sanctionnés, selon la jurisprudence, que l'erreur « manifeste » dans l'appréciation des équilibres et l'atteinte « excessive » aux intérêts agricoles.

Cette absence de politique globale trouve une illustration particulière en droit de l'environnement : il y a eu à plusieurs reprises des lois sur l'eau (loi du 16 décembre 1964 relative à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques), une loi sur l'air (loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie), avec des principes directeurs (« l'eau fait partie du patrimoine commun de la nation » ; « politique dont l'objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé ») et des mécanismes destinés à les satisfaire. Le code de l'environnement comporte un Livre II sur les milieux physiques, qui rassemble un titre sur « Eau et milieux aquatiques et marins » et un autre sur « Air et atmosphère », mais aucun titre sur le « Sol », pas plus qu'on ne trouve un tel titre dans le Livre III sur les milieux naturels. Le sol est tout simplement ignoré. On le trouve dans plusieurs dispositions qui ne le concernent pas au premier chef (espaces protégés) ou qui le concerne dans une de ses qualités seulement (sols pollué), mais le saupoudrage ne fait pas une politique.
La situation n'est guère plus favorable en droit de l'Union. Le droit de l'Union est intégrateur puisqu'il s'impose en droit interne selon diverses modalités (règlement, directive, jurisprudence de la Cour de Justice). Il ne s'est cependant intéressé que très tardivement au sol en tant que tel, sans vision cohérente en raison de dispositions dispersées dans ses différents instruments : sols agricoles dans le cadre de la politique agricole commune, appréhendés comme supports de culture plus que comme milieux naturels ; prévention de la pollution des sols dans le cadre de la directive 2008/1/CE du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution ou de la directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives, afin de prévenir la pollution des sols et de donner des instruments permettant d'identifier et de mettre en cause le pollueur. La prédominance des préoccupations agricoles a relégué au second rang la préoccupation de la protection des sols contre l'artificialisation, cette relégation pouvant s'expliquer par le fait que l'urbanisme – et plus largement l'occupation des sols - n'a jamais constitué un champ de compétence formel de l'Union européenne, tant les questions liées au sol touchent à la souveraineté des Etats. C'est, au reste, à l'unanimité que le Conseil de l'UE arrête, après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, les mesures affectant tant l'aménagement du territoire que l'affectation des sols (TFUE, art. 192 - ex-article 175 TCE). Mais la nuance est certaine entre les mesures « affectant » et les mesures « relatives à ». Cette question de compétence éclaire, en partie à tout le moins, les difficultés liées à l'adoption de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2006 définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (COM/2006/0231 final).

Il a en effet fallu attendre le 6ème Programme d'action communautaire pour l'environnement pour que soit envisagée une « Stratégie thématique pour la protection des sols », poursuivant quatre objectifs : établir une législation cadre sur la protection et l'utilisation durable des sols ; intégrer la protection des sols dans la formulation et la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires ; renforcer les travaux de recherche dans certains domaines de la protection des sols, soutenus par les programmes de recherche communautaires et nationaux et sensibiliser et informer le public sur la nécessité de protéger les sols. Cependant, à la suite d'un parcours chaotique, la proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols a dû être abandonnée par la Commission sous la pression de certains États et faute du soutien d'autres. L'intermédiation du droit communautaire ne permet donc pas, dans son état actuel, de rationaliser et d'imposer que le droit interne évolue.

La définition d'une politique nationale en faveur de la protection des sols contre leur artificialisation et l'affirmation de principes généraux permettraient d'une part de faire du sol une « cause nationale » (la protection des sols contre leur artificialisation est un objectif d'intérêt général), d'autre part, de sensibiliser à leur protection et, enfin et surtout, de fonder l'adoption de dispositions juridiques à même de satisfaire cet objectif.

## 1.3. Absence de réglementation cadre de protection des sols

La protection des sols contre leur artificialisation ne repose sur aucune réglementation cadre, n'a pas de définition, pas de principes directeurs. Comme il a été mis en évidence dans le rapport de synthèse du groupe de travail « NormaSol » (Recherches sur la protection juridique des fonctions et services du sol) de février 2016, dans le cadre du programme de recherche GESSOL 3 (Fonctions environnementales et gestion du patrimoine sol), les dispositions juridiques qui abordent cette artificialisation sont dispersées, sans articulation entre elles et n'ont de cohérence qu'au regard de leur objet. Pour l'essentiel :

- droit de l'urbanisme, qui impose un équilibre entre les différents usages du sol mais qui doit également arbitrer entre divers intérêts, ne permettant pas toujours d'éviter l'artificialisation ;

- droit rural, qui organise l'exploitation des sols à vocation agricole et comporte des dispositions destinées à éviter un changement d'usage ;

- droit de l'environnement, qui s'intéresse peu au sol comme élément naturel, beaucoup au sol comme vecteur d'atteinte à la santé lorsqu'il est pollué et pas du tout en ce qui concerne sa protection contre l'artificialisation ;

- droit de la santé, qui organise la protection des captages d'eau potable en interdisant l'artificialisation dans certains périmètres.

Cette absence n'interdit cependant pas le développement d'une réglementation spécifique, mais elle ne permet pas de fixer des principes directeurs : l'utilisation « econome » des sols ou des espaces, par exemple, est réservée au droit de l'urbanisme et il n'y a pas de principe qui subordonnerait l'affectation et l'usage du sol à ses qualités intrinsèques (capacité de production...).

La littérature juridique exprimée à propos de l'artificialisation des sols, sous forme d'articles de fond, de commentaire de textes ou de jurisprudences est assez pauvre quantitativement et il est rare qu'un article soit consacré exclusivement à cette question, sauf lorsque le texte ou la décision juridictionnelle la concerne (comme les dispositions particulières de la loi ALUR). L'artificialisation, sous cette dénomination ou sous des termes qui l'évoquent (étalement urbain...), est plus souvent traitée par incidente, au détour d'une disposition. L'analyse de la réglementation comme de la littérature juridique permet d'envisager dans un premier temps les voies juridiques de l'artificialisation, afin de bien cerner les dispositions qui la favorisent ou ne s'y opposent pas et d'analyser ses déterminants (I). Elle suggère ensuite des voies de protection contre celle-ci (II) avant d'envisager les voies de la densification (III).
## 2. Les voies juridiques de l'artificialisation

L'artificialisation des sols est indissociablement liée à la propriété et au caractère souverain de celle-ci sur l'usage du bien. L'usage en est « libre » sous réserve du droit des tiers (abus de droit, troubles de voisinage, dommages divers...) et pourvu qu'il n'en soit pas fait un usage contraire aux lois et règlements (Code civil, art. 544). Ce qui implique que si artificialisation il y a, c'est que soit il n'y a pas de réglementation qui s'y oppose, soit au contraire, que cette réglementation la favorise.

### 2.1. La libération de l'étalement urbain

Le régime de droit commun, en l'absence de plan local d'urbanisme ou document en tenant lieu ou de carte communale, est celui de la constructibilité limitée, protecteur des sols, qui évite le mitage et une artificialisation « dispersée ». De fait, ce régime interdit de construire en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, cette caractéristique étant appréciée sur la base d'un faisceau d'indices (densité des constructions environnantes, desserte des constructions par les réseaux, proximité d'autres constructions...) (C. urb., art. L. 111-3). Quelques exceptions conduisent cependant à admettre une artificialisation, mais dans des conditions assez restrictives, portant sur les constructions existantes, les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national, ainsi que les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes. En dehors de ces cas, une délibération motivée du conseil municipal peut, lorsque l'intérêt de la commune le justifie (notamment éviter une diminution de la population communale), permettre l'implantation de constructions ou installations, sous réserve cependant que cela ne porte entre autre pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, et que le projet n'est pas contraire aux objectifs généraux du droit de l'urbanisme, au rang desquels le principe de l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels. Une des clefs du dispositif pour limiter l'artificialisation des sols est l'intervention à titre d'avis simple (doit être pris, mais pas nécessairement suivi) ou conforme (doit être pris et suivi, dans le cas de la délibération motivée du conseil municipal) de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (C. urb., art. L. 111-4). Celle-ci doit, en règle générale, être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Autrement dit, un avis sur l'artificialisation des sols (C. rural, art. L. 112-1-1), mais dont le caractère simple dans la plupart des cas réduit l'efficacité.

