Dans le détail, la construction sur terres nouvelles explique la quasi-totalité de la progression du patrimoine en constructions non agricoles et terrains bâties entre fin 1990 et fin 1997, car les prix de l'immobilier ont peu évolué au cours de la période. Au contraire, la contribution de l'urbanisation est relativement plus faible entre fin 1998 et fin 2007, alors que la forte croissance des prix de l'immobilier explique l'essentiel de la contribution du patrimoine. Enfin, les constructions sur des terres nouvelles ont limité les reculs du patrimoine immobilier enregistrés en 2008 puis entre fin 2011 et fin 2015, l'accroissement des surfaces bâties compensant en partie la baisse des prix de transaction.

<table><caption>**Tableau 5.** Évolution du patrimoine en constructions non agricoles et terrains sous-jacents (%)
(Source : Calculs à partir des données Insee, comptes nationaux base 2010)</caption><thead><tr><td>Période</td><td>Évolution totale (en %)</td><td>Contribution du patrimoine à surface constante (en points)</td><td>Contribution du patrimoine bâti sur des terres nouvelles au cours de la période (en points)</td></tr></thead><tbody><tr><td>début 1991 - fin 1997</td><td>11,9</td><td>0,0</td><td>11,9</td></tr><tr><td>début 1998 - fin 2007</td><td>197,1</td><td>153,6</td><td>43,5</td></tr><tr><td>début 2008 - fin 2008</td><td>-3,8</td><td>-5,5</td><td>1,7</td></tr><tr><td>début 2009 - fin 2011</td><td>14,0</td><td>8,9</td><td>5,2</td></tr><tr><td>début 2012 - fin 2015</td><td>-2,2</td><td>-6,8</td><td>4,6</td></tr><tr><td>début 1991 - fin 2015</td><td>256,6</td><td>142,1</td><td>114,5</td></tr></tbody></table>

### 4.3.2. Pour aller plus loin : tenir compte de la valeur des terres consommées dans la construction sur terres nouvelles ?

La valorisation patrimoniale des constructions sur des terres nouvelles ne correspond pas tout à fait à l'accroissement du patrimoine qu'elles génèrent, car elles consomment des terres non bâties qui sont également une composante de la richesse de la Nation. Pour obtenir une « valeur ajoutée » au patrimoine de la construction sur des terres nouvelles, il faudrait tenir compte de cette destruction. Par ailleurs, la réduction des surfaces non bâties est source de consommation de richesses non valorisées dans le compte de patrimoine, telles que la biodiversité ou certains écosystèmes.

Les comptes de patrimoine ne permettent pas de déterminer précisément l'origine des nouvelles surfaces bâties. Cependant, les exploitations des enquêtes Corine Land Cover indiquent que les terres artificialisées depuis 2000 proviennent à près de 90% de terres agricoles (Antoni, 2011; Janvier et al., 2015). Aussi, on peut considérer que l'ensemble des terres consommées par la construction sur des terres nouvelles étaient à l'origine des terres agricoles. Cette hypothèse est d'autant moins coûteuse que, comparés au prix des terrains bâties, les prix des terres agricoles et des fonds forestiers sont très proches et très faibles.

Cependant, une partie des terres non bâties, y compris des terres agricoles, sont valorisées à un prix élevé, celui-ci tenant compte du fait qu'elles sont potentiellement urbanisables à court ou moyen terme. La façon dont ces surfaces sont prises en compte dans le calcul de la valeur des terres consommées par l'artificialisation des sols est donc déterminante du résultat obtenu. En effet, si la prise en compte des pertes engendrées par la construction sur terres nouvelles est marginale lorsque les terres consommées sont valorisées au seul prix des terres agricoles, elle devient significative lorsque l'on considère que le caractère urbanisable de ces terres était déjà pris en compte dans le calcul du patrimoine. Il n'est malheureusement pas possible de déterminer la part des terres urbanisables dans les terres consommées par l'étalement urbain.

En effet, l'accroissement des surfaces artificialisées est supérieur à la réduction des surfaces dites urbanisables. Cela traduit le fait que la construction sur des terres nouvelles rend potentiellement urbanisables les terrains adjacents, qui n'étaient pas nécessairement considérés comme tels auparavant. D'un point de vue purement patrimonial, il s'agit d'une externalité positive de l'étalement urbain : la construction sur des terres nouvelles accroît la valeur de ces terres, mais aussi celle des terres qui les entourent (Cavailhès et al., 2011).

## 4.4. Conclusion

Les actifs résultant de l'urbanisation du territoire constituent l'essentiel du patrimoine économique de la France. Par ailleurs, ils ont contribué à l'essentiel de l'enrichissement de l'économie française depuis le début des années 1990. Cette contribution est principalement due à la progression des prix de marché auxquels sont valorisés le stock de constructions et de terrains bâties existants, mais les constructions sur des terres nouvelles au cours de la période ont également joué un rôle important. En effet, l'étalement urbain a permis d'augmenter le stock de constructions via la progressions des surfaces artificialisées, soit d'accroître le support de prix eux-mêmes en forte hausse. Il existe un tel écart entre le prix des terres agricoles consommées et le prix des terrains bâties que l'effet de l'urbanisation sur le patrimoine économique est sans conteste positif. Néanmoins, il s'agit bien d'un patrimoine purement économique, qui ne tient pas compte de la biodiversité ni de la valeur esthétique accordée aux territoires consommés.
# 5. Contribution de la construction sur des terres nouvelles à la croissance économique et à la création d'emploi

Auteur : Pierre Madec (OFCE), expert technique

Du fait de sa forte concentration en emplois, le secteur de la construction, résidentielle ou non, contribue positivement à la création d'emplois et à la croissance. La production de logements neufs, notamment sur terres nouvelles, dans les zones les plus tendues à la densité résidentielle élevée, est à même de répondre aux besoins en logements des ménages et ainsi participer à la baisse des prix immobiliers. La construction sur terres nouvelles de locaux non résidentiels est quant à elle en capacité de participer aux développements économiques de territoires au sein desquels la concentration de l'emploi se développe. Enfin, la construction, notamment sur terres nouvelles, constitue par nature des investissements à même de soutenir la croissance. En effet, une grande partie de la théorie économique a démontré l'impact bien plus positif à terme sur la croissance des dépenses d'investissement relativement aux dépenses « courantes »<fnref n="13" />.

Une fois explicitée la place occupée par le secteur de la construction dans l'économie française, nous modéliserons à l'aide du modèle macroéconomique multisectoriel ThreeMe<fnref n="14" /> l'impact sur l'emploi et la valeur ajoutée d'une hausse de l'investissement dans le secteur. Dans un dernier temps, nous mentionnerons les retombées socioéconomiques d'une augmentation de la production de logement.

## 5.1. Quelle place du secteur de la construction dans l'économie française ?

En 2015, le secteur de la construction comptait 1,3 million de salariés et plus de 300 000 travailleurs non salariés soit 6,1% de l'emploi total en France<fnref n="15" />. Si l'économie française est parvenue à créer, entre 2008 et 2015, 226 000 emplois salariés, le secteur de la construction en a détruit 152 000 sur la période (Figure 6).

Le secteur de construction a été, avec l'industrie, le secteur le plus touché par la grande crise économique de 2008 et a peiné jusqu'à récemment à se rétablir. Entre 2008 et 2015, la production y a baissé de 22 milliards (-18%) et formation brute de capital fixe (FBCF), c'est-à-dire l'investissement, de 2,5 milliards (-26%).

Si une amélioration semble à l'œuvre depuis la mi 2015, la situation conjoncturelle reste relativement dégradée au regard du passé. Depuis le début de la crise économique, la valeur ajoutée du secteur s'est réduite de 20% et l'investissement de 30% (Figure 7). Si la France a déjà connu au début des années 90 une crise de la construction d'une ampleur importante, les origines de celles-ci diffèrent sensiblement. En effet, alors que la crise des années 1990 trouvait sa source dans l'éclatement d'une bulle dans le secteur de la construction non résidentielle, celle de 2008 est principalement due au fort recul de l'investissement des ménages.

<figure><img src="image_8.png" /><figcaption>**Figure 6.** Evolution de l'emploi salarié par secteur (100=2008)
(Source : INSEE, Comptes nationaux annuels)</figcaption></figure>

<footnote n="13">¹³ Creel J., E. Heyer et M. Plane, « Petit précis de politique budgétaires », Revue de l'OFCE, 2011.</footnote>

<footnote n="14">¹⁴ Le modèle ThreeME a été développé conjointement par l'OFCE et l'ADEME. Voir notamment « Les propriétés dynamiques et de long terme du modèle ThreeME », Revue de l'OFCE n°149, 2016.</footnote>

<footnote n="15">¹⁵ L'industrie regroupait 3,1 millions de salariés, les services marchands plus de 10 millions et les services non marchands 7,8 millions.</footnote>
<figure><img src="image_9.png" /><figcaption>Figure 7. Valeur ajoutée et investissement (FBCF) dans le secteur construction (100=2008)</figcaption></figure>

(Source : INSEE, Comptes nationaux annuels)

Entre les deuxièmes trimestres 2008 et 2015, l'investissement en construction des ménages a chuté de plus 20% (Figure 8). A lui seul, il a contribué négativement à la croissance de l'ordre de 1,4 point de PIB<fnref n="16" />. A titre de comparaison, la contribution de l'investissement des ménages, principalement en construction et en rénovation, à la croissance britannique a été nulle, sur la même période, expliquant ainsi en partie les divergences macroéconomiques des deux pays au cours de la période.

Rappelons que l'investissement immobilier, qu'il soit résidentiel ou pas, est l'une des composantes les plus volatiles du PIB et ce sans même mentionner les fortes révisions qui le touche (voir Madec et Péléraux, 2016).

<figure><img src="image_10.png" /><figcaption>Figure 8. Investissement en construction par secteurs institutionnels (100=2008 T1)</figcaption></figure>

(Source : INSEE, Comptes nationaux trimestriels)

## 5.2. Quels besoins de construction ?

Les besoins en construction regroupent tout à la fois les besoins en logement résultant notamment de la croissance du nombre de ménages, et les besoins en locaux professionnels et commerciaux engendrés par la croissance du nombre d'emplois et de l'évolution du nombre de chômeurs.

En 2014, le nombre de logements neufs commencés en France s'est élevé à un niveau légèrement supérieur à 290 000¹⁷. Le nombre de m² commencés descendait lui à un niveau historiquement bas (Figure 9). A titre de comparaison, le Commissariat général au développement durable (CGDD) chiffre la demande potentielle de logement entre 300 000 et 400 000 logements

<footnote n="16">¹⁶ Voir « Les raisons d'une croissance plus forte au Royaume Uni qu'en France », INSEE Analyse, N°27, 2016</footnote>

<footnote n="17">¹⁷ Les données issues du SOES sont à interpréter avec prudence compte tenu des fortes révisions dont elles font l'objet. Si ces dernières n'affectent pas les dynamiques à l'œuvre, les niveaux de construction peuvent en être fortement modifiés.</footnote>
par an à l'horizon 2030¹⁸. En France, la production de logements neufs répond dans un premier temps à un besoin démographique grandissant. Depuis le début des années 90, le nombre de ménage français a augmenté de près de 25% et à l'horizon 2030, il devrait croître de 6% soit un dynamisme démographique trois fois supérieur à celui, moyen, de l'Union européenne. Depuis 20 ans, l'attractivité des grandes métropoles n'a cessé de se renforcer et les habitudes sociétales ont fortement modifié la structure des ménages. A titre d'exemple, les ménages composés d'une personne ont vu leur part dans la population croître de plus de 10 points en 20 ans. Ces évolutions ont pour conséquences un besoin de production de logements neufs tant pour permettre la bonne insertion des nouveaux ménages dans le marché du logement que pour améliorer l'adéquation territoriale de la demande et de l'offre de logement. Si certains de ces besoins nouveaux peuvent être satisfaits par la construction de logements plus petits sur des terrains déjà artificialisés, la construction sur terres nouvelles reste indispensable pour satisfaire au mieux les besoins exprimés et non exprimés.

<figure><img src="image_11.png" /><figcaption>**Figure 9.** Nombre de logements et de m² commencés en France entière
(Sources : SOES, Ministère du Développement durable)</figcaption></figure>

A cette production neuve nécessaire pour absorber la croissance du nombre de ménages s'ajoute évidemment les logements à construire pour pallier aux situations, trop nombreuses, de mal logement. Selon les données de la dernière enquête nationale Logement (ENL) de l'INSEE (2013), ce sont ainsi près de 900 000 personnes qui se trouvent actuellement en situation de privation de logement personnel. Entre 2001 et 2013, le taux d'effort des ménages du premier quartile de revenu a augmenté de plus de 6 points pour atteindre en moyenne 31,3% et 2,7 millions de ménages se trouvaient en situation de sur occupation (OFCE, 2015).

Le déficit de logements abordables s'est traduit, ces dernières années, par une augmentation du nombre des situations de marginalisation face au logement et donc de dégradation des conditions de logement des ménages les plus modestes. Si le nombre de logements ne constitue pas, dans un certain nombre de zones géographiques, un problème en soi, la bonne adéquation de l'offre et de la demande de logement est en cause. Compte tenu des forts mouvements de population observés, des transformations sociétales à l'œuvre mais également des transformations importantes des marchés de l'emploi, la construction n'est pas parvenue ces dernières décennies à contenir l'augmentation et la modification des besoins en logement français dans les zones les plus tendues, engendrant une hausse importante des coûts du logement sur ces territoires.

D'un point de vue purement économique, la sous production de logement à vocation de résidence principale a impacté fortement à la fois les conditions de vie des ménages mais également nous l'avons vu la croissance économique.

Dans un rapport remis à l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale<fnref n="19" />, l'OFCE a mis en exergue l'impact économique des situations de mal-logement. Ces dernières ont, directement ou indirectement, des impacts négatifs nombreux et coûteux tant pour les finances publiques que pour le niveau et la qualité de vie des ménages. Directement, ces situations engendrent des dépenses importantes - de l'ordre de 1,3 milliards d'euros - de prise en charge des situations de marginalisation face au logement (hébergement d'urgence, prévention de l'exclusion, etc.). L'ensemble des aides publiques au logement ayant pour but de palier à la fois les imperfections du marché immobilier mais aussi le manque de logement abordable dépassait en 2016 les 40 milliards d'euros. Enfin, à plus long terme, les couts indirects du mal logement sont nombreux. Toutes choses égales par ailleurs, les situations de mal logement augmentent significativement la probabilité des élèves d'être en échec scolaire, des actifs d'être au chômage et plus généralement la probabilité de se déclarer en mauvaise santé. Au total, ces coûts indirects du mal logement se chiffrent à plusieurs milliards d'euros (OFCE/ONPES, 2015).

<footnote n="18">¹⁸ « La demande potentielle de logements à l'horizon 2030 : une estimation par la croissance attendue du nombre de ménages », CGDD, Août 2012.</footnote>

<footnote n="19">¹⁹ OFCE, « Mesure du coût économique et social du mal logement », Rapport pour l'ONPES, octobre 2015.</footnote>
En 2001, Bosvieux et al.<fnref n="20" /> proposaient une modélisation non pas de la demande potentielle en logement, mesurée depuis longtemps par l'INSEE, mais du besoin de logement en Ile de France c'est à dire non pas du besoin en construction neuve et renouvellement mais bien à la fois la demande induite par la croissance du nombre de ménages et la demande « non exprimée » induite par des situations de logement non adéquates. Pour la seule région Ile de France, les auteurs chiffreraient à 1,4 millions le nombre de ménages en situation de « besoins de logement », en additionnant à la fois les besoins de décohabitation et les ménages déjà formés.

A ces besoins en construction de logements viennent s'ajouter les besoins de construction de locaux non résidentiels. Entre 2007 et 2014, le nombre de m² de locaux commerciaux construits a baissé de 44% (Figure 10).

<figure><img src="image_12.png" /><figcaption>**Figure 10.** Nombre de m² de locaux commercé par catégorie d'activité
(Source : SoES Sources : SOES, Ministère du Développement durable)</figcaption></figure>

La France a retrouvé, et maintenant dépassé (+1%) son niveau d'emploi salarié d'avant crise et ce alors même que le niveau de chômage est très supérieur à celui observé en 2008. L'amélioration du marché du travail devrait donc se traduire par un besoin en construction sur terres nouvelles important. Si le chiffrage de ces besoins nécessiterait la mobilisation de données à un niveau sectoriel et territoriale fin, l'existence de ces besoins nouveaux est indéniable. D'autant plus qu'une augmentation de la construction de logements et de locaux commerciaux, secteur riche en emploi, engendrerait elle-même des créations d'emplois accru et donc un besoin en construction plus grand.

## 5.3. Quel impact d'un choc de production dans le secteur du Bâtiment ?

Il est tout d'abord à noter que le secteur du BTP est le secteur le plus sensible à l'investissement public. Nous avons évalué l'impact d'une hausse de l'investissement public à l'aide du modèle macroéconomique, ThreeME, développé depuis 2008 dans le cadre d'un partenariat entre l'OFCE, l'ADEME et TNO. ThreeME est un modèle néo-keynésien multisectoriel dans lequel l'économie française est décomposée en 20 secteurs d'activité et 17 sous-secteurs énergétiques. Dans le cadre d'un scénario de hausse de l'investissement public, cette approche multisectorielle permet de mieux cerner la différenciation sectorielle de l'investissement public.

A court terme, la hausse ponctuelle de l'investissement public se répercute instantanément sur l'activité. Les entreprises répondent à la hausse de la demande qui leur est adressée en augmentant leurs capacités productives.

La structure multisectorielle du modèle permet d'étudier l'impact différencié d'une hausse de l'investissement public sur chacun des secteurs de l'économie et d'en identifier ainsi les principaux bénéficiaires (Tableau 6).

<footnote n="20">²⁰ Bosvieux J., B. Coloos, M. Mouillart et C. Taffin, « L'évaluation normative des besoins : principes et application concrète à l'Ile-de-France », ANIL, 2001.</footnote>
<table><caption>**Tableau 6.** Principaux impacts sectoriels d'une hausse de l'investissement public d'un point de PIB

(Source : Modèle ThreeMe, OFCE-Ademe)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Secteurs</th><th colspan="2">Emploi salarié<br>(en équivalent temps plein)</th><th colspan="2">Valeur ajoutée (en %)</th></tr><tr><th>1 an</th><th>5 ans</th><th>1 an</th><th>5 ans</th></tr></thead><tbody><tr><td>Agriculture, sylviculture et pêche</td><td>+ 756</td><td>+ 1 011</td><td>+ 0,3</td><td>+ 0,3</td></tr><tr><td>Industrie agro-alimentaire</td><td>+ 532</td><td>+ 2 484</td><td>+ 0,2</td><td>+ 0,5</td></tr><tr><td>Autre industrie</td><td>+ 12 965</td><td>+ 21 478</td><td>+ 0,9</td><td>+ 0,7</td></tr><tr><td>BTP</td><td>+ 63 498</td><td>+ 132 177</td><td>+ 7,5</td><td>+ 7,8</td></tr><tr><td>Transports</td><td>+ 2 002</td><td>+ 1 964</td><td>+ 0,3</td><td>+ 0,2</td></tr><tr><td>Services marchands</td><td>+ 40 431</td><td>+ 106 045</td><td>+ 0,6</td><td>+ 0,9</td></tr></tbody></table>

Le choc d'investissement public modélisé ici est une augmentation de l'investissement public à l'année n0 d'un montant d'un point de PIB soit environ 24 milliards d'euros. On observe que le secteur du BTP au travers sa composante « Travaux Publics » est le secteur le plus sensible à une hausse de l'investissement public. Il enregistrerait, suite à une augmentation d'un point de PIB de l'investissement public, une augmentation de 7,8% de sa valeur ajoutée à l'horizon de 5 ans et créerait plus de 130 000 emplois.

Le choc simulé ici n'étant pas ciblé spécifiquement sur le secteur de la construction, nous utilisons dans un second temps une version du modèle ThreeMe développée par l'OFCE pour la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) qui propose une décomposition sectorielle fine des sous-secteurs du bâtiment permettant de mieux approximer le secteur de la construction neuve. En effet, le modèle développé avec la DHUP décompose le secteur du BTP en 7 sous-secteurs : 6 sont des secteurs de la rénovation énergétique et le dernier regroupe les travaux de construction desquelles sont extraits les travaux de génie civil.

En ciblant le choc d'investissement sur le secteur de la construction neuve, qu'elle soit résidentielle ou non, cette modélisation permet de déterminer l'impact d'une hausse de la production du secteur de 10% pendant 5 ans<fnref n="21" />. L'impact sur le PIB serait de 0,7% la première année et de 1,3% à 5 ans. Une telle augmentation de la production dans la construction serait à même de créer près de 140 000 emplois salariés à 5 ans.

Les résultats sectoriels sont quant à eux présentés dans le tableau 7. Si le secteur de la construction est évidemment le secteur bénéficiant le plus de la croissance de la production en termes d'emplois salariés créés, il est intéressant de noter l'impact de cette hausse sur l'ensemble des secteurs de l'économie française même si pour certains ce dernier reste marginal.

<table><caption>**Tableau 7.** Impact sectoriel d'une hausse de 10% de la production dans la construction

(Source : Modèle ThreeMe, OFCE)</caption><thead><tr><th rowspan="2">Secteur</th><th colspan="2">Emploi salarié (en équivalent temps plein)</th><th colspan="2">Valeur ajoutée (en %)</th></tr><tr><th>1 an</th><th>5 ans</th><th>1 an</th><th>5 ans</th></tr></thead><tbody><tr><td>Construction</td><td>41 395</td><td>105 952</td><td>8,41</td><td>10,17</td></tr><tr><td>Rénovation énergétique</td><td>2 326</td><td>8 609</td><td>0,65</td><td>1,23</td></tr><tr><td>Industrie (hors bâtiment)</td><td>4 625</td><td>9 271</td><td>0,25</td><td>0,19</td></tr><tr><td>Transports</td><td>817</td><td>2 315</td><td>0,16</td><td>0,22</td></tr><tr><td>Services marchands</td><td>2 283</td><td>5 641</td><td>0,22</td><td>0,50</td></tr><tr><td>Services non marchands</td><td>2 283</td><td>5 641</td><td>0,02</td><td>0,05</td></tr><tr><td>Secteurs énergétiques</td><td>280</td><td>1 062</td><td>0,19</td><td>0,35</td></tr></tbody><tfoot><tr><td><strong>Total</strong></td><td><strong>54 010</strong></td><td><strong>138 490</strong></td><td><strong>0,28</strong></td><td><strong>0,33</strong></td></tr></tfoot></table>

N.B : La valeur ajoutée est définie comptablement comme la valeur de la production diminuée de la consommation intermédiaire.

Ces simulations macroéconomiques ne permettent ni de distinguer la production de logements et de locaux non résidentiels ni de mesurer les conséquences socioéconomiques d'un surplus de production de logement.

Le choc de production modélisé précédemment met en exergue l'impact positif que cette production supplémentaire de logements neufs serait à même d'engendrer en termes de croissance et d'emploi.