Ce dispositif de la constructibilité limitée qui permet d'encadrer assez strictement l'utilisation des sols est mis entre parenthèses lorsque la commune ou l'intercommunalité est dotée d'un document d'urbanisme (plan local d'urbanisme ou carte communale). L'inconvénient est que ces documents ont pour vocation, dans l'esprit de leurs initiateurs, de « libérer » l'utilisation des sols, de permettre à la collectivité des choix que ne permet pas le régime de la constructibilité limitée. Si le choix est assez restreint s'agissant des zones urbaines, agricoles ou naturelles et forestières, il est plus souple dans le cas des zones à urbaniser qui sont destinées à être ouvertes à l'urbanisation, avec un régime différencié selon la capacité des réseaux existants à la périphérie au regard des constructions à implanter (C. urb., art. R. 151-20).

La Figure 1 illustre les rapports juridiques entre les différents documents de planification en droit de l'urbanisme, droit rural et droit de l'environnement.

<figure><img src="image_37.png" /><figcaption>Figure 1. Les rapports de compatibilité et de prise en compte des principaux documents de planification</figcaption></figure>

(PEAN : périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains ; PNR : parc naturel régional ; PLH : plan local de l'habitat ; PLUI : plan local d'urbanisme intercommunal ; PRAD : plan régional d'aménagement durable ; SAGE : schéma d'aménagement et de gestion des eaux ; SCOT : schéma de cohérence territoriale ; SDAGE : schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ; SRCAE : schéma régional climat air énergie ; SRCE : schéma régional de cohérence écologique ; ZAP : zone agricole protégée)
## 2.2. Les contraintes de la production du construit

Au-delà de la question de l'augmentation de la population et de la nécessité de satisfaire ses besoins, qui imposent de construire des bâtiments destinés à l'habitation, à la production, au commerce, à l'enseignement... et d'un aspect psychosociologique qui incline à l'habitat individuel plutôt que collectif (56 % des logements sont de type individuel en France, selon l'INSEE), avec ses incidences en termes de consommation des sols, certaines dispositions imposent la construction et partant, conduisent à l'artificialisation des sols. C'est le cas en particulier du programme local de l'habitat (PLH) qui impose aux intercommunalités ( métropoles ; communautés urbaines ; communautés d'agglomération ; certaines communautés de communes en fonction du nombre d'habitants) de conduire une politique locale de l'habitat en vue de répondre aux besoins de logements et en hébergement et de favoriser la mixité sociale et le renouvellement urbain (Code construction et urbanisme, art. L. 302-1 et s.). Sur le fondement d'un diagnostic de la situation existante, le PLH définit les objectifs à atteindre, notamment l'offre nouvelle de logements et de places d'hébergement en assurant une répartition équilibrée et diversifiée sur les territoires. Cet équilibre n'est cependant pas de même nature que l'équilibre prévu par le code de l'urbanisme quant au zonage : il s'agit seulement d'équilibrer la réparation des « charges » de logements entre les communes membres de l'intercommunalité et partant, de répartir la charge d'artificialisation, si le terrain assiette du projet n'était pas déjà construit. Cela n'interdit pas, même si cela n'est pas formellement encouragé, les actions et les opérations de renouvellement urbain (démolitions suivies de reconstructions de logements sociaux) ainsi que les interventions dans les copropriétés dégradées, le plan de revalorisation du patrimoine conservé, les mesures pour améliorer la qualité urbaine des quartiers concernés, économisant ainsi le sol. Cela dépend cependant des disponibilités foncières.

Le PLU des communes ne peut cependant pas s'opposer à cette artificialisation, puisque le PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec le PLH, impliquant une obligation de révision dans les trois ans, à peine d'intervention du préfet à cette fin. En outre, la réalisation d'un PLH conditionne certaines aides et subventions de l'État.

Quelques voies de réduction de l'artificialisation peuvent être envisageables cependant, au prix de modifications mineures : subordination des aides et subventions à une économie des sols, impliquant une recherche prioritaire de recyclage foncier et le versement d'un dossier établissant l'état de la question sur le territoire de la commune ou de l'intercommunalité ; priorité donnée aux opérations de renouvellements urbains, aux mêmes conditions de démonstration des disponibilités foncières.

## 2.3. L'absence de réglementation des résidences secondaires

Les résidences secondaires qualifient, selon la nomenclature INSEE, les logements utilisés pour les week-ends, les loisirs ou les vacances, ainsi que les logements meublés loués (ou à louer) pour des séjours touristiques, contrairement aux résidences principales, qui qualifient les résidences habituelles et effectives du propriétaire ou ses ayants-droit. Occupées de façon temporaire (dénommées parfois « lits froids » au regard des conditions d'occupation), elles sont donc, dans un ratio surface/temps d'occupation, beaucoup plus consommatrices de sol que les logements situés dans les résidences principales. La réglementation ne permet cependant pas d'en limiter la construction et moins encore d'interdire un usage secondaire à une construction qui aurait été édifiée à fins de résidence principale. Le pourcentage de ces résidences est parfois important sur un même territoire (36,5 % en Corse du Sud, 34 % en Haute-Corse et dans les Hautes-Alpes, contre 10 % de moyenne nationale).

La seule dissuasion existante, en droit interne, est de nature fiscale : outre une taxation plus importante de la plus-value immobilière, à l'échelle nationale, les communes peuvent majorer le taux de la taxe d'habitation dans une fourchette comprise entre 5 et 60 % (depuis la loi de finances pour 2017).

D'autres pays ont opté pour une solution plus radicale : l'interdiction de résidences secondaires une fois dépassé un certain ratio. C'est le cas en Suisse, à la suite de l'adoption de l'initiative Weber (Initiative populaire fédérale « pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires »). Ainsi, la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mars 2015 prévoit ainsi que « Dans les communes dont la proportion de résidences secondaires (...) est supérieure à 20 %, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée. Si cette proportion est inférieure à 20 %, mais que l'octroi d'une autorisation de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de 20 %, l'autorisation ne peut pas être délivrée ».

## 2.4. Le renforcement des règles contentieuses en faveur de l'urbanisation

Acte administratif, la décision adoptant un document d'urbanisme ou autorisant l'occupation des sols (permis de construire, permis d'aménager, déclaration de travaux) peut faire l'objet d'un recours en excès de pouvoir aux fins d'annulation. Ce qui impose à l'autorité compétente, le cas échéant, de reprendre toute la procédure, voire la met dans l'impossibilité de modifier l'acte s'il s'agit de la violation d'une règle de fond, comme l'ouverture à l'urbanisation d'une zone qui ne pouvait pas l'être (espace naturel particulier, par exemple). La volonté de renforcer le parc immobilier (v. supra, « la libération de l'étalement urbain) pour faire face aux besoins en logement a conduit à modifier sensiblement les règles contentieuses, afin soit de restreindre la capacité de recours des requérants, soit de permettre au juge de régulariser ou de faire régulariser le document ou l'autorisation d'urbanisme. Les très nombreux débats dans les milieux professionnels et associatifs ainsi que les
commentaires (une dizaine par texte) auxquels ont donné lieu ces dispositions illustrent l'importance de la question et son caractère discutable. Comme il a été relevé au cours des débats précédant l'adoption de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, « le contentieux contre les permis de construire constitue un obstacle clairement identifié par les acteurs de terrain à une mise en œuvre rapide des objectifs fixés en matière de logement », impliquant notamment de « limiter la multiplication des recours » (Doc. Sénat n° 81, 15 nov. 2005, p. 51).

Nous en synthétiserons l'ici l'essentiel des dispositions :

### i. Requérants :

- L'article L. 142-1 du code de l'environnement qui reconnaît à toute association de protection de l'environnement agréée « un intérêt à agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses dispositions statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément » a été modifié dans le sens que cet intérêt à agir n'est reconnu que « dès lors que cette décision est intervenue après la date de son agrément ». Ce qui interdit à une association dont les statuts ne seraient pas adaptés de procéder à leur modification afin de les formater pour le contentieux à venir.

- En outre « Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire » (C. urb., art. L. 600-1-1).

- Alors que la simple condition de voisinage suffisait à fonder la recevabilité d'un recours, les conditions ont été renforcée en ce sens que « Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation (C. urb., art. L 600-1-2).

### ii. Moyens invocables

- Les autorisations d'urbanisme devant respecter le PLU ou la carte communale dans un rapport de conformité, comme ces documents d'urbanisme devant respecter le schéma de cohérence territoriale dans un rapport de compatibilité, l'illégalité du document de référence peut emporter, dans certains cas, l'illégalité de l'acte qui lui est attaché. Et retarder le projet immobilier, souvent de plusieurs années. Dès lors, afin d'éviter que des vices de procédure affectant un document d'urbanisme puissent être invoqués même plusieurs années après son entrée en vigueur et permettent de remettre en cause la légalité d'une autorisation d'urbanisme par le jeu de l'exception d'illégalité, le législateur a limité dans le temps la possibilité d'invoquer de tels vices. Ils existent ainsi toujours, mais ne peuvent plus être opposés à l'autorisation.

- Ainsi, « L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause ». Toutefois, ce dispositif n'est pas applicable (et partant, les moyens tirés d'un vice de forme ou de procédure peuvent être invoqués à tout moment), dès lors que sont invoqués : « soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques » (C. urb., art. L. 600-1).

### iii. Régularisation des documents d'urbanisme

- Le document d'urbanisme n'est pas un acte condition de l'autorisation d'urbanisme, en ce sens qu'il est possible de délivrer une telle autorisation sans que ce document existe. Il permet cependant de s'affranchir des règles de la constructibilité limitée, permettant ainsi d'artificialiser des sols qui, sans cela, n'auraient pas pu être l'assiette d'une construction. Le remettre en cause permet ainsi de réduire la possibilité de construire et, en tout cas, de la retarder. Afin d'éviter ce retard, dans la perspective d'un renforcement du nombre de logements, le législateur a donné la possibilité au juge administratif d'autoriser la régularisation des documents d'urbanisme illégaux.

Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes :

1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification (...);

2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables.
Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.

Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. (C. urb., art. L. 600-9).

#### iv. Régularisation du permis en cours d'instance

- Après avoir constaté que les autres moyens de la requête ne sont pas fondés, si le juge administratif estime qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, celui-ci « peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation » (C. urb., art. L. 600-5). Ce dispositif permet en fait au juge d'éviter d'avoir à annuler le permis de construire dans sa totalité, comme cela était le cas avant l'entrée en vigueur de cette disposition et imposait de reprendre toute son instruction, retardant ainsi le projet. Le cas échéant, si les constructions autorisées sont divisibles, le bénéficiaire du permis peut commencer à construire. Le temps étant souvent le moteur de l'investissement et, partant, de la construction, cela limite ainsi les retards.

#### v. Restrictions à la démolition des constructions illégales

La démolition caractérise un effacement physique de l'ouvrage édifié illégalement. Le régime initial de la démolition pour cause d'illégalité, issu de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme était relativement simple dans son dispositif, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme se déclinant ainsi : « Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas, par cinq ans après l'achèvement des travaux ».

La sanction, ouverte (démolition, dommages et intérêts), reposait sur une cause également ouverte (annulation ou exception d'illégalité constatée par la juridiction administrative, sans possibilité pour le juge judiciaire de la constater) et dans un délai suffisamment long pour permettre l'exercice de l'action en démolition (cinq années), avec un point de départ de prescription accommodant (achèvement des travaux pouvant reposer soit sur la déclaration d'achèvement des travaux, donnant alors une date certaine, soit sur l'achèvement matériel de la construction. A la suite du rapport « Pelletier » de 2005 (Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme), le législateur a réécrit le dispositif de l'article L. 480-13, dans le sens d'une limitation des causes et délai de démolition (qui est passé de 5 ans à 2 ans) et en dissociant mesure restitutive et mesure de réparation, tout en maintenant le régime de séparation des autorités administratives et judiciaires dans leurs offices respectifs. Ce dispositif ne réglait cependant pas toutes les situations et mettaient les propriétaires (et banquiers) dans une certaine insécurité juridique, puisqu'il était limité au cas des constructions édifiées « conformément à un permis de construire ». Les constructions en situation infractionnelle, édifiées sans autorisation préalable ou en violation d'une autorisation restent donc soumises à la prescription de cinq ans de droit commun de l'article 2224 du code civil. Le rapport « Labetoule » de 2013 (Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre) va conduire le législateur à modifier de nouveau le dispositif dans un sens plus réducteur du droit d'obtenir la démolition.

Ainsi, désormais « Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire : Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L'action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de six mois qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ». La réduction du délai d'action limite donc le droit d'obtenir la démolition et d'obtenir la remise en état des lieux. Toutefois, ce délai est porté à deux ans si la construction est située dans certains espaces protégés ou présentant des caractéristiques naturelles particulières, permettant ainsi de mieux les protéger (espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ou littoral, cœurs des parcs nationaux, réserves naturelles et leurs périmètres de protection, sites inscrits ou classés, sites Natura 2000, zones relevant d'un plan de prévention des risques, secteurs sauvegardés...) (C. urb., art. L. 480-13).

Le dispositif de démolition est devenu extrêmement restrictif lorsque la construction a été édifiée conformément à un permis de construire, réduisant ainsi la possibilité de remettre les lieux en l'état. Cette situation est au reste hypothétique, puisque le constructeur peut, le cas échéant, obtenir un permis de régularisation, qui lui permettra de maintenir la construction en place.

### 2.5. Les incitations fiscales à l'utilisation des sols

Rares sont les dispositions en ce domaine, souvent très techniques (fiscalité dans les zones de tension immobilière destinées à inciter à « produire » de l'habitat) ou plus politiques, lorsqu'il s'agit d'inciter des entreprises à venir s'implanter dans tel ou tel endroit.
**Zones de tension.** L'article 82 de la loi de finances pour 2013 a systématisé et renforcé la portée de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains constructibles prévue à l'article 1396 CGI dans les zones où les tensions immobilières sont les plus fortes. Il s'agit d'inciter à la libération du foncier et la construction de logements. Ainsi, dans les communes soumises à la taxe annuelle sur les logements vacants, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles, après abattement de 20%, est majorée de 25% de son montant et d'une valeur forfaitaire fixée à 5 € par mètre carré pour les impositions dues au titre des années 2014 et 2015, puis à 10 € par mètre carré pour les impositions dues au titre de l'année 2016 et des années suivantes.

Dans les communes non soumises à la taxe annuelle sur les logements vacants, la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones urbaines ou à urbaniser, lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie de la zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, délimitées par une carte communale, un plan local d'urbanisme, un document d'urbanisme en tenant lieu ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de l'urbanisme, peut, sur délibération du conseil municipal, être majorée d'une valeur forfaitaire comprise entre 0 et 3 € par mètre carré pour le calcul de la part revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre. La superficie retenue pour le calcul de la majoration est réduite de 200 mètres carrés. Cette réduction s'applique à l'ensemble des parcelles contiguës constructibles détenues par un même propriétaire. La majoration ne peut excéder 3% d'une valeur forfaitaire moyenne au mètre carré définie par décret et représentative de la valeur moyenne du terrain selon sa situation géographique.

Les majorations prévues ne sont pas applicables aux terrains appartenant aux établissements publics fonciers, aux agences mentionnées aux articles 1609 C et 1609 D du CGI ou à l'établissement public Société du Grand Paris, aux parcelles supportant une construction passible de la taxe d'habitation, aux terrains classés depuis moins d'un an dans une zone urbaine ou à urbaniser. Bénéficient, sur réclamation d'un dégrèvement de la fraction de leur cotisation résultant des majorations, d'une part, les contribuables qui justifient avoir obtenu au 31 décembre de l'année d'imposition, pour le terrain faisant l'objet de la majoration, un permis de construire, un permis d'aménager ou une autorisation de lotir [NB : la majoration est rétablie rétroactivement en cas de péremption du permis de construire, du permis d'aménager ou de l'autorisation de lotir] et, d'autre part, les contribuables qui justifient avoir cédé au 31 décembre de l'année d'imposition le terrain faisant l'objet de la majoration. Les majorations ne sont pas prises en compte pour l'établissement des taxes spéciales d'équipement.

**Incitation économique.** L'artificialisation des sols peut être favorisée par les collectivités territoriales qui cherchent à inciter les entreprises industrielles et commerciales à s'implanter sur leur territoire, en jouant, lorsqu'elles en ont la possibilité, sur l'une des 70 impositions qui composent la fiscalité locale des entreprises, en particulier sur la contribution économique territoriale. Sans compter la mise à disposition de terrains à l'euro symbolique (les libéralités envers les personnes privées sont interdites, mais une vente à très faible coût peut trouver une contrepartie, selon le Conseil d'Etat, dans la création d'emplois). Un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de 2014 sur la fiscalité locale et les entreprises a cependant mis en évidence le fait que la fiscalité locale ne constitue qu'un critère parmi beaucoup d'autres dans les choix d'implantation des entreprises : l'attractivité d'un territoire résulte surtout de son environnement économique et de la disponibilité de l'offre foncière. Ce qui implique une artificialisation que la collectivité peine à maîtriser, au risque de perdre l'implantation des entreprises sur son territoire.