<footnote n="21">²¹ Une augmentation de 10% de la production du secteur équivaut à une hausse de 21 milliards de la production du secteur soit l'équivalent de 150 000 logements supplémentaires.</footnote>
# 6. Impacts socio-spatiaux inégalitaires des marchés fonciers et immobiliers

Auteur : Jean Cavailhès

Il s'agit d'étudier ici les impacts sur les inégalités socio-spatiales de nouvelles constructions sur des terres agro-forestières, ainsi que les effets en retour de la répartition différente dans l'espace des groupes sociaux sur la consommation foncière urbaine. Il s'agit d'examiner, à l'échelle d'une agglomération urbaine, ces effets dus au fonctionnement des marchés. Des « quasi-marchés » sont également étudiés dans ce chapitre, par exemple lorsque des politiques de collectivités publiques locales en concurrence conduisent à des équilibres assimilables à ceux de marchés.

Les inégalités dues à des constructions consommatrices de terres agro-forestières ou semi-naturelles sont parfois spécifiquement étudiées, mais la littérature scientifique est limitée sur cette question. Par extension, les effets inégalitaires de l'étalement urbain (i.e., en France, de la périurbanisation) sont inclus dans l'analyse présentée ici, pour deux raisons. D'une part, la périurbanisation est, le plus souvent, une emprise urbaine sur des terrains non urbanisés, i.e. ce qu'il est convenu d'appeler une 'artificialisation' des sols. D'autre part, la périurbanisation « dilate » l'espace par un accroissement des distances, ce qui peut être source d'inégalité.

Seront examinés dans un premier temps les enseignements de la théorie de l'économie urbaine sur la localisation, centrale ou périphérique, des groupes sociaux selon que l'espace est homogène ou hétérogène et ces prédictions théoriques sont confrontées à la réalité (section 6.1). Ensuite, sont traitées, en termes d'effets sur les inégalités sociales, trois questions : les aspects allocatifs et redistributifs de l'usage des ressources foncières, le mauvais appariement domicile-travail des classes laborieuses et, au cours de la colonisation de terres nouvelles, l'apparition d'un malthusianisme foncier après une période non restrictive (6.2).

## 6.1. La localisation des groupes sociaux dans l'économie urbaine et dans la réalité

### 6.1.1. Le modèle canonique d'économie urbaine : forte consommation foncière de ménages aisés périurbanisés

Le modèle canonique de l'économie urbaine, présenté par Wheaton (1976; 1977) et repris, en particulier, par Fujita (1989), montre que le fonctionnement concurrentiel du marché foncier aboutit à un tri spatial des groupes sociaux selon le revenu. En fonction de son revenu, du coût des navettes domicile travail et de ses préférences, chaque ménage choisit sa localisation en arbitrant entre le coût foncier et le coût de la distance aux emplois localisés au centre de la ville. Les ménages qui ont les mêmes paramètres (revenu, coût du temps et goûts identiques) font des choix identiques et se localisent à proximité les uns des autres, alors que d'autres ménages, aux caractéristiques différentes, choisissent d'autres localisations. La ségrégation socio-spatiale est ainsi le produit normal du fonctionnement du marché foncier.

Lorsque les ménages ont les mêmes préférences et ne diffèrent que par leur revenu, l'économie urbaine montre que les pauvres se localisent dans un cercle central proche des emplois du Centre des affaires et que les riches habitent dans un anneau qui entoure ce cercle. Lorsque les préférences des deux groupes sociaux sont différentes, les ménages à haut et à bas revenu se localisent dans le centre ou en périphérie selon l'élasticité-revenu de leur demande d'espace résidentiel et d'accessibilité. Lorsque la demande de bien résidentiel est plus sensible au revenu que celle de l'accessibilité<fnref n="22" />, les ménages aisés résident en banlieue et les ménages pauvres au centre des villes (Brueckner et al., 1999). Nous reviendrons sur ces enseignements théoriques en les confrontant à la réalité. Pour l'instant, tenons pour acquise une localisation périphérique des ménages aisés, soit parce que les préférences de tous les ménages sont identiques soit parce que leur élasticité-revenu de demande de bien résidentiel est supérieure à celle de demande d'accessibilité.

Ce comportement des ménages a des conséquences analysées par ailleurs (cf. section 1 et chapitre 3) sur lesquelles nous ne revenons pas ici pour nous attacher aux effets différenciés sur les groupes sociaux de ménages aisés et populaires. D'un côté, dans les modèles d'économie urbaine standards, lorsque les ménages aisés se « périurbanisent » ils utilisent plus de terrain résidentiel que s'ils habitaient plus près du centre des villes. Dans ce cas, leur demande de terrain augmente par la combinaison de l'élasticité-revenu et de l'élasticité-prix, puisque le terrain est moins cher dans le périurbain qu'au centre<fnref n="23" />. De leur côté, dans ces mêmes modèles, les ménages pauvres résident plus souvent en ville du fait du fonctionnement du marché foncier, des coûts de transport (dépendance des transports en commun), de l'emploi (grand marché du travail, agences d'intérim en ville, etc.) ou de services sociaux (travailleurs sociaux, aides municipales). Il peut en résulter un mauvais appariement spatial de leur localisation résidentielle par rapport à la localisation des emplois qu'ils sont susceptibles d'occuper

<footnote n="22">²² Il s'agit de l'élasticité de la demande : de combien de pourcent varie la demande du bien résidentiel ou de l'accessibilité lorsque le revenu varie d'un pourcent ?</footnote>

<footnote n="23">²³ L'assertion selon laquelle il y aurait étalement urbain lorsque le rythme de construction de nouveaux terrains résidentiels dépasserait le rythme d'accroissement de la population est erronée non seulement parce que ce sont des ménages, et non des individus, qui doivent être logés et que leur demande de terrain augmente avec l'augmentation en longue période leur revenu, mais aussi du fait de cette augmentation accrue de la demande des ménages aisés par la combinaison de l'élasticité-revenu et de l'élasticité-prix.</footnote>
si ces emplois sont décentralisés (spatial mismatch ; cf. 2.2). Comme nous allons le voir, la localisation spatiale des groupes sociaux est plus complexe que ne le supposent ces modèles théoriques.

### 6.1.2. L'économie urbaine dans un espace hétérogène : renforcement des inégalités sociales

Le modèle initial de Diamont (1980) est repris, en particulier, par Brueckner et al. (1999) sur lequel nous nous appuyons car il est fréquemment cité. La localisation des ménages selon leur revenu est guidée non seulement par la distance au centre mais aussi par la présence d'aménités. Il s'agit d'aménités naturelles (paysages, calme, air pur), historiques (monuments, architecture, parcs) ou modernes (lieux de rencontre, cafés et restaurants, culturels, théâtres ou musées, complexes sportifs). La répartition dans l'espace de ces aménités modifie les conclusions du modèle canonique de l'économie urbaine, que les auteurs reprennent en l'enrichissant par l'hétérogénéité de l'espace.

Cela conduit à distinguer deux configurations urbaines possibles. Dans la ville européenne (qui correspond également à certaines villes de la Nouvelle Angleterre aux Etats-Unis) les aménités historiques et modernes sont abondantes dans les métropoles (le cas de Paris est souvent cité), ce qui conduit les ménages aisés à choisir ces localisations centrales où le foncier est cher, la diminution des valeurs foncières étant ensuite rapide lorsqu'on s'éloigne du centre. A l'inverse, dans la ville étasunienne, qui s'applique à la plupart des villes de l'Ouest des Etats-Unis et à certaines villes européennes (l'exemple de Bruxelles est parfois cité), le cœur des villes est pauvre en aménités alors qu'elles sont abondantes en périphérie. Dans ce cas, les ménages aisés choisissent ces localisations excentrées où les valeurs foncières peuvent être supérieures à celles du centre. Or, la valeur marginale des aménités augmente fortement avec le revenu. Cela explique la localisation centrale des ménages riches dans des villes comme Paris et périphérique à Détroit (cf. section et chapitre 3). De plus, la causalité est circulaire (la présence de ménages riches est créatrice d'aménités modernes), ce qui se traduit par un effet boule de neige, comme le montrent les auteurs en endogénisant les aménités modernes (qui dépendent du revenu des voisins).

Le modèle de la ville européenne est économe en consommation de sol par les ménages aisés, ce qui est important dans l'objectif de limiter l'emprise urbaine sur des terres nouvelles. Le modèle de villes comme Phoenix ou Atlanta aux Etats-Unis n'a pas d'équivalent en France. Le modèle européen peut se traduire par les configurations urbaines en peau de léopard, avec des villes centres où des quartiers huppés à aménités abondantes (qui peuvent dans certains cas être fermées : voies privées ou gated communities, rares en France mais fréquentes aux Etats-Unis et au Canada, également présentes à Londres) voisinent avec des zones en déshérence. De même les périphéries peuvent opposer des régions riches en aménités vertes et paysagères (Ouest lyonnais) à d'autres moins bien dotées (Est lyonnais). La géographie et l'histoire sont les éléments déterminants de ces configurations, comme le relèvent en conclusion Brueckner et al. (1999).

D'autres éléments d'hétérogénéité des lieux engendrant des inégalités socio-spatiales sont apportés par Tiebout (1956). Il s'agit de l'offre différenciée de biens publics locaux financés par des impôts locaux. La mobilité des ménages est ici l'élément principal, qui leur permet de « voter avec leurs pieds » dans un monde où un grand nombre de municipalités offrent des paniers de biens publics différents : ils choisissent celle qui, compte tenu de ce panier et de l'impôt local, correspond le mieux à leurs préférences. Les aspects ségrégatifs du marché foncier de l'économie urbaine standard sont renforcés par ces politiques publiques locales différenciées.

En s'appuyant sur les modèles de Scheling (1969; 1971), Alivon (2016) montre, en utilisant des systèmes spatiaux dynamiques, comment à partir de préférences individuelles la ségrégation résulte d'un processus de localisation : la recherche de ménages semblables dans son voisinage entraine systématiquement la ségrégation. De même, Caruso (2005), dans sa thèse propose an exploration of Schelling's type dynamics within a periurban housing market pour expliquer le white flight dû aux préférences racistes, le flight from blights et l'auto-renforcement du déclin des quartiers, ou encore les mécanismes de sorting à la Tiebout. Fitoussi et al. (2004) analysent le processus dynamique cumulatif qui caractérise la ségrégation. Ils parlent alors de « ghettoisation » dans les quartiers où le logement collectif social est très présent et de « gated communities » avec des zones d'habitat « haut de gamme ». Ces deux types ont des localisations, centrale ou périphérique, différentes.

### 6.1.3. Les prédictions théoriques de l'économie urbaine confrontées à la réalité

Des tentatives ont été faites pour confronter les conclusions spécifiques des modèles de Wheaton-Fujita, de Diamont-Brueckner et al. ou de Tiebout à la réalité urbaine étasunienne ou française. Dans d'autres études, c'est l'ensemble de ces mécanismes théoriques qui sont examinés à la lumière du monde réel.

Lorsque les coûts de transport et les préférences des riches et des pauvres sont identiques, Anas et Kim (1992) estiment des gradients de densité de population de groupes sociaux différant par leur revenu pour des villes étasuniennes. Ils montrent un accroissement des densités en périphérie par rapport au modèle canonique : la consommation foncière résidentielle est accrue par cette prise en compte de revenus différenciés.

Wheaton, dès 1977, aboutit à la conclusion que « les deux élasticités [de la demande de terrain et d'accessibilité] sont très voisines, si proches que les enchères foncières des groupes différents en leur revenu sont presque identiques (Wheaton, 1977). L'équilibre spatial qui résulte de ces écarts d'enchères foncières n'est pas robuste » cité par Cavailhès (2005). Il en résulte que « l'idée courante d'une élasticité revenu de demande d'accessibilité inférieure à celle du bien résidentiel aux États-Unis et d'une relation inverse en Europe, conduisant les ménages aisés à habiter en périphérie dans le premier cas et au
centre des villes dans le second, est une idée qui ne repose pas sur des résultats statistiques » (Cavailhès, 2005). Brueckner et al. (1999) tirent la même conclusion, illustrée dans leur article par des données chiffrées.

Dans le cas de la France, les seules estimations (à ma connaissance) de l'élasticité-revenu (des cadres et des ouvriers) ne concernent que les logements locatifs (Cavailhès, 2005) et semblent montrer que l'élasticité revenu de la demande de surface habitable est supérieure à celle de la demande d'accessibilité. Ces valeurs correspondent à une localisation en centre-ville des ouvriers (plus attachés à l'accessibilité qu'à la surface de leur logement) et, à l'inverse, une préférence pour la périphérie des cadres plus soucieux de disposer de plus de place. Dans ce cas, comme nous l'avons vu, l'extension urbaine est plus consommatrice de terrains.

En ce qui concerne les modèles de Diamont (1980) et de Brueckner et al. (1999), des observations empiriques de la structure des villes montrent que, si la répartition des ménages selon leur revenu est orientée par la localisation des aménités, elle varie d'un cas d'étude à un autre et qu'elle n'est pas stable : Brueckner et al. montrent cette diversité et la possibilité d'équilibres multiples et instables. D'autres auteurs observent, dans les villes étasuniennes, une courbe en U (ménages riches au centre et en périphérie, ménages pauvres dans les banlieues proches de métropoles) (Glaeser et al., 2008), qui se retrouve dans certaines aires urbaines françaises. La mauvaise adéquation de la réalité des villes étasuniennes et leurs suburbs au modèle de Tiebout a été montrée de longue date (Dowding et al., 1994), peut-être à cause des hypothèses peu réalistes qu'il suppose ou parce qu'il est difficile de trouver des tests empiriques pertinents.

Au total, face à ces limites de la théorie pour dégager des formes de villes standards, il faut se tourner vers des travaux empiriques qui ne cherchent pas à tester spécifiquement tel ou tel modèle, mais qui étudient la répartition dans l'espace des différents groupes sociaux et les effets combinés de l'ensemble des déterminants théoriques.

Les données de statistique descriptive pour la France montrent la localisation préférentielle des ménages aisés dans les banlieues excentrées ou le périurbain proche (Floch, 2014). De plus, il y a de fortes disparités de revenu, en niveau et en évolution, entre les pôles et leurs couronnes<fnref n="24" />. Dans les pôles urbains, les contrastes sociaux sont plus marqués qu'ailleurs et, en particulier, dans les villes-centres : il y a à la fois une surreprésentation des personnes ayant les plus faibles revenus et de celles ayant les revenus les plus élevés. Les couronnes périurbaines ne sont pas non plus homogènes, mais les personnes situées aux extrémités de l'échelle sont moins nombreuses, contrairement à celles qui disposent de revenus moyens et hauts. Plus les métropoles sont étendues vers la périphérie plus les différences sociales sont marquées sur le gradient urbain-rural, et plus les villes sont grandes, plus elles sont inégalitaires (Behrens et Robert-Nicoud, 2015).

Lévy (2013) tire des conséquences voisines en mettant en évidence ce qu'il appelle un « ‘anneau des seigneurs’ qui correspond à une ceinture de richesse au début de la zone périurbaine, (...) la bande la plus désirée de la zone étalée/fragmentée des aires urbaines [qui] se trouve logiquement à un endroit où les distances d'accès à la ville sont les plus faibles. (...) Au fur et à mesure qu'on s'éloigne du centre, la périurbanisation touche des ménages moins aisés. (...) La pauvreté des marges urbaines est bien réelle. Elle devient visible (...) quand on se déplace vers les franges extérieures des aires urbaines ».

Ces éléments descriptifs tendent à confirmer le lien entre consommation foncière et inégalités sociales : la localisation excentrée des ménages à haut revenu dans un espace homogène et, plus encore, hétérogène (aménités, offre de biens publics locaux, voisinage social), est source d'inégalité socio-spatiale des groupes sociaux et elle accroît la consommation foncière résidentielle. Des politiques publiques réduisant, soit l'inégalité sociale (par exemple avec partout des logements sociaux, collectifs ou individuels), soit la consommation foncière (par exemple avec des PLU restreignant partout l'offre de terrains à bâtir), ont des effets sur l'autre variable. Il s'agit de politiques gagnant-gagnant : dès lors que les deux objectifs sont recherchés, agir sur une variable permet d'obtenir des résultats souhaités sur l'autre.

Au-delà des travaux descriptifs, Goffette-Nagot et Schaeffer (2013) testent conjointement les modèles théoriques de Wheaton et de Tiebout dans le cas des aires urbaines françaises par un modèle économétrique du choix de localisation de migrants selon leur catégorie socioprofessionnelle et les caractéristiques de la localisation (distance au centre des aires urbaines, qualité sociale de la commune ; les aménités n'interviennent pas dans le modèle). Pour la période 1990-1999, les deux types de variables, distance au centre (Wheaton) et qualité de l'environnement social (Tiebout) interviennent dans l'explication de la ségrégation sociale entre groupes socioprofessionnels, alors que c'est la distance qui a le rôle dominant dans la ségrégation entre français et étrangers. Toutefois, il n'y a pas de règle générale s'appliquant aux 25 aires urbaines étudiées.

Dans le cas de la France également, Charlot et al. (2009) montrent que l'accroissement de la ségrégation sociale au sein des aires urbaines, observé entre 1982 et 1999, est moins dû aux flux de périurbanisation (qui pèsent peu dans le total des migrations) qu'aux migrations à l'intérieur des pôles urbains, entre quartiers des villes-centres ou banlieues. Toutefois, la périurbanisation des professions intermédiaires (1982-1990) et celle des cadres (1990-1999) accentuent la ségrégation urbaine, de telle sorte que « bien que de faible ampleur et peu différencié socialement, le mouvement de périurbanisation des catégories sociales moyennes et/ou supérieures apparaît à la base d'une part importante de la ségrégation sociale accrue

<footnote n="24">²⁴ Floch J.M., 2014, ibid. : « Dans les aires grandes, moyennes et petites, le revenu médian des couronnes est en moyenne supérieur d'environ 900 € à celui des pôles en 2011. Entre 2007 et 2011, les écarts se sont globalement creusés entre couronnes et pôles. Ce même phénomène d'un revenu plus élevé dans la périphérie qu'au centre s'observe au sein des pôles entre les villes-centre et la banlieue ». L'auteur poursuit : « en 2011, le seuil de revenu des 10% de personnes les plus modestes (1er décile) est de 4 400 € dans les villes-centre des pôles urbains, contre 7 100 € dans les banlieues et 9 700 € dans les couronnes.</footnote>
que l'on observe au sein des pôles et des aires urbaines françaises ». Ce résultat va dans le même sens que précédemment : ségrégation et consommation de terres due à la périurbanisation vont dans le même sens. Toutefois, ce résultat central de l'étude concerne les niveaux de ségrégation atteints tant en 1990 qu'en 1999 au sein de chaque aire ou pôle urbain mais pas leur évolution entre 1990 et 1999.

A l'échelle non plus d'aires urbaines, mais d'une ville, le rôle de l'accessibilité est moindre. Sur le cas de l'agglomération bordelaise, Décamps et Gaschet (2013) montrent que celle-ci, ainsi que les aménités du cadre de vie, jouent un rôle moins important dans la formation du prix des logements que le voisinage. Celui-ci a un rôle complexe : « entre-soi » des cadres, effets négatifs des concentrations de populations défavorisées, revenu moyen des ménages, qui jouent à l'échelle de quartiers. Les quartiers eux-mêmes, en particulier les quartiers défavorisés, doivent être resitués dans la localisation qui est la leur dans la ville (Baumont et Guillain, 2016). En particulier, la gentrification de certains quartiers ou la réhabilitation de l'habitat centres-villes peuvent entraîner une augmentation des inégalités inter-quartiers (Baumont et Guillain, ibid.), que des politiques de mixité sociale permettent de limiter (cf. infra, interview J.C. Driant), par exemple en imposant des logements sociaux à l'échelle non pas des villes mais à celle des quartiers. L'alchimie sociale dans la ville est donc plus complexe que le push traditionnel de l'économie urbaine poussant les blancs à quitter le centre de villes américaines vers les suburbs. Il est difficile de savoir quels sont les effets de cette alchimie sur la conversion de terres nouvelles en périphérie ou en dehors de la ville, question qui ne semble pas avoir donné lieu à des travaux récents.

## 6.2. Les inégalités socio-spatiales de constructions nouvelles résultant d'autres mécanismes

### 6.2.1. Effets allocatifs et redistributifs des zonages fonciers

Les politiques foncières et immobilières sont nombreuses, ce qui rend impossible la reconstitution de ce que serait un marché concurrentiel pouvant servir de benchmark pour analyser les effets de telle ou telle mesure. Cheshire et Sheppard (2002) résolvent ce problème dans un cas particulier, celui du marché foncier de la ville de Reading, en exploitant des résultats de modèles de prix hédonistes estimés pour cette ville (Cheshire et Sheppard, 1995). Grâce à la démarche de Rosen (1974), ils obtiennent les prix hédonistes du foncier (1ère étape) et les fonctions de demande (2ème étape) de différents groupes sociaux. Il est ainsi possible de simuler le marché foncier concurrentiel, tel qu'il fonctionnerait sans politique publique, en particulier sans zonages qui restreignent le foncier constructible, ou encore de simuler les effets d'autres politiques foncières.

Les résultats montrent que la suppression du greenbelt (terres agro-forestières) et des jardins publics, ainsi que de la limitation des zones industrielles, se traduirait par une amélioration du bien-être<fnref n="25" /> : la baisse des valeurs foncières permettrait l'acquisition de parcelles résidentielles privées plus grandes. Cet effet l'emporte sur la réduction des aménités publiques, qui réduit le bien-être privé. Il y aurait donc un effet allocatif positif. Mais il y aurait un effet redistributif négatif pour les ménages de condition modeste. Ces derniers bénéficieraient peu des disponibilités foncières nouvelles offertes sur le marché foncier, compte tenu de leur contrainte budgétaire, et ils perdraient la jouissance des parcs, des jardins publics et du greenbelt qui seraient privatisés, alors qu'ils en sont les principaux utilisateurs.

La suppression des zonages fonciers à Reading se traduirait donc par une consommation accrue de terres non urbanisées (greenbelt) et publiques (parcs et jardins) et par un accroissement des inégalités sociales. Nous avons vu qu'une politique visant à limiter la périurbanisation des ménages aisés limiterait la consommation foncière et réduirait la ségrégation sociale (cf. 1.3). Le résultat de Cheshire et Sheppard (2002) va dans le même sens : du fait d'effets redistributifs, l'inégalité sociale serait moindre lorsque des zonages fonciers limitent l'urbanisation.

Des politiques publiques visant soit à réduire la consommation foncière des ménages aisés soit à réduire les inégalités sociales vont dans le même sens : il s'agit de politiques win – win en termes d'effets vertueux sur les deux aspects (si les pouvoirs publics visent ces deux objectifs). Toutefois, ces politiques éloignent de l'optimum de premier rang d'un équilibre du marché concurrentiel qui, du point de vue théorique, permet de maximiser le bien-être privé des ménages. La modélisation du marché foncier réalisée pour Reading est tout à fait exceptionnelle par les chiffrages qu'elle permet d'obtenir. Presque toujours, l'équilibre entre effet allocatif et redistributif relève d'un arbitrage politique. Il en est de même de l'équilibre entre bien-être privé et bien-être social (ou entre bien-être de court et de long terme), qui relève aussi d'un choix politique.

### 6.2.2. Le mismatch spatial pour les classes populaires

L'exposé synthétique de Selod, Gobillon et Zénou (2003) repris par Zénou dans son chapitre « Les inégalités dans la ville » (Zénou, 2004) est le point de départ de cette section. Alivon (2016) : le fait de résider en des lieux éloignés et mal connectés aux centres d'emploi peut avoir des conséquences très importantes en termes et de chômage) (Zénou, op. cit.)<fnref n="26" />. Zénou

<footnote n="25">²⁵ Il s'agit du bien-être privé. Les auteurs n'estiment pas les effets sur le bien-être social, qui intègrerait des coûts sociaux non pris en compte par les agents économiques.</footnote>

<footnote n="26">²⁶ L'auteur précise que « plusieurs explications de cette relation négative entre distance aux emplois et opportunités sur le marché du travail ont été avancées. 1. L'efficacité de la recherche d'un emploi peut décroître avec la distance aux emplois parce que les individus disposent</footnote>
poursuit : « Dans le contexte des villes américaines, où les emplois ont été déplacés vers la périphérie des villes et où les
travailleurs noirs ont continué à résider au centre des villes, on a pu montrer que la distance à l'emploi constituait la principale
variable explicative du taux de chômage élevé et des salaires faibles observés parmi les travailleurs noirs américains » (Zénou,
2004).

En France la banlieurisation/périurbanisation des emplois (cf. chapitre de M. Hilal, F. Legras et J. Cavailhès (2017) et la périurbanisation des ménages (cf. sections 1 et 2) conduisent à des localisations différentes qui peuvent conduire au spatial mismatch.

D'autres travaux montrent que les politiques foncières, en particulier de zonage (limites de la croissance urbaine, greenbelts) peuvent accentuer le mauvais appariement des lieux d'habitat et d'emploi des ménages pauvres, car elles rigidifient le fonctionnement des marchés du logement et des locaux d'entreprises (ex. : délais administratifs) et elles tirent les prix vers le haut<fnref n="27" />. La relocalisation des ménages en fonction de l'évolution de la localisation des emplois est freinée.

La conclusion est donc, ici, incertaine. D'un côté, l'étalement urbain des entreprises (en France : accroissement des emplois offerts dans les banlieues excentrées ou le périurbain proche) et la localisation résidentielle des classes populaires (en France : surreprésentation dans les villes-centres ou périurbain lointain) accroît les distances domicile-travail pour ces derniers, donc accroît le spatial mismatch. Une politique restrictive en matière d'urbanisation et d'étalement des villes est favorable à un meilleur appariement sur le marché du travail. D'un autre côté, de telles politiques foncières restrictives réduisent la fluidité des marchés ce qui ralentit l'appariement. Mais la viscosité des marchés du travail et du logement est due à de nombreuses autres causes.

6.2.3. Le malthusianisme foncier dans le processus de colonisation urbaine de terres nouvelles

Le zonage foncier est fréquemment utilisé « pour exclure les ménages à bas revenu et les demandes résidentielles modestes de communes suburbaines dominées par des ménages à haut revenu, suburbanisés à une époque antérieure où les limitations foncières étaient souples » (Mills et Lubuele, 1997). Des ménages modestes ne sont pas les bienvenus dans ces communes car ils payent peu d'impôts locaux tout en bénéficiant de biens publics locaux abondants, financés par les ménages aisés : ils ont un comportement de free-loader, que le zonage foncier d'exclusion (taille minimum des lots ou de la surface habitable, normes architecturales, etc.) permet d'éliminer sans enfreindre la loi (Mills et Lubuele, 1997).

Fischel (Fischel, 2001), dans un cadre qui combine l'économie publique locale (comportement de l'électeur médian et de l'autorité municipale) et le modèle de Tiebout, reprend ce raisonnement en émettant une *homevoter hypothesis* : un ménage propriétaire occupant d'un logement vote pour un projet municipal qui se traduit par une plus-value de son bien, par exemple dans un référendum local ou en faveur d'un maire qui soutient ce projet. Compte tenu de sa faible mobilité résidentielle et d'un patrimoine principalement constitué de son logement, l'activisme électoral local est pour lui la meilleure façon d'accroître ce patrimoine. C'est une hypothèse raisonnable, qui a été testée dans quelques cas<fnref n="28" />. Le contrôle de l'utilisation des sols par les *homevoters* est, pour Fischel, le premier instrument de politique publique locale leur permettant de « voter pour leurs maisons ». Dans ce cadre théorique, Rudel et al. (Rudel et al., 2011) constatent, pour les Etats-Unis, que dans des banlieues huppées proches de villes, des associations de propriétaires et des commissions d'urbanisme promeuent des tailles minimums de lots résidentiels pour limiter la conversion de nouvelles terres et, ce faisant, pour préserver des aménités environnementales. Il y a donc là un levier d'action entre les mains des collectivités territoriales pour limiter les constructions sur de nouvelles terres

Ce comportement est replacé dans deux étapes de l'urbanisation que distinguent les auteurs. Sur le front de la colonisation urbaine, les propriétaires souhaitent attirer de nouveaux habitants car la densification permet d'accroître l'offre de biens publics

<footnote>de moins d'informations sur les opportunités de travail situées loin de leur domicile. 2. Les incitations à chercher un emploi de manière intensive peuvent être faibles pour les individus résidant loin des emplois. Le prix du logement étant en général plus bas loin des centres d'emploi, les chômeurs résidant dans ces zones seront moins incités à chercher un emploi car l'acceptation d'un emploi peut exiger un déménagement vers une zone où les loyers sont plus élevés. 3. Les individus peuvent refuser des emplois lointains car ils impliquent des transports domicile-travail trop longs et donc des coûts de transport, à la fois monétaires et en termes de temps, trop élevés par rapport au salaire proposé. 4. Les employeurs peuvent écarter les demandeurs d'emploi habitant dans certaines zones situées loin des emplois à cause des préjugés associés à cette localisation (c'est ce que l'on appelle la discrimination statistique). 5. Les employeurs peuvent aussi considérer, qu'en moyenne, les individus vivant loin des emplois sont moins productifs, à cause de longs trajets quotidiens, et moins disposés à accepter une certaine flexibilité dans les horaires, et seront moins enclins à embaucher ces travailleurs ».</footnote>

<footnote n="27">²⁷ Voir sur cette question : (a) Kim, J.H.; Hewings, G.J.D., 2013. Land use regulation and intraregional population-employment interaction. *Annals of Regional Science*, 51 (3): 671-693. http://dx.doi.org/10.1007/s00168-013-0557-1 ; ces auteurs présentent une revue de la littérature. (b) Glaeser, E.L.; Gyourko, J.; Saks, R.E., 2006. Urban growth and housing supply. *Journal of Economic Geography*, 6 (1): 71-89. http://dx.doi.org/10.1093/jeg/lbi003; (c) Saks, R.E., 2008. Job creation and housing construction: Constraints on metropolitan area employment growth. *Journal of Urban Economics*, 64 (1): 178-195. http://dx.doi.org/10.1016/j.jue.2007.12.003. (d) Ihlanfeldt, K.R., 2004. Exclusionary land-use regulations within suburban communities: A review of the evidence and policy prescriptions. *Urban Studies*, 41 (2): 261-283. http://dx.doi.org/10.1080/004209803200165244.</footnote>

<footnote n="28">²⁸ Par exemple : construction d'un nouveau stade à Arlington, in Dehring et al. Dehring, C.A.; Depken, C.A.; Ward, M.R., 2008. A direct test of the homevoter hypothesis. *Journal of Urban Economics*, 64 (1): 155-170. http://dx.doi.org/10.1016/j.jue.2007.11.001; également dans le cas de la qualité d'une école, in Brunner et Sonstelie J. Brunner, E.; Sonstelie, J., 2003. Homeowners, property values, and the political economy of the school voucher. Ibid.54 (2): 239-257. http://dx.doi.org/10.1016/s0094-1190(03)00063-9.</footnote>
(école) et privés (commerces) ce qui fait augmenter la valeur de leur bien résidentiel. Pour que la politique foncière soit attractive, elle doit être permissive. À un stade plus avancé du développement urbain, l'intérêt des propriétaires change. Ces derniers ne sont pas toujours les mêmes que les premiers colonisateurs : la revente de maisons se fait souvent au profit de ménages plus aisés. Leur intérêt est alors de freiner l'urbanisation pour préserver le cadre de vie et ses aménités qui sont valorisés sur le marché immobilier, en limitant la densité de peuplement. L'accueil de nouveaux résidents est limité à des ménages de statut social égal ou supérieur au leur. La taille minimum des lots fonciers édictée par les zonages correspond à ce double objectif : freiner l'urbanisation par un malthusianisme foncier et accroître la qualité sociale de la commune.

En résumé, le front de l'urbanisation est colonisé par des ménages modestes dans des communes à la politique foncière peu restrictive pour accroître leur population, alors que les zones suburbaines ou périurbaines plus anciennement urbanisées et qui ont des politiques foncières malthusiennes, sont habitées par des ménages plus aisés.

Des travaux appliqués vont dans le sens de l'homevoter hypothesis dans le cas étasunien. Par exemple, des afro-américains, à la recherche de terrains à bâtir bon marché, acquièrent des terrains dans des sites éloignés ou dévalorisés (décharges, industries) qui ont des politiques foncières permissives (Bullard et al., 2000 ; Wiese, 2005)). Des communautés plus aisées ont des politiques foncières exclusives et malthusiennes qui font monter les valeurs foncières (Rudel et al., 2011). Ces derniers concluent également que les politiques foncières malthusiennes suburbaines favorisent de petits promoteurs mais ne permettent pas aux grands promoteurs de faire des opérations permettant des économies d'échelle suffisantes. Cela conduit ces derniers à construire soit dans le centre des villes (immeubles hauts, nombreux appartements) soit en périphérie lointaine (abondance de la ressource foncière) où ils peuvent réaliser des opérations à grande échelle. L'étude de cas du New Jersey permet d'illustrer ces politiques différenciées dans l'espace des propriétaires immobiliers (selon leur statut social), des urbanistes et des promoteurs et de montrer les interdépendances spatiales entre des différents acteurs. Toutefois, la dimension temporelle est absente de cette analyse de ces interdépendances.

La homevoter hypothesis est appliquée par Charmes (2011) au mouvement de périurbanisation français : « classiquement, la littérature distingue deux étapes : une phase de croissance démographique et urbaine forte, tirée par des logiques foncières portées par des propriétaires fonciers ruraux ; et une phase de stabilisation, associée à des politiques de préservation du cadre de vie portées par des périurbains nouvellement arrivés ». A cette seconde étape, « aux première élections municipales où ils sont majoritaires, les périurbains peuvent prendre les rênes de la mairie. (...) Une fois les règlements d'urbanisme sous leur contrôle, les périurbains peuvent limiter les ouvertures à l'urbanisation. (...) La commune bloque l'extension de ses espaces urbanisés ». Il en résulte à cette étape un urbanisme malthusien (Charmes, 2007), justifié par la préservation du paysage et de l'environnement, avec des bourgs ou villages bien desservis par les transports, qui accueille des ménages aisés et qui évinge les classes populaires : c'est un « urbanisme exclusif », « les outils les plus importants de l'exclusivisme local [étant] les règlements d'usage des sols ». Mais des élus ruraux de communes plus lointaines sont prêts à ouvrir de nouvelles terres à l'urbanisation pour accueillir ces primo-accédants, qui appartiennent aux fractions inférieures des classes moyennes. Il s'agit de l'étape de colonisation sur le front de l'urbanisation.

Cette analyse, de même que d'autres précédemment évoquées, montrent que les politiques foncières locales sont interdépendantes : le malthusianisme ici, la permissivité ailleurs, de même que l'extension banlieusarde en tâche d'huile ou la récupération de friches et la réhabilitation de quartiers dans les villes, jouent par ricochet sur l'utilisation résidentielle de terres agro-forestières nouvelles dans tout l'espace urbain. A ma connaissance, ces interactions n'ont pas été étudiées, ni en théorie ni en pratique, ce qui constitue une limite qui appelle de nouvelles recherches.

## 6.3. Résumé

Dans la version la plus simple de l'économie urbaine, lorsque l'espace est homogène et isotrope et que les ménages ne diffèrent que par leur revenu, la ségrégation socio-spatiale est le produit normal du fonctionnement du marché foncier : des ménages semblables font des choix identiques qui les conduisent à des colocalisations. Cela conduit les classes populaires à habiter dans un cercle central proche du Centre des affaires et les ménages aisés dans un anneau entourant ce cercle. Les ménages riches, ainsi « périurbanisés », utilisent plus de terrain résidentiel que s'ils habitaient plus près du centre. Lorsque les ménages n'ont pas les mêmes préférences, cette conclusion est renforcée si l'élasticité-revenu de la demande de terrain des ménages aisés est supérieure à celle de leur demande d'accessibilité, les préférences des ménages pauvres étant inverses : la consommation foncière périurbaine des ménages aisés s'accentue. Cette structure des préférences semble s'observer dans la réalité étasunienne et française.

Lorsque l'espace n'est pas homogène, du fait de la présence d'aménités naturelles, historiques ou modernes ou du voisinage social, les conclusions de l'économie urbaine sont plus incertaines : des configurations avec des ménages riches au centre et pauvres en périphérie (exemple : Paris) ou l'inverse (exemple : villes de l'Ouest américain) sont possibles. C'est l'histoire et la géographie (dotation en aménités) ou la sociologie et la science politique (qualité sociale du lieu), plus que l'économie, qui expliquent celle qui prévaut. Or, selon que ce sera l'une ou l'autre, la consommation urbaine en terres en périphérie sera différente.

Il existe un lien à double sens entre consommation foncière et inégalités sociales : la localisation excentrée des ménages à haut revenu dans un espace homogène et, plus encore, hétérogène (aménités, offre de biens publics locaux, voisinage social),
est source d'inégalité socio-spatiale et elle accroît la consommation foncière résidentielle. Des politiques publiques réduisant soit l'inégalité sociale soit la consommation foncière des ménages aisés vont dans le même sens : si les pouvoirs publics visent ces deux objectifs, il s'agit de politiques gagnant – gagnant. Toutefois, ces politiques, prises pour des raisons redistributives ou environnementales, nuisent au bien-être privé global, égal à la somme des bien-être des agents économiques privés.

Les travaux appliqués ou de statistique descriptive montrent une localisation préférentielle des ménages aisés dans les banlieues excentrées ou le périurbain proche, contribuant ainsi à l'inégalité sociale des lieux (et à une consommation importante de terres agro-forestières). Il ne faut pas exagérer cet effet inégalitaire : c'est au sein des unités urbaines que les contrastes sociaux sont les plus marqués et ce d'autant plus qu'elles sont grandes, les ceintures périurbaines apparaissant moins inégalitaires. Mais la périurbanisation n'est pas exempte de tout reproche en matière de contribution aux inégalités : les migrations de catégories sociales moyennes à aisées vers ces couronnes a contribué à la ségrégation sociale dans les villes.

Lorsque les emplois se décentrent vers le périurbain ou les banlieues éloignées (ce qui est le cas en France) et que les classes laborieuses restent localisées au centre ou dans les banlieues proches, il peut en résulter un mauvais appariement spatial entre offre et demande sur le marché du travail, dû principalement à une augmentation des distances domicile-travail. Une politique restrictive en matière d'urbanisation et d'étalement des villes est alors favorable à un meilleur appariement, bien que de telles politiques foncières restrictives réduisent la fluidité des marchés (mais la viscosité des marchés du travail et du logement est due à de nombreuses autres causes). Toutefois, ce mécanisme n'a probablement pas une portée générale : il demanderait à être précisé par des études locales. De plus, au niveau national, l'allongement des navettes des ouvriers et employés ne s'observe pas en France entre 1984 et 2006 et il est moindre pour ces catégories sociales que pour les classes supérieures de 2006 à 2013²⁹.

Le zonage foncier d'exclusion (taille minimum des lots ou de la surface habitable, normes architecturales, etc.) est fréquemment utilisé pour exclure de communes dominées par des ménages à haut revenu les ménages à bas revenu, qui ont un comportement de free-loader. Il en découle une homevoter hypothesis selon laquelle des propriétaires occupants « votent pour leur maisons ». Le front de l'urbanisation est colonisé par des ménages modestes dans des communes à la politique foncière peu restrictive pour accroitre leur population, alors que les zones suburbaines ou périurbaines plus anciennement urbanisées et habitées par des ménages plus aisés ont des politiques foncières malthusiennes pour préserver le cadre de vie. Ce comportement s'observe en France comme aux Etats-Unis.

# 7. L'impact des politiques publiques sur les marchés immobiliers

Auteures : Gabrielle Fack et Aurélie Sotura

Il existe en France une tradition forte d'intervention de l'État sur le marché du logement, qui s'est développée au cours du vingtième siècle. L'action de l'État a pris plusieurs formes, à commencer par la réglementation des loyers à partir de la première guerre mondiale. L'État a également mis en place des politiques pour aider les ménages modestes à se loger, avec le financement du logement social, puis les aides directes au logement. Actuellement, les dépenses directes de l'État en faveur du logement, que ce soit du côté de l'offre ou de la demande, représentent environ 41 milliards d'euros soit près de 2% du PIB (Comptes du logement 2015). L'État intervient également pour réduire les inégalités entre territoires, en mettant en œuvre des politiques d'aides localisées, comme les zones franches urbaines, qui peuvent influencer les choix de localisation des acteurs.

Cette revue de littérature s'intéresse à l'impact de ces politiques sur les marchés immobiliers. Qu'elles affectent l'offre ou la demande, les interventions de l'Etat ont un impact sur l'équilibre de marché, et donc sur les prix et la construction nouvelle. Ces politiques peuvent également avoir un impact spatialement différencié sur les différents marchés immobiliers, et influencer la localisation des ménages et des entreprises. Elles ont donc un impact sur la forme des villes et l'étalement urbain.

La littérature économique empirique s'est essentiellement concentrée sur l'évaluation de l'effet direct des politiques d'aides au logement sur les prix et les quantités. En effet, si les prédictions théoriques de l'impact de la plupart de ces mesures sur les équilibres du marché immobilier sont connues, la magnitude des effets dépend de l'élasticité de l'offre et de la demande sur les marchés considérés, et peut donc considérablement varier selon le contexte. Les études qui s'intéressent à la façon dont ces aides modifient les équilibres de localisation des ménages cherchent le plus souvent à évaluer si elles permettent de réduire les inégalités spatiales. En particulier, la littérature sur les politiques d'aide localisées analyse essentiellement la façon dont ces mesures peuvent inciter les ménages ou les entreprises à se relocaliser dans les zones ciblées. Malheureusement, il n'existe à notre connaissance aucune étude qui s'intéresse précisément à la façon dont ces aides affectent la localisation des ménages dans l'espace urbain, et peuvent avoir un impact sur l'étalement urbain.

Cette revue de littérature se concentre volontairement sur les études sur données françaises, même si nous élargissons notre analyse lorsque cela est nécessaire. Nous étudions dans un premier temps les politiques publiques visant directement à agir

<footnote n="29">²⁹ Exploitation par l'auteur des enquêtes *Logement de l'Insee*.</footnote>
sur le marché du logement (section 7.1), que ce soit par des subventions de l'offre (7.1.1), de la demande (7.1.2) ou bien un contrôle réglementaire (7.1.3). Nous analysons dans un deuxième temps l'effet des politiques d'aides localisées (7.2), en rappelant les justifications théoriques de ces aides (7.2.1) avant d'analyser en particulier les dispositifs de la politique de la ville (7.2.2).

## 7.1. Les politiques d'aides au logement

La politique du logement en France répond initialement à un double objectif : aider les ménages les plus modestes à se loger, tout en soutenant la construction. Plus récemment, les pouvoirs publics ont ajouté l'objectif supplémentaire de mixité sociale, pour tenter de limiter les inégalités spatiales.

Les transferts reçus par les ménages à travers les aides au logement ou le logement social représentent en France une part importante de la redistribution opérée par le système socio-fiscal. Par leur nature, ces aides diffèrent néanmoins des autres prestations sociales en ce sens qu'elles visent avant tout à garantir l'accès pour les bénéficiaires à certain niveau de consommation de logement, et pas uniquement la garantie d'un niveau de revenu. D'un point de vue économique, l'utilisation de telles aides, par rapport à un transfert direct de revenu, ne se justifie que si l'on considère que les ménages modestes ne consommeraient pas assez de logement s'ils recevaient un montant équivalent d'aide sous la forme d'une prestation non affectée (Bozio et al., 2015; Currie et Yelowitz, 2000). Mais pour que ces politiques atteignent leurs objectifs, il faut que la réception de l'aide permette en effet aux ménages d'accéder à des logements de meilleure qualité (plus grands, mieux situés, mieux équipés). Les études existantes évaluent les différentes politiques d'aides au regard de ces objectifs.

Les aides à la pierre ont a priori un impact direct sur la construction, mais elles peuvent entraîner un effet d'éviction entre construction aidée et non aidée, qui a été mis récemment en évidence en France (Chapelle, 2017). De plus, la localisation du logement social a un impact important sur la concentration de la pauvreté. Pour aider les ménages modestes, l'État a également développé des outils de subvention de la demande, dont l'impact sur la construction dépend des élasticités de l'offre et de la demande. Les études sur données françaises tendent à mettre en évidence un effet inflationniste important de ces aides. Enfin, il existe peu d'études empiriques sur l'impact de la réglementation des loyers en France, mais ses effets négatifs ont été mis en évidence dans d'autres pays.

### 7.1.1. L'impact des politiques de subvention de l'offre

L'État a mis en place des mesures pour encourager l'offre de logement dès la fin du dix-neuvième siècle, mais la politique d'aide à la pierre s'est réellement développée au cours du vingtième siècle. Les aides à la construction ou à la rénovation de logements, qu'ils soient sociaux ou privés, représentent encore près de la moitié de l'ensemble des aides distribuées par l'État pour le logement (Comptes du logement 2015). Elles prennent essentiellement la forme de subventions d'investissement et d'avantages de taux accordés aux bailleurs sociaux d'une part, et d'avantages fiscaux, essentiellement destinés aux propriétaires occupants et au secteur locatif libre d'autre part. Malgré leur ancienneté, ces aides n'ont fait l'objet que très récemment d'études visant à évaluer leur efficacité.

#### 7.1.1.1. Le logement social comme outil de développement de l'offre de logement

La politique emblématique de l'État en matière de logement a longtemps été les « aides à la pierre » pour la construction de logement social, mais leur efficacité a cependant été remise en cause à partir des années 1970. Elles ont en effet été doublement critiquées pour avoir conduit à construire des logements de piètre qualité et pour leurs effets sur la concentration des inégalités spatiales. Bien que leur part dans la politique du logement ait été réduite au profit des aides à la personne, elles restent un des piliers de la politique du logement en France. Depuis la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) votée en 2000, des objectifs ambitieux de construction sont de nouveau affichés, comme celui d'atteindre 20% de logements sociaux dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants. Avec la loi SRU, l'objectif d'augmenter l'offre de logement pour les ménages modestes se double donc d'une volonté d'assurer une égale répartition du logement social, pour promouvoir la mixité sociale.