## 3. Les voies de la protection contre l'artificialisation

De nombreuses dispositions permettent de protéger les sols contre l'artificialisation, certains espaces étant mieux protégés que d'autres, notamment lorsqu'ils sont le support de production. La prise en compte des particularités des sols dans le cadre des documents d'urbanisme peut permettre une artificialisation « dirigée » et faute de pouvoir toujours l'éviter dans le cadre d'une anticipation reposant sur les évaluations environnementales, il faut se résoudre à en compenser les effets. Une voie de protection ne doit cependant pas être négligée, bien que souvent délaissée : la fiscalité.

### 3.1. La protection de certains espaces contre l'occupation des sols

Outre le cas particulier des espaces protégés (parcs nationaux, réserves naturelles...) dont la réglementation permet de limiter l'occupation des sols, le droit de l'urbanisme, certains espaces en zone de montagne, le principe est que « Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées », la nécessité de préserver ces terres s'appréciant « au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition » (C. urb., art. L. 122-9). Paradoxalement, la protection de ces activités autorise la consommation d'espaces agricoles, puisque restent autorisables « les constructions nécessaires à ces activités », mais également « les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée », outre « la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage ou de bâtiments d'estive existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière ». Soit, le plus souvent, des activités annexes aux activités agricoles. Ce dispositif est confirmé, mutatis mutandis, dans les espaces littoraux dès lors que, « pour déterminer la capacité
d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte (...) de la protection des
espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes » (C. urb.,
art. L. 123-1). Ces dispositions n'interdisent cependant pas l'extension de l'urbanisation « en continuité avec les
agglomérations et villages existants » ou sous la forme de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » ou d'autoriser,
en dehors des espaces proches du rivage « les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui
sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées ». L'équilibre reste difficile à assurer cependant, dès lors qu'il faut,
parallèlement à ces impératifs, « assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat,
d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité des besoins et des ressources » (C. urb., art. L. 101-1). En dépit
du credo « Reconstruire la ville sur la ville » qui a prévalu avec la loi « Solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre
2000, les dispositions évitant l'étalement urbain sont en concurrence certaine avec celles qui doivent permettre l'occupation
des sols, mues par d'autres impératifs.

C'est à cette fin que la limite au contrôle de l'artificialisation des sols par le principe de construction en continuité est marquée
par l'existence d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, qui peut délimiter les hameaux et groupes de
constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en
prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et
réseaux (L. 122-6). En outre, ces dispositions sur la continuité ne s'appliquent pas lorsque le schéma de cohérence territoriale
ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est
pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres
agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel
prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. Le plan local d'urbanisme ou
la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude. En l'absence d'une
telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux
intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel après accord de la chambre d'agriculture et de la commission
départementale de la nature, des paysages et des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil
limitées, si le respect des dispositions prévues aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ou la protection contre les risques naturels
imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante. Enfin, lorsqu'il n'y a pas de plan local
d'urbanisme ou de carte communale, des constructions qui ne sont pas situées en continuité avec les bourgs, villages,
hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants peuvent être autorisées si la commune ne subit
pas de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires et si la
dérogation envisagée est compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la
préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel (L. 122-7).

Il faut tenir compte également du cas particulier de l'urbanisation autour des plans d'eau : les parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à mille hectares sont protégées sur une distance de trois cent mètres à compter de la rive ; y sont interdits toutes constructions, installations et routes nouvelles ainsi que toutes extractions et tous affouillements (L. 122-12 – pour les plans d'eau de plus de 1.000 ha, c'est la loi littoral qui s'applique, la distance étant alors réduite à 100 m.). Toutefois, la faible importance du plan d'eau peut justifier la non-application de ce dispositif, selon les cas par arrêté préfectoral ou par les documents d'urbanisme. Certaines constructions sont cependant admises dans ces secteurs, liés à la production agro-sylvo-pastorale ou aux activités des lieux (gîtes, camping, équipements d'accueil et de sécurité...) (L. 122-13). D'autres constructions et aménagements peuvent être admis par dérogation, en fonction des spécificités locales, dans certains secteurs délimités par les documents d'urbanisme adopté selon certaines procédures.

Les équipements touristiques également, consommateurs de sols, font l'objet d'un encadrement particulier, dans le cadre du régime des unités touristiques nouvelles (UTN), qui vise notamment la construction de surfaces destinées à l'hébergement touristique ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher, ou des aménagements la création et l'extension de terrains de golf ou l'aménagement de terrains de camping. L'encadrement normatif varie selon qu'il y a schéma de cohérence territoriale (pas d'autorisation UTN) ou non (autorisation UTN), plan local d'urbanisme ou non et en tout cas, intervention de la commission UTN du comité de massif.

L'urbanisation du littoral, à quelques adaptations près tenant aux activités en cause, repose sur des principes similaires :
l'extension de l'urbanisation doit se faire en continuité des zones urbanisées sur l'ensemble du territoire communal, sauf
possibilité de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (L. 121-8 s.); l'extension limitée de l'urbanisation des espaces
proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des
critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.
Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence
territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (L.
121-13) ; il est interdit de construire dans la bande littorale des 100 m., à quelques exceptions près concernant notamment les
atterrages (connexions pour la production d'électricité en mer) ; le plan local d'urbanisme doit classer en espace boisé les
ensembles et parcs boisés existants « les plus significatifs de la commune », après consultation de la commission
départementale des sites, perspectives et paysages, ce qui interdit tout changement d'affectation (L. 121-27) ; les documents
et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation ou l'utilisation des sols doivent préserver les espaces terrestres
et marins, sites et paysages remarquables, caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux
nécessaires au maintien des équilibres biologiques (L. 121-23). Toutefois, dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne
font pas obstacle à la réalisation des opérations de rénovation des quartiers ou de réhabilitation de l'habitat existant, ainsi qu'à
l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes. Enfin, les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation (L. 121-22).

Soit une réglementation très contraignante qui limite l'artificialisation des sols. Son efficacité peut certainement se mesurer aux nombreuses réformes dont elle a fait l'objet, sous la pression des élus locaux, dans le sens d'une diminution de sa rigueur et de la possibilité d'urbaniser des secteurs qui étaient protégés jusqu'à présent.

## 3.2. La protection des sols supports de production

Le droit de l'urbanisme n'a pas pour vocation première de protéger la qualité agronomique des sols, qui considère principalement le sol comme support de constructions et d'activités. Son inscription dans le cadre plus général de la gestion équilibrée des sols de façon à permettre notamment cette gestion « de façon économe » permet de préserver l'existence des sols à vocation agricole dans une perspective quantitative plus que qualitative. Sans doute les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent-ils les conditions permettant d'assurer la qualité du sol et du sous-sol, mais si le droit de l'urbanisme aborde la qualité des sols, c'est de façon incidente : il s'agit pour lui de protéger dans sa disponibilité à telle ou telle fin un sol ayant telle ou telle qualité plutôt que de protéger en soi la qualité du sol en question. Il s'agit en fait de déterminer l'affectation dominante des sols par zone en précisant l'usage principal qui peut en être fait ou la nature des activités qui peuvent être interdites ou soumises à des conditions particulières.

Ainsi, dans les PLU peuvent être classées en zones agricoles dites « zones A » les secteurs de la commune, équipés ou non, « à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Il ne s'agit pas ici de régir la nature de cultures ou l'usage d'intrants, notamment, mais de permettre à la commune de limiter l'occupation immobilière de la zone aux constructions destinées à l'exploitation agricole ou aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou services d'intérêt collectif ou de permettre le changement de destination de certains bâtiments agricoles. L'utilisation des sols doit donc être en corrélation avec la vocation de la zone et les autorisations de construire ou, plus largement, d'occuper le sol, doivent respecter les dispositions du règlement de zone qui préserve cette vocation. Ce zonage a également des incidences sur les conditions de remise en état des sols à la suite de l'exploitation d'une installation classée.

Cette protection de la disponibilité de sols à vocation agricole passe également par l'intervention des instances agricoles et assimilées lors de la définition du zonage par la commune ou l'intercommunalité :

la chambre d'agriculture est ainsi consultée dans le cadre de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme et le préfet peut désigner les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture au titre des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme. L'approbation du plan local d'urbanisme et son évolution (modification/révision/mise en compatibilité) ne peuvent également intervenir, lorsqu'elles se traduisent par une réduction des terres agricoles et forestières, qu'après avis de la chambre d'agriculture, du centre régional de la propriété forestière et, le cas échéant, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée. Il ne s'agit cependant que d'une simple consultation : l'avis de ces instances doit être sollicité mais ne doit pas nécessairement être suivi. L'absence de document d'urbanisme opposable ne laisse pas le sol sans défense, puisque la règle de la constructibilité limitée interdit de construire en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, à quelques exceptions près comme les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et à la mise en valeur des ressources naturelles (C. urb., art. L. 111-1-2). En outre, l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut refuser le projet ou ne l'accepter que sous réserve de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination à compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols ou de l'existence de terrains faisant l'objet d'une délimitation au titre d'une appellation d'origine contrôlée ou d'une indication géographique protégée (C. urb., art. R. 111-14).