Plusieurs économistes ont tiré parti de la mise en place de la loi SRU pour évaluer d'une part l'impact de cette loi sur la construction de logement, et pour estimer d'autre part la présence d'un effet d'éviction entre le logement social et la construction privée. Gobillon et Vignolles (2016) adoptent une approche en doubles différences pour estimer l'impact de la loi sur la construction de logements sociaux, en comparant l'évolution de la construction de logement sociaux entre les communes affectées et non affectées par la loi. Les auteurs concluent que la loi SRU a eu un effet positif significatif sur la construction de logements sociaux croissant au cours du temps, avec une augmentation de la proportion de logements sociaux de 2,9 points entre 2000 et 2004 et de 6,6 points entre 2000 et 2008. Bono, Davidson et Tranoy (2012) estiment également l'impact de la loi, en comparant la construction de logements sociaux observée à une estimation de la prévision contrefactuelle de cette production, si la loi n'avait pas été mise en place. Les auteurs concluent que la loi à un impact significatif, quoique plus limité que dans l'étude de Gobillon et Vignolles (2016). Bien qu'un des objectifs de la loi ait été de limiter l'étalement urbain, il n'existe à notre connaissance aucune évaluation de son effet sur cette dimension.
L'analyse de l'effet direct de la loi est cependant insuffisante pour évaluer l'impact global de la construction de logements sociaux supplémentaires sur le marché immobilier, qui dépend de son impact sur le stock total de logements. Il peut en effet exister un effet d'éviction entre la construction de logement sociaux et la construction de logements privés, qui limite l'impact des aides à la pierre, comme cela a été étudié aux États-Unis (Baum-Snow et Marion, 2009 ; Eriksen et Rosenthal, 2010). En utilisant plusieurs instruments, dont la mise en place de la loi SRU, pour prendre en compte l'endogénéité de la construction de logement social, Chapelle (2017) estime qu'un logement social conduirait à une réduction de la construction d'environ deux logements privés, *via* une concurrence pour l'accès au foncier d'une part, et pour les locataires d'autre part. Cet effet d'éviction apparaît très élevé, car en général l'effet estimé est rarement supérieur à 1 (Eriksen et Rosenthal, 2010) et pourrait s'expliquer par le fait que les logements sociaux construits en France sont en général plus grands que les logements construits pour le secteur libre. L'effet de cette construction nouvelle sur les prix semble être négatif, du moins à court terme (Gobillon et Vignolles, 2016), mais il est difficile de déterminer si ce résultat est lié à une augmentation de l'offre ou à un effet négatif de la construction de logement social sur les prix du voisinage.

Au-delà de l'impact quantitatif de la politique de développement du logement social sur la construction, se pose la question de son impact sur la répartition des populations et, en particulier sur la concentration de la pauvreté.

### 7.1.1.2. Le logement social et la mixité sociale

Initialement, les « grands ensembles » construits pendant les trente glorieuses avaient vocation à accueillir une population mixte issue des classes moyennes et la question de la mixité sociale n'était pas posée. Or, la localisation périphérique de la plupart de ces constructions, qui représentent aujourd'hui plus de 50% du parc de logements sociaux, couplée à une politique de rénovation urbaine des centres-ville, explique en partie le niveau de ségrégation actuelle avec une concentration des populations défavorisées dans un parc social souvent dégradé (Stébé, 2016).

Il est en effet apparu que la politique du logement social a contribué à concentrer les ménages les plus défavorisés dans certains quartiers. Les dynamiques propres au marché immobilier étudiées dans les chapitres de Baumont-Guelton et Cavailhès) sont génératrices de segmentation spatiale, mais les règles de fonctionnement du logement social, qui le rendent éligibles à une large part de la population, sans pouvoir contraindre un ménage dont le revenu aurait augmenté à quitter un logement, ont également contribué à une polarisation du parc HLM (Laferrère, 2013 ; Schmutz, 2015). De plus, les phénomènes de discrimination existant sur le marché immobilier (Combes et al., 2016) peuvent expliquer que les populations les plus pauvres soient reléguées dans les logements sociaux les moins valorisés. Verdugo (2016) montre ainsi que les populations nouvellement immigrées, qui sont devenues éligibles au logement social dans les années 1970, sont surreprésentées dans les grands ensembles.

Les conséquences négatives potentielles de la concentration de la pauvreté dans certains territoires sont connues : difficulté à trouver un emploi dû au *spatial mismatch* entre la localisation des emplois et celle du logement social (Gobillon et al., 2011), ou encore effets de pairs négatifs, notamment en éducation (Goux et Maurin, 2007). Plusieurs études, aux États-Unis (Currie et Yellowitz, 2000) et en France (Dujardin et Goffette-Nagot, 2009) suggèrent cependant que ce n'est pas le logement social en soi qui semble avoir un impact négatif sur les individus, mais plutôt la concentration de la pauvreté, quel que soit le type d'habitat. L'étude de Chetty et al. (2014) sur les Etats-Unis met bien en évidence une forte corrélation entre les caractéristiques de la ville d'origine, en particulier le niveau de ségrégation, et la réussite au cours de la vie. Il est cependant beaucoup plus difficile de mettre en évidence l'impact causal du fait d'habiter dans les quartiers défavorisés sur les individus, comme le montrent les résultats mitigés des *moving to opportunity experiments* décrites dans la section suivante, ou encore l'étude d'Oreopoulos (2003), qui exploite le caractère exogène du choix du quartier lors du placement en logement social au Canada, et ne trouve pas d'effet significatif du quartier sur la réussite des individus.

L'État cherche actuellement à corriger les conséquences à long terme de la concentration de populations défavorisées dans certains quartiers dans le cadre de la politique de la ville, avec plusieurs outils dont l'efficacité est discutée dans le chapitre 5. De plus, les politiques actuelles de développement du logement social, en particulier les programmes mis en place sous l'impulsion de la loi SRU, cherchent activement à promouvoir la mixité sociale. Même si les études sur l'impact de ce nouveau type de programme de logement social sont encore limitées, Gobillon and Vignolles (2016), dans leur évaluation de la loi SRU, ont analysé son impact en termes de ségrégation spatiale. Ils ont ainsi montré que la construction de nouveaux logements sociaux du fait de la loi n'a pas conduit à une augmentation de la ségrégation intra-communale : les nouveaux logements sociaux n'ont pas été construits en moyenne dans des quartiers plus défavorisés et ces constructions ne semblent pas avoir entraîné le départ d'une partie de la population des communes concernées.

### 7.1.1.3. Les incitations à l'investissement locatif

Les aides à la pierre ne sont pas cantonnées au logement social et il existe également des subventions à l'investissement locatif qui s'adressent au secteur privé. En France, plusieurs dispositifs se sont succédés depuis la loi Méhaignerie en 1986, avec le même objectif d'inciter des ménages à réaliser des investissements locatifs dans la construction neuve, en leur accordant des crédits d'impôts. Mais les études évaluant l'impact de ce type de mesure ne se sont développées que très récemment, à partir de la mise en place du dispositif Scellier en 2009. Par rapport aux dispositifs précédents, qui couvraient la France entière, avec une variation de l'aide en fonction d'un zonage établi par l'État, les zones les moins tendues (zones C) ont été exclues du dispositif Scellier. Il est donc possible d'analyser, dans les communes situées aux frontières des zones les
moins tendues, comment ce type de dispositif affecte la construction et les prix. D'après Chapelle, Vignolles et Wolf (2016) le dispositif n'a pas augmenté la production de logements mais aurait entraîné une augmentation des prix des logements d'environ 1% dans les territoires touchés par le dispositif et proches des frontières entre zones B et C. Par ailleurs, le taux de vacance des logements neufs de ces mêmes territoires aurait augmenté d'environ 2 points de pourcentage supplémentaires par rapport aux zones non éligibles. Si le dispositif semble avoir favorisé l'expansion du marché locatif privé au détriment de la propriété occupante, il semble que les locataires bénéficiant de ce dispositif n'ont pas un revenu moins élevé que ceux des zones non éligibles. Ces résultats confirment ceux de Bono and Trannoy (2012) qui ont étudié l'impact du dispositif sur le prix des terrains à bâtir et ont conclu que le dispositif a eu un impact inflationniste pouvant varier de 5 euros à 30 euros au mètre carré. Les auteurs insistent sur le caractère hétérogène de l'effet du dispositif, à la fois structurellement – car les ventes dont le prix est supérieur au dernier quartile ne semblent pas impactées par la mesure alors que les ventes dont les prix sont inférieurs au premier quartile le sont toujours – et localement, car le niveau de l'impact diffère selon la situation de la vente dans l'espace métropolitain et ce sont les régions les plus tendues qui ont vu leurs prix progresser le plus rapidement.

## 7.1.2. Les politiques de subventions de la demande : un impact inflationniste

Les aides à la personne se sont fortement développées en France, suite aux critiques formulées à l'encontre des aides à la pierre, avec en particulier la création de l'Aide Personnalisée au logement (APL) en 1977. Les aides à la personne permettent en théorie de mieux cibler les ménages les plus modestes, car elles sont versées sous conditions de ressources. Qu'elles s'adressent aux locataires ou aux accédants à la propriété sous forme de subventions de taux comme le prêt à taux zéro (PTZ), les subventions à la demande ont pour objectif d'aider les ménages en réduisant leurs dépenses de logement.

L'effet des aides sur la qualité et la quantité de logement, ainsi que sur les prix, dépend de la réaction des producteurs à une augmentation de la demande. Si la construction n'augmente pas suite à une hausse des aides au logement (offre inélastique), les loyers ou les prix s'ajusteront à la hausse pour équilibrer l'offre et la demande. L'impact de ce type de politique dépend donc de façon cruciale de l'élasticité de l'offre et de la demande et doit être mesuré empiriquement.

### 7.1.2.1. Les aides personnelles au logement

Plusieurs études ont mis en évidence un effet inflationniste des aides au logement sur les loyers, à la fois en France et dans d'autres pays européens. Sur données françaises, deux études ont analysé l'évolution des loyers au moment de la réforme du « bouclage » des aides, qui a eu lieu au début des années 1990, et a étendu le bénéfice des aides aux petits ménages modestes (personnes seules ou couples sans enfants). Lafferère et Le Blanc (2002) montrent que les loyers dont le locataire était aidé ont progressé plus vite que les autres sur la période étudiée, et qu'une grande partie de l'aide a été récupérée par les propriétaires sous la forme d'une augmentation du loyer. En utilisant la réforme du bouclage comme expérience naturelle, permettant de comparer l'évolution des loyers des ménages nouvellement bénéficiaires par rapport aux loyers des autres ménages, avant et après la réforme, Fack (2005; 2006) estime qu'un euro supplémentaire d'aide au logement s'est traduit par une augmentation de loyer entre 50 et 80 centimes, ce qui suggère également une offre de logement relativement inélastique. Enfin, Grislain-Letremy et Trevien (2014) ont étendu ces résultats à une période plus récente, en identifiant eux aussi un fort effet inflationniste des aides au logement, avec une méthode statistique très différente, qui repose sur les discontinuités spatiales du barème entre différentes zones. Les différentes études ne trouvent pas d'effet significatif sur la taille des logements. En ce qui concerne la qualité, si les équipements des logements des ménages modestes se sont améliorés depuis les années 80, tout comme celle des autres ménages, ces études suggèrent que l'effet « qualité » ne permet pas d'expliquer la hausse différentielle des loyers des ménages aidés et non aides.

L'effet inflationniste des aides au logement a aussi été observé dans d'autres pays européens. Deux études sur les Royaume-Uni montrent que lors de réformes de réduction du montant des aides au logement, les loyers se sont ajustés à la baisse, de sorte que le coût des réformes a été supporté en grande partie par les propriétaires plutôt que par les locataires (Brewer et al., 2014; Gibbons et Manning, 2006). En Finlande, Kangasharju (2010) estime que chaque euro supplémentaire d'aide aux ménages les plus pauvres se traduit par une augmentation de 60 à 70 centimes de leur loyer, pour ceux du secteur privé. Les États-Unis sont le seul pays où les études n'ont pas mis en évidence un effet inflationniste systématique. Si l'étude de Susin (2002) montre que les bons d'aide au logement (housing vouchers) ont conduit à une augmentation des loyers pour les ménages pauvres, l'étude plus récente d'Eriksen et Ross Eriksen et Ross (2015) souligne que l'effet dépend de façon cruciale de l'élasticité de l'offre. De fait, dans la plupart des villes américaines, où l'offre est élastique, les aides au logement n'ont pas d'impact inflationniste, mais elles font néanmoins augmenter les loyers dans les zones où l'offre est inélastique. Par comparaison avec les États-Unis, les études existantes sur données françaises estiment que l'offre de logement est beaucoup plus rigide en France, avec une élasticité proche de 0,4 (Caldera et Johansson, 2013; Chapelle et Eyméoud, 2017). Les effets inflationnistes élevés observés en France seraient donc cohérents avec le fait que l'offre de logement y est très peu réactive.

### 7.1.2.2. Les politiques de subvention à l'achat: le cas du prêt à taux zéro (PTZ)

Les politiques de subvention à l'achat comme le PTZ ont pour objectif de faciliter l'accession des ménages à la propriété. Initialement réservé à l'achat de logement neuf, le PTZ est actuellement également ouvert à l'achat dans l'ancien avec travaux. L'efficacité de ce type de politique tient d'abord à son ciblage. Ce type d'aides peut avoir un effet d'aubaine, si la plupart des ménages qui en bénéficient seraient devenus propriétaires même en l'absence de prêt aidé, comme l'ont montré Gobillon et
Le Blanc (2005). Pour mener une évaluation globale de ces aides, il faut également étudier leur impact sur les prix et la construction. L'analyse de leur effet est en théorie relativement similaire à celui des aides personnelles au logement, dans la mesure où elles subventionnent également la demande, même si le ciblage initial du PTZ sur les logements neufs peut affecter les décisions entre achat neuf et ancien. Les études empiriques existantes sont beaucoup plus limitées, mais deux études récentes sur données françaises permettent d'évaluer l'impact à court terme du prêt à taux zéro sur les prix. Elles exploitent chacune les variations spatiales des subventions, qui dépendent d'un zonage défini par l'État. L'étude de Baubrun-Driant et Maury (2015), qui compare les prix des terrains entre les différentes zones avec la méthode par appariement (matching), montre ainsi que le PTZ a eu un effet inflationniste sur le prix des terrains. Labonne et Welter-Nicol (2016) mobilisent des données sur les prêts bancaires et exploitent les changements de politique qui ont conduit à une forte variation des montants aidés et du nombre de ménages éligibles au PTZ, en fonction des différentes zones, entre 2009 et 2011. L'analyse de ces évolutions est menée en comparant l'évolution des prêts accordés et des prix des logements aux frontières entre différentes zones, suite à l'augmentation différenciée des montants de PTZ. Les résultats suggèrent que les conditions plus généreuses du prêt à taux zéro conduisent effectivement les banques à augmenter le volume des crédits accordés aux ménages, mais qu'une grande partie de cette augmentation se traduit en hausse de prix. L'élasticité du prix des logements au crédit est ainsi estimée à 0,7, ce qui élevé mais cohérent avec une faible élasticité de l'offre, du moins à court terme. La méthode utilisée dans l'article, qui conduit les auteurs à concentrer leur analyse sur des zones très localisées, ne permet cependant pas d'évaluer l'impact global du PTZ sur l'étalement urbain.

La faiblesse de l'offre de logement en France semble donc limiter fortement l'effet des politiques de subvention de la demande sur les constructions nouvelles. Cependant, parce qu'elles modifient les incitations, ces aides peuvent en théorie affecter les décisions de localisation des ménages.

### 7.1.2.3. Quel impact sur les choix de localisation des ménages ?

Que ce soit pour les aides personnelles au logement ou pour le PTZ, les montants d'aide varient en fonction du zonage, et sont donc plus élevés dans les zones les plus tendues. Ces variations sont en théorie susceptibles d'affecter les choix de localisation des ménages. De plus, le PTZ a pu créer des incitations supplémentaires à la localisation dans des zones en périphérie des unités urbaines, par opposition aux centres-ville, puisqu'il a été durant de longues périodes uniquement réservé aux nouvelles constructions, dont la localisation dépend des terres disponibles. La justification théorique de l'ajustement des aides en fonction de la localisation des ménages est discutable d'un point de vue économique, comme nous le verrons dans la dernière section. Il n'existe à notre connaissance aucune étude empirique des effets des aides personnelles au logement ou des subventions de taux sur les choix de localisation des ménages dans le cas français.

Un des avantages des aides à la personne, par rapport aux aides à la pierre, tient a priori au fait que ces aides ne contraignent pas la localisation des ménages au sein d'une aire urbaine. Aux Etats-Unis, la volonté de limiter les effets négatifs de la concentration de la pauvreté dans certains quartiers a conduit les pouvoirs publics à mener des expériences contrôlées de distribution d'aides au logement spécifiques visant à encourager la mobilité des familles pauvres vers des quartiers moins défavorisés. L'évaluation de ces « moving to opportunity experiments » n'a cependant pas permis de faire émerger un consensus sur l'impact de ces programmes. Les différentes études menées par Katz et al. (2001) et Kling et al. (Kling et al., 2007; 2005) montrent que ces programmes ont en effet conduit les familles traitées à déménager de façon durable dans des quartiers plus sûrs et moins pauvres que les familles non traitées, mais les effets sur le revenu et le niveau d'emploi des adultes semblent très limités et les autres effets restent très hétérogènes selon l'âge et le sexe des personnes. L'effet bénéfique de ces politiques peut en effet être limité par le fait que le déménagement dans un nouveau quartier peut couper les ménages bénéficiaires d'aides de leur réseau social antérieur. L'impact à long terme semble ainsi être le plus favorable pour ceux qui ont bénéficié du programme dès l'enfance (Chetty et al., 2016).

### 7.1.3. La réglementation des loyers

L'action de l'État pour aider les ménages à se loger ne se limite pas aux aides financières, que ce soit du côté de l'offre ou de la demande. En effet, l'État agit aussi directement sur le fonctionnement du marché immobilier à travers l'arsenal législatif et réglementaire. L'État a d'ailleurs favorisé cette approche depuis ces dix dernières années, avec pour objectif d'atteindre une plus grande équité dans la dépense de logement. Ainsi la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), votée en 2014, comporte parmi ses mesures phares le renforcement du contrôle des loyers, appliqué depuis 2016 à Paris. Cette politique s'inscrit dans une longue histoire législative : sur les 40 dernières années, les loyers n'ont été fixés librement lors des nouvelles locations ou des renouvellements de bail que durant les années 1986 à 1989. Un encadrement plus renforcé a depuis été graduellement réintroduit, et renforcé depuis 2012.

Il existe une littérature empirique en économie sur l'impact du contrôle des loyers, mais les études sur données françaises sont très limitées. La plupart des études analysent l'impact des politiques de contrôle strict, où la fixation du loyer est complètement réglementée par la collectivité. L'analyse économique des situations de contrôle strict des loyers met en évidence l'impact négatif à long terme de ce type de réglementation sur l'entretien des logements et le développement de l'offre (Autor et al., 2014 ; Sims, 2007). De plus les problèmes d'allocation engendrés par le rationnement de l'offre limitent les effets redistributifs de ces politiques (Glaeser et Luttmer, 2003). Mais les politiques de blocage strict des loyers ont été abandonnées dans la plupart des pays, au profit de mesures d'encadrement plus souples. D'un point de vue théorique, les
imperfections du marché immobilier, en particulier l'information parfaite, mais également le pouvoir de monopole que peut exercer le bailleur sur les locataires en place, justifient l'existence d'une intervention de l'État dans les relations entre bailleurs et locataires. Cette intervention peut prendre la forme d'un encadrement souple des loyers (Arnott, 1995). Néanmoins les études empiriques françaises sur l'impact d'un encadrement souple des loyers, sont, à notre connaissance très limitées, voire pour l'instant inexistantes.

## 7.2. Les politiques d'aides localisées (place-based policies)

### 7.2.1. Les justifications des politiques de subvention à des zones particulières

Les politiques ciblant certains territoires ont été développées pour faire face à d'importantes disparités territoriales. Les gouvernements justifient généralement ce type d'interventions par des arguments d'équité, un argumentaire contredit par les économistes qui prônent des moyens plus directs (taxation des revenus plus progressive, allocation sur critères de ressources) pour diminuer les inégalités et craignent les éventuels effets inflationnistes des politiques ciblées (Glaeser, 1998). En effet, la théorie standard des modèles d'équilibre spatial prédit qu'en cas de parfaite mobilité des travailleurs et d'offre de logement totalement inélastique, toute subvention ciblée sur une zone en particulier va être entièrement capitalisée dans les loyers et captée par les propriétaires. Si les travailleurs ne sont pas parfaitement mobiles, il peut certes y avoir des gains d'utilité pour certains travailleurs, mais, il est plus efficace de recourir à des transferts plus directs pour redistribuer les ressources aux ménages les plus modestes (Kline et Moretti, 2014).

La théorie standard indique néanmoins que, s'il existe des imperfections de marché, de telles politiques peuvent être efficaces. Il peut s'agir de :

- La production insuffisante de biens publics par les acteurs économiques, qu'il s'agisse d'aménités (niveau du crime) ou de biens publics productifs (réseau routier). D'après la théorie économique standard des modèles d'équilibre spatial, si le bien public en question n'est pas soumis à la congestion et que le gouvernement peut le produire à un coût suffisamment faible, le bien-être social peut être amélioré par une politique ciblée (Kline et Moretti, 2014).

- La présence d'économies d'agglomération. Les économistes ont conjecturé depuis longtemps que la concentration des activités économiques doit être due en partie à la présence d'économies d'agglomération (Lucas, 1988). Les conséquences de ces économies d'agglomération sont néanmoins difficiles à prévoir puisqu'en théorie elles peuvent générer des équilibres multiples. L'intervention de l'Etat peut améliorer le bien-être général en influençant la sélection d'un équilibre en particulier, mais il est difficile de savoir quel équilibre est optimal.

- La présence de frictions ou rigidités sur certains marchés, comme le marché du travail ou les marchés du crédit ou de l'assurance. Il s'agit d'imperfections qui ne sont pas liés per se à des territoires en particulier mais qui peuvent toucher certains territoires plus que d'autres. Par exemple, des coûts de mobilité trop élevés ou un risque trop élevé lié à la recherche d'emploi ou à un déménagement peuvent être un frein à la mobilité, poussant des ménages modestes à rester dans des zones particulièrement touchées par le chômage ou à ne pas chercher d'emploi dans des zones plus dynamiques. Il peut alors être justifié d'inciter financièrement la mobilité des travailleurs de certaines zones.

- L'existence de distorsions préexistantes sur les marchés du travail, du foncier et des capitaux, induite par des politiques nationales. Ces distorsions sont généralement hétérogènes suivant les zones géographiques même lorsqu'elles s'appliquent de la même façon sur tous les territoires. La mise en place de politiques publiques ciblées sur des zones particulières est une façon de corriger ces distorsions initiales lorsque la politique au niveau national ne peut être supprimée.

L'enseignement général à tirer de la théorie standard des modèles d'équilibre spatial est qu'il est nécessaire de prendre en compte les conséquences de la mobilité des acteurs et de l'ajustement des prix pour déterminer l'impact d'une politique ciblée.

### 7.2.2. La politique de la ville en France

En France, la politique de la ville repose sur des politiques ciblées sur des zones considérées comme prioritaires. Il s'agit de zones très peuplées, où le taux de jeunes de moins de 25 ans et le taux de non diplômés sont importants et où le potentiel fiscal est faible. Suivant le score d'un territoire aux critères précités, un territoire peut être qualifié de ZUS, ZRU ou ZFU - par ordre croissant de difficulté. Il bénéficiera alors de nombreux dispositifs d'exonérations et de réductions de charges fiscales et sociales supposés favoriser l'implantation d'entreprises, la création d'emplois et son développement économique (Baumont et Guillain, 2016).

Les études relatives à ces différents programmes, et en particulier aux ZFU, qui reposent sur la comparaison entre quartiers traités et non traités mais spatialement proches, ont estimé que l'impact sur les créations d'entreprises et d'emploi de ces programmes étaient limités – et temporaires - au regard de leurs coûts importants (Givord et al., 2013). Ces programmes n'auraient eu en outre aucun impact sur les taux de sortie du chômage en Île-de-France (Gobillon et al., 2012). Néanmoins, Briant, Lafourcade et Schmutz (2015) ont récemment montré que cet effet limité masque de fortes hétérogénéités dans l'efficacité des programmes suivant le niveau d'isolement géographique des zones traitées. L'isolement géographique est
mesuré en fonction de la distance et de l'accessibilité plus ou moins grande des quartiers aux centres d'emplois, mais également en fonction de l'isolement physique de certaines zones, par rapport aux autres parties d'une ville (à cause des fleuves, routes, lignes de chemin de fer, etc.). Les résultats indiquent que cet isolement conditionne la performance de la politique des ZFU. Parmi les zones ciblées par la politique de ZFU, les moins isolées ont davantage bénéficié de la politique. Poulhès (2015) montre également que l'impact sur l'immobilier commercial est en moyenne positif, mais hétérogène.

De même, les politiques de rénovation urbaine semblent avoir des effets limités sur la mixité sociale des territoires. L'analyse par Guyon (2017) des rénovations de quartier dans le cadre du Plan National pour la Rénovation Urbaine (PNRU) suggère que la baisse modérée du niveau de pauvreté dans les quartiers rénovés s'explique essentiellement par le départ des locataires les plus pauvres suite aux destructions de logements sociaux, alors que le niveau de pauvreté a augmenté dans le même temps dans le parc privé.

L'ensemble de ces évaluations met en lumière la difficulté, pour les pouvoirs publics, à contrer les mécanismes à l'œuvre sur les marchés immobiliers et en particulier les dynamiques ségrégatives. De même, l'efficacité des politiques de subvention de l'offre ou de la demande de logement semble limitée par une offre de logement très inélastique en France. Une étude approfondie des raisons qui peuvent expliquer cette faiblesse de l'offre, permettra de réfléchir à la façon d'améliorer le dispositif d'aides au logement en France. Enfin, malgré leurs effets limités sur l'offre, ces politiques, en créant des incitations à la localisation dans certains quartiers (comme avec le logement social), ou en incitant les ménages à acheter des logements neufs plutôt qu'anciens (comme dans le cas du PTZ), peuvent avoir un impact sur l'étalement urbain, qui n'a pour l'instant été que très peu analysé et nécessiterait des études spécifiques.

# 8. La fiscalité

Auteurs : Sonia Paty et Stéphane Riou

L'étalement urbain entraîne de nombreuses conséquences économiques, sociales et environnementales (Brueckner, 2000a ; Glaeser et Kahn, 2004 ; Nechyba et Walsh, 2004). En termes de dépenses publiques, l'étalement urbain accroît le coût de l'offre des infrastructures et des services publics locaux. Dans la mesure où les distances domicile-travail augmentent notamment dans des espaces peu denses, il s'accompagne également d'un recours plus fréquent à l'usage de la voiture. Cette pratique occasionne pollution, congestion et un usage de ressources énergétiques rares. Enfin, l'étalement urbain engendre une réduction excessive des terres agricoles.

L'étalement urbain s'explique de nombreuses manières (Burchfield et al., 2006). Des facteurs environnementaux (eau, climat, terrains) mais aussi économiques (emploi local, infrastructures de transport inadaptés, croissance métropolitaine incertaine, offre foncière insuffisante en couronne urbaine). Parmi ces facteurs économiques, la fiscalité sur le foncier a été identifiée comme l'une des causes possibles de l'étalement urbain (Skaburskis et Tomalty, 1997). La fiscalité et la taille de la ville semblent donc étroitement liées et la question de l'optimalité du système fiscal au regard d'un objectif de maîtrise de l'urbanisation se pose alors naturellement. Ce chapitre propose un éclairage de ces sujets.

Dans la mesure où nous étudions ici la relation entre étalement urbain et fiscalité, le contexte institutionnel qui définit le cadre des décisions fiscales et budgétaires revêt un rôle important. La plupart des pays de l'OCDE se caractérisent en effet par une forte fragmentation<fnref n="30" /> au niveau local. Dès lors que cette fragmentation juridictionnelle se couple à une décentralisation fiscale et à une absence de gouvernance économique coordonnée, les conditions sont alors réunies pour que s'installe une concurrence face à la mobilité des bases taxables. Cette dernière est naturellement exacerbée lorsque les autorités locales disposent d'un pouvoir d'imposition sur les entreprises, lié ou non à la valeur foncière utilisée. Dans la littérature théorique traditionnelle, la concurrence fiscale conduit des gouvernements locaux supposés bienveillants à fixer des taux d'imposition de manière sous-optimale (Wilson, 1999). Ce résultat est remis en cause dès lors que les économies d'agglomération permettent aux villes de récupérer des rentes sous la forme de taux plus élevés sans générer de délocalisation. Au sein d'une agglomération, une forte différence entre le taux de la ville-centre et celui des villes secondaires générerait un excès de dispersion des activités économiques (logement et production) (Gaigne et al., 2016) ; Charlot, Paty et Riou, 2017³¹.

La décentralisation fiscale peut donc contribuer à l'accroissement de l'étalement urbain car la mobilité des contribuables incite les aménageurs à exploiter la concurrence entre communes pour développer des programmes immobiliers dans les communes les plus accueillantes sur les plans fiscal et réglementaire (Blöchliger et al., 2017 ; Glaeser et Kahn, 2004).

Dans les pays décentralisés, on observe que les systèmes fiscaux mis en place sont très variés. Toutefois, la principale taxe sur le foncier rencontrée dans de nombreux pays de l'OCDE est la « property tax ». Cette fiscalité foncière porte sur une valeur

<footnote n="30">³⁰ En effet, dans les pays de l'OCDE, les métropoles de plus de 500 000 habitants comprennent 74 municipalités en moyenne.</footnote>

<footnote n="31">³¹ Charlot S., Paty S., Riou S. (2017) "From competition to cooperation: On the spatial effects of a local business tax policy reform in France », travaux en cours.</footnote>
combinée du bâti et foncier non bâti imposé à un taux unique. Certains pays appliquent également des taxes foncières « pures » (ou « land tax ») qui reposent uniquement sur la terre. En France, la taxe sur le foncier bâti acquittée par les ménages et les entreprises porte sur la valeur locative cadastrale du bien foncier. La taxe sur le foncier non bâti ne s'applique quant à elle qu'aux terrains non construits. La nouvelle cotisation foncière des entreprises, issue de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, s'applique sur la valeur locative des biens immobiliers passibles d'une taxe foncière. Elle est fixée par la commune et/ou l'EPCI (rétablissement public de coopération intercommunale) auquel la commune appartient.

La section 1 de ce chapitre est consacrée aux résultats principaux de la vaste littérature théorique et empirique qui s'intéresse à l'effet de la fiscalité sur les constructions nouvelles et donc sur l'étalement urbain. Elle se poursuit par une présentation des quelques éléments empiriques relatif à l'effet retour de l'étalement urbain sur la fiscalité et les finances publiques. Devant l'ampleur des effets constatés dans de nombreux contextes institutionnels, le design de la taxe ou des taxes choisie(s) paraît fondamental. Nous présenterons donc dans une seconde section les travaux portant sur le choix de l'instrument fiscal optimal et sur l'utilisation de la fiscalité comme levier de régulation de la construction.

## 8.1. Le lien entre la fiscalité sur le foncier et l'étalement urbain

Une vaste littérature théorique et empirique a analysé le lien entre la fiscalité et la taille de la ville. Dans ce qui suit, nous présenterons tout d'abord les résultats de la littérature théorique sur l'effet de la fiscalité locale sur la taille de la ville (en termes de population) et donc l'étalement urbain (8.1.1). Les travaux empiriques seront ensuite exposés (8.1.2). Enfin, l'effet retour de l'offre foncière sur la pression fiscale sera analysé (8.1.3).

Dans cette section, nous nous restreignons à la seule fiscalité sur le foncier. La taxation de la non-construction des terrains constructibles ainsi que les DTMO (droits de mutation sur les transactions immobilières) seront présentés dans la section 2. La fiscalité sur les plus-values foncières qui relève de la littérature spécifique sur l'imposition des revenus ne sera pas analysée ici. Enfin, le lien entre la fiscalité sur les transports et la taille de la ville est examiné notamment par Brueckner (2005) (cf. section 2). Ces travaux montrent que les subventions liées à l'amélioration des infrastructures de transport accroissent la taille de la ville. L'absence de mise en place d'un péage urbain conduit également à ne pas internaliser les coûts de congestion des transports dans la ville. Dans la mesure où le coût perçu des déplacements domicile-travail est moins élevé que son coût social, la ville s'étale de manière inefficace.

### 8.1.1. Fiscalité foncière et taille de la ville : les prédictions théoriques

Dans la littérature théorique, l'impact d'une taxe foncière de type « property tax » sur la taille des villes peut se décomposer en deux effets opposés sur l'étalement urbain (Arnott et Mackinnon, 1977 ; Case et Grant, 1991 ; Oates et Schwab, 1997) ; (Mills, 1998) ; (Brueckner et Kim, 2003 ; Peng et Wang, 2009 ; Song et Zenou, 2006).

D'une part, une augmentation de la « property tax » exerce un impact négatif sur l'intensité du développement foncier, ce qui encourage l'étalement urbain. En effet, toutes choses égales par ailleurs, la fiscalité locale tend à décourager l'intensité de l'investissement immobilier au sens où les constructions comportent des logements de plus petite taille avec moins d'étages. Cette moindre intensité implique d'utiliser plus d'espace pour loger un même nombre de personnes.

D'autre part, un second effet transite via le choix des consommateurs sur la taille de leur logement. Une augmentation de la « property tax » accroît le coût du logement au mètre carré et réduit de ce fait la demande de logement en termes d'espace. Cette diminution de la taille du logement engendre, toutes choses égales par ailleurs, un accroissement de la densité de population et donc une diminution de la taille de la ville.

L'effet net d'une augmentation de l'impôt foncier est donc ambigu et dépend des hypothèses réalisées sur la forme des préférences des consommateurs (Brueckner et Kim, 2003). Lorsqu'on considère une fonction CES (à élasticité de substitution constante entre le bien numéraire et la quantité de logement) avec une élasticité au moins égale à un, l'impact de la « property tax » sur l'étalement urbain est toujours négatif (Brueckner et Kim, 2003). Song et Zenou (Song et Zenou, 2006) montrent que ce résultat est également vérifié lorsque l'on considère une fonction d'utilité log-linéaire avec une élasticité de substitution (ici variable) supérieure à un.

Sous ces hypothèses, la littérature théorique conclut donc le plus souvent à l'effet décourageant de la fiscalité foncière sur la taille de la ville et donc l'étalement urbain. De nombreux travaux empiriques ont tenté de vérifier cette préiction théorique.

### 8.1.2. Fiscalité et taille de la ville : les résultats empiriques

Depuis l'article de Brueckner et Fansler (1983), les travaux empiriques sur les facteurs de l'étalement urbain ont été relativement nombreux. Toutefois, peu d'entre eux intègrent la fiscalité foncière comme variable explicative de la taille de la ville (Bimonte et Stabile, 2015; Song et Zenou, 2006).

Aux Etats-Unis, les travaux de Song et Zenou (2006) confirment qu'une augmentation de la « property tax » entraîne une diminution de la taille de la ville sur un échantillon de villes américaines. A l'aide des outils de l'économétrie (i.e. régressions
par les doubles moindre carrés ordinaires en deux étapes (2SLS) qui corrige le problème de simultanéité entre la ville et la fiscalité), les estimations sur un échantillon de 448 aires urbaines américaines montrent que la taille de la ville diminue de 0,4% suite à une augmentation des taux de 1%. Les estimations montrent également que la taille de la ville augmente avec le revenu et la population urbaine. Enfin, une augmentation des dépenses de transports, i.e. une réduction des coûts de commuting<fnref n="32" />, accroît l'étalement urbain.

Le degré de décentralisation de l'impôt foncier joue également un rôle important. En Italie, la décentralisation de l'impôt sur le foncier (ICI) a incité les gouvernements locaux à accroître (et non réduire) les permis de construire afin d'élargir leur base fiscale et compenser la diminution concomitante des transferts de l'Etat (Bimonte et Stabile, 2015). En d'autres termes ici, l'attribution de l'impôt foncier aux communes autorise l'usage d'une planification foncière accommodante comme variable d'ajustement budgétaire. L'article de Bimonte et Stabile (2015) suggère que confier à une même autorité locale le pouvoir de taxation et de régulation foncière, ce qui revient à pouvoir définir la base fiscale, peut engendrer un surcroît de constructions nouvelles. Ces résultats pointent l'absence de relation univoque entre la fiscalité du foncier et son offre mise sur le marché.

Par conséquent, le design de la taxe est fondamental. Ses enjeux seront examinés en 8.2.

### 8.1.3. Impact de l'étalement urbain sur les dépenses publiques locales et la fiscalité

L'étalement urbain rend le financement des infrastructures plus coûteux car les économies d'échelle liées à la densité disparaissent au fur et à mesure que la taille de la ville s'accroît. Le financement de ces nouveaux aménagements urbains sont parfois couverts par des transferts de l'Etat ou par des revenus exceptionnels générés par le cycle immobilier (permis de construire, taxes sur la construction, recettes tirés de la vente de terrains publics etc.). Toutefois, le problème du financement des infrastructures se pose de manière générale pour le contribuable marginal ou moyen car l'étalement urbain favorise l'arrivée de nouveaux ménages qui ne paient pas le coût complet de leur arrivée (Brueckner, 2000b). De nombreux travaux montrent que le développement urbain conduit ainsi à une allocation inefficace des investissements publics locaux (Milan et Creutzig, 2016).

Face à ces inefficacités, certaines politiques ont consisté à contenir l'étalement urbain. Tout comme la fiscalité foncière a un impact sur la taille de la ville, les politiques de réduction de l'étalement urbain ont également un effet retour sur la fiscalité.

En effet, un moindre développement foncier réduit les bases fiscales foncières. Toutes choses égales par ailleurs, une augmentation de la pression fiscale est donc nécessaire pour maintenir un même niveau de services publics (King et Anderson, 2004). Toutefois, la réduction de l'offre immobilière peut aussi conduire à un aménagement d'espaces publics comme des espaces verts qui sont potentiellement capitalisables dans les valeurs immobilières (cf. chapitre 2). Ce dernier effet<fnref n="33" /> est susceptible de compenser la hausse de la fiscalité nécessaire au maintien de l'offre public. King et Anderson (2004) montrent sur un échantillon de 29 villes US du Vermont que les politiques de réduction de l'étalement urbain conduisent à une augmentation de la fiscalité foncière dans le court terme mais que cet effet devient nul à long terme.

## 8.2. Choix de l'instrument fiscal optimal

Devant l'ampleur des effets attendus et empiriquement mesurés dans de nombreux contextes institutionnels, le design de la taxe ou des taxes choisie(s) est essentiel. Dans cette section, nous présentons les éléments du débat en France (section 2.1), la question de la valorisation fiscale du foncier agricole (2.2) et enfin le design de la taxe sur la propriété immobilière (2.3).

### 8.2.1. La fiscalité foncière : les éléments du débat en France

Les enjeux sous-jacents à une définition optimale de la fiscalité foncière sont de divers ordres. La modération de l'artificialisation des sols qui nous occupe ici n'est qu'un critère d'optimalité parmi d'autres et il est bien évident que les préconisations issues de chacun de ces critères ne sont pas nécessairement convergentes.

Les actifs immobiliers représentant plus de la moitié du patrimoine des français, toute réflexion relative à des aménagements de la fiscalité foncière entre dans le débat plus large d'une fiscalité optimale du patrimoine intégrant ses effets incitatifs et distorsifs sur d'autres actifs ou sources de revenu.

L'enjeu est aussi capital pour les collectivités locales qui, confrontées à des problématiques de financement de biens publics locaux, auront tendance à observer prioritairement le rendement de l'impôt en termes d'apport pour les finances publiques.

<footnote n="32">³² Dans cet article, faute de données précises sur les coûts de commuting, les dépenses de transports sont utilisées comme une approximation des coûts de déplacement des ménages entre leur lieu de résidence et leur lieu de travail. Les résultats obtenus suggèrent que la fiscalité sur les transports peut aussi avoir un effet sur la taille de la ville (cf. Brueckner, J.K., 2005. Transport subsidies, system choice, and urban sprawl. *Regional Science and Urban Economics*, 35 (6): 715-733. http://dx.doi.org/.</footnote>

<footnote n="33">³³ Une augmentation de la valeur locative ou vénale de la base taxable engendre une augmentation des recettes fiscales liées à l'impôt considéré.</footnote>
Enfin et surtout, il convient de reconnaître qu'en France, les quelques réflexions et inflexions sur le sujet sont fortement imprégnées par un contexte de tensions sur le marché du logement. La priorité est alors de repenser la fiscalité dans un objectif de fluidification de ce marché en donnant les bonnes incitations pour que diminuent les phénomènes de rétention et qu'augmentent les mises sur le marché de terrain constructibles. L'accent peut alors être mis simultanément sur une refonte de l'imposition sur les propriétés non bâties (taxation des stocks) et sur les mutations comme les droits de mutation et l'imposition des plus-values immobilières (taxation des flux). Ces deux leviers s'inscrivant dans une politique d'expansion de l'offre donc touchant potentiellement l'artificialisation des sols, il convient d'en détailler les modalités.

La réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, défendue par exemple dans le rapport Goldberg (2016), vise à lutter contre les comportements de rétention de terrains constructibles. Ces comportements seraient encouragés par une taxe assise sur des valeurs locatives cadastrales historiques des terrains qui, même majorées annuellement, sont très fortement sous-évalués par rapport à leur valeur de marché. La faible imposition confère à l'investissement dans un terrain nu une grande valeur d'attente poussant l'investisseur à reculer sa mise en vente pour construction avec l'anticipation d'une hausse de prix. À plusieurs reprises, le législateur a introduit des possibilités de revalorisation. La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (loi SRU) a donné droit aux communes d'appliquer une majoration optionnelle. Les communes qui s'en sont saisies ont en moyenne appliqué une majoration très modeste donc sans impact réel sur les comportements. Le dispositif de majoration obligatoire dans les zones les plus tendues initiées en 2012 a souffert d'un défaut de calibration et sa révision en 2016 revient à un niveau plus faible dont on peut douter qu'il change les comportements (Goldberg, 2016). Tout comme l'impôt sur le foncier bâti qui souffre de la même sous-évaluation de son assiette, l'enjeu serait donc de réformer plus radicalement l'impôt du foncier non bâti constructible par une valorisation à sa valeur vénale. L'évaluation de cette valeur pour tout bien immobilier est certes compliquée et s'inscrirait dans un temps long mais elle n'est pas insurmontable par l'utilisation, par exemple, de l'approche hédonique des prix. Théoriquement, l'augmentation de l'impôt qui s'en suivrait ne serait pas neutre et aurait un effet accélérateur sur le développement immobilier dans la mesure où son paiement est désynchronisé de la perception des revenus fonciers (Anderson, 1986; Bentick, 1980 ; Mills, 1981 ; Turnbull, 1988). À cela s'ajoutent des considérations d'équité fiscale résumées dans le théorème d'Henry George qui dit que l'effort de la collectivité en faveur de l'aménagement des espaces, des infrastructures de transport, des écoles et autres services publics locaux est capitalisé dans la valeur du foncier dont seul propriétaire bénéficie. Il est donc juste fiscalement de rétrocéder cette rente à la collectivité sous la forme d'un impôt assis sur la valeur de marché du foncier.

Pour être pleinement efficace, il est généralement considéré que cette réforme de la taxation des stocks doit s'accompagner d'une réforme de la taxation des flux. Autrement dit, la fluidité du marché ne peut être retrouvée que si les transactions de terrains constructibles sont moins lourdement taxées. Cela peut passer entre autres par un abaissement du taux d'imposition des plus-values immobilières de cessions de terrains à bâtir, a suppression des abattements fondés sur des détentions longues et la suppression des droits de mutation à titre onéreux (Goldberg, 2016; Trannoy et Wasmer, 2013).

## 8.2.2. Quelle valorisation fiscale du foncier agricole ?

Les éléments de réforme mentionnés précédemment visent avant tout à répondre aux difficultés d'accès aux logements en France et non pas directement à une meilleure maîtrise de l'usage des zones naturelles et agricoles. Toutefois, l'atteinte du premier objectif peut servir l'atteinte du second.

Au bénéfice d'une fiscalité plus incitative, la mise sur le marché d'un plus grand nombre de terrains constructibles dans les zones urbaines ou d'urbanisation future peut diminuer la pression foncière dans des communes principalement couvertes par des zones naturelles et agricoles. Cet enchainement vertueux n'est possible que si les communes concernées appliquent une politique rigoureuse de préservation des espaces naturels et que ces zones bénéficient d'une fiscalité fortement accommodante par une sectorisation des taux basée sur l'usage des sols (Comité pour la fiscalité écologique, 2013). On peut en effet craindre que dans des communes aux marges des espaces urbains, une fiscalité sur le foncier agricole assise sur la valeur vénale des terrains accélère les demandes de déclassement en terrains constructibles en raison du surcoût fiscal supporté par les exploitants. Dans un contexte où les collectivités pourraient voir dans le nouveau mode d'imposition une aubaine en termes de finances publiques, des effets pervers d'incitation à l'artificialisation pourraient alors apparaître.

L'enjeu est donc aussi celui de la bonne valorisation du foncier agricole dans le calcul de l'impôt. Ce sujet est important aux Etats-Unis où les excès de l'étalement urbain et ses conséquences sur l'artificialisation des sols sont de longue date au cœur des débats relatifs à la fiscalité foncière. Face aux difficultés d'acquittement de l'impôt que peut occasionner une valorisation au prix de marché pour les exploitants agricoles et au risque de conversion accélérée de l'usage des sols, le gouvernement américain a très tôt autorisé les gouvernements locaux à appliquer une valeur d'usage. Si la valeur de marché internalise les revenus pouvant être tirés d'une conversion à usage résidentiel ou économique, la valeur d'usage reflète le revenu tiré de l'utilisation courante d'un terrain. Anderson (1993) propose une analyse théorique des effets d'une imposition à la valeur d'usage. Si elle permet de retarder dans le temps la conversion du foncier agricole, son effet est d'autant plus important que la différence entre les valeurs potentielles de marché et d'usage est elle-même élevée. Autrement dit, l'effet modérateur sur l'artificialisation va naturellement être maximum en périphérie proche des zones urbaines, là où cet écart est le plus grand, mais modeste en zones rurales loin des centralités urbaines.