Ces avis et autres consultations n'offrent cependant qu'un faible rempart face au changement d'affectation. La protection des terres agricoles doit donc passer par des artifices, par l'édiction de règles qui se superposent aux règles d'urbanisme et s'appliquent prioritairement si elles sont plus sévères. Ainsi en est-il des zones agricoles protégées issues de la loi d'orientation agricole de 1999 dont la délimitation et l'approbation reposent sur le préfet : dès qu'un changement d'affectation ou de mode d'occupation du sol altérant durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d'une telle zone est envisagé, l'avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture est requis et il faut une décision motivée du préfet pour autoriser ce changement en cas d'avis défavorable de l'une d'elles (C. rur., art. L. 112-2). Ce régime permet donc de dépasser un horizon économique de court terme et de contrer la pression locale exercée sur les élus. La politique des zones agricoles protégées en est cependant à un point presque mort.

Reste le régime de la péri-ubanité : l'article 73 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a permis aux départements de mettre en oeuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains dans le cadre de « périmètres d'intervention » avec l'accord de la ou des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique. Le département élabore alors un programme d'action qui précise les aménagements et les orientations de gestion destinés notamment à favoriser l'exploitation agricole au sein de ce périmètre et les terrains qui sont compris dans ses limites peuvent être acquis par le département ou avec son accord en vue de la protection et de la mise en
valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. L'intérêt du dispositif est que les terrains compris dans un tel périmètre ne peuvent être inclus ni dans une zone urbaine ou à urbaniser délimitée par un plan local d'urbanisme, ni dans un secteur constructible délimité par une carte communale et que toute modification du périmètre ayant pour effet d'en retirer un ou plusieurs terrains ne peut intervenir que par décret. Une telle protection reste fragile, car dépendant du bon vouloir du Conseil départemental et a un champ d'application assez flou : le terme « périurbain » ne permet pas d'identifier clairement ces espaces. On peut sans doute se fonder sur les aires urbaines de l'INSEE mais, pour certains départements, cette approche est réductrice et n'englobe pas toutes les zones de pression foncière.

### 3.3. La caractérisation juridique de l'occupation des sols

Rares sont les décisions qui annulent le classement d'un terrain en zone constructible à raison de la qualité des sols, sauf erreur d'appréciation manifeste. Cette situation met en évidence le fait que c'est plus l'affectation souhaitée qui emporte la qualification juridique et l'usage de la zone que la qualité du sol qui conditionne l'affectation.

Inverser la tendance, durablement, impliquerait sans doute de se ranger à l'intuition de l'équipe de projet Uqualisol-ZU (Préconisation d'utilisation des sols et qualité des sols en zone urbaine et péri- urbaine – application au bassin minier de Provence) et aux préconisations qu'elle a formulée dans le cadre du programme « Gessol 3 ». Il s'agirait de définir des indices de qualité des sols et de les intégrer dans les documents d'urbanisme. Cet indice permettrait une mise en corrélation avec les usages possibles du sol (indice d'adéquation qualité/usage) dans le but d'affecter le plus justement possible à telle ou telle destination en fonction de ses qualités, afin de ne pas les « gaspiller » par une artificialisation qui aurait été plus adéquate (au regard de ces indices) ailleurs. L'outil est certainement à construire, les modalités de son intégration dans les documents d'urbanisme à étudier (au niveau de l'évaluation environnementale, dans le rapport de présentation, dans le règlement de zone et ses documents graphiques, dans le document d'orientation et d'objectifs...). Quoi qu'il en soit, c'est une voie à ne pas négliger. En outre, il pourrait impliquer une certaine responsabilisation des communes et intercommunalités qui devraient motiver un choix d'affectation différent de celui que pourrait suggérer l'indice sur le secteur retenu.

### 3.4. L'anticipation de l'artificialisation dans les évaluations environnementales

On trouve des traces des préoccupations relatives à l'utilisation des sols dans la directive de codification n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Celle-ci impose d'apprécier la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par le projet en prenant notamment en compte « l'occupation des sols existants » (art. 4, § 3, annexe III, 2°) et, dans le cadre de la description du projet, de décrire les exigences « en matière d'utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement » (art. 5, § 1, annexe IV, 1°). L'occupation des sols n'est cependant pas la préoccupation principale, pas plus qu'elle ne l'était dans le cadre de la directive n° 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : même si elle a imposé une évaluation environnementale pour les plans qui sont élaborés pour les secteurs de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel pourra être autorisée la mise en œuvre des projets visés aux annexes I et II de la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (comme des travaux d'aménagement urbain) (art. 3, 1°). Il ne s'agit pas ici de déterminer les conditions de l'affectation des sols, mais les effets de cette affectation sur l'environnement qui peuvent en conditionner les modalités.

La traduction en droit interne reste des plus limitées, qu'il s'agisse de l'étude d'impact ou de l'évaluation environnementale. Le sol est présent dans les deux études, mais à titre distinct :

- Etude d'impact : description des facteurs susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet, dont les terres et le sol ainsi qu'une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres, de l'utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l'eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité de ces ressources (C. env., art. R. 122-5);

- Evaluation environnementale des documents de planification, qui comprend notamment l'exposé des effets notables probables de la mise en œuvre du plan, sur l'environnement, et notamment, s'il y a lieu, sur les sols, ainsi que la présentation des mesures prises pour éviter les incidences négatives sur l'environnement (C. env., art. R. 122-20).

Et dans les deux cas, il doit y avoir mention des mesures prévues pour éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité.

Si le sol est bien présent, l'approche est essentiellement surfacique, faute de précision qui permettrait d'envisager le contraire : le sol n'est pas pris en considération dans ses qualités intrinsèques comme il le serait dans le cadre de l'aménagement foncier lorsqu'il s'agit d'évaluer les terrains pour établir les équivalences d'échange. C'est du moins ce qui ressort de la plupart des études d'impact et autres évaluations. En outre, le sol est rarement considéré comme un élément environnemental à part entière. Une analyse approfondie de la jurisprudence à laquelle ont pu se livrer certains auteurs met en évidence le fait qu'aucune décision ou plan n'a été annulé au motif de l'insuffisance d'un projet sur le sol.
Il faut, enfin, prendre en compte le fait que ces évaluations environnementales pour les documents d'urbanisme sont effectuées de façon globale et ne concernent pas un projet en particulier : dès lors, à l'approche pointilliste de l'étude d'impact relative à un projet donné, précise et sérié, s'oppose une approche moins précise qui ne permettra pas d'appréhender effectivement les effets sur le sol d'un projet de construction en particulier... ni de les éviter ou compenser. On peut sans doute trouver, dans certains règlements de zone, des dispositions qui traitent de la question des terres de découverte, mais elles sont rares.

### 3.5. La compensation de l'artificialisation

Les textes précédemment envisagés évoquent la compensation des atteintes à l'environnement en général, au sol en particulier. La question est rarement abordée en droit de l'urbanisme, voire même pas du tout, alors qu'elle est plus courante pour les ouvrages et aménagements, à l'instar des projets de voie de circulation. Le régime de la compensation a été modifié en profondeur par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, qui devrait conduire à une certaine neutralité des atteintes, par un rééquilibrage de leurs effets soit à un niveau équivalent, soit à un niveau supérieur qui traduit alors un gain, sur place ou à proximité. La compensation s'attache a priori à la naturalité du sol, puisqu'il s'agit « de compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d'un projet de travaux ou d'ouvrage ou par la réalisation d'activités ou l'exécution d'un plan, d'un schéma, d'un programme ou d'un autre document de planification ». Ces mesures « visent un objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d'évitement et de réduction » (C. envir., art. L. 163-1). Ainsi, ces mesures compensatoires « ont pour objet d'apporter une contrepartie aux incidences négatives notables, directes ou indirectes, du projet sur l'environnement qui n'ont pu être évitées ou suffisamment réduites. Elles sont mises en œuvre en priorité sur le site affecté ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne. Elles doivent permettre de conserver globalement et, si possible, d'améliorer la qualité environnementale des milieux » (C. envir., art. R. 122-13.-I). Au-delà de ces questions géographiques, la réglementation apporte deux précisions d'importance à même de garantir une neutralité « globale » (« conserver globalement ») voire d'assurer un gain (« si possible, d'améliorer la qualité environnementale des milieux ») : les mesures doivent respecter « une équivalence écologique » et la compensation constitue une « mesure balai » qui n'intervient qu'au terme d'une chaîne d'actions, soit une séquence hiérarchisée, lorsqu'il n'a pas été possible d'éviter ou de réduire l'artificialisation.