Empiriquement, les preuves d'un effet modérateur sont peu nombreuses et fragiles (Parks et Quimio, 1996; Polyakov et Zhang, 2008). Compte tenu des écarts de valorisation des terrains entre un usage agricole et résidentiel à proximité des zones
urbaines tendues, toute incitation fiscale en faveur d'un maintien agricole serait insuffisante pour modifier les comportements (Institute for Fiscal Studies (IFS) et Mirrlees, 2011). Ces éléments ne plaident pas pour un abandon de tout traitement fiscal différencié des terres agricoles et naturelles. Ils soulignent simplement que l'incitation fiscale est à effets limités sans une politique de zonage ou de régulation stricte de la part des collectivités. En parallèle d'une fiscalité différenciée, les Etats-Unis développent ainsi une politique décentralisée de préservation des espaces non bâties (open-space conservation, green belts). Cette politique constitue l'un des principaux piliers de l'initiative nationale pour une croissance urbaine raisonnée<fnref n="34" />. Wu (2014) montre qu'elle est à l'origine d'une création nette de valeur foncière dans la plupart des métropoles américaines notamment dans celles appliquant une régulation foncière stricte et où la densité résidentielle est élevée. L'impact négatif sur les recettes fiscales y serait alors neutralisé.

### 8.2.3. Imposition de la propriété foncière et taxe d'aménagement

Le design de la taxe sur la propriété immobilière (property tax) est un sujet ancien de débats (Skaburskis, 1995). Dans la plupart des pays développés, elle résulte d'une combinaison entre la valeur du foncier et du bâti imposé à un taux unique. L'investissement en capital immobilier étant élastique à son prix, il n'existe a priori aucune raison, sinon pratique, de l'imposer au même taux que le foncier sur lequel il repose. Un principe que William Vickrey (1999) résume dans les termes suivants : «The property tax is, economically speaking, a combination of one of the worst taxes -the part that is assessed on real estate improvements - and one of the best taxes -the tax on land site or site value.-» En d'autres termes, le principe de taux unique ne répond ni au principe de juste fiscalité imposée à la rente foncière qui nécessiterait un taux élevé, ni à celui d'encouragement par un taux bas à l'investissement immobilier dans un but de densification. Dans un contexte de sensibilisation à la croissance urbaine raisonnée, ce point trouve un écho particulier aux Etats-Unis où l'imposition à taux unique est généralement pratiquée.<fnref n="35" /> L'imposition du foncier constructible à un taux plus élevé que le bâti devrait encourager des constructions plus denses, sur des tailles de lots plus petites et modérer ainsi l'étalement urbain. Anderson (1999) établit les conditions théoriques d'existence de cette relation et montre qu'elle est sujette à des hypothèses précises sur la demande de logements. En particulier, l'effet de densification serait plus probable dans des villes déclinantes qu'en croissance.

Très peu d'études empiriques ont cherché à vérifier cet effet. Quelques villes américaines seulement ont expérimenté le passage à un double taux. L'étude d'Oates et Schwab (Oates et Schwab, 1997) se penche sur l'application d'une réforme fiscale à Pittsburgh qui, à partir des années 80, a consisté à fixer un taux sur le foncier cinq fois plus élevé que celui appliqué au bâti. Leurs résultats suggèrent qu'il y a bien eu un taux de construction supérieur à d'autres villes consécutivement à la mise en place de cette réforme<fnref n="36" />. Cho, Kim et Roberts (2011) proposent une estimation simulée des effets de cette même réforme au sein de la métropole de Nashville. Leurs résultats suggèrent que la réponse au stimuli fiscal devrait être d'autant plus forte dans des zones où la valeur du foncier nu est importante, en l'occurrence à proximité directe de zones déjà urbanisées.

La taxe d'aménagement, due pour toutes opérations d'aménagement, de construction nécessitant une autorisation d'urbanisme et bien qu'initialement conçue pour participer au financement des équipements publics, est aussi régulièrement présentée comme une incitation fiscale capable de réguler l'artificialisation des sols. Indexée forfaitairement, entre autres sur la surface de construction, une modulation de son taux serait en mesure de pénaliser les projets de construction résultant d'une conversion des zones agricoles et naturelles en zones urbaines ou d'urbanisation future et d'encourager les projets sur des terrains réhabilités en zones urbaines (Comité pour la fiscalité écologique, 2013).

Les éléments théoriques et empiriques appuyant cette préconisation sont peu nombreux. Afin que la taxe joue pleinement son rôle d'atténuation des externalités négatives et que les collectivités puissent ajuster son taux de façon optimale, elles doivent être en mesure de définir le coût environnemental global d'un projet de construction. Outre la difficulté de l'exercice, cette appréciation ne peut pas être laissée aux communes, au risque de générer une concurrence, mais au contraire doit être confiée aux départements comme le préconise d'ailleurs le Comité pour la fiscalité écologique (Comité pour la fiscalité écologique, 2013).

L'étude de Skidmore et Peddle (1998) consacré à 29 communes proches de Chicago suggère que la mise en place d'une telle taxe est associée à une diminution du taux de construction résidentielle de 25% à 30%. Burge et Ihlanfledt (2006a; b) aboutissent à des résultats plus contrastés s'agissant de l'état de Floride. Aucun impact sur le taux de construction dans les villes centre, périphériques ou se situant dans des zones rurales n'est identifié. L'étude de Burge et al. (2013) dédiée à la métropole d'Albuquerque, conclut sur un effet de réduction des constructions à la frange urbaine et de croissance dans les zones proches des centralités.

Comme pour la taxe foncière ou tout autre type de fiscalité, l'efficacité attendue d'une modulation de la taxe d'aménagement doit être mise en rapport avec le potentiel de valorisation de marché, souvent très important, que représentent les terres agricoles en périphérie de zones urbaines. La définition du bon taux et du degré de modulation optimale nécessite donc une

<footnote n="34">³⁴ U.S. Environmental Protection Agency, *Smart Growth and Open Space Conservation*, http://www.epa.gov/dced.openspace.html.</footnote>

<footnote n="35">³⁵ La fiscalité française sur le foncier, bien que distinguant le bâti et le non bâti, ne s'inscrit pas dans cette logique en raison notamment de la base fiscale sur laquelle est calculée l'impôt.</footnote>

<footnote n="36">³⁶ Oates et Schwab Oates, W.E.; Schwab, R.M., 1997. The impact of urban land taxation: The Pittsburgh experience. *National Tax Journal*, 50 (1): 1-21. Sont toutefois très prudents sur ce résultat dans la mesure où la ville a connu une forte dynamique immobilière de bureaux durant la même période et pour d'autres raisons.</footnote>
connaissance précise de l'élasticité de l'offre à cette taxe selon le type de zone concernée. Les exercices d'évaluation sont trop peu nombreux aujourd'hui ce qui invite certainement à expérimenter cette réforme au sein de quelques zones « témoins ».

## 8.3. Conclusion

La fiscalité, par ses taux et les formes qu'elle peut prendre, n'est pas neutre pour le développement du foncier. L'essentiel des discussions actuelles, notamment en France, tendent à y voir un levier d'action de premier rang dans la lutte contre l'insuffisance de logements en France. Par la conquête notamment d'espaces non construits en zones urbaines, les orientations à venir pourraient tout à fait servir l'objectif d'une moindre artificialisation des sols. Il est toutefois évident que toute réforme fiscale basée sur la modulation des taux et/ou la création de nouvelles taxes ne prendra sa pleine mesure qu'accompagnée d'une politique de régulation foncière convergente donc fermement adossée aux outils de planification. À ce titre, la question de l'échelle de collectivité à qui confier cette politique se pose. Parce que les enjeux et territoires dépassent bien souvent le cadre strict des communes, la montée en puissance des intercommunalités sur ce sujet mériterait d'être confortée.

# 9. Conclusion du chapitre

Auteur : Jean Cavailhès

La partie de l'ESCo portant sur les aspects économiques des dynamiques foncières et immobilières dans l'artificialisation des sols, a été rédigée par 12 chercheurs. Un premier constat est que, si un sol « artificiel » est un poste de la nomenclature d'Eurostat, il n'est pas utilisée dans la littérature scientifique dans le domaine qui nous occupe : parmi les 1574 références extraites du corpus documentaire, il est employé (mots du titre, mots-clés, résumés) dans quatre articles. Il a donc fallu traduire la demande des commanditaires dans des mots utilisés par les scientifiques, en traitant d'urbanisation, d'étalement urbain etc., avec un focus sur leur emprise foncière.

La deuxième particularité de cette approche est que les dynamiques foncières et immobilières ont une dimension nationale. Or, la littérature scientifique internationale sur la France est réduite : parmi les 170 articles sélectionnés dans le corpus des 1574 références, huit traitent du cas français. Il a fallu ajouter d'autres références<fnref n="37" /> pour que les travaux sur la France soient mieux représentés, et de faire appel à des experts techniques.

### 9.1. Consommation de terres par l'urbanisation et étalement urbain

#### 9.1.1. Mise en perspective internationale de l'étalement des villes

Du fait d'un système de peuplement ancien, l'Europe est dans le monde une région de petites villes, espacées en moyenne d'une quinzaine de kilomètres. La part de population vivant dans les grandes villes de plus de cinq millions d'habitants y est assez faible. Elle se distingue des autres continents non seulement par cette répartition des villes sur les territoires mais aussi par ses densités urbaines moyennes, la position de la France se situant dans la moyenne européenne.

La tendance dominante, partout dans le monde, depuis l'ère de l'automobile, est à l'étalement des villes (le desserrement urbain semble en cours de ralentissement). Toutefois, en Europe, les taux d'accroissement les plus élevés des surfaces bâties s'observent aux limites des agglomérations urbaines plus que par la colonisation de lointaines périphéries. En France, les villes sont dans l'ensemble moins étalées qu'en Europe du nord, mais bien moins denses qu'en Europe méridionale et orientale. La part des surfaces bâties présente une valeur proche de la moyenne européenne. La progression de ses surfaces imperméabilisées au début des années 2000 est inférieure à la moyenne européenne.

L'espace bâti des villes s'organise avec une décroissance plus ou moins régulière de l'intensité d'occupation du sol du centre vers la périphérie, le contrasté étant plus accentué en Asie et plus faible en Amérique du nord, les villes européennes se situant en position intermédiaire. Les surfaces bâties décroissent régulièrement, non seulement dans les parties les plus denses de bâti continu du cœur des agglomérations, mais aussi, selon un gradient plus faible, dans des zones périurbaines situées dans des rayons de 40 à 100 km selon la taille des villes. L'économie urbaine fournit un cadre d'analyse de ces évolutions qui, de par leur généralité, ne relèvent pas de spécificités nationales.

<footnote n="37">³⁷ La validation scientifique de ces nouvelles références a été faite par les auteurs des chapitres et par moi-même.</footnote>
### 9.1.2. Les tendances lourdes des marchés fonciers et immobiliers

L'analyse économique de la localisation résidentielle montre qu'un équilibre est atteint lorsque le coût additionnel d'un déplacement marginal vers la périphérie est compensé par une baisse marginale de la dépense foncière, de telle sorte que l'utilité que retire un ménage de sa localisation reste la même. Les valeurs foncières sont décroissantes et la taille optimale des lots résidentiels croissante avec la distance au centre.

Deux conclusions en découlent. D'un côté, la politique des transports et la politique foncière sont liées. Or, dans la pratique, elles sont souvent définies indépendamment, ce qui conduit à des mesures qui risquent de se contredire. D'un autre côté, si la population de l'aire urbaine peut croître (modèle « de ville ouverte »), un gain d'accessibilité déplace plus loin du centre la limite de la zone urbanisée (accroissement de la consommation foncière en périphérie) et renchérit les valeurs foncières urbaines à l'intérieur de cette limite (limitation des conversions de terres). Une perte d'accessibilité à des effets opposés. Dans une ville dont la population est fixe (modèle « de ville fermée »), si l'accessibilité au centre est améliorée, la consommation foncière augmente au centre (où le prix des terrains baisse) et diminue plus loin (où le prix des terrains augmente), la limite de la région urbaine se déplaçant plus loin en périphérie.

Des forces puissantes s'exercent sur les marchés fonciers et immobiliers.

1. La démographie est un déterminant majeur de la demande de logements du fait, d'une part, de la fécondité, élevée en France (la population s'est accrue de 36% depuis 1962) et, d'autre part, de la constitution de petits ménages. La combinaison des deux effets se traduit par un quasi-doublement du nombre de ménages durant cette période (+88%). Or, ce qui compte en matière de logement n'est pas la population, mais les ménages : à chaque ménage, qui peut librement se constituer (décohabitation, divorce, nouveaux couples, etc.), correspond un logement.

2. Le revenu des ménages. Le logement est un bien normal : l'élasticité-revenu de sa demande est un peu inférieure à l'unité. Or, depuis 1978 le revenu des ménages a été multiplié par près de deux en monnaie constante. S'il n'y avait pas eu un effet de prix (la forte augmentation des prix de l'immobilier des années 2000 a limité l'augmentation de la demande), la demande de services résidentiels aurait dû à peu près doubler, à démographie et préférences constantes. La pression d'une augmentation du revenu sur la demande est particulièrement forte dans les couronnes périurbaines.

3. La diffusion de la voiture individuelle, liée à l'augmentation du revenu, et l'accroissement de la vitesse de transport, qui accroît l'utilité de la voiture contribuent au desserrement des villes.

4. Les préférences des ménages. Il faut, sur ce plan, distinguer plusieurs aspects.

a. On parle, pour la France, d'une préférence majoritaire des ménages pour les maisons individuelles, plus fréquentes en périphérie qu'au centre des villes.

b. Le marché foncier entraîne une ségrégation socio-spatiale, avec un regroupement des ménages aisés, qui demandent plus d'espace résidentiel que les classes populaires, dans des localisations périphériques. Ce comportement grégaire est accentué par la qualité recherchée du panier de biens publics locaux (ils « votent avec leurs pieds ») et de l'environnement social (« effets de pairs »). Ces mécanismes sont perturbés, voire peuvent être inversés, par le contexte historique et géographique (cf. l'opposition est-ouest de la métropole parisienne et la localisation centrale de ses ménages aisés).

c. La majeure part de la littérature économique s'accorde pour conclure que des aménités environnementales et récréatives sont recherchées par les ménages, surtout aisés. Le goût pour un voisinage ouvert, vert et paysagé explique la résistance à la densification (ville) et la fragmentation du tissu bâti (périurbain). D'autres auteurs insistent sur les aménités urbaines historiques (architecture, design du cœur de villes) ou modernes (lieux culturels ou festifs, de rencontres conviviales). Les deux points de vue traduisent probablement une hétérogénéité des préférences. Leur évolution est également interrogée. L'effet attractif d'aménités du cadre de vie est très localisé, ce qui explique qu'on aboutisse à un « mitage » de l'espace périurbain (dispersion maximale), plus ou moins fort selon les régions, ou à des villes « en habit d'Arlequin » faites de quartiers de riches et de pauvres. L'amélioration du cadre de vie environnant est un substitut à la consommation foncière, ce qui est un levier d'action pour limiter l'emprise urbaine, mais elle renchérit le coût des logements.

5. Les propriétaires fonciers ont des comportements stratégiques, pouvant conduire à limiter l'offre dans la perspective d'accroître leurs rentes futures.

6. Les entreprises ont une emprise foncière, question peu étudiée par la littérature, qui constate toutefois qu'aux Etats-Unis un *job sprawl* est à l'œuvre depuis des décennies. Il en est de même en France. Il en résulte que la création d'emplois pour faire diminuer le chômage demandera des conversions de terres agro-forestières et semi-naturelles pour répondre aux besoins fonciers des entreprises.

Au total, lorsqu'il est affirmé que le rythme de l'artificialisation des sols est excessif lorsqu'il dépasse le taux de croissance de la population, l'aspect idéologique du terme « artificialisation » apparaît : il ignore que les personnes sont libres de constituer de nouveaux ménages, de disposer librement de leur revenu en achetant le panier de biens de leur choix, de choisir leur localisation résidentielle, et qu'elles doivent pouvoir occuper un emploi.
### 9.1.1. Les politiques publiques du foncier et de l'immobilier

Les autorités publiques doivent se coordonner avec les opérateurs privés pour optimiser les moyens alloués aux politiques foncières, en déclenchant des effets multiplicateurs à partir d'un amorcage par leurs actions<fnref n="38" />. Des instances de concertations des acteurs publics et privés sont nécessaires et leurs modalités ne sont pas l'objet d'une attention suffisante

En effet, dans l'économie de marché, qui est celle de la France, c'est le marché, où un promoteur et un acheteur s'accordent sur un prix, qui détermine la réussite ou l'échec d'une opération urbaine. Les opérateurs privés sont des acteurs incontournables. Ils font face à des surcoûts de construction dans les villes : reconstruire la ville sur la ville coûte cher (requalification de friches industrielles, réhabilitation d'espaces vacants, fortes densifications). Le coût de construction unitaire augmente avec la hauteur des immeubles et la densification fait perdre des espaces ouverts que recherchent les ménages. Le coût par m² de la maison individuelle est inférieur à celui de l'appartement car elle est de plus en plus produite industriellement, avec des coûts de finition et d'entretien plus faibles et des normes moins exigeantes. C'est un élément qui explique la périurbanisation des ménages.

Un levier de politique publique locale est absent en France : les marchés de droits. Ils ont des inconvénients, mais la littérature, en particulier à partir des transferable development rights aux Etats-Unis, s'accorde pour conclure que les avantages l'emportent, ce qui doit inciter à les développer en France. Ils permettent, d'un côté de rendre effective une politique territoriale, par exemple en accordant des droits à construire correspondant à un objectif retenu par une autorité locale et, d'un autre côté, aux détenteurs de ces droits d'atteindre le maximum de bien-être privé en les échangeant sur un marché.

La planification de l'urbanisme, par l'instauration de zones d'usage des terres (en France : plans locaux d'urbanisme, PLU), de frontières de croissance urbaine (aux Etats-Unis : urban growth boundaries), de ceintures vertes (au Royaume-Uni : greenbelts) est l'outil de politique publique le plus répandu pour contrôler la construction sur des terres agro-forestières et semi-naturelles. Deux caractéristiques se dégagent. D'une part, contraindre l'urbanisation limite l'offre de terrains constructibles, ce qui augmente leur prix. C'est parfois le but recherché par les propriétaires de terrains qui « votent pour leurs maisons » (homeowner hypothesis) en promouvant des politiques foncières malthusiennes et de ségrégation sociale. D'autre part, il existe des effets de reports, des zonages restrictifs (cœur de couronnes périurbaines, zones environnementales protégées, littoral) se combinant avec des zonages permissifs ailleurs (périphéries périurbaines, pourtour de parcs environnementaux, au-delà des greenbelts ou des frontières de croissance urbaine, arrière-pays du littoral). Peu de travaux analysent le bilan global de ces politiques foncières, dont l'efficacité est ambiguë : il peut être contraire à l'objectif recherché lorsqu'une protection accélère la demande de constructions in situ ou à la périphérie de la zone protégée.

Il y a un lien à double sens entre consommation foncière résidentielle et ségrégation sociale. Des politiques publiques réduisant soit les inégalités sociales (fourniture partout de logements sociaux) soit la consommation foncière (zonages partout restrictifs) ont des effets qui se renforcent l'un l'autre, en même temps que les risques de mauvais ajustement sur le marché du travail des classes populaires sont réduits.

Les politiques de transports ou la fourniture d'équipements collectifs impactent également la localisation des constructions. Elles sont trop souvent insuffisamment coordonnées à la politique d'aménagement foncier, ce qui est, à nouveau, une source de résultats ambigus. Des travaux empiriques montrent qu'une réduction du coût des navettes domicile – travail ou école accroît l'étalement urbain.

## 9.2. Géographie, économie géographique et consommation de terres des systèmes urbains et métropolitains

### 9.2.1. Les impacts économiques positifs de l'urbanisation

Si une estimation chiffrée des coûts et bénéfices de l'urbanisation est impossible, les économistes apportent des appréciations à cette question. Il y a des aspects négatifs auxquels il faut être vigilant, mais la majorité des économistes pensent que les aspects positifs l'emportent, qui sont souvent sous-estimés par des courants naturalistes, ruralistes, ou prônant la décroissance.

Nous avons sous les yeux l'exemple de la Chine. Jamais l'humanité n'a connu un mouvement d'urbanisation aussi ample par sa durée et son extension géographique. Jamais non plus elle n'a connu un accroissement de richesse aussi important, largement imputable à cette urbanisation. Selon la Banque mondiale, la croissance économique a permis de sortir de la

<footnote n="38">³⁸ L'accord est général pour regretter le manque de coordination entre des acteurs en charge de politiques qui ont des effets différents, et parfois contradictoires : politiques foncières, de transports, fiscales, agricoles, environnementales, de construction. C'est ainsi qu'il existe des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dont l'objectif est de limiter l'emprise urbaine, des agences d'urbanisme dont le but est d'organiser dans l'espace les besoins de logement, des plans d'aménagement et de développement durable (PADD), des SAFER ou des EPF qui constituent des réserves foncières, des services de l'Etat en charge de l'application locale des politiques du logement (lois SRU, ALUR, etc.), des transports, de l'environnement (lois Grenelle), etc., des maires ou des EPCI en concurrence les uns avec les autres pour accorder des permis de construire et décider de la fiscalité locale.</footnote>
pauvreté 800 millions de chinois depuis 1981³⁹, ce qui est un bien pour l'humanité. Cela s'est traduit par une amélioration considérable des conditions de logement. Depuis le début des années 1980, la surface habitable par chinois a augmenté d'une trentaine de mètres carrés, ce qui est un élément du bien-être de la population<fnref n="40" /> (en France, elle a progressé d'un tiers depuis 1984). Cette augmentation résulte d'efforts d'investissements de générations anciennes ou présentes. Les générations futures de chinois, comme celles de français, bénéficieront de ces patrimoines immobiliers accrus et rénovés.

Il eut probablement été possible d'obtenir autrement ces résultats, en particulier en prenant mieux en compte la perte de ressources patrimoniales pour la collectivité de la conversion en terrains bâtis de terres agricoles, les émissions de gaz à effet de serre et la congestion automobile, le coûteux éparpillement des services publics. Mais ces aspects négatifs ne doivent pas occulter les gains de bien-être pour les générations actuelles et futures.

## 9.2.2. Les forces d'agglomération

A partir du XIXème siècle, les villes industrielles ont été le moteur principal de la croissance économique, permettant des augmentations importantes du niveau de vie. A la source de cette première métropolisation se trouve le progrès technologique. Il permet des économies d'échelle dans la production et le transport. La concentration urbaine d'un grand nombre de travailleurs permet leur spécialisation, qui augmente leur productivité. Elle favorise également l'offre d'équipements collectifs dont la productivité augmente et dont le coût moyen diminue.