L'équivalence écologique traduit bien le principe de neutralité, dès lors qu'il s'agit d'affirmer un objectif d'identité entre l'action compensatoire et l'impact résiduel qu'elle a vocation à compenser. Sa mise en œuvre implique cependant de pouvoir mesurer les pertes et les gains et de pouvoir formater la compensation en définissant les actions à engager pour pouvoir atteindre cette équivalence, voire la dépasser. Cela implique la définition d'un terme de référence (état actuel, état en l'absence d'intervention...) et des indicateurs, tâche inaccessible au juriste qui doit se reposer sur les compétences des écologues et tenir pour acquis les résultats qu'ils établissent. Le droit formalise cependant ce processus, qui doit « se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes » (L. 163-1). Cette équivalence permet de satisfaire l'objectif du « no net loss », voire celui d'additionnalité, même si la question reste posée de l'articulation des mesures à développer : de fait, la neutralité est a priori indifférente au point de savoir si le milieu « sol » doit être préservé ou ses atteintes corrigées par ailleurs, du moment que le correctif suit le rythme de la dégradation et que l'on obtient le résultat recherché. Une approche fondée sur la valeur fonctionnelle sacrifiée peut cependant remettre en cause cette indifférence : dans certains cas, éviter la dégradation peut être plus bénéfique que de permettre l'atteinte en l'accompagnant de mesures compensatoires, nonobstant la question de la capacité des scientifiques à mettre en place des mesures de compensation efficaces.

La question de la hiérarchie des mesures à développer, non dans leurs modalités mais dans leur principe, est en revanche réglée par le code de l'environnement : celui-ci impose une succession séquencée des mesures à développer, l'une devant suppléer les insuffisances ou impossibilités de l'autre. Ainsi, le maître d'ouvrage doit adopter des mesures pour compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine « qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits » (C. envir., art. R. 122-5). L'ordre de succession est garanti par le fait que les mesures de compensation « ne peuvent pas se substituer aux mesures d'évitement et de réduction » (C. envir., art. L. 163-1). Cette solution évite la démotivation des maîtres d'ouvrage qui seraient tentés d'opter pour une solution de facilité de la compensation plutôt que de chercher à redéfinir le projet ou à prévenir et limiter les atteintes à l'environnement : la compensation ne peut pas se substituer à l'évitement et à la réduction. Elle ne fait qu'en corriger les insuffisances de façon complémentaire et c'est cette chaîne de mesures qui doit permettre de corriger les atteintes.

L'appréciation de ce caractère suffisant de la réponse apportée est cependant de nature spéculative, qui anticipe les résultats de la mise en œuvre des mesures. Un correctif a été trouvé avec l'obligation pour le maître d'ouvrage d'assurer le suivi de la réalisation de ces mesures ainsi que celui de leurs effets sur l'environnement. Des bilans réguliers lui sont imposés qui doivent être transmis à l'autorité compétente, qui peut arrêter des correctifs et garantir d'une façon générale la bonne exécution de ces mesures (mise en demeure et exécution d'office en cas de carence, sanctions pénales, garanties financières) (C. envir., art. R. 122-5). En l'occurrence, s'agissant d'artificialisation des sols, la mesure pourra consister, par exemple, en la réhabilitation d'un sol artificialisé en lui faisant recouvrir ses fonctionnalités naturelles, ou la préservation de milieux permettant de compenser les services écosystémiques affectés par cette artificialisation.
## 3.6. Les dissuasions fiscales à l'artificialisation

Bien que rares, plusieurs dispositions coexistent à ce titre :

- l'impôt sur les plus-values immobilières (CGI, art. 150 U et s.) qui frappe, au titre de l'impôt sur le revenu, les mutations d'immeubles à titre onéreux, ainsi que de la taxe forfaitaire sur la cession de terrains nus rendus constructibles que les communes peuvent, depuis la loi portant engagement national pour le logement, instituer sur leur territoire (L. n° 2006-872, 13 juill. 2006 – CGI, art. 1529) et son décret d'application (D. n° 2007-1394, 27 sept. 2007). Il s'agir d'un dispositif fiscal fondé sur la légitimité « qu'une part de la plus-value engendrée par une décision de classement de la commune et par les aménagements financés par celle-ci soit restituée ». Son institution repose sur une option de la commune.

- la taxe forfaitaire que, depuis la loi Grenelle II, les autorités organisatrices de transports urbains, les autorités organisatrices des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, l'État ou les régions peuvent instituer sur la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant de la réalisation, selon les cas, d'infrastructures ferroviaires ou de transports collectifs en site propre (L. n° 2010-788, 12 juill. 2010, art. 64. – 1609 nonies F). Cette solution renforce l'incitation à la construction.

- la taxe sur la plus-value immobilière assise sur la cession de terrains nus rendus constructibles (CGI, art. 1605 nonies, créé par l'article 55 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche). Il s'agit « d'une taxe sur la plus-value réalisée en cas de cession d'un terrain agricole devenu constructible à la suite d'une modification des documents d'urbanisme, c'est-à-dire d'une taxe visant à lutter contre la spéculation sur le foncier agricole et, de ce fait, d'un mécanisme permettant lui aussi de lutter contre la disparition des terres agricoles », dont le produit est affecté « au financement des mesures en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs » (Doc. AN n° 2636, 17 juin 2010, p. 349). Cette taxe est applicable de plein droit sur la première cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement en zone constructible, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine (zone U) ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation (zone UA) ou par une carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application du régime de la constructibilité limitée. Les cessions postérieures ne sont donc pas concernées par cette taxe.

# 4. Les voies de la densification

L'artificialisation des sols procédant souvent de façon rampante, par étalement, la voie de la densification esquissée par la loi « Solidarité et renouvellement urbains » a trouvé son prolongement avec la loi « ALUR » du 24 mars 2014, qui permet de libérer la densité et l'espace urbains, de renforcer l'encadrement de la densification et de prendre ainsi place à côté d'incitations fiscales à la densification.

## 4.1. La libération de la densité et de l'espace urbains

La mesure de la densité urbaine s'est faite pendant longtemps à l'aune du coefficient d'occupation des sols (COS), mesure facile à mettre en place et à calculer, mais réductrice des facultés d'occuper le sol. Or, s'il permet de définir la densité maximale admissible sur un terrain donné par application d'un ratio rapporté à la surface du terrain, le COS limite dans le même temps cette densité et impose par conséquent de rechercher ailleurs les capacités de construire nécessaires à un projet, d'autant plus s'il est faible et qu'il restreint ainsi la densification des terrains concernés. La loi ALUR a donc supprimé le COS, libérant la possibilité de densifier des terrains : Il y aura sans doute une artificialisation plus forte en un endroit donné, mais pour mieux l'éviter ailleurs, sous réserve que le plan local d'urbanisme « dirige » effectivement l'occupation des sols dans des secteurs donnés en évitant l'urbanisation d'autres secteurs. Il faut toutefois relativiser cette liberté, puisque l'artificialisation sera conditionnée par d'autres critères comme la distance de la construction par rapport aux limites séparatives ou le coefficient d'emprise au sol, qui établit un ratio d'artificialisation par rapport à la surface du terrain assiette du projet.

Ce faisant, la loi ALUR met fin au régime de transfert de densité institué dans les zones naturelles, qui permettait de rapatrier la capacité de construire des parcelles dans un seul secteur de réception, seul constructible de ce fait et sauvegardant ainsi les secteurs « sources » devenus inconstructibles. Cependant, elle ne supprime pas dans son principe toute possibilité de transfert de capacité de construire, mais lui donne une autre configuration : alors que le PLU pouvait déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du COS fixé pour l'ensemble de la zone pouvaient être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone, il peut désormais « déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant des règles qu'il fixe pour l'ensemble de la zone pourront être transférées ». Il appartient donc aux communes de substituer le régime du COS par d'autres règles qu'elles définissent.

En supprimant le COS, la loi ALUR modifie également les modalités de calcul du seuil minimal de densité utilisé pour le calcul du versement pour sous-densité (v. infra) en supprimant un élément essentiel de cette règle, tout en préservant son existence :
la densité maximale découle en effet de l'application des règles relatives à l'implantation par rapport aux limites séparatives et par rapport aux voies, ainsi qu'à l'emprise au sol et à la hauteur de la construction telles qu'elles sont définies par le document d'urbanisme local. Il convient cependant que les communes et intercommunalités vérifient que le seuil minimal de densité ainsi amputé de l'une de ses composantes ne soit pas inférieur à la moitié ni supérieur aux trois quarts de la densité maximale qui découle de l'application des règles relatives à l'implantation par rapport aux limites séparatives, à l'implantation par rapport aux voies, à l'emprise au sol et à la hauteur, prévues par le document d'urbanisme.

Cette suppression du COS implique également celle du contrôle de la densité résiduelle dans le cas de divisions de terrains bâtis. Ce contrôle, institué de façon optionnelle par les communes présentait en effet l'inconvénient, dans une perspective de densification, de limiter les divisions foncières. Cette situation va conduire les communes à devoir abroger le dispositif qu'elles auraient institué le cas échéant faute, désormais de base légale

Parallèlement à la suppression du COS, la loi ALUR supprime le régime des surfaces minimales à détenir pour pouvoir construire, dans la même perspective. La loi SRU du 13 décembre 2000 avait supprimé la possibilité qui était offerte aux communes de fixer une superficie minimale des terrains constructibles, sauf à exiger une telle surface dans l'hypothèse des contraintes techniques relatives à la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif. La loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a étendu cette exception au cas de la préservation de l'urbanisation traditionnelle ou de l'intérêt paysager de la zone considérée, pour s'opposer à la « minéralisation » des espaces verts. La loi ALUR est donc plus radicale, qui supprime le régime de superficie minimale des terrains constructibles, afin de raffermir l'offre foncière *intra muros* à même d'éviter une extension périphérique de la ville.

## 4.2. L'encadrement de la densification

L'objectif de gestion économe du sol - puis désormais de l'espace - posé en principe par le Code de l'urbanisme a été traduit dans le SCOT et le PLU par un contrôle accru sur la densification.

Mobilisés par la loi « Grenelle 2 » dans la perspective de la lutte contre la consommation de l'espace, leurs rapports de présentation respectifs doivent ainsi présenter « une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers » « au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs » pour le SCOT et, pour le PLU justifier son projet d'aménagement et de développement durables « au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le SCOT ». Ce diagnostic établi, ces documents d'urbanisme doivent fixer, pour l'un, des « objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, qui peuvent être ventilés par secteur géographique » et, pour l'autre, « des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ». Le PLU peut ainsi, à ce titre, « délimiter, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, des secteurs dans lesquels une densité minimale de construction ».

La loi ALUR renforce ces dispositions de lutte contre l'étalement urbain. Le rapport de présentation du SCOT doit, désormais, identifier, « en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation » et le rapport de présentation du PLU doit analyser « la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Ce rapport est également assujetti à la présentation d'une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers « au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme », après avoir intégré les besoins d'environnement « notamment en matière de biodiversité ». Dans cette perspective, le plan d'aménagement et de développement durable du PLU doit déterminer des objectifs « chiffrés » de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, au même titre que le document d'orientation et d'objectifs du SCOT, par référence à l'analyse de la consommation antérieure de l'espace.

## 4.3. Le renforcement des conditions de l'artificialisation

La loi ALUR va renforcer les conditions d'ouverture à l'urbanisation de certains secteurs, limitant ainsi leur possible artificialisation.

La loi SRU a incité les communes à se grouper en vue d'une gestion commune de leur urbanisation articulée autour du SCOT, les poussant dans cette voie en limitant la possibilité pour celles qui y renonceraient d'ouvrir à l'urbanisation les zones naturelles et les zones d'urbanisation future délimitées par les PLU en l'absence d'un SCOT applicable. Sauf une possible dérogation accordée par le préfet, en vue d'une extension limitée de l'urbanisation. Ce régime a cependant été limité par un jeu de critères de distance, de population agglomérée et de diverses considérations géographiques. Pas moins d'une dizaine de modifications législatives et réglementaires de ce dispositif vont se succéder pour tenir compte de situations locales particulières, rendant le régime initial très complexe à utiliser.
La loi ALUR rénove le mécanisme en lui donnant une autre philosophie : éviter l'étalement urbain dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCOT (dont tiennent lieu, dans le cadre de ce dispositif les schémas d'aménagement régionaux des régions d'outre-mer, le schéma directeur de la région d'Île-de-France et le schéma d'aménagement de la Corse ainsi que son substitut, le plan d'aménagement et de développement durable de Corse), plusieurs zones et secteurs ne peuvent pas être ouverts à l'urbanisation dans le cadre de de l'élaboration ou de l'évolution d'un PLU. Sont concernées par cette restriction les zones à urbaniser d'un PLU (ou document en tenant lieu) délimitées après le 1er juillet 2002 ; les zones naturelles, agricoles ou forestières dans les communes couvertes par un PLU et les secteurs non constructibles des cartes communales. En outre, dans les communes qui ne sont couvertes par aucun document d'urbanisme, les secteurs situés en dehors des parties actuellement urbanisées des communes ne peuvent être ouverts à l'urbanisation pour autoriser « les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes », non plus que les constructions ou installations que le conseil municipal peut approuver dans l'intérêt de la commune. Enfin, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCOT, aucune autorisation d'urbanisme commercial ni d'exploitation d'un établissement de spectacles cinématographiques ne peut être délivrée à l'intérieur d'une zone ou d'un secteur rendu constructible après l'entrée en vigueur de la loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003. Toutefois, le préfet peut permettre de déroger à ces dispositions « si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services ».

Par ailleurs, la loi ALUR restreint l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser (AU) afin de contenir la tentation d'une urbanisation « en tâche d'huile » qui conduirait à délaisser les capacités de densification existantes dans les parties agglomérées de la commune ou de l'intercommunalité. Le PLU doit ainsi faire l'objet d'une procédure de révision lorsque la commune envisage « d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ». La commune est ainsi contrainte par ses choix initiaux dans un délai relativement réduit. Le dispositif n'est cependant pas des plus évidents : comment interpréter le caractère significatif des acquisitions qui conditionne le recours à la révision ? En l'absence de toute définition légale, il faut certainement l'apprécier en le rapportant l'aune des surfaces considérées. L'expiration du délai de 9 années au terme duquel il doit y avoir révision et dont le point de départ est relativement aisé à déterminer (approbation du PLU ou de sa révision créant la zone considérée), ne conduit à la définition d'aucune sanction particulière qui serait explicitement prévue par la loi : on aurait pu penser à l'inopposabilité du régime de la zone AU défini par le PLU, auquel se substituerait celui de la constructibilité limitée, ou encore à la possibilité d'une révision d'office diligentée par le préfet après mise en demeure resté sans effet. La qualification d'opérateur foncier, enfin, celle ne fait pas plus l'objet de précision, ce qui laisse supposer que tout opérateur, quel que soit son statut, est à même de répondre aux exigences de cette disposition.

Lorsque, au contraire, il est nécessaire de recours à une modification en vue de l'ouverture à l'urbanisation d'une zone, « une délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l'utilité de cette ouverture au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones ». La motivation est donc déterminante à ce titre, et doit respecter les termes légaux.

Enfin, le PLU peut fixer des règles imposant « une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables, éventuellement pondérées en fonction de leur nature, afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville », dénommé « coefficient de biotope » au cours des débats parlementaires. Établi sur la base d'un ratio entre la surface favorable à la nature et la surface d'une parcelle construite, ce coefficient permet ainsi de déterminer la part de la surface d'un terrain servant de station végétale ou assumant d'autres fonctions pour l'écosystème. Selon l'expérience berlinoise du coefficient de biotope par surface, la plus achevée à ce jour, ce coefficient « contribue ainsi à standardiser et à concrétiser les objectifs suivants en matière de qualité de l'environnement ; garantir et améliorer le microclimat et l'hygiène atmosphérique ; garantir et développer la fonction des sols et la gestion des ressources en eau ; créer et revaloriser l'espace vital pour la faune et la flore ; améliorer l'environnement de l'habitat ». Un coefficient est ainsi appliqué à chaque traitement de surface (eg : Surface imperméabilisée 0 ; Surface perméable non plantée 0,3 ; Surface perméable avec plantes éparses 0,5 ; Surface végétalisée sur sol naturel 1,0 ; Végétalisation des murs 0,5, etc.).

## 4.4. Les incitations financières et fiscales à la densification

A quelques exceptions près, la fiscalité actuelle n'a pas été pensée en termes d'incitations à limiter la « consommation » des sols, mais en vue financement des équipements ou d'autres politiques. Elle n'a donc, par nature, qu'un effet incitatif indirect sur la réduction de l'imperméabilisation, lorsqu'elle n'est pas neutre à cet égard ou n'a pas un effet négatif incitant à la consommation foncière. Si la fiscalité liée au foncier est envisageable pour limiter l'étalement urbain et l'artificialisation des sols, il convient de respecter quelques lignes directrices :

- la « libération » du foncier en vue de favoriser la densification et éviter l'étalement urbain ne doit pas interdire de construire dans certains secteurs « adéquats » ;
- éviter que le revenu de la fiscalité instituée afin de limiter l'utilisation des sols bénéficie à la personne publique qui l'institue, son objet étant la dissuasion et non la production de gains

- le taux de fiscalité doit être incitatif ;

- respecter le principe constitutionnel de l'autonomie financière des collectivités territoriales (leurs ressources propres doivent constituer une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources).