Les grandes métropoles contemporaines ont une structure différente des villes industrielles d'hier, mais les mécanismes économiques à l'œuvre restent les mêmes. Elles concentrent d'autres fonctions : sièges sociaux, laboratoires de recherche, services financiers et de marketing. Cela révèle une préférence des entreprises de ces secteurs pour de grandes villes, malgré les hauts salaires payés à leurs employés, qui sont nécessaires pour compenser les surcoûts du logement, mais que les gains de productivité du travail permettent de payer.

En sus des rendements croissants internes aux entreprises, il y a des rendements croissants externes qui sont sources d'économies d'agglomération. Celles-ci résultent de services aux entreprises nombreux et spécialisés, d'une main-d'œuvre spécialisée permettant un bon appariement de l'offre et de la demande de travail, d'un bon appariement entre firmes et ménages sur les marchés de biens de consommation permis par une offre diversifiée de biens et services et, enfin, de l'émergence et de la diffusion d'idées nouvelles, permise par la proximité, source d'innovations lorsqu'il s'agit d'échanger des informations en « face-à-face ». Ces mécanismes se traduisent par un rééquilibrage géographique de la France, marqué par la croissance de ses principales métropoles régionales, articulées et coordonnées avec Paris, qui maintient son statut de ville globale.

## 9.2.3. La recomposition des systèmes urbains

Le mouvement de métropolisation, qui repose sur la lame de fond de la mondialisation, sur la force des économies d'agglomération et sur la contraction de « l'espace-temps », se produit partout dans le monde, dessinant à l'échelon national une concentration des formes sociales et productives innovantes dans les plus grandes villes. Les métropoles, qui concentrent des activités stratégiques pour être compétitives sur des marchés internationaux, ont des interactions avec des villes satellites plus petites, avec lesquelles elles échangent des biens, des services et des travailleurs ; les distances sont de moins en moins un frein à ces échanges. En conséquence, les situations des villes en co-evolution dans la hiérarchie urbaine. Il en résulte une désintégration et une recomposition spatiale des systèmes productifs. Les inégalités de taille et de compétences fonctionnelles se creusent entre les villes, induisant un risque de dévitalisation pour certaines petites et moyennes villes. Ces différenciations spatiales s'observent dans la plupart des pays développés. Cela se traduit par des besoins fonciers différenciés à travers le territoire entre marchés fonciers tendus (métropoles et leurs satellites) et détendus (petites ou moyennes villes industrielles victimes de l'internationalisation des échanges).

La métropolisation à l'échelon national entraîne la cherté du foncier pour les entreprises et pour les travailleurs qui, payant cher leurs logements, doivent être compensés par des salaires élevés. Cela induit, à l'échelon local, des stratégies de réduction des coûts fonciers par des installations de firmes en périphérie. Sur près de 40 ans, les croissances les plus rapides de l'emploi s'observent dans la proche banlieue des grandes agglomérations françaises et parfois dans leurs centres, plutôt que dans leurs périphéries excentrées. Il s'agit, d'un côté, de dédensification des emplois centraux (tout en restant à proximité : rocales ou périurbain proche), forme d'étalement (job sprawl) qui semble se généraliser à tous les pays occidentaux et, d'un autre côté, de formes urbaines polycentriques, avec des centres urbains secondaires préexistants ou qui sont crées par des mésoacteurs et/ou des décideurs publics.

Dans tous les cas, la consommation foncière en périphérie augmente, mais de manière inégale. La segmentation croissante de la production et l'externalisation de fonctions vers des sous-traitants se traduit par une complexification des dynamiques foncières. Une gestion de l'offre foncière fine (tenant compte de la complexité de la demande locale) et organisée à l'échelle

<footnote n="39">³⁹ Le taux de pauvreté défini par la Banque mondiale est tombé de 88% en 1981 à 6,5% en 2012.</footnote>

<footnote n="40">⁴⁰ Selon les statistiques officielles, la surface de plancher par personne était en Chine en 1978 de 3,6 m² dans les 192 plus grandes villes du pays et de 8,1 m² dans les régions rurales (France : 30,7 m² par personne en 1984). Elle est en Chine en 2012, respectivement, de 32,9 et 37,1 m² (France : 40,3 m² en 2013).</footnote>
métropolitaine (tenant compte des interactions productives et résidentielles métropole - satellite et de l'offre de transports) est nécessaire pour couvrir ces besoins, ce que ne permet pas l'organisation actuelle des pouvoirs de réglementation foncière et de transports.

### 9.2.4. Les conséquences de la métropolisation sur les besoins fonciers

La métropolisation, au sens économique ci-dessus (et non au sens administratif) produit de fortes différenciations dans l'évolution régionale de la population et des emplois, qui se traduisent par des besoins fonciers différents. La majeure part de la croissance de la population (il en est de même des emplois) entre 1999 et 2013 se produit dans les métropoles de province dont l'aire urbaine compte plus de 500 000 habitants. Cette croissance résulte d'une densification à géographie constante (zonage Insee 2010) et d'une extension des aires urbaines à définition constante (zonages Insee 1999 et 2010). Entre ces deux dates, les aires urbaines millionnaires en habitants ont gagné 1052 communes et celles comptant entre 500 000 et un million d'habitants. En ajoutant l'effet de la densification (à zonage constant), on obtient les évolutions de la population depuis 1999 (Tableau 8).

Les aires urbaines de plus de 500 000 habitants captent l'essentiel de la croissance démographique, en particulier les six aires millionnaires en habitants, suivies de l'aire urbaine de Paris. L'évolution du reste de la France, nulle en moyenne, ne signifie pas l'absence de croissance dans certaines communes, mais celles-ci sont trop peu nombreuses pour changer la nullité du solde moyen. Au sein des plus grandes aires urbaines, la population a plus que doublé dans les couronnes périurbaines et c'est dans les communes centres qu'elle s'est le moins accrue, les autres communes des pôles urbains occupant une position intermédiaire.

<table><caption>Tableau 8. Evolution de la population 1999-2013
(Source : recensements de la population. Zonage Insee 2010 constant. Calculs de l'auteur)</caption><thead><tr><th></th><th>Evolution de la population 1999-2013</th></tr></thead><tbody><tr><td>Commune-centre Paris</td><td>4,9%</td></tr><tr><td>Banlieue Paris</td><td>11,3%</td></tr><tr><td>Couronne Paris</td><td>24,5%</td></tr><tr><td>communes centres aires urbaines > 1 million habitants</td><td>9,4%</td></tr><tr><td>Banlieues aires urbaines > 1 million habitants</td><td>16,6%</td></tr><tr><td>Couronnes aires urbaines > 1 million habitants</td><td>106,4%</td></tr><tr><td>communes centres aires urbaines 500Kh- 1 million habitants</td><td>5,6%</td></tr><tr><td>Banlieues aires urbaines 500Kh 1 million habitants</td><td>12,6%</td></tr><tr><td>Couronnes aires urbaines 500Kh 1 million habitants</td><td>126,6%</td></tr><tr><td>Reste de la France</td><td>-0,2%</td></tr></tbody></table>

Les grandes métropoles de province sont donc les gagnantes de l'évolution de la population depuis une quinzaine d'années, tout comme elles sont les gagnantes en termes d'emplois, ce qui est cohérent avec les prédictions de l'économie géographique. Ces gains profitent principalement à la périphérie de ces métropoles, ce qui est cohérent avec les prédictions de l'économie urbaine et de l'économie géographique.

Il en résulte des différenciations des besoins fonciers selon la place des territoires dans la hiérarchie du système urbain. La figure 11 montre l'évolution de la conversion urbaine de terres par commune entre 2006 et 2015. Il s'agit de l'exploitation des données cadastrales de la DGFiP, qui ne concernent que les terres cadastrées<fnref n="41" />.

Deux conclusions peuvent être tirées de cette répartition géographique. D'une part, les pertes de terres agro-forestières ou semi-naturelles au profit de l'urbanisation ont des effets différents selon leur localisation, tantôt réduisant le potentiel productif de l'agriculture, tantôt affectant l'environnement (cf. chapitre sur les impacts environnementaux, biodiversité et physico-chimie des sols). D'autre part, ce n'est pas la fixation d'objectifs chiffrés nationaux qui permet de gérer le rythme de l'urbanisation car les conversions urbaines de terres sont trop différentiées sur le territoire pour que des objectifs globaux aient un sens. C'est au niveau territorial des aires métropolitaines qu'il est possible d'analyser les besoins de l'urbanisation et ses effets sur l'environnement et/ou l'agriculture, puis de zoner au niveau local la répartition d'objectifs ainsi fixés.

<footnote n="41">⁴¹ Cette source n'est utilisable que pour les terres assujetties à la taxe foncière sur les terrains bâtis. Pour ces derniers, les entrées nouvelles nettes des sorties sont en moyenne de 27 700 hectares par an depuis 2006 (auxquels il faut ajouter environ 4 500 hectares par an de terres non cadastrées pour obtenir le total des conversions).</footnote>
<figure><img src="image_13.png" /><figcaption>**Figure 11.** Conversion urbaine de terres naturelles, agricoles et forestières (NAF) par commune entre 2006 et 2015 (en % des NAF)
Source : Cerema/DTer Nord-Picardie, DGALN/QV3, « La consommation d'espaces et ses déterminants d'après les Fichiers fonciers de la DGFiP. Analyse et état des lieux au 1er janvier 2015 », 41 p.</figcaption></figure>

## 9.3. Effets sur l'ensemble de l'économie de la consommation de terres par l'urbanisation

Le dynamisme du secteur de la construction contribue à la création d'emplois et à la croissance. Inversement, lorsqu'il est en crise, comme entre 2008 et 2015, sa contribution à la croissance est négative : - 1,4% de point de PIB durant cette période. Cette crise concerne les logements et les locaux d'activité. Entre 2007 et 2014, le nombre de m² de locaux a baissé de 44%. Une amélioration se produit depuis. Si elle se poursuit elle se traduira par de nouveaux besoins en construction de bureaux, commerce et usines qui demanderont la conversion de terres agro-forestières et semi-naturelles.

Concernant le « mal logement », l'Insee<fnref n="42" /> indique, que 658 000 personnes (1% de la population française) sont en situation de non-logement propre (sans logement, hôtel, logement contraint, habitation de fortune), alors que le logement est un bien vital. De plus, l'Insee estime que la privation de confort élémentaire touche plus de 2 millions de personnes et que 900 000 autres sont en surpeuplement ou avec une charge financière dédiée au logement excessive. Un peu plus de 300 000 personnes ont des impayés de loyer qui s'expliquent par un taux d'effort qui dépasse 40% de leur revenu. Ce sont tout particulièrement les classes populaires qui sont victimes de la cherté des logements, comme le montre l'accroissement du taux d'effort (part du revenu consacrée aux dépenses de logement) des ménages pauvres : il atteint 31,3% du revenu en 2013, en accroissement de plus de six points depuis 2001. Ces besoins, en logements et en locaux, concernent en particulier l'île-de-France et les grandes aires métropolitaines de province.

Un modèle macroéconomique de l'OFCE estime qu'un choc d'investissement public de 1% du PIB créerait 365000 emplois (dont 132000 dans le BTP) et augmenterait le PIB de 0,9% (+7,8% de valeur ajoutée dans le BTP) à échéance de 5 ans. Une autre version de ce modèle permet de centrer un choc d'investissement de 21 milliards d'euros dans la construction neuve, ce qui correspond à 150000 logements supplémentaires par an. L'impact à 5 ans sur le PIB serait de + 1,3% et celui sur les emplois de + 140000 emplois salariés.

La construction sur des terres agro-forestières et semi-naturelles accroît également le patrimoine économique du pays, estimé par l'Insee et la Banque de France dans le cadre de la comptabilité nationale, avec le compte de patrimoine qui retrace les actifs et passifs économiques sur lesquels existent des droits de propriété. qui sont comptabilisés à leur valeur de marché, conformément au Système des Comptes Nationaux des Nations-Unies<fnref n="43" />. Pour ce qui concerne les biens immobiliers, l'Insee distingue les bâtiments (résidentiels et non résidentiels), les terrains sous-jacents, les ouvrages du génie civil et les autres terrains.

Les terrains construits et les bâtiments qu'ils supportent représentent 86% des actifs non financiers de la France, qui sont l'essentiel du patrimoine national. Leur valeur a été multipliée par 3,5 depuis 1990 (+ 5,1% par an durant 25 ans), ce qui est

<footnote n="42">⁴² Anne Laferrère, Erwan Pouliquen, Catherine Rougerie (coordination), *Les conditions de logement en France*, Insee références, édition 2017, 220 p. Il s'agit de 112000 personnes sans logement, 32000 autres vivant à l'hôtel, 438700 en situation de logement contraint, et 75000 vivant dans une habitation de fortune.</footnote>

<footnote n="43">⁴³ Ce qui ne fait pas l'objet d'une appropriation mais qui, dans un sens élargi, est une richesse de la nation n'entre pas dans ces comptes. C'est ainsi qu'en sont exclus, en premier lieu, les êtres humains qui, partout dans le monde, sont la richesse la plus précieuse d'un pays, mais aussi l'air, le climat, les services écosystémiques, la biodiversité, les paysages.</footnote>
principalement imputable au secteur du logement, accroissement qui n'est pas spécifique à la France (mais il existe des spécificités nationales). Cela se traduit par un enrichissement de l'économie française en termes d'années de production : le patrimoine non financier rapporté au Produit Intérieur Net (PIN) représente 7,7 années de PIN fin 2015, contre 4,3 années fin 1997.

La décomposition de cette croissance en effet de prix et de quantité montre que le premier joue pour les deux-tiers du total et que le second est également important (+ 2750 milliards d'euros). La valeur des terrains supportant des constructions a progressé plus rapidement que celle des constructions, si bien qu'ils représentent 45% de la valeur de l'ensemble fin 2015 (après un pic à 50% fin 2007) contre 15% fin 1997. Leur valeur relative a été multipliée par six : de 0,5 année de PIN fin 1997 à 3,1 années fin 2007. Cet accroissement, estimé dans les Comptes de patrimoine, s'observe également dans les données microéconomiques de l'Enquête sur le prix des terrains à bâtir (EPTB, SOeS) qui montrent un rythme de croissance comparable à celui des comptes nationaux entre 1997 et 2008.

Une méthode, innovante à l'Insee, permet d'obtenir une estimation de la valeur patrimoniale des constructions sur des terres jusque-là agro-forestières ou semi-naturelles. Elle montre leur rôle dans la croissance du patrimoine immobilier non agricole. Les 257% de croissance de ce dernier (multiplication par 3,6) entre fin 1990 et fin 2015 sont dus pour 114,5 points à cette croissance du stock et pour 142,1 points à la valorisation du stock existant fin 1990.

Au total, les actifs liés à l'urbanisation ont contribué à l'essentiel de l'enrichissement de la France depuis le début des années 1990. Cette contribution est principalement due à la progression des prix de marché des constructions et des terrains bâtis existants, mais les nouvelles constructions ont également joué un rôle important. Néanmoins, il s'agit d'un patrimoine économique, qui ne tient pas compte, par exemple, de la valeur environnementale et esthétique des terres converties à l'urbanisation. C'est là une limite des comptes de patrimoine, qui n'est pas propre à la France : des travaux sont en cours sur cette question dans le cadre du système de comptabilité des Nations-Unies.

Les évolutions de la valeur des constructions et des terrains bâtis interrogent les économistes. Il s'agit, en particulier, d'analyser, du point de vue théorique, le fonctionnement des marchés pour connaître le rôle, dans l'envolée des prix, de la restriction de l'offre foncière (politiques malthusiennes de zonages fonciers ou rétention de terrains urbanisables par des propriétaires). Il s'agit également de décomposer la chaîne des valeurs foncières et immobilières, par exemple par la méthode des comptes de surplus.

## 9.4. La fiscalité foncière et les aides publiques au logement

### 9.4.1. Les prélèvements fiscaux fonciers

La fiscalité foncière influence la taille des villes et leur étalement et elle a un effet en retour sur les finances publiques. Le choix d'instruments de fiscalité foncière doit être pensé dans le cadre de la fiscalité du patrimoine, intégrant ses effets incitatifs et distorsifs sur d'autres actifs ou sources de revenu, et en lien avec la fiscalité des transports et les politiques de zonage et d'aménagement. Une gouvernance coordonnée entre les différents acteurs de ces politiques est la première exigence de leur efficacité.

La fiscalité foncière (sans intégrer ici la taxation des plus-values foncières) procure des ressources budgétaires, mais ses objectifs doivent être aussi d'accroître l'offre de logements, sans consommer trop de terres agro-forestières ou semi-naturelles. L'efficacité de la fiscalité pour atteindre ces objectifs est limitée par le différentiel de prix entre terres agricoles et terrains à bâtir, qui est le moteur essentiel des conversions urbaines de terres agricoles. Plusieurs instruments fiscaux sont étudiés dans la littérature : taxes sur les biens immobiliers, bâtis ou agricoles, qui dépendent de leur taux et de leur assise ; taxes différentes sur la terre et sur les bâtiments ; taxe d'aménagement.

La taxation des biens immobiliers repose souvent sur une taxe unique, comme la *property tax* aux Etats-Unis. Cette taxe, lorsqu'elle est élevée, a deux effets contraires : elle encourage l'étalement urbain (recherche de ressources foncières bon marché) et elle réduit la consommation foncière résidentielle (renchérissement du coût unitaire du logement). La littérature théorique conclut le plus souvent à un faible effet de cette fiscalité sur la taille de la ville et donc l'étalement urbain, alors que les travaux appliqués montrent que le second effet l'emporte généralement sur le premier.

La taxe foncière sur les terrains bâtis est une variable d'ajustement budgétaire, ce qui se traduit, lorsqu'elle est décentralisée, par une planification foncière accommodante pour accroître les recettes, qui peut engendrer un surcroît de constructions nouvelles. C'est le cas dans de petites collectivités locales à la périphérie du système urbain, qui ont à financer des infrastructures à partir d'une base fiscale étroite. Qui plus est, le surcoût d'un arrivant est le plus souvent supporté par le contribuable moyen et non marginal, ce qui est une prime à l'étalement urbain : l'arrivée ne paye pas le coût complet de son arrivée, et l'allocation des investissements publics locaux est inefficace (poids élevé des coûts fixes pour de petits équipements).

Pour les terrains à bâtir, l'assise de cette taxe foncière est une valeur locative cadastrale historique, généralement faible, l'investisseur dans un terrain nu ayant alors une grande valeur d'attente qui favorise la rétention. Une revalorisation de ce niveau historique risque d'avoir un impact négligeable sur la mise en marché de terrains à bâtir. Une réforme plus radicale serait de taxer les terrains constructibles non bâtis à leur valeur vénale, ce qui accélérerait le développement immobilier. Une
telle réforme se justifierait également dans un objectif d'équité fiscale, puisque les infrastructures et aménagements publics se capitalisent dans les valeurs foncières (théorème d'Henry George) : il serait fiscalement juste de rétrocéder ces plus-values à la collectivité qui a financé ces équipements.

Pour les terres agricoles urbanisables, la valorisation au prix de marché risquerait d'accélérer la conversion urbaine, alors qu'une imposition à la valeur d'usage (i.e. selon le revenu agricole qu'elle procure) permettrait de retarder la conversion, cet effet modérateur étant maximum en périphérie proche des villes et modeste en zone rurale. Toutefois, l'écart de prix entre une terre agricole et un terrain à bâtir est tel que, comme nous l'avons dit, la fiscalité foncière n'a qu'un effet limité face aux forces du marché.

La taxe foncière peut reposer sur des taxes différentes du foncier et du bâti : la taxe unique ne répond ni au principe de justice fiscale (la rente foncière nécessiterait un taux élevé) ni à celui d'encouragement à l'investissement immobilier (qui nécessiterait un taux bas dans un but de densification). L'imposition du foncier à un taux plus élevé que le bâti devrait encourager de constructions plus denses sur de petits lots fonciers et modérer la conversion de terres agricoles, plus dans des villes déclinantes qu'en croissance. Toutefois peu d'études empiriques ont cherché à vérifier cette prédiction théorique.

La taxe d'aménagement pourrait être modulée de façon à pénaliser les projets de construction résultant de conversions de terres agro-forestières ou semi-naturelles et à encourager les projets de réhabilitation de terrains en zones urbaines. Les travaux théoriques ou empiriques en faveur de cette modulation sont peu nombreux.

L'essentiel des discussions sur la fiscalité foncière, notamment en France, y voient un levier d'action dans la lutte contre l'insuffisance de logements et l'inélasticité-prix de son offre. Il est toutefois évident qu'une modulation des taux et/ou la création de nouvelles taxes ne prendra sa pleine mesure qu'accompagnée d'une politique de régulation foncière. La question de l'échelle de la collectivité à qui confier cette politique se pose. Parce que les enjeux des territoires dépassent bien souvent le cadre strict des communes, la montée en puissance des intercommunalités mériterait d'être confortée.

## 9.4.2. Les aides publiques en faveur du logement

Les dépenses directes de l'État en faveur du logement, que ce soit du côté de l'offre ou de la demande, représentent environ 41 milliards d'euros soit près de 2% du PIB. Un montant aussi élevé nécessite d'en évaluer l'efficacité directe, mais aussi indirecte sur d'autres politiques publiques comme celle, qui nous occupe ici, de la construction de logements sur des terres agro-forestières et semi-naturelles. Or, en ce domaine il n'existe rien, ou presque. Face à ce manque, nous ne pouvons qu'esquisser quelques hypothèses sur des effets possibles ou probables, qui demanderaient des travaux pour être infirmées ou confortées.

Les aides à la pierre pour la construction de logement social ont longtemps été la politique emblématique de l'État en matière de logement. Elles ont conduit à construire des logements de piètre qualité et ont concentré des ménages pauvres dans certains territoires, ce qui crée des difficultés pour trouver un emploi lorsque la localisation de l'emploi et du logement social sont dissociées (spatial mismatch) ainsi que des « effets de pairs » négatifs. Par contre, il est probable que la concentration du parc social dans les proches banlieues des villes a contribué à contenir l'étalement urbain.

La loi SRU (2000) a eu un effet positif sur la construction de logements sociaux, même s'il existe un risque d'éviction avec la construction de logements privés, et elle n'a pas conduit à une augmentation de la ségrégation intra-communale. Etant cantonnée aux villes de plus de 3500 habitants, elle n'a probablement pas accéléré l'étalement périurbain, conformément à l'ambition de cette loi qui vise à le contenir.

Les aides à la pierre prennent également la forme de subventions à l'investissement locatif privé. Le dispositif Scellier (2009) n'a pas augmenté la production de logements mais il a entraîné une augmentation de leur prix estimée à environ 1% dans les territoires touchés, où le taux de vacance des logements neufs a augmenté. Il a aussi eu un impact inflationniste sur le prix des terrains à bâtir, de 5 à 30 euros au mètre carré.

Les subventions de la demande par des aides à la personne ont un impact qui dépend de façon cruciale de l'élasticité de l'offre et de la demande. Une étude de l'OCDE conclut que la France fait partie des pays où l'élasticité-prix de l'offre immobilière est la plus faible<fnref n="44" />. L'effet inflationniste qui en résulte a pour conséquence, outre l'aubaine qu'il procure aux propriétaires bailleurs, de réduire la portée de l'objectif égalitaire visé.

Les subventions à l'achat comme le prêt à taux zéro (PTZ) ont pour objectif de faciliter l'accession de ménages à la propriété (ce qui est d'un intérêt économique incertain). Initialement réservé à l'achat de logement neuf (plus souvent localisé en périphérie des villes ou dans leurs couronnes périurbaines), le PTZ a ensuite été également ouvert à l'achat dans l'ancien avec travaux (plus répandu dans le cœur des villes). Il a un effet inflationniste, qui résulte de crédits généreusement accordés par les banques, dont une grande partie se traduit en hausse de prix. La faiblesse de l'offre de logement en France et son inertie au prix semblent donc limiter fortement l'effet des politiques de subvention de la demande.

<footnote n="44">⁴⁴ Caldera Sánchez, A., Johansson Å., 2011, "The Price responsiveness of housing supply in OECD countries", *OECD Economics Department Working Papers*, No. 837, OECD Publishing, Paris. Cette étude évalue l'élasticité-prix de l'offre de logement en France à 0,36 (l'offre augmente de 0,36% quand le prix augmente de 1%), ce qui est un des plus faibles niveaux des 20 pays étudiés. Par exemple elle atteint 2,0 aux Etats-Unis.</footnote>
Le contrôle étatique des loyers peut être justifié par les imperfections du marché immobilier, dues en particulier à l'information parfaite et au pouvoir de monopole du bailleur sur le locataire en place. Le contrôle strict des loyers a un impact négatif à long terme sur l'entretien des logements et le volume de l'offre, ce qui conduit, dans la plupart des pays, à l'abandonner au profit d'un encadrement plus souple. Les études empiriques sur l'impact d'un encadrement souple sont, à notre connaissance, limitées, voire inexistantes pour la France. En particulier il n'y en a pas sur la localisation des logements.

Des politiques de subvention à des zones particulières ont été développées pour faire face aux disparités territoriales. Les gouvernements les justifient généralement par des arguments d'équité, ce qui est contredit par les économistes qui prônent des moyens plus directs : mieux vaut aider les personnes que les territoires.

Au total, les pouvoirs publics peinent à contrer les mécanismes à l'œuvre sur les marchés immobiliers, en particulier les dynamiques ségrégatives. L'efficacité des politiques de subvention de l'offre ou de la demande de logement semble limitée par une offre de logement inélastique en France. Une étude approfondie des raisons qui peuvent expliquer cette faiblesse de l'offre, permettra de réfléchir à la façon d'améliorer le dispositif d'aides au logement.

## 9.5. Les acteurs des politiques publiques foncières et immobilières

### 9.5.1. La nécessité de politiques publiques du logement

Les économistes s'accordent pour dire que les pouvoirs publics doivent intervenir pour réguler les marchés, qui connaissent des défaillances et des dysfonctionnements, ou pour prendre des mesures redistributives considérées comme souhaitables. Les marchés fonciers et immobiliers sont particulièrement défaillants du fait de nombreuses externalités dues à l'immobilité du bien, leur fonctionnement n'est pas concurrentiel tant du côté de l'offre que de la demande, le logement est un bien vital dont nul ne devrait être privé. Les interventions publiques se justifient en particulier parce que les ménages ne prennent pas en compte les effets sociaux de leurs choix privés.

Du fait des nombreuses interventions publiques, l'optimum microéconomique d'un ménage diffère de l'optimum de premier rang, correspondant à la maximisation du bien-être privé dans un marché concurrentiel et sans mesure redistributive. Or, l'estimation des coûts sociaux du choix privé des ménages n'est possible que dans de rares cas ponctuels. L'estimation des pertes de bien-être privé des ménages est irréalisable en l'absence du benchmark de l'optimum de premier rang. Les travaux sur le « métabolisme urbain » ou les « empreintes écologiques » ne font qu'effleurer ce que serait une évaluation intégrée des coûts sociaux complets. L'économiste et l'écologue ne peuvent donc pas estimer les coûts et avantages privés et publics. Il faut encourager le développement de ces évaluations, les méthodes et outils pour cela s'améliorant progressivement. Tant que cela n'aura pas été fait, le décideur public ne peut que faire librement des arbitrages à partir d'indications scientifiques ténues.

### 9.5.2. L'arbitrage entre bénéfices et coûts de l'urbanisation doit toujours faire intervenir ces deux aspects

Le décideur d'une politique publique foncière doit mettre en balance ce qu'il peut connaître des bénéfices de l'urbanisation et de ses coûts et impacts environnementaux, faute de quoi il prendra une décision déséquilibrée en faveur de l'un des aspects et au détriment de l'autre. Sur ce plan, la situation est différente selon les niveaux de décision.

**Au plan le plus local**, un conseil municipal, s'appuyant sur la connaissance de ses membres et sur des consultations des habitants (pour l'élaboration d'un PLU, une DUP), peut évaluer les avantages et les coûts. Mais cela ne garantit en rien l'optimalité de la décision car un autre problème se pose : ce sont de petits agents face au poids de lobbies ou de grands opérateurs économiques ou à des intérêts partisans (par exemple les propriétaires-occupants de maisons et les propriétaires fonciers) qui cherchent à infléchir la décision dans un sens qui leur soit favorable.

**Au plan des métropoles économiques**, l'éclatement de décideurs mal coordonnés prédomine dans l'emboitement des niveaux territoriaux. Pourtant, c'est à ce niveau qu'il est nécessaire de tirer les conséquences de la globalisation des échanges, avec la métropolisation ici et la crise là. Les métropoles sont plus à même de faire les choix que l'Etat central (subsidiarité) ou que les communes, ce qui justifie le rôle central de ce niveau méso-décisionnel. Ce point focal de décision pour les politiques foncières est parfois critiqué au nom de l'égalité des territoires. Mais l'inégalité des territoires au profit des métropoles est économiquement vertueuse car elle est porteuse de croissance.

**Au plan national**, le Parlement est souvent amené à prendre des décisions dans différents domaines sans prendre suffisamment en compte leurs effets dans d'autres domaines : agriculture (loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, LAAAF), environnement (loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) ou logement (loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, ALUR). Cette vision partielle ne peut qu'aboutir à des incohérences, qui doivent être ensuite gérées dans leur mise en œuvre ou qui ne sont pas gérées, laissant alors la main libre aux autorités infra-nationales. Cette coordinationa commencé à être faite, pour introduire une vision plus globale de la gouvernance de certains territoires (rénovation des lois Montagne et Littoral, loi Métropole).
# Annexe : auditions d'experts

## Peut-on contenir la crise des moyennes et petites villes ?

Audition de **Jean-Claude Driant**, professeur à l'Ecole d'Urbanisme de Paris (Université Pari.s-Est-Créteil, Val de Marne).
*Interview réalisé le 10 mai 2017 par Jean Cavailhès et Sonia Guelton*

* Quelle est la première réaction par rapport à l'impact du logement sur la consommation des terres naturelles ?

J'ai une expérience récente qui peut être mise en relation avec cette question, à partir de travaux dans des villes moyennes : Nevers, Arras, Bourges et Rochefort. Ces villes ont un point commun : leur centre, et plus encore leur hyper centre ancien, se dépeuple. A Rochefort, les étudiants ont fait des « micro trottoirs » devant un panneau disant : « j'habiterai dans le centre de Rochefort si ??? ». Les réponses sont que dans le centre il n'y a pas de maison, ni de jardin. A Arras le même type de remarques a été faite : dans les immeubles anciens du centre, il n'y a pas d'ascenseur ; dès lors, « comment fait-on pour faire les courses, avec des poussettes ? ». Ou bien : « Comment voulez-vous que je vive là avec des enfants ? ». Les personnes âgées interrogées disent qu'un des grands atouts du centre-ville c'est le calme, mais ajoutent que son défaut principal, c'est le calme.

Les collectivités locales n'arrivent pas à retenir des familles avec des enfants. Certaines de ces familles ont eu une étape dans le centre-ville ou dans les faubourgs à proximité du centre, mais dès que des enfants arrivent, ou qu'ils commencent à grandir, ils partent. On constate la même chose dans toutes ces villes. Même dans des villes plus importantes, comme à Saint Etienne par exemple, les élus désespèrent de voir les familles qui partent et les recettes fiscales qui s'en ressentent.

Autour de ces villes, le périurbain est souvent dynamique. Il présente un cadre de vie naturel et de grande qualité. La campagne est belle, facile d'accès, on ne perd pas de temps en recherche de logement : il y a des maisons à vendre, y compris pour les ménages modestes. Il n'y a aucun problème d'accessibilité en voiture, pas d'embouteillage, de grands parkings sont présents en centre-ville. A Nevers, exemple de ville en décroissance, l'aire urbaine croit en terme démographique. Si la ville-centre d'Arras perd de la population, on observe une croissance démographique à l'échelle de l'agglomération, et à l'échelle de l'aire urbaine encore plus. Il y a des bailleurs sociaux, notamment la SOGINORPA (ancienne filiale logement des charbonnages de France) qui considèrent que le marché immobilier d'Arras est intéressant, mais qui ne construisent que des maisons individuelles en banlieue proche. Là, et ailleurs aussi, les autres bailleurs disent : « c'est catastrophique, car à chaque fois qu'un logement se construit en banlieue, il s'en vide un des nôtres dans le centre ».

Le marché immobilier est plutôt tourné vers la vente, mais un marché locatif existe aussi. L'enquête Logement de l'Insee montrent qu'à peu près 30% du parc locatif privé est constitué de maisons individuelles. André Massot, à l'IAU, avait développé un concept de « locatif par inadvertance » : j'ai hérité d'une maison, je ne la vends pas, je la mets en location. Il y a une offre de locatif dans les communes périurbaines, qui répond souvent à une demande de jeunes qui partent de chez leurs parents mais qui restent dans la commune avec une période locative de 2 ou 3 ans en maison individuelle.

* La question est : que fait-on dans les centres de ces villes ?

La solution souvent proposée, comme à Rochefort, est de faire des opérations de standing. C'est une ville militaire de la marine de l'époque de Louis XIV avec une grande valeur patrimoniale dans l'hyper centre. Des programmes immobiliers haut de gamme d'appartements de 200m² habitables avec 200m² de terrasse se développent, à 3500 € - 4000 € le m². Les élus demandent ce qu'il faut faire pour reconquérir le centre, mais ils sont en train de le cannibaliser avec de telles opérations ! Un autre exemple est celui de Saint Etienne. L'ancien se vend en moyenne dans le centre-ville à 1000 €/m². Mais les promoteurs disent : « je ne peux rien faire à moins de 2000€ » car aux coûts de construction, d'environ 1500€/m², il faut ajouter le foncier, le coût de commercialisation, et une marge. Ils ne peuvent donc faire que des produits exceptionnels, chers et en faible quantité.

* Y a-t-il des villes où ça marche ?

Pas vraiment. On a cherché et on est systématiquement tombé sur l'exemple de Cahors avec un Plan de sauvegarde et de mise en valeur, et de gros moyens avec la procédure de Résorption de l'habitat insalubre irrémédiable ou dangereux (RHI) et de restauration immobilière. C'est une politique coercitive avec acquisition publique par une SEM, avec des fonds publics locaux. C'est ce qui s'est fait aussi à Marseille et dans un certain nombre de grandes villes. Mais c'est plus rare dans des villes moyennes car il faut des moyens importants, financiers et en ingénierie. Les collectivités locales achètent, réhabilitent pour faire du haut de gamme et revendent à des investisseurs qui bénéficient du dispositif Malraux (immeubles patrimoniaux). Il en est de même à Albi et d'autres villes qui développent des projets de ce genre avec ces côtés à la fois ambitieux, très interventionnistes et coercitifs. L'idée est de faire du portage avec des fonds de collectivités, qui seront récupérés en vendant à des investisseurs.

Un des sujets sur lequel il faudrait réfléchir est que beaucoup de ces villes sont en décroissance, mais qu'elles n'assument pas cette décroissance, en en recherchant les aspects positifs (« retour à la nature », etc.).
* Y a-t-il des cas où la décroissance est assumée en France ?

Je n'en ai pas rencontré, même si j'ai l'impression que l'idée commence à percoler un peu. Je le vois à propos des PLH (Programmes locaux de l'habitat). Tous les PLH se ressemblent et ils sont « productivistes », au sens de produire les logements. Par exemple, l'ancien maire de Nevers était dans une logique de redressement productif de l'économie et de la démographie locale, il ne voulait rien entendre d'autre, dans l'idée : « si on construit des logements, l'activité économique viendra ». L'irréalisme de cette idée a été constamment démontré.

Si les villes de taille moyenne sont en décroissance et qu'il y ait de la vacance dans leurs centres, les valeurs foncières devraient baisser. Est-ce que ça commence à se produire ?

Je n'ai pas assez d'éléments. Je pense qu'il y a un moment où ça va craquer. Avec la construction de logements de luxe ça sera encore plus difficile de vendre des logements anciens. Mais, pour l'instant, ce n'est pas encore le cas.

* Y a-t-il des nouvelles formes d'habitat où l'on réfléchit au verdissement, à des logements moins denses en centre-ville qui répondent aux aspirations de « maison à la campagne » mais aussi « proche des commerces » ?

C'est une des dimensions des projets de rénovation urbaine, qui ne sont pas seulement de démolir, réhabiliter et diversifier l'offre de logement, mais aussi de générer un cadre de vie plus attractif pour une population plus diverse. Parfois cela va à l'encontre du nombre de m² verts, car les « grands ensembles » qu'on démolit n'étaient pas denses. En reconstruisant, on rend le vert plus visible, entretenu, on travaille sur le cadre de vie.

Les promoteurs n'aiment pas les espaces verts car ce n'est pas à vendre. De même pour les bailleurs sociaux : ils ne sont pas financés pour faire des espaces verts publics, mais pour faire des logements. Pour gérer cette question, une des dimensions de la rénovation urbaine est la « résidentialisation ». Le foncier non bâti est distribué entre un espace public, qui ne relève pas des bailleurs sociaux mais des collectivités locales, et un espace qui relève de la compétence des bailleurs sociaux, constitué de l'hyper proximité de l'immeuble, généralement entouré de grille ou de haie. Il s'agit de sortir du principe des ZUP où le bailleur s'occupait de tout.

La dimension du développement durable est quasiment absente de la pratique de la rénovation urbaine : en caricaturant, on fait de l'architecture la plus banale possible, dans un cadre de vie banal, pour se donner plus de chances d'attirer les fameuses classes moyennes. Est-ce qu'on ne peut pas imaginer un modèle économique où, d'un côté, le bailleur social, y compris sur ses fonds propres, construirait des m² habitables et aménagerait les bordures et allées d'accès et, de l'autre côté, du foncier public sous forme de parc ou jardins partagés concédés aux habitants, mais qui ne seraient pas à la charge du bailleur social ? Cela rendrait les mètres carrés habitables plus attractifs avec du vert, productif ou esthétique.

Une des questions sur laquelle on manque de travaux, malgré l'abondance de ceux sur le périurbain, est celle de l'appétence pour la maison individuelle : quelles en sont les composantes ? Est-ce qu'on peut la décomposer en jardin, espace, nature, etc. ou bien est-ce l'ensemble qui est recherché ? Les architectes et urbanistes, lorsqu'ils font de l'habitat « intermédiaire » entre le collectif et l'individuel, implantent dans le collectif certaines composantes de l'habitat individuel. Les résultats sont ambigus : les gens disent que c'est mieux que du collectif, mais que ce n'est qu'une étape vers la maison individuelle rêvée. La question est de savoir si les mentalités évoluent ou non.

* Et les jardins familiaux, les jardins partagés ?

La question de ce que recherchent les ménages se pose à propos des jardins. Un jardin partagé est-il le hobby d'un baba cool ?, a-t-il un fort potentiel de développement fort ?, ou n'est-il qu'un substitut au jardin du « chez moi », à la campagne, entouré de haies de tuyas ? On constate que ces jardins partagés se développent beaucoup, avec pas mal d'interrogations sur leur gestion. Souvent le principe est de transférer la gestion aux habitants, si possible organisés pour qu'elle soit bien faite (ce qui n'est pas toujours le cas). Ils relèvent de subventions des collectivités et pas du financement du logement social, car le bailleur social n'a pas de moyens pour cela.

* Quels sont les effets de la réhabilitation sur la gentrification ?

Le problème se pose surtout dans les grandes villes, dont Marseille est un archétype. Dans la plupart des métropoles, le centre-ville n'a pas le caractère répulsif des centres des villes moyennes. Dans les métropoles, des opérations d'amélioration un peu ambitieuses du parc risquent de provoquer un changement social est très fort. Mais ce risque est connu des collectivités locales, qui cherchent à l'éviter. A Paris (ailleurs aussi : Bordeaux) cette question est traitée notamment par la récupération d'une partie du parc ancien par les bailleurs sociaux, pour lutter contre l'insalubrité. Le risque est élevé dans les communes populaires de banlieue. Je prends l'exemple de Montreuil, mais on peut citer aussi, au moins dans les objectifs de la ville, celui de Saint Denis. Ce sont deux villes qui ont des gros problèmes d'insalubrité, avec des différences de qualité urbaine et architecturale du parc : le patrimoine est potentiellement très beau à Saint Denis, tandis que Montreuil est un faubourg basique. C'est pourtant Montreuil qui s'est le plus gentrifié, parce qu'il y a des maisons individuelles et le métro, ce qui attire des bobos. A Saint-Denis c'est plus difficile, malgré la qualité patrimoniale du bâti, parce qu'il y a beaucoup de collectif
* Les réseaux de villes peuvent-ils aider à sortir les villes moyennes et petites de leur crise ?

Cette question des réseaux de villes a été réfléchie à Nevers, qui est la ville moyenne de France la plus éloignée d'une ville de plus de 100 000 habitants. La grosse ville la plus proche est Clermont-Ferrand, et les deux villes voisines, Moulins et Bourges sont situées dans deux régions différentes. Une des idées était de penser des complémentarités entre ces trois villes qui ont un peu le même type de problèmes Je me demande si l'idée de réseaux de villes n'est pas un peu théorique : concrètement, que met-on derrière et qu'est-ce que ça va changer pour la vie des gens ?

* Le logement social peut avoir un rôle pour revivifier les centres de villes moyennes ou petites ?

Il y a deux trois ans, cinq associations régionales HLM des anciennes régions Auvergne, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté et Lorraine ont publié un manifeste pour une nouvelle politique du logement social dans les zones détendues<fnref n="45" />. Elles ont constaté que les politiques nationales et locales les ont poussées à construire 38000 logement/an dans ces régions alors que la moitié aurait suffi. Elles ont proposé de réfléchir autrement à l'utilisation du logement social et ont ajouté, même si ce n'est pas dit exactement comme cela : « à quoi sert la construction neuve ? ». La réponse est qu'elle ne sert pas toujours à accroître le nombre de logements, mais aussi à remplacer et transformer le parc existant. Cette politique de rénovation est pour elles une opportunité de survie, car elles seraient en danger si, faute de demande, elles ne construisaient plus.

Par exemple à Nevers, ville qui n'a pas vu un promoteur depuis 15 ans, le bailleur social est le seul acteur présent. L'Office HLM départemental ne propose presque que des maisons individuelles. Le bailleur social change de métier en n'étant plus dans une logique de croissance du parc, mais en réhabilitant et en transformant l'existant, en recomposant le parc, en gérant des copropriétés (ce qui n'est pas dans sa culture), en permettant de « retendre » le marché. Son rôle n'est pas seulement de construire des logements pour des pauvres. C'est l'opérateur de transformation urbaine là où il n'y en a pas d'autre, ce qui est le cas de beaucoup de communes en zones C (détendues). Une des difficultés est que, pour renouveler le parc en construisant un peu de neuf, il faut démolir si la démographie est stagnante. Dans de grandes métropoles, il existe des bailleurs spécialisés dans cette fonction d'acquisition d'ancien pour l'améliorer, comme la SIEMP à Paris.

* Y a-t-il des personnes morales investies dans ces opérations de réhabilitation ?

Il y a des exemples à l'étranger. On cite beaucoup le cas de Dresde en Allemagne où des fonds d'investissements ont permis de rénover le parc. En France, les investisseurs institutionnels se sont retirés de l'immobilier. L'investissement privé aujourd'hui relève le plus souvent de particuliers, soutenus par les dispositifs de défiscalisation Malraux (pour les biens patrimoniaux historiques) ou Pinel. Mais le retrait des investisseurs institutionnels n'est pas toujours compensé par la défiscalisation ou par les bailleurs sociaux.

Il faut aussi souligner un élément frappant dans les petites villes : la faiblesse de l'ingénierie locale. Il y a peu d'échanges entre ces villes, elles ont des tout petits services d'urbanisme ou du logement, de faibles moyens.

### Principaux enseignements pour l'ESCo (retenus par J. Cavailhès et S. Guelton)

Beaucoup de villes moyennes ou petites vivent une crise démographique et économique de leur centre, alors que des maisons se construisent dans leur périurbain. Ce mouvement contradictoire tient en partie à l'obsolescence du parc de logements du centre, à l'inadaptation du design urbain, et à l'attractivité du cadre de vie périurbain et de la maison individuelle. Pour limiter les constructions sur des terres nouvelles, les politiques du logement et de la ville, ainsi que leurs acteurs, doivent être revues : maires moins bâtisseurs et recherchant moins le haut de gamme, meilleure ingénierie locale. Il faut redéfinir les rôles respectifs des bailleurs sociaux et des collectivités locales. Comment assumer la décroissance (shrinking cities) ?

## Le vert des régions urbaines est utile et désiré, quelle qu'en soit la forme

Entretien avec **Pierre Donadieu**, professeur émérite en sciences du paysage à l'École nationale supérieure de paysage de Versailles-Marseille (ENSP) s'exprime en tant qu'enseignant-chercheur en sciences du paysage, agronome, écologue et sociogéographe, chargé depuis 40 ans de mettre en place des formations de paysagistes concepteurs et ingénieurs et d'en suivre l'évolution, en France et à l'étranger. Il indique plusieurs sites qui présentent des bibliographies sur différents aspects couverts par l'entretien : Interview réalisé le 21 avril 2017 par Jean Cavailhès et Sonia Guelton

Ville, nature, biodiversité : http://www.cdu.urbanisme.equipement.gouv.fr/amenagements-favorisant-la-nature-en-ville-a22043.html

Services écosystémiques : http://www.cdu.urbanisme.equipement.gouv.fr/analyse-des-services-ecosystemiques-tires-des-a22047.html

Urbanisme et environnement : http://www.cdu.urbanisme.equipement.gouv.fr/politiques-d-amenagements-ecologiques-en-milieu-a22046.html

* Quel est l'historique du développement du « vert » en ville ?

Historiquement, l'espace vert urbain, surtout public, est apparu au début du XIXe siècle à Londres et Paris, avant de diffuser dans le monde avec les modèles des parcs et jardins hausmanniens apparus à Paris). Sur ce sujet de nombreux travaux ont

<footnote n="45">⁴⁵http://www.union-habitat.org/espace-presse/communiqu%C3%A9s-de-presse/manifeste-pour-une-autre-politique-de-l-habitat-dans-les</footnote>