La feuille de route pour la transition écologique a précisé que « En lien avec l'élaboration de la loi cadre sur la biodiversité et de la loi sur le logement, l'urbanisme et la ville prévue pour le début 2013, les travaux suivants seront donc conduits : Le rôle que la fiscalité relative à l'aménagement peut jouer dans la prévention de l'étalement urbain (et, par cette voie, dans la lutte contre l'artificialisation des sols) sera étudié, en lien avec les outils réglementaires de l'urbanisme ». Rares, cependant, sont les travaux qui ont été consacrés aux instruments financiers et fiscaux incitant à la densification, non pas tant en raison de la technicité de l'exercice que de l'absence de spécialistes de ces questions et des dispositions existants à cette fin. Qu'il faut en définitive inventer autant qu'analyser. Nonobstant quelques commentaires doctrinaux, l'essentiel de la question a été abordé dans le cadre du Comité français pour la fiscalité écologique (devenu « Comité pour l'économie verte ») installé pour satisfaire les ambitions de la feuille de route.

La taxe d'aménagement, tout d'abord : instituée dans le cadre de la réforme de la fiscalité de l'aménagement par la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, elle concerne les opérations d'aménagement et les opérations de construction, de reconstruction et d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d'autorisation en vertu du Code de l'urbanisme (C. urb., art. L. 331-6). Le fait générateur de cette taxe varie en fonction de la nature de l'autorisation en cause : la délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager, la délivrance du permis modificatif, la naissance d'une autorisation tacite de construire ou d'aménager, la décision de non-opposition à une déclaration préalable ou, en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ou d'aménager, le procès-verbal constatant la ou les infractions (C. urb., art. L. 331-6). La taxe est assise sur la valeur de la surface de construction : la loi détermine une valeur forfaitaire par mètre carré de la surface de construction, variable selon qu'il s'agit des communes de la région d'Île-de-France ou des autres communes (C. urb., art. L. 331-11). Nonobstant l'exonération de certaines constructions en fonction de leur affectation, et un abattement de 50 % en fonction des caractéristiques de certains locaux, le taux de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs. Ainsi configurée, et compte tenu de son taux, cette taxe incite peu à la réduction de l'utilisation de surface au sol, puisqu'elle a été instituée en vue de participer au financement des équipements publics de la commune.

Toutefois, compte tenu de l'assiette de cette taxe, certaines adaptations seraient envisageables pour lui donner un caractère incitatif en vue de réduire l'utilisation des sols :

- l'introduction d'une variabilité de la taxe d'aménagement en fonction d'indices de qualité du sol ou de disponibilité du sol peut être suggérée, mais sa mise en œuvre peut être compliquée par la difficulté d'établir ces indices ;

- une modulation de la taxe selon que le projet concerne ou non un terrain antérieurement non bâti, de façon à renchérir le coût des projets sur les terrains vierges (selon des critères à définir, comme l'absence d'équipements VRD), sur le fondement d'un zonage préalable de façon à permettre l'identification des terrains concernés. Cette solution peut s'accompagner d'une diminution de la taxe dans les centres urbains et parcelles aménagées (toujours sur la base d'un zonage préalable). Deux écueils sont à éviter cependant : un taux trop faiblement incitatif (mais un taux élevé peut ne pas avoir d'effet sur les constructeurs disposant d'une capacité financière suffisante) et la tentation du revenu pour les communes, contreproductif puisque les incitant à l'urbanisation, sauf dans ce cas à prévoir soit une affectation particulière en lien avec son objet (à l'image de l'ancienne taxe départementale des espaces naturels sensibles - comme le rétablissement ou la préservation des continuités écologiques désormais liés aux documents d'urbanisme), soit l'affectation à une autre personne publique (renforcement de la part départementale de la taxe d'aménagement, qui se substitue à la taxe départementale des espaces naturels sensibles, avec ou sans réaffectation à la commune en fonction d'un projet de protection éligible)

- une exonération de la taxe en cas de recyclage foncier, une sorte de « récompense » fiscale en faveur du constructeur qui procéderait à une reconstruction après démolition, évitant d'aller artificialiser un autre terrain ailleurs, ou après dépollution d'un terrain, avec la même finalité.

Le versement pour sous-densité : la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a instauré ce dispositif afin « de permettre aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent de lutter contre l'étalement urbain, source de consommation énergétique et de surcoûts en matière d'équipements collectifs » (Rapp. sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010 : Doc. Sénat n° 166, 13 déc. 2010, p. 167). À ce titre, les communes et intercommunalités compétentes en matière de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme peuvent instituer, par délibération, un seuil minimal de densité en deçà duquel un versement pour sous-densité est dû (C. urb., art. L. 331-36) et dont le produit leur bénéficie (C. urb., art. L. 331-46). Ce mécanisme ne peut être institué que dans les communes ou intercommunalités couvertes par un plan local d'urbanisme ou un POS approuvé, puisque le seuil minimal de densité est déterminé par secteurs du territoire de la commune ou de l'intercommunalité dans les zones urbaines et à urbaniser. Ces
secteurs sont définis sur un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou
au plan d'occupation des sols.

La loi a encadré la définition du seuil par la commune pour éviter certains excès qui ne procéderaient plus d'une politique de maîtrise de la densité urbaine, mais qui n'aurait plus qu'un objectif financier. Ainsi, pour chaque secteur, le seuil minimal de densité ne peut être inférieur à la moitié ni supérieur aux trois quarts de la densité maximale autorisée par les règles définies dans le plan local d'urbanisme. Une disposition similaire s'applique dans le cadre des opérations de lotissement : dans ce cas, le seuil minimal de densité ne peut être inférieur à la moitié ni supérieur aux trois quarts de la surface de plancher attribuée à chaque lot par le lotisseur (C. urb., art. L. 331-37).

En deçà de ce seuil, les constructeurs doivent s'acquitter d'un versement égal au produit de la moitié de la valeur du terrain
par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la
construction résultant de l'application de seuil.

Si ce mécanisme présente un intérêt certain pour favoriser une utilisation plus économe de l'espace et lutter ainsi contre
l'étalement urbain, il reste facultatif, la décision de l'instituer relevant en propre des communes ou intercommunalités
compétentes. Le mécanisme est sans doute un peu complexe, mais rendre son institution obligatoire pour les communes et
intercommunalités constituerait un outil supplémentaire à même d'une part de faire prendre conscience de la nécessité de
préserver les sols et, d'autre part, de responsabiliser les constructeurs.

D'autres suggestions ont été formulées, diversement appréciées par les parties prenantes, mais qui mériteraient d'être
explorées, à l'instar d'une taxation des bureaux vacants sur le modèle de la fiscalité des logements vacants, permettant
d'inciter à les mettre sur le marché plutôt que d'en construire d'autres. Ou d'une taxation des friches industrielles et
commerciales pour inciter au recyclage foncier.

5. Conclusion

La lutte contre l'artificialisation des sols repose sur un ensemble d'outils, mobilisables de façon complémentaire, qui repose
pour une large part sur le droit de l'urbanisme. Il manque cependant à cet ensemble une ligne de conduite, un texte cadre qui
reconnaîtrait d'intérêt général la protection du sol en mettant en évidence son rôle fondamental d'interfaces et, surtout, sa
capacité à rendre des services. Cette voie des services écosystémiques, qui a fait l'objet d'études juridiques dans d'autres
cadres, pourrait renouveler l'approche que l'on a eu jusqu'à présent du sol, simple support d'activités et de construction, et
constituer un prétexte de plus pour le protéger, ainsi que ses services.

Références bibliographiques citées

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Durousseau, S., 2001. *Patrimoine foncier pollué et urbanisme*. Thèse de doctorat (Droit public). Université de Limoges. Faculté de droit et des sciences économiques, Limoges. 561 p.

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Lissandro, G., 1996. *Le droit français des sols à l'épreuve du droit international public et du droit européen*. Nice.

Mauléon, É., 2002. Essai sur le fait juridique de pollution des sols. Thèse de doctorat (Droit). Toulouse 1, 500 p.

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https://books.google.fr/books?id=KGs3AQAAIAAJ
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